ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETI N CONTEXT EUROPEAN

DR. DANA APOSTOL TOFAN

Rsum Lauteur prsente dans cet article une analyse comparative entre lorganisation de ladministration publique centrale, spcialis et priphrique de la Roumanie et lorganisation de ladministration publique centrale, spcialis et priphrique des autres pays de lUnion Europenne. Ainsi, aprs quelques considrations introductives, dans une prmiere partie est prsente en detail lorganisation au niveau du Gouvernement, des structures gouvernementales, des structures ministerielles et des structures administratives spcialises. Dans une deuxime partie, il sagit de lorganisation de ladministration publique priphrique en territoire: les services publics deconcentrs et le reprsentant du Gouvernement au niveau de ladministration publique locale de niveau intermediare, le prfet.

I. Consideraii introductive Administraia nu poate fi privit ca o entitate universal i permanent, marea varietate a efectivelor sale nu poate fi explicat doar prin importana economic sau demografic a statelor; este necesar luarea n considerare a structurilor, moravurilor, practicilor politice proprii fiecrei naiuni. Contrar oricrei reguli constituionale care presupune o putere definitiv, administraia constituie o for printre altele. Aceast instabilitate n funcie de epoc, cultur, civilizaie traduce problemele imediate, nelinitile, aspiraiile colectivitilor naionale adesea eterogene1. Organizarea administraiei de stat, ca fenomen, a aprut odat cu statul, teoriile tiinifice despre aceasta conturndu-se mult mai trziu, odat cu apariia i dezvoltarea dreptului administrativ i ale tiinei administraiei, deci prin secolul al XIX-lea2.
Prof. univ. dr. Dana Apostol Tofan, cercettor tiinific gr.I, Departamentul de Drept Public Vintil Dongoroz al Institutului de Cercetri Juridice Andrei Rdulescu al Academiei Romne, Catedra de Drept Public, Facultatea de Drept a Universitii din Bucureti. 1 M. J. Bertrand, Pour une gographie du pouvoir excutif, n Revue Internationale des Sciences Administratives, no.4, 1973, p. 372. 2 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I (ed. 4), Bucureti, Edit. All Beck, 2005, p. 251.

ST. DE DREPT ROMNESC, an 20 (53), nr. 12, p. 127181, BUCURETI, ianuarieiunie 2008

128

Dana Apostol Tofan

n doctrina administrativ s-a dezvoltat un curent de opinie potrivit cruia evoluia organizrii administraiei a fost influenat ndeosebi de factorul militar i de factorul geografic, crora, n timp, li s-au adugat i ali factori, ca, de exemplu, cei de ordin economic, politic, cultural, religios etc. Organizarea administrativ constituie o manifestare particular a specificitii i identitii unui stat. Ea reprezint cel mai adesea produsul unei lungi evoluii istorice, marcat de particularitile naionale, ce pare s fie n consecin, n mod special, predestinat s reziste influenelor europene3. Exist ri ale Uniunii Europene n care nu se simt influene ale dreptului comunitar ct privete organizarea administrativ naional, dar exist i state membre, n care adeziunea la Uniunea European a declanat modificri considerabile n anumite domenii ale organizrii administrative, att sub aspectul adaptrii structurilor naionale de decizie i execuie n vederea unei cooperri directe ntre statul membru i Uniune, ct i sub aspectul crerii unor noi instituii administrative, inspirate dup modelul european sau preluate din sistemele juridice ale altor state membre4. Problema tradiional pe care o ridic orice organizare administrativ este aceea de a ti dac sarcinile de ndeplinit vor fi ncredinate unei singure administraii de stat sau dac acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme, dispunnd fiecare de autoriti proprii, pentru diferite poriuni din teritoriu5. n mod obinuit, n sens organic, identificm o administraie de stat i o administraie local. La nivelul statului distingem: a) organisme administrative centrale, reprezentate de eful statului, structuri guvernamentale i structuri ministeriale; b) organisme administrative specializate); c) organisme administrative periferice (serviciile exterioare sau deconcentrate). La nivel local identificm autoriti locale de baz i autoriti locale intermediare. Administraia de stat i administraia local compun administraia public, putnd fi identificat un sistem al organizrii administraiei publice, cu precizarea c, inclusiv la nivelul autoritilor administraiei locale, se exercit unele atribuii de natur statal, sub aspect material, funcional. Studiul organizrii administraiei publice presupune cercetarea ansamblului de organisme care constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea, particularitile fiecrei componente, precum i principiile aplicabile6. La o analiz mai atent, constatm c acestui sistem i sunt specifice mai degrab raporturi de colaborare dect raporturi de subordonare, n care se afl, spre exemplu, ministerele fa de guvern.
3 J. Schwarze, Le droit administratif sous l influence de l Europe. Une tude sur la convergence des ordres juridiques nationaux dans l Union europenne, Bruxelles, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft Bruylant, 1996, p. 801. 4 Ibidem, p. 802. 5 J.-M. Becet, Les institutions administratives (3e edition), Paris, Economica, 1992, p. 23. 6 E. Blan, Drept administrativ i procedur administrativ, Bucureti, Edit. Universitar, 2002, p. 48.

Organizarea administraiei publice romneti

129

Astfel, sub aspect organic, administraia public contemporan se caracterizeaz, de regul, prin lipsa subordonrii administraiei locale fa de administraia central, constituiile i legile stabilind diverse forme de control indirect asupra administraiei locale, iar doctrina referindu-se, n mod tradiional, la tutela administrativ. Sub aspect material ns, actele autoritilor administraiei locale trebuie s respecte normele coninute n toate actele ce eman de la autoritile administraiei centrale, ca acte cu for juridic superioar. Organizarea administraiei publice a constituit dintotdeauna obiect de cercetare pentru dreptul administrativ i tiina administraiei, doctrina occidental avnd o poziie diferit n funcie de tradiii, de natura regimului politic, de optica cu privire la raportul dintre dreptul constituional i dreptul administrativ, pe de-o parte, dintre dreptul administrativ i tiina administraiei, pe de alt parte7. n doctrina francez domin teza potrivit creia autoritile ce formeaz puterea executiv sunt studiate la drept constituional sub aspectul rolului lor politic i la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ. n realitate, o strict delimitare a laturii politice de latura administrativ a funciei, la nivelul funciilor de conducere, al demnitilor publice este aproape imposibil de realizat. II. Organizarea administraiei centrale romneti n context european II.1. Aspecte generale n regimul constituional romnesc actual, administraia central se compune din preedinte, guvern, organe centrale de specialitate (ministere, alte organe subordonate guvernului sau ministerelor, autoriti administrative autonome) i instituii publice centrale subordonate ministerelor sau autoritilor administrative autonome (inclusiv regiile autonome i companiile naionale). Deoarece, n mod obinuit, instituia efului de stat este analizat distinct n lucrrile de specialitate i presupune o cercetare detaliat, n aceast parte a studiului consacrat organizrii administraiei publice centrale romneti n context european ne vom rezuma doar la administraia public central constituit din guvern, administraia ministerial i extraministerial, autoritile administrative autonome. Reinem ns succint c, dup modelul doctrinei franceze, n doctrina romneasc actual domin teza potrivit creia sistemul constituional romnesc a consacrat un executiv bicefal, compus din preedintele Romniei, pe de-o parte, i guvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte8.
7 8

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 249. Ibidem, p. 69.

130

Dana Apostol Tofan

Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i unele cu caracter politic, cea mai mare parte fiind ns condiionate fie de intervenia Parlamentului, anterioar sau ulterioar, fie de propunerea Guvernului sau a primului-ministru, fie de propunerea Consiliului Superior al Magistraturii etc. Guvernul este un organ colegial ce formeaz puterea executiv specific oricrui regim parlamentar - alturi de eful statului, preedinte sau monarh, dup caz. n cadrul executivului, balana poate s ncline n favoarea organului unipersonal eful statului sau n favoarea celui colegial Guvernul. Dar, indiferent de preeminena unuia sau altuia dintre cele dou organe, exist constant sarcini care revin numai unuia dintre ele, dup cum exist atribuii ce nu pot fi exercitate dect mpreun. Astfel, sarcina medierii ntre puterile statului revine preedintelui sau monarhului constituional, conducerea activitii administrative incumb guvernului, n timp ce sarcini precum cele privind ncheierea unor tratate internaionale sau numirea unor minitri apar ca rod al colaborrii lor.9 II.2. Guvernul n ce privete Guvernul, n practica de stat este imposibil delimitarea atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neavnd nscris un tablou al atribuiilor acestuia, spre deosebire de Preedinte, ale crui atribuii au o consacrare constituional. Astfel, art.102 alin.1 din Constituia Romniei republicat se limiteaz la a prevedea rolul Guvernului de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice. Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ceea ce, sub aspect juridic, se concretizeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public a crei conducere general este realizat de guvern are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice10. Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consacrat raporturilor dintre parlament i guvern, fiind evident rolul politic al guvernului, exprimat nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative11. Dup cum, n mod constant, s-a subliniat n doctrina francez, n ceea ce privete delimitarea guvernare-administrare, n timp ce guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint activitatea prin
9

G.Vrabie, M.Blan, Organizarea politico-etatic a Romniei, Iai, Institutul European, 2004,

p.214.

10 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol.I, (col. Curs universitar), Bucureti, Edit. All Beck, 2003, p.149. 11 Antonie Iorgovan, op.cit., p.71.

Organizarea administraiei publice romneti

131

care autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun. Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta. Rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei publice reprezint rolul de comand a guvernului, n virtutea creia msurile aprobate n realizarea rolului politic trebuie s fie duse la ndeplinire. Ni se nfieaz astfel o nou concepie constituional asupra delimitrii puterii executive de administraie i este pus n eviden corelarea funciei executive a statului cu nfptuirea acesteia prin intermediul ntregii administraii publice, fie c este de stat, fie c aparine autoritilor administrative ale colectivitilor locale12. n ce privete rolul guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice, vom reine c, n sistemul constituional romnesc actual, guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: de supraordonare fa de ministere (sau alte organe de specialitate cu rang de minister), de colaborare cu autoritile administrative autonome i de tutel administrativ fa de autoritile deliberative alese la nivel teritorial. Guvernul dispune deci de o competen material general. n art. 102 alin. 2 din Constituia Romniei republicat este consacrat un principiu general al activitii guvernului, i anume cooperarea cu organismele sociale interesate, n ndeplinirea atribuiilor sale. Este evideniat, astfel, principiul transparenei guvernului, n sensul c guvernul nu este un organ suprapus societii civile i nici rupt de aceasta13. n toate statele lumii, guvernul este obligat s coopereze cu toate organismele societii civile, cu opinia public, s desfoare nu doar o activitate laborioas n relaia cu parlamentul, dar i cu diverse organisme sociale, sindicate, patronat, partide, culte, conlucrnd cu acestea i receptnd semnalele pe care ele le adreseaz ca exponente ale societii civile executivului, spre a lua n dezbatere i a rezolva anumite probleme14. Constituia Romniei utilizeaz noiunea de guvern n sens restrns, adic are n vedere doar acea parte a puterii executive format din totalitatea minitrilor, n frunte cu primul-ministru, dar cu excluderea efului statului15.
Ion Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, Edit. Regia Autonom Monitorul Oficial, 1994, p. 86 i urm. 13 M. Constantinescu, A. Iorgovan, n vol. (M. Constantinescu, I. Muraru, I. Vida, I. Deleanu, A. Iorgovan, F. Vasilescu) Constituia Romniei comentat i adnotat, Bucureti, Edit. Regia Autonom ,,Monitorul Oficial, 1992, p. 226. 14 V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, Constituia Romniei comentat i adnotat, Bucureti, Edit. Lumina Lex, 1997, p.299 i urm. 15 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, Edit. Accent, 2004, p. 90.
12

132

Dana Apostol Tofan

Majoritatea constituiilor occidentale conin un sediu general al materiei guvernului, n funcie de particularitile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradiional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecrui val constituional16. Dispoziii privitoare la guvern apar, de regul, i n alte titluri, capitole etc. din constituii, dect cele consacrate expres acestei instituii. Dac avem n vedere, n primul rnd, rolul acestuia de principal iniiator legislativ, evident c dispoziii constituionale n acest sens se vor regsi i n partea consacrat reglementrii autoritii legiuitoare. Apoi, firesc este ca dispoziii cu privire la guvern s se regseasc i n capitolul consacrat efului statului, fie n monarhiile constituionale tradiionale, fie n republicile parlamentare sau semiprezideniale, cunoscut fiind diversitatea de raporturi stabilite ntre cei doi capi ai executivului. Dac examinm organizarea i funcionarea guvernelor rilor din Uniunea European dup criteriul reglementrii constituionale, distingem mai multe categorii de ri, i anume: ri n care Constituia reglementeaz pe larg aceste aspecte, precum Germania, Grecia, Irlanda, Italia i Olanda; ri n care Constituia reglementeaz la modul general organizarea i funcionarea guvernului, lsnd pe seama legii reglementarea mai detaliat, precum Belgia, Frana, Luxemburg i Spania (categorie n care este inclus i Romnia); o ar n care organizarea i funcionarea guvernului nu are o reglementare constituional, i anume Danemarca, i o alt ar caracterizat printr-o situaie specific, deoarece nu dispune de o constituie scris, i anume Marea Britanie17. Termenul de cabinet, n sistemul politico-administrativ, are n vedere, n majoritatea rilor Uniunii Europene, guvernul n sensul su restrns, de membri ai Consiliului de minitri18. Toate circuitele administrative, ntr-o ar civilizat i, n general, n epoca modern, sunt dirijate de executiv, care are, prin excelen, o sorginte politic, spre satisfacerea nevoilor sociale, realizate politic i transformate, prin norme juridice, n sarcini sau misiuni ale administraiei19. n doctrina francez tradiional, puterea executiv sau puterea guvernamental este clasificat n mai multe forme, i anume: executivul monocratic, guvernul colegial, guvernul dualist i executivul regimului de adunare20.
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. cit., , 2005, p. 352. L. Coman Kund, Sisteme administrative europene. Manual pentru specializarea universitar Administraie public (ed. a II-a revzut i actualiz.), Sibiu, Casa de Pres i Editur Tribuna, 2003, p. 71. 18 J. Ziller, Administrations compares. Les systmes politico-administratifs de l Europe des Douze, Paris, Editions Montchrestien, 1993, p. 324. 19 Antonie Iorgovan, Reformele administrative i participarea ceteneasc, n Revista de drept public, nr. 1, 2002, p. 1. 20 Marius Enache, Cteva consideraii n legtur cu puterea executiv. Concept i funcionalitate, n rev. Dreptul, nr. 9, 1994, p. 4 i urm., unde este citat Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1975, p. 313 i urm.
17 16

Organizarea administraiei publice romneti

133

Executivul monocratic este propriu att regimurilor democratice, ct i celor autoritare, n sistemele politice contemporane, regsindu-se n S.U.A., unde preedintele reprezint singura autoritate executiv. O situaie asemntoare exist i n Frana, unde sistemul semiprezidenial izvorte dintr-o dublare a activitii administrative prin tehnici electorale distincte. Guvernul colegial rezid n asumarea unor funcii executive de ctre un colegiu sau organ colectiv, n conformitate cu anumite reguli constituionale. Guvernul dualist reprezint combinarea primelor dou forme de guvernare, constnd n existena unui ef de stat i a unui guvern colegial. Executivul regimului de adunare este tradiional desvrit n Elveia, sistem unic n lume, original prin faptul c toate deciziile paralamentului sunt puse n execuie de comisarii acestuia, alei de ctre parlament, de adunare i deci executani fideli ai voinei acestuia. A doua jumtate a secolului al XX-lea constituie, ntr-o anumit manier, perioada de redescoperire a executivului, al crui centru de greutate s-a deplasat, fr ndoial, spre Guvern.21 Puterea executiv ctig din ce n ce mai mult for, n msura n care nu mai constituie doar un simplu executant al regulilor de drept. Creterea semnificaiei executivului este un fenomen comun tuturor democraiilor, fie parlamentare, fie prezideniale22. Caracterul mai mult sau mai puin parlamentar al statelor Uniunii Europene determin o similitudine a organizrii i funcionrii guvernelor, existnd o serie de particulariti semnificative ale fiecrui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura i funcionarea acestuia23. Stabilitatea guvernamental, care influeneaz att aciunea administrativ, ct i vrfurile ierarhiei administraiei centrale, este condiionat de numeroi factori, printre care sistemul partidelor politice i obiceiurile care se practic la constituirea guvernelor. n ceea ce privete formarea i funcionarea guvernelor, trei aspecte prezint un interes deosebit: gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale ce influeneaz stabilitatea administraiei i capacitatea ei de adaptare; poziia efului guvernului, care poate fi de primus inter pares sau de adevrat conductor al politicii guvernamentale; modul de funcionare a echipei guvernamentale, care condiioneaz modalitile de coordonare interministerial i rezultatele aciunii guvernului24. ntr-o viziune general, guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scC. Grewe, H. Ruiz Fabri, Droits constitutionnels europens, Paris, Presses Universitaires de France, 1995, p. 568. 22 A. Tsoutsos, Administration publique et politique, n Revue Internationale des Sciences Administratives, no.4, 1978, p. 324. 23 L.Coman Kund, op.cit., p. 56. 24 Ibidem, p. 57.
21

134

Dana Apostol Tofan

dere a inflaiei i stabilitate economic, rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile statului pe care-l guverneaz cu alte state25. Din perspectiva dreptului comparat, din punctul de vedere al ntinderii rolului guvernului, se distinge ntre constituiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ i administrativ), constituii care stabilesc un rol dihotomic (politic i administrativ) i constituii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ. Romnia se ncadreaz n cea de-a doua categorie. n ce privete rolul politic al guvernului, n statele europene se disting dou mari situaii. Astfel, pe de-o parte, exist state n care guvernul stabilete exclusiv liniile politicii naiunii pe plan intern i extern, realizarea acestei politici fiind supus controlului parlamentar, precum n Frana, n Germania sau n Grecia, iar pe de alt parte, exist state n care guvernul conduce chiar politica general a rii, n limitele stabilite de parlament, precum n Finlanda, n Portugalia sau n Spania. Spre exemplu, art.20 din Constituia Franei definete, aa cum se procedeaz i n art.5 referitor la rolul preedintelui rii, ntr-o modalitate general i sintetic, rolul guvernului francez de a determina i conduce politica Naiunii. Termenii sunt clari, adevratul responsabil, n sensul celui care deine puterea de decizie, nu este nici preedintele i nici parlamentul, ci guvernul. n cadrul acestuia, primulministru dispune de o poziie de autoritate, deoarece, potrivit art.21 din Constituie, el este cel care dirijeaz aciunea guvernului, iar Constituia i confer puterea necesar exercitrii acestei competene26. Legiuitorul constituant romn s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluie, fr a se ndeprta categoric de prima, cea a rolului esenial al guvernului n stabilirea liniilor politicii interne i externe a rii27. Sub aspectul modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhice ntre membrii guvernului, pot fi identificate guverne formate din prim-ministru i ceilali membri, adic guverne cu structur simpl, i guverne ce conin o ierarhizare, adic guverne cu structur ierarhic28. n ce privete componena guvernului, se ntlnesc constituii care restrng sfera membrilor guvernului exclusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu i constituii care extind sfera membrilor guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. Art. 102 alin. (3) din Constituia republicat prevede structura guvernului, din formularea normei constituionale rezultnd c s-a urmrit reglementarea unui guvern fr scar ierarhic interioar. Este stabilit, astfel, existena unor raporturi juridice egale ntre toi membrii si, inclusiv n raport cu cei stabilii prin lege organic 29.
A.Iorgovan, Tratat de ..., ed. cit., vol. cit., p. 358. Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Bucureti, Edit. C.H.Beck, 2006, p. 87. 27 A. Iorgovan, n (M.Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, E. S. Tnsescu), Constituia Romniei revizuit, Bucureti, Edit. All Beck, 2004, p.158 i urm. 28 A. Iorgovan, Tratat de ..., vol. i ed. cit., 2005, p. 360. 29 M.Preda, B.Vasilescu, Drept administrativ. Partea special, (ed. actualiz. pe baza legislaiei n vigoare la data de 31 decembrie 2006), Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2007, p. 71.
26 25

Organizarea administraiei publice romneti

135

n lipsa unei norme de natur constituional sau de natur organic prin care s se precizeze numrul de membri ai guvernului, acesta este stabilit n mod explicit prin hotrrea parlamentului, adic prin hotrrea de acordare a ncrederii guvernului sau prin hotrrea de aprobare a modificrii structurii sau componenei politice a guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale. n ce privete componena guvernului, ne meninem opinia exprimat, cu zece ani n urm, potrivit creia mai ales raiuni de natur economic pot impune, n orice moment al guvernrii, modificri de substan la nivelul administraiei ministeriale. Sunt aspecte strns legate de reuita sau eecul unei guvernri i este de presupus c orice prim-ministru ar trebui s aib posibilitatea de a marca formula guvernamental optim realizrii programului propus. A ncadra toate cerinele impuse de-a lungul unei guvernri de evoluia economic a rii, de probleme concrete, cum sunt inflaia, omajul, corupia etc., n tiparele fixe ale unei legi greu de modificat, subliniam atunci, este destul de dificil30. n concluzie, dac structura i modul de funcionare a guvernului Romniei se nscriu n standardele europene, rmne necesar gsirea modalitilor de asigurare a stabilitii guvernamentale, precum i a continuitii, eficienei i eficacitii aciunii guvernamentale31. nvestitura guvernului reprezint complexul de acte i fapte juridice, precum i procedurile corespunztoare, cerute de Constituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe guvernamentale legale i legitime32. Votul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el semnific ncheierea contractului de guvernare, legitimeaz echipa guvernamental i implicit programul politic de partid ca program politic oficial de guvernare a rii. El marcheaz trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii puterii politice. nvestirea guvernului reprezint o etap necesar i obligatorie n regimurile pluraliste care accept schimbarea guvernanilor, n urma consultrii poporului, prin alegeri. Ca atare, dup alegeri, n funcie de configuraia politic a parlamentului, urmeaz a fi nvestit un nou guvern. Prin urmare, n mod obinuit, procedura de nvestitur a guvernului se declaneaz dup alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar, respectiv dup alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului preedintelui de republic. Ea poate interveni ns i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n caz de criz guvernamental grav33. n Constituia actual a Romniei, procedura de nvestitur a guvernului este prevzut n art. 85 alin. (1) coroborat cu art. 103 i 104.
Dana Apostol Tofan, Interpretarea unor dispoziii constituionale privind guvernul i administraia ministerial, Revista de drept public, nr.1-2, 1997, p.39. 31 L.Coman Kund, op. cit., p.72. 32 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, p. 370. 33 Dana Apostol, op. cit., 2003, p. 154.
30

136

Dana Apostol Tofan

10

Iniiat i finalizat de preedintele Romniei, conform coninutului art. 85 alin. (1), procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine parlamentului prin acordarea votului de nvestitur. Cu alte cuvinte, regula fundamental creia i este supus formarea guvernului are n vedere faptul c un guvern nu poate fi nvestit i nu poate funciona fr o susinere parlamentar.34 Cele patru etape ale nvestiturii guvernului sunt: desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru; solicitarea votului de nvestitur; acordarea votului de ncredere de ctre parlament; numirea guvernului, finalizat prin depunerea jurmntului de credin. Hotrrea parlamentului prin care s-a acordat votul de ncredere se va comunica Preedintelui Romniei care va emite decretul de numire a noului cabinet, acesta fiind publicat, mpreun cu programul de guvernare, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. Numirea membrilor Guvernului de ctre Preedintele Romniei nu este o nvestitur, ci confirmarea i nominalizarea nvestiturii fcute de parlament. Procedura scrutinului de nvestitur nu afecteaz cu nimic coninutul i sfera controlului parlamentar ulterior, cci Parlamentul nu aprob programul guvernului, ci doar l accept n principiu, ca argument al nvestiturii35. n cadrul raportului constituional complex ce definete relaia dintre guvern, Parlament i Preedintele Romniei, esenial este relaia cu Parlamentul, prin votul cruia se nvestete i se deznvestete Guvernul, caracteristic specific regimurilor parlamentare. De aceea, poziia guvernului este, n esen, cea specific cabinetului ntr-un regim parlamentar. Comparnd formarea Guvernului Romniei cu formarea guvernelor altor state membre ale Uniunii Europene, constatm c i Romnia se ncadreaz n regimul, mai mult sau mai puin parlamentar, al majoritii acestor state. Dac ne referim la numrul membrilor guvernului, vom meniona c acesta a oscilat ntre 22, n legislatura 1992-1996, i 28, la nceputurile legislaturii 19962000, fiind redus, n 1997, la 27 i, apoi, la 18, n anul 1998. Dup alegerile din noiembrie 2000, guvernul a avut n componen un numr de 27 de membri (primul-ministru, 24 de minitri i 2 minitri-delegai). Dup remanierea guvernamental din iunie 2003, acest numr s-a redus la 21, respectiv: primul-ministru, 14 minitri i 6 minitri-delegai. La a doua remaniere guvernamental, din martie 2004, guvernul a fost format din 24 de membri, i anume: primul-ministru, 3 minitri de stat, din care doi ndeplineau i funcia de ministru, 13 minitri i apte minitridelegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru. Guvernul nvestit n decembrie 2004 a fost format din 25 de membri, dintre care: primul-ministru, trei minitri de stat, 15 minitri i ase minitri-delegai.
34 35

Ion Vida, op. cit., p. 74. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Bucureti, Edit. C.H.Beck, 2006, p. 652.

11

Organizarea administraiei publice romneti

137

n sfrit, dup remanierea guvernamental ce a avut loc n urma acordrii votului de ncredere de ctre Parlament, din aprilie 2007, guvernul este format din: prim-ministru, un ministru de stat (care, ulterior, a demisionat), 15 minitri i un ministru delegat pentru relaia cu Parlamentul. II.3. Structurile guvernamentale Principiile de drept i tradiiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificri generale. De regul, constituiile statelor europene confer un anumit grad de libertate n modificarea acestor structuri, eseniale pentru administraie sub aspectul stabilitii organizaionale, dar i sub aspectul capacitii de adaptare36. n toate regimurile parlamentare, structura guvernamental este ierarhizat de o manier mai mult sau mai puin evident, mai mult sau mai puin simbolic, mai mult sau mai puin complex, dup ar, cel puin ntre minitrii i eful guvernului, uneori i ntre membrii guvernului37. ntr-un regim parlamentar, administraia central a statului este organizat n servicii ministeriale, care reflect, n mod obinuit, compunerea guvernului38. Acest aspect risc s antreneze o instabilitate considerabil a structurilor administrative, n msura n care fiecare schimbare de guvern sau, i mai ru, orice remaniere guvernamental ar urma s se materializeze prin crearea sau suprimarea de servicii. Dimpotriv, limitarea rigid a numrului ministerelor ar provoca, la rndul ei, o serie de inconveniente de ordin politic, mai ales n rile n care guvernarea se sprijin pe coaliii de partide i unde dozajul n repartizarea portofoliilor ministeriale constituie un element cheie al formrii coaliiilor. n cteva ri, regulile de drept aplicabile nfiinrii de ministere sunt destinate s asigure stabilitatea. Spre exemplu, n Irlanda, Constituia fixeaz un numr minim i maxim de ministere, pentru ca numrul efectiv de ministere s fie stabilit prin lege. n Spania i n Italia, ministerele sunt n principiu create prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot aprea cu ocazia nfiinrii de ministere sunt estompate de barierele materiale39. Referitor la soluiile pe care viaa politic din Romnia le-a impus i le-a experimentat dup intrarea n vigoare a Constituiei, menionm c au fost adoptate diverse formule privitoare la componena, structura i organizarea intern a guvernului40.
36 37

J. Ziller, op.cit., p. 132. C. Grewe, H. Ruiz Fabri, op.cit., p. 570. 38 Ibidem, p.314. 39 Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, ed. cit., p.94 i urm. 40 M. Preda, B. Vasilescu, op.cit., p. 71.

138

Dana Apostol Tofan

12

Organizarea serviciilor efului de guvern, a crui funcie const, n primul rnd, n pregtirea consiliilor de minitri i coordonarea activitii guvernamentale, este foarte variabil n timp i n spaiu41. Tendina const peste tot n ntrirea acestora, cu excepia rilor foarte mici unde exist posibilitatea ca eful guvernului s pstreze i un portofoliu ministerial. n anumite state, serviciile efului de guvern se constituie ntr-un minister, avnd un ministru n fruntea sa. Spre exemplu, n R.F. Germania, Cancelaria federal este coordonat de un ministru, direct subordonat Cancelarului federal. Cancelaria federal este un organism mixt, reunind oameni politici i funcionari. Ea este condus de oameni politici ministrul Cancelariei federale i un secretar de stat parlamentar, n particular, crora li se altur un secretar de stat funcionar. Prin urmare, secretariatele de stat sunt alctuite din funcionari politici, adic ageni ce dispun de o dubl calitate, politic i administrativ42. n Grecia i Spania exist un minister al preediniei, iar n Olanda, Ministerul Afacerilor Generale este coordonat direct de ctre primul-ministru. n alte cazuri, exist diverse servicii ataate direct efului guvernului, dar care nu au statutul de minister. n Frana este vorba despre Secretariatul general al guvernului, un veritabil stat major administrativ al guvernului, iar n Marea Britanie despre Biroul cabinetului (Cabinet Office). Dac ne raportm la situaia din Romnia n aceast chestiune, vom reine c, potrivit Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, aparatul de lucru al guvernului este alctuit din Cancelaria primului-ministru, Secretariatul general al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a guvernului, fiind prevzut deci o structur trihotomic a acestuia. Cancelaria primului-ministru are personalitate juridic i este coordonat direct de primul-ministru. Cancelaria primului-ministru este condus de eful Cancelariei, care are rang de ministru i calitatea de ordonator principal de credite. Organizarea i funcionarea Cancelariei primului-ministru se aprob prin decizie a Primului-ministru. Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei primuluiministru se asigur, dup caz, de personal cu funcii de conducere sau de demnitari. Personalului Cancelariei primului-ministru nu i se aplic prevederile Legii privind statutul funcionarilor publici. Din dispoziia final se subnelege c este vorba despre un personal administrativ, ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, ce vine i, eventual, pleac odat cu primul-ministru. Potrivit Legii nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat general condus de secretarul general al guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, ce pot avea rang de secretar de stat. Secretariatul
41 42

J. Ziller, op.cit., p. 315. Ion Alexandru, Administraia i puterea politic, n Revista de drept public, nr.2, 2003, p.10.

13

Organizarea administraiei publice romneti

139

general asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii cabinetului, precum i reprezentarea guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului general al guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Din prezentarea sistemului de organizare a serviciilor efului de guvern, n Romnia, comparativ cu sistemul existent n alte state europene, este evident suprapunerea acestor dou organisme, Cancelaria primului-ministru, structur nfiinat n primvara anului 2004, i tradiionalul Secretariat al Guvernului, cel puin n ce privete o parte a atribuiilor celor dou organisme. Organizarea serviciilor responsabile cu funcia public reprezint un alt exemplu de diversitate a structurilor guvernamentale43. n unele ri ale Uniunii Europene nu exist un Minister al funciei publice propriu-zis. n Belgia, Germania i Olanda, competena pentru stabilirea reglementrilor generale referitoare la funcia public aparine Ministerului de Interne. n Belgia i n Olanda, acelai minister se ocup i de eventualele negocieri salariale cu organismele reprezentative ale funcionarilor. n Danemarca i n Irlanda, Ministerul de Finane dispune de o competen general n materia funciei publice. n alte ri europene exist, dimpotriv, un Minister al funciei publice, ca de exemplu, n Frana, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de stat, ce ocup adesea un loc important n ierarhia guvernamental. Situaia este asemntoare n Grecia, unde Ministerul preediniei este competent n domeniul funciei publice. De asemenea, n Luxemburg, n Portugalia sau n Regatul Unit, chiar primul-ministru se ocup direct de aceste servicii. Totodat, n aceste ri, Ministerul Finanelor este competent, de la nceputul anilor 80, n materie salarial i de condiii de munc. n Spania, Ministerul Administraiei Publice este competent n domeniul funciei publice i al relaiilor cu comunitile autonome44. n sfrit, n Italia, printr-o reglementare din anul 1993 consacrat privatizrii funciei publice, s-a meninut responsabilitatea Departamentului funciei publice, care depinde de Preedinia Consiliului, pentru aspectele generale referitoare la funcia public, dar s-a nfiinat i o Agenie pentru relaiile sindicale, ce dispune de personalitate juridic, avnd competen n relaiile cu organizaiile sindicale n numele statului i al regiunilor45. De altfel, tot n Italia, n anul 1999, printr-o reglementare special a fost reformat organizarea ministerelor i a Preediniei Consiliului de Minitri46. Aceast competen general nu prezint aceeai semnificaie de la o ar la alta.
J.Ziller, op.cit., p.315. Ibidem, p.316. 45 Ibidem. 46 M. Conticelli, Constitutional Law/Droit constitutionnel, Italy/Italie, n Revue europenne de droit public, Esperia Publications Ltd., vol.12, no.3, 2000, p.1050.
44 43

140

Dana Apostol Tofan

14

n Germania sau n Olanda, Ministerul de Interne, sau, n Danemarca, Ministerul de Finane nu dispun de competen n gestiunea funciei publice, n sensul c ele nu intervin n gestiunea recrutrii, carierei sau sanciunilor disciplinare aplicabile funcionarilor publici. Rolul lor se reduce la o serie de reglementri generale. n Romnia, competena n acest domeniu aparine Ministerului Internelor i Reformei Administrative, format sub o titulatur puin diferit, n vara anului 2003, prin comasarea Ministerului de Interne cu Ministerul Administraiei Publice, la acea vreme. n alte ri europene n care exist un minister specializat, rolul gestiunii resurselor umane este mai dezvoltat. n Frana, spre exemplu, Direcia general a administraiei i a funciei publice dispune chiar de un rol nsemnat n gestiunea carierei corpurilor ministeriale (ataai ai administraiilor centrale i administratori civili), care nu i permite ns s intervin n gestiunea intern a ministerelor, datorit separaiei complete ntre grad i funcie, specifice dreptului francez al funciei publice. n ce privete domeniile de activitate a ministerelor, nc de la nceputul secolului al XIX-lea, repartizarea competenelor ntre ministere s-a realizat n mod normal, n rile europene, n funcie de coninutul aciunii materiale. Este vorba n acest caz de o dovad a modernizrii administraiilor, diferit de situaia dinainte, n care criteriul repartizrii era de regul de natur geografic47. n Frana, un Minister al departamentelor i teritoriilor de peste mri dispune de competen n ce privete problemele specifice acestor teritorii, avnd rolul de ambasador pe lng celelalte ministere. Apartenena acestor teritorii i departamente la Republica Francez, stat unitar, permite, cu toate acestea, ca toate ministerele sectoriale s dispun de competen pentru afacerile publice interesnd teritoriile de peste mri.48 II.4. Structurile ministeriale Ca regul, se arat n cel mai complex tratat de drept administrativ din doctrina romneasc contemporan, constituiile occidentale actuale nu conin reglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, care este una din materiile cel mai adesea supus schimbrilor. Legiuitorii constituani se rezum doar la unele dispoziii cu valoare de principiu n ceea ce privete organizarea, dar mai ales n ceea ce privete funcionarea, strns legate de clarificarea statutului constituional al minitrilor49. n Romnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemului administraiei publice, fiind organele centrale de specialitate care conduc i coordoneaz administraia public n diferite domenii i ramuri de activitate.
47 48

J.Ziller, op.cit., p. 317. Ibidem. 49 A ntonie Iorgovan, op.cit., p. 443.

15

Organizarea administraiei publice romneti

141

Numrul lor este determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntrun domeniu sau altul de activitate, dar i de concepiile i interesele politice ce se manifest la cei aflai la guvernare. Ministerele ndeplinesc sarcinile de conducere i organizare pe baza i n condiiile legii. Constituia Romniei republicat conine o seciune distinct cu privire la administraia public central de specialitate, n capitolul consacrat administraiei publice din titlul III (Autoritile publice). Potrivit art. 116 din Constituia republicat, ministerele se organizeaz numai n subordinea guvernului, iar alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome. Potrivit art. 117 alin. (1) din Constituia republicat, ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii. O asemenea prevedere constituional a dus n doctrin la enumerarea mai multor posibile variante: fie adoptarea unei legi organice, care s constituie sediul unic al materiei pentru toate ministerele; fie adoptarea unei legi-cadru, urmat de norme speciale pentru fiecare minister n parte, fie adoptarea cte unei legi speciale pentru fiecare minister. Fiind ns vorba de o lege ordinar, se mai precizeaz, se subnelege c n locul acesteia s-ar putea adopta i o ordonan.50 Dei s-ar prea c acestea erau singurele posibile variante de nfiinare, organizare i funcionare a ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, n practica de stat, pn la adoptarea actualei reglementri, majoritatea ministerelor, cu excepia Ministerului de Interne i a Ministerului Aprrii Naionale, au fost organizate i au funcionat pe baza unor hotrri ale guvernului, schimbate de fiecare dat o dat cu nvestirea unui nou cabinet i modificate i completate uneori chiar pe parcursul funcionrii aceluiai cabinet. Din cele trei variante enunate de doctrin, s-a optat pentru cea de-a doua, prin adoptarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, ce conine un capitol distinct consacrat organizrii i funcionrii ministerelor, structurat pe patru seciuni: Dispoziii generale, Organizarea ministerelor, Conducerea ministerelor i Atribuiile generale ale minitrilor. Potrivit legii, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere la nvestitur, iar Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situaii care se supun votului parlamentului, n condiiile nvestiturii. Din dispoziiile legii rezult c doar pentru organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi speciale, putnd fi adoptate implicit i ordonane, dac guvernul primete abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor fiind suficient adoptarea unor hotrri ale guvernului. Legea precizeaz i competena guvernului de a aproba, prin hotrre, rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor, n raport de importana, volumul, complexitatea i specificul acestora.
50

Ion Vida, op.cit., p. 129.

142

Dana Apostol Tofan

16

Prin termenul de administraie ministerial, n doctrina administrativ se desemneaz organele centrale de specialitate subordonate direct guvernului, indiferent dac au sau nu denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, n baza Constituiei, din guvern, dar exist n fiecare ar i organe denumite comitet, consiliu, agenie, departament al cror titular, de regul, nu face parte din guvern. Sfera administraiei centrale de specialitate cuprinde, n fiecare sistem naional de organizare a administraiei de stat, i anumite autoriti care nu sunt subordonate fa de guvern, formnd sfera ageniilor independente, potrivit unei sintagme utilizate n doctrina anglo-saxon. n cadrul numeroaselor micri de modernizare a funciei publice i a guvernrii existente la ora actual n lume, o problem care se ridic adesea privete structurile optime ale serviciilor guvernamentale i ministeriale51. Totodat, articulaia dintre ministru i serviciile sale difer mult de la un stat la altul. Spre exemplu, cabinetul ministerial care s-ar prea c este indispensabil funcionrii administraiei publice franceze, se prezint ca o structur ale crei natur i funcionare nu sunt cel mai adesea nici cunoscute i nici nelese n alte ri europene. n sfrit, n doctrina european se fac referiri i la ritmurile guvernamentale nelese ca variaii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte i anume: stabilitatea guvernamental propriu-zis, adic succesiunea unor guverne avnd direcie i compunere diferite; alternana la putere, cu alte cuvinte, trecerea din opoziie la guvernare i invers, precum i stabilitatea ministerial, privit ca longevitatea unor persoane n funcie52. Modificarea relativ frecvent a numrului i titulaturii ministerelor se ntlnete nu doar n Romnia, ci i n ri precum Belgia, Danemarca i Frana. Problema care se ridic este dac aceste modificri reprezint o adaptare la dinamica realitii, n vederea sporirii eficienei serviciilor publice avnd ca finalitate mbuntirea activitii executive, sau mai degrab ar fi vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane. Un rspuns categoric, se susine n doctrin, ar fi greu de dat, indiferent de statul la care ne-am raporta53. n principiu, n constituiile occidentale se precizeaz c minitrii conduc departamentele de care rspund, existnd i reglementri constituionale care confer dreptul minitrilor de a executa politica definit pentru ministerul lor, aspect care presupune i adoptarea de acte54. n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea i de gestiunea intern a departamentului su ministerial, cu condiia aplicrii reglementrilor generale n domeniul funciei publice i al contabilitii publice55.
51 52

J.Ziller, op.cit., p.314. Ibidem, p.248. 53 L.Coman Kund, op.cit., p.72. 54 Antonie Iorgovan, op.cit., p.448. 55 J.Ziller, op.cit., p.317.

17

Organizarea administraiei publice romneti

143

Ministrul cumuleaz funcia politic cu cea administrativ. Sub aspect politic, el particip la aciunea guvernului i rspunde n solidar cu ceilali membri ai guvernului n faa parlamentului, iar sub aspect administrativ, el este eful departamentului ministerial care i-a fost ncredinat i ndeplinete numeroase atribuii n acest sens. Dei deintorii puterii executive sunt peste tot liberi s-i stabileasc structurile de conducere n cadrul democratic, funcia ministerelor este n linii generale aceeai: de a programa activitile care le sunt ncredinate, de a pregti proiectele de decizii pe care guvernul trebuie s le prezinte parlamentului, de a asigura legtura cu organele executive ale administraiei locale56. Statul federal nu posed, n general, structuri proprii, ministerele propunnd proiectele de legi, organizndu-le punerea n executare i servindu-se de administraia landurilor i comunelor pentru aplicarea lor57. n R.F. Germania, spre exemplu, un principiu tradiional specific administraiei se regsete consacrat n art.65 alin.2 din Constituia federal, potrivit cruia, n limitele liniilor directoare ale politicii trasate de cancelarul federal, fiecare ministru federal conduce departamentul su n mod independent i sub rspundere proprie58. Din punctul de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplic de asemenea i ministerelor landurilor, se difereniaz de cel specific dreptului francez, potrivit cruia puterea reglementar aparine primului ministru, i nu minitrilor luai individual.59 n ce privete R. F. Germania, vom mai reine c minitrii sunt asistai de secretari de stat parlamentari, membri ai parlamentului numii ca adjunci ai minitrilor pentru chestiuni politice, dar fr drept de coordonare la nivelul departamentului ministerial. La rndul lor, conflictele dintre minitri, ca i afacerile avnd o importan politic general sunt rezolvate de ctre cabinet60. n tradiia german, titlul de secretar de stat fr alt precizare desemneaz funcionarul aflat n vrful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte61. Numrul minitrilor federali variaz foarte puin de la un guvern la altul, deoarece el este fixat prin Regulamentul de ordine interioar al guvernului, care se modific destul de rar. n toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competen n ce privete organizarea intern a ministerului su. Autonomia ministerial are drept consecin diversitatea organizrii interne a ministerelor. Se poate vorbi de inexistena unor organigrame tip62.
56 C.S.Sraru, n vol. I. Alexandru (coord.) I.Gorjan, I.V.Ivanoff, C.C.Manda, A.L.Nicu, C.S.Sraru, Drept administrativ european, Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2005, p.108. 57 J.-L. Bodiguel, Les fonctions publiques dans lEurope des Douze, Paris, L.G.D.J., 1994, p.15. 58 Legea fundamental pentru Republica Federal Germania, op.cit., 1998, p.65. 59 J.Ziller, op.cit., p.318. 60 T.Gross, n op.cit., p.22. 61 L.Coman Kund, n op.cit., p.60.

144

Dana Apostol Tofan

18

n Frana, structurile administraiilor centrale se caracterizeaz, n prezent, printr-o extrem diversitate a organizrii lor. La aceast varietate a structurilor se adaug o mare diversitate terminologic. ntr-o organizare birocratic clasic, ansamblul structurilor este organizat de o manier piramidal. Birourile (celule administrative de baz) se regrupeaz n subdirecii, acestea n direcii, iar direciile n direcii generale, acestea din urm fiind plasate sub autoritatea unui secretar general63. n Frana, o astfel de structur clasic nu se mai regsete dect n dou ministere, cel al Afacerilor Externe i cel al Aprrii, iar n acest al doilea minister, secretarul general nu dispune de autoritate dect asupra serviciilor civile ale ministerului. Structura clasic mai este ns meninut n R.F. Germania i n Regatul Unit. Aproape toate statele Uniunii dispun de servicii specifice la nivel ministerial, cu atribuii n pregtirea i transpunerea actelor juridice comunitare. Organismele de coordonare i de informare au drept scop garantarea unei colaborri armonioase ntre diferitele departamente ministeriale64. n anumite state membre ale Uniunii Europene, fa de modificrile organismelor existente, au fost create, n plus, noi instituii, rspunznd unor necesiti stabilite de structurile europene. Totui, pentru Uniunea European nu a existat preocuparea impunerii unor modele instituionale statelor membre, ci, n primul rnd, a colaborrii i cooperrii instituiilor Uniunii cu instituiile naionale similare, care au constituit ns modele pentru cea dinti65. n Frana, n prezent, exist bine implantat sistemul cabinetului ministerial, care, n frunte cu directorul su, exercit n special funciile unui secretar general n raport cu serviciile din minister.Cele dou elemente eseniale care caracterizeaz aa-numita administraie ministerial sunt neutralitatea politic a funcionarilor i distincia dintre funcionarii politici i funcionarii de carier. n Frana, cabinetul ministerial reprezint mai mult dect o combinaie ntre un secretar particular al ministrului, civa consilieri specializai i un specialist n relaia cu presa. Dou funcii suplimentare sunt de esena unui cabinet ministerial, i anume: o funcie de coordonare general a serviciilor i a politicii ministerului, asigurat de regul de ctre directorul de cabinet al ministrului, i, respectiv, o funcie, mai rar ntlnit n alte sisteme europene, constnd n urmrirea sistematic a dosarelor rezolvate de diferitele birouri, ntr-o manier care s-i permit ministrului s dispun de o analiz neutr n raport cu cea a serviciului din minister pentru fiecare dintre aceste dosare66.
J.Ziller, op.cit., p.318. Ibidem. 64 J. Schwarze, op.cit, 1996, p.802 i urm. 65 E.Albu, Administraia ministerial n Romnia, Bucureti, Edit. All Beck, (col. Studii juridice), 2004, p.244. 66 J.Ziller, op.cit., p.325.
63 62

19

Organizarea administraiei publice romneti

145

n alte ri sau chiar la nivelul Comisiei Europene, termenul ef de cabinet corespunde mai mult sau mai puin directorului de cabinet din Frana. n general, cabinetele ministeriale prezint aceleai caracteristici, rmnnd n funcie, n principiu, atta timp ct ministrul pe lng care funcioneaz deine portofoliul. Ele asigur o misiune general de coordonare a serviciilor ministerului i, mai mult, n anumite ministere, nu rezist tentaiei de a nlocui, pentru rezolvarea unor dosare, serviciile ministeriale67. n ce privete consilierii particulari ai minitrilor, vom reine c, de regul, acetia din urm obinuiesc s se nconjoare de oameni de ncredere nsrcinai cu rezolvarea unor dosare importante. n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, efectivele secretariatului i ale consilierilor particulari ai minitrilor variaz de la dou, trei persoane la circa zece persoane, n timp ce, n ri precum Belgia, Frana sau Italia efectivele reale constau n mai multe zeci de persoane. II.5. Structurile administrative specializate La nivelul administraiei centrale regsim i o serie de administraii specializate. Dificultatea de analiz a acestor structuri administrative se datoreaz n mare parte ntinderii teritoriale extrem de diferite aparinnd statelor Uniunii Europene. Spre exemplu, suprafaa redus a Luxemburgului permite cu uurin ntocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente ministeriale, dar nici colectiviti teritoriale. La nceputul anilor 80 era vorba de stabilimentele publice ale statului (Casa de Economii, Creditul funciar, Institutul monetar, casele de boal i de pensii, cele ase camere de meserii i Consiliul economic i social); stabilimentele publice ale comunelor (birouri de binefacere, ospicii comunale i sindicate comunale), precum i de Societatea Naional a Cilor Ferate luxemburgheze, creat n anul 1946, printr-o convenie ntre Luxemburg, Belgia i Frana, creia Curtea Superioar de Justiie i recunoate caracterul de organism de drept public. n Irlanda, potrivit rspunsului acordat unei ntrebri parlamentare, publicat n anul 1991, ar fi vorba de nu mai puin de 134 organisme susinute de stat, dintre care 104 sunt calificate ca fiind necomerciale. n R.F. Germania regsim peste o sut de corporaii, stabilimente sau fundaii de drept public federale i cteva mii de astfel de structuri, la nivelul landurilor. n Frana se estimeaz la mai multe mii stabilimentele publice statale i cele ale colectivitilor locale, dac inem cont, doar ca exemplu, de colegii, licee, universiti i spitale. n sfrit, n Italia se estimeaz un numr de aproximativ 40 000 de stabilimente publice, dintre care 10 000 depind de stat.
67

Ion Alexandru, art.cit., nr.2, 2003, p.14.

146

Dana Apostol Tofan

20

n ce privete problema categoriilor juridice n care pot fi ncadrate aceste organisme administrative autonome, ea se raporteaz n doctrin la dou concepte: cel al personalitii juridice de drept public i, respectiv, cel al statutului de drept public sau de drept privat68. Acest aspect conduce, n dreptul continental, la delimitarea ntre persoanele juridice de drept privat (asociaii, societi sau fundaii) create de persoane private pe baza legislaiei civile sau comerciale, pe de-o parte, i respectiv, persoanele juridice de drept public, create de stat sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul comun aplicabil asociaiilor i societilor, pe de alt parte. La rndul lor, colectivitile teritoriale dispun i ele de personalitate juridic de drept public. Dac delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clar la nceputul anilor 80, trei fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ nelesul acestor noiuni. Primul l-a constituit intervenionismul economic, care a condus ntr-un anumit numr de ri, ca, de exemplu, Frana, Belgia sau Italia, la stabilirea unei distincii ntre stabilimentele publice cu caracter administrativ i stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind ntotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative, care, fr a dispune ntotdeauna de personalitate juridic, se caracterizeaz printr-o anumit autonomie n raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat n utilizarea de ctre persoanele juridice de drept public a unor reguli juridice specifice dreptului privat, tocmai pentru a scpa de constrngerile dreptului public, precum: formalismul actelor, dreptul bugetar i contabilitatea public, dreptul funciei publice etc. Att n doctrin, ct i n practica administrativ, problema administraiilor specializate este mai des examinat din punctul de vedere al categoriilor funcionale dect al categoriilor juridice. Astfel, un autor distinge ntre administraiile de control, administraia de expertiz i administraia de misiune, n timp ce un alt specialist distinge ntre organele de reglementare i de control i organele de gestiune a serviciilor69. n Romnia, se regsete o administraie central autonom, Constituia, republicat stabilind, n art.117 alin.(3), principiul potrivit cruia autoriti administrative autonome se pot nfiina prin lege organic. Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic guvernului, avnd, de regul, o conducere desemnat de ctre Parlament i fiind de regul obligate s depun rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia.70 Ct privete denumirea concret a autoritilor administrative autonome, aceasta difer de la o autoritate la alta: consiliu, serviciu, comisie, curte etc. Sub aspectul structurii i al conducerii autoritilor administrative autonome, aceasta poate fi colegial sau unipersonal.
68 69

J.Ziller, op.cit., p.329. Ibidem, p.335. 70 E.Blan, op.cit., p.90.

21

Organizarea administraiei publice romneti

147

Cu titlu de exemplu, enumerm, printre autoritile administrative autonome: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Serviciul Romn de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz, .a.m.d. Observm c unele dintre ele sunt prevzute expres i n Constituie, cum ar fi Consiliul Suprem de Aprare a rii, n art. 119. Toate aceste autoriti administrative autonome, fie c sunt sau nu prevzute expres n Constituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unor legi organice. Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, au o structur organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale71. Autoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care, la rndul lor, pot fi de trei categorii: organe de sintez, organe de coordonare i organe de control72. III. Organizarea administraiei de stat romneti n teritoriu n context european III.1. Serviciile exterioare sau deconcentrate n sistemul constituional romnesc actual, administraia de stat n teritoriu, neidentificat ca atare ntr-o seciune distinct din capitolul V, intitulat Administraia public, din Titlul III consacrat Autoritilor publice n Constituia republicat, cum ar fi fost firesc, se compune din prefect i serviciile deconcentrate subordonate ministerelor sau celorlalte organe centrale de specialitate. Serviciile deconcentrate ale ministerelor nu sunt reglementate ntr-un articol distinct, ci doar n art.120 din Constituia republicat sunt prevzute, drept principii de baz aplicabile administraiei publice locale, principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. n ce privete sintagma descentralizarea serviciilor publice, utilizat n varianta iniial a Constituiei, dup cum doctrina s-a grbit s precizeze imediat dup intrarea ei n vigoare, strict tiinific era vorba, de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru c erau avute n vedere, n primul rnd, serviciile exterioare ale ministerelor, adic ramificaiile n teritoriu ale ministerelor, ce rmn pe mai departe subordonate acestora, pe vertical, i prefectului pe orizontal. n plus, mai putea fi vorba despre nfiinarea unor servicii publice la nivelul colectivitilor locale73.
71 72

Ibidem, p.92. Anatonie Iorgovan, op.cit., p.447. 73 Ibidem, p.459.

148

Dana Apostol Tofan

22

Aceast completare era necesar pentru c administraia public local, de vreme ce se realizeaz la nivel judeean i la nivelul localitilor, presupune, la rndul su, o aezare n teritoriu a organismelor specializate, deci o deconcentrare spre localiti a serviciilor, care, n prezent, funcioneaz numai n capitala judeului, respectiv n cadrul localitilor spre cartiere sau, dup caz, spre sate74. Dimpotriv, un alt autor a fost de prere c un serviciu public de interes naional, datorit importanei sale pentru ntreaga societate, nu poate fi descentralizat. Ceea ce poate i trebuie s fie descentralizat ar fi fost un serviciu public de interes local, de unde concluzia potrivit creia formularea corect ar fi trebuit s fie: descentralizarea serviciilor publice de interes local75. n opinia noastr, un asemenea punct de vedere demonstreaz o lips de nelegere a principiului descentralizrii i o ignorare a principiului deconcentrrii administrative. Prin introducerea expres, cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrrii serviciilor publice, ca un principiu distinct n raport cu descentralizarea i autonomia local, se rspunde astfel rigorii tiinifice, evocat n repetate rnduri, n doctrina actual, n aceast chestiune. n plus, n acord cu standardele europene, art. 120 consacrat principiilor de baz aplicabile administraiei publice locale este completat cu un nou alineat, potrivit cruia: n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic. Exercitarea acestui drept nu poate fi realizat dect n consonan cu drepturile cetenilor care nu vorbesc bine limba acelei minoriti, dar trebuie s cunoasc actele i faptele administraiei, respectiv cu observarea principiului constituional referitor la limba oficial a statului romn 76. Crearea administraiilor de stat moderne n Europa, nainte chiar de a se traduce prin dezvoltarea administraiilor centrale, a avut drept consecin apariia sistemelor de reprezentare a statului pe ansamblul teritoriului. Cu ct statul i-a asumat direct o serie de activiti productive sau realizarea unor servicii, cu att mai mult s-au dezvoltat serviciile locale ale acelui stat 77. Administraia teritorial de stat desemneaz autoritile deconcentrate ale administraiei statale n unitile administrativ-teritoriale. n rndul acestora intr toate extensiunile teritoriale ale adminstraiei statale, inclusiv prefectul78.
Idem, n Constituia Romniei revizuit, ed.cit., p.253. D.Brezoianu, Drept administrativ. Partea special, Bucureti, Edit. Universitii Titu Maiorescu, 2002, p.122. 76 Antonie Iorgovan, n op. cit., p.254. 77 J.Ziller, op.cit., p.336. 78 Ion Vida, op.cit., p.128.
75 74

23

Organizarea administraiei publice romneti

149

Pn i n Luxemburg, autoritile administraiei de stat nu sunt concentrate doar n capital. De altfel, n vorbirea curent, marele public i chiar specialitii au tendina s asimileze centralizarea, concentrrii serviciilor n capital i s se refere la descentralizare n cazul n care aceste servicii i schimb locul, perturbnd astfel semnificaia real a celor dou noiuni. Frana este singura ar n care doctrina, legislaia i practica disting de o manier sistematizat ntre fenomenul deconcentrrii i cel al descentralizrii. Astfel, n Frana, Carta deconcentrrii din 1992 a stabilit drept principiu c serviciile exterioare sunt cele care exercit competenele operaionale ale statului, n timp ce serviciile centrale nu intervin dect de o manier subsidiar i se concentreaz mai ales pe pregtirea, susinerea i urmrirea aspectelor de politic. Transferurile semnificative de atribuii mai ales n profitul departamentului, realizate n anii 80, au determinat un autor belgian s califice sistemul francez contemporan ca un federalism administrativ79. O diferen subzist, n opinia acestui autor, n raport cu sistemele de federalism politic: nicio autoritate teritorial francez nu dispune de o putere normativ comparabil cu cea a regiunilor sau comunitilor belgiene sau spaniole i, cu att mai puin, cu cea a statelor nord-americane. Dar, pentru rest, se poate susine c funcionarii de stat aplic deciziile guvernului, funcionarii regionali aplic hotrrile autoritilor regionale, funcionarii departamentali aplic hotrrile luate la nivel departamental, iar agenii comunali aplic deciziile autoritilor comunale. n problema circumscripiilor administrative ale statului, de asemenea, analiza comparativ este insuficient dezvoltat. S-ar prea c n toate rile exist tendina ca circumscripiile administrative ale statului s coincid cu limitele geografice ale colectivitilor locale de baz i intermediare80. Este vorba de pild despre districte (urbane i rurale) i comitate n Regatul Unit; district, departament i circumscripie n R.F. Germania, n cadrul landurilor (unele landuri dispun numai de circumscripii); departamentul i regiunea n Frana; provincia n Belgia; provincia i regiunea n Italia etc. Dar exist, de asemenea, n toate rile, circumscripii specifice administraiei de stat. Se regsesc astfel, n mai multe state, circumscripii de administrare general, mai ales n Grecia, cu departamente i regiuni. n R.F. Germania, ntlnim arondismente ntr-un anumit numr de landuri, unde regsim circumscripii de punere n aplicare a politicilor federale prin intermediul administraiilor de land. n Austria, distingem, la nivel regional, landuri, la nivel departamental, districte iar la nivel de baz, comune. Exist numeroase structuri de cooperare intercomunal, cu regimuri juridice diferite, de la land la land81.
79 P. De Bruycker, La France vue de la Belgique: un fdralisme administratif, n vol. LEtat de la dcentralisation. Les cahiers franais, nr.256, 1992, p.95. 80 J.Ziller, op.cit., p.339. 81 L.Coman Kund, Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Bucureti, Edit. didactic i pedagogic, 2005, p.55.

150

Dana Apostol Tofan

24

La nivelul fiecrui land, funcioneaz dieta landului, guvernul landului i Senatul landului. Dieta landului este format din membri alei prin vot universal, direct, scrutin proporional, pentru un mandat de patru ani i exercit competena legislativ a landului, putnd fi dizolvat de preedintele republicii, la propunerea guvernului federal, cu acordul consiliului federal. Guvernul landului, ales de diet, are un ef ales de diet i numit de preedintele republicii. El are calitatea de reprezentant al landului i are caracterul de organ unipersonal executiv att al landului, ct i al federaiei. Senatul landului este alctuit din membri numii de Guvernul landului, pe o perioad de ase ani, avnd rolul de a examina hotrrile definitive ale instanelor de contencios administrativ pentru a descoperi eventuale disfuncionaliti ale administraiei i a lua msuri de remediere82. n Finlanda, administraia deconcentrat este repartizat n ase provincii i 90 de districte. n Frana, arondismentele nu corespund unei colectiviti teritoriale, nu mai mult dect districtele i regiunile administrative din Portugalia. O alt problem care s-ar impune s fie aprofundat este cea care privete nivelul la care se realizeaz, de regul, deconcentrarea serviciilor ministeriale83. n Frana este vorba cel mai adesea de departament, n sensul c multe servicii exterioare sunt structurate n direcii departamentale, instalate n reedina departamentului. Exist ns ri ale Uniunii Europene n care nivelul comunal poate fi mai important, aa cum exist state n care nivelul regional este mai important. Prin urmare, nu s-ar putea spune c exist o strict corelare ntre importana unui teritoriu ca ealon al administraiei deconcentrate i importana sa ca ealon al descentralizrii. Problema descentralizrii este ns mai complex. Este mai indicat nainte de toate s compari serviciile exterioare ale diferitelor state, nainte de a fi tentat s constai care este repartiia, la nivel local, ntre stat i autoritile teritoriale i care este marja de influen a aleilor locali. Aceasta depinde, de asemenea, i de modalitatea n care sunt organizate administraiile n serviciul acestor alei locali84. n niciun stat al Uniunii Europene, dintre cele 15 state membre pn la 1 mai 2004, administraiile naionale nu mai sunt concentrate toate n capital. Se poate ntmpla ca un anumit departament ministerial sau o anumit autoritate a statului s fie localizat n alt parte. Este vorba despre delocalizare, ce semnific mutarea sediului unor autoriti administrative centrale n afara capitalei rii, spre a evita aglomerarea acesteia i a asigura o administraie mai eficient ntr-un anumit domeniu.85
Ibidem, p.56 i urm. J.Ziller, op.cit., p.339. 84 Ibidem, p.336. 85 C.-L.Popescu, Autonomia local i integrarea european, Bucureti, Edit. All Beck (col. Studii juridice), 1999, p.59.
83 82

25

Organizarea administraiei publice romneti

151

Ea nu are nicio legtur cu descentralizarea, deoarece se menine n interiorul aceleiai administraii (de regul, de stat, dar este posibil i delocalizarea unor servicii administrative ale colectivitilor teritoriale locale, mai ales n cazul celor intermediare sau mari, prin mutarea sediului central din localitatea de reedin). De asemenea, delocalizarea nu are nicio legtur cu deconcentrarea, serviciul delocalizat rmnnd un organ central cu competen pe ntreg teritoriul naional. Utilizarea acestui termen demonstreaz c distincia ntre administraia central a statului i administraia teritorial a statului nu se bazeaz pe criteriul geografic, al sediului, ci pe criteriul competenei teritoriale. O autoritate aparine administraiei centrale de stat chiar dac, delocalizat fiind, nu are sediul n capital i, invers, n capital i au sediul organe deconcentrate cu competen teritorial limitat (de exemplu, prefectul capitalei). n esen, delocalizarea nu reprezint o nclcare a descentralizrii, ea marcheaz o deplasare de activitate i nu de putere, ea nu este nici un partaj i nici un transfer86. n Frana, politica de delocalizare lansat, n mod spectaculos, cu transferul la Strasbourg al colii Naionale de Administraie, n anul 1991, fusese precedat cu mult timp nainte de instalarea instituiilor publice i chiar a unor servicii ministeriale n provincie. Spre pild, Serviciul de stare civil al Ministerului Afacerilor Externe este stabilit, din anii 50, la Nantes. n R.F. Germania, majoritatea autoritilor i instituiilor publice federale autonome nu sunt instalate la Berlin, ci n diferite orae ale rii. n Olanda, anumite servicii centrale ale statului nu se afl la Haga, ci n alte orae. Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administraiei pot fi definite ca acele servicii (birouri, sub-direcii, direcii) integrate n ierarhia administraiei ministeriale, dar repartizate pe ansamblul teritoriului, n funcie, mai ales, de densitatea populaiei etc. S-ar prea c nu exist vreun stat al Uniunii Europene n care s nu gsim servicii corespunztoare acestei definiii87. Chiar i Luxemburg, a crui dimensiune este comparabil cu cea a unui departament francez, se mparte n trei arondismente care servesc de circumscripii birourilor administrative ale serviciilor generale ale administraiei. R.F. Germania nu face excepie de la regul. n baza Legii fundamentale, landurile i deci administraiile lor sunt nsrcinate cu punerea n aplicare a legilor federale, chiar dac, n general, nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federaiei dect n materie vamal, afaceri externe, transporturi fluviale i autostrzi. Dar, un numr considerabil de instituii federale dispun de servicii n cele mai multe puncte ale teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare.
86 87

Antonie Iorgovan, op.cit., p.450, nota 1. J. Ziller, op.cit., p.337.

152

Dana Apostol Tofan

26

Dou instrumente lipsesc pentru a permite o evaluare comparativ mai exact a serviciilor exterioare de la o ar la alta. Pe de-o parte, nu exist liste pe ri, complete i sintetice, cu privire la serviciile exterioare ale administraiilor de stat. Pe de alt parte, nu exist statistici care s fac distincia ntre personalul administrativ ncadrat n serviciile centrale i cel ncadrat n serviciile exterioare88. Totodat, este posibil ca anumite funcii s fie realizate de un serviciu central ntr-o ar i de servicii exterioare n alt ar. n Frana se estimeaz c peste jumtate din agenii statului se afl n funcie n serviciile exterioare ale Statului. n Regatul Unit al Marii Britanii, peste dou treimi dintre funcionari (civil servants) se afl n administraiile teritoriale (field services). III.2. Reprezentantul guvernului n teritoriu Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economic obiectiv, iar altele fiind determinate de considerente politice89. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege, ntre interesele locale i interesele naionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se afl un reprezentant al statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor autonome. n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, exist la ealonul local reprezentani ai statului, care exercit cel mai adesea funcii de poliie administrativ, de administraie general i de control al actelor autoritilor locale90. n Romnia, activitatea prefectului ca autoritate a administraiei de stat n teritoriu se deruleaz, n principal, pe dou componente eseniale ce rezult din calitatea sa de reprezentant al guvernului, rezumate n art.123 din Constituia republicat i dezvoltate n reglementri legale speciale. Este vorba despre conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, pe de-o parte i respectiv, supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale ce se concretizeaz n posibilitatea atacrii actelor acestora n instana de contencios administrativ, n cazul n care le consider ilegale, pe de alt parte.
88 89

Ibidem. Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.466. 90 J.Ziller, op.cit., p.338.

27

Organizarea administraiei publice romneti

153

Doctrina actual se refer la o dubl dimensiune a prefectului: politic i tehnic. Pe de-o parte, acesta este reprezentantul puterii, iar, pe de alt parte, el este depozitarul autoritii statului n jude91. Potrivit dispoziiilor legii speciale n materie, prefectul este reprezentantul guvernului pe plan local. Guvernul numete cte un prefect, n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului Administraiei i Internelor. Prefectul este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului pot delega prefectului unele din atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile legalitii, imparialitii, obiectivitii, transparenei i liberului acces la informaiile de interes public, eficienei, responsabilizrii, profesionalizrii i orientrii ctre cetean. Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat de trei subprefeci. Potrivit legislaiei actuale, prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici, fiind prevzut expres c acetia nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. Potrivit Constituiei i legislaiei n vigoare, ntre prefeci, pe de-o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Printre atribuiile principale ale prefectului, legislaia mai consacr: asigurarea aplicrii i respectrii Constituiei i a tuturor actelor normative, precum i a ordinii publice; verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i judeene, asigurarea, mpreun cu organismele abilitate, a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaii de urgen etc. Iat acum care este autoritatea similar prefectului din sistemul constituional romnesc n alte state membre ale Uniunii Europene. n Belgia, este vorba de guvernatorul provinciei; n R.F. Germania, este consilierul de land; n Grecia, Italia i Frana ne referim la prefect (i subprefect); n Spania, vorbim de guvernatorul civil; n Luxemburg, de comisarul de district; n Olanda, de comisarul reginei, numit guvernator n provincia Limburg; n Portugalia, de guvernatorul civil de district. n Belgia, guvernatorul provinciei este att un organ al guvernului federal, ct i al provinciei; el este numit i revocat de rege, reprezint guvernul federal i conduce lucrrile delegaiei permanente. De asemenea, el conduce lucrrile comisiei
91

E.Blan, op.cit., 2002, p.101.

154

Dana Apostol Tofan

28

interministeriale care coordoneaz serviciile deconcentrate ale ministerelor. Guvernatorul poart responsabilitatea pentru aducerea la ndeplinire a actelor normative federale, comunitare i regionale92. Poziia guvernatorului, iniial avnd o origine federal, iar apoi, regional, de la 1 ianuarie 2002, a devenit i mai complex odat cu federalizarea statului, n msura n care el a devenit agentul mai multor nivele de putere. Se admite, n general, c el trebuie s urmreasc instruciunile guvernului federal i ale guvernelor comunitilor i regiunilor, n limita competenelor acestora. El dispune, n acest scop, de un grefier, care este, ntr-un fel, secretarul general al provinciei i deci, cel mai nalt funcionar93. n Luxemburg, comisarul de district este un funcionar de stat, numit de Marele-Duce, aflat sub supravegherea ministrului de Interne. Comisarii de district trebuie s execute instruciunile ce eman de la membrii guvernului94. Toate administraiile comunale, cu excepia oraului Luxemburg, care se afl sub supravegherea ministrului de Interne i a Guvernului, sunt plasate sub controlul comisarilor de district. Atribuiile acestora sunt variate i multiple. Astfel, ei urmresc executarea legilor i a regulamentelor generale i comunale, precum i meninerea ordinii, a siguranei i a linitii publice. n Portugalia, guvernatorul civil de district este numit de guvern, n consiliul de minitri; el reprezint guvernul i exercit competenele delegate de ministrul de Interne. Este o autoritate de tutel i exercit funcii de poliie i de reglementare95. n Danemarca, n fiecare comitat funcioneaz un birou de supraveghere compus din prefect, reprezentantul guvernului, i patru membri ai consiliului comitatului, desemnai de acesta, care exercit controlul administrativ general, a posteriori, asupra actelor comunelor. n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, n Danemarca), n altele unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, n Grecia), iar n altele unui repezentant al primului-ministru96. n Finlanda, la nivelul provinciei, fiind vorba de ase provincii organizate la nivel regional, ca simple circumscripii administrativ-teritoriale ale statului, funcioneaz un organ deconcentrat numit biroul de stat provincial, condus de guvernator, numit de preedintele republicii. Guvernatorul conduce serviciile statului din provincie i exercit controlul administrativ asupra colectivitilor locale, n formele stabilite de lege97.
L.Coman Kund, op.cit., 2005, p.65 i urm. Ph. de Bruycker, N. Lagasse, n La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne (s. coord. Alain Delcamp, John Loughlin), Paris, La documentation Franaise, 2002, p.93. 94 C. Frieseisen, C. Loutsch-Jemming, n vol. cit., ed.cit., p.239. 95 J.B.Gouveia, A.R.Montalvo, n vol. cit., ed.cit., p.268. 96 Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.469. 97 L.Coman Kund, op.cit., 2005, p.76.
93 92

29

Organizarea administraiei publice romneti

155

Biroul de stat provincial reprezint autoritatea executiv i de poliie cea mai important a provinciei, avnd rolul de a menine ordinea i securitatea n general i de a pune n aplicare deciziile administrative i hotrrile judectoreti. Biroul de stat provincial face parte integrant din ierarhia administraiei de stat, urmrind s informeze administraia local cu privire la politicile guvernului central i s controleze efectele aplicrii acesteia la nivel local 98. Exist diferene de la o ar la alta, att sub aspectul competenei, al mijloacelor de care dispune, ct i al prestigiului de care se bucur acesta, dup cum i n Frana au existat variaii de-a lungul timpului n ce privete rolul i puterile prefectului99. Astfel, n Frana, prefectul, pn la reforma din anul 1982, nu era doar un reprezentant al guvernului, ci i o autoritate executiv a consiliului departamental. Dup reforma administrativ din anul 1982, prefectul este calificat drept comisar al republicii, el fiind numit prin decret al consiliului de minitri semnat de preedintele Republicii. n doctrina francez se apreciaz c prefectul ndeplinete urmtoarele funcii: reprezentant al statului; reprezentant al guvernului; autoritate de administraie general i eful serviciilor statului din departament100. Dublul caracter al funciei de prefect, politic i administrativ, n egal msur, delegat al guvernului, dar i nsrcinat cu atribuii administrative ntinse, impunea, n ce privete statutul su, o opiune iniial: fie guvernul putea alege s-i conserve la discreia sa aceti reprezentani, aspect care ar fi presupus refuzarea oricrei garanii cu privire la carier; fie, invers, guvernul putea prefera s regseasc n acetia nite specialiti n administraie, aspect care ar fi presupus o anumit pregtire profesional i garanii de stabilitate101. Astfel, dup cum se pune accentul pe aspectul politic al funciei sau pe aspectul administrativ, ajungem s interpretm statutul prefectului n dou sensuri opuse. Dar, n practic, cele dou aspecte coexist i sunt n egal msur eseniale: a trebuit s se ajung la un compromis. Exist deci un corp prefectoral, n care se poate face carier, fiind vorba despre partea caracterizat prin stabilitate, dar garaniile de carier sunt reduse, pentru a lsa guvernului o marj de libertate cu privire la reprezentanii si direci. Corespunztor sistemului de organizare administrativ-teritorial, exist prefeci de departamente i prefeci de regiuni. n calitatea lor de reprezentani ai guvernului, prefecii sunt inui de o anumit loialitate politic mai accentuat dect la alte categorii de funcionari. Aceasta nu nseamn c recrutarea lor se face pe baz de parteneriat politic. Dac guvernul ine adesea cont de afinitile
98 99

O.Menp, n La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, ed. cit., p.140. J.Ziller, op.cit., p.338. 100 J.Rivero, Droit administratif (ed. a XII-a), Paris, Dalloz, 1987, p.431-434. 101 J.Rivero, J.Waline, Droit administratif (ed. a XVI-a), Paris, Dalloz, 1996, p.318 i urm.

156

Dana Apostol Tofan

30

politice n modul n care are loc afectarea lor n diferite posturi, corpul prefectoral rmne, nainte de toate, un corp al funcionarilor102. Nu trebuie uitat rolul prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra actelor autoritilor administraiei publice locale. n Austria, stat federal, la nivelul districtului, circumscripie administrativteritorial, ce reprezint un nivel de deconcentrare att pentru land, ct i pentru federaie, funcioneaz prefectura, organ al landului i al federaiei, care ndeplinete atribuiile administrative ale acestora i supravegheaz activitatea administraiilor comunale. Prefectul, numit de eful guvernului landului, reprezint landul i federaia i exercit un control administrativ de legalitate, a posteriori, asupra actelor autoritilor comunale103. Una din problemele care se ridic n mai multe ri privete rolul acestui reprezentant al statului n calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere. Ne putem ntreba dac el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne sau dac nu este mai degrab un reprezentant al guvernului, n ansamblul su i n special al primului-ministru. Prima ipotez se aplic n landurile R.F. Germania, n Luxemburg, n Portugalia, n practic, n Italia, iar pn n 1992 i n Belgia. Spre exemplu, n R.F. Germania, controlul administrativ asupra actelor arondismentului este exercitat de un organ intermediar deconcentrat al landului, aflat n subordinea direct a ministrului de Interne al landului. n general, n R.F. Germania, controlul de legalitate privete compatibilitatea actelor comunelor cu ierarhia normelor legale ce provin fie de la statul federal, fie de la land. Este vorba de un control de legalitate stricto sensu, care nu privete oportunitatea i, deci, nici puterea discreionar a actelor autoritilor locale. n R.F. Germania, n pofida aparentei severiti a mijloacelor de control aparinnd autoritilor statale, se ntmpl ca foarte rar o aciune de control s fie declanat asupra unei comune, mai ales datorit faptului c acest control nu are un caracter sistematic. n egal msur, colectivitile locale dispun de un personal competent care are grij ca propunerile de acte administrative s nu conin dispoziii contrare legii. n Luxemburg exist msuri de tutel general, constnd n anularea sau suspendarea de ctre Marele Duce sau ministrul de Interne a actelor colective sau inidividuale ale autoritilor comunale care sunt contrare legii sau interesului general. Msuri de tutel special, ca, de exemplu, necesitatea aprobrii de ctre o autoritate superioar, trimiterea unui comisar special n comun sau chiar, n rare situaii enumerate de lege, substituirea aciunii, sunt n egal msur prevzute104. A doua ipotez este aplicabil n Grecia, Spania, Frana i Olanda.
102 V. Vedina, S. Cristea, Structura funciei publice din Romnia. Studiu comparativ cu Frana, n Revista de drept public, nr.1, 2003, p.34. 103 L.Coman Kund, op.cit., 2005, p.57. 104 C. Frieseisen, C. Loutsch-Jemming, n La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, ed.cit., p. 238 i urm.

31

Organizarea administraiei publice romneti

157

n Marea Britanie, supervizarea administraiei locale, n cadrul Guvernului, revenea secretarului de stat pentru transport, guvernare local i regiuni, pn n anul 2002, cnd a fost transferat serviciilor viceprim-ministrului105. IV. Organizarea administraiei locale romneti n context european IV.1. Principiile organizrii administraiei locale Spre deosebire de administraia public central, competent la nivelul ntregii ri, administraia public local este competent numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz106. Organizarea local reflect regimul politic, transpunndu-i pe plan local spiritul i instituiile107. Astfel, un regim politic liberal va avea, drept consecin complementar, recunoaterea sau atribuirea unor liberti colectivitilor locale. Uneori, un regim politic autoritar poate tolera, pn la un anumit grad, libertile locale, dar acestea sunt ntotdeauna riguros limitate i, aproape invariabil, regimurile autoritare instituie n materia administraiei locale o strict subordonare. Independent de caracterul regimului politic, organizarea autoritilor centrale va influena organizarea i funcionarea autoritilor locale. ntre cele dou categorii, administraia public central i administraia public local, exist legturi strnse n statele unitare, dar i delimitri determinate de faptul c la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul autonomiei locale, avnd, de cele mai multe ori, o consacrare constituional108. Autonomia local este considerat una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ, asigurnd, potrivit unui autor francez, un nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului central109. n ce privete principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale, se poate susine, fr team de a grei, c organizarea administraiei publice locale din ara noastr, potrivit actualei Constituii, se bazeaz pe aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent nu doar n Europa, ci peste tot n lume110. n doctrina occidental, ca i n cea romneasc actual se analizeaz, n mod tradiional, principiul descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul.
M.Warburton, vol. cit., ed.cit., p.294. V.Priscaru, Tratat de drept administrativ. Partea general (ed. a III-a rev. i ad., Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2002, p.747. 107 I. Alexandru (coord.), Al. Negoi, I. Santai, D. Brezoianu, I. Vida, S. Ivan, I. Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Braov, Edit. Omnia Uni S.A.S.T., 1999, p.242. 108 V.Priscaru, op.cit., p.748. 109 C.Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2001, p.427. 110 Dana Apostol Tofan, op.cit., 2003, p.218.
106 105

158

Dana Apostol Tofan

32

De altfel, dup cum afirmam ntr-un studiu elaborat cu peste 16 ani n urm, cercetarea fenomenului descentralizrii a constituit i pentru coala romneasc interbelic de drept public un obiect permanent de studiu i preocupri111. Astfel, dac sub aspectul naturii sau esenei ei, descentralizarea a fost prezentat, de regul, ca un mod de organizare a statului i a administraiei, sub aspect juridic, profilul noiunii de descentralizare a fost conturat n principal de doctrin, legislaiei i jurisprudenei revenindu-le un rol secundar. Dup cum susine un alt autor, iniial, centralizarea i descentralizarea nu au fost noiuni juridice, ele exprimnd tendinele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituional, de cerinele practice. Ca orice tendine, ele comport grade i modaliti. Prin dreptul administrativ, centralizarea i descentralizarea au luat forme prin care se concretizeaz.112 Procesul descentralizrii are n prezent un caracter general n statele Uniunii Europene i constituie un factor major al evoluiei contemporane a instituiilor n Europa.113 2. Organizarea administrativ-teritorial romneasc n context european Organizarea administrativ este o realitate complex, format din ansamblul subiectelor de drept public: statul, colectivitile teritoriale locale i stabilimentele publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivitile teritoriale, vorbim de organizare administrativ-teritorial. Organizarea administrativ-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului de stat n uniti administrativ-teritoriale. Doctrina francez utilizeaz expresia de decupaj administrativ al teritoriului114. Se impun a fi precizate, n acest context, dispoziiile art. 3 alin. (3) din Constituia Romniei republicat, text rmas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform crora Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. Prin organizarea administrativ a teritoriului, se precizeaz n comentariul acestei prevederi constituionale, se nelege delimitarea acestuia n uniti administrativ-teritoriale, n scopul siturii autoritilor administraiei publice locale i judeene, precum i a instanelor judectoreti, ca i n scopul aplicrii principiilor autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice. Ordinea nominalizrii unitilor administrativ-teritoriale nu este ntmpltoare, comuna i oraul constituind unitile de baz115.
Idem, Probleme actuale ale descentralizrii administrative (I), n Studii de drept romnesc, nr.3-4, 1991, p.141. 112 C. Manda, op.cit., p.307. 113 Alain Delcamp, John Loughlin, n La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, p.11. 114 C.-L.Popescu, Autonomia local i integrarea european, Bucureti, Edit. All Beck, (col. Studii juridice), 1999, p. 38. 115 Ion Deleanu, n Constituia Romniei - comentat i adnotat, ed.cit., p.19.
111

33

Organizarea administraiei publice romneti

159

n ce privete organizarea administrativ a teritoriului, se afl nc n vigoare o lege anterioar regimului constituional actual, i anume Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ a Romniei. n studiile comparative cu privire la autoritile locale n Europa, a fost remarcat dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfctoare a acestor structuri (colectiviti, entiti etc.) crora diferitele sisteme europene le recunosc o existen juridic autonom. Incertitudinilor de natur terminologic li se adaug faptul c analiza structurilor locale nu poate face abstracie de forma de stat116. Indiferent de ara unde le regsim, colectivitile locale se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: existena unui teritoriu; recunoaterea unui anumit grad de autonomie, chiar prin dispoziiile constituionale, justificat prin existena intereselor locale ; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protecie juridic, sub aspect legislativ. Caracterul legislativ privete att limitele acestor colectiviti, ct i regulile de compunere i modalitile de desemnare a autoritilor, competenelor acestora, precum i diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natur financiar), dar i modalitile de control la care activitatea acestora poate fi supus. Sub aspect terminologic, sintagma autoriti locale reprezint termenul generic, utilizat n toate statele Uniunii, termenul de colectivitate teritorial fiind folosit mai degrab pentru a desemna suportul teritorial sau populaia creia i se aplic competenele acestor autoriti. Structurile locale n Europa, mai puin expuse unor analize comparative n raport cu autoritile centrale, i-au pstrat vreme ndelungat particularitile117. n toate rile Uniunii Europene, nfiinarea autoritilor locale a precedat-o pe cea statal118. n sistemul constituional romnesc actual, administraia public local este format din consiliul local i primar (administraia local de baz), precum i din consiliul judeean i preedintele consiliului judeean (administraia local intermediar). Att n Frana, ct i n ara noastr, organizarea de baz, comuna, cu autonomia ei, este anterioar statului, ea fiind plasat la intersecia dintre stat i societatea civil119. La baza sistemului de organizare administrativ se situeaz comuna, calificat ca o colectivitate natural a populaiei ntre care exist raporturi de vecintate. ntre comune i stat se constituie structuri administrative intermediare. Dac din punct de vedere structural pot exista trei niveluri de organizare administrativ, n ce privete raporturile stabilite ntre aceste niveluri se constat nuanri importante, care n fapt definesc gradul descentralizrii colectivitilor respective120.
116 117

J.Ziller, op.cit., p.175. A.Delcamp, Les institutions locales en Europe, Paris, P.U.F., 1990, p.8. 118 J.Ziller, op.cit., p.176. 119 C.-L.Popescu, op.cit., p.55. 120 E.Popa, Autonomia local n Romnia, Bucureti, Edit. All Beck (col. Studii Juridice), 1999, p.189.

160

Dana Apostol Tofan

34

Autonomia autoritilor locale este condiionat de cadrul legal n care acestea evolueaz, adic de competenele i resursele de care dispun, precum i de mecanismele de control la care sunt supuse121. Cu excepia Irlandei i Regatului Unit al Marii Britanii, rile Uniunii Europene, deci rile continentale, au suferit influena Franei n ceea ce privete administraia local. Trei elemente eseniale din sistemul autoritilor locale instituit nc de la Revoluia francez au fost reluate cu diferite variaii n majoritatea statelor continentale: un decupaj teritorial, bazat, n teorie, pe criterii obiective; crearea unei corespondene ntre circumscripiile administraiei de stat i cele ale autoritilor locale i a unui numr de cel puin dou niveluri de administraie (cu excepia Finlandei, Austriei, Luxemburgului i Portugaliei); prezena unui reprezentant al guvernului, la nivel intermediar, nsrcinat s controleze activitatea autoritilor situate la cele dou nivele122. Fiecare dintre aceste elemente a evoluat n mod diferit, de la ar la ar. Prin sistem politico-administrativ local nelegem, n prezent, ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfoar activiti de administraie public, relaiile dintre ele, precum i relaiile dintre acestea i autoritile statale. Valorile politice pe care le realizeaz autoritile administraiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivitilor teritoriale locale pe care le reprezint. Din acest motiv, ele trebuie s dein cea mai mare parte a atribuiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, s dein o competen administrativ general, pe care s o exercite autonom, dispunnd de resursele necesare123. Administraia local se compune din administraia de nivel intermediar i administraia de baz. La nivel european, comparativ, regsim state n care nu exist nivel intermediar, ci numai nivelul de baz i cel naional. O a doua categorie de state este format din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraie de baz, intermediar i naional , denumit convenional sistemul departamental. n sfrit, o a treia categorie de state include state cu dou niveluri de administraie intermediar, deci cu patru niveluri totale sistemul regional. III.3. Regionalizarea Denumirile de sistem departamental i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a Franei, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiunea a doua124.
121 122

J.Ziller, op.cit., p.177. Ibidem. 123 L.Coman Kund, op.cit.,2003, p.93. 124 C.-L.Popescu, op.cit., p.38 i urm.

35

Organizarea administraiei publice romneti

161

Clasificarea are n vedere doar statele unitare, n cazul statelor federale organizarea teritorial nefiind exclusiv administrativ, ci i politic. De altfel, federalismul i regionalizarea sunt dou tipuri de organizare instituional care pot intra n combinaii diferite, n funcie de tradiia i condiiile particulare din fiecare ar125. n statul regional, ca i n statul federal, regionalismul reflect caracterul slab al integrrii naionale, iar regionalizarea politic poate duce la federalism, aa cum s-a ntmplat n Belgia. n regul general, exceptnd statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorit inutilitii sale, statele cunosc nivelul intermediar de administraie, atandu-se fie modelului departamental, fie modelului regional, mai sus evocate126. Opiunea pentru un sistem sau altul este dat nu neaprat de factori care in de tiina administraiei i a organizrii teritoriului, adic, n primul rnd, dimensiunile statului i de nevoile unei bune administraii, ci i de considerente politice, de tradiii i de mentaliti. La ora actual, sistemul regional, sub forme extrem de diferite ns, s-a impus n spaiul regional european ca un adevrat model de administraie, avnd, pe lng nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de baz, un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaie i pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribuiile statului127. La nivel european, din punctul de vedere al dreptului internaional i al dreptului comparat, noiunea de regionalizare poate fi utilizat cu trei sensuri diferite: pseudoregionalizarea, regionalizarea stricto senso (administrativ) i super regionalizarea (politic).128 Pseudo regionalizarea nu este o veritabil form de regionalizare. Ea poate fi neleas fie ca o form de deconcentrare a administraiei statale la nivel teritorial, fie ca o form de cooperare ntre colectivitile teritoriale locale de nivel intermediar. Regionalizarea administrativ este regionalizarea propriu-zis. Regionalizarea politic este o super regionalizare, care nu mai este pur administrativ, ci se afl la jumtatea drumului ntre regionalizare i federalism. Cu privire la cele trei modele teoretice de regionalizare, pot exista diferene de nuan la nivelul fiecrui stat care practic regionalizarea, pstrnd liniile de for ale fiecrui sistem. Potrivit unui specialist francez, regiunea ideal este alctuit dintr-un grup de municipaliti, iar dimensiunea sa depinde de sfera i natura problemelor ce trebuie
M.Georgescu, D.Toma, Europa i arhitectura de mine, n Revista de drept public, nr.1, 1999, p.118. 126 C.-L.Popescu, op.cit., p.39. 127 Ibidem. 128 Idem, Aspecte constituionale privind regionalizarea n Romnia, n Analele Universitii din Bucureti. Seria Drept, 2002, partea I, p.38 i urm.
125

162

Dana Apostol Tofan

36

soluionate; municipalitile i regiunile sunt locuri ideale de aplicare a democraiei. Regiunile trebuie s se fondeze pe principiul subsidiaritii, fr s amenine statele-naiune i fr ca identitile lor regionale s dea natere la neonaionalism. Astfel nelese, regiunile vor fi capabile s ofere minoritilor un spaiu pentru autoexprimare129. Noiunea de regionalizare este neleas, de regul, ntr-un sens restrns, instituional, n timp ce termenul de regionalism trimite la un curent politic sau ideologic130. n genere, regionalizarea presupune crearea unei noi structuri administrative (a unui nou nivel) n organizarea teritorial a statului; n ce privete organizarea i competenele, noile instituii difer de cele locale i se suprapun peste acestea din urm. Regionalismul, la rndul su, face referire la un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice sau de alt natur ale unei colectiviti umane rezidente pe un teritoriu, creia trebuie s i se recunoasc o autonomie mai mult sau mai puin larg. La ora actual, regionalizarea reprezint un nou mod de a nelege sau de a percepe organizarea administrativ-teritorial a unui stat, mai precis a nivelului intermediar, a funciilor i finalitilor acestuia. Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 71-80 o faz decisiv n Belgia, Italia i Spania, urmat n deceniul ulterior de Frana. De altfel, n Belgia, exist o situaie cu totul special, unic n lume, federalismul belgian caracterizndu-se printr-o superpoziionare, n sensul c el se constituie din comuniti i regiuni, n acelai timp131. O analiz comparativ la nivel european demonstreaz, evident, c tendina cvasigeneral este spre sporirea dimensiunilor i, prin aceasta, a forei colectivitilor teritoriale locale, n absena acestei evoluii autonomia local rmnnd pur propagandistic132. n Europa Occidental, politica de descentralizare s-a manifestat, cu pregnan, nc din anii 60-70, urmrind raionalizarea descentralizrii, cu dou obiective fundamentale: reorganizarea administrativ i repartizarea competenelor. Reformele hrii administrative au vizat dou mari direcii: reorganizarea colectivitilor teritoriale locale de baz, prin reducerea numrului acestora i sporirea dimensiunilor lor, i regionalizarea. n paralel, s-a urmrit s nu se multiplice numrul ealoanelor inferioare. Regionalismul reprezint una dintre cele mai recente i mai nsemnate invenii ale gndirii politice europene, o doctrin capabil s se adapteze evoluiilor pe care modernitatea le aduce cu sine i s perceap, de o manier inteligibil pentru ceteanul european, complexitatea crescnd a lumii actuale.133
M.Georgescu, D.Toma, art.cit., p.112. Ibidem, p.113. 131 F.Delpr, n Les rgimes politiques des pays de lU.E. et de la Roumanie (coord. G.Vrabie), Bucureti, Edit. Regia autonom Monitorul oficial, 2002, p.77. 132 C.-L.Popescu, art.cit., p.127. 133 M.Georgescu, D.Toma, art.cit., p.136.
130 129

37

Organizarea administraiei publice romneti

163

A opta pentru sau mpotriva regionalizrii rmne o decizie exclusiv politic, asociat ideii de organizare a statului. Aceast idee a evoluat i evolueaz n funcie de rolul asumat de stat, de colectivitile teritoriale i n funcie de importana acestor entiti n viaa de zi cu zi a cetenilor. Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraie local (Luxemburg, Finlanda i Portugalia), fie un sistem cu dou niveluri de administraie local (Grecia, Danemarca, Irlanda, Olanda, Regatul Unit al Marii Britanii, Suedia), fie un sistem cu trei niveluri de administraie local (Frana, Italia, Spania). n cadrul Uniunii Europene, regiunile au evoluat, devenind adevrai parteneri ai Comisiei Europene n elaborarea i punerea n practic a politicilor comunitare finanate de fondurile structurale134. Primele programe regionale la nivel european au fost iniiate dup intrarea unor ri mai slab dezvoltate n Uniunea European, aspect care a dus la apariia unor decalaje semnificative; principala raiune pentru care dimensiunea european a politicilor regionale a luat amploare este legat de formarea pieei unice, a crei bun funcionare nu mai putea avea loc n condiiile unor diferene prea mari ntre diversele zone ale spaiului integrat135. Dezvoltarea regional este un proces complex n care intervin aspecte legislative, de formare profesional, de schimbare a mentalitilor, de stabilire a unor noi tipuri de relaii ntre sectoarele public i privat, ntre autoriti i colectiviti, ntre patronate i sindicate. n ce privete impactul construciei europene asupra colectivitilor teritoriale, n pofida faptului c, urmare a Tratatului de la Roma, acestea nu au devenit subiecte de drept european, evoluia sa a avut asupra lor incidene sporite, indirecte, iar, mai recent, chiar directe, cum ar fi cele n domeniul politicii concurenei asupra creia Comisia European vegheaz cu atenie, n domeniul marchs publicques sau al liberei circulaii a persoanelor. Politica regional, la nivelul Comunitilor a aprut abia n 1973, cu ocazia aderrii Marii Britanii, Irlandei i Danemarcei la Comunitate, sub forma Fondurilor de dezvoltare regional. Treptat, bugetul regional a crescut semnificativ, odat cu consacrarea principiilor subsidiaritii al i parteneriatului136. Tratatul de la Maastricht a fost resimit ca un pas ctre recunoaterea oficial a colectivitilor teritoriale de ctre Comunitatea European, n mod special prin crearea unui Comitet al regiunilor i autoritilor locale. Treptat, legtura fcut adesea pe plan politic ntre Europa i colectivitile teritoriale i apelul la o Europ a regiunilor a prins, ncetul cu ncetul, o nou consisten137.
Ibidem, p.137. t.Deaconu, A.Bulboac, Consideraii privind legislaia n domeniul dezvoltrii regionale n Romnia, n Juridica, nr.2, 2001, p.75. 136 Alain Delcamp, John Loughlin, La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, p.13. 137 Ibidem, p.14.
135 134

164

Dana Apostol Tofan

38

IV.4. Administraia public local de baz romneasc n context european Prin autoritate de baz se nelege autoritatea local cea mai aproape de cetean, dispunnd de propriile sale structuri ale democraiei i de autonomie, aadar de competene suficiente pentru ca aceast autonomie s aib un obiect real asupra cruia s se exercite138. n esen, administraia de baz este administraia local situat cel mai aproape de ceteni, organizat n diviziunile administrativ-teritoriale de baz. Att numrul, ct i talia (din punctul de vedere al populaiei) circumscripiilor autoritilor de baz sunt extrem de variabile de la o ar la alta a Uniunii Europene. Regimul de organizare i funcionare a autoritilor de baz este departe de a fi uniform n fiecare din statele occidentale139. Ct privete colectivitile teritoriale locale de baz, creterea autonomiei a trecut, n aproape toate statele vest-europene, printr-un proces de instaurare a unor colectiviti teritoriale locale de baz de talie universal, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai puin autoritare140. Constituia Romniei republicat reglementeaz administraia public local n patru articole, i anume: art. 120 (Principii de baz), art. 121 (Autoriti comunale i oreneti), art. 122 (Consiliul judeean) i art. 123 (Prefectul). Sub aspectul modalitii de redactare, Constituia Romniei a optat pentru o formul intermediar de tehnic legislativ fa de alte constituii europene, care fie se rezum la inserarea unei norme de trimitere, fie cuprind un ntreg titlu sau capitol consacrat administraiei publice locale. Astfel, Constituia Romniei s-a limitat la a preciza care sunt autoritile administraiei publice locale (consiliile comunale i oreneti i primarii) i, respectiv, autoritile locale la nivelul judeelor (consiliile judeene), precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea141. n ce privete ns alegerea autoritilor administraiei publice locale, organizarea i funcionarea fiecrei autoriti a administraiei publice situat la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, Constituia face trimitere la dispoziiile legii. Dac ne raportm la art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituia republicat, potrivit cruia organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local se reglementeaz prin lege organic, constatm c, n aceast materie, era necesar adoptarea unei legi organice, cerin respectat de Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, republicat. n art. 121 din Constituia republicat, referitor la autoritile comunale i oreneti, a fost consacrat dubla natur juridic a acestora, aspect ce reflect dubla natur juridic a comunei sau a oraului: de colectivitate local i de unitate administrativ-teritorial.
138 139

J.Ziller, op.cit., p.179. Ibidem, p.182. 140 C.-L.Popescu, art. cit., p.127. 141 Antonie Iorgovan, op.cit., p.458 i urm.

39

Organizarea administraiei publice romneti

165

Potrivit Legii administraiei publice locale, consiliile locale, comunale i oreneti sunt autoriti deliberative, iar primarii sunt autoriti executive, dispoziie din care rezult caracterul de organ colegial al consiliului local n raport cu cel de organ unipersonal al primarului. De asemenea, potrivit legii, n scopul asigurrii autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale comunelor, oraelor i judeelor, n condiiile legii. Principiul autonomiei locale presupune recunoaterea, pentru autoritile alese la nivelul colectivitilor locale, a unei competene materiale generale, pe deo parte, i, ca regul, inexistena unei subordonri fa de alte autoriti ale administraiei publice, pe de alt parte. Potrivit art. 121 alin. (2) din Constituia republicat, Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae. Prin urmare, consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n orice domeniu, dac nu exist vreo interdicie expres a legii. n ce privete atribuiile consiliului local, acesta dispune deci de o competen material general. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Legea enumr numeroase atribuii ale consiliului local, pe care le calific, n mod impropriu, n opinia noastr, ca fiind principale, fr a uita ns s adauge la final: Consiliul local exercit i alte atribuii stabilite prin lege. De regul, n doctrin, ele sunt grupate pe mai multe categorii, n funcie de specificul activitii la care se refer: a) atribuii ce vizeaz constituirea altor autoriti ale autonomiei locale: b) atribuii de organizare intern; c) atribuii de dezvoltare n perspectiv a localitii; d) atribuii de prestare a serviciilor publice uzuale; e) atribuii de integrare i cooperare pe plan intern i extern. n ce privete organizarea i funcionarea consiliilor locale, legiuitorul constituant nu a prevzut niciun fel de dispoziii, nici mcar durata mandatului, lsnd aceste aspecte pe seama legii organice n materie. Legat de mandatul consiliului local, reinem, n primul rnd, alegerea acestuia pe o perioad de 4 ani, mandat ce poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul consiliului local se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Ordinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.

166

Dana Apostol Tofan

40

n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. Stabilirea acestui procent de 20% a fost criticat n doctrin, ca avnd un caracter aleatoriu, doar procentul de 50% plus unu din numrul locuitorilor fiind unul democratic. Aa cum a fost stabilit procentul de 20% putea fi stabilit unul de 10% sau 30%, sau oricare altul pn la cel corect, de 50%142. Dac ne raportm acum la situaia existent n statele Uniunii Europene, vom reine c adunarea reprezentativ sau deliberativ este instituia care prezint cele mai multe trsturi permanente: n toate statele Uniunii Europene, ea este aleas prin sufragiu universal, direct (cel puin n ce privete marea parte a membrilor si); durata mandatului este variabil, dar nu n mod semnificativ; ea poate fi dizolvat de ctre stat n cazul incapacitii de funcionare, dar acest lucru se petrece foarte rar n practic. Marea diferen const n faptul c, n cea mai mare parte a statelor, preedintele adunrii reprezentative este ales chiar de ctre adunare, n timp ce n altele, el este numit de ctre stat143. n Danemarca, consiliul comunal este ales pentru patru ani pe baza reprezentrii proporionale. El alege un primar care i prezideaz edinele i unu sau doi adjunci, care urmeaz s-i in locul n caz de absen. O comisie a finanelor, precum i alte comisii de specialitate, cu caracter executiv, trebuie nfiinate pentru a decide n numele consiliului. Numrul membrilor fiecrei comisii trebuie s fie impar i nu poate depi jumtate din numrul total al membrilor consiliului. Aceste comisii ndeplinesc dou funcii: pregtesc deciziile consiliului i prezint recomandri cu privire la acestea. Regulamentul de ordine interioar este aprobat de ministrul de Interne. La rndul su, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin reprezentare proporional, numrul consilierilor variind ntre 13 i 31. n R.F. Germania, instituiile comunale variaz de la un land la altul. Vom regsi, peste tot ns, un consiliu municipal ales pe baza reprezentrii proporionale, pentru cinci sau ase ani, compus din cinci pn la 80 de membri, n funcie de populaie, i un primar (doar n anumite landuri) care i prezideaz edinele. Astfel, consiliile comunale, asemeni primarilor, sunt alese de ctre ceteni. Autoritile locale dispun de competena de a gira toate afacerile locale, nelegndu-se prin aceasta dreptul de a adopta regulamente. Autoritile naionale pot s intervin doar n cazul n care autoritile locale au acionat ntr-un mod ilegal sau dac exist dispoziii precise n ce privete dreptul lor de a aciona144. Autoritile locale sunt responsabile de servicii importante, precum transportul public, alimentarea cu ap i evacuarea deeurilor. Deoarece impozitele
142 143

V.Priscaru, op.cit., p.779. J.Ziller, op.cit., p.197. 144 T.Gross, op.cit., p.18.

41

Organizarea administraiei publice romneti

167

locale nu sunt suficiente, se simte o ngrdire sensibil a autonomiei i o dependen crescnd de subveniile naionale. n Austria, autoritile locale de baz sunt consiliul comunal, comitetul operativ al comunei i primarul. Consiliul comunal este un organ colegial ales prin sufragiu universal, n domeniile de administrare autonom a comunei el reprezentnd organul suprem. Comitetul operativ al comunei este prevzut ca un organ pregtitor (membrii si pregtesc edinele consiliului comunal). n plus, el rspunde de administrarea bunurilor comunale145. Finlanda este divizat n aproximativ 450 de comune care se bucur de o autonomie considerabil. Consiliile municipale sunt alese pentru un mandat de 4 ani, dup aceeai procedur ca i Parlamentul, urmnd sistemul proporional. Consiliul municipal desemneaz autoritatea executiv a comunei, comisia municipal, ca i diversele comitete municipale. n aceste organisme colective, partidele politice sunt reprezentate n funcie de ponderea lor n consiliu. Agentul principal al comunei este directorul, numit pe via, adic pn la pensie, sau, dimpotriv, pe perioada mandatului consiliului municipal146. n Grecia, consiliul este ales pentru patru ani, prin scrutin majoritar de list, fiind compus din 11 pn la 41 membri pentru municipaliti i apte pn la 11 membri pentru comune. Primarul municipalitii sau preedintele comunei este ales de consiliul pe care l prezideaz. n Spania, consiliul este ales pentru patru ani, prin reprezentare proporional, fiind format din cinci pn la 25 de consilieri plus nc unu pentru fiecare sut de mii de locuitori n plus. Primarul care prezideaz consiliul municipal poate fi ales direct de ctre populaie sau de ctre consilierii municipali dintre membrii lor. n Frana, la nivelul comunei funcioneaz dou autoriti: consiliul municipal i primarul. Consiliul municipal este ales pentru ase ani, prin scrutin de list mixt pentru comunele de peste 3 500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai puin numeroase. El este compus din nou pn la 69 de membri, n funcie de populaie, i-i alege din rndurile sale primarul care l va prezida. n Italia, consiliul comunal este ales pentru un mandat de patru ani, fiind compus din 15 pn la 80 de consilieri, n raport cu mrimea populaiei. n Olanda, la nivelul comunei se afl consiliul comunal, compus din membri alei prin vot direct, pentru un mandat de patru ani. Consiliul i poate organiza comisii permanente pe domenii de activitate, n care pot fi cooptai i specialiti care nu au calitatea de consilieri. Numrul de membri ai consiliului depinde de numrul de locuitori ai comunei; cu ct comuna este mai mic cu att numrul este mai redus, ca i indemnizaia acordat. n multe comune, consilierii sunt politicieni doar cu jumtate de norm.
145 146

K. Stger, op.cit., p. 52. T. Modeen, op.cit., p. 127.

168

Dana Apostol Tofan

42

n Luxemburg, autoritatea deliberativ la nivel comunal este consiliul comunal, format din consilieri alei prin vot direct, pentru un mandat de ase ani, consiliu ce hotrte n edine publice cu privire la toate problemele de interes local. n Irlanda, fiecare colectivitate local i alege un consiliu pentru un mandat de cinci ani. Acesta alege dintre membrii si un primar i un vicepreedinte, nsrcinai cu prezidarea edinelor consiliului. Potrivit dreptului britanic, colectivitile teritoriale locale sunt dotate cu un statut legal, drepturile i obligaiile lor fiind exercitate, respectiv ndeplinite de un consiliu format din membri alei. Numrul consilierilor difer de la o colectivitate la alta i este determinat, n principiu, de mrimea populaiei. Consilierii sunt alei prin vot direct, de regul, pentru un mandat de patru ani147. n Anglia, consiliul de comitat i consiliul de district au, n principiu, statute legale, ceea ce face ca ntre comitat i district s nu existe raporturi de subordonare, autonomie care se manifest n exercitarea atribuiilor exclusive. Pentru ndeplinirea unor atribuii concurente, precum cele din domeniul urbanismului, comitatele i districtele sunt obligate s se pun de acord i s acioneze mpreun148. n ce privete funcionarea autoritilor deliberative, acestea nu-i pot exercita anumite atribuii obligatorii, precum adoptarea bugetului, stabilirea nivelului taxelor locale etc. dect n plen. Unele atribuii pot fi delegate unor comisii sau unui funcionar public. Aceste comisii trebuie s respecte compoziia politic a consiliului, fiind totodat interzis delegarea de atribuii unui singur consilier sau alegerea unui consilier ca executiv local. n ce privete autoritile executive ale administraiei locale de baz , formulele de desemnare i de compunere a autoritilor executive sunt mult mai variate. O prim delimitare exist ntre executivul colegial i executivul personalizat. O a doua delimitare permite s se disting ntre executivul desemnat n ntregime de adunarea local i cel numit, cel puin parial, de ctre guvern149. Din perspectiva dreptului comparat, funcia de primar reprezint o funcie tradiional n administraia public local, nu numai n Europa, dar i pe alte continente, ca, de exemplu, n America, unde a ptruns influena european. Legislaia contemporan conine mai multe soluii cu privire la modalitatea de nvestitur, la atribuii i la raporturile sale cu organul colegial (adunarea, consiliul etc.), ori cu alte autoriti publice autonome sau, dup caz, guvernamentale150. n sistemul legislativ romnesc, comunele i oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude au cte doi viceprimari, alei n condiiile legii. Sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar, iar municipiul Bucureti are un primar general i doi viceprimari.
147 148

L.Coman Kund, Sisteme administrative europene ..., op. cit., 2003, p.113. Administraie public la nivel intermediar..., ed. cit., 2005, p.135. 149 J.Ziller, op.cit., p.199. 150 Antonie Iorgovan, op.cit., p.513.

43

Organizarea administraiei publice romneti

169

Potrivit Legii administraiei publice locale, primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. Primarul asigur respectarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i ale hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii. n ce privete competena primarului, Legea administraiei publice locale distinge ntre: a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii; b) atribuii referitoare la relaia cu consiliul local; c) atribuii referitoare la bugetul local; d) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor; e) alte atribuii stabilite prin lege. Pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, precum i cu consiliul judeean. Atribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar pot fi delegate i secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de specialitate cu competene n domeniu, primarul dispunnd, n acest sens, de un veritabil drept de apreciere. O inovaie recent adus o constituie posibilitatea primarilor de a angaja consilieri personali, doar unul n cazul comunelor, trei persoane la orae i municipii, maximum cinci persoane la municipii reedin de jude, ce formeaz cabinetul primarului. Dispoziii speciale sunt consacrate cabinetului Primarului General al municipiului Bucureti. Mandatul primarului este de patru ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. n Frana, se pstreaz tradiia alegerii primarului de ctre consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia. n general, este vorba despre cel aflat primul pe lista ctigtoare n alegeri, aspect ce confer alegerii sale caracterul unei alegeri indirecte. El reprezint, n egal msur, statul n comun. n aceast calitate, el este ofier de stare civil i responsabil cu ordinea public. Primarul are i atribuii proprii n calitate de autoritate executiv a comunei, cum este cazul eliberrii autorizaiilor de construire i meninerii ordinii publice. Adjuncii primarului sunt n egal msur alei, dar primarul este liber s decid cu privire la atribuiile pe care dorete s le delege acestora, putnd oricnd s le retrag. Primarul este eful administraiei comunale. n Grecia, executivul reprezint primarul municipalitii sau comunei, ales de ctre consiliu pe durata mandatului su, fiind vorba despre primul situat pe lista ctigtoare. El acioneaz i n calitate de agent al statului, avnd obligaia publicrii legilor i a actelor prefectului, precum i calitatea de ofier de stare civil.

170

Dana Apostol Tofan

44

n municipiile greceti cu peste 10 000 de locuitori, o comisie municipal format din trei pn la ase membri, numit de primar, partajeaz funciile deliberative ntre sesiunile consiliului i funciile executive cu primarul151. n Italia, la nivelul consiliului comunal se alege un comitet executiv, numit i condus de primar, cu competen general pentru realizarea obiectivelor stabilite de consiliu i pentru coordonarea serviciilor administrative ale comunei. Primarul, ales prin vot direct pentru un mandat de patru ani, este eful executivului local i reprezint comuna n raport cu terii. n Spania, primarul este ales de consilierii municipali sau de locuitorii comunei, potrivit dispoziiilor unei legi cu privire la regimul electoral general, i lui i revine rolul de a prezida consiliul municipal. El are atribuii privind coordonarea executivului i a administraiei municipale, reprezentarea comunei, convocarea i preedinia reuniunilor plenare ale consiliului municipal i ale altor organe municipale, numirea i revocarea adjuncilor si, exercitarea autoritii ierarhice asupra aparatului de specialitate, gestiunea financiar a comunei i organizarea serviciilor de trezorerie, publicarea actelor administrative adoptate, luarea msurilor necesare n caz de catastrof sau de risc major etc152. n R.F. Germania, formula executivului variaz de la land la land, dar, peste tot, autoritatea executiv este responsabil de gestiunea cotidian i trebuie s conteste deciziile consiliului pe care le apreciaz ca fiind ilegale. n Austria, primarul, care poate fi ales de consiliul comunal sau prin sufragiu universal, se subordoneaz, n ce privete domeniile de administrare autonom, hotrrilor consiliului comunal. Dimpotriv, n materiile care sunt delegate comunelor de federaie sau de landuri, primarul trebuie s respecte normele federale sau ale landurilor i s rspund pentru ndeplinirea sarcinilor care i sunt delegate. n aceste materii, primarul i exercit competena fie n numele federaiei, fie n numele landului153. n Belgia, Luxemburg i Olanda, adunarea nu i desemneaz ea nsi preedintele. n Belgia, bourgmestre este numit de ctre Coroan, dintre membrii consiliului, n Luxemburg, este numit de ctre Marele Duce i, n Olanda, este numit de ctre Guvern. n aceste trei cazuri, o astfel de modalitate de desemnare a preedintelui consiliului comunal provine din faptul c acesta este nsrcinat cu conducerea executivului comunei, n timp ce, n alte state, funciile de preedinte al adunrii reprezentative i de director al executivului sunt separate 154. n Belgia, primarul numit de rege, de regul, la propunerea consiliului comunal, este eful administraiei comunale, conduce lucrrile consiliului comunal
J.Ziller, op.cit., p.200. L.C.F.E.Lpez, T.F.Llovet, A.Galan, n vol. La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, ed.cit., p.124. 153 K.Stger, op.cit., p.53. 154 J.Ziller, op.cit., p.199.
152 151

45

Organizarea administraiei publice romneti

171

i ale colegiului. Totodat, el reprezint, n comun, guvernul federal, guvernul regiunii i guvernul comunitii. Primarul rspunde de executarea actelor normative ale autoritilor superioare, semneaz actele oficiale ale comunei i are calitatea de ofier de stare civil155. n Luxemburg, colegiul primarului i adjuncilor si cumuleaz calitatea de organ executiv al statului i de organ executiv al comunei. Primarul este numit de Marele Duce, dintre membrii consiliului comunal. Adjuncii primarului sunt numii de Marele Duce, n cazul oraelor i de ministrul de Interne, n cazul celorlalte comune, de asemenea, dintre membrii consiliului comunal. n Olanda, colegiul primarului i adjuncilor reprezint autoritatea executiv, cu activitate permanent, responsabili n faa consiliului. Adjuncii primarului sunt alei de consiliu, dintre membrii si. Primarul este numit de guvern, pentru un mandat de ase ani, cu avizul comisarului Reginei, dup consultarea consiliului. Mandatul su poate fi rennoit. n pofida modalitii de desemnare, primarul nu este dect o autoritate a comunei. n Danemarca, executivul este constituit din primarul consiliului local i din adjuncii si alei dintre membrii consiliului. Primarul prezideaz consiliul i comisia de finane, alte comisii, care urmeaz s decid n numele consiliului, trebuind s fie nfiinate i urmnd s participe astfel la executiv. Primarul este eful administraiei locale. El rspunde deci de aducerea la ndeplinire a deciziilor luate de consiliul local, putndu-i delega competenele directorului administraiei comunale, efilor de serviciu sau altor responsabili din sistemul administrativ. Prin urmare, primarul danez asigur legtura permanent dintre administraie i alei156. n Finlanda se ntlnete o situaie interesant, la nivelul comunelor neexistnd o autoritate echivalent primarului din celelalte state europene. n Regatul Unit al Marii Britanii, autoritile locale sunt libere n mod tradiional s organizeze executivul i administraia cum doresc, de aici i semnificaia real a sintagmei guvernmnt local. Soluia cea mai curent utilizat este cea a comisiilor executive specializate, compuse n proporie de dou treimi din membri ai consiliului i o treime din persoane cooptate datorit experienei sau cunotinelor de specialitate de care dispun157. Cu alte cuvinte, n cadrul administraiei locale britanice nu exist un echivalent al primarului din Frana. Titlul de mayor utilizat n Anglia i n ara Galilor desemneaz consilierul ales pentru a prezida edinele consiliului i pentru a reprezenta consiliul n diferite ocazii. Influena major n cadrul consiliului aparine unui lider i preedinilor principalelor comisii. eful executivului local este un funcionar public retribuit, cunoscut sub numele de chief executive, ajutat de echipa administrativ a efilor de servicii, ale cror atribuii rspund, n linii mari, competenei comisiilor158.
155 156

L.Coman Kund, op.cit., p. 66. H.O.Jrgensen, n vol. La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, ed.cit., p.101. 157 J.Ziller, op.cit., p. 201. 158 L. Coman Kund, op. cit., p. 113.

172

Dana Apostol Tofan

46

Oarecum pe modelul anglo-saxon, prezentnd similitudini cu funcia de city manager, printr-o modificare relativ recent a Legii administraiei publice locale romneti, a fost creat funcia de administrator public, ce se poate regsi att la nivelul comunelor i oraelor, ct i la nivelul judeelor. n primul caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii consiliului local este primarul, iar n cel de-al doilea caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii consiliului judeean este preedintele consiliului judeean. La nivel local, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local, numirea n funcie avnd loc pe baza unui concurs. La nivel local, administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. La nivel judeean, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean, numirea n funcie avnd loc pe baza unui concurs. La nivel judeean, administratorul public poate avea, tot n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. La nivel local, primarul sau, la nivel judeean, preedintele consiliului judeean pot delega administratorului public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. IV.5. Administraia public local intermediar romneasc n context european Dac una dintre problemele cele mai frecvent dezbtute n Frana, ca i n alte state ale Uniunii Europene se refer la dimensiunile optime ale colectivitilor teritoriale, o alta privete numrul optim de niveluri ale administraiei159. n realitate, trei aspecte ar trebui examinate separat, aspecte care nu presupun rspunsuri identice, i anume: organizarea administrativ optim trebuie s fie mai mult sau mai puin deconcentrat, iar comunicarea ntre vrf i baza ierarhiei administraiei ar trebui s parcurg toate etapele intermediare sau ar putea fi micorat ? Doar aceast chestiune ar merita s fie rezumat sub sintagma niveluri ale administraiei i ea privete mai puin numrul autoritilor locale, ct organizarea ciclurilor de elaborare i punere n aplicare a politicilor publice; talia optim a razei de aciune a autoritilor locale nu variaz ea oare n funcie de problemele pe care le are de rezolvat i nu ar fi de dorit s fie instalate attea autoriti locale democratic alese cte ar presupune existena unor circumscripii de talie medie ? Bilanul costuri-avantaje incit la limitarea numrului de autoriti
159

J. Ziller, op. cit., p. 204.

47

Organizarea administraiei publice romneti

173

locale sau de niveluri ale administraiei n scopul de a profita din plin de economiile realizate sau, mai bine, ar trebui s considerm c nu este posibil s calculezi doar o parte din elemente, partea financiar, n timp ce alta, precum apropierea ceteanului de autoritile locale, ar prezenta mai puin importan ? n cea mai mare parte a statelor membre ale Uniunii Europene regsim o categorie de autoriti locale intermediare ntre nivelul de baz i nivelul naional sau regional, n timp ce, spre exemplu, n Luxemburg, nu exist nicio autoritate intermediar ntre comune sau municipaliti i stat, pentru considerente evidente, legate de ntinderea teritoriului160. Administraia public local intermediar este administraia local organizat la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baz i stat. Administraia public local intermediar se distinge prin faptul c, fiind situat ntre alte dou niveluri de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior, ct i competena unui nivel inferior161. Administraia public de nivel intermediar este activitatea executiv avnd ca finalitate realizarea unor valori politice locale, desfurat n regim de putere public, de autoriti i instituii autonome fa de stat, care reprezint colectivitile situate n perimetrul unitilor administrativ-teritoriale de nivel intermediar, integrate n sistemul politico-administrativ statal162. Ne aflm n prezena unei administraii publice de nivel intermediar doar atunci cnd o circumscripie administrativ-teritorial a statului dobndete i statutul de unitate administrativ-teritorial, adic populaiei aferente i se recunoate statutul de colectivitate local163. De aici, rezult c administraia public de nivel intermediar prezint urmtoarele elemente constitutive: cel puin o unitate administrativ-teritorial de nivel intermediar; cel puin o autoritate reprezentativ autonom; competen administrativ general i resurse pentru realizarea acesteia; existena unei forme de control din partea statului. Organizarea administrativ-teritorial a Romniei, neschimbat dup 1989, a permis existena a doar unui singur nivel intermediar de administraie public local, i anume cel judeean. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. n ce privete alegerea consiliului judeean, art.122 alin.(2) din Constituia republicat se rezum la a preciza c acesta este ales i funcioneaz n condiiile legii.
Ibidem, p. 205. L.Coman Kund, op.cit., p. 94. 162 L.Coman Kund, Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, ed. cit., p. 40. 163 Ibidem, p. 41.
161 160

174

Dana Apostol Tofan

48

Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale, consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic la 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile sau, dup caz, la data de 1 ianuarie a anului n curs, sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, variind ntre 31 de consilieri pentru o populaie de pn la 350 000 de locuitori i 37 de consilieri pentru o populaie de peste 650 000 de locuitori. Consiliul judeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; c) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; e) atribuii privind cooperarea interinstituional; f) alte atribuii prevzute prin lege. Mandatul consiliului judeean este de patru ani, putnd fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof i se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean. n ce privete conducerea consiliului judeean, aceasta este asigurat de un preedinte i doi vicepreedini, alei dintre membrii si, cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele categorii de atribuii: a) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind relaia cu consiliul judeean; c) atribuii privind bugetul propriu al judeului; d) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice; e) atribuii privind serviciile publice de interes judeean; f) alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean. n Frana, regimul celor o sut de departamente este n mare msur uniform, cu excepia unor variaii minore pentru cele dou departamente corsicane

49

Organizarea administraiei publice romneti

175

i cele patru departamente de peste mri. Trebuie remarcat ns c Parisul reprezint, n acelai timp, o comun i un departament, cu instituii unice. La rndul lor, Guadelupa, Guyana, Martinica i Reunion constituie, n acelai timp, un departament i o regiune i dispun, fiecare, de dou adunri reprezentative i dou autoriti executive pentru acelai teritoriu i aceeai populaie. n plus, trebuie adugat c cele dou colectiviti teritoriale de peste mri, Mayotte i Saint-Pierre-et-Miquelon, ca i teritoriul de peste mri Wallis-et-Furtuna pot fi considerate colectiviti locale intermediare asemntoare, n parte, departamentelor. Regiunea reprezint colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar. n Frana sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaug Corsica, dispunnd de un statut special de autonomie164. Sub aspect juridic, regiunile sunt n prezent colectiviti teritoriale cu statut asemntor comunelor i departamentelor, fr ca existena lor s fie garantat prin Constituie. n schimb, principiul liberei administrri a colectivitilor teritoriale le este aplicabil, fr ns a le conferi putere de reglementare. n practic, fa de comune i departamente, competena normativ a regiunii este mult limitat i regiunile nu-i pot aroga dreptul de tutel asupra colectivitilor locale din teritoriul lor165. n Olanda, cele dousprezece provincii sunt reglementate uniform printr-o lege distinct. n paralel, exist autoriti avnd o natur foarte special, autoriti care dispun de statutul de colectiviti publice, numite autoriti acvatice, nsrcinate cu girarea sistemului de reglare a solului dup retragerea apelor, autoriti care provin din Evul Mediu. Mai exact, pe lng provincii i comune, exist i alte organisme de drept public, care intr n categoria colectivitilor locale, numite wateringues, ce ocup un loc cu totul special n structura i istoria statului olandez. Lupta contra apelor mrii a determinat pe cei interesai, cu mult timp n urm, s se regrupeze n organizaii menite s protejeze un anumit teritoriu. Aceast funciune privind la un teritoriu limitat este unic n organizarea politic a statului. Dac definim protecia contra apelor ca o misiune public, este vorba despre o descentralizare funcional i teritorial n acelai timp166. La nivelul provinciei funcioneaz trei autoriti: adunarea provinciei, biroul executiv i comisarul reginei. Adunarea provinciei este compus din membri alei pentru un mandat de patru ani. Biroul executiv este ales de ctre adunare dintre membrii si i este responsabil n faa acesteia. El funcioneaz permanent i emite cea mai mare parte a actelor administrative individuale. Comisarul reginei este numit de guvern, cu avizul adunrii provinciei, pentru un mandat de ase ani ce poate fi rennoit i are calitatea de funcionar att al statului, ct i al provinciei.
164 165

L.Coman Kund, Sisteme administrative europene..., ed. cit., p. 105. M.Georgescu, D.Toma, art.cit., p. 116. 166 P.Akkermans, F.Goudappel, n vol. cit. (coord. G.Vrabie), p. 291.

176

Dana Apostol Tofan

50

n Italia, provinciile au pierdut din ce n ce mai multe atribuii n profitul comunelor i regiunilor, dar au trebuit meninute att ca circumscripii administrative ale statului, ct i ca autoriti nsrcinate s asigure legtura dintre regiune i comune i coordonarea celor din urm. Regimul lor este n mare parte uniform, dar pot aprea unele variaii de la o regiune la alta. n ce privete regiunea italian, se apreciaz c, n prezent, ar fi vorba mai degrab de o form de autoguvernare asemntoare statului federat167. La nivelul regiunii funcioneaz consiliul regional, comitetul executiv al regiunii i preedintele regiunii. Printr-o lege constituional adoptat n 1999, care a modificat unele articole din Constituie, s-au prevzut alegerea direct a preedintelui regiunii i lrgirea autonomiei statutare a regiunilor168. La nivelul provinciei, privit ca un nivel intermediar de administraie public, distingem: consiliul provincial, comitetul executiv al provinciei i preedintele provinciei. Consiliul provincial este ales prin reprezentare proporional, pentru un mandat de patru ani, fiind compus din 24 pn la 45 de membri care, la rndul lor, aleg un comitet i un preedinte, care asigur mpreun executivul. Consiliul provincial este organul deliberativ ce are mai degrab un rol de orientare politic, comitetul executiv dispune de largi atribuii pentru a aduce la ndeplinire orientrile stabilite de consiliu i conduce serviciile administrative ale provinciei, iar preedintele provinciei are, n principal, un rol de reprezentare. n Spania, asemenea regiunii italiene, regiunea spaniol nu poate constitui un nivel intermediar de administraie public local, deoarece adopt acte legislative ce sunt supuse doar controlului Tribunalului Constituional. Este o caracteristic ce face din comunitatea regional spaniol o form de autoguvernare asemntoare statului federat. n schimb, provincia ntrunete elementele constitutive ale administraiei publice de nivel intermediar, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret nc din 1833 constituind, fiecare n acelai timp, o circumscripie administrativ a statului i o colectivitate local, avnd n principiu, un regim uniform, dar evoluia lor fiind direct determinat de acordurile comunitilor autonome cu statul. Administraia provinciilor se realizeaz de aa-numita reprezentan, compus din: consiliul provinciei, comisia de guvernare, preedinte i vicepreedini. Spania este singura ar n care adunarea reprezentativ nu este aleas prin sufragiu universal direct. Consiliul provinciei, compus din 25 pn la 31 de membri (51 de membri pentru Madrid i Barcelona), este format din deputai provinciali alei de consilierii municipali dintre ei nii, n urma alegerilor municipale. Comisia de guvernare se compune din, preedinte i un numr de deputai provinciali numii de acesta. Ea i alege preedintele nsrcinat cu atribuii executive.
167 168

L.Coman Kund, Administraia public de nivel intermediar, ed. cit., 2005, p. 122. M.Conticelli, art.cit., p. 1050.

51

Organizarea administraiei publice romneti

177

n unele state ale Uniunii Europene, colectivitile locale intermediare dispun de competene i de mijloace mai puin importante dect colectivitile de baz169. Este cazul Belgiei, Spaniei i al Italiei, ri n care tendina de a scdea semnificaia provinciilor este strns legat de transformrile produse la nivelul structurii statului. n Danemarca i Olanda, autoritile intermediare dispun n teorie de aceeai competen general ca i autoritile de baz. n ce privete Frana, tendina contemporan este, dimpotriv, aceea de a spori rolul departamentului (n raport cu comuna, dar i comparativ cu regiunea) datorit faptului c cele mai importante transferuri de competen se realizeaz de la stat ctre departamente, dar i datorit atraciei pe care o exercit asupra clasei politice funcia de preedinte al consiliului general170. Autoritatea deliberativ a regiunii n Frana este consiliul regional, compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de cinci ani, el lucrnd n edine publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe preedintele consiliului regional care reprezint autoritatea executiv. Consiliul regional are o comisie permanent, format din preedintele consiliului, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, stabilii de consiliu, comisie ce exercit atribuii delegate de consiliu171. Autoritatea deliberativ a departamentului n Frana este Consiliul general, ales prin vot direct, n cadrul unor circumscripii electorale denumite cantoane, pentru un mandat de ase ani, jumtate din numrul consilierilor rennoindu-se la fiecare trei ani. Consiliul general lucreaz n edine publice. Executivul colectivitii departamentale este Preedintele Consiliului general, ales dintre membrii Consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Exist i un organ colegial format din Preedintele Consiliului general, un anumit numr de vicepreedini i ali membri desemnai de Consiliul general. Comisia permanent exercit atribuiile delegate de Consiliul general172. n Irlanda i n Regatul Unit al Marii Britanii se poate spune c autoritatea intermediar este cea care conteaz n mare parte a cazurilor, n raport cu autoritile de baz. n ce privete organizarea sub aspect instituional a autoritilor locale intermediare, aceasta se aseamn cu cea a autoritilor locale de baz din aceeai ar173. Anglia nu are statut de comunitate regional i nici nu dispune de un nivel regional de administraie. Ageniile regionale de dezvoltare, aprute dup 1997, nu au autoriti deliberative. Ele constituie, totui, un prim pas spre o organizare administrativ de tip regional. Administraia intermediar este exercitat de comitate174.
169 170

J.Ziller, op.cit., p.209. Ibidem, p.210. 171 L.Coman Kund, op.cit., p.105. 172 Ibidem, p.106. 173 J.Ziller, op.cit., p.211. 174 L.Coman Kund, op.cit., p.113.

178

Dana Apostol Tofan

52

ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord au statut de comuniti regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativ aleas prin vot direct i un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, n ara Galilor funcioneaz Adunarea naional galez i un Comitet executiv prezidat de un leader; n Scoia funcioneaz parlamentul scoian i executivul scoian, condus de primul-ministru scoian; n Irlanda de Nord funcioneaz adunarea semiautonom i comitetul executiv condus de un prim-ministru. n Regatul Unital Marii Britanii, consiliul de comitat se compune dintr-un numr nedeterminat prin lege, de 60 pn la 100 de membri, alei prin scrutin uninominal ntr-un tur, pentru un mandat de patru ani. Consiliul i alege preedintele pentru un an. n Irlanda, elementele constitutive ale administraiei publice de nivel intermediar sunt ntrunite tot de comitat, la nivelul acestuia funcionnd consiliul comitatului, format din consilieri alei prin vot direct, pentru un mandat de cinci ani. Consiliul exercit aa numitele funcii rezervate, considerate chestiuni politice, precum: adoptarea bugetului, contractarea mprumuturilor, adoptarea i modificarea diferitelor planuri, desemnarea membrilor diverselor comitete i comisii care se ocup de rezolvarea unor probleme de interes public, adoptarea actelor de reglementare175. Toate atribuiile care nu sunt rezervate sunt considerate executive i se realizeaz de aa-numitul administrator al comitatului, care conduce serviciile administrative ale comitatului. El este un funcionar public, numit de consiliu, pentru o perioad de apte ani (ce poate fi rennoit), la propunerea unui organ central independent numit comisia pentru nominalizri locale, propunere pe care consiliul nu o poate refuza. i la nivelul fiecrei regiuni, funcioneaz, n Irlanda, ncepnd cu anul 1994, aa-numitele colectiviti regionale, compuse din consilieri alei de consiliile comitatelor i ale comitatelor-burg, dintre membrii lor, dar acestea nu reprezint autoriti deliberative, rolul lor reducndu-se la coordonarea unor servicii publice i la comunicarea pe vertical a programelor guvernamentale. n Belgia, provincia este comunitatea teritorial de baz creia i este recunoscut competena administrativ general, pentru rezolvarea problemelor de interes provincial. Ea dispune de atribuii proprii, precum: adoptarea bugetului propriu i stabilirea de impozite i taxe provinciale, angajarea personalului propriu i stabilirea statutului acestuia, ntreinerea infrastructurilor provinciale, puterea de intervenie n domeniile educaiei, culturii, sportului etc176. Aprute nc din anul 1993 ca subdiviziuni ale regiunilor, i nu ale statului belgian, provinciile sunt instituii mult mai puin reprezentative, sub aspect politic, n raport cu comunele177.
L.Coman Kund, Administraia public de nivel..., ed. cit., p.110. Ibidem, p.65. 177 Ph. de Bruycker, N. Lagasse, n vol. La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, ed.cit., p.92.
176 175

53

Organizarea administraiei publice romneti

179

Provincia are, ca autoritate deliberativ, consiliul provincial format din membri alei prin vot direct, pentru un mandat de ase ani, i, ca autoritate executiv, delegaia permanent, aleas de consiliu dintre membri si. n Danemarca exist 14 comitate, la care se adaug dou orae-comitat, Frederiksberg i Copenhaga, comitatul fiind colectivitatea teritorial intermediar ce dispune de o competen administrativ general, alctuit din atribuii obligatorii i atribuii facultative178. Autoritile comitatului sunt: consiliul comitatului, comisiile permanente i preedintele consiliului. Consiliul este organul deliberativ al comitatului. El lucreaz n edine publice, membrii si fiind alei prin vot direct, pentru un mandat de patru ani. Consiliul i adopt regulamentul de funcionare, stabilete numrul, structura i atribuiile comisiilor permanente, adopt bugetul comitatului, organizeaz administraia comitatului. n ce privete comisiile permanente, legea impune constituirea unei comisii de finane i cel puin a nc unei comisii permanente. n esen, comisiile permanente pregtesc lucrrile consiliului i iau deciziile necesare pentru executarea hotrrilor acestuia. Preedintele consiliului este ales de acesta dintre membrii si pentru a conduce lucrrile consiliului i ale comisiei de finane. El este eful administraiei comitatului179. n R.F. Germania, colectivitatea teritorial local de nivel intermediar este arondismentul, cruia Constituia federal i Constituiile landurilor i recunosc autonomia administrativ, precum i reprezentativitatea rezultat din sufragiul universal, direct, egal i secret. Statutul arondismentului este stabilit printr-un Cod special, adoptat ca lege a landului, aspect care atrage deosebiri de la un land la altul. Pe lng calitatea de colectivitate teritorial, arondismentul este i circumscripie administrativ a landului180. Organul reprezentativ este adunarea arondismentului, ai crei membri sunt alei prin vot direct, pentru un mandat de cinci ani. Adunarea decide n toate problemele care in de competena arondismentului, ns ea poate delega unele atribuii preedintelui adunrii sau unor comitete constituite dintre membrii si. Preedintele arondismentului este ales de adunarea arondismentului pentru perioade cuprinse ntre ase i 12 ani, n funcie de land. El este un funcionar public, avnd att calitatea de preedinte al adunrii arondismentului, ct i pe cea de ef al ntregii administraii din arondisment, att cea proprie, ct i cea a landului. Preedintele arondismentului este i autoritatea de control administrativ asupra actelor comunelor componente. n Grecia, elementele constitutive ale administraiei publice de nivel intermediar se regsesc doar la nivelul departamentului, regiunea prezentndu-se ca o circumscripie administrativ a statului181.
178 179

L.Coman Kund, op.cit., p.70. Ibidem, p.72 i urm. 180 Ibidem, p.91. 181 Ibidem, p. 105.

180

Dana Apostol Tofan

54

Potrivit doctrinei greceti recente, noiunea de regiune prezint dou nelesuri: unul organizaional, fiind vorba despre o unitate administrativ a statului, i altul teritorial, fiind vorba despre o seciune a teritoriului rii, n cadrul creia autoriti limitate teritorial i exercit competena 182. La nivelul departamentului funcioneaz, ca autoritate deliberativ, consiliul departamental format din consilieri alei prin sufragiu universal, direct, obligatoriu, pentru un mandat de patru ani, iar la nivelul regiunii funcioneaz consiliul regional, condus de secretarul general al regiunii. Consiliul regional, organ colegial consultativ, este alctuit din prefecii departamentelor din regiune, un reprezentant al organizaiei locale a oraelor i comunelor, precum i din reprezentani ai organizaiilor i camerelor profesionale. Secretarul general al regiunii este numit de guvern i este subordonat ierarhic ministrului de Interne, dar i fiecrui ministru ale crui competene le exercit. El are un rol politic i administrativ, fiind reprezentantul guvernului n regiune i avnd responsabilitate pentru implementarea politicii guvernamentale n domeniile care privesc regiunea183. O situaie interesant ntlnim n Finlanda, unde, ncepnd cu anul 1994, se regsete o instituie public de nivel departamental, regiunea de dezvoltare, ce s-ar putea transforma, n timp, n colectivitate teritorial local. Capacitatea sa juridic este restrns la politicile de dezvoltare regional, la planificarea regional i la repartizarea fondurilor ce provin de la bugetul de stat. Regiunea de dezvoltare dispune de o structur deliberativ denumit consiliu regional, alctuit din membri alei din rndul consiliilor comunale, de ctre acestea. Consiliul regional nu are ns un organ executiv i nici administraie proprie, hotrrile sale fiind puse n executare de autoritile i serviciile administrative ale comunelor184. n anul 1998, n Finlanda, 19 regiuni ce acopereau teritoriul acestui stat au fost recunoscute prin lege185. Introducerea unei prevederi constituionale potrivit creia dispoziii cu privire la organizarea autonomiei n zone administrative mai mari dect o municipalitate sunt stabilite prin lege au condus doctrina la aprecierea potrivit creia autonomia regional beneficiaz de un statut semiconstituional186. O caracteristic specific sistemului finlandez privind guvernarea regional const n aceea c regiunile se formeaz pe baza municipalitilor lor constitutive. Aceasta semnific faptul c autonomia regional, n sistemul finlandez, s-a creat de jos n sus i ea se bazeaz, puternic, pe autonomia municipal. n mod formal, o regiune reprezint, n egal msur, o autoritate intercomunal obinuit, format din municipalitile membre. Toate atribuiile regiunilor sunt de natur administrativ, ele nu dispun de competen legislativ.
E.P.Spiliotopoulos, A. Makrydemtres, Public Administration in Greece, Athens Komotini, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers, 2001, p. 48. 183 Ibidem, p. 49. 184 L.Coman Kund, op.cit., p. 76. 185 O.Menp, op.cit., p. 137. 186 Ibidem, p.139.
182

55

Organizarea administraiei publice romneti

181

Nu exist ns o lege special privind organizarea regiunilor. Statutul lor este adoptat de comunele care le constituie. Regiunea nsi poate decide cu privire la detaliile organizrii sale n coninutul statutului. Regiunile reprezint persoane juridice independente187. n Suedia, comitatul reprezint colectivitatea teritorial local de nivel intermediar reprezentat de dou autoriti: consiliul comitatului i comitetul executiv. Consiliul comitatului este autoritatea deliberativ, ce lucreaz n edine publice, ales prin vot direct, pentru un mandat de patru ani. Comitetul executiv este ales de consiliu dintre membrii si i este condus de liderul partidului care deine majoritatea n consiliu. Se pot nfiina i comitete pe domenii de activitate. n general, exist un comitet pentru politicile comitatului, un comitet pentru serviciile sociale i un comitet pentru mediu. Mai reinem, n acest context, faptul c, n rile comunitare, s-au dezvoltat o multitudine de forme de colaborare extern a colectivitilor locale, de la conveniile de drept internaional privat pn la constituirea unor adevrate instituii publice transfrontaliere sau crearea de reprezentane pe lng Uniunea European188. * Prin ntreaga prezentare de mai sus, urmrim s reliefm o realitate de necontestat, i anume c sistemul organizrii administraiei publice romneti se nscrie, n linii generale, n modalitile de organizare a administraiei publice din majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene.

187 188

Ibidem, p.143. L.Coman Kund, op.cit., p.52.

182

Dana Apostol Tofan

56