Tema III.

Izvoarele, norma, raportul juridic și principiile de drept administrativ

1. Izvoarele dreptului administrativ

Orice societate are nevoie de o ordine, pe care o asigură prin instituirea unor reguli generale
obligatorii. Pentru ca aceste reguli de conduită să existe şi să fie acceptate, este necesară
respectarea unor condiţii, principala dintre care este ca regula de conduită să devină normă
juridică, să capete formă şi să fie exprimată într-un anumit fel.
Cu alte cuvinte, regulile de care se conduc societatea şi statul trebuie să fie cuprinse în
norme juridice, care mai sunt denumite şi forma dreptului. Forma dreptului depinde în mare
măsură de esenţa şi conţinutul dreptului şi este influenţată de condiţiile social-politice existente
în stat, la o etapă sau alta a dezvoltării lui.
Normele juridice sunt grupate, de regulă, în două mari categorii, în funcţie de apartenenţa
ramurilor dreptului. Astfel, ramurile dreptului public definesc şi cuprind normele dreptului
public, iar ramurile dreptului privat definesc şi cuprind normele dreptului privat.
Noţiunea izvor de drept semnifică ansamblul condiţiilor materiale care determină, prin
conţinutul şi forma sa, dreptul, ca element de suprastructură, şi constituie, în acest sens, o formă
specifică de exprimare a normei juridice în general şi a normei de drept administrativ în special.
Noţiunea respectivă are mai multe accepţiuni, dintre care reţinem izvor material şi izvor formal
de drept administrativ.
Izvoarele dreptului administrativ pot fi cercetate pornind de la precizarea necesităţii,
cauzelor ce le-au determinat şi a aspiraţiilor spre care tind. În consecinţă, se impune cercetarea
surselor normei de drept administrativ având în vedere raportul dintre conţinutul şi forma
acesteia, ceea ce presupune determinarea conţinutului material şi formal pe care le capătă la
exprimare. Pornind de la cele menţionate, distingem izvoare materiale şi izvoare formale ale
dreptului administrativ.
Izvoarele materiale ale dreptului administrativ reprezintă un ansamblu de reguli obligatorii
pentru subiecţii din societate, care exprimă normativ şi voinţa organului emitent. Aceste izvoare
sunt o parte componentă a comunităţii statale şi izvorăsc din această comunitate.
Importanţa izvoarelor materiale în genere rezidă mai ales în faptul că determinările materiale
şi spirituale ale societăţii impun adesea administraţia publică la elaborarea unor reguli de
conduită, a unor acte juridice care corespund necesităţilor respective. Izvoarele materiale
constituind voinţa autorităţii emitente, nu pot fi exprimate, realizate sau influenţate decât printr-o
anumită formă, care constituie izvoarele formale.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ reprezintă formele prin care normele de drept
administrativ sunt exprimate. Când se fac referiri la izvoarele dreptului în general, în majoritatea
cazurilor, este vorba despre sursele formale ale acestuia. Izvoarele formale exprimă reglementări
juridice ce au caracter normativ şi care, la o grupare, permit determinarea unor ramuri ale
dreptului. De menţionat că acelaşi izvor poate conţine norme juridice din diverse ramuri ale
dreptului (cel mai semnificativ fiind exemplul Constituţiei, care cuprinde norme din toate
ramurile dreptului). Astfel se poate concluziona că actele juridice care conţin norme de drept
administrativ servesc drept izvor al dreptului administrativ.
Doctrina juridică mai împarte izvoarele dreptului în general şi ale dreptului administrativ în
particular în două mari categorii:
a) izvoare scrise;
b) izvoare nescrise.
 Vorbind despre izvoarele scrise, este necesar de menţionat faptul că la această categorie se
atribuie legile, decretele, hotărârile, ordonanţele, ordinele, instrucţiunile, deciziile etc.
Cât priveşte a doua categorie de izvoare ale dreptului administrativ - izvoarele nescrise -
acestea sunt mai puţin importante pentru sistemul nostru de drept, deoarece se utilizează foarte
rar.
La categoria izvoarelor nescrise atribuim cutuma (obiceiul juridic). Acest izvor al dreptului
este cel mai vechi, fiind cunoscut încă de la treapta primitivă de dezvoltare a societăţii umane.
Societatea instituia reguli în care raportul dreptului cu obiceiul era preponderent.
Cutuma se formează ca rezultat al faptului că oamenii, în raporturile ce se nasc între ei,
aplică inconştient, de mai multe ori, anumite reguli. Cu timpul, se ajunge la convingerea că
regula care se aplică este una utilă şi de aceea ea trebuie să fie urmată în viaţa de toate zilele.
Desigur, nu toate obiceiurile devin izvoare ale dreptului, pentru obţinerea acestei calităţi fiind
necesară o anumită procedură, fie de legiferare de către un anumit organ, fie de acceptare a
obiceiului de către părţi la rezolvarea anumitor probleme, fie ca acesta să fie invocat în cadrul
proceselor judiciare şi instanţa să-1 accepte ca o regulă, devenind cu timpul practică judiciară sau
regulă juridică.
Obiceiul juridic se întemeiază pe cazuri concrete, care apoi sunt invocate ca precedente şi la
care se face referire. Cu timpul, apare o normă generală, care uneşte mai multe cazuri concrete ce
s-au repetat de câteva ori şi au obţinut aceeaşi interpretare şi soluţionare.
Actul normativ ca izvor de drept administrativ
Cel mai important izvor al dreptului administrativ, care se află la baza tuturor sistemelor de
drept, este actul normativ.
Actul normativ este un izvor de drept administrativ care emană în principal de la autorităţile
publice învestite cu competenţe regulamentare. Un astfel de act cuprinde norme general-
obligatorii, care, la nevoie, pot fi aplicate prin forţa coercitivă a statului.
Actul normativ comportă anumite caracteristici fundamentale, printre care menţionăm:
- se întemeiază pe suveranitatea poporului sau pe lege;
- emană în principal de la o autoritate administrativă;
- acţiunea lui se extinde asupra unui tip larg de raporturi sociale;
- se referă la orice subiect care intervine în raporturile juridice respective;
- include norme juridice obligatorii şi care au un caracter de aplicare generală;
- este întotdeauna bazat pe principiul legalităţii şi de aceea presupune subordonarea
necondiţionată prevederilor ce le conţine;
- este guvernat de principiul cunoaşterii, în sensul că nu trebuie adus la cunoştinţa fiecăruia
în mod individual şi nimeni nu poate invoca faptul că nu cunoaşte despre existenţa unui
asemenea act (excepţie făcând unele acte normative de uz de serviciu sau secrete, care însă au o
aplicare restrânsă şi individuală) etc.
Actul normativ este denumirea generală, care presupune totodată împărţirea acestor acte în
diverse categorii. Astfel, menţionăm că locul pe care îl ocupă un act normativ în sistemul
dreptului este determinat în cea mai mare măsură de autoritatea emitentă a lui.
Pe această bază se exprimă puterea juridică a actului şi se profilează ierarhia şi subordonarea
lui. în legătură cu problema categoriilor de acte normative, menţionăm că ele sunt grupate în:
- legi (constituţionale, organice, ordinare);
- acte normative administrative subordonate legii. Acestea din urmă conţin:
- hotărârile Parlamentului;
- decretele Preşedintelui;
 - hotărârile şi ordonanţele Guvernului;
- ordinele, instrucţiunile, regulamentele etc. ale ministerelor şi departamentelor, altor
organe centrale de specialitate sau administrative;
- hotărârile şi deciziile autorităţilor publice locale etc.
De menţionat că, deşi literatura de specialitate se referă la actele normative anume în
ierarhia expusă, totuşi, mai există şi alte acte juridice care conţin norme general obligatorii şi
sunt determinatorii în ierarhia actelor juridice. Ne referim la tratatele internaţionale din domeniul
drepturilor omului, pe care le putem califica prin prisma alin. (2) al art. 4 din Constituţie ca fiind
de o valoare constituţională, precum şi la hotărârile Curţii Constituţionale referitoare la
interpretarea prevederilor constituţionale.
Tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte devin norme interne ale
dreptului şi se plasează deasupra legislaţiei naţionale.
În raport de autoritatea publică de la care provin şi, implicit, de forţa lor juridică, aceste
izvoare sunt:
a) Constituţia este cel mai important izvor al dreptului administrativ. Când spunem acest
lucru nu ne referim la aspectul cantitativ al normelor de drept administrativ pe care le cuprinde,
ci la forţa juridică superioară a normelor de drept administrativ de ordin constituţional. În
constituţie sunt cuprinse norme privind organizarea şi funcţionarea celor mai importante organe
ale administraţiei publice, Preşedintele RM, Guvernul, administraţia publică centrală de
specialitate, administraţia publică locală, norme, privind drepturile şi îndatoririle fundamentale
ale cetăţenilor (a căror realizare este o sarcină nemijlocită a autorităţilor administraţiei publice),
norme referitoare la raporturile acestor autorităţi cu alte autorităţi publice şi cu cetăţenii, precum
şi norme juridice şi principii de la care nu poate deroga nici una dintre autorităţile administraţiei
publice.
b)Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, bineînţeles atunci când aceasta
conţine norme de drept administrativ. Pe primul plan, după Constituţie, se situează legea
organică, al cărui obiect îl constituie problemele precizate de Constituţie în an. 72 (3), după care
urmează legea ordinară. Cu titlu de exemplu amintim, ca legi organice, Legea de organizare şi
funcţionare a Guvernului, Legile de organizare şi funcţionare a Ministerului Apărării Naţionale
şi a Ministerului de Interne, Legea administraţiei publice locale şi altele .
Atât în Constituţie cât şi în lege (mai ales ordinară) pot fi cuprinse norme juridice care
reglementează raporturi sociale de natură diferită, ceea ce face ca acestea să poată fi izvor atât al
dreptului administrativ, cât şi al altor ramuri de drept.
c) Decretele Preşedintelui RM, atunci când acestea au caracter normative şi cuprind norme
de drept administrativ. Preşedintele RM emite astfel de decrete când declară mobilizarea
generală sau parţială a armatei şi când stabileşte măsuri în caz de agresiune armată îndreptată
împotriva ţârii.
d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului, sunt, în marea lor majoritate, izvoare ale dreptului
administrativ (bineînţeles când acestea au caracter normativ) deoarece acestea sunt principalele
acte prin care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţârii şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice, înfăptuind realizarea în concret a prevederilor, cuprinse în legi.
Prin hotărâri ale Guvernului sunt reglementate organizarea, funcţionarea şi atribuţiile celor
mâi multe ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi, implicit,
activitatea în domeniile şi sectoarele respective. În privinţa Ordonanţelor Guvernului, acestea nu
se emit oricând şi în orice problemă, ci numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limita,
şi condiţiile prevăzute de aceasta, care va stabili atât domeniul cât şi data până la care Guvernul
poate emite ordonanţe.
Ordonanţele pot interveni numai în problemele în care se adoptă legi ordinare, nicidecum în
cele rezervate legilor organice şi numai în perioadele în care Parlamentul se află în vacanţă.
Ordonanţele sunt acte administrative de sine stătătoare, dar, dacă legea de abilitare o cere,
ele se supun obligatoriu aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la
împlinirea termenului de abilitare, nerespectarea acestui termen atrăgând încetarea efectelor
ordonanţei.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale, cu caracter normativ, sunt izvoare ale dreptului administrativ
nu numai în domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui conducător a
emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de activitate. De pildă, un ordin sau
instrucţiune a ministrului finanţelor va fi obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră în
raporturile care se nasc (modifică sau sting) în baza normelor emise.
Mai precizăm şi faptul că pot fi emise ordine şi instrucţiuni şi în comun, de către două sau
mai multe ministere, acestea neavând însă o forţă juridică superioară celor emise numai de un
singur minister, dar pot constitui izvoare ale dreptului administrative când au caracter normativ..
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale (decizii, dispoziţii) sunt
izvoare ale dreptului administrativ în măsura în care nasc, modifică sau sting raporturi de drept
administrativ. Aceste acte sunt, de regulă, acte cu caracter individual, acte de aplicare, având mai
rar caracter normativ, dar în acest din urmă caz ele sunt izvoare ale dreptului administrativ.
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, sunt, în multe cazuri,
izvoare ale dreptului administrativ întrucât acestea, funcţionând, printre altele, pe principiul
autonomiei locale au o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a adopta sau emite
acte cu caracter normativ. Acestea pot fi:
— hotărâri ale consiliilor locale,raionale;
— dispoziţii ale primarului, președintelui raionului.
Hotărârile consiliilor locale şi cele ale consiliilor raioanelor sunt, de regulă, acte
administrative cu caracter normativ, deoarece sunt adoptate de autorităţi deliberative care au, la
nivelul respectiv, o competenţă materială generală.
Spre deosebire de acestea, actele juridice emise de primar, care potrivit legii se numesc
dispoziţii, au, de regulă, caracter individual deoarece primarul este o autoritate executivă a
administraţiei publice; acestea desigur nu pot fi izvoare ale dreptului administrativ. în exercitarea
unor anumite atribuţii, dispoziţiile primarului au caracter normativ, întrucât ele cuprind norme
juridice cu caracter general şi impersonal prin care se nasc (modifică sau sting) drepturi şi
obligaţii pentru persoane fizice şi juridice neidentificate. Este cazul măsurilor pe care primarul
este obligat să le ia (prin dispoziţie) pentru prevenirea incendiilor sau în împrejură» excepţionale
cum ar fi: cutremurele, inundaţiile sau alte catastrofe naturale, epidemiile, epizootiile şi alte
asemenea, prevăzute de lege .
Tratatele şi convenţiile internaţionale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai daca
sunt direct executorii în ordinea juridică internă, dând naştere la raporturi de drept administrativ.
În conformitate cu prevederile Constituţiei noastre, tratatele şi convenţiile internaţionale,
pentru a produce efecte juridice atât în relaţiile cu alte state, cât şi în ordinea juridică internă
trebuie ratificate de Parlament sau, după caz, aprobate de Guvern,
Pentru a fi izvor al dreptului administrativ, Tratatul sau Convenţia internaţională trebuie nu
numai să fie ratificat (aprobat) de Parlament, respectiv de Guvern, ci să cuprindă şi norme al
căror obiect se circumscrie în sfera administraţiei publice.
j) Principiile generale ale dreptului, şi în special ale dreptului administrativ, sunt izvoare
importante de drept. Este necesar însă să facem deosebire între acele principii care sunt cuprinse
într-un act normativ anumit, caz în care izvor de drept este însuşi actul normativ în care sunt
cuprinse şi acelea care se desprind din mai multe acte normative, prin generalizare. Dacă anumite
principii suni desprinse, prin generalizare, din prevederile mai multor acte normative, ele capătă
valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. Aşa de pildă, principiul
revocabilităţii actelor administrative nu este consacrat într-un anume act, ci se desprinde prin
generalizare, din numeroase acte juridice care reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice.

2. Normele dreptului administrativ

Norma de drept administrativ este o regulă de conduită, instituită de autorităţile publice. Ea
este chemată să reglementeze raporturile sociale apărute în urma realizării administraţiei publice.
Ca element al dreptului, în general, norma de drept administrativ este inclusă în actele ce
emană atât de la puterea legislativă, cât şi de la puterea executivă, îmbrăcând forma unei legi,
hotărâri, decret, instrucţiuni, dispoziţii, decizii etc. (adică a unui izvor de drept).
Norma de drept administrativ are un caracter prescriptiv, ea stabileşte o anumită comportare,
impune o anumită conduită, constând dintr-o acţiune sau inacţiune umană îndreptată într-o
anumită direcţie în vederea realizării unui scop urmărit de lege, deoarece norma de drept
administrativ, în majoritatea cazurilor, rezultă din necesitatea organizării executării şi executării
concrete a legii.
Prin natura sa, norma de drept administrativ este o regulă cu caracter generat şi impersonal,
ea se aplică la un număr nedefinit de cazuri şi de persoane.
Normele dreptului administrativ au o serie de trăsături distincte:
- ele reglementează raporturi sociale care apar între autorităţile administraţiei publice,
precum şi între acestea şi particulari (persoane fizice şi juridice) în realizarea sarcinilor
administraţiei publice;
- sunt foarte variate, fiind aplicate, practic, în aproape toate domeniile şi sectoarele de
activitate;
- cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, sunt emise în baza şi în vederea
executării legii.

Normele de drept administrativ, ca orice normă juridică, formează sub aspect intern structura
logico-juridică compusă din trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza este acea parte a normei care stabileşte condiţiile, împrejurările sau faptele în
prezenţa cărora se cere o anumită conduită, precum şi categoria subiecţilor la care se referă
prevederile dispoziţiei.
Dispoziţia este acel element al normei de drept administrativ care prevede conduita ce
trebuie urmată, în prezenţa ipotezei date, adică stabileşte drepturile şi obligaţiile subiecţilor vizaţi
de acea normă.
Sancţiunea este al treilea element al normei. Ea stabileşte măsurile luate împotriva
persoanelor care au violat dispoziţia normei şi care sunt aplicate, în caz de necesitate, prin
constrângere, cu ajutorul puterii de stat.
De exemplu: persoanele care primesc un teren pentru construcţia caselor de locuit (ipoteza)
sunt obligate într-un anumit termen de la data atribuirii terenului să obţină autorizaţie de
construcţie şi să înceapă construcţia (dispoziţia). În caz de încălcare a termenului stabilit sau
neînceperea construcţiei în termenul stabilit, terenul poate fi retras (sancţiunea).
După structura tehnico-juridică, normele dreptului administrativ sunt modelate sub formă de
părţi, titluri, capitole, secţiuni, articole, paragrafe, alineate etc. O asemenea structurare a
normelor administrative întâlnim în actele administrative complexe, ce conţin mai multe norme
juridice.
Normele dreptului administrativ pot fi grupate în mai multe categorii, după diverse criterii:
După obiectul pe care îl reglementează se desprind:
- norme organice - ce reglementează înfiinţarea, organizarea şi desfiinţarea unor autorităţi
ale administraţiei publice;
- norme de drept material - ce reglementează drepturile şi obligaţiile subiecţilor de drept
administrativ;
- norme de drept procesual - ce reglementează modul de funcţionare a autorităţilor
administraţiei publice.
După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ se împart în:
- norme generale - care au o sferă largă de aplicare, la un număr nedefinit de cazuri;
- norme speciale - ce reglementează numai o anumită problemă sau se referă la o anumită
categorie de subiecţi. Normele speciale derogă de Ia normele generale;
- norme de excepţie - ce reglementează situaţii apărute în mod excepţional în timpul unor
calamităţi naturale, catastrofe etc. Normele excepţionale derogă de la normele generale şi cele
speciale.
Clasificarea normelor administrative are o mare însemnătate practică, fiind utilă la aplicarea
lor în viaţă. Stabilind că normele speciale şi cele excepţionale au caracter derogatoriu ca unul din
elementele ce determină prioritatea lor la aplicare, mai este de menţionat şi faptul că normele
dreptului administrativ se grupează într-o strictă ierarhie juridică. Astfel, o normă de drept
administrativ cu o forţă juridică inferioară nu poate anula, modifica sau conţine reglementări
contrare normelor cu o forţă juridică superioară.
În acest context se evidenţiază problematica normelor dreptului administrativ cu o forţă
juridică egală, care, însă, conţin reglementări contradictorii. Soluţia în astfel de cazuri este
sugerată de regula: norma nouă abrogă norma veche, o astfel de soluţie face posibilă ajustarea
voinţei iniţiale, incluse în actul administrativ de către emitent la ultima lui voinţă.

3. Raporturile de drept administrativ. Definiţie. Clasificare. Trăsături.

În cea mai simplă definiţie, raporturile juridice sunt înţelese ca fiind relaţiile sociale ce au
căzut sub incidenţa normelor juridice.
Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate de relaţiile sociale care au fost
reglementate direct sau indirect de către normele dreptului administrativ.
Un criteriu pentru clasificarea raporturilor de drept administrativ este cel al participanţilor la
relaţia socială reglementată prin norma de drept administrativ, existând raporturi la care
participă:
- două autorităţi ale administraţiei publice,
- o autoritate a administraţiei publice şi o altă autoritate publică,
- o autoritate a administraţiei publice şi un organ neguvernamental,
 - o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic sau instituţie
social-culturală,
- o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.
Un alt criteriu este conţinutul raportului juridic, adică drepturile şi obligaţiile pe care le au
subiectele participante. În raport de acesta, identificăm două categorii de raporturi de drept
administrativ, fiecare dintre ele cu mai multe tipuri.
A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul administraţiei publice între
componenţii personalului din sistem sunt:
- raporturi de subordonare ierarhică, în care subiectul care are calitatea de autoritate ierarhic
superioară are în competenţă dreptul de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiectelor de
drept subordonate,
- raporturi de colaborare, în care subiectele de drept au competenţe egale, conlucrând în
cadrul sistemului administraţiei publice.
- raporturi de participare în cadrul cărora titularii diferitelor competenţe sau funcţii participă
la realizarea unor sarcini care aparţin administraţiei publice (de ex. raporturile ce pot apare între
organele administraţiei publice centrale şi cele ale administraţiei publice locale).
B. Raporturile care se formează între subiecte de drept care aparţin sistemului
administraţiei publice şi subiecte de drept care se situează în afara acestui sistem sunt:
- raporturi de subordonare, în cadrul cărora, organele administraţiei publice pot stabili în
mod unilateral, pe baza competenţei legale, drepturi şi obligaţii pentru persoanele fizice şi cele
juridice, le pot aplica sancţiuni şi pot proceda la executarea acestora prin operaţiuni
administrative şi simple fapte materiale,
- raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice în care subiectele active acţionează pe
baza şi în executarea legii, potrivit competenţei legale de a desfăşura activităţi cu caracter
prestator în favoarea subiectelor pasive,
- raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la
realizarea sarcinilor care revin administraţiei.