POLITICI SOCIALE

Prof. dr. George POEDE

CUPRINS

I. Introducere în studiul politicilor sociale

II. Perspective istorice asupra politicilor

şi programelor sociale

III. Sistem politic şi politici sociale

IV. Agenţi ai politicilor sociale

V. Analiza problemelor sociale

VI. Ghidul de analiză pentru un program social

VII. Cadrul general de analiză a unei politici sociale

VIII. Politici sociale în perioada de tranziţie

VIII.1. Politici sociale centrate pe copil
VIII.2. Cadrul de lucru pentru controlul serviciilor sociale
VIII.3. O perspectivă britanică asupra standardelor şi criteriilor
în managementul serviciilor sociale pentru copii
(reglementări guvernamentale)
VIII.4. Politici sociale destinate combaterii sărăciei
Probleme fundamentale ale unităţii de curs :

(a) sistem politic şi politici sociale ;

(b) agenţi ai politicilor sociale ;
(c) ghidul de analiză a unei politici sociale ;
(d) politici sociale în perioade de tranzitie ;
(e) politici sociale centrate pe copil ;
(f) politici sociale destinate combaterii sărăciei ;

Scopul şi obiectivele unităţii de curs :

(a) familiarizarea studenţilor cu conceptele fundamentale legate de teoria politicilor

sociale ;
(b) formarea deprinderilor de elaborare a unor programe sociale ;
(c) iniţierea studenţilor in practica politicilor sociale din România ;
(d) participarea studenţilor la organizarea politicilor sociale legate de sarăcie,
abandon, droguri ;

Modalităţi de evaluare :

(a) aprecierea cunoştintelor teoretice în domeniul politicilor sociale ;

(b) elaborarea de documentaţii prtactice pe probleme de politică socială ;
 Politici sociale

I. Introducere în studiul politicilor sociale

Preocupările sociale ale diverselor sisteme politice au fost determinate de nevoia

de a rezolva o serie de probleme sociale. Răspunsurile date acestor probleme au fost
influenţate de tipul de societate, tradiţională sau modernă, de gradul de dezvoltare
economico-socială şi tehnologică şi de sistemul de valori şi credinţe religioase
dominante. Soluţiile găsite de diverse societăţi s-au caracterizat prin eforturile de a
realiza o schimbare instituţională pentru a veni în întâmpinarea unor nevoi, pentru a
rezolva o problemă socială sau a corecta o injustiţie ori pentru a ameliora calitatea vieţii.
Aceste eforturi s-au tradus prin acţiuni ale unor grupuri şi instituţii, legitimate prin
valori religioase sau moderne printr-un dispozitiv social creat de grupuri sau de state.
Intrucât sistemul economic nu poate asigura satisfacerea tuturor nevoilor sociale, statul
trebuie să asigure servicii sociale orientate spre realizarea unor obiective care depăşesc
pe cele strict economice.

În acest sens, politica socială cuprinde activităţi şi principii ale societăţii care
orientează modul în care statul intervine şi reglementează relaţii între indivizi, grupuri,
comunităţi şi instituţii sociale.
Aceste principii şi activităţi determină distribuţia resurselor şi nivelul bunăstării
membrilor societăţii. Astfel, politica socială include planuri şi programe pentru a
asigura securitatea economică şi bunăstarea socială, accesul la educaţie şi sănătate,
combaterea criminalităţii şi efectelor negative ale crizelor economice identificate în
şomaj, sărăcie şi excludere socială.
În literatura româneasca de specialitate, Liliana Mihuţ precizează că: ,,Politica socială este, sau
ar trebui să fie, un raspuns la problemele sociale ale unei anumite comunităţi, respectiv ale anumitor
grupuri expuse în mai mare masură diferitelor riscuri"1

Cartea ce a marcat perioada de debut a fundamentării politicii sociale in România aparţine

profesorul Catalin Zamfir , ce afirma că politica socială poate fi înţeleasă ca ansamblul reglementărilor,
măsurilor şi activităţilor întreprinse în principal de stat în scopul modificării parametrilor vieţii sociale a
unei comunităţi, într-un sens considerat dezirabil la un moment dat .2 Altfel spus, politica socială se
concretizează în prevederi legislative specifice, hotărâri şi reglementări administrative, programe
sociale, transferuri de venit (impozite, taxe, respectiv pensii, alocaţii, îndemnizaţii, burse, etc. din cadrul
sistemelor de asigurări şi asistenţă socială) finanţarea, producerea şi furnizarea de bunuri şi servicii
sociale pentru populaţie, conform unei definiţii ,,de dicţionar" formulată de I. Marginean3 .

1 Mihut, L., Lauritzen, B.- Modele de politici sociale = Models of social policy , Editura Didactica si Pedagogica ,
Bucuresti, 1999 ,p4
2 Zamfir,E.,Zamfir,C(coordonatori)- Politici sociale.Romania in context european,Editura Alternative,
Bucuresti,1995 ,p 23
3 Marginean,I.- Proiectarea cercetarii sociologice,Editura Polirom,Iasi,2000 ,p 15

7
 George POEDE

Politicile sociale îndeplinesc o serie de funcţii care, la rândul lor, sunt influenţate
de contextul social, economic şi cultural al societăţii.
Funcţiile reglative sunt legate de faptul că mecanismele de reglare specifice pieţei nu
pot prin ele însele să asigure bunăstarea socială fiind nevoie de intervenţia
statului. Prin caracterul lor, intervenţiile caută să reglementeze o serie de
disfuncţii sau conflicte prin mecanisme de negociere contribuind astfel la
menţinerea ordinii sociale.
Funcţiile compensatorii se mobilizează împotriva unor consecinţe negative asupra
societăţilor care-şi au originea într-un anumit tip de dezvoltare ce nu utilizează
în totalitate forţa de muncă şi nu poate contracara inegalitatea social-economică.
Funcţiile de apărare caută să lupte împotriva unor perturbări interne cauzate de o
rată înaltă a criminalităţii, folosirea drogurilor, violenţă.
Funcţiile protective au în vedere protejarea populaţiei în raport cu anumite situaţii de
risc care au devenit din ce în ce mai numeroase în societăţile contemporane. Aici
intră asigurările de bătrâneţe, de boală sau incapacitate de muncă. Tot în acest
context se înscrie şi politica de protecţie a unor grupuri sociale defavorizate cum ar
fi persoanele cu handicap, familiile numeroase, adolescenţii şi tinerii.
Funcţiile de satisfacere a unor nevoi colective sunt legate de acele nevoi colec-
tive care nu pot fi acoperite eficient prin mecanismele de funcţionare specifice
pieţei. Învăţământul, sănătatea, cultura , ştiinţa întră în sfera politicilor sociale
prin acele programe care au drept obiectiv asigurarea accesului la servicii
educaţionale, medicale, la ceea ce reprezintă dezvoltare tehnologică şi ştiinţifică
Dezvoltarea politicii sociale în statele moderne este motivată şi prin modul în
care documente importante internaţionale au prezentat o serie de drepturi economice şi
sociale. Spre exemplu, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului adoptată de
Organizaţia Naţiunilor Unite la 10 decembrie 1948 a proclamat o serie de drepturi
politice, sociale, economice şi culturale inerente persoanei umane recomandând statelor
membre să le transpună în practică alături de alte drepturi integrate în unele documente
ale Consiliului Europei.

Astfel, Declaraţia Universală prevede că orice persoană, în calitatea sa de membru al

societăţii, are dreptul la securitate socială precum şi pe acela de a obţine satisfacerea
drepturilor economice sociale şi culturale. De asemenea, orice persoană are dreptul la
muncă, la protecţie împotriva şomajului, la condiţii de muncă echitabile şi
satisfăcătoare precum şi la o remuneraţie care să asigure fiecărui individ şi familiei
sale o existenţă corespunzătoare demnităţii umane. În cazul absenţei resurselor
necesare, statul trebuie să asigure servicii sociale necesare pentru a contracara
consecinţele negative ce decurg din funcţionarea nesatisfăcătoare a pieţei muncii sau a
altor politici publice ca cele de sănătate, educaţie, de apărare a securităţii indivizilor.

8
 Politici sociale

Asemenea drepturi au intrat în constituţiile statelor contempoane reprezentând o

componentă însemnată a secţiunii dedicate drepturilor omului.
Asistenţa medicală, educaţia, eliminarea sau diminuarea sărăciei au devenit obiective
ale unor politici sociale, statul asumându-şi funcţii tot mai largi în aceste domenii.
Politicile sociale reprezintă un teren al confruntărilor dintre diferite curente
ideologice şi practici politice care au promovat fie creşterea rolului statului în reglarea
unor fenomene economice cu rezultate sociale negative, fie reducerea implicării statului
atât în economie cât şi în intervenţiile sociale.
Perspectiva critică la adresa amplificării politicilor sociale în societate decurge
din unele abordări de esenţă liberală sau neoliberală potrivit cărora politica socială are
un impact negativ asupra dinamismului economic.
Mulţi economişti neoliberali consideră că marile programe sociale au generat transferuri
de fonduri din sfera productivă şi au produs o reducere semnificativă a creşterii
economice. Totodată, s-a apreciat că politica socială activă de redistribuire a veniturilor
prin impozite progresive constituie o nedreptate pentru cei care produc venituri întrucât
acestea se îndreaptă spre persoane care devin dependente de politicile şi programele
sociale. Injustiţia provine din faptul ca indivizii activi economic sunt demotivaţi în
performanţele pe care pot să le producă. Apoi, nu există mecanisme eficiente de a
transforma beneficiarii serviciilor sociale în persoane active, responsabile pentru a
reveni în sfera productivă. O altă critică pune accentul pe efectele negative ale unor
politici şi programe care în loc să reducă amploarea unor fenomene negative din
societate contribuie la amplificarea lor prin stabilirea a unor intervenţii care au efecte
contrare subminând atât eforturile cât şi resursele financiare mobilizate în scopul
respectiv. Rolul statului este contestat de economiştii neoliberali din cauza uriaşelor
deficite bugetare pe care le-au generat politicile sociale precum şi din perspectiva
eficienţei reduse în raport cu costurile uriaşe implicate.
Există însă o serie de argumente prin care politicile sociale legitimează acţiunea
statului în societăţile democratice. Astfel, politicile sociale de suport pentru grupurile
defavorizate bazate pe valori de dreptate socială şi solidaritate contribuie la un nivel mai
înalt al aspiraţiilor sociale evitîndu-se „căderea unor grupuri în sărăcie” fenomen asociat
cu resemnare şi lipsa motivaţiei depăşirii acestei situaţii. În acelaşi timp, politicile şi
programele sociale dezvoltă o motivaţie ce susţine comunitatea şi societatea în general.

Prin mecanismele solidarităţii, grupurile sociale sprijinite prin diverse programe

sociale evită pericolul excluziunii sociale care generează clivaje sociale şi inegalităţi
profunde. Apoi, politicile sociale coerente promovează un climat social destins
caracterizat prin reducerea tensiunilor şi conflictelor sociale acţionând pozitiv asupra
performanţelor vieţii economice şi politicilor de investiţii. Investiţiile şi viaţa
economică eficientă vor genera noi locuri de muncă, oferte salariale, noi posibilităţi de
consum.
Din toate aceste aspecte rezultă că politica socială nu trebuie considerată ca o
activitate publică de consum de fonduri şi resurse umane ci ca pe un instrument esenţial
al dezvoltării economice echilibrate în care pot fi planificate pe termen lung efectele
sociale dorite şi chiar cele negative în sensul prevederii acestora. Politica socială
9
 George POEDE

constituie astfel un potenţial important prin feed-back-ul produs în cadrul sistemului de

creştere economică şi de ocupare a forţei de muncă.
Dezvoltarea analizei politicilor sociale se integrează în contextul raţionalizării
statului şi a activităţii politice ca „producătoare de strategii”. Presupunerea că lumea
este un ansamblu de probleme care ar putea fi rezolvate prin cunoaşterea umană
constituie fundamentul politicilor publice, deci şi a celor sociale. Dezvoltarea civiliza-
ţiei industriale a condus la căutarea unor forme mult mai raţionalizate de organizare a
activităţilor statului. În acest mod au apărut politicile publice în administrarea
problemelor sociale precum şi specialiştii din diverse domeni ca sociologia, ştiinţa
politică, psihologia, ştiinţa economică şi management-ul administraţiei publice. Potrivit
opiniei lui H. Laswell (The Emerging Conceptions of the Policy Sciences, 1970)
specialistul contemporan în politici publice se concepe pe sine ca pe un integrator de
cunoştinţe, acţiuni, deci ca pe un specialist ce aduce la lumină raţionalitatea de care
indivizii şi grupurile sunt capabile la un moment dat. El este un mediator între cei ce
s-au specializat în diferite arii de cunoaştere şi cei care au responsabilităţi publice.
Politicile sociale se structurează pe selectarea unei serii de probleme care prin
rezolvarea lor determină atingerea unor scopuri bine definite de actori politici şi sociali.

Dimensiunea socială a Europei

Europa socială. Deoarece statele compomente prezintă modelele diferite de politici

sociale, autorităţile de la Bruxelles au încercat să formuleze şi să pună în aplicare o politică socială

comună la nivelul Uniunii Europene. Această reprezintă practic dimensiunea socială a integrării
comunitare, fiind sintetizată prin conceptul relativ recent de Europa socială . Este un adevar binecunoscut
faptul că, în procesul de construcţie a Comunităţii Europene, obiectivele economice au fost întotdeauna
prioritare. Însuşi Tratatul de la Roma (1957), prin care s-a înfiinţat Comunitatea Economică Europeană,
vorbea de necesitatea unei pieţe europene unice -SEM - Single European Market- în care concurenţa şi
comerţul liber să fie principiile de bază şi se dorea ca acestea să nu fie afectate de bariere naţionale.
Aspectele sociale au fost încă de la început trecute într-un plan secundar. Totuşi, odata cu relansarea
integrării la mijlocul anilor ’80 preocupările pentru dimensiunea socială s-au intensificat şi au culminat cu
elaborarea Chartei Sociale, care a fost semnată în decembrie 1989 de unsprezece din cei doisprezece
membri ai Comunităţii. Anii '90 au marcat o nouă dezvoltare a politicii sociale la nivel supranaţional, cel
mai remarcabil succes fiind includerea acestui domeniu în tratatele de bază ale Uniunii Europene,
respectiv Maastricht (1992) şi Amsterdam (1997).

Existată patru argumente majore în favoarea unei politici sociale comune a Uniunii Europene:
libera circulaţie a muncitorilor, dumpingul social şi turismul social, eficienţa economică şi coeziunea
socială.4

Coeziunea socială - cel mai recent şi mai cuprinzator concept de la baza politicii sociale, conform
Tratatului de la Amsterdam (1997), susţine în fapt o politică mult mai largă a Uniunii Europene: politica
de coeziune . Acest uriaş domeniu de activitate este finantat din 3 fonduri structurale: - Fondul European

4 Naumescu,V.- Introducere in studiul politicilor sociale, Editura EFES,Cluj-Napoca

10
 Politici sociale

pentru Dezvoltare Regională ( ERDF ) - Fondul European Social ( ESF ) - Fondul European pentru
,,Ghidare" (asistenta) si Garantare Agricola (FAGGF)

Libera circulaţie a muncitorilor (termenul oficial ,,workers" se referă la toate categoriile de lucrători,
indiferent de domeniu şi de nivelul de calificare) decurge în mod evident din principiul fundamental al
liberei circulaţii a persoanelor în Uniunea Europeană. Pentru ca acest principiu să fie deplin funcţional
era nevoie să se asigure ,,transferabilitatea drepturilor lucrătorilor dincolo de graniţele naţionale"5 astfel
încât persoanele care se angajează într-o altă ţară să nu-şi piardă securitatea socială de care s-au bucurat
în ţara lor de origine. Această mobilitate în domeniul pieţei muncii este poate singura măsură socială
importantă pe care o prevedea Tratatul de la Roma în art. 48-51, în sensul că muncitorii care se mută
dintr-o ţara în alta vor beneficia de drepturile sociale existente în ţara gazdă. Fireşte, în anii '60, sub
efectul Tratatului de la Roma, înca nu se punea problema unei politici sociale supranaţionale, ci doar a
,,coordonării" sistemelor naţionale de securitate socială în sensul reducerii incompatibilităţilor.

Eficienţa economică. Deşi poate părea paradoxal, eficienţa economică a constituit un argument
serios în favoarea dezvoltării politicii sociale a Uniunii Europene. Prin serviciile specifice pe care le
asigura, politica socială poate însemna, pe lânga legitimitate politică pentru regimul industrial-capitalist, o
forţă de muncă mai sănătoasă şi mai bine educată, ceea ce se traduce într-o creştere a eficienţei
economice. Acest argument, în mod evident de inspiraţie neo-marxista, a sensibilizat totuşi factorii de
decizie din Europa occidentală şi a condus în timp la adoptarea unui buget sporit şi a unor măsuri
stimulative care au crescut considerabil performanţele în educaţie şi medicină.

Dumpingul social şi turismul social, ca riscuri majore ale inegalităţilor privind standardele de
viaţă din ţările membre, au apărut in anii '60 şi s-au intensificat în anii '70-'80 tocmai ca urmare a
realizării liberei circulaţii a muncitorilor pe teritoriul Uniunii Europene. Aceste situaţii au fost semnalate
de ţările puternic dezvoltate din nord-vestul continentului, care s-au văzut nevoite să facă faţă unui val de
muncitori din regiunile sudice ale Europei. În contextul dispariţiei frontierelor, ţările cu nivele joase de
protecţie socială puteau efectiv să-şi ,,exporte" surplusul de forţă de muncă internă spre ţările puternic
dezvoltate, prin această formă de turism social. Admiterea Greciei, Spaniei şi Portugaliei în anii '80 în
Comunitatea Economică Europeana a sporit teama ţărilor bogate din nord-vestul Europei şi a facut ca,
prin reprezentanţii lor în Comisia Europeană, acestea să exercite presiuni pentru adoptarea unei politici
sociale rezonabile la nivel comunitar. Este de prevazut ca lărgirea spre Est a Uniunii Europene, în
deceniul următor, să produca un nou val de dumping social, dacă nu se adoptă din timp măsurile necesare
pentru reducerea inegalităţilor socio-economice existente în prezent.

Modelul social european

Conceptul de model social european este astăzi un concept răspândit la nivel european şi recunoscut
oficial, find menţionat frecvent în documentele oficiale ale Uniunii Europene. Deşi i se acordă diferite
responsabilităţi, modelul social european nu este definit explicit, ci doar caracterizat prin sisteme sociale
capabile să le ofere cetăţenilor un nivel ridicat de protecţie socială şi coeziune socială. Coeziunea socială,
concept european promovat la acelaşi nivel cu cele de piaţă unică şi monedă unică, reprezintă răspunsul

5Mihut, L, Lauritzen, B, Modele de politici sociale/Models of Social Policy, Bucuresti, Ed. Didactica si Pedagogica,
1999 ,p 25
11
 George POEDE

european la problema inegalităţilor sociale şi economice. Coeziunea socială a fost considerată principala
caracteristică a modelului social european. Prin promovarea coeziunii economice şi sociale, statele
membre au în vedere implementarea seturilor de acţiuni care să asigure oportunităţi pentru toţi cetăţenii
UE şi, în consecinţă, să reducă riscul excluziunii sociale.

Acest concept este întâlnit în mod curent atât în mediul academic cât şi în discursul politic, este
folosit pentru a descrie experienţa europeană în încercarea de promovare simultană a creşterii economice
şi a coeziunii sociale, dar şi pentru a se marca o delimitare faţă de modelul american. În percepţia multor
analişti economici şi decidenţi politici, termenul de model social european face referire în mod implicit
sau explicit la modelul american, pe care aceştia îl consideră ca un contraexemplu6 (mai exact un exemplu
negativ) faţă de care Europa îşi declină orice apropiere.

Termenul de „model social european” (MSE) a fost folosit iniţial de Jacques Delors la mijlocul
anilor ’907 pentru a defini o alternativă la forma americană a capitalismului pur de piaţă. Ideea
fundamentală a MSE este că progresul economic şi social trebuie să meargă „mână în mână”;

Una dintre primele definiţii formulate pentru MSE apare în „Carta Albă a Politicii Sociale”
(Comisia Europeană 1994), care face referire la termen mai mult într-o formă normativă. Cu acest prilej,
termenul este definit printr-un set de valori comune ce trebuie respectate, şi anume: militare pentru
democraţie, libertate personală, dialog social, oportunităţi egale pentru toţi, solidaritate şi securitate
socială exprimată faţă de indivizii defavorizaţi din societate.

Printre cele mai clare definiţii oficiale ale termenului se numără însă, cea menţionată în
Concluziile Preşedinţiei Consiliului European de la Nisa din decembrie 2000, şi anume în Anexa 1, unde
descrierea Agendei Sociale Europene stipulează: „modelul social european – caracterizat în particular de
un sistem care oferă un nivel ridicat al protecţiei sociale, de importanţa dialogului social şi de serviciile de
interes general care acoperă activităţile vitale pentru coeziunea socială – se bazează în ciuda diversităţii
sistemelor sociale ale Statelor Membre – pe un fundament comun de valori”8.

În definiţia enunţată se regăsesc deci elementele esenţiale ale modelului social european:

- un nivel ridicat al protecţiei sociale cu servicii de interes general

- existenţa dialogului social, care presupune coordonarea politicilor cu acordurile colective, negociate de
partenerii sociali

- o atenţie deosebită acordată coeziunii sociale

- un set de valori esenţiale comune, ca de pildă: pluralismul politic, politica nediscriminatorie, toleranţa,
solidaritatea şi egalitatea între femei şi bărbaţi, un nivel cât mai ridicat al ocupării, creşterea durabilă şi
neinflaţionistă, competitivitatea economică, calitatea vieţii şi a mediului înconjurător.

6 Maria Jepsen, Amparo S.Pascual, „The European Social Model: an exercise în deconstruction” 2005

7Mihut,L,Lauritzen,- op.cit,p 30
8 Concluziile Preşedenţiei Consiliului European de la Nisa, decembrie 2000, Anexa 1, Agenda Socială Europeană, §11 in
MODELUL SOCIAL EUROPEAN – IMPLICAŢII PENTRU ROMÂNIA, Studiul nr. 4 Institutul European
din România – Studii de strategie şi politici2006

12
 Politici sociale

Modelul Social European este în acelaşi timp un concept normativ difuz, cu abordări diferite. O
definire europeană a sa este strâns legată de clarificarea modelului european de societate, pe măsura
validării opţiunilor constituţionale şi promovării schimbărilor anticipate. În prezent există o varietate de
accepţiuni, a căror grupare pe criterii de omogenitate evidenţiază9:

• trăsături comune (instituţii, valori …) inerente Statelor Membre, percepute a impregna moduri
diferite de reglementare ca şi un regim distinctiv de competiţie,
• exemple pozitive ce se regăsesc în diferitele modele naţionale,
• proiect european şi instrument de modernizare/adaptare la condiţii economice în
schimbare,

• un instrument de coeziune cu privire la extindere şi emergenţa modelelor noilor

membri.

Accepţiunea modelului social pentru care optăm în cele ce urmează este cea a unui proiect politic
vizând o identitate europeană, nu atât prin instituţii şi valori, cât prin politici sociale comune, adică o
soluţie europeană pentru probleme ce sunt comune într-o măsură variată.

La scara economiei, Europa încearcă să combine dinamica creşterii economiei de piaţă cu

coordonarea dialogului social dintre partenerii colectivi. La scara statului, ţările Europene nu reprezintă
doar democraţii libere ci şi state ale redistribuirii, adică state ale bunăstării, în care se încearcă să fie
ajutate persoanele dezavantajate – care şi-au pierdut capacitatea de a muncii, din diferite motive: boală,
şomaj, etc. La scara societăţii, pe lângă oferire oportunităţilor individuale de atingere a împlinirii
(fericirii), societăţile Europene promovează solidaritatea dintre indivizi care întăreşte de altfel, coeziunea
socială. Esenţa obiectivelor Europene (care denotă în opinia multor specialişti însăşi superioritatea
societăţii Europene) a fost surprinsă magistral de Anthony Giddens (2005), când a afirmat că „modelul
social European combină dinamica economică cu justiţia socială”10

Temă
Realiza i un eseu cu tema: Problemele curente ale MSE

9 Mihut,L,Lauritzen,- Op.cit,p. 45
10 Jens Alber, „The European Social Model and the USA”, Working Paper, pg. 2 in MODELUL SOCIAL
EUROPEAN – IMPLICAŢII PENTRU ROMÂNIA, Studiul nr. 4 Institutul European din România – Studii de
strategie şi politici2006

13
 George POEDE

II. Perspective istorice asupra politicilor

şi programelor sociale

Preocuparea societăţilor pentru asigurarea unui anumit standard material astfel

încât să se prevină grave disfuncţii sociale se regăseşte, din punct de vedere istoric,
chiar în societăţile arhaice sub forma unor modele de comportament induse printr-o
socializare specifică societăţilor tradiţionale sau printr-o codificare sub forma normelor
de drept. Astfel, în codul Hamurrapi se includea obligaţia oamenilor de ase ajuta între ei
ei în momentele de cumpănă. Filantropia este instituţionalizată în Oraşele-State greceşti,
cetăţenii fiind încurajaţi să doneze bani pentru scopuri publice. La Roma tradiţia annona
civica este astfel reglementată încât familiile patriciene sunt încurajate să distribuie
cereale la costuri mici sau gratuit.
Instituţiile religioase au reprezentat multă vreme cadrul teoretico-ideologic şi
acţional în eforturile de a găsi o rezolvare problemelor sociale dificile. Apar cunoscutele
„spitale” mai întâi în India apoi în Orinetul Apropiat şi Europa (primul la Lyon, Hotel
Dieu – 542 e.n.). Ele aveau rolul de a asigura un acoperiş pentru săraci şi persoanele cu
handicap. La anul 1100, Biserica Romană publică Decretum, document ce cuprinde
legi canonice precum şi o interpretare a teoriei şi practicii carităţii, afirmându-se că
bogaţii au obligaţia morală de a-i ajuta pe cei săraci. În înţelegerea problemelor sociale
din Anglia se face distincţia dintre „worthy poor” – persoane în vârstă, cu handicap,
văduve şi copii abandonaţi - şi „unworthy poor” – persoane capabile dar care nu găsesc
de lucru.
În Europa evului mediu se imaginează planuri pentru ajutorul organizat, fapt ce
presupunea înregistrarea celor săraci, strângerea de fonduri şi crearea de locuri de
muncă pentru cei capabili de a muncii. Multe din ideile lui Juan Luis Vives au fost
folosite mai târziu în oraşele europene sau au influenţat acele Poor Laws din Anglia sau
din America în perioada colonială. În 1531 apar primele reglementări în Anglia cu
privire la ajutorul destinat celor săraci. Acestea împuternicesc judecătorii locali să
elibereze”certificate de cerşetor” pentru anumite categorii precum bătrânii şi persoanele
cu handicap, stabilind în acelaşi timp grave pedepse pentru ceilalţi cerşetori. In a doua
parte a secolului al XVI-lea se introduce în Anglia pentru prima dată un impozit
denumit Parish Poor Rate pentru a acoperi cheltuielile determinate de întreţinerea celor
săraci. Procedurile stabilesc întocmirea unui registru al persoanelor care au nevoie de
ajutor, recunoscându-se că nu toţi cei săraci îşi datorează lipsei dorinţei de a munci.
Fondurile astfel colectate erau folosite pentru crearea de locuri de muncă.
Anul 1601 marchează apariţia unei reglementări juridice extrem de importante,
Elisabethan Poor Law ce va codifica pentru aproximativ două sute de ani tratamentul
social al celor săraci şi dezavantajaţi. Ea stabilea administrarea ajutorului pentru săraci
14
 Politici sociale

la nivel local prin taxe plătite de toţi membrii unei parohii, organizează programe de
ucenicie pentru copiii săraci, dezvoltă ateliere de lucru pentru persoanele dependente.
Problemele sociale extrem de dificile conduc la sporirea atenţiei Bisericii faţă de
problemele unei populaţii aflate la periferia societăţii. Vincent de Paul înfiinţează
organizaţii de caritate, reorganizează activitatea unor ordine şi seminarii religioase
pentru a face faţă problemelor cauzate de sărăcie. În acest context apar workhouses şi
almhouses ca expresie a specificităţii dispozitivului social de luptă împotriva sărăciei,
bolilor şi consecinţelor handicapului. În 1795 este inaugurat în Anglia sistemul
Speenhamland prin care se introduce un prag al sărăciei. Ori de câte ori veniturile
gospodăriilor se plasau sub acest prag se ofereau unele subsidii în funcţie de preţul
pâinii şi de numărul persoanelor dependente din respectiva gospodărie.
În prima parte a secolului al XIX-lea apar unele modificări în interpretarea
măsurilor cu caracter social cât şi în legătură cu responsabilitatea guvernanţilor pentru
grupurile defavorizate. Accentul începe să se deplaseze spre „autoajutorare”, iar
guvernele nu se mai simt responsabile faţă de cei care nu au condiţii de viaţă
corespunzătoare. Darwinismul social începe să inspire din ce în ce mai mult perspectiva
de interpretare a problemelor sociale.
În Germania, spre sfârşitul secolului al XIX-lea, Otto von Bismarck pune bazele
unui sistem de asigurare a sănătăţii (1883), urmat de unul de asigurări în caz de
accident. Apar programe de asigurare în caz de bătrâneţe şi invaliditate. Sistemul
german va deveni un model pentru programele de politică socială pentru multe ţări
europene.
Perioada de după primul război mondial se caracterizează prin crize sociale şi
economice de o mare extensiune, afectând grupuri mari de oameni şi categorii de vârstă
dintre cele mai diverse. Se remarcă , după Marea Criză dintre 1929-1933, o nouă
politică lansată de preşedintele Roosevelt prin denumirea de New Deal caracterizată
prin obiectivele de combatere a sărăciei şi şomajului în rândul americanilor.
În acţiunile de protecţie socială un loc aparte îl ocupă Raportul Beveridge din
Marea Britanie (1941). El recomanda un sistem integrat de securitate socială prin care
se încerca o protecţie globală a individului (from cradle-tograve).
Etape ale procesului de integrare socială11:
• 1957 – in Tratatul de la Roma se găsesc articole referitoare la libera circulaţie a
muncitorilor şi la libertatea de stabilire a acestora, în contextul creării pieţei
Comune .Instrument de finanţare : Fondul Social European
• 1986 – in Actul Unic European (The Single European Act) se pune accentul pe
sănătate şi siguranţa la locul de muncă, introduce dialogul social şi conceptul de
coeziune economică şi socială . Instrument de finanţare : Fondul de coeziune
economică şi socială
• 1989 - se adopta primul document programatic al politicii sociale – Carta
Socială, ce stabileşte drepturile sociale fundamentale şi direcţiile de acţiune ale
politicii sociale.
• 1990 - in Tratatul de la Maastricht (ratificat în 1992) se stabileşte unul dintre

11Mai multe detalii se gasesc in lucrarea POLITICA SOCIALĂ elaborată în cadrul proiectului Phare RO
0006.18.02 i disponibilă pe : http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20sociala.pdf
15
 George POEDE

obiectivele Uniunii : atingerea unui „nivel ridicat de ocupare a forţei de muncă şi

protecţiei sociale, egalitatea între femei şi bărbaţi [...] creşterea standardelor de viaţă şi a
calităţii vieţii...”
• 1991 – in Protocolul Social (Social Policy Protocol) se clarifică
obiectivele politicii sociale: combaterea excluziunii sociale, dezvoltarea
resurselor umane, promovarea ocupării forţei de muncă, îmbunătăţirea
condiţiilor de viaţă şi de muncă
• 1993- Cartea Verde (Green Paper)- discu ii despre viitorul politicilor
sociale
• 1994 - Cartea Albă (White Paper) – se stabilesc priorităţile politicii
sociale până în anul 2000
• 1997- prin Tratatul de la Amsterdam (ratificat în 1999) este abrogat
Protocolul Social, este lansat Acordul Social (Social Policy Agreement)
şi este integrat un nou articol în Tratatul UE, un articol privind ocuparea
forţei de muncă şi cunoscut ca Titlul VIII
• 2000 - Strategia de la Lisabona (Lisbon Strategy), prin care este stabilit
obiectivul pe zece ani al Uniunii Europene, reprezentat de transformarea
economiei comunitare în cea mai competitivă economie bazată pe
cunoaştere.
• 2000 - Agenda Politicii Sociale preia obiectivele specifice şi elemente
ale strategiei ce ţin de politica socială şi le converteşte într-un program
de acţiune pe 5 ani, care constituie cadrul politicii sociale actuale
• 2007- Constitutia europeana, Lisabona : "Uniunea combate excluziunea
socială şi discriminările şi promovează justiţia şi protecţia sociale,
egalitatea între femei şi bărbaţi, solidaritatea între generaţii şi protecţia
drepturilor copilului. Aceasta promovează coeziunea economică, socială
şi teritorială, precum şi solidaritatea între statele membre"

Temă
Accesati Jurnalul Oficial al Uniunii Europene : http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do i
faceti o fi ă de lectură (pentru fiecare tratat in parte) cu reglementarile specifice
politicii sociale.

16
 Politici sociale

III. Sistem politic şi politici sociale

Studiul sistemului politic contribuie la înţelegerea modului în care societăţile

contemporane adoptă reglementările de politică socială dar şi a acţiunii unor agenţi
politici importanţi care mediază între diversele grupuri şi instituţiile politice.
Modelul sistemic în analiza fenomenelor politice a fost lansat de David Easton
în anii ’60. Analiza sistemică se centrează pe tranzacţiile dintre sistem şi mediul său.
Aici apare ruptura teoretică faţă analiza tradiţională a proceselor politice politice. David
Easton arată că ştiinţa politică s-a preocupat mai ales de studiul structurii interne a
sistemului politic şi de mecanismele de luare a deciziilor.
Easton propune considerarea sistemului politic ca o „cutie neagră”, analiza
centrându-se pe relaţiile dintre sistem cu mediul său. Mediul sistemului cuprinde
două categorii, mediul intra-societal şi extra-societal. Mediul intra-societal este
compus din sistemul social, ecologic, biologic, al sistemelor de personalitate, iar
cel extra-societal este compus din sistemele ecologice, sociale şi politice
internaţionale.
Din acest mediu provin o serie de intrări (input) împărţite de Easton în doua
categorii, exigenţe şi sprijin. Spre exemplu, un grup profesional cere autorităţilor să
voteze o lege prin care să satisfacă unele cerinţe formulate de muncitori aflaţi în pericol
de a fi licenţiaţi. Aceasta reprezintă o cerinţă, o exigenţă exprimată faţă de puterile
publice. Sprijinul (support) reprezintă o manifestare favorabilă faţă de puterile publice.
Dacă exprimarea unor exigenţe numeroase şi contradictorii reprezintă o probabilitate
destul de mare de „stress” pentru sistemul politic, suportul nu face decât să întărească
capacitatea sistemului de a răspunde diverselor cerinţe care vin din partea grupurilor şi
instituţiilor sociale. Ieşirile (output) conţin diverse decizii şi acţiuni ale autorităţilor
politice ca răspuns la intrări.
Suportul ca întărire a sistemului provine dintr-un răspuns corect pe care acesta îl
elaborează faţă de exigenţele ce provin din mediul social, răspuns perceput printr-o
evaluare a impactului prin studiul feed-back-ului.
Funcţionarea sistemului politic evidenţiază o serie de probleme grupate de
Easton în patru probleme specifice unui sistem politic:
ƒ formularea cerinţelor,
ƒ reducerea cerinţelor,
ƒ problema susţinerilor,
ƒ retroacţiunea.

17
 George POEDE

Problemele sociale ca obiect al studiului politicilor sociale pot constitui o sursă

de suprasarcină calitativă şi cantitativă pentru sistem. Aspectul calitativ provine din
complexitatea cerinţelor prezentate sistemului, iar cel cantitativ din coagularea numerică
a problemelor încât sistemul nu le mai poate trata. Abordarea sistemică a fenomenelor
politice arată că există un prag de absorbţie a problemelor care nu poate fi depăşit fără
punerea în pericol a capacităţii de reglare societală. De aceea există două mecanisme de
reglare a conversiunii nevoilor sociale în cerinţe politice, structurală şi culturală. Prin
reglarea structurală, o cerinţă politică apare ca rezultat al exprimării ei în sistem prin
existenţa unor roluri specializate, parlamentari, notabili, partide politice, grupuri de
presiune, chiar autorităţi politice. Reglarea culturală pune accentul pe caracterul
admisibil al conţinutului unor exigenţe. Spre exemplu, folosirea violenţei în formularea
cerinţelor este limitată în societăţile democratice prin valorile acestora şi prin
prevederile constituţionale referitoare la manifestarea forţei în societate.

Reducerea exigenţelor constituie procesul prin care cerinţele sunt reduse la câteva
alternative pe care sistemul le poate trata. Structurile de reducere sunt
reprezentate de partidele politice care formulează o exigenţă unică, parlament,
guvern. Capacitatea de reducere depinde de natura partidistă a sistemului
politic. Sistemele bi-partidiste contribuie în modul celor mai eficient la
procesul de reducere pe când sistemele multipartidiste prin capacitatea mai
redusă de reducere (coaliţii care impun compromisuri politice) se
caracterizează printr-un grad mare de instabilitate.
Susţinerile sistemului reprezintă un fenomen de compensare a cărui intensitate
diferă în funcţie de exigenţele adresate sistemului.Există trei elemente de
susţinere în sistemul politic, comunitatea, regimul şi autorităţile. Socializarea
politică, amenajări constituţionale în favoarea unor grupuri sociale, „regulile
jocului” democratic cu valorile sale, structura puterii, normele de legitimitate,
sunt răspunsuri frecvente la „provocările” mediului.

În lucrarea sa „Welfare State in Transition – National Adaptations in Global Economies”,12

Gϑsta Esping-Andersen analizează o serie de schimbări care au loc în diverse modele ale statului
bunăstării13.. Sunt trecute în revistă modelele consacrate ale statelor bunăstării, însă nu se ignoră nici

12 Esping-Andersen,G - Welfare State in Transition – National Adaptations in Global Economies

13 ,,Esenţa statului bunăstării este garantarea guvernamentală a unor standarde minime privind venitul,
alimentaţia, sănătatea, educaţia şi locuinţa, asigurate fiecarui cetaţean ca drepturi sociale"13 . Securitate socială
a luat forma unei asigurări sociale contra riscurilor de baza ale vieţii industriale: accidente la locul de muncă,
boli profesionale, şomaj, bătrâneţe" Standardele sociale minime, asigurări sociale contra riscurilor de bază ale
vieţii industriale , accidente la locul de munca, boli profesionale, şomaj, bătrâneţe, nu pot fi periclitate decât în
cazul pierderii veniturilor, deci la persoanele rămase fără loc de muncă.
Denumirea ,,Welfare State" este relativ recentă, fiind legată de perioada anilor '40, de Marea Britanie şi
de numele economistului J.M.Keynes, respectiv al lordului W.H.Beveridge. Aceştia au dat o replică modelului
războinic ,,Warfare State" şi au prefigurat evoluţia democraţiilor occidentale după încheierea războiului.

18
 Politici sociale

noile state apărute care dezvoltă, uneori, modele particulare; sunt avute în vedere state din Europa
Centrală şi de Est, ţările asiatice, Statele Americii Latine .

Conform clasificarii lui Gϑsta Esping-Andersen, se pot distinge trei mari tipuri de regimuri
politice ale bunăstării (Welfare State Regimes): regimul liberal (american), regimul conservator (german)
şi regimul social-democrat (scandinav). Mă voi opri puţin asupra acestor modele, nu înainte de a
menţiona că exista şi alte clasificări în domeniu, poate mai puţin utilizate în studiul politicii sociale dar la
fel de utile, cum ar fi : modelul nordic şi anglo-saxon (corespunzator regimului social-democrat
scandinav), modelul continental (corespunzator regimului conservator german) şi modelul sudic
(,,rudimentar", corespunzător statelor mai puţin dezvoltate ale Uniunii Europene).

Modelul social-democrat se bazeaza pe spiritul keynesian al anilor`40-50 şi încorporează

următoarele elemente: universalitatea drepturilor sociale, egalitatea beneficiilor sociale (indiferent de
nivelul veniturilor realizate în timpul vietii active), intervenţia planificatoare a statului în economie pentru
asigurarea ocupării depline a forţei de muncă, finanţarea predominant bugetară a beneficiilor sociale (pe
baza unui nivel general înalt de impozitare) şi o puternică birocraţie care să deservească reţeaua
serviciilor publice.

Modelul conservator, aplicat în majoritatea ţărilor europene în frunte cu Germania, are o

pronunţată bază ocupaţională şi asigură proporţionalitatea beneficiilor sociale cu veniturile directe
obţinute din muncă. Având în centrul său sistemul tradiţional al asigurărilor, securitatea socială este
finanţată nu din impozite plătite statului ci din contribuţiile angajaţilor şi angajatorilor la fondurile
autonome de asigurări. Fiscalitatea este rezonabilă iar politicile economice au un pronunţat caracter
liberal.

Modelul liberal este caracterizat de o responsabilitate mai redusă a statului în garantarea

bunăstării, ponderea dominantă revenind sectorului privat (sănătate, învăţământ, asigurări), sectorului
non-guvernamental (servicii sociale personale sau comunitare) şi evident individului însuşi. Filosofia
beneficiilor sociale este selectivă şi restrictivă, bazată pe testarea riguroasă a veniturilor, urmând ca statul
să intervină de o maniera minimală, numai în ajutorul celor efectiv săraci, prin acordarea de asistenţă
socială non-contributivă. Nivelul general de impozitare este scăzut iar managementul serviciilor publice a
fost debirocratizat şi orientat spre eficienţă. Marea Britanie şi Irlanda au adoptat modelul Beveridge, în
cadrul căruia transferurile sociale merg îndeosebi spre cei angajaţi în muncă (de vârstă activă), care
realizează venituri salariale relativ mici; acest sistem este complementat cu existenţa unei plase de ultim
resort social, sub forma unei scheme de asistenţă socială relativ dezvoltată ; este vorba de o abordare

Ulterior, autorii francezi au completat lista sinonimelor pentru noul sistem care se năştea: statul-providenţă
sau asistenţial. Autorii germani, mult mai reticenţi în a atribui denumiri entuziaste s-au limitat la a aprecia acest
model drept ,,stat social", utilizând mai putin termenul de stat al bunăstării. În Statele Unite domina
interpretarea republicană, conceptul de Workfare condiţionând beneficiile sociale de muncă.13
“Statul bunăstării” pune in evidenţă dificultatea ideei că statul bunăstării îmbină relaţiile derulate în
sistemul public cu cele din domeniul privat, relaţii ce se subordonează obiectivului primordial al bunăstării
oamenilor, consta in punerea în practică.

19
 George POEDE

liberală a bunăstării, de un minim model social. Prototipul acestui model îl reprezinta Statele Unite, însă
repere importante de liberalism întâlnim şi în Marea Britanie, Canada, Australia, respectiv în cazul ţărilor
din Asia de Sud-Est.

Modelul Scandinav, denumit adesea şi Modelul Nordic, definit de experienţele din Danemarca,
Finlanda, Suedia, ţări care efectuează cele mai ridicate cheltuieli relative şi acordă beneficiile sociale pe
principiul cetăţeniei. Acestea practică totodată impuneri publice relativ ridicate şi utilizează o varietate
largă de instrumente şi politici sociale active.

Modelul Continental – cunoscut şi sub denumirea de Modelul Corporatist sau de Modelul

Renan, regăsit în Austria, Belgia, Franţa, Germania, care au adoptat modelul Bismark, bazat extensiv pe
scheme de asigurări sociale, finanţate prin contribuţiile celor angajaţi în muncă care au dezvoltat o
puternică protecţie socială; dintre noile membre ale UE, adepte ale acestui « puternic model social
european » se numără Ungaria, Cehia sau Polonia.

Modelul mediteranean, regăsit în ţările sud-europene - Grecia, Italia, Spania, Portugalia, care
au generat un model bazat extensiv pe sisteme de asigurări sociale, în cadrul cărora beneficiile acordate
sunt larg segmentate, potrivit statusurilor contribuabililor. În cadrul acestor ţări se practică cheltuieli
sociale reduse combinate cu reţele de sprijin obţinut prin intermediul familiei. Acest lucru este posibil în
opinia specialiştilor, ca urmare a păstrării în această zonă a Europei a caracteristicilor societăţii agrare.

Modelul « catching-up », nu este încă elaborat, dar se referă la caracteristicile noilor state
membre ale UE, care au aderat în 2004. În aceste ţări au fost înfiinţate unele instituţii sociale abia după
perioada de tranziţie. Eforturile acestor ţări pentru realizarea unei bunăstări sociale sunt îngreunate de o
serie de dificultăţi financiare, ceea ce însă nu le opreşte să aspire la o atingere a nivelului de viaţă din
vechile membre UE , prin diverse metode. Tocmai datorită acestor eforturi, s-a născut şi această denumire
de model « catching-up ».

Temă
Analiza i caracteristicile celor 3 modele consacrate : Liberal modern – SUA, Social
democrat- Suedia, Conservator modern -Germania

20
 Politici sociale

IV. Agenţi ai politicilor sociale

Rolul statului în formularea, adoptarea şi implementarea politicilor sociale

reprezintă un domeniu privilegiat al studiului acestuia din perspectiva politicilor sociale.
Intrebarea fundamentală este aceea legată de condiţiile care legitimează intervenţia
statală în viaţa socială, valorile politice care stau la baza acţiunii politice. Literatura de
specialitate a structurat studiul statului pe două ipostaze ale acestuia, statul protector şi
statul bunăstării generale.

Statul protector reprezintă o formulă de a defini acele instituţii statale care se

caracterizează prin minimum de intervenţie în viaţa socială şi economică, activitatea
acestuia limitându-se la asigurarea ordinii interne şi la garantarea şi apărarea
proprietăţii private.
Susţinerile ideologice ale statului protector pot fi găsite în două perioade distincte în
lucrările filosofilor contractului (Hobbes, Locke) şi în liberalismul non-intervenţionist.
Liberalismulnon-intervenţionist este ilustrat de Adam Smith şi F.A. Hayek. In lucrările
sale, mai ale în Avuţia naţiunilor, Smith consideră că libera concurenţă, liber-
schimbismul produce, printr-un joc al „mâinii invizibile”, prosperitate şi realizează
echilibrul pieţei. Orice intervenţie statală în economie este o atingere a liberei
concurenţe. De aceea, statul trebuie să aibă în vedere funcţii precise cum ar fi acelea de
a asigura ordinea, de a respecta justiţia şi de a proteja proprietatea. Hayek a fost
principalul adversar al lui Keynes care promova în anii ’30 o extindere a rolului statului.
Apărător al iniţiativei private şi a libertăţii individuale, Hayek este un promotor al pieţei
în reglarea fenomenelor sociale şi economice. De aceea statul este doar un garant al
democraţiei definită ca metodă de organizare socială a cărei funcţie este aceea de a
asigura apărarea libertăţii fiecăruia împotriva oricărei puteri arbitrare.

Statul bunăstării generale sau Statul Providenţă este definit ca un ansamblu de

activităţi, servicii, de reglementare a veniturilor provenite din transferuri exercitate de
puterea publică în vederea creşterii bunăstării colectivităţii naţionale sau modificării
repartiţiei bunăstării în cadrul populaţiei. Serviciile publice, politica socială şi politica
economică constituie dimensiunile specifice ale Statului Bunăstării Generale.
Primul serviciu public instituit a fost acela al instrucţiei publice. El este
considerat ca un bun public, ca o nevoie a tuturor. Sunt asumate pe rând şi alte activităţi
încât Statul Bunăstării produce de-a lungul timpului o vastă reţea de servicii publice.
Politica socială are un rol central între cele trei dimensiuni şi dă nota definitorie
pentru Statul Bunăstării sau, cum mai apare adesea, Statul Providenţă. Ea se exercită

21
 George POEDE

printr-un sistem de servicii sociale şi asigurări prin care sunt puse la adăpost grupuri
sociale defavorizate ale căror drepturi social-economice sunt ameninţate de mecanis-
mele concurenţiale ale pieţei.
Dimensiunea economică se înscrie în perspectiva macro-economică deschisă de
John Maynard Keynes în care controlul central necesar asigurării unei depline ocupări a
forţei de muncă implică în mod automat o extindere a funcţiilor tradiţionale ale statului.
Prima mare experienţă economico-socială a fost politica New Deal-ului a preşedintelui
F. Roosevelt. Elementele politicii economice specifice formei bunăstării generale a
statului contemporan sunt politica preţurilor, acţiunea asupra ratei dobânzii, cheltuielile
publice în măsura în care ele implică activităţi economice, subvenţiile acordate
sectoarelor în dificultate sau în dezvoltare şi naţionalizarea întreprinderilor sau preluarea
cotelor de participare la capitalul întreprinderilor.

Extinderea rolului economic al statului transformă economia capitalistă într-o econo-

mie mixtă.
Consecinţele activităţilor specifice statului bunăstării generale se manifestă prin creşte-
rea sectorului public în economie într-o proporţie neatinsă până acum în societăţile
contemporane, printr-o deplasare a maselor monetare din sfera productivă în aceea a
politicilor şi programelor sociale, prin creşterea raportului dintre cheltuielile publice
raportate la produsul intern brut şi prin apariţia unui deficit curent în finanţele publice
care se corelează cu o creştere a prelevărilor fiscale raportate la produsul intern brut.
Legitimarea ideologică a statului bunăstării este preluată de doctrinele social-
democrate contemporane care şi-au propus o „îmblânzire a capitalismului” potrivit unei
expresii a lui Willi Brandt. Spre exemplu, Adolf Wagner promovează în lucrarea sa un
socialism în care rolul statului progresează în aceeaşi măsură ca şi democraţia. În
„Fundamentul economiei politice”, Wagner constată că extinderea rolului statului este
legată de progresul civilizaţiei şi de dezvoltarea nevoilor colective. Amplificarea
serviciilor publice răspunde apariţiei nevoilor colective (educaţie, sănătate, transporturi,
poştă) a căror satisfacere nu este rentabilă pentru o întreprindere privată dar care este un
imperativ moral. Temele pe care Wagner le lanseză în dezbaterea politică şi socială sunt
cele de civilizaţie asociate cu justiţia distributivă, cu serviciile publice şi democraţia.
Reprezentantul tipic al formei Statului Bunăstării Generale este John Maynard
Keynes.

Ideea fundamentală este aceea că redistribuirea bogăţiei naţionale prin intermediul

transferurilor sociale este profitabilă pentru creşterea economică.
În lucrarea sa Teoria generală a utilizării forţei de muncă, a dobânzii şi a monedei,
Keynes preconizează o largă extindere a funcţiilor statului, fapt ce implică o politică
economică (acţiunea asupra ratei dobânzii pentru a încuraja investiţiile şi cheltuieli
publice sub forma lucrărilor publice care creează locuri de muncă, stimulând prin salarii
„cererea efectivă”) şi o politică socială (transferuri sociale sub forma prestaţiilor de

22
 Politici sociale

securitate socială, creşteri salariale care măresc puterea de cumpărare şi favorizează

cererea efectivă). Cele două politici au drept consecinţă o stimulare a a producţiei şi o
creştere a economiei globale care resoarbe forţa de muncă neutilizată.
Critica Statului Bunăstării Generale este axată pe trei direcţii:
¾ Protestul împotriva fiscalităţii excesive; atunci când impozitele cresc prea mult
încasările fiscale tind spre zero.
¾ O politică de relansare graţie unei creşteri salariale nu favorizează în mod
necesar producţia naţională astfel încât să producă acele efecte din teoria lui
Keynes.
¾ Costul factorului muncă la care se adaugă sarcinile sociale constituie o frână în
calea competiţiei şi un handicap în concurenţa internaţională.

Partidele politice

Partidele politice reprezintă unul din actorii politici cu rol fundamental în

identificarea şi definirea problemelor sociale. Partidele reprezentate în parlament
precum şi partidele aflate la guvernare utilizează analiza problemelor sociale pentru a
formula politici şi programe sociale. Dimensiunea socială din activitatea partidelor este
explicabilă prin necesitatea de a da un răspuns problemelor sociale cu care se confruntă
societăţile contemporane. Definiţiile date partidelor politice pun accent pe acţiunea
politică a acestora care are drep obiectiv participarea la guvernare şi medierea dintre
guvernanţi şi guvernaţi. De aceea, partidul politic reprezintă o organizaţie cu caracter
permanent, structurat ierarhic şi geografic a cărui finalitate este exercitarea puterii
politice pe baza unui program pentru care a primit un sprijin din partea electoratului în
cadrul unei competiţii politice libere. Există o varietate de partide dar majoritatea dintre
ele poate intra într-una din cele două tipuri generale propuse de Maurice Duverger,
partide de origine parlamentară şi partide de origine exterioară parlamentelor.
Primul tip apare în contextul existenţei instituţiei parlamentului în care grupurile parla-
mentare s-au format pe baza afinităţilor politice. Extinderea sufragiului popular a
generat necesitatea de a constitui comitete electorale precum şi legături între acestea la
nivel naţional. Ele au permis organizarea unei structuri cu caracter permanent sub forma
partidelor politice.
Partidele exterioare parlamentelor reprezintă dintr-un punct de vedere chiar
rezultatul presiunii sociale pe care diverse sindicate, asociaţii, societăţi de gândire au
exercitat-o asupra parlamentelor pentru reprezentarea intereselor lor predominant
sociale. Există o multitudine de clasificări în cadrul partidelor politice dar evoluţiile
sociologice din societăţile contemporane explică apariţia unui tip de partid denumit
„catch-all parties „care se ridică dincolo de clivajele sociale care au marcat multă vreme
realităţile socio-politice din secolul al XX-lea. Un astfel de partid implică o relativizare
a rigorii ideologice şi o creştere a preocupării pentru pragmatismul abordării proble-
melor politice inclusiv a celor sociale devenite probleme de interes major.

23
 George POEDE

Mişcările sociale

Alain Touraine în „Sociologie de l’action” defineşte mişcările sociale ca

organizaţii structurate care apără sau promovează interesele membrilor săi care pot fi
dintre cele mai diverse, cu mijloace care pleacă de la simpla publicitate pînă la
presiunea morală şi violenţa fizică. Acelaşi autor stabileşte trei principii şi trei funcţii
ale mişcărilor sociale. Principiul identităţii ne arată pe cine reprezinţă o mişcare, ce
interese apără sau promovează, dacă sunt grupuri specifice sau grupuri cu caracter
global (asociaţia consumatorilor). Principiul opoziţiei reflectă faptul că o mişcare luptă
întotdeauna împotriva unui blocaj, rezistenţe, inerţii, iar principiul totalităţii evidenţiază
tipul de valori în numele cărora o mişcare acţionează, valori considerate ca fiind ale
întregii societăţi. Touraine apreciază faptul că mişcările sociale reprezintă un spaţiu în
care se creează noi valori. De aceea orice studiu al schimbării sociale trebuie să ia în
considerare şi valorile noi apărute în legitimarea acţiunii mişcărilor sociale. Mişcările
sociale înddeplinesc funcţii de mediere, de clarificare a conştiinţei colective şi de
presiune aupra autorităţilor publice.

Grupurile de interes şi grupurile de presiune constituie deja o realitate

tradiţională a sistemelor politice moderne

Grupurile de interes se transformă în grupuri de presiune atunci când încearcă să

obţină de la puterile publice unele reglementări cu caracter pozitiv pentru interesele lor.
Organizaţiile profesionale sau organizaţiile cu vocaţie ideologică intră în categoria
grupurilor de interes care pot desfăşura şi presiuni în sistemul politic. Există unele
condiţii de eficacitate a acţiunii grupurilor de interese enumerate de Jean Meynaud în
„Les groupes de pression”. În cadrul lor reţinem numărul membrilor, capacitatea
financiară, capacitatea instituţională şi statutul social.

Temă
Alcătuiţi un text de trei pagini în care să analizaţi politica socială a unui partid
politic din Romania.

24
 Politici sociale

V. Analiza problemelor sociale

Întrucât analiza unei politici sociale este dependentă de modul de definire a

problemei sociale este important să stabilim parametrii problemei sociale ce se situează
în centrul politicii sociale şi care determină, în principal, obiectivele politicii. O astfel de
analiză (Rosenberg) se structurează pe următoarele componente:
1. natura problemei;
2. cauzele acesteia;
3. politici sociale operaţionale centrate pe respectiva problemă;
4. scopuri obiective şi tipuri de intervenţii;
5. concordanţa dintre intervenţiile sociale şi valorile profesionale;

Natura problemei

Lămurirea naturii problemei ce constituie preocuparea unei politici publice

implică un efort de definire a acesteia. Într-un prim stadiu, analistul va căuta să
investigheze semnificaţia respectivei probleme în spaţiul public, indivizii şi grupurile
afectate precum şi modalităţile de identificare a grupurilor de risc. Apoi, este important
să ştim cine o defineşte ca fiind o problemă socială precum şi motivaţia acestei acţiuni
sau cine nu o ia în considerare ca o preocupare deosebită pentru autorităţile publice.
Aici, pot interveni factori şi valori personale, elemente ideologice sau credinţa în
inutilitatea rezolvării problemei. În acest context, trebuie identificate grupurile care
controlează puterea în cadrul unei comunităţi, societăţi, dar şi resursele ce influenţează
evoluţia şi caracteristicile problemei studiate.

Cauzele problemei

În abordarea cauzelor problemelor sociale, analistul va reliefa două tipuri de

cauze: surse structurale ale problemei şi cauze legate de situaţia indivizilor afectaţi de
acea problemă. În prima categorie intră valorile şi normele sociale, ideologiile politice,
distribuţia puterii, politici şi programe destinate rezolvării problemei. În cea de-a doua,
cauzele sunt reprezentate de factori socio-psihologici, cunoştinţe, deprinderi, valori
personale. De asemenea, este interesant de ştiut, măsura în care unele fenomene
tranzitorii cum ar fi crize internaţionale, factori sezonieri sau alţi factori, pot constitui
cauze ale unor probleme sociale.

Politici şi programe sociale operaţionale

În acest stadiu al analizei problemei, analistul politic este preocupat de

cunoaşterea acelor politici şi programe care au avut sau vizează ca obiectiv, rezolvarea

25
 George POEDE

problemei. Ştiut fiind faptul că definirea problemei este deosebit de importantă în

încercarea de evaluare a diverselor politici şi programe , analistul va căuta să reliefeze
atât încercările de definire cât şi practicile de evaluare a rezultatelor programelor şi
politicilor sociale precum şi aspectele concrete de utilizare a rezultatelor.
Cel mai dificil fapt este acela de a aprecia gradul în care programele şi politicile
existente au redus dimensiunile generale ale problemei analizate, au contribuit la
agravarea ei sau nu au reuşit să determine schimbarea în sensul indicat de obiectivele
urmărite.

Scopuri , obiective şi intervenţii

Analistul este preocupat de scopul general al politicii şi de măsura în care acesta

reprezintă un ideal sau unul ce poate fi atins prin implementare şi funcţionare corectă a
politicii sau programului analizat. El va urmări acele obiective ce pot fi atinse, obiective
a căror determinare trebuie să ia în considerare constrângerile raţionale şi non-raţionale.
Obiectivele pot fi formulate în raport cu globalitatea problemei, cu câteva aspecte ale
acesteia, cu grupul–ţintă şi grupurile de risc sau în funcţie de un sub-grup al populaţiei
studiate. Întrucât cauzele ce determină apariţia şi formele de manifestare a problemei
analizate au fost împărţite în două categorii – structurale şi individuale – este important
de precizat natura şi tipul de intervenţii la nivel structural şi individual care vor conduce
la atingerea obiectivelor formulate în etapa iniţială. Analiza problemei sociale va
identifica instituţiile, organizaţiile şi centrele de decizie responsabile pentru rezolvarea
problemei. Analiza va evidenţia sursele majore de sprijin pentru realizarea scopurilor şi
obiectivelor fixate. Ele pot fi personalităţi politice influente, parlamentari, mass-media,
opinia publică, persoane cu vizibilitate socială.
În corelaţie cu sursele de sprijin, analistul va investiga şi găsi acele surse majore
de rezistenţă la schimbare, pentru că raţiunea intervenţiilor la nivel structural şi
individual vizează o schimbare profundă în situaţia celor afectaţi de natura problemei
sociale. Cunoaşterea elementelor ce constituie o rezistenţă faţă de schimbarea avută în
vedere de program sau de politica publică are semnificaţii profunde, conducând spre
alegerea unuia din tipurile posibile de strategie. Strategiile consensuale vizează schim-
barea prin utilizarea informării publice, schimbarea valorilor şi atitudinilor, strategiile
politice fac apel la negocieri şi compromis, iar strategiile conflictuale se centrează mai
ales pe confruntare şi protest.
Ultima parte a analizei problemei se concentrează asupra concordanţei dintre
caracterul acţiunilor şi strategiilor cu valorile profesionale, cu deontologia profesiei

Temă
Alegeţi o problemă socială pe care să o definiţi prin modelul analizei problemei
prezentat anterior. (maximum 5 pagini ).

26
 Politici sociale

VI. Ghidul de analiză pentru un program social

Scopul acestui paragraf este acela de a sugera câteva îndrumări pentru analiza
unui program social. În analiza programului trebuie ţinut cont de câteva elemente
printre care reţinem caracterul programului (naţional, zonal sau local) şi stadiul în care
se află acesta (recent implementat, în stadiu de formulare, un program mai vechi sau o
problemă pentru care nu s-a sugerat încă nici un program) . Structura unui astfel de
cadru ar putea avea următoarele componente:

Scopul şi obiectivele programului

A. Care sunt problemele umane specifice pe care programul încearcă să le rezolve?

1. Cum este definită esenţa problemei abordate de către indivizi, familii, grupuri,
comunităţi, etc.);
2. În ce constă programul de ajutorare în interiorul populaţiei ţintă ?- o mai buna
profesionalizare a individului, un venit mai ridicat pentru familiile cu venit
scăzut, maximizarea participării cetăţeneşti, etc.?
3. Care sunt caracteristicile persoanelor afectate de problema socială ?
4. Care sunt dimensiunile problemei (indicatori cantitativi, calitativi, arie de
răspândire, etc.) si ce proporţie din grupul ţintă va fi acoperită de program?
5. Care sunt obiectivele dorite ale programului formulate în raport cu grupul ţintă?
B. Care este nivelul la care intervine programul?
1. Prevenţie – atenuare sau eliminarea condiţiilor care generează sau agravează
dificultăţile sau lipsurile definite de analiza problemei
2. Intervenţie – limitarea si stabilizarea posibilităţii de a face faţă contextului ;
C. Care sunt obiectivele declarate oficial? Dacă există mai multe obiective la nivele
diferite (plan local, zonal, naţional) este necesară identificarea diferenţelor în
orientarea grupurilor în raport cu soluţiile la problema socială vizată de program.
D Care sunt obiectivele programului pe termen scurt şi pe termen lung ?
E Care sunt cunoştinţele fundamentale (relaţiile cauză-efect) pe care se bazează
obiectivele programului? Cât de realiste sunt obiectivele programului ţinând cont
de volumul de cunoştinţe referitoare la problema dată?

Factori istorici si sociali

A. În ce context istoric (social, cultural, legal) a evoluat problema?

B. Care este semnificaţia problemei pentru societate?

27
 George POEDE

C. Care sunt factorii majori care au generat problema sau care au contribuit la
agravarea ei?
D. Ce soluţii au fost aplicate, dintr-o perspectivă istorică, problemei aflate în
centrul programului social?
E. În ce măsura soluţiile aplicate au avut succes?

Natura programului

A. Care sunt serviciile ce urmează a fi incluse în program?

B. Care sunt planurile privitoare la utilizarea resurselor existente, la facilităţi si
folosirea si coordonarea facilităţilor deja existente?
C. Sub ce auspicii se va administra programul(locale, naţionale, private, publice,
etc.)?
D. Care sunt responsabilităţile atribuite fiecărui nivel, atunci când sunt implicate
mai multe nivele în administrarea, reglementarea şi evaluarea programului ?
E. Care este modul de finanţare? Care sunt cerinţele si mărimea angajamentului
financiar a diferitelor surse de finanţare?
F. Care este distribuţia planificată a resurselor financiare în cadrul programului
(construcţie, antrenarea mâinii de lucru, servicii directe, etc.)?

Implementarea programului

A. Care sunt cerinţele referitoare la personal ?

1. Cum va fi utilizată forţa de munca existentă?
2. Ce forţă de muncă suplimentară va trebui să fie angajată?
3. Accentul programului cade pe utilizarea resurselor tradiţionale de forţă de
muncă sau pe folosirea liderilor din alte domenii şi surse non-profesionale?
4. Având în vedere constrângerile existente, care sunt alternativele utilizării
eficiente a forţei de muncă?
5. În ce zone programul poate fi slab, cu forţa de muncă limitată sau nepregătită şi
în ce zone poate rămâne relativ puternic?
B. Cum este finanţat programul?
1. Care este proporţia cu care fiecare grup contribuie la bugetul total?
2. Care sunt cerinţele acestor grupuri şi în ce mod interacţionează (antagonist sau
complementar) cu desfăşurarea programului şi atingerea obiectivului?
3. Care sunt alternativele posibile pentru diferitele modele de finanţare?
4. Pentru anumite activităţi şi funcţii, este necesar suport guvernamental? Daca da,
este suficient interesul naţional pentru a justifica ajutorul guvernamental?
5. Care au fost schimbările semnificative în cadrul bugetului total, din momentul
iniţial al conceperii programului?
6. Ce alte agenţii, organizaţii, etc. au fost finanţate în vederea împlinirii unor
scopuri similare?

28
 Politici sociale

C. Care sunt relaţiile externe cu instituţiile, agenţiile, grupurile de interes, deja

existente?
1. Care sunt sursele externe de care depinde programul ?
2. Ce surse externe sunt dependente de serviciile, forţa de muncă, (altele) oferite
prin intermediul programului?
3. În ce măsură încearcă programul să coopteze lideri locali şi persoane ce
demonstrează antagonism faţă de program; în ce măsură această cooptare
înregistrează un succes semnificativ ?
D. Care sunt serviciile specifice pe care le oferă programul?
1. Până în prezent, ce proporţie a populaţiei ţintă a atins programul si ce servicii a
primit?
2. Care este dimensiunea discrepanţei dintre serviciile actuale oferite – în ceea ce
priveşte tipul, numărul lor şi către cine sunt îndreptate – şi cele care au declarate
ca obiective ale programului? Dacă discrepanţa este semnificativă, cum a
apărut?
3. Care este coeficientul de risc şi care sunt implicaţiile acestuia asupra eficacităţii
sau eficienţei întregului program?
4. Sunt serviciile oferite realiste în ceea ce priveşte nevoile şi caracteristicile
clienţilor?
5. Livrarea serviciilor se bazează pe o singură orientare teoretică sau încorporează
o abordare multidisciplinară a problemei?

Influenţe politice

A. Care sunt principalele grupuri care influenţează şi controlează activităţile

programului ?. Care activităţi sunt cel mai mult constrânse de influenţa acestor grupuri?
B. Care sunt principalele influenţe politice de la nivel local, zonal, statal care
influenţează eficienţa programului?
1. În ce măsură, diversele paliere ale puterii politice sunt complementare sau
antagonice cu obiectivele programului ?
2. În ce mod a încercat personalul programului să minimalizeze sau să maximizeze
influenţa politică a unui grup?
C. Problema tratată prin program, a avut un aspect politic major? Daca da, ce interese
au fost reprezentate şi care a fost rezultatul programului în raport cu aceste interese?

Constrângeri majore şi factori favorizanţi

A. Care sunt principalii factori de constrângere pentru implementarea programului

şi atingerea obiectivului (lipsa cunoştinţelor privitoare la relaţiile cauză-efect,
grupul-ţintă, disputele politice, factorii administrativi, etc.)?
B. Ce factorii pot avea un impact pozitiv în abordarea planificării iniţiale a
programului?

29
 George POEDE

C. Ţinând cont de constrângerile existente, care sunt strategiile alternative pentru

optimizarea serviciilor prezente?
D. Care au fost principalii factori responsabili în construirea cu succes programului
sau a unor părţi ale acestuia?

Evaluarea

A. Ce criterii au fost folosite de către personalul programului, pentru a stabili

măsura în care au fost îndeplinite scopurile propuse de program? Evaluarea este
stabilita direct sau dedusă indirect?
B. Tehnica de evaluare este una realistă, validă?
C. Ce criterii folosesc grupurile externe în evaluarea eficienţei programului? Cât de
realiste şi valide sunt aceste criterii ?

Temă
Analizaţi un program social la alegere prin prisma modelului prezentat.

30
 Politici sociale

VII. Cadru general de analiză a unei politici sociale

Una din cele mai semnificative dimensiuni ale stiinţei politice este analiza unei
politici publice. Ea se bazează în parte pe ştiinţa management-ului şi în special pe
analiza sistemelor. Scopul său este acela de a asigura o metodă euristică pentru
identificarea unor alternative politice preferabile. (Yehezkel Dror – Design for Policy
Science-New York: American Elsevier, 1971.)

Identificarea unor politici alternative preferabile implică două elemente distincte dar,
totodată, aflate în relaţie: inovarea alternativelor şi alegerea celor mai bune alternative
din cele aflate la dispoziţie. În condiţiile unor transformări sociale rapide, inovarea
alternativelor politice este, în mod semnificativ, mai importantă decât selecţia celor
relativ mai bune dintr-o serie de alternative.
În management, analiza politică aduce următoarele componente:
1. pătrunderea în universul valorilor, supoziţiilor şi teoriilor tacite, fapt ce
presupune explorarea valorilor ce determină politicile publice, studiul
scopurilor pe termen lung;
2. luarea în considerare a variabilelor politice, incluzându-se aici analiza
fezabilităţii politice, a implicaţiilor puterii sociale asupra politicilor alternative
şi analiza consensului politic şi a structurii coaliţiilor, atunci când acest fapt se
impune;
3. tratarea unor aspecte mai largi şi mai complexe (noi scale de cuantificare,
necesitatea satisfacerii unor scopuri diverse şi multidimensionale, schimbarea
instituţională ca mod principal de schimbare a politicii, sensibilizarea celor ce
elaborează politicile, educarea acestora, impactul major al politicii publice;
4. încurajarea creativităţii în inovarea politicilor ;
5. implicaţiile unor fenomene sociale cum ar fi ideologiile, fenomenele de masă.

Explorarea valorilor include un număr de aspecte importante, adesea ignorate

in componentele practice ale implementării politicilor. Între acestea se regăsesc
următoarele:
1. aspectele ideologice;
2. valori latente şi nevoi ce servesc drept motiv fundamental pentru activităţi şi
politici, dar care nu pot fi explicate: emoţii, întărirea solidarităţii;
3. semnificaţii şi dimensiuni ale valorilor sociale de bază cum ar fi libertatea,
democraţia, egalitatea, participarea, drepturile omului şi altele asemănătoare.

Fără tratarea acestora este aproape imposibilă abordarea problemelor pe care le

presupune orice politică publică.

31
 George POEDE

Fezabilitatea politică

În raport cu analiza politicii, fezabilitatea politică poate fi definită în trei maniere

interdependente: a) în raport cu un actor, b) în raport cu o alternativă a politicii, c) în
raport cu o regiune a politicii.

Din punctul de vedere al unui actor (individ, grup, organizaţie) fezabilitatea politică se
referă la spaţiul unei acţiuni politice efective în care actorul este capabil cu o oarecare
probabilitate, să influenţeze realitatea, politicile publice şi implementarea lor.
Din această perspectivă, fezabilitatea politică este strâns legată de conceptele de
influenţă, şi putere. Termenul de political leverage se referă la capacitatea unui actor de
influenţa, între alte fenomene, atât politici cât şi implementarea lor.

Din perspectiva unei politici alternative clar definite, fezabilitatea politică se referă la
probabilitatea ca aceasta să primească un suport politic suficient pentru a putea fi
aprobată şi implementată iar în raport cu o problemă politică sau cu un spaţiu politic,
fezabilitatea politică are în vedere o arie în interiorul cărora diversele alternative sunt
fezabile din punct de vedere politic.
Termenul de domeniu al fezabilităţii politice poate fi utilizat ca referent pentru această
întreagă arie de alternative. Fezabilitatea politică este implicată în evaluarea iniţială a
succesului unei politici publice, spre exemplu socială, pentru a estima grupurile care o
vor sprijini sau se vor opune acesteia, structura si organizarea lor cât şi puterea fiecărui
grup. Fezabilitatea politică se află într-o relaţie strânsă cu conceptul de raţionalitate
politică. Acesta pare a fi un tip fundamental de raţiune deoarece trateaza problematica
păstrării şi îmbunătăţirii structurilor de decizie, elemente ce se află la baza tuturor
deciziilor.
Lumea politicii sociale are o mare încărcătură politică cu o competiţie dură între
diversele agenţii şi instituţii sociale centrate pe diferite ţinte sociale sau grupuri cu un
risc social ridicat sau în situaţii dificile. În anumite cazuri, instituţii administrative pot
implementa o politică în aşa fel încât să o conducă spre un eşec. De aceea, analistul
trebuie să ia în considerare posibilitatea ca unităţile administrative să se opună sau să
sprijine o politică socială propusă sau aflată deja în funcţiune.
Pentru a evalua fezabilitatea politică, analistul trebuie să cunoască atitudinea publică faţă de
politica socială, mărimea segmentului de populaţie preocupat de problema socială aflata în
centrul politicii sociale, modul în care se percepe influenţa consecinţelor implementării
politicii asupra situaţiei diverselor grupuri sociale, importanţa politică acordată problemei
sociale respective, compatibilitatea dintre climatul economico-social cu cel politic şi cu
valorile sociale. Analistul va trebui să estimeze, totodată, posibilităţile de reacţie negativă faţă
de politica publică analizată din partea unor grupuri care îşi reprezintă ameninţările faţă de
unele avantaje deţinute până în acel moment.

32
 Politici sociale

Fezabilitatea economică

Majoritatea, dacă nu chiar toate politicile sociale fac apel la surse directe şi
indirecte de finanţare. În aprecierea fezabilităţii economice a unei politici sociale
analistul trebuie să aibă în vedere următoarele condiţii:
¾ care ar fi nivelul minim de finanţare pentru implementarea cu succes a politicii
publice ;
¾ dacă există surse adecvate de finanţare;
¾ în cazul absenţei acestor surse, care ar fi atitudinea cetăţenilor faţă de realocarea
resurselor din buget;
¾ nevoi viitoare de finanţare a politicii sociale

Dat fiind deficitul bugetar destul de mare, este evident faptul că iniţiativele de
politică socială vor fi bazate mai ales pe realocarea resurselor existente decât pe
obţinerea altora noi. Pericolul care apare este acela al finanţării insuficiente a tuturor
politicilor şi programelor sociale şi, de aici un grad scăzut de eficacitate a acestora
precum şi o probabilitate mai mare a eşecului.

Fezabilitatea administrativă

Chiar dacă o politică publică, socială are o valoare potenţială deosebită, perspec-
tivele sale viitoare de evoluţie depind, într-o măsură apreciabilă, de existenţa unor
instituţii capabile să o implementeze, să o dezvolte în practică. În acest sens, instituţiile
trebuie să aibă personalul necesar, resurse, deprinderi, experienţă. Directorii de program
şi coordonatorii acestora la nivele mai înalte trebuie să manifeste înţelegere şi simpatie
pentru scopurile programului, obiectivele acestuia cât şi pentru grupul ţintă sau
grupurile aflate într-o relaţie strânsă cu acesta.

Cadrul general de analiză a politicilor sociale elaborat de David Gill (David Gill,
A Systematic Approach to Social Policy Analysis, în Social Service Review: Vol: 44, Nr.
4, December 1970, 421-425.) constă dintr-un set de elemente standardizate cu scopul de
a asigura acoperirea sistematică a tuturor aspectelor considerate ca relevante pentru
înţelegerea politicilor sociale şi a consecinţelor complexe ale acestora asupra societăţii.
În acest sens, autorul sugerează necesitatea de a lua în considerare câteva
prevederi referitoare la existenţa sau non-existenţa unor reglementări juridice în sensul
exprimării unei politici sociale sub o formă juridică sau a unor reglementări administra-
tive ori sub forma unor propuneri legislative.
Cadrul analitic fixat de autor este destinat examinării unor sarcini distincte, dar
care trebuie privite într-o strânsă interdependenţă:
1. O primă sarcină constă în înţelegerea problemei ce se află în centrul unei
politici sociale, fapt ce implică investigarea repartiţiei acelei probleme pe o
anumită arie geografică şi în cadrul anumitor grupuri sociale. Această

33
 George POEDE

sarcină impune găsirea unor modele explicative şi fixarea obiectivelor avute

în vedere de respectiva politică socială;
2. Totodată, este necesar să se identifice lanţul de efecte concrete rezultate din
implementarea politicii sociale;
3. Apoi, atenţia trebuie să se concentreze şi asupra dezvoltării unor politici
alternative, analizată la rândul lor în aceeaşi termeni pentru a permite
comparaţii din perspectiva atingerii obiectivelor sau a implicaţiilor pentru
sistemul general al politicilor sociale.

Analistul poate decide limitarea analizei sale la una, două sau trei sarcini, având în
vedere faptul că analiza creşte în complexitate în raport cu numărul de aspecte abordate.
Tipul de analiză şi acurateţea acesteia depind de gradul de cunoaştere pe care îl posedă
analistul asupra structurii şi funcţionării societăţii şi asupra sistemului curent de politică
socială. Un element important care acţionează în direcţia întăririi capacităţii descriptive,
analitice şi predictive a cadrului de analiză este reprezentat de tipurile de date precum şi
de tehnicile utilizate în investigarea problemei aflate în centrul politicii sociale. Aceasta
impune utilizarea indicatorilor demografici, biologici, psihologici, sociali, economici,
culturali-educaţionali, inclusiv dezvoltarea şi testarea unor noi indicatori dacă acest
lucru se impune cu necesitate.

Cadrul de analiză

Secţiunea A va cuprinde o analiză a naturii şi distribuţiei problemei cu referire la

teoriile şi ipotezele explicative privitoare la evoluţia problemei supuse investigaţiei.
Secţiunea B se focalizează pe obiectivele şi valorile politicii precum şi pe
consecinţele unei politici publice specifice. Analistul va prezenta obiectivele politicii,
premisele axiologice pe care se fundamentează acestea, teorii şi ipoteze referitoare la
strategia şi prevederile concrete ale politicii. Tot în această secţiune, se va urmări o
radiografie a segmentului sau grupului ţintă, utilizându-se o serie de indicatori şi
caracteristici demografice, biologice, psihologice, sociale, economice, politice, culturale
precum si dinamica grupului-ţintă, analizată pe o perioadă distinctă de timp. Politica
publică va căuta să precizeze consecinţele pe termen lung sau scurt ale politicii
respective asupra grupului ţintă dar şi asupra grupurilor care au relaţii complexe cu
acesta, în domeniul demografic, biologic, psihologic, social, economic, politic, cultural,
consecinţe intenţionate în raport cu obiectivele politicii, consecinţe neintenţionate dar
şi costuri şi beneficii, (sociale şi economice)
Secţiunea C reliefează implicaţiile politicii sociale asupra structurii sociale şi
sistemului general de politică socială aşa cum se reflectă ele în determinarea sistemului
de alocare a resurselor, bunurilor şi serviciilor, în schimbările intervenite în priorităţile
fixate de obiective şi în distribuţia drepturilor şi echivalentelor acestora către grupuri şi
indivizi. Finalitatea acestor intervenţii se reflectă în calitatea vieţii sau în bunăstarea
grupurilor-ţintă interpretate printr-o serie de indicatori demografici, biologici,
psihologici, economici, sociali, culturali, politici. Premisele axiologice care au
34
 Politici sociale

fundamentat politica socială se raportează la noile schimbări intervenite în calitatea

vieţii sau în bunăstarea grupului-ţintă. Una din problemele mari cu care se confruntă
iniţiatorii programelor sociale este reprezentată de dinamica valorilor care iniţial au
constituit o legitimare a programului dar care se confruntă, peste timp, cu posibile
neconcordanţe cu noile reprezentări despre valorile sociale fundamentale, cu conflicte
chiar generate de conţinutul diferit al valorile emergente, cu tensiuni între ideologii,
sisteme de credinţă, obiceiuri, tradiţii pe de o parte, si sistemul politicilor sociale. In
funcţie de valorile dominante la un moment dat în societate, interesele unor grupuri pot
fi mai uşor apărate sau, dimpotrivă, unele politici nu mai primesc sprijinul public
necesar la nivelul la care acesta s-a remarcat la începutul iniţierii politicii sau
programului. Totodată, pot apărea interacţiuni şi consecinţe contrare în raport cu scopul
şi obiectivele formulate în fondarea politicii sociale la început, în raport cu alte
componente ale sistemului de politică socială, cu sistemul legislativ, cu politicile sociale
externe sau cu reflexe în planul politicilor publice ce-şi au originea în credinţe, aspecte
relevante ce ţin de domeniul religios. De o deosebită importanţă pare a fi relaţia şi
rezultatele interacţiunii dintre politica socială şi gradul de dezvoltare economică,
socială, tehnologică a unei societăţi. Deşi valorile sociale sunt favorabile intervenţiilor
sociale în sprijinul unor grupuri şi categorii multă vreme excluse de la includerea în
cadrul unor programe şi politici sociale, resursele aflate la dispoziţia celor ce se ocupă
de astfel de programe pot fi limitate ca rezultat al unui anumit tip de dezvoltare
economică.
Secţiunea D se ocupă cu determinarea forţelor sociale implicate în implemen-
tarea şi dezvoltarea politicii sociale. Analiza se centrează pe două direcţii:
¾ aspecte legislative şi administrative ale politicii sociale;
¾ tipul, mărimea, structura organizaţională, puterea politică, mărimea intere-
sului, şi motivaţia forţelor politice implicate în politica socială respectivă.
În secţiunea E, analiza se centrează pe politicile sociale alternative în raport cu
obiectivul politicii sociale supuse studiului. Fiecare alternativă trebuie supusă analizei
prin aceeaşi indicatori, pornind de la aceleaşi premise axiologice. Apoi, analistul va
putea compara politica socială cu celelalte politici alternative în termeni de:
1. Grad de atingere a obiectivelor stabilite;
2. Implicaţii pentru structura socială şi pentru sistemul politicilor sociale;
3. Efecte posibile adiţionale;
4. Costuri totale.

Temă
Alegeţi un aspect din modelul de analiză a unei politici sociale şi aplicaţi-l la
analiza legii venitului minim garantat.

35
 George POEDE

VIII. Strategii, reforme, politici

VIII.1. Coeziune socială, Securitate socială, Inegalitate socială

Coeziunea sociala - Termenul de „coeziune sociala” a apărut pentru prima dată în Tratatul de
la Roma (art. 130 a) unde se precizează că «Comunitatea va dezvolta şi accentua acţiunile care sa conducă la
sporirea coeziunii sale economice si sociale».
Prin coeziunea socială se urmăreşte ca cetăţenii tuturor ţărilor participante să perceapă relativ la fel,
avantajele procesului inflaţionist. În acest sens Tratatul de la Maastricht a reiterat importanţa introducerii de
măsuri care să permită tuturor cetăcenilor din Uniunea Europenă să perceapă că sunt beneficiarii direcţi ai
adâncirii şi integrării. În tratat se specifică că «Uniunea va şi îşi va propune ca obiective viitoare promovarea
progresului economic şi social care să fie echitabil şi susţinut… prin întărirea coeziunii economice şi sociale»
(Art. 13 TEU) şi respectiv «Uniunea va avea ca deziderate proprii… un înalt nivel de ocupare a forţei de
muncă şi protecţia socială, creşterea standardelor de viaţă şi a calităţii vieţii, coeziunea economică şi socială
între statele membre» (art. 2 TEU).
În acest sens în 1989 s-a adoptat Cartea Drepturilor Sociale Fundamentale (Carta Socială) care
garantează o serie de drepturi fundamentale care se referă la locuinţe, sănătate, educaţie, locuri de muncă,
protecţie socială cât şi la nediscriminare. Acestea pot fi clasate în două categorii: a) condiţii de muncă şi b)
coeziunea socială.
Coeziunea socială garantează:
- dreptul la protecţia sănătăţii, dreptul la securitate socială şi dreptul la asistenţă socială şi medicală, dreptul de
a beneficia de serviciile sociale;
- dreptul copiilor şi adolescenţilor la protecţie împotriva pericolelor fizice şi morale;
- dreptul familiilor şi al indivizilor care le compun la o protecţie juridică, socială şi economică;
- dreptul muncitorilor migranţi şi al familiilor lor la protecţie şi asistenţă;
- dreptul persoanelor în vârstă la o protecţie socială.
Promovarea coeziunii sociale se realizează ţinând cont de următoarele elemente:
- amplitudinea inegalităţii în termen de venituri, îngrijire medicală şi condiţii de viaţă, care afectează diferite
categorii de populaţie precum persoanele în vârstă, copii, femeile, şomerii pe timp îndelungat, handicapaţii,
imigranţii;
- eficacitatea cu care sistemul instituţional de protecţie socială, de învăţământ, de îngrijire medicală, poate
reduce aceste inegalităţi;
- evoluţia participării cetăţenilor la viaţa socială, mai bine zis, modul în care contribuie direct la construcţia şi
consolidarea coeziunii sociale luând mereu parte la viaţa politică şi socială;
- efectele asupra mecanismelor actuale ale inegalităţilor determinate de noile evoluţii macro-economice cum
sunt introducerea de noi tehnologii, globalizarea;

36
 Politici sociale

- individualizarea în creştere conduce la fragmentarea socială sau creează la indivizi posibilitatea şi dorinţa de a
se angaja în activităţi care să întărească coeziunea socială.
Este posibil să se analizeze evoluţia coeziunii sociale examinând tendinţele din cel trei mari domenii 14–
venituri, educaţie, sănătate – care influenţează calitatea vieţii cetăţenilor.
O importanţă deosebită la nivelul comunităţii europene se acordă muncitorilor emigranţi, astfel prin
intermediul Cartei sociale europene le sunt garantate anumite drepturi de bază, atât pentru a înlesni accesul la
muncă cât şi pentru a-i proteja, pe ei şi pe familiile lor, împotriva unor anumite forme de discriminare odată
ce sunt angajaţi. Securitatea socială a muncitorilor emigranţi presupune respectarea următoarelor principii de
bază: principiul egalităţii, principiul cumulului – muncitorul emigrant poate beneficia într-o ţară, de aceleaşi
prestaţii sociale (boală, invaliditate, bătrâneţe, şomaj, deces) ca în ţara de provenienţă; principiul
exportabilităţii – prestaţiile sociale pot fi vărsate în alte state comunitare; interdicţii ale prestaţiilor duble –
oricine a cotizat la regimul de securitate socială în două sau mai multe state membre, în aceeaşi perioadă, nu
poate beneficia de prestări similare. Toate acestea au fost necesare, pentru că, muncitorii emigranţi sunt prea
adesea victime ale discriminării în ceea ce priveşte locul de muncă.
„Coeziunea socială” presupune: armonizarea unor măsuri în domeniul social pentru a face posibilă
circulaţia lucrătorilor în interiorul grupării; un obiectiv general: de a proteja lucrătorii de potenţialele efecte
negative ale realizării pieţei europene integrate şi liberalizate; accentuarea consensului ţărilor membre cu
privire la problemele specifice ale grupărilor sociale mai puţin favorizate într-o piaţă integrată. Această
prevedere se referea la tinerii în căutarea de loc de muncă, femei, persoanele în vârstă etc.
Dezideratul „coeziune sociala” rămâne încă retoric pentru că acţiunile guvernelor naţionale au un
aport limitat în raport cu acţiunile comunitare, în primul rând ca urmare a implicaţiilor politice ale transferului
de responsabilităţi şi, în al doilea rând, ca urmare a posibilelor consecinţe economice şi chiar fiscale.

Securitatea sociala15

Securitatea socială este, evident, unul dintre aspectele majore ale politicii sociale în prezent şi,
totodată, o preocupare constantă a statelor moderne. Una dintre principalele preocupări ale oamenilor este să
se apere împotriva diverselor riscuri. Pentru o lungă perioadă de timp s-a optat, ca soluţie, fie pentru sprijinul
familial, fie pentru cel al bisericii sau al întreprinderilor.Această formă de acoperire a riscurilor a variat de la o
epocă la alta, de la un context cultural la altul16. Însă dimensiunea riscurior şi nevoilor sociale a impus crearea
şi dezvoltarea altor forme de protecţie socială, bazate pe o solidaritate mai amplă, precum securitatea socială.
Cu toate acestea, formele tradiţionale de protecţie împotriva riscurilor nu au
dispărut complet.
În opinia lui J. H. Richardson, scopul esenţial al securităţii sociale este acela de „a asigura sprijin
comunitar sau colectiv acelor persoane aflate într-o împrejurare din cauza căreia sunt lipsiţi, temporar sau
permanent, de resurse suficiente pentru subzistenţă sau îngrijire medicală de bază”17. Colectivitatea strânge de

14 O abordare comună întăreşte coeziunea socială în Europa, Bruxelles, 19 februarie 2007, www.europa.eu
15 Sinteza de materiale disponibile pe www.biblioteca.ase.ro
16 John Henry Richardson: „Economic and Financial Aspects of Social Security: An International Survey”, London,

George Allen&Unwin, 1960, apud THE AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW, American
Political Science Association, 2003, disponibil pe http://links.jstor.org/journals
17 ibidem
37
 George POEDE

la membrii săi, pe cât posibil proporţional cu capacitatea contributivă a acestora, cotizaţii care alimentează
fondurile de ajutor, securitate şi pensii, în beneficiul respectivilor membri şi al persoanelor care fac parte din
familiile acestora .
Acest sistem permite o compensare între riscurile şi costurile inegale care privesc fiecare membru al
respectivei colectivităţi şi, prin aceasta, acordarea unor prestaţii mai mari decât cele care ar putea fi obţinute
din economii individuale. Totodată, contribuţiile fiecărui membru sunt mai mici decât într-un sistem
individualist. Fiind responsabilitatea statului, sistemele de securitate socială au la bază legislaţia care
îndreptăţeşte anumite categorii de persoane, în anumite condiţii, să primească prestaţii. Aceste sisteme sunt
gestionate de obicei de instituţii ale statului, ceea ce nu exclude, însă, existenţa şi funcţionarea în acest
domeniu şi a unor societăţi de asigurare private.
Securitatea socială reprezintă un obiectiv de atins al societăţii. Aşa cum arătau Jacques Doublet şi
Georges Lavau 18, „scopul securităţii sociale este acela de a asocia tot avutul social unei acţiuni sistematice de
acoperire a nevoilor determinate de inegalitate, sărăcie, boală şi bătrâneţe”. În Preambulul Constituţiei
franceze19 din 1946 se arăta: „Naţiunea asigură individului şi familiei condiţiile necesare dezvoltării. Ea
garantează tuturor şi în special copilului, mamei şi lucrătorului vârstnic, protecţia sănătăţii, securitate materială,
pauze de lucru şi concedii. Orice persoană care, datorită vârstei, stării sale fizice sau psihice, situaţiei
economice se află în incapacitate de muncă are dreptul de a obţine de la colectivitate mijloace convenabile
pentru existenţă.”
De asemenea, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului20 din 10 decembrie 1948 menţionează:
„ Art.22 – Orice persoană, în calitate de membru al societăţii, are dreptul la securitate socială; aceasta este
îndreptăţită să obţină satisfacerea drepturilor economice, sociale şi culturale indispensabile demnităţii şi
dezvoltării libere a personalităţii sale, datorită efortului naţional şi cooperării internaţionale, ţinând cont de
organizarea şi resursele fiecărei ţări.
Art. 23 – 1. Orice persoană are dreptul la muncă (...) şi la protecţie împotriva şomajului (...) 3. Orice muncă
are dreptul la o remuneraţie echitabilă şi satisfăcătoare (...) întregită, dacă este cazul, de orice alte mijloace de
protecţie socială.
Art. 25 – 1. Orice persoană are dreptul la un nivel de viaţă care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea sa şi a
familiei sale, în special în ceea ce priveşte hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirile medicale, precum şi
serviciile sociale necesare; are dreptul la securitate în caz de boală, invaliditate, văduvie, bătrâneţe sau alte
cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistenţă, ca urmare a unor circumstanţe independente de voinţa sa. 2.
Maternitatea şi copilul au dreptul la sprijin şi asistenţă specială. Toţi copiii, născuţi din sau în afara căsătoriei se
bucură de aceeaşi protecţie socială.”
Unii autori au încercat să definească securitatea socială ca o compilaţie a prestaţiilor în bani
şi în natură, inclusiv servicii, acordate unor persoane. Se poate înţelege că este vorba despre acoperirea totală a
unor riscuri; ori securitatea socială nu ia în considerare doar riscuri (discuţia ar porni, deci, de la aspecte
terminologice). Este vorba nu doar de riscuri, de pierderi, ci şi de spijin acordat în cazul unor evenimente
care, deşi fericite, conduc la diminuarea veniturilor lucrătorului, putând coborî sub un anumit nivel de viaţă
garantat. Societatea în sine este cea care trebuie să se protejeze, intern, prin scheme obligatorii, împotriva

18Ştefănescu, Tudor (coord.), Politicile Sociale ale Uniunii Europene, Institutul European din România, Bucureşti,
2002
19 idem
20 idem
38
 Politici sociale

efectelor negative ale reducerii sau pierderii veniturilor unor membrii, împotriva voinţei sau responsabilităţii
acestora. Cetăţenii sunt încurajaţi sau chiar obligaţi de guvern să se asigure împotriva unor riscuri sociale. Şi
aceasta nu numai pentru a asigura veniturile cetăţenilor, ci şi pentru a evita transformarea acestora într-o
povară pentru restul societăţii21. Aceste efecte negative nu privesc doar individul, ci se reflectă asupra întregii
societăţi: de la influenţe culturale şi motivaţionale asupra copiilor celor aflaţi în astfel de situaţii, până la
instabilitate politică şi mişcări sociale. Acesta este motivul pentru care statele caută să se apere împotriva
acestor riscuri sociale, de aceea astfel de riscuri se numesc „sociale” şi de aceea trebuie acoperite prin sisteme
de asigurare obligatorii.
O definiţie de lucru destul de cuprinzătoare a fost formulată de Danny Pieters care considera
securitatea socială drept „corpul aranjamentelor vizând solidaritatea cu persoana care se confruntă cu o lipsă
de venituri sau cu costuri speciale.” În sistemele legislative naţionale ale statelor moderne industrializate,
legislaţia privind securitatea socială reprezintă un set de prevederi care reglementează asigurările sociale,
asistenţa socială şi diverse ramuri ale compensărilor sociale. Aceste reglementări stabilesc reguli care vizează
transferul în bani sau în natură de la unităţile publice către cetăţeni.22
În esenţă, securitatea socială este reglementată în dreptul intern. Fiecare stat stabileşte nivelul
prestaţiilor, condiţiile care trebuie îndeplinite pentru deschiderea dreptului sau perioadele pentru care se
plătesc prestaţiile. Deci, sistemele de securitate socială sunt administrate de instituţii naţionale, guvernate de
reguli şi reglementări naţionale, iar eventuale litigii care pot apărea în acest domeniu sunt soluţionate în cadrul
sistemului judecătoresc naţional. Astfel, aria de aplicabilitatea a unui sistem de securitate socială este limitată,
de obicei, la teritoriul statului respectiv, iar uneori doar la o anumită regiune din acesta. În cadrul teritoriului
respectiv se pot stabili reguli care să dea dreptul la prestaţii doar cetăţenilor sau rezidenţilor statului în cauză.
Se conturează, deci, două principii care pot genera dificultăţi în ceea ce priveşte obţinerea drepturilor de
securitate socială: teritorialitatea şi naţionalitatea.
Sistemele de securitate socială s-au dezvoltat în condiţiile specifice fiecărui stat, ceea ce înseamnă că
reflectă caracteristicile economice, sociale, politice, istorice sau chiar geografice ale statului respectiv. Chiar
dacă au existat condiţii asemănătoare sau influenţe reciproce între două state, sistemele lor de securitate
socială nu sunt identice.23 Cele două principii care au ca rezultat diversitatea securităţii sociale pot determina
anumite probleme în cazul persoanelor care circulă, din diverse motive, dintr-un stat în altul.
Un cetăţean comunitar poate, în principiu, să se stabilească pe teritoriul oricărui alt stat din
Comunitate pentru a-şi desfăşura activitatea, în căutarea unui loc de muncă, pentru studii sau doar pentru a-şi
petrece o parte din viaţă. De aceea, mobilitatea lucrătorilor nu trebuie să fie limitată de obstacole artificiale.
Desigur, în prezent, această mobilitate nu este aceeaşi la nivel comunitar ca pe pieţele naţionale ale muncii.
Există diferenţe lingvistice, de nivel şi mod de viaţă etc., însă acestea nu împiedică un număr mare de
persoane să-şi desfăşoare activitatea, într-o anumită perioadă a vieţii, pe teritoriul unui alt Stat Membru.
În cadrul Uniunii Europene, necesitatea dezvoltării securităţii sociale s-a impus de la început. Libera
circulaţie a lucrătorilor a fost unul dintre pilonii Comunităţii Economice Europene, chiar de la crearea
acesteia. Libera circulaţie a fost şi este considerată favorabilă pentru dezvoltarea economică a Statelor
Membre. În prezent, ca urmare a evoluţiei permanente, securitatea socială reprezintă un domeniu principal al

21 ibidem
22 Esping-Andersen,Op.cit.,
23 Consiliul Europei: “Short Guide: Coordination of Social Security in the Council of Europe”, draft, CSCR

(2003) 2 Rev 1, septembrie 2003

39
 George POEDE

politicii sociale comunitare. Datorită legăturii determinante care există între libera circulaţie a lucrătorilor şi
securitatea socială, protecţia lucrătorilor migranţi reprezintă o parte importantă a securităţii sociale europene.

Inegalitate şi schimbare socială

Dincolo de analizele de politică socială, paleta largă a inegalităţilor sociale reprezintă

o imagine a schimbărilor sociale. Astfel, deşi integrarea femeilor pe piaţa muncii este mult
mai pregnantă acum, cel puţin statistic, faptul în sine nu conduce la dispariţia diferenţierilor
dintre femei şi bărbaţi în ceea ce priveşte salariul şi locul de muncă. În momentele de criză
economică ponderea femeilor în totalul şomerilor este superioară în raport cu aceea a
bărbaţilor, integrarea socio-economică a tinerelor absolvente pe piaţa muncii este mult mai
dificilă, iar contractul de muncă cu durată determinată este mult mai frecvent în angajarea
femeilor. Inegalitatea reprezintă spaţiul de întâlnire dintre accesul la un loc de muncă,
structurile de încadrare socială şi fenomene complexe cum ar fi divorţialitatea sau disoluţia
familiei. În scopul diminuării inegalităţii femeilor în raport cu bărbaţii, legislaţia europeană
îşi propune realizarea unor acţiuni pozitive în favoarea femeilor, afirmarea obligativităţii
negocierii statutului femeilor pe baza principiului egalităţii, dreptul de a introduce recurs în
mod colectiv în faţa tribunalelor muncii în situaţii caracterizate ca discriminare faţă de
femei. În '' Manifeste pour une Europe sociale ''24 se afirmă fără echivoc faptul că
diviziunea muncii între bărbaţi şi femei în ceea ce priveşte sarcinile domestice şi timpul
petrecut de acestea din urmă în cadrul căminului nu s-a schimbat prea mult ceea ce
conduce la o atenţie mai mare pentru elaborarea unor strategii care să vizeze o
compatibilitate mai mare între viaţa profesională şi imperativele şi nevoile pe care le
presupune munca menajeră, concilierea funcţiilor profesionale şi parentale într-un model
nou de diviziune a muncii în domeniul angajării remunerate şi a vieţii de familie. O altă
formă a inegalităţii ce se manifestă pe piaţa muncii îşi are originea în diversitatea
contractuală ce determină un statut precar pentru unele categorii de angajaţi. Aceasta
înseamnă că piaţa muncii trebuie analizată în termeni de deosebiri între persoane care au un
loc de muncă şi persoane neangajate şi, de asemenea, în funcţie de diferenţe între grupuri
de salariaţi în cadrul cărora unii au contracte atipice cu durată determinată. Apare astfel, o
protecţie inegală a angajaţilor care nu sunt utilizaţi potrivit reglementărilor legale ce privesc
aspectul folosirii depline a forţei de muncă.

24Ulrich Muckenberger, Brian Bercusson, Simon Deakin, Pertti Koistinen, Yota Kravaritou,Alain Soupiot,
Bruno Veneziani- Manifeste pour une Europe sociale, Edition Desclée de Brouwer, Paris, 1996.
40
 Politici sociale

Există apoi caracteristici geografice care ilustrează forme inegale de acces la

diversele servicii sociale. Statisticile actuale arată faptul că o prezenţă mai accentuată a
persoanelor cu statut social precar în unele colectivităţi se asociază cu o structură mai puţin
diversificată a acestor servicii în plan teritorial Faptul este explicabil prin diferenţele de
fiscalitate de la o colectivitate la alta, zonele mai puţin echipate solicitând o contribuţie
financiară mai redusă din partea locuitorilor. Inegalităţile geografice constituie astfel una din
dimensiunile majore ''a matricei moderne a inegalităţilor'' potrivit unei expresii care aparţine
lui Jean-Paul Fitoussi şi Pierre Rosanvallon. Inegalităţile geografice se asociază cu
inegalităţi de acces la serviciile financiare ce pot influenţa profund posibilităţile de investiţii
personale mai ales în domeniul educaţiei şi locuinţei, cu inegalităţi de acces la echipamente
publice, la diverse forme de transport. Inventarul inegalităţilor se poate lărgi în funcţie de
natura şi intensitatea acestora, de probabilitatea cumulării lor în cadrul anumitor populaţii.
In final, multiplicarea formelor de inegalitate ridică problema redefinirii egalităţii, principiu
fundamental pentru funcţionarea societăţii precum şi pentru înţelegerea coeziunii acesteia.
Potrivit opiniei exprimată de Amartya Sen în '' Inequality Reexamined '', ideea
egalităţii se raportează la două categorii diferite de diversităţi, eterogenitatea fiinţelor umane
şi multiplicitatea variabilelor ce definesc o situaţie egalitară. De aici rezultă preocuparea de a
stabili variabila de referinţă, întrucât egalitatea este un concept multidimensional ceea ce
înseamnă că este posibilă manifestarea unei egalităţi într-un anumit cadru dar şi apariţia,
într-un alt context social, a unor inegalităţi specifice unor indivizi şi grupuri sociale.

VIII.2. Strategia europeană de OFM

VIII.2.1 Ocuparea- obiectiv UE25

Ocuparea forţei de muncă se numără printre cele mai serioase probleme cu care se confruntă lumea
de astăzi, indiferent de gradul de dezvoltare al diferitelor ţări, pentru că, pe de o parte, nivelul, structurile şi
eficienţa ocupării reflectă performanţele macroeconomice, precum şi capacitatea sistemului economic de a
valoriza şi valorifica resursele disponibile, iar pe de altă parte munca este singura măsură a contribuţiei
individului la activitatea productivă, iar prin aceasta, individul îşi găseşte şi îşi defineşte rolul şi statusul în
societate.
Preocupările Uniunii Europene pentru ocuparea forţei de muncă s-au manifestat odată cu Tratatul de
la Maastricht din 1991, unde s-au anticipat obiectivele viitoarei Strategii Europene de Ocupare a Forţei de
Muncă, conturând cadrul necesar elaborării unei politici sociale europene. Numit şi Tratatul Uniunii

25 Adaptare după Daniela VARJAN- Economie si politici sociale

41
 George POEDE

Europene acesta a urmărit două obiectiv: promovarea ocupării forţei de muncă şi îmbunătăţirea condiţiilor de
viaţă şi muncă şi să facă posibilă armonizarea lor, astfel încât, să se asigure o dezvoltare a resurselor umane şi
combaterea şomajului. Apoi, în 1994 Consiliul European de la Essen a identificat cinci domenii prioritare de
acţiune pentru promovarea ocupării forţei de muncă:
- îmbunătăţirea posibilităţilor de ocupare a forţei de muncă prin promovarea investiţiilor în formarea
profesională;
- creşterea importanţei ocupării pentru creşterea economică;
- reducerea costurilor salariale indirecte;
- creşterea eficienţei politicilor privind piaţa muncii;
- îmbunătăţirea asistenţei acordate grupelor celor mai afectate de şomaj.
În decembrie 1996 la Consiliul European de la Dublin s-a prezentat un raport comun cu privire la
acţiunile lansate pentru atingerea celor 5 obiective, astfel încât, ocuparea forţei de muncă să devină o
problemă de interes comun la nivel european şi să încorporeze lupta împotriva şomajului într-o viziune pe
termen mediu şi lung. O dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, în octombrie 1997, oferta
forţei de muncă a devenit unul din obiectivele Comunităţii Europene şi introduce conceptul de strategii
coordonate pentru ocuparea forţei de muncă. Pentru prima dată, politica de ocupare a forţei de muncă a fost
declarată ca fiind o sarcină europeană comună, iar şomajul este recunoscut ca „o problemă de îngrijorare
generală” pentru Europa şi subiect de maximă prioritate în toate Statele Membre. În termeni practici,
Consiliul trasează liniile directoare pentru ocuparea forţei de muncă, care sunt compatibile cu liniile politicii
economice, urmăreşte să existe o coordonare a mecanismelor stabilite la nivel comunitar şi consiliul poate
face recomandări statelor membre în baza raportului anual asupra politicilor de ocupare a forţei de muncă,
acţionând cu majoritate calificată pe baza recomandărilor Comisiei. Summitul de la Luxemburg din 21
noiembrie 1997 a lansat punerea în practică a noii metode, adoptând primele linii directoare (22 în prezent)
privind ocuparea, structurate în patru grupe de acţiune, numite pilonii liniilor directoare pentru ocupare: I
capacitatea de inserţie profesională, II-promovarea iniţiativei şi spiritului întreprinzător; III-încurajarea adaptabilităţii dintre
sectoarele de activitate şi angajaţii lor; IV-promovarea egalităţii dintre bărbaţi şi femei. Consiliul European de la Cologne
din iunie 1999 a adoptat Pactul Economic European care are la bază trei piloni:
I coordonarea politicii economice şi îmbunătăţirea dintre evoluţia salariilor şi politica monetară, bugetară şi fiscală;
II- dezvoltarea şi continuarea implementării strategiei ocupării forţei de muncă;
III-reforma structurală şi modernizări pentru îmbunătăţirea capacităţii inovative şi a eficienţei pieţei muncii, bunurilor şi
serviciilor, şi capitalurilor (acces la internet în toate şcolile, dezvoltarea comerţului electronic, modificarea
modului de organizare a muncii şi a timpului de muncă, crearea de noi locuri de muncă prin inovaţii şi
societatea informaţională).
Consiliul European de la Lisabona (martie 2000) şi-a propus ca ţintă strategică pentru următorul
deceniu să devină cea mai competitivă şi dinamică economie bazată pe cunoaştere, capabilă de o creştere
economică durabilă, cu mai multe locuri de muncă şi o mai mare coeziune socială. A insistat pe un effort
susţinut în vederea reducerii numărului crescut de şomeri, a definit totala ocupare ca obiectiv prioritar pe
termen lung pentru noua economie europeană, sub forma 60% pentru femei).
Adaptările ulterioare ale liniilor directoare pentru ocupare au fost în principal motivate de concluziile
Summitului de la Stockholm, unde Consiliul European a completat obiectivele de la Lisabona cu altele
intermediare privind rata şomajului de atins în 2005: 67% pe ansamblu şi 57% pentru femei. Mai mult, a fost
fixat un nou obiectiv privind o rată a şomajului de 50% pentru persoanele în vârstă (2010).

42
 Politici sociale

Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000, a probat Agenda Socială Europeană, care
defineşte priorităţile de acţiune pentru următorii 5 ani, identificate în 6 linii directoare majore: locuri de muncă
mai multe şi mai bune; crearea unui echilibru între flexibilitate şi securitate; lupta împotriva sărăciei şi a
tuturor formelor de excludere socială; modernizarea protecţiei sociale; promovarea egalităţii de gen;
accentuarea aspectelor de politică socială ale integrării şi relaţiilor externe ale Uniunii. Ceea ce a introdus nou
este aspectul calităţii ca punct central al agendei politicii sociale şi, în special, calitatea muncii ca obiectiv
important al Strategiei Economice Europene. Consiliul european de la Barcelona, din martie 2002, a reafirmat
importanţa luptei împotriva sărăciei şi excluderii sociale şi a invitat Statele Membre să stabilească măsuri
pentru reducerea, până în anul 2010 a numărului de persoane expuse riscului sărăciei şi excluderii sociale.
Priorităţile se îndreaptă spre politicile active de ocupare a forţei de muncă. Programul multianual va include:
adaptabilitatea firmelor la concedierile colective; moderarea salariilor; productivitate; pregătire continuă; noi
tehnologii; organizarea flexibilă a muncii etc.
Cu toate aceste preocupări privind ocuparea forţei de muncă, Uniunea Europeană nu a reuşit să
rezolve unul din obiectivele sale de bază, acela de a crea oportunităţi de muncă pentru toţi. În acest sens există
mai multe motive care au condus la situaţia actuală, printre care amintim dificultăţile de a face faţă şocurilor
macroeconomice (1970, 1980 – criza petrolului şi tulburările de la începutul anilor ′90), şi lipsa de politici
economice coordonate, orientate spre realizarea creşterii şi stabilităţii economice; incapacitatea de a face faţă
transformărilor actuale de pe piaţă muncii, pentru că, pe de o parte mulţi şomeri, datorită educaţiei şi uzurii
abilităţilor şi calificărilor nu mai reuşesc să se reîncadreze sau să facă faţă noilor posturi care le sunt oferite, iar
pe de altă parte adaptarea Europei la noile tehnologii este relativ redusă, atât în termenii organizării muncii,
cât şi a lipsei de oportunităţi de reînnoire a abilităţilor de-a lungul perioadei active de viaţă.
De asemenea, la Summitul de la Lisabona (martie 2000) au fost identificate principalele caracteristici
ale deficitului de ocupare a forţei de muncă în Europa. Acestea sunt: capcana serviciilor (Uniunea Europeană
are un nivel mai mic al angajaţilor în sectorul serviciilor decât SUA); capcana generată de gen (numai jumătate
din femeile UE sunt angajate spre deosebire de 2/3 în SUA); capcana vârstei (rata angajării în grupa de vârstă
55-65 ani este scăzută); capcana abilităţilor (abilităţile UE nu corespund suportului tehnic existent); şomajul
structural pe termen lung (mai mult de un an); dezechilibrul pieţelor regionale atât în Europa cât şi în statele
membre (sudul Italiei, Spania, Grecia).

VIII.2.2 Metoda deschisa de coordonare

Metoda deschisă de coordonare (MDC) integrată, introdusă în 2006, întăreşte
capacitatea UE de a sprijini statele membre în calea lor către o mai mare coeziune socială în
Europa. Aceasta începe să aibă un impact din ce în ce mai mare în domeniu, făcând
ataşamentul UE faţă de valorile sociale mai vizibil pentru cetăţenii europeni. MDC ajută la
aprofundarea învăţării reciproce şi la creşterea implicării părţilor interesate la nivel
european şi la nivel naţional.
Întocmirea MDC a urmat în mare măsură modelul Strategiei Europene pentru Ocuparea
Forţei de Muncă (European Employment Strategy); obiectivele acesteia din urmă pentru anul 2010
sunt:
- o rată de ocupare de 70%;
- o rată de ocupare în rândul femeilor de 60%;
- o rată de ocupare de 50% în rândul celor peste 50 de ani;
- Accentul pus pe creşterea productivităţii muncii, caracterul inclusiv şi integrat al pieţei forţei de
muncă, prestaţii sociale pentru cei care muncesc (trecerea de la welfare la workfare).

43
 George POEDE

- Obiectivul MDC pentru 2010: injumătăţirea ratei de sărăcie în UE, de la 18% în 2000 la
9%. Rata de sărăcie se referă la deprivarea financiară, măsurată la nivel de gospodărie relativ la pragul de
60% din venitul median pe gospodărie într-o anumită ţară.
- Combaterea sărăciei în rândul copiilor: în Irlanda, Regatul Unit, Germania şi Austria rata de
sărăcie în rândul copiilor este cu 20% mai mare decât rata de sărăcie la nivel de populaţie, în Franţa, cu
10% mai mare; ratele de sărăcie în rândul copiilor sunt mai scăzute decât cele în rândul adulţilor doar în
ţările nordice (scandinave);
După cum reiese din obiectivele MDC, promovarea egalităţii între femei şi bărbaţi este un
element esenţial în abordarea acestor chestiuni. În ansamblu, statele membre îşi asumă mai
eficient preocupările privind genul şi datele sunt mai des analizate având în vedere sexul.
Consiliul european de la Lisabona, martie 2000, stabileşte ca obiectiv strategic, pentru următorii 10 ani,
transformarea UE în cea mai competitivă şi dinamică economie din lume, bazată pe cunoaştere,
asigurarea unui număr sporit de locuri de muncă şi a unei mai mari coeziuni sociale (growth, stability,
cohesion).
Obiectivele Strategiei Lisabona (SL):
Dezvoltarea unei economii dinamice, bazate pe cunoaştere,
Intensificare ratei de creştere economică;
Creşterea gradului de ocupare al forţei de muncă;
Modernizarea sistemului de protecţie socială/ MSE;
Promovarea dezvoltării durabile şi a protecţiei mediului.
Open Method of Coordination (OMC) – Metoda dechisă de coordonare ,reprezintă un
nou instrument, caracterizat prin:
- Determinarea unor ghiduri pentru politicile naţionale;
- Stabilirea unor indicatori care să măsoare performanţele naţionale în raport cu
cele mai bune evoluţii;
- Solicitarea adresată statelor de a adopta planuri naţionale de acţiune prin care să
fie implementate aceste ghiduri;
- Monitorizarea şi evaluarea rezultatelor.
OMC reprezintă deci instrumentul folosit pentru a coordona acţiunile decidenţilor
politici din statele membre în vederea asigurării coerenţei cu obiectivele comune. Se
porneşte de la premiza că în timp, decidenţii vor stabili un dialog fructuos,de
coordonare deschisă (în sensul că nu se va urmări atingerea unui singur tip de rezultate);
Deşi SL a identificat un număr important de obiective politice, în cazul majorităţii
responsabilităţile rămân la nivelul statelor membre şi multe din acţiunile necesare
depind de comportamentul agenţilor economici. In fapt, SL se aplică unor domenii care
au rămas pana acum în afara procesului IE, precum educaţia, cercetarea, inovarea,
crearea de noi firme, piaţa muncii, bunăstarea populaţiei.

VIII.3. Politici sociale destinate combaterii sărăciei

Sărăcia: o privire istorică generală

Gândirea vestică, în aceasta privinţă, oscilează între plasarea responsabilităţii

pentru sărăcie în intregime asuprea oamenilor săraci şi localizarea ei în condiţiile
sistemice, dincolo de controlul indivizilor. Distincţia este vizibilă în dezbaterile recente
despre dificultatea războiului împotriva sărăciei, liberalii adoptând o perspectivă
sistemică, iar conservatorii mergând pe linia individualistă.

Liberalii consideră că oamenii săraci sunt în această condiţie nefericită datorită unor
circumstanţe dincolo de controlul lor. Deoarece sursa sărăciei se află în sistemul socio-

44
 Politici sociale

economic, soluţia ei trebuie să fie deasemenea la nivelul societal, prin intervenţii pe

scară mare în rectificarea inechităţilor sistemice. Reducerile drastice din bugetele
programelor şi politicilor sociale au facut imposibilă victoria asupra sărăciei.26
Conservatorii consideră că războiul a fost greşit conceput încă din start, născut din
neînţelegerea situaţiei şi a naturii adversarului. Ei insista asupra faptului că sărăcia are
la bază o problemă individuală. Săracii ar trebui să-şi asume responsabilitatea pentru
propriile vieţi şi să se debaraseze singuri de sărăcie prin obţinerea şi păstrarea unei
slujbe. Intervenţii pe scară largă ca programele guvernamentale de genul celor din
războiul cu sărăcia nu ar reuşi decât să înrăutăţească situaţia prin întreţinerea
dependenţei persoanelor sărace faţă de donaţii.27
Simpla oscilaţie între cauzele sistemice sau individualiste nu este suficientă,
totuşi, să capteze istoria mult mai larga a sărăciei. Încă din evul mediu, fiecare din cele
două puncte de vedere principale au dominat pe rând, însă fiecare moment a avut
caracteristicile sale unice.

Similarităţile şi diferenţele existente în versiunile sărăciei pot fi surprinse în diversele

forme ale pietăţii medievale, individualismului sălbatic, sistemului bunăstării şi
individualismului contemporan.
În Evul Mediu timpuriu condiţia sărăciei sau faptul de a fi “sărac” (pauperes)
nu era în mod necesar definit în termeni de lipsuri economice. În Anglia şi Franţa de
nord din secolele IX şi X categoria pauperi se referea la persoanele libere fără rang,
oameni care nu erau nici nobili nici apartinind clerului. Fiind în circumstanţe eonomice
precare, trasatura lor distinctă era că nu purtau arme. Din această cauză, aveau nevoie de
protectie. Aceasta era datoria regelui şi a oamenilor de arme din Franta de a-i apăra, în
timp ce în Anglia regele era dator să-i protejeze de “violenţa cavalerească”28.
Deşi sărăcia a devenit asociată cu suferinţele economice, nu era privită drept o
patologie socială. Din contră, sărăcii formau o parte intrinsecă a unei societăţi organice,
cele trei ordine sau stări —razboinicii, clerul, agricultorii saraci si alti muncitori — care
se credeau a fi reflectarea ordinii din ceruri.29

Dată fiind originea divină a ordinii sociale, săracii nu erau consideraţi în mod indivi-
dual ca responsabili pentru condiţia lor. Prosperitatea şi sărăcia, deopotrivă, erau
atribuite graţiei lui Dumnezeu, şi toţi trebuie să-şi accepte soarta cu umilinţă. Săracii
nu erau stigmatizaţi şi se considerau superiori din punct de vedere moral celor bogaţi,
în special daca ar fi renunţat voluntar la avere şi putere.

26
Quadagno J (1994) - The Colour of Welfare: How Racism Undermined the War on Poverty, New York,
Oxford University Press.
27
Murray C. (1984 ) - Losing Ground: American Social Policy, 1950-1980, New York, Basic Book, p.
218.
28
Mollat M. – The Poor in the Middle Age, New Haven, Yale University Press, 1986, p. 95, 98-99;
Hyams P.R. – Kin, Lords and Peasants in Medieval England, Oxford, Clarendon Press, 1980, p. 261-262.
29
Duby G. – The Three Orders: Feudal Society Imagined, Chicago, University of Chicago Press, p. 3-4,
1980.
45
 George POEDE

Călugari, nobili şi persoane avute, vor spăla picioarele săracilor şi-i vor invita să cineze.
St. Louis, rege al Frantei în secolul al XIII-lea, a tăiat piine şi a turnat vin el insuşi
pentru săracii pe care i-a hrănit la chiar masa lui. Intr-o societate care condamna
lucrurile lumesti, săracii reprezentau un ideal religios. Mai mult chiar, ei erau folositori
celor bogati, ca instrument spre ispasirea pacatelor prin crestineasca oferire de
pomeni.30

Individualismul
Tranziţia la următorul „construct social” al sărăciei a fost una lungă, terminată în
linii mari în secolele XVIII-XIX. Probabil că procesul a început când oamenii au
început să confere semnificatie relaţiei strânse dintre sărăcie şi lipsa locurilor de muncă,
proces care poate fi situat spre sfârşitul secolului al XIII-lea. Recoltele slabe, foametea,
ciuma, iernile grele au condus la piederea pamântului, mulţi ţărani nemaifiind capabili
să-şi hrănească famiile. Aceşti indivizi formeaza un proletariat rural care s-a mută dintr-
un loc într-altul în cautare de lucru. Mollat a apreciat în „The Poor in the Middle Age”
că numărul lor era atât de mare încât în 1300, jumătate din familiile de ţărani din Anglia
necesitau salarii din exterior cistigate de capul familiei pentru a supravietui şi cam 35
până la 40% din populaţia Europei putea fi clasificată drept săracă. Când nu se mai
găsea de lucru, săracii itineranţi aveau puţine opţiuni în afară de cerşit şi criminalitate.
Perspectiva unor hoarde de vagabonzi cerşind, jefuind şi atacând cu violenţă pe
drumurile ţinutului, îi determina pe oamenii pentru prima dată să considere că sărăcia
era patologie socială. În cea de-a doua jumătate a secolului al XIV-lea, imaginea
săracului pios şi umil suferea o transformare profundă, marcată de contrastul dintre
idealizarea sărăciei spirituale şi realitatea mundană a sărăciei materiale... Ce aveau în
comun cu Christ haimanale hidoase şi bandiţi de temut? Cum puteau tolera oamenii
rebeliunea şi violenţa împotriva ordinii stabilite şi a voinţei lui Dumnezeu? Ce
justificare permitea unor oameni capabili din punct de vedere fizic să cerşească, contrar
legii naturale a muncii? Oamenilor le era teamă de indolenţa, grosolănia şi anonimitatea
cerşetorilor. Nu mai ştiau de acum cu cine aveau de a face.

Numărul de pauperi itineranţi se măreşte foarte mult odată cu inflaţia incontrolabilă a

secolului XVI ceea ce conduce multe municipalităţi să scoată în afara legii cerşitul şi
darea de pomeni.31 Până la această perioadă noţiunea de sărăcie ca stare morală şi
spirituală superioară fusese de mult abandonată. Se practica deja diferenţa dintre
săracii de drept (vârstnicii, infirmii, orfanii, văduvele cu copii) şi cei care nu meritau
să fie consideraţi ca atare (pauperii capabili de a munci). În timp ce se manifesta
bunăvoinţă în asistarea celor din prima categorie, cea de-a doua era dispreţuită pentru
lene şi corupţie morală.

30
Geremek B. – Poverty: A History, Oxford, Blackwell 1994, p.7, 17-20, 42; Waxman C.I. – The Stigma
of Poverty: A Critique of the Poverty Theories and Policies, New York, Pergamon Press, 1977, p. 73-77;
Mollat M. – The Poor in the Middle Age, New Haven, Yale University Press, 1986, p. 44.
31
Geremek B. – Poverty: A History. Oxford, Blackwell, 1994, p. 133-134, 146-147, 211.
46
 Politici sociale

Un al doilea ingredient în redefinirea sărăciei o constituia filosofia umanistă a

Renaşterii. Imaginea pauperului umil exemplifica splendid idealul medieval al supunerii
pioase faţă de soarta dată de Dumnezeu, dar era în dezacord cu noua viziune umanistă a
efortului, aspiraţiei individuale şi autorealizării. Din perspectiva acestor idealuri „săracii
capabili de a lucra au început să fie văzuţi ca incompetenţi, ridicoli şi epave umane
periculoase care nu meritau nici respectul faţă de sine şi nici respectul celorlalţi”32

Un al treilea ingredient, legat de umanism, era dezvoltarea capitalismului şi filosofia

politică a secolelor XVII şi XVIII. Relaţia dintre individ şi societate se schimbă de la o
comunitate organică în care grupurile erau mai importante decât indivizii spre o
societate formată din indivizi independenţi ce acţionau pentru realizarea interesele
personale, fiecare ordonându-şi relaţiile prin mijloacele contractelor formale explicite.
În contextul noilor valori ale individualismului nu mai exista loc pentru săraci spre
deosebire de epoca evului mediu timpuriu.

Al patrulea şi ultimul component în transformarea semnificaţiei sociale a sărăciei este

legat noţiunea de lege naturală. Potrivit acesteia, doar cei care se adaptează vor
supravieţui. Din acest punct de vedere pauperes aparţin categoriei de neadaptaţi şi ar
putea fi mai bine, după cum spunea Ebenezer Scrooge într-o lucrare scrisă înainte de
opera fundamentală a lui Darwin, ca ei să moară şi să reducă volumul populaţiei.
Cu aceste patru dezvoltări, condiţia sărăciei a fost în întregime transformată de la
reprezentarea ei din evul mediu ca pietate ideală şi superioritate morală, până la plasarea
în intregime a responsabilităţii sărăciei asupra săracilor înşişi.33

Sistemul bunăstării generale

Viziunea sistemică a sărăciei urmăreşte subordonarea drepturilor şi intereselor indivi-

duale politicii publice şi binelui public prin articularea, planificarea şi administrarea
lor de către agenţii guvernamentale34.
Cu această transformare vine şi ideea că problemele sociale au cauze şi soluţii
sistemice. Elemente ale gândirii sistemului bunăstării sunt clar vizibile la gânditorii
sfârşitului secolului al XVIII-lea şi începutul secolului al XIX-lea ca Jean-Jacques
Rousseau şi Henri de Saint-Simon, însă primul teoretician care a dezvoltat o perspectivă
articulată asupra sărăciei a fost Karl Marx. Procesele interne ale capitalismului produc
în mod inerent sărăcie. Din aceasta cauză, responsabilitatea pentru sărăcie trebuie
căutată în natura sistemului economic şi nu în eşecurile personale ale oamenilor săraci.
32
Waxman C.I. – The Stigma of Poverty: A Critique of Poverty. Theories and Policies. New York,
Pergamon Press, 1977, p.256
33
Gans H. J. – „Culture and Class in the Study of Poverty: An Approach to Anti-Poverty Research”, în
Daniel P. Moynihan (editor), On Understanding Poverty: Perspectives from Social Sciences, New York,
Basic Books, 1968, p. 201.
34
Kamenka E. şi Tay A. – „Beyond Bourgeois Individualism: The Contemporary Crisis in Law and Legal
Ideology”, în Kamenka E. şi Neale R.S. editori, Feudalism, Capitalism and Beyond, Edward Arnold
London, 1975, p. 126.
47
 George POEDE

În timp ce pietatea medievală şi sistemul bunăstării împărtăşesc ideea potrivit

căreia sărăcia nu-şi are cauza în pauperi ca indivizi, ele se deosebesc prin câteva
elemente cruciale. Pietatea medievală are o fundamentare teologică şi, prin procesele de
modernizare, face loc secularismului în sistemul bunăstării. Viziunea rigidă asupra
societăţii din pietatea medievală este înlocuită de idealurile fondate pe egalitate. Mai
mult, în timp ce în Evul Mediu sărăcia era privită ca o condiţie ideală de apropiere de
divinitate, teoria sistemului bunăstării consideră că sărăcia poate fi rezolvată cu alte
mijloace.
O importantă componentă a modului de gândire a sistemului bunăstării o
constituia dezvoltarea, începând cu sfârşitul secolului al XIX-lea, sociologiei şi
antropologiei. Obiectul de studiu al acestor discipline se constituie din investigarea
sistemului social astfel încât rezultatele şi interpretările sociologilor reprezintă sinteze
utilizabile în proiecţiile sociale cu caracter novator. Ilustrativă aici este “cultura
sărăciei” introdusă de antropologul Oscar Lewis (1959). Potrivit acestui concept, sărăcia
este un întreg mod de viaţă marcat nu numai prin lipsuri economice ci şi prin absenţa
unei copilării prelungite şi protejate, iniţiere timpurie în sex, rata scăzută a mariajului
formal, abandonul frecvent al soţiilor şi copiilor, dominanţa maternală şi sentimente
puternice de marginalitate, dependenţă şi inferioritate. Cultura sărăciei este rezistentă la
schimbare, deoarece, “până când copiii săracilor (slum children) ajung la vârsta de şase
sau şapte ani, au absorbit deja valorile de baza şi atitudinile subculturii lor şi nu sunt
capabili psihologic să profite din plin de condiţiile în schimbare sau de oportunităţile
crescute care se pot ivi in timpul vietii lor” 35
Această idee are importante implicaţii pentru distincţia dintre săracii numiţi
astfel pe drept şi cei care nu merită să fie numiţi săraci. Din perspectiva individualistă,
pauperii capabili din punct de vedere fizic de a munci sunt vinovaţi de propria sărăcie şi
nu merită să beneficieze de asistenţa publică. Dacă, după cum pretinde Lewis cultura
sărăciei se autoreproduce în indivizi până la vârsta de şase sau şapte ani, este injust sa-i
considerăm ca fiind responsabili de condiţia în care se află.

Michael Harrigton cu “Cealaltă Americă” (1962), aplică noţiunea de cultură a sărăciei

oamenilor săraci din Statele Unite. El reuşeşte să sensibilizeze mulţi americani să
pledeze cauza celor care trăiesc printre noi şi care, datorită unor circumstanţe dincolo
de controlul lor, sunt condamnaţi să trăiască vieţi de neîmpliniri şi mizerie.
Altă lucrare cu influenţă în paradigma sistemului bunăstării a fost “The Negro
Family: The Case for National Action “. Acest raport confidenţial al guvernului a fost
realizat de Daniel Patrick Moynihan (1967), pe atunci secretar asistent la Office of
Policy Planning and Research de la the Departmentul Muncii, si a fost prezentat
preşedintelui Lindon B. Johnson în martie 1965. El susţinea că cercul sărăciei negrilor
nu va fi rupt atâta timp cât modelele patologice ale naşterilor ilegitime, ale divorţului şi
ale abandonului familial vor ramâne încă stabile. Acest raport a avut un impact major

35
Lewis O. – „The Culture of Poverty”, în Daniel P. Moynihan (editor) - On Understanding Poverty :
Perspectives from the Social Sciences, New York, Basic Books, 1968, p. 188.
48
 Politici sociale

asupra politicii publice, iar preşedintele a ţinut cont de el în discursul de început ţinut la
Universitatea din Harvard asupra sărăciei negrilor în 1965.36
Toate aceste idei au produs o schimbare majoră în abordarea sărăciei ajungându-
se la un consens intelectual asupra caracterului demodat şi reacţionar al explicaţiei
individualiste a sărăciei. Sărăcia nu mai era privită ca un rezultat al indolenţei şi a unei
funcţionări incorecte a sistemului social.37

Cauza sărăciei se află în structura instituţională care neagă oportunităţi egale claselor
şi grupurilor sociale cu statut social scăzut confruntate adesea cu discriminări rasiale.
Din această perspectivă, soluţia sărăciei este furnizarea de mai multe oportunităţi
legate de programe de formare profesională, locuri de muncă şi sprijin financiar.
Strategia avea la bază o idee simplă şi anume aceea că prin aceste oportunităţi
grupurile defavorizate vor căuta să-şi îmbunătăţească situaţia.
Expresia extremă a acestui punct de vedere a venit din partea unui oficial al
administratiei Johnson citat de Marvin Olasky: “Calea pentru eliminarea sărăciei este să
dai săracilor bani îndeajuns astfel încât să nu mai fie săraci de acum înainte.” 38
În ciuda neînţelegerilor asupra naturii unei asemenea chestiuni cum ar fi cultura
sărăciei, promotorii sistemului bunăstării sunt de acord că vina pentru săracie nu
aparţine oamenilor săraci. Această opinie face ca sărăcia să-şi recâştige respectabilitatea
pierdută în timpul dominaţiei intelectuale a individualismului sălbatic. Săracii nu au
atins integral poziţia de respectabilitate pe care au avut-o în timpul pietăţii medievale,
scopul stării de bunăstare nefiind să se ajungă din nou la sărăcie, ci să scape de ea.
Întrucât vina existenţei sărăciei aparţine sistemului, soluţia vine din ameliorarea
sistemului în care să se gândească şi să se susţină o schimbare atât de importantă. De
aici, planificarea şi administraţia centralizată şi ridicarea politicilor sociale la rang de
interes fundamental de stat. Acest punct de vedere a dominat desigur, în ţările
comuniste, însă a prevalat deasemenea şi în democraţiile sociale ale Europei de Vest. In
Statele Unite conduce la stabilirea Social Security şi a sistemului de bunăstare federală
în anii 1930, iar treizeci de ani mai tirziu era reprezentat în legislaţia drepturilor civile,
acţiunea afirmativă şi Războiul împotriva Sărăciei.

Concepţii asupra sărăciei

Abordarea biologică

36
Katz M.B. – The underserving Poor: from the War on Poverty to the War on Welfare, New York,
Pantheon, 1989, p. 24,
37
Chrales Murray - Losing Ground: American Social Policy 1950-1980, New York, Basic Books, 1984,
p.29.
38
Marvin Olasky - The Tragedy of the American Compassion, Washington, Regnery Gateway, 1992. p.
174.
49
 George POEDE

Amartya Sen îl citează pe Seebohm Rowntree (1901) care defineşte familiile aflate în
sărăcie primară atunci când totalul veniturilor lor sunt insuficiente pentru pentru a
obţine minimum de necesităţi pentru a-şi menţine eficienţa fizică.
Faptul că aprecierile de natură biologică au fost puse în relaţie cu supravieţuirea
sau cu eficienţa în muncă nu trebuie să ne mire pentru că ele au fost frecvent utilizate în
definirea pragului sărăciei. Abordarea biologică a fost supusă unei critici aspre în ultima
perioadă.
Iată câteva probleme legate de acest subiect:
¾ există variaţii semnificative legate de caracteristici fizice, condiţii climaterice şi
îmbrăcăminte. În realitate este greu să defineşti necesităţile nutriţionale pentru
un anumit grup într-o regiune specifică.Traducerea necesităţilor nutriţionale
minime în necesităţi alimentare minime depinde de alegerea articolelor de
vânzare.
¾ itemii -non-food- sunt şi ei greu de definit. Problema poate fi parţial rezolvată
prin aprecierea părţii din bugetul unei persoane sau a unei familii care va fi
cheltuită pe mâncare. Această proporţie variază însă şi ea nu numai în relaţie cu
cultura şi obiceiurile regiunii dar şi cu preţurile relative şi cu existenţa bunurilor
şi serviciilor. De aceea, se pare că este corectă presupunerea lui Martin Rhein
potrivit căreia aproape orice procedură de definire a sărăciei prin nivelul de
subzistenţă poate fi pusă uşor sub semnul întrebării39.
Problema care rămâne de rezolvat după ce am pus sub semnul întrebării
procedurile de definire prin abordarea biologica este fie de a ignora fie de a vedea ce
anume se poate realiza prin această abordare. Conceptul de necesităţi nutriţionale nu
trebuie interpretat ca unul ce poate trasa cu o claritate deosebită sărăcia. Exista un
caracter vag în ambele concepte, atât în cel de sărăcie cât şi în cel de necesităţi
nutriţionale. Apoi, nu trebuie neapărat să studiem nivelul venitului acelei persoane
pentru a controla dacă cineva are necesarul nutriţional.

Sărăcia ca judecată de valoare

Opinia potrivit căreia sărăcia este o judecată de valoare a apărut destul de

frecvent şi cu o insistenţă deosebită în studiile mai multor autori. Sărăcia este condam-
nată din perspectiva moralităţii care inspiră diverse tipuri de comportamente şi de
acţiune socială. Mollie Orshanski afirma că „sărăcia ca şi frumuseţea se află în ochii
spectatorului”40
Este important de reliefat diferitele modalităţi prin care rolul principiilor morale
se poate acomoda cu exerciţiul măsurării sărăciei. Este o diferenţă în a spune că faptul
măsurării sărăciei este unul prescriptiv şi alta de a spune că exerciţiul trebuie să ţină
cont de opiniile membrilor comunităţii. Aşa cum arată Eric Hobsbawn, aceasta este
39
Martin Rhein – „Problems in the Definition and Measurement of Poverty”, în The Concept of Poverty,
Peter Townsend (editor), London, Heinemann, 1971, 61.
40
Mollie Orshanski - How Poverty is Measured, Monthly Labor Review , 1969.
50
 Politici sociale

întotdeauna definită în raport cu convenţiile societăţii în care se manifestă. Pentru

cineva care studiază şi măsoară sărăcia, convenţiile societăţii sunt fapte şi nu probleme
de moralitate sau de investigaţie subiectivă.

Sărăcia ca inegalitate

Ideea ca sărăcia este în mod esenţial legată de inegalitate a căpătat o anumit

caracter de plauzibilitate. De altfel, transferurile de la cei bogaţi spre cei săraci au dus
aproape întotdeauna la o scădere a sărăciei. Chiar pragul sărăciei folosit pentru a
identifica pe cei săraci trebuie stabilit în acord cu standardele contemporane ale
comunităţilor respective, astfel încât sărăcia poate fi privită ca inegalitate între grupul
cel mai sărac şi restul comunităţii. Miller şi Roby41 au folosit argumente semnificative
în prezentarea sărăciei ca inegalitate. Ei spun ca tratarea problemelor sărăciei în termeni
de stratificare conduce la examinarea sărăciei ca o problemă a inegalităţii. În această
abordare, ne îndepărtăm de eforturile de măsurare a sărăciei şi căutăm mai mult să
vedem care sunt diferenţele dintre cei 20% sau 10% cei mai bogaţi şi restul societăţii.
Preocuparea noastră, spun autorii citaţi, este aceea a reducerii diferenţelor dintre cei de
sus şi cei mai puţin favorizaţi din fiecare dimensionare a stratificării sociale. Pot exista
însă şi opinii potrivit cărora inegalitatea este o problemă fundamental diferită de aceea
a sărăciei. Cele două concepte sunt în legatură dar nici unul nu-l subsumează pe
celălalt. Un transfer de la cei din vârf, cei 10% sau 20% spre un grup cu venituri medii
trebuie să reducă inegalitatea dar lasă neschimbată problema sărăciei. De asemenea, o
scădere generală a venitului ce păstrează neschimbate diferenţele de inegalitate poate în
fapt să conducă la o scădere generală a resurselor grupurilor din chintilele inferioare
aducându-le într-o stare gravă de înfometare şi malnutriţie.
Nici inegalitatea şi nici sărăcia nu pot fi reduse una la alta. Recunoaşterea naturii
distincte a sărăciei permite tratarea acesteia ca o problemă de interes în sine insăşi.
Inegalitatea poate fi prezentă în analiza sărăciei dar aceasta nu înseamnă că cele două
concepte pot fi puse într-un raport de echivalenţă. Este cu totul o altă problemă să se
afirme că inegalitatea şi sărăcia sunt asociate una cu cealaltă şi, în consecinţă, să se
reţină faptul că o schimbare în sistemul de distribuţie poate trata sărăcia.

Deprivarea relativă

Conceptul „deprivării relative” a fost fructificat cu succes în analiza sărăciei din

perspectivă sociologică. A fi sărac are o legătură puternică cu „a fi lipsit de o serie de
nevoi”. În cadrul termenului de „deprivare relativă” există câteva aspecte distincte. Una
din ele priveşte contrastul dintre „sentimentul de a fi deprivat” şi „condiţiile deprivării”.
Peter Townsend consideră că ultimul aspect ar putea fi utilizat într-o manieră
semnificativă pentru studiul sărăciei în relaţie cu „ deprivarea relativă”. El apreciază42

41
Miller S.M, Roby P. – „Changing Social Stratification”, în The Concept of Poverty, Peter Townsend
(editor), Heinemann, London, 1971.
42
Wedderburn (editor) – Poverty, Inequality and Class Structure, Cambridge University Press, 1974, p. 4.
51
 George POEDE

că termenul de „deprivare relativă” poate fi folosit într-un sens obiectiv pentru a descrie
situaţii în care oamenii posedă mai puţin decât alţii dintr-un atribut dorit, fie acesta un
venit, un loc de muncă sau putere.
Pe de altă parte, accentul pus pe condiţiile deprivării nu poate fi independent de
sentimentele de deprivare. Obiectele materiale nu pot fi evaluate în acest context fără
referinţă faţă de modul în care ele sunt privite de oameni. Chiar dacă sentimentele nu
pot fi introduse într-o manieră explicită în acest cadru ele au însă un rol important în
selecţia „atributelor „. Townsend a subliniat importanţa „ dorinţei de a defini stilul de
viaţă care este în general impărtăşit sau aprobat în fiecare societate şi de a găsi un punct
pe scala de distribuţie a resurselor sub care familiile considera că este dificil să
împărtăşească în comun activităţi şi regimuri legate de acel stil de viaţă''43.
Disocierea dintre condiţii şi sentimente este dificil de realizat şi de aceea o
diagnoză obiectivă a condiţiilor înseamnă şi o înţelegere obiectivă a sentimentelor.
Un al doilea contrast priveşte alegerea “grupului de referinţă” pentru a realiza
comparaţii. Trebuie să identificăm grupul cu care cei analizaţi de noi se compară.
Acesta poate fi unul din aspectele cele mai complicate în studiul sărăciei bazate pe
deprivare relativă. Orizontul de comparaţie nu poate fi separat de activitatea politică
dintr-o comunitate de vreme ce sentimentul de deprivare trăit de un individ este legat de
aşteptări şi de opinia asupra a ceea ce este corect, echitabil. De aceea, noţiunea generală
de deprivare relativă are o considerabilă influenţă asupra analizei sociale a sărăciei. Este
important de reţinut faptul că analiza sărăciei prin conceptul de deprivare relativă nu
este singura bază a conceptului de sărăcie. Într-adevăr, există un miez ireductibil al
deprivării absolute în ideea de sărăcie, fapt ce ne dă imaginea foametei, a malnutriţiei
translate în diagnoza sărăciei fără a mai fi nevoie de demonstrarea atributelor acesteia.
Abordarea prin deprivarea relativă vine mai mult să suplimenteze în termeni de absenţă
a posesiei, decât să fundamenteze analiza sărăciei. Abordarea sărăciei prin conceptul de
deprivare lasă însă neatinse unele chestiuni. Prima, atunci când se compară sărăcia din
două societăţi cum poate fi găsit un standard comun de necesităţi de vreme ce astfel de
standarde diferă de la o ţară la alta. Există de altfel două tipuri distincte de exerciţiu în
astfel de comparaţii intercomunitare. Unul are drept scop compararea măsurii deprivării
din fiecare comunitate în relaţie cu standardele de necesităţi minime, iar celălalt priveşte
condiţia celor două societăţi în termeni de anumite stardarde minime date.

Perspectiva politicilor publice în combaterea a sărăciei

Măsurarea sărăciei este bazată pe anumite standarde, dar problema care apare
este aceea a tipului de afirmaţii conţinute în aceste standarde. Ele sunt standarde de
politică publică ce reflectă fie obiectivele politicii aflate în funcţiune, fie opinii asupra
modului în care ar trebui să funcţioneze politica.44

43
Peter Townsend – „Poverty as Relative Deprivation: Resources and Styles of Living”, in Wedderburn,
1974
44
În raportul Poverty amid Plenty, (1969) Preşedintele Comisiei de Menţinere a Venitului din Senatul
Statelor Unite afirma că:
52
 Politici sociale

Apar aici două dificultăţi. Mai intâi, procesul de elaborare a unei politici depinde
de un număr de influenţe dincolo de noţiunile care trebuie să prevaleze într-un
asemenea caz. (natura guvernului, sursele puterii sale, forţele exercitate de alte
organizaţii). Se au în vedere de asemenea o serie de factori ce pot influenţa eficienţa
unei politici publice, factori legaţi de slăbiciuni ale pieţei şi guvernării. Analiştii
recunosc că procesele democratice nu oferă întotdeauna o adevărată imagine a valorilor
sociale, fie că ele nu au consistenţa necesară impunerii unor politici publice care să aibă
rolul de a corecta unele nedreptăţi, fie că procesul electoral nu permite pătrunderea lor
în configurarea politicilor.
Există trei factori care influenţează modul în care acţionează reprezentanţii
politici ai comunităţilor. Ar fi o naivitate dacă am ignora că ei nu iau în considerare
bunăstarea lor personală precum şi pe aceea a familiilor lor.

Geneza unei politici implică confruntarea cu o problemă, recunoaşterea ei ca o

preocupare majoră socială. Acest fapt va influenţa dezbaterea publică ulterioară. O
problemă trebuie să fie definită, structurată şi localizată. Modul în care are loc acest
proces va determina formularea viitoarei politici publice.
Ruth Lister în '' Concepts of Poverty '', publicat în 1991 în Social Studies Review
nr. 6, subliniază aspectul dinamic al concepţiilor asupra sărăciei şi faptul că felul în
care noi definim sărăcia are un impact crucial asupra răspunsurilor date de acţiunea
politică. În definirea problemei s-au conturat mai multe abordări.
Abordarea pozitivistă exprimă preocuparea pentru problemele sociale, cunoaş-
terea acestora reprezentând posibilitatea rezolvării lor şi îmbunătăţirii sorţii umanităţii.
Activitatea reformatorilor sociali din secolul al XIX-lea şi dezvoltarea unei analize
empirice a problemelor sociale cum ar sărăcia, folosirea copiilor în activităţile
economice, sănătatea şi închisorile formează miezul pozitivist al cercetărilor de politică
socială. Cercetători ca Henry Mayhew, Edwin Chadwick. Florence Nightingale,
Octavia Hill, Beatrice şi Sidney Webb, Charles Booth credeau cu fervoare că
problemele pot fi rezolvate, în ultimă instanţă, prin cunoaşterea empirică a datelor
sociale. De aici avea să se dezvolte o tradiţie a cercetării sociale centrată pe '' probleme''
şi pe ameliorarea şi soluţionarea acestora.

Abordarea sociologică porneşte de la recunoşterea disfuncţiilor sociale şi de la

posibilitatea identificării condiţiilor care le-au dat naştere pentru a le rezolva astfel
încât societatea să revină la echilibrul iniţial.

„Dacă societatea crede că poporului nu i se poate permite să moară de foame, atunci ea va defini
sărăcia ca o lipsă a unei nutriţii minime şi a acoperişului, necesare pentru a supravieţui. Dacă societatea
simte o anumită responsabilitate pentru a asigura tuturor persoanelor un nivel stabilit de bunăstare dincolo
de existenţa mizeră, de exemplu, o bună sănătate fizică , atunci va adauga la lista sa de necesităţi resursele
cerute de prevenirea sau tratarea unei boli. În orice moment, o bună definiţie a unei politici reflectă
echilibrul dintre capacităţile şi dorinţele comunitatii. În societăţile cu venituri scăzute, comunitatea se află
în situaţia de a nu se preocupa prea mult de altceva decât supravieţuirea fizică. Alte societăţi, mai capabile
de a-şi sprijini cetăţenii săi dependenţi, încep să ia în considerare efectele pe care pauperismul le va avea
asupra celui sărac şi non-sărac.” (US President’s Commission on Income Maintenance, 1969, p. 8).
53
 George POEDE

Sursele acestei abordări pot fi găsite la Emile Durkheim şi Talcott Parsons. Din
perspectiva lui Durkheim problemele sociale sunt inevitabile şi necesare; cele care se
depărtează de aşteptările comune asupra comportamentului ''normal'' contribuie la
definirea a ceea ce este '' acceptabil '' sau '' non-acceptabil'', bun sau rău. Recunoaşterea
acestor îndepărtări de la normă poate conduce la promovarea schimbării precum şi la
întărirea noţiunilor dominante asupra comportamentului acceptabil. Problema formulată
de Durkheim era legată de păstrarea gradului de devianţă la un nivel care să nu pună în
pericol ordinea socială şi funcţionarea societăţii.
Influenţa lui Durkheim asupra analizei problemelor sociale ca formă de devianţă
a fost extrem de puternică. Problemele sociale impuneau dezvoltarea unor forme de
analiză socială ce puteau să conducă la un control efectiv al nivelului comporta-
mentului deviant.
Talcott Parsons este privit ca reprezentant tipic al abordării funcţionaliste a
problemelor sociale. Din perspectiva sa, societăţile tind spre echilibru iar problemele
sociale constituie ajustări şi posibile disfuncţii în interiorul sistemului social. Conti-
nuând această direcţie, Merton şi Nisbet (Contemporary Social Problems, 1961)
considerau că problemele au o dimensiune subiectivă şi subiectivă; problemele sociale
pot fi analizate în termeni de cunoaştere obiectivă – probleme sociale ca dezorganizare
socială – sau de comportament deviant ca depărtare de la normele sociale acceptate
instituţionalizate.
Abordarea istoric-naturală a problemelor sociale se caracterizează printr-o
abordare specific subiectivă a problemelor sociale. O problemă socială – afirmă
Richard Fuller şi Richard Myers în „A Natural History of a Social Problem”, 1941 –
reflectă o preocupare socială atunci când valorile sociale par a fi ameninţate, urmată
apoi de dezbateri asupra opţiunilor de politică publică pentru ca în final, politica
formulată să fie transpusă în practică. Ideea explorării istoriei naturale a problemei în
„stadii” a fost dezvoltată de J.H. Bossard în American Sociological Review nr. 6 din
1941 în care dezvoltă cele trei stadii – preocupare socială, dezbateri asupra opţiunilor
politice, transpunerea politicii în acţiune – într-o versiune cu douăsprezece etape:
1. recunoşterea unei probleme;
2. discuţii asupra gravităţii ei;
3. încercări de reformă;
4. sugestii de investigare socială;
5. câteva schimbări de personal;
6. accent pus pe factori largi de bază;
7. studiul cazurilor individuale;
8. alte schimbări de personal;
9. program stabilit inductiv;
10. rafinarea tehnicilor de studiu;
11. rafinarea conceptelor,
12. o altă schimbare de personal;

54
 Politici sociale

La începutul anilor '70, Herbert Blumer (Social Problems as Collective

Behaviour în Social Problems, nr. 18 din 1971) a dezvoltat un model constructivist al
problemelor sociale prin rafinarea stadiilor ''formării problemei'' considerând că
problemele există atunci când ele sunt privite ca ''nedorite de către un grup social'' . În
această situaţie o problemă socială intră într-un ciclu de definire cu următoarele etape:
1. apariţia unei probleme sociale;
2. legitimarea problemei ;
3. iniţierea unor acţiuni;
4. formarea unui plan oficial;
5. implementarea planului oficial.

În 1977 Spector şi Kitsuse45 au contribuit la abordarea constructivistă prin

reformularea modelului istoric natural propus de Fuller şi Myers şi dezvoltat de
Blumer. Ei s-au concentrat pe construcţia problemei ca activitate de exprimare a unor
cerinţe. Contribuţia lor se remarcă prin luarea în considerare a ceea ce se întâmplă după
ce politicienii au recunoscut o problemă socială şi au înţeles şi impactul implementării
politicii asupra problemelor curente. Stadiul al doilea din abordarea lui Spector şi
Kitsuse reprezintă exact stadiul la care ramân Fuller şi Myers. Stadiul al treilea şi al
patrulea implică o a doua existenţă a problemei odată ce ea a fost determinată şi
implementată ca politică:
1. Grupurile încearcă să formuleze existenţa unei anumite condiţii, pe care să o
definească fie ca nedezirabilă, fie ca generatoare de efecte negative pentru
comunitate sau societate, să o facă publică, să stimuleze dezbaterea de idei
asupra acesteia, să creeze o problemă publică sau politică;
2. Recunoaşterea legitimităţii acestor grupuri de către o organizaţie oficială,
agenţie sau instituţie. Aceasta poate conduce la declanşarea unei investigaţii
oficiale, la propuneri de reformă şi la înfiinţarea unei agenţii sau instituţii care
să răspundă acestor exigenţelor formulate;
3. Reapariţia cerinţelor formulate de grupurile iniţiale sau de altele noi, faţă de
modul de rezolvare a condiţiilor considerate ca nedorite în primul stadiu, faţă de
eşecul înregistrat în producerea încrederii în procedurile stabilite pentru
rezolvarea problemei sau a condiţiei sociale ce a generat preocuparea publică
sau politică;
4. Respingerea de către grupurile nemulţumite a răspunsului agenţiei sau instituţiei
sau a lipsei de răspuns faţă de cerinţe şi dezvoltarea unor activităţi pentru a crea
alternative, instituţii paralele sau contra-instituţii ca reacţie la procedurile
stabilite.

Definirea problemelor sociale, a sărăciei în primul rând, reprezintă un element

important dar nu este decât un pas în formularea politicilor publice. Capacitatea siste-
mului de a combate eficient sărăcia, efectele sale asupra grupului ţintă, a beneficiarilor,

45
Spector M., Kitsuse J.I. - Constructing Social Problems, Cummings, Menlo Park, California, 1977.
55
 George POEDE

trebuie să depăşească greutăţi numeroase şi complexe. Adoptarea politicilor capătă forţă

prin implementare. Adoptarea unei legi, a unor reguli administrative înseamnă, printre
altele, stabilirea scopurilor politicii, specificarea mijloacelor necesare pentru atingerea
lor. Implementarea descrie eforturile întreprinse pentru realizarea obiectivelor, eforturi
care nu conduc întotdeauna la atingerea scopurilor propuse. Eugene Bardach exprimă
metaforic rolul implementării ca proces de asamblare şi păstrare a tuturor elementelor
necesare unei maşinării.46 Esenţa problemei implementării constă în distribuţia
elementelor politicii astfel încât aceasta să producă efectele intenţionate. O autoritate
publică ineficientă şi externalităţi fiscale într-un mediu marcat de distribuţia inegală a
bunurilor publice reprezintă ameninţări majore pentru funcţionarea unei politici publici
de combatere a sărăciei. În al doilea rând, chiar dacă politica înseamnă doar recoman-
dări pentru o politică publică, apar totuşi probleme în înţelegerea şi tratarea sărăciei
pentru că recomandările politicii depind de evaluările politice, economice şi administra-
tive. Exista o diferenţă clară între ceea ce se înţelege prin noţiunea de deprivare şi ceea
ce se poate elimina prin acea politica publică aşa cum este formulată şi implementată.
Dacă această abordare este acceptată, atunci măsurarea sărăciei trebuie văzută ca un
exerciţiu de descriere a evaluării oamenilor în termeni de standarde de necesităţi. În
mod preponderent, procesul reprezintă mai mult un exerciţiu factual mai degrabă decât
unul etic.

Operaţionalizarea conceptului de sărăcie

Operaţionalizarea adecvată a conceptului de sărăcie depinde parţial de modul în

care are loc identificarea problemei. Conceptul trebuie să fie tradus în termeni
utilizabili, adică să fie operaţionalizat, selectându-se indicatorii ce vor reflecta cât mai
bine conceptul de sărăcie. Aici începe greul în domeniul cercetării întrucât sarcina de a
găsi cei mai potriviţi indicatori este una complicată, fapt ce explică diversitatea de
poziţii teoretice şi metodologice. Unul dintre cele mai cunoscute exemple în Marea
Britanie este utilizarea standardului de sărăcie denumit tested-means benefit. El a
devenit, datorită autorităţii ştiinţifice a lui Townsend, un standard naţional care a fost
apoi adoptat şi în alte ţări. Unul din motivele care a dus la acceptarea şi adoptarea
acestui standard poate fi explicat prin faptul că utilizarea unui prag de venituri pentru a
defini sărăcia nu implică efectuarea unei cercetări fundamentale. Apoi, un al doilea
motiv este legat de faptul că, fiind un element convenţional, constituie un cadru constant
de referinţă ce permite reliefarea altor chestiuni cum ar fi cauzele sărăciei sau
categoriile cele mai vulnerabile fără a mai fi necesare eforturi de definire a problemei
sau de identificare a indivizilor şi grupurilor afectate de sărăcie. Familiile personelor cu
handicap, spre exemplu, se găsesc într-o mai mare probabilitate de a se situa sub pragul
de sărăcie. Aceasta nu ne spune cu exactitate câte persoane cu handicap se află sub
pragul de sărăcie sau cât de mare este sărăcia acestora, dar criteriul este suficient pentru

46
Eugene Bardach - The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes Law, Cambridge,
MIT Press, 1977.
56
 Politici sociale

a identifica persoanele cu handicap ca grup vulnerabil din perspectiva sărăciei. În al

treilea rînd, oferă o bază de analiză pentru alte aspecte sociale ale gospodăriilor.
Aceleaşi tipuri de argument ne trimit spre metoda utilizată de Luxemburg
Income Study (LIS). Acest studiu se bazează pe o serie de date luate din statistici din
diferite ţări, procesate apoi într-un format standard. În cadrul acestui studiu, sărăcia este
definită pe o bază strict comparativă, in termeni de ''distanţă economică''. Standardul
sărăciei este calculat ca jumătate din venitul mediu al unui individ. Utilizarea acestui
standard asigură informaţii importante. Spre exemplu, se poate identifica poziţia relativă
a tipurilor de gospodărie din diferite ţări precum şi măsura în care sistemele de protecţie
socială reduc dezavantajele cu care se confruntă unităţile luate în studiu. Autorii stu-
diului LIS au incercat să clarifice şi problemele legate de definirea sărăciei. Ei consideră
că grupul cu cel mai scăzut nivel al veniturilor poate fi considerat sărac chiar şi în
societăţile bogate. Chiar dacă există rezerve faţă de o astfel de tratare a problemelor
sărăciei, atenţia se concentreaza întotdeauna asupra caracteristicilor grupului cu cel mai
mic venit.
Nivelul venitului de sprijin sau raportul faţă de venitul mediu sunt utilizaţi ca
indicatori nu neapărat ca o măsură precisă a problemei studiate ci mai degrabă ca un
punct de referinţă faţă de o arie de probleme asociate. Dacă nu este posibil întotdeauna
să măsurăm cu precizie o problema specifică, prin utilizarea indicatorilor putem să ne
facem o imagine asupra dimensiunilor sau caracteristicilor problemei.
Criterii pentru indicatori

Validitatea
Un indicator valid reflectă problema sau condiţia pe care se presupune ca o
reflectă. Există multe dificultăţi legate de validitatea indicatorilor deoarece
majoritatea indicatorilor nu sunt decât aproximări ale problemei studiate.
Statisticile asupra venitului sunt utilizate pe larg ca indicatori ai sărăciei sau, mai
precis, ca un ghid asupra probabilităţii apariţiei sărăciei întrucât venitul este un
indicator al consumului. Cu toate acestea, o identificare prea puternică a sărăciei
cu un venit scăzut nu este prea satisfăcătoare pentru că există persoane cu
venituri scăzute care nu sunt sărace.

Credibilitatea (Reliability)
Indicatorii sunt reliable dacă ei reflectă acelaşi lucru în acelaşi mod. Aceasta
înseamnă că în condiţiile în care un indicator nu este chiar o oglindire plină de
acurateţe asupra problemei studiate, cel puţin există sentimentul că respectiva
problemă este una serioasă sau că ea se transformă într-un mod sau altul. Din
păcate, multe din datele care sunt utilizate în mod larg sunt necredibile. Una din
problemele referitoare la valorile monetare este modificarea lor ca urmare a
inflaţiei. Este posibil să se controleze într-o oarecare măsură inflaţia, dar
metodele prin care se realizează aceasta se referă la valoarea bănească. Retail
Price Index reflectă cât de fidel poate ''basket of goods'' cumpărat de un
consumator mediu. El va include, spre exemplu, costul locuinţei sau benzina
57
 George POEDE

pentru automobil. Deşi majoritatea persoanelor îşi cumpără locuinţele în Marea

Britanie, cei săraci nu-şi pot permite acest lucru şi atunci ei vor fi direct afectaţi
de chiria locuinţelor; mai mult, hrana şi încălzirea reprezintă o mare parte din
bugetul celor săraci deoarece nevoile de hrană şi de încălzire nu se diminuează
în proporţie cu venitul cuiva. De aceea, rata inflaţiei calculată prin RTP nu va
reflecta în mod necesar creşterea în costuri căreia trebuie să-i facă faţă cei săraci.
Cercetarea lui Bradshow asupra ''bugetelor standard '' identifică itemii pe care
cei săraci îi include în costuri şi semnificaţia lor din perspectiva inflaţiei.

Disponibilitatea
Indicatorii care sunt deja disponibili au fost construiţi pentru un scop particular
şi de aceea ei pot fi adecvaţi sau neadecvaţi pentru evaluarea sărăciei. Statisticile
asupra bunăstării se bazează pe definiţii asupra bunurilor. Această evaluare este
complicată de posibilitatea existentă de a plăti impozitele şi de preocuparea
pentru a determina potenţialul celor care plătesc impozitele de evita această
posibilitate.
În mod efectiv, orice analiză se bazează pe nişte aproximaţii ce folosesc date
disponibile pentru alte fapte.

Plauzibilitatea
Este de dorit ca orice indicator folosit să aibă semnificaţie. Cu toate încercările de a
măsura sărăcia, rezultatele obţinute sunt destul de modeste. Studiul lui Townsend asupra
sărăciei, spre exemplu, este bazat pe descrierea stilurilor de viaţă ale indivizilor săraci.
El arată că oamenii săraci nu pot servi, probabil, trei mese pe zi, iar copiii săraci nu-şi
pot permite să organizeze o petrecere de ziua lor de naştere. Acest fapt poate fi adevărat
dar este greu de acceptat că aceşti factori în sine pot fi consideraţi ca sărăcie. Aceste
elemente au apărut în contextul descris de Townsend pentru că el a folosit o analiză
statistică pentru a alege itemii care caracterizează cel mai bine sărăcia în loc să utilizeze
un model explicativ. Rezultatul poate fi valid din punct de vedere ştiinţific, dar foarte
adesea nu poate fi acceptat de '' simţul comun''. În fine, orice indicatori trebuie să fie
folositori ceea ce înseamnă că ei trebuie să poată fi aplicaţi la problema care se află în
centrul analizei. Cercetarea asupra sărăciei nu are loc într-un vacuum politic sau
administrativ, ci se desfăşoară în conformitate cu scopuri precise. De exemplu, analiza
implicaţiilor distributive ale unor politici se poate fonda pe date referitoare la venit
considerându-se că veniturile aflate la baza distribuţiei pot reflecta sărăcia chiar dacă ele
nu sunt echivalente cu sărăcia. Cercetarea asupra distribuţiei spaţiale a resurselor, lucru
important pentru alocarea resurselor, tinde să se centreze pe alte tipuri de indicatori,
cum ar fi spre exemplu tipuri de probleme asociate cu sărăcia întrucât ele sunt accesibile
în plan local. Cercetarea care va căuta să reflecte sistemul de beneficii impune
identificarea unităţii de analiză, de obicei, gospodăria sau în alte cazuri indivizii (spre
exemplu sărăcia femeilor în interiorul gospodăriei). În acest context, problema este
aceea de a găsi acei indicatori care sunt adecvaţi scopului investigaţiei.

58
 Politici sociale

Identificarea sărăciei

Sărăcia poate fi identificată, în general, prin două mari aspecte: prezenţa deprivării şi
lipsa de control asupra resurselor. Identificarea deprivării poate fi abordată direct şi
indirect. Identificarea directă este realizată prin clasificarea anumitor tipuri de
probleme ca serioase atingeri la adresa bunăstării unui tip asociat cu sărăcia.
Identificarea indirectă este legată de asocierea sărăciei cu factori, cauze şi
consecinţe cum ar fi şomajul, boala, nivel scăzut educaţional. Această abordare a fost
utilizată în studiile asupra deprivării dar poate fi extinsă la studiile referitoare la indivizi
sau gospodării. Constituie în acelaşi timp şi o bază pentru o strategie distinctă ca
răspuns la sărăcie (indicator de ţintă -indicator targeting)
Este complicat sa se evalueze identificarea directă ca fiind superioară celei
indirecte. Amândouă se bazează mai mult pe indicatori decât pe măsurări precise.
Controlul asupra resurselor este mult mai greu de identificat în mod direct. Prin
natura sa, ea se referă la un set potenţial de circumstanţe. Resursele includ venitul care
semnifică un flux de resurse şi sănătatea care este o valoare importantă.. Venitul este
utilizat în general ca un indicator al sărăciei sau ca un ghid al probabilităţii apariţiei
sărăciei, dar o identificare prea strânsă a sărăciei cu venitul nu este prea satisfăcătoare.
Sărăcia este un fapt multidimensional şi nu poate fi descris doar prin venitul
scăzut. Un al doilea motiv este legat de faptul că mărimea venitului este mai puţin
importantă decât regularitatea şi stabilitatea sa. În al treilea rând, utilizarea acestui
indicator include prea multe persoane în categoria săracilor, persoane care nu pot fi
descrise ca sărace. În al patrulea rând, venitul este greu de măsurat într-o manieră
credibilă.
Bunăstarea se dovedeşte a fi o măsură a sărăciei greu de convins. Bogăţia este
măsurată în termeni monetari numai că banii sunt importanţi pentru ceea ce poti
cumpăra cu ei. In ciuda neajunsurilor lor, statisticile referitoare la venit sunt un ghid mai
bun pentru sărăcie decât statisticile asupra bunăstării. Venitul este important pentru că
arată, pentru majoritatea persoanelor nivelul consumului altfel spus, ceea ce ei pot
folosi. Statisticile asupra venitului nu pot reflecta consumul unui individ sau al unei
familii.
O alternativă la utilizarea venitului sau bunăstării este folosirea consumului ca o
măsură adevărată a controlului asupra resurselor. Din păcate informaţiile referitoare la
consum nu sunt accesibile întrucât ele impun o înregistrare adecvată. Aparenta imposi-
bilitate a măsurării sărăciei într-o manieră obiectivă şi de necontestat provoacă o
nemulţumire specialiştilor din domeniu.

Definiţii operaţionale

Cercetarea supra sărăciei se bazează pe o serie de presupoziţii şi definiţii asupra

unor aspecte sau probleme ce par a traduce conceptul în practică şi a-l face operaţional.

59
 George POEDE

Cercetătorii au produs o mare cantitate de materiale de ordin primar despre

sărăcie în scopul operaţionalizării conceptului de sărăcie, dar adesea, s-a spus acest
lucru şi cu intenţia de a viza un rezultat politic.

Booth: descrierea calitativă a sărăciei

Charles Booth a exercitat o influenţă considerabilă asupra dezvoltării Şcolii de
Sociologie de la Chicago şi a inspirat numeroase anchete sociale de la sfârşitul secolului
al XIX-lea şi de la începutul secolului a XX-lea. El a folosit cercetările sale pentru a
reforma viaţa şi legislaţia socială. Se consideră, din motive variate, că studiul modern al
sărăciei începe cu studiul lui Booth – Life and Labour of the People of London – început
în 1886 şi terminat în 1903. La acea dată era considerată a fi cea mai complexă analiză a
sărăciei. În raport cu predecesorii săi, metodele lui Booth erau distincte din cel puţin trei
privinţe: mai întâi, el a încercat să ''stabilească faptele'', să descopere cât mai multe din
aspectele sărăciei fără nici o prejudecată; în al doilea rând, el a căutat să folosescă
evidenţa empirică pentru a cuantifica amplitudinea problemelor; în al treilea rând, a
utilizat o varietate de metode pentru a identifica problemele, considerând că acest fapt ar
întări descrierea sărăciei.
Booth nu a încercat să definească sărăcia în raport cu un standard prescris ci a
căutat mai degrabă să descrie condiţia oamenilor săraci. El şi-a fundamentat analiza sa
asupra sărăciei pe împărţirea dintre opt clase: clasa cea mai de jos a muncitorilor
ocazionali, posesorii de venituri nesigure, venituri intermitente, venituri regulate mici,
venituri regulate standard, clasa muncitoare superioară, clasa de mijloc inferioară, clasa
de mijloc superioară. Raţiunea acestei clasificări nu este destul de clară la prima vedere
deşi putem identifica criteriul veniturilor sau cel al statutului social. Se pare că Booth nu
a utilizat un criteriu bine definit în stabilirea claselor. Ele reprezintă mai mult rodul unor
observaţii care au permis diferenţierea grupurilor potrivit stilurilor de viaţă. Ceea ce a
atras cel mai mult la studiul lui Booth a fost faptul că a utilizat un ''prag al sărăciei'' prin
care distingea individul sărac de ceilalţi. El a stabilit acest prag la 18-21 de şilingi pe
săptămână dar nu l-a determinat în funcţie de nevoi. Pragul reprezintă mai mult o
estimare a nivelului de venit care să prevină sărăcia.
Ideea unui prag al sărăciei a fost întărită de încercările lui Rowntree de a
identifica nivelele minime de venit. Încercarea de a descoperi sărăcia mai mult prin
descrierea condiţiilor acesteia decât prin definirea ei, a revenit în actualitate. Lucrarea
lui Bradshaw şi Holmes ia în considerare experienţa familiilor atinse de şomaj prin
identificarea modelelor de cheltuieli, a bugetelor, dietei şi circumstanţelor financiare.
Acest lucru ne întoarce la tipul de muncă iniţiat de către Booth prin studiul bugetelor.
Accentul cade pe evaluarea calitativă a experienţei sărăciei. Pe linia lui Booth se
remarcă studiul lui Bradshaw şi Holmes care merită atenţie nu pentru că ar fi original
cât mai ales combinaţiei de tipuri diferite ale metodei calitative. Autorii combină studii
ale bugetelor de gospodărie şi cheltuieli cu interviuri, observaţie şi analiză. Rezultatul
intenţionează să reflecte o anumită experienţă în profunzime şi mai puţin evidenţierea
caracteristicilor oricărei persoane sărace. În descrierea '' circumstanţelor şi condiţiilor
vieţii'' şomerilor, Bradshaw şi Holmes găsesc o serie de itemi ce includ un regim
60
 Politici sociale

alimentar limitat, un stoc neadecvat de haine, un stoc limitat de bunuri de consum

durabile sau într-o stare degradată, acces limitat la transport, o mare parte a timpului
petrecută în faţa televizorului. Itemii nu includ, în mod surprinzător şi condiţii proaste
de locuit ceea ce poate să semnifice faptul că familiile şomerilor nu sunt atât de sărace
ca celelalte sau că standardele de locuit din Marea Britanie sunt relativ înalte.

Rowntree şi ''abordarea biologică''

Definiţia dată de Seebohm Rowntree pragului sărăciei a fost puternic influenţată
de dezbaterile asupra cercetărilor lui Booth.El şi-a propus să contribuie la dezbaterea
publică asupra naturii şi extinderii sărăciei în York mai ales în ''Poverty: A Study of a
Town Life'' din 1901, ''The Human Needs of Labour'' din 1937, ''Poverty and Progress''
din 1941, ''Poverty and the Welfare State'' 1951, ''English Life and Leisure: A Social
Study'', 1951 Rowntree practică distincţia dintre sărăcia primară şi secundară. Sărăcia
primară caracterizează persoanele care nu au un minimum de venituri prin care să-şi
asigure nevoile minime de subzistenţă. Sărăcia secundară apare atunci când veniturile
indivizilor deşi nominal fac faţă nevoilor minime, ele nu ating standardele din cauza
modelelor lor de comportament şi cheltuieli. Distincţia dintre sărăcia primară şi
secundară a fost criticată pentru implicaţiile sale în condamnarea persoanelor aflate în
situaţia de sărăcie secundară. Alocaţia a fost calculată pentru hrană, chirie şi întreţinerea
locuinţei, cheltuieli de gospodărie legate de haine, lumină şi încălzire. Pe această bază,
Rowntree a găsit aproape 10% din cei investigaţi ca trăind în sărăcie primară. Rowntree
a stabilit prin acest proces nu numai că un număr substanţial de oameni aveau venituri
atât de mici încât erau inevitabil săraci, dar şi că o mare proporţie de indivizi erau
aproape de pragul sărăciei. Ei se aflau în sărăcie secundară. Nu există doar un prag al
sărăciei în studiul lui Rowntree. Ca şi Booth, el este preocupat de mărimea segmentului
ce poate fi considerat vulnerabil la sărăcie. El conchide că un număr mare de indivizi
aflaţi în sărăcie secundară îşi datorează situaţia incapacităţii de a-şi dimensiona în mod
chibzuit bugetul sau unor vicii legate de jocuri de noroc, alcool.
Utilizarea ideii lui Rowntree despre sărăcia primară a constituit un test pentru
indicatori. Ea a fost considerată ca un prag al subzistenţei, al menţinerii eficienţei fizice.
Deşi a fost criticată, ideea este reconsiderată în mediile academice. Amartya Sen scrie,
spre exemplu, că '' mult criticata abordare biologică ce merită o substanţială reformulare
dar nu o respingere, este legată de acest miez ireductibil al deprivării ce păstrează
aspecte ca foametea în centrul conceptului de sărăcie''.
Există două obiecţii principale ce pot fi aduse acestei abordări. Mai întâi, o
măsură (indicator) ce se bazează în mod primar pe hrana oamenilor poate să nu ia în
considerare alte nevoi. Potrivit acestei logici, o familie nu este săracă dacă are ce
mânca, dar totuşi nu-şi poate permite haine, încălzirea locuinţei sau un acoperiş. A doua
obiecţie, o măsură a subzistenţei biologice nu reflectă modul în care oamenii trăiesc şi
un standard al sărăciei primare poate fi o bază pentru a judeca pe cei săraci pentru
modul în care îşi folosesc resursele. Obiectivul definirii regimului alimentar general

61
 George POEDE

pentru subzistenţă nu trebuie să sugereze că oamenii trebuie să mănânce într-un anumit

fel deşi, foarte adesea, pare că face acest lucru.

Abel-Smith şi Townsend: utilizarea nivelelor de beneficiu

Deşi descrierea sărăciei din ''The Poor and the Poorest'' nu este asemănătoare
aceleia din lucrarea lui Booth sau Rowntree, ea oferă dimensiuni importante asupra
conceptualizării şi analizei sărăciei. Argumentul se bazează pe o analiză secundară a
statisticilor obţinută de la Family Expenditure Survey, o anchetă guvernamentală ce
descrie în detaliu venitul şi modelele de consum ale unei game largi de familii. ''Sărăcia''
a fost considerată a fi echivalentul nivelului de beneficii oferit de Asistenţa Naţională.
Ei cred că orice s-ar spune despre cât de adecvat este nivelul de beneficii acordat în caz
de sărăcie, are cel puţin avantajul de a fi, într-un anume sens, o definiţie operaţională
''oficială'' a nivelului minim de trai într-un moment dat. Autorii s-au gândit să identifice
nu numai numărul persoanelor aflate la nivelul de bază, dar şi pe cei cu 20-40% mai
mult. Motivele pentru care au făcut asta erau parţial legate de necesitatea luării în calcul
a unor nevoi ce nu erau cuprinse în minimum de bază dar şi de a a aduce în studiu pe cei
ce erau la marginea sărăciei, a căror mod de trai nu era diferit de cei ce erau acoperiţi de
definiţia operaţională. Justificarea titlului lor era legat[ de abordarea lor ce distinge ]ntre
mai multe nivele la care indivizii pot fi consideraţi săraci.

Townsend – sărăcia ca ''deprivare relativă''

Studiul lui Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom, este considerat ca
unul din cele mai importante după cel al lui Rowntree. Townsend explică cercetarea sa
în termenii unei analize conceptuale dezvoltate asupra sărăciei. Pentru a stabili cine este
sărac, Townsend pune în opoziţie pe cei care au suferit o serie de deprivări cu cei care
nu au fost puşi în situaţii complicate. Abordarea lui Townsend se bazează pe observarea
circumstanţelor şi comportamentelor. Importanţa acestui studiu constă în faptul că, spre
deosebire de alte studii care se concentrau pe venit sau pe pragul sărăciei, accentul cade
pe descrierea în detaliu a experienţei sărăciei în rândul unei mari categorii de oameni şi
pe găsirea unei unei baze cantitative pentru comparaţii. În unele privinţe, analiza sa
teoretică precum şi examinarea detaliată a oamenilor în diverse tipuri de circumstanţe,
par a fi mai interesante decât procesul de a stabili cine este sărac.Townsend începe cu
60 de factori care par a fi asociaţi cu sărăcia şi apoi foloseşte o analiză statistică pentru a
selecta 12 factori care par a fi cel mai puternic asociaţi cu venitul scăzut:
1. nu a avut o săptămână de vacanţă departe de casă în ultimele 12 luni.
2. (Doar adulţii). Nu a avut nici o rudă şi nici şi nici un prieten invitat acasă
pentru o masă sau o gustare în ultimele două săptămîni.
3. (Doar adulţii). Nu a ieşit în ultimele patru săptămâni la un prieten sau o rudă
pentru o masă sau o gustare.
4. (Doar copiii). Nu a venit nici un prieten să se joace sau la un ceai în ultimele
patru săptămâni.
5. (Doar copiii). Nu a avut o petrecere la ultima aniversare.

62
 Politici sociale

6. Nu a avut o după-amiază sau o seară în afara căminului pentru distracţie în

ultimele două săptămâni.
7. Nu are carne proaspătă patru zile pe săptămână.
8. În ultimele două săptămâni a trecut printr-o zi sau două fără prânz gatit.
9. Nu a avut micul dejun gătit în majoritatea zilelor săptămânii.
10. Gospodăria nu are frigider.
11. Gospodăria nu are de obicei un Sunday joint (trei din patru)
12. Gospodăria nu are pentru ea singură patru amenuităţi: toaletă cu apă,
chiuvetă, baie fixă sau duş, maşină de gătit cu gaz sau electrică.
Indexul pare caraghios pentru că analiza statistică are consecinţe importante
pentru forma pe care o ia indexul.. Mai întâi, factorii selectaţi nu sunt în mod necesar
cel mai puternic asociaţi cu sărăcia, dar ajută cel mai bine la descrierea acestei
probleme. Motivul este determinat de faptul că unii factori puternic asociaţi cu sărăcia
sunt frecvent însoţiţi de alţii cu care sunt de asemenea puternic legaţi, dar includerea
ambelor tipuri nu ajută mai mult la identificarea celor săraci. Fiecare item din index
reprezintă un număr de alţi factori asociaţi.
Apoi, factorii care sunt selectaţi nu sunt în mod necesar semnificativi din
perspectiva ''simţului'' comun. Itemi care sunt mai plauzibili legaţi de sărăcie cum ar fi
supraaglomerarea locuinţelor sau lipsa energiei pentru locuinţă sunt eliminaţi în
favoarea unora care sunt, aparent mai puţin importanţi, ca spre exemplu, cel referitor
dacă copiii au avut o petrecere de ziua de naştere.
În al treilea rând, poate cel mai important, asocierile care s-au realizat în acest
fel depind de circumstanţele în care s-a desfăşurat ancheta. Tehnica utilizată de
Townsend poate fi utilizată şi generalizată dar nu si rezultatele.Mai recent, Townsend a
extins factorii. În particular el s-a gîndit la distincţia dintre factori ''subiectivi'' şi cei
''obiectivi''. Cei subiectivi sunt legaţi de percepţiile publice despre itemii esenţiali pentru
studiul sărăciei.

Bradshaw: bugetele standard

Cercetările lui Jonathan Bradshaw au avut un caracter eclectic, fiind mai mult
preocupat de identificarea problemelor sărăciei decât de elaborarea unei definiţii a
acesteia. Ideea unui buget standard s-a bazat pe lucrările lui Rowntree, Piachaud şi
Townsend precum şi pe cele apărute în Statele Unite, cu scopul de stabili nivele minime
de venit cu care oamenii să poată supravieţui în mod rezonabil.
Definiţia ''bugetelor standard'' nu este direct echivalentă cu modul în care au fost
stabilite standardele de subzistenţă. Definiţiile lui Rowntree asupra subzistenţei au
permis conturarea unor normative privind nevoile oamenilor la un nivel minim. Apar
însă probleme majore atunci cînd se încearcă specificarea unor bugete fără impunerea
neadecvată a unor standarde deoarece tipurile de cheltuieli se schimbă pe măsură ce
veniturile cresc. Atunci cînd oamenii au resurse reduse vor trebui să cheltuiască în mod
proporţional pe anumiţi itemi cum ar fi mâncarea, trebuie să decidă între diversele
cheltuieli, să echilibreze diferitele cerinţe asupra bugetului lor.

63
 George POEDE

Utilizarea unui buget normativ ar depăşi aceste dificultăţi, constituind un bun

indicator. Comitetul Watts sugerează că este posibil să se utilizeze modelele de
cheltuieli, evitându-se multe din judecăţile normative asociate cu această metodă.
Bradshaw şi colaboratorii săi au avut în vedere în continuare studiul proporţiilor
diferitelor tipuri de cheltuieli ale persoanelor cu venituri mici.
Tipurile de cheltuieli au fost comparate în bugetele studiate în raport cu itemi
referitori la hrană, haine sau energie, trecându-se apoi la utilizarea lor în calculul
bugetelor de familie. Autori sunt modeşti în legătură cu potenţialul cercetării
standardelor de buget, din cel puţin două motive. Mai întâi, nu toate cheltuielile
oamenilor sunt legate de bunăstarea materială. Apoi, în al doilea rând, există încă un
element normativ în selecţia comodităţilor luate în considerare. Dar abordarea diferă de
aceea a lui Rowntree precum şi de aceea a tradiţiei generale a bugetelor normative prin
evitarea oricărei prescripţii asupra a ceea ce oamenii trebuie să cheltuiască pe un item
anume. Măsura în care oamenii cheltuiesc reprezintă atât ceea ce este rezonabil să
cheltuiască cât şi ceea ce oamenii aşteaptă să cheltuiască. Măsura ia în consideraţie
atunci, comportamentul oamenilor, costurile atingerii nevoilor de bază, cât şi normele
sociale dominante. Această perspectivă diferă de aceea a lui Townsend prin luarea în
considerare nu a ceea ce oamenii fac ci ceea ce oamenii îşi permit să facă, definind prin
aceasta, un prag al sărăciei bazat pe modele comune de comportament la diferite nivele
de venit. Ea permite, totodată, identificarea modelelor de deprivare ca efect al nivelelor
diferite de venit.

Mack and Lansley: standarde consensuale

Una din importantele dezvoltări înregistrate în progresul cunoaşterii empirice
este standardul consensual al sărăciei . Problema centrală a majorităţii metodelor ce se
bazează pe definiţia socială a sărăciei este dificultatea determinării normelor aplicabile.
Modul în care oamenii trăiesc nu duce în mod necesar la ceea ce ei cred despre stilurile
de viaţă. Mack şi Lansley au încercat să stabilească norme pornind de la aprecierile
oamenilor asupra aceea ce este necesar şi nu de la studiul comportamentului acestora.
Tabelul următor arată itemii consideraţi necesari de către mai mult de două treimi din
cei chestionaţi.
Indexul deprivării
Itemi % considerate ca necesare % privaţi de…….
1983 1999 1983 1990

Locuinţă
Incălzire 97 97 5 3
Toaletă în
interiorul locuinţei 96 97 2 0
Baie 94 95 2 0
Starea decentă a
aspectului locuinţei – 92 – 15
Camere destule pentru
copii 77 82 3 7

64
 Politici sociale

Locuinţă sănătoasă 96 98 7 2
Locuinţă cu statut
independent 79 – 3 –

Hrană
Două mese pe zi
pentru adulţi 64 90 3 1
Trei mese pe zi
pentru copii 82 90 2 0
Fructe proaspete şi
legume zilnic – 88 – 6
Carne, peşte şi legu-
me la două zile 63 77 8 4

Îmbrăcăminte
Haină călduroasă 87 91 7 4
Două perechi de
încălţăminte pentru
toate anotimpurile 78 74 9 5

Bunuri gospodăreşti
Pat pentru fiecare 94 95 1 1
Frigider 77 92 2 1
Covoare 70 78 2 2
Maşina de spălat 67 73 6 4
Securitate financiară
Asigurare – 88 – 10
Economii de 10 lire
pe lună – 68 – 30

Calitatea vieţii
Transport public 88 – 3 –
Jucării pentru copii 71 82 2 2
Sărbătoriri (Crăciun) 69 74 4 4
Cadouri(o data pe an) 63 69 5 5
Activităţi extra-şcolare – 69 – 10
Hobby sau loisir 64 67 7 7
Sursa: J. Mack şi S. Lansley, 1985, Poor Britain, London, Allen and Unwin, şi H. Frayman –
Breadline Britain 1990s –, London, Domino-London Weekend Television.

Efortul celor doi cercetători caută să rezolve controversele legate de standardele

care ar trebui aplicate în acord cu opinia publică. Prin acest efort, apare avantajul de a
identifica, în acelaşi timp, atât normele sociale dominante cât şi unui stabilirea unui
standard extern care poate fi apoi aplicat cercetării circumstanţelor oamenilor săraci.
Lista factorilor accentuează natura socială a definiţiei sărăciei, unele preferinţe
fiind culturale cum ar fi, aprecierea covoarelor şi hobby-urilor ca necesare. Altele

65
 George POEDE

reflectă schimbarea unor standarde faţă de acelea de acum şaizeci de ani prin
considerarea toaletelor în interiorul locuinţei ca un aspect esenţial al locuirii.
Importanţa abordării lui Mack şi Lansley rezidă în încercarea de a stabili un
standard al sărăciei ce reflectă procesul unei definiri sociale. Metoda lui Bradshaw ajută
la stabilirea unei relaţii dintre deprivare şi lipsa resurselor pe cînd aceea a lui Mack şi
Lansley ajută la identificarea persoanelor din asemenea circumstanţe

Patrick Valtriani: sărăcia disjunctivă

Patrick Valtriani subliniază faptul că sărăcia poate fi înţeleasă ca un fenomen cu
un cost economic şi social pentru comunitate reflectată în situaţia indivizilor şi
gospodăriilor, marcată prin insuficienţa resurselor, excluderea de la un mod de viaţă
material şi cultural dominant şi precaritatea statului social . precaritatea evocă ideea
fragilităţii statutului într-unul sau în mai multe domenii legate de venit, locuinţă,
sănătate, loc de muncă sau altele cu potenţial important în viaţa indivizilor şi grupurilor
sociale.
Această situaţie47 exprimă existenţa a trei sărăcii, monetară, sociologică şi
psihologică reflectate în insuficienţa capitalului economic (venituri, patrimoniu, loc de
muncă), a capitalului cultural (educaţie, formare profesională), a capitalului social
(relaţii), a capitalului psiho-sociologic (sănătate). Autorul consideră că sărăcia contem-
porană se poate caracteriza prin absenţa sau insuficienţa veniturilor, a patrimoniului, a
unei remunerări mulţumitoare a muncii, a capitalului cultural, a relaţiilor, sănătăţii,
consumului, timpului personal, a unei profesii care să valorizeze calităţile individului, a
loisir-ului, longevităţii, mobilităţii sociale, libertăţii şi calităţii vieţii. Lipsurile evocate
sunt prezente deja în unele definiţii ale sărăciei cum ar fi cele elaborate de Peter
Townsend şi Lionel Stoleru. Acesta din urmă a inclus în mod metodologic în categoria
lipsurilor, capitalul cultural, social şi pe cel al sănătăţii. Ar trebui poate, studiate mai
profund semnificaţia timpului personal sau potenţialul valorizator al meseriei pentru
calităţile personale ori rolul unei remuneraţii stimulante pentru creşterea eficienţei
activităţii profesionale a unui individ. Intersectând spaţiile precarităţii cu cele ale
insuficienţei şi cu cele ale excluderii, Valtriani găseşte şapte categorii de populaţii atinse
de una sau mai multe forme de sărăcie.
În centru se găseşte populaţia care reuneşte toate lipsurile, condiţiile şi atributele
sărăciei. Istoric, este populaţia ce are un caracter de universalitate, fiind compusă din
victimele '' marilor reforme '', lumpen-proletariatul, cei fără adăpost, etc. Robert Castel a
căutat să descrie elementele configuraţiei săracului începând cu secolul al XII-lea şi al
XIII-lea precum şi pe acelea ale dispozitivului de luptă impotriva sărăciei, compus din
acţiuni de clasificare şi selecţie a beneficiarilor ajutoarelor sociale, pluralismul
instanţelor responsabile laice şi religioase, publice şi private, centrale şi locale. Apariţia
a două categorii de populaţie, aceea a săracilor ''fără ruşine'' şi aceea a cerşetorilor
autorizaţi semnifică faptul că societăţile din acea perioadă cunosc deja fenomene de

47
Patrick Valtriani - Un concept de pauvrete disjonctif. Economie appliquee. Grenoble, Presse
Universitaire de Grenoble, tom XLVI nr. 4, 1993 p. 151
66
 Politici sociale

declasare socială cum ar fi mobilitatea descendentă48 sau subutilizarea forţei de muncă.

Statutum Serventibus din 1349 a lui Edward al III-lea cuprinde dispoziţii pentru toţi
cei care trebuie să-şi câştige existenţa prin muncă procedând la o demarcaţie clară între
cei fixaţi în structuri rigide şi cei grupurile mobile, care migrează dintr-un loc într-
altul.Asupra acestora din urmă se concentrează efortul de reglementare, reîntegrându-i
sub autoritatea colectivităţilor.
În Portugalia, Aragon şi Castilia se stabilesc pedepse pentru cei care se
deplasează în căutarea unui loc de muncă. În Bavaria şi Tirol, servitorii şi muncitorii
zilieri sunt obligaţi, prin decretul lui Ludwig von Wittelsbach din 1357, să rămână în
serviciul patronilor fără nici creştere de salar. Incălcarea acestui decret prevede
confiscarea bunurilor.
În majoritatea ţărilor în care începe să se afirme o putere centrală se iau măsuri
pentru a impune un cod rigid al muncii precum şi pentru a reprima mobilitatea mâinii de
lucru. Acesta pare a fi şi politica marilor oraşe din Europa ''civilizată'', Orvieto (1350),
Florenţa (1355), Metz (1356), Amiens (1359), demonstrându-se o voinţă de închidere a
muncii în cadrele tradiţionale, limitând cât mai mult posibil mobilitatea profesională şi
geografică a muncitorilor manuali
A doua populaţie suferă de excludere şi precaritate. Ea este compusă din indivizi
cu handicap, cu precaritate fizică sau mentală, dar care nu cunosc neapărat insuficienţa
resurselor. Spre deosebire de prima categorie, aceasta are un domiciliu.
A treia populaţie suferă de insuficienţa resurselor şi de excluderea determinată
de inegalitate. Aici intră în special şomerii de lungă durată.
A patra populaţie este afectată de excludere fără ca statutul său să fie neapărat
precar. Aici avem majoritatea populaţiilor sărace, muncitori, persoane în vârstă ieşite la
pensie care iau contact cu sărăcia, diminuarea patrimoniului, inconfortul locuinţei,
absenţa timpului liber sau de recreere, calitatea mediocră a vieţii.
A cincea populaţie este afectată de precaritatea şi insuficienţa resurselor.
Populaţia este ilustrată de de tineri care şi-au terminat studiile şi care rămân în mod
voluntar la părinţi, ţinând cont de situaţia lor instabilă şi de viitorul lor incert.
A şasea populaţie cuprinde pe cei care pot cădea în sărăcie absolută ca urmare a
falimentului întreprinderii lor. Situaţia lor este relativ bună atâta timp cât locul de
muncă este asigurat.
A şaptea populaţie este afectată de limitări a resurselor monetare. Populaţiile
atinse de sărăcie pot intra în această categorie

Practici existente în construcţia nivelelor de sărăcie

Definirea unui tip de sărăcie se află în relaţie strânsă cu angajamentul unei

comunităţi de a-i lua în sarcină pe cei care se găsesc sub nivelul considerat a fi un prag
al sărăciei. Desemnarea acestui nivel reprezintă o mare provocare pentru oamenii
politici şi profesioniştii care formulează implementează şi evaluează politicile sociale
48
Robert Castel - Les methamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Librairie
Fayard, Paris, 1995, p. 71.
67
 George POEDE

din acest domeniu. Dilema în care se află oamenii de ştiinţă, aşa cum arată Serge
Milano49 este aceea de a stabili un nivel convenţional sau unul bazat pe norme
ştiinţifice. Specialiştii consideră că acest nivel poate fi determinat în mod obiectiv, prin
recurgerea la norme dietetice, la teoria economică sau la nivele subiective. Normele
dietetice permit definirea subnutriţiei şi a malnutriţiei iar teoria economică ia în discuţie
relaţia dintre venituri şi sărăcie. Nivelul subiectiv este definit prin percepţiile şi
reprezentările sociale despre sărăcie. Măsura nivelului de sărăcie nu e un fapt lipsit de
semnificaţie pentru că ea izolează o masă destul de importantă de persoane care pot
formula revendicări fondate pe opoziţia dintre bogaţi sau săraci sau pe diferenţa dintre
condiţiile concrete de trai şi standardele moderne elaborate în societate şi cuprinse în
documente ale politicilor publice.
O altă problemă este aceea referitoare la caracterul relativ sau absolut al
pragurilor. Un nivel absolut, constant în timp nu are legitimitate decât pe o perioadă
relativ scurtă, de ordinul unui deceniu. El este actualizat pe baza creşterii preţurilor, fapt
ce permite corelarea fluctuaţiilor conjuncturii economice cu evoluţia sărăciei şi cu
modificările din domeniul protecţiei sociale.Un nivel relativ are drept rezultat măsurarea
mai degrabă a inegalităţii decât a sărăciei pentru că este raportat adesea la procentaj de
venit.
Una din dilemele implementării politicilor publice cu care se confruntă admi-
nistraţiile publice este legată de întrebarea, dacă este bine să se folosească unul sau mai
multe nivele ale identificării sărăciei. Se preferă de obicei, un nivel unic ca nivel de
intervenţie. Administraţia americană foloseşte două nivele, unul absolut şi unul relativ.
Comunitatea academică, preocupată de cunoaşterea fenomenului mai mult decât de
acţiune, recomandă folosirea mai multor nivele. Apoi, se operează adesea cu distincţia
dintre aspectele sintetice şi cele analitice ale pragurilor sărăciei.Cel mai frecvent, venitul
este considerat ca un indicator sintetic, dar numeroase studii definesc un indice
compozit al sărăciei care combină mai multe caracteristici socio-economice.

Metode de calcul a pragului sărăciei

Prima metodă poate fi descrisă ca un standard politic. Parlamentul, guvernul sau

oricare autoritate relevantă stabileşte pragul sărăciei şi îl ajustează în mod discreţionar
sau pe baza unor calcule. În stabilirea acestui prag autorităţile pot utiliza mai multe
metode dar, în final, decizia asupra unuia sau altuia dintre praguri capătă un caracter
politic.
Există două tipuri de praguri ale sărăciei stabilite dintr-o perspectivă politică.
Primul este un instrument pur de măsurare, deci nu este legat de plăţile de susţinere a
venitului – income maintenance payments – către toţi indivizii care se află sub acest
prag. Un astfel de prag există în Statele Unite. Studiile comparative internationale ar fi

49
Serge Milano – „La Pauvrete”, în Dictionnaire Encyclopedique des Finances Publiques, Economica,
Paris, 1991, p.1119.
68
 Politici sociale

posibile pe aceasta bază dacă toate statele ar utiliza astfel de instrumente de măsurare.
Ar fi de asemenea interesant să vedem căt de mult diferă pragurile naţionale ale sărăciei
ca procent din venitul naţional mediu. Transferând instrumentul de măsurare dintr-o ţară
în alta, fie acesta un nivel absolut ce utilizează paritatea puterii de cumpărare sau unul
cu caracter relativ, ar însemna să ignorăm rolul deciziei politice în acest proces. Al
doilea tip poate fi numit un prag politic al cvasi-sărăciei – a political quasi-poverty line.
El provine din nivelul plăţilor minime stabilite într-o ţară (spre exemplu, salariul minim,
pensia minimă.) În final, aceste praguri ale quasi-sărăciei sunt întotdeauna dependente
de capacităţile financiare ale ţării şi fluctuează în mod tipic în funcţie de venitul mediu.
Dacă este folosit un astfel de sistem atunci numai cei ale căror venituri se situează sub
aceste plăţi minime sunt considerati săraci. Rezultatele vor fi distorsionate de vreme ce
nu este deloc sigur ca aceste plăti minime pot fi acordate tuturor.

O a doua metodă este descrisă ca standard expert. Experţii naţionali calculează un

coş de bunuri într-o cantitate adecvată pentru o perioada dată de timp, o lună sau o
săptămână. Acesta este coşul pe care specialiştii îl consideră a fi necesar pentru a
atinge nivelul minim socio-cultural de subzistenţă.
Bunurile din acest coş sunt luate în considerare dintr-o perspectivă monetară
pentru a se ajunge la suma necesară. Întrucât şi experţii au o rază mare de interese şi pot
fi expuşi influenţelor politice şi culturale, ne putem aştepta ca şi această metodă să nu
poată fi utilizată în compararea internaţională a pragurilor de sărăcie. Numai dacă
metodele de stabilire a coşurilor de bunuri ar fi uniforme şi exhaustive atunci ele ar
putea fi privite ca o opţiune reală în astfel de comparaţii.50, (şi Bradshow Jonathan-
Rediscovering budgets standards, în Berghman Jos/ Cantillon Bea (editori) – The
European Face of Social Security, Essays in honour of Herman Deleeck, Aldershot,
Avebury 1993.

A treia metodă este aceea a stabilirii unui venit standard relativ sau standard
relativ al cheltuielilor de consum. Întrucât el poate fi stabilit de corpurile politice sau
de către cercetători se apropie de ceea ce am numit un standard politic sau de un
standard expert. Cu acest standard, un anumit procentaj din venitul net mediu sau o
medie a cheltuielilor de consum se stabileste ca prag al sărăciei.
Un nivel de 50% este folosit cel mai frecvent, dar se utilizează totodată 40% şi
5o%. Cât de adecvat este acest prag se poate vedea atunci cand se calculează coşul de
bunuri ce se pot cumpăra cu sumă rezultată în fiecare ţară cuprinsă în studiu.

Este dificil de stabilit media ce urmează a fi folosită în diferitele calcule.

Cercetătorul are la dispoziţie următoarele alternative:
¾ media aritmetică a venitului net sau cheltuielile de consum dintr-un sondaj;
¾ mediana venitului dintr-un sondaj sau a cheltuielilor de consum:
50
Ruggles Patricia - Drawing the line, Alternative Poverty Measures and their Implications for Public
Policy, 1990, Wahington DC, Urbana University Press;
69
 George POEDE

¾ media aritmetica a venitului personal disponibil sau de consum din sectorul

gospodariilor luate in evidentele nationale.
Avantajele mediei aritmetice bazate pe sondaje ţin de o mai bună compara-
bilitate cu alte medii aritmetice asigurate de statistici şi sunt mai uşor de calculat.
Dezavantajul constă în eşantioane nereprezentative, cu prea puţini posesori de venituri
înalte, cu categorii ce subraporteaza veniturile distorsionând astfel rezultatele.
Avantajele medianei se reflectă în scăzuta sa dependenţă de veniturile înalte ale
unor grupuri care se reflectă infidel în înregistrările oficiale. Dezavantajul său constă în
faptul că nu există prea multe posibilităţi pentru a o compara cu medii publicate. O
medie aritmetică ce derivă din date asupra venitului naţional beneficiază de faptul de a
fi fondată pe metode standardizate internaţionale de calcul. Calculul unor medii reclamă
o decizie clară asupra unităţii de referinţă. Se ştie acum că această unitate trebuie să fie
individul şi nu gospodăria sau familia nucleară ori cea extinsă. Cu toate acestea, dacă
folosim o „resource definition” obligaţiile mutuale dintre membrii familiei de a-şi
acorda sprijin nu pot fi ignorate. Viaţa comună şi nevoile diferite ale adulţilor şi copiilor
trebuie translate într-o scală de echivalenţă ce conferă capului familiei ponderea 1 şi
fiecărui alt membru, mai puţin de 1. Nu există metode obiective de determinare a
scalelor de echivalenţă. Când se alege o scală este nevoie de o altă judecată de valoare.
Apar probleme şi atunci când o singură scală este utilizată pentru toate ţările.Atunci
când se alege o scală de echivalenţă, venitul net al gospodariei este divizat de suma
ponderilor membrilor gospodariei, ajungându-se astfel la un nivel de bunăstare conferit
fiecărui membru al gospodăriei. Media aritmetica sau mediana este determinată prin
luarea în calcul a nivelelor individuale de bunăstare. Scala de echivalenţă va avea, de
aceea, un efect dublu, atât asupra pragului sărăciei cât şi asupra poziţiei fiecărui individ
din distribuţie, fie el sub ori peste pragul de sărăcie. Atât nivelul ratei calculate a
sărăciei cât şi structura populaţiei sărace depind de scala de echivalenţă utilizată.
Utilizarea scalei uniforme de echivalenţă este preferabilă în comparaţiile internaţionale.
Pentru OECD vechea scală era de 1.0, 0.7, 0.5; noua scală este de 1.0, 0.5., 0.3.
Alternativa este aceea de a determina o metodă de a deriva scalele de echivalenţă
astfel încât ele să poată compara situaţia diverselor ţări. Scalele specific naţionale ar fi
utilizate în studiile comparative asupra sărăciei.
Tot aşa de important ca şi identificarea populaţiei sărace prin utilizarea
pragurilor de sărăcie este şi stabilirea gradului de sărăcie. Această problemă poate fi
rezolvată atunci când se utilizează resource definition cu conceptul de poverty gap ori
cu măsurări speciale de distribuţie în cadrul săracilor. In teorie, aceste măsurători pot fi
aplicate şi cu definiţia living condition dacă diferitele dimensiuni sunt măsurate prin
indicatori ce pot fi consideraţi ca numere cardinale. Sărăcia uşoară va putea fi atunci
diferenţiată de sărăcia extremă

O a patra metodă poate fi descrisă ca behavioral mixed citizen-expert standard.

Ea fost dezvoltată de Peter Townsend in „Poverty in UK „1979. El utilizează elementele
din living condition pentru a determina pragul sărăciei în sensul unei resource
70
 Politici sociale

definition, adică a celui mai mic nivel al venitului la care nu apare marginalizare. El
defineşte un număr de aproape 60 de indicatori pentru a fi precis. Iată cateva exemple de
indicatori propuşi de autorul britanic:
¾ posesia unui apartament de o marime adecvată şi cu un sisteme de încalzire
precum şi cu alte facilităţi interne.
¾ posibilitatea copiilor de a invita ocazional prietenii de şcoală.
¾ dacă ei pot oferi mici cadouri atunci când sunt invitaţi în casele prietenilor;
¾ dacă pot merge în vacanţă cel puţin o săptămână.
¾ Dacă îşi permit sa fie membrii unui club.
Aceasta abordare impune contributia expertilor.

A cincea metodă poate fi descrisă ca standardul pur al cetăţeanului. Ea foloseşte

evaluarea cetăţeanului asupra nivelului venitului lui de bază. In literatura de
specialitate, acest standard este adesea denumit ca “standard subiectiv:” Prin aceasta
metodă, un prag al sărăciei poate fi derivat din răspunsul la întrebarea „Care este
venitul minim cu care familia dumneavostra ar putea face faţă nevoilor sale?”
Leyden poverty line este bazat pe răspunsurile date la evaluarea venitului:
“În condiţiile gospodăriei dumneavoastră, ce venit lunar ar fi considerat ca foarte
puţin;puţin: insuficient; suficient; bun; foarte bun”
Metoda CPS utilizează şi ea răspunsul la întrebarea legată de venitul minim dar în
plus pune urmatoarea întrebare: Cu venitul dumneavoastra actual va descurcaţi : cu mari
dificultăţi; cu dificultăţi; cu oarecare dificultăţi; destul de uşor; uşor; foarte uşor.

În construcţia acestor praguri s-au conturat două mari tendinţe. Una este reprezen-
tată de optica cheltuielilor, iar cealaltă de aceea a veniturilor. În cadrul primei tendinţe,
preocuparea esenţială este legată de definirea unui buget familial care să permită
acoperirea cheltuielilor considerate indispensabile. Guvernul american a definit încă din
1964 prin bugetul minim ştiinţific un nivel absolut al nevoilor minime pornind de la
minimum alimentar fixat de Ministerul Agriculturii în funcţie de studiile asupra nutriţiei
raportată la preţul produselor.Valoarea acestui minimum se multiplică cu trei pentru a
determina nivelul de sărăcie în ipoteza că familiile sărace cheltuiesc o treime din
veniturile lor pe alimentaţie. Apoi, nivelul obţinut este ponderat în funcţie de diferitele
caracteristici ale gospodăriilor. Incepând cu 1969, minimum alimentar stabilit nu a mai
fost recalculat, ci doar idexat la nivelul preţurilor bunurilor alimentare.
Tot în optica cheltuielilor poate fi integrat şi bugetul minim convenţional speci-
fic politicilor anti-sărăcie din Germania. Ajutorul social, Hilfe zum Lebensunterhalt,
poate fi considerat ca un venit minim garantat. Venitul minim este determinat după
sumele de referinţă calculate într-o manieră convenţională potrivit unei scheme ''
cantitative a nevoilor'' identice pentru toţi indivizii şi apoi majorate după situaţia
specifică a fiecărei persoane în funcţie de vârstă, profesie şi după alte costuri efective
legate de locuinţă. Apoi există studii asupra bugetelor normale sau curente conven-

71
 George POEDE

ţionale. Ele pot fi considerate ca bugete de nevoi care au fost utilizate iniţial la
determinarea indicelui costului vieţii. Ele permit măsurarea în funcţie de un context dat
economic şi social a sumelor necesare în fiecare lună familiilor tip pentru satisfacerea
nevoilor considerate a fi normale.
Din perspectiva veniturilor se defineşte un nivel de venit ca prag al sărăciei.
Prin utilizarea metodei statistice, nivelul de sărăcie corespunde venitului maxim al
primelor x % din gospodării (10%, 25%) clasate în ordinea crescătoare a veniturilor. Se
verifică ulterior pertinenţa identificării celor din grupul delimitat prin compararea
veniturilor acestuia cu acelea ale grupului imediat superior. Se apreciază că prin această
metodă se evidenţiază mai ales '' cei mai săraci'' şi nu cei săraci în general.
Apoi, pragul de sărăcie se poate exprima şi în procente ale venitului naţional,
mediu, median sau modal, or disponibil, net sau brut, repartizat pe unitate de consum
sau gospodărie. Decizia de a alege un procent din venitul naţional este un fapt
convenţional şi este mai mult legat de corespondenţa cu diferite minime ale protecţiei
sociale sau de a recunoaşte plafoane mai mici sau mai mari în funcţie de interesele
politice. Spre exemplu, începând cu 1965 guvernul federal al Statelor Unite a calculat
un nivel relativ de sărăcie fixat atunci la 44% din venitul median. Uniunea Europeană a
utilizat în 1978 trei praguri de sărăcie pentru pregătirea raportului asupra sărăciei: 40%,
50% şi 60% din venitul mediu pe unitatea de consum, înainte de reţine în raportul său
un prag intermediar de 50 %. Acelaşi prag utilizat în anii ’90 a condus la concluzia
potrivit căreia în Europa există 44 de milioane de săraci.
Există totodată, un prag al sărăciei exprimat în procente ale salariului minim, iar
în ţările în care s-a calculat un salar minim garantat, acesta serveşte drept referinţă
pentru nivelul de sărăcie. Acesta este cazul Olandei unde nivelul venitului mediu
garantat, care nu este în mod oficial un nivel de sărăcie, este derivat din salariul minim
garantat pe economie. În Franţa, studii locale au utilizat un nivel de sărăcie raportat la
SMIC, considerând drept săraci persoanele ale căror venituri sunt inferioare SMIC-ului.

Atât cu minimum fizic cât şi cu cel socio-cultural de subzistenţă putem diferenţia

între definiţia living condition, ce pune accentul pe existenţa bunurilor şi serviciilor
pentru orice individ în dimensiunile selectate ale bunăstării sale şi definiţia resource
care se bazează pe resursele economice existente, venit şi posesii monetare şi fizice.
Definiţia centrată pe living condition impune o decizie asupra dimensiunilor bunăstării
individului considerate ca relevante (hrană, îmbrăcăminte, îngrijire medicală, locuinţă,
condiţii de locuit, educaţie, securitate în raport cu riscurile sociale, transport şi comuni-
caţii, securitate legală şi protecţie faţă de infracţiuni şi oportunităţi de a participa la
activităţi sociale, culturale şi politice din societate. Aici, minimum fizic de subzistenţă
diferă de minimum socio-cultural de subzistenţă prin faptul că este restrâns la câteva
dimensiuni ale bunăstării. Cu definiţia centrată pe resurse, trebuie să se hotărască ce fel
de factori economici trebuie luaţi în considerare însă cu siguranţă cei legaţi de venit şi
bunuri (assets)

72
 Politici sociale

O definiţie centrată pe resurse se bazează de asemenea pe judecata de valoare

potrivit căreia responsabilitatea pentru deciziile de cheltuieli trebuie să aparţină acelora
care le iau.
O gospodărie trebuie să poarte responsabilitatea pentru o realizare echilibrată a
nevoilor membrilor săi. Definiţia condiţiei de trai a minimului socio-cultural de subzis-
tenţă impune determinarea unor standarde minime în toate dimensiunile bunăstării
considerate ca relevante. Aceste standarde minime care vor fi sub medie vor trebui puse
în relaţie cu pragul de marginalizare care şi el este dificil de stabilit. Cu o definiţie
living condition este totuşi necesar să se folosească judecăţi de valoare pentru a stabili
un set de standarde minime în oricare din dimensiunile avute în vedere. Mai mult, va
trebui să se stabilească dacă sărăcia este confirmată doar prin situarea sub standarde
într-un singur domeniu sau trebuie să se acumuleze anumite eşecuri în atingerea mai
multor standarde minime pentru a aprecia gradul sau statutul de sărăcie. Cu o definiţie
centrată pe resource, o anumită fracţiune a resurselor medii (spre exemplu, 40% or 50%
sau 60% este stabilită în mod uzual ca o linie a sărăciei. Pentru că acesta este un
standard prea abstract, este greu sa se justifice un procentaj ca prag al marginalizării.
Calcularea unei medii implică totuşi o distincţie clară a indivizilor. Media se poate
raporta la populaţiile din anumite regiuni şi se obţin atunci mai multe praguri ale
sărăciei, câte unul pentru fiecare regiune. Media poate cuprinde întreaga populaţie a
unui teritoriu national. O astfel de decizie poate fi justificată prin cunoscutul obiectiv al
atingerii standardelor egale de trai în diferitele regiuni ale teritoriului naţional invo-
cându-se solidaritatea tuturor membrilor societăţii. Apoi, calculul mediei poate să se
bazeze pe o delimitare mai largă a populaţiei relevante, spre exemplu populaţia din toate
statele membre ale Uniunii Europene.

Cazul Germaniei şi Marii Britanii

Abordarea sărăciei în aceste ţări se bazează pe unele prevederi legale care de

altfel reprezintă şi cadrul general al sistemelor de protecţie socială. Conform acestora,
cei consideraţi săraci primesc o alocaţie diferenţiată ce le permite atingerea unui nivel
de resurse determinat.
În Germania, studiile despre sărăcie se referă la sistemele de asistenţă socială,
instrument guvernamental principal în lupta împotriva sărăciei. Legea federală a
ajutorului social din 1962 a instaurat un ajutor un ajutor de subzistenţă garantat tuturor
rezidenţilor care nu au resurse suficiente pentru a atinge un minimum socio-cultural de
subzistenţă. Suma garantată reprezintă nivelul german al sărăciei. El a fost fixat prin
raportarea la venitul considerat necesar pentru a satisface nevoile esenţiale considerate
normale şi a fost elaborat pe baza unor anchete asupra bugetelor de gospodărie.
Raportarea la un coş de consum zilnic ridică în acelaşi timp problema percepţiei sociale
a nevoilor. Analistul trebuie să aibă în vedere bunurile care intră în compoziţia coşului
alimentar, precum şi preţurile acestora. Lista bunurilor normale este stabilită de

73
 George POEDE

Asociaţia germană pentru asistenţa publică şi privată – Deutscher Verein für öffentliche
und Private Fürsorge- şi transmisă guvernului. Costul real al vieţii este fixat guvernul
landului.
În Marea Britanie exista în 1948 o alocaţie de asistenţă 51 denumită national
assistance, transformată în supplemetary benefit în 1966 şi apoi în income support în
1988. Cu excepţia celor care au un loc de muncă, income support garantează tututor
persoanelor un nivel minim.
Spre deosebire de studiile de început asupra sărăciei care aveau drept ţintă
veniturile mici, în prezent ele se interesează de gospodăriile ale căror venituri sunt mai
mici decât venitul mediu. In acest mod are loc trecerea de la abordarea juridică a
sărăciei la una în conformitate cu normele comunitare europene, fapt ce are drept
rezultat, printre altele, schimbarea unităţii de analiză, a modului de măsurare a venitului
şi a scalei de echivalenţă. Familia (benefit unit) a fost înlocuită cu gospodăria pentru că
ea subestima economiile scalei potenţiale în cadrul unei unităţi mai mari.
Metoda juridică nu permite decât o percepţie parţială a sărăciei fiindcă benefi-
ciarii sunt persoane care pot avea acces numai în măsura în care invocă anumite
drepturi. Unii indivizi nu apelează la serviciile la care ar avea dreptul pentru că găsesc
umilitor acest lucru. De aceea, unii autori fac distincţia dintre sărăcia combătută
(combatted poverty ) şi sărăcia disimulată (concealed poverty). Sărăcia combătută poate
subestima numărul săracilor prin omiterea beneficiarilor potenţiali, diminuând cunoaş-
terea compoziţiei populaţiei sărace. Spre exemplu, minimum socio-cultural de existenţă
definit de legea federală nu mai este garantat în măsura în care nivelul pragului este
prost ajustat în raport cu alte surse de venit. Astfel, ar trebui introdus în categoria
săracilor, grupul persoanelor aflate chiar puţin peste prag. Din punct de vedere politic şi
financiar acest fapt este greu de realizat.

Temă
Comparaţi criteriile de eligibilitate din Legea venitului minim garantat cu
metodele de calcul al pragului sărăciei practicate în alte state (10 pagini).

51
Anthony Atkinson, Sandrine Cazes - Mesures de la pauvrete et politiques sociales : une etude
comparative de la France, de la RFA et du Royaume-Uni, revue de l'OFCE, Paris, Presse de la Fondation
nationale des sciences politiques, nr. 33, octobre 1990, p. 122.
74
 Politici sociale

VIII.4 Globalizarea politicilor sociale

Critica adusă politicilor economice ale ţărilor bogate care le-au transformat pe cele sărace în surse de
materii prime şi pieţe de desfacere a generat apariţia conceptului de politici sociale de redistribuire între state.
Potrivit lui B.Deacon, globalizarea politicilor sociale presupune, la nivel internaţional, următoarele:
redistribuire socială globală, reglementări sociale globale şi resurse sociale globale şi empowerment52. Astfel,
statele devin din promotori ai politicilor sociale interne subiecţi ai politicilor sociale supranaţionale.
În politicile sociale globale nu se mai operează cu indivizi săraci, ci cu state sărace, cu redistribuirea
bunăstării între state şi categorii de state etc. Statele contribuie cu sume importante la fonduri regionale sau
mondiale, iar cele care se confruntă cu probleme (crize economice sau sociale, războaie, calamităţi naturale)
primesc ajutoare nerambursabile din aceste fonduri. În plus există forme regionale de reprezentare politică
(Comisia Europeană, Consiliul de Miniştri al UE, Parlamentul European) sau mondiale (ONU), organisme
financiare regionale sau mondiale (BERD, FMI, Banca Mondială), forţe militare regionale (NATO, viitoarea
organizaţie militară a UE) cu misiuni de intervenţie (din partea ONU) în ţări din lumea întreagă, tribunale
regionale sau mondiale şi legislaţie internaţională care prevalează celei naţionale în anumite domenii. Deşi în
politicile sociale, comparativ cu economia, de exemplu, globalizarea nu este suficent de avansată, există
acorduri internaţionale privitoare la anumite domenii precum protecţia copilului, drepturile refugiaţilor şi
altele care se fundamentează pe Declaraţia Drepturilor Omului şi care completează adesea măsurile de
protecţie socială naţională devenind astfel o sursă de protecţie şi un furnizor de bunăstare pentru anumite
grupuri sociale din ţările în dificultate. În acest proces global de redistribuire a bunăstării sunt angrenate atât
organizaţii politice , cât şi organizaţii neguvernamentale cu acoperire internaţională precum Salvaţi Copiii,
Medicii Fără Frontiere etc. care sprijină cu resurse colectate în ţările dezvoltate filialele din ţările aflate în
dificultate.
În ciuda unor dezvoltări pozitive, nu putem vorbi doar de constituirea unui sistem global de
protecţie socială a indivizilor. Pe de o parte, nu se poate transfera total responsabilitatea guvernelor naţionale
asupra unor organisme internaţionale (şi implicit a ţărilor bogate) pentru că nu sunt nici resurse suficente, şi
nici cadrul politic adecvat, iar pe de altă parte, generozitatea ţărilor bogate faţă de cele sărace este extrem de
limitată datorită intereselor interne şi adesea condiţionată politic, fapt neacceptat întotdeauna de ţările sărace.
În plus, procesul de armonizare a modelelor de protecţie socială chiar între ţările dezvoltate (de exemplu, în
interiorul UE) este anevoios şi datorită diferenţelor importante dintre ele, şi datorită intereselor naţionale
uneori divergente care fac foarte dificilă unificarea.
Şi România, ca ţară fostă comunistă aspirantă la un destin capitalist aflată în plin proces de integrare
în structurile politico-economice şi militare occidentale, dar în acelaşi timp în plină criză a tranziţiei, resimte
acut problemele sociale majore şi nevoia unui sistem coerent. După părerea noastră, măsurile pe care ar trebui
să le ia România în perioada următoare trebuie să îmbine priorităţile legate de problematica internă, specifică,
de problemele sociale majore anterior ignorate sau rezolvate prost, cu priorităţile legate de integrarea sa
treptată în spaţiul nou european şi mondial marcat de alte reguli la care trebuie de asemenea să ne adaptăm.
Pe plan intern, suntem de părere că în mod evident politicile sociale puternic redistributive, universaliste (la

52 B. Deacon, M. Hulse, P. Stubbs, Global Social Policy, Sage Publications, Londra, 1997 disponibil pe
www.biblioteca.ase.ro
75
 George POEDE

care iată şi Suedia începe să renunţe) nu sunt viabile pentru România, unde nu sunt nici resurse suficente
pentru o astfel de abordare. Pe de altă parte, costurile enorme ale tranziţiei afectează şi vor afecta negativ
segmente largi de populaţie pe care politicile sociale trebuie obligatoriu să le protejeze, aduncâdu-le la un nivel
minim de subzistenţă prin utilizarea eficentă, focalizat şi condiţionat, a puţinelor resurse de care dispunem.
Potenţialul de resurse dinspre UE şi Banca Mondială va trebui, de asemenea, valorificat maximal. Deci, în ţara
noastră este necesară schimbarea culturii guvernamentale a sărăciei, bazată pe o economie bolnavă, ineficentă,
cu modelul bunăstării bazate pe muncă.
De asemenea, sunt necesare măsuri de adaptare externă a sistemului de politici sociale, de adaptare la
imperativele şi logica europenizării şi a globalizării, cum ar fi53:
• mutarea accentului pe creşterea eficenţei şi renunţarea la obiectivul reducerii inegalităţii sociale
• crearea de bunăstare prin muncă pentru a reduce cheltuielile bugetare şi implicit ratele de impozitare,
deci costurile cu forţa de muncă, şi a deveni astfel competitivi pe plan extern cu companiile noastre;
• privatizarea rapidă a companiilor de stat şi atragerea de companii străine multinaţionale pe piaţa
românească pentru a integra economia noastră în cea mondială şi a întări prin asocieri şi preluări
avantajoase ale unor firme româneşti de către mari companii poziţiile companiilor noastre (desigur
fără a pierde complet controlul asupra unor zone strategice din economie).
Probabil numai adoptând astfel de măsuri (poate surprinzătoare pentru unii, deoarece schimbă
paradigma tradiţională a abordării politicilor sociale), care să ia în calcul imperativul eficenţei în politicile
sociale şi îmbinarea determinărilor interne legate de sărăcie şi excluziune socială, cu cele externe, legate de
europenizare şi globalizare, România are şanse să treacă pe termen mediu şi lung de la situaţia actuală,
caracterizată de cultura guvernamentală a sărăciei, la un model al unei bunăstări sociale, bunăstare bazată pe
muncă şi participare socială din partea tuturor.

Tema: Scrieti un eseu cu tema: Influenţa globalizării economiei asupra

domeniului social

53 idem

76
 Politici sociale

IX. Modul de viata european - AnaMaria Popovici

Modul de viata european

Prezentarea nivelului de trai în Europa

Calitatea vieţii - pe primul loc în agenda Uniunii Europene. Condiţiile favorabile de viaţă depind
de o largă gamă de factori, ca de pildă: calitatea serviciilor medicale, oportunităţi de educaţie şi pregătire
profesională sau facilităţi de transport, asta ca să numim doar câteva dintre aspectele care afectează viaţa de zi
cu zi a cetăţenilor. Uniunea Europeană şi-a propus să sporească constant nivelul de viaţă în toate Statele
Membre, şi să ia în consideraţie provocările lansate de o Europă contemporană, cum ar fi: excluderea din
punct de vedere social sau numărul ridicat al populaţiei bătrâne.

Locuri de muncă în Europa.

Imbunătăţirea oportunităţilor de angajare în Europa reprezintă o prioritate pentru Comisia

Europeană. Avându-se în vedere tratarea problemei şomajului şi a creşterii mobilităţii între locurile de muncă
şi regiuni, o gamă largă de iniţiative ale Uniunii Europene sunt dezvoltate şi implementate pentru a sprijini
strategia de Angajare Europeană. Acestea includ Serviciul European de Angajare (EURES) şi programul ce se
va dezvolta în viitor numit Progres (2007-2013). Ultimul va înlocui toate programele actuale ale Comunităţii,
precum şi fondurile de buget din domeniile angajării, includere socială şi protecţie, condiţii de muncă, egalitate
între sexe şi anti-discriminare.

Sănătate şi sistem medical în Uniunea Europeană.

Sănătatea reprezintă o componentă esenţială, influenţând viaţa de zi cu zi a oamenilor şi, în consecinţă, o

prioritate pentru toţi Europenii. Un mediu sănătos este crucial pentru dezvoltarea noastră individuală şi
profesională, iar cetăţenii Europeni sunt din ce în ce mai pretenţioşi când vine vorba de sănătate şi siguranţă la
locul de muncă, dar şi în ceea ce priveşte furnizarea la nivel superior a serviciilor medicale. Comisia
Europeană a dezvoltat o strategie bine pusă la punct în ceeea ce priveşte asigurarea de sănătate, punând în
aplicare o serie de iniţiative care vin în ajutorul eforturilor autorităţilor publice naţionale. Acţiunile şi
obiectivele comune ale Uniunii sunt incluse în programele şi strategiile de sănătate Europene. Actualul
Program de Sănătate Publică a Uniunii Europene doreşte să îmbunătăţească capacitatea Uniunii Europene de
a răspunde unei serii de ameninţări în ceea ce priveşte domeniul medical şi să crească nivelul de informare
privind ultimele schimbări în sectorul public medical. O nouă strategie a fost abordată în sectorul protecţiei
sănătăţii şi consumatorilor, care subliniază mai departe nevoia de a îmbunăţi sistemul de sănătate al cetăţenilor
şi de a răspândi informaţiile de tip medical.
Educaţia în Uniunea Europeană.
Educaţia în Europa prezintă deopotrivă, rădăcini adânci şi diversitate. Incă din anul 1976, miniştrii
educaţiei au decis să implementeze o reţea de informare cu scopul de a înţelege mai bine politicile şi sistemele
educaţionale ale celor 9 state ce constituiau pe atunci Comunitatea Europeană. Acest lucru reflecta faptul că
principala trăsătură a sistemului educaţional în oricare din Statele Membre ar trebui să fie respectată în
totalitate, în vreme ce interacţiunea coordonată între sistemele de educaţie, training şi angajare ar trebui

77
 George POEDE

îmbunătăţite. Eurydice, reţeaua de informare asupra educaţiei în Europa, a fost lansat propriu-zis în 1980. In
1986, atenţia s-a îndreptat dinspre schimburile de informaţie spre schimburile de studenţi, o dată cu lansarea
programului Erasmus, de multe ori considerat a fi una dintre cele mai de succes iniţiative ale Uniunii
Europene. Experienţa dobândită în mai mult de un sfert de secol a fost consolidată şi pusă în aplicare în
cadrul programului Socrates, acoperind toate ariile de educaţie pentru toate vârstele şi la toate nivele de
abilitate. Pentru a facilita introducerea studiilor Europene în universităţi, Comisia sprijină, de asemenea,
proiectul Jean Monnet, oferind subvenţii pentru instituirea locaţiei celor ce prezidează Jean Monnet-ul, cursuri
permanente, module legate de legea Europeană, economia Europeană, studii politice despre construcţia
Europeană, şi istoria integrării Europene. Proiectul sprijină, de asemenea, înfiinţarea Centrelor de Excelenţă
Jean Monnet.

Transportul în Uniunea Europeană.

Transportul a reprezentat una dintre cele mai comune politici ale Comunităţii Europene. Incă din
1958, atunci când Tratatul de la Roma a intrat în vigoare, politica transporturilor în Uniunea Europeană s-a
concentrat asupra îndepărtării obstacolelor privind trecerea peste graniţă în cadrul Membrelor State, în
consecinţă, îngăduind persoanelor şi bunurilor să circule rapid, eficient şi ieftin. Principiul este strâns legat de
scopul principal al Uniunii Europene, de a stabili o economie dinamică şi o societate unită.

Privire generală asupra condiţiilor de muncă în Europa

Calitatea muncii şi angajărilor – o problemă vitală, cu un puternic impact economic şi umanitar
Condiţiile bune de muncă sunt importante pentru bunăstarea angajaţilor Europeni. Acestea contribuie
la:
ƒ bunăstarea fizică şi psihologică a Europenilor, precum şi la
ƒ performanţa economică a Uniunii Europene.
Din punct de vedere umanitar, calitatea mediului de muncă are o influenţă puternică asupra muncii în
general, precum şi a satisfacţiei asupra vieţii a muncitorilor Europeni.
Din punct de vedere economic, condiţiile de muncă la standarde înalte reprezintă o forţă generatoare
de creştere economică şi o temelie în ceea ce priveşte poziţia competitivă a Uniunii Europene.
In consecinţă, a promova crearea şi menţinea unui mediu de muncă solid şi plăcut este o problemă
fundamentală pentru Uniunea Europeană – o problemă care promovează sănătatea şi bunăstarea angajaţilor
Europeni şi crează un echilibru perfect între orele de muncă şi cele de relaxare.
Imbunătăţirea condiţiilor de muncă în Europa: un obiectiv important pentru
Uniunea Europeană. Asigurarea de condiţii favorabile de muncă pentru cetăţenii
Europeni reprezintă o prioritate pentru Uniunea Europeană. Prin urmare, Uniunea
Europeană colaborează împreună cu guvernele naţionale pentru a asigura un mediu de
muncă plăcut şi securizant. Membrele State sunt sprijinite prin:
ƒ schimbul de experienţă între diferite ţări şi acţiuni comune;
ƒ stabilirea unor cerinţe minime în ceea ce priveşte condiţiile de muncă, sănătatea şi siguranţa la
locul de muncă, acestea aplicându-se la nivelul întregii Uniuni Europene.

Criterii în ceea ce priveşte calitatea muncii şi angajarea. In scopul dezvoltării unor condiţii de

muncă bine puse la punct, este important să determinăm care sunt principalele caracteristici ale unui mediu de
muncă favorabil şi în consecinţă, criteriile privind calitatea condiţiilor de muncă.

78
 Politici sociale

Fundaţia Europeană privind Imbunătăţirea Condiţiilor de Trai şi Muncă (Eurofound) cu sediul în

Dublin, reprezintă o agenţie Europeană ce asigură informaţii, consilieri şi expertize asupra, aşa cum şi numele
sugerează, condiţiilor de viaţă şi muncă. Această agenţie a stabilit o serie de criterii privind calitatea locului de
muncă şi angajarea, printre care:
ƒ sănătatea şi bunăstarea la locul de muncă – acesta este un criteriu esenţial, din moment ce
condiţiile bune de muncă presupun prevenirea problemelor de sănătate la locul de muncă, scăderea
riscului de expunere şi îmbunătăţirea organizării muncii;
ƒ echilibru între viaţa profesională şi cea privată – cetăţenilor ar trebui să li se acorde şansa de
a stabili un echilibru între timpul petrecut la locul de muncă şi timpul liber;
ƒ dezvoltarea calităţilor – un loc de muncă de calitate este acela care asigură posibilităţi de
pregătire şi avansare profesională
Eforturile depuse de Eurofound vor contribui la planificarea şi îmbunătăţirea vieţii, precum şi a
condiţiilor de muncă în Europa.
Sănătate şi siguranţă la locul de muncă.
Comisia Europeană a recurs la o gamă largă de activităţi pentru a promova un mediu de muncă sănătos
în Statele Membre ale Uniunii Europene. Dintre acestea, a dezvoltat Strategia Comunitară pentru Sănătate şi
Siguranţă la Locul de Muncă pentru perioada 2002-2006. Această strategie a fost iniţiată cu ajutorul
autorităţilor naţionale, a partenerilor sociali şi NGOs. Strategia vizează promovarea cooperării Internaţionale
şi necesitatea unei puternice culturi de prevenire. O nouă strategie pentru perioada 2007-2012 urmează a fi
pusă în aplicare. Politica Comunităţii Europene în ceea ce priveşte sănătatea şi siguranţa la locul de muncă
urmăreşte îmbunătăţirea pe termen lung a bunăstării muncitorilor Uniunii Europene. Aceasta ia în
consideraţie dimensiunile fizice, morale şi sociale ale condiţiilor de muncă, ca şi provocările aduse de
extinderea Uniunii Europene către ţările din Centrul şi Estul Europei. Introducerea standardelor Uniunii
Europene privind nivelul de sănătate şi siguranţă, a contribuit enorm la îmbunătăţirea situaţiei muncitorilor
din aceste ţări.

Recunoaşterea diplomelor şi a gradului de calificare.

Importanţa transparenţei şi a recunoaşterii reciproce a diplomelor - un factor crucial al gradului de

libertate al muncitorilor. Posibilitatatea de a obţine recunoaşterea gradului de calificare şi a competenţelor
unei persoane poate juca un rol important în decizia de a căuta un loc de muncă în altă ţară a Uniunii
Europene. Prin urmare, este necesară dezvoltarea unui sistem care să garanteze acceptarea reciprocă a
competenţelor profesionale în diferitele State Membre. Doar un asemenea sistem ar putea asigura că acea
lipsă de recunoaştere a calificărilor profesionale nu va deveni un obstacol în calea mobilităţii muncitorilor în
cadrul Uniunii Europene.

Principii de bază pentru recunoaşterea calificărilor profesionale în Uniunea Europeană . Ca

un principiu de bază, orice cetăţean European ar trebui să aibă libertatea de a-şi practica profesia, în orice Stat
Membru. Din păcate, implementarea practică a acestui principiu este adeseori împiedicată de cerinţele
naţionale privind accesul la anumite profesii în ţara gazdă. In scopul depăşirii acestor probleme, Uniunea
Europeană a elaborat un sistem în scopul recunoaşterii calificărilor profesionale. In cadrul acestor termeni ai
sistemului, se face o distincţie între profesii sistematice (profesii pentru care anumite calificări sunt necesare
din punct de vedere legal) şi profesii care nu sunt sistematice din punct de vedere legal în Statul Membru
gazdă.

79
 George POEDE

Măsuri în vederea transparenţei calificărilor în Uniunea Europeană Uniunea Europeană a

făcut paşi importanţi în direcţia atingerii unei transparenţe a calificărilor în Europa:
ƒ cooperare crescută în educaţia şi pregătirea profesională, cu scopul de a combina
toate instrumentele necesare transparenţei certificatelor şi diplomelor, într-un instrument unic şi
prietenos;
ƒ dezvoltarea de acţiuni concrete în domeniul recunoaşterii acestora şi calitatea în
educaţia şi pregătirea profesională.

Depăşirea diferenţelor în sistemul educaţional şi cel de pregătire din întreaga Europă.

Sistemele educaţionale şi de pregătire în Statele Membre ale Uniunii Europene indică încă diferenţe
substanţiale. Ultima lărgire a Uniunii Europene, incluzând diferite sisteme educaţionale tradiţionale, a avut
drept urmare sporirea diversităţii. Aceasta necesită stabilirea unui set de reguli comune pentru a garanta
recunoaşterea competenţelor. In scopul depăşirii acestei diversităţi privind standardele naţionale de calificare,
metodele educaţionale şi structurile pregătitoare, Comunitatea Europeană a propus o serie de instrumente,
dorind să asigure o transparenţă mai bună şi recunoaşterea calificărilor din motive atât academice, cât şi
profesionale.

Cadrul European al Calificărilor. Cadrul European al Calificărilor reprezintă o prioritate pentru

Comisia Europeană în procesul recunoaşterii competenţelor profesionale. Obiectivul principal al acestui

cadru îl constituie crearea de legături între diferitele sisteme naţionale de calificare, şi garantarea unui transfer
calm şi recunoaşterea diplomelor.
Centrele de Informare Naţională privind Recunoaşterea Academică (NARICs) .O reţea denumită
NARICs a fost înfiinţată în 1984 la iniţiativa Comisiei Europene. NARICs oferă sprijin în vederea
recunoaşterii academice ale perioadelor de studiu în străinătate. Localizate în toate Statele Membre ale Uniunii
Europene, la fel ca şi în ţările din Zona Economică Europeană, NARICs joacă un rol important în procesul
recunoaşterii calificărilor în Uniunea Europeană.

Sistemul European de Transfer a Creditelor (ECTS). Acest sistem îşi propune facilitarea perioadelor

de studiu în străinătate. Introdus în 1989, acesta funcţionează prin descrierea unui program educaţional şi
ataşarea de credite la componentele sale. Reprezintă o completare esenţială la binecunoscutul program
studenţesc Erasmus.

Europass. Europass-ul reprezintă un instrument ce asigură transparenţa aptitudinilor profesionale. Este

alcătuit din cinci documente standardizate: un CV (Curriculum Vitae); atestat de limbă; Înlocuitor de
certificate; înlocuitor de diplomă; un document de mobilitate Europass. Sistemul Europass are rolul de a face
aptitudinile şi calificările clare şi uşor de înţeles în diferitele părţi ale Europei. In fiecare ţară a Uniunii
Europene şi a Ariei Economice Europene, au fost înfiinţate centre naţionale de tip Europass, având rolul de a
clarifica orice nedumerire în legătură cu sistemul Europass.

Auto-angajarea.

Cetăţenii Uniunii Europene au dreptul să îndeplinească muncă bazată pe auto-

angajare, permanent sau temporar, în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii italieni.
Următoarele categorii de auto-angajaţi sunt incluse:
ƒ ce ce conduc propria afacere;
ƒ cei ce lucrează în cadrul uneia dintre profesiile individuale;
80
 Politici sociale

ƒ cei ce lucrează ca persoane liber-profesioniste.

Finanţările pentru auto-angajare sunt dirijate de către Titlul 2 din Decretul Legislativ 185/2000, şi sunt
controlate de către Compania Italiană de Dezvoltare (Societa Sviuppo Italia). Finanţarea este disponibilă
persoanelor peste 18 ani care nu sunt angajaţi în momentul aplicării şi sunt rezidenţi în Uniunea Europeană –
ariile 2 ale Obiectivului Fondului Structural. Sunt 3 tipuri de activităţi finanţate de către Titlul 2:
a. angajare pe cont propriu;
b.micro-întreprinderi;
c.francize.

Pregătire profesională. Termenul Educaţie şi Pregătire profesională se referă la activităţi şi

cursuri practice, strâns legate de o anumită profesie sau vocaţie, rolul lor fiind de a pregăti participanţii
pentru carierele lor viitoare. Pregătirea profesională reprezintă un mijloc esenţial de a atinge recunoaştere
profesională, îmbunătăţindu-ţi şansele de a găsi un loc de muncă. Aşadar, este absolut necesar ca sistemele
de pregătire profesională din Europa să răspundă la nevoile cetăţenilor şi ale pieţii muncii, în scopul
facilitării accesului la locuri de muncă. Educaţia şi pregătirea profesională a reprezentat o parte esenţială a
politicii Uniunii Europene încă de înfiinţarea Comunităţii Europene. De asemenea, reprezintă un element
crucial din aşa-zisa Strategie a Uniunii Europene de la Lisabona, care doreşte să transforme Europa în cea
mai competitivă şi dinamică societate bazată pe cunoaştere. In 2002 Cosiliul European a acccentat şi mai
mult acest rol vital, stabilindu-şi un alt ţel ambiţios – educaţia şi pregătirea Europeană să fie recunoscută pe
plan mondial până în anul 2010 – prin susţinerea a numeroase iniţiative mondiale, şi în special prin întărirea
cooperării în zona pregătirii profesionale.

Iniţiative Europene pentru promovarea cooperării în domeniul pregătirii profesionale . In

eforturile sale de a promova o strânsă colaborare în scopul dezvoltării sistemelor de pregătire
profesională în Europa, Uniunea Europeană se foloseşte de o gamă largă de instrumente şi
implementează o serie de programe şi iniţiative.

I) Socrates. Socrates pledează pentru cooperare Europeană în toate domeniile educaţiei.

Această cooperare se desfăşoară sub diferite forme:
1. mobilitate ( în întraga Europă);
2. organizarea de proiecte în comun;
3. înfiinţarea de reţele Europene (promovănd idei şi practică excelentă) şi
4. realizare de cercetări şi analize comparative.
In practică, Socrates oferă persoanelor în cauză, facilităţi cu privire la studii, predare, însuşirea
unui loc de muncă sau urmarea unui curs de pregătire în altă ţară. Asigură sprijin pentru iniţiative educaţionale
ce vizează organizarea de proiecte de predare şi schimburi de experienţă. Ajută asociaţiile şi NGOs la
organizarea de activităţi cu tematică educaţională etc.

II) Leonardo da Vinci

Programul Leonardo da Vinci, adoptat în 1994, are ca obiectiv principal implementarea politicii de
pregătire a Uniunii Europene. Constituie unul dintre instrumentele principale de susţinere a mobilităţii
trans-naţionale în Europa şi asigură sprijin financiar organizaţiilor publice şi private, active în problemele

81
 George POEDE

privind pregătirea educaţională. Leonardo sprijină, de asemenea, locaţii şi proiecte de schimb, vizite de
studio şi reţele trans-naţionale, printe altele.
Educaţia pentru adulţi şi Invăţământul de lungă durată în Europa Invăţarea de lungă durată
este un process care implică toate formele de educaţie – formal, informal şi non-formal – începând din
perioada pre-şcolară şi ţinând până după pensionare. Are rolul de a ajuta persoanele în procesul dezvoltării şi
păstrării competenţelor esenţiale de-a lungul vieţii, precum şi încurajarea acestora în a se deplasa cu uşurinţă
între locuri de muncă, regiuni şi ţări. Invăţarea de lungă durată este, de asemenea, un element esenţial al
Strategiei de la Lisabona, dar are un rol esenţial şi în dezvoltarea personală şi în creşterea competitivităţii şi
locurilor de muncă. Uniunea Europeană a adoptat numeroase instrumente pentru promovarea educaţiei
pentru adulţi în Europa.
Gruntving. Gruntving-ul constituie una dintre initiativele programului educaţional European
Socrates şi vizează în primul rând îmbunătăţirea calităţii educaţiei profesionale destinate adulţilor. De
asemenea, urmăreşte să promoveze schimburi şi cooperări care să faciliteze oportunităţi şi accesul la învăţarea
de lungă durată pentru cetăţenii Uniunii Europene.

Carduri de sănătate.

Cardul European de Asigurare Medicală: acesta reprezintă un pas important către simplificarea

multiplelor noastre sisteme de sănătate. Introdus în iunie 2004, cardul facilitează substanţial accesul la
asistenţa medicală pentru cetăţenii Uniunii Europene care călătoresc către alt stat membru. Mai mult decât
atât, acesta garantează o rambursare rapidă şi eficientă a cheltuielilor realizate pe plan local, sau la scurt timp
după întoarcerea în locul de reşedinţă. Incepând cu 1 ianuarie 2006, Cardul European de Asigurare Medicală
este folosit şi recunoscut de către toate ţările implicate în acest proces, el înlocuind formularele utilizate până
atunci, cum ar fi binecunoscutul E111.
Cine are dreptul de a folosi EHIC-ul? Cardul European de Asigurare Medicală este utilizat de către:
ƒ cetăţenii Uniunii Europene;
ƒ cetăţenii Zonei Economice Europene (EEA);
ƒ cetăţenii elveţieni;
ƒ membrii familiei regale, indiferent de naţionalitatea lor;
ƒ cetăţenii altor ţări, care deţin un sistem de securitate social în una din statele
membre ale Uniunii Europene, EEA sau Suedia.
EHIC-ul ar trebui solicitat de către una dintre instituţiile de sănătate înainte de a pleca către altă ţară europeană.
Toţii cetăţenii Uniunii Europene sunt sfătuiţi să poarte la ei cardurile europene de asigurare de sănătate atunci
când călătoresc către alte ţări.
Avantaje: In timp ce scopul principal al Cardului European de Asigurare Medicală este de a asigura
accesul la serviciile medicale în timpul şederilor temporare în altă ţară, acesta asigură totodată, şi o serie de
avantaje suplimentare, de care pot beneficia cei ce se ocupă cu furnizarea, dar şi pacienţii. Principalele avantaje
ale EHIC-ului pot fi rezumate astfel:
ƒ facilitează accesul la îngrijire medicală în strainătate;
ƒ rambursare rapidă şi eficientă a cheltuielilor;
ƒ asigurarea datelor;
ƒ încredere sporită;
ƒ mai puţină administraţie;

82
 Politici sociale

ƒ proceduri simplificate şi rapide în obţinerea de servicii medicale.

In general, acest “card inteligent” conţine doar informaţii elementare cum ar fi numele şi prenumele
deţinătorului şi data naşterii, însă nu şi date medicale. Este simplu de utilizat, şi usor de recunoscut. De
asemenea, informaţia este prezentată într-o formă standardizată, astfel încât să poată fi citit indiferent de
limbă.
Ce reprezintă un “card inteligent”?: “Cardul inteligent” este un card de plastic, de mărime
obişnuită, fiind identic cu cardurile bancare. Cardurile ineligente au un cip minuscul plasat pe partea din faţă.
Atunci când este introdus într-un dispozitiv specific, cip-ul face contact cu conectorii electrici care citesc
informaţia de pe cip şi scriu informaţia înapoi. Ce tip de informaţii sunt păstrate pe card-ul de sănătate?
Singurele informaţii personale introduse pe Cardul European de Asigurare Medicală sunt: numele şi
prenumele deţinătorului, număr de identificare personal şi data naşterii. Cardul nu conţine informaţii
medicale. Unde este acest card acceptat? EHIC-ul poate fi folosit pentru a obţine orice tip de serviciu
medical, fie că e vorba de un medic profesionist, un spital sau o farmacie. Statele membre ale Uniunii
Europene sunt responsabile cu introducerea şi răspândirea cardurilor de sănătate, dar şi cu aprovizionarea
tuturor centrelor de sănătate cu bancomate de citire a cardurilor. Folosirea Cardului European de
Asigurare Medicală în străinătate: Este important de reţinut că acest card nu acoperă acele cazuri în care
pacientul hotărăşte în mod intenţionat să se trateze în străinătate. Mai degrabă, este folosit pentru a asigura
persoanele care călătoresc în alte ţări pentru o perioadă limitată şi astfel, să acopere îngrijirea medicală care
devine necesară în timpul şederii pe teritoriul unui alt stat membru. Când se iveşte necesitatea de a apela la
îngrijire medicală, tratamentul este aplicat în conformitate cu regulile respectivei ţări (de exemplu, dacă
îngijirea medicală este gratuită în acel Stat Membru, pacientul va avea acces liber la îngrijiri medicale, în cazul
în care prezintă Cardul European de Asigurare Medicală).

Certificatul de înlocuire provizorie: In cazul în care persoana care are nevoie de îngrijiri medicale nu

se află în posesia unui Card European de Asigurare Medicală, el poate prezenta ca alternativă un certificat
provizoriu, care poate fi expediat cu uşurinţă prin intermediul faxului sau prin e-mail, de către Instituţia
Naţională de Sănătate din ţara de origine. Acest certificat reprezintă echivalentul EHIC-ului, şi oferă accesul
pacientului la aceleaşi condiţii de tratament şi rambursare.

83