Sunteți pe pagina 1din 26

MINISTERUL EDUCAIEI I TINERETULUI AL REPUBLICII MOLDOVA UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA Cu titlu de manuscris CZU:351/354/(342.7+354.

31)

MIHAI MANOLIU

ASIGURAREA LEGALITII N ADMINISTRAIA DE STAT

Specialitatea 12.00.02. Drept public (administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept

AUTOREFERAT al tezei de doctor n drept

Chiinu, 2008

Teza a fost elaborat n cadrul Catedrei de drept constituional i administrativ a Universitii de Stat din Moldova.

Conductor tiinific: ROCA Tudor, doctor n drept, confereniar universitar. Refereni oficiali: 1. COSTACHI Gheorghe, doctor habilitat n drept, profesor universitar. 2. BELECCIU tefan, doctor n drept, confereniar universitar.

Membri ai Consiliului tiinific Specializat: l. GUCEAC Ion, preedinte, doctor habilitat n drept, profesor universitar; 2. CRNA Teodor, secretar tiinific, doctor n drept, confereniar universitar; 3. BRGU Mihai, doctor habilitat n drept, confereniar universitar; 4. ORLOV Maria, doctor n drept, confereniar universitar; 5. MOCANU Victor, doctor n drept, confereniar universitar.

Susinerea va avea loc la data de 27.12.2008, ora 10.00, n edina Consiliului tiinific specializat DH 30.12.00.02-02* din cadrul Universitii de Stat din Moldova, str. Ghenadie Iablocikin, 2/1, blocul VII, sala 103, Chiinu, MD 2069, Republica Moldova. Teza de doctorat i autoreferatul pot fi consultate la Biblioteca Naional a Republicii Moldova, la Biblioteca tiinific a Universitii de Stat din Moldova i pe pagina web a Consiliului Naional pentru Acreditare i Atestare (www.cna.acad.md).

Autoreferatul a fost expediat la 27" noiembrie 2008.

Secretar tiinific al Consiliului tiinific Specializat doctor n drept, confereniar universitar Conductor tiinific doctor n drept, confereniar universitar Autor

CRNA Teodor

ROCA Tudor MANOLIU Mihai

I. CARACTERISTICA GENERAL A LUCRRII Actualitatea i gradul de studiere a temei investigate. n orice societate ntre stat i comunitatea respectiv exist o interaciune, a crei calitate este determinat n mare msur de spiritul legalitii ori ilegalitii ce domnete n sfera administraiei de stat. n cazul n care administraia de stat dorete s obin anumite succese, ea trebuie s asigure cetenilor condiii confortabile de existen n corespundere cu promisiunile care au condiionat legitimitatea guvernrii. Nu este o tain c disfuncionalitatea activitii administrative n situaia n care nregistreaz un deficit de resurse (att materiale, de personal, ct i de reglementri corespunztoare) se confrunt cu multe dificulti. Sarcina de a asigura necesitile ntregii societi, iar n situaia de azi, cu att mai mult, este practic irealizabil. Trebuie s subliniem ns c, pentru soluionarea acestei sarcini, structurile statale n mare parte nu dispun de sisteme de administrare adecvate. Organizarea unei colaborri mutual avantajoase i eficiente, bazat pe principiul legalitii, cu societatea necesit reorganizarea sau, mai bine zis, restructurarea sistemului administraiei de stat. Indiscutabil c problema dat este una dintre cele mai acute i fundamentale. Oamenii au suferit, sufer i continu s sufere din cauza ilegalitilor comise i a unor imperfeciuni de organizare a administraiei de stat. Este greu de negat afirmaia precum c att n Romnia, ct i n Republica Moldova nu exist o idee dominant privitor la organizarea administraiei de stat, sau mai precis, la realizarea administraiei de stat n conformitate cu principiul legalitii i al creterii eficienei acesteia. Sistemul de administrare, repartizarea atribuiilor de putere i, n fine, Constituia noastr reprezint chintesena experienei mondiale, dar asemenea experien fiind apreciat ca o experien neadaptat la specificul rilor noastre. Legalitatea reprezint unul dintre principiile fundamentale ale statului de drept care servesc asigurarea intereselor publice, protecia drepturilor i libertilor cetenilor, asociaiilor obteti. Ea semnific reglementarea strict, detaliat a activitii organelor administraiei de stat, inclusiv respectarea i executarea ntocmai a legilor i actelor normative subordonate legilor de ctre ceteni i persoanele juridice. Legalitatea presupune astfel de relaii ntre organele de stat, pe de o parte, i ceteni pe de alt parte, care snt pivotate numai pe legi, important fiind faptul c obligativitatea respectrii cade n sarcina ambelor pri. n statul n care regimul legalitii este n devenire ntotdeauna poate fi observat tendina puterii spre asigurarea drepturilor i libertilor omului, egalitii tuturor n faa legii. Legea, consacrnd drepturi i ndatoriri subiecilor de drept, reglementeaz comportamentul oamenilor n cadrul societii, garanteaz realizarea de ctre acetia a libertilor ce le aparin. n condiiile existente astzi n Romnia, dar i n Republica Moldova, problema legalitii suport modificri calitative. Ea reprezint acel element care prestabilete esena mecanismului democratic juridic-statal. i dac odinioar legalitatea era subiectul unor discuii tiinifice aprinse, n acest domeniu erau susinute teze de doctorat, erau publicate numeroase articole i lucrri tiinifice, astzi remarcm cu stupoare absena practic a unor opere de acest gen, iar nsi noiunea de legalitate aproape c a fost lsat uitrii. Legalitatea are o mare importan, mai nti de toate, n organizarea i activitatea organelor administraiei de stat, deoarece anume cu acestea ceteanul n cele mai dese
3

cazuri intr n diverse relaii i n funcie de gradul de respectare a ordinii de drept de ctre aceste organe depinde autoritatea puterii de stat i eficacitatea ei. Ipotezele privitor la locul i rolul legalitii n administraia de stat elaborate nc n anii 70-80 ai secolului precedent necesit reevaluare, ndeosebi pe fondul transformrilor care au avut loc n organizarea de stat i alternana prioritilor statale. nsi edificarea statului de drept presupune constituirea ntregului sistem al organelor de stat n strict conformitate cu principiul legalitii. n prezenta lucrare ncercm s dovedim importana legalitii, n calitate de exemplu servind cele mai importante instituii juridice de drept administrativ, cum ar fi: organele de administrare public, serviciul public, actele de administrare public, controlul administrativ etc. Asigurarea legalitii n sistemul relaiilor de drept public cu participarea instituiilor menionate influeneaz considerabil starea legalitii i cadrul ntregului sistem al puterii executive. Referindu-ne la gradul de studiere a unor aspecte ale asigurrii legalitii n administraia de stat, este de menionat c aceasta i-a gsit reflectare n bibliografia de specialitate. Astfel, profesorii Manda Corneliu i Manda Cezar C. n lucrarea Controlul administrativ n spaiul juridic european analizeaz att conceptul de legalitate, ct i modalitaile de asigurare a acesteia. O deosebit atenie autorii o acord controlului administrativ, considernd c acesta este cel mai eficace mijloc n asigurarea legalitii. Profesorul Orlov Maria n Metode de asigurare a legalitii n administraia public local ne ofer o descriere ampl a modalitilor de asigurare a legalitii, ns autoarea se limiteaz doar la administraia public local. Autorii Brezoianu Dumitru sau Belecciu tefan, n lucrarile lor despre contenciosul administrativ, analizeaz aceast instituie important pentru un stat de drept, considernd controlul efectuat de instanele judectoreti ca instrument primordial n asigurarea legalitii. Esena, importana i procedura controlului administrativ au fost analizate i n lucrrile unor autori autohtoni, cum ar fi Controlul asupra activitii organelor administrative n dreptul comparat de Baurciulu Afanasie, unde sub aspect comparativ sunt analizate formele de control aplicate de eful statului i de guvern n diverse state, sau controlul administrativ efectuat asupra administraiei publice locale abordat n lucrarea profesorului Creang Ion Controlul actelor administraiei publice locale. Profesorul rus Ovseanko D. n lucrarea sa Dreptul administrativ, pe lng formele de control obinuite reflectate i de ali autori rui, mai distinge o form de asigurare a legalitii, i anume supravegherea administrativ, care la prima vedere se aseamn cu controlul administrativ, ns n esen demonstreaz c acestea snt dou forme diferite de asigurare a legalitii. Putem enumera o multitudine de lucrri i articole dedicate controlului parlamentar, contenciosului administrativ, controlului exercitat de Curtea de Conturi, controlului administrativ, ns examinarea minuioas a literaturii juridice att autohtone, ct i strine relev valorificarea insuficient a asigurrii legalitii n administraia de stat. Investigaia noastr prezint interes anume prin ncercarea de a reuni ntr-o lucrare toate formele de control, inclusiv administrativ, att efectuat de organe i instituii de stat, ct i de ceteanul obinuit care, acionnd de unul singur, are la ndemn o serie de instrumente juridice ca petiiile, contenciosul administrativ, iar exercitndu-i acest drept n comun cu ali ceteni sau prin intermediul mass-media, sindicate o fac prin

intermediul societii civile, care de asemenea este o form relevant de control ce nu poate fi trecut cu vederea. Scopul i sarcinile tezei. Scopul lucrrii const n ntronarea conceptului de legalitate n organizarea i funcionarea administraiei de stat, a organelor puterii executive, serviciului public, funcionarilor i a altor persoane cu atribuii publice; cercetarea relaiilor sociale care iau natere n procesul stabilirii cum este respectat legalitatea n organizarea i activitatea organelor administrrii de stat, serviciului public, actelor juridice de administrare, inclusiv a relaiilor generate de nclcarea legalitii de ctre subiecii de drept administrativ. Pentru realizarea scopului urmrit de prezenta tez de doctorat au fost fixate urmtoarele sarcini: - stabilirea raportului dintre organele administraiei de stat, pe de o parte, i organele puterii i cele judectoreti, pe de alt parte; - reevaluarea conceptului de legalitate n administraia de stat inndu-se cont de viziunile existente privitor la definiia i coninutul juridic ale acestuia; - examinarea evoluiei istorice a instituiei legalitii n legislaia Romniei i a Republicii Moldova; - stabilirea conceptului, coninutului i structurii mecanismului de asigurare a legalitii n administria de stat i contientizarea elementelor de baz ale acestuia; - analiza metodelor de asigurare a legalitii n procesul administrrii, cele mai importante fiind: petiiile cetenilor, controlul judiciar, controlul administrativ etc.; - identificarea celor mai importante probleme ce in de asigurarea legalitii n administraia de stat i formularea unor propuneri de soluionare a acestora; - elaborarea unor recomandri privind perfecionarea legislaiei chemate s asigure legalitatea n organizarea i activitatea organelor de administrare. Baza metodologic i teoretico-tiinific a studiului. Baza metodologic a lucrrii o formeaz totalitatea metodelor i mijloacelor de cercetarea tiinific utilizate de noi n procesul de investigare. Urmrind atingerea obiectivelor enunate, n procesul elaborrii lucrrii de fa a fost selectat materialul doctrinar teoretic, normativ-legislativ, cel al concepiilor privind asigurarea legalitii n administraia de stat. Astfel, fundamentul metodologic l-am reperat pe un complex de metode tiinifice particulare de cunoatere, din categoria crora fac parte: metoda analizei logice (analiza deductiv, inductiv, generalizare, specificare etc. ) utilizat constant pe tot parcursul lucrrii i, n special, la efectuarea sintezei opiniilor diferiilor autori privind natura juridic a diverselor forme de control aplicate n scopul asigurrii legalitii n administraia de stat din Republica Moldova; metoda analizei istorice, folosit pentru cercetarea originii i evoluiei principiului legalitii; metoda analizei sistemice, indispensabil cercetrii normelor juridice naionale i internaionale de ordin instituional, material i procedural; metoda analizei comparative, folosit cu inciden maxim n vederea stabilirii coninutului principiului legalitii i diverselor forme de control administrativ, utilizate n asigurarea legalitii n administraia de stat; metode prospective, folosite pentru a descrie tendinele existente n determinarea controlului administrativ, precum i a altor forme de control, de exemplu: controlul prezidenial, constituional, efectuat de Curtea de Conturi, procuratur, instanele judectoreti etc.
5

La fel n lucrare snt utilizate i metodele generale de dobndire a cunotinelor tiinifice: empiric i teoretic. Abordarea n complex a instituiei legalitii n organizarea i activitatea organelor administraiei de stat presupune un volum considerabil i multiaspectual de surse bibliografice. Baza juridico-doctrinar a investigaiei este fundamentat pe lucrrile de valoare ale savanilor juriti de peste hotare i din ar n domeniul teoriei generale a dreptului, dreptului constituional, administrativ, financiar etc. Suportul teoreticotiinific al investigaiei l-au determinat realizrile unor savani din Romnia, Republica Moldova, Frana, Federaia Rus: Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ilie Iovna, Cezar Corneliu Manda, Paul Negulescu, Eugen Popa, Valentin Prisacaru, Grigore Rarincescu, Afanasie Baurciulu, Tudor Roca, tefan Belecciu, Ion Creang, Maria Orlov, Victor Popa, Victor Mocanu, Valeriu Zubco, Jean Marie Auby, Bernard Chantenbout, Jean Gicquel, Charles Dabbasch, Jean Rivero, Jean Claude Venezia, S. Bratusi, A.N.Kozrin, G.I. Petrov, B. Ivanov, A. Cerkasov etc. Ca baz normativ-legislativ, metodologic i empiric a lucrrii a fost analizat un volum considerabil de material normativ-juridic: prevederile Constituiei Republicii Moldova i ale Constituiei Romniei, Legile cu privire la Guvern, cu privire la contenciosul administrativ, cu privire la administraia public local, hotrrile Guvernului, hotrrile Curii de Conturi, hotrrile Curii Constituionale etc. Noutatea tiinific a investigaiei este determinat, pe de o parte, de modul n care a fost pus problema, iar pe de alt parte, prin modul de cercetare a problemelor ce in de legalitatea n administraia de stat, n baza legislaiei n vigoare. n lucrare se realizeaz o analiz complex a respectrii legalitii n administraia de stat, se formuleaz conceptul de mecanism de asigurare a legalitii, se cerceteaz metodele de asigurare a legalitii n administraia de stat. n textul tezei snt formulate concluzii, precum i propuneri de lege ferenda. Noutatea tiinific a lucrrii prezint interes i datorit urmtoarelor ipoteze, propuse de autor spre susinere: - s-a ntemeiat un concept de asigurare a legalitii n administraia de stat n unitatea unor astfel de instituii fundamentale ale dreptului administrativ, precum organele de administrare, serviciul de stat i actele juridice de administrare; - s-a realizat o analiz complex a procesului de instituire i activitate a regimului de legalitate n cele mai importante domenii ale realitii administrative publico-juridice (organele puterii executive i administrarea public, serviciul de stat i actele juridice de administrare) i au fost identificate principiile generale de reglementare normativ a procesului de organizare i activitate a elementelor dreptului administrativ din Republica Moldova menionate mai sus la etapa contemporan. n urma acestei analize complexe: a) s-a formulat ipoteza privitor la necesitatea corespunderii normelor de drept administrativ dispoziiilor constituionale i dispoziiilor altor acte normative n vigoare; b) este accentuat raionamentul elaborrii i perfecionrii legislaiei care stabilete mecanismul de asigurare a legalitii (instituia atacului, noi forme de protecie juridic, contenciosul administrativ, recunoaterea actelor administrative ca fiind ilegale); - este scoas n eviden corespunderea legislaiei administrative principiilor i standardelor statului de drept. Legislaia n domeniul administraiei de stat trebuie s se dezvolte ntr-un ritm coordonat, conform criteriilor egale de formare i perfecionare a organelor administraiei de stat, serviciului de stat i actelor juridice de administrare. Experiena dezvoltrii

etatico-juridice demonstreaz c deseori are loc evoluia necoordonat i contradictorie a legislaiei naionale care reglementeaz relaiile n domeniile menionate. Mecanismul asigurrii legalitii n administraia de stat este definit ca o totalitate de mijloace juridice, privite n ansamblu, prin intermediul crora se asigur legalitatea organizrii i activitii organelor administraiei de stat. Actualul principiu de stabilire a competenei organelor de stat prin enumerarea atribuiilor acestora nu corespunde cerinelor contemporane de dezvoltare a administraiei de stat. Competena urmeaz s fie stabilit prin consacrarea unor sfere specializate nguste pentru organul respectiv, care vor reglementa toate relaiile sociale ce fac parte din aceast sfer. n acelai context, din punctul de vedere al dispoziiei legislative, este mult mai simplu a se preciza competena prin excluderea unor relaii sociale din sfera de activitate a unui organ de stat concret, dect s enumerm toat diversitatea. Se propune nzestrarea judectoriilor cu atribuii noi privind anularea actelor recunoscute ilegale. Drept exemplu poate servi Legea adoptat n Bulgaria socialist cu privire la procedura administrativ, care oferea judectoriilor dreptul ca n procesul examinrii repetate a cazului cu privire la neexecutarea hotrrii privitor la recunoaterea unui act ca fiind ilegal, s abroge actul administrativ individual i s soluioneze cazul n esen. Este raional aplicarea acestei practici i n Republica Moldova. Importana teoretic i valoarea aplicativ a lucrrii. n ansamblu, teza poart un caracter teoretic. Concluziile elaborate de autor pot fi utilizate n procesul cercetrii n continuare a problemelor ce in de legalitatea organizrii i activitii organelor administraiei de stat i de metodele de asigurare a legalitii n procesul de administrare. Cercetarea reglementrilor legale n domeniu evideniaz existena unor inexactiti i lacune, iar uneori i contradicii depistate n dispoziiile unor acte legislative. Realizarea recomandrilor elaborate n procesul cercetrii va contribui la perfecionarea legislaiei, ceea ce n sfrit se va rsfrnge benefic asupra legalitii n organizarea i activitatea organelor administraiei de stat, asupra legalitii actelor juridice de administrare, asupra perfecionrii metodelor de protecie a drepturilor i libertilor cetenilor. Aprobarea rezultatelor. Lucrarea a fost elaborat, discutat i recomandat spre susinere n cadrul Catedrei de drept constituional i drept administrativ a Universitii de Stat din Moldova. Ea reprezint o investigaie de sine stttoare i o sintez a mai multor materiale tiinifice privind asigurarea legalitii n administraia de stat i analiza fundamentelor normative ale controlului ca mijloc de asigurare a legalitii. Teza a fost examinat n edina Catedrei de drept constituional i drept administrativ din 30 iunie 2007 i n edina Seminarului tiinific de Profil din 3 iulie 2008. II. CONINUTUL LUCRRII n Introducere snt descrise actualitatea i gradul de cercetare a temei investigate; snt formulate scopul i obiectivele lucrrii; este specificat suportul metodologic i cel teoretico-tiinific; se evideniaz noutatea tiinific, valoarea teoretic i aplicativ a rezultatelor cercetrii i este redat contextul de aplicrii a rezultatelor lucrrii. Capitolul I. Fundamentele normative ale controlului ca mijloc de asigurare a legalitii n administraia de stat este alctuit din trei paragrafe. n 1. Legalitatea - condiie necesar n activitatea administraiei de stat se menioneaz c, indiferent de regimul politic, de structura sau forma de guvernmnt a
7

statului, administraia de stat, prin funciile sale eseniale ce-i snt conferite, prin locul stabilit n cadrul societii, prin mijloacele pe care le ntrebuineaz ori prin scopul pe care l slujete, trebuie s se supun unor exigene fundamentale, pe care le regsim constant n cadrul oricrei organizri statale. Din acest punct de vedere, legalitatea constituie piatra de temelie a oricrei societi libere i democratice, stringen rezultat din exercitarea suveranitii poporului, fie direct, prin consultarea acestuia, fie prin organele sale reprezentative. Principiul legalitii, constant a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezint actualmente principiul fundamental al organizrii i funcionrii administraiei publice, pe care-l descoperim n cadrul oricrui stat democratic i de drept. Totodat, legalitatea se manifest printr-un comportament concret al subiecilor respectivi,adic devine o metod a activitii lor. Ca rezultat, apare regimul vieii sociale ce se exprim prin faptul c majoritatea participanilor la relaiile sociale respect i execut prevederile legale. Chiar cea mai perfect lege este viabil numai atunci cnd ea se execut, cnd influeneaz asupra relaiilor sociale, asupra contiinei i comportamentului oamenilor. Anume aceasta i este latura dreptului legat de viaa legii, de aplicabilitatea ei i exprimat prin noiunea de legalitate. Analiznd concepiile mai multor savani, se ajunge la concluzia c legalitatea se bazeaz pe anumite cerine aprute n condiiile regimurilor politice democratice, acestea fiind: generalitatea dreptului, adic necesitatea unei legislaii dezvoltate, corespunztoare, n care toate relaiile sociale care reclam o implicare juridic s fie reglementate prin lege; n legislaie s nu existe asemenea lacune care ar permite unele aciuni voluntare, samavolnice; supremaia Constituiei i a legilor; altfel spus, subordonarea tuturor actelor subnormative i individuale legilor n vigoare, iar a legilor i a altor acte ale organelor de stat - Constituiei; egalitatea tuturor n faa legii, naintarea fa de toi participanii la relaiile sociale a unor cerine unice, fr privilegii; existena unor mecanisme sociale i juridice care s asigure realizarea dreptului (respectarea i executarea strict a obligaiilor, posibiliti egale pentru folosirea drepturilor subiective); aplicarea garantat i calitativ a dreptului, lupta activ i categoric cu toate nclcrile de drept, tragerea obligatorie la rspundere juridic a persoanelor care au nclcat legea; stabilitatea, sigurana ordinii de drept, eficacitatea ntregului mecanism de reglementare juridic. Se analizeaz i obligaia de a respecta legile ce comport pentru administraie o dubl exigen, i anume:una negativ-de a nu lua nici o decizie care s contravin legilor i privete obligaia administraiei de a se abine de la dispunerea unor msuri administrative, fie pe cale normativ, fie de natur individual, care s contravin normelor legale, i una pozitiv, de a lua toate msurile reglementare sau individuale necesare pentru executarea efectiv a acestor legi i asigurarea aplicrii eficiente a legilor i a regulamentelor, a concordanei prevederilor actelor normative proprii cu prevederile legilor. Rezumnd cercetrile asupra noiunii legalitii, concluzionm c legalitatea este un principiu al vieii sociale i de stat, care const n ndeplinirea exact, neabtut i uniform a normelor juridice de ctre toi participanii la relaiile sociale: autoriti publice, persoane oficiale, organizaii, ntreprinderi, instituii, ceteni etc.; presupune lupta continu cu nclcrile de drept i neadmiterea samavolniciei n viaa social. Legalitatea ca fenomen social e caracteristic tuturor societilor ce cunosc dreptul. Legalitatea caracterizeaz dreptul n ansamblu i se manifest sub forma unor cerine fundamentale n toate ramurile dreptului, n ntregul sistem de drept la care se atribuie urmtoarele: asigurarea demnitii omului, drepturilor i libertilor lui, liberei dezvoltri a personalitii umane, dreptii i pluralismului politic.
8

n acest fel, criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlului. Controlul activitii autoritilor administraiei publice trebuie s fie limitat numai la cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. n 2. Garaniile legalitii n statul de drept snt analizate condiiile obiective i subiective, precum i cile i metodele speciale cu ajutorul crora este asigurat legalitatea. Se analizeaz ntregul sistem de garanii ale legalitii i ale ordinii de drept, sistem ce poate fi divizat n: garanii generale i garanii speciale. Prin garaniile generale ce cuprind garaniile politice, economice, ideologice, educaionale i sociale i, precum i prin garaniile speciale ce includ garaniile organizatorice i juridice, legalitatea impune o multitudine de exigene trebuie s fie respectate. 3 Controlul principalul mijloc de asigurare a legalitii descrie diferitele forme de control aplicate n Republica Moldova. Acest paragraf este structurat n opt subparagrafe. Subparagraful 3.1. intitulat Principiile de efectuare a controlului ca garanii n asigurarea legalitii cuprinde analiza principiilor ce stau la baza efecturii controlului ca principal mijloc de asigurare a legalitii. Se demareaz cu analiza noiunii de principiu, continund cu descrierea fiecrui principiu n parte. Astfel, snt analizate principiile: legalitii, libertii i egalitii, respectrii scopului legii, proporionalitii, transparenei, obiectivitii i imparialitii i proteciei intereselor legale i a drepturilor ntrite n lege. Cu toate c acestea snt principii valabile i pentru alte ramuri de drept, inclusiv pentru dreptul administrativ, s-a ncercat s se fac o expunere a acestor principii i prin prisma instituiei controlului administrativ, constituional, parlamentar etc. 3.2. Controlul constituionalitii legilor mecanism juridic de funcionare a statului de drept i de asigurare a legalitii. Acest subparagraf conine pe lng descrierea problematicii controlului constituional, i analiza noiunii de control, att din punct de vedere etimologic, ct i conceptual. Astfel, se evideniaz c controlul constituionalitii a fost conceput i realizat n legislaia Republicii Moldova, n general, ca un control posterior, adic dup ce legea a fost votat i promulgat. Dei nimeni nu pune la ndoial c pentru edificarea unei societi democratice, asigurarea supremaiei Constituiei i pentru consolidarea respectului fa de lege controlul prealabil de constituionalitate este foarte important, un lucru este cert: controlul prealabil necesit perfecionare. n acest sens s-a propus s fie modificat Legea cu privire la Curtea Constituional sau Regulamentul Parlamentului n care s fixeze clar c, nainte de a promulga legea, Preedintele Republicii Moldova trebuie s o trimit Curii Constituionale pentru a-i verifica constituionalitatea. n cazul n care Curtea Constituional va constata neconstituionalitatea, Preedintele va cere reexaminarea de ctre Parlament a legii. Evident, n acest caz se suspend termenul de dou sptamni dat Preedintelui pentru promulgare, deoarece Curtea Constituional va adopta decizia n limita termenului prevzut de lege. n continuare s-a propus ca lista subiecilor cu drept de sesizare a Curii Constituionale s fie completat. Invocnd legislaia unor ri democratice (Germania, Austria), se propune atribuirea calitii de subiect cu drept de sesizare a Curii Constituionale organelor administraiei publice locale pentru a-i apra prerogativele conferite prin Constituie fa de eventualele legi neconstituionale, care le-ar nclca drepturile i perturba activitatea. Lista subiecilor cu drept de sesizare a Curii Constituionale s fie completat i cu un alt subiect sindicatele, mai ales n probleme ce in de drepturile salariailor, care eventual pot fi lezate prin anumite
9

reglementri constituionale. Deoarece sindicatele snt cele ce apr drepturile membrilor si, ar fi corect ca una dintre aceste modaliti s fie sesizarea Curii Constituionale. Pe parcursul acestui subparagraf snt analizate i excepiile de neconstituionalitate a actelor juridice pe care le rezolv Curtea Constituional. Excepia de neconstituionalitate este o posibilitate important pentru cetean, dar este insuficient i trgnat, ea fiind ridicat n faa instanei unde se judec cauza, aceasta o trimite Curii Supreme de Justitie, care are dreptul de a sesiza Curtea Constituional. n acest sens au fost analizate o multitudine de probleme ce apar n practic n legtur cu obiectul excepiei de neconstituionalitate. Studiul efectuat n acest subparagraf ne demonstreaz c instituia controlului constituional, dei este o instituie relativ nou pentru Republica Moldova necesit perfecionare, ceea ce o demonstreaz problemele controversate aprute n practica Curii Constituionale. 3.3. Controlul parlamentar asupra activitii executivului garanie a existenei statului de drept i a realizrii ordinii juridice. Controlul parlamentar corespunde unei necesiti fundamentale i aparine reprezentanilor naiunii de a verifica constant c administraia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Acest tip de control este exercitat de organul nvestit direct sau indirect cu suveranitate, el viznd cu prioritate asigurarea faptului c administraia respect finalitile stabilite de puterea politic n cadrul mijloacelor juridice, umane i materiale care i snt puse la dispoziie. Acest subparagraf conine alte dou subparagrafe. Pentru exercitarea controlului parlamentar, Constituia indic diverse proceduri, majoritatea lor putndu-se finaliza prin sanciuni constituionale. Subparagraful 3.3.1. intitulat Controlul exercitat de Parlament asupra activitii Preedintelui Republicii Moldova analizeaz proceduri i mijloace de control crora nu li se asociaz sanciuni: ncunotinarea nentrziat a Parlamentului, consultarea prealabil a Parlamentului i aprobarea Parlamentului i proceduri i mijloace de control crora li se asociaz sanciuni politice sau penale: procedurile prevzute de art. 81 alin. (3) i art. 89 din Constituia Republicii Moldova. 3.3.2. Controlul Parlamentului asupra activitii Guvernului. n contextul cercetrii subiectului tezei date, am considerat oportun s examinm aparte acest tip de control parlamentar, evideniind urmtoarele modaliti de control: acceptarea programului de guvernare i acordarea votului de ncredere, moiunea de cenzur, ntrebrile, interpelrile, moiunea simpl, ancheta parlamentar. Analiznd toate modalitile de control pe care le are la dispoziie Parlamentul Republicii Moldova, se ajunge la concluzia c controlul parlamentar asupra administraiei de stat este variat i poate interveni n diverse probleme de interes social major. Ca rezultat, controlul parlamentar este un mijloc de realizare a principiului separrii puterilor n stat, de ntrire a legalitii i ordinii de drept, care se finalizeaz uneori prin sanciuni constituionale, politice, juridice sau politico-juridice, de tipul celor penale,i care asigur conduita legal a administraiei de stat. n subparagraful 3.4. Controlul prezidenial garanie de realizare a legalitii n administraia de stat snt descrise urmtoarele forme de control pe care le are la dispoziie Preedintele Republicii Moldova: promulgarea legilor, revocarea membrilor Guvernului, dreptul de a suspenda actele Guvernului, sesizarea Curii Constituionale etc. Analiznd procedura de promulgare a legilor s-a relevat c la acest capitol Constituia Republicii Moldova conine numeroase lacune, care au fost evideniate, venind totodat cu soluii ntru lichidarea lor, de exemplu completarea art.93 ce ine de procedura de punere n
10

vigoare a legilor nepromulgate repetat de Preedintele Republicii. n cazul nepromulgrii repetate a legii de ctre Preedintele Republicii, legea readoptat, cu un numr mai mare de voturi dect la prima adoptare, va fi semnat (dispus spre publicare) de Prim-ministru i publicat n Monitorul Oficial. Cercetnd, toate formele de control ajungem la concluzia c, n baza sistemului constituional al Republicii Moldova, nu se poate vorbi despre raporturi de subordonare ntre Preedintele Republicii i Guvern i nici despre alte organe ale administraiei ministeriale aflate n raporturi de subordonare, n sensul strict al termenului, fa de Preedintele Republicii, ci doar despre mijloacele de control pe care le are fiecare putere asupra celorlalte dou. n subparagraful 3.5. intitulat Controlul exercitat de procuror modalitate de asigurare a respectrii exacte i unitare a legilor se deduce c procurorul,n scopul asigurrii legalitii,are la dispoziie:un drept de sesizare n legtur cu lichidarea nclcrilor de lege n cadrul urmririi penale sau procedurii civile, naintat organului sau persoanei cu funcie de rspundere care a comis nclcarea spre examinare imediat; un drept de contencios administrativ, n cazul n care atac actele emise de autoritile publice, n condiiile art. 71 din Codul de procedur civil, iar conform art. 6 un drept de recurs mpotriva actului considerat de el ca fiind ilegal, emis de un organ sau de o persoan cu funcie de rspundere, naintat atunci cnd: snt aprate interesele securitii naionale i ordinii publice, protejate drepturile i libertile constituionale ale cetenilor. 3.6. Controlul exercitat de Curtea de Conturi msur de asigurare a legalitii activitii financiare a statului reprezint un studiu ce se refer la activitatea Curii de Conturi. Se analizeaz atribuiile acesteia, o atenie deosebit acordndu-se atribuiilor de control financiar i deci obiectului controlului financiar. Astfel, obiectul controlului financiar al Curii de Conturi este format, pe de o parte, din totalitatea raporturilor juridice financiar-bugetare la care particip ordonatorii bugetari, care intr n relaii sociale de natur economic cu ceilali participani la viaa economico-social a statului, iar, pe de alt parte, din raporturi juridice care vizeaz verificarea legalitii apariiei, modificrii sau stingerii raporturilor juridice respective (controlul financiar de legalitate). n urma analizei formelor de control efectuat de Curtea de Conturi se poate spune c ambele forme de control au importana i rolul specific n activitatea Curii de Conturi, deoarece dac controlul preventiv are menirea de a preveni deficienele i prejudiciile, atunci controlul ulterior constat pagubele produse, persoanele vinovate, actele normative nclcate, identificnd cauzele generatoare i stabilind modalitile de reparare a prejudiciilor i n baza rezultatelor controlului ulterior poate fi perfecionat controlul preventiv, precum i pot fi identificate greelile comise cu scopul neadmiterii lor pe viitor. Se menioneaz c ar fi oportun i deosebit de necesar introducerea unei alte forme de control, i anume controlul concomitent, ntruct doar aa Curtea de Conturi va avea ansa nu numai s prognozeze (producerea) i s constate ilegalitile sau ineficiena, dar i s reduc din numrul acestor rezultate, nemijlocit n momentul n care ele se produc. 3.7. Controlul legalitii efectuat prin intermediul societii civile - garanie juridic primordial a existenei statului de drept se refer la implicarea societii civile n eficientizarea procesului de adoptare a deciziilor. Un stat este democratic i modern atunci cnd societatea civil are acces la procesul de pregtire i luare a deciziilor eseniale pentru dezvoltarea politic, economic i social. Societatea civil este prezent n toate sferele de activitate i este n stare s furnizeze factorilor de decizie opinii, expertize, strategii i concepii. n acest context, se impune indiscutabil necesitatea crerii unui cadru favorabil iniierii unei cooperri ntre sectorul public, guvernamental i
11

cel neguvernamental n perspectiva ncurajrii iniiativelor civice, democraiei participative i contientizrii obiective a problemelor cu care se confrunt societatea moldoveneasc. Astfel, se menioneaz c societatea civil n ansamblu poate exercita un control eficace asupra activitii administraiei publice, realizat de ceteni, mass-media, sindicate etc. n acest context, a fost cercetat Concepia privind mecanismul de cooperare dintre Parlament i societatea civil, relevndu-se urmtoarele forme ale cooperrii: crearea consiliilor de experi, consultare permanent, ntruniri ad-hoc, audieri publice, conferina anual, astfel Parlamentul, ct i alte autoriti ale administraiei de stat ncurajnd mplicarea societii civile n viaa politic a statului, oferind totodat cetenilor importante prghii de control i influen att asupra politicii statului, ct i asupra activitii administraiei de stat. Conform subparagrafului 3.8. Rolul petiiilor n asigurarea legalitii, cetenii efectueaz un control al legalitii i prin petiiile pe care le adreseaz autoritilor publice. Se menioneaz c pot fi sesizai prin petiii avocatul parlamentar, procurorul, Preedintele Republicii Moldova, Parlamentul i alte organe sau persoane oficiale, de a cror competen nemijlocit ine soluionarea lor. O atenie deosebit se acord avocatului parlamentar a crui activitate este n interesul respectrii legii de ctre administraia public. Petiiile constituie un mijloc de control eficient exercitat din partea ceteanului i au menirea de a exclude abuzul de putere, trgnarea n activitatea administraiei de stat, neglijena i eficiena n activitatea unor funcionari publici. ntr-o msur sau alta acestea reprezint aprecierea pe care o dau cetenii activitii necorespunztoare sau inactivitii organelor de stat. Astfel, putem considera c aceasta reprezint o modalitate de control exercitat de ceteni asupra funcionarilor publici i deci un mijloc de asigurare a legalitii. Capitolul II Controlul administrativ cea mai relevant form de control a legalitii n activitatea administraiei de stat este structurat n cinci paragrafe. n 1. Noiunea, esena i condiiile de eficien a controlului administrativ se demonstreaz c,pentru a eficientiza administraiei de stat, este necesar instituirea unor controale ale actelor, operaiunilor i faptelor autoritilor administraiei publice. Generic, controlul nfptuit de ctre administraia public asupra activitii sale poart denumirea de control administrativ. 1.1 Consideraii generale cu privire la controlul administrativ. Analiznd opiniile autorilor, expuse n literatura de specialitate cu privire la noiunea controlului administrativ, ajungem la concluzia c prin controlul administrativ nelegem activitatea ce se desfoar regulat n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia de stat. n subparagraful 1.2. Esena, misiunile i funciile controlului snt expuse exigenele ce reclam cu acuitate instituirea controlului asupra administraiei de stat. n acest context, snt prezentate opiniile juritilor autohtoni i ale celor strini vizavi de esena, necesitatea instituirii i funciile controlului administrativ. 1.3. Eficiena controlului administrativ form general de exprimare a calitii. Controlul activitii desfurate de autoritile administraiei publice nu este un scop n sine, ci urmrete realizarea ct mai eficient a obiectivelor actelor decizionale n conformitate cu sensul i finalitile legii, a crei aplicare o asigur. Acest scop se poate realiza numai n condiiile n care controlul are eficien maxim. Pentru a avea garania
12

c sistemul de control funcioneaz adecvat i eficient n raport cu nevoile organismului de conducere, este necesar respectarea anumitor condiii care privesc toate fazele controlului. Astfel, n acest subparagraf se analizeaz toate condiiile de eficien a controlului administrativ. Dintre acestea menionm: locul i rolul controlorului n structura organizatoric a sistemului administrativ i gradul de cointeresare personal a celui care efectueaz controlul; efectuarea controlului de persoane competente, scopul bine definit; ponderea controlului n ansamblul activitii de organizare a executrii i de executare n concret a legii; respectarea unei proporii optime ntre activitatea de organizare i cea de executare n concret a legii; adoptarea modalitii de control etc. n continuare n acest subparagraf se analizeaz cerinele impuse fa de concluziile, la care se ajunge n urma efecturii controlului, aduse la cunotina organului controlat, i pe baz crora se iau msurile necesare pentru lichidarea deficienelor i mbuntirea muncii. n 2. Controlul exercitat de Guvern asupra organelor administraiei de stat rolul puterii executive n stat, n spe al Guvernului n calitate de controlor (subiect de control activ) al administraiei publice, a fost abordat controlul administraiei de stat i prerogativele de control ale executivului central. Controlul administrativ exercitat de Guvern prin intermediul Aparatului Guvernului este analizat prin exercitarea de ctre acesta a urmtoarelor atribuii: asigurarea respectrii legislaiei, organizarea i exercitarea controlului administrativ, asigurarea exercitrii controlului prin petiiile cetenilor. De asemenea, n acest paragraf a fost reflectat i instituia contrasemnrii ca form de control administrativ al legalitii. Instituia contrasemnrii are o semnificaie deosebit, deoarece este o condiie ce determin legalitatea actelor Guvernului i o metod de trecere a rspunderii concrete ctre un membru al guvernului pentru executarea actului adoptat de acesta. 3. Controlul administrativ exercitat de Ministerul Administraiei Publice Locale structurat n dou subparagrafe demareaz cu 3.1. Ministerul Administraiei Publice Locale subiect n efectuarea controlului la nivel local, care descrie natura, esena i necesitatea acestui tip de control. Controlul administrativ exercitat de Ministerul Administraiei Publice Locale prin intermediul reprezentantului su (direcia teritorial control) este calificat drept un control administrativ extern, realizat n condiiile legislaiei n vigoare,i are un coninut specific, care d o semnificaie diferit controlului administrativ, comparativ cu cel exercitat anterior de reprezentantul Guvernului n teritoriu oficiul teritorial al Aparatului Guvernului. n acest subparagraf snt analizate att atribuiile de control ale Direciei juridice i control administrativ din cadrul Ministerului Administraiei Publice Locale, ct i cele ale oficiilor teritoriale control administrativ. Cercetnd acest forme de control, exercitat de Ministerul Administraiei Publice Locale, ajungem la concluzia c rolul direciei teritoriale control administrativ se manifest prin faptul c n calitate de subiect activ al controlului administrativ acesta este principalul instrument de control al legalitii din partea executivului central asupra activitii autoritilor administraiei de stat locale. Subparagraful 3.2. Procedura efecturii controlului administrativ este axat pe studierea legislaiei n vigoare ce reglementeaz controlul n interaciune cu aspecte practice. Aici snt analizate etapele efecturii controlului administrativ: primirea de ctre direcia teritorial control administrativ a actului administrativ, expedierea listei actelor administrative emise de autoritile administraiei de stat locale, verificarea actelor administrative recepionate din punctul de vedere al respectrii legalitii, aprecierii

13

actului administrativ dac este ilegal, atacarea actului considerat nelegal n faa instanei de contencios administrativ. 4. Supravegherea administrativ mijloc de asigurare a legalitii i ordinii de drept reprezint o activitate deosebit a organelor de stat, special nzestrate cu asemenea atribuii. Aceast activitate const n supravegherea organelor administraiei de stat, organizaiilor comerciale i necomerciale, precum i cetenilor asupra ndeplinirii exacte i uniforme a normelor juridice ce au o importan deosebit. Acest paragraf conine o analiz detaliat a instituiei supravegherii administrative prin metoda comparativ, i anume: este comparat supravegherea administrativ cu controlul administrtativ. n urma analizei se ajunge la concluzia c supravegherea administrativ se deosebete de controlul administrativ prin coninutul acestuia, dup competena i atribuiile organelor de control sau supraveghere, obiectul verificrii i examinrii, subiectul care le exercit i metodele de realizare. Tot n acest capitol snt analizate i funciile supravegherii administrative: funcia de prevenire a nclcrilor, funcia de curmare a nclcrilor, funcia tragerii la rspundere, funcia normativ. Toate aceste argumente enumerate mai sus demonstreaz c supravegherea administrativ reprezint o activitate a unor organe de stat, persoane cu funcii de rspundere, special abilitate cu aplicarea msurilor administrative pentru a asigura executarea normelor juridice i a regulilor comune obligatorii de ctre organele administraiei de stat, ntreprinderi, instituii, persoane fizice i cu funcii de rspundere. n 5. Tutela administrativ - control al autoritii centrale asupra autoritilor de stat descentralizate se demonstreaz c problematica controlului de tutel asupra autoritilor administraiei publice locale autonome a constituit i constituie una dintre preocuprile legiuitorului moldav, n ncercarea de a identifica o form de control de tutel administrativ care ar mbin caracteristice conceptului clasic de control cu formele moderne ale acestuia, n deplin concordan cu schimbrile de esen impuse de organizarea i funcionarea administraiei publice locale pe baza principiilor de baz ale administrrii locale, fixate n art.109 din Constituia Republicii Moldova. Astfel, n acest paragraf analizm noiunea de tutel, necesitatea acesteia i fomele de exercitare. Capitolul III. Contenciosul administrativ control judectoresc al legalitii actelor emise de organele administraiei de stat are ca obiect de studiu instituia contenciosului administrativ ca mecanism de asigurare a legalitii n administraia de stat. n 1. Noiunea i principalele forme ale contenciosului administrativ ca orientare democratic de reparare a nclcrilor legii de ctre administraia de stat un accent deosebit se pune pe definirea noiunii de contencios administrativ. Sintetiznd opiniile mai multor autori, se evideniaz i se analizeaz i o serie de caracteristici ale acestuia. Astfel, ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint o form democratic de reparare a nclcrilor legii de ctre organele i autoritile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrailor. 2. Subiectele contenciosului administrativ enumer i caracterizeaz subiecii contenciosului administrativ sub dou aspecte: subieci cu drept de sesizare n contencios administrativ (reclamant), ca parte n litigiu de contencios administrativ, i prt (reclamat), ca parte a unui astfel de litigiu. Astfel, n calitate de subieci cu drept de sesizare n contencios administrativ snt analizate dou categorii: subieci generali - persoana (fizic sau juridic), funcionarul public, militarul, persoana cu statut militar i subieci speciali Guvernul, direcia teritorial
14

control a Ministerului Administraiei Publice Locale, preedintele raionului, primarul, avocatul parlamentar, procurorul, instanele judectoreti de drept comun i cele specializate. Calitatea de prt n litigiul de contencios administrativ o au autoritile din cadrul celor trei ramuri ale puterii de stat; autoritile administrative inclusiv cele autonome; funcionarii publici din cadrul acestor autoriti; precum i persoanele de drept privat care exercit atribuii de putere public sau utilizeaz domeniul public. Astfel, aceti subieci snt analizai pentru a determina calitatea procesual a fiecrui subiect n parte, atribuiile i drepturile pe care acetea le dobndesc n cadrul procesului de contencios administrativ. 3. Obiectul aciunii n contenciosul administrativ este format din trei subparagrafe. Primul 3.1. Tipologia obiectului aciunii n contencios administrativ este dedicat analizei obiectului aciunii n contencios administrativ actele administrative, cu caracter normativ i individual, prin care este vtmat un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusiv al unui ter, emise de: autoritile publice i autoritile asimilate, subdiviziunile autoritilor publice, precum i ali funcionari specificai de Legea contenciosului administrativ. Pentru a nelege natura actelor administrative emise de autoritile publice, au fost relevate trsturile i specificul acestor acte. Nu toate actele juridice adoptate sau emise de autoritile de stat administrative au aceeai natur i aceeai importan i valoare juridic, de aceea au fost analizate caracteristicile i deosebirile dintre actele administrative de autoritate; actele administrative de gestiune; actele administrative cu caracter jurisdicional. Ca rezultat serviciile publice i desfoar activitatea prin adoptarea sau emiterea de acte juridice administrative - de autoritate, de gestiune i cu caracter jurisdicional, iar acestea la rndul lor constituie obiectul contenciosului administrativ. Conform subparagrafului 3.2., obiect al aciunii n contencios administrativ poate constitui i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri nu este propriu-zis un act administrativ, ns, ca i actele administrative, nesoluionarea n termenul legal a unei cereri produce efecte juridice, din care cauz l-am analizat sub dou modaliti de exprimare, i anume: refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a soluiona cererea referitoare la nclcarea unui drept recunoscut de lege i cazul n care petiionarului nu i se rspunde n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii. n subparagraful 3.3. snt analizate actele administrative exceptate de la controlul judectoresc. Astfel, prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ o parte din acte, n genere, snt exceptate de la controlul legalitii n instanele de contencios administrativ, iar altele snt supuse controlului legalitii n instanele de drept comun. n 4 a fost elucidat Competena jurisdicional n contenciosul administrativ. Conform Legii contenciosului administrativ din Republica Moldova, judecarea aciunilor de contencios administrativ este de competena instanelor de drept comun, adic de competena judectoriilor i Curilor de Apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul, potrivit competenei prevzute n Codul de procedur civil. Procedura privind judecarea aciunilor de contencios administrativ este analizat n 5 al lucrrii, fcndu-se astfel o investigaie referitoare la normele procedurale aplicabile contenciosului administrativ, recunoscnd dou categorii de asemenea norme: specifice, consacrate n Legea contenciosului administrativ i generale, comune procedurii civile obinuite, consacrate n Codul de procedur civil. n acest paragraf a fost descris procedura administrativ prealabil, procedura de judecat n faa instanei de contencios
15

administrativ, care este caracterizat de la etapa sesizrii instanei de contencios administrativ pn la posibilele soluii adoptate de instana de contencios administrativ. III. CONCLUZII I RECOMANDRI Actualmente, pe lng toat importana experienei acumulate n domeniul administraiei de stat, numai tiina dispune de posibilitatea i informaia necesar determinrii obiective a tendinelor de dezvoltare social. Experiena, de regul, este orientat spre trecut, arta este intuitiv, pe cnd cunoaterea tiinific este n stare s prognozeze i chiar s programeze cile i mijloacele de dezvoltare. Desigur c aceast sarcin poate fi realizat n exclusivitate doar de o tiin veritabil, de o tiin absolvit de sarcina de a interpreta politica curent sau de a ndrepti insuccesul. Din aceste considerente fundamentarea tiinific a administraiei de stat n perspectiv va fi determinat n funcie de urmtorii factori: - nivelul de dezvoltare a cunoaterii tiinifice (n domeniul tiinelor sociale, exacte, tehnice); - disponibilitatea, capacitatea i abilitatea administraiei de stat s le absoarb i s le utilizeze. Starea de fapt care se nregistreaz la hotarul dintre milenii necesit transformri exprese a ntregii filozofii i metodologii de administrare statal. n poziia-cheie trebuie plasat omul, iar administraia de stat este chemat s-i imprime o nuan pur umanitar. Restructurarea administraiei de stat necesit n primul rnd restabilirea relaiilor de ncredere, nelegere reciproc, sinceritate i onestitate ntre stat i ceteni, ntre organele de stat i toate structurile obteti. Este nevoie s se asigure corespunderea raional dintre reglementarea statal-juridic i firescul vieii, experiena social i tradiii, stabilitate i adaptare, stratificarea social i autoconducere. n acest sens este vorba despre socializarea larg a administraiei de stat, n procesul i n urma creia ea se va apropia de societate, va deveni un component social actual al organizrii i funcionrii libere, democratice i eficiente. n viziunea noastr, administraia de stat nu poate fi pur i simplu exclus, respins de popor, dar trebuie s fie transformat ntr-un element constitutiv care s ocupe locul obiectiv determinat de nivelul actual de dezvoltare social cu posibiliti organizatoricoreglementative proprii. Pornind de la analiza unor lucrri tiinifice, experiena istoric i tendinele progresului social, putem evidenia cteva direcii de ascensiune spre obiectivul menionat: 1. Un rol important revine, desigur, relaiilor vaste, deschise, impetuoase i active dintre toate elementele subiectului administraiei de stat, hotrrile, actele i aciunile, pe de o parte, i diversele manifestri individuale i de mas ale vieii sociale, pe de alt parte. 2. Statul poate fi considerat o form adecvat de manifestare a intereselor societii civile, numai n cazul n care acesta, prin intermediul sistemului de organe de care dispune, prin intermediul funcionarilor de stat i al participanilor la procesele de administrare: - contientizeaz ntreaga totalitate de interese la nivel de societate, colective, de lung durat i de o durat mai scurt, istorice i concrete ale populaiei rii; - apreciaz obiectiv, echitabil i operativ actualitatea i prioritatea intereselor i le prezint n dispoziiile sale normative i n activiti organizaionale, asigur un tratament egal pentru toi subiecii interesai; - contribuie, prin resursele i posibilitile sale, la realizarea practic a intereselor, asigur n realitate satisfacerea adresrilor cetenilor.

16

3. n procesul analizei interaciunii dintre stat i societate urmeaz s inem cont de faptul c structura social i naional a societii se afl ntr-o stare dinamic, n ar au loc procese migratorii, se schimb i situaia demografic, ceea ce nseamn c se modific necesitile i interesele oamenilor, motivele aciunilor i faptelor acestora. Prin aceasta echilibrul dintre stat i societate nu poate fi stabil: el se va distruge n permanen i cu aceeai regularitate urmeaz s fie restabilit. Nivelul dorit de socializare a administraiei de stat este inimaginabil n lipsa n cadrul acesteia a unor mecanisme de cunoatere a mediului social, adaptare i autoperfecionare. 4. Societatea nainteaz cerine majore administraiei de stat i din punctul de vedere al democratismului acesteia. Este de menionat c nsui conceptul de democratism se manifest sub dou aspecte: primul caracterizeaz democratismul prin masivitatea i activismul participrii populaiei la procesul de elaborare, adoptare i realizare a deciziilor administrativ-statale; cel de al doilea leag administrarea cu puterea de stat, ceea ce asigur i garanteaz realizarea practic a deciziilor administrativ-statale. Administrarea fr sprijin din partea puterii, fr includerea acesteia n procesele de administrare este fals i efemer. Ambele aspecte se afl ntr-o stare de interdependen, iar n dezvoltarea social prezint interes atunci cnd se manifest n comun. Analiza ntreprins asupra controlului administrativ, precum i a altor forme de control ca mijloace eficace de asigurare a legalitii activitii administraiei de stat, poate conduce la o serie de aspecte concluzive, menite s indice dac Republica Moldova s-a aliniat exigenelor europene n domeniu, eventual dac experiena statului nostru este una pozitiv, sporind eficiena autoritilor administrative din ar, crora le revin competene privind controlul administrativ. Altfel spus, dincolo de elementele tradiionale, de nevoia de adaptare a instituiilor juridice moldoveneti la cerinele impuse de modernitate, cu pstrarea specificului lor naional, apte s rspund realitilor sociale concrete din Republica Moldova, ne-am pus problema de a stabili dac actualele mecanisme administrative de control snt suficiente ori dac acestea pot fi mbuntite prin preluarea de instituii noi, recunoscute n plan extern, dup cum i prin nsuirea de noi tehnici i proceduri menit s confere eficien actului de control exercitat n cadrul administraiei publice moldoveneti. Mai mult dect att, analiza tematicii dedicate controlului depind graniele unei clasice abordri comparative a relevat exigene inedite, determinate de ast dat de schimbrile vertiginoase din societate, fenomen care impune reconsiderarea i, respectiv, accentuarea controlului administrativ, n contextul reformei administraiei publice, cu implicaii directe asupra creterii capacitii administrative de implementare a noilor cerine valabile i pe plan european. Din perspectiva celor menionate mai sus, putem afirma c, de-o manier general, instrumentul controlului administrativ continu s reprezinte una dintre modalitile concrete i uzuale, suple i eficiente, a crei importan este recunoscut la nivel global, care concur decisiv la ntronarea legalitii la nivelul administraiei publice. Conturarea i prefigurarea activitii de control administrativ are ca suport juridic, dar i ca finalitate, exigenele derivate din imperativul statului de drept, cu cele dou coordonate principale ale sale, i anume: supunerea fa de lege la nivelul tuturor autoritilor administrative ale statului i asigurarea respectrii drepturilor i libertilor cetenilor consfinite de lege . De asemenea, controlului administrativ i revin funcii noi, ce depesc graniele activitii administrative curente de la nivel naional, jucnd un rol activ n contextul reformei administrative, obiectiv esenial al Republicii Moldova.
17

Relansarea acestei activiti de control, exceptnd aspectul voinei politice - un element determinant de altfel al intensificrii controlului n administraia de stat, presupune implicit revizuirea unor aspecte corelative, de ordin teoretic i practic, al celor de fond, precum i al celor privitoare la formele procedurale, ce nsoesc exercitrea controlului administrativ. n acest sens, un indicator al eficacitii controlului administrativ din Republica Moldova l constituie adoptarea experienei pozitive acumulate n unele state europene, ale cror instituii, mecanisme i proceduri s-au dovedit viabile i care snt susceptibile de a fi grefate n sistemul administraiei publice, n eventualitatea n care se manifest o compatibilitate ntre acesta i sistemul juridic de mprumut. Acestea snt: controlul efectuat prin petiie, tutela administrativ, controlul asupra administraiei de stat locale, controlul obtesc etc. Aadar, n cele ce urmeaz ne punem problema de a realiza un bilan n privina principalelor segmente tematice ale lucrrii dintr-o perspectiv comparativ, n sensul de a determina gradul n care sistemul administraiei de stat al Republicii Moldova satisface sau se aliniaz cerinelor unui stat bazat pe legalitate, eventual care snt acele direcii sau msuri prioritare menite a remedia sau impulsiona activitatea de control administrativ: 1. n privina finalitii controlului administrativ - ntronarea respectului fa de lege putem spune c, teoretic, principiul legalitii reprezint unul dintre principiile fundamentale ale oricrui sistem modern de drept administrativ, care st la baza organizrii i funcionrii sistemelor naionale de administrare de stat, specifice statelor democratice i de drept. Principiul legalitii administraiei este considerat pilon esenial al statului de drept care, mpreun cu separarea structural a puterii statale n cele trei puteri, trebuie s garanteze libertatea ceteanului contra interveniei fr limit a executivului. Astfel, marea majoritate a sistemelor constituionale ale statelor europene se fondeaz pe conceptul de stat de drept, n calitate de principiu director al organizrii statale. Indiferent de maniera n care acest concept este definit sau desemnat, aciunea puterii statului este peste tot limitat prin drept, ntr-o manier n care drepturile i libertile individuale s fie protejate. Sub influena principiului democratic, legea este perceput drept jalonul juridic esenial pentru demarcarea sferei de influen a statului, devenind cea mai semnificativ constrngere legal. 2. Considerm c Guvernul Republicii Moldova are nevoie de reprezentantul su n teritoriu, direciile teritoriale control administrativ, care, n numele executivului central, exercit controlul administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale. Acest reprezentant constituie o autoritate public n teritoriu i prezint o necesitate, lund n consideraie toate nclcrile care se evideniaz la moment n administraia public local, deoarece una dintre funciile de baz ale acestuia este exercitarea funciei administrative a statului de supraveghere a legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale. 3. Considerm controlul obtesc i cel exercitat prin petiii un control mult mai obiectiv dect celelalte forme de control, din considerentul c guvernarea se face pentru popor i n numele poporului, iar dac acesta d o apreciere negativ funcionrii organelor de stat, de aici rezult c guvernarea este ineficient. 4. Una dintre concluziile importante este c prin organizarea i funcionarea direciei teritoriale, legislatorul a instituit un mecanism practic de control din partea Guvernului n exercitarea unei pri din atribuiile sale constituionale de conducere
18

general a autoritilor administraiei publice locale i, implicit, de control asupra activitii acestor autoriti. Direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale este, n momentul actual, o instituie juridic inerent unui management democratic n domeniul administrrii publice locale, n condiiile cnd organele centrale ale statului nu pot interveni n activitatea autoritilor eligibile locale altfel dect pe calea vegherii respectrii de ctre aceste autoriti a Constituiei, tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte, altor acte normative, iar organele judiciare snt acelea care nfptuiesc justiia la apariia divergenelor dintre autoritatea emitent i organul de control la aprecierea legalitii actului emis. Totui, n prezent se contureaz o incertitudine vizavi de rolul i locul direciei teritoriale a Ministerului Administraiei Publice Locale. Pe de o parte, legea stabilete o singur funcie specific a acestei structuri efectuarea controlului administrativ asupra activitii autoritilor administraiei publice locale, iar pe de alt parte, Guvernul intenioneaz s vad n aceast structur i un reprezentant al su n teritoriu, care ar contribui la realizarea n raioane, municipiul Chiinu i unitatea teritorial autonom Gguzia a strategiei i obiectivelor cuprinse n Programul de activitate a Guvernului. Aceast incertitudine se face i mai pronunat n contextul eventualei formri a organului central de specialitate al statului care se va preocupa de domeniul administraiei locale. 5. Considerm de importan major efectuarea instruirii i perfecionrii continue a personalului autoritilor administraiei publice centrale de specialitate (din ministere, alte autoriti administrative centrale) i din serviciile publice desconcentrate ale acestora n privina realizrii corecte a funciei de control de oportunitate asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n scopul neadmiterii abuzului din partea autoritilor centrale n calitate de subieci de control administrativ de oportunitate. Acest lucru este necesar pentru a exclude cazurile cnd, pe lng problemele ce pot face obiectul controlului de oportunitate (competenele delegate de stat ctre autoritile administraiei publice locale), vor fi abuziv controlate i problemele ce nu pot fi supuse controlului de oportunitate (ce in de competenele proprii ale autoritilor administraiei publice locale). 6. Controlul jurisdicional indirect, prin intermediul excepiei de ilegalitate, completeaz controlul asupra legalitii actelor administrative exercitate pe cale direct de ctre instanele judiciare, contribuind la traducerea n via a principiului constituional, consacrat n art. 53 alin.(1) din Constituia Republicii Moldova, al rspunderii patrimoniale a autoritilor publice i prin aceasta la ntrirea legalitii n desfurarea activitii administrative, la aprarea drepturilor persoanei i la mbuntirea continu a funcionrii aparatului administrativ. 7. Analiznd Legea contenciosului administrativ n general i prevederile care reglementeaz competena n special, am putea concluziona c este necesar constituirea unei instane specializate de contencios administrativ. Astfel, n cadrul instanelor de judecat de drept comun existente, au fost formate colegii sau complete de contencios administrativ, care au competena de a judeca aciuni n contenciosul administrativ. Dei ele activeaz n cadrul judectoriilor de drept comun, numai acestea snt n drept s judece aciuni de contencios administrativ. Dac n cadrul judecrii cauzei n instana de drept comun sau n instana specializat se stabilete c litigiul este de competena instanei de contencios administrativ, instana respectiv i declin competena i transmite cauza n instana de contencios administrativ, iar n cazul n care se constat c ntr-o cauz care se judec n instana de contencios
19

administrativ una din pretenii este de drept comun, cu excepia cazurilor n care, prin emiterea actului administrativ contestat, a fost adus un prejudiciu material, instana de contencios administrativ emite o ncheiere, fr drept de atac, de separare a preteniei de drept comun i de transmitere a acesteia n instana competent. Din cele menionate se poate conchide c instana de drept comun nu are competena de a examina aciuni de contencios administrativ. 8. Contenciosul administrativ constituie o garanie important n realizarea drepturilor i libertilor persoanelor prin faptul c echivaleaz cu actul administrativ ilegal i nesoluionarea n termenele legale a unei cereri, fapt ce face posibil examinarea n contencios administrativ nu numai a aciunilor administraiei publice, dar i inaciunile acestora. Spre deosebire de unele ri europene n care controlului administrativ nu i snt supuse unele categorii de acte administrative locale, spre exemplu actele de gestiune, n Republica Moldova sfera actelor supuse controlului administrativ cuprinde toate actele emise de autoritile administraiei publice, ceea ce, n viziunea noastr, este de natur s reduc eficiena controlului respectiv. n baza celor expuse n prezenta cercetare, considerm oportun s venim cu urmtoarele recomandri: 1. Credem c este oportun i deosebit de necesar introducerea unei alte forme de control, i anume controlul concomitent, prin intermediul cruia Curtea de Conturi ar putea s supravegheze nemijlocit activitile de ordin financiar date n competena ei. Desigur, unii vor considera acest control ca o imixtiune n activitatea entitilor controlate, dar de facto doar aa Curtea va avea ansa nu numai s prognozeze i s constate ilegalitile sau, mai ales, ineficiena, dar i s previn nclcrile, nemijlocit n momentul n care ele se produc. n asemenea cazuri devine mai uoar i procedura de stabilire a persoanelor vinovate. Efectuarea controlului concomitent ar fi o soluie asupra activitilor de mare importan, cum ar fi utilizarea: granturilor i ajutoarelor oferite Republicii Moldova de ctre alte state i organizaii internaionale; fondurilor destinate acordrii de ajutor financiar i social categoriilor defavorizate; mijloacelor destinate ridicrii nivelului de trai i educaie a populaiei etc. 2. Conform Legii cu privire la avocaii parlamentari, persoanei i se permite adresarea ctre avocatul parlamentar n termen de un an de la data cnd presupune c i-a fost nclcat dreptul, iar, potrivit art. 14 din Legea contenciosului administrativ, cererea prealabil poate fi naintat n termen doar de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ. Aceste neconcordane permit persoanei n cazul omiterii nejustificate a termenului de naintare a cererii prealabile sau de naintare a aciunii n instana de contencios administrativ s se adreseze avocatului parlamentar cu cerere de anulare a actului administrativ, care poate nainta aciune n instana de contencios administrativ fr limit de timp. Astfel, se poate ntmpla c instana va respinge aciunea pe motivul omiterii nejustificate a termenului de adresare fie cu cerere prealabil, fie n instana de contencios administrativ, iar ulterior acelai litigiu s-l examineze n fond n baza cererii avocatului parlamentar. Prin urmare, propunem ca Legea cu privire la avocaii parlamentari s fie adus n concordan cu Legea contenciosului administrativ. 3. Lista subiecilor cu drept de sesizare a Curii Constituionale ar trebui s fie completat i cu un alt subiect - sindicatele, mai ales n probleme ce in de drepturile salariailor, care eventual pot fi lezate de anumite reglementri constituionale. Deoarece sindicatele snt cele ce apr drepturile membrilor si, ar fi corect ca una dintre modaliti s fie sesizarea Curii Constituionale. Astfel, propunem ca Legea cu privire la Curtea
20

Constituional s fie completat i cu acest subiect, de vreme ce interesele ceteanului i protecia drepturilor omului formeaz obiectivul primordial al unui stat democratic de drept, cum este i Republica Moldova. 4. n art. 4 lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 se opereaz cu termeni care nu snt explicai de legislator funcionarilor publici, exponeni ai unui interes politic i public. Din cauza problemelor ce apar n practic, este necesar totui ca legislatorul s reglementeze prin lege lista funcionarilor publici, exponeni ai unui interes politic i public deosebit i s defineasc noiunea de funcionar public, exponent al unui interes politic i public deosebit. De aceea propunem ca art. 2 Semnificaia unor termeni din aceast lege s fie completat i cu sintagma funcionari publici, exponeni ai unui interes politic i public deosebit.

21

IV. PUBLICAII LA TEMA TEZEI 1. Manoliu M. Controlul prezidenial garanie a legalitii ntr-un stat de drept. Legea i viaa, decembrie, 2007, p.35-39 (0,1 c.a.). 2. Manoliu M. Supravegherea administrativ mijloc de asigurare a respectrii i unitare a legilor. Revista Naional de Drept, nr.6 (93), 2008, p.54-57 (0,2 c.a.). 3. Manoliu M. Controlul efectuat de Parlament asupra activitii puterii executive garanie a asigurrii legalitii n administraia de stat. Revista Naional de Drept, nr.7 (94), 2008, p.30-35 (0,18 c.a.). 4. Manoliu M., Roca T. Consideraii generale privind controlul administrativ; Administraia public n perspectiva integrrii europene. Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, Chiinu , Tip. Elena V.I., 2007, p.392-396 (0,15 c.a.). 5. Manoliu M. Aspecte generale privind responsabilitatea n domeniul administrrii. Materiale ale Simpozionului Internaional al Tinerilor Cercettori. A.S.E.M., septembrie 2008 (0,15 c.a.).

22

ADNOTARE Manoliu Mihai, Tez de doctor n drept cu tema: Asigurarea legalitii n administraia de stat. Tez prezentat pentru obinerea titlului de doctor n drept, specialitatea 12.00.02: Drept public (administrativ) n orice societate ntre stat i comunitatea respectiv exist o interaciune, ale crei calitate i grad snt determinate n mare msur de spiritul legalitii ori ilegalitii ce domnete n sfera administraiei de stat. Acest studiu tiinific vizeaz cercetarea modalitilor de asigurare a legalitii n administraia de stat, i anume a tuturor formelor de control. n lucrarea prezent s-au elucidat, n baza lucrrilor predecesorilor i a examinrii legislaiei n vigoare, conceptul de legalitate, garaniile de asigurare a acesteia i controlul ca principal modalitate de asigurare a legalitii n administraia de stat. Cercetnd toate formele de control, principiile de exercitare a acestuia de ctre stat, se ajunge la concluzia c l constituie controlul de stat un element necesar n activitatea economico-financiar a societii - verig a procesului de dirijare a statului, avnd ca obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a legislaiei. n cadrul analizei instituiei controlului administrativ, supravegherii administrative, tutelei administrative snt stabilite rolul i importana acestor forme de asigurare a legalitii n administraia de stat realizat de ea nsi. i dac s-a fcut o examinare a formelor de control nfptuite de administraia de stat, nu putea s fie trecut cu vederea i contenciosul administrativ care nu este altceva dect un control al legalitii nfptuit de administraia de stat. Pentru ca valorile supreme n stat s fie garantate, n fapt este nevoie ca autoritile publice s respecte legea, s adopte sau s emit acte administrative legale. Noutatea tiinific a lucrrii const n faptul c pentru prima dat se realizeaz o analiz complex a respectrii legalitii n administraia de stat, se formuleaz conceptul de mecanism de asigurare a legalitii, se cerceteaz metodele de asigurare a legalitii n administraia de stat. n concluzie autorul i prezint propriile deducii i recomandri de natur teoretico-aplicativ ce in de modalitile de asigurare a legalitii n administraia de stat, i anume de formele controlului administrativ. Lucrarea poate fi utilizat ca suport didactic la facultile de drept, precum i n practica celor care snt abilitai de lege s activeze n calitate de funcionari publici. Cuvinte-cheie: legalitate, administraie de stat, asigurare a legalitii, control al legalitii, form de control, control administrativ, garanii n asigurarea legalitii, tutel administrativ, supraveghere administrativ, organe ale administraiei de stat, contencios administrativ, act administrativ, procedur de control.

23

ANNOTATION for doctoral dissertation in law The assurance of legality within the state administration Author: Manoliu Mihai Specialty: 12.00.02 public (administrative) law In every society exists an interaction between state and respective community, the quality and level of which is more or less determined by the spirit of legality or illegality that governs in the public administration sphere. Present scientific research engages research of the approaches of public administration legality assurance, namely of all types of control. The present thesis underlines the concept of legality, the guarantees of its assurance and control the basic form of assurance of legality within the public administration, on the basis of the forerunners papers and analysis of the legislation in effect. Examining all types of control and principles of their exercise by the state is concluded that public control represents a necessary element in the economic and financial activity of society a part of the public management, having as a main goal the law-abidingness and its precise fulfillment. In the framework of analysis of administrative control, supervision and guardianship institution are established the role and the importance of this types of assurance of the public administration legality performed by the state itself. As a result of examination of the types of control performed by public administration it can not be omitted the administrative consciousness that represents nothing but control of legality performed by public administration. Public authorities should respect the law, adopt and issue legal administrative documents in order the supreme state values to be guaranteed. The scientific novelty resides on the fact that it is performed a complex analysis of observance of lawfulness in public administration, is formulated the concept of legality assurance mechanism, are studied the methods of assurance of the public administration legality. In conclusion, the author presents its own deductions and recommendations of theoretical-applicative nature, regarding the methods of legality assurance in public administration and namely the forms of public control. This paper can be used as a didactic support at the faculties of law and in the practice of the persons that act as public servants. Key-words: legality, state administration, assurance of legality, control of legality, form of legality, administrative control, guarantees in the assurance of the legality, administrative tutor, administrative survey, organs of the state administration, administrative contentious, administrative act, control procedure.

24

: 12.00.02 () ; : , . , . , , , . , , , - , . , , . , , , , . , , . : ; ; . - , , . , . . , , , , , , , , , , , .

25

MIHAI MANOLIU

ASIGURAREA LEGALITII N ADMINISTRAIA DE STAT

Specialitatea 12.00.02. Drept public (administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept

AUTOREFERAT al tezei de doctor n drept

Format A5. Coli de autor 1,0. Tiraj 50 ex. Centrul Editorial al UASM MD-2049, or. Chiinu, str. Mirceti, 42 tel. /373 22/ 432 575 fax /373 22/ 432 659

26