Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative

Facultatea de Administraţie Publică

Studii Universitare de Masterat IFR

AUTONOMIA LOCALĂ
Suport de curs

Conf.univ. dr. Cezar Corneliu MANDA

Conf.univ.dr. Crina Ramona RĂDULESCU

Coordonator disciplină: Drd. Dogeanu Ioana Andreea

Coordonator activități tutoriale/aplicative asistate: Drd. Dogeanu Ioana Andreea

Contact: ioana.dogeanu@administratiepublica.eu

Obiectivul general al disciplinei: Prezentarea cadrului juridic al organizării şi

funcţionării administraţiei publice ale colectivităţilor teritoriale în contextul
autonomiei locale, printr-o abordare distinctă şi totodată, complementară, faţă de
celelalte discipline juridice, studiate în anii precedenţi, şi relevarea unor concepte,
noţiuni, instituţii şi mijloace specifice întrebuinţate de sistemul administraţiei publice
locale, în sensul însuşirii şi dezvoltării de către cursanţi a modalităţilor şi formelor
ştiinţifice concrete ce pot concura la raţionalizarea, simplificarea, perfecţionarea şi
eficientizarea organizării şi funcţionării sistemului administrativ local.

Obiectivele specifice ale disciplinei:

 Cunoaşterea şi utilizarea corectă a noţiunilor specifice disciplinei

 Analiza principiilor constituţionale, precum şi a celor legale ce fundamentează

sistemul administraţiei publice locale din România;
 Înţelegerea complexităţii sistemului administraţiei publice locale autonome
prin studierea problematicilor de ordin instituţional, precum şi a mecanismelor
proprii;

 Implicarea în dezvoltarea instituţională şi în promovarea soluţiilor ştiinţifice

sistemului administrației publice locale.

2
INTRODUCERE

ursul „Autonomia locală” se adresează cursanților masterului Puterea

C executivă și Administrația Publică din anul I IFR ai Facultăţii de

Administraţie Publică, SNSPA. Conținutul prezentului curs se
fundamentează pe cunoștințele acumulate prin parcurgerea unei bibliografii minimale
din domeniul administraţiei publice, disciplina reprezentând o continuare firească a
aprofundării cadrului juridic al organizării şi funcţionării administraţiei publice,
abordat de materiile studiate in anii precedenţi.
Demersul îşi propune aşadar, însuşirea de către cursanţi, ca viitori funcţionari
publici, a modalităţilor şi formelor ştiinţifice concrete ce pot concura la
raţionalizarea, simplificarea, perfecţionarea şi eficientizarea organizării şi
funcţionării administraţiei publice locale din România. Firul lucrării se înscrie pe
coordonatele aplicării la nivel naţional a principiului fundamental ce stă la temelia
administrației colectivităților locale, specific statelor democratice şi de drept, anume
cel al autonomiei locale.
Structura cursului are în vedere diferite secțiuni distincte, după cum urmează:
Noţiunea de colectivitate şi administraţie locală. Instituţiile administraţiei
colectivităţilor locale; Administraţia colectivităților locale în sistemul administrației
publice românești; Regimul general al autonomiei locale; Principiile fundamentale
de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale; Autorităţile
administraţiei publice locale; Statutul aleşilor locali; Competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale; Actele autorităților adminsitrației publice locale;
Controlul activității administraţiei publice locale.
În cadrul cursului Autonomia Locală masteranzii au libertatea de a-și gestiona
singuri, fără constrângeri, modalitatea și timpul de parcurgere a cursului.
În vederea aprofundării informațiilor relevante cursului Autonomia Locală
masteranzii pot consulta la biblioteca SNSPA următoarele materiale:
1) Manda, C., Manda, C.C., Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra,
revăzută și adăugită, Universul Juiridic, București, 2008. (bibliografie
obligatorie)
2) Alexandru, I, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
București, 2008. (bibliografie opțională).

3
Activitatea nr. 1 (02.04.2022)

MODULUL 1

Cunoștințe și deprinderi:
La finalul parcurgerii acestui modul veți cunoaște și înţelege noţiunea de colectivitate
şi administraţie locală, sfera, caracteristicile și rolul administrației publice locale în
contextul Constituţiei României, precum și regimul general al autonomiei locale
(obiect, întindere, natură şi limitele autonomiei).

Unitatea de învățare 1.1: Colectivitățile teritoriale din România

Noţiunea şi accepţiunile colectivităţilor locale

Termenul de colectivitate, care provine din francezul collectivité, desemnează un

grup de oameni care duc o viaţă colectivă, trăiesc şi muncesc în comun.1
Termenul este sinonim cu cel de comunitate umană sau de comunitate2. Pot fi
considerate comunităţi toate formele de viaţă socială din care individul face parte
prin naştere: familie, grup de rudenie, apartenenţă etnică sau naţionalitate, limbă
maternă, localitate, cetăţenie, religie etc.
Comunitate poate fi, de asemenea, o localitate rurală sau un grup de localităţi
(comunitate teritorială), o grupare profesională, membrii unei rezidenţe (cămin, spital,
internat), o asociaţie, un tip de organizare socială într-un spaţiu delimitat (cartier,
bloc, mahala), dar şi o reţea de interese, structurată ierarhic, de pildă, comunităţile
oamenilor de afaceri, comunităţile ştiinţifice etc.

1
A se vedea Mic Dicţionar Enciclopedic, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, p. 213;
Dicţionar explicativ al limbii române, Ed. Academiei RSR, 1975, p. 171.
2
În acest sens, a se vedea David Miller coord., Enciclopedia gândirii politice, Ed. Humanitas,
Bucureşti, 2000, p. 122 şi urm., unde se menţionează conceptul de comunitate ca „totalitatea
cetăţenilor cu drepturi egale asupra pământului” şi, ca atare, termenul de „localitate” era sinonim cu cel
de „comunitate”.

4
 Totuşi, în acest cadru, trebuie să distingem clar două modalităţi de viaţă socială
omenească, una primordială, absolut necesară existenţei umane ca atare,
independent de voinţa şi conştiinţa participanţilor care se nasc şi cresc în cadrul ei,
numită comunitate (cu posibilitatea de a deveni mai târziu conştientă şi acceptată).
Alta, derivată, secundară, posibilă numai pe baza şi în cuprinsul celei dintâi, care
depinde, într-o măsură oarecare, de voinţa şi aspiraţiile celor care participă, numită
convenţional, grupare. Terminologia variază, însă, după epoci şi curente -
comunitate şi societate, comunitate şi asociaţie, grupuri primare şi grupuri
derivate etc., dar, în esenţa lor, faptele sunt aceleaşi.
De remarcat că o colectivitate de orice fel (familie, colectivitate locală, stat) se
prezintă, de regulă, ca o unitate, ca un întreg, cu o structură ireductibilă la indivizii
componenţi. Fenomenul acesta nu derivă însă din contopirea sau anihilarea indivizilor
ca atare, ci din asociere, cooperare şi solidaritatea acestora, din integrarea
indivizilor în colectivitate.3
Noţiunea de colectivitate locală are mai multe semnificaţii. Astfel, în doctrina
românească ea reprezintă o populaţiune prezentă şi viitoare, stabilită pe o porţiune
anumită din teritoriul statului, cu interese colective şi permanente deosebite de cele
ale statului.4
Colectivitatea locală mai este privită şi în ipostaza de grupări omeneşti din
localitate5 sau ca locuitori dintr-o fracţiune geografică ce reprezintă o porţiune din
teritoriul unui stat,6 ori, în accepţiunea de unitate administrativ – teritorială, având
calitatea de subiect al raportului de drept constituţional, de grupuri de populaţie
organizate pe teritoriu.7
Există folosită şi expresia de colectivităţi teritoriale locale, adică cetăţenii,
populaţia care trăieşte pe o anumită porţiune a teritoriului de stat, existând o
organizare juridică administrativă şi interese publice locale proprii, distincte.8
Colectivităţile locale şi statul

3
Traian Herseni, Sociologie, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p. 513.
4
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a, Bucureşti,
Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, 1934, p. 117.
5
George Alexianu, Curs de drept constituţional, vol. II, fascicola II, Ed. Casa Şcoalelor, 1930, p. 49.
6
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. All Beck, Curs universitar,
Bucureşti, 2001, p. 444.
7
Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a IX-a revăzută şi
completată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.33.
8
Corneliu - Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999,
p. 33.

5
 Unii autori francezi definesc colectivităţile teritoriale ca fiind acele grupuri
umane legate printr-o viaţă comună şi aflate pe un acelaşi teritoriu 9 sau ansamblu
format din toate grupele umane definite prin ataşamentul lor a un anumit teritoriu pe
când, un alt autor le consideră chiar veritabile contraputeri.10 Alţii, caracterizează
colectivităţile locale printr-o vocaţie administrativă limitată pentru fiecare dintre
acestea la o parte din teritoriul naţional.11
Într-o altă opinie, colectivităţile locale (teritoriale) sunt comunităţi umane
speciale ale poporului care constituie statul, caracterizate prin ataşamentul lor la o
parte delimitată a teritoriului naţional, cu anumite interese (sociale, culturale,
economice, ecologice etc.), care le sunt proprii, dar similare cu interesele
comunităţilor asemănătoare.12
În general, toţi autorii sunt de acord cu dubla natură a colectivităţilor locale,
în principal, aceea de colectivitate descentralizată şi de circumscripţie teritorială a
statului.
Totuşi, expresia colectivitate locală nu ar fi deplină numai prin desemnarea sa ca
un grup uman precizat prin ataşamentul său la un anumit teritoriu, ci se impune şi
studierea relaţiei acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi
de o colectivitate locală numai în raport cu colectivitatea sau comunitatea
naţională.
Relaţia naţional/local nu este o relaţie constantă, ci una specifică ce se
fundamentează pe însăşi diversitatea locală. În acest sens, colectivitatea locală
reprezintă o specificitate de raporturi economice, de relaţii de putere, de reprezentare
ce evoluează în mod autonom, în funcţie de o dinamică aparte fiecărei colectivităţi în
parte, precum şi de o anumită relaţie de interdependenţă, în contextul căreia se poate
vorbi de o expresie de solidaritate locală. În doctrină, această specificitate este
sintetizată prin noţiunile de identitate locală şi de sistem local13.
În România, în prezent, în conformitate cu prevederile art. 120 din Constituţia

9
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17e edition, Dalloz Paris, 1998, p. 47.
10
A se vedea Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition, Armand Collin
Paris, 1997, p. 48.
11
Jean Rivero, Jean Waline, op. cit., p. 355.
12
A se vedea Epamimondas Spiliotopoulos, Cuvânt înainte la Constantin Bacoyannis, Le principe
constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, P.U. d’Aix-Marseille, Economica,
Paris, 1993, p. V.
13
Jacques Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002, p. 383 şi urm.

6
României, republicată, prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul
constituant a recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale – comuna, oraşul şi
judeţul14 calitatea de colectivităţi locale şi, prin lege, de persoane juridice de drept
public. De asemenea, prin legea organică s-a definit şi colectivitatea locală, ca fiind
totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.
Aceste colectivităţi au fost organizate în două moduri, consacrându-le, astfel,
dubla lor natură,15 pe de o parte, de unităţi administrativ-teritoriale, create pentru
gestionarea anumitor servicii ale statului (serviciile deconcentrate), dar şi de
colectivităţi locale, reprezentate prin autorităţi administrative proprii ce „realizează
autonomia locală” (consiliile locale, primarii şi consiliul judeţean) şi prin care
rezolvă, conduc şi execută treburile publice locale.
Autorităţile locale autonome, alese de colectivităţile locale, chiar dacă sunt
create de stat, nu mai reprezintă însă puterea statală şi nici nu mai sunt centre
identice de difuziune a autorităţii statului, ci ele reprezintă voinţa şi puterea
colectivităţilor locale,16 care, în contextul nostru constituţional, are semnificaţia
autonomiei locale, exprimată administrativ şi financiar, exercitată pe baza şi în
limitele prevăzute de lege şi sub controlul de legalitate a posteriori al statului.17
Drept urmare, prin adoptarea de către legiuitorul constituant a principiului
autonomiei locale sau al descentralizării teritoriale,18 se creează „o nouă
repartizare a puterilor”19, care înfăptuieşte sinteza între unitate şi diversitate şi
recunoaşte colectivităţile locale ca persoane de drept public.
În acest nou cadru de organizare a puterilor, statul român rămâne un stat unitar,
dar nu unul simplu,20 ci un stat unitar descentralizat21, întemeiat pe un regim al
unei democraţii de proximitate.

14
Art. 3 alin. 3 din Constituţia României, republicată.
15
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 450. A se vedea şi art. 2 lit. j) din Legea nr. 195/2006.
16
A se vedea art. 3 din Carta Europeană: exerciţiul autonom al puterii locale, 1985,
Strasbourg; România a devenit parte la Carta europeană a autonomiei locale prin Legea de
ratificare nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26
noiembrie 1997.
17
Art. 123 alin. 5 din Constituţia României, republicată.
18
A se vedea Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativă, „Revista de Drept Public”, anul I,
Bucureşti, 1926, p. 83 şi urm.; Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e
edition, 1997.
19
A se vedea, Alain Delcamp, Le Sénat et la Décentralisation, Ed. Economica, Paris 1991.
20
Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat I, Ed. Europa Nova, Bucureşti,
1996, p. 131.
21
A se vedea Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci,

7
Statutul colectivităţilor locale

Prin noţiunea de Statut al colectivităţilor locale se înțelege ansamblul regulilor

şi normelor juridice administrative ce reglementează elementele de individualitate
ale comunităţilor locale din România, în distingerea acestora, din punct de vedere
administrativ, atât faţă de colectivitatea naţională, cât şi faţă de alte comunităţi locale.
Principalele elemente constitutive ale Statutului colectivităţilor locale din cadrul
unităţilor administrativ-teritoriale ale statului român, sunt, în opinia noastră: numele,
populaţia, teritoriul administrativ, autorităţile administrative reprezentative ce
acţionează în regim de putere publică, sediul acestor autorităţi, însemnele şi Cartele
colectivităţilor locale.
 Numele colectivităţii locale reprezintă în esenţă titulatura unităţii
administrativ-teritoriale, aşa cum este ea stabilită prin lege22, pe baza
determinărilor de ordin istoric, tradiţionale şi de cultură, ce leagă viaţa
membrilor acelei comunităţi locale, încă de la originea aşezărilor sau
localităţilor respective.
 Categoria administrativ-teritorială în care se regăseşte o colectivitate
locală, este şi ea un element ce particularizează viaţa locală sub aspect
administrativ, dar şi sociologic. Cu alte cuvinte, clasificarea unei
comunităţi locale drept o comună, un oraş, un municipiu sau un judeţ,
este fundamentală în descrierea şi identificarea unei colectivităţi locale.
Exigenţele cerute pentru asimilarea colectivităţilor locale, într-o anumită formă
administrativ-teritorială, sunt cele prestabilite de lege, în contextul legii-cadru în
materie - Legea nr. 2/1968 cu privire la organizarea administrativă a teritoriului,
cu modificările ulterioare, după cum şi în alte reglementări speciale - Legea nr.
351/2001 cu privire la amenajarea teritoriului naţional (secţiunea a IV-a, reţeaua
de localităţi)23, precum şi Ordonanţa Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru
al unităţii administrativ-teritoriale.24

Droit constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica, Paris, 1990, p. 30.

22
Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, modificată, publicată în
Buletinul Oficial nr. 17/18 februarie 1968, republicată în Buletinul Oficial nr. 54-55/ 23 ianuarie 1981,
cu modificările și completările ulterioare.
23
A se vedea şi Hotărârea Guvernului nr. 410/1991 privind stabilirea categoriei judeţelor, municipiilor
şi oraşelor, publicată în Monitorul Oficial nr. 143/11 iulie 1991. De asemenea, a se vedea şi Legea
privind amenajarea teritoriului şi urbanismului, nr. 350/2001, publicată în Monitorul Oficial al

8
 Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt persoane juridice de drept
public, implicit şi de drept privat, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu. Unităţile administrativ-teritoriale pot intra în raporturi juridice cu alte
autorităţi sau instituţii publice, cu persoane juridice române sau străine, indiferent de
natura acestora, precum şi cu persoane fizice, în condiţiile prevăzute de lege.
 Populaţia unităţilor administrativ-teritoriale, ca totalitatea locuitorilor
ce desemnează colectivităţile locale, reprezintă un alt element de
particularizare a vieţii administrative a comunităţilor locale.
 Teritoriul administrativ al colectivităţilor locale, desemnează decupajul
teritorial, în care regăsim populaţia unităţilor administrativ-teritoriale şi în
interiorul căruia se exercită, sub aspect administrativ, competenţele
autorităţilor administraţiei locale, în regim de putere publică. Alături de
celelalte elemente de specificitate, teritoriul administrativ al
colectivităţilor locale are o pondere însemnată, în ceea ce priveşte
particularizarea aspectelor ce intră sub incidenţa Statutului colectivităţilor
locale.
În afara acestora, în planul vieţii administrative, teritoriul are o semnificaţie
deosebită în ceea ce priveşte determinarea limitelor de manifestare a voinţei şi
autorităţii publice cu care sunt învestite autorităţile administraţiei publice locale
autonome, celelalte organe administrative, instituţiile publice ori serviciile de interes
local.
Din acest punct de vedere, întinderea sau dimensiunile teritoriale ale unităţii
administrativ-teritoriale, sunt fundamentale în ceea ce priveşte stabilirea concretă a
limitelor competenţei teritoriale, în cadrul căreia se exercită competenţa
materială a subiectelor de drept administrativ, în raport de membrii colectivităţilor
locale.
 Tipologia autorităţilor administrative ale administraţiei publice locale
ce acţionează în limitele teritoriale, poate constitui un alt element de
specificitate inclus de Statutul colectivităţilor locale. Avem aici în vedere,
corespondenţa autorităţilor administraţiei publice locale în raport de
categoriile administrativ-teritoriale în care regăsim colectivităţile locale,

României, Partea I, nr. 373/2001, cu modificările ulterioare.

24
A se vedea O.G. nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale, publicată în
Monitorul Oficial, Partea I,nr. 633 din 27 august 2002, aprobată prin Legea nr. 96/2003 publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 195/26.III.2003.

9
 făcându-se astfel, distincţia între autorităţile publice comunale,
orăşeneşti, municipale şi cele judeţene. Opozabile acestora, reţinem
incidenţa oarecum deosebită, deşi apropiată, a regimului juridic aplicabil
autorităţilor comunale, orăşeneşti şi municipale, pe de o parte, la nivel
local şi respectiv, cel aplicabil autorităţilor judeţene, pe de altă parte, la
nivel judeţean, aşa cum rezultă acesta din spiritul şi litera legii organice
în materie.
De aceea vom reţine, în special, problematica tipologiei autorităţilor
administrative ca element distinct al Statutului colectivităţilor locale, numai în
măsura în care aceste autorităţi comportă un caracter derogatoriu de la regula
uniformităţii organizării şi funcţionării structurilor administrative locale, fie de la
nivel local, fie de la cel judeţean. În prezent, este doar situaţia municipiului
Bucureşti, unde la nivelul celor şase sectoare ale sale, sunt organizate distinct
autorităţi executive şi deliberative, subordonate însă autorităţilor administraţiei
publice municipale. Fără a le fi opozabil principiul autonomiei locale, autorităţile
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti, se bucură de un
câmp larg de acţiune, în gestionarea problemelor specifice ale sectoarelor,
neputând însă scăpa, competenţei de supraveghere şi de control al autorităţilor
administrative municipale, ce reprezintă interesele întregii colectivităţi locale, în
ansamblul ei.
 Sediul autorităţilor administrative locale,reprezintă şi el un element de
definire a vieţii administrative specifice unei colectivităţi locale.
Întruchipat de termenul generic de primărie, sediul autorităţilor publice
locale reprezintă localizarea sau amplasarea autorităţii publice într-un
punct geografic, situat pe teritoriul administrativ al comunei, oraşului sau
municipiului. De regulă, se identifică prin menţionarea localităţii de
reşedinţă a unităţii administrativ-teritoriale (satul A al comunei B).
 Însemnele distinctive ale unităţilor administrativ-teritoriale pot constitui
şi ele un alt element important integrat problematicii Statutului
colectivităţilor locale, desemnând, în esenţă, emblema acelei comunităţi
locale. În acest sens, legea conferă dreptul colectivităţilor locale de a
beneficia de o stemă proprie, în condiţiile stricte impuse de reglementările

10
 în materie25. Vom regăsi astfel, particularităţi ale colectivităţilor locale şi
sub aspectul simbolisticii stemelor specifice comunelor, oraşelor,
municipiilor şi judeţelor26, ce subsumate heraldicii
teritoriale,simbolizează, într-o formă concentrată, tradiţiile istorice,
precum şi realităţile economice şi social-culturale locale, specifice
fiecărei unităţi administrativ-teritoriale.
 Statutele sau Cartele unităţilor administrativ-teritoriale, ce pot
particulariza şi ele, prin natura şi conţinutul lor, elementele de stare, de
status ale colectivităţilor locale. Predominant sub forma unor
documente complexe, ce surprind variate aspecte, de ordin istoric-
documentar şi evolutiv al aşezării sau localităţii, aspecte de ordin cultural,
lingvistic, tradiţional, dar şi cele de natură economico-socială ori
administrativă, asemenea Statute proprii ale comunelor, oraşelor sau
judeţelor, au menirea de a exprima prin intermediul unor acte politico-
administrative proprii, latura personalităţii comunităţilor locale27, în
armonie însă cu interesele generale ale statului din care fac parte.

În acest sens, Statutul propriu fiecărei unităţi administrativ-teritoriale va trebui

să cuprindă date şi elemente specifice, care au rolul de a o individualiza, în raport
cu alte colectivităţi locale similare, în ceea ce priveşte: a) întinderea teritoriului
administrativ; b) determinarea colectivităţii asupra căreia se exercită autoritatea
consiliului local şi a primarului, dar şi date privind înfiinţarea acesteia, prima
atestare documentară, evoluţia istorică; c) populaţia unităţii administrativ-teritoriale,
cu menţiune referitoare la componenţa etnică precum şi la ocupaţie, defalcate pe sate
componente, respectiv aparţinătoare şi localităţi componente; d) localitatea de
reşedinţă; e) autorităţile administraţiei publice locale, sediul acestora; f) căile de
comunicaţie existente şi categoria acestora; g) date privitoare la principalele instituţii

25
A se vedea art. 10 alin. 2 din Legea nr. 102/1992, publicată în Monitorul Oficial nr. 236/21
septembrie 1992, Hotărârea Guvernului nr. 64/1993, publicată în Monitorul Oficial nr. 46/ 2 martie
1993 şi art. 21 din Hotărârea Guvernului nr. 687/1993, publicată în Monitorul Oficial nr. 295/17
decembrie 1993.
26
A se vedea Hotărârea Guvernului nr. 25 din 16 ianuarie 2003 privind stabilirea metodologiei de
elaborare, reproducere şi folosire a stemelor judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64/2.II.2003.
27
A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 53/16 august 2002 privind Statutul-cadru al unităţii
administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 633 din 27 august
2002.

11
din domeniul educaţiei, culturii, sănătăţii, asistenţei sociale, presei, radioului,
televiziunii etc.

Test de autoevaluare

 Ce ințelegeți prin noțiunea de colectivitate locală?

 Care sunt principalele elemente constitutive ale statutului colectivităților
locale?

Resurse bibliografice:
 Manda, C., Manda, CC, Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra, revăzută
și adăugită, Universul Juridic, București, 2008, pp. 19 -28, 92-102.

12
Unitatea de învățare 1.2: Administraţia colectivităților locale în sistemul
administrației publice românești

Noțiunea de administrație locală

La nivelul statului, alături de interesele generale se regăsesc şi interese locale, dar

şi judeţene, între acestea existând o interdependenţă reciprocă28.
Pe cale de consecință, aceste interese sunt satisfăcute prin intermediul unor
administraţiuni publice, înţelese ca totalitate a „serviciilor publice destinate să
satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale”, în condiţiile în care,
doctrina arată că sunt administraţii publice „statul, judeţul şi comuna”.29
Potrivit acestei opinii, statul nu este singurul care înfiinţează servicii publice, ci,
în mod evident, şi judeţele şi comunele, în calitatea lor de colectivităţi locale îşi pot
organiza propriile servicii în vederea satisfacerii intereselor lor.
Astfel, colectivităţile locale sunt dezmembrăminte ale statului, creaţii ale legii
pentru scopuri administrative, ca simple circumscripţii teritoriale ridicate la rangul
de persoane juridice30 şi învestite cu anumite drepturi de către puterea centrală.31
Aceasta le menţine sub o strictă supraveghere, instituind asupra lor o tutelă, punând
în fruntea lor funcţionari numiţi de ea şi nu aleşi de locuitori sau, dacă alegerea este
acceptată, atunci se limitează cât mai mult puterile celor aleşi.
Pe plan local, administrarea intereselor publice locale poate fi încredinţată: fie
unor autorităţi statale şi extensiilor sale, ce desemnează autorităţi deconcentrate ale
administraţiei publice de stat în unităţile administrativ-teritoriale, constituind
administraţia teritorială (locală) de stat, fie administraţiei publice locale, care nu
mai este o administraţie de stat, ci o structură administrativă care permite
colectivităţilor locale să-şi soluţioneze problemele locale prin autorităţi
32
administrative proprii, sub controlul autorităţilor statale centrale.

28
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. III, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice
„Eminescu” S.A., 1929, p.238.
29
Idem
30
Idem, p.239.
31
Paul Negulescu, op. cit., p.115, care spunea că „judeţele şi comunele sunt circumscripţii
administrative teritoriale, având personalitate morală, cu atribuţiuni de putere publică şi cu drept de
impunere, însă în limitele stabilite de legiuitorul ordinar, fiind sub tutela statului”.
32
Ioan Vida, Puterea executivă şi Administraţia publică, Bucureşti, 1994, p.128.

13
 Statul, nu este apt să soluţioneze, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de
operativitate şi eficienţă, ansamblul acestor probleme. De aceea, statul este cel care
stabileşte care dintre problemele ce intră la un moment dat în sfera
administraţiei de stat vor fi de competenţa serviciilor publice statale şi care vor
intra în sfera de competenţă a autorităţilor locale. Sfera problemelor locale, de
regulă, este stabilită sau delimitată prin Constituţie ori prin lege.33
Recunoaşterea acestor probleme specifice locale, presupune şi existenţa unor
mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniul propriu, un corp de
funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară care
se bazează pe existenţa unui buget propriu.34 Într-un asemenea cadru fundamentat,
colectivităţilor locale li se acordă posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în
nume propriu.
Pe această bază, colectivităţile locale, organizate în circumscripţii administrative,
care coincid sau diferă de unităţile administrativ-teritoriale ale statului, devin
persoane juridice. Exercitarea atribuţiilor acestor persoane juridice este încredinţată
unor autorităţi proprii colectivităţilor locale, ce sunt reprezentantele
colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere desfăşurate în unitatea
administrativ-teritorială.
Acestor autorităţi locale trebuie să li se recunoască şi o putere proprie de
decizie,35 dar care nu poate ieşi de sub controlul statului, exercitat pe căi legale; un
control jurisdicţional, care se limitează la verificarea legalităţii actelor, nu şi asupra
oportunităţii acestora.
Constituţia României, republicată, stabileşte administraţia publică locală ca pe
o structură în cadrul administraţiei publice36, ce desemnează ansamblul de
autorităţi administrative autonome care rezolvă, conduc şi execută treburile publice
locale.
Ca atare, administraţia publică locală, fundamentată pe dispoziţiile
constituţionale, apare ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau
recunoscute de lege, chemate să administreze interesele proprii ale colectivităţilor

33
Ioan Vida, op. cit., p.19.
34
A se vedea art. 9, punctele 1 şi 2 din Carta autonomiei locale,
35
În acest sens, a se vedea Charles Debbasch, op. cit., p.160 şi Constantin Bacoyannis,
op. cit., p.109 şi urm.
36
A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ed.a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti 2005, p. 73.

14
locale, prin autorităţi administrative autonome, 37 cu putere de decizie, alese de către
acestea şi sub controlul de legalitate al autorităţilor statului.38
Rezultă că noţiunea de administraţie publică locală, circumscrisă în plan
constituţional, reprezintă o structură a administraţiei publice, cu o natură juridică
aparte, datorată faptului că puterea sa nu provine din puterea de stat, ci îşi trage
forţa sa din voinţa alegătorilor locali care sunt reprezentaţi de autorităţile
administrative autonome şi în numele cărora ele acţionează.

Sfera administraţiei publice locale şi regimul aplicabil

Potrivit dispoziţiilor constituţionale, administraţia publică la nivel teritorial, este

reglementată prin cele două secţiuni ale capitolului V din titlul III al Constituţiei, cele
care determină, de altfel, şi cele „două sfere cu regimuri diferite şi anume, sfera
administraţiei publice centrale de specialitate şi sfera administraţiei publice
locale”.39
Astfel, administraţia publică locală, ea este reglementată prin dispoziţiile
constituţionale ale art. 120-123, patru articole care prevăd principiile de bază (art.
120), autorităţile comunale şi orăşeneşti (art. 121), consiliul judeţean (art. 122) şi
respectiv, prefectul (art. 123).
Pe cale de consecinţă, administraţia publică locală pune în evidenţă existenţa a
două componente: serviciile publice centrale deconcentrate40 la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul pe care îl considerăm, în prezent, un
serviciu deconcentrat, „reprezentant” al Guvernului, ce formează administraţia
teritorială, „locală” a statului, numită şi respectiv, cea a autorităţilor
administrative autonome ale comunelor, oraşelor şi judeţelor care constituie
administraţia publică locală, aleasă.
Cu alte cuvinte, Constituţia României, republicată, se limitează să precizeze care
sunt autorităţile administraţiei publice locale autonome, autorităţile
administraţiei de stat pe care le regăsim la nivel teritorial, precum şi principiile care

37
Art. 121, alin. 2 din Constituţia României, republicată.
38
Art. 123, alin. 5 din Constituţia României, republicată.
39
Ioan Vida, op. cit., p.192 şi passim.
40
Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice desconcentrate în judeţ ale administraţiei ministeriale în „Dreptul”,
anul IX, seria a III-a, nr. 5/1998, p.51 şi urm.

15
se găsesc la baza raporturilor dintre acestea.41
Aparent, în acest cadru, sfera administraţiei publice locale poate fi circumscrisă
la autorităţile administraţiei publice locale şi a serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale,
inclusiv a prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, autorităţi locale
prevăzute de către dispoziţiile art. 121-123 din Constituţia României.
Analizând, însă, cu atenţie, intenţia legiuitorului constituant, precum şi dispoziţiile
constituţionale ale art. 120, care stabilesc principiile de bază pe care se întemeiază admi-
nistraţia publică locală din unităţile administrativ-teritoriale, precum: principiul
descentralizării, autonomiei locale şi al deconcentrării serviciilor publice, constatăm
că, sfera administraţiei publice locale se circumscrie, exclusiv, la autorităţile
administraţiei publice locale, alese, prin care se realizează autonomia locală în
comune şi oraşe, şi anume consiliile locale şi primarii şi, respectiv la consiliul
judeţean.

Rolul administraţiei publice locale

Din analiza textelor art. 121 şi 122 din Constituţia României, republicată se poate
aprecia că rolul administraţiei publice locale, constă, în principal, în a rezolva
treburile publice şi a asigura, în acest cadru, interesele colectivităţilor locale,
conform nevoilor şi cerinţelor exprimate de acestea, strâns legate de specificul unităţii
administrativ-teritoriale de care ele aparţin.
Apoi, din analiza dispoziţiilor generale ale Codului Administrativ, rezultă că
menirea administraţiei publice locale este de a soluţiona şi de a gestiona, prin
autorităţile sale autonome, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.

41
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p.536.

16
Regimul constituţional al administraţiei publice locale

Constituţia României, republicată, instituie la nivelul administraţiei publice

locale, prin normele art. 120-123, regimul administrativ de descentralizare,42 în
fapt un regim administrativ specific, o formă a acestui sistem de organizare
administrativă, cel al descentralizării administrative teritoriale, revenindu-se,
astfel, la o instituţie tradiţională românească cu valoare de principiu
constituţional.43
Acest regim al descentralizării, aşa după cum arată un autor, vizează să descompună,
într-un mod original, dialectica dintre unu şi multiplu, în sensul că descentralizarea
respectă unitatea şi indivizibilitatea naţională (proclamată constituţional) şi simultan
încurajează diversitatea locală (organizată legislativ), determinând, astfel un mod de
amenajare a puterii în cadrul statului.44
În acest sens, sunt edificatoare dispoziţiile art. 120 din Constituţia României,
republicată, care precizează că administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiul descentralizării şi al autonomiei locale (şi
deconcentrării serviciilor publice), ceea ce este în spiritul doctrinei administrative
contemporane, ca şi a doctrinei româneşti interbelice, considerat „un veritabil drept
acordat colectivităţilor locale”.45
Autonomia locală reprezintă, exclusiv, rezultatul unui transfer de atribuţii de
natură administrativă, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-
o că „este numai administrativă şi financiară”, ceea ce face, astfel, să se sublinieze o
realitate incontestabilă. Adică, faţă de descentralizarea politică caracteristică statelor
federale, descentralizarea rămâne totdeauna de natură administrativă în
România, stat unitar şi indivizibil (art. 1 alin. 1 din Constituţie).
legea fundamentală admite posibilitatea stabilirii unităţilor administrativ-
teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivităţile locale care le compun sau
prin delimitarea unor colectivităţi locale, componente ale unităţilor administrativ-
teritoriale. În acest sens „legiuitorul nostru constituant consacră dubla natură a
autorităţilor comunale şi orăşeneşti alese, ceea ce reflectă dubla natură a comunei şi

42
Ioan Vida, op. cit., p.18. A se vedea şi Paul Negulescu, op. cit., vol.I, p.610.
43
A se vedea, J. H. Vermeulen, op. cit., p.30 şi urm.
44
Jacques Baguenard, La décentralisation. Que sais-je?, Presses Universitaires de France, 5e édition
corigée, Paris, 1996, p.6.
45
Dana Apostol. op. cit., Revue Roumaine de Sciences Juridiques, nr. 1/1997, p.4.

17
oraşului: colectivitate locală şi unitate administrativ-teritorială”.46
Acest fapt are drept urmare şi împărţirea administraţiei publice, la nivel
teritorial, în două componente: administraţia publică de stat (reprezentată prin
serviciile deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale) şi administraţia
publică locală (reprezentată prin autorităţile administrative, autonome, alese).47
Delimitarea acestor două componente ale administraţiei publice, în opinia noastră,
o consecinţă a existenţei regimului de descentralizare administrativă, se realizează
prin evidenţierea regimurilor diferite ce se aplică fiecăreia dintre componente. Primei,
constituită din ansamblul serviciilor administraţiei centrale de specialitate, ale statului,
inclusiv prefectul, i se aplică un „regim deconcentrat”, iar celei de-a doua
componente, reprezentând autorităţile colectivităţilor locale, un regim
descentralizat”.
Se poate observa că cele două componente ale administraţiei publice se constituie
în două subsisteme distincte, care, fără a fi izolate, se interferează, aflându-se chiar
într-o relaţie de interdependenţă.
În acest sens, relaţiile dintre administraţia publică centrală de specialitate, în fapt
şi în drept, serviciile publice deconcentrate ale acesteia şi autorităţile administraţiei
publice descentralizate, sunt relaţii specifice de colaborare, cooperare şi conlucrare, ce
se constituie, în spiritul doctrinei constituţionale contemporane, într-un „regim de co-
administrare”,48 în vederea realizării utilităţii publice, a interesului general şi a
acelui local, într-o perspectivă filosofică, „binele comun”, având, în acelaşi timp, şi o
tendinţă centrifugă care apropie administraţia de administraţi.
Regimul de co-administrare, apare, şi ca o consecinţă firească a principiului
fundamental, al unităţii statului român, consacrat pe cale constituțională, ce relevă
faptul că administraţia publică reprezintă o „unitate” de interese, generale şi
locale, ceea ce subliniază că aplicarea principiilor constituţionale enunţate de art. 120
„nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional unitar al României”.
Prezenţa prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, înalt

46
A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p.537.
47
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p.167, 168 şi 192, care afirmă că serviciile exterioare ale ministerelor
şi ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice nu fac parte din
administraţia publică locală, ci din administraţia teritorială a statului. Acestor servicii le este aplicabil
principiul deconcentrării serviciilor publice, iar colectivităţilor locale, ca şi autorităţilor acestora,
principiul autonomiei locale.
48
A se vedea Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5e édition, Dalloz, Paris,
1972, p.243.

18
funcţionar public, dar şi autoritate administrativă deconcentrată, de tutelă
administrativă, justificată prin locul şi rolul atribuit de legiuitorul constituant de a
efectua controlul din partea statului asupra activităţii autorităţilor administraţiei
publice locale (art. 123 alin. 5 din Constituţie) este, în sfârşit, un alt aspect specific al
descentralizării administrative.

Test de autoevaluare

 Definiți administraţie publică locală!

 Care sunt raporturile dintre autorităţile publice locale şi prefect?

Resurse bibliografice:
 Manda, C., Manda, CC, Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra, revăzută
și adăugită, Universul Juridic, București, 2008, pp. 64 -92, 194-208.

19
Unitatea de învățare 1.3: Organizarea administrației publice locale pe baza
principiului autonomiei locale și a descentralizării serviciilor publice

Delimitări conceptuale și trăsături distinctive ale autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează

administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, care constă în „dreptul
unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără
amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea
administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care
implică autonomia”.49
Conţinutul acestui principiu, ca şi caracteristicile sale, rezultă şi din
reglementările Codului Administrativ. Potrivit acestor dispoziţii, „autonomia locală
este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele legii” şi
ea „priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului,
după caz, şi reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei
publice locale de a rezolva şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor
locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”.50
Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile
judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, autorităţi ale administraţiei publice
locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare
decât ca o ultimă treaptă de dezvoltarea descentralizării administrative, „o formă
modernă a principiului”,51 ca atare. În esenţă, aceasta reprezintă transferarea unor
competenţe de la nivel central către diverse organe sau autorităţi administrative, care
funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către
colectivităţile locale respective, considerate şi „corpuri administrative autonome”.
În afara autorităţilor locale, alese, cu drept de decizie şi autoritate, în cadrul
colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin autonomie este
49
Anibal Teodorescu, op. cit., vol. II, p.286.
50
A se vedea art. 3, pct. 1 din Carta autonomiei locale, op. cit., potrivit căruia conceptul de autonomie
locală semnifică „dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gestiona,
în cadrul legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiilor lor, o parte importantă a
treburilor publice”, ceea ce subliniază apropierea, şi uneori identificarea celor două definiţii.
51
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p.21.

20
subînţeleasă totodată şi supravegherea pe care o exercită guvernul, potrivit cu
dispoziţiile constituţionale, asupra acestor autorităţi52, genul de supraveghere
menţionat fiind denumit în doctrina constituţională „control de tutelă”, şi se exercită
atât asupra autorităţilor locale, cât şi al actelor acestora.
Autonomia locală presupune existenţa unor condiţii şi îndeplinirea unor exigenţe,
cum ar fi: prezenţa unei colectivităţi care să aibă interese şi cerinţe specifice faţă de
interesele colectivităţii naţionale, existenţa unor mijloace materiale şi financiare puse
la dispoziţia colectivităţii locale, a căror gestionare se realizează sub responsabilitatea
acestei colectivităţi, autorităţile care conduc colectivitatea locală trebuie să fie alese
dintre cetăţenii ce o compun, stabilirea unor atribuţii distincte pentru autorităţile alese,
potrivit cărora ele pot să decidă liber în rezolvarea problemelor locale şi, în sfârşit,
existenţa „tutelei administrative”.

Autonomia locală și principiul descentralizării serviciilor publice

Celălalt principiu care fundamentează administraţia publică în unităţile

administrativ-teritoriale, cel al descentralizării serviciilor publice, este forma
„funcţională” a descentralizării, care, alături de forma „teritorială”,53 constituie
caracteristica administraţiei publice locale, în actualul cadru conferit de dispoziţiile
Constituţiei României.
Descentralizarea serviciilor publice constă, în fapt, în recunoaşterea unei
anumite autonomii şi acordarea personalităţii juridice unor instituţii sau servicii
publice organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
În acelaşi timp, legiuitorul constituant, menţionând principiul descentralizării ca
principiu fundamental al administraţiei publice locale, a avut în vedere şi
descentralizarea teritorială, realizată prin recunoaşterea unei anumite autonomii
colectivităţilor locale, deci unităţii administrativ-teritoriale, comuna, oraşul, judeţul,
care, pe baza autonomiei locale şi în conformitate cu dispoziţiile legale, se
administrează prin ele însele, aşa cum se precizează în art. 121 şi 122 din Constituţie,
prin „autorităţi ale descentralizării teritoriale”.54
Ca atare, prevederile dispoziţiilor constituţionale ale art. 120, privitoare la

52
A se vedea, în acest sens, art. 123, alin. 5 din Constituţia României, republicată.
53
A se vedea Ion Deleanu, op. cit., p.60.
54
Antonie Iorgovan, op. cit., vol.II, p.535.

21
descentralizarea serviciilor publice, trebuie să fie percepute şi „ca un transfer gradat
de atribuţii”, după cum spune Ioan Vida, „de la autorităţile administraţiei publice
centrale de specialitate la serviciile exterioare ale acestora”, precum şi „ca un mod
de scoatere a unor astfel de servicii din ierarhia serviciilor statale, prin dobândirea
personalităţii juridice”, realizându-se astfel descentralizarea funcţională sau
tehnică.
Aceasta, întrucât, aşa cum este definită descentralizarea serviciilor publice, ea
„presupune acordarea personalităţii juridice şi scoaterea de sub controlul
ierarhic şi plasarea regulii tutelei administrative”,55 contrar deci situaţiei de fapt a
deconcentrării serviciilor publicecare se prezintă ca „o formă a centralizării şi se
află în opoziţie cu descentralizarea tehnică”.56
În măsura în care aceste condiţii nu se realizează de către serviciile exterioare ale
administraţiei publice centrale nu ne aflăm în prezenţa descentralizării acestor
servicii, ci a deconcentrării acestora. Ca urmare, serviciile (exterioare) ministerelor şi
ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat, organizate la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, nu vor putea fi caracterizate drept
servicii descentralizate, ci întotdeauna ele vor fi servicii deconcentrate.

Test de autoevaluare
 Ce se înţelege prin descentralizare?
 Cum se respectă criteriile referitoare la autonomia locală în localitatea în
care locuiți?

Resurse bibliografice:
 Manda, C., Manda, CC, Dreptul colectivităților locale, Ediția a patra, revăzută
și adăugită, Universul Juridic, București, 2008, pp. 142 -152.

55
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p.21.
56
Idem.

22