Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative

Facultatea de Administraţie Publică

Studii Universitare de Masterat IFR

AUTONOMIA LOCALĂ
Suport de curs
(II)

Conf.univ. dr. Cezar Corneliu MANDA

Conf.univ.dr. Crina Ramona RĂDULESCU

Coordonator disciplină: Drd. Dogeanu Ioana Andreea

Coordonator activități tutoriale/aplicative asistate: Drd. Dogeanu Ioana Andreea

Contact: ioana.dogeanu@administratiepublica.eu

Obiectivul general al disciplinei: Prezentarea cadrului juridic al organizării şi

funcţionării administraţiei publice ale colectivităţilor teritoriale în contextul
autonomiei locale, printr-o abordare distinctă şi totodată, complementară, faţă de
celelalte discipline juridice, studiate în anii precedenţi, şi relevarea unor concepte,
noţiuni, instituţii şi mijloace specifice întrebuinţate de sistemul administraţiei publice
locale, în sensul însuşirii şi dezvoltării de către cursanţi a modalităţilor şi formelor
ştiinţifice concrete ce pot concura la raţionalizarea, simplificarea, perfecţionarea şi
eficientizarea organizării şi funcţionării sistemului administrativ local.

Obiectivele specifice ale disciplinei:

 Cunoaşterea şi utilizarea corectă a noţiunilor specifice disciplinei

 Analiza principiilor constituţionale, precum şi a celor legale ce fundamentează

sistemul administraţiei publice locale din România;
 Înţelegerea complexităţii sistemului administraţiei publice locale autonome
prin studierea problematicilor de ordin instituţional, precum şi a mecanismelor
proprii;

 Implicarea în dezvoltarea instituţională şi în promovarea soluţiilor ştiinţifice

sistemului administrației publice locale.

2
Activitatea tutorială nr. 2 (14.05.2022)

MODULUL 2

Cunoștințe și deprinderi:
La finalul parcurgerii acestui modul veți cunoaște și aprofunda modul de organizare
și funcționare, precum și competențele autorităților administrației publice locale,
precum și particularităţile controlului activității administrației publice locale.

Unitatea de învățare 2.1: Autorităţile administraţiei publice locale

Codul administrativ1 statorniceşte cadrul legal al organizării şi funcţionării

autorităţilor administraţiei publice locale, dezvoltând astfel principiile constituţionale
privind administraţia publică locală.2 În acest cadru, sunt identificate și definite cu
claritate care sunt autorităţile administraţiei publice locale, precum şi caracterul
specific fiecăreia dintre aceste autorităţi, stabilindu-se astfel că „consiliile locale” sunt
„autorităţi deliberative”, iar „primarii sunt autorităţi executive”.3
Aceste două autorităţi, consiliul local şi primarul, ca autorităţi ale administraţiei
publice locale funcţionează ca „autorităţi administrative autonome” şi „rezolvă
treburile publice din comune şi oraşe”, „în condiţiile prevăzute de lege”, ambele
acţionând în interdependenţă, în vederea realizării scopului pentru care au fost
investite cu aceste competenţe (art. 84 și art. 106 din Codul administrativ).
De altfel, acolo unde legiuitorul constituant a dorit să sublinieze o trăsătură
caracteristică unei autorităţi a administraţiei publice locale a făcut-o, aşa cum se poate
observa în cazul consiliului judeţean (autoritate coordonatoare), legiuitorului
revenindu-i misiunea de a dezvolta această trăsătură prin stabilirea modalităţii de

1
Aprobat prin OUG nr. 57/2019.
2
Art. 121 şi 122 din Constituţia României, republicată.
3
A se vedea art. 5 din Codul Administrativ.

3
constituire, organizării, funcţionării, precum şi prin individualizarea competenţelor
fiecărei autorităţi.
Similar, putem distinge elementele ce particularizează şi autorităţile
administraţiei publice locale, consiliile locale şi primarii, printre acestea fiind:
modul de alegere, organizarea lor identică pe întreg teritoriul ţării, precum şi
constituirea lor numai în unităţile administrativ-teritoriale, cu excepţia care o
constituie crearea lor şi la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor. În prezent, o astfel de organizare există numai în municipiul Bucureşti,
legea stabilind că „sectoarele municipiului Bucureşti se organizează ca subdiviziuni
administrativ-teritoriale ale acestuia” (art. 5 din Codul Administrativ).
Administraţia publică a municipiului Bucureşti, este organizată şi se realizează de
către „Consiliul General al Municipiului București și consiliile locale ale sectoarelor,
ca autorități deliberative, precum și primarul general al municipiului București și
primarii sectoarelor, ca autorități executive, alese în condițiile legii pentru alegerea
autorităților administrației publice locale”. (art. 164 din Codul Administrativ).
Consiliile sectoarelor trebuie să se supună hotărârilor luate de Consiliul General al
municipiului Bucureşti, sau al municipiului respectiv, iar primarii de sectoare,
dispoziţiilor Primarului General, dar şi hotărârilor Consiliului general, când acesta
stabileşte reguli obligatorii pentru ei.
În acest sens, sunt edificatoare dispoziţiile art.169 din Codul administrativ,
potrivit căruia „Hotărârile Consiliului General al Municipiului București și
dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii și pentru
autoritățile administrației publice locale organizate în sectoarele municipiului
București”. Mai mult, „primarul general al municipiului Bucureşti, împreună cu
primarii sectoarelor municipiului Bucureşti”, au obligaţia să „se întrunească cel
puţin o dată pe lună”, „la convocarea primarului general”, în vederea analizei
„modului în care sunt aduse la îndeplinire hotărârile Consiliului general al
municipiului Bucureşti şi dispoziţiile primarului general al municipiului Bucureşti
(art.169, alin. (2)). De altfel, legiuitorul, în art.166, alin. (2) din Codul administrativ, a
prevăzut autorităţilor subdiviziunilor, competenţe specifice atât de decizie cât şi de
gestiune, care nu aduc atingere în nici un fel unităţii municipiului şi autorităţilor
acestuia.
Faţă de cele menţionate, considerăm că subordonarea autorităţilor din sub-
diviziunile municipiilor nu încalcă principiul autonomiei locale, întrucât aceasta nu

4
trebuie privită ca fiind a autorităţilor constituite la nivelul sectoarelor, ci a
colectivităţii locale în integritatea sa de la nivelul unităţii administrativ-
teritoriale, potrivit prevederilor art. 120 din Constituţia României.
Cât priveşte consiliile locale, acestea sunt constituite în comune şi oraşe
(municipii), ca autorităţi pluripersonale ale administraţiei publice ce semnifică
expresia realizării practice a principiului autonomiei locale.
Această autoritate se bucură de un statut autonom potrivit căruia deliberează
asupra intereselor specifice colectivităţilor locale şi hotărăşte asupra modului lor de
realizare, fără amestecul altei/altor autorităţi publice sau ale administraţiei publice, ori
chiar al primarului.
Consiliile locale sunt autorităţi administrative, răspunderea lor fiind nu numai
de ordin electoral, ci şi politic. Aceste autorităţi sunt înzestrate cu competenţă
specifică administraţiei publice locale pentru a hotărî asupra modului de rezolvare a
problemelor administrative, ele neavând, deci, vocaţie politică. Autonomia acestor
autorităţi colegiale rezidă şi în auto-organizarea lor, activitatea deliberativă şi
dezbaterile consiliilor desfăşurându-se într-un cadru precizat de propriile regulamente
de funcţionare, în limita competenţelor conferite de lege.
Primarul este autoritatea executivă a administraţiei publice locale prin care se
realizează autonomia locală în comune şi oraşe (art. 5 lit. n) din Codul administrativ).
Codul administrativ, prin dispoziţiile sale, dezvoltă normele constituţionale ale art.
121, alin. (2), care fundamentează funcţionarea primarilor ca autorităţi administrative,
clarifică rolul şi raportul dintre autoritatea deliberativă şi cea executivă, precum şi
competenţele care le sunt conferite de lege. De asemenea, se precizează
interdependenţa lor ca autorităţi administrative care trebuie să rezolve împreună
treburile publice din comune şi oraşe (art. 106, alin. (3) din Codul administrativ).
Calitatea primarului de autoritate executivă derivă, în primul rând, din faptul
că el este cel care răspunde de ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local
astfel că, potrivit art. 154 alin.(1) din Codul administrativ, se stabileşte că acesta
„pune în aplicare hotărârile consiliului local”.
Primarul îndeplineşte, în al doilea rând, şi rolul de reprezentant al statului în
unitatea administrativ-teritorială în care a fost ales, fapt ce rezultă din dispoziţiile
art. 155, alin. (1) lit.a) din Codul administrativ. Potrivit acestor dispoziţii, în
exercitarea atribuţiilor de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară, precum şi a
sarcinilor ce-i revin privind organizarea și desfășurarea alegerilor, referendumului și

5
a recensământului, primarul acţionează exclusiv în această calitate de reprezentant al
statului.
Ca atare, primarul, ca autoritate administrativă executivă, unipersonală, prin
competenţele stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivităţii, de
reprezentant al persoanei juridice, (comuna şi oraşul), dar şi de reprezentant al
statului, se bucură de un statut specific, aparent preeminent între autorităţile
administraţiei publice locale de la nivelul comunei sau oraşului.
Cu toate acestea, în privinţa raporturilor dintre consiliul local şi primar, ţinând
seama, mai ales de faptul că legiuitorul a adoptat, conform Legii pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, soluţia alegerii prin vot direct a celor două
autorităţi, putem aprecia că ambele autorităţi sunt exponente ale administraţiei publice
comunale sau orăşeneşti, având aceeaşi legitimitate, astfel că între cele două
autorităţi sunt statuate relaţiile de colaborare, devenind prin prisma realizării
scopului lorcomun, interdependente.
Consiliul judeţean este definit ca autoritatea administraţiei publice care este
constituită pentru „coordonarea activității consiliilor comunale, orășenești și
municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”, Codul
administrativ consacrând, în mod implicit, regula conform căreia judeţul este o
colectivitate locală intermediară între oraşe sau comune, pe de o parte, şi stat, pe de
altă parte. Această colectivitate locală are propria sa administraţie aleasă potrivit legii.
Consiliul judeţean reprezintă astfel, o autoritate administrativă creată prin
normă constituţională şi care funcţionează pe baza principiilor autonomiei locale şi
descentralizării serviciilor publice.
În acelaşi timp, consiliul judeţean este o autoritate pluripersonală, fiind
compusă din totalitatea consilierilor aleşi, numărul lor fiind în funcţie de populaţia
judeţului, prezentând trăsăturile caracteristice ale unei adunări (autorităţi) deliberative,
întrucât activitatea sa se desfăşoară prin dezbateri în şedinţe în plen ale consilierilor
judeţeni.
Consiliul judeţean joacă un rol bine determinat în viaţa colectivităţii judeţene,
întrucât el înfăptuieşte coordonarea consiliilor locale comunale şi orăşeneşti, deci a
colectivităţilor locale ce o formează, în vederea realizării pentru acestea a serviciilor
publice de interes judeţean.

6
 Preşedintele consiliului judeţean este o autoritate administrativă-executivă,
distinctă,4 stabilită de legiuitor, care, pe lângă atribuţiile de conducere a lucrărilor
consiliului judeţean, dispune şi de atribuţii proprii (art. 191 din Codul administrativ).
Potrivit legii, preşedintele consiliului judeţean este ales, indirect, de
colectivitatea judeţeană, de către și dintre consilierii județeni şi asigură executarea
hotărârilor consiliului judeţean, exercită atribuţiile ce revin judeţului în calitate de
persoană juridică, sprijină activitatea instituţiilor şi a regiilor autonome de interes
judeţean. Atribuţiile proprii ale preşedintelui consiliului judeţean sunt legate şi de
calitatea de ordonator principal de credite, de întocmirea şi prezentarea de rapoarte
consiliului judeţean cu privire la starea şi activitatea administraţiei judeţului, precum
şi cu privire la starea economică şi socială a judeţului.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute de Codul administrativ, preşedintele
consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ şi individual, care devin
executorii după ce au fost aduse la cunoştinţa publică sau după ce au fost comunicate
persoanelor interesate, după caz.
De subliniat este şi faptul că preşedintelui consiliului judeţean i se subordonează
întregul aparat propriu al consiliului judeţean, al cărui personal îl numeşte, îl
sancţionează şi îl eliberează, în condiţiile legii. De asemenea, răspunde de buna
funcţionare a compartimentelor de specialitate din aparatul propriu al consiliului
judeţean şi a agenţilor economici de sub autoritatea consiliului. În consecinţă, putem
aprecia că, prin atribuţiile şi actele emise în executarea acestora, prin reprezentarea
persoanei juridice, judeţul, prin elaborarea proiectului de buget şi executarea
acestuia după aprobare, prin calitatea sa de şef al întregului personal, preşedintele
consiliului judeţean îndeplineşte o funcţie de autoritate publică şi, ca atare,
reprezintă o deplină autoritate administrativă executivă, unipersonală.

Test de autoevaluare
 Care sunt autoritățile administrației publice locale din România?

Resurse bibliografice:
 Manda, C., Manda, CC, Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra, revăzută
și adăugită, Universul Juridic, București, 2008, pp. 194 -216.

4
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p.223.

7
Unitatea de învățare 2.2: Competenţa autorităţilor administraţiei publice locale.

Noțiune, tipologia şi caracteristicile competenţelor

În lumina dispoziţiilor Constituţiei României, republicată, competenţa

autorităţilor administraţiei publice locale poate fi înţeleasă ca ansamblul de
atribuţii (drepturi şi obligaţii) stabilite de Constituţie şi de lege, precum şi limitele
exercitării lor, care revin, în nume propriu autorităţilor locale, alese, în cadrul
unităţilor administrativ-teritoriale.
În acest context, noţiunea de atribuţie, este şi ea definită ca o învestire legală a
organelor administrative, compartimentelor sau persoanelor cu anumite
prerogative. Altfel spus, atribuţia reprezintă sfera drepturilor şi obligaţiilor cu care
sunt învestite autorităţile publice prin Constituţie şi lege, în cazul nostru, învestirea
prin lege a autorităţilor administraţiei publice locale.
În doctrină se subliniază, totodată, că, spre deosebire de drepturile civile,
exercitarea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale nu este facultativă, ci
obligatorie, iar caracterul lor legal le conferă opozabilitate faţă de orice subiect de
drept.
Din caracterul legal al atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale decurg, de
altfel, şi anumite consecinţe deosebit de importante, cum sunt:
a) autorităţile locale nu pot depăşi sfera atribuţiilor prevăzute de lege, întrucât
actele sau acţiunile ce depăşesc această limită nu produc efecte juridice;
b) atribuţiile autorităţilor locale se exercită în condiţiile şi cu respectarea
dispoziţiilor legii, în conţinutul şi scopul lor, sub sancţiunea aprecierii ca ilegale şi a
anulării actelor lor de către autorităţile instituite (art. 123 alin. 5 din Constituţie);
c) exercitându-şi atribuţiile legale, autorităţile locale emit acte care au caracter
obligatoriu, executarea lor fiind asigurată, în caz de nevoie, prin folosirea
constrângerii;5
d) autorităţile locale nu pot delega ele însele unui alt organ sau funcţionar
exercitarea atribuţiilor.
Proclamarea principiului autonomiei de către Constituţia României, republicată
prin dispoziţiile art. 120, ca principiu de bază pe care se întemeiază administraţia

5
A se vedeaNicolae Popa, op. cit., p.98-100.

8
publică locală, a determinat, alături de alte mutaţii, o nouă abordare şi în ceea ce
priveşte aria competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale.
Astfel, din analiza dispoziţiilor constituţionale ale art. 121 alin. 2, reiese cu
claritate „plenitudinea de atribuţii”6 a autorităţilor administrative autonome, consiliile
locale şi primarii, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale şi constau în rezolvarea
treburilor publice din comune şi din oraşe.
Rezultă că legiuitorul constituant recunoaşte, în mod explicit, autorităţilor locale
autonome, atât o competenţă materială generală la nivelul unităţii administrativ-
teritoriale respective, cât şi inexistenţa vreunei subordonări faţă de oricare
autoritate a administraţiei publice.
Totodată, autorităţile administraţiei publice locale „pot avea atribuţii în orice
domeniu sau sector de activitate, dacă nu există o interdicţie expresă a legii”.
Altfel spus, ca şi o prezumţie, sfera atribuţiilor autorităţilor locale creşte pe
măsură ce statul înţelege să nu mai reţină anumite servicii publice în sarcina organelor
administraţiei de stat. Cu alte cuvinte, în mod permanent se tinde ca orice serviciu
public care nu mai este organizat de către stat, dar care „rezolvă treburile publice din
comune şi oraşe” să devină serviciu public de interes local, în sarcina autorităţilor
locale.7
Analizând cu atenţie dispoziţiile constituţionale ale art. 121 alin. 2, constatăm că
aceste dispoziţii capătă o conotaţie aparte prin stabilirea asumării exercitării
competenţei de a rezolva treburile publice, deci a întregii sfere de atribuţii, de către
consiliile locale şi primari,în comun sau, mai exact, înmod egal, de către acestea.
Acest fapt credem că are mai multe semnificaţii:
 pentru legiuitorul organic ce trebuie să stabilească în mod distinct atribuţiile,
pentru fiecare dintre cele două autorităţi administrative, care să le asigure un
echilibru, astfel încât niciuna dintre ele să nu aibă preeminenţă faţă de cealaltă;
 pentru autorităţile administrative autonomeînsele, pe care norma constituţională
le „obligă” să „colaboreze” pentru „rezolvarea treburilor publice”, subordonarea fiind
exclusă, în conformitate cu principiul autonomiei locale, care le guvernează;
 atribuţiile autorităţilor administrative autonome nu pot fi circumscrise decât la

6
Ion Deleanu, op. cit., vol.I, p.58. Într-o altă opinie, autorităţile locale au o competenţă denumită
convenţional „sferă proprie de acţiune”, în acest sens, Cristian Ionescu, op. cit., vol.I, p.253 şi urm.
7
Paul Negulescu, op. cit., p.113. A se vedea şi Anibal Teodorescu, op. cit., vol.I, p.256.

9
„rezolvarea problemelor comunităţii locale”8 deci, cu caracter pur administrativ şi
nicidecum politic;
 autorităţile administrative autonome trebuie să „rezolve treburile publice din
comune şi oraşe”, „în condiţiile legii”, atribuţii care „nu pot trece dincolo de statutul
unităţii administrativ-teritoriale” „nu pot deveni entităţi statale” şi „nu au putere de
decizie politică”.9
Cât priveşte atribuţiile consiliului judeţean, potrivit dispoziţiilor constituţionale
ale art. 122 alin. 1, acestea gravitează în jurul ideii de coordonare a activităţii
consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean.
Prin această noţiune de „coordonare”, legiuitorul constituant precizează sfera de
atribuţii a consiliului judeţean, care constă în fapt în stabilirea nevoilor de interes
judeţean, după prealabila consultare a „consiliilor comunale şi orăşeneşti” de la
nivelul judeţului şi de a le sprijini, în vederea realizării lor, prin înfiinţarea şi
organizarea de servicii publice de interes judeţean.
Serviciile publice de interes judeţean sunt acele servicii organizate potrivit legii
(regii autonome, societăţi comerciale etc.), care sunt create şi organizate pentru
rezolvarea nevoilor şi trebuinţelor colectivităţilor din comune şi din oraşe, comune
unui grup de asemenea colectivităţi sau întregii colectivităţi judeţene.10
Potrivit principiului autonomiei locale, aplicabil la nivelul administraţiei publice
locale, consiliul judeţean trebuie să-şi realizeze competenţa sa esenţială
„coordonarea”, prin consultare şi conlucrare în vederea cunoaşterii permanente a
nevoilor colectivităţilor locale din judeţ, altele decât cele pe care le rezolvă consiliile
locale şi primarii, în condiţiile în care acestea din urmă sunt autorităţi autonome
interdependente, ele realizând împreună „autonomia locală” şi „rezolvă treburile
publice din comune şi din oraşe”.
Apoi, atât atribuţia de „coordonare”, cât şi celelalte competenţe care îi revin
consiliului judeţean, precum şi preşedintelui consiliului judeţean, au la baza realizării
lor efective raporturi de colaborare cu consiliile locale şi respectiv primarii, întrucât

8
Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris,1980,
pp.243-245.
9
Ion Deleanu, op. cit., vol.II, p.60.
10
A se vedea Marin Văraru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei Socec & Co. Societate
Anonimă, Bucureşti, 1928, p.94, care înţelege prin serviciu public „orice activitate pentru satisfacerea
unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu
concursul forţei publice”.

10
între aceste autorităţi, potrivit principiului autonomiei locale şi a dispoziţiilor legale,
nu există subordonare (art. 261 din Codul Administrativ).

Clasificarea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale

Ca fundament al problematicii analizate, menţionăm prevederile art. 110 alin. 1

din Codul administrativ, potrivit cărora „Autoritățile administrației publice locale
exercită competențe exclusive, competențe partajate și competențe delegate,
potrivit legii.”
Competenţele exclusive sunt competenţele atribuite prin lege autorităţilor
administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile.
Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele
şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţelor, cu respectarea normelor, criteriilor
şi standardelor stabilite de lege.
Competenţele partajate sunt acele competenţe exercitate de către autorităţile
administraţiei publice locale, împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice
(judeţean sau central), cu o separare clară a finanţării şi a puterii de decizie pentru
fiecare responsabil în parte.
Competenţele delegate sunt competenţe atribuite prin lege autorităţilor
administraţiei publice locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare,
de către autorităţile publice centrale, pentru a le exercita în numele şi în limitele
stabilite de către acestea.
În conformitate cu prevederile art. 87 alin. 2 din Codul administrativ, autorităţile
administraţiei publice centrale nu vor putea stabili sau impune niciun fel de
responsabilităţi autorităţilor administraţiei locale în procesul de descentralizare a unor
servicii publice ori a creării de noi servicii publice, fără a se asigura mijloacele
financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.

Resurse bibliografice:
 Manda, C., Manda, CC, Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra,
revăzută și adăugită, Universul Juridic, București, 2008, pp. 267 -301.
.

11
Unitatea de învățare 2.3: Controlul administrației publice locale

Necesitatea şi scopul controlului administraţiei locale

Ca repere fundamentale ale controlului administraţiei publice locale, reţinem din

contextul normelor legii organice, ce dezvoltă principiile constituţionale în materie,
principiul legalităţii şi natura exclusiv administrativă şi financiară a autonomiei
locale.
În privinţa acestor exigenţe, normele Codului administrativ11 statuează că
autonomia se exercită doar în cadrul legii, astfel că aplicarea principiilor
constituţionale şi legale nu pot aduce atingere caracterului de stat naţional şi unitar al
României.
În acelaşi sens, în doctrina de specialitate se afirmă că oricât de largă ar fi
autonomia locală, deci competenţa autorităţilor alese sau, după caz, a stabilimentelor
publice, de a rezolva problemele locale, aceste autorităţi desfăşoară o activitate în
cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia12, cu atât mai mult cu cât
descentralizarea este o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism care relevă o problemă de natură politică sau de putere politică13.
Se diferenţiază astfel conceptual, natura autorităţilor autonome faţă de stat, a
autorităţilor prin care se realizează descentralizarea administrativă şi limita statală a
activităţii acestora. Neadmiterea unei asemenea limite ar conduce nu numai la
transformarea autorităţilor locale autonome în autorităţi politice, ca în cazul federaţiei,
dar mai mult, s-ar transforma în veritabile structuri statale independente, cu
consecinţe dintre cele mai dramatice pe plan naţional şi internaţional14.
Totuşi, autonomia colectivităţilor locale se exercită la nivelul statului unitar,
conform art. 1 alin. 1 din Constituţie, în cadrul şi în limitele stabilite de Constituţie, ea
fiind numai de natură administrativă şi nu reprezintă o divizare politică a puterii ori o
împărţire a suveranităţii.15

Ca atare, în acest context, unitatea necesită o coerenţă de acţiune, menţinerea

11
A se vedea art. 84 din Codul administrativ.
12
Antonie Iorgovan, op.cit., vol. II, p.531.
13
Idem.
14
Ibidem.
15
Pierre Pactet, op. cit., p. 48 şi urm. Charles Debbasch, op. cit., p. 199 şi urm. În acest sens şi art. 84
alin. 3 din Codul administrativ, potrivit căruia „autonomia locală este administrativă ...”

12
egalităţii tuturor cetăţenilor şi supravegherea intereselor generale ale colectivităţii
naţionale, ceea ce impune în mod necesar şi implică punerea în practică a principiului
complementar de control16 sau al „dreptului de tutelă asupra deciziilor luate de
colectivităţile descentralizate”.17
Calificând controlul de tutelă administrativă ca pe unul necesar, E. D. Tarangul îşi
argumentează poziţia afirmând că „o independenţă completă a autorităţilor
descentralizate ar duce anarhia în stat”18 astfel că autorităţile centrale au dreptul, dar
şi datoria de a exercita un asemenea control asupra autorităţilor descentralizate.
În general, rolul tutelei administrative vizează cu precădere, înlăturarea sau
limitarea tendinţelor centrifuge ale autorităţilor descentralizate, aflate în disonanţă
cu politica statului19, fără a impieta însă asupra rezolvării treburilor publice şi
satisfacerii intereselor locale, ce se impun a fi concordante cu interesele generale ale
statului.
Sintetizând, reţinem următoarele exigenţe ce reclamă cu acuitate instituirea
controlului asupra administraţiei publice locale autonome:
 cerinţe de ordin politic - ce pun în lumină valorile politice supreme legate de
existenţa statului, în special a caracterului unitar al statului român, prin manifestarea
principiului autonomiei locale exclusiv în sfera activităţilor de natură administrativă şi
nu politică;
 cerinţe de ordin instituţional - ce relevă necesitatea integrării coerente şi
armonioase a administraţiei publice locale autonome în cadrul administraţiei publice
româneşti, în virtutea regimului de co-administrare, ca rezultat al imperativului de
armonizare a intereselor generale cu cele ale colectivităţilor locale din unităţile
administrativ-teritoriale;
 condiţii de ordin legal - ce vizează asigurarea respectării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale, prin subordonarea intereselor colectivităţilor
locale, intereselor generale ale statului, în speţă ale întregii colectivităţi naţionale;
 cerinţe de ordin administrativ - ce învederează obligaţia autorităţilor
administrative locale, de a asigura cu prioritate, în respectul legii, promovarea şi
satisfacerea intereselor colectivităţilor locale, potrivit competenţelor şi mijloacelor de
care dispun.
16
A se vedea Jean-Marie Auby, op. cit., vol. I, p. 249.
17
A se vedea Pierre Pactet, op. cit., p. 49.
18
E.D.Trarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944, p. 72.
19
Mircea Preda, op. cit., Partea generală, p. 235.

13
 Putem spune aşadar, că în materia instituţionalizării controlului asupra
administraţiei publice locale autonome, necesitatea acestuia gravitează în jurul
principiului legalităţii, lato sensu,care izvorăşte atât din protejarea intereselor
generale ale statului, dar şi din misiunea principală a autorităţilor locale de a da
satisfacţia dorită, intereselor colectivităţilor locale, pe care le reprezintă.
Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o desfăşoară
autorităţile administraţiei publice la nivel local, care cuprinde o multitudine de
elemente şi sectoare ale vieţii economico-sociale20, formele de control sunt foarte
diverse.

Tutela administrativă. Caracteristici

Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de tutelă
administrativă, asupra organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, îşi
găseşte raţiunea în necesitatea existenţei unei legături organice între autonomia locală
şi lege, respectiv între interesele locale - comunale, orăşeneşti şi judeţene şi
interesele naţionale, exprimate prin lege.
În condiţiile în care statul încetează să-şi asume singur sarcina administrării
societăţii, împărţind-o cu unităţile administrativ-teritoriale ca persoane juridice de
drept public ce sunt organizate şi funcţionează autonom,21 raporturile juridice
existente între aceste subiecte îmbracă o cu totul altă formă, excluzându-se vechile
raporturi ierarhice de subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare şi
conlucrare.
În acest sens, apreciem ca edificatoare, în contextul legislaţiei româneşti,
prevederile art. 132 alin. 2 din legea administraţiei publice locale22, potrivit cărora
între prefecţi, ca autorităţi de tutelă, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile
judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Această „arhitectură instituțională” este menținută și în Codul administrativ, care
la art. 261 statuează că: „Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari,
precum și consiliile județene și președinții consiliilor județene, pe de altă parte, nu
există raporturi de subordonare; în relațiile dintre acestea există raporturi de

20
Mircea Preda, op. cit., partea generală, p. 225.
21
Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista Dreptul nr. 4/1992, p. 53.
22
A se vedea Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în M.Of. nr. 204/ 23.04.2001,
cu modificările şi completările ulterioare, ale cărei dispoziţii privitoare la instituţia prefectului au fost
abrogate prin Legea nr. 340/2004, publicată în M.Of. nr. 658/21.07.2004.

14
colaborare.”
Rezultă aşadar, că prin eliminarea raporturilor de subordonare între autorităţile
administraţiei publice locale şi alte organe, acestea nu mai fac parte din structurile
ierarhizate ale organelor statului.23
Dar apariţia persoanelor juridice de drept public, în absenţa unor raporturi
ierarhice de subordonare, nu înseamnă însă lipsa oricăror relaţii cu organele centrale
ale statului, acestea menţinându-se prin intermediul controlului administrativ atât cu
privire la actele juridice cât şi a activităţii funcţionarilor publici.24
Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decât ca un control de
legalitate, al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformităţii acestor acte
administrative cu conţinutul legii şi al altor acte normative, implicând deci doar
dreptul autorităţii de control de a aprecia legalitatea şi nu oportunitatea.
În acest context, problema tutelei administrative25 se pune numai între acele
autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică, adică între un
subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Astfel, autorităţile
administraţiei de stat exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităţilor
administrative proprii ale comunităţilor locale, care urmăreşte asigurarea respectării
legilor şi a intereselor publice statale de către autorităţile supuse controlului,26
constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special, fiind de strictă
interpretare, ce nu poate fi extins prin analogie.
Se poate defini deci tutela administrativă, ca fiind dreptul autorităţilor tutelare
de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităţilor descentralizate, dar
numai pentru motive de legalitate.27 Totodată, spre deosebire de controlul ierarhic,
controlul de tutelă administrativă nu vizează decât asigurarea respectării legii, fiind
deci un control de legalitate şi nu de oportunitate. În cadrul controlului de tutelă
administrativă, spune Alexandru Negoiţă, baza de referinţă a controlului priveşte
numai legalitatea unor acte juridice emise de către organele administraţiei publice
controlate, menţionate expres de lege.28

23
Eugen Popa, Corelaţia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor administraţiei
publice locale, în Dreptul nr. 9/1993, p. 9.
24
Eugen Popa, op. cit., în Dreptul nr. 4/1992, p. 53.
25
Sub aspectul fundamentării legale a acestei instituţii juridice, menţionăm prevederile art. 3 din Legea
nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
26
Corneliu-Liviu Popescu, Tutela exercitată de prefect asupra actelor autorităţilor administrative ale
colectivităţilor locale, în lumina Legii nr. 69/1991, republicată, în Dreptul nr. 8/1996, p. 61.
27
Mircea Preda, op. cit., p. 235
28
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 215.

15
 În sistemul românesc actual, Guvernului României, în exercitarea prerogativei
sale de conducere generală a administraţiei publice, îi revin ca principale măsuri
administrative, asigurarea executării legilor şi a celorlalte acte normative emise în
aplicarea acestora, dar şi conducerea şi controlul activităţii ministerelor şi a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa29, inclusiv exercitarea tutelei
administrative, prin intermediul prefectului, asupra administraţiei publice locale.30
Aşadar, deşi nu este prevăzut în mod expres de Constituţie, regimul tutelei
administrative este prezent şi în sistemul administraţiei publice româneşti, fiind
consacrat ca atare în Legea contenciosului administrativ31, incluzând anumite forme
ale controlului administrativ exercitat asupra autorităţilor administrative ce reprezintă
colectivităţile locale.
Pentru evitarea posibilelor confuzii, precizăm că noţiunea „regimului de tutelă
administrativă” desemnează ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce incumbă
reprezentanţilor sau autorităţilor statului, corelative activităţii de „supraveghere”
generală a administraţiei locale descentralizate, noţiune ce include şi instrumentele
juridice, statuate de lege, prin care se realizează această supraveghere, incluzând deci
şi controlul de tutelă administrativă ca principală pârghie administrativă.
Aşa după cum arătam anterior, obiectul acestei forme de control, îl constituie, cu
precădere, latura materială-funcţională a sistemului administraţiei publice locale
descentralizate, nefiind exclusă însă, componenta formal-organizatorică a acestuia.
Facem această menţiune, întrucât controlul de tutelă administrativă vizează atât
actele administrative ale autorităţilor locale, ca manifestare unilaterală de voinţă a
autorităţilor descentralizate, reprezentând finalitatea activităţii administrative de la
acest nivel în promovarea intereselor locale, cât şi îndeplinirea condiţiilor prevăzute
de lege în exercitarea competenţelor conferite de către persoanele învestite în funcţiile
publice specifice administraţiei publice locale.

Resurse bibliografice:
 Manda, C., Manda, CC, Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra, revăzută
și adăugită, Universul Juridic, București, 2008, pp. 341-407.

29
A se vedea mai mult art. 25 din Codul Administrativ..
30
Ioan Vida, op. cit., p. 92.
31
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.

16