1

Cap. I
Administratia publica
1 Sensurile si sfera de cuprindere a notiunii de administatie publica
Sens formal, organic-administratia reprezinta un ansamblu de autoritati si institutii
publice care realizeaza, pe baza si in vederea executarii legii, o activitate cu un
anumit specific.
Sens material-reprezinta activitatea de organizare a executarii si de executare in
concret a legilor de catre autoritatile ce compun acest sistem.
Astfel, in actualul sistem constitutional si legal, administratia publica este infaptuita
de doua mari categorii de autoritati;
a/ autoritati de natura centrala
b/autoritati autonome locale
a/ Autoritati de natura centrala ;
presedintele si guvernul
ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate guvernului
autoritati ale administratiei centrale autonome
institutii bugetare, regii autonome si societati comerciale subordonate ministerelor
sau altor autoritati centrale autonome
prefectul
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale de
specialitate, conduse de prefect.
b/ Autoritati autonome locale;
1 Autoritati deliberative-consiliile judetene, consiliile locale
2 Autoritati executive-primarii, presedintele consiliului judetean.
3 Organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local
sau judetean, cum ar fi societati comerciale si regii autonome de interes local sau
judetean, infiintate sau reorganizate prin hotarari ale consiliilor judetene sau locale,
asociatii de dezvoltare intercomunitara, furnizori de servicii sociale de drept public
ori privat.

2
2 Definitia si trasaturile administratiei publice
Administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor desfasurate de
autoritatile admnistratiei publice precum si de alte autoritati publice
sau persoane juridice de drept privat imputernicite de cele
administrative prin care, in regim de putere publica, se executa legea,
in sens material, concret sau prin emiterea de acte normative sau se
presteaza servicii publice.
Deci, puteti desprinde din definitie trasaturile administratiei publice;
Cele referitoare la obiectul sau, care consta in executarea legii fie in sens
material, concret sau prin emiterea unor acte normative cu o forta juridica
inferioara legii ca act juridic al Parlamentului sau egala cu a legii, in cazul
ordonantelor de Guvern.
De asemenea, obiectul poate consta si in prestarea de servicii
publice, in limitele legii, de catre societati comerciale, regii
autonome precum si de catre alti furnizori de servicii sociale, de
drept public ori privat.
O a doua trasatura vizeaza autoritatile publice care o infaptuiesc, fie ca sunt
situate la nivel central sau local.
O ultima trasatura releva regimul juridic specific care o caracterizeaza si
anume regimul de putere publica, regim care presupune ansamblul unor
prerogative specifice autoritatilor administrative si prin intermediul carora
interesul public dobandeste preeminenta fata de interesul privat.
3 Corelatia executiv-administratie publica
Intre cele doua notiuni se stabileste o corelatie de la intreg la parte sau de la genul
proxim la diferenta specifica.
In sistemul constitutional actual executivul inseamna bicefalism, respectiv
Presedinte si Guvern.
Executivul presupune acea functie a statului , distincta de puterea legislativa si
judecatoreasca, prin care se asigura executarea legii, in acceptiunea larga a
termenului. El are o sfera mult mai cuprinzatoare decat administratia publica,
incluzand in cuprinsul sau si alte autoritati care exercita puterea executiva.
Administratia reprezinta un segment al executivului, fara a se suprapune cu acesta.
Executivul presupune doua dimensiuni;
a/guvernarea care inseamna a lua decizii esentiale care angajeaza viitorul
natiunii
b/administratia, care presupune indeplinirea sarcinilor cotidiene.

4 Definitia dreptului admnistrativ

Dreptul admnistrativ reprezinta o ramura a dreptului public care
reglementeaza raporturile din sfera admnistratiei publice active, raporturile
acesteia cu celelalte autoritati publice, cu particularii, cele care privesc
organizarea si functionarea ei, precum si cele de natura conflictuala dintre
admnistratie, pe de o parte si cei vatamati in drepturile si interesele lor
legitime, pe de alta parte.
Din continutul definitiei se desprind urmatoarele precizari
Sintagma administratietrebuie inteleasa in acceptiunea lato sensu,
in care se include atat autoritati publice centrale cat si cele autonome
locale cat si agentii privati autorizati sa presteze servicii publice.
Precizam ca este vorba de o ramura a dreptului public.
Dreptul admnistrativ reglementeaza doua categorii de relatii sociale;
1 /cele care concretizeaza cele trei dimensiuni ale admnistratiei publice
active anume
a/executarea legii
b/emiterea de acte normative cu forta juridica inferioara legii, in
executarea legii ca act juridic al Parlamentului
c/prestarea de servicii publice ,in limitele legii.
2/ cele de natura conflictuala dintre autoritatile administrative, pe de o
parte, si cei vatamati in drepturile sau interesele lor legitime, pe de
alta parte.

Cap. II Izvoarele dreptului administrativ

1 Izvoarele formale nescrise ale dreptului admnistrativ

Cutuma sau obiceiul juridic
Reprezinta uzajul care a fost implantat intr-o anumita colectivitate, pe care aceasta
colectivitate il considera obligatoriu din punct de vedere juridic.
Pentru ca obiceiul sa fie izvor de drept se cer indeplinite doua conditii;
a/sa fie indelungat
b/sa fie socotit de toata lumea ca avand caracter obligatoriu in sensul legii.

4
Tara in care obiceiul ocupa un loc important in planul teoriei dreptului este Elvetia.
Doctrina elvetiana stabileste doua conditii care trebuiesc intrunite cumulativ pentru
ca obiceiul sa reprezinte o norma juridica;
a/practica indelungata;
b/sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
In Franta se considera ca obiceiul nu poate sa joace decat un rol minim.
In Germania dreptul cutumiar este aplicat numai la nivelul autoritatilor locale, insa
aplicarea lui depinde de folosirea prelungita si continua, precum si de credinta celor
care participa ca aceasta folosire este legal justificata.
In Italia dreptul cutumiar nu se poate aplica contra lege, ci doar secundum legem si
preater legem.
In Irlanda dreptul cutumiar ca si doctrina sunt considerate surse secundare ale
dreptului.
|n Olanda dreptul cutumiar este recunoscut ca un veritabil izvor de drept, dar nu in
cazul dreptului administrativ.
|n Romania, obiceiul poate constitui izvor de rang constitutional, dar in materia
dreptului civil. Astfel, potrivit art. 44, alin. 6 din Constitutie, dreptul de proprietate
obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei
vecinatati, precum si la respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii sau
obiceiului, revin proprietarului.
Art. 120 alin 1 din Constitutie reglementeaza principiile care guverneaza
admnistratia publica locala.
Principiul autonomiei locale permite ca anumite practici specifice locului sa capete
in timp semnificatia unor reguli obligatorii pentru persoalul din administratia
publica.
Totusi, intrucat exista un numar mare de norme scrise in aceasta materie, in tara
noastra obiceiul nu are mare insemnatate pentru dreptul admnistrativ.
Jurisprudenta
Reprezinta modul in care instantele interpreteaza legea.
Exista state unde jurisprudenta constituie izvor de drept. In Franta doctrina admite
ca, dintre cele trei izvoare nescrise ale dreptului, jurisprudenta, in dreptul
administrativ, ramane singura direct creatoare.

5
Doctrina franceza apreciaza ca, acest rol al judecatorului de a crea norme de drept,
il transforma pe acesta in jurislator.
In practica, atunci cand Consiliul de Stat consacra o regula, ea este respectata. G.
Vedel afirma ca dreptul administrativ este un drept facut esential de judecator.
In Anglia dreptul administrativ general poate fi gasit in primul rand in jurisprudenta
precedentelor.
In Belgia, jurisprudenta, cu precadere cea care apartine Consiliului de Stat este
considerata ca avand un rol decisiv pentru dreptul administrativ.
In Irlanda jurisprudenta este asezata pe acelasi plan cu actele Parlamentului din
punct de vedere al valorii ei de izvor de drept.
In Portugalia jurisprudenta administrativa nu are aceeasi semnificatie de care se
bucura in Franta iar in Spania nu este recunoscuta ca izvor de drept.
In Romania asistam, in prezent la o contributie deosebita a instanteleor de
contencios administrativ la consolidarea statului de drept.
Este posibil ca, in viitor si in tara noastra solutiile pronuntate de instantele de
contencios administrativ sa capete o pondere insemnata ca si in Franta.

Doctrina
Reprezinta literatura de specialitate.
Scoala franceza exprima teza ca opinia unui jurist, a unui numar de juristi, nu are,
prin ea insasi, forta juridica obligatorie. Insa un mare numar de reguli pe care legea
sau jurisprudenta le-a transformat in drept pozitiv isi au originea in lucrarile
autorilor de drept. Astfel se recunoaste contributia deosebita a autorilor de drept in
dezvoltarea dreptului public francez.
Potrivit autorilor francezi, sarcina doctrinei, cu precadere in dreptul admnistrativ
francez, care nu este codificat si este in mare masura jurisprudential, consta in;
a/a organiza acest drept de o maniera sistematica, degajand principiile care inspira
solutii legislative si jurisprudentiale
b/de a divulga, de a face cunoscut dreptul prin lucrari, articole
c/de a judeca, a evalua acest drept din punct de vedere al adecvarii sale la scopul
social pe care-l urmareste, al conformitatii sale cu justitia.

6
2 Izvoare formale scise ale dreptului administrativ
Constitutia si legile constitutionale
Constitutia reprezinta principalul izvor de drept , in general , si de drept
administrativ in special.
Calificam Constitutia ca fiind cel mai important izvor de drept administrativ
deoarece;
a/consacra principiile cu caracter general care guverneaza statul roman;
b/reglementeaza principiile si institutiile fundamentale privind administratia publica;
c/ consacra izvoarele propiu-zise ale dreptului administrativ, facand trimitere la
actul normative in speta.
Legile constitutionale sunt legile prin care se revizuieste constitutia.
In doctrina, din punct de vedere al aptitudinilor de a fi revizuite, constitutiile se
impart in suple si rigide.
Constitutiile suple sau flexibile se caracterizeaza prin aceea ca regulile de conduita
pe care le stabilesc au aceeasi valoare din punct de vedere juridic ca si legile
ordinare, putand fi modiicate potrivit procedurii legislative obisnuite.
Constitutiile rigide nu pot fi modificate pe calea legislatiei obisnuite.
Constitutia Romaniei este o constitutie semirigida, conditiile derevizuire fiind destul
de complicate.

Legea organica si legea ordinara

Art. 73 din Constitutie consacra trei categorii de legi;
a/ legi constitutionale;
b/ legi organice;
c/ legi ordinare.
Legile organice, fata de cele ordinare prezinta deosebiri dar si asemanari.
Le vom analiza impreuna prin comparatie, astfel;
Daca avem in vedere criteriul distinctiei ne referim la;
a/ criteriul domeniilor in care intervin cele doua categorii de legi

7
5 Legea organica intervine in domeniile pe care I le rezerva art. 73. Alin. 3. lit.
a-s din Constitutie sau fie prin lit. t din acelasi aliniat, respectiv domeniile
pentru care in Constitutie se prevede adoptarea de legi organice.
6 Legea ordinara-Constitutia nu prevede in ce domenii intervine legea ordinara,
astfel, prin eliminare presupunem ca aceasta intervine in toate celelalte
domenii care nu fac obiect al legii organice.
b/ criteriul modului de adoptare

Potrivit art. 76 legile organice si hotararile privind regulamentele Camerelor

se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere.
Legile ordinare si hotararile sunt adoptate, potrivit art. 76 alin. 2 cu votul
majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

Avand in vedere elementele comune ale regimului juridic al legilor organice si

ordinare, distingem;
a/ obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial; potrivit art. 78 din Constitutie legea
se publica in Monitorul Oficial sub sanctiunea inexistentei actului.
b/ intrarea in vigoare a legii-potrivit art. 78 legea poate intra in vigoare la doua
momente;
1/ fie la trei zile de la data publicarii in Monitorul Oficial
2/ fie la o data ulterioara prevazuta in textul ei.
Pentru a fi izvor de drept administrativ atat legea organica cat si cea ordinara
trebuie sa reglementeze relatiile sociale care fac obiect al acestei ramuri de drept.
Aceste relatii sunt cele care apar in procesul de organizare a executarii si de
executare a legii de catre anumite autoritati publice.
Ordonantele si Hotararile de Guvern
A. Ordonantele de Guvern
Sunt consacrate de art. 108 si 115 din Constitutie, ele reprezentand rolul delegarii
legislative, al imputernicirii pe care o primeste Guvernul de a emite acte normative
cu o forta juridica egala cu a legii.
1/ Ordonantele obisnuite sunt emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptata
de catre Parlament in domenii care nu fac obiect al legii organice.
2/ Ordonantele de urgenta intervin in situatii extraordinare.
Ele se supun intotdeauna aprobarii Parlamentului care, printr-o lege organica fie le
poate aproba, fie le poate respinge.

8
Acestea intra in vigoare numai dupa ce au fost depuse spre dezbatere in procedura
de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata, si dupa ce au fost publicate in
Monitorul Oficial.
Ordonantele de urgenta intervin in domeniul rezervat legilor organice.
In cazul ordonantelor de urgenta abilitarea provine de la chiar legiuitorul
constituant.
Ordonantele de Guvern sunt izvoare exprese ale dreptului administrativ cand
reglementeaza relatiile sociale specifice acestei ramuri de drept.
B. Hotararile de Guvern
Sunt acte administrative, acte inferioare legii ca forta juridica.
Ele se adopta, potrivit art. 108 alin. 2 pentru organizarea executarii legilor.
Pot avea caracter normativ sau individual.
Ele se semneaza de catre Primul-ministru si se contrasemneaza de ministrii
care au obligatia punerii lor in executare.
De asemenea, exista regula obligativitatii publicarii lor in Monitorul Oficial,
sub sanctiunea inexistentei.
Art. 108 alin. 4 ingaduie o exceptie de la aceasta regula pentru hotararile cu
caracter militar
si care urmeaza sa se comunice numai institutiilor interesate.

Ordinul prefectului
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
Potrivit legii sale de organizare si functionare nr. 340/2004 modificata si
complectata, pentru indeplinirea sarcinilor care ii revin, prefectul emite ordine, in
conditiile legii.
Aceste ordine pot avea caracter normativ sau individual.

Actele administratiei locale

1/ Hotararile Consiliului judetean
Potrivit Legii nr. 215/2001, modificata si complectata prin Legea nr. 286/2006, in
exercitarea atributiilor ce-I revin, Consiliul judetean adopta hotarari, care pot avea
caracter normativ sau individual.
Hotararile se semneaza de presedinte, iar in lipsa acestuia de vicepresedintele care
a condus sedinta, si se contrasemneaza pentru legalitate de catre secretarul
Consiliului judetean.

9
2/ Hotararile Consiliului local
Potrivit Legii nr. 215/2001 modificata si complectata, in exercitarea atributiilor sale,
Consiliul local adopta hotarari care pot avea caracter normativ sau individual.
Legea prevede ca anumite hotarari se pot adopta cu votul a cel putin doua treimi
din numarul consilierilor in functie sau cu votul majoritatii consilierilor in functie.
3/ Dispozitiile primarului
Potrivit art. 120 din Legea 215/2001 modificata si complectata, actele pe care
primarul le emite in exercitarea atributiilor sale se numesc dispozitii, care pot avea
caracter normativ sau individual.
Ele devin executorii dupa ce sunt aduse la cunostinta publica sau dupa ce au fost
communicate persoanelor interesate.
Legea prevede ca actele autoritatilor autonome locale sunt supuse controlului de
legalitate al prefectului, in conditiile legii.
Tratatele internationale
a/ Tratatul este izvor de drept si nu legea de ratificare a acestuia.
Potrivit art.11 alin. 2 din Constitutie, tratatele ratificate de catre Parlament fac parte
din dreptul intern, deci acesta si nu legea de ratificare.
Daca exista neconcordante intre tratat si Constitutie, ratificarea tratatului se poate
face numai dupa revizuirea Constitutiei.
b/ Prin art. 20, alin. 1 din Constitutie se instituie regula conform careia dispozitiile
din legea fundamentala in materia drepturilor omului se vor interpreta si aplica in
concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si tratatele la
care Romania este parte.
De asemenea, un regim special este instituit prin art.148 alin. 2 din Constitutia
revizuita si republicata, potrivit caruia, ca urmare a aderarii, prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu
caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu
respectarea prevederilor actului de aderare.
Conditii pe care trebuie sa le indeplineasca un tratat international pentru a constitui
izvor de drept administrativ;
a/ sa fie ratificat de catre Parlament;
b/ sa fie de aplicatie directa in legislatia statului respectiv;
c/ sa reglementeze relatii sociale specifice dreptului administrativ.

10

Cap III Norma de drept administrativ

1 Definitia si structura normei de drept administrativ

Definitia si structura normei de drept administrativ

a/ Definitie
Reprezinta o regula sociala de comportament caracterizata prin generalitate,
impersonabilitate si obligativitate, instituita sau recunoscuta de autoritatea publica,
a carei aplicare se asigura prin acceptarea constienta de catre destinatarii ei,
nerespectarea acesteia fiind sanctionata prin forta de coercitie a statului.
b/ Stuctura

Ipoteza normei de drept administrativ

Reprezinta primul element al normei si se poate referi la;

-

imprejurarile,conditiile, situatiile in care se va aplica norma juridica;

subiectele de drept care cad sub incidenta normei;
definitii;
principii;
scopul unei anumite autoritati publice sau al unei anumite activitati;
explicarea semnificatiei unor termeni.

In cazul normei de drept administrativ ipoteza este mai dezvoltata decat in cazul
altor norme de drept, fiind necesar sa se precizeze exact imprejurarile care dicteaza
adoptarea si aplicarea normei.

Dispozitia normei de drept administrativ

Reprezinta acea parte a normei care contine prescriptia, permisiunea sau

autorizarea de a face sau de a nu face ceva.
Deoareca administratia publica se desfasoara in regim de putere publica si are drept
scop realizarea binelui public, este clar ca dispozitia normei de drept administrativ
va fi imperativa, categorica.
Sunt cunoscute trei categorii de dispozitii;

11
a/ dispozitii imperative, prin care se impune o anumita conduita subiectului de
drept, ex. Obligatia de a amenaja spatiile verzi;
b/ dispozitii prohibitive, prin care se interzice o anumita conduita subiectului de
drept, ex. De a nu depasi viteza legala, in cazul conducatorilor auto;
c/ dispozitii permisive, atunci cand se prevede o anumita actiune, lasandu-se la
alegerea subiectului de drept daca va face ceea ce norma ii permite dar nu-l obliga

Aceasta clasificare trebuie privita in sensul ca, in cuprinsul aceleeasi norme putem
sa identificam atat dispozitii onerative, prohibitive sau permisive.

Sanctiunea normei de drept administrativ

Reprezinta consecintele, urmarile care intervin in cazul nerespectarii dispozitiei

normei juridice.
Sunt situatii in care sanctiunea nu este prevazuta in mod expres in continutul
normei.
Asta nu inseamna ca aplicarea ei este lasata la voia intamplarii, ci este garantata in
permanenta si asigurata la nevoie prin forta de coercitie statala.
Norma nu trebuie respectata numai prin folosirea fortei de constrangere a statului.
Ea trebuie respectata si dintr-un spirit de responsabilitate, dintr-o constiinta civica,
din convingerea ca aceasta este conduita ce trebuie urmata.
Deosebim urmatoarele criterii de clasificare a diferitelor categorii de sanctiuni;
a/ dupa obiectul la care se refera;

Sanctiuni cu privire la acte juridice,ex. Anulari, suspendari;

Sanctiuni cu privire la persoane, institutii, autoritati publice, ex.
Amenda, avertisment
Sanctiuni cu privire la bunuri, ex. Demolarea unei constructii ilegale;
Sanctiuni mixte, ex. Destituirea unui functionar public si anularea
actului emis de acesta.

b/ din punct de vedere al temeiului obiectiv, deosebim;

Sanctiuni administrativ-contrventionale care intervin in cazul

ilicitului contraventional;

12

Sanctiuni administrative-disciplinare, care intervin in cazul savarsirii

unor abateri disciplinare, administrative;
Sanctiuni administrativ-patrimoniale care intervin atunci cand s-a
savarsit o fapta cauzatoare de prejudicii materiale si morale.

2 Clasificarea normelor de drept administrativ

a/ Dupa criteriul obiectului de reglementare, identificam;

Norme de drept material care se refera la drepturile si obligatiile corelative

ala autoritatilor administratiei publice sau agentilor autorizati implicati in
administratie;
Norme de drept procedural referitoare la procedura de concretizare a
activitatii administrative.

b/ Din punct de vedere al caracterului normelor, deosebim;

norme imperative, care impun subiectilor de drept o anumita conduita,

anumite obligatii;
norme permisive, care ingaduie o anumita conduita determinata.

c/ Din punct de vedere al intinderii sferei de aplicare, deosebim;

norme cu caracter general, care se aplica tuturor autoritatilor administratiei

publice sau unei sfere mari de autoritati;
norme speciale, care se pot referi la o autoritate determiata, ex. Legea nr.
188/1999 privind statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile
ulterioare.

d/ Din punct de vedere al izvoarelor de drept care le consacra;

norme cuprinse
norme cuprinse
norme cuprinse
norme cuprinse
specialitate;
norme cuprinse

in
in
in
in

Constitutie;
legi organice si ordinare;
Ordonante de Guvern;
Hotarari de Guvern si acte ale autoritatilor centrale de

in acte ale autoritatilor autonome locale.

3 Codificarea normelor de drept adminisrativ

Problema codificarii normelor de drept administrativ a constituit si constituie
o problema care preocupa specialistii in materie, cu atat mai mult cu cat, in
ultimii ani state ca Germania, Grecia, Polonia si-au elaborate coduri in
domeniul procedurii administrative.
Ceea ce este denumit cod administrativ, reprezinta o culegere de acte
normative aplicabile administratiei publice.

13
Codul are forta juridica a unei legi, neputand fi insa conceput ca o lege
obisnuita-el trebuie sa reflecte structura interna a ramurii de drept
respective.
Dificultatile pe care le ridica o eventuala codificare a dreptului administrativ
ar consta in;
diversitatea si caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect
de reglementare al dreptului administrativ;
numarul mare de autoritati publice competente sa edicteze reguli
administrative;
multitudinea textelor care reglementeaza activitatea administratiei;
specificul administratiei publice, aflata intr-o schimbare, transformare.

Cap. IV Raportul de drept administrativ

1 Definitia raportului de drept administrativ

Un raport de drept administrativ reprezinta o relatie sociala care apare in sfera de
realizare a administratiei publice si care este reglementata de normele dreptului
administrativ.

2 Clasificarea si trasaturile raporturilor de drept administrativ

Casificare

Potrivit actualului sistem constitutional si legal, identificam urmatoarele categorii de

raporturi specifice dreptului administrativ.
a/ raporturi de subordonare, ex. Raporturile dintre Guvern si ministere, dintre
Guvern si prefect;

c/ raporturi de tutela administrativ, ex. Raporturile intre autoritatile autonome

locale, inclusive la nivelul judetului, si Guvern, prin reprezentantul sau in teritoriu,
prefectul;
d/ raporturi de coordonare, ex. Raporturile dintre consiliul local si primar, pe de o
parte si consiliul judetean, pe de alta parte.

14

Trasaturi

Avand in vedere elementele unui raport juridic, deosebim;

1/ din punct de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au in mod
obligatoriu un purtator al autoritatii publice, care poate fi;
a/ statul, prin organelle sale;
b/ unitatile administrative teritoriale;
c/ o autoritate a administratiei publice sau o alta autoritate publica, potrivit art. 52
din Constitutie;
d/ stabilimente publice si de utilitate publica.
2/ din punct de vedere al continutului, ele sunt formate din drepturile si obligatiile
partilor care participa la procesul de infaptuire a administratiei;
3/ avand in vedere obiectul lor, actiunea sau inactiunea subiectelor, conduita
partilor se realizeaza intr-un regim de putere publica, deoarece aceste raporturi sunt
raporturi de putere.
In ceea ce priveste raporturile de tutela administrativa, acestea prezinta anumite
trasaturi specifice;
a/ subiectele acestor raporturi au o determinare constitutionala si legala-art. 123
din Constitutie, alin. 5 si Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia
prefectului;
b/ nasterea si realizarea lor exprima vointa legiuitorului;
c/ ele se stabilesc intre Guvern, respectiv prefect, si autoritatile administrative
autonome.

Cap. V Actul administrativ

1 Definitia si trasaturile actului administrativ

Definitia actului administrativ

Reprezinta forma principala de activitate a administratiei publice, care consta intr-o

manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica
precum si controlului de legalitate al instantelor de contencios administrativ, care

15
emana de la autoritati administrative, alte autoritati publice sau de la persoane
private autorizate de autoritatile administrative, prin care se nasc, se modifica sau
se sting drepturi si obligatii correlative.

Trasaturile actului administrativ

Din cuprinsul definitiei se desprind urmatoarele trasaturi ale actului administrativ;

a/ actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei
publice.
Rezulta deci, ca actul administrativ nu reprezinta singura forma de infaptuire a
administratiei.
In activitatea lor, autoritatile administratiei publice incheie si alte acte juridice,
desfasoara operatii administrative si alte fapte materiale;
b/ actul administrativ reprezinta o manifestare expresa.
Caracterul expres este determinat de regimul de putere publica in care se emit
actele administrative.
Vointa juridica se exprima in mod expres , neindoielnic, in scopul de a aduce o
modificare in realitatea juridica existenta, de a da nastere, de a modifica si de a
stinge drepturi si obligatii juridice.
c/ actul administrativ reprezinta o manifestare unilaterala de vointa juridica;
Este o trasatura care deosebeste actul administrativ de alte acte juridice, de
operatiile administrative si alte fapte materiale.
Aceasta trasatura exprima calitatea actului administrativ de a reprezenta
concretizarea unei singure vointe juridice, anume a autoritatii emitente.
Caracterul unilateral al actului se pastreaza si in cazul actelor adoptate cu
participarea mai multor persoane. Ex. Actele adoptate de organele colegialeGuvern, consilii locale, consilii judetene.
Acest caracter se pastreaza si in cazul in care actul administrativ este emis in
comun, de doua sau mai multe autoritati administrative, precum si in cazul actelor
emise cu acordul , confirmarea sau autorizarea altei autoritati.
In aceste cazuri, vointa celor care participa la adoptarea actului nu reprezinta mai
multe vointe juridice, ci modalitati procedurale care concura la exprimarea in
conditiile legii a unei singure vointe juridice.

16
Caracterul unilateral al actului se pastreza si in cazul actelor administrative emise la
cerere, intrucat aceasta cerere nu are semnificatia unui acord de vointa in ceea ce
priveste emiterea actului.
Vointa, si in acest caz, apartine doar autoritatii emitente, iar cererea reprezinta doar
o modalitate procedurala necesara pentru emiterea actului.
d/ actul administrativ este emis in regim de putere publica;
De aici rezulta caracterul obligatoriu al actului administrativ si executarea lui din
oficiu.
Principiul executio ex officio semnifica calitatea actului administrativ de a fi
executoriu prin el insusi, nemaifiind necesara emiterea unui alt act care sa
constituie titlu executoriu.
e/ actul administrativ este supus controlului de legalitate al instantelor de
contencios administrativ;
Prin art. 52 si 126 alin. 6 din Constitutie este consacrat acest principiu, iar prin
Legea nr. 554/2004 a fost dezvoltat.
Exista insa unele acte care, desi emise de autoritati administrative, sunt sustrase
controlului de legalitate prevazut de Legea 554/2004- asa numitele fine de
neprimire.
De asemenea exista acte care, desi nu sunt emise de autoritatile administratiei
publice ci de alte autoritati publice, sunt supuse controlului de legalitate al
instantelor de contencios administrativ.
f/ actul administrativ emana de la autoritatile administratiei publice, de la alte
autoritati publice sau de la structuri autorizate de autoritatile administrative sa
presteze anumite servicii publice.
Deosebim;
acte administrative tipice care emana de la autoritati ale administratiei
publice;
acte administrative asimilate, care emana de la alte autoritati publice sau
structuri autorizate de autoritatile administrative.
g/ ca orice act juridic, actul administrativ da nastere, modifica sau stinge drepturi si
obligatii correlative.
Deci, actul administrativ este o manifestare de vointa care are loc in scopul de a
produe efecte juridice a caror realizare este garantata prin forta de constrangere a
statului.

17
2 Clasificarea actelor administrative
Criterii de clasificare;
a/ Dupa organul de la care emana;
acte care emana de la autoritati administrativecentrale sau autonome locale;
acte care emana de la alte autoritati publice decat cele administrative;
acte care emana de la persoane private autorizate sa presteze anumite
servicii publice.
b/ dupa intinderea efectelor juridice;
acte administrative normative;
Actele administrative normative cuprind reglementari de principiu aplicabile unui
numar nedeterminat de personae.
Acte administrative individuale.
Aceasta categorie de acte produce efecte juridice fata de un subiect de drept
determinat.
Actele administrative individuale se clasifica, la randul lor in;
Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii pentru cei carora li se
adreseaza ,ex. Autorizatii
Acte prin care se atribuie un statut personal pentru un subiect de drept
determinat, ex. Diplome, premise, certificate.
Acte prin care se aplica diferite forme ale constrangerii administrative, ex.
Procese verbale contraventionale.
Acte cu caracter intern, care se aplica doar in interiorul unei autoritati sau
institutii publice.

Aceste acte pot avea caracter normativ, ex. Regulament de organizare si

functionare a unei autoritati administrative.
Pot avea si un caracter individual, ex. O decizie de numire a unui functionar public.

3 Legalitatea actului administrativ

Principiul legalitatii este un principiu care guverneaza intregul sistem de
drept romanesc.
El semnifica;
a/ suprematia legii, In sensul ca toate subiectele de drept public sau privat
trebuie sa se supuna legii;
b/ se refera si la baza legala, in sensul ca actiunea acestor subiecte de
drept trebuie sa se incadreze in limitele dreptului.

18

Conditii de legalitate;

a/ respectarea principiului suprematiei Constitutiei in emiterea actului administrativ;

b/ actul administrativ trebuie sa fie emis de catre organul competent;
In cazul in care actul emana de la alt organ decat cel competent, intervine
sanctiunea inexistentei actului.
c/ respectarea principiului legalitatii in adoptarea actului administrativ- se are in
vedere legea in acceptiunea sa lato sensu.
d/ forma actului si procedura de emitere sa fie cea prevazuta de lege.

Definitia legalitatii

Legalitatea presupune conformitatea actului administrativ cu legea fundamentalConstitutia-, cu legea ca act juridic al Parlamentului, cu toate celelalte acte
normative care au o forta juridica superioara.

Definitia oportunitatii

In ceea ce priveste oportunitatea, aceasta reprezinta capacitatea pe care o are

organul care emite actul administrativ de a alege dintre mai multe solutii posibile si
egale in aceeasi masura, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public
care trebuie ocrotit.
Prin putere discretionara a administratiei intelegem facultatea pe care legea o
acorda acesteia de a alege intre mai multe solutii posibile, aplicabile la cazul
concret, pe cea mai in masura de a servi interesul public.
4 Forma actului administrativ
Conceptul de forma se refera la structura interna si externa a unui continut, modul
de asezare al elementelor din care se compune.
De regula, actul administrativ trebuie sa imbrace forma scrisa.
Trebuie sa realizam o distinctie intre actele normative si cele individuale.
Actele administrative individuale pot imbraca, pe langa forma scrisa, uneori, si
forma orala. Ex. avertismentul.
In majoritatea cazurilor, actele administrative individuale trebuie sa imbrace forma
scrisa,
avandu-se in vedere obligativitatea comunicarii lor.

19
In cazul actelor administrative normative, ele trebuie sa imbrace intotdeauna forma
scrisa.
Actele adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice centrale-actele
Guvernului, actele administratiei centrale de specialitate-fie ca au caracter
normative sau individual, se publica in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei
lor.
Actele adoptate de autoritatile administrative autonome se aduc la cunostinta
publica fie prin afisare, publicare intr-o publicatie de larga circulatie sau prin
comunicare.
Forma scrisa este necesara deoarece se impune;
a/ necessitate cunoasterii exacte si complete a continutului actului;
b/ necesitatea verificarii legalitatii lui in vederea sanctionarii celor vinovati de
eventualele vicii de legalitate ale actului sau a celor vinovati de nerespectarea
actului legal emis;
c/ necesitatea de a constitui mijloc de proba in caz de litigiu;
d/ realizarea rolului educativ al actului aministrativ emis.
Forma scrisa reprezinta o conditie de validitate a actului, ea fiind impusa ad
validitatem si nu ad probationem.
Actul trebuie redactat in limba romana care este limba oficiala a statului.
In ceea ce priveste motivarea actului, actele administrative normative se motiveaza
intotdeauna.
Obligatia motivarii vizeaza si unele acte administrative individuale-ex, Hotararile de
Guvern cu caracter individual.
5 Procedura emiterii sau adoptarii atelor administrative
Autoritatile administrative unipersonale emit acte administrative. Ex. primarul emite
dispozitii, prefectul emite ordine.
Autoritatile administrative colegiale adopta acte administrative. Ex. Guvernul
adopta ordonante, consiliul local sau cel judetean adopta hotarari.
Identificam trei categorii de forme procedurale, in functie de momentul in care
intervin;
a/ forme procedurale anterioare emiterii sau adoptarii actului;
b/ forme procedurale concomitente emiterii sau adoptarii actului;

20
c/ forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptarii actului.
Dintre acestea veti studia formele procedural anterioare sau prealabile emiterii sau
adoptarii actului.
In cadrul acestora o importanta mai mare o au avizele si acordul prealabil.

Avizele-Definitie

Avizele reprezinta opinii pe care un organ al administratiei publice le solicita altui

organ al administratiei publice intr-o problema sau in mai multe probleme, pentru a
se informa si a decide in cunostinta de cauza.
Cuvantul aviz are trei acceptiuni;
a/ instiintare scrisa cu caracter official;
b/ parere, apreciere competenta emisa de cineva din afara, o autoritate externa,
asupra unei probleme aflata in dezbatere sau in procesul decisional;
c/ rezolutie a unei autoritati competente.

Clasificare

In functie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii;

1/ Avize facultative-organul emitent al actului nu este obligat nici sa solicite avizul,
nici sa-l respecte in cazul in care l-a solicitat si l-a obtinut;
2/ Avize consultative-este acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea
obtinerii lor si facultatea de a le respecta sau nu;
c/ Avize conforme-sunt acele avize care se caracterizeaza prin trasatura lor
obligatorie atat din punct de vedere al cererii cat si din punct de vedere al
respectarii lor.
Intre avize si actele administrative exista deosebiri fundamentale dar si unele
asemanari;
Si avizele si actele administrative reprezinta manifestari de vointa cu caracter
unilateral;
Daca manifestarea de vointa pe care o concretizeaza actul administrativ este
facuta in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii,
avizele nu au nici acest scop si nici aceste consecinte. Avizele nu produc prin
ele insele efecte juridice, nu modifica realitatea juridica existenta.
Rolul avizelor consta in a contribui la caracterul legal al actului administrative sau a
intari legalitatea acestuia.

21
Si avizele si actele administrative sunt emise de diferite categorii de
autoritati.

Acordul-definitie

Reprezinta consimtamantul pe care il da un organ public altui organ, in vederea

emiterii de catre acesta din urma a unui anumit act administrativ.
In functie de momentul in care intervine, acordul poate fi;

Prealabil;
Concomitent;
Ulterior emiterii actului administrativ.

Identificam urmatoarele elemente ale regimului juridic al acordului;

Reprezinta o manifestare de vointa cu caracter unilateral emisa de un organ
administrativ;
Emiterea lui, atunci cand este prealabil, atrage adoptarea unui act
administrativ care este rezultatul manifestarii de vointa a doua organe, a
celui care a emis actul si a celui care a emis acordul-dubla vointa juridica.
Acordul nu are drept consecinta obligarea organului emitent al actului la
emiterea acelui act.
Desi conditioneaza legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el insusi,
nu acopera viciile de legalitate ale actului ;
Acordul nu produce prin el insusi efecte juridice.
Nefiind act administrativ el nu poate forma obiectul unei actiuni de sine
statatoare in contenciosul administrativ.

6 Forta juridica a actului administrativ

Specific actelor juridice este faptul ca ele reprezinta manifestari de vointa facute in
scopul de a modifica realitatea juridica existenta, de a da nastere, de a modifica si
de a stinge drepturi si obligatii juridice.
Ceea ce fundamenteaza forta juridica a efectelor pe care le produc actele
administrative este prezumtia ca ele au fost emise cu respectarea tuturor conditiilor
impuse de lege.
Deosebim, astfel, trei forme ale prezumtiei
Prezumtia de legalitate- se refera la conformitatea actului administrativ cu
legea, in sens larg.

22
Este o prezumtie relativa, care se afla la baza regimului juridic al actului
administrativ.
Ea poate fi rasturnata in cazul in care actul a fost atacat in fata instantelor de
contencios administrativ si acestea constata nelegalitatea lui.
Prezumtia de autenticitate care prezuma conditia ca actul administrativ sa fie
emis de organul mentionat prin forma sa exterioara, si anume stampila,
antet, semnaturi.
Prezumtia de veridicitate, potrivit careia actul administrativ este prezumat a
corespunde adevarului.
Forta juridica a actului administrativ este conditionata de mai multe elemente;

Locul autoritatii emitente in sistemul autoritatilor administratiei publice;

Natura autoritatii emitente, din punct de vedere al caracterului si
competentei sale materiale si teritoriale;
Categoria de act, act cu caracter normative sau individual.

Pentru a se putea face apel la forta de constrangere a statului, trebuie ca un act

juridic sa fie executoriu, sa fie investit cu forta juridica executorie.
In cazul actelor administrative o asemenea operatiune nu se mai impune, deoarece
actul insusi este titlu executoriu.
Actului administrativ ii este aplicabil principiul execution ex officio, in sensul ca,
executarea actului administrativ are loc direct in baza lui, fara a mai fi necesara
investirea cu forta juridica executorie.
Actul administrativ este executoriu prin el insusi.
7 Efectele juridice ale actelor administrative
In ceea ce priveste efectele juridice ale actelor administrative ne vom raporta la trei
aspecte;
a/ momentul de la care incep sa se produca;
b/ intinderea efectelor juridice;
c/ incetarea acestor efecte juridice.
a/ Momentul de la care actul incepe sa produca efecte juridice
Daca avem in vedere organul emitent, actul administrativ produce efecte
juridice din momentul adoptarii sale.
Pentru celelalte subiecte de drept, trebuie facuta distinctia intre felul actului,
daca este un act normativ sau individual.

23
Actele normative produv efecte juridice de la data publicarii lor, iar cele individuale
de la data comunicarii lor. Totusi, aceasta problema nu mai poate fi privita asa
categoric deoarece, sunt acte individuale pentru care Constitutia prevede
obligativitatea publicarii lor in Monitorul Oficial.
Deci, putem spune ca actele administrative incep sa produca efecte juridice din
momentul in care au fost aduse la cunostinta, in formele prevazute de lege.
De la acest principiu exista unele exceptii care vizeaza;

actele administrative recognitive sau declarative.

Exemple-certificatul de nastere, certificatul de deces

Aceste acte produc efecte juridice de la o data anterioara emiterii lor.

Actele administrative care produc efecte juridice de la o data ulterioara

aducerii lor la cunostinta.
Ex. Ordonantele de Guvern, hotararile de Guvern, Decretele Presedintelui
Romaniei

Ordonantele adoptate de Guvern in baza unei legi speciale de abilitare intra in

vigoare la trei zile de la data publicarii in Monitorul Oficial, partea I, sau la o data
ulterioara prevazuta in textul lor.
Ordonantele de urgenta intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial al
Romaniei, partea I, sub conditia depunerii la Camera competenta sa fie sesizata,
daca in continutul lor nu este prevazuta o data ulterioara.
b/ Intinderea efectelor juridice
Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ dar
si pentru alte ramuri de drept, cu exceptia dreptului penal.
Actele cu caracter individual, produc, de regula, efecte juridice pentru dreptul
administrativ, dar pot produce efecte si pentru alte ramuri de drept.
Ex. actele de stare civila, care produc efecte si pentru dreptul civil.
c/ Incetarea producerii de efecte juridice
Actul administrativ, ca si alte acte juridice, produce efecte pana la scoaterea din
vigoare a sa.
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc prin;

Anulare, de catre instanta de judecata;

Revocare, de organul ierarhic superior;
Retractare, de organul emitent.

24

Abrogare dispusa de organul emitent, organul ierarhic superior sau

Parlament;
Incetarea efectelor in alte moduri, ex. prescriptia.

8 Suspendarea actelor administrative

Definitie
Reprezinta intreruperea producerii de efecte de catre un act administrativ sau
incetarea temporara a efectelor actelor administrative.
a/ Cauzele care pot determina interventia suspendarii sunt;
In general suspendarea intervine atunci cand exista dubii cu privire la
legalitatea unui act administrativ.
Suspendarea poate intervini cand se aplica o anumita sanctiune
administrativ-disciplinara unui functionar public sau unei alte persoane
incadrate intr-un organ public.
b/ efectele juridice ale suspendarii au ca nota dominanta faptul ca ele produc o
intrerupere a acestor efecte, o incetare vremelnica a producerii lor.
c/ In ceea ce priveste organele care pot dispune suspendarea, intalnim;

Suspendarea
Suspendarea
Suspendarea
Suspendarea

dispusa
dispusa
dispusa
dispusa

de
de
de
de

organul emitent al actului;

organul ierarhic superior;
instanta de judecata;
legiuitor sau de autorul actului.

d/ in ceea ce priveste tipurile de suspendare, deosebim;

o
o

Suspendarea de drept sau legala;

Suspendarea dispusa de anumite autoritati publice.

Potrivit art, 14 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, instanta poate

sa procedeze la suspendarea actului in cazul in care exista motive bine justificate si
pericolul producerii unor pagube iminente.
Cererea poate fi formulata odata cu sesizarea facuta in cadrul procedurii
administrative prealabile.
Suspendarea mai poate fi solicitata odata cu actiunea principala, prin aceeasi cerere
sau printr-o cerere separata.

Revocarea actelor administrative

25

Definitie

Reprezinta operatiunea juridica prin intermediul careia organul emitent sau organul
ierarhic superior acestuia desfiinteaza, scoate din vigoare un act.
Revocarea este de doua feluri;
a/ retractare, atunci cand este realizata de organul emitent;
b/ revocarea propiu-zisa, cand se realizeaza de organul ierarhic superior celui
emitent.

Cauze care determina revocarea

a/ din punct de vedere al caracterului cauzei, deosebim;

Revocarea intervenita pentru cauze de nelegalitate a actului;
Revocarea care intervine pentru cauze de neoportunitate a actului.
b/ din punct de vedere al momentului in care intervin fata de emiterea actului,
cauzele revocarii, indiferent ca vizeaza nelegalitatea sau neoportunitatea, pot fi;
Cauze anterioare emiterii actului, care determina ca efectele juridice ale
revocarii sa fie pentru trecut-ex tunc;
Cauze concomitente cu emiterea actului, determina efecte juridice ex tunc;
Cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice ex nunc-pentru
viitor.
De la principiul revocabilitatii actelor administrative, exista exceptii care privesc
exclusive actele administrative cu caracter individual, deoarece actele
administrative normative sunt oricand revocabile.
Revocarea se deosebeste de anulare si de suspendare, din mai multe puncte de
vedere;
a/ din punct de vedere al cauzelor care le determina, constatati ca atat anularea
cat si revocarea intervine atunci cand exista certitudinea ca actul este viciat, pentru
cauze de nelegalitate sau de neoportunitate a lui, pe cand suspendarea intervine
cand exista dubii cu privire la nelegalitatea actului.
b/ din punct de vedere al autoritatilor care pot dispune cele trei tipuri de operatiuni
juridice, deosebim;
Revocarea poate fi dispusa atat de organul emitent cat si de cel ierarhic
superior;
Suspendarea poate fi dispusa de autoritatile competente sa decida
revocarea,precizand situatia autoritatilor administrative autonome, care nu
au organ ierarhic superior, dar poate fi dispusa si de instanta de judecata;

26
Anularea poate fi dispusa atat de organul ierarhic superior, daca exista, cat si
de instanta de judecata sau exclusiv de instanta de judecata in cazul
existentei unor acte emise de autoritatile administrative care nu au organ
ierarhic superior.
c/ din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar intreruperea
acestor efecte, in timp ce anularea si revocarea produc incetarea cu caracter
definitiv a acestor efecte.
De la principiul revocabilitatii actelor administrative exista exceptii deduse fie din
natura actului, fie din efectele pe care actele le-au produs sau fie din vointa
legiuitorului.
Categorii de exceptii;
actele administrative cu caracter jurisdictional-sunt emise dupa o procedura
speciala, guvernata de principii similare procedurii judiciare; ele intervin in
cazul existentei unui litigiu in domeniul administratiei, care trebuie
solutionat.
actele administrative care fie dau nastere la raporturi de drept privat, fie sunt
emise ca urmare a unor contracte civile sau administrative;
actele administrative care au fost executate material, deoarce revocarea lor
nu va duce la restabilirea situatiei materiale anterioare;
actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie a legii sau care
au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii;
actele administrative prin care se aplica sanctiuni specifice celor trei forme
de raspundere din dreptul administrativ-raspunderea administrativ
disciplinara, raspunderea contraventionala si raspunderea administrativpatrimoniala.

Anularea actelor administrative

Definitie

Reprezinta operatiunea juridica care consta intr-o manifestare de vointa in scopul de

a determina in mod direct desfiintarea actului si, deci, incetarea definitiva a
efectelor juridice produse de acesta.

Repere ale teoriei actuale a nulitatii actului administrativ

27
Institutia anularii actului administrativ este consacrata de art. 52 din Constitutie
care se refera la anularea dispusa de instanta de judecata.
a/ Nulitatea absoluta are drept specific faptul ca sanctioneaza nerespectarea, la
incheierea actului juridic, a unei norme care ocroteste un interes general.
Nulitatea absoluta intervine pentru incalcarea conditiilor de fond, esentiale pentru
validitatea actului.
b/ Nulitatea relativa are drept specific faptul ca sanctioneaza nerespectarea, la
incheierea actului, a unor norme care ocrotesc un interes particular, individual ori
personal.
Nulitatea relativa intervine in cazul incalcarii unor conditii de mai mica importanta,
care privesc forma actului.
Din punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difera de
cea a actului civil;
Astfel, indiferent de conditiile care au fost incalcate, organul competent va
putea sa dispuna anularea actului;
Daca in dreptul civil nulitatile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar
nulitatile absolute nu pot fi confirmate, in dreptul administrativ pot fi
confirmate ambele categorii de nulitati sau numai nulitatile relative.
Organele care pot dispune anularea unui act administrativ sunt;
a/ organul ierarhic superior, in virtutea raportului de subordonare ierarhica;
b/ instanta de judecata, potrivit dispozitiilor legii 554/2004, modificata si
complectata;
c/ Ministerul Public, care poate anula doar actele locurilor de detentie.
Efectele anularii
Ca regula, anularea produce efecte juridice ex tunc-pentru trecut-in sensul ca actul
este desfiintat ca si cand nu ar fi existat.
Atunci cand anularea are loc pentru motive de neoportunitate, efectele juridice
produse trbuie sa fie ex nunc-pentru viitor.
Anularea unui act administrativ atrage dupa sine anularea tuturor actelor a caror
legalitate este conditionata de legalitatea actului administrativ anulat.

10

Inexistenta actelor administrative

28
Inexistenta reprezinta o sanctiune a actului administrativ care intervine atunci cand
viciile de legalitate sunt evidente.
Dimensiuni ale regimului juridic actual al actelor inexistente;
a/ actele inexistente nu se mai bucura de prezumtia de legalitate a actului
administrativ;
b/ subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidenta sa au
dreptul de a se preleva de inexistenta actului si de a refuza indeplinirea obligatiilor
care rezulta din acel act;
c/exista obligatia celorlalte subiecte de drept, a autoritatilor publice in special, de a
lua act de inexistenta intervenita, astfel incat ele nu pot proceda , in baza actului la
executarea din oficiu si la impunerea fortei de constrangere a statului;
d/ in actualul sistem, institutia inexistentei a devenit de rang constitutional.
e/ actul inexistent poate fi retras in orice moment de catre administratie, in timp ce
actul nul nu poate fi retras decat in interiorul termenului de recurs.

11 Contractul administrativ
Reguli speciale cu privire la contractul administrativ

Atat in doctrina romaneasca cat si in cea franceza, notiunea de contract

administrativ este legata de notiunea de domeniu public si de serviciu public.
Aceste reguli speciale privesc urmatoarele aspecte;
a/ forma contractului, aceasta fiind prestabilita de legiuitor;
b/ puterile exorbitante ale administratiei;
c/ anumite facilitati pe care administratia le da celor cu care a contractat;
d/ competenta tribunalelor administrative, pentru solutionarea eventualelor litigii,
care ar putea aparea in executarea unui astfel de contract.
Definitie

29
Reprezinta un accord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de
superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte, prin
care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu
public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public,
supus unui regim de putere publica.

Trasaturi
a/ contractul administrativ este o conventie, deci un accord de vointa icheiat intre
mai multe parti;
b/ una dintre parti este un subiect determinat, respectiv o autoritate publica, o
autoritate administrativa sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta;
c/ spre deosebire de contractele civile unde partile se afla pe pozitii de egalitate
juridica, in cazul acestui contract partile nu se afla pe pozitii de egalitate juridica;
una dintre ele, si anume subiectul determinat-autoritatea-are o pozitie de
superioritate fata de celalalt subiect al contractului.
d/ obiectul contractului este determinat, el urmarind satisfacerea unui interes
general si putand imbraca una din urmatoarele forme;

prestarea unui serviciu public;

punerea in valoare a unui bun public;
efectuarea unor lucrari publice.

e/ clauzele contractului sunt stabilite atat pe cale reglementara, prin lege, cat si pe
cale conventionala;
f/ pozitia de superioritate a subiectului investit autoritate publica determina
posibilitatea ca aceasta sa poata modifica sau rezilia unilateral contractual, atunci
cand interesul public o cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu
pot fi modificate decat prin acordul partilor, iar in absenta acestuia de catre instanta
de judecata;
g/ sunt guvernate de un regim de putere publica, spre deosebire de contractele
civile, care sunt guvernate de dreptul comun;
h/ prezinta forma scrisa iar, ca si actul administrativ, nu pot avea caracter
consensual, deoarece implica o autoritate care actioneaza in numele puterii publice;
j/ se instituie competenta instantelor de contencios administrativ in solutionarea
eventualelor litigii care ar putea apare din executarea unui astfel de contract

30

Cap. VI Teoria generala a controlului exercitat

asupra administratiei publice

1 Definitia notiunii de control

Notiunea de control evoca o activitate de verificare a conformitatii unei

anumite activitati cu anumite valori, de regula cele consacrate in normele
juridice.
Pentru dreptul administrativ avem in vedere conformitatea activitatii de
infaptuire a administratiei publice cu acele valori consacrate prin lege.

2 Fundamente constitutionale
administratiei publice

Forme de control
publice centrale

ale

necontencios

controlului

exercitat

exercitat

asupra

asupra

administratiei

-activitatea
Presedintelui
Romaniei
este,
potrivit
unor
dispozitii
constitutionale, sub controlul Parlamentului-ex. art. alin 2 si 3 care
reglementeaza masurile pe care le poate lua Presedintele in cazul unei
agresiuni armate, art. 95 si art. 96 care instituie cele doua forme de
raspundere, penala si politica, art. 100 care consacra un control indirect al
Parlamentului asupra Presedintelui, care rezulta din contrasemnarea unora
dintre decretele acestuia de catre Primul-ministru, care, alaturi de Guvern,
raspunde politic in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, deci
inclusiv pentru decretele Presedintelui pe care le-a contrasemnat.
-art. 111 aseaza intreaga administratie publica, inclusiv Gvernul sub control
parlamentar, concretizat in obligatia de a prezenta documentele si
informatiile cerute de cele doua Camere, prin intermediul presedintilor lor.
art. 109 instituie principiul raspunderii politice a Guvernului numai in fata
Parlamentului
-art. 112, 113 si 114 consacra forme concrete si directe de exercitare a
controlului parlamentar-sistemul intrebarilor si al interpelarilor, motiunea de
cenzura, angajarea raspunderii Guvernului;

31

-art. 115 reglementeaza statutul ministerelor, ca organe de specialitate ale

administratiei de stat care pot fi organizate doar in subordinea Guvernului.

Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice

centrale

Art. 52 si 126, alin.6 consacra dreptul de control al instantelor judecatoresti

asupra actelor administrative emise de autoritatile publice, inclusiv asupra
actelor emise de autoritatile administratiei publice;
Art. 146, lit. d se refera la faptul ca, printe atributiile Curtii Constitutionale se
numara si aceea de a se pronunta asupra exceptiilor de neconstitutionalitate
privind Ordonantele Guvernului.

Forme de control
publice locale

necontencios

exercitat

asupra

administratiei

- art. 111 alin. 1 reprezinta un drept comun de exercitare a controlului

parlamentar asupra intrgii administratii publice;
Cap. 4 al titlului II, art. 58-60, consacra institutia Avocatului Poporului a carei
menire constitutionala este sa apere drepturile si libertatile cetatenilor
impotriva abuzurilor administratiei.

Prin intermediul Avocatului Poporului se exercita si un control direct din partea

Parlamentului, asupra administratiei publice centrale si locale, deoarece Avocatul
Poporuli prezinta organului legiuitor rapoarte, anual sau la cererea acestuia, cu
privire la activitatea desfasurata, care pot contine si recomandari privind
legislatia sau masuri de alta natura menite sa contribuie la apararea drepturilor si
libertatilor cetatenilor.
Raporturile dintre Avocatul Poporului si puterea executiv, reprezinta raporturi de
control si colaborare.

Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice locale

- art. 123, alin. 5 consacra dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului,

de a ataca in contenciosul administrativ actele emise de consiliul local,
consiliul judetean si primar, actul atacat fiind suspendat de drept;

32

Art. 126, alin. 6 coroborat cu art. 21, 52 si 53 stabileste cadrul constitutional

de exercitare a dreptului persoanei vatamate prin actele administrative ale
autoritatilor publice, inclusiv ale autoritatilor administratiei publice centrale
dar si locale.

2 Clasificarea formelor de control exercitat asupra administratiei

publice

In functie de organul care exercita controlul;

A. Un control parlamentar;
Un control parlamentar traditional, exercitat de catre Parlament in mod direct,
prin mijloacele prevazute de Constitutie;
Un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati
publice care depind de Parlament-Avocatul Poporului, Curtea de Conturi;
A. Un control administrativ, care este infaptuit de administratia publica asupra
propriei sale activitati, in conformitate cu legea;
Din punct de vedere al locului pe care il are organul de control fata de cel
controlat, deosebim;
a/ un control administrativ intern, exercitat de agenti din interiorul organului
controlat.
Specific acestei forme de control este ca, atat cel care exercita controlul cat si cel
controlat fac parte din interiorul aceleiasi autoritati administrative.
b/ un control administrativ extern; in acest, caz organul de control face parte din
structuri administrative plasate in afara organului controlat.
Acest control poate fi impartit in mai multe categorii; un control contencios,
exercitat de organe administrative cu atributii jurisdictionale si un control
necontencios, exercitat de organe de specialitate ale administratiei publice.
Din punct de vedere al modului in care intervine, controlul administrativ
extern, ca si cel intern, pot fi realizate;
a/ la sesizarea organului controlat;
b/ la sesizarea unui alt subiect de drept;
c/ din oficiu.
B. Un control judiciar sau judecatoresc exercitat in baza art. 21 si 52 din
Constitutie, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, atat pe cale de actiune directa cat si pe cale de exceptie.

33
C. Un control exercitat de alte autoritati publice decat cele care realizeaza
prerogativele celor trei puteri in stat.
Vorbim astfel de controlul exercitat de Curtea Constitutionala asupra ordonantelor
de Guvern, de controlul exercitat de Avocatul Poporului, care este un control
necontencios.
D. Un control politic, a carui legitimitate se afla inserata in misiunea
administratiei, aceea de a pune in aplicare decizia politica.

In functie de obiectivul urmarit;

A. Un control general, care priveste intreaga activitate a organului controlat,
atat din punct de vedere al legalitatii cat si al oportunitatii;
B. Un control de specialitate, care vizeaza anumite segmente ale organului
controlat.

Din punct de vedere al procedurii aplicabile, distingem;

A. Un control jurisdictional, de natura contencioasa, care poate fi exercitat de

Curtea Constitutionala, instantele judecatoresti, organele administrative cu
atributii jurisdictionale.
B. Un control nejurisdictional, de natura necontencioasa, care poate viza
controlul parlamentar traditional, controlul administrativ intern si extern,
controlul exercitat prin autoritatile publice de specialitate.

4 Jurisdictia administrativa si actul administrativ jurisdictional

Prin Constitutia revizuita jurisdictiile administrative speciale au fost
recunoscute expres.
Intre termenul de jurisdictie si cel de justitie nu exista identitate.
Jurisdictia, lato sensu, poate fi definita ca o activitate de solutionare a unor
litigii, dupa o procedura asemanatoare celei judecatoresti si in urma careia
se pronunta o solutie motivata.
In functie de autoritatea publica in a carei competenta intra solutionarea
litigiului respectiv, deosebim mai multe tipuri de jurisdictii;
Jurisdictie constitutionala, exercitata prin Curtea Constitutionala;

34
Jurisdictie judiciara sau justitie, realizata prin Inalta Curte de Casatie
si Justitie si de celelalte instante stabilite prin lege.
Intre termenii de justitie si jurisdictie exista o relatie de la intreg la parte, sau de la
genul proxim la diferenta specifica.
Justitia este specie, iar jurisdictia este genul.
Jurisdictie administrativa, realizata
administrative cu atributii jurisdictionale.

prin

intermediul

unor

organe

Definitia si trasaturile jurisdictiei administrative si ale

actului administrativ jurisdictional

Jurisdictia administrativa reprezinta un tip special de jurisdictie, realizat de

organe de natura administrativa, care sunt investite cu atributii jurisdictionale.
o
o

Din punct de vedere a obiectului, ea reprezinta o solutionare a unei cai

de atac.
Din punct de vedere al procedurii, regasim principiul specific procedurii
judiciare, astfel; posibilitatea acordata partilor de a fi ascultate de instanta,
posibilitatea de a avea reprezentant legal, contradictorialitatea si
independenta partilor.
Din punct de vedere al rezultatului, specific acestei jurisdictii este faptul ca,
din ea rezulta o hotarare motivata, respectiv un act administrativ
jurisdictional.

Definitia jurisdictiei administrative

Jurisdictia sdministrativa reprezinta activitatea de solutionare a unui litigiu

administrativ, dupa norme procedurale specific procedurii judiciare, care are
drept rezultat un act administrativ cu caracter jurisdictional.
Potrivit art. 21, alin. 4 din Constitutie, jurisdictiile speciale administrative sunt
recunoscute, dar, pentru a se inlatura abuzurile administratiei, se proclama
caracterul lor facultativ si gratuit.
Actul adoptat de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale se
numeste act administrativ jurisdictional.

Definitia actului administrativ jurisdictional

Reprezinta actul administrativ tipic emis de un organ al administratiei publice

investit prin lege cu atributii jurisdictionale, prin care se solutioneaza cu putere de

35
adevar legal un litigiu din sfera administratiei, dupa principii specifice procedurii
judiciare.
o
o
o
o
o

Trasaturile actului administrativ jurisdictional

Este un act administrativ tipic care emana de la o autoritate publica investita
prin lege cu solutionarea unor litigii;
Este adoptat in urma solutionarii unui conflict juridic nascut intre doua sau
mai multe personae fizice sau juridice, de drept public sau de drept privat;
Actul are un caracter individual;
Litigiul se solutioneaza cu forta de adevar legal, trasatura care apropie acest
tip de act de hotararile pronuntate de instantele judecatoresti;
Stabilitatea mai mare de care se bucura si in baza careia este exceptat de la
principiul revocabilitatii actelor administrative, insa aceasta nu este similara
stabilitatii de care se bucura hotararile judecatoresti;
Procedura dupa care se elibereaza este similara procedurii judiciare, in ea
regasindu-se principii comune acesteia din urma-contradictorialitatea,
independenta, posibilitatea partilor de a fi reprezentate de un aparator;
Obligatia motivarii actului, care il apropie pe acesta de sentintele pronuntate
de instantele judiciare.

Cap. VI domeniul public

1 Definitia si trasaturile domeniului public

Domeniul public este alcatuit din ansamblul bunurilor mobile si imobile,

publice sau private, care prin natura lor sau prin vointa legiuitorului sunt
supuse unor norme speciale de protectie, deduse din faptul ca au o utilitate
publica, satisfacand in mod direct sau indirect un interes public.
Aceste bunuri sunt supuse preponderent unui regim de putere publica,
asupra lor exercitandu-se de catre o persoana morala de drept public, un
drept de proprietate publica sau un drept de paza si protectie administrativa.

Trasaturile domeniului public

Prin natura sa ori prin vointa legiuitorului bunul mobil sau imobil, public
sau privat, sa prezinte acele particularitati care sa justifice protectia
speciala de care se bucura.
Bunurile domeniului public au o utilitate publica, ele au rolul de a
satisfice interesul public, in mod direct sau indirect, prin intermediul
unui serviciu public

36
Bunurile care apartin domeniului public sunt guvernate, in ansamblul
lor, de un regim de putere publica, astfel;
a/ fie un regim de putere publica exclusiv, pentru bunurile proprietate publica
apartinand domeniului public;
b/ despre preeminenta unui regim de putere asupra unuia de drept comun,deci un
regim mixt;
Regimul de putere publica aplicabil unui bun domenial poate imbraca doua
forme;

Un regim de exercitare a dreptului de proprietate publica, subiectul fiind

statul si unitatea administrativ teritoriala;
Un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata, pentru
bunurile private care apartin domeniului public.
Un bun domenial implica o persoana morala de drept public, care poate
exercita urmatoarele drepturi;
a/ titularul unui drept de proprietate publica, fiind vorba despre stat sau unitatea
administrativ-teritoriala;
b/ titularul unui drept de paza si protectie , drept care poate fi exercitat de orice
persoana publica care actioneaza in numele statului sau al unitatilor administrativteritoriale

2 Regimul constitutional al proprietatii publice. Relatia domeniu publicproprietate publica

Intre cele doua concepte este o relatie de la genul proxim la diferenta specifica.
a/ se stabileste care sunt titularii proprietatii publice-potrivit art. 136, alin. 2 din
Constitutie-si anume, statul si unitatile administrative teritoriale
Identificam astfel o proprietate publica a statului, care cuprinde bunuri de interes
national, si o proprietate publica a unitatilor administrativ-teritoriale care cuprinde
bunuri de interes local.
b/ se stabileste de catre constituantul roman ce bunuri pot intra in sfera proprietatii
publice, fara a epuiza toate bunurile care o compun;
c/ din opozitia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri si
regimul juridic de drept comun aplicabil proprietatii private, rezulta existenta a doua
domenii-domeniul public si domeniul privat.

37
In Romania proprietatea este publica sau privata.-art. 136 din Constitutie, art. 44
din Constitutie
d/ Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului si
unitatilor administrativ-teritoriale.
Ea nu exclude existenta unor forme de valorificare si de antrenare in circuitul social
si juridic.
Aceasta se realizeaza prin icheierea unor contracte administrative-de concesionare,
de administrare, de inchiriere si de folosinta gratuita.
Proprietatea privata este inviolabila, in conditiile legii organice.

3 Regimul juridic aplicabil domeniului public

Bunurile proprietate publica care apartin domeniului public sunt guvernate in

exclusivitate de un regim juridic de drept public.
Bunurile proprietate privata care apartin domeniului public sunt guvernate,
concomitent, de doua tipuri de regimuri juridice diferite-un regim juridic mixt, de
drept comun si de putere, cel de putere fiind predominant.

Principiile aplicabile proprietatii publice

A Inalienabilitatea
Bunurile proprietate publica nu pot fi instrainate, ci doar valorificate, respectiv date
in administrare, concesionate sau inchiriate, in conditiile legii.
Bunurile proprietate privata care apartin domeniului public, pot fi instrainate, dar
este vorba de o alienabilitate limitata, conditionata.
B. Insesizabilitatea
Bunurile apartinand domeniului public nu pot fi supuse executarii silite, mobiliare
sau imobiliare, nu pot constitui obiectul unor drepturi reale accesorii-gaj, ipoteca,
privilegii.
Bunurile proprietate privata apartinand domeniului public se bucura insa de
sesizabilitate limitata.
C. Imposibilitatea grevarii cu sarcini sau servituti

38
Asupra bunurilor apartinand domeniului public nu se pot constitui garantii reale.
D. Imprescriptibilitatea
Din punct de vedere al prescriptiei achizitive, titularii unor astfel de bunuri pot sa le
recupereze oricand si fara nici obligatie de despagubire de la particularii care le
detin, indiferent de buna sau reaua credinta a acestora.
In raport cu prescriptia achizitiva, nu este posibila dobandirea bunurilor domeniale
pe calea uzucapiunii sau a posesiei de buna credinta.