Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

Referat de practică
Drept administrativ, anul II

Îndrumator: conf. univ. dr. Ovidiu Podaru

Student: Tamaș-Cătălin-Andrei, anul II, grupa 215

Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

Aspecte preliminare. În literatura de specialitate, actul administrativ a fost definit ca fiind

"un act juridic unilateral și obligatoriu, emis de un organ de stat în baza legii și în scopul
aducerii la îndeplinire a prevederilor ei." 1 Deși dată într-o altă epocă, definiția corespunde
actualei optici asupra actului administrati 2, dacă facem abstracție de considerațiile autorilor
cu privire la absoluta necesitate a actului administrativ pentru "construcția socialismului". 

În fapt, domnul P. M., membru din 2004 al unui partid politic, în organizația Sectorului 4 al
Municipiului București, care se poate lăuda cu o bogată activitate depusă în interesul

partidului (constând în principal în analizarea glicemiei pensionarilor, motiv pentru care este
cunoscut drept "domnul Glicemie", după cum el însuși afirmă) și cu numeroase poziții de

conducere în comisiile și comitetele de la nivel local, a fost ales în luna iunie a anului 2016   în
funcția de consilier local al Sectorului 4. 

Potrivit susținerilor sale, încă de la ocuparea funcției i s-a pus în vedere de către primarul
Sectorului 4, ambii purtând aceeași culoare politică, faptul că dacă nu va vota în acord cu
inițiativele primarului, va fi exclus din cadrul partidului și, implicit, își va pierde și mandatul de
consilier.

Deloc obedient, domnul P.M. și-a exprimat, în mod argumentat, în luna septembrie a anului
2016 abținerea cu privire la o serie de proiecte inițiate de primar, fapt care l-a nemulțumit
profund pe acesta din urmă, motiv pentru care în seara aceleiași zile, domnul P. M. a fost
invitat prin SMS la ședința extraordinară a Biroului Permanent al partidului, având ca urgență
"excluderea domnului P.M. din partid". Până să ajungă la ședință, domnul P.M a fost înștiințat
că a fost exclus din partid "în baza unui comportament care a perturbat buna desfășurare a
partidului" (sic!) , fără a se menționa în ce a constat acest comportament vicios.

Ca urmare a solicitării primarului Sectorului 4, prefectul Municipiului București a emis ordinul

prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de consilier local, excluderea din
partid și, respectiv, declararea vacantă a locului de consilier local. 

Urmare a acestui fapt, domnul P.M. a efectuau o procedură prealabilă rămasă fără răspuns
vreme de două luni și 20 de zile, interval în care domnul P.M. a fost exclus formal și din
celelalte structuri ale partidului. 

Nemulțumirea domnului P.M. constă în faptul că, deși face parte din forurile de conducere
ale partidului la nivelul municipiului, a fost exclus ca urmare a deciziei Biroului Permanent al
Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

Sectorului 4, când potrivit statutului partidului, acesta putea fi exclus doar de Comitetul
Executiv Național. 

La 17 mai 2017, domnul P.M a introdus o acțiune în contencios prin care a solicitat anularea
Ordinului prefectului nr. 2/5.01.2017, cu consecința repunerii în funcția de consilier,
suspendarea acestuia, daune morale de un leu și cheltuieli de judecată. 

Competența de emitere a actului. Pe durata exercitării funcției de consilier local pot

interveni anumite împrejurări care fac ca mandatul să înceteze înainte de expirarea duratei
normale a acestuia, motiv pentru care însuși legiuitorul le-a enumerat în art. 9 alin. (2) din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Una dintre aceste situații, aceea prevăzută
la lit. h^1), prevede că mandatul consilierului local încetează de drept prin pierderea calității
de membru al partidului politic pe a cărui lista a fost ales. 

Tot legiuitorul a stabilit că în cazul încetării mandatului înainte expirării acestuia, consiliul
local, la propunerea primarului, adopta o hotărâre prin care se ia act de situația ivită și și se
declara vacant locul consilierului în cauza (art. 12 alin. 1). În mod cu totul excepțional însă,
art. 12 alin (3) prevede că în cazul pierderii calității de membru al partidului politic, mandatul
consilierului local încetează de drept, iar autoritatea chemată să constate acest lucru este o
altă autoritate publică, respectiv prefectul, care "constată, prin ordin, încetarea mandatului
consilierului local [...] și declara vacant locul consilierului local" în termen de 30 de zile de la
dată sesizării partidului politic .

Așadar, legea atribuie expres în sarcina prefectului această competență (legalitatea

competenței), însă pentru emiterea actului sunt necesari doi "autori": partidul politic și
prefectul. Se ridică astfel întrebarea: suntem în prezența unui act complex? La prima vedere
s-ar putea spune că da, deoarece actul nu ar putea fi emis fără contribuția ambilor actori.
Altfel spus, este necesară atât "sesizarea" partidului politic, cât și "constarea" prefectului.
Totuși, partidul politic nu este o autoritate administrativă, fiind practic o "entitate de tranzit"
către aceasta. Se poate concluziona astfel că nu suntem în prezența unui act complex, fiind
un act individual emis la cerere, dacă putem asimila partidul politic (direct legat de
administrație în această situație) cu un particular. 

După cum se observă, în lipsa sesizării, prefectul nu ar putea emite ordinul, acesta putând fi
emis doar la "propunerea" partidului politic. Prefectul nu se poate pronunța asupra
oportunității (competență legată), singura lui atribuție fiind aceea de a verifica legalitatea
exterioară a actului (organul care a făcut propunerea, forma propunerii, compatibilitatea
întregii proceduri cu actele normative în vigoare). 

În ceea ce privește organul care a făcut propunerea, acesta este Organizația de

sector. Pe baza acestei sesizări, prefectul a emis ordinul de vacantare. Ori, prevederea
Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

în baza căreia prefectul a emis actul -art. 12 alin. (3) din lege- vorbește de "sesizarea
partidului politic". În acest context, se ridică întrebarea dacă "propunerea"/ cererea
provine de la organul competent: se identifica organizația de sector (locală) cu voință
partidului politic de care vorbește legea? Singurul "izvor" care ne poate răspunde la
această întrebare nu poate fi decât statutul partidului politic. 

Așa fiind, dacă aruncăm o privire asupra prevederilor statutare ale partidului,
observăm că art. 32 prevede că excluderea "se aplică în mod corespunzător
membrilor Birourilor Permanente3 ale organizațiilor județene, de sector și ale
Municipiului București exclusiv de către Comitetul Executiv Național", cu majoritate
de 2/3. Ori, în speță, excluderea a fost "dictată"4 de organizația de sector (deci nici
măcar de Biroul Permanent!). Așa fiind, prefectul a emis actul în baza unei
"propuneri" nelegale, căci "propunerea partidului politic" de care vorbește legea nu
poate fi decât propunerea organului de partid pe care îl stabilește statutul, în lipsa
unei precizări exprese a legii. Cu alte cuvinte, imaginând un exemplu paralel, se poate
ca L. D., Președintele Camerei Deputaților, să fie exclus de organizația Cavnic? O fi
bine sau rău, nu știu, dar cert este că nu este legal. 

Mai mult: ulterior, domnul P.M. a fost exclus din Biroul Permanent (dar nu din partid),
iar apoi a fost eclus din partid tot de Biroul Permanent, dar ordinul prefectului deja
emis nu a suferit nicio modificare. Așa fiind, actul apare ca legal acum, însă prea
târziu, deoarece la data emiterii sale suferea de un viciu de competență, viciu care,
potrivit caracterului de ordine publică al competenței, nu poate fi acoperit prin
confirmare.

Având în vedere prevederile Legii 340/2004 privind Prefectul și Instituția Prefectului ,

în special art. 5 și art. 25, se observă că prefectul avea atât obligația, cât și pârghiile
legale pentru a verifica legalitatea externă a sesizării (de către cine a fost emisă, nu
de ce a fost emisă!) 

Forma. Avem un act scris, semnat de către prefect. Deși în partea inferioară a
ordinului se menționează "Contrasemnează subprefect", lipsind contrasemnătura, nu
ne aflăm în prezența unui viciu, deoarece legea nu impunea o asemenea formalitate.
Celelalte formalități neesențiale ale actului administrativ au fost îndeplinite. 

Obiectul – conformitatea actului administrativ cu actele normative in vigoare. Ordinul în

cauză a fost emis în temeiul art. 12 alin. (3) din legea 393/2004, care stabilește în sarcina
prefectului această atribuție. Una dintre apărările prefectului din întâmpinare a fost aceea că
pentru această lege nu există norme metodologice și, prin urmare, nu i se poate imputa
nimic (sic!). 
Prima dată, se impune a fi analizat art. 9 alin. (2) lit. h^1), la care face referire art. 12 alin. (3),
vizând încetarea de drept a mandatului de consilier ca urmare a pierderii calității de
Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

membru al partidului politic. Fără ocolișuri, acest articol reiterează într-un limbaj mai sobru
principiul mioritic potrivit căruia "eu te-am făcut, eu te omor". Invocarea "ordinii" nu trebuie
oară să se facă cu chibzuință și să fie circumscrisă principiilor democrației constituționale?
Când, invocând "ordinea", dezvolți un instrument de opresiune și de constrângere, nu faci
altceva decât să mergi, orb, pe o cale care duce la pierzania partidului și, implicit, la slăbirea
democrației. Unde sunt Dobrogeanu-Gherea sau Constantin Stere să le vorbească domnilor
noștri despre democrația internă de partid?! 
Mă întreb, prin urmare, dacă nu cumva articolul ridică probleme de constituționalitate. Ar
putea fi vorba despre dreptul de a fi ales, consacrat în art. 37 din legea fundamentală. La fel
cum ar putea fi vorba și despre dreptul la un proces echitabil, consacrat în art. 6 CEDO (cu
privire la procedura, chipurile!, contradictorie, de excludere). 
Art. 37 din legea fundamentală este, din păcate, lapidar și nu ne spune prea multe. Totuși,
orice dispoziție legală, fie ea de natură constituțională sau nu, trebuie interpretată țînând
cont și de prevederile alin. (3) al art. 1 din Constituție, care consacră o serie de "valori
supreme", precum drepturile și libertățile cetățenilor sau statul de drept. 
În acest context mă întreb de ce un partid politic, entitate externă administrației, o poate
influenața -din exterior- atât de puternic. Altfel spus: la un scrutin de lista, "voința suverană a
poporului" se răsfrânge asupra numelor candidaților sau asupra siglei partidului politic, în
acest din urmă caz partidul având și legitimitatea de a gestiona componența respectivului
organ deliberativ? 
Este o întrebare la care nu se poate răspunde lesne. Totuși, în umilă opinie a unui student la
Drept în anul II, articolul respectiv este neconstituțional (contravine spiritului, nu literei
Constituției!), deoarece la un scrutin de lista - cel puțin în cazul consilierilor locali- ceea ce
recomandă este numele, nu partidul. Nu același lucru s-ar putea spune despre alegerile
parlamentare, de exemplu, unde partidul vine cu un program de guvernare, pe care promite
că il va aplica în schimbul obținerii majorității în Parlament. 

Astfel, art. 12 alin. (3) deschide calea unui abuz și lovește în voință suverană a poporului.
Totuși, Curtea Constituțională s-a pronunțat în această materie prin Decizia 565/2014,
statuând că "încetarea de drept a mandatului alesului local care a candidat pe listele unui
partid politic, subsecventă pierderii calității de membru al partidului politic care l-a susținut
pe parcursul campaniei electorale, este conformă cu logică internă a unui proceduri
electorale bazate pe principiul reprezentării proporționale, în cazul alegerilor pentru consiliile
locale și județene" și că "în aceste condiții, soluția legislativă apare ca o consecință firească și
logică5 a pierderii calității de membru al partidului politic. 

Marele neajuns al deciziei Curții este acela că din ecuația ei lipsește electoratul. Altfel spus,
Curtea vede această situație, ce privește pilonii democrației constituționale, drept o relație
contractuală între cel eligibil și partidul politic. Adică: dacă eu te-am "susținut și promovat" în
timpul campaniei electorale, este "firesc și logic" să pleci dacă nu-mi dai ascultare. În aceste
condiții, mai este consiliul local un organ deliberativ? Deoarece este greu de crezut că
membrii aceluiași partid vor avea opinii divergente. 
Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

Este doar o opinie, iar între timp decizia Curții este obligatorie și produce efecte. 
Mai trebuie raportat un aspect minor cu privire la obiectul actului. Prefectul susține că în
sarcina sa este "asigurarea respectării legii de către autoritățile publice locale" (art. 123 alin. 5
din Constituție), care sunt net diferite de partidele politice. Este adevărat că prefectul are
această atribuție, dar art. 123 din Constituție nu este formulat exhaustiv, legea organică
putând stabili și alte atribuții. Această afirmație a fost făcută în contextul apărării formulate
de prefect , în care s-a susținut că acesta nu are competență de verificare a legalității
procedurii de excludere. După cum am arătat când am analizat competența, eu am ajuns la o
concluzie diferită. Dar se pare că se confundă legalitatea externă cu oportunitatea. 6

Cauza actului administrativ. În legătură cu acest aspect nu se pot spune prea multe.
Suntem în prezența unei competențe legate, prefectul neputând aprecia oportunitatea
măsurii, această sarcina revenind partidului politic din care consilierul face parte. Astfel, dacă
sunt îndeplinite condițiile de valabilitate externă, prefectul trebuie să emită actul. 
Hotararea judecatoreasca. Instanța a reținut greșit starea de fapt, petentul nefiind exclus de
Biroul Permanent, ci de organizația de sector, structura inferioară. Totuși, în chiar paragraful
ulterior, instanța învederează că, potrivit statutului, putea fi exclus doar de CEx Național. 

1.Suspendarea actului atacat. În opinia petentului, "cazul bine justificat" este dat de actul
emis de prefect "fără o motivare argumentată și care ridică dubii serioase cu privire la
legalitatea actului", voința electoratului fiind astfel "fraudată". "Pagubă iminentă" este dată,
potrivit petentului, de "un prejudiciu grav viitor și previzibil adus carierei sale publice, această
fiind singură activitate pe care o desfășoară și scopul sau în viață" (sic!). 
Se observă dintru început că instituția suspendării nu își găsește aplicabilitatea, dat fiind că
nu există caz bine justificat, adică un act care să aibă aparență de nelegalitate. Argumentul
petentului este doar o reformulare a textului legii, fără date concrete. 
Oricum, art. 2 alin. (1) lit. s) din legea 554/2004 definește pagubă iminentă drept un
prejudiciu material7. Mă întreb dacă nu cumva această referire exhaustivă ridică probleme de
constituționalitate, căci se ajunge la concluzia că un act apt să producă un prejudiciu
nepatrimonial nu poate fi suspendat și, deci, că drepturile nepatrimoniale nu beneficiază de
aceeași protecție ca cele patrimoniale. 

Astfel, nicio condiție a suspendării nu este îndeplinită. Suspendara constă în întreruperea

temporară a efectelor unui act juridic sau în amânarea temporară a producerii acestora 8. Ori,
în acest caz, suspendarea este lipsită de obiect în fața faptului consumat. 
Așadar, instanța a decis corect cu privire la cererea de suspendare, considerând-o
neîntemeiată. 

2. Oportunitatea măsurii. După cum bine a remarcat instanța, întreaga plângere a petentului

are ca obiect oportunitatea excluderii sale din partid. Rolul prefectului, așa cum am afirmat,
este acela de a lua act de excluderea din partid și de a declara vacant locul de consilier local.
Ne aflăm, așadar, în prezența unei competențe legate, iar respingerea plângerii pentru acest
motiv apare drept întemeiată. 
Tamaș Cătălin-Andrei Facultatea de Drept Universitatea Babes-Bolyai

Partidele politice sunt entități ce nu sunt înzestrate cu exercițiul autorității publice. Ori,
potrivit art. 1 din legea 554/2004, se pot atacă în contencios actele administrative emise de
autoritățile publice. Cum partidul politic nu îndeplinește niciuna dintre aceste condiții, ar
trebui ca actele acestuia să nu poată fi atacate în contencios administrativ. Curtea
Constituțională s-a pronunțat însă și în această materie, prin decizia 530/2013, statuând că
odată cu înregistrarea partidului, statutul acestuia capătă forță obligatorie "asemenea legii și
trebuie întocmai respectat de membrii partidului", în caz contrar aceștia fiind expuși
sancțiunilor, cea mai gravă dintre acestea fiind excluderea. În caz de sancționare, membrii
partidelor trebuie să urmeze procedura înscrisă în art. 15 din Legea partidelor politice nr.
14/2003, adică să urmeze procedura în față jurisdicțiilor interne ale partidului prin care să
solicite aplicarea întocmai a prevederilor statutare. 
Totuși, organele de partid nu sunt tocmai imparțiale și tocmai de aceea, pentru a se proteja
dreptul la opinie, dreptul la apărare și la o prcedura echitabilă, așa cum a fost acesta
cristalizat în jurul art. 6 din CEDO, Curtea Constituțională a statuat că cel pretins vătămat are
ulterior și posibilitatea sesizării instanței. 
Este vorba, deci, despre altceva, iar instanța a decis corect și cu privire la această cerere.
Suntem în prezența a două acte: actul de excludere, asimilat actului administrativ, și ordinul
de constatare. Acestea sunt interdependente, dar fiecare produce efecte juridice proprii. Și cu
acest prilej întărim opinia inițial afirmată că nu este vorba despre o scindare de competență. 
1
Prof. univ. dr. Sanda Ghimpu, dr. Gheorghe Brehoi, dr. Georghe Mohanu, dr. Andrei Popescu, dr. Iosif Urs, Dictionar
juridic, Editura Albatros, Bucuresti, 1985, p. 20 si 21
2
Ovidiu Podaru, Drept administrative, vol I. Actul administrativ, (I) Repere pentru o teorie altfel, Editura Hamangiu,
Bucuresti, 2010, p. 13.
3
Calitate pe care domnul P.M. o avea.
4
Subsemnatul are totuși rezerve în ceea ce privește folosirea ghilimelelor.
5
Sublinierea îmi aparține.
6
De altfel, nici nu ar trebui sa fie de mirare. Verificând legalitatea unor acte ale administrației bucureștene împreună
cu un consilier juridic, am observat o prevedere "dubioasă" într-un regulament de organizare a unei licitații. M-
am chinuit jumătate de ora să-i explic, fără să-l jignesc cumva, că nu trebuie să existe o lege-cadru care să
prohibească expres acea "neregulă", deoarece aceasta contravine însăși Constituției (în speță era vorba despre
art. 16, privind egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice)
7
Pentru o opinie contrara, a se vedea Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol I. Actul administrativ, (I) Repere pentru o
teorie altfel, Editura Hamangiu, Bucuresti, 2010, p. 340.
8
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. A IIIa, Eitura All Beck, Bucuresti, 2002, p. 91 si urmatoarele.