SERIA ACQUIS COMUNITAR

Jurisprudena istoric a instanelor comunitare

culegere de hotrri integrale vol.2

INSTITUTUL EUROPEAN DIN ROMNIA Direcia Coordonare Traduceri Bucureti, 2008

Coordonator lucrare: Laura Ana-Maria Vrabie

Traducere i Mihai Constandache, Elena-Loredana Iordnoiu, Vlad Mihai, Mihaela Papa, revizie lingvistic Mona Rus, Mihai Sebe, Iulia Serafimescu Revizie juridic: Costin Leonard Flcu, Ana-Maria Georgescu, Clin Petre Gigea, MariaCarolina Ionescu, Anca Voicu Coperta: Vlad Mihai

Jurisprudena istoric a instanelor comunitare Historical Case-Law of Community Courts culegere de hotrri integrale, vol.2 Reports of Cases, vol.2 INSTITUTUL EUROPEAN DIN ROMNIA Bd. Regina Elisabeta 7-9, RO-030016, Bucureti Tel.: (+4021) 3142696, 3142697, fax: (+4021) 3142666 E-mail: ier@ier.ro; ghid@ier.ro http://www.ier.ro Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei Jurisprudena istoric a instanelor comunitare : culegere de hotrri integrale / coord. lucrare: Laura Ana-Maria Vrabie ; pref.: Lidia Brbulescu ; trad. i rev. lingvistic: Aurelia Bunescu, Mihai Costandache, Oana Ghersoiu-Rou, ... ; rev. juridic: Costin Leonard Flcu, Ana-Maria Georgescu, Clin Petre Gigea, .... - Bucureti : Institutul European din Romnia, 2008 vol. ISBN 978-973-7736-74-1 Vol. 2. - 2008. - Index. - ISBN 978-973-7736-76-5 I. Vrabie, Laura Ana-Maria (coord.) II. Brbulescu, Lidia (pref.) 349.2

2008 Institutul European din Romnia

AVERTISMENT
Publicaia de fa cuprinde forma integral a unor hotrri istorice ale instanelor comunitare. Hotrrile vor fi ulterior publicate de ctre Oficiul pentru Publicaii Oficiale al Comunitilor Europene, versiunea n limba romn putnd suferi modificri fa de versiunea publicat n lucrarea de fa. Este interzis reproducerea n scopuri comerciale a oricrei pri din aceast publicaie. Aceast lucrare urmeaz s fie tiprit i din aceast cauz este posibil s existe diferene ntre versiunea electronic i cea tiprit.

PAGIN INTENIONAT LIBER

PAGIN INTENIONAT LIBER

PAGIN INTENIONAT LIBER

CUPRINS VOLUMUL I Prefa Cuprins Index alfabetic al prilor 61962J0025 Cauza 25/62 Hotrrea Curii din 15 iulie 1963 Plaumann &Co. mpotriva Comisiei Comunitii Economice Europene
Hotrre Concluziile avocatului general Karl Roemer prezentate la 28 mai 1963 Ordonana preedintelui curii din 31 august 1962 Ordonana preedintelui curii din 21 decembrie 1962 p. 5 p. 7 p. 13 p. 15

p. 17 p. 30 p. 43 p. 46

61962J0026

Cauza 26/62 Hotrrea Curii din 5 februarie 1963 Cerere de pronunare unei hotrri preliminare, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, formulat de Tariefcommissie din Amsterdam la 16 august 1962, n litigiul ntre N.V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos i Nederlandse Administratie der Belastingen (Administraia fiscal olandez)
Hotrre Concluziile avocatului general Karl Roemer prezentate la 12 decembrie 1962

p. 50

p. 52 p. 65

61964J0006

Cauza 6/64 Hotrrea Curii din 15 iulie 1964 Cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Giudice Conciliatore din Milano, n litigiul Flaminio Costa mpotriva E.N.E.L.
Hotrre Concluziile avocatului general Maurice Lagrange prezentate la 25 iunie 1964 Ordonana Curii din 3 iunie 1964

p. 79

p. 82 p. 94 p. 107

61970J0011

Cauza 11/70 Hotrrea Curii din 17 decembrie 1970 Internationale Handelsgesellschaft GmbH mpotriva Einfuhrund Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Verwaltungsgericht Frankfurt)

p. 109

Hotrre p. 111 Concluziile avocatului general Alain Dutheillet de Lamothe prezentate p. 124

la 2 decembrie 1970

61974J0002

Cauza 2/74 Hotrrea Curii din 21 iunie 1974 Jean Reyners mpotriva Statului belgian (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Conseil dEtat din Belgia)
Hotrre Concluziile avocatului general Henri Mayras prezentate la 28 mai 1974

p. 143

p. 144 p. 165

61974J0008

Cauza 8/74 Hotrrea Curii din 11 iulie 1974 Procureur du Roi mpotriva Benoit i Gustave Dassonville (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Tribunal de premire instance de Bruxelles)
Hotrre Concluziile avocatului general Alberto Trabucchi prezentate la 20 iunie 1974

p. 178

p. 180 p. 195

61974J0041

Cauza 41/74 Hotrrea Curii din 4 decembrie 1974 Yvonne van Duyn mpotriva Home Office (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Chancery Division a High Court of Justice)
Hotrre Concluziile avocatului general Henri Mayras prezentate la 13 noiembrie 1974

p. 205

p. 207 p. 219

61975J0043

Cauza 43/75 Hotrrea Curii din 8 aprilie 1976 Gabrielle Defrenne mpotriva Socit anonyme belge de navigation arienne Sabena (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Cour du travail din Bruxelles)
Hotrre Concluziile avocatului general Alberto Trabucchi prezentate la 10 martie 1976

p. 226

p. 228 p. 250

61977J0106

Cauza 106/77

p. 261

Hotrrea Curii din 9 martie 1978 Amministrazione delle Finanze dello Stato mpotriva Simmenthal S.p.A (cerere de pronunare unei hotrri preliminare formulat de Pretore di Susa)
Hotrre p. 263 Concluziile avocatului general Gerhard Reischl prezentate n edina p. 275 din 16 februarie 1978

61978J0120

Cauza 120/78 Hotrrea Curii din 20 februarie 1979 Rewe-Zentral AG mpotriva Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Hessisches Finanzgericht)
Hotrre Concluziile avocatului general Francesco Capotorti prezentate la 16 ianuarie 1979

p. 285

p. 286 p. 299

61981J0283

Cauza 283/81 Hotrrea Curii din 6 octombrie 1982 Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA mpotriva Ministerului Sntii (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Corte Suprema di Cassazione)
Hotrre Concluziile avocatului general Francesco Capotorti prezentate la 13 iulie 1982

p. 307

p. 309 p. 321

61983J0014

Cauza 14/83 Hotrrea Curii din 10 aprilie 1984 Sabine von Colson i Elisabeth Kamann mpotriva Land Nordrhein-Westfalen (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Arbeitsgericht din Hamm)

p. 329

Hotrre p. 331 Concluziile avocatului general Simone Rozes prezentate la 31 ianuarie p. 345 1984

61984J0152

Cauza 152/84 M. H. Marshall mpotriva Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) (Cerere de pronunare a unei hotrri preliminare formulat de Court of Appeal din Regatul Unit)
Concluziile avocatului general Sir Gordon Slynn prezentate la 18 septembrie 1985 Hotrre

p. 354

p. 356 p. 367

61985J0314

Cauza 314/85 Foto-Frost mpotriva Hauptzollamt Lbeck-Ost (Cerere de pronunare unei hotrri preliminare formulat de Finanzgericht din Hamburg)
Raport de edin prezentat n cauza 314/85 Concluziile avocatului general G. Federico Mancini prezentate la 19 mai 1987 Hotrre

p. 377

p. 379 p. 389 p. 401

Index

p. 408

VOLUMUL II Prefa Cuprins Index alfabetic al prilor 61988J0143 Cauzele conexate C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik Sderdithmarschen AG mpotriva Hauptzollamt Itzehoae i Zuckerfabrik Soest GmbH mpotriva Hauptzollamt Paderborn [Cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare formulate de Finanzgericht Hamburg i Finanzgericht Dsseldorf (Republica Federal Germania)]
Raport de edin prezentat n cauza C-143/88 Raport de edin prezentat n cauza C-92/89 Concluziile avocatului general Carl Otto Lenz prezentate la 8 noiembrie 1990 Concluziile avocatului general Carl Otto Lenz prezentate la 8 noiembrie 1990 Hotrrea Curii din 21 februarie 1991 p. 5 p. 7 p. 13 p. 15

p. 18 p. 43 p. 68 p. 100 p. 119

61989J0213

p. 132 Cauza C-213/89 The Queen mpotriva Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i alii (cerere de pronunare unei hotrri preliminare formulat de House of Lords)
Raport de edin prezentat n cauza C-213/89 Concluziile avocatului general Giuseppe Tesauro prezentate la 17 mai 1990

Hotrre

p. 133 p. 147 p. 161

61990J0006

p. 167 Cauza 6/90 Cauzele conexate C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich i alii mpotriva Republicii Italiene (cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare, formulate de Preture di Vicenza i Bassano del Grappa) Raport de edin prezentat n cauzele C-6/90 i C-9/90 Concluziile avocatului general Jean Mischo prezentate la 28 mai 1991 Hotrre p. 169 p. 178 p. 207

61991J0267

p. 216 Cauzele conexate C-267/91 i C-268/91 Aciune penal mpotriva domnilor Bernard Keck i Daniel Mithouard (Cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, formulate de Tribunal de
grande instance din Strasbourg)

Raport de edin prezentat n cauzele conexate C-267/91 i C- p. 217 268/91 p. 226 Concluziile avocatului general, W. van Gerven, prezentate la 18 noiembrie 1992 p. 232 Concluziile avocatului general, W. van Gerven, prezentate la 28 aprilie 1993 Hotrre p. 240

10

61992J0091

p. 244 Cauza C-91/92 Paola Faccini Dori mpotriva Recreb Srl (Cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, formulat de Giudice Conciliatore di Firenze) Concluziile avocatului general Carl Otto Lenz prezentate la 9 februarie 1994 Hotrre p. 246 p. 260

61993J0046

p. 267 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pcheur SA mpotriva Bundesrepublik Deutschland i The Queen mpotriva Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame LTD S.A. (cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare, formulate de Bundesgerichtshof i de High Court of Justice, Queens Bench Division, Divisional Court) p. 271 Raport de edin prezentat n cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Concluziile avocatului general Giuseppe Tesauro prezentate n edina p. 294 din 28 noiembrie 1995 Hotrre p. 343

61993J0384

p. 361 Cauza C-384/93 Alpine Investments BV mpotriva Minister van Financin (cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, formulat de College van Beroep voor het Bedrijfsleven) Concluziile avocatului general F. G. Jacobs prezentate la 26 ianuarie 1995 Hotrre p. 363 p. 381

61994J0055

p. 390 Cauza C-55/94 Reinhard Gebhard mpotriva Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Consiglio Nazionale Forense) Concluziile avocatului general Philippe Lger prezentate la 20 iunie 1995 Hotrre p. 392 p. 406

61997J0212

p. 415 Cauza C-212/97 Centros Ltd mpotriva Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Hjesteret) Concluziile avocatului general domnul Antonio la Pergola prezentate la p. 416 16 iulie 1998 Hotrre p. 436

11

62001J0224

p. 444 Cauza C-224/01 Gerhard Kbler mpotriva Republik sterreich [cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien (Austria)] Concluziile avocatului general Philippe Lger prezentate la 8 aprilie 2003 Hotrre p. 447 p. 485

Index

p. 507

12

INDEX ALFABETIC AL PRILOR Alpine Investments BV Amministrazione delle Finanze dello Stato Benoit i Gustave Dassonville Bernard Keck i Daniel Mithouard Brasserie du pcheur SA Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein Bundesrepublik Deutschland Centros Ltd Comisia Comunitii Economice Europene Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano E.N.E.L. Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel Erhvervs- og Selskabsstyrelsen Factortame Ltd S.A. Cauza C-384/93 Cauza 106/77 Cauza 8/74 Cauzele conexate C-267/91 i C-268/91 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Cauza 120/78 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Cauza C-212/97 Cauza 25/62 Cauza C-55/94 Cauza 6/64 Cauza 6/90 Cauza 11/70 Cauza C-212/97 Cauza C-213/89 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Cauza 6/64 Cauza 6/90 Cauza 314/85 Cauza 43/75 Cauza C-224/01 Cauzele conexate C-143/88 i C-92/89 Cauza 314/85 Cauzele conexate C-143/88 i C-92/89 Cauza 41/74 Cauza 11/70 Cauza 2/74 Cauza 14/83 Cauza 152/84 Cauza 283/81 Cauza C-384/93 Cauza 26/62 Cauza 26/62 Cauza C-91/92 Cauza 25/62 Cauza 8/74 Cauza C-91/92 Cauza C-55/94 vol. II, p. 361 vol. I, p. 261 vol. I, p. 178 vol. II, p. 216 vol. II, p. 267 vol. I, p. 285 vol. II, p. 267 vol. II, p. 415 vol. I, p. 15 vol. II, p. 390 vol. I, p. 79 vol. II, p. 167 vol. I, p. 109 vol. II, p. 415 vol. II, p. 132 vol. II, p. 267 vol. I, p. 79 vol. II, p. 167 vol. I, p. 377 vol. I, p. 226 vol. II, p. 444 vol. II, p. 15 vol. I, p. 377 vol. II, p. 15 vol. I, p. 205 vol. I, p. 109 vol. I, p. 143 vol. I, p. 329 vol. I, p. 354 vol. I, p. 307 vol. II, p. 361 vol. I, p. 50 vol. I, p. 50 vol. II, p. 244 vol. I, p. 15 vol. I, p. 178 vol. II, p. 244 vol. II, p. 390

Flaminio Costa Foto-Frost Gabrielle Defrenne Gerhard Kbler Hauptzollamt Itzehoae Hauptzollamt Lbeck-Ost Hauptzollamt Paderborn Home Office Internationale Handelsgesellschaft mbH Jean Reyners Land Nordrhein-Westfalen M. H. Marshall Ministerul Sntii din Italia Minister van Financin N.V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos Nederlandse Administratie der Belastingen (Administraia fiscal olandez) Paola Faccini Dori Plaumann Procureur du Roi Recreb Srl Reinhard Gebhard 13

Republik sterreich Rewe-Zentral AG Sabine von Colson i Elisabeth Kamann Secretary of State for Transport

Simmenthal S.p.A Socit anonyme belge de navigation arienne Sabena Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA Statul belgian The Queen

Cauza C-224/01 Cauza 120/78 Cauza 14/83 Cauza C-213/89 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Cauza 106/77 Cauza 43/75 Cauza 152/84 Cauza 283/81 Cauza 2/74 Cauza C-213/89 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 Cauza 41/74 Cauzele conexate C-143/88 i C-92/89 Cauzele conexate C-143/88 i C-92/89

vol. II, p. 444 vol. I, p. 285 vol. I, p. 329 vol. II, p. 132 vol. II, p. 267 vol. I, p. 261 vol. I, p. 226 vol. I, p. 354 vol. I, p. 307 vol. I, p. 143 vol. II, p. 132 vol. II, p. 267 vol. I, p. 205 vol. II, p. 15 vol. II, p. 15

Yvonne van Duyn Zuckerfabrik Soest GmbH Zuckerfabrik Sderdithmarschen AG

14

61988J0143 Cauzele conexate C-143/88 i C-92/89 ZUCKERFABRIK SDERDITHMARSCHEN AG mpotriva HAUPTZOLLAMT ITZEHOAE i ZUCKERFABRIK SOEST GMBH mpotriva HAUPTZOLLAMT PADERBORN [Cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare formulate de Finanzgericht Hamburg i Finanzgericht Dsseldorf (Republica Federal Germania)] Competena instanelor naionale, hotrnd n cadrul unei ordonane preediniale, de a suspenda executarea unui act naional ntemeiat pe un regulament comunitar Validitatea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului Raport de edin n cauza C-143/88 Raport de edin n cauza C-92/89 Concluziile avocatului general C. O. Lenz, prezentate n cauza C-143/88, la 8 noiembrie 1990 Concluziile avocatului general C. O. Lenz, prezentate n cauza C-92/89, la 8 noiembrie 1990 Hotrrea Curii din 21 februarie 1991 Sumarul hotrrii 1) Acte ale instituiilor Regulamente Contestaie n faa instanei naionale cu privire la legalitatea unui regulament cu ocazia unei aciuni mpotriva unei msuri naionale de punere n aplicare Acordarea suspendrii executrii msurii naionale Admisibilitate Condiii Fumus boni juris Prejudiciu grav i ireparabil Luarea n considerare a interesului Comunitii (Tratatul CEE articolele 177, 185 i articolul 189 paragraful al doilea) 2) Resurse proprii ale Comunitilor Europene Cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului Noiune Cotizaie special de eliminare Includere (Tratatul CEE articolul 201; Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului; Decizia 85/257 a Consiliului articolul 2) 3) Acte ale instituiilor Aplicarea n timp Principiul neretroactivitii Excepii Condiii Spea

15

(Regulamentul Consiliului nr. 1914/87) 4) Agricultur Organizarea comun a pieelor Zahr Cotizaie special de eliminare Aplicarea de ctre productori a principiului autofinanrii integrale a organizrii comune Crearea unor sarcini financiare nerezonabile Absen Atingere adus dreptului de proprietate i liberei exercitri a activitilor profesionale Absen (Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului) 5) Agricultur Organizarea comun a pieelor Discriminare ntre productori sau consumatori Cotizaie special de eliminare n sectorul zahrului Sarcini care afecteaz mai mult producia de zahr n afara cotei A Diferena de tratament obiectiv justificat Lipsa discriminrii [Tratatul CEE articolul 40 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului] 1. Articolul 189 din tratat nu exclude competena instanelor naionale de a acorda o suspendare a executrii unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament comunitar. n primul rnd, n cadrul aciunii n anulare, articolul 185 din tratat i d reclamantului posibilitatea de a cere suspendarea executrii actului atacat i Curii competena de a o acorda. Coerena sistemului de protecie jurisdicional cere, prin urmare, ca, n cadrul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare, care este necesar s fie pronunat de instana naional, aceasta s poat ordona, de asemenea, suspendarea executrii unui act administrativ naional adoptat n temeiul unui regulament comunitar a crui legalitate este contestat i a crui lips de validitate poate fi constatat numai de ctre Curte. n al doilea rnd, pentru a asigura efectul util al articolului 177 din tratat, Curtea a recunoscut deja instanelor naionale care au sesizat-o cu ntrebri preliminare privind interpretarea pentru a soluiona o problem de compatibilitate ntre o lege naional i o norm comunitar, posibilitatea de a suspenda aplicarea acestei legi. Protecia provizorie care este asigurat de dreptul comunitar persoanelor de drept privat n faa instanelor naionale nu poate varia, dup cum acetia contest compatibilitatea dispoziiilor de drept naional cu dreptul comunitar sau validitatea actelor comunitare de drept derivat, din momentul n care, n cele dou cauze, contestaia se ntemeiaz pe nsui dreptul comunitar. Pentru ca instana naional s poat acorda o astfel de suspendare, este necesar ca aceasta s aib ndoieli serioase privind validitatea actului comunitar i, atunci cnd Curtea nu a fost nc sesizat cu privire la validitatea actului contestat, s i-l nainteze ea nsi; s existe o urgen, reclamantul fiind ameninat cu un prejudiciu grav i ireparabil, iar interesul Comunitii s fie luat n considerare n mod corespunztor. Luarea n considerare impune instanei naionale s verifice dac actul comunitar n cauz nu este lipsit de orice efect util, n cazul n care nu este pus n aplicare imediat. Aceasta presupune, n plus, c aceast instan are posibilitatea, atunci cnd suspendarea executrii poate determina un risc financiar pentru Comunitate, s solicite reclamantului garanii suficiente. 2. Cotizaia special de eliminare n sectorul zahrului, instituit prin Regulamentul nr. 1941/87, este necesar s fie inclus printre cotizaiile i celelalte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, n sensul Deciziei 85/257 a Consiliului privind sistemul de resurse proprii ale Comunitilor, deoarece aceasta prezint un caracter complementar n raport cu cotizaiile care existau deja la data adoptrii deciziei menionate. Chiar dac aceasta a avut caracterul unei taxe de finanare, n sensul Deciziei 85/257, 16

recurgerea la procedura prevzut la articolul 201 din tratat pentru instituirea sa nu era necesar. n calitate de msur de drept bugetar, aceast decizie are ca obiect definirea resurselor proprii nscrise n bugetul Comunitilor i nu instituiile comunitare competente pentru a stabili drepturi, taxe, prelevri, cotizaii i alte forme de venituri. 3. De regul, principiul securitii juridice interzice ca un act comunitar s aib efect ncepnd cu o dat anterioar publicrii sale, n mod excepional, se poate ntmpla altfel, atunci cnd scopul urmrit impune acest lucru i atunci cnd ncrederea legitim a celor interesai este respectat n mod corespunztor. Acesta era tocmai cazul instituirii, n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, prin Regulamentul nr. 1914/87 din 2 iulie 1987, a unei cotizaii speciale de eliminare pentru anul de comercializare care se ncheiase la 30 iunie precedent. Pentru a fi respectat principiul finanrii integrale a organizrii comune de ctre productorii nii, acetia au obligaia de a suporta toate obligaiile pentru anul de comercializare n curs, inclusiv cele care rezult n urma unor evenimente excepionale al cror efect nu poate fi stabilit cu certitudine dect dup nchiderea acestuia. n plus, productorii au fost informai cu privire la faptul c urmeaz s li se solicite s aduc o finanare suplimentar pentru acel an de comercializare. 4. Organizarea comun a pieei n sectorul zahrului are la baz principiul autofinanrii integrale de ctre productori. n aplicarea acestui principiu i pentru a face fa unei creteri de natur excepional a cheltuielilor, care i are originea n fluctuaiile de pe piaa mondial, pe care productorii din Comunitate au obligaia de a-i vinde o parte din producie, fluctuaii care au corespuns unui cost ridicat al restituirilor la export, a fost instituit cotizaia special de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987. n pofida avantajelor pe care le prezint organizarea comun menionat, aceast cotizaie nu a determinat sarcini financiare nerezonabile pentru productori, deoarece acetia aveau dreptul s solicite furnizorilor de sfecl sau de trestie de zahr rambursarea acestora, n cea mai mare parte. Prin natura sa, aceasta nu poate fi considerat drept o nclcare a dreptului de proprietate. n cele din urm, att scopul ct i caracteristicile acesteia interzic descrierea sa drept intervenie disproporionat i intolerabil care aduce atingere substanei dreptului productorilor n cauz la libera exercitare a activitilor lor economice. 5. Cotizaia special de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987, instituit n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, avea ca obiect eliminarea pierderilor excepionale cauzate de acordarea restituirilor la export ridicate, destinate s favorizeze comercializarea excedentelor comunitare pe pieele rilor tere. Faptul c aceast cotizare a impus sarcini proporional mai mari pentru zahrul produs n plus fa de cota A nu poate fi considerat drept o discriminare interzis prin articolul 40 alineatul (3) al doilea paragraf din tratat. Orice cantitate de zahr produs n plus fa de cota A genereaz excedente. Aceste excedente neputnd avea drept debueu normal dect exportul n ri tere, ele determin acordarea de restituiri oneroase pentru bugetul comunitar.

17

RAPORT DE EDIN PREZENTAT N CAUZA C-143/881 Sumarul hotrrii I Fapte i procedur A - Legislaia comunitar 1. Regulamentul de baz 2. Regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare 3. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare 4. Regulamentele ulterioare B - Faptele i aciunea principal 1. Faptele i procedura 2. ntrebrile preliminare Cu privire la competena instanelor naionale, hotrnd printr-o ordonan preedinial, pentru suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar Cu privire la condiiile de acordare a suspendrii executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar Cu privire la validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea procedurii instituite la articolul 201 din Tratatul CEE Cu privire la neretroactivitii C - Procedura n faa Curii II Observaii scrise prezentate Curii A - Cu privire la prima parte a primei ntrebri (competena instanelor naionale, hotrnd printr-o ordonan preedinial, pentru suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia guvernului italian obiecia referitoare la nerespectarea principiului

1 Limba de procedur: germana.

18

3. Poziia Guvernului Regatului Unit 4. Poziia Consiliului 5. Poziia Comisiei B Cu privire la a doua parte a primei ntrebri (condiiile de acordare a suspendrii executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia guvernului italian 3. Poziia Comisiei C Cu privire la a doua ntrebare (validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 1. Obiecie referitoare la nerespectarea procedurii instituite la articolul 201 din Tratatul CEE 2. Obiecie referitoare la compatibilitatea Regulamentului nr. 1914/87 cu regulamentul de baz 3. Obiecie referitoare la interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri exterioare organizrii pieei aferente sau unor sarcini financiare nerezonabile 4. 5. Obiecie referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii Obiecie referitoare la discriminare

6. Obiecie referitoare la nclcarea dreptului de proprietate i la libertatea de exercitare a activitilor economice 7. Obiecia referitoare la abuzul de putere

8. Obiecia referitoare la principiile fundamentale de drept public german n materie de percepere a impozitelor 2. Poziia Guvernului Regatului Unit a) Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea procedurii instituite la articolul 201 din Tratatul CEE b) Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii

3. Poziia Consiliului 4. Poziia Comisiei III Rspunsuri la ntrebrile adresate de Curte A ntrebri adresate Zuckerfabrik Sderdithmarschen 19

B ntrebare adresat Guvernului Regatului Unit C ntrebri adresate Consiliului D ntrebare adresat Comisiei I Fapte i procedur A Legislaia comunitar 1. Regulamentul de baz

Organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului este reglementat prin Regulamentul (CEE) nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 (JO L 177, p. 4, denumit n continuare regulament de baz). Situaia Comunitii n materie de zahr este caracterizat prin excedente structurale. Pentru a restriciona producia de zahr, regulamentul de baz prevede atribuirea de cote de producie productorilor de zahr. n acest scop, articolul 24 din regulamentul de baz stabilete, pentru fiecare regiune de producie (regiuni care coincid, n esen, cu teritoriul statelor membre), o cantitate de baz A i o cantitate de baz B. Aceste cantiti de baz se raporteaz de fiecare dat la un an de comercializare. Acestea dureaz de la data de 1 iulie a unui an pn la data de 30 iunie a anului urmtor. Cantitile de baz A i cantitile de baz B atribuite diferitelor regiuni de producie sunt rezultatul unei negocieri politice. Statele membre repartizeaz cantitatea lor de baz A ntre ntreprinderi, sub form de cote A, i cantitatea lor de baz B, sub form de cote B. Totalitatea cotelor A atribuite pe an de comercializare corespunde aproximativ consumului uman de zahr n Comunitate n cursul acestui an de comercializare. Pentru a stabili cota A a unei anumite ntreprinderi, se ia n considerare n special producia anual medie pe care aceasta a realizat-o n decursul anumitor ani de comercializare anteriori. Cu privire la cota B a ntreprinderilor, aceasta se calculeaz n funcie de media celor mai ridicate producii pe care acestea le-au realizat n cursul a trei ani de comercializare 1975/1976 - 1979/1980 i nu poate fi mai mic de 10 % din cota lor A (articolul 24 din regulamentul de baz). Zahrul produs n temeiul cotelor A (zahr A) i cel produs n temeiul cotelor B (zahr B) constituie acelai produs. Cu toate acestea, regimul juridic aplicabil variaz n anumite aspecte n funcie de cazul n care producia are loc n cadrul cotelor A sau n cadrul cotelor B. Zahrul A i zahrul B pot fi comercializate liber n cadrul Comunitii. Acestea beneficiaz n acest caz de o garanie de pre i de comercializare datorit unui sistem de intervenie. De asemenea, acestea pot fi exportate. n cazul n care preul de intervenie este superior preului zahrului de pe piaa mondial, diferena este acoperit printr-o restituire la export. Prin urmare, pentru fiecare kilogram de zahr pe care l export, productorii primesc o sum egal cu diferena dintre cele dou preuri. n cazul n care preul de intervenie este inferior preului zahrului pe piaa mondial, se procedeaz la colectarea unei taxe. Prin urmare, pentru fiecare kilogram de zahr pe care l export, productorii au obligaia de a plti o sum egal cu diferena dintre preul de intervenie i preul pe piaa mondial, care n ipotez este superior. 20

Zahrul produs n plus fa de cotele A i B ale unei ntreprinderi (denumit zahr C) nu beneficiaz de sistemul de intervenie. Este necesar s fie exportat n afara Comunitii i nu beneficiaz de nicio restituire la export. Preul de intervenie este ntotdeauna superior preului zahrului pe piaa mondial. Deoarece este posibil s se produc, n limitele cotelor B, cantiti de zahr care depesc consumul comunitar care beneficiaz de restituiri la export, Comunitatea are obligaia de a suporta cheltuieli semnificative n temeiul restituirilor la export. Acestea sunt finanate iniial prin credite care provin din bugetul comunitar. Cu toate acestea, regulamentul de baz prevede un sistem de taxe de producie, necesar transmiterii integrale, n sectorul de activitate n cauz, a cheltuielilor care rezult pentru Comunitate din exportul zahrului. n aceast privin, cel de-al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz prevede c scopul este de a asigura n mod echitabil, dar eficient, finanarea integral de ctre productorii nii a comercializrii excedentelor care rezult din raportul ntre producia i consumul Comunitii. Articolul 28 din regulamentul de baz definete regimul cotizaiilor destinate ndeplinirii acestui obiectiv. Aceste taxe se aplic n mod diferit produciei de zahr A i celei de zahr B. nainte de finalul fiecrui an de comercializare, se procedeaz la o estimare a pierderii totale previzibile. Aceasta este egal cu diferena previzibil dintre suma total a restituirilor care se pltesc i cea a taxelor care se percep n cursul anului de comercializare n cauz. Pentru a acoperi pierderea total previzibil, sunt solicitate dou cotizaii productorilor de zahr, i anume o tax de producie de baz i o tax B. Taxa de producie de baz este perceput la fabricarea zahrului A i a zahrului B. Aceasta se limiteaz la 2 % din preul de intervenie pentru zahr alb. n cazul n care taxa de producie de baz nu este suficient pentru a acoperi pierderea total previzibil, se percepe o tax B, care este perceput exclusiv din producia de zahr B. Aceast tax este limitat n principiu la 30 % din preul de intervenie pentru zahr alb. Acest procent poate fi mai mic sau egal cu 37,5 % atunci cnd taxa de producie de baz i cotizaia B, limitat la 30 %, nu au permis acoperirea integral a pierderii totale previzibile. Regulamentul de baz prevede o anumit transmitere a celor dou cotizaii ctre productorii de sfecl. Acest transfer are loc prin intermediul fixrii preului de baz la sfecl, precum i printr-o reducere a preului minim la sfecl pe care productorii de zahr au obligaia de a-l plti productorilor de sfecl (articolele 4 i 5 din regulamentul de baz). 2. Regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare

n temeiul articolului 23 din regulamentul de baz, sistemul de cote i de cotizaii descris mai sus a fost aplicat pentru anii de comercializare 1981/1982 1985/1986. La sfritul acestei perioade, a reieit c valoarea cotizaiilor instituite prin regulamentul de baz era cu mult mai mic dect valoarea necesar pentru a asigura autofinanarea integral a sectorului. Cu toate c aceste cotizaii au fost impuse la ratele maxime autorizate prin regulamentul de baz, n special prin ridicarea plafonului cotizaiei B de la 30 % la 37,5 %, la sfritul perioadei 1981/1982 - 1985/1986 s-a constatat un deficit de 400 de milioane ECU.

21

La 24 martie 1986, Consiliul a adoptat Regulamentul (CEE) nr. 934/86 de modificare a Regulamentului nr. 1785/81 privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 87, p. 1) (denumit n continuare regulament de instituire a cotizaiei de eliminare). Acest regulament a prelungit aplicarea sistemului de cote i cotizaii instituit prin regulamentul de baz pentru anii de comercializare 1986/1987 1990/1991. Prin urmare, productorii de zahr au obligaia de a achita taxa de producie de baz i cotizaia B n cursul celor cinci ani de comercializare suplimentari. Pe de alt parte, noul regulament a introdus n regulamentul de baz un articol 32a care instituie, pe lng cele dou cotizaii deja existente, o cotizaie suplimentar numit cotizaie de eliminare. Aceasta are drept scop s resoarb, la o rat de 80 de milioane ECU pe an de comercializare, n cursul perioadei 1986/1987 1990/1991, deficitul de 400 milioane ECU care a fost constatat la sfritul perioadei 1981/1982 1985/1986. Astfel cum reiese din al optulea considerent din regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, s-a constatat c este imposibil din punct de vedere material s se diferenieze suma noii cotizaii n funcie de participarea productorilor agricoli i a ntreprinderilor de prelucrare la crearea deficitului constatat, dat fiind evoluia pe care structura de producie a zahrului a cunoscut-o n cinci ani (pierderea anumitor productori n urma falimentului, a decesului etc.). Numai o aplicare difereniat a cotizaiei de eliminare n funcie de regiunile de producie prea c este posibil. Articolul 32a a stabilit astfel, pentru fiecare regiune de producie, sume care este necesar s fie achitate de productorii de zahr, prin cotizaia de eliminare, pentru producia a o sut de kilograme de zahr alb. n aceast privin, nu s-a fcut nicio distincie ntre producia unei ntreprinderi n cadrul cotei sale A i producia sa n cadrul cotei B. Articolul 32a a prevzut faptul c productorii de zahr puteau solicita vnztorilor de sfecl rambursarea cotizaiei de eliminare n proporie de 60 % din aceasta. 3. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare

Anul de comercializare 1986/1987 s-a ncheiat la 30 iunie 1987. A reieit c n cursul acestui singur an de comercializare s-a creat un deficit suplimentar de ordinul a 227 milioane ECU. Deficitul aprut n cursul acestui an de comercializare era, prin urmare, mai mare dect jumtatea deficitului aprut n cursul celor cinci ani de comercializare anteriori. La 2 iulie 1987, Consiliul a adoptat, prin urmare, Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii de eliminare speciale n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, p. 5, denumit n continuare regulament de instituire a cotizaiei de eliminare). Validitatea acestui regulament este contestat n prezentele aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare. La fel ca regulamentul de baz i regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare a fost adoptat pe baza articolului 43 din tratat. Aceast dispoziie prevede c Consiliul hotrte cu majoritate calificat la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European. Contrar Regulamentului nr. 934/86 de instituire a cotizaiei de eliminare, noul regulament nu modific regulamentul de baz. Cu toate acestea, acesta conine numeroase trimiteri la acesta din urm, att n considerentele sale ct i n dispozitiv.

22

Cotizaia special de eliminare are drept scop eliminarea integral a prii din pierderea total referitoare la anul de comercializare 1986/1987, care nu intr sub incidena veniturilor care provin din cotizaiile instituite prin regulamentul de baz (tax de producie de baz i cotizaie B). Aceasta este calculat, pentru fiecare productor de zahr, prin aplicarea unui anumit coeficient sumei datorate pentru anul de comercializare 1986/1987, cu titlu de cotizaii instituite prin regulamentul de baz. Acesta este acelai pentru ntreaga Comunitate. Acesta este stabilit astfel nct partea din pierdere care rmne de eliminat pentru anul de comercializare n cauz s fie acoperit integral. Acesta a fost fixat la 0,38873 prin Regulamentul (CEE) nr. 3061/87 al Comisiei din 13 octombrie 1987 de stabilire a coeficientului de calcul a cotizaiei speciale de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987 n sectorul zahrului (JO L 290, p. 10). La fel ca regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare prevede c productorii de zahr pot solicita vnztorilor de sfecl rambursarea a 60 % din cotizaia pe care acesta o instituie. Aceast rambursare poate fi obinut prin intermediul unei reduceri corespunztoare a preului pltit pentru sfecla livrat, fie pentru anul de comercializare 1986/1987, fie pentru anul de comercializare urmtor. Prin urmare, rezult c productorii de zahr au fost obligai s suporte cotizaii de trei tipuri la producia lor din anul de comercializare 1986/1987: cotizaiile instituite prin regulamentul de baz (tax de producie de baz i cotizaie B), cotizaia de eliminare care are ca scop acoperirea, la o rat de 80 milioane ECU, a pierderii acumulate n decursul perioadei 1981/1982 - 1985/1986 i, n cele din urm, cotizaia special de eliminare care era necesar s acopere o pierdere de 227 milioane ECU legat de producia din anul de comercializare 1986/1987, care nu fusese eliminat prin cotizaiile instituite prin regulamentul de baz. 4. Regulamentele ulterioare

Ulterior faptelor care au dat natere prezentelor aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare, Consiliul a adoptat, tot n baza articolului 43 din tratat, alte dou regulamente privind regimul de cotizaii n sectorul zahrului. Prin intermediul unuia din aceste regulamente [Regulamentul (CEE) nr. 1108/88 din 25 aprilie 1988 de instituire a unei cotizaii de eliminare speciale n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1987/1988 (JO L 110, p. 25)], Consiliul a instituit, pentru anul de comercializare 1987/1988, o cotizaie special de eliminare identic cu aceea impus prin regulamentul n litigiu pentru anul de comercializare 1986/1987. Prin al doilea din aceste regulamente [Regulamentul (CEE) nr. 1107/88 din 25 aprilie 1988 de modificare a Regulamentului nr. 1785/81 privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 110, p. 20)], Consiliul a introdus n regulamentul de baz un articol 28a prin care instituie, pentru anii de comercializare 1988/1989, 1989/1990 i 1990/1991, o cotizaie numit cotizaie suplimentar. Aceasta este identic, n ceea ce privete scopurile i mecanismul su, cu cotizaia special de eliminare. Prin urmare, aceasta are drept scop acoperirea integral, pentru fiecare din cei trei ani de comercializare n cauz, a deficitelor care nu sunt acoperite prin celelalte cotizaii instituite prin regulamentul de baz (taxa de producie de baz i cotizaia B).

23

B - Faptele i aciunea principal 1. Faptele i procedura

Prin Decizia din 19 octombrie 1987, Hauptzollamt Itzehoe (Biroul vamal principal din Itzehoe), prt n aciunea principal, a cerut de la Zuckerfabrik Sderdithmarschen, reclamant n aciunea principal, plata unei sume de 1 982 942,66 DM, cu titlu de cotizaie special de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987. Zuckerfabrik Stderdithmarschen a introdus mpotriva acestei hotrri o contestaie care a fost respins. Prin urmare, Zuckerfabrik a sesizat Finanzgericht Hamburg cu o cerere de suspendare a aplicrii hotrrii lui Hauptzollamt. Aceasta a introdus, de asemenea, o aciune n anularea hotrrii respective n faa aceleiai instane. n sprijinul celor dou aciuni, Zuckerfabrik a afirmat c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, pe care se ntemeia hotrrea lui Hauptzollamt este lipsit de validitate. Prin ordonana din 31 martie 1988, Finanzgericht Hamburg a admis cererea de suspendare a aplicrii hotrrii lui Hauptzollamt i a adresat Curii diverse ntrebri preliminare, reproduse n cele ce urmeaz. Printr-o alt ordonan, Finanzgericht a hotrt s suspende judecata n procedura pe fond, pn cnd Curtea urmeaz s se pronune cu privire la aceste ntrebri preliminare. 2. Cu privire la ntrebrile preliminare

ntrebrile cu privire la care Finanzgericht Hamburg a solicitat Curii s pronune o hotrre preliminar n cadrul procedurii de suspendare a aplicrii sunt urmtoarele: 1) a) Articolul 189 paragraful al doilea din Tratatul CEE este necesar s fie interpretat n sensul c domeniul de aplicare general al regulamentelor n statele membre nu exclude competena instanelor naionale de a suspenda, n cadrul proteciei jurisdicionale provizorii, efectele unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament, pn la soluionarea aciunii principale? b) n cazul n care rspunsul la ntrebarea 1 litera (a) este afirmativ: n ce condiii instanele naionale pot acorda o protecie jurisdicional provizorie? Exist condiii de drept comunitar aplicabile n acest domeniu i, dup caz, care sunt aceste condiii? Sau este necesar ca aceast protecie jurisdicional provizorie este necesar s fie stabilit n funcie de dreptul naional? 2) Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 este ntemeiat? n special, respectivul regulament este lipsit de validitate deoarece ncalc principiul neretroactivitii regulamentelor care impun sarcini fiscale? Pentru a explica aceste ntrebri, Finanzgericht prezint n ordonana de trimitere argumentele descrise n cele ce urmeaz. a) Cu privire la competena instanelor naionale, hotrnd printr-o ordonan preedinial, pentru suspendarea aplicrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar n ceea ce privete prima parte a primei ntrebri, Finanzgericht afirm c este obligat, n temeiul dreptului naional, s dispun suspendarea aplicrii unei hotrri naionale atunci cnd 24

are ndoieli serioase cu privire la validitatea acesteia. Cu toate acestea, Finanzgericht dorete s stabileasc dac poate proceda astfel atunci cnd consider c validitatea unui regulament comunitar, pe care se bazeaz hotrrea naional, este ndoielnic. n favoarea opiniei c o astfel de competen exist, Finanzgericht susine c suspendarea aplicrii nu afecteaz hotrrea naional n sine, ci numai amn eventuala sa aplicare. n plus, luarea de msuri provizorii nu pune n discuie validitatea regulamentului comunitar, n ceea ce privete substana sa. Contrar competenei de a dispune suspendarea aplicrii unui act naional ntemeiat pe un regulament comunitar, Finanzgericht evideniaz, cu toate acestea, c o astfel de msur de suspendare poate fi incompatibil cu aplicabilitatea direct a regulamentelor n toate statele membre, prevzut la paragraful al doilea din articolul 189 din tratat. Finanzgericht subliniaz, de asemenea, c acordarea suspendrii executrii, n sensul articolului 185 din tratat sau a msurilor provizorii, n sensul articolului 186 intr sub incidena altor norme dect cele de drept german. b) Cu privire la condiiile de acordare a suspendrii executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar n ceea ce privete cea de-a doua parte a primei ntrebri, opinia Finanzgericht este aceea c referirea la condiiile prevzute de legislaiile naionale respective poate constitui o surs de discriminare ntre operatorii din diverse state membre. n schimb, aplicarea, prin analogie, a articolului 83 din Regulamentul de procedur al Curii poate fi o soluie adecvat n scopul de a garanta egalitatea de tratament. c) Cu privire la validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare

Pentru a clarifica a doua ntrebare, Finanzgericht analizeaz dou dintre motivele de lips a validitii invocate n faa sa de Zuckerfabrik. Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea procedurii instituite la articolul 201 din Tratatul CEE n primul rnd, Zuckerfabrik a susinut c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare era necesar s se ntemeieze pe articolul 201 din tratat i nu pe articolul 43 din tratat. Cotizaia special de eliminare este n realitate o tax de finanare i, prin urmare, o resurs proprie n sensul articolului 201 din tratat. Conform acestei dispoziii, introducerea unor resurse proprii necesit o decizie a Consiliului, hotrnd n unanimitate la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European, precum i o aciune a statelor membre realizat n conformitate cu normele lor constituionale respective. Finanzgericht nu consider c acest prim argument este ntemeiat. Conform Finanzgericht, cotizaia special de eliminare este legat de organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului i, prin urmare, a fost instituit n temeiul articolului 43 din tratat. Procedura de la articolul 201 din tratat trebuie urmat numai n cazul n care este vorba despre includerea unei contribuii financiare n calitate de resurs proprie n bugetul Comunitilor Europene. Pe de alt parte, chiar i instituirea unei cotizaii care are drept scop reglementarea unei piee agricole nu necesit recurgerea la articolul 201 din tratat. Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii n al doilea rnd, Zuckerfabrik a invocat n faa Finanzgericht faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare era contrar principiului neretroactivitii. 25

Finanzgericht mprtete aceast opinie i, n consecin, are ndoieli serioase n privina validitii regulamentului n cauz. n aceast privin, Finanzgericht afirm, mai nti, c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare a fost adoptat la sfritul anului de comercializare pentru care acesta vizeaz s elimine pierderile. Acest regulament leag, n plus, plata cotizaiei de fapte petrecute n trecut, i anume, fabricarea zahrului realizat n cursul respectivului an de comercializare. n privina acestui ultim punct, acesta este diferit de Regulamentul nr. 934/86 din 24 martie 1986 de instituire a cotizaiei de eliminare. Acesta a legat plata cotizaiei de eliminare de unele fapte care au loc n viitor i anume, fabricarea zahrului care urmeaz s fie realizat n decursul anilor de comercializare 1986/1987 1990/1991. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare are un efect retroactiv veritabil. Finanzgericht amintete apoi c, n conformitate cu jurisprudena Curii, un act comunitar poate produce efecte la o dat anterioar publicrii sale numai n mod excepional, atunci cnd scopul urmrit impune acest lucru i cnd ncrederea legitim a celor interesai este respectat n mod corespunztor (n special Hotrrea din 30 septembrie 1982, Amylum, considerentul 4, 108/81, Rec. p. 3107). Finanzgericht nu consider c este necesar s se examineze dac prima din aceste condiii este ndeplinit, respectiv dac scopul finanrii integrale a sectorului zahrului necesit impunerea cu efect retroactiv a cotizaiei speciale de eliminare. Aceasta consider c a doua condiie, referitoare la respectarea ncrederii legitime a celor interesai, nu este n niciun caz ndeplinit n spe. Dou argumente justific aceast ultim evaluare. Mai nti, regulamentul de baz a plafonat contribuia financiar a productorilor de zahr la eliminarea pierderilor la anumite procente maxime din preul de intervenie pentru zahr. Prile interesate se puteau atepta, n mod legitim, ca aceste procente s nu fie depite. n plus, regulamentul de baz a instituit cotizaii care, cu toate c sunt datorate de productorii de zahr, pot fi transmise integral de acetia productorilor de sfecl prin intermediul unei reduceri corespunztoare a preului minim la sfecl (articolul 5 alineatul (2) din regulamentul de baz). n schimb, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare nu autorizeaz transmiterea noii cotizaii productorilor de sfecl dect n proporie de 60 % [articolul 1 alineatul (3) din acest regulament]. Avnd n vedere regulamentul de baz, productorii de zahr se puteau atepta s nu fie obligai s plteasc cotizaii care se pot transmite integral productorilor de sfecl. C - Procedura n faa Curii Ordonana Finanzgericht Hamburg a fost nregistrat la grefa Curii la 20 mai 1988. Conform articolului 20 din Protocolul privind Statutul Curii de Justiie a CEE, au fost prezentate observaii scrise la 2 septembrie 1988 de ctre Consiliul Comunitilor Europene, reprezentat de domnul A. Brutigam, membru al Serviciului su Juridic, n calitate de agent, la 6 septembrie 1988, de ctre Comisia Comunitilor Europene, reprezentat de consilierul su juridic domnul D. Boo, n calitate de agent, la 7 septembrie 1988 de ctre Zuckerfabrik Sderdithmarschen, reclamanta n aciunea principal, reprezentat de Ehle, Schiller i asociaii, avocai n Kln, la 15 septembrie 1988 de ctre guvernul italian, reprezentat de domnul profesor L. Ferrari Bravo, ef al Serviciului de Contencios Diplomatic din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, asistat de domnul I. M. Braguglia, Avvocato dello Stato i la 15 septembrie 1988 de ctre Guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnioara J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, n calitate de agent. 26

Pe baza raportului judectorului raportor, dup audierea avocatului general, Curtea a hotrt s deschid procedura oral fr instruciuni prealabile. Cu toate acestea, Curtea a hotrt s adreseze ntrebri Zuckerfabrik Sderdithmarschen, Guvernului Regatului Unit, Consiliului i Comisiei. S-a rspuns acestor ntrebri n termenul prevzut. II Observaii scrise prezentate Curii A - Cu privire la prima parte a primei ntrebri (competena instanelor naionale, hotrnd printr-o ordonan preedinial, pentru suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Sderdithmarschen susine c autoritile naionale pot dispune suspendarea execuiei unui act administrativ naional care este ntemeiat pe un regulament comunitar. Mai nti, o msur de suspendare a unui act administrativ naional, care are la baz un regulament comunitar, nu produce dect efecte limitate. O astfel de msur nu pune n discuie nici validitatea regulamentului comunitar nici pe cea a actului administrativ naional. Aceasta are ca efect numai suspendarea exigibilitii sumei care este necesar s fie perceput n temeiul actului administrativ naional. n al doilea rnd, competena instanelor germane de a dispune suspendarea executrii unui act administrativ naional face parte din garaniile de protecie jurisdicional consacrate prin articolul 19 alineatul (4) din Legea fundamental german. Grija de a asigura domeniul de aplicare general i aplicabilitatea direct a unui regulament comunitar pe care se ntemeiaz un act administrativ naional nu poate justifica faptul ca o restricie oarecare s fie adus acestei protecii. n plus, competena instanelor germane de a dispune suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar decurge din sistemul de protecie jurisdicional instituit prin nsi ordinea juridic comunitar. n cadrul acestui sistem, protecia jurisdicional este asigurat fie de ctre Curte, fie de ctre instanele naionale, n funcie de adoptarea actului contestat de ctre o instituie comunitar sau de ctre o autoritate naional. Posibilitatea ca instanele naionale s poat dispune suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar, a crui validitate i se pare ndoielnic, este n conformitate cu aceast repartizare a competenelor. n cele din urm, din Hotrrea din 22 octombrie 1987, Foto-Frost, considerentul 19 (314/85, Rec. p. 4199), reiese deja c instanele naionale, hotrnd printr-o ordonan preedinial, au competena de a constata ele nsele, n anumite condiii, lipsa de validitate a actelor comunitare. Curtea a admis astfel c acestea pot suspenda executarea unui act naional ntemeiat pe un act comunitar pe care acestea l consider ilegal. 2. Poziia guvernului italian

Guvernul italian apr, de asemenea, ideea c o instan naional poate suspenda, din motive de precauie, un act administrativ adoptat n aplicarea unui regulament comunitar, chiar dac acesta nu a fost nc declarat lipsit de validitate de ctre Curte. Acesta se bazeaz, n aceast privin, pe repartizarea competenelor ntre Curte i instanele naionale. ntre competenele acestora din urm este prevzut cu siguran aceea de a dispune ca msur provizorie suspendarea executrii unui act administrativ naional, pentru a evita aducerea unui prejudiciu grav i ireparabil persoanelor de drept privat. Prin urmare, 27

suspendarea unui act naional este necesar s fie posibil, chiar dac acest act se ntemeiaz pe un regulament comunitar: aceast suspendare nu pune n discuie validitatea actului naional, ci ntrzie numai aplicarea eventual a acestuia pn la soluionarea pe fond a litigiului. n plus, guvernul italian subliniaz c, n cazul n care instanele naionale nu pot dispune suspendarea executrii unui act naional ntemeiat pe un regulament comunitar, persoanele de drept privat sunt lipsite de orice protecie jurisdicional provizorie. n principiu, acestea nu pot ataca regulamentul comunitar n faa Curii i, n consecin, nu pot nici s solicite acesteia s pronune suspendarea executrii acestui regulament sau s dispun msuri provizorii. 3. Poziia Guvernului Regatului Unit

Guvernul Regatului Unit se pronun mpotriva competenei instanelor naionale de a suspenda, n mod provizoriu, executarea unui act naional adoptat n temeiul unui regulament comunitar. Acesta amintete faptul c, n Hotrrea din 22 octombrie 1987, Foto-Frost, menionat anterior (considerentul 15), Curtea i-a rezervat competena de a constata lipsa de validitate a actelor instituiilor comunitare pe motiv c divergenele ntre instanele din statele membre, n ceea ce privete validitatea actelor comunitare, pot compromite chiar unitatea ordinii juridice comunitare i pot aduce atingere cerinei fundamentale a securitii juridice. Aceleai considerente este necesar s conduc la privarea instanelor naionale de competena de a constata lipsa de validitate a actelor instituiilor comunitare n cadrul procedurii ordonanei preediniale. Normele care reglementeaz competena instanelor naionale n materie de acordare a msurilor provizorii variaz de fapt de la un stat membru la altul. Prin urmare, diferene de apreciere n ceea ce privete validitatea aceluiai act comunitar risc s apar n cazul n care instanele naionale au competena de a constata ele nsele lipsa de validitate a actelor comunitare n cadrul procedurii ordonanei preediniale. 4. Poziia Consiliului

Consiliul se limiteaz s indice c, n opinia sa, problema este necesar s fie soluionat n lumina principiului supremaiei dreptului comunitar, afirmat n jurisprudena Curii, n special n Hotrrea din 21 mai 1987, Albako (249/85, Rec. p. 2345). Cu toate acestea, Consiliul nu face precizri ulterioare n privina rspunsului care este necesar s fie dat ntrebrii preliminare. 5. Poziia Comisiei

Comisia consider c este necesar s se recunoasc instanelor naionale competena de a suspenda executarea unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar n ateptarea pronunrii unei hotrri pe fond privind validitatea acestui act naional. Atunci cnd acestea dispun suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar, instanele naionale nu se pronun cu privire la validitatea acestui regulament. Acestea examineaz numai dac, n spe, interesele particulare care este necesar s fie protejate justific faptul c executarea actului administrativ naional este amnat pn la soluionarea pe fond a litigiului. n plus, este de dorit ca instanelor naionale s li se recunoasc competena de a suspenda un act naional ntemeiat pe un regulament comunitar, pentru a putea acorda, de urgen, o protecie jurisdicional eficient persoanelor de drept privat. 28

B - Cu privire la a doua parte a primei ntrebri (condiiile de acordare a suspendrii executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Sderdithmarschen amintete c nu exist nicio armonizare a normelor naionale de procedur la nivel comunitar. De altfel, separarea sistemelor jurisdicionale naionale, pe de o parte i comunitare, pe de alt parte, mpiedic uniformizarea de ctre Curte, din proprie iniiativ, a normelor naionale de procedur. Acordarea suspendrii executrii unui act administrativ naional, chiar a unuia ntemeiat pe un regulament comunitar, este, prin urmare, reglementat exclusiv prin dreptul naional. 2. Poziia guvernului italian

Guvernul italian consider, de asemenea, c acea competen a instanelor naionale de a dispune suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar este reglementat prin dreptul naional. Acesta subliniaz c, n temeiul repartizrii competenelor ntre Curte i instanele naionale, acestea din urm sunt singurele autorizate s dispun suspendarea executrii actelor administrative naionale. n lipsa armonizrii normelor naionale de procedur, este necesar s se admit c exercitarea acestei competene de ctre instanele naionale este reglementat prin dreptul naional. Cu toate acestea, dreptul comunitar interzice statelor membre s fac mai dificil protecia situaiilor pe care le garanteaz dect protecia situaiilor garantate prin dreptul naional. 3. Poziia Comisiei

Comisia consider, de asemenea, c dreptul naional reglementeaz competena instanelor naionale de a dispune suspendarea executrii unui act administrativ ntemeiat pe un regulament comunitar. Aceasta amintete n aceast privin c, n conformitate cu jurisprudena Curii, sistemul de protecie juridic pus n aplicare prin tratat, astfel cum este exprimat, n special, la articolul 177, implic faptul c orice tip de aciune prevzut n dreptul naional este necesar s poat fi utilizat pentru a se asigura respectarea normelor comunitare cu efect direct n aceleai condiii de admisibilitate i de procedur ca n cazul asigurrii respectrii dreptului naional (a se vedea Hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe, considerentul 44, 158/80, Rec. p. 1805). Din jurisprudena menionat rezult c grija de a asigura respectarea dreptului comunitar nu justific solicitarea unei modificri a normelor naionale de procedur. Prin urmare, nu este posibil s se impun instanelor naionale s aplice, prin analogie, condiiile enunate la articolul 83 din Regulamentul de procedur a Curii, privind acordarea suspendrii executrii sau a msurilor provizorii de ctre Curte. Cu toate acestea, Comisia sugereaz ca aciunea instanelor naionale s fac obiectul anumitor condiii care, conform acesteia, nu aduc nicio modificare normelor naionale de procedur, dar care sunt de natur s reduc, pe ct posibil, atingerea adus competenei exclusive a Curii de a constata lipsa de validitate a actelor comunitare. Aceste condiii sunt n numr de trei. n primul rnd, instana naional are obligaia de a lua n considerare pe deplin interesul comunitar atunci cnd aceasta examineaz dac exist ndoieli serioase cu privire la legalitatea actului comunitar care servete drept baz pentru actul administrativ naional.

29

n al doilea rnd, atunci cnd o instan naional dispune suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un act comunitar, aceasta are obligaia, n acelai timp, de a adresa Curii o ntrebare preliminar privind validitatea acestui act comunitar. Competena exclusiv a Curii de a constata lipsa de validitate a actelor comunitare este astfel n ntregime respectat. Obligaia de a adresa Curii o ntrebare preliminar nc din stadiul procedurii ordonanei preediniale permite, n plus, reducerea perioadei de incertitudine cu privire la validitatea actului comunitar. n cele din urm, aceast obligaie permite accelerarea ulterioar a procedurii de fond, n cadrul creia o aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare nu mai este necesar. n al treilea rnd, instana naional are obligaia de a suspenda pronunarea unei hotrri n procedura pe fond referitoare la validitatea actului administrativ naional, ateptnd hotrrea preliminar a Curii privind validitatea actului comunitar n cadrul procedurii ordonanei preediniale. Aceast condiie este necesar pentru a asigura faptul c aciunea pentru pronunarea unei hotrri preliminare luat n stadiul procedurii ordonanei preediniale are un efect util. Aceste condiii diferite pot fi impuse fr s existe, cu toate acestea, o nclcare a normelor naionale de procedur. Acestea nu fac dect s concretizeze pentru un anumit caz procedura aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare, care este prevzut n orice caz de dreptul comunitar. Prin urmare, Comisia propune s se rspund c instanele naionale au competena de a suspenda, recurgnd la msuri provizorii prevzute de normele de procedur din dreptul naional, efectele unui act administrativ de drept naional luat n temeiul unui act de drept comunitar, n cazul n care interesul comunitar este pe deplin luat n considerare, instanele menionate nainteaz simultan Curii, n conformitate cu articolul 177 din tratat, ntrebarea privind validitatea actului comunitar i, n cadrul aciunii principale, acestea nu se pronun cu privire la aceast validitate nainte de pronunarea Curii cu privire la ntrebarea preliminar. C Cu privire la a doua ntrebare (validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal

Avnd n vedere faptul c, prin a doua ntrebare, Finanzgericht adreseaz n mod general ntrebarea privind validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, Zuckerfabrik Sderdithmarschen prezint opt motive pentru care acest regulament este lipsit de validitate. a) Obiecie referitoare la nerespectarea procedurii instituite la articolul 201 din Tratatul CEE n primul rnd, Zuckerfabrik susine faptul c baza legal corespunztoare pentru adoptarea regulamentului n litigiu nu era articolul 43 din tratat, ci articolul 201. Cotizaia special de eliminare este n realitate o tax de finanare i nu o msur de reglementare a pieei zahrului. n aceast privin, Zuckerfabrik afirm, mai nti, c o msur de reglementare a unei piee agricole se poate referi numai la prezent sau la viitor, nu i la trecut. Aceasta susine, n continuare, c regulamentul n litigiu vizeaz n mod expres, la al treilea considerent, constrngerile bugetare semnificative cu care se confrunt Comunitatea. Aceasta subliniaz, n cele din urm, faptul c numai productorii de zahr sunt obligai prin lege s plteasc 30

cotizaia special de eliminare, n timp ce organizarea pieei zahrului a fost creat n interesul exclusiv al productorilor de sfecl. n ceea ce privete acest ultim punct, aceasta face trimitere la al treilea considerent din regulamentul de baz, care prevede c pentru a garanta productorilor de sfecl [] din Comunitate meninerea garaniilor necesare n ceea ce privete ocuparea forei de munc i nivelul de trai al acestora, este necesar s se prevad msuri adecvate pentru a stabiliza piaa zahrului. Deoarece cotizaia special de eliminare a fost instituit n afara organizrii pieei zahrului, aceasta nu este inclus n resursele proprii, n temeiul articolului 2 litera (a) din Decizia 85/257/CEE a Consiliului din 7 mai 1985 privind sistemul de resurse proprii ale Comunitilor (JO L 128, p. 15, denumit n continuare decizia privind resursele proprii). n temeiul acestei dispoziii, resursele proprii reprezint cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului Din moment ce nu reprezint o msur de reglementare a unei piee agricole i nu este prevzut printre resursele proprii n temeiul deciziei privind resursele proprii, cotizaia special de eliminare a putut fi adoptat n mod ntemeiat numai n baza articolului 201 din tratat. Deoarece procedura prevzut de aceast dispoziie nu a fost urmat, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este lipsit de validitate. b) Obiecie referitoare la compatibilitatea Regulamentului nr. 1914/87 cu regulamentul de baz n al doilea rnd, Zuckerfabrik Sderdithmarschen susine c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este incompatibil cu regulamentul de baz. Aceasta susine c, din cauza acestei incompatibiliti, regulamentul n cauz este contrar regimului juridic al autofinanrii i principiului securitii juridice. n aceast privin, Zuckerfabrik amintete, mai nti, c articolul 28 din regulamentul de baz limiteaz taxa de producie de baz la 2 % din preul de intervenie pentru zahr i cotizaia B la 30 % sau, dup caz, 37,5 % din acest pre. Acest plafon a fost confirmat pentru anul de comercializare n cauz prin regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare. Prin reglementarea n mod exhaustiv, la articolul 28 din regulamentul de baz, a sistemului de autofinanare a sectorului zahrului, Consiliul s-a angajat s nu instituie ulterior, n afara organizrii pieei n cauz, cotizaia special de eliminare, a crei percepere determin depirea plafoanelor stabilite n regulamentul de baz. Sistemul normativ al dreptului comunitar se opune, n fapt, adoptrii de ctre Consiliu, n baza normei generale de abilitare prevzute la articolul 43 din tratat, a unui regulament care prevede msuri speciale incompatibile cu regulamentul general care reglementeaz acest domeniu. Zuckerfabrik face trimitere, n acest sens, la Hotrrea din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company, considerentul 21 (113/77, Rec. p. 1185), n care Curtea a afirmat c, dup ce a adoptat un regulament general pentru a pune n aplicare unul dintre obiectivele de la articolul 113 din tratat, Consiliul nu poate deroga de la regulile astfel stabilite, n cadrul aplicrii acestora n cazuri speciale, fr a perturba sistemul legislativ al Comunitii i distruge egalitatea ntre persoanele de drept privat n faa legii. Prin urmare, autofinanarea sectorului zahrului nu putea fi asigurat dect n msura autorizat prin articolul 28 din regulamentul de baz. Principiul autofinanrii acestui sector nu are alt temei juridic dect regulamentul de baz, iar aplicarea acestuia este necesar s fie meninut n limitele stabilite de acesta.

31

Zuckerfabrik subliniaz, n plus, c adoptarea unei norme speciale incompatibile cu norma general aplicabil constituie o atingere adus securitii juridice precum i ncrederii legitime a celor interesai. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este, prin urmare, lipsit de validitate deoarece acesta este incompatibil cu sistemul normativ al dreptului comunitar i aduce atingere, prin acest fapt, securitii juridice precum i ncrederii legitime a celor interesai. c) Obiecie referitoare la interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri exterioare organizrii pieei aferente sau unor sarcini financiare nerezonabile n al treilea rnd, Zuckerfabrik Sderdithmarschen susine c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare ncalc principiile care interzic expunerea unei ramuri a economiei unor riscuri exterioare acesteia, precum i a unor sarcini financiare nerezonabile. Cauzele deficitului pe care cotizaia n litigiu era destinat s-l acopere sunt exterioare comportamentului operatorilor care acioneaz pe piaa zahrului. Aceste cauze sunt, n esen, persistena unui pre sczut al zahrului pe piaa mondial i scderea valorii dolarului american. Aceti doi factori au constrns Comunitatea s plteasc, n cursul anului de comercializare 1986/1987, sume deosebit de importante cu titlu de restituiri la export. Zuckerfabrik susine c apariia unui deficit legat de acest tip de factori externi constituie un risc inerent sistemului organizrii pieelor. Un astfel de deficit este necesar, prin urmare, s fie suportat de bugetul comunitar, cel puin n msura n care acesta depete nivelul obinuit. n alte domenii de organizare a pieelor, fonduri pentru riscurile n cauz sunt furnizate exclusiv de FEOGA. n plus, grija de a asigura autofinanarea unui sector agricol nu poate conduce la impunerea de sarcini financiare nerezonabile asupra operatorilor care acioneaz n acest sector. Cotizaia special de eliminare expune productorii de zahr la sarcini nerezonabile din cauza valorii sale i din cauza faptului c aceasta se adaug la cotizaii deja existente. d) Obiecie referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii

n al patrulea rnd, Zuckerfabrik invoc faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este contrar principiului neretroactivitii. Aceasta amintete c, n conformitate cu jurisprudena Curii, un act comunitar nu poate produce efecte la o dat anterioar publicrii sale dect n cazul n care scopul urmrit impune acest lucru i ncrederea legitim a celor interesai este respectat n mod corespunztor. Niciuna din cele dou condiii nu sunt ndeplinite n spe. n ceea ce privete scopul care este necesar s fie ndeplinit, Zuckerfabrik susine c, s-a admis n mod implicit de ctre Consiliu c niciun interes general de natur superioar nu justific instituirea unei cotizaii suplimentare destinate eliminrii pierderilor din anul de comercializare 1986/1987. Acesta nu a prevzut msuri n acest sens atunci cnd a adoptat, la 24 martie 1986, regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, n timp ce deficitul acumulat n cursul anilor de comercializare anteriori lsa s se prevad n acel moment noi pierderi pentru anul de comercializare 1986/1987. n ceea ce privete ncrederea legitim a productorilor de zahr, aceasta a fost afectat n mod negativ prin instituirea retroactiv a cotizaiei speciale de eliminare. Regulamentul de baz a stabilit plafoane pentru taxa de producie de baz i cotizaia B. Regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare a confirmat aceste plafoane pentru anul de comercializare 32

1986/1987. Nimic nu indica faptul c o cotizaie care depete aceste plafoane poate fi perceput din producia din acest an de comercializare. Propunerea Comisiei de a institui o astfel de cotizaie a fost cu siguran prezentat n luna februarie 1987 (JO C 89 din 3.4.1987, p. 18), dar, la acea dat, era deja prea trziu pentru productorii de zahr s-i mai poat adapta comportamentul n funcie de aceast informaie. Conform dispoziiilor cadru care reglementeaz contractele de cumprare de sfecl, contractele de cumprare ntre productorii de zahr i productorii de sfecl pentru anul de comercializare 1986/1987 era necesar s fie ncheiate nainte de 1 mai 1986 [Regulamentul (CEE) nr. 206/68 al Consiliului din 20 februarie 1968 de stabilire a dispoziiilor cadru pentru contractele i acordurile sectoriale privind cumprarea de sfecl (JO L 47, p. 1)]. e) Obiecie referitoare la discriminare

n al cincilea rnd, Zuckerfabrik Sderdithmarschen invoc faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare ncalc principiul nediscriminrii. Aceasta amintete faptul c acea cotizaie special de eliminare afecteaz mai mult producia de zahr B dect aceea de zahr A. Acest lucru este legat de faptul c respectiva cotizaie este calculat prin aplicarea unui anumit coeficient al cotizaiilor datorate de productorii de zahr n temeiul regulamentului de baz (taxa de producie de baz i cotizaia B) i c acestea afecteaz mai mult producia de zahr B dect aceea de zahr A. Pentru a stabili dac regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare comport o discriminare interzis n detrimentul productorilor de zahr B, este necesar s se examineze dac productorii de zahr care produc zahr A i cei care produc zahr B se gsesc n situaii asemntoare. n caz afirmativ, este necesar s se stabileasc dac diferena de tratament se justific n mod obiectiv. Conform Zuckerfabrik, productorii care produc zahr A i cei care produc zahr B se gsesc n situaii asemntoare. Zahrul fabricat n cadrul cotei A reprezint acelai produs ca acela fabricat n cadrul cotei B. De altfel, att zahrul A ct i zahrul B pot fi vndute n cadrul Comunitii sau exportate n ri tere. De altfel, niciun motiv obiectiv nu justific faptul ca o cotizaie special de eliminare s afecteze mai mult producia de zahrului B dect aceea de zahr A. n primul rnd, nu se poate susine c fabricarea zahrului B, mai degrab dect aceea a zahrului A, este la originea situaiei excedentare de pe piaa n cauz, dat fiind c este vorba de acelai produs. Sarcinile financiare care rezult pentru Comunitate din plata restituirilor la export deriv, prin urmare, fr deosebire, din producia de zahr A i aceea de zahr B. n continuare, cotizaia special de eliminare constituie o tax de finanare care a fost instituit n afara organizrii comune a pieei zahrului. n consecin, este inacceptabil ca diferena care se face ntre zahrul A i zahrul B pentru cotizaiile instituite prin regulamentul de baz s fie inclus n cotizaia special de eliminare. Pentru a fi echitabil, aceasta din urm este necesar s aib acelai efect asupra produciei de zahr A i a produciei de zahr B. Zuckerfabrik observ de asemenea c, n ipoteza n care au existat circumstane excepionale care s justifice un tratament diferit al produciei de zahr A i al produciei de zahr B, este necesar ca aceste circumstane s fie prevzute n preambulul regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. Cu toate acestea, acest regulament menioneaz numai la al cincilea considerent faptul c acea cotizaie special de eliminare datorat de o ntreprindere

33

se calculeaz n funcie de taxa la producia de baz i de cotizaia B datorate de aceasta, fr a preciza motivul pentru care a fost utilizat acest mod de calcul. Zuckerfabrik subliniaz, de asemenea, faptul c productorii germani de zahr au obligaia de a plti, n medie, o cotizaie special de eliminare egal cu 4,2 % din preul de intervenie pentru zahr, n timp ce productorii din alte state membre au obligaia de a plti, n medie, numai o cotizaie egal cu 3,3 % din preul de intervenie pentru zahr. Aceast situaie este determinat de faptul c ntreprinderile germane au cote B mai ridicate dect ntreprinderile concurente din alte state membre. Stabilirea cantitilor de baz A i B care sunt atribuite statelor membre (pe care acestea le redistribuie ulterior ntre productorii de zahr sub form de cote A i B) nu se face conform unor criterii obiective, ci n funcie de considerente de ordin politic. Prin urmare, diferena de impozitare dintre productorii de zahr germani i aceia din alte state membre nu este justificat din punct de vedere obiectiv. n concluzie, Zuckerfabrik susine c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este contrar principiului nediscriminrii din dou motive, mai nti prin faptul c producia de zahr B este afectat mai mult dect aceea de zahr A i, n continuare, prin faptul c productorii de zahr germani au obligaia de a plti, n medie, o cotizaie mai ridicat dect productorii concureni din alte state membre. f) Obiecie referitoare la nclcarea dreptului de proprietate i la libertatea de exercitare a activitilor economice n al aselea rnd, Zuckerfabrik Sderdithmarschen invoc faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare ncalc drepturile fundamentale de protecie a dreptului de proprietate i a dreptului la libertatea de exercitare a activitilor economice. Aceasta susine c, n Hotrrile din 14 mai 1974, Nold (4/73, Rec. p. 491) i din 13 decembrie 1979, Hauer (44/79, Rec. p. 3727), Curtea a afirmat c dreptul de proprietate i dreptul la libertatea de exercitare a activitilor profesionale face parte din drepturile fundamentale a cror respectare o asigur. Zuckerfabrik solicit Curii s constate c o cotizaie precum cea n cauz, care se adaug retroactiv la alte cotizaii, care, n plus, are o valoare excesiv de ridicat i care nu poate fi achitat dect prin intermediul ctigurilor din anul de comercializare n cauz, aduce atingere acestor drepturi fundamentale. n aceast privin, aceasta subliniaz faptul c efectul unei cotizaii pe care productorii de zahr nu o pot achita prin intermediul ctigurilor lor este de a-i determina pe acetia s-i reduc producia, n special aceea de zahr B care intr sub incidena unei impozitri deosebit de ridicate. n plus, prin obligarea productorilor de zahr s apeleze la rezervele lor, o astfel de cotizaie aduce atingere substanei nsei a acestor ntreprinderi. Zuckerfabrik observ n continuare c faptul c productorii de zahr pot transmite cotizaia special de eliminare productorilor de sfecl n proporie de 60 % nu poate fi invocat n favoarea compatibilitii regulamentului n litigiu cu drepturile fundamentale n cauz. Productorii de zahr sunt obligai prin lege la plata ntregii cotizaii. Acetia pot transmite numai parial cotizaia productorilor de sfecl prin intermediul procedurilor de drept privat al cror final este ntotdeauna nesigur. g) Obiecia referitoare la abuzul de putere

n al aptelea rnd, Zuckerfabrik Sderdithmarschen susine faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este viciat pe motiv de abuz de putere.

34

Obiectivul real al acestui regulament nu este acela de a acoperi pierderile din anul de comercializare 1986/1987, ci de a determina productorii de zahr s renune la ntreaga producie n cadrul cotelor B. n acest scop regulamentul n litigiu aplic produciei de zahr B o cotizaie cu un efect de obstrucionare. h) Obiecia referitoare la principiile fundamentale de drept public german n materie de percepere a impozitelor n al optulea rnd, Zuckerfabrik Sderdithmarschen invoc faptul c mecanismul de percepere a cotizaiei speciale de eliminare ncalc principiile fundamentale de drept public german n materie de percepere a impozitelor. Aceste principii interzic, n special, considerarea anumitor persoane (n spe, productorii de zahr) drept debitoare de ntreaga valoare a unei taxe, n timp ce o parte din aceast tax (60 %) este n cele din urm suportat de alte persoane (productorii de sfecl). Dintr-un studiu al domnului profesor Arndt, pe care Zuckerfabrik l-a anexat observaiilor sale, reiese c astfel de modaliti de percepere a unei taxe sunt contrare dreptului constituional german. Principiile fundamentale de drept public german prevd, de asemenea, ca valoarea impozitului pe care este necesar s o suporte n final s fie cunoscut n prealabil, cu precizie, de ctre contribuabili. n plus, este necesar ca acest impozit s fie perceput n conformitate cu modalitile care garanteaz egalitatea de tratament a contribuabililor. Aceste dou cerine nu sunt ndeplinite n spe deoarece transmiterea cotizaiei speciale de eliminare productorilor de sfecl, n limita autorizat de 60 %, se poate dovedi n ntregime sau parial nerealizabil n practic. Astfel cum dreptul comunitar asigur protecia principiilor fundamentale recunoscute prin ordinile juridice naionale, incompatibilitile cu dreptul public german evideniate mai sus afecteaz validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. 2. Poziia Guvernului Regatului Unit

Guvernul Regatului Unit examineaz cele dou motive ale lipsei de validitate care sunt analizate n ordonana de trimitere i ajunge la concluzia c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este ntemeiat. a) Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea procedurii instituite la articolul 201 din Tratatul CEE n ceea ce privete, n primul rnd, problema temeiului juridic corespunztor pentru adoptarea acestui regulament, Guvernul Regatului Unit amintete criteriile pe care Curtea le-a utilizat pentru a evalua dac o anumit cotizaie poate fi adoptat, n mod ntemeiat, n baza dispoziiilor care reglementeaz politica agricol comun. Astfel, n Hotrrea din 21 februarie 1979, Stlting, considerentul 7 (138/78, Rec. p. 713), Curtea a subliniat faptul c taxa de coresponsabilitate n sectorul produselor lactate are drept scop restricionarea produciei n prezena surplusurilor constatate. Aceasta a considerat c taxa n cauz contribuie, prin urmare, la obiectivul de stabilizare a pieelor, prevzut la articolul 39 din tratat. n Hotrrea din 30 septembrie 1982, Amylum, menionat anterior (considerentul 30), Curtea s-a pronunat c respectiva cotizaie la producia de izoglucoz a fost instituit n mod ntemeiat n cadrul organizrii comune a pieelor agricole deoarece aceasta determina productorii de izoglucoz s participe la pierderile care rezult, pentru Comunitate, din comercializarea cantitii produse care depea consumul uman.

35

Conform Guvernului Regatului Unit, cotizaia special de eliminare ndeplinete criteriile amintite mai sus deoarece aceasta are drept scop garantarea faptului c operatorii economici care acioneaz n sectorul zahrului suport integral ei nii costul comercializrii excedentelor. Regulamentul de instituire a cotizaiei n litigiu a fost, prin urmare, adoptat n mod ntemeiat n baza articolului 43 din tratat. Deoarece cotizaia special de eliminare putea fi instituit n mod ntemeiat n baza articolului 43 din tratat, utilizarea articolului 201 din tratat a fost inutil. n orice caz, cotizaia n cauz face parte din resursele proprii n temeiul articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii, care vizeaz n mod expres taxele stabilite n cadrul politicii agricole comune. b) Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii

n ceea ce privete, n al doilea rnd, problema retroactivitii, Guvernul Regatului Unit susine c scopul care este necesar s fie atins necesita aplicarea regulamentului n litigiu cu efect retroactiv i, de asemenea, respectarea n mod corespunztor a ncrederii legitime a celor interesai. Scopul care era necesar s fie atins a fost stabilizarea pieei zahrului prin determinarea operatorilor economici n cauz s suporte pierderile din anul de comercializare 1986/1987 care nu fuseser deja eliminate prin alte cotizaii. Acest scop a fost destul de important pentru a justifica o derogare de la principiul neretroactivitii. A putut fi atins numai datorit unei cotizaii impuse cu efect retroactiv, deoarece numai la finalul unui an de comercializare se poate cunoate valoarea total a pierderilor legate de acest an de comercializare. ncrederea legitim a celor interesai a fost, n plus, respectat n mod corespunztor. Mai nti, cei interesai era necesar s se atepte, avnd n vedere mai muli factori, c urmeaz s li se solicite s plteasc o cotizaie care depete plafonul stabilit n regulamentul de baz. Astfel, Comisia publicase la 9 septembrie 1986 un bilan care evidenia, n mod clar, un deficit probabil pentru anul de comercializare 1986/1987. Dat fiind c sectorul zahrului era supus, din momentul instituirii regulamentului de baz, unui principiu de autofinanare, era necesar ca operatorii n cauz s fie contieni de faptul c acoperirea acelui deficit avea s le revin. n cursul lunii februarie 1987 Comisia a prezentat propunerea privind instituirea cotizaiei speciale de eliminare. Presa de specialitate a luat de ndat not de aceast propunere. Prin urmare, productorii de zahr nu pot pretinde c adoptarea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare i-a luat prin surprindere. n continuare, cotizaia special de eliminare a fost instituit conform modalitilor care reduceau, pe ct posibil, eventuala atingere adus ncrederii legitime a celor interesai. Guvernul Regatului Unit subliniaz, n aceast privin, faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei n litigiu a intrat n vigoare la numai trei zile de la finalul anului de comercializare la care se raporta aceast cotizaie. De altfel, cotizaia special de eliminare nu afecteaz dect operatorii economici care se afl la originea deficitului care este necesar s fie acoperit, deoarece aceasta se calculeaz prin aplicarea unui anumit coeficient al taxei de producie de baz i cotizaiei B datorate de aceti operatori pentru anul de comercializare n cauz. n cele din urm, Guvernul Regatului Unit respinge critica adus de Finanzgericht referitoare la faptul c acea cotizaie special de eliminare poate fi transmis numai n proporie de 60 % productorilor de sfecl. Finanzgericht consider c aceast limitare este o atingere adus ncrederii legitime a productorilor de zahr deoarece regulamentul de baz prevede numai 36

sarcini financiare care pot fi transmise integral productorilor de sfecl. Prin urmare, productorii de zahr nu puteau s se atepte la instituirea unei cotizaii pe care este necesar s o acopere parial. Guvernul Regatului Unit susine c Finanzgericht pornete de la o premis eronat atunci cnd consider c regulamentul de baz prevede numai sarcini financiare care pot fi transmise integral productorilor de sfecl. Cu siguran, n temeiul articolului 5 alineatul (2) i al articolului 28 alineatul (5) din regulamentul de baz, preul minim pe care productorii de zahr au obligaia s-l plteasc productorilor de sfecl reprezint numai 98 % din preul de baz la sfecla A (sfecl destinat produciei de zahr A) i de 68 % sau 60,5 % din preul de baz la sfecla B (sfecl destinat produciei de zahr B), n funcie de stabilirea cotizaiei B la 30 % sau 37,5 % din preul de intervenie pentru zahr. Pentru a plti taxa de producie de baz i cotizaia B, productorii de zahr scad, prin urmare, din preul pe care l pltesc productorilor de sfecl, un procent egal cu acela al cotizaiilor impuse zahrului A (2 %) i zahrului B (2 % + 30 % sau, dup caz, 2 % + 37,5 %). Cu toate acestea, preul de baz la sfecl reprezint numai aproximativ 60 % din preul de intervenie pentru zahr. Acest procent nu rezult dintr-o dispoziie expres a regulamentului de baz, ci este determinat n fiecare an o dat cu stabilirea preului de baz la sfecl. Astfel, pentru anul de comercializare 1986/1987, Regulamentul (CEE) nr. 1452/86 al Consiliului din 13 mai 1986 de stabilire a anumitor preuri n sectorul zahrului i a calitii standard a sfeclei pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 133, p. 4) a stabilit preul de baz la sfecl (exprimat prin referin la o cantitate corespunztoare de zahr) la 58 % din preul de intervenie pentru zahr. Restul de aproximativ 40 % din preul de intervenie pentru zahr acoper costurile de prelucrare, transport etc. care sunt suportate de productorii de zahr. Din aceast parte din preul de intervenie pe care o primesc, productorii de zahr au obligaia de a scdea 2 % pentru producia de zahr A i 32 % (2 % + 30 %) sau 39,5 % (2 % + 37,5 %) pentru producia de zahr B. Regulamentul de baz repartizeaz astfel sarcina cotizaiilor pe care le instituie ntre productorii de sfecl i productorii de zahr, n proporie de aproximativ 60 % i 40 %. n regulamentul n litigiu este prevzut o repartizare asemntoare a sarcinii care constituie cotizaia special de eliminare. Critica formulat n aceast privin de Finanzgericht este, prin urmare, nentemeiat. 3. Poziia Consiliului

Consiliul a examinat numai motivul lipsei de validitate pe care Finanzgericht l-a considerat ca ntemeiat, respectiv cel referitor la nclcarea principiului neretroactivitii. Contrar Finanzgericht, Consiliul consider c regulamentul n litigiu respect principiul neretroactivitii i este ntemeiat. Acesta subliniaz, mai nti, c se poate adresa ntrebarea dac regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este cu adevrat retroactiv. Acest regulament a fost adoptat la numai cteva zile de la finalul anului de comercializare n cauz. Cotizaia pe care o instituie afecteaz numai operatorii economici care se afl la originea deficitului din acest an de comercializare, iar acetia sunt afectai n funcie de participarea lor la crearea acestui deficit. Astfel, acest lucru este asemntor cu mecanismul normal de percepere a cotizaiilor n sectorul zahrului, deoarece cotizaiile instituite prin regulamentul de baz nu sunt, nici acestea, calculate i percepute dect la finalul anului de comercializare la care se raporteaz.

37

n orice caz, cu toate c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare o coreleaz pe aceasta de producia dintr-un an de comercializare anterior, acesta este mai echitabil dect regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare pe care Finanzgericht Hamburg i ntemeiaz critica regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. Consiliul amintete faptul c, n conformitate cu Finanzgericht, era necesar ca regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, precum regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, s lege plata cotizaiei pe care o instituia de producia din anii de comercializare viitori. Consiliul rspunde acestei critici c regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare nu a corelat eliminarea deficitului de 400 milioane ECU din producia a cinci ani de comercializare viitori deoarece nu era posibil, din punct de vedere material, s se stabileasc ntreprinderile responsabile de crearea deficitului n cauz. n schimb, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare poate transmite aceast cotizaie ntreprinderilor, n funcie de participarea acestora la crearea deficitului, deoarece acesta a fost adoptat la numai dou zile de la finalul anului de comercializare n cauz. Faptul c regulamentul n litigiu a legat plata cotizaiei speciale de eliminare de producia dintr-un an de comercializare care tocmai se ncheiase nu este, prin urmare, deloc criticabil: aceast modalitate a permis, dimpotriv, o repartizare echitabil a sarcinii instituite prin regulamentul n litigiu. n continuare, Consiliul amintete c, n conformitate cu jurisprudena Curii, un act comunitar poate produce efecte retroactive n cazul n care scopul urmrit impune acest lucru i ncrederea legitim a celor interesai este respectat n mod corespunztor. Aceste dou condiii au fost ndeplinite n cazul de fa. Scopul urmrit prin instituirea cotizaiei speciale de eliminare era dublu. n primul rnd, era necesar s mpiedice prefinanarea de ctre Comunitate, pentru o lung perioad, respectiv finanarea definitiv a unor sume importante cu titlu de restituiri la export. n al doilea rnd, instituirea cotizaiei n litigiu a evitat necesitatea de a recurge la o msur mai radical care a permis restabilirea echilibrului financiar pe piaa zahrului, mai precis reducerea cotelor de producie. Aceast ultim soluie a fost contrar intereselor operatorilor care acioneaz pe piaa zahrului deoarece aceasta a determinat o scdere a cotelor de pia ale acestora la nivel mondial. Aceasta a fost, de asemenea, contrar intereselor Comunitii deoarece a determinat o reducere a suprafeelor utilizate pentru cultura sfeclei i o cretere corespunztoare a suprafeelor destinate altor sectoare agricole, a cror finanare a putut risca s afecteze semnificativ finanele comunitare. Importana scopului dublu urmrit de regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, respectiv asigurarea autofinanrii sectorului zahrului i, n acelai timp, meninerea neschimbat a nivelului cotelor, justific instituirea retroactiv a cotizaiei speciale de eliminare. n ceea ce privete respectarea ncrederii legitime a celor interesai, Consiliul susine, mai nti, c era necesar ca acetia din urm s se atepte la o depire a plafonului fixat de regulamentul de baz i, n continuare, faptul c Finanzgericht se nal atunci cnd consider c regulamentul de baz a instituit numai cotizaii care pot fi transmise integral productorilor de sfecl. Argumentele pe care Consiliul le invoc cu privire la aceste dou puncte coincid cu cele pe care Guvernul Regatului Unit le-a prezentat cu privire la acest subiect.

38

4.

Poziia Comisiei

Comisia examineaz, de asemenea, numai obiecia referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii. Aceasta susine faptul c obiecia nu este ntemeiat, iar regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este ntemeiat. Scopul urmrit prin instituirea cotizaiei speciale de eliminare a fost acela de a asigura autofinanarea sectorului zahrului. Bugetul Comunitii nu a permis acoperirea deficitului de peste 200 milioane ECU format n cursul anului de comercializare 1986/1987. Dat fiind mrimea acestui deficit, care atingea pentru un singur an de comercializare mai mult de jumtate din deficitul acumulat n cursul celor cinci ani de comercializare anteriori, era necesar impunerea unor msuri rapide. Astfel cum indic al patrulea considerent din regulamentul n litigiu, alternativa a fost fie de a institui o cotizaie special de eliminare, fie de a reduce cotele de producie. Aceast ultim soluie nu a fost indicat. Mai nti, aceasta a provocat o reducere a cotelor de pia deinute de productorii comunitari de zahr pe piaa mondial. n continuare, aceast soluie a afectat operatorii economici mai mult dect o cotizaie financiar. n cele din urm, reducerea cotelor nu a putut fi luat n considerare n vederea eliminrii deficitului din anul de comercializare 1986/1987, deoarece acest deficit nu a fost cunoscut dect la o dat la care cotele atribuite pentru acel an de comercializare erau deja epuizate. Conform Comisiei, soluia adecvat nu era, prin urmare, reducerea cotelor, ci instituirea cotizaiei n litigiu. ncrederea legitim a operatorilor economici n cauz a fost, n plus, respectat. n aceast privin, Comisia subliniaz, mai nti, faptul c reglementarea pieei zahrului face obiectul unor modificri constante care depind de condiiile de producie i vnzare existente pe pia. n general, operatorii nu pot, n consecin, s se prevaleze de o ncredere legitim oarecare n meninerea unei situaii existente la un anumit moment. n ceea ce privete, n special, instituirea cotizaiei speciale de eliminare, era necesar ca o serie de indicii s avertizeze operatorii n cauz cu privire la faptul c o astfel de cotizaie urma s fie introdus: principiul autofinanrii sectorului zahrului era prevzut n regulamentul de baz nc din 1981; instituirea cotizaiei de eliminare prin Regulamentul nr. 934/86 demonstrase c plafoanele stabilite n regulamentul de baz puteau fi depite; propunerea Comisiei privind instituirea cotizaiei speciale de eliminare fusese fcut public ncepnd cu luna februarie 1987 printr-o not informativ a serviciului purttorului de cuvnt al Comisiei; presa de specialitate a mediatizat amplu aceast propunere; la 7 martie 1987, reprezentantul Comisiei a explicat propunerea n cursul unei ntlniri a comitetului consultativ privind zahrul; n cele din urm, la 3 aprilie 1987 propunerea a fost publicat n Jurnalul Oficial. Aceste informaii diverse au permis productorilor de sfecl i productorilor de zahr s adopte dispoziii n timp util, n special n ceea ce privete cantitile pe care urmau s le produc i preurile pe care urmau s le practice n cursul anului de comercializare n cauz. Comisia semnaleaz, n cele din urm, faptul c Finanzgericht se nal atunci cnd consider c regulamentul de baz a instituit, n sarcina productorilor de zahr, numai cotizaii care pot fi transmise integral productorilor de sfecl. n aceast privin, acesta prezint aceleai motive ca i Guvernul Regatului Unit i Consiliul.

39

III Rspunsuri la ntrebrile adresate de Curte A ntrebri adresate Zuckerfabrik Sderdithmarschen ntrebarea 1 Nu exist o eroare material la punctul 13 din observaiile Zuckerfabrik Sderdithmarschen n sensul c rspunsul sugerat de aceasta pentru ntrebarea 1 litera (a) este afirmativ i nu negativ astfel cum se indic la acest punct 13? Rspuns S-a strecurat o eroare la punctul 13 din observaiile Zuckerfabrik Sderdithmarschen AG. Rspunsul sugerat de aceasta pentru ntrebarea 1 litera (a) este afirmativ. ntrebarea 2 Pe ce dispoziie i ntemeiaz Zuckerfabrik Sderdithmarschen afimaia conform creia contractele de sfecl pentru anul de comercializare 1986/1987 este necesar s se ncheie nainte de 1 mai 1986 (punctul 92 din observaiile sale)? Rspuns n contractele pentru livrarea sfeclei de zahr, se face o distincie ntre cantitile de zahr fabricate din aceast sfecl n funcie de tipul lor: A, B sau de alte tipuri [articolul 30 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1785/81]. Fiecare productor de zahr care nu a ncheiat, nainte de nsmnri, contracte de livrare pentru o cantitate de sfecl care corespunde cotei A la preul minim la sfecla A este obligat s plteasc, pentru fiecare cantitate de sfecl transformat n zahr n ntreprinderea n cauz, cel puin preul minim menionat (pentru sfecla A) [articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1785/81]. n conformitate cu articolul 3 din Regulamentul (CEE) nr. 246/88 (JO L 53 din 1.3.1988, p. 37), contractele considerate ca ncheiate nainte de nsmnri sunt, n Germania, numai cele ncheiate nainte de 1 mai. Nicio derogare nu a fost prevzut prin intermediul acordului sectorial n acea ar [articolul 30 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1785/81]. ntrebarea 3 Lui Zuckerfabrik Sderdithmarschen i se solicit s comenteze afirmaia, coninut la pagina 19 din observaiile Consiliului, conform creia instituirea cotizaiei speciale de eliminare este singurul mijloc prin care se asigur autofinanarea sectorului zahrului fr a se proceda la o reducere a cotelor de producie. Rspuns n cazul n care se pornete de la principiul autofinanrii, astfel cum este conceput de Consiliu (dar nu i de reclamant), perceperea unei cotizaii reprezenta n afar de o reducere a cotelor de producie singura posibilitate de a asigura autofinanarea, fr a aduce atingere ntrebrilor privind temeiul juridic, natura, metoda de calcul i data la care aceast cotizaie este exigibil, astfel cum sunt acestea tratate n observaiile noastre scrise. B ntrebare adresat Guvernului Regatului Unit ntrebare Guvernului Regatului Unit i se solicit s furnizeze referina bilanului publicat de Comisie la 9 septembrie 1986, care este menionat la punctul 22 din observaiile sale. Rspuns Guvernul Regatului Unit a rspuns c aceast referin era urmtoarea: VI PC2408. C ntrebri adresate Consiliului ntrebarea 1 De ce sectorul zahrului este singurul sector care face obiectul principiului autofinanrii?

40

Rspuns Finanarea integral care revine productorilor (cultivatorilor de sfecl) i industriei de prelucrare (productorilor de zahr) a sarcinilor legate de exportul, n ri tere, a excedentelor de zahr se bazeaz, n esen, pe urmtoarele motive. Mai nti, este necesar s se aminteasc faptul c organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului prevede, ncepnd cu 1968 [aplicarea primului Regulament nr. 1009/67/CE privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 308, p. 1)], msuri n vederea participrii productorilor i a industriei de prelucrare la cheltuielile de finanare a organizrii comune a pieelor (a se vedea articolul 27 din regulamentul menionat). Aceste msuri erau, i sunt nc n prezent, strns legate de reglementarea cotelor, de nivelul relativ ridicat pe care Comunitatea l garanteaz productorilor, de faptul c industria de prelucrare nu depete pentru producie cotele globale (cotele A plus cotele B) i de faptul c, de muli ani, producia n cadrul cotelor globale depete consumul n cadrul Comunitii. n aceast privin, se poate porni de la ideea c nivelul preurilor n Comunitate este cu 15-20 % mai sczut n lipsa unei legislaii care prevede cote. Astfel, sectorul zahrului este caracterizat, pe de o parte, de un nivel al preurilor relativ ridicat i, pe de alt parte, de o supraproducie structural. n aceste condiii, era posibil, pe termen lung, s se menin garaniile de pre i nivelul cotelor atribuite numai printr-o autofinanare integral, astfel nct excedentele s nu constituie o sarcin excesiv pentru Comunitate. Dup cum se cunoate, aceast autofinanare rezult, n principiu, din faptul c productorii i industria de prelucrare nu particip, n cadrul cotelor A, la aceast autofinanare dect n proporie minim (2 % din preul de intervenie) i c aceast participare reprezint, n cadrul cotelor B, o sum semnificativ mai ridicat (mai mic sau egal cu 39,5 % din acest pre). Desigur, este dificil de impus un astfel de sistem de autofinanare n alte sectoare agricole n care veniturile productorilor, cu garanii de pre mai reduse, nu permit astfel de sarcini de finanare. n acest sens, este necesar s se sublinieze faptul c pentru productori cultura sfeclei este mai atractiv din punctul de vedere al preului, dect cultura altor produse vegetale, de exemplu a cerealelor. ntrebarea 2 ntr-o anumit dispoziie este prevzut faptul c totalul de cote A atribuite pe an de comercializare corespunde aproximativ consumului uman de zahr n cadrul Comunitii n cursul unui an de comercializare i, n caz afirmativ, care este aceast dispoziie? Rspuns Nu. Cu toate c este adevrat c totalul de cote A se apropie de nivelul consumului de zahr n cadrul Comunitii, nu exist o relaie matematic ntre cotele A i consumul de zahr. n consecin, o dispoziie specific lipsete n aceast privin. n plus, este necesar s se aminteasc faptul c, la nceputul organizrii comune a pieei zahrului (Regulamentul nr. 1009/67, menionat anterior), cotele A au fost stabilite pentru diferii productori de zahr prin referin la producia medie a acestor ntreprinztori ntre 1961 i 1965 (a se vedea articolul 23 din Regulamentul nr. 1009/67, menionat anterior). Aceasta explic faptul c, pentru anumite state membre, de exemplu Italia, totalul de cote A ale productorilor de zahr i, din acest motiv, i cota naional A, nu corespunde consumului naional: cotele A pentru Italia erau inferioare consumului de zahr din acea ar. D ntrebare adresat Comisiei ntrebare Comisiei i se solicit s explice n continuare ce nelege prin necesitatea, pentru instanele naionale, s ia pe deplin n considerare interesul comunitar atunci cnd acestea 41

suspend un act administrativ adoptat n temeiul unui act comunitar (punctele 8 i 9 din observaiile acesteia). Rspuns a) Curtea de Justiie a invitat Comisia s precizeze ce nelege prin obligaia care le revine instanelor naionale de a lua pe deplin n considerare interesul Comunitii n cazul suspendrii executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un act comunitar. b) La punctul 8 din partea a II-a a memoriului su, seciunea a II-a, Comisia explic faptul c instana naional are obligaia de a lua pe deplin n considerare interesul Comunitii, att n cazul n care evalueaz gravitatea ndoielilor sale (privind validitatea unui act comunitar), ct i n cazul n care se pronun asupra problemei de a afla dac, n mod excepional, date fiind aceste ndoieli, nu este necesar s dispun suspendarea executrii actului administrativ naional ntemeiat pe acest act comunitar. n conformitate cu observaiile prezentate de Comisie la punctul 7 din partea a II-a a memoriului su, atunci cnd face aceast evaluare precum i n exercitarea acestei competene de evaluare, instana nu trebuie s dea mai puin importan intereselor Comunitii dect celor ale statului membru i, n plus, aceasta are obligaia de a se pronuna nainte de toate n funcie de circumstanele din spe. c) Comisia dorete s menioneze mai jos, numai ca exemplu, cteva criterii care arat n ce msur instana naional are obligaia de a se strdui s ia n considerare pe deplin interesul Comunitii. n ceea ce privete gravitatea ndoielilor sale privind validitatea unui act comunitar, instana nu trebuie s se bazeze pe expunerea prilor n litigiu, ci este necesar s verifice ea nsi, cu ajutorul jurisprudenei i doctrinei, dac ndoielile sale sunt ntemeiate. Atunci cnd exercit competena sa de evaluare, instana are obligaia de a aciona astfel nct s menin pe ct posibil eficacitatea dreptului comunitar (cu privire la acest subiect, a se vedea n special explicaiile referitoare la o situaie total diferit oferite de Comisie n memoriul depus de aceasta la 25 octombrie 1989 n cauza C-213/89, Factortame, partea a IIIa, considerentul 1, Hotrrea din 19 iunie 1990, Rec. p. I-2433), efectul util al acestuia. Astfel, n caz de creane care este necesar s fie pltite autoritilor publice, o suspendare a executrii nu trebuie n general prevzut dect n msura n care solvabilitatea debitorului pare a fi asigurat n continuare n urma aciunii din cauza principal sau n cazul n care aceasta a furnizat garanii. n schimb, n vederea asigurrii eficienei dreptului comunitar poate fi necesar ca actele administrative care nu prevd prestaii n bani s fie aplicate imediat. n aceast privin, se poate meniona, ca exemplu tipic, distilarea obligatorie a vinului de mas prevzut la articolul 39 din Regulamentul (CEE) nr. 822/87 (obiectul litigiului ntre Comisie i Republica Federal Germania n cauza C-217/88, Hotrrea din 10 iulie 1990, Rec. p. I-2879), dispoziie a crei executare nu poate fi suspendat fr a aduce atingere ndeplinirii obiectivului vizat, respectiv mbuntirea imediat a situaiei pe piaa vinului prin eliminarea excedentelor acesteia. Putem s lum n considerare, de asemenea, msurile care au ca scop remedierea situaiilor care constituie o ameninare pentru sntatea public, precum abatorizarea eptelului contaminat sau interdicia de comercializare a produselor duntoare sntii. R. Joliet Judector-raportor

42

RAPORT DE EDIN PREZENTAT N CAUZA C-92/891 Sumarul hotrrii I Fapte i procedur A Legislaia comunitar 1. Regulamentul de baz 2. Regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare 3. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare 4. Regulamentele ulterioare B Faptele i aciunea principal C Procedura n faa Curii II Observaii scrise prezentate Curii A Cu privire la prima ntrebare (temeiul juridic corespunztor pentru instituirea cotizaiei speciale de eliminare) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia Consiliului 3. Poziia Comisiei B Cu privire la a doua ntrebare (compatibilitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare cu regulamentul de baz) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia Consiliului 3. Poziia Comisiei C Cu privire la a treia ntrebare (nclcarea principiilor care interzic expunerea unei ramuri a economiei unor riscuri exterioare acesteia, precum i unor sarcini financiare nerezonabile). 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia Consiliului 3. Poziia Comisiei D Cu privire la a patra ntrebare (nclcarea principiului nediscriminrii)

1 Limba de procedur: germana

43

1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia guvernului italian 3. Poziia Guvernului Regatului Unit 4. Poziia Consiliului 5. Poziia Comisiei E Cu privire la a cincea ntrebare (nclcarea drepturilor fundamentale de protecie a dreptului de proprietate i a dreptului la libertatea de exercitare a activitilor economice) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal 2. Poziia Guvernului Regatului Unit 3. Poziia Consiliului 4. Poziia Comisiei III Rspunsuri la ntrebrile adresate de Curte A ntrebare adresat Zuckerfabrik Soest B ntrebri adresate guvernului italian C ntrebri adresate Consiliului I Fapte i procedur A Legislaia comunitar 1. Regulamentul de baz

Organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului este reglementat prin Regulamentul (CEE) nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 (JO L 177, p. 4, denumit n continuare regulament de baz). Situaia Comunitii n materie de zahr este caracterizat prin excedente structurale. Pentru a restriciona producia de zahr, regulamentul de baz prevede atribuirea de cote de producie productorilor de zahr. n acest scop, articolul 24 din regulamentul de baz stabilete, pentru fiecare regiune de producie (regiuni care coincid, n esen, cu teritoriul statelor membre), o cantitate de baz A i o cantitate de baz B. Aceste cantiti de baz se raporteaz de fiecare dat la un an de comercializare. Acestea dureaz de la data de 1 iulie a unui an pn la data de 30 iunie anul urmtor. Cantitile de baz A i cantitile de baz B atribuite diferitelor regiuni de producie sunt rezultatul unei negocieri politice. Statele membre repartizeaz cantitatea lor de baz A ntre ntreprinderi, sub form de cote A, i cantitatea lor de baz B, sub form de cote B. 44

Totalitatea cotelor A atribuite pe an de comercializare corespunde aproximativ consumului uman de zahr n Comunitate n cursul acestui an de comercializare. Pentru a stabili cota A a unei anumite ntreprinderi, se ia n considerare n special producia anual medie pe care aceasta a realizat-o n decursul anumitor ani de comercializare anteriori. Cu privire la cota B a ntreprinderilor, aceasta se calculeaz n funcie de media celor mai ridicate producii pe care acestea le-au realizat n cursul a trei ani de comercializare 1975/1976 1979/1980 i nu poate fi mai mic de 10 % din cota A a acestora (articolul 24 din regulamentul de baz). Zahrul produs n temeiul cotelor A (zahr A) i cel produs n temeiul cotelor B (zahr B) constituie acelai produs. Cu toate acestea, regimul juridic aplicabil variaz, n anumite aspecte, n cazul n care producia are loc n cadrul cotei A, fa de cazul n care producia are loc n cadrul cotei B. Zahrul A i zahrul B pot fi comercializate liber n cadrul Comunitii. Acestea beneficiaz, n acest caz, de o garanie de pre i de comercializare datorit unui sistem de intervenie. De asemenea, acestea pot fi exportate. n cazul n care preul de intervenie este superior preului zahrului de pe piaa mondial, diferena este acoperit printr-o restituire la export. Prin urmare, pentru fiecare kilogram de zahr pe care l export, productorii primesc o sum egal cu diferena dintre cele dou preuri. n cazul n care preul de intervenie este inferior preului zahrului de pe piaa mondial, se procedeaz la colectarea unei taxe. Prin urmare, pentru fiecare kilogram de zahr pe care l export, productorii au obligaia de a plti o sum egal cu diferena dintre preul de intervenie i preul de pe piaa mondial, care n ipotez este superior. Zahrul produs n plus fa de cotele A i B ale unei ntreprinderi (denumit zahr C) nu beneficiaz de sistemul de intervenie. Se export n afara Comunitii i nu beneficiaz de nicio restituire la export. Preul de intervenie este ntotdeauna superior preului zahrului de pe piaa mondial. Deoarece este posibil s se produc, n limitele cotelor B, cantiti de zahr care depesc consumul comunitar care beneficiaz de restituiri la export, Comunitatea are obligaia de a suporta cheltuieli semnificative n temeiul restituirilor la export. Acestea sunt finanate iniial prin credite care provin din bugetul comunitar. Cu toate acestea, regulamentul de baz prevede un sistem de taxe de producie, care este necesar s permit transmiterea integral n sectorul de activitate n cauz a cheltuielilor care rezult pentru Comunitate din exportul zahrului. n aceast privin, cel de-al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz prevede c scopul este de a asigura, n mod echitabil, dar eficient, finanarea integral de ctre productorii nii a comercializrii excedentelor care rezult din raportul ntre producia i consumul Comunitii. Articolul 28 din regulamentul de baz definete regimul cotizaiilor destinate ndeplinirii acestui obiectiv. Aceste taxe se aplic n mod diferit la producia de zahr A i la ceea de zahr B. nainte de finalul fiecrui an de comercializare, se procedeaz la o estimare a pierderii totale previzibile. Aceasta este egal cu diferena previzibil dintre suma total a restituirilor care este necesar s fie pltite i aceea a taxelor care este necesar s fie percepute n cursul anului de comercializare n cauz. Pentru a acoperi pierderea total previzibil, sunt solicitate dou taxe productorilor de zahr, i anume o tax de producie de baz i o tax B.

45

Taxa de producie de baz este perceput la fabricarea zahrului A i a zahrului B. Aceasta se limiteaz la 2 % din preul de intervenie pentru zahr alb. n cazul n care taxa de producie de baz nu este suficient pentru a acoperi pierderea total previzibil, se percepe o cotizaie B, care este perceput exclusiv din producia de zahr B. Aceast cotizaie este limitat n principiu la 30 % din preul de intervenie pentru zahr alb. Acest procent poate fi adus la un maxim de 37,5 % atunci cnd taxa de producie de baz i cotizaia B, limitat la 30 %, nu au permis acoperirea integral a pierderii totale previzibile. Regulamentul de baz prevede transmiterea celor dou cotizaii, ntr-o anumit proporie, ctre productorii de sfecl. Acest transfer are loc prin intermediul stabilirii preului de baz la sfecl, precum i printr-o reducere a preului minim la sfecl pe care productorii de zahr au obligaia de a-l plti productorilor de sfecl (articolele 4 i 5 din regulamentul de baz). 2. Regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare

n temeiul articolului 23 din regulamentul de baz, sistemul de cote i de cotizaii descris mai sus a fost aplicat pentru anii de comercializare 1981/1982 1985/1986. La sfritul acestei perioade, a rezultat c valoarea cotizaiilor instituite prin regulamentul de baz era cu mult mai mic dect valoarea necesar pentru a asigura autofinanarea integral a sectorului. Cu toate c respectivele cotizaii au fost impuse la ratele maxime autorizate prin regulamentul de baz, n special prin ridicarea plafonului cotizaiei B de la 30 la 37,5 %, la sfritul perioadei 1981/1982 1985/1986 s-a constatat un deficit de 400 de milioane ECU. La 24 martie 1986, Consiliul a adoptat Regulamentul (CEE) nr. 934/86 de modificare a Regulamentului nr. 1785/81 privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 87, p. 1) (denumit n continuare regulament de instituire a cotizaiei de eliminare). Acest regulament a prelungit aplicarea sistemului de cote i cotizaii instituit prin regulamentul de baz pentru anii de comercializare 1986/1987 1990/1991. Prin urmare, productorii de zahr au obligaia de a achita taxa de producie de baz i cotizaia B n cursul celor cinci ani de comercializare suplimentari. Pe de alt parte, noul regulament a introdus n regulamentul de baz un articol 32a care instituie, pe lng cele dou cotizaii deja existente, o cotizaie suplimentar numit cotizaie de eliminare. Aceasta are drept scop s resoarb, la o rat de 80 de milioane ECU pe an de comercializare n cursul perioadei 1986/1987 1990/1991, deficitul de 400 milioane ECU care a fost constatat la sfritul perioadei 1981/1982 1985/1986. Astfel cum reiese din al optulea considerent din regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, s-a constatat c este imposibil din punct de vedere material s se diferenieze suma noii cotizaii n funcie de participarea productorilor agricoli i a ntreprinderilor de prelucrare la crearea deficitului constatat, dat fiind evoluia pe care structura de producie a zahrului a cunoscut-o n cinci ani (pierderea anumitor productori n urma falimentului, a decesului etc.). Numai o aplicare difereniat a cotizaiei de eliminare n funcie de regiunile de producie prea c este posibil. Articolul 32a a stabilit astfel, pentru fiecare regiune de producie, sume care este necesar s fie achitate de productorii de zahr, prin cotizaia de eliminare, pentru producia a o sut de kilograme de zahr alb. n aceast privin, nu s-a fcut nicio distincie ntre producia unei ntreprinderi n cadrul cotei sale A i producia sa n cadrul cotei B.

46

Articolul 32a a prevzut faptul c productorii de zahr puteau solicita vnztorilor de sfecl rambursarea cotizaiei de eliminare n proporie de 60 % din aceasta. 3. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare

Anul de comercializare 1986/1987 s-a ncheiat la 30 iunie 1987. A rezultat c n cursul acestui singur an de comercializare s-a creat un deficit suplimentar de ordinul a 227 milioane ECU. Deficitul aprut n cursul acestui an de comercializare era, prin urmare, mai mare dect jumtatea deficitului aprut n cursul celor cinci ani de comercializare anteriori. La 2 iulie 1987, Consiliul a adoptat, prin urmare, Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii de eliminare speciale n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, p. 5, denumit n continuare regulament de instituire a cotizaiei de eliminare). Validitatea acestui regulament este contestat n prezentele aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare. n acelai mod ca regulamentul de baz i regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare a fost adoptat pe baza articolului 43 din tratat. Aceast dispoziie prevede c Consiliul hotrte cu majoritate calificat la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European. Contrar Regulamentului nr. 934/86 de instituire a cotizaiei de eliminare, noul regulament nu modific regulamentul de baz. Totui acesta conine numeroase trimiteri la acesta din urm, att n considerentele sale ct i n dispozitiv. Cotizaia special de eliminare are drept scop eliminarea integral a prii din pierderea total legate de anul de comercializare 1986/1987, care nu intr sub incidena veniturilor care provin din cotizaiile instituite prin regulamentul de baz (tax de producie de baz i cotizaie B). Aceasta este calculat, pentru fiecare productor de zahr, prin aplicarea unui anumit coeficient sumei datorate pentru anul de comercializare 1986/1987, cu titlu de cotizaii instituite prin regulamentul de baz. Acesta este acelai pentru ntreaga Comunitate. Acesta a fost stabilit astfel nct partea din pierdere care rmne de eliminat pentru anul de comercializare n cauz s fie acoperit integral. Acesta a fost fixat la 0,38873 prin Regulamentul (CEE) nr. 3061/87 al Comisiei din 13 octombrie 1987 de stabilire a coeficientului de calcul a cotizaiei speciale de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987 n sectorul zahrului (JO L 290, p. 10). La fel ca regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare prevede c productorii de zahr pot solicita vnztorilor de sfecl rambursarea a 60 % din cotizaia pe care acesta o instituie. Aceast rambursare poate fi obinut prin intermediul unei reduceri corespunztoare a preului pltit pentru sfecla livrat, fie pentru anul de comercializare 1986/1987, fie pentru anul de comercializare urmtor. Prin urmare, rezult c productorii de zahr au trebuit s suporte cotizaii de trei tipuri la producia lor din anul de comercializare 1986/1987: cotizaiile instituite prin regulamentul de baz (tax de producie de baz i cotizaie B), cotizaia de eliminare care are ca scop acoperirea, la o rat de 80 milioane ECU, a pierderii acumulate n decursul perioadei 1981/1982 1985/1986 i, n cele din urm, cotizaia special de eliminare care era necesar s acopere o pierdere de 227 milioane ECU, legat de producia din anul de comercializare 1986/1987, care nu fusese eliminat prin cotizaiile instituite prin regulamentul de baz.

47

4.

Regulamentele ulterioare

Ulterior faptelor care au dat natere prezentelor aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare, Consiliul a adoptat, tot n baza articolului 43 din tratat, alte dou regulamente privind regimul de cotizaii n sectorul zahrului. Prin intermediul unuia din aceste regulamente [Regulamentul (CEE) nr. 1108/88 din 25 aprilie 1988 de instituire a unei cotizaii de eliminare speciale n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1987/1988 (JO L 110, p. 25)], Consiliul a instituit, pentru anul de comercializare 1987/1988, o cotizaie special de eliminare identic cu aceea impus prin regulamentul n litigiu pentru anul de comercializare 1986/1987. Prin al doilea din aceste regulamente [Regulamentul (CEE) nr. 1107/88 din 25 aprilie 1988 de modificare a Regulamentului nr. 1785/81 privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 110, p. 20)], Consiliul a introdus n regulamentul de baz un articol 28a prin care instituie, pentru anii de comercializare 1988/1989, 1989/1990 i 1990/1991, o cotizaie numit cotizaie suplimentar. Aceasta este identic, n ceea ce privete scopurile i mecanismul su, cu cotizaia special de eliminare. Prin urmare, aceasta are drept scop acoperirea integral, pentru fiecare din cei trei ani de comercializare n cauz, a deficitelor care nu sunt acoperite prin celelalte cotizaii instituite prin regulamentul de baz (taxa de producie de baz i cotizaia B). B Faptele i aciunea principal Prin Decizia din 20 octombrie 1987, Hauptzollamt Paderborn (Biroul vamal principal din Paderborn, Republica Federal Germania), prt n aciunea principal, a cerut de la Zuckerfabrik Soest, reclamant n aciunea principal, plata unei sume de 1 675 013,71 DM, cu titlu de cotizaie special de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987. Zuckerfabrik Soest a formulat mpotriva acestei decizii o contestaie care a fost respins. Prin urmare, Zuckerfabrik a sesizat Finanzgericht Dsseldorf cu o cerere de suspendare a aplicrii hotrrii lui Hauptzollamt. Acesta a introdus, de asemenea, o aciune n anularea hotrrii respective n faa aceleiai instane. n sprijinul celor dou aciuni, Zuckerfabrik a afirmat c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, pe care se ntemeiaz hotrrea lui Hauptzollamt este lipsit de validitate. Prin ordonana din 10 februarie 1988, Finanzgericht a admis cererea de suspendare a executrii deciziei lui Hauptzollamt, pe motiv c avea ndoieli serioase cu privire la validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. Prin ordonana din 19 octombrie 1988, Finanzgericht a suspendat pronunarea unei hotrri n procedura pe fond i a cerut Curii de Justiie s pronune o hotrre preliminar cu privire la urmtoarele ntrebri: 1) Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, 3.07.1987, p. 5) este lipsit de validitate deoarece cotizaia de eliminare reprezint o tax de finanare a crei percepere nu trebuie introdus dect n temeiul articolului 201 din Tratatul CEE?

48

n subsidiar, 2) Instituirea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului prin Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului pentru anul de comercializare 1986/1987 este compatibil cu limitarea autofinanrii menionate la articolul 28 din Regulamentul nr. 1785/81, precum i cu principiul securitii sistemului normativ al Comunitii? n subsidiar, 3) Instituirea unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 este compatibil cu interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri care, n cadrul unei organizri a pieei, reprezint riscuri exterioare, precum i cu principiul interzicerii sarcinilor financiare nerezonabile? n subsidiar, 4) Articolul 1 din Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 ncalc interdicia de discriminare [articolul 40 alineatul (3) al doilea paragraf] impunnd zahrului B o tax considerabil mai mare dect cea aplicat zahrului A? n subsidiar, 5) Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 ncalc n condiiile menionate mai sus drepturile fundamentale de protejare a dreptului la proprietate i a libertii de exercitare a activitilor economice care se aplic n dreptul comunitar, atunci cnd aceste activiti nu mai pot fi finanate din beneficiile realizate, ci numai din rezerve i, prin urmare, cnd este ameninat existena ntreprinderii n cauz? Pentru a explica aceste ntrebri, Finanzgericht prezint n ordonana de trimitere urmtoarele argumente. n ceea ce privete prima ntrebare, referitoare la temeiul juridic corespunztor pentru instituirea cotizaiei speciale de eliminare, Finanzgericht subliniaz c, pentru a putea fi adoptat n cadrul organizrii comune a pieelor agricole, este necesar ca o cotizaie s tind la reglementarea pieei respective. Din dou motive, Finanzgericht se ndoiete c aceast condiie este ndeplinit n prezenta spe. Mai nti, o msur de reglementare a pieei nu se poate raporta dect la prezent sau la viitor, n timp ce cotizaia special de eliminare vizeaz eliminarea pierderilor dintr-un an de comercializare anterior. n afar de aceasta, numai productorii de zahr sunt obligai prin lege la plata acestei cotizaii speciale de eliminare, n timp ce o msur de regularizare a pieei i poate afecta, n primul rnd, pe productorii de sfecl de zahr, a cror producie excedentar se afl la originea dezechilibrului pieei. Prin urmare, Finanzgericht consider c acea cotizaie special de eliminare are caracterul unei taxe de finanare i c aceasta poate, n consecin, s fie instituit n mod ntemeiat numai n baza articolului 201 din tratat. n ceea ce privete a doua ntrebare, referitoare la compatibilitatea ntre regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare i regulamentul de baz, Finanzgericht face trimitere la Hotrrea Curii din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company, considerentul 21 (113/77, Rec. p. 1185). n aceast cauz, productori japonezi de rulmeni cu bile au atacat o dispoziie dintr-un regulament al Consiliului n temeiul creia drepturile antidumping provizorii pe care le 49

pltiser rmneau definitiv dobndite. Reclamanii invocau faptul c semnaser angajamente, acceptate de Comisie, de eliminare a marjei de dumping. Dispoziia atacat a fost, prin urmare, incompatibil cu regulamentul de baz aplicabil n domeniu (ntemeiat pe articolele 111, 113 i 227 din Tratatul CEE), care prevedea faptul c procedura era nchis atunci cnd exportatorii se angajau n mod voluntar s nceteze practicile lor de dumping, iar Comisia accepta acest angajament. Consiliul s-a aprat invocnd faptul c regulamentul atacat nu se ntemeia numai pe regulamentul de baz, ci i pe articolul 113 din tratat. Aceast ultim dispoziie i-a permis s adopte, independent de dispoziiile din regulamentul de baz, un regulament ad-hoc. Curtea a considerat c aceast argumentaie a Consiliului ignora faptul c ntreaga procedur n cauz se derulase n cadrul dispoziiilor stabilite prin regulamentul de baz. Prin urmare, aceasta a decis c, n urma adoptrii unui regulament general n vederea aplicrii unuia din obiectivele prevzute la articolul 113 din tratat, Consiliul nu putea deroga de la normele astfel stabilite, n cadrul aplicrii acestora n cazuri speciale, fr a perturba sistemul legislativ al Comunitii i distruge egalitatea ntre persoanele de drept privat n faa legii. Finanzgericht deduce din aceast hotrre faptul c, n msura n care Consiliul prevzuse la articolul 28 din regulamentul de baz un plafon pentru valoarea cotizaiilor care pot fi solicitate productorilor de zahr, acesta s-a angajat s nu instituie, printr-un alt regulament ntemeiat direct pe articolul 43 din tratat, o cotizaie care depete acest plafon. De altfel, Consiliul a recunoscut el nsui, ulterior, c o cotizaie care depete plafonul stabilit n regulamentul de baz necesit o modificare a acestuia din urm. Pentru a institui o cotizaie asemntoare cotizaiei speciale de eliminare pentru anii de comercializare 1988/1989, 1989/1990 i 1990/1991, Consiliul a introdus, prin Regulamentul nr. 1107/88, menionat anterior, un articol 28a n regulamentul de baz. n ceea ce privete a treia ntrebare, referitoare la nclcarea principiilor de interzicere a expunerii unei ramuri a economiei unor riscuri exterioare acesteia precum i unor sarcini financiare nerezonabile, Finanzgericht evideniaz faptul c deficitul aprut pentru anul de comercializare 1986/1987 era cauzat, n esen, de preul sczut al zahrului pe piaa mondial i de scderea valorii dolarului american. Din aceast cauz, Comunitatea a trebuit s plteasc, n cursul anului de comercializare n cauz, restituiri la export deosebit de ridicate. Nivelul preului zahrului pe piaa mondial i valoarea dolarului american sunt elemente strine comportamentului operatorilor care acioneaz pe piaa zahrului comunitar. Consecinele fluctuaiilor acestor date nu trebuie, prin urmare, s fie puse n sarcina acestora din urm. Pe de alt parte, n cadrul altor organizri ale pieelor (de exemplu, acelea ale cerealelor, crnii de vit, produselor lactate), riscurile legate de fluctuaiile de pre ale produselor n cauz pe piaa mondial, precum i cele care in de variaiile valorii dolarului american, sunt suportate exclusiv de FEOGA. n ceea ce privete a patra ntrebare, referitoare la nclcarea principiului nediscriminrii, Finanzgericht constat c zahrul fabricat n cadrul cotelor A (zahr A) i cel fabricat n cadrul cotelor B (zahr B) constituie, de fapt, produse identice. n plus, att zahrul A ct i zahrul B pot fi comercializate n cadrul Comunitii sau pot fi exportate. Prin urmare, niciun motiv obiectiv nu justific faptul c acea cotizaie special de eliminare afecteaz mult mai mult producia de zahr B dect cea de zahr A. Aceast diferen de nivel de impozitare este tehnic legat de faptul c respectiva cotizaie special de eliminare este calculat prin aplicarea unui anumit coeficient dat cotizaiilor datorate de productorii de zahr n temeiul regulamentului de baz (taxa de producie de baz i cotizaia B) i de faptul c acestea din urm afecteaz semnificativ mai mult zahrul B (39,5 %) dect zahrul A (2 %). Nu se justific transpunerea acestei diferene de tratament la nivelul cotizaiei speciale de eliminare, 50

dat fiind faptul c aceasta a fost stabilit n afara organizrii pieei zahrului. Pe de alt parte, regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, care a fost adoptat n cadrul acestei organizri a pieei, afecteaz n mod uniform producia de zahr A i pe cea de zahr B. Este necesar ca aceast egalitate de tratament s existe a fortiori pentru cotizaia special de eliminare, care a fost stabilit n afara organizrii pieei n cauz. n ceea ce privete a cincea ntrebare, referitoare la nclcarea drepturilor fundamentale de protecie a dreptului de proprietate i a dreptului la libera exercitare a activitilor economice, Finanzgericht afirm faptul c aceste drepturi fundamentale sunt nclcate atunci cnd acumularea de cotizaii succesive conduce la impunerea de sarcini financiare nerezonabile ntreprinderilor. Acesta este cazul dac ntreprinderile nu sunt n msur s plteasc o cotizaie pentru un anumit an de comercializare prin intermediul beneficiilor realizate n cursul acestui an de comercializare i este necesar s apeleze n acest scop la rezervele lor. Un regulament care prevede o astfel de cotizaie este ilegal, n msura n care ncalc drepturile fundamentale enunate mai sus. n cele din urm, Finanzgericht Dsseldorf precizeaz c mprtete opinia exprimat n faa sa de Zuckerfabrik Soest, conform creia regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este contrar principiului neretroactivitii. Aceasta face trimitere, n aceast privin, la ordonana de trimitere a Finanzgericht Hamburg n cauza C-143/88. C Procedura n faa Curii Ordonana Finanzgericht Dsseldorf a fost nregistrat la grefa Curii la 20 martie 1989. Conform articolului 20 din Protocolul privind Statutul Curii de Justiie a CEE, au fost prezentate observaii scrise la 22 iunie 1989 de ctre Consiliul Comunitilor Europene, reprezentat de domnul A. Brutigam, membru al Serviciului su Juridic, n calitate de agent; la 23 iunie 1989, de ctre Comisia Comunitilor Europene, reprezentat de consilierii si juridici domnii D. Boo i G. zur Hausen, n calitate de ageni; la 26 iunie 1989 de ctre Zuckerfabrik Soest, reclamanta n aciunea principal, reprezentat de Ehle, Schiller i asociaii, avocai n Kln; la 27 iunie 1989 de ctre Guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnioara J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, n calitate de agent; i la 29 iunie 1989 de Guvernul Republicii Italiene reprezentat de domnul profesor L. Ferrari Bravo, ef al Serviciului de Contencios Diplomatic din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, asistat de domnul I. M. Braguglia, Avvocato dello Stato. Pe baza raportului judectorului raportor, dup audierea avocatului general, Curtea a hotrt s deschid procedura oral fr instruciuni prealabile. Cu toate acestea, Curtea a hotrt s adreseze ntrebri Zuckerfabrik Soest, guvernului italian i Consiliului. S-a rspuns acestor ntrebri n termenul prevzut. II Observaii scrise prezentate Curii A Cu privire la prima ntrebare (temeiul juridic corespunztor pentru instituirea cotizaiei speciale de eliminare) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Soest susine c temeiul legal corespunztor pentru adoptarea regulamentului n litigiu nu era articolul 43 din tratat, ci articolul 201 din tratat. Cotizaia special de eliminare este n realitate o tax de finanare i nu o msur de reglementare a pieei zahrului.

51

n aceast privin, Zuckerfabrik afirm, mai nti, c o msur de reglementare a unei piee agricole se poate referi numai la prezent sau la viitor, nu i la trecut. Aceasta susine, n continuare, c regulamentul n litigiu vizeaz, n mod expres, la al treilea considerent, constrngerile bugetare semnificative cu care se confrunt Comunitatea. Aceasta subliniaz, n cele din urm, faptul c numai productorii de zahr sunt obligai prin lege s plteasc cotizaia special de eliminare, n timp ce organizarea pieei zahrului a fost creat n interesul exclusiv al productorilor de sfecl. n ceea ce privete acest ultim punct, aceasta face trimitere la al treilea considerent din regulamentul de baz, care prevede c pentru a garanta productorilor de sfecl [] din Comunitate meninerea garaniilor necesare n ceea ce privete ocuparea forei de munc i nivelul de trai al acestora, este necesar s se prevad msuri adecvate pentru a stabiliza piaa zahrului. Deoarece cotizaia special de eliminare a fost instituit n afara organizrii pieei zahrului, aceasta nu este inclus n resursele proprii, n temeiul articolului 2 primul paragraf litera (a) din Decizia 85/257/CEE a Consiliului din 7 mai 1985 privind sistemul de resurse proprii ale Comunitilor (JO L 128, p. 15, denumit n continuare decizia privind resursele proprii). n temeiul acestei dispoziii, resursele proprii reprezint cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Din moment ce nu reprezint o msur de reglementare a unei piee agricole i nu este prevzut printre resursele proprii n temeiul deciziei privind resursele proprii, cotizaia special de eliminare a putut fi adoptat n mod ntemeiat numai n baza articolului 201 din tratat. Deoarece procedura prevzut de aceast dispoziie nu a fost urmat, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este lipsit de validitate. 2. Poziia Consiliului

Consiliul subliniaz faptul c problema temeiului juridic corespunztor pentru instituirea unei taxe de producie n cadrul mai multor piee agricole a fost deja examinat de Curte. Astfel, n ceea ce privete taxa de coresponsabilitate n sectorul produselor lactate, Curtea a constatat, n Hotrrea din 21 februarie 1979, Stlting, considerentul 5 (138/78, Rec. p. 713), c aceast tax fusese instituit n mod ntemeiat n temeiul articolului 43 din tratat deoarece contribuia la stabilizarea pieei n cauz. n Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozzetti, considerentul 19 (179/84, Rec. p. 2301), Curtea a reafirmat faptul c taxa n cauz avea un caracter n esen economic, n msura n care avea acelai rol ca celelalte intervenii prevzute de organizarea comun a pieei produselor lactate. Pe de alt parte, taxa de producie a izoglucozei a determinat aciuni n care productorii n cauz au susinut, precum n spe, faptul c respectiva cotizaie n litigiu putea fi instituit, n mod ntemeiat, numai n temeiul articolului 201 din tratat. n dou Hotrri din 30 septembrie 1982, Amylum (108/81, Rec. p. 3107) i Roquette (110/81, Rec. p. 3159), Curtea a constatat, mai nti, c articolul 43 din tratat reprezenta un temei juridic corespunztor pentru instituirea cotizaiei n litigiu. Ulterior, aceasta a examinat argumentul reclamanilor, conform cruia regulamentul ar fi trebuit s fie ntemeiat pe articolul 201 din tratat deoarece cotizaia n cauz nu a fost inclus n resursele proprii n temeiul deciziei privind resursele proprii n vigoare la acea dat [Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970 privind nlocuirea contribuiilor financiare ale statelor membre prin resurse proprii Comunitilor (JO L 94, p. 19)]. Curtea a respins acest argument pe motiv c decizia menionat anterior are ca obiect definirea resurselor proprii nscrise n bugetul Comunitilor i nu de a stabili instituiile comunitare care sunt competente pentru a impune drepturi, taxe, prelevri, cotizaii i alte forme de venituri. n calitate de msur de drept bugetar, aceast decizie nu mpiedic crearea de ctre Consiliu a unei cotizaii precum cea impus asupra produciei de izoglucoz, n timp ce competena 52

Consiliului pentru a crea cotizaia i are temeiul, dup cum s-a precizat, n dispoziiile din tratat privind politica agricol comun (respectiv considerentele 32 i 38 din hotrrile menionate anterior). n cele din urm, stabilirea unei taxe de coresponsabilitate n sectorul cerealelor a fost, de asemenea, contestat pe motiv c regulamentul prin care a fost instituit aceast tax ar fi trebuit s aib ca temei articolul 201 din tratat. n concluziile pe care le-a prezentat n cauza Schrder (265/87, Rec. p. 2237), n care a fost ridicat aceast problem, avocatul general Tesauro a considerat c taxa n litigiu avea n esen un caracter economic i c putea, prin urmare, s fie instituit n mod ntemeiat n temeiul articolului 43 din tratat. Utilizarea articolului 201 din tratat nu ar fi fost numai inutil ci i nepotrivit: numai veniturile cu caracter permanent pot constitui resurse corespunztoare, n timp ce taxa n cauz este stabilit n funcie de dezechilibrul care exist la un moment dat ntr-un anumit sector; n plus, principiul universalitii bugetului se opune includerii n resursele proprii a unei taxe destinate finanrii cheltuielilor dintr-un singur sector agricol. Conform Consiliului, rezult din considerentele anterioare c, din momentul n care o tax este instituit n scopul regularizrii unei piee agricole, articolul 43 din tratat constituie un temei juridic corespunztor, fr s fie necesar s se recurg, n plus, la articolul 201 din tratat. n spe, cotizaia special de eliminare este destinat regularizrii pieei zahrului. n aceast privin, Consiliul subliniaz, mai nti, faptul c respectiva cotizaie nu a produs efecte numai n trecut, ci aceasta a asigurat deja un efect stabilizator n cursul anului de comercializare 1986/1987, pentru care aceasta era destinat s elimine pierderile. Productorii ar fi trebuit s fie avertizai de diverse elemente, n cursul anului de comercializare menionat, cu privire la faptul c urmeaz s fie instituit cotizaia n litigiu. Aceast perspectiv i-a determinat pe acetia s-i adapteze comportamentul n consecin, chiar nainte ca anul de comercializare n cauz s se fi ncheiat. n continuare, cotizaia special de eliminare ar fi fost indispensabil pentru realizarea autofinanrii sectorului. Aceast autofinanare ar fi o condiie necesar pentru meninerea la un nivel ridicat a cotelor A i B, date fiind cheltuielile semnificative pe care plata preului de intervenie i a restituirilor la export le reprezint pentru Comunitate, de care beneficiaz zahrul produs n cadrul acestor cote. Instituirea cotizaiei speciale de eliminare ar fi fost, prin urmare, necesar pentru nsi asigurarea funcionrii pieei zahrului. n cele din urm, este puin important faptul c deficitul pe care cotizaia special de eliminare avea ca scop s-l elimine era cauzat de preul redus al zahrului pe piaa mondial i de scderea valorii dolarului american. Contrar opiniei Finanzgericht, nu ar fi vorba n acest caz de factori care sunt strini pieei n cauz. Dat fiind situaia excedentar care caracterizeaz n mod permanent piaa comunitar a zahrului, o parte a zahrului produs n Comunitate ar fi cu necesitate destinat exportului n afara acesteia. Preul zahrului pe piaa mondial i valoarea dolarului american nu ar putea fi, prin urmare, considerate ca date strine pieei comunitare a zahrului. Din considerentele anterioare, Consiliul concluzioneaz c acea cotizaie special de eliminare este o msur de regularizare a pieei zahrului i c, n consecin, aceasta a fost instituit n mod ntemeiat numai n baza articolului 43 din tratat.

53

3.

Poziia Comisiei

Comisia susine c problema de a stabili care este autoritatea competent pentru a institui o anumit cotizaie este diferit de aceea de afla n ce buget trebuie inclus aceast cotizaie. n spe, cotizaia special de eliminare ar fi fost instituit n cadrul organizrii comune a pieei zahrului. Aceasta ar tinde la stabilizarea acestei piee deoarece ar viza consolidarea mecanismului autofinanrii. Nu se poate susine c regulamentul de instituire a cotizaiei n litigiu este strin organizrii pieei zahrului deoarece acesta nu a fost adoptat sub forma unei modificri a regulamentului de baz. Acesta ar comporta, n fapt, numeroase trimiteri la regulamentul de baz i nu ar putea fi interpretat dect n relaie cu legislaia general care reglementeaz piaa zahrului. Pe de alt parte, natura cotizaiei n litigiu, aceea de orientare agricol, a nu ar putea fi pus n discuie pe motiv c aceast cotizaie s-ar raporta exclusiv la un an de comercializare trecut. n schimb, instituirea sa ar fi avertizat operatorii economici n cauz cu privire la faptul c, n viitor, legiuitorul comunitar inteniona s aplice principiul autofinanrii sectorului zahrului n toat rigoarea sa. Instituirea cotizaiei n litigiu ar fi produs, de asemenea, efecte n prezent deoarece aceasta fusese anunat din luna februarie 1987 iar productorii n cauz i-au putut astfel adapta comportamentul n cursul anului de comercializare 1986/1987. Astfel, cotizaia special de eliminare ar fi n mod real o cotizaie prevzut n cadrul organizrii comune a pieei zahrului. n consecin, aceasta a fost instituit n mod ntemeiat numai n baza articolului 43 din tratat. Comisia subliniaz faptul c acea cotizaie n litigiu constituie de asemenea o resurs proprie n temeiul articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii, care vizeaz tocmai veniturile provenite din cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. n consecin, este corect ca veniturile care provin din aceast cotizaie s fie contabilizate n bugetul general al Comunitilor [astfel, pentru exerciiul financiar 1989, cotizaia special de eliminare este prevzut la Titlul 1 (resurse proprii), capitolul 11 (cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului), articolul 116 (JO L 26 din 30.1.1989, p. 20)]. Fr a aduce atingere faptului c reprezint o resurs proprie, cotizaia special de eliminare ar fi fost adoptat n mod ntemeiat numai n baza articolului 43 din tratat, dat fiind c decizia privind resursele proprii ar avea ca obiect numai definirea resurselor proprii nscrise n bugetul Comunitilor i nu instituiile comunitare competente pentru a stabili drepturi, taxe, prelevri, cotizaii i alte forme de venituri (Hotrrile din 30 septembrie 1982, Amylum i Roquette, menionate anterior). B Cu privire la a doua ntrebare (compatibilitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare cu regulamentul de baz) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Soest amintete mai nti c articolul 28 din regulamentul de baz limiteaz taxa de producie de baz la 2 % din preul de intervenie pentru zahr i cotizaia B la 30 % sau, dup caz, 37,5 % din acest pre. Acest plafon a fost confirmat pentru anul de comercializare n cauz prin regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare. Prin reglementarea n mod exhaustiv, la articolul 28 din regulamentul de baz, a sistemului de autofinanare a sectorului zahrului, Consiliul s-a angajat s nu instituie ulterior, n afara 54

organizrii pieei n cauz, cotizaia special de eliminare, a crei percepere determin depirea plafoanelor stabilite n regulamentul de baz. Sistemul normativ al dreptului comunitar s-ar opune, n fapt, adoptrii de ctre Consiliu, n baza normei generale de abilitare prevzute la articolul 43 din tratat, a unui regulament care prevede msuri speciale incompatibile cu regulamentul general care reglementeaz acest domeniu. Zuckerfabrik face trimitere n acest sens la Hotrrea din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company (menionat anterior), considerentul 21, n care Curtea a afirmat c, dup ce a adoptat un regulament general pentru a pune n aplicare unul dintre obiectivele de la articolul 113 din tratat, Consiliul nu poate deroga de la regulile astfel stabilite, n cadrul aplicrii acestora n cazuri speciale, fr a perturba sistemul legislativ al Comunitii i distruge egalitatea ntre persoanele de drept privat n faa legii. Prin urmare, autofinanarea sectorului zahrului nu ar fi putut fi asigurat dect n msura autorizat prin articolul 28 din regulamentul de baz. Principiul autofinanrii acestui sector nu ar avea alt temei juridic dect regulamentul de baz, iar aplicarea acestuia ar trebui meninut n limitele stabilite de acesta. Zuckerfabrik subliniaz n plus c adoptarea unei norme speciale incompatibile cu norma general aplicabil constituie o atingere adus securitii juridice precum i ncrederii legitime a celor interesai. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare ar fi, prin urmare, lipsit de validitate deoarece acesta ar fi incompatibil cu sistemul normativ al dreptului comunitar i ar aduce atingere, prin acest fapt, securitii juridice precum i ncrederii legitime a celor interesai. 2. Poziia Consiliului

Consiliul consider c prezenta ntrebare preliminar adreseaz dou probleme distincte. Ar fi vorba despre a stabili, mai nti, dac instituirea cotizaiei speciale de eliminare este compatibil cu plafonul aplicat cotizaiilor, prevzut la articolul 28 din regulamentul de baz. De asemenea, ar fi necesar s se examineze dac instituirea acestei cotizaii nu ncalc principiul securitii juridice. n ceea ce privete respectarea plafoanelor stabilite n regulamentul de baz, Consiliul susine c situaia n cauz este diferit de cea care a determinat Hotrrea din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company, menionat anterior. Acea cauz privea validitatea unei reglementri care deroga, ntr-un caz special, de la normele generale care rmneau aplicabile n restul cazurilor. n spe, n schimb, regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare ar fi modificat chiar normele generale n funcie de evoluiile care ar fi aprut pe piaa zahrului. Din jurisprudena constant a Curii, i n special din Hotrrea din 20 septembrie 1988, Spania/Consiliu considerentul 19 (203/86, Rec. p. 4563), reiese c domeniul de aplicare a principiului ncrederii legitime nu ar putea fi extins pn la punctul n care ar mpiedica, n general, aplicarea unei noi norme efectelor viitoare ale situaiilor create n temeiul normelor anterioare, iar acest lucru n special ntr-un domeniu precum acela al organizrii comune a pieelor al crui obiect face cu necesitate obiectul unei adaptri constante n funcie de variaiile situaiei economice din diferitele sectoare agricole. Faptul c regulamentul de baz prevedea, la data instituirii cotizaiei n litigiu, plafoane pe care aceast cotizaie le-a depit, nu ar fi, prin urmare, de natur s vicieze regulamentul care a instituit cotizaia menionat. 55

n ceea ce privete respectarea principiului securitii juridice, Consiliul amintete c, n conformitate cu jurisprudena Curii, un act comunitar poate produce efecte retroactive n cazul n care scopul urmrit impune acest lucru i ncrederea legitim a celor interesai este respectat n mod corespunztor. Aceste dou condiii au fost ndeplinite n cazul de fa. Scopul urmrit prin instituirea cotizaiei speciale de eliminare era dublu. n primul rnd, era necesar s mpiedice prefinanarea de ctre Comunitate pentru o lung perioad, respectiv finanarea definitiv, a unor sume importante cu titlu de restituiri la export. n al doilea rnd, instituirea cotizaiei n litigiu ar fi evitat necesitatea de a recurge la o msur mai radical care ar fi permis restabilirea echilibrului financiar pe piaa zahrului, mai precis reducerea cotelor de producie. Aceast ultim soluie ar fi fost contrar intereselor operatorilor care acioneaz pe piaa zahrului deoarece aceasta ar fi determinat o scdere a cotelor de pia ale acestora la nivel mondial. Aceasta ar fi fost, de asemenea, contrar intereselor Comunitii deoarece ar fi determinat o reducere a suprafeelor utilizate pentru cultura sfeclei i o cretere corespunztoare a suprafeelor destinate altor sectoare agricole, a cror finanare ar fi riscat s afecteze semnificativ finanele comunitare. Importana scopului dublu urmrit de regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, respectiv asigurarea autofinanrii sectorului zahrului i, n acelai timp, meninerea neschimbat a nivelului cotelor, ar justifica instituirea retroactiv a cotizaiei speciale de eliminare. n ceea ce privete, pe de alt parte, respectarea ncrederii legitime a prilor interesate, Consiliul susine, mai nti, c se poate adresa ntrebarea dac regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este cu adevrat retroactiv. Acest regulament a fost adoptat la numai cteva zile de la finalul anului de comercializare n cauz. Cotizaia pe care o instituie afecteaz numai operatorii economici care se afl la originea deficitului din acest an de comercializare iar acetia sunt afectai n funcie de participarea lor la crearea acestui deficit. Astfel, acest lucru ar fi asemntor cu mecanismul normal de percepere a cotizaiilor n sectorul zahrului, deoarece cotizaiile instituite prin regulamentul de baz nu sunt, nici acestea, calculate i percepute dect la finalul anului de comercializare la care se raporteaz. n orice caz, cu toate c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare o coreleaz pe aceasta de producia dintr-un an de comercializare anterior, acesta ar fi mai echitabil dect regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare. Acest ultim regulament nu ar fi corelat eliminarea deficitului de 400 milioane ECU de producia din cinci ani de comercializare viitori deoarece nu era posibil, din punct de vedere material, s se stabileasc ntreprinderile responsabile de crearea deficitului n cauz. n schimb, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare ar putea transmite aceast cotizaie ntreprinderilor, n funcie de participarea acestora la crearea deficitului, deoarece acesta a fost adoptat la numai dou zile de la finalul anului de comercializare n cauz. Faptul c regulamentul n litigiu a legat plata cotizaiei speciale de eliminare de producia dintr-un an de comercializare care tocmai se ncheiase nu ar fi, prin urmare, deloc criticabil: aceast modalitate ar fi permis, dimpotriv, o repartizare echitabil a sarcinii instituite prin regulamentul n litigiu. n orice caz, cei interesai ar fi trebuit s se atepte, avnd n vedere mai muli factori, c li se va solicita s plteasc o cotizaie care depete plafonul stabilit n regulamentul de baz. Principiul autofinanrii integrale a sectorului zahrului a fost inclus n regulamentul de baz ncepnd din 1981. Instituirea cotizaiei de eliminare prin Regulamentul nr. 934/86 al Consiliului din 24 martie 1986 ar fi demonstrat deja faptul c plafoanele stabilite n regulamentul de baz ar putea fi depite n unele cazuri. Propunerea Comisiei referitoare la 56

instituirea cotizaiei n litigiu ar fi fcut obiectul unei note informative a purttorului de cuvnt al Comisiei n februarie 1987. Aceasta ar fi fost anunat Comitetului consultativ privind zahrul din cadrul Comisiei la 27 martie 1987. Productorii ar fi fost astfel n msur s-i adopte dispoziiile n timp util. Din cele menionate anterior, Consiliul concluzioneaz faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare respect principiul securitii juridice. 3. Poziia Comisiei

Comisia contest n mod oficial opinia Finanzgericht conform creia, n temeiul sistemului normativ al dreptului comunitar, o dispoziie coninut ntr-un regulament al Consiliului ar putea fi completat numai prin intermediul unei modificri a aceluiai regulament. Aceast opinie nu i-ar gsi temei nici n tratat, nici n jurisprudena Curii, nici n practica urmrit de instituii. Hotrrea din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company, menionat anterior, ar fi sancionat o dispoziie care fcea derogare de la normele generale n aplicarea acestora n cazuri particulare. n schimb, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare nu ar privi anumii operatori, ci pe toi productorii de sfecl i toi productorii de zahr crora li se aplic regulamentul de baz. n consecin, Finanzgericht face trimitere n mod eronat la hotrrea menionat anterior n criticarea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. Validitatea acestui ultim regulament nu poate fi pus n discuie n niciun caz din cauza depirii plafoanelor prevzute de regulamentul de baz. C Cu privire la a treia ntrebare (nclcarea principiilor care interzic expunerea unei ramuri a economiei unor riscuri exterioare acesteia, precum i unor sarcini financiare nerezonabile). a) Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Soest subliniaz faptul c respectivele cauze ale deficitului pe care cotizaia n litigiu era destinat s-l acopere erau exterioare comportamentului operatorilor care acioneaz pe piaa zahrului. Aceste cauze ar fi, n esen, persistena unui pre sczut al zahrului pe piaa mondial i scderea valorii dolarului american. Aceti doi factori ar fi constrns Comunitatea s plteasc, n cursul anului de comercializare 1986/1987, sume deosebit de importante cu titlu de restituiri la export. Zuckerfabrik susine c apariia unui deficit legat de acest tip de factori externi constituie un risc inerent sistemului organizrii pieelor. Un astfel de deficit ar trebui, prin urmare, s fie suportat de bugetul comunitar, cel puin n msura n care acesta depete nivelul obinuit. n alte domenii de organizare a pieelor, fonduri pentru riscurile n cauz ar fi furnizate exclusiv de FEOGA. n plus, grija de a asigura autofinanarea unui sector agricol nu ar putea conduce la impunerea de sarcini financiare nerezonabile asupra operatorilor care acioneaz n acest sector. Cotizaia special de eliminare ar expune productorii de zahr la sarcini nerezonabile din cauza valorii sale i din cauza faptului c aceasta se adaug la cotizaii deja existente. n ceea ce privete n special Zuckerfabrik Soest, aceasta consider c instituirea cotizaiei speciale de eliminare ar amenina nsi existena sa, dat fiind faptul c aceast ntreprindere nu ar dispune dect de resurse economice reduse.

57

Zuckerfabrik Soest concluzioneaz din cele menionate anterior c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale este lipsit de validitate deoarece expune operatorii economici n cauz unor riscuri exterioare sectorului zahrului i impune acestora sarcini financiare nerezonabile. b) Poziia Consiliului

Conform Consiliului, principiile de interzicere a expunerii unei ramuri a economiei unor riscuri exterioare acesteia, precum i unor sarcini financiare nerezonabile care sunt menionate n cea de-a treia ntrebare preliminar, nu exist n sine n dreptul comunitar. n consecin, Consiliul interpreteaz a treia ntrebare ca fiind referitoare la compatibilitatea dintre regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare i principiul proporionalitii. Acesta amintete c, n conformitate cu jurisprudena constant a Curii, o msur comunitar este conform cu principiul proporionalitii n cazul n care aceasta poate ndeplini obiectivul urmrit i nu depete ceea ce este strict necesar n acest scop. Sub aceast dubl rezerv, legislatorul comunitar ar beneficia de o putere larg de apreciere n ceea ce privete natura i domeniul de aplicare a msurilor care trebuie adoptate, n special n domeniile care necesit evaluarea unei realiti economice complexe. Instituirea cotizaiei speciale de eliminare nu ar fi o msur n mod evident necorespunztoare pentru ndeplinirea obiectivului stabilizrii pieei zahrului. Aceasta nu ar depi nici ceea ce este strict necesar pentru asigurarea autofinanrii integrale a acestui sector. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare ar fi, prin urmare, conform principiului proporionalitii. c) Poziia Comisiei

Comisia susine c obiectivul stabilizrii pieelor, prevzut la articolul 39 articolul (1) litera (c) din tratat implic faptul c pot fi luai n considerare factori exteriori Comunitii. Stabilizarea pieelor agricole comunitare nu ar fi posibil n cazul n care nu ar fi luat n considerare situaia care exist pe pieele rilor tere, date fiind influenele reciproce care se exercit ntre toate aceste piee. Legislatorul comunitar ar fi avut, prin urmare, dreptul de a institui cotizaia special de eliminare, cu toate c aceasta a fost destinat remedierii unei situaii care i are cauzele n exteriorul Comunitii. Pe de alt parte, nicio dispoziie din tratat nu prevede faptul c riscurile care i au originea pe pieele externe trebuie finanate cu necesitate de FEOGA. n consecin, ar fi permis ca operatorii economici n cauz s suporte sarcini financiare precum cele n cauz. D - Cu privire la a patra ntrebare (nclcarea principiului nediscriminrii) 1. Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Soest amintete faptul c acea cotizaie special de eliminare afecteaz mai mult producia de zahr B dect pe cea de zahr A. Acest lucru este legat de faptul c respectiva cotizaie este calculat prin aplicarea unui coeficient dat cotizaiilor datorate de productorii de zahr n temeiul regulamentului de baz (taxa de producia de baz i cotizaia B) i c acestea afecteaz mai mult producia de zahr B dect pe cea de zahr A.

58

Pentru a stabili dac regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare comport o discriminare interzis n detrimentul productorilor de zahr B, ar fi necesar s se examineze dac productorii de zahr care produc zahr A i cei care produc zahr B se gsesc n situaii asemntoare. n caz afirmativ, ar fi necesar s se stabileasc dac diferena de tratament se justific n mod obiectiv. Conform Zuckerfabrik, productorii care produc zahr A i cei care produc zahr B se gsesc n situaii asemntoare. Zahrul fabricat n cadrul cotei A reprezint acelai produs ca acela fabricat n cadrul cotei B. De altfel, att zahrul A ct i zahrul B pot fi vndute n cadrul Comunitii sau exportate n ri tere. De altfel, niciun motiv obiectiv nu ar justifica faptul ca aceast cotizaie special de eliminare s afecteze mai mult producia de zahr B dect pe cea de zahr A. n primul rnd, nu se poate susine c fabricarea zahrului B, mai degrab dect aceea a zahrului A, este la originea situaiei excedentare a pieei n cauz, dat fiind c este vorba de acelai produs. Sarcinile financiare care rezult pentru Comunitate din plata restituirilor la export ar deriva, prin urmare, fr deosebire, din producia de zahr A i cea de zahr B. Stabilirea cantitilor de baz A i B care sunt atribuite statelor membre (pe care acestea le redistribuie ulterior ntre productorii de zahr sub form de cote A i B) nu se face conform unor criterii obiective, ci n funcie de considerente de ordin politic. Prin urmare, n mod obiectiv, nu ar fi justificat impozitarea diferit a produciei de zahr n funcie de ncadrarea acesteia n cota A sau cota B a unei ntreprinderi. n cele din urm, astfel cum a subliniat n mod corect Finanzgericht, cotizaia special de eliminare constituie o tax de finanare care a fost instituit n afara organizrii comune a pieei zahrului. n consecin, ar fi inacceptabil ca diferena care se face ntre zahrul A i zahrul B pentru cotizaiile instituite prin regulamentul de baz s fie inclus n cotizaia special de eliminare. Pentru a fi echitabil, aceasta din urm ar trebui s aib acelai efect asupra produciei de zahr A i a produciei de zahr B. Zuckerfabrik observ de asemenea c, n ipoteza n care ar fi existat circumstane excepionale care s justifice un tratament diferit al produciei de zahr A i al produciei de zahr B, aceste circumstane ar fi trebuit s apar n preambulul regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. Cu toate acestea, acest regulament menioneaz numai la al cincilea considerent faptul c acea cotizaie special de eliminare datorat de o ntreprindere se calculeaz n funcie de taxa la producia de baz i de cotizaia B datorate de aceasta, fr a preciza motivul pentru care a fost utilizat acest mod de calcul. n concluzie, Zuckerfabrik susine c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este contrar principiului nediscriminrii, cel puin n msura n care cotizaia pe care o instituie afecteaz mai mult producia de zahr B dect producia de zahr A. 2. Poziia guvernului italian

Guvernul italian afirm c producia de zahr A i cea de zahr B sunt diferite din dou puncte de vedere. n primul rnd, totalul de cote A atribuite productorilor de zahr corespunde cu aproximaie volumului consumului de zahr n Comunitate. Prin urmare, producia de zahr B genereaz n mod necesar excedente. Producia de zahr B este, prin urmare, la originea deficitului pe care cotizaia special de eliminare trebuie s-l elimine. 59

n al doilea rnd, productorii de zahr i acoper integral costurile indirecte fixe prin intermediul produciei lor de zahr A. Astfel cum ar reiei din mai multe regulamente care au stabilit preurile aplicabile n cursul diverilor ani de comercializare, costurile stabilite din industria zahrului se ridic la aproximativ 45 50 % din marja de transformare, aceasta corespunznd preului de intervenie pentru zahr minus preul de cumprare al sfeclei i anumite cheltuieli complementare [a se vedea, de exemplu, al unsprezecelea considerent din Regulamentul (CEE) nr. 432/68 al Consiliului din 9 aprilie 1968 de stabilire, pentru anul de comercializare 1968/1969, a preurilor de intervenie derivate, a preurilor minime la sfecl, a preurilor-prag i a cantitii garantate precum i a cotizaiei la producie (JO L 89, p. 4)]. n cazul n care producia de zahr A si cea de zahr B sunt taxate n acelai mod, producia de zahr B aduce productorilor de zahr un profit mai mare dect producia de zahr A, echivalent cu 45-50 % din marja de transformare. Productorii de zahr sunt n acest caz determinai s utilizeze la maxim cotele lor B, fapt care genereaz excedente adiionale i, prin urmare, sarcini financiare sporite pentru Comunitate. n aceste condiii, este justificat n mod obiectiv s se impoziteze mai mult producia de zahr B dect cea de zahr A. Regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare nu ar fi, prin urmare, contrar principiului nediscriminrii. Guvernul italian chiar consider c, n cazul n care regulamentul n cauz face obiectul unei critici, motivul este acela c afecteaz producia de zahr A, fr a fi epuizat mai nti ntregul profit pe care productorii l obin din producia de zahr B. Acesta face trimitere la un tabel pe care l-a anexat la observaiile sale, din care, de la nfiinarea organizrii comune a pieei zahrului, rezult c diferitele cotizaii care afecteaz producia de zahr B nu au atins niciodat 50 % din marja de transformare a zahrului. Prin urmare, aceste cotizaii nu au eliminat niciodat total avantajul pe care producia de zahr B l prezint pentru productori ca urmare a faptului c, contrar produciei de zahr A, aceasta nu face obiectul unor cheltuieli fixe care reprezint aproximativ 50 % din marja de transformare. Conform guvernului italian, este de dorit ca resspectiva cotizaie special de eliminare care afecteaz producia de zahr B s fie stabilit astfel nct s elimine n ntregime avantajul n cauz, deoarece aceasta ar determina n acest caz eliminarea unui stimulent la producia de zahr B, care ar genera, n mod necesar, excedente. 3. Poziia Guvernului Regatului Unit

Guvernul Regatului Unit susine c fabricarea zahrului A i fabricarea zahrului B pot face obiectul unui tratament diferit, deoarece cotele A i B corespund unor date fundamental diferite. Acesta amintete, mai nti, faptul c impozitarea diferit a zahrului A i a zahrului B reprezint, de la nceput, o constant a organizrii pieei zahrului. Primul regulament de baz [Regulamentul nr. 1009/67/CEE al Consiliului din 18 decembrie 1967 privind organizarea comun a pieei n sectorul zahrului (JO 308, p. 1)], stabilise o distincie ntre o cot de baz care corespunde n principiu prezentei cote A i o cot suplimentar, care corespunde prezentei cote B. De asemenea, acest regulament prevedea stabilirea, pentru fiecare an de comercializare, a unei cantiti garantate, egale cu 105 % din consumul uman anticipat n Comunitate n cursul anului de comercializare n cauz (articolul 26 din Regulamentul nr. 1009/67). Cheltuielile legate de comercializarea prii din cantitatea produs care depete cantitatea garantat se repercutau, sub forma unei taxe de producie,

60

exclusiv asupra produciei intervenite n cadrul cotei suplimentare (articolul 27 din Regulamentul nr. 1009/67). Al doilea regulament de baz [Regulamentul (CEE) nr. 3330/74 al Consiliului din 19 decembrie 1974 privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 359, p. 1)] a meninut distincia ntre cota de baz i cota suplimentar. La fel ca n temeiul primului regulament de baz, numai aceast din urm cot fcea obiectul unei taxe de producie, iar aceasta se stabilea n funcie de cheltuielile legate de comercializarea acelei pri din cantitatea produs care depea cantitatea garantat. Aceasta din urm era definit ca fiind egal cu consumul uman n Comunitate exprimat ca o cantitate de zahr alb n cursul unei perioade care urma s fie stabilit minus cantitatea exprimat n zahr alb importat n condiii prefereniale n cursul aceleiai perioade (articolul 27 din Regulamentul nr. 3330/74). Regulamentul de baz, n vigoare la data instituirii cotizaiei speciale de eliminare (Regulamentul nr. 1785/81, menionat anterior) a adus anumite modificri sistemului anterior, introducnd principiul autofinanrii integrale a sectorului i impunnd, pentru prima dat, o cotizaie n ceea ce privete producia de zahr A. Prin stabilirea unor niveluri diferite de impozitare pentru producia de zahr A (2 %) i pentru aceea de zahr B (2 % + 30 % sau 2 % + 37,5 %), prezentul regulament de baz nu a fcut, cu toate acestea, dect s menin o diferen de tratament care exista de la nceput. Chiar i regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare, care aparent stabilete sumele care trebuie pltite de productorii de zahr numai n funcie de criteriul regiunii de producie sub incidena creia intr acetia, ia n considerare cotele A i B de care dispun aceti productori. Al optulea considerent din acest regulament menioneaz c, pentru a stabili sumele care trebuie pltite cu titlu de cotizaie de eliminare n diferitele regiuni de producie, este necesar s se ia n considerare pe de o parte, contribuiile pltite n trecut de toi plantatorii de sfecl [] i de productorii de zahr. Cotizaiile pltite n trecut de operatorii dintr-o anumit regiune sunt, n mod necesar, o funcie a cotelor A i B de care dispun aceti productori. Referitor la regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare, acesta nu aduce nimic nou n ceea ce privete impozitarea diferit a zahrului A i a zahrului B, din moment ce cotizaia n cauz se calculeaz prin aplicarea unui anumit coeficient al cotizaiilor datorate n temeiul regulamentului de baz. Conform Guvernului Regatului Unit, diferena dintre tratamentul aplicat zahrului A i cel aplicat zahrului B, care a caracterizat organizarea comun a pieei zahrului de la nceput, este justificat prin aceea c se atribuie cotele A i B n funcie de date fundamental diferite. Suma cotelor A ar corespunde aproximativ consumului de zahr n Comunitate. n ceea ce privete cotele B, acestea sunt atribuite n msura n care legislatorul comunitar este dispus s susin o producie excedentar. Productorii de zahr care produc zahr A nu se afl, prin urmare, ntr-o situaie comparabil cu cei care produc zahr B. Impozitarea zahrului B poate, prin urmare, s fie superioar celei a zahrului A fr a exista o nclcare a principiului nediscriminrii. Cu toate acestea, n cazul n care situaiile sunt considerate asemntoare, diferena de tratament n cauz este justificat n mod obiectiv. Impozitarea superioar a zahrului B fa de zahrul A tinde s limiteze producia pe o pia excedentar. Aceasta ar fi compensaia pentru avantajul pe care l reprezint, pentru productorii de zahr, posibilitatea de a beneficia de garaniile sistemului de intervenie pentru cantiti care depesc consumul comunitar. n cele din urm, atribuirea de cote de dou tipuri diferite i impozitarea diferit a acestora ar 61

permite promovarea specializrii regionale a sectorului zahrului (al noulea considerent din Regulamentul de baz nr. 1009/67, menionat anterior). Conform Guvernului Regatului Unit, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare nu ncalc, prin urmare, principiul nediscriminrii. 4. Poziia Consiliului

Consiliul amintete c, n Hotrrea din 22 ianuarie 1986, Eridania (250/84, Rec. p. 117), Curtea a examinat deja ntrebarea privind validitatea regulamentului de baz din perspectiva principiului nediscriminrii. n aceast cauz, productori de zahr italieni reclamau faptul c, contrar altor state membre, Italia avea o cantitate de baz A inferioar consumului su intern. n consecin, productorii de zahr italieni puteau exporta numai zahr B, ceea ce determina plata unor cotizaii semnificative (39,5 %). Productorii italieni susineau c astfel finaneaz parial exportul de zahr A efectuat de productorii din alte state membre care plteau o cotizaie mult mai mic (2 %). Consiliul observ c la considerentele 19 i 20 din hotrrea menionat anterior Curtea a respins aceast argumentaie n urmtorii termeni: [] Acest sistem de finanare este creat astfel nct cota A, care reprezint consumul intern, determin numai perceperea unei cotizaii minime, n timp ce cota B, destinat n esen exportului, face obiectul unei cotizaii mult mai ridicate, care poate finana restituirile necesare i, n acelai timp, poate avea un efect de descurajare n ceea ce-i privete pe productori. n aceste condiii, Consiliul avea dreptul s repartizeze cotele stabilite ntreprinderilor individuale n baza produciei efective a acestora. O astfel de repartizare a sarcinilor corespunde, n fapt, principiului specializrii regionale, principiu aflat la baza pieei comune i care prevede ca producia s poat fi realizat n locul cel mai adecvat din punct de vedere economic. n plus, repartizarea este n conformitate cu principiul solidaritii ntre productori, dat fiind c producia constituie un criteriu legitim pentru a evalua att puterea economic a productorilor, ct i beneficiile pe care acetia le deriv din sistem. Astfel, Curtea s-a pronunat c perceperea unei cotizaii mai ridicate la zahrul B dect la zahrul A nu nclca principiul nediscriminrii. 5. Poziia Comisiei

Comisia identific n ordonana de trimitere trei motive care au determinat Finanzgericht Dsseldorf s se ndoiasc de compatibilitatea dintre regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare i principiul nediscriminrii. n primul rnd, Finanzgericht a considerat c impozitarea diferit a zahrului A i a zahrului B, care caracterizeaz cotizaiile instituite prin regulamentul de baz, nu a putut fi transpus cotizaiei speciale de eliminare, deoarece aceasta reprezint o tax de finanare exterioar organizrii comune a pieei zahrului. Comisia face trimitere, n aceast privin, la observaiile referitoare la prima ntrebare preliminar, care demonstreaz faptul c acea cotizaie special de eliminare a fost instituit n cadrul organizrii comune a pieei zahrului. Prin urmare, aceast cotizaie poate fi aplicat n mod ntemeiat produciei de zahr A i celei de zahr B n funcie de nivelurile de impozitare diferite stabilite de regulamentul de baz a crui validitate nu a fost contestat. Prima obiecie a Finanzgericht nu ar rezista, prin urmare, la aceast examinare. 62

n al doilea rnd, Finanzgericht a subliniat faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare afecteaz n mod uniform producia de zahr A i aceea de zahr B. Conform Finanzgericht, aceast egalitate de tratament ar trebui s existe i n ceea ce privete cotizaia special de eliminare. Conform Comisiei, faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare afecteaz n mod uniform producia de zahr A i cea de zahr B nu permite concluzia c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este necesar s prezinte aceeai abordare. La data adoptrii regulamentului de instituire a cotizaiei de eliminare, nu mai era posibil din punct de vedere material s se transmit cotizaia de eliminare ntreprinderilor n funcie de participarea acestora la generarea deficitului n cauz: acesta se formase n cursul a cinci ani anteriori de comercializare, iar structura de producie a sectorului se modificase profund n aceast perioad. n schimb, regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare poate transmite aceast cotizaie ntreprinderilor, n funcie de participarea acestora la crearea deficitului, deoarece acesta a fost adoptat la numai dou zile de la ncheierea anului de comercializare n cauz. Regulamentul n litigiu este, prin urmare, mai echitabil dect regulamentul de instituire a cotizaiei de eliminare. Obiecia al crei temei este identificat de Finanzgericht n acest ultim regulament este necesar, prin urmare, s fie de asemenea eliminat. n al treilea rnd, Finanzgericht a identificat o discriminare n faptul c nivelul cotelor A i B de care dispun productorii de zahr este proporional cu cantitile de baz A i B atribuite statelor membre sub a cror inciden intr aceti productori. n aceast privin, Comisia amintete c, n conformitate cu Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozzetti, menionat anterior, considerentul 34, instituirea unei taxe de coresponsabilitate poate afecta n mod diferit anumii productori, n funcie de orientarea individual a produciei acestora sau de condiiile locale, cu condiia ca stabilirea taxei s aib la baz criterii obiective. n spe, nimic nu indic faptul c atribuirea de cantiti de baz A i B statelor membre, care a fost efectuat de regulamentul de baz, nu a avut loc conform unor astfel de criterii. Prin urmare, cea de-a treia obiecie a Finanzgericht este, de asemenea, nentemeiat. n consecin, Comisia concluzioneaz faptul c regulamentul de instituire a cotizaiei speciale de eliminare este conform principiului nediscriminrii. E Cu privire la a cincea ntrebare (nclcarea drepturilor fundamentale de protecie a dreptului de proprietate i a dreptului la libertatea de exercitare a activitilor economice) 1) Poziia reclamantei n aciunea principal

Zuckerfabrik Soest susine c, n Hotrrile din 14 mai 1974, Nold (4/73, Rec. p. 491) i din 13 decembrie 1979, Hauer (44/79, Rec. p. 3727), Curtea a afirmat c dreptul de proprietate i dreptul la libera exercitare a activitilor profesionale ar face parte din drepturile fundamentale a cror respectare o asigur. Zuckerfabrik solicit Curii s constate c o cotizaie precum aceea n cauz, care se adaug retroactiv la alte cotizaii, care, n plus, are o valoare excesiv de ridicat i care poate fi achitat numai prin intermediul ctigurilor din anul de comercializare n cauz, aduce atingere acestor drepturi fundamentale. n aceast privin, aceasta subliniaz faptul c efectul unei cotizaii pe care productorii de zahr nu o pot achita prin intermediul ctigurilor lor este de a-i determina pe acetia s-i reduc producia, n special aceea de zahr B, care intr sub incidena unei impozitri deosebit de ridicate. n plus, prin obligarea productorilor de zahr s apeleze la rezervele lor, o astfel de cotizaie ar aduce atingere substanei nsi a acestor ntreprinderi. 63

n ceea ce privete propria cauz, Zuckerfabrik i propune s demonstreze n faa instanei naionale c este n msur s plteasc cotizaia special de eliminare numai apelnd la rezervele sale. Zuckerfabrik observ n continuare c faptul c productorii de zahr pot transmite cotizaia special de eliminare productorilor de sfecl n proporie de 60 % nu poate fi invocat n favoarea compatibilitii regulamentului n litigiu cu drepturile fundamentale n cauz. Productorii de zahr sunt obligai legal la plata ntregii cotizaii. Acetia pot transmite numai parial cotizaia productorilor de sfecl prin intermediul procedurilor de drept privat al cror final este ntotdeauna nesigur. Un sistem de percepere precum cel n cauz, care face anumite persoane de drept privat responsabile pentru plata sumelor care se suport n cele din urm de ali debitori, este, pe de alt parte, contrar att dreptului comunitar ct i dreptului constituional german. Zuckerfabrik face trimitere n aceast privin la un studiu al domnului profesor Arndt, anexat observaiilor sale. 2) Poziia Guvernului Regatului Unit

Guvernul Regatului Unit consider c obligaia de a plti o cotizaie financiar nu poate fi n niciun caz analizat ca o atingere adus dreptului de proprietate. Numai dreptul la libera exercitare a activitilor economice ar putea eventual s fie contestat n spe. Cu toate acestea, Guvernul Regatului Unit subliniaz c, n Hotrrile sale din 14 mai 1974, Nold, menionat anterior, considerentul 14 i din 13 decembrie 1979, Hauer, menionat anterior, considerentul 23, Curtea a precizat c dreptul la libera exercitare a activitilor profesionale nu reprezenta o prerogativ absolut, ci cunotea limite justificate de obiectivele de interes general urmrite de Comunitate. n spe, interesul general pe care l reprezint pentru Comunitate gestionarea eficient a pieei zahrului este mai important dect inconvenientul pe care instituirea cotizaiei speciale de eliminare l reprezint pentru productorii de zahr. Aceasta nu constituie n niciun caz o piedic n calea continurii activitii economice a productorilor de zahr. Regulamentul n litigiu nu aduce atingere, prin urmare, nici dreptului de proprietate, nici dreptului la libera exercitare a activitilor economice. 3) Poziia Consiliului

Conform Consiliului, instituirea cotizaiei speciale de eliminare constituie o adaptare legitim a legislaiei care reglementeaz sectorul zahrului, deoarece aceasta are ca scop asigurarea autofinanrii acestui sector. Cotizaia n litigiu ar reprezenta, prin urmare, o sarcin normal inerent activitii economice n cauz i nu o atingere adus dreptului de proprietate sau dreptului la libera exercitare a activitilor economice ale productorilor de zahr. Chiar presupunnd c este vorba despre o astfel de atingere, aceasta nu afecteaz n niciun caz substana nsi a acestor drepturi. Aceasta rmne astfel n limitele a ceea ce a fost considerat admisibil de Curte n Hotrrea 13 decembrie 1979, Hauer, menionat anterior, considerentul 23. Nicio nclcare a drepturilor fundamentale evocate n ntrebarea preliminar nu poate, prin urmare, s fie reinut. 4) Poziia Comisiei

Comisia afirm c scderea preului zahrului pe piaa mondial a provocat o cretere a sarcinilor pe care plata restituirilor la export o reprezint pentru Comunitate. Era necesar s fi 64

existat dou modaliti de restabilire a echilibrului financiar pe piaa n cauz: fie diminuarea ofertei, i anume reducerea cotelor de producie; fie creterea cotizaiilor impuse productorilor n cauz, n msura n care este necesar pentru a asigura autofinanarea sectorului. Din jurisprudena Curii rezult c o reducere a cotelor nu constituia o nclcare a unui drept fundamental. ntreprinderile nu au niciun drept dobndit n vederea meninerii unui avantaj, care s derive din instituirea organizrii comune a pieelor, de care acestea au beneficiat la un moment dat (Hotrrea din 27 septembrie 1979, Eridania, considerentul 22, 230/78, Rec. p. 2749). A fortiori, legislatorul comunitar putea institui cotizaia special de eliminare. Aceast msur din urm reprezint o ingerin mai redus n situaia operatorilor n cauz dect reducerea cotelor: aceasta las posibilitatea ca aceti operatori s continue s exploateze n ntregime, pe viitor, cotele neschimbate. Regulamentul n litigiu nu aduce atingere, prin urmare, drepturilor fundamentale de protecie a dreptului de proprietate i a dreptului la libera exercitare a activitilor economice, deoarece productorii de zahr i pstreaz dreptul i posibilitatea de a-i continua producia. III Rspunsuri la ntrebrile adresate de Curte A ntrebare adresat Zuckerfabrik Soest ntrebare Lui Zuckerfabrik Soest i se solicit s comenteze afirmaia, coninut la pagina 32 din observaiile Consiliului, conform creia instituirea cotizaiei speciale de eliminare este singurul mijloc prin care se asigur autofinanarea sectorului zahrului fr a se proceda la o reducere a cotelor de producie. Rspuns n cazul n care se pornete de la principiul autofinanrii, astfel cum este conceput de Consiliu (dar nu i de reclamant), perceperea unei cotizaii reprezenta n afar de o reducere a cotelor de producie singura posibilitate de a asigura autofinanarea, fr a aduce atingere ntrebrilor privind temeiul juridic, natura, metoda de calcul i data la care aceast cotizaie este exigibil, astfel cum sunt acestea tratate n observaiile noastre scrise. B ntrebri adresate guvernului italian ntrebarea 1 Afirmaia de la considerentul 5 din observaiile Republicii Italiene, conform creia suma cotelor A atribuite statelor membre corespunde mai mult sau mai puin volumului de consum n cadrul Comunitii, are la baz o anumit dispoziie i n caz afirmativ, care este aceasta? Rspuns n cadrul edinei, agentul guvernului italian a depus un document care conine date statistice, din care reiese c suma total a cotelor A atribuite statelor membre pe an de comercializare a zahrului corespunde aproximativ volumului consumului uman de zahr n Comunitate n cursul aceleiai perioade. Acesta a subliniat, pe de alt parte, faptul c, n temeiul articolului 26 din primul regulament de baz (Regulamentul nr. 1009/67 al Consiliului, menionat anterior), Consiliul avea obligaia de a stabili n fiecare an o cantitate garantat valabil pentru ntreaga Comunitate, care s fie egal cu 105 % din consumul uman, exprimat n zahr alb, previzibil n Comunitate n cursul anului de comercializare a zahrului pentru care este stabilit cantitatea garantat. Al doilea regulament de baz prevede faptul c cantitatea garantat este egal cu consumul uman n Comunitate exprimat n cantitate de zahr alb n cursul unei perioade care urmeaz s fie stabilit [] [articolul 27 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3330/74 al Consiliului, menionat anterior]. Regulamentul de baz din 1981 nu a adus nicio noutate n 65

privina acestui aspect. Conform agentului guvernului italian, din dispoziiile menionate anterior rezult c suma cotelor A atribuite corespunde aproximativ consumului uman de zahr n Comunitate. ntrebarea 2 Afirmaia de la considerentul 5 din observaiile Republicii Italiene, conform creia productorii de zahr i acoper cheltuielile generale de producie prin producia de zahr A este oricum corect, n special dac un productor de zahr are o cot A mai sczut i o cot B ridicat? Rspuns n edin, agentul guvernului italian a subliniat c, n temeiul primului regulament de baz, cota care corespunde prezentei cote B se ridic la cel mult 35 % din cota care corespunde prezentei cote A [articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1009/67 al Consiliului, menionat anterior] i n temeiul celui de-al doilea regulament de baz era la un nivel de 45 % [articolul 25 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3330/74 al Consiliului, menionat anterior]. n prezent, totalul cotelor B atribuite statelor membre corespunde n fapt la 21,7 % din totalul cotelor A care le sunt atribuite. n aceste condiii, nu este realist s se presupun c un stat membru poate atribui, unei anumite ntreprinderi, o cot B mai ridicat dect cota A a acesteia. Productorii de zahr au efectiv posibilitatea de a-i acoperi costurile indirecte fixe prin intermediul produciei lor de zahr A, fapt care justific impozitarea superioar a zahrului B n raport cu zahrul A. C ntrebri adresate Consiliului ntrebarea 1 De ce sectorul zahrului este singurul sector care face obiectul principiului autofinanrii? Rspuns Finanarea integral care revine productorilor (cultivatorilor de sfecl) i industriei de prelucrare (productorilor de zahr) a sarcinilor legate de exportul, n ri tere, a excedentelor de zahr se bazeaz, n esen, pe urmtoarele motive. n primul rnd, este necesar s se aminteasc faptul c organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului prevede ncepnd cu 1968 (aplicarea primului Regulament nr. 1009/67, menionat anterior) msuri n vederea participrii productorilor i a industriei de prelucrare la cheltuielile de finanare a organizrii comune a pieelor (a se vedea articolul 27 din regulamentul menionat). Aceste msuri erau i sunt nc n prezent strns legate de reglementarea cotelor, de nivelul relativ ridicat pe care Comunitatea l garanteaz productorilor, de faptul c industria de prelucrare nu depete pentru producie cotele globale (cotele A plus cotele B) i de faptul c, de muli ani, producia n cadrul cotelor globale depete consumul n cadrul Comunitii. n aceast privin, se poate porni de la ideea c nivelul preurilor n Comunitate este cu 15-20 % mai sczut n lipsa unei legislaii care prevede cote. Astfel, sectorul zahrului este caracterizat, pe de o parte, de un nivel al preurilor relativ ridicat i, pe de alt parte, de o supraproducie structural. n aceste condiii, nu era posibil, pe termen lung, s se menin garaniile de pre i nivelul cotelor atribuite dect printr-o autofinanare integral astfel nct excedentele s nu constituie o sarcin excesiv pentru Comunitate. Dup cum se cunoate, aceast autofinanare rezult n principiu din faptul c productorii i industria de prelucrare nu particip, n cadrul cotelor A, la aceast autofinanare dect n proporie minim (2 % din preul de intervenie) i c aceast participare reprezint, n cadrul cotelor B, o sum semnificativ mai ridicat (pn la maxim 39,5 % din acest pre). Desigur, este dificil de impus un astfel de sistem de autofinanare n alte sectoare agricole n care veniturile productorilor, cu garanii de pre mai reduse, nu permit astfel de sarcini de finanare. n acest sens, este necesar s se sublinieze faptul c, pentru productori, cultura 66

sfeclei este mai atractiv din punctul de vedere al preului dect cultura altor produse vegetale, de exemplu a cerealelor. ntrebarea 2 - Este prevzut ntr-o anumit dispoziie faptul c totalul de cote A, atribuite pe an de comercializare, corespunde aproximativ consumului uman de zahr n cadrul Comunitii i, n caz afirmativ, care este aceast dispoziie? Rspuns Nu. Cu toate c este adevrat c totalul de cote A se apropie de nivelul consumului de zahr n cadrul Comunitii, nu exist o relaie matematic ntre cotele A i consumul de zahr. n consecin, o dispoziie specific lipsete n aceast privin. n plus, este necesar s se aminteasc faptul c, la nceputul organizrii comune a pieei zahrului (Regulamentul nr. 1009/67, menionat anterior), cotele A au fost stabilite pentru diferii productori de zahr prin referin la producia medie a acestor ntreprinztori ntre 1961 i 1965 (a se vedea articolul 23 din Regulamentul nr. 1009/67). Aceasta explic faptul c, pentru anumite state membre, de exemplu Italia, totalul de cote A ale productorilor de zahr i, din acest motiv, i cota naional A, nu corespunde consumului naional: cotele A pentru Italia erau inferioare consumului de zahr din acea ar. R. Joliet Judector-raportor

67

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL CARL OTTO LENZ PREZENTATE LA 8 NOIEMBRIE 19901 Sumarul hotrrii A Faptele B Punctul de vedere I Cu privire la prima ntrebare preliminar 1. Opinia prilor 2. Obligaia de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare n cadrul procedurii ordonanei preediniale 3. Concluzii II Cu privire la a doua ntrebare preliminar 1. Temeiul juridic al Regulamentului nr. 1914/87 trebuie s fie articolul 43 sau articolul 201 din Tratatul CEE? 2. Limitele legale neretroactivitii ale principiilor autofinanrii, securitii juridice i

a) Obiectivul Regulamentului nr. 1914/87 b) Exist o ncredere legitim a productorilor de zahr ntr-o limitare a obligaiei acestora de compensare a pierderilor? 3. Interdicia de a impune unei ramuri a economiei riscuri exterioare acesteia i caracterul disproporionat al taxelor a) Punerea n sarcina unui sector economic a unor riscuri exterioare acestuia. b) Respectarea principiului proporionalitii 4. nclcarea principiului nediscriminrii a) Supraimpozitarea produciei de zahr B b) Abuzul de putere c) Diferene n tratamentul industriei zahrului n diversele state membre d) Modalitate de percepere numai n conformitate cu modelul contribuiei de solidaritate

1 Limba de procedur: germana.

68

5. Protecia proprietii i a liberei exercitri a activitii economice a) Atingere adus dreptului de proprietate b) Atingere adus liberei exercitri a unei activiti economice 6. nclcarea principiilor care reglementeaz perceperea impozitelor n ordinea juridic german Cheltuielile de judecat C Concluzii Domnule Preedinte, Domnilor Judectori, A Faptele 1. Cauza n privina creia adoptm o poziie este o cerere de pronunare unei hotrri preliminare formulat de Finanzgericht Hamburg. ntrebrile adresate alctuiesc dou grupuri distincte. 2. Instana naional ridic n primul rnd o problem instituional. Este vorba despre competenele instanelor naionale hotrnd prin ordonan preedinial n cazul n care actul administrativ atacat are la baz un act de drept comunitar a crui legalitate este pus la ndoial. Instana de trimitere urmrete s stabileasc dac domeniul general de aplicare al regulamentelor se opune suspendrii pronunrii de ctre o instan naional a unei hotrri n cadrul unei proceduri a ordonanei preediniale. n cazul n care se dovedete c instana din statul membru n cauz poate dispune msuri provizorii fr a sesiza n prealabil Curtea de Justiie astfel nct aceasta s se pronune cu privire la validitatea dispoziiilor comunitare n cauz, instana de trimitere urmrete n acest caz s stabileasc, n plus, dac criteriile necesare pentru adoptarea de msuri asiguratorii ar trebui derivate din regulamentul de procedur al statelor membre sau din ordinea juridic comunitar. 3. Al doilea punct esenial din cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare const n ntrebarea direct adresat de instana de trimitere cu privire la validitatea regulamentului adecvat n vederea pronunrii hotrrii n aciunea principal. n aceast privin, este vorba de legalitatea introducerii unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 prin Regulamentul (CEE) nr. 1914/871. Conform avizului instanei de trimitere, acest regulament aduce atingere principiului neretroactivitii. Reclamantul, obligat la plata unei taxe printr-o hotrre care are la baz regulamentul n cauz, invoc alte argumente care pun la ndoial legalitatea acestui regulament. 4. Dincolo de prezenta spe, mai multe instane germane au pus la ndoial validitatea Regulamentului nr. 1914/872. De asemenea, una dintre acestea, Finanzgericht Dsseldorf, a adresat Curii n acest sens o ntrebare preliminar3. Finanzgericht Hamburg a naintat urmtoarele ntrebri Curii:

1 Regulamentul Consiliului din 2 iulie 1987 (JO L 183, p. 5). 2 ntre altele: Hotrrea din 11 iulie 1989, Bundesfinanzhof, cota VII B 183/88. 3 A se vedea cauza C-92/89, Zuckerfabrik Soest.

69

1) a) Articolul 189 paragraful al doilea din Tratatul CEE trebuie s fie interpretat n sensul c domeniul de aplicare general al regulamentelor n statele membre nu exclude posibilitatea de care dispun instanele naionale de a suspenda, prin intermediul unor msuri provizorii, efectele unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament, pn la soluionarea aciunii principale? b) n cazul n care rspunsul la ntrebarea 1 litera (a) este afirmativ: n ce condiii instanele naionale pot dispune msuri provizorii? Exist norme de drept comunitar aplicabile n acest domeniu i, dup caz, care sunt aceste norme? Sau msurile provizorii sunt reglementate prin dreptul naional? 2) Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 este ntemeiat? n special, respectivul regulament este lipsit de validitate deoarece ncalc principiul neretroactivitii regulamentelor care impun sarcini fiscale? 5. n ceea ce privete faptele cauzei, motivarea Finanzgericht, precum i argumentele prilor, se face trimitere la raportul de edin. n cele ce urmeaz, vom relua anumite detalii privind faptele i argumentaia numai n msura n care este necesar n vederea nelegerii sau justificrii opiniei noastre. B Punctul de vedere I - Cu privire la prima ntrebare preliminar 6. n ceea ce privete rspunsul la prima ntrebare, prile au opinii foarte diferite.

7. Instana de trimitere nsi are ndoieli n ceea ce privete competena instanelor naionale n a dispune suspendarea executrii deoarece aplicabilitatea direct a regulamentelor n toate statele membre, prevzut la articolul 189 paragraful al doilea din Tratatul CEE, ar putea fi astfel pus la ndoial. Aceasta admite n acelai timp faptul c suspendarea executrii, la fel ca efectul de suspendare al unei ci de atac n cadrul procedurii administrative generale, nu afecteaz existena actului administrativ i nici, prin urmare, n principiu, validitatea dreptului comunitar. 8. Faptul c suspendarea executrii sau adoptarea de msuri provizorii n sensul articolelor 185 i 186 din Tratatul CEE fac obiectul altor criterii dect acelea de drept german reprezint o alt surs de ndoial pentru instana de trimitere. Utilizarea criteriilor naionale aplicabile ar putea avea ca rezultat discriminarea operatorilor n cauz. 1. Opinia prilor 9. n schimb, reclamantul nu mprtete ndoielile instanei de trimitere, fie i pentru c suspendarea executrii nu afecteaz dect eficiena regulamentului comunitar. Este amnat numai data la care suma care trebuie perceput este exigibil. Eficiena regulamentului nu este pus la ndoial pe plan economic, deoarece beneficiarul msurilor provizorii trebuie, n cazul n care este respins, s plteasc o dobnd de ntrziere la o rat mai mare cu 3 % dect rata de scont a Deutsche Bundesbank, iar acest lucru independent de problema cauiunii.

70

10. Reclamanta adaug faptul c, n cazul n care, n Cauza 314/85, Foto-Frost1, care privea validitatea unei hotrri pronunate ntr-un caz concret de Comisie n legtur cu un stat membru, Curtea admisese o excepie n ceea ce privete monopolul su asupra competenei de a se pronuna asupra validitii actelor juridice comunitare n cadrul unei proceduri a ordonanei preediniale, aceast soluie trebuie cu att mai mult aplicat actelor de punere n aplicare adoptate de instanele naionale. 11. Suficiente msuri provizorii cu efect de suspendare fa de actele de punere n aplicare fac parte, n plus, din garaniile jurisdicionale prevzute la articolul 19 alineatul (4) din Grundgesetz (Legea fundamental). Limitarea puterii de apreciere a instanelor naionale n cazul acordrii msurilor provizorii ar restrnge considerabil aceast protecie juridic i ar contribui la incertitudinea juridic. 12. n cele din urm, adoptarea de msuri provizorii constituie corolarul necesar al sistemului de protecie jurisdicional a ordinii juridice comunitare n cadrul cruia, conform dispoziiilor de punere n aplicare a dreptului comunitar, Curtea European de Justiie sau instanele naionale dispun aceste msuri provizorii. 13. Cu toate c reclamanta consider c rspunsul su la ntrebarea 1 litera (a) face inutil un punct de vedere referitor la ntrebarea 1 litera (b), aceasta susine c autoritile i instanele naionale nu pot dispune msuri provizorii mpotriva actelor naionale de punere n aplicare dect n conformitate cu normele de procedur naional. Este necesar s se admit c ar putea exista divergene ntre diferitele state membre din Comunitate precum i alte probleme de procedur care intr sub incidena ordinii juridice naionale. 14. Comisia pornete, de asemenea, de la premisa c instana naional poate suspenda executarea unui act administrativ fr ca aceasta s fie nevoit s atepte finalul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare n temeiul articolului 177 care confirm ndoielile sale n ceea ce privete validitatea actului comunitar n baza actului administrativ n cauz2. 15. n sprijinul acestei afirmaii, Comisia afirm mai nti c instana nu constat existena sau lipsa unui drept, ci numai amn punerea n aplicare a unui act administrativ. Dei condiiile unei astfel de restabiliri a statu quo ante sunt diferite de la un stat membru la altul, n toate aceste proceduri instana nu se pronun cu privire la validitatea sau lipsa de validitate a actului administrativ, ci numai cu privire la problema de a afla dac interese particulare care necesit protecie sunt mai importante dect interesul public ca actul s fie pus n aplicare nainte de hotrrea pe fond a instanei. 16. Pe de alt parte, din cauza perioadelor lungi necesare pentru a pune n aplicare procedura prevzut la articolul 177, urgena care caracterizeaz n general msura provizorie argumenteaz mpotriva punerii n aplicare prealabile a aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare cel puin din cauza participrii prevzute la articolul 20 din Statutul Curii de Justiie. 17. Cu toate acestea, Comisia adreseaz ntrebarea dac anumite circumstane care deriv din dreptul comunitar trebuie s existe pentru a putea fi permis suspendarea executrii. Am putea lua n considerare criterii care reies din articolul 83 al Regulamentului de procedur al Curii, i anume evitarea unui prejudiciu grav i ireparabil sau introducerea aciunii principale simultan cu cererea de ordonan preedinial. Cu toate c acest din urm criteriu

1 Hotrrea din 22 octombrie 1987, Foto-Frost/Hauptzollamt Lbeck-Ost (314/85, Rec. p. 4199). 2 Sublinierea autorului.

71

este n general ndeplinit atunci cnd se dispune suspendarea executrii unui act administrativ, Comisia consider c nu este justificat s se impun condiii suplimentare deoarece acest lucru ar necesita de fapt o modificare a regulamentului de procedur al instanelor n statele membre. 18. De asemenea, Comisia i ntemeiaz argumentaia pe jurisprudena Curii conform creia este necesar s se admit c statele membre trateaz n mod diferit cererile de rambursare, cu condiia ca grija de a asigura un echilibru ntre, pe de o parte, principiul legalitii i, pe de alt parte, principiul securitii juridice i al ncrederii legitime s fie comun drepturilor statelor membre, aplicarea dreptului naional s nu aduc atingere eficienei dreptului comunitar, iar interesul Comunitii s fie pe deplin luat n considerare. 19. Comisia dezvolt un punct de vedere independent cu privire la modalitatea de a lua pe deplin n considerare interesul Comunitii. 20. n acest context, simultan cu suspendarea executrii, problema validitii actului juridic trebuie prezentat Curii, n pofida rezervelor de natur dogmatic i legate de economia procedural, care au la baz ideea c nicio decizie nu a fost luat deocamdat cu privire la validitatea actului comunitar i c o trimitere n faa Curii s-ar putea dovedi inutil a posteriori. Urmtoarele argumente susin, conform Comisiei, procedura propus: n primul rnd, brea temporar creat n monopolul hotrrii Curii cu privire la validitatea actelor juridice comunitare este redus la minim. Monopolul hotrrii Curii este recunoscut, dar n acelai timp se acord o protecie juridic eficient. 21. n plus, conform Comisiei, instana naional trebuie s ia pe deplin n considerare interesul comunitar n cadrul puterii sale de decizie. Prin urmare, instana naional are obligaia de a-i exercita competena astfel nct s aduc ct mai puin atingere efectului util al normelor juridice comunitare. 22. n cele din urm, o aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare care intervine n stadiul procedurii de suspendare a executrii poate reduce durata incertitudinii n ceea ce privete validitatea msurii comunitare. n acest caz, instana din aciunea principal nu ar trebui s se pronune nainte de pronunarea hotrrii de ctre Curte. 23. Procedura propus nu face dect s concretizeze trimiterea la Curte care este n orice caz prevzut de dreptul comunitar i s permit evitarea interveniei n procedura naional de suspendare a executrii unui act. 24. De asemenea, Comisia a prezentat argumentele de fond mpotriva unui eventual refuz de a recunoate competena instanelor naionale, hotrnd printr-o ordonan preedinial, pentru suspendarea executrii unui act. n acest caz, ncrederea n ordinea juridic comunitar ar putea fi semnificativ zdruncinat deoarece, dat fiind durata unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare, persoana de drept privat ar fi eventual privat de drepturi timp de mai muli ani. 25. Comisia adreseaz, pe de alt parte, ntrebarea dac dreptul la protecie juridic eficient nu trebuie s fie, n sine, considerat un drept fundamental. n orice caz, este vorba de o situaie foarte asemntoare cu cele protejate prin legea fundamental. Principiul unei protecii juridice rapide este, de asemenea, prevzut n ordinea juridic comunitar, respectiv la articolele 185 i 186 din Tratatul CEE. n orice caz, este vorba de un principiu juridic legat de cel al aplicrii uniforme a dreptului comunitar.

72

26. Consiliul nu abordeaz dect succint prima ntrebare privind cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare. Opinia Consiliului este c, n esen, aceast ntrebare trebuie soluionat n lumina principiului supremaiei dreptului comunitar, conform jurisprudenei Curii, ns acesta nu formuleaz, cu toate acestea, o propunere de hotrre. 27. Guvernul italian adopt n schimb o poziie mai nuanat. Acesta susine c instanele naionale au puterea de a suspenda din motive de precauie acte administrative care au la baz regulamente comunitare, chiar dac acestea din urm nu au fost nc declarate lipsite de validitate de Curtea de Justiie. n sprijinul acestei opinii, guvernul italian afirm c aceast concluzie decurge din repartizarea competenelor, stabilit n Tratatul CEE, ntre instanele naionale i Curtea de Justiie. Pe de alt parte, decizia provizorie nu are efect asupra validitii regulamentului. Este vorba despre o msur pur asiguratorie care nu anticipeaz nicio decizie viitoare. 28. Invocnd concluziile avocatului general Mancini n cauza 314/851, guvernul italian subliniaz c protecia provizorie dorit nu trebuie s fie invalidat de durata aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare. Refuzul de a acorda competen instanei naionale pentru a suspenda un act administrativ n litigiu ar avea consecine grave pentru persoanele de drept privat, deoarece acestea nu pot ataca direct n faa Curii regulamentul comunitar n cauz, ceea ce ar nsemna privarea acestora de orice protecie. n cazul n care, n schimb, admitem c instanele din statele membre au competena de a suspenda executarea unui act administrativ, condiiile n care se exercit aceast competen trebuie cutate n dispoziiile naionale. Diferenele ntre condiiile prevzute n diversele ordini ale statelor membre n materie de msuri provizorii reprezint cu att mai puin o discriminare cu ct proceduri judiciare diferite trebuie s fie respectate pentru a obine protecia situaiilor juridice subiective garantate de dreptul comunitar. Nu este posibil s se ajung la o armonizare a acestui regulament de procedur prin aplicarea prin analogie a condiiilor prevzute de Tratatul CEE n ceea ce privete suspendarea executrii. 29. Guvernul Regatului Unit are un punct de vedere opus. Acesta consider c este necesar ca instanelor naionale s le fie negat competena de a suspenda, prin intermediul msurilor provizorii, efectele unui act administrativ adoptat n baza unui regulament n ateptarea pronunrii unei hotrri n litigiul n aciunea principal privind validitatea acestui act naional. n caz contrar, omogenitatea i aplicarea uniform a dreptului comunitar ar fi periclitate. Cu toate acestea, n sprijinul acestei opinii, Guvernul Regatului Unit pornete de la ipoteza c tratatul a fost conceput astfel nct s stabileasc un sistem coerent de ci de atac i de proceduri destinate ncredinrii controlului legalitii actelor instituiilor Curii de Justiie. n plus, acesta susine ideea c prin faptul c dispune msuri provizorii instana se pronun privind validitatea actelor instituiilor comunitare. 30. n cele din urm, Guvernul Regatului Unit prezint n cadrul edinei un alt argument n sprijinul opiniei sale. O competen absolut a instanelor naionale de a suspenda o decizie de impozitare care are la baz un regulament comunitar ar putea denatura concurena. Instanele ar fi n acest caz libere s elibereze ntreprinderile naionale de obligaia acestora de plat. n acest mod, ar fi posibil ca un regulament s nu fie pus n aplicare ntr-un stat membru. De asemenea, denaturarea concurenei ar reprezenta o problem deoarece, n msura n care termenul de plat face parte din dispoziia comunitar, factorul timp ar putea fi eliminat n cazul n care instanele naionale ar putea dispune suspendarea executrii.

1 Concluziile din 19 mai 1987, Foto-Frost/Hauptzollamt Lbeck-Ost (314/85, Rec. p. 4199, 4211).

73

31. Conform aceluiai guvern, denaturarea prevzut a concurenei se poate produce n toate domeniile care prezint interes pentru pri, i anume att n ntreprinderile productoare de zahr, ct i la productorii de sfecl, din cauza acestei competene de scutire fiscal. n caz de ilegalitate i lips de validitate a dispoziiei comunitare, exist ntotdeauna posibilitatea ulterioar de rambursare a taxelor. 32. De asemenea, acesta susine c situaia de incertitudine a ordinii juridice comunitare este aceeai att n ceea ce privete procedura de obinere a msurilor provizorii, ct i n aciunea principal. n cele din urm, Guvernul Regatului Unit admite, cu toate acestea, excepii, de exemplu n cazul unor circumstane deosebite. Cu toate acestea, n aceste cazuri este necesar s fie luate msuri asiguratorii prin aplicarea regulamentului naional de procedur. Obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare n cadrul unei proceduri de ordonan preedinial
2.

33. Punctul de plecare al rspunsului nostru la aceast ntrebare trebuie s fie jurisprudena anterioar n materie. n ceea ce privete obligaia de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare, exist mai nti Hotrrea din 22 octombrie 1987 n cauza Foto-Frost, 314/85, n care Curtea a enunat n primul rnd norma conform creia numai aceasta are competena de a declara lipsite de validitate actele unei instituii comunitare n timp ce instanele naionale nu au aceast competen. Cu toate acestea, Curtea a adugat c adaptrile la (aceast) norm [] pot fi dispuse n anumite condiii n ipoteza procedurii ordonanei preediniale; cu toate acestea, examinarea acestei probleme nu ar fi necesar, ipoteza nefiind evocat n ntrebarea instanei naionale1. 34. La acea dat, Curtea nu a fcut trimitere la jurisprudena sa anterioar n conformitate cu care articolul 177 alineatul (3) trebuie interpretat n sensul c o instan naional nu este obligat s sesizeze Curtea cu o ntrebare referitoare la interpretare sau la validitate [] n cazul n care ntrebarea este adresat n cadrul unei proceduri a ordonanei preediniale chiar dac decizia care se adopt n cadrul acestei proceduri nu mai poate s fac obiectul unei aciuni, cu condiia ca fiecare dintre pri s aib competena s deschid sau s solicite deschiderea unei proceduri de fond n cursul creia problema soluionat provizoriu [] s poat fi reexaminat i s poat face obiectul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare n temeiul articolului 177.2 35. Este adevrat c n 1977, atunci cnd a fost pronunat aceast hotrre, Hotrrea din cauza Foto-Frost nu exista, aceasta intervenind, dup cum este cunoscut, 10 ani mai trziu. n consecin, este necesar s se examineze dac Hotrrea Hoffmann-La Roche/Centrafarm poate fi meninut n lumina Hotrrii Foto-Frost. 36. n Hotrrea Foto-Frost, Curtea se bazeaz pe coerena sistemului de protecie jurisdicional instituit prin tratat3. Deoarece articolul 173 atribuie competen exclusiv Curii pentru a anula un act al unei instituii comunitare, n vederea asigurrii coerenei sistemului, competena de a constata lipsa de validitate a aceluiai act, n cazul n care aceasta este contestat n faa unei instane naionale, trebuie s fie de asemenea rezervat Curii4.

1 Rec. p. 4232, considerentul 19. 2 Hotrrea din 24 mai 1977, Hoffmann-La Roche/Centrafarm (107/76, Rec. p. 957). 3 Loc. cit., p. 4231, considerentul 16. 4 Loc. cit., considerentul 17.

74

37. n Hotrrea Hoffmann-La Roche/Centrafarm, Curtea a declarat c instanele naionale nu sunt obligate s sesizeze Curtea, chiar n cazul n care validitatea unui act al instituiilor comunitare este pus la ndoial; este suficient s existe posibilitatea ca aceast ntrebare s poat fi reexaminat ulterior n cadrul unei proceduri pe fond i s poat face obiectul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare. 38. n rspunsul oferit de aceasta ntrebrii preliminare, Curtea a plecat de la ideea c hotrrile Finanzgericht Hamburg puteau face n continuare obiectul unei aciuni1. Aceasta a constatat, de asemenea, c aceste instane, care, n general, nu intr sub incidena obligaiei de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare prevzut la articolul 177 din Tratatul CEE, nu sunt competente pentru a declara ca lipsite de validitate actele instituiilor comunitare. Prin urmare, este necesar s se examineze dac motivele pe care Curtea le-a prezentat n Hotrrea Foto-Frost se aplic i n ceea ce privete procedura ordonanei preediniale. 39. n Hotrrea Hoffmann-La Roche/Centrafarm, Curtea a respins existena unei obligaii de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare pe motiv c aciunea pentru pronunarea unei hotrri preliminare ar putea interveni ulterior n cursul procedurii pe fond. Aceast motivare ar fi trebuit s conduc n cauza Foto-Frost tocmai la respingerea obligaiei de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare. n fapt, n spe exista posibilitatea de a adresa o astfel de ntrebare n cursul procedurii n apel, Curtea mprtind ideea c hotrrea instanei care a solicitat pronunarea unei hotrri preliminare putea face nc obiectul unei ci de atac. Dup Hotrrea Foto-Frost, acest unic punct de vedere nu poate, prin urmare, s fie suficient pentru a elimina obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare. Mai degrab, este necesar s se examineze diferitele motive care au condus Curtea s ia aceast hotrre. 40. nsi Curtea menioneaz trei motive. Primul motiv este aplicarea uniform a dreptului comunitar. n cazul unei divergene ntre instanele statelor membre n ceea ce privete validitatea actelor comunitare, aplicarea uniform a dreptului comunitar este pus n discuie, iar cerinei fundamentale de securitate juridic i este adus atingere. 41. Al doilea motiv este coerena necesar a sistemului de protecie jurisdicional instituit prin tratatul care ncredineaz Curii de Justiie competena exclusiv pentru a declara ca lipsite de validitate actele unei instituii comunitare. Coerena sistemului prevede ca, n cazul n care competena de a constata lipsa de validitate a aceluiai act este invocat de o instan naional, aceasta s fie de asemenea rezervat Curii. 42. n al treilea rnd, Curtea se afl n cea mai bun poziie pentru a se pronuna cu privire la validitatea actelor comunitare. 43. Aceste considerente se aplic, bineneles, i n ceea ce privete procedura ordonanei preediniale. Cum ar avea posibilitatea o instan, hotrnd prin ordonan preedinial, s pun la ndoial validitatea actelor comunitare n msura n care aceasta nu are aceast competen n procedura de fond? Singurul argument pe care l putem invoca n acest caz este faptul c termenele impuse de aciunea pentru pronunarea unei hotrri preliminare fac inutil protecia provizorie pe care operatorul o caut prin intermediul iniierii procedurii sumare (a se vedea concluziile domnului Mancini, loc. cit., p. 4221).

1 Hotrrea Foto-Frost, nota 4 menionat anterior, p. 4199 i 4230, considerentul 13.

75

44. Aceast idee are la baz o situaie de fapt diferit de aceea din prezenta spe. n prezenta spe, Finanzgericht a suspendat punerea n aplicare a actului administrativ n schimbul unei cauiuni i n acelai timp propria sa procedur1. 45. Nu exist niciun pericol ca durata aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare s fac inutil protecia provizorie pe care operatorul o caut prin intermediul iniierii procedurii sumare. Procedura se suspend pn la data la care Curtea se pronun cu privire la ntrebarea preliminar. 46. Cu toate acestea, presupunnd chiar c procedura ordonanei preediniale este prezentat n faa unei alte instane i c nu este posibil s se atepte hotrrea Curii, acest lucru constituie un argument numai mpotriva perioadei de ateptare, dar nu mpotriva obligaiei de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare. n cazul n care se presupune c instana sesizat confirm suspendarea executrii n temeiul ndoielilor sale cu privire la validitatea sau eficacitatea actului de drept comunitar, ntrebarea trimis de instana naional rmne actual i, cum Curtea este deja sesizat, problema de drept poate fi rezolvat mult mai rapid. 47. Prin urmare, faptul c ntrebarea n cauz a fost deja prezentat Curii este n interesul economiei procedurale. n cazul n care procedura ia sfrit fr s fie luat o hotrre pe fond, ndoielile prezentate anterior nu sunt eliminate, iar hotrrea Curii este, prin urmare, necesar, n pofida acordului la care s-a ajuns n cazul n spe. 48. n cazul n care, din contr, cea de-a doua instan consider c nu este necesar suspendarea executrii actului administrativ i, prin urmare, respinge cererea de suspendare, acest lucru are loc n orice caz pentru cazurile n care ar exista ndoieli cu privire la validitatea sau eficacitate actului de drept comunitar fr consecine practice. ntr-un astfel de caz, interpretarea contrar a instanei inferioare nu mai poate limita eficacitatea dreptului comunitar. ntrebarea se pune de asemenea dac prima sau a doua instan ar fi putut sau ar fi trebuit s retrag cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare2. 49. n cazul n care instanele de fond nu mprtesc ndoielile exprimate cu privire la validitate, hotrrea Curii poate, n fapt, s se dovedeasc inutil. Aceast situaie corespunde celei n care o instan inferioar sesizeaz Curtea cu o ntrebare preliminar pe care instana de grad superior nu o consider necesar. n acest caz, de asemenea, Curtea trebuie s se pronune n cazul n care cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare nu este retras. Acest lucru se aplic i ntrebrilor privind interpretarea. 50. Nu este necesar s se soluioneze aceast ntrebare n prezenta spe. n consecin, contrar ipotezelor care stau la baza jurisprudenei actuale a Curii, urgena i obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare nu se exclud una pe cealalt. 51. n cazul n care procedura este continuat n faa instanei care se pronun asupra fondului, argumentul privind urgena i pierde fora. n consecin, ne putem atepta ca instanele care se pronun asupra fondului s-i ntemeieze decizia pe hotrrea Curii n msura n care acestea consider ntemeiate ndoielile instanei de trimitere. n cazul n care, din contr, acestea nu le consider ntemeiate, procedura va fi aceeai ca n cazul ordonanei preediniale.

1 Ordonana de trimitere a Finanzgericht Hamburg, II. 2 A se vedea, cu privire la aceast problem, Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EWG Vertrag, Luxembourg, 1985, p. 83-85.

76

52. Problema care se pune este de a afla care este efectul hotrrii Curii pentru instanele care se pronun asupra fondului. Nu exist jurispruden cu privire la aceast problem. Opinia dominant este c hotrrea preliminar este obligatorie pentru aciunea principal care a determinat trimiterea din partea instanei naionale1. Conform acestei opinii, att instana de grad superior, ct i aceea de grad inferior, care trebuie s pronune o hotrre n urma trimiterii cauzei ctre aceasta de ctre instana de grad superior, sunt obligate de hotrre. Am putea, de asemenea, accepta aceast soluie pentru instana care hotrte n aciunea principal, decizia sa fiind strns legat de procedura ordonanei preediniale, n cursul creia a fost prezentat cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare. 53. n privina acestui lucru nu se poate obiecta nici c ntrebarea adresat n prezenta spe nu este considerat necesar de instana sesizat pentru a se pronuna: n cazul n care aceast instan are astfel de ndoieli privind validitatea sau eficacitatea dreptului comunitar nct, dup ce a luat n considerare toate interesele n cauz, a considerat necesar s suspende executarea actului administrativ, atunci aceast decizie i este necesar pentru a opri suspendarea executrii, n cazul n care ndoielile sunt eliminate, sau pentru a dispune meninerea acesteia, n cazul n care ndoielile sunt confirmate. 54. n cazul n care, n aplicarea regulamentului de procedur al statului membru n cauz, decizia nu revine instanei care hotrte prin ordonan preedinial, astfel nct nu mai exist o decizie din partea acesteia i n cazul n care instanele care se pronun asupra fondului nu i mprtesc ndoielile, acest lucru nu pledeaz mpotriva admisibilitii aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare. Aceast situaie corespunde celei n care o instan inferioar introduce o aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare pe care instana de grad superior nu o consider necesar. n acest caz, de asemenea, Curtea trebuie s se pronune n cazul n care cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare nu este retras. Aceast posibilitate este luat n considerare la articolul 177 alineatul (2) din Tratatul CEE. 55. Obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare este necesar din motive importante referitoare la necesitatea de a asigura validitatea i eficacitatea uniform a dreptului comunitar. Considerm necesar s examinm n acest caz, nc o dat, ntrebarea aflat n centrul dezbaterii. Ce consecine are pentru ordinea juridic comunitar faptul c o instan a unui stat membru pronun ca lipsit de validitate un act de drept comunitar? n aceast privin, este necesar s se porneasc de la ideea c instanele din statele membre formeaz o ramur autonom i independent a puterii publice a fiecrui stat membru i, prin urmare, atunci cnd o astfel de instan declar ca lipsit de validitate un act de drept comunitar, este vorba de un proces de mare importan i care are consecine indezirabile sau nepotrivite sau care pot genera probleme semnificative2. 56. Consecinele constau n aceea c, cu toate c este adevrat c dreptul comunitar nu este inaplicabil, aplicarea sa este totui diferit, iar validitatea sa este afectat. Acest din urm efect sporete o dat cu gradul de superioritate al instanei, n timp ce primul efect este independent de acest element.

1 A se vedea Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag, Luxembourg, 1985, p. 101; Everling, Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europaischen Gemeinschaften, Baden, 1986, p. 63; n acest sens, de asemenea, n ceea ce privete instanele superioare, Chevallier i Maidani, Guide pratique article 177 CEE, Luxembourg, 1981, p. 96. 2 Loc. cit., p. 4218; Mancini face trimitere, ntre alii, la Brown i Jacobs, The Court of Justice of the European Communities, Londra, 1983, p. 154 i urmtoarele, n prezent ediia a treia, p. 173.

77

57. Avocatul general Mancini citeaz n continuare patru anomalii care argumenteaz mpotriva competenei instanelor superioare de a declara ca lipsite de validitate acte comunitare: Prima, i poate cea mai evident, este un paradox: cu alte cuvinte, aceast tez atribuie instanelor de grad inferior o competen controlul validitii actelor pe care alineatul (3) din articolul 177 o elimin n mod explicit din competenele instanelor de ultim grad de jurisdicie1. 58. Argumentul principal pe care l prezint n continuare avocatul general Mancini este de natur dogmatic, respectiv contradicia pe care recunoaterea competenei n cauz o determin n cadrul sistemului care ncredineaz controlul legalitii actelor Comunitii numai Curii de Justiie. Am tratat deja acest argument anterior. 59. n al treilea rnd, aceast opinie ncalc principiul prevzut la articolul 189 n temeiul cruia actele adoptate de instituii trebuie aplicate uniform pe ntregul teritoriu comunitar. Acest principiu rspunde, conform avocatului general Mancini, unui dublu obiectiv: asigurarea securitii juridice i de asemenea, poate mai important garantarea coeziunii juridice a Comunitii.16 60. n privina acestor trei puncte suntem de acord cu avocatul general Mancini.

61. n acest context, este necesar, desigur, s se adreseze, de asemenea, ntrebarea dac acelai lucru se aplic n cazul ntrebrilor privind interpretarea sau, n orice caz, pentru unele dintre acestea. Avocatul general Mancini nu dorete s extind obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare asupra ntrebrilor privind interpretarea deoarece interpretarea unei dispoziii implic, de asemenea, ntotdeauna, intenia de a o pune n aplicare. 62. Nu suntem siguri c aceast opinie este valid n toate cazurile.

63. O interpretare care, n cazul n spe, priveaz o dispoziie de ntreaga eficacitate, este echivalent adesea n practic cu contestarea validitii acesteia: fie c o instan contest validitatea unei dispoziii, fie c i ofer o interpretare care o face inaplicabil ntr-un caz concret, consecinele din punct de vedere practic sunt aceleai2. 64. Ideea unei posibile remedieri ntr-un stadiu ulterior al procedurii nu este convingtoare. Procedura se poate ncheia fr s existe o decizie legal ulterioar, precum n cazul n spe, n care reclamanta a achitat cotizaia pretins deoarece considera c aceast soluie este de preferat achitrii unor dobnzi de ntrziere n caz de plat reportat3. ntr-un altfel de caz, decizia care elimin ndoielile privind lipsa de validitate a dreptului comunitar ar exista. Nimeni nu ar fi informat cu privire la o soluionare ulterioar a litigiului care, n rest, ar putea de asemenea interveni din alte motive dect o schimbare de opinie cu privire la problema de drept. 65. Toate aceste considerente argumenteaz n favoarea necesitii de a cere instanelor care soluioneaz cereri de ordonan preedinial, care intenioneaz s pun la ndoial validitatea sau aplicabilitatea unei dispoziii de drept comunitar, s adreseze o ntrebare n acest sens Curii de Justiie.

1 Loc. cit., p. 4218. 2 A se vedea Brown i acobs, loc. cit., p. 174. 3 Litigiile n temeiul Legii germane privind concurena neloial constituie un alt exemplu: acestea sunt, n fapt, introduse cel mai des prin intermediul unei proceduri a ordonanei preediniale (a se vedea OLG Frankfurt, decizie din 16 ianuarie 1990, AZ 6W 146/89 n EuZW 1/90, p. 39).

78

66. Cu toate acestea, chiar dac este nc posibil s se iniieze o alt procedur, nu este sigur c autoritatea naional n cauz, care nu a avut succes prima dat, urmeaz s introduc o aciune ntemeiat pe argumente de drept comunitar1. 67. n cele din urm, chiar dac acesta este cazul, nu este nicidecum sigur c instana de apel este obligat s trimit cauza (conform Curii de Justiie n Cauza Hoffmann-La Roche/Centrafarm acesta nu este nicidecum cazul) sau c, chiar dac aceasta este obligat s fac acest lucru, procedeaz efectiv la realizarea sa. 68. Reclamanta n cauza principal a invocat dou argumente mpotriva sesizrii obligatorii a Curii. 69. Primul argument privete natura sumar a dosarului cauzei care nu conine deocamdat toate faptele. Aceast obiecie este, n esen, exact, dar argumenteaz n opinia noastr mai degrab mpotriva adresrii de ntrebri privind validitatea unui act comunitar n acest stadiu al procedurii. n cazul n care acestea sunt, cu toate acestea, adresate, instana n cauz trebuie, n opinia noastr, s contribuie la eliminarea ct mai rapid a acestei ndoieli. Aceast opinie nu restrnge libertatea de aciune a instanei naionale. Totui, aceasta limiteaz consecinele negative care pot s rezulte n ceea ce privete ordinea juridic comunitar. 70. A doua idee pe care reclamanta n aciunea principal a prezentat-o este legat de faptul c instana care hotrte prin ordonan preedinial poate s nu fie aceeai cu instana de fond. n timp ce acest considerent este, de asemenea, pertinent, el nu susine concluzia care este derivat din acesta. n cazul n care instana de fond mprtete ndoielile privind validitatea actului comunitar n cauz, este n interesul economiei procedurale ca ntrebarea n cauz s fi fost adresat deja Curii. n cazul n care procedura este ncheiat n lipsa unei hotrri n cauza pe fond, ndoielile care fuseser emise nu sunt eliminate. Cu toate c litigiul este soluionat, este necesar hotrrea Curii. 71. n orice caz, pn la decizia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare a instanei care a fost sesizat n privina cauzei ntr-o etap ulterioar a procedurii, va exista o perioad n care instana sesizat n vederea pronunrii unei ordonane preediniale contest validitatea actului comunitar. n interesul asigurrii coeziunii juridice a Comunitii, un asemenea rezultat nu poate fi acceptat. 72. Suntem contieni de faptul c aceste opinii nu sunt n acord cu poziia Curii i a avocatului general al acesteia n cauza Hoffmann-La Roche/Centrafarm. n perioada respectiv, n baza caracterului sumar al procedurii i a caracterului provizoriu al deciziei, am dedus c aceasta nu putea constitui, din cauza naturii sale, un precedent periculos n ceea ce privete aplicarea uniform a dreptului comunitar, chiar dac coninea o interpretare eronat a acestui drept2. 73. n opinia noastr, ceea ce este important, este concluzia c o astfel de procedur poate, de asemenea, s difere i, prin urmare, s afecteze eficacitatea dreptului comunitar, validitatea sau eficacitatea ei practic fiind contestate. 74. Aceast constatare a fost evideniat datorit Hotrrii Foto-Frost. Considerentele anterioare reprezint numai o aplicare a principiilor din aceast hotrre n cazul care trebuie soluionat n prezenta spe. Obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare este consecina necesar a dreptului de control al instanelor. Din acest motiv, legea fundamental

1 A se vedea Comisia i avocatul general n Cauza Foto-Frost, loc. cit., p. 4205 i 4219. 2 Avocatul general domnul Capotorti, loc. cit., Rec. 1977, p. 983.

79

german prevede o obligaie de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare de ctre Verfassungsgericht, atunci cnd o instan consider ca fiind contrar legii fundamentale o lege a crei validitate determin decizia care trebuie luat1. n conformitate cu aceasta, guvernul federal a susinut obligaia de a solicita pronunarea unei hotrri preliminare n cauza Foto-Frost2. 3. Concluzii 75. n consecin, opinia noastr este aceea c exist o obligaie a instanelor din statele membre de a sesiza Curtea, att n procedura sumar, ct i pentru ntrebrile privind interpretarea, care pun la ndoial eficacitatea executrii. 76. Este necesar s se reconsidere pe scurt problema de a stabili n ce msur instana care soluioneaz cereri de ordonan preedinial este obligat de actul juridic a crui validitate o contest. Prezenta cauz nu ofer nicio explicaie n privina acestui fapt deoarece instana de trimitere a suspendat executarea deciziei de impozitare n schimbul constituirii unei garanii de o valoare egal cu aceea a cotizaiei speciale de eliminare fixat. Acionnd astfel, instana de trimitere a inut seama, n msura posibilitilor sale, de voina legislatorului comunitar care, prin stabilirea termenului de 15 decembrie 1987, i exprimase dorina de a impozita ntreprinderile n cauz n acelai timp, n cazul n care acest lucru este posibil. 77. Cu toate acestea, reprezentantul reclamantei a prezentat n cadrul edinei o decizie a Bundesfinanzhof din 11 iulie 1989 (cota VII B 183/88), conform creia decizia unei alte instane, i anume a Finanzgericht Baden-Wrttemberg, de a suspenda executarea Regulamentului nr. 1914/87 n lipsa constituirii unei garanii nu genereaz nicio rezerv din punct de vedere juridic. Nici Biroul Vamal Principal competent nu contestase aceast decizie. 78. Din motivele prezentate anterior, aceast opinie nu poate fi acceptat. Din contr, i n cazul procedurii ordonanei preediniale trebuie s se porneasc de la supremaia dreptului comunitar i protejarea interesului Comunitii pe care dreptul comunitar o prevede. 79. n cele din urm, ne rmne s exprimm o opinie cu privire la ntrebarea dac restriciile menionate se aplic de asemenea n cazul n care suspendarea executrii are loc din motive care nu pun la ndoial validitatea ordinii juridice comunitare. n fapt, n dreptul german poate avea loc suspendarea executrii unui act administrativ n cazul n care executarea ar determina pentru prile interesate dificulti excesive care nu ar fi cerute de motive superioare de interes public3. Reprezentantul Republicii Italiene a abordat, de asemenea, aceast problem n cadrul edinei. 80. Validitatea dreptului comunitar nu este n acest caz contestat i, prin urmare, trimiterea la Curtea de Justiie nu este necesar. Luarea n considerare a interesului comunitar, impus, n opinia noastr, de dreptul comunitar este n acest caz oricum prevzut de dreptul naional. Atunci cnd trebuie s se aprecieze dac data de 15 decembrie 1987 trebuie respectat sau dac ntreprinderea trebuie protejat de faliment (fallimento) este, de asemenea, permis s se aib n vedere din punctul de vedere al dreptului comunitar suspendarea executrii actului administrativ n vederea eliminrii consecinelor neechitabile care nu sunt justificate de interesul comunitar superior.

1 A se vedea Leibholz/Rinck, Grundgeietz Kommentar, a asea ediie, Kln, 1989, articolul 100, nota 1. 2 Loc. cit., p. 4205. 3 FGO, articolul 69 alineatul (2) teza a doua, a doua posibilitate.

80

81. Soluia n cauz respect cerinele unei protecii legale provizorii eficiente deoarece aceasta nu ridic niciun impediment n calea sa. 82. Aceasta asigur supremaia dreptului comunitar n msura n care prevede, i n acest context, respectarea obiectivelor dreptului comunitar de ctre instanele din statele membre. 83. Aceasta garanteaz independena i libertatea de decizie a instanelor din statele membre deoarece acestea i pot exprima n mod liber eventuale ndoieli privind validitatea dreptului comunitar sau lipsa de eficacitate a dispoziiilor acestuia. 84. Aceasta asigur, n acest context, securitatea juridic i coeziunea juridic a Comunitilor, n msura n care oblig, n aplicarea articolului 5, instanele care ntlnesc acest tip de ntrebare s sesizeze Curtea asupra acesteia i, astfel, s contribuie la eliminarea ndoielilor pe care ele nsele le-au exprimat. 85. n ansamblu, considerm c aceast soluie pare s satisfac interesele legitime ale tuturor prilor. 86. Prin urmare, ne propunem s rspundem n felul urmtor primei ntrebri.

87. Articolul 189 din Tratatul CEE trebuie interpretat n sensul c o instan a unui stat membru care intenioneaz s suspende efectele unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament comunitar, deoarece are ndoieli privind validitatea actului comunitar aflat la baza actului administrativ sau care dorete s-i dea o interpretare care ar priva dreptul comunitar de orice efect practic, trebuie s trimit Curii de Justiie ntrebarea referitoare la validitatea i eficacitatea actului n cauz. 88. n ceea ce privete modalitile i domeniul de aplicare a suspendrii, instana din statul membru este obligat prin dreptul comunitar. 89. Instana de fond trebuie s-i ntemeieze decizia pe hotrrea Curii n ceea ce privete validitatea actului de drept comunitar. II - Cu privire la a doua ntrebare preliminar 90. A doua ntrebare preliminar vizeaz controlul validitii Regulamentului nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987. Cotizaia special de eliminare constituie o tax impus produciei de zahr care trebuie s serveasc, n principal, compensrii deficitelor bugetare din sector, rezultate din acordarea de restituiri la export. Cotizaia special de eliminare se achit pe lng o tax de producie de baz care se ridic la 2 % din preul de intervenie pentru zahr, o cotizaie B perceput din producia de zahr n cadrul cotei B i care este limitat la un maxim de 37,5 % din preul de intervenie,1 precum i o cotizaie de eliminare2. Regulamentul privind cotizaia special de eliminare a intrat n vigoare la 2 iulie 1987 pentru anul de comercializare 1986/1987 care s-a ncheiat la 30 iunie 1987.

1 A se vedea articolul 28 alineatele (3) i (4) din Regulamentul de baz nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 (JO L 177, p. 4). 2 A se vedea articolul 32a din Regulamentul nr. 1785/81, introdus prin Regulamentul nr. 934/86 al Consiliului din 24 martie 1986 (JO L 87, p. 1).

81

91. Reclamanta n aciunea principal a prezentat un anumit numr de motive care conduc, n opinia sa, la lipsa de validitate a regulamentului n litigiu. n esen, acestea sunt urmtoarele: regulamentul este ntemeiat pe o baz juridic eronat. Nu trebuia s aib la baz articolul 43 din Tratatul CEE, ci articolul 201 din Tratatul CEE, avnd n vedere natura sa de tax de finanare; regulamentul este incompatibil cu regulamentul de baz n msura n care aduce atingere limitelor juridice ale principiului de autofinanare a sectorului zahrului i celui al securitii juridice; regulamentul ncalc interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri care i sunt exterioare i conduce la impunerea unor sarcini nerezonabile productorilor de zahr; regulamentul este contrar principiului neretroactivitii deoarece acesta a fost adoptat n legtur cu o situaie care nu mai exist i ncalc ncrederea legitim a persoanelor care fac obiectul taxei n cauz; regulamentul este contrar principiului nediscriminrii, deoarece producia de zahr A i aceea de zahr B sunt impozitate diferit. Aceasta are ca i consecin, n plus, faptul c ntreprinderile din industria german a zahrului, creia i se aplic comparativ mai multe cotizaii B, fac obiectul unei impozitri mai ridicate dect ntreprinderile din celelalte state membre; regulamentul ncalc principiile proteciei proprietii i liberei exercitri a activitii economice deoarece valoarea cotizaiei constituie o atingere adus nsi substanei ntreprinderii; regulamentul este lipsit de validitate din cauza abuzului de putere, cotizaia special de eliminare reprezentnd, n realitate, o tax de finanare care are un efect de obstrucionare; n cele din urm, regulamentul este contrar principiilor generale de drept n msura n care organizarea cotizaiei, n special regimul de transmitere a acesteia productorilor de sfecl, sunt incompatibile cu principiile constituionale de drept fiscal german. 92. Instana de trimitere reia dou din motivele prezentate, respectiv problema bazei juridice i problema retroactivitii. n acest context, aceasta nu pare s aib ndoieli serioase n ceea ce privete baza juridic aleas de Consiliu. Exist o diferen n schimb care vizeaz o eventual nclcare a principiului neretroactivitii. Pentru instana de trimitere, adoptarea Regulamentului nr. 1914/87 are un adevrat efect retroactiv, nsoit de lipsa lurii n considerare n mod corespunztor a ncrederii legitime a prilor interesate, fapt care determin instana s adreseze ntrebarea privind validitatea Curii de Justiie. 1. Temeiul juridic al Regulamentului nr. 1914/87 trebuie s fie articolul 43 sau articolul 201 din Tratatul CEE? 93. mpotriva introducerii cotizaiei speciale de eliminare, ntemeiat pe articolul 43 din Tratatul CEE, s-a argumentat c nu este vorba de o msur de regularizare a pieei zahrului, ci de o simpl tax de finanare. O msur de regularizare a pieei se poate referi numai la prezent sau viitor, nu i la trecut. n plus, reclamanta susine c al treilea considerent din regulamentul n litigiu vizeaz n mod expres constrngerile bugetare semnificative cu care se confrunt Comunitatea. 82

94. Conform reclamantei, deoarece cotizaia special de eliminare a fost instituit n afara organizrii pieei zahrului, aceasta nu este inclus n resursele proprii n temeiul articolului 2 litera (a) din Decizia 85/257/CEE a Consiliului din 7 mai 1985 privind sistemul de resurse proprii ale Comunitilor1. n temeiul acestei dispoziii, resursele proprii reprezint numai cotizaiile i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Din moment ce nu reprezint o msur de reglementare a unei piee agricole i nu este prevzut printre resursele proprii n temeiul deciziei privind resursele proprii, cotizaia special de eliminare ar fi putut s fie adoptat n mod ntemeiat numai n baza articolului 201 din Tratatul CEE. Deoarece procedura prevzut de aceast dispoziie nu a fost urmat, regulamentul este lipsit de validitate. 95. n cele din urm, reclamanta susine c numai productorii de zahr sunt debitori de cotizaie special de eliminare, n timp ce organizarea pieei zahrului a fost creat n interesul general al productorilor de sfecl de zahr. Acest lucru rezult din al treilea considerent al regulamentului de baz, conform cruia este necesar s se prevad msuri adecvate pentru a stabiliza piaa zahrului pentru a garanta productorilor de sfecl [] din Comunitate meninerea garaniilor necesare n ceea ce privete ocuparea forei de munc i nivelul de trai al acestora. 96. Pentru stabilirea temeiului juridic necesar adoptrii cotizaiei speciale de eliminare, trebuie s se stabileasc dac aceasta are natura unei taxe de regularizare a pieei sau astfel cum susine reclamanta dac aceasta este destinat exclusiv finanrii unui deficit bugetar i este adecvat acestui scop. n cazul n care a fost vorba de o tax de regularizare, obiectivele prevzute la articolele 39 i 40 din tratat ar fi trebuit s fie ntr-un mod sau altul determinante la data adoptrii msurii. 97. Cotizaia ar trebui s conin o astfel de trimitere la regularizarea pieii pentru ndulcitori pentru a putea fi descris n temeiul articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii ale Comunitii ca venit propriu pentru adoptarea cruia procedura complicat prevzut la articolul 201 din Tratatul CEE nu este necesar. 98. mpotriva aplicabilitii articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii, s-a argumentat, n esen, c acesta nu putea fi aplicat, n primul rnd deoarece nu se aplic dect taxelor care existau deja la data adoptrii deciziei. Pentru toate celelalte taxe, trebuie s se aplice articolul 2 litera (b). Articolul 2 din decizia privind resursele proprii este, n ceea ce privete prezenta spe, formulat dup cum urmeaz: Veniturile care provin: a) [...] din drepturile stabilite sau care trebuie stabilite de instituiile Comunitilor cu privire la schimburile cu rile nemembre n cadrul politicii agricole comune, precum i cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune n sectorul zahrului2; b) [] constituie resurse proprii nscrise n bugetul Comunitilor. Constituie, n plus, resurse proprii nscrise n bugetul Comunitilor, veniturile care provin din alte taxe care ar fi instituite, n cadrul unei politici comune, n conformitate cu Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene [...] n msura n care a fost urmat procedura prevzut la articolul 201 din Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene [].

1 Decizie privind resursele proprii (JO L 128, p. 15). 2 Sublinierea noastr.

83

99. Interpretarea literal nu conduce la niciun rezultat clar. n timp ce, pentru taxele referitoare la schimburi n cadrul politicii agricole comune, este aleas n mod expres forma de trecut i de viitor, din punct de vedere gramatical este utilizat forma de prezent pentru cotizaiile i drepturile din cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Aceast formulare face loc unei alte interpretri. 100. Litera i spiritul acestei dispoziii argumenteaz n favoarea unei soluii care nu include numai taxele introduse n trecut; n fapt, n lipsa acesteia ar exista un risc de a vedea c taxe n realitate identice sunt incluse automat n resursele proprii numai n baza datei lor de adoptare n timp ce, pentru altele, ar trebui respectat procedura complicat prevzut la articolul 201 din Tratatul CEE urmat de ratificare n temeiul ordinilor juridice ale statelor membre. n contextul unei simple modificri a organizrii cotizaiei, ntrebarea ar putea fi dac este vorba, n continuare, de o tax deja stabilit sau dac, dup caz, aceasta trebuie considerat ca o tax nou introdus, avnd n vedere modificarea naturii sale juridice. 101. Opiniile anterioare sunt confirmate de jurisprudena Curii1 ntr-o hotrre pronunat n legtur cu dispoziia prevzut la articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Decizia din 21 aprilie 1970 privind resursele proprii ale Comunitii, dispoziie al crei coninut este identic cu al celei prevzute la articolul 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii i modificrile sale relevante2: Avnd n vedere evoluiile inevitabile ale produciei i ale pieei comunitare a zahrului i, prin urmare, necesitatea de a adapta cotizaiile, taxele, restituirile, msurile de susinere a preurilor la aceast evoluie a nevoilor pieei comunitare n sectorului zahrului, Decizia din 21 aprilie 1970 nu inteniona s i limiteze aplicarea numai la taxele care erau prevzute atunci cnd a fost adoptat, respectiv la taxele stabilite atunci de regulamentul [] privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului3. 102. Procedura normativ de la articolul 201 din Tratatul CEE care prevede ca Parlamentul s fie consultat, Consiliul s adopte dispoziii prin unanimitate, iar statele membre s le adopte n conformitate cu normele lor constituionale, procedur la care se face trimitere la articolul 2 litera (b) din Decizia privind resursele proprii, i gsete justificarea n faptul c suveranitatea n domeniul fiscal trebuie mai nti transferat Comunitii. Cu toate acestea, competena suveran de a percepe taxe n cadrul organizrii pieelor n sectorul zahrului este fr echivoc rezervat Comunitii, n aplicarea articolului 2 litera (a) din Decizia privind resursele proprii. n consecin, n msura n care taxa n litigiu ntr n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, nu este necesar, n vederea adoptrii de noi reglementri fiscale, s se recurg la articolul 2 litera (b) din Decizia privind resursele proprii i, prin urmare, la articolul 201 din Tratatul CEE. 103. n ceea ce privete dispoziia analoag prevzut la articolul 2 al doilea paragraf din Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970, Curtea a declarat c aceast dispoziie are ca unic obiectiv s permit, n cadrul unei politici comune, crearea de noi resurse proprii, cu condiia ca procedura prevzut la articolul 201 s fie respectat. Cu toate acestea, aceast dispoziie nu poate fi interpretat, contrar formulrii sale, c ar conduce la impunerea ca obligatorie a

1 Hotrrile din 30 septembrie 1982, Amylum/Consiliu, considerentul 33 (108/81, Rec. p. 3107) i Roquette/Consiliu, considerentul 39 (110/81, Rec. p. 3159). 2 Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970 privind nlocuirea contribuiilor financiare ale statelor membre prin resurse proprii ale Comunitilor (JO L 94, p. 19): Cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. 3 Cauza 108/81, loc. cit., considerentul 33.

84

procedurii prevzute la articolul 201 pentru adoptarea unei msuri care se nscrie n cadrul unei politici comune pentru singurul motiv c aceasta comport colectarea veniturilor1. 104. Din contr, nu poate fi permis s se nscrie numai n mod formal taxa n organizarea comun a pieei zahrului, fiind urmrit, n realitate, un cu totul alt obiectiv, pentru a eluda procedura prevzut la articolul 201 din Tratatul CEE. 105. Este lipsit de importan faptul c n afara funciei sale de regularizare a pieei agricole taxa are i un aspect financiar, n msura n care aceasta contribuie, de exemplu, la limitarea cheltuielilor organizrii pieei n sectorul agricol. n fapt, articolul 201 nu vizeaz taxele agricole astfel cum a afirmat Curtea aplicabile ntr-un anumit sector agricol i destinate numai finanrii cheltuielilor n acest sector2. 106. n cazul n care cotizaia special de eliminare ar fi calificat ca tax n contextul organizrii comune a pieei n sectorul zahrului i ar intra, prin urmare, sub incidena articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii, nu ar fi necesar s se concluzioneze lipsa de competen a Consiliului n adoptarea acestei msuri, pe motiv c ar fi vorba prin definiie de o resurs proprie. n repetate rnduri, Curtea de Justiie a afirmat, n legtur cu decizia privind resursele proprii sau cu reglementrile anterioare, c aceasta are ca obiect definirea resurselor proprii nscrise n bugetul Comunitii i nu a instituiilor comunitare competente pentru a stabili drepturile, taxele, cotizaiile i alte tipuri de venituri3. Competena Consiliului n ceea ce privete crearea unei cotizaii are la baz dispoziiile din tratat referitoare la politica agricol comun4. 107. Atunci cnd examinm dac este posibil s fie ales articolul 43 din Tratatul CEE ca baz juridic pentru Regulamentul nr. 1914/87, este necesar s se porneasc de la ideea c acest articol trebuie interpretat n lumina articolelor 39 i 40 din Tratatul CEE5. Acest lucru semnific faptul c, n vederea atingerii obiectivelor prevzute la articolul 39, urmeaz s se stabileasc, n temeiul articolului 40, o organizare comun a pieelor agricole care poate s comporte toate msurile necesare pentru atingerea obiectivelor menionate6. n evaluarea legalitii unei msuri luate n aceast baz, este necesar, n aplicarea jurisprudenei Curii, s i se recunoasc Consiliului responsabilitatea politic i o putere discreionar corespunztoare7. Viznd restricionarea produciei n prezena surplusurilor constatate, perceperea unei taxe contribuie la promovarea ndeplinirii obiectivului de stabilizare a pieelor8. Principiul autofinanrii sectorului zahrului a fost introdus prin regulamentul de baz9 n vigoare la data adoptrii cotizaiei speciale de eliminare. Dorina de a oferi Comunitii instrumente necesare pentru a asigura, n mod echitabil, dar eficient, finanarea integral de ctre productorii nii a comercializrii excedentelor care rezult din raportul ntre producia i consumul Comunitii10 este exprimat n considerentele din regulamentul de baz. Modalitile juridice concrete ale msurilor care urmresc acest obiectiv sunt enunate la articolul 28 din regulament i au fcut, pn n prezent, de mai multe ori obiectul

1 Hotrrea din 11 iulie 1989, Schrder, considerentul 11 (265/87, Rec. p. 2237). 2 Cauza 265/87, loc. cit., considerentul 10; a se vedea, de asemenea, Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozetti/Ivernizzi SA, considerentele 19 i 20 (179/84, Rec. p. 2301). 3 Cauza 110/81, loc. cit., considerentul 38 i cauza 108/81, loc. cit., considerentul 32. 4 Cauzele 108/81 i 110/81, loc. cit. 5 Hotrrea din 21 februarie 1979, Stlting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, considerentul 4 (138/78, Rec. p. 713). 6 Cauza 138/78, loc. cit. 7 Cauza 138/78, considerentul 7. 8 Cauza 138/78, loc. cit. 9 Regulamentul nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 (JO L 177, p. 4). 10 Al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz, sublinierea autorului.

85

modificrilor, deoarece dispoziiile n vigoare erau suficiente, de fiecare dat, numai pentru acoperirea parial a costurilor. 108. Msurile limitate n timp1 destinate rectificrii consecinelor produciei excedentare pot fi descrise ca o evoluie n cursul creia instrumentele juridice au fost create pentru a face fa situaiei de pe pia sau pentru a interveni, dndu-le acestora o direcie. Este vorba, n aceast privin, de regimul cotelor de producie, pe de o parte, i de perceperea de taxe de producie destinate finanrii restituirilor la export, pe de alt parte. Din moment ce s-a dovedit c att taxa la producia de baz, ct i cotizaia B nu erau corespunztoare pentru a acoperi deficitele care se creau, s-a decis s se perceap o cotizaie repartizat pe anii de comercializare 1986/1987 1990/1991 pentru cheltuielile efective suportate n legtur cu exporturile din anii de comercializare 1981/1982 1985/1986. n acest scop, au fost introduse n regulamentul de baz dispoziii referitoare la o cotizaie de eliminare. 109. Evoluia pieei a demonstrat rapid c anii de comercializare ulteriori perioadei 1981/1982 1985/1986 urmau, de asemenea, s dea natere unor deficite semnificative, pentru compensarea crora instrumentele juridice existente nu erau suficiente. Pentru a face fa ct mai rapid evoluiei care se profila, cotizaia special de eliminare n litigiu a fost introdus pentru anul de comercializare 1986/1987 printr-un regulament autonom2. 110. Cu toate c regulamentul de baz nu a fost modificat, n mod formal, prin Regulamentul nr. 1914/87, acesta din urm se nscrie, n esen, n cadrul definit de regulamentul de baz. Att n ceea ce privete modul de percepere a cotizaiei speciale de eliminare, ct i n ceea ce privete temeiul, Regulamentul nr. 1914/87 nu poate fi disociat de regulamentul de baz. n considerentele Regulamentului nr. 1914/87, organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului, introdus prin regulamentul de baz, este singura prezentat. n ceea ce privete pierderile anticipate, se face trimitere la previziunile de la articolul 28 din regulamentul de baz, iar pentru calcularea cotizaiei speciale de eliminare, dispoziiile articolului 28 sunt, de asemenea, folosite ca baz. Se face trimitere la mecanismul prevzut n regulamentul de baz chiar i pentru adoptarea modalitilor de punere n aplicare3. 111. n cele din urm, este necesar s se sublinieze faptul c introducerea cotizaiei speciale de eliminare este considerat ca alternativ la o modificare a regimului de cote de producie, care ar fi putut altfel deveni necesar4, fapt din care rezult c este n mod inextricabil asociat cu normele de organizare a pieei existente. Teza conform creia Regulamentul nr. 1914/87 a fost adoptat n afara organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului i nu poate, prin urmare, s fie considerat ca o msur de regularizare, apare n ultim instan ca un punct de vedere pur formal. ntr-adevr, cotizaia special de eliminare trebuie s fie neleas n spiritul su ca fiind complementar normelor existente de organizare a pieei. Temeiul juridic ales pentru regulamentul n cauz, respectiv articolul 43 din Tratatul CEE, nu poate fi, prin urmare, contestat. 112. Pentru a ncheia discuia privind legalitatea bazei juridice, mai trebuie s se rspund argumentului conform cruia ntreprinderile care produc zahr sunt, n mod ilegal, singurele debitoare de cotizaie contrar obiectivelor organizrii pieei zahrului, care a fost adoptat n mod expres numai n beneficiul productorilor de sfecl de zahr.

1 A se vedea al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz. 2 Regulamentul nr. 1914/87. 3 Articolul 1 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1914/87, care face trimitere la articolul 41 din regulamentul de baz. 4 Al patrulea considerent din Regulamentul nr. 1914/87.

86

113. Este lipsit de importan faptul c ntreprinderile productoare de zahr sunt considerate productoare sau consumatoare n sensul articolelor 39 i 40 din Tratatul CEE. n orice caz, este cert c acestea profit, cel puin la fel de mult ca productorii de zahr, de garaniile de pre ale Comunitii n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Considerentele din regulamentul de baz confirm, ele nsele, acest lucru, n urmtorii termeni: Este necesar ca prezenta reglementare (garanii de pre) s ofere garanii echitabile att productorilor, ct i productorilor produsului de baz1. 114. ntregul mecanism de reglementare a preurilor nu se aplic numai produselor de baz, ci, de asemenea, i zahrului. Titlul I din regulamentul de baz prevede c un pre indicativ este fixat anual pentru zahrul alb. De asemenea, un pre de intervenie este fixat att pentru zahrul brut, ct i pentru zahrul alb (articolele 2 i 3 din regulamentul de baz). Reglementrile de pre pentru schimburile cu ri tere se aplic, prin urmare, i zahrului (titlul II din regulamentul de baz). n anumite condiii, productorii de zahr pot beneficia, prin urmare, de restituiri pentru exporturile n afara Comunitii. Regimul comunitar de cote, care este un element al garaniilor de pre, se aplic, de asemenea, i produciei de zahr (articolul 19). 115. Contractele de livrare ntre productorii de zahr i productorii de sfecl sunt ncheiate pornind de la repartizarea cotelor2. n rest, ulterior instituirii de taxe de producie pentru zahr, n primul rnd productorii de zahr sunt debitori de cotizaie cu o posibilitate de transmitere parial a acestei cotizaii asupra productorilor de sfecl3. Modul de percepere a cotizaiei speciale de eliminare se bazeaz pe sistemul existent. Cotizaia special de eliminare reprezint, n modul su de percepere i n efectele sale, o modalitate de calcul a taxelor de producie. Din aceasta rezult c repartizarea sarcinilor financiare legate de cotizaia special de eliminare corespunde celei a taxelor de producie prevzute de regulamentul de baz. Prin urmare, Regulamentul nr. 1914/87 nu este lipsit de validitate deoarece a instituit o cotizaie contrar sistemului, lucru care, n drept, ar fi fost posibil numai n temeiul unei alte baze legale. 2. Limitele legale ale principiilor autofinanrii, securitii juridice i neretroactivitii

116. Pentru a putea soluiona ntrebarea dac Regulamentul nr. 1914/87 este lipsit de validitate din cauza efectelor sale retroactive, este necesar, mai nti, s se examineze dac i n ce msur exist sau nu un domeniu de aplicare retroactiv. n msura n care Regulamentul nr. 1914/87 a intrat n vigoare la data publicrii sale, respectiv la 2 iulie 1987, i a instituit o cotizaie special de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987, ntre 1 iulie 1986 i 30 iunie 19874, efectele sale sunt ataate unei perioade din trecut. Elementul de fapt care este determinant pentru calcularea cotizaiei speciale de eliminare este producia de zahr n cursul unui an de comercializare deja ncheiat. n fapt, cotizaia special de eliminare trebuia pur i simplu calculat, prin atribuirea unui coeficient care urma s fie stabilit, sumei taxelor de producie datorate de ntreprinderea n cauz5. ntreprinderile debitoare de cotizaie nu erau,

1 Al patrulea considerent din regulamentul de baz. 2 Articolul 5 din regulamentul de baz; a se vedea, de asemenea, Regulamentul nr. 206/68 din 20 februarie 1968 de stabilire a unor dispoziii-cadru pentru contractele i acordurile sectoriale privind cumprarea de sfecl (JO L 84, p. 1). 3 Articolele 28 i 5 din regulamentul de baz. 4 A se vedea articolul 2 alineatul (1) din regulamentul de baz. 5 A se vedea articolul 1 alineatele (2) i (4) din Regulamentul nr. 1914/87 i Regulamentul nr. 3061/87 al Comisiei din 13 octombrie 1987 (JO L 290, p. 10).

87

prin urmare, n msur s-i modifice dispoziiile ntr-un mod n care ar fi putut influena mai mult suma datorat cu titlu de cotizaie. 117. Acelai lucru este ntemeiat pentru vnztorii de sfecl, de la care productorii de zahr pot solicita rambursarea a pn la 60 % din cotizaia special de eliminare n aplicarea articolului 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1914/87. Regulamentul nr. 1914/87, care astfel are un efect asupra unei situaii de fapt ncheiate, n legtur cu care impune sarcini a posteriori, are cu adevrat efecte retroactive. 118. n ceea ce privete un eventual efect retroactiv care ar avea consecine juridice, putem considera, de asemenea, c un astfel de efect exist. Data de la care regulamentul a devenit ntemeiat nu este reportat la o dat anterioar intrrii sale n vigoare. Cu toate acestea, astfel cum am constatat deja, faptele n cauz sunt n ntregime anterioare datei intrrii n vigoare a regulamentului. Consecina juridic a regulamentului, i anume crearea datoriei fiscale, se ncheiase deja la acea dat. n aceast privin, nu este important faptul c nu s-a stabilit nc valoarea final a cotizaiei datorate de ntreprinderea n cauz. Este vorba pur i simplu de un mecanism administrativ pentru punerea n aplicare a cruia toate elementele de fapt sunt deja reunite. 119. Acelai lucru este ntemeiat pentru data scadenei. Regulamentul prevede faptul c, cotizaia special de eliminare trebuia pltit nainte de 15 decembrie 1987. Obligaia de a plti taxa este, cu toate acestea, independent de data scadenei. n consecin, Regulamentul nr. 1914/87 nu poate fi ntemeiat dect n cazul n care obiectivul pe care l vizeaz necesit adoptarea sa, iar ncrederea legitim a prilor interesate a fost respectat n mod corespunztor. a) Obiectivul Regulamentului nr. 1914/87 120. Obiectivul Regulamentului nr. 1914/87 este acela de a consolida principiul autofinanrii sectorului zahrului, principiu care era deja ancorat la nceputul anilor 1980 n organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului. Prima introducere a taxelor de producie, precum i perceperea ulterioar a cotizaiilor de solidaritate, aveau deja acest obiectiv. 121. Legislatorul dispune, n principiu, de o competen sporit n definirea n mod concret a modalitilor de organizare a pieei agricole i poate alege obiectivele pe care le urmrete n acest context, cu condiia ca acestea s nu poat fi considerate ca reprezentnd un abuz de putere. Faptul c piaa ndulcitorilor este, pn n prezent, singurul sector comunitar cruia i se aplic n mod expres principiul finanrii integrale a sarcinilor de ctre productorii nii1 nu poate fi contestat. 122. Modalitile juridice ale realizrii unui obiectiv intr, n principiu, sub incidena competenei de evaluare a legislatorului. Cu toate acestea, din motive de securitate juridic, acesta trebuie s respecte limite pe care singur le-a stabilit i nu poate face modificri n mod arbitrar. ncrederea legitim a destinatarilor dispoziiilor n existena acestora trebuie luat n considerare n cazul n care legislatorul i ntemeiaz dispoziiile pe situaia juridic n vigoare, iar acesta trebuie s le dea posibilitatea de a-i adapta comportamentul la modificrile legislaiei. b) Exist o ncredere legitim a productorilor de zahr ntr-o limitare a obligaiei acestora de compensare a pierderilor?

1 A se vedea considerentele din Regulamentul de baz nr. 1785/81.

88

123. ntrebarea trebuie examinat n lumina legislaiei existente. 124. Regulamentul nr. 1785/811 prevede principiul fundamental al finanrii integrale a costurilor de ctre productorii nii, acest regim fiind, cu toate acestea, limitat n timp i considerat ca unul tranzitoriu. Cu toate acestea, articolul 28 stabilete pentru cotizaiile necesare finanrii, sume maxime care nu trebuie depite2. 125. Aceste texte nu rspund ntrebrii de a afla ce se ntmpl n cazul n care finanarea integral a costurilor de ctre productori nu este asigurat prin sumele maxime prevzute. n opinia noastr, acest lucru nu este suficient pentru a putea crea o ateptare legitim c sumele maxime nu vor fi depite. 126. Regulamentul nr. 1738/853 a completat cadrul definit de Regulamentul nr. 1785/81 prin creterea sumei maxime pentru zahrul B de la 30 la 37 %. Acest regulament indica, de asemenea, faptul c pierderile generate de obligaiile de a exporta excedentele comunitare de sfecl ar fi trebuit acoperite n cadrul anumitor limite4. 127. Principiul limitrii este exprimat cu claritate n acest regulament. 128. Regulamentul nr. 934/865 subliniaz din nou principiul responsabilitii financiare a productorilor pentru toate pierderile i instituie, pe lng anumite modificri ale regimului de finanare, o cotizaie de eliminare pentru acest sector. n plus, acest regulament conine o dispoziie conform creia totalul taxelor de producie de baz percepute i al cotizaiilor B este stabilit n mod cumulativ la sfritul anului de comercializare 1987/1988 pentru cei doi ani de comercializare 1986/1987 i 1987/1988. 129. Acest regulament nu modific limitele maxime ale cotizaiilor existente, ci introduce o nou cotizaie de eliminare destinat eliminrii deficitului de 400 milioane ECU constatat la finalul perioadei de aplicare a regimului de cote n cursul perioadei 1981/1982 1985/19866. 130. Cu toate c acest regulament face referire la limite precise, acesta depete, prin cotizaia de eliminare, limitele definite pn la acea dat i subliniaz principiul responsabilitii financiare a productorilor pentru toate pierderile7. Orice productor de sfecl avea astfel posibilitatea s cunoasc faptul c Consiliul era hotrt s oblige productorii s contribuie la acoperirea tuturor pierderilor. 131. Cu toate acestea, astfel se prezenta situaia la data adoptrii Regulamentului nr. 1914/87, n litigiu. ncrederea legitim protejat din punct de vedere juridic nu poate rezulta n urma unui act n sine contradictoriu. Acesta este cazul, mai ales, cnd costurile propriei activiti economice trebuie asumate de autoritile publice. n lipsa unei acceptri clare, fr echivoc i obligatorie din punct de vedere juridic din partea celui care suport costurile, nu exist ncredere legitim protejat din punct de vedere juridic. 132. Prin urmare, productorii nu aveau n mod legitim dreptul de a considera c Consiliul ar respecta anumite limite i s-ar ndeprta de principiul responsabilitii integrale a productorilor pentru toate pierderile. Principiul ncrederii legitime nu ar mpiedica Consiliul,

1 Al unsprezecelea considerent. 2 A se vedea alineatele (3) i (5) ale articolului 28 din Regulamentul nr. 1785/81. 3 JO L 167, p. 2. 4 Primul considerent, sublinierea noastr. 5 JO L 87, p. 1. 6 A se vedea articolul 32a. 7 Al doilea considerent.

89

prin urmare, s impun productorilor suportarea sarcinilor care rezult din principiul responsabilitii financiare a productorilor pentru toate pierderile. 133. De asemenea, am ncercat s derivm din Regulamentul nr. 1107/881 al Consiliului (privind introducerea unei cotizaii suplimentare) argumente n favoarea existenei ncrederii legitime anterioare sau a faptului c Consiliul era anterior obligat n privina acestei chestiuni. n aceast privin, este necesar, mai nti, s se observe c interpretarea actelor juridice anterioare n lumina actelor ulterioare constituie o metod ndoielnic. n plus, argumentul conform cruia n trecut nu era garantat faptul c obiectivul autofinanrii poate fi atins i c, prin urmare, o consolidare a mecanismului autofinanrii era previzibil nu poate fi folosit mpotriva Regulamentului nr. 1914/87. 134. Este evident i incontestabil faptul c mecanismele iniiale ale autofinanrii sectorului nu erau suficiente, lucru care determina pierderi care trebuiau acoperite. Cotizaia suplimentar are, de acum nainte, ca obiectiv mpiedicarea crerii unor astfel de deficite i garantarea faptului c n viitor, toate pierderile cauzate de comercializarea excedentelor produciei comunitare sunt acoperite, pentru fiecare an de comercializare, prin contribuiile financiare ale productorilor2. Nu putem concluziona din acest fapt c ar fi ilegal s se transmit pierderile din trecut asupra autorilor acestora. 135. n plus, este necesar s se sublinieze faptul c, la data respectiv, Comunitatea avea de ales ntre introducerea cotizaiei speciale de eliminare sau diminuarea taxelor de producie. Aceast ultim soluie ar fi afectat mai mult productorii de zahr dect o cotizaie financiar. 136. n plus, aceast soluie ar fi fost imposibil pentru anul de comercializare 1986/1987, deoarece totalul pierderilor nu a fost cunoscut dect dup epuizarea cotelor. Pe de alt parte, cotizaia special de eliminare afecta numai operatorii economici care erau la originea deficitului care trebuia acoperit. Soluia adecvat era, prin urmare, s nu se reduc cotele, ci s se introduc cotizaia special de eliminare i, n privina acestui fapt, este necesar s se dea dreptate aprtorilor regulamentului atacat. 137. n cazul n care nu mprtim teza conform creia, n baza textelor existente, productorii de zahr nu se puteau atepta n mod legitim ca pierderile cauzate s fie acoperite de Comunitate sau, n orice caz, c acetia nu ar fi putut s continue c considere acest lucru, trebuie s se dea atenie considerentelor prezentate de Regatul Unit, Consiliu i Comisie. Din acestea reiese c Comisia a publicat la 9 septembrie 1986 un bilan care indica cu claritate un deficit pentru anul de comercializare 1986/1987. n luna februarie 1987, Comisia a propus introducerea cotizaiei speciale de eliminare. La 7 martie 1987, reprezentantul Comisiei a explicat Comitetului consultativ pentru zahr propunerea, iar aceasta a fost publicat, n cele din urm, la 3 aprilie 1987 n Jurnalul Oficial. Toate aceste indicaii au fost aduse la cunotina productorilor de zahr de ctre presa specializat astfel nct acetia nu ar fi putut s fie luai prin surprindere de introducerea cotizaiei speciale de eliminare. Aceste argumente conduc, de asemenea, la concluzia conform creia Consiliul a acionat n limita normelor atunci cnd a adoptat Regulamentul nr. 1914/87 i nu a nclcat principiul proteciei ncrederii legitime. 138. Examinarea ntrebrilor adresate nu a scos n eviden vreun element de natur s afecteze validitatea.

1 Regulamentul nr. 1107/88 al Consiliului (JO L 110, p. 20). 2 Regulamentul nr. 1107/88 al Consiliului, al aselea considerent, loc. cit.

90

3. Interdicia de a impune unei ramuri a economiei riscuri exterioare acesteia i caracterul disproporionat al taxelor a) Punerea n sarcina unui sector economic a unor riscuri exterioare acestuia. 139. ntre motivele pe care aceasta le prezint mpotriva validitii Regulamentului nr. 1914/87, reclamanta pornete, n mod evident, de la ideea c dreptul comunitar interzice expunerea unui sector agricol unor riscuri exterioare acestuia. Prin riscuri exterioare aceasta nelege factori care genereaz sau mresc costuri, care nu i au originea direct n organizarea comun a pieei i n situaia de pe piaa comun. Aceasta identific un astfel de risc exterior n nivelul preului zahrului pe piaa mondial, care se datoreaz, n esen, produciei de zahr n afara Comunitii i scderii valorii dolarului american. Nivelul sczut al preului zahrului pe piaa mondial a determinat plata de restituiri la export de o valoare considerabil care a fost cauza deficitului bugetar care trebuia s compenseze cotizaia special de eliminare. 140. Rmne s se determine de unde consider reclamanta c poate deriva principiul conform cruia elementele care formeaz preul n cadrul unei organizri comune a pieei, precum n acest caz preul pe piaa mondial sau scderea valorii dolarului american, nu ar trebui transmise operatorilor economici din sectorul agricol n cauz sub form de sarcini financiare. Chiar faptul de a califica aceste elemente ca riscuri exterioare ar prea ndoielnic. ntr-adevr, este vorba de circumstane care sunt exterioare domeniului de influen al productorului pe piaa intern, i nu numai al acestuia, ci i al instituiilor Comunitii care au prerogative de autoritate public. Acestea au numai posibilitatea de a reaciona la astfel de evoluii, dar nu de a le conduce. Cu toate acestea, trebuie considerai factori de influen inereni sistemului de organizare comun a pieei. n fapt, att mecanismul de reglementare a preurilor cu sistemele sale de restituiri i taxe, ct i reglementrile care se aplic comerului cu ri tere fac parte din organizarea comun a pieei zahrului1. 141. n pofida creterii costurilor pe care acestea le determin, restituirile la export sunt utile pentru piaa comunitar a zahrului deoarece fac parte din garaniile de pre. Condiiile pe piaa intern nu pot fi evaluate separat de evoluia de pe piaa mondial. Organizarea comun a pieei pentru zahr se bazeaz, ea nsi, pe interdependena care exist ntre piaa intern i piaa mondial. 142. n aceste condiii, ntrebarea este aceea de a stabili cum ar putea fi limitat volumul considerabil de restituiri la export. n cazul n care pornim, n aceast privin, de la ideea c trebuie meninute garaniile de pre, singurul mijloc adecvat care trebuie luat n considerare este reducerea cantitilor garantate, respectiv a cotelor A i B. Aceasta demonstreaz din nou dependena i interconectarea mecanismelor de regularizare a organizrii comune a pieei n comparaie cu evoluia pieei externe. Prin urmare, nu este justificat s se vorbeasc de riscuri exterioare, care, prin definiie, nu ar trebui s aib niciun efect asupra sarcinilor financiare ale unui operator economic care intr sub incidena organizrii comune a pieei. b) Respectarea principiului proporionalitii 143. Motivul derivat dintr-o atingere adus principiului proporionalitii poate fi recunoscut numai n msura n care reclamanta susine c sarcinile financiare care decurg din cotizaia special de eliminare sunt nerezonabile din cauza valorii acestora i din cauza faptului c acestea se adaug unor cotizaii preexistente. Pentru a aprecia dac cotizaia special de

1 A se vedea titlurile I i II din regulamentul de baz.

91

eliminare este nerezonabil i, prin urmare, lipsit de validitate, este necesar s se stabileasc dac, i n ce msur, principiul autofinanrii sectorului a fost introdus n mod legal i n ce msur cotizaia special de eliminare este necesar i adecvat n vederea atingerii acestui obiectiv. 144. Administrarea unui sector agricol n cadrul unei organizri comune a pieei intr, n principiu, sub incidena competenei legislatorului comunitar. Obiectivul autofinanrii unui sector al pieei nu poate fi contestat. Este lipsit de importan faptul c acest obiectiv nu se aplic n mod expres tuturor aspectelor politicii agricole comune. n drept, un astfel de obiectiv nu ar determina nicio rezerv. Concepia contractual a organizrii comune a pieei nu necesit ca aceasta s fie n permanen o ntreprindere subvenionat, precum aceasta se prezint de facto. Nici faptul c principiul autofinanrii a fost introdus pentru un sector al pieei i nu pentru altele nu ridic probleme deoarece operatorii economici din diferite sectoare nu se gsesc n situaii asemntoare. n consecin, punerea n aplicare a principiului autofinanrii, n condiii de altfel legale, trebuie s fie considerat permis. 145. Pornind de la aceste premise, este esenial, cu toate acestea, ca sarcinile financiare care rezult din sistemul de garanie al preurilor i vnzrilor s afecteze sub o form oarecare operatorii de pe pia care, n calitate de subieci ai organizrii comune a pieei, beneficiaz de reglementarea pieei. Valoarea sarcinilor fiscale care decurg din sistem nu este, n acest caz, criticabil att timp ct avantajele i sarcinile rmn corelate din punct de vedere economic. Din motive de dreptate i din cauza interdiciei de discriminare, ar putea fi contestat o cerin de a efectua contribuii n legtur cu deficite bugetare care nu au fost provocate de producia ntreprinderii impozitate. 146. Cu toate acestea, cotizaia special de eliminare nu ridic n aceast privin nicio problem, deoarece aceasta trebuie pltit numai de operatorii economici care au luat parte la producia care a generat cheltuieli. n consecin, motivele care au la baz faptul c este ilegal s se expun o ramur a economiei unor riscuri exterioare acesteia precum i caracterul disproporionat al sarcinilor impuse, trebuie respinse. 4. nclcarea principiului nediscriminrii

147. Reclamanta contest validitatea Regulamentului nr. 1914/87, susinnd c acest regulament este contrar interdiciei de discriminare prevzute la articolul 40 al treilea paragraf din Tratatul CEE deoarece, pe de o parte, afecteaz n mod diferit producia de zahr A i producia de zahr B i, pe de alt parte, industria german a zahrului, care dispune comparativ de cote B mai ridicate, face obiectul unei impuneri superioare fa de industria zahrului din alte state membre. Conform reclamantei, indiferent de faptul c este vorba de situaii asemntoare n privina crora nu exist niciun motiv obiectiv pentru a le trata diferit, n special impozitarea diferit a produciei de zahr A i a produciei de zahr B este ilegal deoarece cotizaia special de eliminare nu constituie o tax de regularizare a pieei, ci o tax de finanare n legtur cu care, cu att mai mult, principiul egalitii de tratament a subiecilor trebuie respectat. Conform reclamantei, n continuare, s-a cutat deja o impozitare echitabil a ntregii producii de zahr la data fixrii cotizaiei de eliminare, denumit contribuie de solidaritate n cadrul Regulamentului nr. 934/86, i aceasta ar fi trebuit, prin urmare, a fortiori, s fie prescris n cazul cotizaiei speciale de eliminare. 148. nainte de a examina dac cotizaia discriminare, este necesar s se sublinieze cotizaia special de eliminare constituie o evaluat n contextul organizrii comune a finanare. special de eliminare c, n conformitate cu msur de regularizare pieei zahrului, i nu constituie un caz de opinia susinut aici, a pieei, care trebuie o simpl cotizaie de

92

a) Supraimpozitarea produciei de zahr B 149. Calculul cotizaiei speciale de eliminare este realizat pornind de la taxele de producie care afecteaz diferit zahrul A i zahrul B n temeiul articolului 28 din regulamentul de baz. Din moment ce valoarea cotizaiei speciale de eliminare rezult din simpla aplicare a unui coeficient taxelor de producie datorate, producia de zahr A i producia de zahr B sunt afectate de cotizaia special de eliminare n aceeai proporie ca i de taxele de producie n sensul articolului 28 din regulamentul de baz. 150. n msura n care faptul de a supune zahrul A i zahrul B unor impuneri diferite nu constituie o discriminare interzis, se poate concluziona, prin urmare, c nici cotizaia special de eliminare nu are efect discriminatoriu. Atunci cnd examinm dac situaia produciei de zahr A este asemntoare cu aceea a zahrului B, este necesar s se admit c n cele dou cazuri este vorba de zahr i, prin urmare, de acelai produs. Aceast constatare se aplic, de asemenea, n ceea ce privete zahrul C. Nu trebuie, prin urmare, s se aib n vedere numai produsul, ci i funcia sa n cadrul organizrii comune a pieei. n aceast privin, este necesar s se observe c diferena ntre zahrul A i zahrul B are un temei istoric. n prima organizare comun a pieei instituit prin Regulamentul nr. 1009/671, era stabilit o distincie ntre o cot de baz i o cot maxim pentru fiecare ntreprindere i fiecare an de comercializare. Considerentele acestui regulament prevd urmtoarele: Acest scop (limitarea produciei) poate fi ndeplinit, pe de o parte, prin atribuirea fiecrei instalaii sau ntreprinderi care proceseaz n Comunitate sfecl sau melas din zahr unei cote de baz pentru care garania de pre i de comercializare este suportat de Comunitate i, pe de alt parte, prin limitarea sau excluderea acestei garanii pentru cantitile fabricate n afara cotei de baz, n funcie de depirea sau nu a unui anumit plafon de ctre aceasta2. Acest obiectiv este transpus la articolul 22 i urmtoarele din regulament. Acest regim a crui durat de aplicare fusese mai nti limitat la luna iulie 1975 a fost prelungit cu anumite modificri prin Regulamentele nr. 3330/743 i nr. 1592/804. 151. n cursul perioadei de aplicare a Regulamentului nr. 3330/74, Curtea de Justiie s-a pronunat cu privire la sistemul de cote din cadrul organizrii pieei zahrului, pe care l-a descris n felul urmtor: n conformitate cu articolul 24, fiecrei ntreprinderi i se atribuie o cot de baz, denumit cota A i poate vinde zahrul produs n cadrul acestei cote direct pe piaa comunitar beneficiind de preul de intervenie; n temeiul articolului 25, fiecrei ntreprinderi i se atribuie n plus, la cerere, o cot denumit cota B, egal cu cota sa A nmulit cu un coeficient i poate vinde, de asemenea, n aceleai condiii, pe piaa comunitar zahrul produs n aceste limite, ns prin intermediul plii unei taxe de producie (articolul 27);

1 Regulamentul nr. 1009/67 al Consiliului din 18 decembrie 1967 de stabilire a organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului (JO L 308, p. 1). 2 Al zecelea considerent din Regulamentul nr. 1009/67. 3 Regulamentul Consiliului din 19 decembrie 1967 de stabilire a organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului (JO L 359, p. 1). 4 Regulamentul Consiliului din 24 iunie 1980 de aplicare a regimurilor de cote de producie n sectoarele zahrului i izoglucozei pentru perioada 1 iulie 1980 - 30 iunie 1981 (JO L 160, p. 12).

93

 zahrul produs n afara cotelor A i B, denumit zahr C, nu poate fi comercializat pe piaa intern i trebuie exportat n stare natural pe piaa mondial nainte de data de 1 ianuarie care urmeaz sfritului anului de comercializare a zahrului n cursul cruia a fost produs (articolul 26)1. 152. ncepnd cu 1 iunie 1981, acest sistem a fost nlocuit prin Regulamentul nr. 1785/81 calificat aici ca regulament de baz. Conceptele de zahr A, B i C sau cot A i cot B au fost, de asemenea, incluse din punct de vedere terminologic n regulamentul de baz. Acesta din urm a meninut, n principiu, sistemul conform cruia att zahrul A, ct i zahrul B puteau fi comercializate pe piaa comun utiliznd garaniile de pre, fiind prevzut, de la nceput, eventuala percepere a unei taxe de producie la zahrul B net mai ridicat. Taxele de producie au ca i consecin o diminuare a preurilor garantate2. n comparaie cu o simpl scdere a preului de intervenie, sistemul de taxe de producie ofer de la nceput avantajul c rspunde intereselor Comunitii, precum principiul specializrii regionale. 153. n ceea ce privete cantitatea de zahr produs n cadrul cotelor, este necesar s se evidenieze faptul c zahrul produs n cadrul cotei A corespunde aproximativ ca valoare numeric consumului de zahr n cadrul Comunitii. Dei comercializarea zahrului B nu a fost legat de un anumit obiectiv, Curtea de Justiie a declarat, avnd n vedere faptul c piaa zahrului este caracterizat de o producie excedentar i dat fiind funcia taxelor de producie, c toate ntreprinderile care i depesc cota A produc, prin definiie, excedente destinate exportului3. Aceast concepie explic impozitarea net superioar a produciei de zahr B i restriciile aduse n virtutea acestui fapt dispoziiilor speciale pentru comercializarea sa n cadrul organizrii comune a pieei pentru zahr. 154. Considerentele anterioare permit s se concluzioneze c nu este vorba, n cazul zahrului A i al zahrului B, de acelai produs n cadrul organizrii pieei, astfel nct nu putem vorbi de o situaie asemntoare n contextul chestiunii egalitii de tratament. n cazul n care pornim, cu toate acestea, de la principiul c acestea sunt comparabile, motivele prezentate sunt suficiente pentru a justifica impozitarea diferit a acestora n cadrul organizrii comune a pieei. Astfel cum am menionat deja, n msura n care justific o tax de producie mai ridicat n cazul zahrului B, aceast motivaie se aplic n acelai mod cotizaiei speciale de eliminare. b) Abuzul de putere 155. n acest context, pare oportun s se examineze obiecia conform creia cotizaia special de eliminare este viciat pe motiv de abuz de putere. Obiectivul real al acestui regulament nu ar fi acela de a finana pierderile din anul de comercializare 1986/1987, ci de a determina productorii de zahr s renune la ntreaga producie n cadrul cotelor B. n acest scop produciei de zahr B i-a fost impus o cotizaie cu efect de obstrucionare. 156. Este necesar, n primul rnd, s se evidenieze faptul c, n conformitate cu considerentele i cadrul general al Regulamentului nr. 1914/87, cotizaia special de eliminare era destinat acoperirii pierderilor bugetare din anul de comercializare 1986/1987. Prin

1 A se vedea Hotrrea din 25 octombrie 1978, Royal Scholten-Honig i Tunnel Refineries/Intervention Board for Agricultural Produce, considerentul 39 (103/77 i 145/77, Rec. p. 2037). 2 n ceea ce privete sistemul de cote i de taxe de producie pentru zahr, a se vedea, de asemenea, Hotrrea din 22 ianuarie 1986, Endania Zuccherifci Nazionali .a./Cassa Conguaglio Zucchero, Ministero delle Finanze e Ministero del Tesoro (250/84, Rec. p. 117). 3 A se vedea cauza 250/84, loc. cit., considerentul 32.

94

urmare, singura ntrebare este de a stabili dac, n afara acestui obiectiv, au fost urmrite i altele i, dup caz, n ce msur acest demers este legal. 157. Nu este contestat faptul c taxa de producie are acelai efect ca o reducere a garaniilor1. n msura n care zahrul B face obiectul unei impuneri superioare, producia excedentar care nu poate fi comercializat n cadrul Comunitii este impozitat n mod pur teoretic. Excedentul produs n mod legal n cadrul cotelor de producie este, n aceast privin, cauza esenial a pierderilor totale ridicate, deoarece exportul su n afara Comunitii d natere restituirilor la export. Faptul c, din punct de vedere economic, este mai puin interesant s se produc n cadrul cotei B dect n cadrul cotei A, deoarece excedentul de producie, pe care l putem defini teoretic ca zahr B, face obiectul unei impuneri superioare, este o consecin legitim a modului de repartizare a pierderilor care trebuie s afecteze mai mult excedentul de producie dect zahrul care poate fi comercializat pe piaa comun. 158. Aceast argumentaie nu este contrazis de faptul c, n cele din urm, att zahrul A ct i zahrul B contribuie la excedentul de producie, c att unul ct i cellalt beneficiaz de avantajele sistemului de intervenie i profit de exportul restituirilor la export. Diferena ntre zahrul A i zahrul B const n statutul lor legal. Diferenierea introdus ncepnd cu prima organizare a pieei zahrului justific un tratament efectiv diferit astfel nct faptul de a impune sarcini suplimentare la producia de zahr B nu constituie un abuz de putere. c) Diferene n tratamentul industriei zahrului n diversele state membre 159. n cele din urm, reclamanta argumenteaz mpotriva cotizaiei speciale de eliminare faptul c aceasta este discriminatorie i, prin urmare, lipsit de validitate deoarece afecteaz diferit de la un stat la altul industria zahrului. Lipsa uniformitii taxei medii impuse se bazeaz numai pe repartizarea incorect a cotelor A i B ntre statele membre. Industria zahrului n statele membre, care au o cot B comparativ mai ridicat este, n consecin, n mod obligatoriu, afectat mai mult. Tratamentul discriminatoriu contestat, neavnd n mod real la baz metoda de percepere a cotizaiei speciale de eliminare, ci repartizarea cotelor de producie care sunt stabilite conform altor criterii, nu poate, din acest motiv, s fie lipsit de validitate. 160. Obiecia de discriminare se reduce, n cele din urm, la contestarea repartizrii cotelor, n cazul n care admitem c aplicarea unor impuneri superioare zahrului B este legal. Cu toate acestea, astfel cum reclamanta nsi a susinut, repartizarea cotelor este parial rezultatul negocierilor politice. n cazul n care dorim s evalum rezultatul negocierilor n cadrul activitii normative, trebuie s se porneasc a priori de la o competen sporit a legislatorului. n plus, faptul c este vorba de urmrirea unor obiective obligatorii n dreptul comunitar sau care sunt, n orice caz, admise, poate influena rezultatul. Astfel, pe lng stabilizarea pieelor, obiectivul atribuirii de cote reprezint de asemenea, n mod expres, specializarea regional. Curtea s-a pronunat deja2 c acest mod de a aciona care conduce la tratarea n mod diferit a economiilor naionale nu constituie o discriminare interzis. n concluzie, este necesar ca motivul care are la baz o discriminare s fie respins. d) Modalitate de percepere numai n conformitate cu modelul contribuiei de solidaritate

1 A se vedea cauza 138/78, loc. cit., considerentul 6. 2 Hotrrea din 27 septembrie 1979, Eridania-Zuccherifici Nazionali i Societa italiana per l'industria degli zuccheri/Minister fr Landwirtschaft und Forsten .a., considerentele 17 i urmtoarele (cauza 230/78, Rec. p. 2749) i cauza 250/84, considerentul 11 i urmtoarele.

95

161. n acest context, nu ne rmne dect s prezentm punctul de vedere cu privire la obiecia conform creia, n cazul n care trebuia perceput o cotizaie special de eliminare, aceasta trebuia s fie perceput numai sub forma unei contribuii de solidaritate n temeiul Regulamentului nr. 934/86, respectiv aceeai valoare pentru zahrul A i zahrul B. n privina acestui fapt, este necesar s se obiecteze c, chiar n cazul n care le considerm ca cotizaii n cadrul organizrii comune a pieei zahrului, situaiile lor nu sunt identice. n timp ce contribuia de solidaritate, astfel cum reiese deja cu claritate din termenii folosii, vizeaz o compensare solidar a unui deficit creat pe parcursul mai multor ani, n cazul cotizaiei speciale de eliminare elementul de rspundere individual ar trebui s primeze n msura n care aceasta are la baz producia din anul de comercializare n cursul cruia a fost creat deficitul. Prin urmare, nu exista obligaia legal de a alege, pentru cotizaia special de eliminare, modalitatea de percepere a contribuiei de solidaritate. 5. Protecia proprietii i a liberei exercitri a activitii economice

a) Atingere adus dreptului de proprietate 162. mpotriva validitii Regulamentului nr. 1914/87, reclamanta susine c acesta ncalc drepturile fundamentale ale proprietii i liberei exercitri a activitii economice. Conform acesteia, cotizaia special de eliminare, la care se adaug i alte sarcini financiare, are natura unei cotizaii cu efect de obstrucionare. Sarcina total care i este impus constituie, conform reclamantei, o atingere semnificativ de natur financiar adus substanei economice a activitii comerciale stabilite i exercitate. Pierderea de active reale reprezint n acelai timp o atingere adus competitivitii ntreprinderii. 163. Conform reclamantei, n continuare, valoarea cotizaiilor aplicate cotei B conduce la faptul c productorii de sfecl nu produc sfecl n cadrul cotei lor B dect foarte puin, dac nu deloc. Reducerea livrrilor care rezult diminueaz coeficientul de utilizare a ntreprinderii i se opune nsntoirii economice a acesteia. 164. Conform jurisprudenei stabilite, drepturile fundamentale fac parte din principiile juridice generale de drept a cror respectare este asigurat de Curte1. Recent, Curtea a confirmat c, n contextul proteciei acestor drepturi, este obligat s se inspire din tradiiile constituionale comune statelor membre, astfel nct, nu ar putea fi admise n Comunitate msuri incompatibile cu drepturile fundamentale recunoscute de constituiile acestor state2. Att dreptul de proprietate, ct i libera exercitare a unei profesii, se numr n mod recunoscut3 printre principiile juridice generale de drept comunitar. Cu toate acestea, la fel ca n ordinile juridice ale statelor membre, aceste principii nu apar ca prerogative absolute, ci trebuie s fie luate n considerare n raport cu funcia acestora n societate4. 165. Curtea a descris n urmtorul mod criteriile care permit s se stabileasc dac exist sau nu o atingere ilegal adus drepturilor protejate sau dac este vorba de o limitare permis a exercitrii libertii: drepturile de acest tip sunt garantate prin lege numai sub rezerva unor limite prevzute n funcie de interesul public. n ordinea juridic comunitar, este de asemenea legitim s rezerve n privina acestor drepturi impunerea anumitor limite justificate

1 Hotrrea din 14 mai 1974, Nold/Comisia (4/73, Rec. p. 491); Hotrrea din 13 decembrie 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (44/79, Rec. p. 3727) i Hotrrea din 11 iulie 1989, Schrder Kraftfutter/Hauptzollamt Gronau (265/87, Rec. p. 2237). 2 Cauza 265/87, loc. cit., considerentul 14. 3 Cauza 44/79, loc. cit. i cauza 265/87, loc. cit. 4 Cauza 265/87, loc. cit., considerentul 15 i cauza 4/73, loc. cit., considerentul 14.

96

de obiectivele de interes general urmrite de Comunitate, cu condiia s nu se aduc atingere substanei acestor drepturi1. 166. Curtea a afirmat n alt parte c: n consecin, dreptul de proprietate i libera exercitare a unei activiti profesionale pot fi restricionate, n special n cadrul unei organizri comune a pieei, cu condiia ca aceste restricii s rspund efectiv unor obiective de interes general urmrite de Comunitate i s nu constituie, n raport cu scopul urmrit, o intervenie disproporionat i intolerabil care ar aduce atingere substanei nsei a drepturilor astfel garantate2. 167. n cazul n care aplicm aceste criterii faptelor din prezenta spe, problema care trebuie soluionat devine dac cotizaia special de eliminare se justific prin motive de interes general urmrite de Comunitate, n special dac aceasta servete obiectivelor recunoscute de organizarea comun a pieei, nu este disproporionat n raport cu obiectivul urmrit i nici nu aduce atingere substanei nsei a drepturilor astfel garantate. 168. Faptul c acea cotizaie special de eliminare reprezint o msur de punere n aplicare a principiului autofinanrii n cadrul organizrii comune a pieei pentru sectorul zahrului a fost deja analizat anterior. ntr-un mod similar, am verificat deja c impozitarea relativ ridicat a produciei de zahr B nu este disproporionat n raport cu obiectivul urmrit n msura n care un mijloc mai puin stringent de ndeplinire a acestui scop poate fi cu greu prevzut. 169. n cazul n care limitarea produciei nu este obiectivul declarat al cotizaiei speciale de eliminare, aceasta se nscrie, cu toate acestea, ca o msur de regularizare a pieei n cadrul organizrii comune a pieei. Chiar n cazul n care cotizaia special de eliminare trebuia efectiv s aib ca efect secundar o reducere a produciei de zahr B, nici acest lucru nu ar implica un caracter disproporionat al msurii. Msurile de reglementare a pieei din care face parte, n sens larg, cotizaia special de eliminare trebuie evaluate n lumina ntregului context al legislaiei. 170. Iniial, se inteniona s nu se remedieze problema excedentului de producie prin limitri ale produciei, i anume printr-o reducere a cotelor. Pentru a evita cel puin provizoriu necesitatea unei msuri att de radicale, s-a decis crearea cotizaiei speciale de eliminare. n cazul n care, din cauza valorii sale, aceasta determin pierderea ntregii rentabiliti a produciei de zahr B i determin, prin urmare, n mod indirect, o limitare a produciei, aceast consecin tot nu constituie o atingere adus substanei dreptului de proprietate. Chiar o reducere a cotelor de producie impuse din motive de politic a pieei ar trebui permis. n fapt, o ntreprindere nu poate invoca un drept dobndit de meninere a unui avantaj care rezult pentru aceasta din organizarea pieei, astfel cum exist aceasta la un moment dat3. b) Atingere adus liberei exercitri a unei activiti economice 171. n cele din urm, argumentele anterioare resping, de asemenea, ipoteza unei atingeri, contrare drepturilor fundamentale, aduse liberei exercitri a activitii economice a ntreprinderii. Activitatea economic a ntreprinderii n sine nu este restrns. Din contr, la

1 Cauza 4/73, considerentul 14. 2 Cauza 265/87, considerentul 15. 3 Hotrrea din 21 mai 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke .a./Bundesanstalt fr landwirtschafdiche Marktordnung, considerentul 18 (133/85, 134/85, 135/85 i 136/85, Rec. p. 2289); a se vedea, de asemenea, cauza 230/78, loc. cit., considerentul 21.

97

fel ca nainte, cotele de producie rmn neschimbate, astfel nct exist ntotdeauna o garanie de comercializare a produsului finit, care este zahrul. Unica restricie care poate fi constatat rezid n limitele aduse prin acest fapt regimurilor privilegiate. Totui, aceste atingeri se situeaz, i n acest caz, n cadrul reglementrii permise a modalitilor de exercitare a unei activiti profesionale. Reducerea avantajelor poate fi semnificativ pentru operatorii economici n cauz, ns, cu toate acestea, ea nu poate fi considerat ca o atingere adus dreptului fundamental la libera exercitare a unei activiti economice1. 6. nclcarea principiilor care reglementeaz perceperea impozitelor n ordinea juridic german 172. Reclamanta a susinut c regimul de cotizaii i, n special, n acest context, regimul de transmitere, este contrar principiilor de drept administrativ i de drept constituional german, care, n calitate de principii juridice generale, sunt, de asemenea, protejate n ordinea juridic comunitar. Principiile juridice n lumina crora regimul de cotizaii este evaluat sunt, de asemenea, recunoscute n dreptul comunitar, astfel nct rezultatele examinrii ar trebui, de asemenea, s se aplice n ordinea juridic comunitar, care nu este deocamdat att de dezvoltat n acest domeniu. 173. Acestui argument trebuie s i se rspund c o reglementare de drept comunitar, presupus sau efectiv contrar principiilor aplicate de statele membre n materie de percepere a impozitelor, nu poate determina lipsa de validitate a acestora dect n msura n care principiile constituionale reprezint i principii juridice generale din ordinea juridic comunitar. Numai n acest caz, acestea pot fi invocate ca i criterii de validitate. n msura n care reclamanta susine c principiile constituionale i administrative aplicabile sunt n sine recunoscute de dreptul comunitar, cum este cazul caracterului proporional, al principiului nediscriminrii sau al celui al neretroactivitii, este necesar s se evidenieze c aceste principii juridice reprezint deja n dreptul comunitar criterii de evaluare a regulamentului contestat. 174. Alte principii constituionale cu caracter de drepturi fundamentale care ar trebui recunoscute n calitate de principii generale n ordinea juridic comunitar i care ar determina lipsa de validitate a Regulamentului nr. 1914/87 nu au fost, cu toate acestea, prezentate. n consecin, cotizaia special de eliminare nu este lipsit de validitate pe motiv c aceasta ar fi contrar principiilor fiscale naionale. 175. Prin urmare, examinarea ntrebrii preliminare nu a scos n eviden vreun element de natur s pun n discuie validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului. Cheltuielile de judecat 176. ntruct procedura n faa Curii are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Cheltuielile efectuate de ctre Guvernul Regatului Unit i cel al Italiei, de ctre Consiliu i Comisie, nu pot face obiectul unei rambursri. C - Concluzii n baza considerentelor anterioare, propunem s se ofere instanei de trimitere urmtorul rspuns:

1 A se vedea, de asemenea, cauza 230/78, considerentul 22.

98

1) Articolul 189 paragraful al doilea din Tratatul CEE trebuie interpretat n sensul c o instan a unui stat membru care intenioneaz s suspende efectele unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament comunitar deoarece are ndoieli privind validitatea actului comunitar aflat la baza actului administrativ sau care dorete s-i dea o interpretare care ar priva dreptul comunitar de orice efect practic trebuie s trimit Curii de Justiie ntrebarea referitoare la validitatea i eficacitatea actului n cauz. n ceea ce privete modalitile i domeniul de aplicare a suspendrii, instana din statul membru este obligat prin dreptul comunitar. Instanele de fond trebuie s-i ntemeieze decizia pe hotrrea Curii n ceea ce privete validitatea i eficacitatea actului de drept comunitar. 2) Prin urmare, examinarea ntrebrii preliminare nu a scos n eviden vreun element de natur s pun n discuie validitatea Regulamentului (CEE) nr. 1914/87.

99

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL CARL OTTO LENZ PREZENTATE LA 8 NOIEMBRIE 19901 Sumarul hotrrii A Faptele B Punctul de vedere 1. Temeiul juridic al Regulamentului nr. 1914/87 trebuie s fie articolul 43 sau articolul 201 din Tratatul CEE? 2. Limitele legale ale principiilor autofinanrii, securitii juridice i neretroactivitii. a) Obiectivul Regulamentului nr. 1914/87 b) Exist o ncredere legitim a productorilor de zahr ntr-o limitare a obligaiei acestora de compensare a pierderilor? 3. Interdicia de a impune unei ramuri a economiei riscuri exterioare acesteia i caracterul disproporionat al taxelor a) Punerea n sarcina unui sector economic a unor riscuri exterioare acestuia b) Respectarea principiului proporionalitii 4. nclcarea principiului nediscriminrii a) Supraimpozitarea produciei de zahr B b) Abuzul de putere c) Diferene n tratamentul industriei zahrului n diversele state membre d) Modalitate de percepere numai n conformitate cu modelul contribuiei de solidaritate 5. Protecia proprietii i a liberei exercitri a activitii economice a) Atingere adus dreptului de proprietate b) Atingere adus liberei exercitri a unei activiti economice 6. nclcarea principiilor care reglementeaz perceperea impozitelor n ordinea juridic german Cheltuielile de judecat C - Concluzii

1 Limba de procedur: germana.

100

Domnule Preedinte, Domnilor Judectori, A - Faptele 1. Cauza n privina creia adoptm astzi o poziie este o cerere de pronunare unei hotrri preliminare formulat de Finanzgericht Dsseldorf. Ca i n cauza C-143/88, instana de trimitere dorete s afle dac Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/19871 este ntemeiat. 2. Cotizaia special de eliminare reprezint o cotizaie pentru fabricarea zahrului care este menit, n principal, s compenseze deficitele bugetare din sector determinate de acordarea restituirilor la export. Cotizaia special de eliminare se adaug unei taxe de producie de baz ajungnd la 2 % din preul de intervenie pentru zahr, unei cotizaii B pentru producia de zahr B n cadrul cotei B care se ridic la maxim 37,5 % din preul de intervenie2 i a unei cotizaii speciale de eliminare3. Regulamentul privind cotizaia special de eliminare a intrat n vigoare la 2 iulie 1987 pentru anul de comercializare care s-a ncheiat la 30 iunie 1987. 3. n ceea ce privete ndoielile privind validitatea regulamentului respectiv pe motivul unei eventuale nclcri a principiului neretroactivitii, instana de trimitere a fcut referire n mod expres la ordonana de trimitere n cauza C-143/88. Instana adreseaz suplimentar Curii de Justiie urmtoarele ntrebri: 1) Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, 3.07.1987, p. 5) este ntemeiat deoarece cotizaia special de eliminare reprezint o tax de finanare a crei percepere nu ar trebui introdus dect n temeiul articolului 201 din Tratatul CEE? n subsidiar 2) Instituirea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului prin Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 al Consiliului pentru anul de comercializare 1986/1987 este compatibil cu limitarea autofinanrii menionate la articolul 28 din Regulamentul nr. 1785/81, precum i cu principiul securitii sistemului normativ al Comunitii? n subsidiar 3) Instituirea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 este compatibil cu interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri care, n cadrul unei organizri a pieei, reprezint riscuri exterioare, precum i cu principiul interzicerii sarcinilor financiare nerezonabile? n subsidiar

1 Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 (JO L 183, p. 5). 2 A se vedea articolul 28 alineatele (3) i (4) din Regulamentul de baz nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 (JO L 177, p. 4). 3 A se vedea articolul 32a din Regulamentul nr. 1785/81, introdus prin Regulamentul nr. 934/86 al Consiliului din 24 martie 1986 (JO L 87, p. 1).

101

4) Articolul 1 din Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 ncalc interdicia de discriminare [articolul 40 alineatul (3) al doilea paragraf] impunnd zahrului B o tax considerabil mai mare dect cea aplicat zahrului A? n subsidiar 5) Regulamentul (CEE) nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 ncalc, n condiiile menionate mai sus, principiile proteciei proprietii i liberei ntreprinderi care se aplic n dreptul comunitar, atunci cnd aceste activiti nu mai pot fi finanate din beneficiile realizate, ci numai din rezerve i, prin urmare, cnd este ameninat existena ntreprinderii n cauz? 4. n ceea ce privete faptele cauzei, motivarea Finanzgericht, precum i argumentele prilor, se face trimitere la raportul de edin. Detaliile privind faptele i argumentele sunt reluate n continuare numai n msura necesar pentru nelegerea i justificarea opiniei noastre. B Punctul de vedere 1. Temeiul juridic al Regulamentului nr. 1914/87 trebuie s fie articolul 43 sau articolul 201 din Tratatul CEE? 5. mpotriva introducerii cotizaiei speciale de eliminare, ntemeiat pe articolul 43 din Tratatul CEE, s-a argumentat c nu este vorba de o msur de regularizare a pieei zahrului, ci de o simpl tax de finanare. O msur de regularizare a pieei se poate referi numai la prezent sau viitor, nu i la trecut. n plus, reclamanta susine c al treilea considerent din regulamentul n litigiu vizeaz n mod expres constrngerile bugetare semnificative cu care se confrunt Comunitatea. 6. Conform reclamantei, n continuare, deoarece cotizaia special de eliminare a fost instituit n afara organizrii pieei zahrului, aceasta nu este inclus n resursele proprii n temeiul articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Decizia 85/257/CEE a Consiliului din 7 mai 1985 privind sistemul de resurse proprii ale Comunitilor1. n conformitate cu aceast dispoziie, resursele proprii sunt constituite numai din cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Din moment ce nu reprezint o msur de reglementare a unei piee agricole i nu figureaz printre resursele proprii n temeiul deciziei privind resursele proprii, cotizaia special de eliminare nu ar fi putut s fie adoptat n mod ntemeiat dect n baza articolului 201 din Tratatul CEE. Deoarece procedura prevzut de aceast dispoziie nu a fost urmat, regulamentul este lipsit de validitate. 7. n cele din urm, reclamanta susine c numai productorii de zahr sunt debitori de cotizaie special de eliminare, n timp ce organizarea pieei zahrului a fost creat n interesul general al productorilor de sfecl de zahr. Acest lucru rezult din al treilea considerent al regulamentului de baz, conform cruia este necesar s se prevad msuri adecvate pentru a stabiliza piaa zahrului pentru a garanta productorilor de sfecl [] din Comunitate meninerea garaniilor necesare n ceea ce privete ocuparea forei de munc i nivelul de trai al acestora.

1 Decizie privind resursele proprii (JO L 128, p. 15).

102

8. Pentru stabilirea temeiului juridic necesar adoptrii cotizaiei speciale de eliminare, trebuie s se stabileasc dac aceasta are natura unei taxe de regularizare a pieei sau astfel cum susine reclamanta dac aceasta este destinat exclusiv finanrii unui deficit bugetar i este adecvat acestui scop. n cazul n care a fost vorba de o tax de regularizare, obiectivele prevzute la articolele 39 i 40 din tratat ar fi trebuit s fie ntr-un mod sau altul determinante la data adoptrii msurii. 9. Cotizaia ar trebui s conin o trimitere de aceast natur la regularizarea pieei pentru ndulcitori pentru a putea fi descris n temeiul articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii ale Comunitii, ca venit propriu pentru adoptarea cruia procedura complicat prevzut la articolul 201 din Tratatul CEE nu este necesar. 10. mpotriva aplicabilitii articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii, s-a argumentat, n esen, c acesta nu putea fi aplicat n primul rnd deoarece nu se aplic dect taxelor care existau deja la data adoptrii deciziei. Pentru toate celelalte taxe, trebuie s se aplice articolul 2 litera (b). Articolul 2 din decizia privind resursele proprii este, n ceea ce privete prezenta spe, formulat dup cum urmeaz: Veniturile care provin: a) [...] din drepturile stabilite sau care trebuie stabilite de instituiile Comunitilor cu privire la schimburile cu rile nemembre n cadrul politicii agricole comune, precum i cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune n sectorul zahrului1; b) [] constituie resurse proprii nscrise n bugetul Comunitilor. Constituie, n plus, resurse proprii nscrise n bugetul Comunitilor, veniturile care provin din alte taxe care ar fi instituite, n cadrul unei politici comune, n conformitate cu Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene [...] n msura n care procedura prevzut la articolul 201 din Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene [] a fost urmat. 11. Interpretarea literal nu conduce la niciun rezultat clar. n timp ce, pentru taxele referitoare la schimburi n cadrul politicii agricole comune, este aleas n mod expres forma de trecut i de viitor, din punct de vedere gramatical este utilizat forma de prezent pentru cotizaiile i drepturile n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Aceast formulare face loc unei alte interpretri. 12. Litera i spiritul acestei dispoziii argumenteaz n favoarea unei soluii care nu include numai taxele introduse n trecut; n fapt, n lipsa acesteia ar exista un risc de a vedea c taxe n realitate identice sunt incluse automat n resursele proprii numai n baza datei lor de adoptare n timp ce, pentru altele, ar trebui respectat procedura complicat prevzut la articolul 201 din Tratatul CEE urmat de ratificare n temeiul ordinilor juridice ale statelor membre. n contextul unei simple modificri a organizrii cotizaiei, ntrebarea ar putea fi dac este vorba n continuare de o tax deja stabilit sau dac, dup caz, aceasta trebuie considerat ca o tax nou introdus, avnd n vedere modificarea naturii sale juridice. 13. Opiniile anterioare sunt confirmate de jurisprudena Curii2 ntr-o hotrre pronunat n legtur cu dispoziia prevzut la articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Decizia din 21 aprilie 1970 privind resursele proprii ale Comunitii, dispoziie al crei coninut este identic cu al

1 Sublinierea noastr. 2 Hotrrile din 30 septembrie 1982, Amylum/Consiliu, considerentul 33 (108/81, Rec. p. 3107) i Roquette/Consiliu, considerentul 39 (110/81, Rec. p. 3159).

103

celei prevzute la articolul 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii i modificrile sale relevante1: Avnd n vedere evoluiile inevitabile ale produciei i ale pieei comunitare a zahrului, i, prin urmare, necesitatea de a adapta cotizaiile, taxele, restituirile, msurile de susinere a preurilor la aceast evoluie a nevoilor pieei comunitare n sectorului zahrului, Decizia din 21 aprilie 1970 nu inteniona s i limiteze aplicarea numai la taxele care erau prevzute atunci cnd a fost adoptat, respectiv la taxele stabilite atunci de regulamentul [] privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului2. 14. Procedura normativ de la articolul 201 din Tratatul CEE care prevede ca Parlamentul s fie consultat, Consiliul s adopte dispoziii prin unanimitate, iar statele membre s le adopte n conformitate cu normele lor constituionale, procedur la care se face trimitere la articolul 2 litera (b) din Decizia privind resursele proprii, i gsete justificarea n faptul c suveranitatea n domeniul fiscal trebuie, mai nti, transferat Comunitii. Cu toate acestea, competena suveran de a percepe taxe n cadrul organizrii pieelor n sectorul zahrului este fr echivoc rezervat Comunitii n aplicarea articolului 2 litera (a) din Decizia privind resursele proprii. n consecin, n msura n care taxa n litigiu ntr n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, nu este necesar, n vederea adoptrii de noi reglementri fiscale, s se recurg la articolul 2 litera (b) din Decizia privind resursele proprii i, prin urmare, la articolul 201 din Tratatul CEE. 15. n ceea ce privete dispoziia analoag prevzut la articolul 2 alineatul (2) din Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970, Curtea a declarat c aceast dispoziie are ca unic obiectiv s permit, n cadrul unei politici comune, crearea de noi resurse proprii, cu condiia ca procedura prevzut la articolul 201 s fie respectat. Cu toate acestea, aceast dispoziie nu poate fi interpretat, contrar formulrii sale, c ar conduce la impunerea ca obligatorie a procedurii prevzute la articolul 201 pentru adoptarea unei msuri care se nscrie n cadrul unei politici comune pentru singurul motiv c aceasta comport colectarea veniturilor3. 16. Din contr, nu poate fi permis s se nscrie numai n mod formal taxa n organizarea comun a pieei zahrului, fiind urmrit n realitate un cu totul alt obiectiv, pentru a eluda procedura prevzut la articolul 201 din Tratatul CEE. 17. Este lipsit de importan faptul c, n afara funciei sale de regularizare a pieei agricole, taxa are i un aspect financiar, n msura n care aceasta contribuie, de exemplu, la limitarea cheltuielilor organizrii pieei n sectorul agricol. n fapt, articolul 201 nu vizeaz taxele agricole astfel cum a afirmat Curtea aplicabile ntr-un anumit sector agricol i destinate numai finanrii cheltuielilor n acest sector4. 18. n cazul n care cotizaia special de eliminare ar fi calificat ca tax n contextul organizrii comune a pieei n sectorul zahrului i ar intra, prin urmare, sub incidena articolului 2 litera (a) din decizia privind resursele proprii, nu ar fi necesar s se concluzioneze lipsa de competen a Consiliului n adoptarea acestei msuri, pe motiv c ar fi vorba prin definiie de o resurs proprie. n repetate rnduri, Curtea de Justiie a afirmat n legtur cu decizia privind resursele proprii sau cu reglementri anterioare, c aceasta are ca obiect definirea resurselor proprii nscrise n bugetul Comunitii i nu a instituiilor

1 Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970 privind nlocuirea contribuiilor financiare ale statelor membre prin resurse proprii ale Comunitilor (JO L 94, p. 19): Cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. 2 Cauza 108/81, loc. cit., considerentul 33. 3 Hotrrea din 11 iulie 1989, Schrder, considerentul 11 (265/87, Rec. p. 2237). 4 Cauza 265/87, loc. cit., considerentul 10; a se vedea, de asemenea, Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozetti/Ivernizzi SA, considerentele 19 i 20 (179/84, Rec. p. 2301).

104

comunitare competente pentru a stabili drepturile, taxele, cotizaiile i alte tipuri de venituri1. Competena Consiliului n ceea ce privete crearea unei cotizaii are la baz dispoziiile din tratat referitoare la politica agricol comun2. 19. Atunci cnd examinm dac este posibil s fie ales articolul 43 din Tratatul CEE ca baz juridic pentru Regulamentul nr. 1914/87, este necesar s se porneasc de la ideea c acest articol trebuie interpretat n lumina articolelor 39 i 40 din Tratatul CEE3. Acest lucru semnific faptul c, n vederea atingerii obiectivelor prevzute la articolul 39, urmeaz s se stabileasc, n temeiul articolului 40, o organizare comun a pieelor agricole care poate s comporte toate msurile necesare pentru atingerea obiectivelor menionate4. n evaluarea legalitii unei msuri luate n aceast baz, este necesar, n aplicarea jurisprudenei Curii, s i se recunoasc Consiliului responsabilitatea politic i o putere discreionar corespunztoare5. Viznd restricionarea produciei n prezena surplusurilor constatate, perceperea unei taxe contribuie la promovarea ndeplinirii obiectivului de stabilizare a pieelor6. Principiul autofinanrii sectorului zahrului a fost introdus prin regulamentul de baz7 n vigoare la data adoptrii cotizaiei speciale de eliminare. Dorina de a oferi Comunitii instrumente necesare pentru a asigura n mod echitabil dar eficient finanarea integral de ctre productorii nii a comercializrii excedentelor care rezult din raportul ntre producia i consumul Comunitii8 este exprimat n considerentele din regulamentul de baz. Modalitile juridice concrete ale msurilor care urmresc acest obiectiv sunt enunate la articolul 28 din regulament i au fcut pn n prezent de mai multe ori obiectul modificrilor deoarece dispoziiile n vigoare erau suficiente, de fiecare dat, numai pentru acoperirea parial a costurilor. 20. Msurile limitate n timp9 destinate rectificrii consecinelor produciei excedentare pot fi descrise ca o evoluie n cursul creia instrumentele juridice au fost create pentru a face fa situaiei de pe pia sau pentru a interveni, dndu-le acestora o direcie. Este vorba n aceast privin de regimul cotelor de producie, pe de o parte, i de perceperea de taxe de producie destinate finanrii restituirilor la export, pe de alt parte. Din moment ce s-a dovedit c, att taxa la producia de baz, ct i cotizaia B, nu erau corespunztoare pentru a acoperi deficitele care se creau, s-a decis s se perceap o cotizaie repartizat pe anii de comercializare 1986/1987 - 1990/1991 pentru cheltuielile efective suportate n legtur cu exporturile din anii de comercializare 1981/1982 1985/1986. n acest scop, au fost introduse n regulamentul de baz dispoziii referitoare la o cotizaie de eliminare. 21. Evoluia pieei a demonstrat rapid c anii de comercializare ulteriori perioadei 1981/1982 - 1985/1986 urmau, de asemenea, s dea natere unor deficite semnificative, pentru compensarea crora instrumentele juridice existente nu erau suficiente. Pentru a face fa ct mai rapid evoluiei care se profila, cotizaia special de eliminare n litigiu a fost introdus pentru anul de comercializare 1986/1987 printr-un regulament autonom10.

1 Cauza 110/81, loc. cit., considerentul 38 i cauza 108/81, loc. cit., considerentul 32. 2 Cauzele 108/81 i 110/81, loc. cit. 3 Hotrrea din 21 februarie 1979, Stlting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, considerentul 4 (138/78, Rec. p. 713). 4 Cauza 138/78, loc. cit. 5 Cauza 138/78, considerentul 7. 6 Cauza 138/78, loc. cit. 7 Regulamentul nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 (JO L 177, p. 4). 8 Al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz, sublinierea autorului. 9 A se vedea al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz. 10 Regulamentul nr. 1914/87.

105

22. Cu toate c regulamentul de baz nu a fost modificat n mod formal prin Regulamentul nr. 1914/87, acesta din urm se nscrie, n esen, n cadrul definit de regulamentul de baz. Att n ceea ce privete modul de percepere a cotizaiei speciale de eliminare, ct i n ceea ce privete temeiul, Regulamentul nr. 1914/87 nu poate fi disociat de regulamentul de baz. n considerentele Regulamentului nr. 1914/87, organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului, introdus prin regulamentul de baz, este singura prezentat. n ceea ce privete pierderile anticipate, se face trimitere la previziunile de la articolul 28 din regulamentul de baz, iar pentru calcularea cotizaiei speciale de eliminare, dispoziiile articolului 28 sunt, de asemenea, folosite ca baz. Se face trimitere la mecanismul prevzut n regulamentul de baz chiar i pentru adoptarea modalitilor de punere n aplicare1. 23. n cele din urm, este necesar s se sublinieze faptul c introducerea cotizaiei speciale de eliminare este considerat ca alternativ la o modificare a regimului de cote de producie care ar fi putut altfel deveni necesar2, fapt din care rezult c este n mod inextricabil asociat cu normele de organizare a pieei existente. Teza conform creia Regulamentul nr. 1914/87 a fost adoptat n afara organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului i nu poate, prin urmare, s fie considerat ca o msur de regularizare, apare n ultim instan ca un punct de vedere pur formal. ntr-adevr, cotizaia special de eliminare trebuie s fie neleas n spiritul su ca fiind complementar normelor existente de organizare a pieei. Temeiul juridic ales pentru regulamentul n cauz, respectiv articolul 43 din Tratatul CEE, nu poate fi, prin urmare, contestat. 24. Pentru a ncheia discuia privind legalitatea bazei juridice, mai trebuie s se rspund argumentului conform cruia ntreprinderile care produc zahr sunt n mod ilegal singurele debitoare de cotizaie, contrar obiectivelor organizrii pieei zahrului, care nu a fost adoptat n mod expres dect n beneficiul productorilor de sfecl de zahr. 25. Este lipsit de importan faptul c ntreprinderile productoare de zahr sunt considerate productoare sau consumatoare n sensul articolelor 39 i 40 din Tratatul CEE. n orice caz, este cert c acestea profit cel puin la fel de mult ca productorii de zahr de garaniile de pre ale Comunitii n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului. Considerentele din regulamentul de baz confirm ele nsele acest lucru, n urmtorii termeni: Este necesar ca prezenta reglementare (garanii de pre) s ofere garanii echitabile att productorilor, ct i productorilor produsului de baz3. 26. ntregul mecanism de reglementare a preurilor nu se aplic numai produselor de baz, ci, de asemenea, i zahrului. Titlul I din regulamentul de baz prevede c un pre indicativ este fixat anual pentru zahrul alb. De asemenea, un pre de intervenie este fixat att pentru zahrul brut ct i pentru zahrul alb (articolele 2 i 3 din regulamentul de baz). Reglementrile de pre pentru schimburile cu ri tere se aplic, prin urmare, i zahrului (titlul II din regulamentul de baz). n anumite condiii, productorii de zahr pot beneficia, prin urmare, de restituiri pentru exporturile n afara Comunitii. Regimul comunitar de cote, care este un element al garaniilor de pre, se aplic, de asemenea, i produciei de zahr (articolul 19). 27. Contractele de livrare ntre productorii de zahr i productorii de sfecl sunt ncheiate pornind de la repartizarea cotelor1. n rest, ulterior instituirii de taxe de producie pentru zahr,

1 Articolul 1 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1914/87, care face trimitere la articolul 41 din regulamentul de baz. 2 Al patrulea considerent din Regulamentul nr. 1914/87. 3 Al patrulea considerent din regulamentul de baz.

106

n primul rnd productorii de zahr sunt debitori de cotizaie cu o posibilitate de transmitere parial a acesteia asupra productorilor de sfecl2. Modul de percepere a cotizaiei speciale de eliminare se bazeaz pe sistemul existent. Cotizaia special de eliminare reprezint n modul su de percepere i n efectele sale o modalitate de calcul a taxelor de producie. Din aceasta rezult c repartizarea sarcinilor financiare legate de cotizaia special de eliminare corespunde celei a taxelor de producie prevzute de regulamentul de baz. Prin urmare, Regulamentul nr. 1914/87 nu este lipsit de validitate deoarece a instituit o cotizaie contrar sistemului, lucru care, n drept, nu ar fi fost posibil dect n temeiul unei alte baze legale. 2. Limitele legale ale principiilor autofinanrii, securitii juridice i neretroactivitii 28. Pentru a putea soluiona ntrebarea dac Regulamentul nr. 1914/87 este lipsit de validitate din cauza efectelor sale retroactive, este necesar mai nti s se examineze dac i n ce msur exist sau nu un domeniu de aplicare retroactiv. n msura n care Regulamentul nr. 1914/87 a intrat n vigoare la data publicrii sale, respectiv la 2 iulie 1987, i a instituit o cotizaie special de eliminare pentru anul de comercializare 1986/1987, ntre 1 iulie 1986 i 30 iunie 19873, efectele sale sunt ataate unei perioade din trecut. Elementul de fapt care este determinant pentru calcularea cotizaiei speciale de eliminare este producia de zahr n cursul unui an de comercializare deja ncheiat. n fapt, cotizaia special de eliminare trebuia pur i simplu calculat, prin atribuirea unui coeficient care urma s fie stabilit, sumei taxelor de producie datorate de ntreprinderea n cauz4. ntreprinderile debitoare de cotizaie nu erau, prin urmare, n msur s-i modifice dispoziiile ntr-un mod n care ar fi putut influena mai mult suma datorat cu titlu de cotizaie. 29. Acelai lucru este ntemeiat pentru vnztorii de sfecl, de la care productorii de zahr pot solicita rambursarea a pn la 60 % din cotizaia special de eliminare n aplicarea articolului 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1914/87. Regulamentul nr. 1914/87, care astfel are un efect asupra unei situaii de fapt ncheiate, n legtur cu care impune sarcini a posteriori, are cu adevrat efecte retroactive. 30. n ceea ce privete un eventual efect retroactiv care ar avea consecine juridice, putem considera, de asemenea, c un astfel de efect exist. Data de la care regulamentul a devenit ntemeiat nu este reportat la o dat anterioar intrrii sale n vigoare. Cu toate acestea, astfel cum am constatat deja, faptele n cauz sunt n ntregime anterioare datei intrrii n vigoare a regulamentului. Consecina juridic a regulamentului, i anume crearea datoriei fiscale, se ncheiase deja la acea dat. n aceast privin, nu este important faptul c nu s-a stabilit nc valoarea final a cotizaiei datorate de ntreprinderea n cauz. Este vorba pur i simplu de un mecanism administrativ pentru punerea n aplicare a cruia toate elementele de fapt sunt deja reunite. 31. Acelai lucru este ntemeiat pentru data scadenei. Regulamentul prevede faptul c acea cotizaie special de eliminare trebuia pltit nainte de 15 decembrie 1987. Obligaia de a plti taxa este, cu toate acestea, independent de data scadenei. n consecin, Regulamentul nr. 1914/87 nu poate fi ntemeiat dect n cazul n care obiectivul pe care l vizeaz necesit

1 Articolul 5 din regulamentul de baz; a se vedea, de asemenea, Regulamentul (CEE) nr. 206/68 din 20 februarie 1968 de stabilire a unor dispoziii-cadru pentru contractele i acordurile sectoriale privind cumprarea de sfecl (JO L 84, p. 1). 2 Articolele 28 i 5 din regulamentul de baz. 3 A se vedea articolul 2 alineatul (1) din regulamentul de baz. 4 A se vedea articolul 1 alineatele (2) i (4) din Regulamentul nr. 1914/87 i Regulamentul (CEE) nr. 3061/87 al Comisiei din 13 octombrie 1987 (JO L 290, p. 10).

107

adoptarea sa, iar ncrederea legitim a prilor interesate a fost respectat n mod corespunztor. a) Obiectivul Regulamentului nr. 1914/87 32. Obiectivul Regulamentului nr. 1914/87 este acela de a consolida principiul autofinanrii sectorului zahrului, principiu care era deja ancorat la nceputul anilor 1980 n organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului. Prima introducere a taxelor de producie, precum i perceperea ulterioar a cotizaiilor de solidaritate, aveau deja acest obiectiv. 33. Legislatorul dispune, n principiu, de o competen sporit n definirea n mod concret a modalitilor de organizare a pieei agricole i poate alege obiectivele pe care le urmrete n acest context, cu condiia ca acestea s nu poat fi considerate ca reprezentnd un abuz de putere. Faptul c piaa ndulcitorilor este, pn n prezent, singurul sector comunitar cruia i se aplic n mod expres principiul finanrii integrale a sarcinilor de ctre productorii nii1 nu poate fi contestat. 34. Modalitile juridice ale realizrii unui obiectiv intr, de asemenea, n principiu, sub incidena competenei de evaluare a legislatorului. Cu toate acestea, din motive de securitate juridic, acesta trebuie s respecte limite pe care singur le-a stabilit i nu poate face modificri n mod arbitrar. ncrederea legitim a destinatarilor dispoziiilor n existena acestora trebuie luat n considerare n cazul n care legislatorul i ntemeiaz dispoziiile pe situaia juridic n vigoare, iar acesta trebuie s le dea posibilitatea de a-i adapta comportamentul la modificrile legislaiei. b) Exist o ncredere legitim a productorilor de zahr ntr-o limitare a obligaiei acestora de compensare a pierderilor? 35. ntrebarea trebuie examinat n lumina legislaiei existente.

36. Regulamentul nr. 1785/812 prevede principiul finanrii integrale a costurilor de ctre productorii nii, acest regim fiind, cu toate acestea, limitat n timp i considerat ca unul tranzitoriu. Cu toate acestea, articolul 28 stabilete pentru cotizaiile necesare finanrii, sume maxime care nu trebuie depite3. 37. Aceste texte nu rspund ntrebrii de a afla ce se ntmpl n cazul n care finanarea integral a costurilor de ctre productori nu este asigurat prin sumele maxime prevzute. n opinia noastr, acest lucru nu este suficient pentru a putea crea o ateptare legitim c sumele maxime nu vor fi depite. 38. Regulamentul nr. 1738/854 a completat cadrul definit de Regulamentul nr. 1785/81 prin creterea sumei maxime pentru zahrul B de la 30 la 37 %. Acest regulament indica, de asemenea, faptul c pierderile generate de obligaiile de a exporta excedentele comunitare de sfecl ar fi trebuit acoperite n cadrul anumitor limite5. 39. Principiul limitrii este exprimat cu claritate n acest regulament.

1 A se vedea considerentele din Regulamentul de baz nr. 1785/81. 2 Al unsprezecelea considerent. 3 A se vedea alineatele (3) i (5) ale articolului 28 din Regulamentul nr. 1785/81. 4 JO 1985, L 167, p. 2. 5 Primul considerent.

108

40. Regulamentul (CEE) nr. 934/861 subliniaz din nou principiul responsabilitii financiare a productorilor pentru toate pierderile i instituie, pe lng anumite modificri ale regimului de finanare, o cotizaie de eliminare pentru acest sector. n plus, acest regulament conine o dispoziie conform creia totalul taxelor de producie de baz percepute i al cotizaiilor B este stabilit n mod cumulativ la sfritul anului de comercializare 1987/1988 pentru cei doi ani de comercializare 1986/1987 i 1987/1988. 41. Acest regulament nu modific limitele maxime ale cotizaiilor existente, ci introduce o nou cotizaie de eliminare destinat eliminrii deficitului de 400 milioane ECU constatat la finalul perioadei de aplicare a regimului de cote n cursul perioadei 1981/1982 1985/19862. 42. Cu toate c acest regulament face referire la limite precise, acesta depete prin cotizaia de eliminare limitele definite pn la acea dat i subliniaz principiul responsabilitii financiare a productorilor pentru toate pierderile3. Orice productor de sfecl avea astfel posibilitatea s cunoasc faptul c Consiliul era hotrt s oblige productorii s contribuie la acoperirea tuturor pierderilor. 43. Cu toate acestea, astfel se prezenta situaia la data adoptrii Regulamentului nr. 1914/87 n litigiu. ncrederea legitim protejat din punct de vedere juridic nu poate rezulta n urma unui act n sine contradictoriu. Acesta este cazul mai ales cnd costurile propriei activiti economice trebuie asumate de autoritile publice. n lipsa unei acceptri clare, fr echivoc i obligatorie din punct de vedere juridic din partea celui care suport costurile, nu exist ncredere legitim protejat din punct de vedere juridic. 44. Prin urmare, productorii nu aveau n mod legitim dreptul de a considera c Consiliul ar respecta anumite limite i s-ar ndeprta de principiul responsabilitii integrale a productorilor pentru toate pierderile. Principiul ncrederii legitime nu ar mpiedica Consiliul, prin urmare, s impun productorilor suportarea sarcinilor care rezult din principiul responsabilitii financiare a productorilor pentru toate pierderile. 45. De asemenea, am ncercat s derivm din Regulamentul (CEE) nr. 1107/884 al Consiliului (privind introducerea unei cotizaii suplimentare) argumente n favoarea existenei ncrederii legitime anterioare sau a faptului c Consiliul era anterior obligat n privina acestei chestiuni. n aceast privin, este necesar mai nti s se observe c interpretarea actelor juridice anterioare n lumina actelor ulterioare constituie o metod ndoielnic. n plus, argumentul conform cruia n trecut nu era garantat faptul c obiectivul autofinanrii poate fi atins i c, prin urmare, o consolidare a mecanismului autofinanrii era previzibil nu poate fi folosit mpotriva Regulamentului nr. 1914/87. 46. Este evident i incontestabil faptul c mecanismele iniiale ale autofinanrii sectorului nu erau suficiente, lucru care determina pierderi care trebuiau acoperite. Cotizaia suplimentar are de acum nainte ca obiectiv mpiedicarea crerii unor astfel de deficite i garantarea faptului c n viitor, toate pierderile cauzate de comercializarea excedentelor produciei comunitare sunt acoperite, pentru fiecare an de comercializare, prin contribuiile financiare ale productorilor5. Nu putem concluziona din acest fapt c ar fi ilegal s se transmit pierderile din trecut asupra autorilor acestora.

1 JO 1986, L 87, p. 1. 2 A se vedea articolul 32a. 3 Al doilea considerent. 4 Regulamentul nr. 1107/88 al Consiliului (JO L 110, p. 20). 5 Regulamentul nr. 1107/88 al Consiliului, al aselea considerent, loc. cit.

109

47. n plus, este necesar s se sublinieze faptul c Comunitatea avea de ales la data respectiv ntre introducerea cotizaiei speciale de eliminare sau diminuarea taxelor de producie. Aceast ultim soluie ar fi afectat mai mult productorii de zahr dect o cotizaie financiar. 48. n plus, aceast soluie ar fi fost imposibil pentru anul de comercializare 1986/1987, deoarece totalul pierderilor nu a fost cunoscut dect dup epuizarea cotelor. Pe de alt parte, cotizaia special de eliminare nu afecta dect operatorii economici care erau la originea deficitului care trebuia acoperit. Soluia adecvat era, prin urmare, s nu se reduc cotele, ci s se introduc cotizaia special de eliminare i, n privina acestui fapt, este necesar s se dea dreptate aprtorilor regulamentului atacat. 49. n cazul n care nu mprtim teza conform creia, n baza textelor existente, productorii de zahr nu se puteau atepta n mod legitim ca pierderile cauzate s fie acoperite de Comunitate sau, n orice caz, c acetia puteau s continue c considere acest lucru, trebuie s se dea atenie considerentelor prezentate de Regatul Unit, Consiliu i Comisie. Din acestea reiese c, la 9 septembrie 1986, Comisia a publicat un bilan care indica cu claritate un deficit pentru anul de comercializare 1986/1987. n luna februarie 1987, Comisia a propus introducerea cotizaiei speciale de eliminare. La 7 martie 1987, reprezentantul Comisiei a explicat Comitetului consultativ pentru zahr propunerea, iar aceasta a fost publicat n cele din urm la 3 aprilie 1987 n Jurnalul Oficial. Toate aceste indicaii au fost aduse la cunotina productorilor de zahr de ctre presa specializat, astfel nct acetia nu putea s fie luai prin surprindere de introducerea cotizaiei speciale de eliminare. Aceste argumente conduc, de asemenea, la concluzia c Consiliul a acionat n limita normelor atunci cnd a adoptat Regulamentul nr. 1914/87 i nu a nclcat principiul proteciei ncrederii legitime. 50. Examinarea ntrebrilor adresate nu a scos n eviden, pn n prezent, vreun element de natur s afecteze validitatea regulamentului. 3. Interdicia de a impune unei ramuri a economiei riscuri exterioare acesteia i caracterul disproporionat al taxelor a) Punerea n sarcina unui sector economic a unor riscuri exterioare acestuia 51. ntre argumentele sale mpotriva validitii Regulamentului nr. 1914/87, instana de trimitere pornete n mod evident de la ideea c dreptul comunitar interzice expunerea unui sector agricol unor riscuri exterioare acestuia. Prin riscuri exterioare aceasta nelege factori care genereaz sau mresc costuri, care nu i au originea direct n organizarea comun a pieei i n situaia de pe piaa comun. Aceasta identific un astfel de risc exterior n nivelul preului zahrului pe piaa mondial, care se datoreaz, n esen, produciei de zahr n afara Comunitii i scderii valorii dolarului american. Nivelul sczut al preului zahrului pe piaa mondial a determinat plata de restituiri la export de o valoare considerabil care au fost cauza deficitului bugetar care trebuia s compenseze cotizaia special de eliminare. 52. Rmne s se determine care este baza principiului conform cruia elementele care formeaz preul n cadrul unei organizri comune a pieei, precum n acest caz preul pe piaa mondial sau scderea valorii dolarului american, nu ar trebui transmise operatorilor economici din sectorul agricol n cauz sub form de sarcini financiare. Chiar faptul de a califica aceste elemente ca riscuri exterioare ar prea ndoielnic. ntr-adevr, este vorba de circumstane care sunt exterioare domeniului de influen al productorului pe piaa intern, i nu numai al acestuia, ci i al instituiilor Comunitii care au prerogative de autoritate public. Acestea au numai posibilitatea de a reaciona la astfel de evoluii, dar nu de a le conduce. Cu toate acestea, trebuie considerai factori de influen inereni sistemului de organizare comun 110

a pieei. n fapt, att mecanismul de reglementare a preurilor cu sistemele sale de restituiri i taxe, ct i reglementrile care se aplic comerului cu ri tere fac parte din organizarea comun a pieei zahrului1. 53. n pofida creterii costurilor pe care acestea le determin, restituirile la export sunt utile pentru piaa comunitar a zahrului deoarece fac parte din garaniile de pre. Condiiile pe piaa intern nu pot fi evaluate separat de evoluia de pe piaa mondial. Organizarea comun a pieei pentru zahr se bazeaz, ea nsi, pe interdependena care exist ntre piaa intern i piaa mondial. 54. n aceste condiii, ntrebarea este aceea de a stabili cum ar putea fi limitat volumul considerabil de restituiri la export. n cazul n care pornim, n aceast privin, de la ideea c trebuie meninute garaniile de pre, singurul mijloc adecvat care trebuie luat n considerare este reducerea cantitilor garantate, respectiv a cotelor A i B. Aceasta demonstreaz din nou dependena i interconectarea mecanismelor de regularizare a organizrii comune a pieei n comparaie cu evoluia pieei externe. Prin urmare, nu este justificat s se vorbeasc de riscuri exterioare, care, prin definiie, nu ar trebui s aib niciun efect asupra sarcinilor financiare ale unui operator economic care intr sub incidena organizrii comune a pieei. b) Respectarea principiului proporionalitii 55. Motivul derivat dintr-o atingere adus principiului proporionalitii poate fi recunoscut numai n msura n care reclamanta susine c sarcinile financiare care decurg din cotizaia special de eliminare sunt nerezonabile din cauza valorii acestora i din cauza faptului c acestea se adaug unor cotizaii preexistente. Pentru a aprecia dac cotizaia special de eliminare este nerezonabil i, prin urmare, lipsit de validitate, este necesar s se stabileasc dac, i n ce msur, principiul autofinanrii sectorului a fost introdus n mod legal i n ce msur cotizaia special de eliminare este necesar i adecvat n vederea atingerii acestui obiectiv. 56. Administrarea unui sector agricol n cadrul unei organizri comune a pieei intr, n principiu, sub incidena competenei legislatorului comunitar. Obiectivul autofinanrii unui sector al pieei nu poate fi contestat. Este lipsit de importan faptul c acest obiectiv nu se aplic n mod expres tuturor aspectelor politicii agricole comune. n drept, un astfel de obiectiv nu ar determina nicio rezerv. Concepia contractual a organizrii comune a pieei nu necesit ca aceasta s fie n permanen o ntreprindere subvenionat, precum aceasta se prezint de facto. Nici faptul c principiul autofinanrii a fost introdus pentru un sector al pieei i nu pentru altele nu ridic probleme, deoarece operatorii economici din diferite sectoare nu se gsesc n situaii asemntoare. n consecin, punerea n aplicare a principiului autofinanrii, n condiii de altfel legale, trebuie s fie considerat permis. 57. Pornind de la aceste premise, este esenial, cu toate acestea, ca sarcinile financiare care rezult din sistemul de garanie al preurilor i vnzrilor s afecteze sub o form oarecare operatorii de pe pia care, n calitate de subieci ai organizrii comune a pieei, beneficiaz de reglementarea pieei. Valoarea sarcinilor fiscale care decurg din sistem nu este n acest caz criticabil, att timp ct avantajele i sarcinile rmn corelate din punct de vedere economic. Din motive de dreptate i din cauza interdiciei de discriminare, ar putea fi contestat o cerin de a efectua contribuii n legtur cu deficite bugetare care nu au fost provocate de producia ntreprinderii impozitate.

1 A se vedea titlurile I i II din regulamentul de baz.

111

58. Cu toate acestea, cotizaia special de eliminare nu ridic n aceast privin nicio problem, deoarece aceasta trebuie pltit numai de operatorii economici care au luat parte la producia care a generat cheltuieli. n consecin, motivele care au la baz faptul c este ilegal s se expun o ramur a economiei unor riscuri exterioare acesteia, precum i caracterul disproporionat al sarcinilor impuse, trebuie respinse. 4. nclcarea principiului nediscriminrii 59. Reclamanta contest validitatea Regulamentului nr. 1914/87, susinnd c acest regulament este contrar interdiciei de discriminare prevzute la articolul 40 alineatul (3) din Tratatul CEE deoarece, pe de o parte, afecteaz n mod diferit producia de zahr A i producia de zahr B i, pe de alt parte, industria german a zahrului, care dispune comparativ de cote B mai ridicate, face obiectul unei impuneri superioare fa de industria zahrului din alte state membre. Conform reclamantei, indiferent de faptul c este vorba de situaii asemntoare n privina crora nu exist niciun motiv obiectiv pentru a le trata diferit, n special impozitarea diferit a produciei de zahr A i a produciei de zahr B este ilegal deoarece cotizaia special de eliminare nu constituie o tax de regularizare a pieei, ci o tax de finanare n legtur cu care, cu att mai mult, principiul egalitii de tratament a subiecilor trebuie respectat. Conform reclamantei, n continuare, s-a cutat deja o impozitare echitabil a ntregii producii de zahr la data stabilirii cotizaiei de eliminare, denumit contribuie de solidaritate n cadrul Regulamentului nr. 934/86, i aceasta ar fi trebuit, prin urmare, a fortiori, s fie prescris n cazul cotizaiei speciale de eliminare. 60. nainte de a examina dac aceast cotizaie special de eliminare constituie un caz de discriminare, este necesar s se sublinieze c, n conformitate cu opinia susinut aici, cotizaia special de eliminare constituie o msur de regularizare a pieei care trebuie evaluat n contextul organizrii comune a pieei zahrului, i nu o simpl cotizaie de finanare. a) Supraimpozitarea produciei de zahr B 61. Calculul cotizaiei speciale de eliminare este realizat pornind de la taxele de producie care afecteaz diferit zahrul A i zahrul B, n temeiul articolului 28 din regulamentul de baz. Din moment ce valoarea cotizaiei speciale de eliminare rezult din simpla aplicare a unui coeficient taxelor de producie datorate, producia de zahr A i producia de zahr B sunt afectate de cotizaia special de eliminare n aceeai proporie ca i de taxele de producie n sensul articolului 28 din regulamentul de baz. 62. n msura n care faptul de a supune zahrul A i zahrul B unor impuneri diferite nu constituie o discriminare interzis, se poate concluziona, prin urmare, c nici cotizaia special de eliminare nu are efect discriminatoriu. Atunci cnd examinm dac situaia produciei de zahr A este asemntoare cu aceea a zahrului B, este necesar s se admit c, n cele dou cazuri, este vorba de zahr i, prin urmare, de acelai produs. Aceast constatare se aplic, de asemenea, n ceea ce privete zahrul C. Nu trebuie, prin urmare, s se aib n vedere numai produsul, ci i funcia sa n cadrul organizrii comune a pieei. n aceast privin, este necesar s se observe c diferena ntre zahrul A i zahrul B are un temei istoric. n prima organizare comun a pieei instituit prin Regulamentul (CEE) nr. 1009/671, era stabilit o distincie ntre o cot de baz i o cot maxim pentru fiecare ntreprindere i fiecare an de comercializare. Considerentele acestui regulament prevd urmtoarele:

1 Regulamentul nr. 1009/67 al Consiliului din 18 decembrie 1967 de stabilire a organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului (JO L 308, p. 1).

112

Acest scop (limitarea produciei) poate fi ndeplinit, pe de o parte, prin atribuirea fiecrei instalaii sau ntreprinderi care proceseaz n Comunitate sfecl sau melas din zahr unei cote de baz pentru care garania de pre i de comercializare este suportat de Comunitate i, pe de alt parte, prin limitarea sau excluderea acestei garanii pentru cantitile fabricate n afara cotei de baz, n funcie de depirea sau nu a unui anumit plafon de ctre aceasta1. Acest obiectiv este transpus la articolul 22 i urmtoarele din regulament. Acest regim a crui durat de aplicare fusese mai nti limitat la luna iulie 1975 a fost prelungit cu anumite modificri prin Regulamentele (CEE) nr. 3330/742 i nr. 1592/803. 63. n cursul perioadei de aplicare a Regulamentului nr. 3330/74, Curtea de Justiie s-a pronunat cu privire la sistemul de cote din cadrul organizrii pieei zahrului, pe care l-a descris n felul urmtor: n conformitate cu articolul 24, fiecrei ntreprinderi i se atribuie o cot de baz, denumit cota A i poate vinde zahrul produs n cadrul acestei cote direct pe piaa comunitar beneficiind de preul de intervenie; n temeiul articolului 25, fiecrei ntreprinderi i se atribuie n plus, la cerere, o cot denumit cota B, egal cu cota sa A, nmulit cu un coeficient i poate vinde, de asemenea, n aceleai condiii, pe piaa comunitar zahrul produs n aceste limite, ns prin intermediul plii unei taxe de producie (articolul 27); zahrul produs n afara cotelor A i B, denumit zahr C, nu poate fi comercializat pe piaa intern i trebuie exportat n stare natural pe piaa mondial nainte de data de 1 ianuarie care urmeaz sfritului anului de comercializare a zahrului n cursul cruia a fost produs (articolul 26)4. 64. ncepnd cu 1 iunie 1981, acest sistem a fost nlocuit prin Regulamentul nr. 1785/81 calificat aici ca regulament de baz. Conceptele de zahr A, B i C sau cot A i cot B au fost, de asemenea, incluse din punct de vedere terminologic n regulamentul de baz. Acesta din urm a meninut n principiu sistemul conform cruia att zahrul A, ct i zahrul B, puteau fi comercializate pe piaa comun utiliznd garaniile de pre, fiind prevzut, de la nceput, eventuala percepere a unei taxe de producie la zahrul B net mai ridicat. Taxele de producie au ca i consecin o diminuare a preurilor garantate5. n comparaie cu o simpl scdere a preului de intervenie, sistemul de taxe de producie ofer de la nceput avantajul c rspunde intereselor Comunitii, precum principiul specializrii regionale. 65. n ceea ce privete cantitatea de zahr produs n cadrul cotelor, este necesar s se evidenieze faptul c zahrul produs n cadrul cotei A corespunde aproximativ ca valoare numeric consumului de zahr n cadrul Comunitii. Dei comercializarea zahrului B nu a fost legat de un anumit obiectiv, Curtea de Justiie a declarat, avnd n vedere faptul c piaa zahrului este caracterizat de o producie excedentar i dat fiind funcia taxelor de

1 Al zecelea considerent din Regulamentul nr. 1009/67. 2 Regulamentul Consiliului din 19 decembrie 1974 de stabilire a organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului (JO L 359, p. 1). 3 Regulamentul Consiliului din 24 iunie 1980 de aplicare a regimurilor de cote de producie n sectoarele zahrului i izoglucozei pentru perioada 1 iulie 1980 - 30 iunie 1981 (JO L 160, p. 12). 4 A se vedea Hotrrea din 25 octombrie 1978, Royal Scholten-Honig i Tunnel Refineries/Intervention Board for Agricultural Produce, considerentul 39 (103/77 i 145/77, Rec. p. 2037). 5 n ceea ce privete sistemul de cote i de taxe de producie pentru zahr, a se vedea, de asemenea, Hotrrea din 22 ianuarie 1986, Endania Zuccherifci Nazionali .a./Cassa Conguaglio Zucchero, Ministero delle Finanze e Ministero del Tesoro (250/84, Rec. p. 117).

113

producie, c toate ntreprinderile care i depesc cota A produc, prin definiie, excedente destinate exportului1. Aceast concepie explic impozitarea net superioar a produciei de zahr B i restriciile aduse n virtutea acestui fapt dispoziiilor speciale pentru comercializarea sa n cadrul organizrii comune a pieei pentru zahr. 66. Considerentele anterioare permit s se concluzioneze c nu este vorba, n cazul zahrului A i al zahrului B, de acelai produs n cadrul organizrii pieei, astfel nct nu putem vorbi de o situaie asemntoare n contextul chestiunii egalitii de tratament. n cazul n care pornim, cu toate acestea, de la principiul c acestea sunt comparabile, motivele prezentate sunt suficiente pentru a justifica impozitarea diferit a acestora n cadrul organizrii comune a pieei. Astfel cum am menionat deja, n msura n care justific o tax de producie mai ridicat n cazul zahrului B, aceast motivaie se aplic n acelai mod cotizaiei speciale de eliminare. b) Abuzul de putere 67. n acest context, pare oportun s se examineze obiecia conform creia cotizaia special de eliminare este viciat pe motiv de abuz de putere. Obiectivul real al acestui regulament nu ar fi acela de a finana pierderile din anul de comercializare 1986/1987, ci de a determina productorii de zahr s renune la ntreaga producie n cadrul cotelor B. n acest scop, produciei de zahr B i-a fost impus o cotizaie cu efect de obstrucionare. 68. Este necesar, n primul rnd, s se evidenieze faptul c, n conformitate cu considerentele i cadrul general al Regulamentului nr. 1914/87, cotizaia special de eliminare era destinat acoperirii pierderilor bugetare din anul de comercializare 1986/1987. Prin urmare, singura ntrebare este de a stabili dac n afara acestui obiectiv au fost urmrite i altele i, dup caz, n ce msur acest demers este legal. 69. Nu este contestat faptul c taxa de producie are acelai efect ca o reducere a garaniilor2. n msura n care zahrul B face obiectul unei impuneri superioare, producia excedentar care nu poate fi comercializat n cadrul Comunitii este impozitat n mod pur teoretic. Excedentul produs n mod legal n cadrul cotelor de producie este, n aceast privin, cauza esenial a pierderilor totale ridicate, deoarece exportul su n afara Comunitii d natere restituirilor la export. Faptul c, din punct de vedere economic, este mai puin interesant s se produc n cadrul cotei B dect n cadrul cotei A, deoarece excedentul de producie, pe care l putem defini teoretic ca zahr B, face obiectul unei impuneri superioare, este o consecin legitim a modului de repartizare a pierderilor care trebuie s afecteze mai mult excedentul de producie dect zahrul care poate fi comercializat pe piaa comun. 70. Aceast argumentaie nu este contrazis de faptul c, n cele din urm, att zahrul A ct i zahrul B contribuie la excedentul de producie, c att unul, ct i cellalt, beneficiaz de avantajele sistemului de intervenie i profit de exportul restituirilor la export. Diferena dintre zahrul A i zahrul B const n statutul lor legal. Diferenierea introdus ncepnd cu prima organizare a pieei zahrului justific un tratament efectiv diferit, astfel nct faptul de a impune sarcini suplimentare la producia de zahr B nu constituie un abuz de putere. c) Diferene n tratamentul industriei zahrului n diversele state membre

1 A se vedea cauza 250/84, loc. cit., considerentul 32. 2 A se vedea cauza 138/78, loc. cit., considerentul 6.

114

71. n cele din urm, reclamanta argumenteaz mpotriva cotizaiei speciale de eliminare faptul c aceasta este discriminatorie i, prin urmare, lipsit de validitate deoarece afecteaz diferit de la un stat la altul industria zahrului. Lipsa uniformitii taxei medii impuse se bazeaz numai pe repartizarea incorect a cotelor A i B ntre statele membre. Industria zahrului n statele membre, care au o cot B comparativ mai ridicat este, n consecin, n mod obligatoriu, afectat mai mult. Tratamentul discriminatoriu contestat, neavnd n mod real la baz metoda de percepere a cotizaiei speciale de eliminare, ci repartizarea cotelor de producie care sunt stabilite conform altor criterii, nu poate, din acest motiv, s fie lipsit de validitate. 72. Obiecia de discriminare se reduce, n cele din urm, la contestarea repartizrii cotelor, n cazul n care admitem c aplicarea unor impuneri superioare zahrului B este legal. Cu toate acestea, astfel cum reclamanta nsi a susinut, repartizarea cotelor este parial rezultatul negocierilor politice. n cazul n care dorim s evalum rezultatul negocierilor n cadrul activitii normative, trebuie s se porneasc a priori de la o competen sporit a legislatorului. n plus, faptul c este vorba de urmrirea unor obiective obligatorii n dreptul comunitar sau care sunt, n orice caz, admise, poate influena rezultatul. Astfel, pe lng stabilizarea pieelor, obiectivul atribuirii de cote reprezint, de asemenea, n mod expres, specializarea regional. Curtea s-a pronunat deja1 c acest mod de a aciona care conduce la tratarea n mod diferit a economiilor naionale nu constituie o discriminare interzis. n concluzie, este necesar ca motivul care are la baz o discriminare s fie respins. d) Modalitate de percepere numai n conformitate cu modelul contribuiei de solidaritate 73. n acest context, nu ne rmne dect s prezentm punctul de vedere cu privire la obiecia conform creia, n cazul n care trebuia perceput o cotizaie special de eliminare, aceasta trebuia s fie perceput numai sub forma unei contribuii de solidaritate n temeiul Regulamentului nr. 934/86, respectiv aceeai valoare pentru zahrul A i zahrul B. n privina acestui lucru este necesar s se obiecteze c, chiar n cazul n care le considerm ca i cotizaii n cadrul organizrii comune a pieei zahrului, situaiile lor nu sunt identice. n timp ce contribuia de solidaritate, astfel cum reiese deja cu claritate din termenii folosii, vizeaz o compensare solidar a unui deficit creat pe parcursul mai multor ani, n cazul cotizaiei speciale de eliminare elementul de rspundere individual ar trebui s primeze n msura n care aceasta are la baz producia din anul de comercializare n cursul cruia a fost creat deficitul. Prin urmare, nu exista obligaia legal de a alege, pentru cotizaia special de eliminare, modalitatea de percepere a contribuiei de solidaritate. 5. Protecia proprietii i a liberei exercitri a activitii economice a) Atingere adus dreptului de proprietate 74. mpotriva validitii Regulamentului nr. 1914/87, reclamanta susine c acesta ncalc drepturile fundamentale ale proprietii i liberei exercitri a activitii economice. Conform acesteia, cotizaia special de eliminare, la care se adaug i alte sarcini financiare, are natura unei cotizaii cu efect de obstrucionare. Sarcina total care i este impus constituie, conform reclamantei, o atingere semnificativ de natur financiar adus substanei economice a activitii comerciale stabilite i exercitate. Pierderea de active reale reprezint, n acelai timp, o atingere adus competitivitii ntreprinderii.

1 Hotrrea din 27 septembrie 1979, Eridania-Zuccherifici Nazionali i Societa italiana per l'industria degli zuccheri/Minister fr Landwirtschaft und Forsten .a., considerentele 17 i urmtoarele (cauza 230/78, Rec. p. 2749) i cauza 250/84, considerentul 11 i urmtoarele.

115

75. Conform reclamantei, n continuare, valoarea cotizaiilor aplicate cotei B conduce la faptul c productorii de sfecl nu produc sfecl n cadrul cotei lor B dect foarte puin, dac nu deloc. Reducerea livrrilor care rezult diminueaz coeficientul de utilizare a ntreprinderii i se opune nsntoirii economice a acesteia. 76. Conform jurisprudenei stabilite, drepturile fundamentale fac parte din principiile juridice generale de drept a cror respectare este asigurat de Curte1. Recent, Curtea a confirmat c, n contextul proteciei acestor drepturi, este obligat s se inspire din tradiiile constituionale comune statelor membre, astfel nct, nu pot fi admise n Comunitate msuri incompatibile cu drepturile fundamentale recunoscute de constituiile acestor state2. Att dreptul de proprietate, ct i libera exercitare a unei profesii se numr, n mod recunoscut3, printre principiile juridice generale de drept comunitar. Cu toate acestea, la fel ca n ordinile juridice ale statelor membre, aceste principii nu apar ca prerogative absolute, ci se iau n considerare n raport cu funcia acestora n societate4. 77. Curtea a descris n urmtorul mod criteriile care permit s se stabileasc dac exist sau nu o atingere ilegal adus drepturilor protejate sau dac este vorba de o limitare permis a exercitrii libertii: drepturile de acest tip nu sunt garantate prin lege dect sub rezerva unor limite prevzute n funcie de interesul public. n ordinea juridic comunitar, este de asemenea legitim s rezerve n privina acestor drepturi impunerea anumitor limite justificate de obiectivele de interes general urmrite de Comunitate, cu condiia s nu se aduc atingere substanei acestor drepturi5. 78. Curtea a afirmat pe de alt parte c:

n consecin, dreptul de proprietate i libera exercitare a unei activiti profesionale pot fi restricionate, n special n cadrul unei organizri comune a pieei, cu condiia ca aceste restricii s rspund efectiv unor obiective de interes general urmrite de Comunitate i s nu constituie, n raport cu scopul urmrit, o intervenie disproporionat i intolerabil care ar aduce atingere substanei nsei a drepturilor astfel garantate6. 79. n cazul n care aplicm aceste criterii faptelor din prezenta spe, problema care trebuie soluionat devine dac cotizaia special de eliminare se justific prin motive de interes general urmrite de Comunitate, n special dac aceasta servete obiectivelor recunoscute de organizarea comun a pieei, nu este disproporionat n raport cu obiectivul urmrit i nici nu aduce atingere substanei nsei a drepturilor astfel garantate. 80. Faptul c respectiva cotizaie special de eliminare reprezint o msur de punere n aplicare a principiului autofinanrii n cadrul organizrii comune a pieei pentru sectorul zahrului a fost deja analizat anterior. ntr-un mod similar, am verificat deja c impozitarea relativ ridicat a produciei de zahr B nu este disproporionat n raport cu obiectivul urmrit, n msura n care un mijloc mai puin stringent de ndeplinire a acestui scop poate fi cu greu prevzut.

1 Hotrrea din 14 mai 1974, Nold/Comisia (4/73, Rec. p. 491); Hotrrea din 13 decembrie 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (44/79, Rec. p. 3727) i Hotrrea din 11 iulie 1989, Schrder Kraftfutter/Hauptzollamt Gronau (265/87, Rec. p. 2237). 2 Cauza 265/87, loc. cit., considerentul 14. 3 Cauza 44/79, loc. cit. i cauza 265/87, loc. cit. 4 Cauza 265/87, loc. cit., considerentul 15 i cauza 4/73, loc. cit., considerentul 14. 5 Cauza 4/73, considerentul 14. 6 Cauza 265/87, considerentul 15.

116

81. n cazul n care limitarea produciei nu este obiectivul declarat al cotizaiei speciale de eliminare, aceasta se nscrie, cu toate acestea, ca o msur de regularizare a pieei n cadrul organizrii comune a pieei. Chiar n cazul n care cotizaia special de eliminare trebuia efectiv s aib ca efect secundar o reducere a produciei de zahr B, nici acest lucru nu ar implica un caracter disproporionat al msurii. Msurile de reglementare a pieei din care face parte, n sens larg, cotizaia special de eliminare trebuie evaluate n lumina ntregului context al legislaiei. 82. Iniial, se inteniona s nu se remedieze problema excedentului de producie prin limitri ale produciei, i anume printr-o reducere a cotelor. Pentru a evita cel puin provizoriu necesitatea unei msuri att de radicale, s-a decis crearea cotizaiei speciale de eliminare. n cazul n care, din cauza valorii sale, aceasta determin pierderea ntregii rentabiliti a produciei de zahr B i determin, prin urmare, n mod indirect, o limitare a produciei, aceast consecin tot nu constituie o atingere adus substanei dreptului de proprietate. Chiar o reducere a cotelor de producie impuse din motive de politic a pieei ar trebui permis. n fapt, o ntreprindere nu poate invoca un drept dobndit de meninere a unui avantaj care rezult pentru aceasta din organizarea pieei, astfel cum exist aceasta la un moment dat1. b) Atingere adus liberei exercitri a unei activiti economice 83. n cele din urm, argumentele anterioare resping, de asemenea, ipoteza unei atingeri, contrare drepturilor fundamentale, aduse liberei exercitri a activitii economice a ntreprinderii. Activitatea economic a ntreprinderii n sine nu este restrns. Din contr, la fel ca nainte, cotele de producie rmn neschimbate, astfel nct exist ntotdeauna o garanie de comercializare a produsului finit, care este zahrul. Unica restricie care poate fi constatat rezid n limitele aduse prin acest fapt regimurilor privilegiate. Totui, aceste atingeri se situeaz, i n acest caz, n cadrul reglementrii permise a modalitilor de exercitare a unei activiti profesionale. Reducerea avantajelor poate fi semnificativ pentru operatorii economici n cauz, ns, cu toate acestea, ea nu poate fi considerat ca o atingere adus dreptului fundamental la libera exercitare a unei activiti economice2. 6. nclcarea principiilor care reglementeaz perceperea impozitelor n ordinea juridic german 84. Reclamanta a susinut c regimul de cotizaii, i n special n acest context, regimul de transmitere, este contrar principiilor de drept administrativ i de drept constituional german, care, n calitate de principii juridice generale, sunt, de asemenea, protejate n ordinea juridic comunitar. Principiile juridice n lumina crora regimul de cotizaii este evaluat sunt, de asemenea, recunoscute n dreptul comunitar, astfel nct rezultatele examinrii ar trebui, de asemenea, s se aplice n ordinea juridic comunitar, care nu este deocamdat att de dezvoltat n acest domeniu. 85. Acestui argument trebuie s i se rspund c o reglementare de drept comunitar, presupus sau efectiv contrar principiilor aplicate de statele membre n materie de percepere a impozitelor, nu poate determina lipsa de validitate a acestora dect n msura n care principiile constituionale reprezint i principii juridice generale din ordinea juridic comunitar. Numai n acest caz, acestea pot fi invocate ca i criterii de validitate. n msura n care reclamanta susine c principiile constituionale i administrative aplicabile sunt n sine

1 Hotrrea din 21 mai 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke .a./Bundesanstalt fr landwirtschafdiche Marktordnung, considerentul 18 (133/85, 134/85, 135/85 i 136/85, Rec. p. 2289); a se vedea, de asemenea, cauza 230/78, loc. cit., considerentul 21. 2 A se vedea, de asemenea, cauza 230/78, considerentul 22.

117

recunoscute de dreptul comunitar, cum este cazul caracterului proporional, principiului nediscriminrii sau celui al neretroactivitii, este necesar s se evidenieze c aceste principii juridice reprezint deja, n dreptul comunitar, criterii de evaluare a regulamentului contestat. 86. Alte principii constituionale cu caracter de drepturi fundamentale care ar trebui recunoscute n calitate de principii generale n ordinea juridic comunitar i care ar determina lipsa de validitate a Regulamentului nr. 1914/87 nu au fost, cu toate acestea, prezentate. n consecin, cotizaia special de eliminare nu este lipsit de validitate pe motiv c aceasta ar fi contrar principiilor fiscale naionale. 87. Prin urmare, examinarea ntrebrii preliminare nu a scos n eviden vreun element de natur s pun n discuie validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului. Cheltuielile de judecat 88. ntruct procedura n faa Curii are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Cheltuielile efectuate de ctre Guvernul Regatului Unit i cel al Italiei, de ctre Consiliu i Comisie, nu pot face obiectul unei rambursri. C - Concluzii n baza considerentelor anterioare, propunem s se ofere instanei de trimitere urmtorul rspuns: Examinarea ntrebrii preliminare nu a scos n eviden vreun element de natur s pun n discuie validitatea Regulamentului nr. 1914/87.

118

HOTRREA CURII DIN 21 FEBRUARIE 19911 n cauzele conexate C-143/88 i C-92/89, avnd ca obiect cererile adresate Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de ctre Finanzgericht Hamburg (Republica Federal Germania) i Finanzgericht Dsseldorf (Republica Federal Germania), pentru pronunarea, n litigiile pendinte n faa acestor instane, ntre ZUCKERFABRIK SDERDITHMARSCHEN AG i HAUPTZOLLAMT ITZEHOE i ntre ZUCKERFABRIK SOEST GMBH i HAUPTZOLLAMT PADERBORN a unei hotrri preliminare privind interpretarea articolului 189 din tratat (cauza C-143/88), precum i privind validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 privind instituirea unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, p. 5) (cauzele C-143/88 i C-92/89), CURTEA, compus din domnii O. Due, preedinte, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodrguez Iglesias i M. Dez de Velasco, preedini de camer, Sir Gordon Slynn, domnii C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grvisse i M. Zuleeg, judectori, avocat general: domnul C. O. Lenz grefier: domnul H. A. Rhl, administrator principal avnd n vedere observaiile scrise prezentate: pentru Zuckerfabrik Sderdithmarschen i pentru Zuckerfabrik Soest, de ctre Ehle, Schiller i asociaii, avocai n Baroul din Kln, pentru guvernul italian, de ctre domnul profesor L. Ferrari Bravo, ef al serviciului de contencios diplomatic din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, asistat de ctre domnul I. M. Braguglia, Avvocato dello Stato, pentru Guvernul Regatului Unit, de ctre domnioara J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, n calitate de agent,

1 Limba de procedur: germana.

119

 pentru Consiliul Comunitilor Europene, de ctre domnul A. Brutigam, membru al Serviciului Juridic, n calitate de agent, pentru Comisia Comunitilor Europene, de ctre domnii D. Boo i G. zur Hausen, consilieri juridici, n calitate de ageni, avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale lui Zuckerfabrik Sderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, reprezentate de ctre D. Ehle i J. Sedemund, avocai n baroul din Kln, ale guvernului italian, ale Guvernului Regatului Unit, reprezentat de ctre domnul C. Bellamy, n calitate de agent, ale Consiliului i ale Comisiei, n edina din 20 martie 1990, dup ascultarea concluziilor avocatului general, n edina din 8 noiembrie 1990, pronun prezenta HOTRRE 1. Prin ordonana din 31 martie 1988, primit la Curte la 20 mai 1988, Finanzgericht Hamburg a adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, dou ntrebri privind, pe de o parte, competena instanelor naionale, hotrnd n cadrul unei ordonane preediniale, de a suspenda executarea unui act naional ntemeiat pe un regulament comunitar, i, pe de alt parte, referitoare la validitatea Regulamentului (CEE) nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, p. 5). 2. Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unui litigiu ntre societatea Zuckerfabrik Sderdithmarschen, productor de zahr, i societatea Hauptzollamt Itzehoe (Biroul Vamal principal din Itzehoe). Prin Decizia din 19 octombrie 1987, Hauptzollamt Itzehoe a cerut de la Zuckerfabrik Sderdithmarschen plata unei sume de 1 982 942,66 DEM, cu titlu de cotizaie special de eliminare pentru anul de comercializare a zahrului 1986/1987. 3. Aceast cotizaie, care a fost instituit prin Regulamentul nr. 1914/87 menionat anterior, adoptat n temeiul articolului 43 din tratat, are ca obiect eliminarea integral a pierderilor suferite de Comunitate n sectorul zahrului n anul de comercializare care a nceput la 1 iulie 1986 i s-a terminat la 30 iunie 1987. Aceste pierderi fuseser provocate de restituirile la export extrem de ridicate pe care Comunitatea a trebuit s le finaneze n acel an, cu scopul de a asigura comercializarea excedentelor produciei comunitare de zahr n rile tere. 4. Zuckerfabrik Sderdithmarschen a introdus mpotriva deciziei lui Hauptzollamt Itzehoe o contestaie, care a fost respins. Prin urmare, Zuckerfabrik a sesizat Finanzgericht Hamburg cu o cerere de suspendare a executrii acestei decizii. Acesta a introdus, de asemenea, o aciune n anularea deciziei respective n faa aceleiai instane. n sprijinul celor dou aciuni, Zuckerfabrik a afirmat c Regulamentul nr. 1914/87, pe care se ntemeia decizia lui Hauptzollamt, este lipsit de validitate. 5. Finanzgericht Hamburg a admis cererea de suspendare a executrii deciziei lui Hauptzollamt Itzehoe i a adresat Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) a) Articolul 189 paragraful al doilea din Tratatul CEE trebuie s fie interpretat n sensul c domeniul de aplicare general al regulamentelor n statele membre nu exclude competena 120

instanelor naionale de a suspenda, n cadrul proteciei jurisdicionale provizorii, efectele unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament, pn la soluionarea aciunii principale? b) n cazul n care rspunsul la ntrebarea 1 litera (a) este afirmativ: n ce condiii instanele naionale pot acorda o protecie jurisdicional provizorie? Exist condiii de drept comunitar aplicabile n acest domeniu i, dup caz, care sunt aceste condiii? Sau aceast protecie jurisdicional provizorie trebuie s fie stabilit n funcie de dreptul naional? 2) Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 privind instituirea unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 este ntemeiat? n special, respectivul regulament este lipsit de validitate deoarece ncalc principiul neretroactivitii regulamentelor care impun sarcini fiscale? 6. Printr-o alt ordonan, Finanzgericht Hamburg a decis s suspende judecata n procedura pe fond, pn cnd Curtea se va pronuna cu privire la aceste dou ntrebri preliminare. 7. Pe de alt parte, prin ordonana din 19 octombrie 1988, primit la Curte la 20 martie 1989, Finanzgericht Dsseldorf a adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, cinci ntrebri referitoare, de asemenea, la validitatea aceluiai Regulament nr. 1914/87 al Consiliului. 8. Aceste cinci ntrebri au fost adresate n cadrul unui litigiu ntre Zuckerfabrik Soest GmbH, de asemenea, productor de zahr, i Hauptzollamt Paderborn (Biroul Vamal principal din Paderborn). Prin Decizia din 20 octombrie 1987, Hauptzollamt Paderborn a cerut de la Zuckerfabrik Soest plata unei sume de 1 675 013,71 DEM cu titlul de cotizaie de eliminare. 9. Zuckerfabrik Soest a introdus mpotriva acestei decizii o contestaie care a fost respins. Prin urmare, Zuckerfabrik Soest a sesizat Finanzgericht Dsseldorf cu o cerere de suspendare a executrii deciziei lui Hauptzollamt Paderborn. n afar de aceasta, Zuckerfabrik Soest a introdus o aciune n anularea acestei decizii n faa aceleiai instane. n sprijinul acestei cereri i al acestei aciuni, Zuckerfabrik Soest a afirmat, ca i Zuckerfabrik Sderdithmarschen n cealalt cauz, c regulamentul care instituie cotizaia special de eliminare, pe care se ntemeia decizia lui Hauptzollamt Paderborn, este lipsit de validitate. 10. Prin ordonana din 10 februarie 1988, Finanzgericht Dsseldorf, hotrnd prin ordonan preedinial, a admis cererea de suspendare a executrii deciziei lui Hauptzollamt Paderborn, pe motivul c avea ndoieli serioase cu privire la validitatea regulamentului de instituire a cotizaiei speciale de eliminare. 11. Prin ordonana din 19 octombrie 1988, aceeai instan a suspendat judecata n aciunea principal i a cerut Curii de Justiie s pronune o hotrre preliminar cu privire la urmtoarele ntrebri: 1) Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO L 183, 3.07.1987, p. 5) este lipsit de validitate deoarece cotizaia de eliminare reprezint o tax de finanare a crei percepere ar trebui introdus numai n temeiul articolului 201 din Tratatul CEE? n subsidiar, 2) Instituirea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului prin Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului pentru anul de comercializare 1986/1987 este compatibil cu limitarea 121

autofinanrii menionate la articolul 28 din Regulamentul nr. 1785/81, precum i cu principiul securitii sistemului normativ al Comunitii? n subsidiar, 3) Instituirea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 este compatibil cu interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri care, n cadrul unei organizri a pieei, reprezint riscuri exterioare, precum i cu principiul interzicerii sarcinilor financiare nerezonabile? n subsidiar, 4) Articolul 1 din Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 ncalc interdicia de discriminare [articolul 40 alineatul (3) al doilea paragraf] impunnd zahrului B o tax considerabil mai mare dect cea aplicat zahrului A? n subsidiar, 5) Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987 ncalc, n condiiile menionate mai sus, principiile protejrii dreptului la proprietate i al libertii de exercitare a activitilor economice care se aplic n dreptul comunitar, atunci cnd aceste activiti nu mai pot fi finanate din beneficiile realizate, ci numai din rezerve i, prin urmare, cnd este ameninat existena ntreprinderii n cauz? 12. Pentru o prezentare mai ampl a faptelor din cele dou cauze principale, a prevederilor comunitare n cauz, precum i a desfurrii celor dou proceduri i a observaiilor scrise prezentate Curii, se face trimitere la rapoartele pentru edin. Aceste elemente din dosare nu sunt reluate n continuare dect n msura necesar pentru nelegerea motivrii Curii. 13. Avnd n vedere similitudinea obiectului i conexitatea acestor dou cauze, confirmate de dezbateri, este necesar, n conformitate cu articolul 43 din Regulamentul de procedur, ca acestea s fie conexate n scopul pronunrii hotrrii. Cu privire la suspendarea executrii unui act naional ntemeiat pe un regulament comunitar Cu privire la principiu 14. n primul rnd, Finanzgericht Hamburg ntreab, n esen, dac articolul 189 paragraful al doilea din Tratatul CEE trebuie s fie interpretat n sensul c acesta exclude competena instanelor naionale de a suspenda executarea unui act administrativ naional adoptat n temeiul unui regulament comunitar. 15. n favoarea competenei de a admite o astfel de suspendare, Finanzgericht Hamburg susine c aceast msur nu face dect s amne eventuala punere n aplicare a unei decizii naionale i nu pune n discuie validitatea regulamentului comunitar. Cu toate acestea, pentru a explica raiunea ntrebrii sale, acesta subliniaz, ca motiv al respingerii competenei instanei naionale, c acordarea unei astfel de suspendri, care poate avea efecte de o importan considerabil, poate mpiedica deplina eficacitate a regulamentelor n toate statele membre, nclcnd articolul 189 paragraful al doilea din tratat. 16. Este necesar s se sublinieze mai nti c prevederile articolului 189 paragraful al doilea din tratat nu pot mpiedica protecia jurisdicional pe care dreptul comunitar le-o confer 122

persoanelor de drept privat. Atunci cnd punerea n aplicare administrativ a regulamentelor comunitare este n sarcina autoritilor naionale, protecia jurisdicional garantat de dreptul comunitar cuprinde dreptul persoanelor de drept privat de a contesta, pe cale incidental, legalitatea acestor regulamente n faa instanelor naionale i de a le determina pe acestea s sesizeze Curtea cu ntrebri preliminare. 17. Acest drept ar fi compromis n cazul n care, n ateptarea unei hotrri a Curii, singura competent s constate lipsa de validitate a unui regulament comunitar (a se vedea Hotrrea din 22 octombrie 1987, Foto-Frost, considerentul 20, cauza 314/85, Rec. p. 4199), atunci cnd anumite condiii sunt ndeplinite, persoana de drept privat nu ar fi n msur s obin o decizie de suspendare care s permit, n ceea ce o privete, ca efectele regulamentului criticat s nu i aduc atingere. 18. Astfel cum Curtea a artat n Hotrrea din 22 octombrie 1987, Foto-Frost, menionat anterior (considerentul 16), ntrebarea privind aprecierea validitii constituie, ca i aciunea n anulare, o modalitate de control al legalitii actelor instituiilor comunitare. ns, n cadrul aciunii n anulare, articolul 185 din Tratatul CEE i d reclamantului posibilitatea de a solicita suspendarea executrii actului atacat i Curii, competena de a o acorda. Coerena sistemului de protecie provizorie impune, aadar, ca i instana naional s poat ordona suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar a crui legalitate este contestat. 19. Pe de alt parte, n Hotrrea din 19 iunie 1990, Factortame (cauza C-213/89, Rec. p. I-2433), pronunat ntr-o cauz privind compatibilitatea unei legi naionale cu dreptul comunitar, Curtea a apreciat, referindu-se la efectul util al articolului 177, c instana naional care o sesizase cu ntrebrile preliminare privind interpretarea pentru a putea soluiona aceast problem de compatibilitate, trebuia s aib posibilitatea de a ordona msuri provizorii i de a suspenda aplicarea legii naionale criticate, pn la pronunarea hotrrii sale, innd seama de interpretarea dat n temeiul articolului 177. 20. Protecia provizorie care este asigurat de dreptul comunitar persoanelor de drept privat n faa instanelor naionale nu poate varia, dup cum acestea contest compatibilitatea prevederilor de drept naional cu dreptul comunitar sau validitatea actelor comunitare de drept derivat, din momentul n care, n cele dou cauze, contestaia se ntemeiaz pe nsui dreptul comunitar. 21. Avnd n vedere considerentele precedente, trebuie s se rspund la prima parte a primei ntrebri c articolul 189 din tratat trebuie s fie interpretat n sensul c acesta nu exclude competena instanelor naionale de a acorda suspendarea executrii unui act administrativ naional adoptat n temeiul unui regulament comunitar. Cu privire la condiiile de suspendare 22. Finanzgericht Hamburg ntreab, n continuare, n ce condiii instanele naionale pot ordona suspendarea executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar, datorit ndoielilor pe care le pot avea cu privire la validitatea acestui regulament. 23. Ar trebui, mai nti, s se observe c nu pot fi luate msuri provizorii de suspendare a executrii unui act atacat dect n cazul n care circumstanele de fapt i de drept invocate de reclamani conving instana naional c exist ndoieli serioase privind validitatea regulamentului comunitar pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. Numai posibilitatea unei constatri a lipsei validitii, rezervat Curii, poate justifica, ntr-adevr, acordarea unei suspendri. 123

24. Este necesar s se sublinieze, n continuare, c suspendarea executrii are un caracter provizoriu. Instana naional care hotrte pe calea ordonanei preediniale nu poate, prin urmare, s acorde suspendarea dect pn n momentul n care Curtea a hotrt cu privire la ntrebarea privind aprecierea validitii. Prin urmare, aceasta are obligaia, n cazul n care Curtea nu a fost deja sesizat, de a-i trimite ea nsi respectiva ntrebare, expunnd motivele lipsei validitii, care consider c se rein. 25. n ceea ce privete celelalte condiii referitoare la suspendarea executrii actelor administrative, trebuie s se constate c normele de procedur ale instanelor sunt stabilite de dreptul naional al statelor membre i c exist divergene cu privire la condiiile de acordare a suspendrii, divergene care pot compromite aplicarea uniform a dreptului comunitar. 26. ns aceast aplicare uniform este o cerin fundamental a ordinii juridice comunitare; aceasta implic, aadar, faptul ca suspendarea executrii actelor administrative ntemeiate pe un regulament comunitar, dei este guvernat de normele de procedur naionale, n special n ceea ce privete depunerea i examinarea cererii, s fie supus, n toate statele membre, cel puin unor condiii de acordare uniforme. 27. Deoarece competena instanelor naionale de a acorda o astfel de suspendare corespunde competenei rezervate Curii de Justiie de articolul 185 n cadrul aciunilor introduse n temeiul articolului 173, este necesar ca aceste instane s acorde suspendarea n cauz numai n condiiile ordonanei preediniale n faa Curii. 28. n aceast privin, dintr-o jurispruden constant a Curii rezult c nu pot fi luate msuri de suspendare a executrii unui act atacat dect n cazul n care acestea sunt urgente, altfel spus, n cazul n care este necesar ca acestea s fie adoptate i s produc efecte nainte de hotrrea pe fond, pentru a evita ca partea care le solicit s sufere un prejudiciu grav i ireparabil. 29. n ceea ce privete urgena, este necesar s se precizeze c prejudiciul invocat de reclamant trebuie s fie susceptibil de a se materializa naintea posibilitii Curii de a hotr cu privire la validitatea actului comunitar atacat. n ce privete natura prejudiciului, astfel cum Curtea a hotrt de mai multe ori, un prejudiciu pur pecuniar nu poate, n principiu, s fie considerat ireparabil. Cu toate acestea, instanei naionale care hotrte prin ordonana preedinial i revine sarcina s examineze circumstanele specifice fiecrei spee. n aceast privin, aceasta trebuie s aprecieze elementele care permit s se stabileasc dac executarea imediat a actului care face obiectul cererii de suspendare ar fi de natur s produc prejudicii ireversibile n defavoarea reclamantului, care nu ar putea fi reparate n cazul n care actul comunitar ar trebui s fie declarat ca lipsit de validitate. 30. Pe de alt parte, trebuie adugat c instana naional responsabil pentru aplicarea, n cadrul competenei sale, a prevederilor de drept comunitar, are obligaia s asigure efectul deplin al dreptului comunitar i, prin urmare, n caz de ndoial cu privire la validitatea regulamentelor comunitare, are obligaia de a lua n considerare interesul Comunitii ca aceste regulamente s nu fie eliminate fr o garanie serioas. 31. Pentru a ndeplini aceast obligaie, instana naional sesizat cu o cerere de suspendare trebuie, mai nti, s verifice dac actul comunitar n cauz nu ar fi lipsit de orice efect util, n cazul n care nu este pus n aplicare imediat. 32. Atunci cnd suspendarea executrii poate implica un risc financiar pentru Comunitate, instana naional trebuie, pe de alt parte, s i poat cere reclamantului garanii suficiente, cum ar fi depunerea unei cauiuni sau constituirea unui sechestru. 124

33. Din considerentele precedente rezult c la a doua parte a primei ntrebri adresate de ctre Finanzgericht Hamburg trebuie s se rspund c suspendarea executrii unui act naional adoptat n urma punerii n aplicare a unui regulament comunitar nu poate fi acordat de ctre o instan naional dect: n cazul n care aceast instan are ndoieli serioase privind validitatea actului comunitar i n cazul n care Curtea nu a fost deja sesizat cu ntrebarea privind validitatea actului contestat, aceasta i adreseaz Curii ntrebarea; n cazul n care exist urgena i n cazul n care reclamantul este ameninat cu un prejudiciu grav i ireparabil; n cazul n care aceast instan ia n considerare n mod corespunztor interesul Comunitii. Cu privire la validitate 34. Finanzgericht Hamburg a pus sub semnul ntrebrii validitatea Regulamentului nr. 1914/87, menionat anterior, pe motiv c ar contraveni principiului neretroactivitii i nu ar respecta astfel principiul securitii juridice. 35. n ceea ce-l privete, Finanzgericht Dsseldorf a exprimat ndoieli referitoare la validitatea aceluiai regulament, formulnd cinci ntrebri care arat obiecii privind baza juridic corespunztoare pentru introducerea cotizaiei speciale de eliminare, compatibilitatea acestui regulament cu Regulamentul de baz (CEE) nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 privind organizarea comun a pieelor n sectorul zahrului (JO L 177, p. 4), nclcarea principiilor care interzic expunerea unei ramuri a economiei unor riscuri exterioare acesteia, precum i a unor sarcini financiare nerezonabile i nclcarea principiilor de protejare a dreptului de proprietate i a libertii de exercitare a activitilor profesionale. 36. Deoarece ntrebrile adresate n aceste dou cauze constituie numai diferite puncte de vedere din care acelai act poate fi criticat, este necesar s fie examinate mpreun. Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea procedurii instituite de articolul 201 din Tratatul CEE 37. Finanzgericht Dsseldorf consider, n esen, c, pentru a putea fi adoptat n temeiul articolului 43 din Tratatul CEE, n cadrul organizrii comune a pieelor agricole, o cotizaie trebuie s tind la reglementarea pieei respective. ns o astfel de msur nu poate s priveasc dect prezentul i viitorul. Nu acesta ar fi cazul cotizaiei speciale de eliminare, deoarece aceasta ar urmri s elimine pierderile unui an comercial anterior. n afar de aceasta, numai productorii de zahr ar fi obligai la plata acestei cotizaii, n timp ce o msur de reglementare a pieei ar trebui s i afecteze, n primul rnd, pe productorii de sfecl de zahr. n opinia lui Finanzgericht Dsseldorf, cotizaia n litigiu ar avea, prin urmare, caracterul unei taxe de finanare care nu ar fi putut fi introdus n mod ntemeiat dect n temeiul articolului 201 din tratat. 38. Pentru a rspunde acestei obiecii, trebuie s se sublinieze c articolul 2 din Decizia 85/257/CEE a Consiliului din 7 mai 1985 privind sistemul de resurse proprii ale Comunitilor (JO L 128, p. 15), care era n vigoare n momentul adoptrii regulamentului contestat, face distincie, pe de o parte, ntre cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, care constituie deja resurse proprii i, pe de alt parte, veniturile provenind din alte taxe care ar fi instituite n cadrul unei politici comune, n conformitate cu dispoziiile din tratate, i care, n ceea ce le privete, devin 125

resurse proprii numai n msura n care procedura de la articolul 201 din Tratatul CEE i dispoziiile corespunztoare din celelalte tratate de instituire au fost ndeplinite. 39. innd seama de evoluiile inevitabile ale produciei i ale pieei comunitare a zahrului, Decizia din 7 mai 1985, menionat anterior, nu inteniona s i limiteze la articolul 2 alineatul (1) litera (a) aplicarea numai la cotizaiile care erau prevzute atunci cnd a fost adoptat, respectiv la cotizaiile stabilite atunci de Regulamentul nr. 1785/81 al Consiliului menionat anterior (denumit n continuare regulament de baz). Deoarece cotizaia special de eliminare are un caracter complementar n raport cu cotizaiile care existau deja la adoptarea Deciziei din 7 mai 1985, aceasta trebuie s fie inclus printre cotizaiile i celelalte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, n sensul acestei decizii. 40. n orice caz, trebuie s se sublinieze c, astfel cum a hotrt deja Curtea prin Hotrrea din 30 septembrie 1982, Amylum (cauza 108/81, Rec. p. 3107), n legtur cu Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970 privind nlocuirea contribuiilor financiare ale statelor membre cu resursele proprii ale Comunitilor (JO L 94, p. 19), Decizia din 7 mai 1985, ca msur de drept bugetar, are ca obiect definirea resurselor proprii nscrise n bugetul Comunitilor, i nu specificarea instituiilor comunitare competente pentru a stabili drepturi, taxe, prelevri, cotizaii i alte forme de venituri. 41. Rezult c nu mai era necesar s se recurg la procedura din articolul 201 pentru adoptarea unei msuri cum este cotizaia special de eliminare prevzut de Regulamentul nr. 1914/87, chiar dac aceasta avea caracterul unei taxe de finanare. 42. ntrebarea dac articolul 43 din Tratatul CEE poate servi ca baz juridic pentru instituirea unei cotizaii care tinde s impun operaii economice pentru o situaie trecut este identic cu ntrebarea dac o cotizaie poate fi introdus cu efect retroactiv, n temeiul acestui articol. Prin urmare, aceast obiecie se confund cu cea care privete nerespectarea principiului neretroactivitii, care va fi examinat n continuare. Cu privire la obiecia referitoare la compatibilitatea Regulamentului nr. 1914/87 cu regulamentul de baz 43. Finanzgericht Dsseldorf, referindu-se la Hotrrea Curii din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company (cauza 113/77, Rec. p. 1185), consider c, din moment ce Consiliul plafonase, prin articolul 28 din regulamentul de baz, valoarea cotizaiilor care pot fi cerute de la productorii de zahr, era interzis instituirea, printr-un alt regulament ntemeiat direct pe articolul 43 din tratat, unei cotizaii care depete acest plafon. 44. n aceast privin, trebuie amintit c regulamentul de baz i regulamentul contestat nr. 1914/87 au fost adoptate n temeiul articolului 43 din tratat. Prin urmare, Regulamentul nr. 1914/87 nu poate fi, aadar, considerat ca un regulament de executare a regulamentului de baz, cum era cazul regulamentului criticat n cauza care a dus la Hotrrea din 16 iunie 1987, Romkes (cauza 46/86, Rec., p. 2671). 45. Consiliul poate s modifice, s completeze sau s abroge un regulament de baz pe care l-a adoptat n conformitate cu procedura din articolul 43 din tratat, cu condiia ca dispoziiile de modificare, de completare sau de abrogare s fie adoptate n conformitate cu aceeai procedur, fr a trebui s insereze aceste dispoziii n regulamentul de baz. 46. n spe, situaia este diferit de cea care a fost la originea Hotrrii din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company, menionat anterior. n acest din urm caz, ntr-adevr, 126

Consiliul, dup ce a adoptat un regulament general pentru a pune n aplicare unul dintre obiectivele prevzute la articolul 113 din tratat, derogase de la normele astfel stabilite, ntr-un regulament de aplicare privind un caz particular. 47. n aceste condiii, trebuie s se considere c regulamentul de baz nu i interzicea Consiliului s adopte Regulamentul nr. 1914/87, din moment ce se conforma procedurii prevzute la articolul 43 din tratat. Cu privire la obiecia referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii 48. Finanzgericht Hamburg, ca i Finanzgericht Dsseldorf, consider c Regulamentul nr. 1914/87 ncalc principiul neretroactivitii, deoarece a fost adoptat la 2 iulie 1987, respectiv dup sfritul anului comercial 1986/1987, care s-a terminat la 30 iunie 1987, i ale crei pierderi urmrete s le elimine. Acest regulament ar lega astfel plata cotizaiei de fapte petrecute n trecut, i anume, fabricarea zahrului realizat n cursul respectivului an comercial. n plus, ncrederea legitim a productorilor de zahr nu ar fi fost respectat, pentru c acetia ar fi putut s se atepte ca respectivele cotizaii prevzute de regulamentul de baz s nu fie mrite i, n cazul n care acestea ar fi majorate, s se poat repercuta n totalitate asupra productorilor de sfecl de zahr. 49. Curtea a constatat deja, n special prin Hotrrile din 25 ianuarie 1979, Racke (cauza 98/78, Rec., p. 69) i Decker (cauza 99/78, Rec., p. 101) i din 30 septembrie 1982, Amylum (cauza 108/81, menionat anterior) c, dei, de regul, principiul securitii juridice se opune stabilirii domeniului de aplicare n timp a unui act comunitar la o dat anterioar publicrii sale, n mod excepional se poate ntmpla altfel, atunci cnd scopul urmrit impune acest lucru i atunci cnd ncrederea legitim a celor interesai este respectat n mod corespunztor. 50. n ceea ce privete prima dintre aceste dou condiii, trebuie s fie amintite cteva date de fapt i de drept. Excedentele rezultate din raportul ntre producia i consumul de zahr n Comunitate trebuie s fie comercializate pe pieele rilor tere. Diferena dintre cursurile sau preurile pe piaa mondial i preurile din Comunitate este acoperit printr-o restituire la export. Regulamentul de baz a prevzut finanarea integral de ctre productorii nii a sarcinilor financiare rezultate. 51. Pentru a fi ct mai aproape de realitatea economic i pentru a permite astfel stabilizarea pieei, care este unul din obiectivele articolului 39 din tratat, articolul 28 din regulamentul de baz a prevzut c, n principiu, aceste cotizaii sunt datorate nainte de sfritul fiecrui an comercial i, n consecin, pe baza pierderilor n mod normal previzibile pentru angajamentele la export care trebuie realizate pentru anul de comercializare n curs. 52. Cu toate acestea, este posibil ca influena anumitor evenimente excepionale, cum ar fi, n spe, scderea brusc a valorii dolarului sau scderea cursurilor mondiale ale zahrului, care s-au produs n cursul anului comercial n cauz, s nu fi fost prevzut cu suficient precizie n momentul stabilirii cotizaiilor. n acest caz, este legitim ca sarcinile care trebuie finanate de productori s poat fi stabilite numai dup constatarea deplinului efect al acestor evenimente, i, eventual, la sfritul anului n cursul cruia acestea au fost realizate. 53. n cazul n care, dup constatarea totalitii pierderilor pentru anul de comercializare 1986/1987, Consiliul nu ar fi luat nicio msur pentru a completa cotizaiile deja suportate de productori, scopul urmrit, i anume stabilizarea n interesul comun a pieei zahrului, n special prin restituiri la export, n-ar fi putut fi ndeplinit dect grevnd bugetul Comunitii, n

127

timp ce finanarea integral de ctre productori este un principiu al organizrii comune a pieei zahrului. 54. Consiliul a putut astfel s aprecieze, n mod legal, c obiectivul care trebuie ndeplinit pentru interesul general, i anume, stabilizarea pieei comunitare a zahrului, impunea ca regulamentul contestat s se aplice anului comercial 1986/1987. n consecin, prima dintre condiii creia i se subordoneaz aplicabilitatea unui act comunitar la o dat anterioar celei a publicrii sale poate fi considerat ca ndeplinit. 55. Pentru a stabili dac i a doua dintre condiiile amintite mai sus este ndeplinit, trebuie s se examineze dac aciunea Consiliului a adus atingere ncrederii legitime pe care persoanele interesate ar fi avut-o n stabilirea unui plafon pentru cotizaii prin regulamentul de baz i care ar fi fost dezaprobat de publicarea, la 2 iulie 1987, a Regulamentului nr. 1914/87. 56. Reclamanii n cauzele principale nu au, cu toate acestea, motive s invoce o ncredere legitim demn de protecie. 57. ntr-adevr, n primul rnd, productorii de zahr au fost informai, prin al unsprezecelea considerent din regulamentul de baz, c totalitatea cheltuielilor corespunztoare comercializrii excedentelor, rezultnd din raportul dintre producia Comunitii i consumul su, trebuia s fie acoperit integral de acetia. 58. n al doilea rnd, Comisia publicase la 9 septembrie 1986 bilanul, cu referina VI PC 2 - 408, care evidenia n mod clar un deficit probabil pentru anul de comercializare 1986/1987. 59. n al treilea rnd, prin publicarea propunerii n Jurnalul Oficial din 3 aprilie 1987 (JO C 89, p. 18), respectiv nainte de sfritul anului, productorii de zahr au tiut c Comisia a prezentat Consiliului o propunere de regulament privind instituirea unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987, astfel cum urma s fie reluat n Regulamentul nr. 1914/87 atacat. 60. Astfel, rezult c obiecia referitoare la nerespectarea principiului neretroactivitii nu poate fi reinut. Cu privire la obiecia referitoare la interdicia de a expune o ramur a economiei unor riscuri exterioare organizrii pieei aferente sau unor sarcini financiare nerezonabile 61. Finanzgericht Dsseldorf consider c perturbrile pieei care pot fi remediate prin msuri adoptate n cadrul organizrii comune a pieelor sunt acelea care pot fi atribuite unor cauze interne acestei piee. n organizarea altor piee dect cea a zahrului, riscurile rezultate din scderea cursurilor pe piaa mondial, precum i din scderea valorii dolarului, ar fi exclusiv finanate de FEOGA. Aceasta ar demonstra c organul legislativ al Comunitii le consider riscuri n afara sferei de influen a operatorilor economici i, prin urmare, nu le pot fi imputate. 62. Mai nti, trebuie s se observe, ntr-adevr, c astfel de riscuri sunt cel mai adesea finanate de FEOGA. Totui, acest lucru nu este impus de tratat, care autorizeaz, n articolul 40 alineatul (4), crearea unui astfel de fond fr a impune participarea lui la orice msur de organizare a pieei. Dac sectorul zahrului este singurul supus principiului autofinanrii, aceasta este pentru c, astfel cum a explicat Consiliul, ca rspuns la o ntrebare a Curii, n alte sectoare din agricultur, productorii au garanii de preuri mai mici, ceea ce explic faptul c finanarea nu le revine lor. 128

63. n continuare, ar trebui s se sublinieze c, datorit sistemului de restituiri la export, productorii de zahr comunitari au acces la piaa mondial pentru a comercializa o parte din producia lor. Tocmai n raport cu aceast pia mondial este necesar s se aprecieze riscurile suportate de productori. ns circumstane cum ar fi supraproducia de zahr sau fluctuaii ale cursului de schimb ntre monedele europene i dolar pot modifica oferta sau cererea, i, n consecin, preul acestui produs. Prin urmare, riscurile legate de aceste circumstane nu pot fi considerate ca exterioare pieei respective. 64. Pe de alt parte, cotizaia special de eliminare nu impune, oricum, sarcini fiscale nerezonabile pentru productorii de zahr. ntr-adevr, pe de o parte, aceasta este contrapartida avantajelor pe care le-a reprezentat pentru acetia posibilitatea de a beneficia de restituiri la export pentru a comercializa cantitile pe care le-au produs n plus fa de consumul comunitar. Pe de alt parte, n temeiul articolului 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1914/87, productorii de zahr pot cere de la vnztorii de sfecl sau de trestie de zahr produse n Comunitate, rambursarea celei mai mari pri din aceast cotizaie. 65. Din aceste motive, nu este cazul s se rein obiecia formulat de instana naional.

Cu privire la obiecia referitoare la discriminare 66. Finanzgericht Dsseldorf consider c, faptul c acea cotizaie special de eliminare i afecteaz mai mult pe productorii de zahr B dect pe productorii de zahr A, chiar dac produsul este acelai n ambele cazuri, constituie o discriminare interzis de articolul 40 alineatul (3) al doilea paragraf din tratat. 67. n aceast privin, trebuie amintit c regulamentul de baz stabilete, pentru fiecare an comercial al zahrului i pentru fiecare regiune de producie, o cantitate de baz A i o cantitate de baz B. Statele membre repartizeaz ntre ntreprinderi cantitatea lor de baz A, sub form de cote A, i cantitatea lor de baz B, sub form de cote B. Totalitatea cotelor A alocate pe an comercial corespunde aproximativ consumului uman de zahr n Comunitate n cursul acelui an comercial. Zahrul produs n limita cotelor A (zahr A) i B (zahr B) poate fi comercializat liber n Comunitate, beneficiind de garanii de preuri i de desfacere datorit sistemului de intervenie. De asemenea, acesta poate fi exportat, n ri tere, dup caz, cu ajutorul unei restituiri la export. n sfrit, zahrul produs n plus fa de cotele A i B ale unei ntreprinderi (denumit zahr C) poate fi comercializat numai n ri tere, fr a beneficia de nicio restituire la export. 68. Din acest regim rezult c orice ntreprindere care produce n plus fa de cota A proprie, respectiv n plus fa de partea sa din producia de zahr destinat consumului comunitar, produce n mod necesar excedente care pot avea ca debueu normal numai exportul spre rile tere. 69. ns, astfel cum s-a spus mai sus, cotizaia special de eliminare are ca obiect eliminarea pierderilor excepionale cauzate de acordarea restituirilor la export ridicate, destinate s favorizeze comercializarea excedentelor comunitare pe pieele rilor tere. 70. Prin urmare, era justificat ca sarcini proporional mai ridicate s fie impuse pentru zahrul produs n plus fa de cota A. 71. n consecin, argumentul ntemeiat pe o pretins nclcare a articolului 40 alineatul (3) al doilea paragraf din tratat trebuie s fie, de asemenea, respins. Cu privire la obiecia referitoare la nclcarea dreptului de proprietate i la libertatea de exercitare a activitilor economice 129

72. Finanzgericht Dsseldorf consider c drepturile fundamentale care sunt proprietatea i libertatea de exercitare a activitii economice sunt afectate n mod ilicit atunci cnd o ntreprindere nu este n msur s plteasc din beneficiile normale pe care le-a obinut n cursul unui an comercial cotizaiile succesive care s-au acumulat n cursul acestui an i trebuie s apeleze la rezervele sale, respectiv la ceea ce formeaz substana sa nsi. 73. n aceast privin, trebuie amintit c deja Curtea a recunoscut (a se vedea, n special, Hotrrea din 11 iulie 1989, Schrder, considerentul 15, cauza 265/87, Rec., p. 2237) c dreptul de proprietate i libera exercitare a unei activiti profesionale pot fi restricionate, n special n cadrul unei organizri comune a pieei, cu condiia ca aceste restricii s rspund efectiv unor obiective de interes general urmrite de Comunitate i s nu constituie, n raport cu scopul urmrit, o intervenie disproporionat i intolerabil care ar aduce atingere substanei nsei a drepturilor astfel garantate. 74. Astfel cum a subliniat cu pertinen Guvernul Regatului Unit, obligaia de a plti o cotizaie nu poate fi asimilat cu o msur restrictiv a dreptului de proprietate. 75. Prin urmare, trebuie s se constate c respectiva cotizaie special de eliminare nu aduce deloc atingere dreptului de proprietate al productorilor de zahr. 76. n ceea ce privete libertatea de exercitare a activitilor economice, s-a subliniat deja mai sus c respectiva cotizaie special de eliminare rspunde unor obiective de interes general, pentru c evit ca pierderile suferite de un sector economic s fie suportate de Comunitate. Aceast intervenie nu poate fi considerat ca disproporionat. Cotizaia care, ntr-adevr, poate fi repercutat parial asupra productorilor de sfecl de zahr, a fost instituit cu scopul esenial de a nu pune n discuie nainte de data prevzut regimul cotelor de producie, astfel cum precizeaz al patrulea considerent din Regulamentul nr. 1914/87. ns, cum a subliniat n mod corect Comisia, o diminuare a cotelor, care ar fi redus pe termen lung partea industriei comunitare de prelucrare a zahrului pe piaa mondial, ar fi reprezentat o nclcare mult mai grav a intereselor productorilor de zahr i ale cultivatorilor de sfecl de zahr. 77. Prin urmare, argumentul privind nclcarea libertii de exercitare a activitilor economice nu poate fi admis. 78. Din ansamblul considerentelor precedente rezult c trebuie s se rspund Finanzgericht Hamburg i Finanzgericht Dsseldorf c examinarea ntrebrilor adresate nu a relevat elemente de natur s afecteze validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 privind instituirea unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987. Cu privire la cheltuielile de judecat 79. Cheltuielile efectuate de ctre guvernul italian i de ctre Guvernul Regatului Unit, precum i de ctre Consiliu i de ctre Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport prile din aciunea principal, un caracter incidental n faa instanelor naionale, este de competena acestor instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA,

130

pronunndu-se asupra ntrebrilor adresate de ctre Finanzgericht Hamburg, prin ordonana din 31 martie 1988, i de ctre Finanzgericht Dsseldorf, prin ordonana din 19 octombrie 1988, hotrte: 1) Articolul 189 din tratat trebuie s fie interpretat n sensul c acesta nu exclude competena instanelor naionale de a acorda o suspendare a executrii unui act administrativ adoptat n temeiul unui regulament comunitar. Suspendarea executrii unui act naional adoptat n urma punerii n aplicare a unui act comunitar poate fi acordat de o instan naional numai n cazul n care aceast instan are ndoieli serioase privind validitatea actului comunitar i n cazul n care, atunci cnd Curtea nu a fost nc sesizat cu privire la validitatea actului contestat, i-l trimite ea nsi, n cazul n care exist o urgen i reclamantul este ameninat cu un prejudiciu grav i ireparabil, i n cazul n care aceast instan ine seama, n mod corespunztor, de interesul Comunitii. Examinarea ntrebrilor adresate nu a relevat elemente care pot afecta validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 privind instituirea unei cotizaii speciale de eliminare n sectorul zahrului pentru anul de comercializare 1986/1987. Mancini Dez de Velasco Joliet Schockweiler Moitinho de Almeida Slynn Grvisse Rodrguez Iglesias Kakouris Zuleeg

2)

3)

Due

Pronunat n edin public la Luxemburg, 21 februarie 1991. Grefier Preedinte

J.-G. Giraud

O. Due

131

61989J0213 Cauza C-213/89 THE QUEEN mpotriva SECRETARY OF STATE FOR TRANSPORT, EX PARTE: FACTORTAME LTD I ALII (cerere de pronunarea a unei hotrri preliminare formulat de House of Lords) Drepturi care decurg din dispoziiile dreptului comunitar Protejare de ctre instanele naionale Competena instanelor naionale cu privire la dispunerea unor msuri provizorii n cazul aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare Raportul de edin Concluziile avocatului general G. Tesauro, prezentate la 17 mai 1990 Hotrrea Curii din 19 iunie 1990 Sumarul hotrrii Drept comunitar Efect direct Supremaie Aciune introdus n faa instanei naionale n scopul de a sanciona o nclcare a dreptului comunitar care rezult dintr-o dispoziie de drept naional nclcare ce trebuie stabilit Cerere de msuri provizorii Existena unei dispoziii naionale care interzice admiterea acesteia Obligaii i competene ale instanei sesizate (Tratatul CEE, articolele 5 i 177) Prin aplicarea principiului cooperrii enunat la articolul 5 din tratat, instanelor naionale le revine sarcina de a asigura protecia juridic ce deriv pentru justiiabili, din efectul direct al dispoziiilor de drept comunitar. Orice dispoziie a unei ordini juridice naionale sau orice practic legislativ, administrativ sau judiciar, care are ca efect diminuarea eficacitii dreptului comunitar, prin faptul de a refuza instanei competente pentru aplicarea acestui drept puterea de a face, chiar n momentul acestei aplicri, tot cea ce este necesar pentru a nltura actele cu putere de lege naionale care reprezint, eventual, un obstacol, chiar i temporar, pentru deplina eficacitate a normelor comunitare, este incompatibil cu cerinele inerente naturii nsi a dreptului comunitar. Deplina eficacitate a dreptului comunitar este, de asemenea, diminuat n cazul n care o norm de drept naional poate mpiedica instana sesizat ntr-un un litigiu care intr sub incidena dreptului comunitar, s acorde msuri provizorii pentru a garanta deplina eficacitate a hotrrii judectoreti de a interveni asupra existenei drepturilor invocate pe baza dreptului comunitar. Rezult c instana care, n aceste circumstane, acord msuri provizorii n cazul n care nu se lovete de o norm de drept naional, este obligat s elimine aplicarea acestei norme.

132

Aceast interpretare este coroborat cu sistemul instituit prin articolul 177 din tratat, al crui efect util este diminuat n cazul n care instana naional, care suspend judecata pn ce Curtea rspunde la ntrebarea sa preliminar, nu ar putea acorda msuri provizorii pn la pronunarea deciziei sale, luate ca urmare a rspunsului Curii.

RAPORT DE EDIN PREZENTAT N CAUZA C-213/891 I Faptele premergtoare litigiului n aciunea principal 1. Reclamanii n aciunea principal, printre care Factortame Ltd, sunt mai multe societi care intr sub incidena dreptului Regatului Unit, precum i administratorii i acionarii acestor societi, dintre care cea mai mare parte sunt resortisani spanioli. Toate aceste societi dein sau exploateaz 95 de nave de pescuit care, pn la 31 martie 1989, erau nscrise n registrul navelor de pescuit britanice n temeiul Merchant Shipping Act 1894 (legea privind navigaia comercial din 1894). 53 dintre aceste nave erau, la origine, nmatriculate n Spania i arborau pavilion spaniol. Aceste 53 nave au fost nmatriculate n registrul britanic n temeiul legii din 1894 la diverse date, ncepnd cu 1980. Celelalte 42 nave au fost, de asemenea, britanice i au fost cumprate de reclamani la diverse date, n special ncepnd cu 1983. 2. Regimul legal privind nmatricularea navelor de pescuit britanice a fost radical modificat de partea a doua din Merchant Shipping Act 1988 (legea privind navigaia comercial din 1988, denumit n continuare legea din 1988) i de Merchant Shipping (Registration of Fishing Vessels) Regulations 1988 (regulamentele din 1988 privind nmatricularea navelor de pescuit, denumite n continuare regulamentele din 1988; S. I. 1988, nr. 1926). Rezult c Regatul Unit a efectuat aceast modificare cu scopul de a pune capt practicii cunoscute sub numele de quota hopping, i care, conform Regatului Unit, const n jefuirea cotelor sale de pescuit de ctre nave care arboreaz pavilion britanic, dar care nu sunt n mod autentic britanice. 3. Legea din 1988 a prevzut nfiinarea unui nou registru, n care trebuie nmatriculate toate navele de pescuit britanice, inclusiv cele care erau deja nmatriculate n vechiul registru, n temeiul legii privind navigaia comercial din 1894. Cu toate acestea, numai navele de pescuit care ndeplinesc condiiile enunate la articolul 14 din Legea din 1988 pot fi nmatriculate n noul registru. 4. Pe scurt, condiiile prevzute la articolul 14 din noua lege i care trebuie ndeplinite cumulativ, sunt urmtoarele. a) Naionalitate Dreptul de proprietate asupra navei trebuie s fie deinut n totalitate de resortisani britanici sau de societi care au calitile cerute. Cel puin 75 % din posesia efectiv (beneficial ownership) asupra navei trebuie s aib ca titulari resortisani britanici sau societi care au calitile cerute.

1 Limba de procedur: engleza

133

O societate are calitile cerute n cazul n care este constituit n Regatul Unit i i are sediul n acest stat i, n cazul n care, cel puin 75 % din aciunile sale au drept proprietari legali (legal owner) i posesori efectivi (beneficial owner) resortisani britanici; mai mult, cel puin 75 % dintre administratorii acesteia trebuie s fie resortisani britanici. Procentul de 75 % poate fi crescut pn la 100 %, n conformitate cu regulamentele adoptate n temeiul legii din 1988. Regatul Unit nc nu a fcut uz de aceast posibilitate. Aceeai condiie de naionalitate este cerut pentru orice navlositor sau operator de nav, fie c acesta este o persoan fizic sau o societate. b) Reedin i domiciliu Aceasta este cerut ca i condiie adiional n paralel cu naionalitatea. c) Conducere i supraveghere Nava trebuie s fie administrat iar activitile sale conduse i supravegheate din interiorul Regatului Unit. 5. Legea i regulamentele din 1988 au intrat n vigoare la 1 decembrie 1988. Cu toate acestea, n temeiul articolului 13 din aceast lege, validitatea nmatriculrilor efectuate n temeiul actului menionat anterior a fost prelungit provizoriu pn la 31 martie 1989. 6. n momentul iniierii procedurii care a dat natere aciunii principale, cele 95 de nave de pescuit ale prilor reclamante nu ndeplineau cel puin una dintre condiiile de nmatriculare prevzute la articolul 14 din legea din 1988 i, prin urmare, nu puteau s fie nmatriculate n noul registru. Din moment ce aceste nave nu mai puteau pescui ncepnd cu 1 aprilie 1989, societile n cauz au contestat, printr-o cerere de examinare judiciar, compatibilitatea prii a doua a legii din 1988 cu dreptul comunitar. 7. n special, prin aceast cerere introdus la 16 decembrie 1988 n faa High Court of Justice, Queen's Bench Division, reclamanii urmreau s obin: i) o declaraie conform creia dispoziiile prii a doua a legii din 1988 privind navigaia comercial nu ar fi aplicabile n cazul lor pe motiv c aplicarea acestora ar fi contrar dreptului comunitar, n special articolelor 7, 52, 58 i 221 din Tratatul CEE; ii) o interdicie pentru Secretary of State de a considera nmatricularea existent a navelor acestora (n temeiul legii din 1894 privind navigaia comercial) ca fiind expirat ncepnd cu 1 aprilie 1989; iii) daune-interese iv) msuri provizorii pn la pronunarea unei hotrri definitive. 8. Divisional Court a Queen's Bench Division a pronunat o hotrre la 10 martie 1989. Prin aceast hotrre, Divisional Court: (i) declara c nu era n msur s hotrasc cu privire la aspectele de drept comunitar ridicate n cursul procedurii, fr a introduce o cerere cu titlu preliminar, n conformitate cu articolul 177 din Tratatul CEE (aceast cerere face obiectul cauzei C-221/89, actualmente pendinte n faa Curii); i

134

(ii) dispunea ca, pn la pronunarea unei hotrri definitive sau pn la o nou ordonan din partea aceleiai instane, s se suspende aplicarea prii a doua a legii i a regulamentelor din 1988 i s se suspende aplicarea acestora de ctre Secretary of State fiecruia dintre reclamani i tuturor navelor care aparin (n totalitate sau parial) unuia dintre reclamani precum i tuturor navelor administrate, operate sau navlosite de unul dintre reclamani, astfel nct s permit meninerea nmatriculrii fiecreia dintre aceste nave n temeiul legii privind navigaia comercial din 1894. 9. La 13 martie 1989, Secretary of State a introdus o cerere de ordonan emis de Divisional Court pe tema msurilor provizorii. Prin hotrrea din 22 martie 1989, Court of Appeal a decis n unanimitate c, n temeiul Constituiei britanice, instanele nu aveau competena de a suspenda provizoriu aplicarea legilor. Prin urmare, aceasta a anulat ordonana Divisional Court i a autorizat sesizarea House of Lords. II. Hotrrea din 18 mai 1989 a House of Lords (hotrre de trimitere) 10. n hotrrea din 18 mai 1989, House of Lords constat, mai nti, c susinerile reclamanilor n ceea ce privete prejudiciul ireparabil pe care l vor suferi n cazul neacordrii msurilor provizorii solicitate i n cazul reuitei aciunii principale sunt ntemeiate. 11. n ceea ce privete ntrebarea dac instanele britanice au competena de a suspenda, cu titlu provizoriu, aplicarea unei legi i de a adresa, n acest scop, un ordin ctre Secretary of State, pentru a apra drepturile pe care una din pri declar c le are n conformitate cu dispoziiile dreptului comunitar care au efect direct, House of Lords constat, mai nti, c n temeiul dreptului naional, instanele britanice nu au competena de a dispune msuri provizorii ntr-un caz cum este cel din cauza principal. Consideraiile care au determinat House of Lords s ajung la aceast constatare pot fi rezumate dup cum urmeaz. 12. n primul rnd, prezumia conform creia legea naional este compatibil cu dreptul comunitar, cu condiia ca s nu se constate incompatibilitatea acesteia i atta timp ct nu se constat acest fapt, nu permite instanelor britanice s dispun msuri provizorii care constau, de fapt, n suspendarea aplicrii acestei legi. n aceast privin, House of Lords susine c o ordonan care acord reclamanilor msurile provizorii pe care acestea le solicit va servi n scopul acestora numai dac, n temeiul acestei ordonane, dispoziiile despre care parlamentul a declarat c reprezentau legea nu vor avea putere de lege nainte de o dat ulterioar nedeterminat; orice ordonan n acest sens ar defini irevocabil n favoarea reclamanilor pe durata unei perioade de doi ani, drepturi care ar rmne n mod inevitabil nesigure pn ce Curtea nu va hotr cu titlu preliminar. 13. n al doilea rnd, vechea norm a common law, conform creia nicio msur provizorie nu poate fi dispus mpotriva Coroanei, i anume mpotriva guvernului, reprezint un obstacol pentru acordarea de msuri provizorii n aciunea principal. House of Lords semnaleaz n acest scop c, n cauza Regina/Secretary of State for the Home Department, ex parte: Herbage (1987) QB 782, Divisional Court a Queen's Bench Division a estimat c articolul 31 din Supreme Court Act din 1981 (dispoziie conform creia High Court of Justice poate dispune msuri provizorii n cazul n care aceasta consider c sunt corecte i adecvate, n toate cazurile n care aceasta este sesizat printr-o cerere de examinare judiciar) abolise imunitatea Coroanei n materie de msuri provizorii iar aceast constatare a fost confirmat ulterior de Court of Appeal n cauza Regina/Licensing Authority, ex parte: Smith Kline & French Laboratories Ltd (N 2) (1989) 2 W. L. R., 378. Cu toate acestea, conform House of Lords, aceast jurispruden se baza pe o interpretare greit a Supreme Court Act din 1981. Prin urmare, aceasta a modificat-o prin hotrrea n cauza de fa, concluzionnd c, din

135

perspectiva dreptului englez, instanele nu au competen de a dispune msuri provizorii mpotriva Coroanei. 14. House of Lords se ntreab ulterior dac instanele naionale au, n temeiul dreptului comunitar, competena de a dispune msuri provizorii, cum sunt cele care fac obiectul aciunii principale, indiferent de ceea ce prevede dreptul naional, pentru a proteja drepturi care pot fi ntr-adevr aprate dar a cror existen nu s-a stabilit nc i pe care una din pri le invoc n temeiul dreptului comunitar. 15. Dup ce a expus poziia prilor n aceast privin, House of Lords subliniaz c dreptul comunitar cuprinde un principiu care pare s se apropie foarte mult de principiul dreptului englez conform cruia legislaia subordonat trebuie s fie presupus ca fiind valabil cu condiia s nu fie declarat ca lipsit de validitate i atta timp ct nu este declarat ca lipsit de validitate i face trimitere, n acest sens, la Hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria (101/78, Rec. p. 623). Aceasta se refer apoi la punctul 19 al Hotrrii din 22 octombrie 1977, Foto-Frost (314/85, Rec. p.4199), n temeiul cruia n cazul cererii de ordonan preedinial se pot impune, n anumite condiii, organizri ale normei conform creia instanele naionale nu au competena de a constata, ele nsele, lipsa de validitate a actelor comunitare. 16. n aceste condiii, House of Lords a considerat c litigiul ridica o problem de interpretare a dreptului comunitar i prin urmare a hotrt, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, s suspende judecata pn cnd Curtea de Justiie se va pronuna cu titlu preliminar asupra urmtoarelor ntrebri: 1) n cazul n care, i) ntr-o aciune intentat n faa unei instane naionale, una din pri pretinde invocarea legitim, n temeiul dreptului comunitar, a unor drepturi care au efect direct asupra dreptului naional (drepturi invocate), ii) aplicarea unei dispoziii naionale explicite priveaz automat aceast parte de drepturile invocate, iii) exist argumente solide, att favorabile ct i defavorabile, pentru existena drepturilor invocate iar instana naional a solicitat s se hotrasc cu titlu preliminar, n temeiul articolului 177, n ceea ce privete chestiunea dac drepturile invocate exist sau nu, iv) dreptul naional presupune c dispoziia naional n cauz este compatibil cu dreptul comunitar, cu condiia s nu se constate incompatibilitatea acestuia i atta timp ct nu se constat aceasta, v) instana naional nu are competena de a acorda msuri de protecie provizorii pentru drepturile invocate, suspendnd aplicarea dispoziiei naionale pn la adoptarea unei hotrri preliminare, vi) n cele din urm, hotrrea preliminar fiind favorabil drepturilor invocate, partea care poate invoca aceste drepturi poate suferi un prejudiciu ireparabil, n cazul n care nu se acord aceste msuri de protecie, dreptul comunitar a) oblig instana naional s acorde aceast protecie provizorie a drepturilor invocate, sau 136

b) i confer instanei competena de a acorda aceast protecie provizorie a drepturilor invocate? 2) n cazul unui rspuns negativ la ntrebarea 1 litera (a) i afirmativ la ntrebarea 1 litera (b), care sunt criteriile care trebuie aplicate pentru a hotr dac este necesar s se acorde sau s se refuze msurile de protecie provizorii menionate anterior n favoarea drepturilor invocate? III Desfurarea procedurii 17. Hotrrea House of Lords a fost nregistrat la grefa Curii la 10 iulie 1989. 18. La 4 august 1989, i anume n timpul procedurii scrise n prezenta cauz, Comisia a sesizat Curtea cu o aciune n temeiul articolului 169 din Tratatul CEE, pentru a constata c, prin impunerea condiiilor de naionalitate stabilite la articolul 14 din legea din 1988, Regatul Unit nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul articolelor 7, 52 i 221 din Tratatul CEE (cauza 246/89, n prezent pe rol). Printr-un act separat, depus la grefa Curii la aceeai dat, Comisia i-a cerut Curii s dispun, cu titlu provizoriu, suspendarea aplicrii acestor condiii de naionalitate n ceea ce privete resortisanii altor state membre i pentru navele de pescuit care, pn la 31 martie 1989, desfurau o activitate de pescuit sub pavilion britanic i sub licen de pescuit britanic. Prin ordonana din 10 octombrie 1989, preedintele Curii a admis aceast cerere. Pentru punerea n aplicare a acestei ordonane, Regatul Unit a adoptat o ordonan regal de modificare a articolului 14 al legii din 1988, cu efect de la 2 noiembrie 1989. 19. n conformitate cu articolul 20 din Protocolul privind statutul Curii de Justiie a CEE, sau depus observaii scrise la 26 octombrie 1989 de ctre Comisia Comunitilor Europene, reprezentat de domnii Gtz zur Hausen, consilier juridic i Peter Oliver, membru al serviciului juridic al acesteia, n calitate de ageni, la 8 noiembrie 1989 de ctre guvernul irlandez, reprezentat de domnul Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, n calitate de agent, asistat de domnul James O'Reilly, Senior Counsel n baroul din Irlanda, la 9 noiembrie 1989 de ctre guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnul T. J. G. Pratt, Treasury Solicitor, n calitate de agent, asistat de Sir Nicholas Lyell, QC, Solicitor General, domnul Christopher Bellamy, QC, i domnul Christopher Vajda, barrister i la 9 noiembrie 1989 de ctre Factortame Ltd i alii, i anume de ctre reclamanii n aciunea principal, reprezentai de domnii David Vaughan, QC, Gerald Barling, barrister, David Anderson, barrister, i Stephen Swabey, solicitor, la cabinetul Thomas Cooper & Stibbard. 20. n hotrrea de trimitere, House of Lords i-a exprimat dorina ca prezenta cauz s fie tratat cu prioritate de ctre Curte. Preedintele Curii a hotrt, n conformitate cu articolul 55 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul de procedur, judecarea cu prioritate a cauzei. 21. Pe baza raportului judectorului raportor, dup ascultarea avocatului general, Curtea a hotrt s deschid procedura oral fr s dispun msuri prealabile de cercetare judectoreasc. IV Observaii scrise Cu privire la ntrebarea 1 22. Guvernul Regatului Unit face mai nti o prezentare a cilor de atac disponibile n Regatul Unit. Acesta semnaleaz, n aceast privin, c n cadrul unei proceduri de examinare judiciar, instanele britanice au competena de a anula actele autoritilor publice, printre altele, pentru nclcarea dreptului comunitar. Eficacitatea exercitrii acestei competene este 137

consolidat de flexibilitatea normelor referitoare la calitatea de a aciona i la rapiditatea derulrii procedurii. 23. n ceea ce privete legile, conform Constituiei britanice, instanele nu au dreptul de a le anula sau de a le considera anticonstituionale. Altfel este n cazul legilor care sunt contrare dreptului comunitar, deoarece articolul 2 alineatele (1) i (4) din European Communities Act 1972 confer instanelor competena de a constata supremaia drepturilor care decurg din dispoziiile comunitare. Cu toate acestea, parlamentul confer aceast competen instanelor numai atunci cnd acestea hotrsc cu titlu definitiv i nu pentru a dispune msuri provizorii. 24. Normele dreptului englez, i anume prezumia de compatibilitate a unei legi cu dreptul comunitar i imunitatea Coroanei n materie de msuri provizorii, care n cazul de fa reprezint un obstacol pentru acordarea de msuri provizorii, nu sunt discriminatorii, deoarece nu stabilesc nicio distincie ntre drepturile care decurg din dreptul intern i cele care decurg din dreptul comunitar. 25. n ceea ce privete argumentul reclamanilor n aciunea principal, conform cruia, n situaia n care se iniiaz o procedur penal mpotriva acestora, aceast procedur i, prin urmare, punerea n aplicare a legislaiei n cauz se suspend n cazul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare, guvernul Regatului Unit subliniaz c n aceast ipotez procedura intentat n faa instanei naionale este cea care se suspend i nu aplicarea legii. 26. Imposibilitatea de a obine o protecie provizorie, de genul celei care se solicit n spe, se justific prin motive importante de ordine public, cum ar fi respectarea limitelor eseniale ale funciei judiciare i securitatea juridic. 27. Pe de alt parte, n ceea ce privete dreptul comunitar, n temeiul articolului 173 din tratat, persoanele particulare nu au, n mod normal, calitatea de a contesta legislaia comunitar i, prin urmare, acestea nu pot obine din partea Curii suspendarea aplicrii unor acte cu putere de lege comunitare, oricare ar fi gravitatea efectelor acestor dispoziii asupra activitilor comerciale ale acestora. Cu siguran, legislaia comunitar poate fi, de asemenea contestat n faa instanelor naionale, dar Curtea a hotrt c fiecare regulament care este pus n aplicare n temeiul tratatului trebuie s fie presupus ntemeiat atta timp ct o instan competent nu l declar lipsit de validitate (Hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria, 101/78, Rec. p. 623). Dei Curtea nu a exclus posibilitatea ca o instan naional s poat avea competena de a suspenda provizoriu aplicarea unei dispoziii din legislaia comunitar (Hotrrea din 22 octombrie 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199; a se vedea, de asemenea, Zuckerfabrik Sderdith-marschen AG, 143/88, n prezent pe rol), Regatul Unit se ndoiete c acordarea unei asemenea competene instanelor naionale este compatibil cu principiul securitii juridice. 28. Ca urmare a unei scurte examinri a legislaiilor statelor membre n materie de msuri provizorii, guvernul Regatului Unit constat c, n majoritatea statelor membre, pare imposibil s se obin, prin intermediul unei cereri de msuri provizorii, nepunerea n aplicare a legislaiei de baz. n Republica Federal Germania, rile de Jos i Portugalia, unde se pare c exist anumite proceduri mai liberale n materie de contestare a legislaiei i de acordare a unor msuri provizorii de nepunere n aplicare, nu rezult c instanele au competena de a adopta o ordonan astfel cum este cea solicitat n cauza principal. 29. Guvernul Regatului Unit se refer apoi la jurisprudena Curii n materie de ci de atac interne pentru nclcarea dreptului comunitar. Acesta semnaleaz faptul c, n conformitate cu hotrrile din 16 decembrie 1976, Comet (45/76, Rec. p. 2043) i Rewe (33/76, Rec. p. 1989), 138

n lipsa unei armonizri comunitare, aceste ci de atac intr sub incidena sistemului juridic naional, cu condiia: a) s nu fie mai puin favorabile dect cele care reglementeaz litigiile interne de acelai tip (principiul nediscriminrii) i b) ca normele naionale de procedur s nu fac imposibil, n practic, exercitarea unor drepturi pe care instanele naionale au obligaia s le protejeze (principiul eficacitii). Pe de alt parte, din Hotrrea din 12 iunie 1980, Express Dairy Foods Ltd, n special punctul 12 (130/79, Rec. p. 1887), rezult c nu este de competena Curii s adopte normele generale de fond i normele de procedur pe care numai instituiile competente le pot adopta. 30. Conform Guvernului Regatului Unit, noiunea de efect direct al anumitor dispoziii ale tratatului nu poate da natere unor noi ci de atac n dreptul intern. Acesta subliniaz c teza n cauz este ratificat prin Hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe, croaziere pentru unt, n special punctul 44 (158/80, Rec. p. 1805), conform cruia, pentru meninerea dreptului comunitar, tratatul nu creeaz n faa instanelor naionale noi ci de atac, altele dect cele stabilite de dreptul naional. 31. Prin urmare, Curtea recunoate implicit c sfera de aplicare a proteciei drepturilor direct opozabile va varia de la un stat membru la altul, pn la armonizarea acesteia de ctre legislaia comunitar. Singura cerin a dreptului comunitar este ca s nu fie lipsite de substan cile de atac existente, astfel nct orice cale de atac s dispar n fapt. Acesta era cazul legilor naionale, n special n cauzele San Giorgio (Hotrrea din 9 noiembrie 1983, 199/82, Rec. p. 3595) i Jules Bianco (Hotrrea din 25 februarie 1988, 331/85, 376/85 i 378/85, Rec. p. 1099). 32. n cele din urm, principiul consacrat de Curte n Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629), conform cruia instanele naionale au obligaia de a asigura deplina eficacitate a dispoziiilor comunitare i de a proteja drepturile pe care acestea le confer persoanelor particulare, refuznd, dup caz, din proprie iniiativ, s aplice orice dispoziie contrar legislaiei naionale, este recunoscut fr rezerve de ctre dreptul Regatului Unit: n cauza Simmenthal, drepturile respective nu erau teoretice, deoarece fuseser deja constatate de ctre Curte ntr-o hotrre anterioar (Hotrrea din 15 decembrie 1976, Simmenthal, 35/76, Rec. p. 1871); pe de alt parte, aciunea pe care Simmenthal o intentase n faa instanei italiene era o cale de atac verificat n sistemul juridic intern. Contrastul cu cauza de fa este, prin urmare, izbitor. 33. Din cele menionate anterior, rezult c poziia Regatului Unit n ceea ce privete cile de atac este perfect conform cu dreptul comunitar; niciuna dintre aceste ci de atac nu a fost refuzat sau blocat n spe. ntr-un caz excepional, cum este cel care face obiectul aciunii principale, protecia persoanelor particulare poate fi asigurat prin competena Curii de a hotr rapid asupra oricrei cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare adresate de ctre o instan naional (articolul 55 din Regulamentul de procedur) i prin cea a Comisiei de a obine msuri provizorii n temeiul articolelor 169 i 186 din Tratatul CEE, precum n prezenta spe. 34. n concluzie, Guvernul Regatului Unit propune s se rspund la ntrebarea 1 litera (b), c dreptul comunitar nu confer el nsui unei instane naionale competena de a adopta o ordonan provizorie care suspend aplicarea unor acte cu putere de lege naionale, baznduse pe drepturi invocate sau teoretice n temeiul dreptului comunitar, drepturi care exercit un efect direct, n cazul n care n dreptul intern nu exist nicio cale de atac n acest scop. 35. Guvernul irlandez subliniaz, cu titlu introductiv, c n cauza de fa, nu este vorba despre protecia drepturilor dobndite, de care reclamanii n aciunea principal beneficiaz n temeiul dispoziiilor comunitare care au efect direct, ci problema este de a ti dac msurile 139

provizorii pot sau trebuie s fie acordate nainte ca instana naional s decid dac reclamanii beneficiaz de asemenea drepturi i, n caz afirmativ, dac s-a adus atingere acestor drepturi. 36. Acesta menioneaz apoi reticena permanent a Curii de a interveni n domeniul cilor de atac existente n legislaia naional i care permit punerea n aplicare a drepturilor conferite persoanelor particulare de ctre dreptul comunitar, chiar n cazul n care s-a stabilit existena (sau nclcarea) acestor drepturi. n aceast privin, guvernul irlandez se refer la Hotrrea din 16 decembrie 1976, Rewe, citat anterior, din care rezult c, n absena unei reglementri comunitare a cilor de atac n faa instanelor naionale, sistemul juridic intern al fiecrui stat membru este cel care asigur protecia drepturilor ce decurg din dispoziiile comunitare, care au un efect direct. 37. Mai mult, n Hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe, croaziere pentru unt, citat anterior, Curtea a dispus c tratatul nu a avut n vedere crearea unor noi ci de atac n faa instanelor naionale, pentru meninerea dreptului comunitar. Guvernul irlandez subliniaz c, n alte condiii, ar fi existat un amestec abuziv al Curii n modul n care instanele naionale aplic dreptul comunitar n conformitate cu dreptul procesual intern. 38. Conform guvernului irlandez, jurisprudena Curii, care cuprinde principiul eficacitii (hotrrile din 16 decembrie 1976, Comet, citat anterior; i din 10 iulie 1980, Mireco, 826/79, Rec. p. 2559) nu implic dreptul la msuri de protecie provizorie. 39. n cele din urm, guvernul irlandez este de prere c ar fi total inoportun s se impun crearea unor noi ci de atac n dreptul naional. Divergenele care exist ntre sistemele naionale n ceea ce privete dreptul la msuri provizorii pot fi eliminate numai n cazul n care Consiliul legifereaz n acest sens. n lipsa unui asemenea act comunitar, orice problem ridicat, n aceast privin, de ctre dreptul naional, poate fi reglementat n cadrul unei aciuni directe, formulate de Comisie mpotriva statului membru n cauz. 40. n concluzie, guvernul irlandez propune s se rspund la ntrebarea 1 dup cum urmeaz: a) dreptul comunitar nu oblig instanele naionale s acorde msuri provizorii de protecie a drepturilor invocate atunci cnd instana naional nu are nici obligaia, nici competena, n cadrul dreptului naional, de a acorda o asemenea protecie, b) dreptul comunitar nu confer instanei naionale competena de a acorda msuri provizorii de protecie a drepturilor invocate, n cazul n care dreptul naional nu confer instanei naionale competena de a acorda astfel de msuri provizorii. 41. Reclamanii n aciunea principal remarc, cu titlu introductiv, c nu au lsat niciodat s se neleag faptul c acordarea unei protecii provizorii ar fi n mod normal obligatorie. Cu toate acestea, innd seama de circumstanele specifice ale aciunii principale, acestea susin c, n spe, instana naional este obligat s emit o ordonan de protecie corespunztoare. 42. Ulterior, acestea efectueaz o examinare a jurisprudenei Curii referitoare la efectul direct al dispoziiilor comunitare i la rolul instanelor naionale n ceea ce privete drepturile conferite persoanelor particulare prin aceste dispoziii. 43. Reclamanii n aciunea principal subliniaz faptul c, n conformitate cu aceast jurispruden, dispoziiile dreptului comunitar care au un efect direct trebuie s fie aplicate uniform n toate statele membre nc de la intrarea lor n vigoare i atta timp ct rmn n vigoare (hotrrile din 10 iulie 1980, Ariete, 811/79, Rec. p. 2545 i Mireco, citat anterior i Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal, citat anterior). Aceste dispoziii constituie o surs direct de drepturi i obligaii pentru toate persoanele vizate (Hotrrea din 9 martie 1978, 140

Simmenthal, citat anterior) i fac parte din patrimoniul juridic al ceteanului (Hotrrea din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, 26/62, Rec. p. 3). Drepturile care decurg din acestea pentru persoanele particulare i au originea n nsei dispoziiile dreptului comunitar i nu n hotrrile Curii pe care le interpreteaz (Hotrrea din 14 decembrie 1982, Waterkeyn, 314/81, 315/81 i 316/81 i 83/82, Rec. p. 4337). 44. Instanelor naionale le revine sarcina de a asigura protecia juridic a drepturilor care deriv pentru persoanele particulare din dispoziiile comunitare, care au un efect direct (hotrrile din 16 decembrie 1976, Rewe i Comet, citate anterior; din 27 martie 1980, Denkavit italiana, 61/79, Rec. p. 1205). Aceast obligaie a instanelor naionale nu poate fi atenuat sau eludat pe motiv c, n temeiul articolului 169 din tratat, Comisia are competena de a aciona mpotriva unui stat membru i poate, n cadrul unei asemenea proceduri, s obin msuri provizorii n conformitate cu articolul 186 din tratat. Aceast constatare rezult din Hotrrea din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, citat anterior i din Hotrrea din 3 aprilie 1968, Molkerei (28/67, Rec., p. 212). 45. Reclamanii n aciunea principal subliniaz faptul c protecia asigurat persoanelor particulare de ctre instanele naionale trebuie s fie efectiv (Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozzetti, n special punctul 17, 179/84, Rec. p. 2301) i nu pur simbolic; aceasta trebuie, de asemenea, s fie direct i imediat (Hotrrea din 19 decembrie 1968, Salgoil, 13/68, Rec. p. 662, 675). Un impediment temporar pentru deplina eficacitate a dreptului comunitar nu este permis (Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal, citat anterior, n special punctul 23). Prin urmare, orice dispoziie a unui sistem juridic naional sau orice practic legislativ, administrativ i judiciar, care are ca efect diminuarea eficacitii dreptului comunitar, privnd instanele naionale de competena de a asigura protecia corespunztoare, este, prin ea nsi, incompatibil cu dreptul comunitar (hotrrile din 9 martie 1978, Simmenthal, citat anterior; din 10 aprilie 1984, Von Colson i Kamann, 14/83, Rec. p. 1891; i din 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651). 46. Acesta este cazul celor dou norme de drept englez, care mpiedic acordarea msurilor provizorii solicitate de ctre reclamanii n aciunea principal. 47. n special, prezumia de compatibilitate are drept consecin lipsirea de sens a cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare care privete fondul cauzei, deoarece aceasta nu permite instanei naionale s menin lucrurile n starea iniial, pn n momentul n care Curtea va adopta o hotrre. Deoarece aceast prezumie restrnge libertatea instanelor naionale de a nainta Curii orice chestiune de drept comunitar care trebuie elucidat pentru a adopta o hotrre, aceasta este incompatibil cu principiul proteciei efective i cu articolul 177 alineatul (2) din Tratatul CEE. 48. Importana capital atribuit de dreptul comunitar proteciei drepturilor conferite persoanelor particulare prin dispoziiile acestuia, n cursul perioadei cuprinse ntre introducerea cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare i hotrrea Curii, este confirmat prin Hotrrea din 22 octombrie 1977, Foto-Frost (citat anterior, n special punctul 19). 49. n ceea ce privete norma privind imunitatea Coroanei n materie de msuri provizorii, reclamanii n aciunea principal subliniaz faptul c acest obstacol are un caracter artificial, deoarece, dac ar ignora legea din 1988 iar Coroana i-ar urmri n justiie pentru nclcarea acestei legi, Coroana nu ar putea obine aplicarea legii n cauz, deoarece instana naional, prin sesizarea Curii n temeiul articolului 177 din tratat, ar suspenda procedura i ar proteja drepturile invocate de reclamani.

141

50. n orice caz, norma privind imunitatea Coroanei constituie o anomalie pentru exercitarea drepturilor care decurg din dispoziiile comunitare, deoarece: a) este posibil s se obin msuri provizorii mpotriva tuturor celorlali pri, cu excepia Coroanei, n timp ce, n majoritatea cazurilor, tocmai mpotriva autoritilor statului, i anume mpotriva Coroanei, trebuie invocate drepturile conferite prin dreptul comunitar i b) este posibil s se obin msuri de protecie definitive mpotriva Coroanei. 51. Conform reclamanilor n aciunea principal, dreptul comunitar face inaplicabile cele dou norme ale dreptului englez care exclud posibilitatea de a obine msuri provizorii, cum sunt cele care au fost solicitate n aciunea principal. Acetia subliniaz c, n alte condiii, Regatul Unit ar fi n msur s desconsidere n mod flagrant dreptul comunitar n cauze cum este cea de fa, obinnd un avantaj prin faptul c, din moment ce o cerere de pronunare unei hotrri preliminare ar trebui s fie, dup toate aparenele, adresat Curii, titularii drepturilor care decurg din dispoziiile comunitare ar fi privai temporar de posibilitatea de a le exercita. O astfel de privare de drepturi ar fi, n practic, permanent n cazurile n care, precum n cauza principal, nu ar fi posibil o aciune n daune-interese [deoarece, n stadiul actual al dreptului englez despre care depune mrturie Hotrrea Curii de Apel n Cauza Bourgoin/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (1986) Q. B. 716, nicio aciune n daune-interese nu poate fi exercitat mpotriva Coroanei pentru nclcarea unei dispoziii a tratatului, cu excepia cazului n care se dovedete reaua-credin a Coroanei] i n cazurile n care drepturile reclamanilor nu primesc niciodat retroactiv protecie complet sub o alt form, oricare ar fi aceasta, atunci cnd decizia definitiv este efectiv adoptat. Toate aceste constatri arat ct este de necesar s se poat obine, n special n cazuri cum este cel din aciunea principal, o protecie efectiv, prin intermediul unor msuri provizorii. 52. n cele din urm, reclamanii n aciunea principal semnaleaz c exist mai multe motive pentru care este total greit ca prtul s se bazeze pe Hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe, croaziere pentru unt, citat anterior, pentru a justifica imposibilitatea de a obine msuri provizorii. n primul rnd, nu se pune problema de a ti dac este necesar s se creeze noi ci legale n faa instanelor naionale, pentru a acorda msuri provizorii corespunztoare, deoarece cile legale care exist deja n dreptul englez sunt perfect satisfctoare; ar fi de ajuns ca cele dou norme care privesc prezumia de compatibilitate i imunitatea Coroanei s nceteze s se aplice. n al doilea rnd i n orice caz, constatrile incidente ale acestei hotrri se neleg sub rezerva faptului c, dup cum s-a pronunat Curtea n hotrrile din 16 decembrie 1976, Comet i Rewe, citate anterior i a reiterat n Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, citat anterior i n numeroase alte hotrri, n niciun caz dispoziiile naionale nu pot fi de natur s fac practic imposibil sau extrem de dificil protecia drepturilor conferite persoanelor particulare prin dispoziiile comunitare. Ar fi de neconceput s se aplice aceast clauz restrictiv de ctre Curte unor cauze referitoare la norme n materie de procedur, de administrare a probei i de prescriere, dar nu unei norme viznd calitatea de a aciona, precum cea din cauza 158/80, Rewe, croaziere pentru unt. 53. n concluzie, reclamanii n aciunea principal propun s se rspund la prima ntrebare c, n mprejurrile evocate n aceasta, dreptul comunitar prevede c instanele statelor membre au obligaia (sau, cel puin, competena) de a acorda protecia provizorie care poate fi corespunztoare i de a nu aplica, n msura necesar, toate actele cu putere de lege, normele i practicile judiciare naionale care constituie obstacole pentru acordarea unei protecii efective unor persoane cum sunt reclamanii n spe, care susin efectul direct al drepturilor n temeiul dreptului comunitar. 54. Comisia efectueaz, cu titlu introductiv, o examinare a dreptului comunitar i a legislaiilor statelor membre n materie de msuri provizorii. 142

55. Aceasta subliniaz c, n ceea ce privete dreptul comunitar, articolul 185 din Tratatul CEE prevede, n caz de aciune n anulare, posibilitatea de a suspenda o dispoziie comunitar printr-o msur provizorie, inclusiv n ceea ce privete dreptul originar. 56. Examinarea legislaiilor naionale aduce Comisia la concluzia c drepturile tuturor statelor membre, cu excepia Danemarcei i a Regatului Unit, autorizeaz tribunalele s suspende dispoziii care pot fi contestate n faa acestora. Chiar n Danemarca, tribunalele au competena de a acorda astfel de msuri de protecie provizorii n anumite categorii bine delimitate de aciuni reglementate de dreptul public. 57. n continuare, Comisia amintete de jurisprudena Curii n ceea ce privete protejarea de ctre instanele naionale a drepturilor pe care dreptul comunitar le confer persoanelor particulare. 58. Mai nti, Curtea a subliniat necesitatea existenei unei ci de atac de natur judiciar mpotriva oricrei decizii a unei autoriti naionale care refuz unei persoane particulare beneficiul unui drept conferit printr-o dispoziie comunitar (hotrrile din 15 octombrie 1987, Heylens, 222/86, Rec. p. 4097 i din 15 mai 1986, Johnston, citat anterior). 59. Mai mult, din jurisprudena referitoare la aciunile formulate de ctre persoanele particulare n faa unei instane naionale, pentru aprarea drepturilor care le sunt conferite de ctre dreptul comunitar (hotrrile din 16 decembrie 1976, Comet i Rewe, citate anterior) rezult c, n lipsa unei reglementri comunitare, normele de procedur ale unor asemenea aciuni sunt reglementate de dreptul intern, cu condiia s se respecte principiul nediscriminrii i principiul eficacitii. 60. Principiul nediscriminrii nu privete direct prezenta cauz, deoarece instanele britanice nu au competena de a dispune msuri provizorii mpotriva Coroanei, chiar n cazul n care dreptul englez este singurul n cauz. n schimb, principiul eficacitii se aplic direct n prezenta spe. Statele membre sunt obligate s respecte acest principiu independent de principiul nediscriminrii. Prin urmare, atunci cnd o norm contravine principiului eficacitii, ar fi n zadar s se susin c, n situaii asemntoare care implic numai aplicarea dreptului intern, norma se aplic exact n acelai mod (Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, citat anterior). 61. Conform Comisiei, cea mai important hotrre privind sfera de aplicare a principiului eficacitii este cea din 9 martie 1978, Simmenthal, citat anterior, n special punctele 15, 16 i 21-23. Aceast hotrre arat foarte clar c principiul eficacitii este o consecin imediat i inevitabil a noiunii de aplicabilitate direct. ntr-adevr, ar fi un nonsens s se spun c anumite dispoziii comunitare pot fi invocate n faa instanelor naionale n cazul n care, orice tentativ n acest sens poate, n realitate, s se opun dispoziiilor naionale referitoare la cile de atac sau la normele de procedur. 62. Rezult c instanele naionale sunt obligate s se asigure c prile care invoc n faa lor dispoziii comunitare cu efect direct, au o cale de atac eficient n dreptul naional, cu scopul de a obine punerea n aplicare a drepturilor pe care le obin din aceste dispoziii. n opinia Comisiei, trebuie ca instanele naionale s aib competena de a dispune msuri provizorii, fr s fie, cu toate acestea, obligate s fac acest lucru de fiecare dat cnd un reclamant invoc o dispoziie de drept comunitar direct aplicabil. 63. Faptul c dreptul naional presupune c dispoziia naional n cauz este compatibil cu dreptul comunitar, cu condiia s nu se constate incompatibilitatea acestuia, nu constituie niciun obstacol logic pentru acordarea unor msuri provizorii de suspendare a aplicrii 143

acestuia. Aceeai prezumie exist n dreptul comunitar (Hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria, citat anterior), ns aceasta nu mpiedic Curtea s suspende, n temeiul articolului 185 din tratat, aplicarea unor dispoziii comunitare prin intermediul unei msuri provizorii. Pe de alt parte, n dreptul englez, msurile adoptate de ctre autoritile locale sunt, de asemenea presupuse ca fiind valabile, ns acest fapt nu mpiedic tribunalele s suspende aplicarea acestora, prin intermediul unui ordin provizoriu [n acest sens: De Falco/Crawley BC (1980) Ail ER 913 (CA); de asemenea Regina/Kensington and Chelsea Royal LBC, ex parte: Hammel (1989) Ail ER 1201 (CA)]. 64. Comisia subliniaz c, n conformitate cu instana de trimitere, prejudiciul pe care l suport reclamanii n aciunea principal poate fi ireparabil n caz de neacordare a msurilor provizorii solicitate i de reuit a aciunii principale, deoarece reclamanii nu vor avea, probabil, atribuia de a exercita o aciune n despgubiri, innd seama de hotrrea Curii de Apel citat anterior n cauza Bourgoin. 65. Conform Comisiei, se poate susine c probabilitatea unui prejudiciu ireparabil implic n mod inevitabil ca singura cale de atac eficient s fie o cerere de protecie provizorie. n cazul n care una din pri nu poate obine nici msuri de protecie provizorie pentru a preveni prejudiciul n cauz, nicio despgubire ex post facto, se poate crede c este, n orice caz, privat de orice cale de atac eficient pentru a obine punerea n aplicare a drepturilor sale. Faptul c absena oricrei ci de atac este numai provizorie, nu poate justifica aceast situaie, deoarece, n conformitate cu punctul 23 din Hotrrea Simmenthal, citat anterior, chiar absena temporar a unei ci de atac eficiente este contrar principiului eficacitii. 66. n concluzie, Comisia propune s se rspund la ntrebarea 1 c obligaia pe care o au instanele naionale de a aplica dreptul comunitar care are un efect direct i de a proteja drepturile pe care le confer persoanelor particulare include obligaia de a examina dac trebuie acordat o protecie provizorie a drepturilor invocate mpotriva autoritilor unui stat membru, pentru a evita un prejudiciu ireparabil i, dup caz, obligaia de a adopta msurile de protecie provizorie corespunztoare. Cu privire la ntrebarea 2 67. Guvernul Regatului Unit arat c, innd seama de rspunsul pe care l propune la ntrebarea 1 litera (b), este inutil s se rspund la celelalte ntrebri naintate de House of Lords. 68. n opinia guvernului irlandez, innd seama de rspunsul propus la ntrebarea 1, nu este necesar s se rspund la ntrebarea 2. Cu toate acestea, n cazul n care Curtea ar trebui s rspund la aceast ntrebare, guvernul irlandez sugereaz s se afirme c condiiile acordrii unei asemenea protecii provizorii de ctre o instan naional intr numai sub incidena dreptului naional, sub rezerva faptului c aceste condiii nu trebuie s presupun nicio discriminare a dreptului comunitar n raport cu dreptul naional i nu trebuie s ncalce interdicia oricrei discriminri pe motiv de naionalitate, prevzut la articolul 7 din Tratatul CEE. 69. Reclamanii n aciunea principal subliniaz c, n cazul n care Curtea ar trebui s rspund la prima ntrebare c instanele naionale au competena de a dispune msuri provizorii, este necesar s se rspund la a doua ntrebare c dreptul comunitar las statelor membre libertatea de a hotr criteriile exercitrii acestei competene, dat fiind, n orice caz, c aceste criterii nu sunt nici definite, nici aplicate n nicio privin: a) mai puin favorabil dect atunci cnd drepturile n temeiul dreptului comunitar nu sunt n cauz sau b) n orice

144

caz, astfel nct protecia drepturilor s devin practic imposibil sau extrem de dificil de asigurat. 70. Din acest motiv, criteriile corespunztoare ar fi cele pe care instanele engleze le aplic n prezent n materie de msuri provizorii i care implic examinarea din partea instanei: a) n cazul n care exist un aspect important asupra cruia trebuie s se pronune sau, n ali termeni, n cazul n care exist o veritabil ans de reuit a aciunii [n aceast privin, reclamanii fac trimitere, n special, la Hotrrea House of Commons n cauza American Cyanamid/Ethicon (1975) A.C. 396]; b) n cazul unui rspuns afirmativ la litera (a), dac este posibil s se obin acordarea de daune-interese i, n acest caz, dac reprezint o despgubire satisfctoare pentru una sau alta din pri; c) n caz de rspuns negativ la ntrebrile de la litera (b), unde se situeaz punctul de echilibru satisfctor pentru cele dou pri. n cadrul acestei ultime examinri, instana ar trebui s evalueze n special consecinele pe care le-ar avea pentru reclamant refuzul de a acorda protecia provizorie solicitat i, pentru prt, acordarea acesteia. Aceasta ar putea, de asemenea, s in seama de orice ali factori relevani cum ar fi solicitarea cu ntrziere din partea reclamantului a unei protecii provizorii sau, n spe, interaciunea dintre drepturile persoanelor particulare i interesul general. 71. Reclamanii n aciunea principal expun apoi detaliat motivele pentru care ndeplinesc toate criteriile menionate anterior. 72. Comisia subliniaz, cu titlu introductiv c, n conformitate cu articolul 83 alineatul (2) din Regulamentul de procedur, astfel cum este interpretat de Curte, criteriile de acordare a unei msuri provizorii de ctre Curte sunt urmtoarele: reclamantul trebuie s stabileasc prezumia de temeinicie a aciunii, precum i existena unei urgene, cum ar fi faptul c msurile provizorii sunt necesare pentru a evita un prejudiciu grav i ireparabil. Dei n conformitate cu articolul 86 alineatul (2) din Regulamentul de procedur, Curtea poate subordona executarea ordonanei de constituirea unei cauiuni de ctre reclamant, Curtea impune rareori aceast condiie. 73. n ceea ce privete dreptul englez, criteriile care trebuie aplicate pentru acordarea unei protecii provizorii rezult: a) din hotrrile Falco i Hammel, citate anterior, care concentreaz acordarea de msuri provizorii mpotriva unor organe publice altele dect Coroana, cum ar fi colectivitile locale; b) din Hotrrea House of Lords n cauza American Cyanamid, citat anterior, care privete acordarea de msuri provizorii n cazul unui litigiu ntre persoane particulare. Comisia subliniaz faptul c, n conformitate cu aceast ultim hotrre, instana trebuie mai nti s se asigure c preteniile reclamantului nu sunt inutile sau ofensatoare, n cazul n care aceast condiie este ndeplinit, litigiul se rezolv prin evaluarea intereselor implicate; n cele din urm, n cazul n care instana va dispune msurile provizorii solicitate, reclamantul va fi obligat s subscrie unui angajament de contrapartid n materie de daune-interese (cross-undertaking in damages). 74. Comisia arat apoi c nimic nu mpiedic instanele engleze s aplice criteriul deja stabilit de ctre jurisprudena acestora pentru acordarea unor msuri de protecie provizorii mpotriva autoritilor locale. 75. n orice caz, ar trebui s se considere c, n conformitate cu principiile generale, urmtoarele elemente trebuie examinate de instanele naionale: i) soliditatea aparent a argumentaiei reclamantului; nu dreptul comunitar trebuie s stabileasc dac trebuie, n aceast privin, ca reclamantul s enune motive serioase (cauza American Cyanamid) sau ca acesta s stabileasc o simpl prezumie de temeinicie a preteniilor sale (articolul 83 alineatul (2) din Regulamentul de procedur al Curii) sau o prezumie serioas de temeinicie (cauzele De Falco i Hammell); ii) instana trebuie, de asemenea, s evalueze interesele implicate, 145

printre care consideraiile referitoare la urgen, cu riscul unui prejudiciu ireparabil i cele referitoare la interesul general. Atunci cnd, precum n spea de fa, reclamantul este privat de dreptul su de a-i exercita activitatea economic pn la rezultatul aciunii principale, trebuie acordat acestei examinri o importan cu totul special. A fortiori se ntmpl acelai lucru, ca n spea de fa, atunci cnd reclamantul risc falimentul. 76. Conform Comisiei, faptul c un cross-undertaking nu poate fi solicitat ntr-un caz special, nu constituie neaprat un obstacol pentru acordarea de msuri provizorii. 77. n cele din urm, Comisia subliniaz faptul c, n niciun caz, una din situaiile care pot milita mpotriva acordrii de msuri provizorii, luat izolat sau mpreun cu alte circumstane, nu poate aciona ca o mpiedicare absolut a acestei protecii, deoarece aceasta ar nsemna privarea justiiabilului de o cale de atac eficient. Faptul c, spre exemplu, dispoziia contestat constituie aplicarea direct a unei legi, nu poate avea ca efect excluderea automat a suspendrii acesteia. 78. n concluzie, Comisia propune s se rspund la ntrebarea a doua c, atunci cnd hotrsc asupra unei cereri de msuri de protecie provizorii, instanele naionale trebuie s evalueze interesele implicate n fiecare caz n parte, fr a lua n considerare faptul c o circumstan special sau o serie de circumstane pot, n general, s constituie o piedic absolut a acestei protecii; n plus, criteriile care trebuie aplicate de instanele naionale nu pot fi mai puin favorabile pentru justiiabil dect cele care se aplic n situaii asemntoare, fcnd s funcioneze numai dreptul intern. C. N. Kakouris Judector raportor

146

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL GIUSEPPE TESAURO PREZENTATE LA 17 MAI 19901 Domnule Preedinte Domnilor Judectori, 1. Rspunsul pe care Curtea este chemat s l dea la dou ntrebri preliminare naintate de House of Lords n cauza Factortame va fi cu siguran printre cele care contribuie la definirea cadrului raporturilor dintre instana naional i dreptul comunitar. Iar noi adugm: cu privire la un aspect de o anumit importan. ntrebrile sunt clare. Pn ce Curtea de Justiie se va pronuna cu privire la interpretarea preliminar a unei dispoziii comunitare cu efect direct, sistemul juridic britanic nu autorizeaz instana s suspende cu titlu provizoriu aplicarea dispoziiei interne care se presupune a fi contrar i, prin urmare, s recunoasc provizoriu dreptul persoanei particulare, invocat n temeiul dispoziiei comunitare ns negat de dispoziia de drept intern: 1) instana naional trebuie (sau poate) s se pronune n acest sens pe baza dreptului comunitar? 2) n cazul unui rspuns afirmativ, pornind de la ce criterii? 2. Litigiul care se afl la originea aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare privete un numr important de societi care opereaz n sectorul pescuitului, reglementate de dreptul englez dar care reprezint interese spaniole. Aceste societi contest legalitatea unei legi britanice fa de dreptul comunitar, lege care n 1988 a modificat condiiile de nmatriculare cu privire la registrul navelor de pescuit nsprind n mod deliberat aceste cereri pentru interesele strine (inclusiv pentru cele comunitare) n special n ceea ce privete naionalitatea i locul unde este exercitat posesia efectiv. Prin invocarea anumitor dispoziii ale tratatului care au efect direct, societatea Factortame i alii au iniiat o procedur de examinare judiciar a legii n cauz, solicitnd ca aceasta s fie declarat inaplicabil n ceea ce i privete, prin faptul c este contrar normelor comunitare, s se interzic administraiei s ia n considerare nmatricularea navelor obinut pe baza vechii legi ca nemaifiind valabil i s se acorde msuri provizorii n ateptarea deciziei definitive. 3. Instana de prim grad, Divisional Court a Queen's Bench Division, a sesizat Curtea de justiie n scopul interpretrii dispoziiilor comunitare invocate i, cu titlul de msur provizorie, a ordonat administraiei s nu aplice noua lege reclamanilor n ateptarea deciziei definitive sau a unei noi ordonane care s acorde msuri provizorii. 4. Atacat de administraie, msura provizorie a fost anulat de Court of Appeal pe motiv c instana englez nu are competena de a suspenda provizoriu aplicarea legilor i nici de a impune administraiei o obligaie de a face aceasta. 5. Sesizat n legtur cu aceast problem, House of Lords, confirmnd faptul c n temeiul dreptului britanic nu se permite instanei s suspende aplicarea unei legi aprobate de parlament pe motiv de incompatibilitate a acesteia presupus dar neverificat cu dreptul comunitar, a naintat Curii de Justiie ntrebrile preliminare citate anterior urmrind, n esen, s afle dac ceea ce nu este permis de dreptul englez este impus sau autorizat de dreptul comunitar.

1 Limba de procedur: italiana

147

6. Cu titlu preliminar, este necesar s se precizeze c House of Lords recunoate competena sa de a se prevala, n ceea ce privete legea naional contrarie, de o dispoziie a tratatului sau a dreptului derivat, care are efecte directe n sistemul juridic britanic i aceasta n cazul n care contradicia este imediat i uor demonstrabil fie pentru c dispoziia comunitar a fcut deja obiectul unei interpretri a Curii de Justiie, fie pentru c aceast dispoziie are un coninut suficient de clar. Astfel, s-a pus problema deoarece nu exista nicio certitudine n ceea ce privete interpretarea dispoziiilor comunitare care sunt, n principiu, luate n considerare, ci, mai degrab, argumente serioase care pledeaz att n favoarea existenei drepturilor invocate, ct i mpotriva acestora dei instana de prim grad solicitase interpretarea acestora cu titlu preliminar de ctre Curtea de Justiie. n opinia sa, ntrebrile fac obiectul unei proceduri diferite i independente de cea de fa (cauza 221/89). n plus, pentru a completa imaginea, s ne amintim c, n ceea ce privete pretinsa incompatibilitate a aceleiai legi britanice n cauz cu dreptul comunitar, dar numai din perspectiva naionalitii, Comisia a introdus mpotriva Regatului Unit o aciune n temeiul articolului 169, solicitnd, de asemenea, acordarea unei msuri provizorii de suspendare a aplicrii legii. Curtea a emis deja o ordonan care garanteaz aceast msur iar legea a fost, de asemenea, modificat n aceast privin1. 7. Tot cu titlu preliminar, este oportun s se observe c problema s-a pus n contextul procedurii speciale a examinrii judiciare prevzute de sistemul britanic, procedur pe care prile au iniiat-o chiar nainte ca noua lege privind registrul de nmatriculare al navelor s intre n vigoare. n aceast privin, att House of Lords n ordonana de trimitere, ct i guvernul britanic n observaiile sale scrise, au subliniat c, n cazul n care problema conflictului cu dreptul comunitar apruse n cursul unei aciuni penale sau administrative intentate mpotriva acelorai pri pentru nclcarea legii privind registrul de nmatriculare al navelor, instana ar fi putut, ntr-adevr, s suspende procedura (chiar i eventuala msur de confiscare a navelor) n ateptarea rezultatului aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare n faa Curii, n scopul interpretrii dispoziiilor comunitare relevante. Consecinele deciziei Curii, favorabile sau defavorabile n ceea ce privete cererea prilor n cauz, s-ar fi aplicat acestora din urm retroactiv. House of Lords concluzioneaz c, n acest caz, procedurile de urmrire penal sau confiscarea nu ar fi inaplicabile, ci numai suspendate (p. 9 din ordonana de trimitere). Nu apare foarte clar din ce perspectiv a fost precizat diferena dintre situaia n spe (procedur de examinare judiciar) i cea care ar fi putut aprea ntr-o aciune penal obinuit sau alta care ar fi fost intentat ca urmare a nclcrii legii. Este adevrat c, pentru scopurile de fa, diferena nu pare s capete o mare importan. Simpla suspendare a unei proceduri ca urmare a aciunii n faa Curii de Justiie n temeiul articolului 177 din tratat, nu constituie o msur provizorie i nu ndeplinete nicio cerin cu privire la protecia provizorie a drepturilor invocate. Dimpotriv, aceasta ridic, fr ndoial, n termeni mai acui, aceeai problem ca aceea pe care o ridic cerina cu privire la protecia provizorie: aceea de a ti dac, dup suspendarea acesteia, procedura este mai precis inaplicabil prin ntrzierea deciziei definitive. ntrebarea House of Lords capt, prin urmare, importan, n acelai mod i n aceiai termeni, n ceea ce privete ambele situaii procedurale semnalate Curii. Alta ar fi situaia dac, oricare ar fi procedura, i s-ar permite instanei n caz de suspendare cu trimitere n faa Curii, n temeiul articolului 177, s dispun i msuri provizorii de tipul celor pe care le solicit reclamanii n spe i dac ar avea, prin urmare, competena de a autoriza, cu titlu

1 Ordonana din 10 octombrie 1989 n cauza 246/89 R, Rec. p. 3125

148

provizoriu, nmatricularea navelor pe baza vechii legi, n ateptarea deciziei definitive, fapt care este evident exclus, astfel cum apare clar n edin, att n procedura de examinare judiciar ct i n orice alt procedur. 8. n schimb, acordm importan situaiei constatate de instana naional, c ntr-o situaie precum cea de fa, i anume prin neacordarea de msuri provizorii, prejudiciul economic suferit de reclamani n timpul procedurii nu mai poate fi reparat, dat fiind c jurisprudena naional constant se opune acestui fapt (ordonana, p. 6). Rezult, chiar n situaia unei decizii de interpretare a Curii care susine argumentele reclamanilor n aciunea principal, c hotrrea pronunat ulterior de ctre instana naional nu ar putea compensa prejudiciul suferit iar procedura ar putea aprea ca fiind, n orice caz, inaplicabil. Aceasta nu nseamn c despgubirea prejudiciului patrimonial este un factor decisiv i constituie o veritabil soluie de rezerv n raport cu protecia provizorie, dat fiind c, chiar n cazul n care ar fi prevzut, nu ar fi de ajuns ca doar aceasta s rspund ntotdeauna i n orice caz cerinei de protecie provizorie, cerin care provine, mai exact, din insuficiena compensaiei bneti n raport cu utilitatea viitoarei hotrri1. Mai precis, excluderea de la despgubire face prin definiie nerecuperabil prejudiciul patrimonial suferit n timpul procedurii. 9. Instana englez a stabilit, n mod specific, principiile de drept comunitar a cror interpretare preliminar de ctre Curte i permitea s rezolve, ntr-un fel sau altul, problema: efectul direct al normelor comunitare invocate, obligaia de protejare direct i imediat a drepturilor persoanelor particulare, eficacitatea neiluzorie a mijloacelor de protecie judiciar, obligaia de a nu aplica dispoziii i/sau practici naionale care fac imposibil exercitarea drepturilor i protecia care le este asigurat. De asemenea, au fost evideniate obstacolele formale pe care le ntmpin instana britanic n exercitarea competenei de protecie ntr-un caz de tipul celui de fa: prezumia de legalitate de care beneficiaz legea naional pn la decizia definitiv, inclusiv interpretarea preliminar a Curii, precum i imposibilitatea de a impune o obligaie mpotriva Coroanei, imposibilitate care vizeaz, de altfel, nu numai msurile provizorii, ci i deciziile definitive (observaii ale guvernului englez, p. 13 i 20). 10. Principiile de drept comunitar pe care House of Lords le-a susinut ca fiind relevante i de interpretarea crora depinde decizia sa, sunt principii fundamentale consacrate prin nenumrate hotrri ale Curii. Aceste principii sunt, n orice caz, respectate fr dificultate de ctre instanele britanice, numai sub rezerva a ceea ce constituie motivul i, n acelai timp, obiectul prezentei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare: este necesar ca acestea interpretate i n sensul c instana naional acord (sau poate acorda) o msur provizorie care const n somaia adresat Coroanei de a nu aplica, n timpul procedurii finale, o msur (n spe, o lege aprobat de parlament) fa de care nu exist certitudinea ci numai o prezumie, dei serioas, a unei incompatibiliti cu dreptul comunitar? n fine, obligaiile pe care dreptul comunitar le impune instanei naionale n ceea ce privete protecia drepturilor conferite direct persoanelor particulare cuprind, de asemenea, suspendarea provizorie a legii naionale presupus a fi contrar? 11. Rspunsul la aceast ntrebare necesit, pe lng o rapid examinare a principiilor de drept comunitar relevante, binecunoscute de instana naional, stabilirea cerinei care se afl la

1 A se vedea, de exemplu, Ordonana Curii din 2 august 1981, 232/81 R, Rec. p. 2193, punctul 9.

149

origine i constituie, de asemenea, raiunea de a fi a proteciei provizorii, concept ancorat de mult timp n teoria juridic general precum i n sistemele juridice ale statelor membre. 12. Condiia prealabil evalurii problemei este, dup cum este evident n cazul de fa, faptul c este vorba de norme comunitare cu efect direct n sensul de acum necontestat al dispoziiilor, care confer de ndat persoanelor particulare poziii juridice care pot fi calificate ca drepturi (subiective) i care pot fi invocate ca atare n faa instanei naionale. Nu este deloc necesar s se sublinieze c aceasta este ipoteza prezentat Curii n prezenta aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare, n msura n care nu are importan s se afle despre ce norme comunitare este vorba i care este interpretarea corect a acestora. ntradevr, n aciunea de fa nu se solicit interpretarea dispoziiilor speciale ale tratatului, invocate de reclamanii din aciunea n faa instanei naionale (s ne amintim, numai din motive de claritate, c este vorba despre articolele 7, 52, 58 i 221 din tratat), ci interpretarea principiilor de drept comunitar amintite anterior. Cu alte cuvinte, nu se solicit Curii s se ocupe de fondul dispoziiilor invocate de reclamani, care face obiectul unei alte aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare distincte, de asemenea pendinte n faa Curii (cauza 221/89), ci s dea un rspuns general n ceea ce privete subiectul proteciei provizorii a drepturilor invocate de persoana particular, n temeiul unor dispoziii comunitare cu efect direct. 13. Date fiind acestea, s ne amintim c dispoziiile direct aplicabile ale dreptului comunitar trebuie s fie aplicate deplin i uniform n toate statele membre, ncepnd cu intrarea n vigoare i pe toat durata de valabilitate a acestora1 i c acest efect privete, de asemenea, orice instan care, sesizat n cadrul competenei sale, are, n calitate de organ al unui stat membru, misiunea de a proteja drepturile conferite de dreptul comunitar persoanelor particulare (Simmenthal, punctul 16). i tot n aceast din urm hotrre, Curtea a afirmat c, n temeiul principiului supremaiei dreptului comunitar, dispoziiile corespunztoare direct aplicabile au ca efect, pe de o parte, prin intrarea n vigoare a acestora, s fac automat inaplicabil orice dispoziie contrar a legislaiei naionale existente i, pe de alt parte, s mpiedice adoptarea valabil de noi acte legislative naionale, n msura n care acestea ar fi incompatibile cu unele norme comunitare(Simmenthal, punctul 17). Prin urmare, este foarte clar c dispoziia comunitar direct aplicabil n interiorul statelor membre confer persoanelor particulare o poziie juridic subiectiv nc de la intrarea acesteia n vigoare i pe parcursul ntregii perioade de valabilitate a acesteia, independent i chiar n ciuda dispoziiei naionale existente sau ulterioare care, eventual, neag chiar aceast poziie juridic. Nu ni se pare util, cu att mai puin n contextul de fa, s intrm ntr-o discuie dialectic steril cu privire la bazele teoretice ale unui principiu stabilit ntr-un mod att de ferm. Ceea ce conteaz, n msura n care acest fapt este relevant n cazul de fa, este c instana naional este obligat s asigure protecia judiciar a drepturilor conferite de dispoziia comunitar, nc de la intrarea n vigoare a acestei dispoziii i pe parcursul ntregii perioade de valabilitate a acesteia. 14. La fel de evident i n conformitate cu principiul cooperrii enunat la articolul 5 din tratat, veritabil cheie de interpretare a ntregului sistem, este faptul c metodele i mecanismele de protecie a drepturilor conferite persoanelor particulare de ctre normele comunitare sunt i rmn cele care prevd sistemele juridice interne ale statelor membre, n lipsa unui sistem procedural armonizat. Acest principiu, pe care l gsim n jurisprudena Curii, este, cu toate

1 ntre altele: hotrrile din 9 martie 1978, Simmental, punctul 14 (106/77, Rec. p. 629) i din 10 iulie 1980, Ariete, punctul 5 (811/79, Rec. p. 2545).

150

acestea, bazat pe o condiie fundamental ntemeiat, de asemenea, pe articolul 5 al doilea paragraf, i anume c metodele i procedurile naionale nu trebuie s fie mai puin favorabile dect cele care privesc aciuni similare, care urmresc s protejeze drepturile ntemeiate pe aceste dispoziii naionale i de asemenea nu trebuie s fac practic imposibil exercitarea drepturilor pe care instanele naionale au obligaia s le protejeze 1. Pe de alt parte, n Hotrrea Simmenthal, Curtea afirmase la punctul 22 c este incompatibil cu cerinele inerente naturii nsei a dreptului comunitar, orice dispoziie a unei ordini juridice naionale sau orice practic legislativ, administrativ sau judiciar care ar avea ca efect diminuarea eficacitii dreptului comunitar prin faptul de a refuza instanei competente pentru aplicarea acestui drept competena de a face, chiar n momentul acestei aplicri, tot cea ce este necesar pentru a nltura actele cu putere de lege naionale care reprezint eventual un obstacol pentru deplina eficacitate a normelor comunitare; 2 cu alte cuvinte, fie prin mijloacele prevzute de sistemul juridic, fie, n lipsa acestora, prin propria sa autoritate (Simmenthal, punctul 24). 15. n lumina unei jurisprudene constante a Curii, stabilit cu precizie, de altfel, de ctre instana naional, se tie prin urmare c instanele naionale au obligaia s asigure persoanelor particulare titulare poziii juridice subiective derivate din dispoziii comunitare direct aplicabile, o protecie judiciar complet i efectiv, pornind de la principiul c dispoziia comunitar reglementeaz cazul n spe nc de la intrarea n vigoare a acesteia. i de aici rezult incompatibilitatea cu dreptul comunitar a tuturor dispoziiilor sau practicilor naionale care mpiedic instana s acorde deplin eficacitate dispoziiilor comunitare. Aceast idee nu trebuie s par inutil din simplul motiv c revine constant n jurisprudena Curii, deoarece rspunsul pe care i-l sugerm Curii n cazul de fa decurge exact din aceasta. 16. Problema ridicat de instana naional capt un caracter general i nu este nou chiar dac a fost implicit rezolvat de alte instane3 i se prezint pentru prima dat spre apreciere Curii, poate nu fortuit cu ocazia unei situaii procedurale destul de speciale, cum este examinarea judiciar a legii prevzut n Regatul Unit. De asemenea, problema nu se refer numai la sistemul britanic4 i nu privete numai raportul dintre o lege naional i o dispoziie

1 Hotrrea din 16 decembrie 1976, Rewe Zentralftnanz/Landwirtschaftskammer, punctul 5 (33/76, Rec. p. 1989); Hotrrea din 16 decembrie 1975, Comet, punctele 15 i 16 (45/76, Rec. p. 2043); Hotrrea din 10 iulie 1980, Ariete, punctul 12 (811/79, Rec. p. 2545); Hotrrea din 12 iunie 1980, Express Dairy Foods, punctul 12 (130/79, Rec. p. 1887); Hotrrea din 27 martie 1980, Denkavit italiana, punctul 25 (61/79, Rec. p. 1205); Hotrrea din 27 februarie 1980, Hans Just, punctul 25 (68/79, Rec. p. 501); Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, punctele 12 i urmtoarele. (199/82, Rec. p. 3595). 2 S amintim, de asemenea, Hotrrea recent din 21 septembrie 1989, Comisia/Grecia (68/88, Rec. p. 2965), n care Curtea insist asupra faptului c articolul 5 din tratat impune statelor membre s adopte toate msurile necesare pentru a garanta sfera de aplicare i eficacitatea dreptului comunitar (punctul 23). 3 Cu ocazia mai multor aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare n faa Curii, datorit unei presupuse contradicii dintre reglementarea naional (actul cu putere de lege sau actul administrativ) i dreptul comunitar, instana naional a dispus, de asemenea, fr ezitare, msuri provizorii care s-au tradus n esen prin suspendarea provizorie a acestei reglementri: spre exemplu, dispunnd suspendarea expulzrii rilor de Jos (Hotrrea din 17 aprilie 1986, Reed, 59/85, Rec. p. 1283); sau meninerea provizorie a unui raport de munc cu Universitatea din Veneia (Hotrrea din 30 mai 1989, Allu, 33/88, Rec. p. 1591); sau dispunnd eliberarea unui permis provizoriu de edere n Belgia (363/89, cauz pendinte). 4 O problem similar cu cea de fa s-a ridicat, de fapt, n faa a numeroase instane franceze atunci cnd a fost introdus o nou lege privind preurile minime la carburani (la fel ca i pentru cri), lege pe care anumii

151

comunitar, ci vizeaz chiar cerina i existena proteciei provizorii a unui drept, care nu este sigur dar se afl n curs de verificare, n ipoteza unui conflict ntre dispoziii de rang diferit, conflict care, n cazul raportului dintre dispoziia naional i norma comunitar, dincolo de alegerile teoretice sau terminologice i de tehnicile utilizate n diferitele state membre, se exprim eficient n noiunea de supremaie, i anume de ntietatea celei de-a doua asupra celei dinti. Problema provine din nesimultaneitatea celor dou momente care marcheaz fizic fenomenul juridic: cel al existenei dreptului i cel al constatrii (definitive), ntr-un context structurat i complex cum este cel care necesit un sistem modern de protecie judiciar. 17. Exist un prim remediu de ordin general care s permit compensarea nesimultaneitii celor dou momente. De fapt, este adevrat c singura constatare definitiv a dreptului confer plenitudine i certitudine coninutului acestuia n sensul c face definitiv incontestabil chiar acest drept i/sau modalitile exercitrii sale (res judicata n sens substanial). ns este de asemenea adevrat c acest efect este reportat n momentul n care dreptul a fost invocat prin punerea n aplicare a examinrii judiciare. Efectul constatrii dreptului, calificat impropriu ns n mod semnificativ ca fiind retroactiv, este doar consecina funciei dispoziiei precum i a felului su de a fi i de a opera, care determin, ntr-adevr, o poziie juridic subiectiv, ce poate fi calificat ca drept ncepnd cu intrarea sa n vigoare i pe durata ntregii perioade de valabilitate a acesteia, cu excepia unei ntrzieri n ceea ce privete punerea sa n aplicare deplin i efectiv n cazul n care apare cerina unei constatri juridice prealabile i, n special, a unui control prealabil al legalitii dispoziiei care este considerat aplicabil. Trebuie s mai adugm c situaia nu ar fi diferit dac se pleac de la punctul de vedere opus i dac se reine inexistena dreptului i constatarea corespunztoare? Ceea ce este important de subliniat este faptul c, n momentul cererii, dreptul exist deja (sau nu exist) i dispoziia care l confer (sau l neag) persoanelor particulare este legal sau ilegal. Procedura de examinare judiciar amn doar constatarea existenei dreptului i, prin urmare, aplicabilitatea deplin i efectiv a acestuia, ntr-un moment ulterior i sub rezerva retroactivitii efectelor acestei constatri. Desigur, acest lucru este ntemeiat att n situaia n care constatarea dreptului implic o apreciere a legturii existente ntre fapt i dispoziia invocat, ct i atunci cnd instana este chemat s determine dispoziia aplicabil dintre dou sau mai multe dispoziii, chiar contradictorii. Or, chiar n aceast situaie, n care constatarea se poate efectua i prin intermediul unui control al legalitii, dispoziia care va fi

distribuitori nu au respectat-o, invocnd incompatibilitatea acesteia cu dreptul comunitar. Ali comerciani, care au solicitat msuri provizorii de interdicie pe baza noii legi, s-au opus acestui comportament. Un numr deloc neglijabil de instane au primit cererea sprijinindu-se pe prezumia de legalitate a legii n faa simplei prezumii de incompatibilitate cu tratatul (spre exemplu, Tribunal de grande instance, Le Mans, 11.7.1983, Gazette du Palais, 1984, 1, sumarul p. 121); alte instane au refuzat msura provizorie mai exact pe motiv c nclcarea unei legi presupus incompatibil cu dreptul comunitar nu constituia un trouble manifestement illicite (Cour d'appel, Paris, 47.1984, Gazette du Palais, 1984, 2, 658, nota Frougoix; Tribunal de grande instance, Pontoise, ibidem, 296; a se vedea in argomento Bertin, Un trouble manifestement illicite; la lutte contre la vie chre, Gazette du Palais, 1983, doct 419; precum i Le juge des rfrs et le droit communautaire, ibidem, 1984, doct. 48). 48). Curtea de Casaie a aprobat n mod formal aceast a doua orientare (chambre commerciale, Gazette du Palais, 1985, 2, panor. p. 346 i 347), ns bazndu-se pe hotrrea Curii de justiie care intervenise ntre timp n sensul incompatibilitii legii contrare (Hotrrea din 10 ianuarie 1985, Association des centrales distributeurs Edouard Leclerc et autres, 229/83, Rec. p. 1 i Hotrrea din 29 ianuarie 1985, Henri Callet i Chambre syndicale des rparateurs automobiles et dtaillants de produits ptroliers, 231/83, Rec. p. 305). Ulterior, Curtea de casaie, tot n urma unei hotrri a Curii (Hotrrea din 4 mai 1988, Bodson, 30/87, Rec. p. 2479), a afirmat, dar n termeni mai generali, c instanei care judeca cererea de ordonan preedinial i revenea sarcina de a verifica dac problema invocat era n mod evident ilicit n temeiul tratatului de la Roma (chambre commerciale, 10.7.1989, Rec. Dalloz 1989, inf. rap., p. 243). A se vedea, de asemenea, Curtea de casaie, 22.4.1986, Rec. Dalloz 1986, inf. rap., p. 242).

152

considerat aplicabil (n locul celeilalte declarate ilegal sau incompatibil) era, de fapt, aplicabil nc din momentul cererii, deoarece ceea ce lipsea atunci era chiar constatarea dreptului, nu i existena acestuia. Acest fapt a fost evideniat cu precizie i de ctre Curte atunci cnd a afirmat c interpretarea pe care, n exercitarea competenei conferite acesteia prin articolul 177, o d Curtea de Justiie unei norme de drept comunitar clarific i definete, dup caz, semnificaia i sfera de aplicare a acestei norme, astfel cum este sau a fost necesar s fie neleas i aplicat nc din momentul intrrii acesteia n vigoare 1. 18. Despgubirea general, citat anterior, pentru nesimultaneitatea constatrii n raport cu cea a existenei dreptului nu reuete ntotdeauna s realizeze obiectivul principal al proteciei judiciare. ntr-adevr, uneori constatarea intervine prea trziu pentru ca dreptul invocat s poat fi deplin i util exercitat: ceea ce este cu att mai probabil cu ct procedura care ajunge la constatarea definitiv este mai structurat i mai complex i, n concluzie, nsoit de garanii. Consecina este c, ntr-un astfel de caz, pe lng utilitate, eficacitatea controlului jurisdicional ar putea lipsi iar principiul dobndit de mult timp n doctrina juridic general i conform cruia necesitatea de a recurge la proces pentru a obine ctig de cauz nu trebuie s acioneze n detrimentul celui care are dreptate ar putea fi nclcat. Or, protecia provizorie are mai precis ca scop obiectiv s fac n aa fel nct timpul necesar verificrii dreptului s nu se ncheie prin lipsirea iremediabil de coninut a dreptului n cauz suprimnd posibilitile de a-l exercita, pe scurt, s realizeze acest obiectiv fundamental al oricrei ordini juridice, care este caracterul efectiv al proteciei judiciare. Protecia provizorie urmrete, n msura n care este posibil, s evite ca prejudiciul cauzat de non-simultaneitatea verificrii cu privire la existena dreptului s afecteze eficacitatea i chiar funcia procesului, fapt care a fost mai precis confirmat i de ctre Curte atunci cnd a legat protecia provizorie de deplina eficacitate a viitoarei decizii definitive2; sau de cerina de a menine integritatea situaiei ateptnd soluionarea fondului litigiului 1.

1 Hotrrea din 10 iulie 1980, Mireco, punctul 7 (826/79, Rec. p. 2559). 2 A se vedea, de exemplu, Ordonana din 12 decembrie 1968, Renkens (27/68, Rec. 1969, p. 275). A se vedea, de asemenea, concluziile avocatului general Capotorti n cauzele 24 i 97/80 R, Rec. 1980, p. 1337. n termeni identici n esen, ordonanele din 8 aprilie 1965 (18/65 R, Rec. 1966, p. 185); 14 decembrie 1982 (260/82 R, Rec. p. 4371); 13 decembrie 1984 (269/84 R, Rec. p 4333) i 16 martie 1988 (44/88 R, Rec. p 1670). Legtura necesar ntre caracterul efectiv al proteciei judiciare i al proteciei provizorii a fost evideniat, dup cum se tie, mai ales de doctrina italian (Chiovenda, Istituzioni di diritto processuale civile, I, Naples, 1933, no 12, precum i de Principi di diritto processuale civile, Naples, 1906, p. 137 i urmt.; Calamandrei, Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari, Padoue, 1936) i de ctre doctrina german (Hellwig, System des deutschen Zivilprozerechts, Leipzig, 1913, II, p. 22 i urmt.). Principiul conform cruia durata procesului nu trebuie s acioneze n detrimentul celui care are dreptate se regsete sub o formulare diferit i ntr-o sentin a tribunalului arbitral mixt germano-polonez din 29.7.1924: Par les mesures conservatoires, les tribunaux cherchent remdier aux lenteurs de la justice, de manire qu'autant que possible l'issue du procs soit la mme que s'il pouvait se terminer en un jour (Prin msurile conservatoare, tribunalele caut s remedieze ntrzierile justiiei, astfel nct, pe ct posibil, rezultatul procesului s fie acelai ca i cnd ar putea s se ncheie la o anumit dat, Rec. dc. TAM, V, 455. A se vedea, de asemenea, Bundesverfassungsgericht, 19.6.1973, n JNW 1973, 34, 1491 i urmt. (Der Sinn dieses besonderen Verfahrens besteht darin, einen effektiven Gerichtsschutz gegen liber Manahrnen der Exekutive zu sichern und durchzusetzen ... Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19 Abs. 4 bb garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Mglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivitt des Rechtsschutzes; der Brger hat einen substantiellen Anspruch auf eine tatschlich wirksame gerichtliche Kontrolle). A se vedea, n cele din urm, Corte Costituzionale n 190, din 28.6.1985, n sensul c este necesar s se respecte principiul n temeiul cruia durata procesului nu trebuie s acioneze n detrimentul reclamantului care are dreptate, principiu asupra cruia doctrina nu numai italian exprimat nc de la nceputul secolului i-a demonstrat valabilitatea (Foro italiano, 1985, I, 1881). n ceea ce privete originile i temeiul proteciei provizorii n Frana, a se vedea Debbasch, Procdure administrative contentieuse et procdure civile, Paris, 1962, p. 300 i urmt.

153

19. Dup stabilirea funciei proteciei provizorii, aceasta apare ca un instrument fundamental i indispensabil al oricrui sistem judiciar, n msura n care aceasta urmrete s realizeze cu precizie i deloc inutil, obiectivul constatrii dreptului i, n mod mai general, al punerii n aplicare a normei juridice, de fiecare dat cnd durata procedurii este de natur s compromit realizarea acestui obiectiv i, prin urmare, s lipseasc judecata de efectul su util. n plus, cerina proteciei provizorii se pune, dup cum am menionat anterior, n aceiai termeni att atunci cnd constatarea privete faptele i, n concluzie, determinarea dispoziiei pertinente aplicabile, prin urmare, atunci cnd incertitudinea asupra rezultatului cererii se refer la expresia nu este una dintre cele mai fericite fapte dect atunci cnd este vorba s se aleag ntre dou sau mai multe dispoziii presupus aplicabile (spre exemplu, o problem de clasificare) fr s conteze dac ambele sunt considerate legale sau dac una este considerat incompatibil cu cealalt, care este de rang superior, sau, n orice caz, preeminent. n special, n situaia n care precum n spea de fa verificarea dreptului implic nu numai alegerea ntre dou sau mai multe dispoziii care pot fi aplicabile, ci i un control prealabil al legalitii sau al compatibilitii uneia n raport cu cealalt, de rang superior sau, n orice caz, preeminent, situaia se prezint numai n aparen diferit, n special, deoarece acest control este atribuit unui organ jurisdicional ad hoc. De fapt, i aceast ipotez intr perfect n funcia tipic a procesului, care urmrete s constate i, prin urmare, s pun n aplicare dreptul, astfel nct cerina proteciei provizorii a poziiei persoanei particulare s rmn neschimbat deoarece este vorba, i n acest caz, de a stabili, de a interpreta i de a aplica n cazul de fa reglementarea relevant (i valabil). 20. Rezult c, ceea ce s-a convenit a numi prezumia de validitate care este legat de lege i de actul administrativ, precum i de actul comunitar, pn n momentul n care se constat cu titlu preliminar incompatibilitatea acesteia cu o dispoziie de rang superior, sau n orice caz preeminent, n msura n care acest control este prevzut, nu constituie un obstacol formal pentru protecia provizorie a unei poziii juridice subiective. Dimpotriv, tocmai pentru c este vorba despre o prezumie care poate, ca atare, s fie surmontat de constatarea definitiv, persist cerina de a remedia caracterul tardiv i/sau ineficient al acestei verificri. ntr-adevr, este sigur i incontestabil faptul c o dispoziie, fie c este coninut ntr-o lege aprobat de parlament sau ntr-un act comunitar, ntr-un act administrativ sau, n orice caz, ntr-un act de rang inferior, beneficiaz de prezumia de legalitate. ns aceasta nu poate i nu trebuie s nsemne c instana este mpiedicat s suspende temporar efectele n ceea ce privete cazul concret cu care este sesizat atunci cnd, n ateptarea constatrii definitive a legalitii sau a compatibilitii n raport cu o dispoziie superioar sau preeminent, una sau alta dintre poziiile juridice actuale risc s sufere un prejudiciu ireversibil i atta timp ct exist suspiciunea (urmnd s fie stabilit gradul acesteia) c verificarea definitiv poate ajunge la constatarea ilegalitii legii sau a actului administrativ n cauz. 21. Pe scurt, prezumia de validitate a legii sau a actului administrativ nu poate i nu trebuie s nsemne c se exclude nsi posibilitatea de protecie provizorie, n msura n care se prevede un sistem de control al legalitii fa de acestea. Departe de a contrazice principiul de legalitate a legii sau al actului administrativ, care se concretizeaz ntr-o prezumie ce poate fi ntotdeauna combtut prin constatarea definitiv,

1 Ordonana din 5 august 1983, 118/83 R, Rec. p. 2583, punctul 37

154

protecia provizorie elimin de fapt riscul ca o asemenea prezumie s produc efectul opus cu siguran nedorit de niciun sistem juridic de a nega funcia controlului jurisdicional i, n special, a controlului legalitii legii. Un punct de vedere diferit ar echivala cu negarea radical a posibilitii proteciei provizorii, nu numai n ceea ce privete legea, ci absolut, dat fiind c orice act al unei autoriti publice, fie c este normativ n sens propriu sau individual, se presupune a fi legal n ateptarea rezultatului controlului jurisdicional al legalitii. 22. ntr-o situaie procedural de tipul celei de fa i n care se examineaz incompatibilitatea unei dispoziii n raport cu cea de rang superior sau preeminent, dup cum am evideniat deja anterior, este esenial s se aib n vedere faptul c cele dou dispoziii se aplic ipotetic cazului de fa, ncepnd din momentul depunerii cererii. Acest fapt este att de adevrat nct constatarea definitiv, ale crei efecte intr n vigoare de la momentul cererii, nu aduce nimic nou n ceea ce privete existena (sau inexistena) dreptului invocat, deoarece dispoziiile de fa sunt, ipotetic vorbind, alternativ valabile i aplicabile (sau lipsite de validitate i neaplicabile) i ambele beneficiaz de ceea ce s-a convenit a se numi prezumia de validitate, n timp ce singurul care se amn este momentul constatrii, datorit ntrzierilor procesului. ntre timp, exist o situaie definit mai exact ca o lege aparent, care reprezint motivul nsui al msurii provizorii i care acoper ansamblul cadrului normativ prin ipotez relevant. Prin urmare, nu exist certitudine (cu prezumia de validitate corespunztoare) n ceea ce privete o dispoziie i incertitudine n ceea ce o privete pe cealalt, ci aparen a reglementrii n ansamblu a ambelor dispoziii n cauz, iar instanei i revine sarcina de a aprecia dac aparena este de natur s impun protecia provizorie a dreptului invocat sau s o refuze, pe baza unor criterii materiale, legate de aparena de legalitate mai mult sau mai puin extins a dispoziiei n litigiu (fumus boni juris, oricare ar fi, pe de alt parte, denumirea acestui concept), precum i de posibilitatea ca una dintre poziiile de fa s sufere un prejudiciu n ateptarea rezultatului definitiv al procedurii (periculum in mora). 23. Observaiile anterioare sunt pe deplin confirmate n situaia n care, n toate sistemele juridice ale statelor membre (sistemul danez constituie, n parte, o excepie) se prevede, orict de diverse ar putea fi formele i cerinele legate de durata proceselor, protecia provizorie a drepturilor, negate de dispoziia de rang inferior i invocate n temeiul unei dispoziii superioare. Mai nti, este evident c aplicarea actului administrativ, care beneficiaz de asemenea de prezumia de validitate la fel ca i legea, cu condiia ca aciunea s nu suspende aplicabilitatea acestuia (cu excepia anumitor cazuri rare), poate fi, cu toate acestea, suspendat cu titlu provizoriu, n ateptarea constatrii definitive a legalitii acestuia. Neaplicarea provizorie a legii, n sistemele juridice n care se admite controlul jurisdicional al validitii sale, este, cu siguran, mai rar. Adesea, problema constituionalitii legii apare n contextul unei aciuni mpotriva unui act administrativ care pune n aplicare aceast lege, astfel nct nu se impune cerina de neaplicare a legii ca atare, ceea ce, n anumite sisteme juridice, este singura ipotez posibil. n schimb, n alte ri i, n special, n cele n care controlul legalitii (constituionale) a legii nu este dispersat ci centralizat, suspendarea legii cu titlul de msur provizorie este prevzut sau, n orice caz, realizat n practic. Spre exemplu, n Republica Federal Germania, instana constituional poate s suspende provizoriu aplicarea legii ntr-un context

155

(Verfassungs-beschwerde) similar cu cel al examinrii judiciare a sistemului britanic1; la fel i instana ordinar, cu obligaia de a trimite cazul n faa Curii Constituionale2. Pe de alt parte, cazul italian are o importan special i anume nu numai c instana ordinar nu are competena de a constata neconstituionalitatea legilor i trebuie, prin urmare, s sesizeze la Corte Costituzionale, ci nici instanei constituionale sau instanei ordinare (ori administrative) nu i este recunoscut, n mod expres, competena de a acorda msuri provizorii (de neaplicare a legii), pn la obinerea rezultatului controlului de validitate. n ciuda acestui fapt, numeroase instane ordinare3, cu sprijinul doctrinei dominante4, au estimat posibilitatea de a acorda msuri provizorii mergnd n sensul suspendrii aplicrii legii numai pentru prile implicate, desigur pn la pronunarea hotrrii de Corte Costituzionale. Aceasta, dei nu s-a pronunat niciodat cu privire la chestiunea specific de fa5, nu a omis s afirme, pe de o parte, rolul esenial al proteciei provizorii n asigurarea eficacitii proteciei judiciare6 i, pe de alt parte, existena unui principiu general i a unei directive de raionalitate ale sistemului juridic, conform crora, atunci cnd sunt ndeplinite condiiile necesare (fumus et periculum in mora), instana are competena de a adopta msurile de urgen capabile s asigure provizoriu efectele deciziei pe fond7. Dei contextul este diferit, este de asemenea semnificativ faptul c a declarat neconstituional de ctre Consiliul Constituional o lege care nu prevedea posibilitatea pentru instan de a suspenda provizoriu aplicarea unei decizii administrative i, mai mult, a descris o asemenea suspendare ca o garanie esenial a drepturilor aprrii 8. 24. Dac ne referim acum la raportul existent ntre dispoziia naional i norma comunitar, nu este nicio ndoial c, prin intermediul interpretrii preliminare a Curii i al competenei directe a instanei naionale, s-a introdus un mecanism care const, n esen, ntr-un control al legalitii (sau al compatibilitii, dac este de preferat) dispoziiei naionale n raport cu

1 Bundesverfassungsgencht, 16.10.1977, Schleyer, n Foro Italiano, 1978, IV, 222, Bundesverfassungsgencht, 19.6.1962, n BVerfGE, volumul 14, p 153. 2 Bundesverfassungsgencht, 5. 10. 1977, dans BverfGE, volumul 46, p. 43. 3 Pret. Bari, ord. 4.2.1978, Foro italiano, 1978, I, 1807; Pret. La Spezia, ord 29.3.1978, Foro italiano, 1979, I, 285; Pret. Pisa, ord. 30.7.1977, Foro italiano, 1977, I, 2354; Pret. Pavia, ord. 14.3.1977, Riv. giur. lav. 1977, II, 640; Pret. Voltri, ord. 1.9.1977, Riv. giur. lav. 1977, II, 639; Pret. La Spezia, ord. 23.11.1978, Foro Italiano, 1979, I, 1921 i urmt. 4 Verde, Considerazioni sul procedimento d'urgenza, n Studi Andrioli, Napoli 1979, p. 446 i urmt.; Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, 1976, II, p. 1391; Campanile, Procedimento d'urgenza e incidente di legittimit costituzionale, Riv. dir. proc. 1985, p. 124 i urmt.; Zagrebelsky, La tutela d'urgenza, n Le garanzie giurisdizionali dei diritti fondamentali Padoue 1988, p. 27 i urmt.; Sandulli, Manuale di dirtito amministrativo, Napoli 1984, II, p. 1408. 5 A se vedea, cu toate acestea, n ceea ce privete admisibilitatea proteciei provizorii n cadrul regulamentului de jurisdicie, Corte costituzionale nr 73 din 6.6.1973, Foro italiano, 1973, I, 1657; de asemenea Cass. Sezioni Unite, 1.12.1978, nr. 5678, Foro italiano, 1978, I, 2704. 6 Corte costituzionale, 27.12.1974, nr. 284, Foro italiano, 1975, I, 263. 7 Corte costituzionale, 28.6.1985, nr 190, Foro Italiano, 1985, I, 1881. A se vedea, de asemenea, pentru anumite aspecte relevante, Corte cassazione, camerele civile reunite, 1.12.1978, nr 5678, Foro Italiano, 1978, I, 2704; Consiglio di Stato, Ad. plen., 14.4.1972, nr 5, Foro Italiano, 1972, III, 105; idem, 8 10.1982. n 17, Foro Italiano, 1983, II, 41. 8 Decizia 86-224 DC, din 23 ianuarie 1987, JORF din 25.1.1987, 925.

156

dispoziia comunitar, dat fiind c instana naional are competena de a declara ntr-un mod definitiv incompatibilitatea celei dinti fa de cea de-a doua. i n cazul n care, prin urmare, aceasta poate i chiar trebuie s nu aplice legea naional contrar dispoziiei comunitare direct aplicabile la obinerea rezultatului constatrii definitive (sau, n orice caz, s obin acest efect substanial), trebuie s nu aplice legea respectiv cu titlu provizoriu fiind ntrunite condiiile n aceast privin atunci cnd incompatibilitatea nu este perfect sigur i nici verificat, ci s solicite eventual o interpretare cu titlu preliminar a Curii de Justiie. Altfel, aceast protecie judiciar a drepturilor conferite persoanelor particulare de ctre dispoziia comunitar, care, dup cum a confirmat Curtea de mai multe ori i dup cum a subliniat, de asemenea, n mod corect, face obiectul unei obligaii precise a instanelor naionale, ar putea s fie lipsit de coninut. 25. Aceasta ne aduce cu gndul la cazul concret supus aprecierii Curii prin intermediul ntrebrilor preliminare ale House of Lords. Dreptul reclamanilor n aciunea principal, negat de legea naional, este invocat n temeiul anumitor dispoziii ale tratatului care au efect direct, prin urmare, dispoziii care prevaleaz asupra legii naionale, dar a cror interpretare n sensul invocat nu este sigur i necesit, prin urmare, o decizie preliminar a Curii. ntre timp, instana naional percepe un obstacol pentru protecia provizorie a drepturilor invocate n prezumia de legalitate de care beneficiaz legea pn la constatarea definitiv. ns, n msura n care instana englez, dup cum este evident i dup cum subliniaz ea nsi, poate i trebuie s atribuie, la obinerea rezultatului constatrii, preeminena dispoziiei comunitare sigure i nsoite de efecte directe, n temeiul controlului compatibilitii cu dreptul comunitar care poate fi exercitat asupra legii britanice, aceasta trebuie, de asemenea, s poat asigura, atunci cnd se ntrunesc condiiile necesare, protecia provizorie a drepturilor invocate n temeiul unor dispoziii comunitare nesigure i negate de dispoziia naional. Problema nu este formal, ci de fond. Prezumia de validitate nu are un efect de obstacol, dat fiind c aceasta poate fi nlturat de constatarea definitiv, dup cum este cazul i n sistemul juridic britanic, n temeiul European Communities Act din 1972, la fel cum i prezumia de validitate a oricrei dispoziii de rang inferior n raport cu dispoziia superioar nu mpiedic protecia provizorie. Instana naional nsi subliniaz acest aspect, n ordonana de trimitere, cu privire la posibilitatea de a suspenda aplicarea unui act de rang inferior despre care se presupune c ar fi contrar legii. 26. Cu alte cuvinte, prin urmare, aceast apreciere trebuie s se efectueze pe baza unor criterii materiale i nemateriale, dup cum a sugerat guvernul britanic, pornind de la un criteriu formal cum este prezumia de legalitate a legii. Faptul de a da prioritate legii naionale numai pentru c nu s-a efectuat nc constatarea definitiv a incompatibilitii acesteia cu dispoziia comunitar i, prin urmare, pe baza unei compatibiliti doar aparente poate s priveze din nou normele comunitare de protecia judiciar efectiv care trebuie s fie asigurat ncepnd cu intrarea (acesteia) n vigoare i pe toat durata valabilitii (acesteia). n mod paradoxal, dreptul conferit (aparent) de o dispoziie comunitar ar primi, n mod general, o protecie mai mic sau mai puin eficient dect dreptul conferit (n mod la fel de aparent) de dispoziia naional. Acest lucru ar echivala cu a spune c dreptul conferit de legea ordinar poate primi protecia provizorie n timp ce aceasta este refuzat dreptului conferit de norma comunitar sau, n orice caz, superioar, n temeiul prezumiei de validitate de care beneficiaz legea: ca i cum aceast prezumie care, de fapt, nu este nimic altceva dect aparena nu ar beneficia, de asemenea, de dispoziia preeminent. 157

S ne nelegem: nu vrem s spunem prin aceasta c instana naional trebuie ntotdeauna i n orice caz s dea prioritate unui drept conferit probabil de dreptul comunitar, n raport cu un drept conferit probabil de dreptul naional, ci numai c acesta trebuie s aib posibilitatea de a face acest lucru atunci cnd circumstanele de fapt i de drept o cer, i anume, de fapt, aceasta nu poate i nu trebuie s gseasc obstacole formale pentru eventuala cerere de msuri provizorii ntemeiate pe dispoziii comunitare direct aplicabile. 27. Nu se poate invoca nici prezumia de validitate de care beneficiaz actele comunitare i pe care Curtea a subliniat-o de mai multe ori, fiind vorba despre un argument care ajunge s demonstreze contrariul. ntr-adevr, este necesar s se fac trimitere la articolul 185 din tratat, care prevede, n mod explicit, competena Curii pentru a dispune suspendarea executrii actului atacat, n cazul n care aceasta consider c circumstanele necesit acest fapt. Dar acesta nu este totul. Chiar n legtur cu un sistem de control al validitii actelor comunitare, riguros centralizat de Curtea de Justiie (de asemenea n ceea ce privete procedurile aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare n temeiul articolului 177), aceasta nu a omis s sublinieze c n anumite condiii, n ipoteza ordonanei preediniale, se pot impune organizri ale normei conform creia instanele naionale nu au competena de a constata lipsa de validitate a actelor comunitare1. 28. De asemenea, pe planul material nu formal, trebuie apreciat posibilitatea ca protecia provizorie s se realizeze (de asemenea) prin intermediul unui ordin care impune administraiei obligaia de a aciona. Estimm, de exemplu, ca fiind nerezonabil s se prevad un ordin care se traduce printr-un amestec n sfera de competene discreionare ale administraiei i chiar ale parlamentului (emiterea unui act, adoptarea unei legi), n timp ce ni se pare perfect rezonabil i ortodox s ordonm un comportament material nediscreionar sau, precum n cazul de fa, s suspendm temporar aplicarea legii sau actului administrativ, prin limitarea efectelor exclusiv la prile n cauz, pn cnd instana va fi n msur s aplice sau s nu aplice, cu titlu definitiv, unul dintre aceste acte. 29. n concluzie, rspunsul pe care i-l sugerm Curii la prima ntrebare adresat de House of Lords este afirmativ, n sensul c, pe baza dreptului comunitar, instana naional trebuie s poat asigura protecia provizorie a drepturilor invocate de persoana particular, dat fiind c se ntrunesc condiiile n aceast privin, n temeiul dispoziiilor comunitare care au efect direct, n ateptarea rezultatului definitiv al procedurii, inclusiv al aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare n faa Curii. i sugerm, de asemenea, Curii s ataeze explicit aceast competen a instanei naionale de cerina unei protecii judiciare efective, care se impune att n ceea ce privete dispoziiile comunitare ct i n ceea ce privete dispoziiile naionale. 30. Trebuie adugat c acest rspuns nu impune, din nou, alte ci de atac sau proceduri judiciare dect cele care sunt deja prevzute de dreptul intern al statelor membre, ci indic numai faptul c acestea trebuie utilizate pentru a asigura respectarea normelor comunitare cu efect direct, n aceleai condiii de admisibilitate i de procedur ca i cnd ar fi vorba de a asigura respectarea dreptului naional2. n plus, s amintim nc o dat c nu se aplic principiul n cauz, conform cruia modalitile de protecie judiciar a drepturilor conferite de normele comunitare rmn exclusiv cele prevzute de dreptul intern n cazul n care

1 Hotrrea din 22.10.1987, Foto-Frost, punctul 19 (314/85, Rec. p. 4199). 2 Hotrrea din 7.7.1981. Croaziere pentru unt (158/80, Rec. p. 1805).

158

aceste metode i termene ajung s fac practic imposibil exercitarea unor drepturi pe care instanele naionale au obligaia s le protejeze1. 31. ntr-adevr, dup cum rezult din ordonana de trimitere i din observaiile guvernului britanic, sistemul procedural britanic prevede instituirea proteciei provizorii a unui drept, pn la constatarea definitiv a acestuia, atunci cnd exist periculum in mora i cnd cererea prima facie pare ntemeiat (Divisional Court a acordat msurile provizorii solicitate). Astfel, cazul de fa nu vizeaz o procedur neprevzut de sistemul juridic naional ci este vorba numai de a o utiliza pe cea care exist deja pentru aprarea unui drept invocat n temeiul unei norme comunitare cu efect direct. Acelai lucru se poate spune despre imposibilitatea menionat de a obine o obligaie mpotriva administraiei, n msura n care, n realitate, este vorba de a ordona pur i simplu suspendarea provizorie a aplicrii unei legi persoanelor interesate, dat fiind c acetia din urm pot suporta riscul unei constatri definitive care le este defavorabil. Pe de alt parte, dac nu ar fi fost astfel, ar fi existat, n orice caz, o obligaie precis de a asigura protecia provizorie, fiind ntrunite condiiile adecvate, dat fiind c ne-am confrunta chiar cu situaia unui sistem procedural care face imposibil exercitarea drepturilor pe care instanele naionale au obligaia s le apere. Ceea ce ar fi i mai grav, dac se face referire la faptul, menionat de asemenea n ordonana de trimitere, c n sistemul englez, constatarea definitiv a dreptului invocat nu presupune repararea prejudiciului pecuniar suferit n timpul procedurii de ctre titularii poziiei juridice n litigiu. Acest fapt, n mod evident, dobndete o valoare negativ autonom fa de obligaia instanelor naionale de a acorda deplin efect normelor comunitare. 32. i nu ni se pare ntemeiat s argumentm (precum n observaiile Guvernului Regatului Unit i ale Guvernului Irlandei) mpotriva faptului c persoanele particulare gsesc deja o protecie suficient n posibilitatea pe care o are Comisia, n cadrul unei proceduri privind nclcarea dreptului comunitar, n temeiul articolului 169, pentru a solicita Curii de Justiie acordarea de msuri provizorii, ipotez care, dup cum am amintit deja, s-a verificat i n spea de fa n ceea ce privete condiiile de naionalitate. Este suficient s amintim, n aceast privin, Hotrrea Van Gend & Loos, n care Curtea a afirmat c o limitare la procedurile de la articolele 169 i 170 a garaniilor mpotriva nclcrii unei norme comunitare direct aplicabile de ctre statele membre ar suprima orice protecie judiciar direct a drepturilor individuale ale resortisanilor acestora 2. 33. Rspunsul la prima ntrebare a House of Lords nu poate fi, prin urmare, dect afirmativ, n sensul c obligaia instanei naionale de a asigura o protecie judiciar efectiv a drepturilor conferite de ctre dreptul comunitar persoanelor particulare nu poate s nu conin, atunci cnd sunt ntrunite condiiile n aceast privin, protecia provizorie a drepturilor invocate, pn la constatarea definitiv. Pe de alt parte, prima ntrebare urmrete s afle dac dreptul comunitar oblig instana naional s acorde protecia provizorie sau dac i atribuie competena de a o acorda, astfel nct a doua ntrebare, care se refer la criteriile pe care ar trebui s le aplice instana

1 Hotrrea Comet, punctul 16. 45/76, citat anterior, Rewe, punctul 15, 33/76, citat anterior; Hotrrea din 12 iunie 198C, Express Dairy Food, punctul 12, citat anterior (130/79, Rec. p. 1887), Hotrrea din 27 martie 1980, Denkavit italiano, punctul 25, citat anterior (61/79, Rec p. 1205), Hotrrea din 10 iulie 1980, Mireco, punctul 13, citat anterior (826/79, Rec. p 2559). 2 Hotrrea din 5.2.1963 (26/62, Rec., p. 1).

159

naional, face obiectul unui rspuns negativ n ceea ce privete obligaia i pozitiv n ceea ce privete competena. ns, dincolo de formularea literal a ntrebrilor i a rspunsurilor corespunztoare ale Curii, considerm c este necesar s se clarifice bine fondul. n primul rnd, se pare c nu exist o alternativ n sensul propriu ntre obligaie i competen, dat fiind c este vorba despre o activitate judiciar care se solicit instanei naionale i, prin natura sa, despre o activitate care implic o evaluare a elementelor de fapt i de drept pe care le prezint fiecare caz concret. Prin urmare, este posibil s se utilizeze expresia obligaie n acord cu jurisprudena Curii, n sensul c instana i asum aceast obligaie prin intermediul unei evaluri de la caz la caz a condiiilor pe care se bazeaz n general acordarea de msuri provizorii. n aceast privin, considerm nu numai c este de competena instanei s evalueze condiiile proteciei provizorii, ci i c aceste condiii trebuie s fie i s rmn cele care sunt prevzute de diferitele sisteme juridice naionale, n lipsa unei armonizri comunitare. Pe de alt parte, subiectul nu pare s lase mult loc pentru imaginaie sau s permit descoperiri revoluionare, ntruct teoria juridic i drepturile pozitive, inclusiv dreptul britanic au identificat de mult n fumus boni juris (oricare ar fi denumirea acestuia) i n periculum in mora, cele dou condiii fundamentale ale proteciei provizorii. Faptul c se pune accentul mai mult pe un aspect sau altul, n funcie de sistemul juridic, sau c fumus coincide perfect sau nu cu lipsa de temei non-evident sau cu temeiul prima facie al dreptului aut similia, sau c evaluarea periculum-ului cuprinde i o luare n considerare expres a interesului public, pe lng ponderarea tradiional i necesar a intereselor prilor (pentru a evita ca msura provizorie s nu cauzeze, la rndul ei, un prejudiciu ireparabil pentru prt), toate acestea fac parte din aprecierea prudent a instanei naionale care va evalua de fiecare dat oportunitatea sau necesitatea de a acorda sau de a refuza msuri provizorii, care vizeaz aprarea drepturilor invocate. Nu este deloc necesar s se sublinieze c, n evaluarea fumus boni juris, aprecierea instanei va lua n considerare posibilitatea ca dispoziia naional s fie declarat incompatibil cu dreptul comunitar. Drept rezultat, n ceea ce privete, n special a doua ntrebare, sugerm Curii s rspund, n conformitate cu hotrrea n cauza Comet, n sensul c metodele i termenele proteciei provizorii sunt i rmn, n lipsa unei armonizri, cele care sunt prevzute de sistemele juridice naionale, cu condiia ca acestea s nu fie de natur s fac practic imposibil exercitarea drepturilor pe care instanele naionale au obligaia de a le apra. Prin urmare, este de competena instanei naionale s trag concluziile care se impun n ceea ce privete soluionarea aciunii principale, pe baza elementelor specificate n preambulul ntrebrilor a cror valoare Curtea nu poate, n mod evident, s o estimeze. 34. Pe baza consideraiilor anterioare, propunem, prin urmare, Curii s rspund la ntrebrile formulate de House of Lords dup cum urmeaz: 1) Obligaia pe care dreptul comunitar o impune instanei naionale de a garanta o protecie judiciar efectiv a drepturilor conferite persoanelor particulare direct prin dispoziii comunitare cuprinde obligaia de a asigura protecia provizorie i de urgen a drepturilor invocate n temeiul acestor dispoziii comunitare, atunci cnd este necesar i n cazul n care sunt ntrunite n aceast privin condiiile de fapt i de drept, n ateptarea constatrii definitive i a eventualei interpretri preliminare a Curii de Justiie. 2) n lipsa unei armonizri comunitare, este de competena sistemului juridc al fiecrui stat membru s reglementeze modalitile procedurale i condiiile proteciei provizorii a drepturilor pe care persoanele particulare le obin din normele comunitare direct aplicabile, cu 160

condiia ca aceste modaliti i condiii s nu fac imposibil exercitarea provizorie a drepturilor invocate i ca acestea s nu fie mai puin favorabile dect cele care sunt prevzute n scopul de a proteja drepturi derivate din dispoziii naionale, dat fiind c orice dispoziie sau practic naional care produce acest efect este incompatibil cu dreptul comunitar.

HOTRREA CURII DIN 19 IUNIE 19901 n cauza C-213/89, avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n conformitate cu articolul 177 din Tratatul CEE, de ctre House of Lords, pentru pronunarea, n litigiul pendinte n faa acestei instane dintre THE QUEEN i SECRETARY OF STATE FOR TRANSPORT, EX PARTE: FACTORTAME LTD I ALII, a unei hotrri preliminare privind interpretarea dreptului comunitar i referitoare la ntinderea competenei instanelor naionale de a dispune msuri provizorii atunci cnd sunt n cauz drepturi care ar fi conferite de dreptul comunitar, CURTEA, compus din domnul O. Due, preedinte, Sir Gordon Slynn, domnii C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, M. Zuleeg, preedini de camer, G. F. Mancini, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodrguez Iglesias, F. Grvisse, M. Dez de Velasco, judectori, avocat general: domnul G. Tesauro grefier: domnul H. A. Rhl, administrator principal dup examinarea observaiilor scrise prezentate: - pentru Guvernului Regatului Unit, de domnul T. J. G. Pratt, Principal Assistant Treasury Solicitor, n calitate de agent, asistat de Sir Nicholas Lyell, QC, Solicitor General, i domnii Christopher Bellamy, QC, i Christopher Vajda, barrister, - pentru guvernului irlandez, de domnul Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, n calitate de agent, asistat de domnul James O'Reilly, SC la baroul din Irlanda, - pentru Factortame Ltd i alii, de domnii David Vaughan, QC, Gerald Barling, barrister, David Anderson, barrister, i Stephen Swabey, solicitor, de la cabinetul Thomas Cooper & Stibbard,

1 Limba de procedur: engleza.

161

- pentru Comisiei, de domnii Gtz zur Hausen, consilier juridic, i Peter Oliver, membru n serviciul juridic al acesteia, n calitate de ageni, avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale Guvernului Regatului Unit, ale Factortame Ltd i alii, ale Rawlings (Trawling) Ltd, reprezentat de N. Forwood, QC, i ale Comisiei, n edina din 5 aprilie 1990, dup ascultarea concluziilor avocatului general n edina din 17 mai 1990, pronun prezenta HOTRRE 1 Prin hotrrea din 18 mai 1989, primit la Curte la 10 iulie 1989, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, House of Lords a adresat dou ntrebri preliminare privind interpretarea dreptului comunitar i referitoare la ntinderea competenei instanelor naionale de a dispune msuri provizorii atunci cnd sunt n cauz drepturi care sunt conferite de dreptul comunitar. 2 Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unui litigiu dintre Secretary of State for Transport i Factortame Ltd i alte societi care intr sub incidena dreptului Regatului Unit, precum i administratorii i acionarii acestor societi, dintre care majoritatea sunt resortisani spanioli (denumii n continuare reclamani n aciunea principal). 3 Din dosar rezult c societile n cauz au n proprietate sau exploateaz 95 de nave de pescuit care erau nscrise n registrul navelor britanice n temeiul Merchant Shipping Act 1894 (legea navigaiei comerciale din 1894). 53 dintre aceste nave erau, iniial, nmatriculate n Spania i arborau pavilion spaniol, ns ele au fost nmatriculate n registrul britanic la diferite date ncepnd cu 1980. Celelalte 42 de nave au fost nregistrate tot n Regatul Unit, dar au fost cumprate de aceste societi la date diferite, ndeosebi dup 1983. 4 Regimul juridic privind nmatricularea navelor britanice de pescuit a fost modificat radical de partea a II-a a Merchant Shipping Act 1988 (legea navigaiei comerciale din 1988, denumit n continuare legea din 1988) i de Merchant Shipping (Registration of Fishing Vessels) Regulations 1988 (regulamente din 1988 privind nmatricularea navelor de pescuit, denumite n continuare regulamente din 1988; S.I. 1988, nr. 1926). Este cunoscut c Regatul Unit a procedat la aceast modificare pentru a pune capt practicii aa-zisei quota hopping, i anume practicii constnd, n opinia guvernului Regatului Unit, n prdarea cotelor de pescuit atribuite Regatului Unit de ctre nave care arboreaz pavilion britanic, dar care nu sunt n mod real britanice. 5 Legea din 1988 a prevzut nfiinarea unui nou registru n care s se nmatriculeze toate navele de pescuit britanice, inclusiv cele care erau deja nmatriculate n vechiul registru general n temeiul legii navigaiei comerciale din 1894. Cu toate acestea, numai navele de pescuit care ndeplinesc condiiile prevzute la articolul 14 din legea din 1988 pot fi nmatriculate n noul registru. 6 Acest articol prevede, la alineatul (1), c n afara unei derogri decise de ministrul transporturilor, o nav de pescuit poate fi nscris n noul registru numai n cazul n care: a) proprietarul acesteia este britanic,

162

b) este exploatat din Regatul Unit i utilizarea ei este condus i controlat din Regatul Unit, i c) navlositorul, armatorul care exploateaz sau operatorul navei este o persoan sau o societate calificat. n conformitate cu alineatul (2) din acelai articol, se consider c o nav de pescuit aparine unui proprietar britanic dac proprietatea legal (legal ownership) este n totalitate deinut de una sau mai multe persoane sau societi calificate i dac posesia efectiv (beneficial ownership) a navei aparine uneia sau mai multor societi calificate sau n proporie de cel puin 75 % uneia sau mai multor persoane calificate. n conformitate cu alineatul (7) din acelai articol, prin persoan calificat se nelege o persoan care este cetean britanic, care locuiete i are domiciliul n Regatul Unit, iar prin societate calificat se nelege o societate nfiinat n Regatul Unit i avnd sediul acolo, al crei capital social este deinut n proporie de cel puin 75 % de una sau mai multe persoane sau societi calificate i n care cel puin 75 % dintre administratori sunt persoane calificate. 7 Legea i regulamentele din 1988 au intrat n vigoare la 1 decembrie 1988. Cu toate acestea, n temeiul articolului 13 din lege, valabilitatea nmatriculrilor efectuate sub regimul anterior a fost prelungit, provizoriu, pn la 31 martie 1989. 8 La 4 august 1989, Comisia a sesizat Curtea cu o aciune n temeiul articolului 169 din Tratatul CEE, urmrind s se constate c, impunnd condiiile de naionalitate prevzute la articolul 14 din legea din 1988, Regatul Unit nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul articolelor 7, 52 i 221 din Tratatul CEE. Aceast aciune face obiectul cauzei 246/89, n prezent pendinte n faa instanei. Printr-un act separat, depus la grefa Curii n aceeai zi, Comisia a cerut Curii s dispun, n mod provizoriu, suspendarea aplicrii acestor condiii de naionalitate n ceea ce i privete pe resortisanii altor state membre i pentru navele de pescuit care, pn la 31 martie 1989, desfurau o activitate de pescuit sub pavilion britanic i pe baza unei licene britanice de pescuit. Prin Ordonana din 10 octombrie 1989, n cauza 246/89 R Comisia/Regatul Unit [1989], Rec. p. 3125, preedintele Curii a admis aceast cerere. Pentru punerea n aplicare a acestei ordonane, Regatul Unit a adoptat o ordonan regal de modificare a articolului 14 din legea din 1988 cu efect de la 2 noiembrie 1989. 9 La momentul iniierii procedurii care a dat loc litigiului n aciunea principal, cele 95 de nave de pescuit ale reclamanilor din aciunea principal nu ndeplineau cel puin una dintre condiiile de nmatriculare prevzute la articolul 14 din legea din 1988 i nu puteau, prin urmare, s fie nmatriculate n noul registru. 10 Dat fiind c aceste nave urmau s fie lipsite de dreptul de a pescui de la 1 aprilie 1989, societile n cauz au contestat, printr-o cerere de revizuire judiciar pe care au introdus-o la 16 decembrie 1988 n faa High Court of Justice, Queen's Bench Division, compatibilitatea prii a II-a din legea din 1988 cu dreptul comunitar. De asemenea, acestea au solicitat acordarea unor msuri provizorii pentru toat perioada n care nu se va fi luat o hotrre definitiv cu privire la cererea lor de examinare judiciar. 11 Prin hotrrea sa din 10 martie 1989, Divisional Court of the Queen's Bench Division: i) a hotrt s amne luarea unei decizii i s adreseze Curii o cerere de pronunare unei hotrri preliminare, n conformitate cu articolul 177 din Tratatul CEE, cu privire la problemele de drept comunitar ridicate n cursul procedurii; ii) a dispus, ca msur provizorie, suspendarea aplicrii prii a II-a din lege i a regulamentelor din 1988 n ceea ce-i privete pe reclamani.

163

12 La 13 martie 1989, Secretary of State for Transport a introdus apel mpotriva ordonanei date de Divisional Court cu privire la msurile provizorii. Prin hotrrea din 22 martie 1989, Court of Appeal a apreciat c, n temeiul dreptului naional, instanele nu aveau competena s suspende provizoriu aplicarea legilor. n consecin, aceasta a anulat ordonana dat de Divisional Court. 13 Sesizat cu privire la acest litigiu, House of Lords a pronunat hotrrea din 18 mai 1989 menionat anterior. Prin aceast hotrre, aceasta a constatat, n primul rnd, c afirmaiile reclamanilor n aciunea principal privind prejudiciul ireparabil pe care ei l-ar suferi n cazul neacordrii msurilor provizorii solicitate i al reuitei aciunii lor principale sunt ntemeiate. Cu toate acestea, ea a apreciat c, n conformitate cu dreptul naional, instanele britanice nu aveau competena s dispun msuri provizorii ntr-un caz ca acela din cauza principal; mai precis, ar constitui un obstacol vechea norm a common law, potrivit creia nicio msur provizorie nu poate fi dispus mpotriva Coroanei, i anume mpotriva guvernului, coroborat cu prezumia potrivit creia legile naionale sunt conforme cu dreptul comunitar, atta timp ct nu s-a hotrt n privina compatibilitii lor cu acest drept. 14 House of Lords i-a adresat ulterior ntrebarea dac, fr a aduce atingere respectivei norme de drept naional, instanele britanice aveau competena s dispun msuri provizorii mpotriva Coroanei bazndu-se pe dreptul comunitar. 15 Prin urmare, considernd c litigiul ridica o problem de interpretare a dreptului comunitar, House of Lords a hotrt, n conformitate cu articolul 177 din Tratatul CEE, s amne luarea unei decizii pn ce Curtea de Justiie se va fi pronunat cu privire la urmtoarele ntrebri preliminare: 1) Atunci cnd, i) ntr-o procedur angajat n faa unei instane naionale, una din pri pretinde c poate s invoce n mod legitim, n temeiul dreptului comunitar, drepturi avnd efect direct n dreptul naional (drepturile invocate), ii) aplicarea unei dispoziii naionale explicite lipsete automat aceast parte de drepturile invocate, iii) exist argumente solide, att favorabile, ct i nefavorabile pentru existena drepturilor invocate i atunci cnd instana naional a cerut s fie pronunat o hotrre preliminar n conformitate cu articolul 177 cu privire la existena sau inexistena drepturilor invocate, iv) dreptul naional prezum c dispoziia naional n cauz este compatibil cu dreptul comunitar, cu excepia cazului cnd se constat incompatibilitatea acesteia i atta timp ct aceasta nu este constatat, v) instana naional nu are competena s acorde msuri provizorii de protecie a drepturilor invocate suspendnd aplicarea dispoziiei naionale atta timp ct nu s-a luat o hotrre preliminar, vi) hotrrea preliminar este, n cele din urm, favorabil drepturilor invocate, partea care poate s invoce aceste drepturi va fi suferit probabil un prejudiciu ireparabil, cu excepia cazului n care s-au acordat deja aceste msuri provizorii de protecie, dreptul comunitar a) oblig instana naional s acorde aceast protecie provizorie a drepturilor invocate, sau 164

b) d instanei puterea de a acorda aceast protecie provizorie a drepturilor invocate? 2) n cazul unui rspuns negativ la ntrebarea 1, litera (a), i afirmativ la ntrebarea 1, litera (b), care sunt criteriile care trebuie aplicate pentru a hotr dac este necesar s se acorde sau s se refuze msurile provizorii de protecie menionate n favoarea drepturilor invocate? 16 Pentru o expunere mai pe larg a faptelor n litigiul din aciunea principal, a desfurrii procedurii i a observaiilor prezentate Curii, se face trimitere la raportul de edin. Aceste elemente ale dosarului sunt reluate n continuare numai n msura necesar raionamentului Curii. 17 Din dosar i n special din hotrrea de trimitere i din desfurarea procedurii, expus mai sus, n faa instanelor naionale sesizate anterior, rezult c, prin ntrebarea preliminar, instana naional urmrete, n esen, s tie dac instana naional care, sesizat ntr-un litigiu privind dreptul comunitar, consider c singurul obstacol care se opune ca aceasta s dispun msuri provizorii este o norm de drept naional, trebuie s nlture aplicarea acestei norme. 18 Pentru a rspunde la aceast ntrebare ar trebui amintit c, n Hotrrea sa din 9 martie 1978 n cauza 106/77 Amministrazione delle finanze dello Stato c Simmenthal SpA [1978] Rec. p. 629, Curtea a declarat c normele cu aplicabilitate direct ale dreptului comunitar trebuie s se aplice pe deplin i n mod uniform n toate statele membre, de la intrarea n vigoare a acestora i pe toat durata valabilitii lor (considerentul 14) i c, n temeiul principiului supremaiei dreptului comunitar, dispoziiile din tratat i actele direct aplicabile ale instituiilor au ca efect, n raporturile lor cu dreptul intern al statelor membre ... s fac inaplicabil de drept, prin nsi intrarea lor n vigoare, orice dispoziie contrar din legislaia naional (considerentul 17). 19 n conformitate cu jurisprudena Curii, instanele naionale sunt acelea crora le incumb, prin aplicarea principiului cooperrii enunat la articolul 5 din tratat, s asigure protecia juridic ce decurge pentru justiiabili din efectul direct al dispoziiilor dreptului comunitar (a se vedea, cel mai recent, hotrrile din 10 iulie 1980 n cauza 811/79 Ariete SpA/Amministrazione delle finanze dello Stato [1980] Rec. p. 2545, i cauza 826/79 Mireco/Amministrazione delle finanze dello Stato [1980] Rec. p. 2559). 20 Curtea a considerat, de asemenea, c este incompatibil cu cerinele inerente naturii nsei a dreptului comunitar orice dispoziie a unui sistem juridic naional sau orice practic legislativ, administrativ sau judiciar, care ar avea ca efect diminuarea eficienei dreptului comunitar prin faptul de a refuza instanei naionale competente s aplice acest drept, puterea de a face, chiar n momentul acestei aplicri, tot ceea ce este necesar pentru a nltura actele naionale cu putere de lege care ar constitui un eventual obstacol, chiar temporar, aplicrii depline a normelor comunitare (Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal, menionat anterior, considerentele 22 i 23). 21 Este necesar s se adauge c s-ar diminua la fel de mult deplina eficien a dreptului comunitar dac o norm de drept naional ar putea s mpiedice instana sesizat ntr-un litigiu care intr sub incidena dreptului comunitar s acorde msuri provizorii cu scopul de a garanta deplina eficien a hotrrii pronunate cu privire la existena drepturilor invocate pe baza dreptului comunitar. Rezult c instana care, n aceste mprejurri, ar acorda msuri provizorii dac nu ar exista o norm de drept naional, este obligat s nlture aplicarea acestei norme. 22 Aceast interpretare este susinut de sistemul instituit prin articolul 177 din Tratatul CEE, al crui efect util ar fi diminuat n cazul n care instana naional care amn luarea unei 165

hotrri pn ce Curtea rspunde la ntrebarea sa preliminar nu ar putea acorda msuri provizorii pn la pronunarea hotrrii sale luate n urma rspunsului Curii. 23 n consecin, la ntrebarea n cauz trebuie s se rspund c dreptul comunitar trebuie s se interpreteze n sensul c instana naional care, sesizat ntr-un litigiu privind dreptul comunitar, consider c singurul obstacol care se opune ca aceasta s dispun msuri provizorii este o norm de drept naional, trebuie s nlture aplicarea acestei norme. n ceea ce privete cheltuielile de judecat 24 Cheltuielile efectuate de ctre Guvernul Regatului Unit, guvernul irlandez i Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct aceast procedur reprezint, n ceea ce privete prile n aciunea principal, o etap n cadrul aciunii pendinte n faa unei instane naionale, decizia cu privire la cheltuieli revine acestei instane. pentru aceste motive, CURTEA, hotrnd asupra ntrebrii adresate de House of Lords, prin hotrrea din 18 mai 1989, dispune n numele legii: Dreptul comunitar trebuie s fie interpretat n sensul c instana naional care, sesizat ntr-un litigiu privind dreptul comunitar, consider c singurul obstacol care se opune ca aceasta s dispun msuri provizorii este o norm de drept naional, trebuie s nlture aplicarea acestei norme. Due Slynn Mancini Rodrguez Iglesias Joliet Kakouris Schockweiler Zuleeg

Moitinho de Almeida Grvisse Dez de Velasco

Pronunat n edin public la Luxemburg, 19 iunie 1990. J.-G. Giraud Grefier Preedinte O. Due

166

61990J0006 Cauzele conexate C-6/90 i C-9/90 ANDREA FRANCOVICH I ALII mpotriva

REPUBLICII ITALIENE
(cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare, formulate de Preture di Vicenza i Bassano del Grappa) Netranspunerea unei directive - Rspunderea statului membru Raportul de edin Concluziile avocatului general, domnul J. Mischo, prezentate la 28 mai 1991 Hotrrea Curii din 19 noiembrie 1991 Sumarul hotrrii 1. Acte ale instituiilor Directive Efect direct Condiii Diversitatea mijloacelor prin care se poate atinge rezultatul prevzut Absena vreunei consecine (Tratatul CEE, articolul 189 paragraful al treilea) 2. Politica social Apropierea legislaiilor Protecia salariailor n cazul insolvabilitii angajatorului Directiva 80/987 Articolele 1-5 Efectele asupra raporturilor ntre stat i persoanele particulare (Directiva 80/987 a Consiliului, articolele 1-5) 3. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcarea de ctre un stat membru Obligaia de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare (Tratatul CEE, articolul 5) 4. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcarea de ctre un stat membru a obligaiei de a transpune o directiv - Obligaia de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare Condiii Modaliti de reparare Aplicarea dreptului naional Limite (Tratatul CEE, articolul 189 paragraful al treilea) 1. Posibilitatea unui stat membru destinatar al unei directive de a alege ntre mai multe mijloace posibile n vederea atingerii rezultatului prevzut de aceasta nu exclude posibilitatea persoanelor particulare de a-i valorifica n faa instanelor naionale drepturile al cror coninut poate fi determinat cu suficient precizie doar pe baza dispoziiilor directivei. 2. Cu toate c dispoziiile Directivei 80/987 referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului sunt suficient de precise i de necondiionale n ceea ce privete determinarea beneficiarilor i coninutul garaniei, persoanele interesate nu pot, n lipsa msurilor de aplicare adoptate de un stat membru n termene stabilite, s se prevaleze de 167

aceste dispoziii n faa instanelor naionale deoarece, pe de o parte, dispoziiile directivei nu precizeaz identitatea debitorului acestei garanii i, pe de alt parte, statul nu ar putea fi considerat debitor pentru singurul motiv c nu a adoptat n termenele stabilite msurile de transpunere. 3. Deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi pus n discuie, iar protecia drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi redus n cazul n care persoanele particulare nu ar avea posibilitatea de a obine repararea atunci cnd drepturilor acestora le este adus atingere printr-o nclcare a dreptului comunitar imputabil unui stat membru. Aceast posibilitate de reparaie n sarcina statului membru este n mod special indispensabil atunci cnd efectul deplin al normelor comunitare este condiionat de o aciune din partea statului i cnd, n consecin, persoanele particulare nu pot, n absena unei astfel de aciuni, s valorifice n faa instanelor naionale drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar. Rezult c principiul rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care i sunt imputabile este inerent sistemului tratatului. De asemenea, obligaia statelor membre de a repara aceste prejudicii i are fundamentul n articolul 5 din tratat, n temeiul cruia acestea au obligaia de a lua toate msurile generale sau speciale pentru a asigura aplicarea dreptului comunitar i, n consecin, pentru a anula consecinele ilicite ale unei nclcri a dreptului comunitar. 4. Dei obligaia statului membru de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcrile dreptului comunitar care i sunt imputabile este impus de dreptul comunitar, condiiile n care ia natere un drept la reparaii depind de natura nclcrii dreptului comunitar care se afl la originea prejudiciului cauzat. n cazul unui stat membru care nu i ndeplinete obligaia care i incumb n temeiul articolului 189 paragraful al treilea din tratat, de a lua toate msurile necesare pentru atingerea rezultatului prevzut de o directiv, deplina eficacitate a acestei norme de drept comunitar impune un drept la reparare din momentul n care sunt ndeplinite trei condiii, i anume, n primul rnd, rezultatul prevzut de directiv s includ conferirea de drepturi persoanelor particulare, n al doilea rnd, coninutul acestor drepturi s poat fi identificat pe baza dispoziiilor directivei i, n al treilea rnd, s existe o legtur de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care i incumb statului i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. n absena unei reglementri comunitare, statului respectiv i revine obligaia de a repara consecinele prejudiciului cauzat, n conformitate cu dispoziiile de drept naional privind rspunderea. Cu toate acestea, condiiile de fond i de form stabilite prin legislaia naional a statelor membre nu trebuie s fie mai puin favorabile dect cele care vizeaz solicitrile similare de natur intern si nu pot fi stabilite n aa fel nct s fac obinerea reparaiei excesiv de dificil sau practic imposibil.

168

RAPORT DE EDIN PREZENTAT N CAUZELE C-6/90 I C-9/901 I Fapte i procedur 1. Conform articolului 1, Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului (JO L 283, p. 23), se aplic creanelor lucrtorilor salariai asupra angajatorilor care se afl n stare de insolvabilitate (situaie definit corespunztor la articolul 2). Statele membre pot, cu titlu excepional i n anumite condiii, s exclud din domeniul de aplicare a directivei anumite categorii de lucrtori enumerate n anexa la directiv. n temeiul articolului 3, salariaii trebuie s poat s primeasc de la instituiile de garantare competente plata creanelor nepltite care rezult din contracte de munc sau din raporturi de munc i care privesc remuneraia aferent unei perioade anterioare unei date stabilite de statul membru. Acesta din urm poate alege n acest scop dintre trei date posibile: (a) data la care intervine insolvabilitatea angajatorului; (b) cea a preavizului de concediere a lucrtorului salariat n cauz, emis ca urmare a insolvabilitii angajatorului; sau (c) cea a interveniei insolvabilitii angajatorului sau cea a ncetrii contractului de munc sau a raportului de munc al lucrtorului salariat n cauz intervenit ca urmare a insolvabilitii angajatorului. n funcie de aceast alegere, statul membru are posibilitatea de a limita obligaia de plat la perioadele stabilite la articolul 4 (trei luni sau opt sptmni). Alineatul (2) al acestui articol prevede, de asemenea, posibilitatea de limitare a garaniei sub forma unui plafon. Articolul 5 dispune c statele membre stabilesc modalitile de organizare, de finanare i de funcionare a instituiilor de garantare. Conform acestui articol, patrimoniul instituiilor respective trebuie s fie independent de capitalul de exploatare al angajatorilor, acetia trebuie s contribuie la finanare, cu excepia cazului n care finanarea este asigurat integral de autoritile publice i, n cele din urm, obligaia de plat a instituiilor trebuie s existe indepenent de executarea obligaiilor de a contribui la finanare. 2. Statele membre erau obligate s se conformeze acestei directive pn la 23 octombrie 1983. ntruct Republica Italian nu a respectat aceast obligaie, Curtea a constatat nendeplinirea ei prin Hotrrea din 2 februarie 1989, Comisia/Italia (22/87, Rec., p. 143). 3. Domnul Francovich, parte n aciunea principal n cauza C-6/90, a lucrat pentru ntreprinderea CDN Elettronica SnC din Vicenza, ncepnd cu 11 ianuarie 1983 pn la 7 aprilie 1984, perioad n care nu a primit dect avansuri ocazionale din salariul su. n consecin, acesta a introdus o aciune n faa Pretura di Vicenza, care prin hotrrea din 31 ianuarie 1985 a condamnat ntreprinderea prt la plata unei sume de aproximativ 6 milioane ITL. n cursul fazei de executare, executorul judectoresc al Tribunale di Vicenza, dup ce s-a prezentat de mai multe ori la sediul ntreprinderii, gsindu-l de fiecare dat nchis, a trebuit s redacteze un proces verbal de sechestru negativ. Prin urmare, domnul Francovich a invocat dreptul de a obine din partea statului italian garaniile prevzute de Directiva 80/987 sau, n subsidiar, o despgubire.

1 Limba de procedur: italiana.

169

4. n cauza C-9/90, Danila Bonifaci i alte treizeci i trei de salariate au introdus o aciune la 20 aprilie 1989 n faa Pretura di Bassano del Grappa, artnd c au lucrat n calitate de salariate pentru ntreprinderea Gaia Confezioni Srl, declarat n faliment la 5 aprilie 1985. n momentul ncetrii raporturilor de munc, reclamantelor li se datora o sum total de peste 253 milioane ITL, care fusese admis n pasivul ntreprinderii declarate n faliment. La peste cinci ani de la faliment, reclamantelor nu le fusese pltit nicio sum, iar judectorul sindic lea adus la cunotin c o repartizare, chiar i parial, n favoarea lor este absolut improbabil. n consecin, reclamantele au acionat n justiie Republica Italian, avnd n vedere obligaia care i revenea acesteia de a aplica Directiva 80/987 de la 23 octombrie 1983, solicitnd ca Republica Italian s fie obligat la plata creanelor care li se datorau cu titlu de restane salariale, cel puin pentru ultimele trei luni sau, n caz contrar, s li se plteasc despgubiri. 5. Estimnd c litigiile comport o apreciere a interpretrii reglementrii comunitare n cauz, Pretore di Vicenza, prin Ordonana din 9 iulie 1989, i Pretore di Bassano del Grappa, prin Ordonana din 30 decembrie 1989, au decis, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, s suspende judecata pn cnd Curtea de Justiie se va pronuna cu titlu preliminar asupra urmtoarelor ntrebri, identice n cele dou cauze: (1) n temeiul dreptului comunitar n vigoare, persoana particular vtmat prin nendeplinirea de ctre un stat membru a obligaiei de punere n aplicare a Directivei 80/987 nendeplinire a obligaiei constatat prin hotrre a Curii de Justiie poate s solicite ndeplinirea de ctre statul respectiv a dispoziiilor directivei, care sunt suficient de precise i necondiionale, invocnd n mod direct, mpotriva statului membru n culp, reglementarea comunitar, pentru a obine garaniile pe care statul respectiv ar trebui s le asigure i, n orice caz, poate s cear repararea prejudiciului suferit n ceea ce privete dispoziiile crora nu li se aplic aceast prerogativ? Dispoziiile coroborate ale articolelor 3 i 4 din Directiva 80/987 a Consiliului trebuie s fie interpretate n sensul c, n cazul n care statul nu a recurs la posibilitatea de a stabili limitele prevzute la articolul 4, acesta este obligat s plteasc creanele salariailor n conformitate cu articolul 3? n cazul unui rspuns negativ la ntrebarea nr. 2, Curii i se solicit s se pronune care este garania minim pe care trebuie s o asigure statul, n temeiul Directivei 80/987, lucrtorului ndreptit, astfel nct partea din salariu datorat acestuia s poat fi considerat ca executare a directivei n cauz.

(2)

(3)

6. Ordonanele de trimitere au fost nregistrate la grefa Curii la 8 ianuarie 1990 n cauza C6/90 i la 15 ianuarie 1990 n cauza C-9/90. n conformitate cu articolul 20 din Protocolul privind Statutului Curii de Justiie a CEE, au fost depuse observaii scrise: la 24 aprilie 1990 de ctre Comisia Comunitilor Europene, reprezentat de domnul Giuliano Marenco i doamna Karen Banks, membri ai serviciului juridic, n calitate de ageni, la 26 aprilie 1990 de ctre guvernul italian, reprezentat de domnul Oscar Fiumara, avvocato dello stato, la 3 mai 1990 de ctre guvernul olandez, reprezentat de domnul B. R. Bot, secretar general la Ministerul Afacerilor Externe,

170

 la 4 mai 1990 de ctre Guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnul Richard Plender QC, barrister of The Temple i domnul J. E. Collins de la Treasury Solicitor's Department, la 4 mai 1990 de ctre Andrea Francovich i Danila Bonifaci i alii reprezentai de Mes Claudio Mondin, Aldo Campesan i Alberto dal Ferro, avocai n Baroul din Vicenza. Prin Ordonana din 14 martie 1990, Curtea a decis s conexeze cele dou cauze n scopul procedurii i al hotrrii. Conform articolului 95 alineatul (2) din Regulamentul de procedur al Curii de Justiie, guvernul italian, prin scrisoarea din 29 mai 1990, a solicitat ca aceste cauze s fie soluionate n edin plenar. Pe baza raportului judectorului raportor, dup ascultarea avocatului general, Curtea a hotrt s deschid procedura oral fr o cercetare judectoreasc prealabil. II Rezumat al observaiilor prezentate Curii 7. Andra Francovich i Danila Bonifaci i alii, reclamani n aciunea principal (n continuare reclamanii), amintesc n primul rnd jurisprudena constant a Curii conform creia n toate cazurile n care dispoziii ale unei directive par a fi, din punct de vedere al coninutului, necondiionale i suficient de precise, persoanele particulare pot s le invoce mpotriva statului n cazul n care acesta nu transpune n termen directiva n dreptul naional sau n cazul n care acesta nu o transpune corect (Hotrrea din 8 octombrie 1987, Kolpinghuis Nijmegen BV, 80/86, Rec., p. 3969). Curtea a definit cu precizie noiunea de stat admind posibilitatea de a invoca astfel de directive mpotriva organismelor de securitate social dintr-o anumit regiune a unui stat (Hotrrea din 26 februarie 1986, Marshall, 152/84, Rec., p. 723) sau mpotriva unui organism responsabil de personalul poliiei dintr-o anumit zon (Hotrrea din 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec., p. 1651). Pentru reclamani este, aadar, necesar s se verifice dac dispoziiile Directivei 80/987, care prevede obligaia de plat a salariilor nepltite n timpul unei perioade anterioare unei date stabilite, sunt suficient de precise i necondiionale. Cea dinti problem care apare este aceea de a stabili dac ndeplinirea celor dou condiii este afectat de posibilitatea statelor membre de a alege ntre trei date diferite pentru a stabili momentul ncepnd de la care trebuie asigurat garania plii creanelor. Reclamanii susin c nu este necesar s se aprecieze caracterul precis i necondiional al unei directive n funcie de posibilitatea de alegere a statelor membre, ci n funcie de marja de apreciere efectiv recunoscut fiecruia dintre acestea. Posibilitatea de alegere nu constituie, prin urmare, dect un efort pentru a formula un concept precis i necondiional corect n planul juridic i compatibil n planul tehnic cu multitudinea de sisteme juridice naionale. Caracterul precis i necondiional rezult din existena limitelor de la care nu se poate deroga i care nu intr n sfera de aplicare a puterii discreionare. n cazul acestei directive, o astfel de limit este stabilit de data la care este fcut o declaraie de insolven, dat de la care statul este obligat s pun n aplicare plata prin instituiile de garantare. Toate ipotezele prevzute la articolul 3 presupun insolvena ca o condiie prealabil i sunt, astfel, logic i cronologic, ulterioare acesteia. A doua problem de clarificat se refer la faptul c plile fcute salariailor trebuie s fie efectuate de ctre instituiile de garantare. Conform reclamanilor, necesitatea de a nfiina aceste instituii de garantare reprezint o obligaie accesorie a statului, iar nenfiinarea acestora constituie o neaplicare a dispoziiilor directivei. O astfel de nfiinare, ale crei 171

modaliti i caracteristici sunt definite la articolul 5 din directiv, nu evideniaz un destinatar diferit de stat, ci constituie doar modalitatea sau instrumentul tehnic prin intermediul cruia statul membru ndeplinete o obligaie care i incumb. n cele din urm, n ceea ce privete posibilitatea acordat statelor membre prin articolul 4 din directiv de a reduce, respectnd anumite condiii minimale, perioada de plat prevzut la articolul 3, reclamanii adaug c posibilitatea de a introduce limite nu este absolut, ci este nsoit de o marj foarte precis sub care statul nu poate cobor i atta timp ct statul nu a fcut uz de o astfel de posibilitate, articolul 3 se aplic complet i necondiional. Acetia evideniaz c n Hotrrea din 26 februarie 1986, Marshall, menionat anterior, Curtea a recunoscut c posibilitatea de derogare prevzut n mod abstract n favoarea statelor membre ntr-o alt dispoziie a unei directive nu afecteaz cu nimic caracterul necondiional al unei alte dispoziii. Astfel, obligaia de plat, cel puin n ceea ce privete minimul prevzut, nu este supus niciunei condiii. 8. Reclamanii invoc o a doua serie de argumente pentru a demonstra caracterul precis i necondiional al directivei. Acetia susin c Republica Italian a pretins n cauza 22/87, menionat anterior, c anumite dispoziii din Legea italian nr. 297 din 29 mai 1982 (GU nr. 148 din 7.6.1982) ar putea fi considerate msuri de punere n aplicare a directivei n cauz. Astfel, n viziunea legiuitorului, instituirea, prin aceast lege, a unui fond de garantare reprezenta instrumentul tehnic prin care dispoziiile directivei erau parial puse n aplicare. n fapt, la o lectur atent a acestei legi se observ c fondurile de garantare instituite prezint caracteristicile impuse prin articolul 5 din directiv. Reclamanii deduc, prin urmare, c dei se admite caracterul condiional al articolului 3 din directiv datorit faptului c nu statul, ci instituiile de garantare sunt obligate s asigure plata creanelor nepltite, aceste instituii exist deja n sistemul juridic italian. n plus, acetia susin c articolul 2 din Legea italian nr. 297/82 a realizat deja alegerea prevzut la articolul 3 alineatul (2) din directiv, fcnd distincie ntre diferitele modaliti conform crora insolvena se poate manifesta n raport cu diferite proceduri existente n sistemul juridic intern. Prin urmare, nu este necesar pronunarea Curii cu privire la calificarea articolelor 3 i 5 din directiv deoarece, pe de o parte, aceste articole au fost transpuse n mod corespunztor n legislaia naional i, pe de alt parte, insuficiena reglementrii cu privire la remuneraia pltit la sfritul raportului de munc a fost deja constatat n teorie de ctre Curte n hotrrea sa n cauza 22/87 menionat anterior. 9. Pentru cazul n care Curtea nu ar admite efectul direct al dispoziiilor directivei, reclamanii susin c elementele necesare i suficiente pentru a reine rspunderea statului cu privire la beneficiarii dispoziiilor directivei sunt, pe de o parte, faptul c statul nu a respectat dispoziiile directivei i, pe de alt parte, existena unui prejudiciu suferit de salariai ca o consecin a omisiunii de a aciona a statului membru. Acetia susin c orice dificultate eventual n evaluarea concret a prejudiciului suferit care decurge din posibilitatea de alegere oferit statelor membre la articolul 3 din directiv nu exclude faptul c posibilitatea de a determina rspunderea statului i dreptul salariailor la o indemnizaie pe care instana naional, n absena altor criterii, ar putea-o evalua conform unor consideraii echitabile, dup cum este prevzut pentru astfel de cazuri la articolul 432 din Codul italian de procedur civil. Conform reclamanilor acest argument este, de asemenea, susinut de jurisprudena Curii. Aceasta din urm a precizat c n cazul n care constat c un act legislativ sau administrativ adoptat de un stat membru este contrar dreptului comunitar, acel stat este obligat, n temeiul articolului 86 din Tratatul CECO s raporteze actul n cauz, precum i s repare efectele 172

ilicite pe care acesta le-a putut produce (Hotrrea din 16 decembrie 1960, Humblet, 6/60, Rec., p. 1124); de asemenea, Curtea a afirmat deseori c obiectul unei aciuni n temeiul articolului 169 din tratat poate consta n stabilirea temeiului unei rspunderi pe care un stat membru i-o poate atrage ca consecin a nendeplinirii, n special, n ceea ce privete persoanele particulare (Hotrrea din 7 februarie 1973, Comisia/Italia, 39/72, Rec., p. 101; Hotrrea din 20 februarie 1986, Comisia/Italia, 309/84, Rec., p. 599; Hotrrea din 17 iunie 1987, Comisia/Italia, 154/85, Rec., p. 2717). Efectul util al directivelor ar fi diminuat dac justiiabilii ar fi mpiedicai s se prevaleze de acestea n justiie, iar instanele naionale ar fi mpiedicate s le ia n considerare drept un element de drept comunitar (Hotrrea din 19 ianuarie 1982, Becker, 8/81, Rec., p. 53). Astfel, n cazul dispoziiilor suficient de precise i necondiionale, instanei naionale i revine obligaia n cauz, care const n a garanta unei persoane particulare posibilitatea de a invoca n mod direct aceste dispoziii mpotriva statului i, n cazul n care, pe de alt parte, dispoziiile unei directive nu au efect direct, instana naional trebuie s garanteze unei persoane particulare lezate dreptul la despgubire. n prezenta spe, n care nendeplinirea obligaiei de ctre Republica Italian a fost constatat prin hotrrea pronunat n cauza 22/87 menionat anterior, rspunderea statului prea stabilit n mod clar, astfel cum rezult n mod special din Hotrrea din 22 ianuarie 1976, Russo (60/75, Rec., p. 45), n care Curtea a afirmat c n cazul n care un astfel de prejudiciu ar fi cauzat ca urmare a unei nclcri a dreptului comunitar, i revine statului obligaia de a-i asuma, cu privire la persoana vtmat, consecinele n cadrul dispoziiilor de drept intern referitoare la rspunderea statului. Reclamanii fac trimitere la jurisprudena constant a Curii n ceea ce privete rambursarea taxelor, n care aceasta a semnalat c o astfel de rambursare nu poate fi subordonat unor norme de prob care fac practic imposibil exercitarea acestui drept (Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, 199/82, Rec., p. 3595). Acetia adaug c, n lumina naturii privilegiate a dreptului la reparaie a prejudiciului care rezult din netranspunerea unei directive, instana naional trebuie, n orice caz, s garanteze plata despgubirii fr ca o eventual cercetare n ceea ce privete elementul subiectiv al nclcrii s poat nsemna n practic imposibilitatea ca persoana particular vtmat s obin satisfacie. 10. n cele din urm, n ceea ce privete a doua i a treia ntrebare, reclamanii susin c dispoziiile coroborate ale articolelor 3 i 4 din Directiva 80/987 ar trebui s fie interpretate n sensul n care statul care nu a fcut uz de posibilitatea de a introduce limitele menionate la articolul 4 este obligat la plata creanelor salariailor n condiiile stabilite la articolul 3 avnd n vedere c ar fi injust ca un stat care nu a pus n aplicare o directiv s se poat prevala de dispoziiile care se pot dovedi utile pentru a limita rspunderea acestuia. 11. Guvernul italian susine c dispoziiile Directivei 80/987 nu pot fi considerate necondiionale i suficient de precise. Conform acestuia, n acest scop, este suficient s se constate c statele membre trebuie s prevad i s constituie instituii de garantare ad hoc i s determine modul de funcionare i de finanare a acestora, c au posibilitatea de a exclude de la garanie anumite categorii de salariai i c pot limita suma acestei garanii. Dac directiva ar fi considerat necondiional i precis, instana naional ar fi obligat s verifice dac sunt ntrunite toate condiiile menionate n directiv pentru ca persoanele particulare s i poat valorifica drepturile. Aceasta ar trebui, astfel, s se asigure c angajatorul se afl n stare de insolven n sensul articolului 2, c salariaii nu se ncadreaz n categoriile care pot fi excluse, c situaiile lor intr n sfera de aplicare a fiecreia dintre ipotezele minimale indicate la articolul 4. Faptul c sunt ntrunite condiiile uneia dintre aceste ipoteze nu este suficient, dat fiind c aceasta ar fi putut fi exclus de ctre legiuitorul naional. Dac toate aceste condiii ar fi ntrunite, persoana particular ar putea invoca dreptul fcnd referire la cea mai puin favorabil dintre ipoteze. Guvernul italian consider c, n 173

orice caz, obstacolul pe care l constituie posibilitatea acordat statelor membre de a fixa un plafon de garanie este dificil de depit. 12. Comisia examineaz n primul rnd dac directiva este suficient de precis i necondiional n ceea ce privete definiia salariailor n cauz i drepturile pe care acetia le pot valorifica. Astfel, conform acesteia, salariaii sunt definii cu claritate la articolele 1 i 2 din directiv prin utilizarea unor expresii precise, cu o trimitere la dispoziiile generale din dreptul muncii, care nu necesit nicio completare din partea statelor membre. n ceea ce privete categoriile de salariai care ar putea fi excluse, acestea sunt definite cu claritate n anexa la directiv. n ceea ce privete dispoziiile directivei care prevd pentru statele membre posibiliti de reducere a garaniilor oferite salariailor, Comisia subliniaz c este vorba numai despre o posibilitate, nu despre o serie de posibiliti n cadrul creia statele membre trebuie s fac o alegere. Rezult de aici c aceste dispoziii nu pot fi opuse salariatului de ctre un stat membru care, neadoptnd msurile de transpunere, nu a fcut uz de posibilitatea prevzut n directiv. Este incompatibil cu teoria efectului direct al directivelor faptul c, n cazul n care o directiv definete ntr-o manier precis drepturile persoanelor particulare, statul care nu ia ndeplinit obligaia poate s invoce propria sa nendeplinire afirmnd c dac ar fi realizat transpunerea directivei ar fi putut stabili n mod legitim drepturile persoanei particulare la un nivel mai sczut (a se vedea Hotrrea din 23 martie 1987, McDermott i Cotter, considerentul 15, 286/85, Rec., p. 1453). n ceea ce privete articolul 10 din directiv, care permite statelor membre s reglementeze cazurile de abuz i de coluziune, Comisia subliniaz c absena normelor naionale cu privire la cazurile anormale nu poate constitui un obstacol n calea efectului direct al dispoziiilor care definesc creanele salariailor n cazurile normale. Chiar dac s-ar considera c dispoziiile n cauz ncearc s delimiteze marja de manevr de care dispun statele membre pentru a face o alegere, aceast marj permite n toate cazurile stabilirea creanei minime a salariatului i nu constituie, prin urmare, un obstacol n calea efectului direct al directivei. 13. Comisia examineaz n al doilea rnd dac este posibil ca aceste drepturi s fie invocate mpotriva statului. n acest scop este necesar s se examineze natura instituiilor de garantare pentru a determina dac este vorba despre debitori independeni de stat sau dac este posibil s fie asimilai acestuia, cel puin pentru realizarea efectelor directe. Ar trebui, prin urmare, s se demonstreze c rspunderea financiar pentru prestaiile prevzute de directiv revine, n cele din urm, statului. Aceast posibilitate de asimilare a instituiilor cu statul se bazeaz pe interpretarea articolului 5 litera (b) din directiv conform cruia angajatorii trebuie s contribuie la finanare (a instituiei de garantare), n msura n care aceasta nu este acoperit integral de ctre autoritile publice. Astfel directiva prevede ca posibilitate alternativ finanarea integral a instituiilor de ctre stat. Comisia face, prin urmare, un pas n plus pe linia de raionament urmat cu privire la articolul 4 pentru a afirma c atunci cnd directiva prevede posibilitatea unei aplicri conform principiului rspunderii financiare a statului, acesta din urm nu poate s se sustrag acestei rspunderi susinnd c ar fi putut, de asemenea, s aplice directiva ntr-un alt mod. Este inadmisibil ca un stat s poat s se sustrag obligaiei de plat susinnd c dac ar fi respectat obligaia de a aplica directiva ar fi putut s prevad ca sarcina financiar s fie suportat de alte persoane n parte sau poate chiar n totalitate. 14. n cele din urm, Comisia susine c pentru cazurile n care Curtea nu accept caracterul necondiional i suficient de precis al directivei, exist un drept la despgubire mpotriva statului care nu i-a ndeplinit obligaia. n primul rnd, aceasta amintete de jurisprudena 174

Curii conform creia rspunderea instituiilor comunitare intr n competena exclusiv a instanei comunitare, n timp ce cea a autoritilor naionale intr n competena instanei naionale (Hotrrile din 13 februarie 1979, Granaria, 101/78, Rec., p. 623; din 10 iunie 1982, Interagra, 217/81, Rec., p. 2233; i din 27 septembrie 1988, Asteris, 106/87 - 120/87, Rec., p. 5515). n continuare, aceasta amintete de jurisprudena Curii care evoc importana hotrrilor pronunate n procedura privind nclcarea dreptului comunitar pentru a stabili rspunderea statului cu privire la persoanele particulare (a se vedea, n special, hotrrile din 16 decembrie 1960, Humblet, 6/60, menionat anterior; din 7 februarie 1973, Comisia/Italia, 39/72, menionat anterior; din 20 februarie 1986, Comisia/Italia, 309/84, menionat anterior; din 17 iunie 1987, Comisia/Italia, 154/85, menionat anterior; din 18 ianuarie 1990, Comisia/Grecia, C-287/87, Rec., p. 1-125). Conform Comisiei, aceste afirmaii sunt susinute prin Hotrrea din 22 ianuarie 1976, Russo, menionat anterior (60/75), n care Curtea a afirmat c n cazul n care un astfel de prejudiciu ar fi fost cauzat de o nclcare a dreptului comunitar, i revine statului obligaia de a-i asuma, cu privire la persoana vtmat, consecinele n cadrul dispoziiilor dreptului naional referitoare la rspunderea statului. Curtea a precizat, de asemenea, n aceast hotrre diferena ntre domeniul de aplicare al conceptului de act ilicit i cel al dreptului la daune-interese, primul fiind mai extins dect al doilea. Un act ilicit de care statul este rspunztor n faa Comunitii nu implic n mod obligatoriu o rspundere extracontractual cu privire la persoanele particulare. Aceast rspundere nu exist dect dac i n msura n care dispoziia are ca obiectiv protejarea unor interese individuale, adic n msura n care aceast dispoziie acord un drept persoanelor particulare. Astfel, Curtea a transpus rspunderii extracontractuale a statelor pentru nclcarea dreptului comunitar o limit pe care deja o recunoscuse rspunderii extracontractuale a instituiilor (Hotrrile din 14 iulie 1961, Vloeberghs, 9/61 i 12/61, Rec., p. 391 i din 14 iulie 1967, Kampffmeyer, 5/66, 7/66 i 13/66 - 24/66, Rec., p. 317), precum i rspunderii Comunitii n privina actelor normative (Hotrrile din 14 mai 1975, CNTA, 74/74, Rec., p. 533 i din 25 mai 1978, HNL, 83/76 i 94/76, 5/77, 15/77, 40/77, Rec., p. 1209). Aceast transpunere este perfect logic, deoarece ar fi inexplicabil ca nclcarea aceleiai norme comunitare, de ctre un stat membru sau de ctre o instituie s poat genera, n primul caz, ns nu i n al doilea, o rspundere cu privire la persoanele particulare care au suferit un prejudiciu. n prezenta spe, Comisia evideniaz c, n ceea ce privete o cerere n despgubiri introdus mpotriva statului, caracterul incomplet al directivei n ceea ce privete persoana debitorului nu prezint importan deoarece singurele dispoziii relevante ale directivei sunt cele care permit s se stabileasc dac salariatul n cauz poate n mod legitim s solicite garania i cele care asociaz o cifr acestei garanii. n ceea ce privete faptul c normele n cauz trebuie s urmreasc s protejeze persoanele particulare, primul considerent al directivei nltur orice ndoial n aceast privin, indicnd c dispoziiile acesteia sunt necesare pentru protecia lucrtorilor salariai. n cele din urm, rspunderea statului ar trebui s fie luat n considerare n cadrul dispoziiilor din dreptul naional aplicabil n aceast privin, cu condiia ca dreptul naional s nu poat fi mai restrictiv dect este n ceea ce privete nclcrile similare ale dreptului naional i s nu poat face reparaia imposibil sau prea dificil. 15. Guvernul Regatului Unit susine c dispoziiile Directivei 80/987 nu sunt suficient de precise i necondiionale pentru a putea produce efecte directe, n special pentru c obligaia esenial formulat la articolul 3 din directiv las posibilitatea alegerii datei de la care creanele sunt executorii i este neleas sub rezerva articolului 4 cu privire la limitele posibile ale garaniei i pentru c articolul 5 prevede diferite moduri de organizare i de finanare a instituiilor de garantare care trebuie nfiinate de ctre statele membre. n plus, n 175

niciun pasaj al hotrrii pronunate n cauza 22/87, menionat anterior, Curtea nu las s se neleag c Directiva 80/987 produce efecte directe. Dimpotriv, conform acestui guvern, Curtea a fcut referire de dou ori la puterea de apreciere conferit de directiv statelor membre n ceea ce privete definiia lucrtorilor salariai (considerentul 17) i n ceea ce privete libertatea statelor membre de a nu face instituiile de garantare rspunztoare pentru contribuiile nepltite de ctre un angajatorul aflat n stare de insolven, oferindu-le posibilitatea de a alege, n acest scop, un alt sistem de garantare a drepturilor salariailor la prestaiile de securitate social (considerentul 32). n ceea ce privete rspunderea statului membru, Guvernul Regatului Unit afirm c dreptul comunitar nu ofer niciun fundament tezei conform creia o persoan particular are dreptul la daune-interese n cadrul unei aciuni introduse mpotriva unui stat membru n faa unei instane naionale n scopul reparrii prejudiciilor suferite ca urmare a nendeplinirii obligaiei de ctre acest stat. Jurisprudena Curii arat, dimpotriv, c Tratatul CEE nu are ca scop crearea n faa instanelor naionale a unor ci legale diferite de cele stabilite n dreptul naional n vederea respectrii dreptului comunitar (Hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe, 158/80, Rec., p. 1805). n ceea ce privete a doua i a treia ntrebare, Guvernul Regatului Unit susine c acestea nu necesit rspuns deoarece singura obligaie a statelor membre este aceea de a adopta msurile necesare pentru ca instituiile interesate s garanteze creanele nepltite ale lucrtorilor salariai. Acestea, ns, nu au obligaia de a plti ele nsele creanele. 16. Guvernul olandez nu adopt nicio poziie cu privire la efectul direct al dispoziiilor directivei. Bazndu-se pe aceeai jurispruden ca i Comisia (a se vedea considerentul 14 anterior), acesta susine c dreptul comunitar nu se opune ca, n cadrul unei proceduri n faa instanei naionale, rspunderea unui stat membru s fie angajat pe motivul absenei punerii n aplicare a unei directive, constatat de Curte. Cu toate acestea, nu exist drept comunitar n aceast materie i, prin urmare, este necesar s se stabileasc, n lumina procesului legislativ naional al statului n cauz, dac statul membru este rspunztor i, n caz afirmativ, care sunt consecinele care trebuie asociate acestei rspunderi. Desemnarea instanelor competente i stabilirea dispoziiilor de fond i a modalitilor procedurale aplicabile intr, de asemenea, n competena ordinii juridice interne. n ceea ce privete a doua i a treia ntrebare, guvernul olandez consider c nu se poate admite c statului membru care nu i-a ndeplinit obligaia i poate fi impus, n orice situaie, s plteasc creanele nepltite ale salariailor, pn la concurena cu sumele prevzute la articolul 3 din directiv. Plile trebuie s fie efectuate prin intermediul unui fond de garantare care poate fi de drept public sau privat. Ia natere ntrebarea dac statul membru este rspunztor n spe i dac sfera de aplicare a rspunderii este reglementat prin norme substaniale i procedurale proprii legislaiei naionale a statului membru n cauz. III - Procedura oral 17. Guvernul Republicii Federale Germania, care nu a prezentat observaii scrise n faa Curii, a susinut, n cursul procedurii orale, urmtoarele argumente. n ceea ce privete efectul direct, acesta consider c persoana particular nu i poate valorifica un drept de crean mpotriva unui stat membru n temeiul Directivei 80/987. Conform acestui guvern, Comisia ntemeiaz aplicabilitatea direct a directivei pe o rspundere financiar general a statului i nu chiar pe directiv. Or, contrar celor susinute de Comisie, formularea articolului 5 litera (b) nu ndreptete afirmaia c statul este responsabil de finanarea instituiilor de garantare. Singura obligaie de finanare care decurge din acest 176

paragraf revine angajatorilor. Statul i poate asuma aceast rspundere financiar doar n mod voluntar sau cu titlu excepional. Conform guvernului german, Hotrrea Becker, menionat anterior, nu este aplicabil n prezenta spe. n fapt, Directiva 80/987 nu a acordat statului membru posibilitatea de a imputa angajatorului obligaia financiar deoarece aceasta consider c unicul responsabil de finanare este angajatorul. Obligaia statului membru este de a nfiina instituiile de garantare corespunztoare. Poziia Comisiei contrazice nu numai formularea directivei, ci i finalitatea acesteia, deoarece nu se poate considera c riscurile la care sunt expui angajatorii trebuie suportate de ctre stat. Guvernul german susine c numai nclcarea obligaiei generale care incumb statului membru de a transpune directive nu poate duce la recunoaterea unui efect direct al acestora. n ceea ce privete rspunderea extracontractual a statului membru, guvernul german susine c rspunderea statelor membre nu intr, n stadiul actual al dreptului comunitar, n competena Comunitii. Hotrrile invocate de Comisie confirm aceast afirmaie deoarece acestea fac trimitere la legislaia naional pentru a clarifica problema existenei rspunderii statului membru (Hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria, 101/78, Rec., p. 623). O astfel de rspundere ar impune intervenia organului legislativ comunitar i a Parlamentului pentru a determina circumstanele de fapt care o declaneaz. n cele din urm, n ceea ce privete transpunerea directivelor, guvernul german consider c n legislaiile statelor membre, rspunderea statelor pentru vidul legislativ este foarte restrns, atunci cnd acesta exist, pentru a respecta libertatea de aciune a legiuitorului naional. Organul legislativ comunitar ar trebui, prin urmare, s acorde atenie sporit modalitii n care se introduce o astfel de rspundere. G. C. Rodrguez Iglesias Judector raportor

177

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL JEAN MISCHO PREZENTATE LA 28 MAI 19911

Cuprins
Introducere Cu privire la prima ntrebare I Cu privire la efectul direct al Directivei 80/987 A Identitatea beneficiarilor B Sfera de aplicare a drepturilor C Identitatea debitorului II Cu privire la repararea prejudiciilor suferite de ctre persoanele particulare ca urmare a netranspunerii Directivei 80/987 A Expunere sumar B Examinarea raionamentului Jurisprudena Curii referitoare la dispoziiile direct aplicabile sau cu efect direct Cunotinele care rezult din Hotrrile Factortame I i Zuckerfabrik Rspunderea statului n cazul dispoziiilor care nu au efect direct Condiiile de fond i de form ale aciunii n despgubiri Consecinele eventuale ale unei hotrri care urmeaz abordarea propus Cu privire la a doua i la a treia ntrebare Concluzie Domnule Preedinte Domnilor Judectori, Introducere 1. Rareori Curtea noastr a judecat o cauz n care consecinele negative ale netranspunerii unei directive au fost pentru persoanele particulare n cauz att de ocante precum n aceast cauz. n acelai timp, situaia este departe de a fi simpl din punct de vedere juridic. Curii i s-a solicitat, n fapt, s se pronune cu privire la eventualele efecte directe ale unei directive care comport dispoziii deosebit de complicate. Cu titlu subsidiar, este vorba despre

1 Limba n care a fost redactat textul original: franceza.

178

problema rspunderii statelor membre pentru netranspunerea unei directive, sau, mai general, pentru nendeplinirea obligaiilor n temeiul dreptului comunitar, cu privire la care suntem sesizai. 2. Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului (JO L 283, p. 23) prevede c statele membre iau msurile necesare n vederea asigurrii de ctre instituiile de garantare (care urmeaz s fie nfiinate sau desemnate de acestea) [] a plii creanelor salariale izvorte din contracte de munc sau raporturi de munc i care privesc salarizarea pe o perioad anterioar unei date determinate [articolul 3 alineatul (1)]. Directiva permite statelor membre s aleag una dintre trei date referitoare la insolven sau la ncetarea raportului de munc. Aceasta le acord n plus posibilitatea de a limita obligaia de plat a instituiilor de garantare. 3. Prin Hotrrea din 2 februarie 1989, Comisia/Italia (22/87, Rec., p. 143), Curtea a constatat c Italia i-a ndeplinit obligaiile care i reveneau n temeiul tratatului netranspunnd directiva la data stabilit, adic 23 octombrie 1983. De altfel, se pare c directiva nu a fost transpus nici pn n prezent. 4. Faptele aflate la originea aciunii principale sunt urmtoarele. Domnul Francovich, reclamant n aciunea principal n cauza C-6/90, a lucrat pentru ntreprinderea CDN Elettronica SnC din Vicenza, ncepnd cu 16 ianuarie 1983 i pn la 7 aprilie 1984, perioad n care nu a primit dect avansuri ocazionale din salariul su. n consecin, acesta a introdus o aciune n faa Pretura, care a obligat ntreprinderea prt la plata unei sume de aproximativ 6 milioane ITL. ntruct domnul Francovich nu a putut recupera aceast sum de la ntreprindere, acesta a pretins statului italian garaniile prevzute de Directiva 80/987 sau, n subsidiar, o despgubire. n cauza C-9/90, doamnei Danila Bonifaci i altor treizeci i trei de salariate ale ntreprinderii Gaia Confezioni Srl, declarat n faliment la 5 aprilie 1985, li se datora o sum de peste 253 milioane ITL care fusese admis n pasivul ntreprinderii. La peste patru ani de la faliment, nu le fusese pltit nicio sum, iar judectorul sindic le-a adus la cunotin c o repartizare, chiar i parial, n favoarea lor este absolut improbabil. n consecin, acestea au acionat n justiie Republica Italian i au solicitat, avnd n vedere obligaia care i revenea acesteia de a aplica Directiva 80/987, ca Republica Italian s fie obligat la plata creanelor care li se datorau cu titlu de restane salariale, cel puin pentru ultimele trei luni sau, n caz contrar, s li se plteasc despgubiri. Pretura circondariale di Vicenza (n cauza C-6/90) i Pretura circondariale di Bassano del Grappa (n cauza C-9/90) ne adreseaz trei ntrebri preliminare formulare identic. V propun s le examinm succesiv. Cu privire la prima ntrebare 5. Prima ntrebare este formulat dup cum urmeaz: n temeiul dreptului comunitar n vigoare, persoana particular vtmat ca urmare a nendeplinirii de ctre stat a obligaiei de punere n aplicare a Directivei 80/987 nendeplinire a obligaiei constatat printr-o hotrre a Curii de Justiie are dreptul s solicite ndeplinirea de ctre statul respectiv a dispoziiilor directivei respective, care sunt suficient de precise i necondiionale, invocnd n mod direct, mpotriva statului membru care nu i-a ndeplinit obligaia, reglementarea comunitar, pentru a obine garaniile pe care statul 179

respectiv ar trebui s le asigure i, n orice caz, are dreptul s pretind repararea prejudiciului suferit n ceea ce privete dispoziiile care nu beneficiaz de aceast prerogativ? 6. Prin aceast ntrebare, instanele a quo ridic n mod evident dou probleme diferite ntre care este important s se fac distincie, i anume: Directiva 80/987 poate produce efecte directe n beneficiul persoanelor particulare? n caz contrar persoanele particulare pot s solicite o despgubire statului care nu a transpus corect directiva n termenul prescris? I Cu privire la efectul direct al Directivei 80/987 7. n Hotrrea Busseni1, ai rezumat n urmtorii termeni toate elementele eseniale ale jurisprudenei Curii cu privire la efectul direct al directivelor: Conform jurisprudenei Curii, n cazul n care autoritile comunitare au obligat statele membre, printr-o directiv, s adopte un anumit comportament, efectul util al unui astfel de act ar fi diminuat dac justiiabilii i instanele naionale ar fi mpiedicai s l ia n considerare ca element al dreptului comunitar. Prin urmare, statul membru care nu a adoptat n termenele stabilite msurile de punere n aplicare impuse de directiv nu poate opune persoanelor particulare propria nendeplinire a obligaiilor coninute n aceast directiv. Astfel, n toate cazurile n care dispoziiile unei directive apar, din punct de vedere al coninutului lor, ca fiind necondiionale i suficient de precise, aceste dispoziii pot fi invocate, n absena unor msuri de punere n aplicare adoptate n termenele stabilite, mpotriva oricrei dispoziii de drept intern neconforme cu directiva sau n cazul n care acestea sunt de natur s defineasc drepturi pe care persoanele particulare sunt n msur s le susin mpotriva statului (a se vedea n special Hotrrea din 19 ianuarie 1982, Ursula Becker, 8/81, Rec., p. 53) 8. Pentru a fi posibil ca un salariat s poat valorifica drepturile, pe care Directiva 80/987 are ca scop s le creeze, nainte de transpunerea directivei, dispoziiile cu privire la: identitatea beneficiarilor; sfera de aplicare a drepturilor; identitatea debitorului acestora trebuie s fie necondiionale i suficient de precise. A Identitatea beneficiarilor 9. n cuprinsul directivei, mai multe dispoziii contribuie la definirea salariailor beneficiari. Astfel, la articolul 1 alineatul (1) se prevede c prezenta directiv se aplic creanelor salariale izvorte din contracte de munc sau raporturi de munc, creane salariale existente fa de angajatori care se afl n stare de insolvabilitate n sensul articolului 2 alineatul (1).

1 Hotrrea din 22 februarie 1990, Busseni, considerentul 22 (C-221/88, Rec., p. I-495).

180

Articolul 2 alineatul (2) face trimitere la dreptul naional n ceea ce privete definiia termenilor lucrtori salariai i angajatori, ceea ce Curtea a confirmat, de altfel, n Hotrrea 22/87, menionat anterior, la considerentele 17, 18 i 19. 10. Este adevrat c, n conformitate cu articolul 1 alineatul (2), statele membre pot, cu titlu excepional s exclud din domeniul de aplicare a directivei creanele anumitor categorii de salariai. Conform anexei la directiv punctul II. C, este vorba, n ceea ce privete Italia: de lucrtori salariai care beneficiaz de prestaii prevzute de legislaia n materie de garantare a veniturilor n cazul n care ntreprinderea se afl n situaie de criz economic; de echipaje de nave maritime. n hotrrea sa Comisia/Italia, 22/87, menionat anterior, Curtea a avut deja ocazia s precizeze c prima categorie nu viza dect salariaii care beneficiaz efectiv de prestaiile n cauz. Chiar dac, din punct de vedere formal, dispoziia n cauz ofer statelor membre numai o posibilitate, se poate admite, n special n lumina celor afirmate n cadrul cauzei 22/87, c n ceea ce privete Italia meniunea acestor dou categorii precizate n anexa la directiv corespundea unei intenii ferme de a le exclude. Instanele naionale nu trebuie, prin urmare, dect s verifice dac reclamanii fac sau nu parte din una dintre aceste dou categorii. 11. n ceea ce privete ndoielile exprimate de guvernul italian i Comisie cu privire la ntrebarea dac directiva poate fi invocat de domnul Francovich dat fiind c nu este clar dac fostul angajator al acestuia se afl n mod formal n stare de insolvabilitate, este necesar s se evidenieze c articolul 2 alineatul (1) definete foarte clar ceea ce trebuie s se neleag prin stare de insolvabilitate. Instana naional trebuie s verifice dac, n cazul de fa, este ndeplinit aceast condiie. 12. Din cele precedente rezult c dispoziiile directivei care definesc beneficiarii sunt necondiionale i suficient de precise pentru a permite instanelor naionale s determine dac acestea se pot aplica unei anumite persoane. B Sfera de aplicare a drepturilor 13. Conform articolului 3 din directiv, instituiile de garantare asigur plata creanelor nepltite ale lucrtorilor salariai care privesc remuneraia aferent unei perioade anterioare unei date stabilite. Aceast dat este, la alegerea statelor membre, fie cea la care a intervenit insolvabilitatea angajatorului, fie cea a preavizului de concediere a salariatului n cauz ca urmare a insolvabilitii angajatorului, fie cea la care a survenit insolvabilitatea angajatorului sau cea la care contractul de munc sau raportul de munc al salariatului n cauz a ncetat ca urmare a insolvabilitii angajatorului. 14. Nu este, deci, posibil s se cunoasc care dintre cele trei soluii ar fi fost reinut de autoritile italiene n cazul n care acestea ar fi transpus directiva. Prin urmare, am putea fi tentai s concluzionm c aceast dispoziie nu este necondiional deoarece necesit o alegere din partea fiecrui stat membru. 181

15. Reclamanii n aciunea principal i Comisia solicit, cu toate acestea, Curii s nu lase aceast consideraie s devin un obstacol, ci s continue pe baza faptului c autoritile italiene ar fi trebuit cel puin s rein dintre cele trei ipoteze pe cea care impune sarcina cea mai uoar instituiei de garantare. Or, conform reclamanilor, ntruct data la care intervine insolvabilitatea se situeaz, logic, naintea datei preavizului de concediere a lucrtorului salariat n cauz, ca urmare a insolvabilitii angajatorului i naintea datei ncetrii contractului de munc sau a raportului de munc al salariatului n cauz intervenit ca urmare a insolvabilitii angajatorului, se acord, prin urmare, pentru prima dat garania minim lucrtorului. n acest caz, creana sa vizeaz, n fapt, o perioad mai scurt dect n celelalte dou ipoteze. 16. Cu toate acestea, se dovedete a fi adevrat c alte dispoziii ale directivei confer statelor membre posibilitatea de a reduce garaniile oferite lucrtorilor. Astfel, conform articolului 4 alineatul (1), statele membre au posibilitatea de a limita obligaia de plat prevzut la articolul 3 pentru instituiile de garantare, i aceasta, conform modalitilor prevzute la articolul 4 alineatul (2). n cazul n care statul membru a optat pentru prima ipotez pe care am calificat-o anterior ca garanie minim i dac a fcut uz de posibilitatea de a limita obligaia de plat a instituiilor de garantare, aceasta trebuie s asigure plata creanelor nepltite cu privire la remuneraia aferent ultimelor trei luni ale contractului de munc sau ale raportului de munc care se situeaz n interiorul unei perioade de ase luni care preced data la care intervine insolvabilitatea angajatorului. 17. n al doilea rnd, alineatul (3) al aceluiai articol permite statelor membre, pentru a evita plata unor sume care ar depi finalitatea social a prezentei directive, (de) a stabili un plafon de garantare a plii creanelor salariale. n cazul n care statele membre recurg la aceast posibilitate, acestea comunic Comisiei metodele utilizate pentru stabilirea plafonului. 18. n cele din urm, articolul 10 permite statelor membre s adopte msurile necesare pentru a evita abuzurile i pentru a refuza sau a reduce obligaia de plat ca urmare a existenei unor legturi speciale ntre lucrtorul salariat i angajator i a unor interese comune concretizate printr-o coluziune ntre acetia. 19. Comisia subliniaz c nu este vorba, n cazul tuturor acestor dispoziii, dect de posibiliti oferite statelor membre i c pare incompatibil cu noiunea de efect direct al directivelor ca, n cazul n care o directiv definete n mod precis drepturile persoanelor particulare, statul membru s poat invoca propria sa nendeplinire a obligaiilor, afirmnd c dac ar fi efectuat transpunerea directivei ar fi putut stabili n mod legitim drepturile persoanei particulare la un nivel mai sczut. 20. Ce ar trebui s se neleag din acest raionament? n primul rnd, trebuie s se constate c de a doua condiie stabilit de Curte, adic aceea a caracterului necondiional al dispoziiilor invocate, Comisia nu amintete deloc. Se ridic problema dac, n prezena unui ansamblu de dispoziii care conin n acelai timp o norm i mai multe posibiliti de a restrnge sfera de aplicare a acesteia, este legitim s se separe norma de celelalte i s se concluzioneze c norma este precis i necondiional. Sau se dorete s se sugereze c principiul conform cruia un stat membru nu poate invoca propria nendeplinire a obligaiilor ar avea ca efect s fac necondiional prin coninutul su o norm cu privire la care textul confer n mod 182

expres o marj de apreciere statului membru? n ceea ce m privete, consider c un astfel de raionament este inacceptabil. 21. n sprijinul tezei lor, reclamanii n aciunea principal invoc Hotrrea Marshall, iar Comisia, Hotrrile Becker i McDermott i Cotter. Or, la considerentul 55 din Hotrrea Marshall1, Curtea a constatat c articolul 5 din Directiva 76/207 nu confer statelor membre posibilitatea de a condiiona sau de a restrnge aplicarea principiului egalitii de tratament n sfer sa proprie de aplicare. Curtea ajunsese deja la o concluzie de acelai tip la considerentul 39 din Hotrrea Becker2. Dimpotriv, este sigur c n cazul care ne preocup, articolul 4 confer statelor membre dreptul de a restrnge obligaia de plat a instituiilor de garantare. 22. n ceea ce privete considerentul 15 al Hotrrii McDermott i Cotter3, citate de Comisie, acesta prevede c: faptul c directivele las autoritilor naionale posibilitatea de alegere a formei i a mijloacelor pentru a atinge rezultatul impus nu poate s constituie un temei pentru negarea oricrui efect al acelor dispoziii ale directivei care pot fi invocate n instan. n Hotrrea McDermott i Cotter, Curtea a constatat, n esen, c existau dou posibiliti pentru a realiza egalitatea de tratament ntre femei i brbai: cea de a ridica nivelul prestaiilor sociale acordate femeilor la nivelul celor acordate brbailor sau cea de a diminua nivelul celor acordate brbailor. ntruct Irlanda nu a transpus directiva i, prin urmare, nu a efectuat alegerea n cauz, Curtea s-a pronunat c ar trebui s se aplice prima soluie. ns rezultatul final, adic egalitatea, a fost prevzut n mod clar i necondiional n directiv. 23. n acest caz, dimpotriv, suntem nc n stadiul n care trebuie s se stabileasc dac dispoziiile directivei care definesc drepturile persoanelor particulare sunt suficient de precise i necondiionale pentru a putea fi invocate n justiie. Nu este vorba aici de alegerea formei i a mijloacelor pentru a obine rezultatul prevzut, ci, ntr-o foarte mare msur, chiar de definirea rezultatului. Or, n Hotrrea Curii din 12 decembrie 1990, Kaefer i Procacci4, Curtea a declarat: c o dispoziie este necondiional atunci cnd aceasta nu las statelor membre nicio marj de apreciere. Prin urmare, dac n pofida acestei hotrri se dorete s se urmeze calea pe care ne-o sugereaz reclamanii i Comisia i s se ncerce s se deduc din dispoziiile directivei o obligaie minim (idee interesant n sine) care s-ar impune, n orice caz, statelor membre, ar trebui, totui, s se in seama de posibilitatea prevzut la articolul 4 alineatul (2).

1 Hotrrea din 26 februarie 1986, Marshall (152/84, Rec., p. 723). 2 Hotrrea din 19 ianuarie 1982, Becker (8/81, Rec., p. 53). 3 Hotrrea din 24 martie 1987, McDermott i Cotter (286/85, Rec., p. 1453). 4 Hotrrea din 12 decembrie 1990, Peter Kaefer i Andra Procacci, considerentul 26 (C-100/89 i C-101/89, Rec., p. 1-4647).

183

24. Cu toate acestea, nici acest lucru nu este posibil, deoarece s-ar ignora astfel marja de apreciere extrem de vast pe care alineatul (3) din acelai articol o confer statelor membre (stabilirea unui plafon pentru a evita plata unor sume care depesc obiectivul social al directivei). Consider, prin urmare, c nu este posibil s se contureze o astfel de obligaie minim. 25. Dimpotriv, n ceea ce privete articolul 10 din Directiva 80/987, recunosc validitatea argumentului pe care Comisia l deduce din considerentul 32 al Hotrrii Becker. Era vorba de interpretarea sferei de aplicare a articolului 13 partea B litera (d) punctul (1) din a asea directiv cu privire la taxa pe valoarea adugat, care prevede c statele membre scutesc, n condiiile pe care acestea le stabilesc n scopul asigurrii aplicrii corecte i simple a scutirilor prevzute n continuare i al prevenirii oricror eventuale cazuri de fraud, evaziune i abuz [] (d) urmtoarele operaiuni: 1. acordarea i negocierea creditelor. Ai constatat c condiiile menionate n aceast dispoziie nu fac referire n nici un fel la definirea coninutului exceptrii prevzute (considerentul 32 din hotrre). Se poate spune c i articolul 10 din Directiva 80/987 vizeaz, n esen, evitarea fraudelor i a abuzurilor. 26. Cu toate acestea, marja de apreciere vast pe care articolul 4 o acord statelor membre nu permite s se concluzioneze c dispoziiile directivei care definesc sfera de aplicare a drepturilor beneficiarilor sunt necondiionale i suficient de precise. C Identitatea debitorului 27. S examinm, n primul rnd, ceea ce prevede directiva. La articolul 3 se prevede c: Statele membre iau msurile necesare n vederea asigurrii de ctre instituiile de garantare [] a plii creanelor salariale [] Conform articolului 5, statele membre stabilesc modalitile de organizare, finanare i funcionare a instituiilor de garantare, cu respectarea n special urmtoarelor principii: (a) patrimoniul instituiilor trebuie s fie independent de capitalul de exploatare al angajatorilor i trebuie s fie constituit n aa fel nct asupra acestuia s nu poat fi pus sechestru n cursul unei proceduri n caz de insolvabilitate; (b) angajatorii trebuie s contribuie la finanare, n msura n care aceasta nu este acoperit integral de ctre autoritile publice; (c) obligaia de plat a instituiilor exist independent de ndeplinirea obligaiilor de a contribui la finanare. 28. Din punctul meu de vedere, din aceste texte rezult c aplicarea concret a directivei se efectueaz, n orice caz, cu dou condiii, adic:

184

 crearea unei instituii de garantare sau desemnarea unei instituii existente ca debitor al prestaiilor prevzute de directiv; determinarea modului de finanare al acesteia i, n special, a rolului pe care statul i-l asum n aceast privin. 29. Comisia care a aprofundat n mod special aceast problem nu contest c statul trebuie s adopte toate aceste msuri, ns nu concluzioneaz totui c dispoziiile directivei nu sunt aplicabile ca atare. Conform Comisiei, dac se poate demonstra c rspunderea financiar pentru prestaiile prevzute de directiv revine n cele din urm statului, instituiile de garantare ar putea fi asimilate statului. Prin urmare, instana naional ar putea obliga statul la plata compensaiilor minime prevzute de directiv. Comisia consider c aceast posibilitate de asimilare a instituiilor statului decurge din articolul 5 litera (b) din directiv conform cruia angajatorii trebuie s contribuie la finanare (a instituiei de garantare), n msura n care aceasta nu este acoperit integral de ctre autoritile publice. Astfel directiva prevede ca posibilitate alternativ finanarea integral a instituiilor de ctre stat. Or, continu Comisia, atunci cnd directiva prevede posibilitatea unei aplicri conform principiului rspunderii financiare a statului, acesta din urm nu poate s se sustrag acestei rspunderi susinnd c dac ar fi respectat obligaia de punere n aplicare a directivei ar fi putut face n aa fel nct sarcina financiar s fie suportat, n parte sau poate chiar n totalitate, de alte persoane. 30. Consider c acest raionament nu este, totui, convingtor. Exist, n fapt, dou posibiliti. Ori finanarea instituiilor de garantare de ctre angajatori constituie norma, iar finanarea de ctre autoritile publice, posibilitatea alternativ, caz n care Comisia nu poate susine aici un argument contrar a ceea ce a susinut cu privire la articolele 3 i 4, c n absena unei decizii a statului membru de a utiliza posibilitatea alternativ, totui aceasta trebuie s se aplice. Ori statul membru trebuie n mod necesar s fac o alegere n ceea ce privete modul de finanare a instituiei de garantare i, n acest caz, dispoziia n cauz nu este necondiional. Aceast ultim ipotez este, n opinia mea, cea corect. ntrebarea dac instituia de garantare este asimilabil sau nu statului depinde de o decizie care trebuie s fie adoptat de acesta din urm n prealabil. 31. V propun, prin urmare, s rspundei la prima parte a primei ntrebri c dispoziiile Directivei 80/987 nu sunt suficient de precise i necondiionale pentru a putea genera drepturi pe care persoanele particulare le pot valorifica n justiie. II Cu privire la repararea prejudiciilor suferite de ctre persoanele particulare ca urmare a netranspunerii Directivei 80/987 32. Primele ntrebri adresate de cele dou instane de trimitere vizeaz n al doilea rnd n mod expres ipoteza n care dispoziiile relevante din Directiva 80/987 nu ar fi suficient de precise i necondiionale pentru a putea fi invocate direct n faa instanei naionale: se ridic problema dac, n astfel de cazuri, persoana particular vtmat ca urmare a netranspunerii directivei de ctre un stat membru poate pretinde repararea eventualelor prejudicii pe care le-a suferit ca urmare a acestui fapt. 33. Avnd n vedere c este necesar s se acorde o perioad considerabil de timp discuiei asupra multiplelor aspecte ale acestei probleme, voi ncepe prin a v prezenta, ntr-o prim 185

parte, un rezumat al concluziilor la care am ajuns, dup care, ntr-o a doua parte, voi detalia raionamentul urmat, care se bazeaz n esen pe jurisprudena Curii. A Rezumat 1. Dei n stadiul actual al dreptului comunitar, i revine, n principiu, sistemului juridic al fiecrui stat membru obligaia de a determina procedura juridic care permite obinerea eficacitii depline a dreptului comunitar, aceast competen a statului este totui limitat chiar de obligaia statelor membre, care decurge din dreptul comunitar, de a asigura aceast eficien. 2. Acest lucru nu este valabil doar pentru dispoziiile dreptului comunitar care au efect direct, ci pentru toate dispoziiile care au ca scop s confere drepturi persoanelor particulare. Absena efectului direct, n fapt, nu nseamn c efectul urmrit de dreptul comunitar nu este acela de a conferi drepturi persoanelor particulare, ci doar c acestea nu sunt suficient de precise i necondiionale pentru a putea fi invocate i aplicate ca atare. 3. n caz de netranspunere sau de transpunere incorect a unei directive, un stat membru priveaz dreptul comunitar de efectul dorit. Acesta ncalc n acelai timp articolele 5 i 189 paragraful al treilea din tratat care afirm caracterul obligatoriu al directivei i l oblig s adopte toate msurile necesare pentru punerea n aplicare a acesteia. 4. n cazul n care nclcarea acestei obligaii este constatat printr-o hotrre a Curii pronunat n temeiul articolelor 169 171 din tratat, autoritatea de lucru judecat, precum i articolul 171 din tratat impun statului membru s adopte, fr a putea ridica vreun obstacol de orice natur, toate msurile corespunztoare pentru a ndeplini obligaia i pentru a fi obinut efectul dorit al dreptului comunitar. Astfel, acesta poate s fie obligat, de asemenea, s repare prejudiciile pe care le-a cauzat persoanelor particulare prin comportamentul su ilegal. 5. n temeiul dreptului comunitar, rspunderea statului membru trebuie s poat fi angajat cel puin n cazurile n care se ntrunesc condiiile care ar angaja rspunderea Comunitii ca urmare a nclcrii dreptului comunitar de ctre una dintre instituiile sale. n cazul unei directive, care ar fi trebuit s fie transpus prin intermediul unui act normativ, este prin urmare suficient ca dispoziiile relevante ale directivei s aib ca scop protejarea intereselor persoanelor particulare. Condiia unei nclcri caracterizat suficient a unei norme superioare de drept trebuie, n fapt, s fie considerat ca stabilit n ipoteza n care Curtea a constatat nendeplinirea obligaiei de ctre statul membru printr-o hotrre pronunat n temeiul articolelor 169 171. 6. n stadiul actual al dreptului comunitar, aciunea n despgubiri astfel intentat n faa instanei naionale mpotriva unui stat membru este reglementat, n ceea ce privete celelalte aspecte i n special evaluarea prejudiciului suferit i modalitile procedurale, de norme de drept naional, sub dubla rezerv c acestea nu pot fi mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaiile care par a fi de natur intern i c acestea nu pot fi formulate n aa fel nct s fac practic imposibil repararea prejudiciului suferit. Acest lucru implic cel puin c cele mai adecvate ci legale care exist n sistemul juridic naional trebuie s fie interpretate n aa fel nct s se respecte aceste cerine i chiar c o cale legal corespunztoare trebuie s fie creat n cazul n care nu exist. 7. Aciunea n despgubiri este de natur diferit de aciunea pentru plat n temeiul dispoziiilor unei directive cu efect direct. Nu este vorba de obinerea, pe o cale ocolitoare, a aceluiai rezultat ca n cazul n care dispoziiile directivei ar avea efect direct. Prejudiciul

186

poate fi evaluat de ctre instana naional ex aequo et bono. Dispoziiile directivei pot totui s serveasc ca punct de referin. 8. Avnd n vedere incertitudinea care a prevalat pn n prezent n ceea ce privete rspunderea statelor membre n caz de nerespectare a dreptului comunitar i consecinele financiare pe care hotrrea Curii le poate implica n ceea ce privete nerespectrile anterioare ale dreptului comunitar, este necesar s se limiteze n timp efectele hotrrii Curii. B Examinarea raionamentului 34. Reclamanii n aciunea principal i Comisia solicit Curii, cu titlu subsidiar, s declare c daunele-interese trebuie acordate de ctre statul italian. Comisia a dorit s sublinieze n edin c nu propune Curii tranarea, cu ocazia prezentului litigiu, a problemei generale dac netranspunerea unei directive care nu are efect direct poate determina o aciune n despgubiri. Teza Comisiei se bazeaz, dimpotriv, pe o examinare detaliat i minuioas a directivei n cauz. Aceasta se bazeaz pe particularitile directivei. Comisia propune s se stabileasc o distincie ntre aciunea n materie de plat i aciunea n materie de rspundere pentru prejudicii. Conform acesteia, o aciune pentru plat, pentru a putea avea ctig de cauz, necesit dovada c trei serii de norme au un efect direct, adic: cele care identific beneficiarii drepturilor prevzute de directiv; cele care definesc sfera de aplicare a acestor drepturi; i cele care identific persoana mpotriva creia pot fi invocate drepturile respective. Dimpotriv, tot conform Comisiei, n cadrul aciunii n repararea prejudiciilor ndreptat mpotriva statului nu este necesar s se demonstreze c a treia serie de norme are un efect direct, debitorul fiind n acest caz, prin definiie, statul. 35. Nelund n considerare faptul c, n opinia mea, pare inadecvat s se vorbeasc despre efect direct cu privire la fiecare din aceste trei serii de norme adoptate izolat i c ar fi mai potrivit s se utilizeze expresia dispoziie necondiional i suficient de precis, nu neleg raionamentul Comisiei. n fapt, chiar dac s-ar accepta ipoteza acesteia, conform creia n cadrul acestei directive, sfera de aplicare a drepturilor creditorilor este definit n mod necondiional i suficient de precis, ar fi totui necesar s se decid definitiv, adic fcnd abstracie de acest caz, dac poate fi angajat rspunderea statelor membre ca urmare a netranspunerii unei directive. n opinia mea, aici se ridic problema dac, n mod general, o instan naional poate fi obligat n temeiul dreptului comunitar s declare statul rspunztor n cazul n are netranspunerea unei directive care nu genereaz un efect direct a cauzat un prejudiciu unei persoane particulare. 36. n interveniile lor n faa Curii, guvernele german, britanic, italian i olandez au exclus repararea obligatorie, n temeiul dreptului comunitar, a prejudiciilor cauzate nu doar ca urmare a netranspunerii unei directive precum cea n cauz, ci i ca urmare a nclcrii dispoziiilor dreptului comunitar direct aplicabil sau cu efect direct. ntruct acestea i-au fundamentat ntreaga tez pe jurisprudena Curii referitoare la astfel de dispoziii, jurisprudena respectiv trebuie examinat n primul rnd. Jurisprudena Curii referitoare la dispoziiile direct aplicabile sau cu efect direct 187

37. n ceea ce privete aceste dispoziii, s-a stabilit c, prin aplicarea principiului cooperrii enunat la articolul 5 din tratat, sarcina de a asigura protecia juridic care decurge pentru justiiabili din efectul direct al dispoziiilor dreptului comunitar este ncredinat instanelor naionale i c, n absena unei reglementri comunitare n materie, sistemul juridic intern al fiecrui stat membru trebuie s desemneze instanele competente i s reglementeze modalitile procedurale ale aciunilor n justiie destinate s asigure protecia drepturilor pe care justiiabilii le au n virtutea efectului direct al dreptului comunitar []1. 38. Aceast protecie trebuie totui s fie eficient, astfel cum a amintit Curtea n Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozzetti, considerentul 17 (179/84, Rec., p. 2301), fcnd trimitere la Hotrrea din 19 decembrie 1968, Salgoil (13/68, Rec., p. 661, 675), n care a vorbit despre protecie direct i imediat. Este vorba despre asigurarea deplinei eficaciti a dreptului comunitar i orice dispoziie dintr-un sistem juridic naional sau orice practic legislativ, administrativ sau judiciar care ar avea ca efect diminuarea eficacitii dreptului comunitar i, a fortiori, obstrucionarea efectului deplin al acestuia, ar fi incompatibil cu cerinele inerente naturii dreptului comunitar2. 39. Instanele naionale trebuie s i ndeplineasc obligaia de a asigura o protecie eficient a drepturilor pe care persoanele particulare le au n temeiul dreptului comunitar lsnd neaplicat orice eventual dispoziie contrar din legislaia naional, indiferent dac aceasta este anterioar sau ulterioar normei comunitare3. Acest lucru nu este valabil doar pentru legile naionale, ci pentru orice dispoziie din sistemul juridic intern, Curtea preciznd n Hotrrea din 15 iulie 1964, Costa (6/64, Rec., p. 1141, 1160) c dreptul izvort din tratat, surs independent de drept, nu ar putea, datorit naturii sale specifice i originale, s fie nesocotit de o dispoziie juridic intern, indiferent de tipul acesteia, fr a-i pierde caracterul comunitar i fr a fi contestat baza juridic a Comunitii nsi. 40. n cazul n care aplicarea normelor naionale contrare dreptului comunitar direct aplicabil s-a concretizat n perceperea anumitor sume de la persoanele particulare, statul membru, conform jurisprudenei Curii n materie de recuperare a sumelor pltite necuvenit, trebuie s asigure rambursarea acestor sume, iar aceast obligaie decurge din efectul direct al dispoziiei comunitare creia i-a fost adus atingere4. Cu alte cuvinte,

1 A se vedea, n special, Hotrrile din 16 decembrie 1976, Rewe, considerentul 5 (33/76, Rec., p. 1989) i Cornet, considerentele 12 i 13 (45/76, Rec., p. 2043). 2 A se vedea Hotrrea din 19 iunie 1990, Factortame I, considerentele 20 i 21 (C-213/89, Rec., p. 1-2433), precum i Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal, considerentul 22 (106/77, Rec., p. 629). 3 A se vedea Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal, considerentul 21 (106/77, Rec., p. 629). 4 A se vedea, n special, Hotrrea din 29 iunie 1988, Deville, considerentul 11 (240/87, Rec., p. 3513).

188

dreptul de a obine rambursarea sumelor percepute de un stat membru cu nclcarea normelor dreptului comunitar este consecina i completarea adus drepturilor conferite justiiabililor prin intermediul dispoziiilor comunitare []1. 41. Or, nu observ nicio diferen fundamental ntre o aciune n rambursare i o aciune n despgubiri deoarece, n ambele cazuri, este vorba despre repararea unei erori cauzate prin nclcarea dreptului comunitar. De altfel, Curtea a declarat deja c efectul direct al unei dispoziii de drept comunitar poate servi drept fundament pentru o aciune n despgubiri: spre exemplu, fac trimitere la Hotrrea Curii din 12 iulie 1990, Foster (C-188/89, Rec., p. 13313). 42. Decurge din cele de mai sus c eventuala despgubire a unei persoane particulare pentru prejudiciul suferit ca urmare a nclcrii unei dispoziii comunitare cu efect direct i are temeiul chiar n sistemul juridic comunitar. Desigur, dac alte ci, care pot asigura eficiena deplin a dreptului comunitar, sunt disponibile n sistemul juridic naional, acestea pot fi utilizate. ns, dup cum a amintit Curtea n Hotrrea din 9 iulie 1985, Bozzetti, considerentul 17 (179/84, Rec., p. 2301), cu toate c sistemul juridic al fiecrui stat membru trebuie s desemneze instana competent pentru a soluiona litigiile care pun n discuie drepturi individuale, derivate din sistemul juridic comunitar, [] statele membre au responsabilitatea de a asigura, n fiecare caz, o protecie efectiv a acestor drepturi. Dac, prin urmare, despgubirea este singurul mijloc care poate, dup caz, s asigure o astfel de protecie efectiv, statul membru are obligaia, n temeiul dreptului comunitar, de a pune la dispoziia justiiabililor calea legal adecvat care permite solicitarea acesteia. 43. Cele patru guverne care au prezentat observaii au susinut, totui, c, n jurisprudena sa, Curtea nu a fcut trimitere doar la dreptul naional n ceea ce privete modalitile care trebuie s se aplice eventualelor aciuni n reparare ndreptate mpotriva statului, ci chiar ntrebarea de principiu dac astfel de aciuni pot fi introduse reprezint o problem de drept naional. Aceste guverne susin, de asemenea, c n cazul n care sistemul juridic naional este determinant n cazul unei dispoziii care produce efecte directe, acesta este decisiv a fortiori n ceea ce privete dispoziiile care nu produc efecte directe. Astfel, n cadrul edinei, agenii Guvernelor Regatului Unit i Germaniei au ncercat iniial s resping argumentele pe care Comisia inteniona s le extrag n sprijinul tezei sale din Hotrrea din 22 ianuarie 1976, Russo (60/75, Rec., p. 45). n aceast hotrre Curtea a declarat c, n cazul n care un [] prejudiciu ar fi fost cauzat de o nclcare a dreptului comunitar, statul trebuie s i asume, cu privire la persoana vtmat, consecinele n cadrul dispoziiilor din dreptul naional referitoare la rspunderea statului (considerentul 9). Cauza respectiv viza o nclcare a unui regulament cu privire la organizarea comun a pieelor agricole. 44. Desigur, Curtea a fcut trimitere la dispoziiile din dreptul naional referitoare la rspunderea statului. Totui, aceasta a declarat c statului i revine obligaia de a-i asuma, cu privire la persoana vtmat, consecinele care rezult pentru aceasta din nclcarea dreptului

1 A se vedea, n special, Hotrrea din 2 februarie 1988, Barra, considerentul 17 (309/85, Rec., p. 355).

189

comunitar. Consider c astfel Curtea a consacrat principiul unei obligaii n sarcina statului de a repara prejudiciul cauzat, lsnd dreptului naional sarcina de a stabili modalitile. n cazul n care aceasta ar fi dorit s lase i ntrebarea de principiu n sarcina dreptului naional, cu siguran ar fi indicat acest lucru n termeni clari, dat fiind, pe de o parte, c una dintre ntrebrile preliminare viza n mod expres problema dac exist n dreptul comunitar un astfel de principiu (a se vedea a cincea ntrebare, Rec., 1976, p. 47) i c, pe de alt parte, att reclamantul n aciunea principal1, ct i Comisia2 au luat n mod clar poziie n acest sens. 45. n ceea ce privete hotrrile la care guvernele au fcut trimitere, n special n cursul edinei, nu consider c acestea trebuie n mod necesar s fie interpretate n sensul preconizat. De altfel, este semnificativ s se constate c, n observaiile lor scrise, reclamanii n aciunea principal i Comisia, pe de o parte, i Guvernele Regatului Unit i olandez, pe de alt parte, au citat aceleai hotrri n sprijinul unor teze divergente, dac nu chiar opuse3. 46. S lum n considerare cauza 33/76, Rewe. n Hotrrea din 16 decembrie 1976, considerentul 5 (Rec., p. 1989), Curtea a fcut, desigur, declaraia menionat anterior care, conform unor opinii, arat c n stadiul actual al dreptului comunitar rspunderea statului pentru nendeplinirea obligaiilor sale comunitare intr doar n sfera de aplicare a dreptului naional. Este evident, cu toate acestea, c instana comunitar a fcut trimitere la sistemul juridic intern al statelor membre numai n ceea ce privete desemnarea instanelor competente i reglementarea modalitilor procedurale, ceea ce implic n mod necesar existena unei obligaii prealabile n sarcina statelor membre i n special a instanelor acestora de a asigura protecia juridic a drepturilor pe care dreptul comunitar le confer persoanelor particulare. Faptul c dreptul naional nu poate merge pn la a contesta principiul obligaiei statului membru de a asigura protecia drepturilor care deriv, pentru persoanele particulare, din dreptul comunitar este susinut, pe de o parte, de afirmaia Curii c modalitile procedurale, astfel cum sunt stabilite n dreptul naional nu trebuie s fac practic imposibil exercitarea drepturilor pe care instanele naionale au obligaia s le protejeze. Pe de alt parte, fcnd trimitere la articolele 100 102 i 235 din tratat pentru a adopta, dup caz, msurile necesare pentru a remedia disparitile actelor cu putere de lege sau ale actelor administrative ale statelor membre n domeniu, Curtea pare c a recunoscut implicit c principiul rspunderii statului intr n competena dreptului comunitar. Astfel, aceasta a admis, n orice caz, c dreptul comunitar poate constitui un temei dac nu pentru crearea de noi ci legale, altele dect cele stabilite prin dreptul naional, cel puin pentru ajustarea i interpretarea cilor legale naionale existente, astfel nct acestea s poat fi utilizate n

1 Conform domnului Russo, principiul obligaiei de despgubire este stabilit n spe, n timp ce modalitile conform crora trebuie s se realizeze repararea trebuie s intre n continuare n competena instanei naionale (Rec., 1976, p. 50, ultimul alineat din coloana din partea stng). 2 Conform Comisiei, n dreptul intern trebuie s se prevad proceduri care s permit protejarea drepturilor care decurg din normele comunitare i principiul efectului util, precum i cel al aplicrii uniforme a dreptului comunitar impunnd ca aceast protecie, fr a aduce atingere neutralitii dreptului comunitar cu privire la procedura aleas, s fie corespunztoare i eficient (Rec., 1976, p. 52, al treilea i respectiv ultimul alineat din coloana din partea stng). 3 A se vedea Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio (199/82, Rec., p. 3595), pentru reclamanii n aciunea principal; a se vedea Hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria (101/78, Rec., p. 623), pentru Comisie i guvernul olandez; a se vedea Hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe (158/80, Rec., p. 1805) pentru Guvernul Regatului Unit.

190

vederea protejrii drepturilor care decurg, pentru persoanele particulare, din dreptul comunitar. 47. Nu consider c aceast concluzie trebuie s fie modificat avnd n vedere hotrrea Curii din 7 iulie 1981 ntr-o alt cauz Rewe (158/80, Rec., p. 1805). Desigur, Curtea a declarat n acea hotrre c tratatul nu are ca scop crearea n faa instanelor naionale, n vederea respectrii dreptului comunitar, a unor ci legale diferite de cele stabilite n dreptul naional (considerentul 44). Cu toate acestea, Curtea a adugat c, dimpotriv, sistemul de protecie juridic pus n aplicare prin tratat [] implic c orice tip de aciune prevzut n dreptul naional trebuie s poat fi utilizat pentru a se asigura respectarea normelor comunitare cu efect direct n aceleai condiii de admisibilitate i de procedur ca n cazul asigurrii respectrii dreptului naional. Prin urmare, consider c un stat membru nu se poate opune introducerii unei aciuni n despgubiri mpotriva statului bazat pe nclcarea unui drept conferit direct de dreptul comunitar persoanelor particulare pe motiv c sistemul su juridic naional prevede principiul lipsei rspunderii autoritilor publice i n special a autoritii legislative: o dat ce aciunea n despgubiri exist ca tip de aciune, un stat membru nu se mai poate prevala de calitatea persoanei presupus a fi responsabil pentru a priva persoanele particulare de posibilitatea de a introduce o astfel de aciune i, n acest fel, de a obstruciona eficacitatea dreptului comunitar cu efect direct. Aici ne regsim, de altfel, ntr-un context cu totul diferit de cel n cadrul cruia s-a dezvoltat, n anumite state membre, teoria lipsei rspunderii statului n calitatea sa de legiuitor. n cursul edinei, Comisia a evideniat n mod justificat c n dreptul naional se ntlnesc foarte rar situaii n care, pe lng faptul c legiuitorul are obligaia s adopte o lege, pe lng faptul c este posibil s se stabileasc cu o precizie destul de mare ceea ce trebuie s fac, n plus, legiuitorul trebuie s acioneze ntr-un anumit termen. n opinia mea, nu este exagerat s se afirme c, n ceea ce privete transpunerea directivelor, legiuitorul se afl ntr-o situaie asemntoare cu cea a administraiei responsabile de punerea n aplicare a unei legi. 48. Nu poate s reias un argument nici din trimiterea fcut de ctre Curte la condiiile privind admisibilitatea i procedura care trebuie ndeplinite atunci cnd este vorba de asigurarea respectrii dreptului naional. Pe de o parte, problemele de admisibilitate i de procedur nu se ridic dect n ceea ce privete o cale legal existent. Pe de alt parte, aceast trimitere a fost fcut n contextul specific al Cauzei Rewe (158/80) i, n special, dup ce Curtea subliniase, n mod expres, c n circumstanele particulare ale dreptului naional, n acest caz dreptul german, recunotea fiecrei persoane interesate un drept la aciune (considerentul 40 din hotrre). Curtea putea astfel s se limiteze la a prescrie c ntro astfel de ipotez dreptul la aciune respectiv trebuie s poat fi exercitat n condiii similare n cadrul sistemului juridic comunitar. n mod similar, n spe, nu pare s existe nicio ndoial n ceea ce privete existena unei ci de drept adecvate. 49. Reiese din cele de mai sus c nu se poate deduce din hotrrea menionat anterior c dreptul comunitar nu poate n nicio circumstan s impun unui stat membru s pun la dispoziia justiiabililor ci legale care s le permit s i valorifice n mod eficient drepturile care deriv din dreptul comunitar atunci cnd nu exist ci legale similare sau nu sunt 191

accesibile n aceleai condiii la nivel naional. Articolul 215 paragraful al doilea din tratat presupune, de altfel, existena unor astfel de ci legale. 50. Obiecii convingtoare nu pot s reias nici din celelalte dou hotrri menionate n special de ctre guvernul german. n Hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria (101/78, Rec., p. 623), Curtea a hotrt, ntr-adevr, c problema reparrii de ctre un organism naional a prejudiciilor cauzate persoanelor fizice de ctre organismele i funcionarii statelor membre, fie ca urmare a nclcrii dreptului comunitar, fie printr-un act sau o omisiune contrar legislaiei naionale, cu ocazia aplicrii dreptului comunitar, nu intr n sfera de aplicare a articolului 215 paragraful al doilea din tratat i trebuie s fie evaluat de instanele naionale n funcie de legislaia naional a statului membru n cauz. Cauza Granaria prezenta, cu toate acestea, mai multe particulariti de care trebuie s se in seama la momentul evalurii semnificaiei exacte a acesteia. n primul rnd, aceasta privea, n realitate, rspunderea pentru prejudiciul cauzat prin acte normative comunitare declarate ca fiind lipsite de validitate. Chestiunea reparrii de ctre un organism naional nu aprea dect pentru c acesta adoptase acte de aplicare a unui regulament comunitar care ulterior s-a dovedit ilegal. n continuare, Curtea a declarat, fr echivoc, c atta timp ct acest regulament nu fusese declarat ilegal, organismul naional nu putea proceda altfel dect s l aplice. Aceast consideraie l-a determinat pe avocatul general, domnul Capotorti, s constate c, n realitate, nu exist n spe nicio nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru i s concluzioneze c, prin urmare, nu este necesar s se presupun c rspunderea incumb statului membru (Rec., 1979, p. 644, coloana din stnga). n cele din urm, Curtea a amintit c lipsa de validitate a regulamentului n cauz nu era suficient pentru a angaja rspunderea Comunitii n temeiul articolului 215 paragraful al doilea din tratat. n acest context, este normal ca n ipoteza n care problema rspunderii eventuale a organismului naional ar fi ridicat n faa unei instane naionale, aceasta din urm ar trebui s o evalueze n funcie de dreptul naional, cu att mai mult cu ct aplicarea articolului 215 paragraful al doilea intr n competena exclusiv a Curii de Justiie. De altfel, pornind de la Hotrrea din 27 septembrie 1988, Asteris i alii, considerentele 18, 19 i 20 (106/87 -120/87, Rec., p. 5515), s-a stabilit c din moment ce lipsa de legalitate a unui act comunitar nu a fost considerat suficient pentru a angaja rspunderea Comunitii, nici rspunderea unei autoriti naionale, care a executat numai actul respectiv i creia nu i este imputabil lipsa de legalitate a acestuia, nu poate fi angajat din aceleai motive, ns poate, cel mult, s fie angajat pe un alt fundament dect lipsa de legalitate a actului comunitar. Consider aceast hotrre la fel de interesant n msura n care constituie o ilustraie a modalitii n care dreptul comunitar poate afecta cile legale naionale: o hotrre prin care Curtea se pronun n sensul absenei rspunderii Comunitii n temeiul articolului 215 din tratat se opune unei aciuni n despgubiri introduse mpotriva statului pe baza acelorai temeiuri ca i aciunea respins de Curte (a se vedea, de asemenea, considerentul 29 din hotrre). 51. n ceea ce privete Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio (199/82, Rec., p. 3595), este adevrat c n cauza respectiv, Curtea a amintit jurisprudena sa consacrat conform creia condiiile de fond i de form care reglementeaz rambursarea taxelor naionale 192

percepute cu nclcarea normelor de drept comunitar reprezint o chestiune de drept naional, cu condiia ca acestea s nu fie mai puin favorabile dect cele care privesc revendicrile similare de natur intern i nu pot fi formulate astfel nct s fac practic imposibil exercitarea drepturilor conferite de dreptul comunitar. Cu toate acestea, ceea ce pare mai important n contextul care ne preocup este faptul c, n primul rnd, Curtea a evideniat c dreptul la rambursarea taxelor percepute de un stat membru cu nclcarea normelor de drept comunitar reprezint consecina i completarea drepturilor aplicabile justiiabililor prin dispoziiile comunitare care interzic taxele cu efect echivalent drepturilor vamale sau, dup caz, aplicarea discriminatorie a taxelor interne (considerentul 12). Consider c decurge n mod clar din aceast declaraie c un stat membru are obligaia de a prevedea mijloacele juridice necesare pentru a permite justiiabililor s pretind restituirea taxelor pltite cu nclcarea dreptului comunitar i, n consecin, de a beneficia pe deplin de drepturile care le sunt conferite de dreptul comunitar. Acest lucru este confirmat i de faptul c, n cele din urm, Curtea a hotrt n aceast cauz c un stat membru nu ar putea subordona rambursarea unor astfel de taxe unor norme care o fac practic imposibil nici chiar n cazul n care rambursarea altor impozite, drepturi sau taxe percepute cu nclcarea dreptului naional ar fi supus acelorai condiii restrictive. Conform Curii, chiar faptul c aceste condiii restrictive se aplic tuturor impozitelor, drepturilor i taxelor naionale nu reprezint un argument pentru a refuza rambursarea taxelor percepute contrar dreptului comunitar (a se vedea considerentul 17 din hotrre). 52. Niciuna dintre hotrrile invocate de guvernele care au prezentat observaii n faa Curii nu este, prin urmare, de natur s susin teza lor conform creia numai dreptul naional al fiecrui stat membru trebuie s determine nu doar n ce condiii, ci i dac un stat membru poate fi rspunztor i constrns s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrii, de ctre acesta, a drepturilor care deriv pentru acestea din dreptul comunitar. Cunotinele care rezult din Hotrrile Factortame I i Zuckerfabrik 53. ncepnd cu Hotrrea Curii din 19 iunie 1990, Factortame I (C-213/89, Rec., p. 2433), consider c nu mai poate exista nicio ndoial c n anumite cazuri chiar dreptul comunitar poate nvesti n mod direct autoritile judiciare naionale cu competenele necesare pentru a asigura protecia juridic efectiv a acestor drepturi, chiar dac nu exist competene similare la nivelul dreptului naional1. Din aceast hotrre rezult c dreptul comunitar impune instanelor naionale s suspende executarea unei norme naionale care se pretinde a fi contrar dreptului comunitar chiar dac, n dreptul naional, acestea nu au competena de a dispune msuri provizorii care conduc la suspendarea normelor interne. 54. Adaug c rezult din Hotrrea Curii din 21 februarie 1991, Zuckerfabrik Sderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest (C-143/88 i C-92/89, Rec., p. 1-415), c dreptul comunitar poate chiar s prevad condiiile de exercitare a competenelor pe care acesta le confer astfel instanelor naionale. n aceast hotrre Curtea a constatat, n primul rnd, c

1 A se vedea n acest sens Simon, D., i Barav, A.: Le droit communautaire et la suspension provisoire des mesures nationales Les enjeux de l'affaire Factortame , Revue du march commun, nr. 340, octombrie 1990, p. 591 - 596. A se vedea, de asemenea, Curtin, D.: Directives: The effectiveness of judicial protection of individual rights, Common Market Law Review 27, 1990, p. 709 - 735.

193

protecia provizorie care este asigurat justiiabililor n faa instanelor naionale de dreptul comunitar trebuie s rmn invariabil, indiferent dac acetia contest compatibilitatea dispoziiilor de drept naional cu dreptul comunitar (astfel cum s-a ntmplat n cauza Factortame I) sau validitatea actelor de drept derivat (astfel cum s-a ntmplat n cauzele Zuckerfabrik), din moment ce, n cele dou cazuri, contestaia se ntemeiaz chiar pe dreptul comunitar (considerentul 20). Aceasta a luat n considerare apoi condiiile n care instanele naionale pot asigura o astfel de protecie provizorie, adic, n acest caz, dispunerea suspendrii executrii unui act administrativ naional ntemeiat pe un regulament comunitar ca urmare a ndoielilor existente cu privire la validitatea acestui regulament, i a trebuit s constate c, n ceea ce privete condiiile de suspendare a executrii actelor administrative, exist diferene n funcie de dreptul naional care le reglementeaz, diferene care pot compromite aplicarea uniform a dreptului comunitar (considerentul 25). Or, conform Curii, aceast aplicare uniform este o cerin fundamental a sistemului juridic comunitar; i implic, prin urmare, ca suspendarea executrii actelor administrative ntemeiate pe un regulament comunitar, guvernat fiind de normele de procedur naionale, n special n ceea ce privete depunerea i examinarea cererii, s fie supus n toate statele membre, cel puin unor condiii de acordare uniforme (considerentul 26). Curtea a determinat n cele din urm aceste condiii de acordare uniforme, inspirndu-se din cele aplicabile n cazul n care Curtea nsi este sesizat cu privire la o cerere de suspendare a executrii n temeiul articolului 185 din Tratatul CEE. 55. Este adevrat c n cauzele Zuckerfabrik era vorba despre suspendarea aplicrii unui act administrativ naional adoptat n vederea punerii n aplicare a unui regulament comunitar ca urmare a existenei unor ndoieli n ceea ce privete validitatea acestui regulament. ns Curtea, la considerentul 20, menionat anterior, din hotrrea sa, a stabilit n mod expres o paralel ntre aceast situaie i cea din cauza Factortame I, n care era vorba de suspendarea aplicrii unei legi naionale ca urmare a existenei unor ndoieli n ceea ce privete compatibilitatea sa cu dreptul comunitar. Or, dup cum am vzut, competena, sau obligaia instanelor naionale de a suspenda legea naional n astfel de circumstane exist n temeiul cerinelor dreptului comunitar, chiar dac o competen sau o obligaie similar nu exist n dreptul naional n situaii similare care nu implic dreptul comunitar. Prin urmare, nu este exclus s fie, de asemenea, aplicabile suspendrii punerii n aplicare a unei legi naionale care ar nclca dreptul comunitar condiiile de ncuviinare a suspendrii executrii unui act administrativ naional stabilite de ctre Curte n Hotrrea Zuckerfabrik1. ntruct principiul supremaiei dreptului comunitar se aplic indiferent de rangul pe care l ocup reglementarea naional n ierarhia normelor, consider, n orice caz, c, n principiu, msurile legislative naionale nu ar trebui s fie tratate altfel dect msurile naionale de rang inferior. Consider c acesta este, cu att mai mult, cazul cu ct Curtea, dup cum am constatat, s-a bazat pentru a determina condiiile de acordare a suspendrii punerii n aplicare pe propria jurispruden

1 Aceast abordare ar analiza, n orice caz, problemele lsate deschise prin nepronunarea Curii n Hotrrea Factortame I, n ceea ce privete condiiile de exercitare a competenei pe care aceasta le-a stabilit. A se vedea pe aceast tem articolul menionat anterior de Simon, D., i Barav, A-, n special p. 597.

194

referitoare la articolul 185 din Tratatul CEE, care prevede suspendarea executrii oricrui act atacat printr-o aciune n faa acesteia, inclusiv a unui regulament n sensul articolului 189. 56. De asemenea, este adevrat c jurisprudena pe care am examinat-o destul de detaliat, este, repet, referitoare la norme de drept comunitar direct aplicabile i, prin urmare, nu poate fi transpus ca atare n situaii n care justiiabilii nu se pot prevala n faa instanelor naionale de drepturile care decurg pentru acetia direct dintr-un act de drept comunitar. Examinarea acesteia a fost, cu toate acestea, necesar deoarece guvernele care au prezentat observaii n faa Curii s-au bazat pe aceast jurispruden pentru a susine n mod greit, n opinia mea c dreptul comunitar nu ar putea constitui un temei pentru o eventual aciune intentat de ctre o persoan particular n faa unei instane naionale n vederea reparrii prejudiciilor pe care i le-a cauzat nclcarea de ctre un stat membru a obligaiilor sale comunitare i, n special, netranspunerea unei directive. Efectul direct aflndu-se totui la baza acestei jurisprudene, rmne ntrebarea dac exist n dreptul comunitar alte motive fundamentale care pot impune ca instanele naionale s fie nvestite cu competena de a soluiona, n ceea ce privete dispoziiile care nu au acest efect, o aciune n despgubiri. Rspunderea statului n cazul dispoziiilor care nu au efect direct 57. n aceast privin se poate aminti, n primul rnd, aa cum au fcut-o reclamanii n aciunea principal i Comisia, jurisprudena Curii conform creia cursul aciunii n nendeplinirea obligaiilor, chiar n cazul n care nendeplinirea a fost remediat ulterior termenului determinat n avizul motivat n temeiul articolului 169 paragraful al doilea din tratat, pstreaz un interes care poate fi, n special, stabilirea bazei rspunderii pe care un stat membru poate, ca rezultat al nendeplinirii obligaiei sale, s i-o atrag cu privire la alte state membre, la Comunitate sau la persoane particulare1. Cu toate c declaraia respectiv a Curii este foarte general, aceasta indic n mod clar c o hotrre privind nendeplinirea obligaiilor poate constitui temei pentru o aciune n despgubiri introdus de o persoan particular mpotriva statului membru care nu i-a ndeplinit obligaiile. n orice caz, faptul c instana comunitar nu vorbete dect de posibilitatea ca rspunderea statului s fie angajat nu pare a fi determinant n ceea ce privete principiul rspunderii statului; Curtea poate c a dorit s indice prin aceasta c ilegalitatea comportamentului statului nu este suficient, c trebuie ndeplinite i alte condiii pentru ca aceast rspundere s poat fi efectiv angajat. Or, dup cum am observat la nceput, n ceea ce privete netranspunerea Directivei 80/987, Italia a fost condamnat n temeiul articolului 169 din tratat printr-o Hotrre a Curii din 2 februarie 1989 (22/87, Rec., p. 143). 58. De altfel, Curtea a hotrt deja, dup cum a amintit n Ordonana din 28 martie 1980, Comisia/Frana, considerentul 16 (24/80 i 97/80 R, Rec., p. 1319), c ntr-o hotrre care are autoritatea de lucru judecat cu privire la statul membru n cauz, constatarea unei nendepliniri a obligaiilor care i incumb n temeiul dreptului comunitar implic pentru autoritile naionale competente interdicia de drept de a aplica o dispoziie

1 A se vedea, n cele din urm, Hotrrea din 19 martie 1991, Comisia/Belgia, considerentul 41 (C-249/88, Rec., p. 1-1275).

195

naional recunoscut drept incompatibil cu tratatul i, dup caz, obligaia de a adopta toate dispoziiile pentru a facilita realizarea efectului deplin al dreptului comunitar1. Din cele de mai sus este necesar s se rein urmtoarele dou puncte: pe de o parte, autoritatea de lucru judecat a unei hotrri privind nendeplinirea obligaiilor vizeaz toate organele statului n cauz i se impune, prin urmare, nu numai puterii executive, ci i organului legislativ i instanelor; pe de alt parte, toate aceste autoriti trebuie, n ipoteza n care faptul de a lsa neaplicat dispoziia naional contrar dreptului comunitar nu este adecvat sau suficient pentru a asigura efectul deplin al dreptului comunitar, s adopte toate celelalte dispoziii corespunztoare acestui obiectiv. 59. Nu este niciun motiv pentru care nu ar trebui s figureze printre aceste dispoziii msuri destinate reparrii prejudiciului cauzat de nclcarea de ctre stat a obligaiilor care i incumb n temeiul dreptului comunitar. n aceast privin, este n primul rnd interesant s se observe c, atunci cnd Curtea a declarat iniial c o hotrre pronunat n temeiul articolului 169 sau al articolului 171 din tratat poate comporta un interes real n vederea stabilirii bazei rspunderii statului, aceasta a intenionat s resping o excepie ridicat de statul prt, conform cruia continuarea aciunii n nendeplinirea obligaiilor ar fi lipsit de obiect dat fiind c nu ar mai fi fizic posibil s se ndeplineasc cu efect retroactiv obligaiile care ar fi trebuit s fie executate n perioada vizat de dispoziiile comunitare n cauz (a se vedea Hotrrea din 7 februarie 1973, Comisia/Italia, considerentul 8, 39/72, Rec., p. 101). Rspunderea statului ar putea, deci, eventual s constituie un remediu parial pentru imposibilitatea de a atribui un efect retroactiv msurilor prin care statul membru care nu i ndeplinise obligaiile intenioneaz s se conformeze acestora. 60. n al doilea rnd, nendeplinindu-i obligaiile i, n special, netranspunnd o directiv, un stat membru priveaz dreptul comunitar de efectul dorit al acestuia. Consider c acest lucru este valabil i n ceea ce privete dreptul comunitar care nu este direct aplicabil i, n special, n ceea ce privete dispoziiile unei directive care nu au efect direct. Absena efectului direct nu nseamn, de fapt, c efectul urmrit de directiv nu este acela de a conferi drepturi persoanelor particulare, ci doar c aceste drepturi nu sunt suficient de precise i necondiionale pentru a putea fi invocate i aplicate ca atare fr intervenia statului membru destinatar. n acest context, nu trebuie uitat nici faptul c o directiv este obligatorie n ceea ce privete rezultatul care trebuie atins, care poate fi chiar acela de a conferi drepturi persoanelor particulare. 61. n plus, aplicarea dreptului comunitar difer n funcie de respectarea sau nerespectarea de ctre statele membre a angajamentelor lor i de transpunerea sau netranspunerea de ctre acestea a directivelor ale cror destinatare sunt. n absena efectului direct, cerina fundamental a aplicrii uniforme a dreptului comunitar ar fi respectat cel puin parial dac persoanelor particulare, private de drepturile lor din cauza netranspunerii unei directive, li s-ar acorda o compensare aproximativ echivalent. 62. n cele din urm, Curtea a avut deja ocazia s precizeze c obiectivul articolelor 169 171 din tratat este eliminarea efectiv a nendeplinirii obligaiilor i a consecinelor trecute i

1 A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 13 iulie 1972, Comisia/Italia, considerentul 7 (48/71, Rec., p. 529). Este necesar s se observe c n aceast hotrre Curtea a luat act n mod expres de faptul c Italia a ndreptat neconformitatea, cu efect de la nceputul nclcrii (a se vedea punctul 11 al motivelor i punctul 1 din dispozitiv).

196

viitoare. Desigur, aceasta a adugat n Hotrrea din 12 iulie 1973, Comisia/Germania, considerentul 13 (70/72, Rec. p. 813) c autoritile comunitare care au misiunea de a asigura respectarea tratatului trebuie s determine msura n care obligaia care incumb statului membru n cauz poate eventual s fie concretizat n avizele motivate [] emise n temeiul [] (articolului) 169 [...], precum i n cererile adresate Curii. Aceast precizare nu schimb, totui, cu nimic principiul: se explic prin faptul c instana comunitar a fcut-o pentru a respinge o excepie de inadmisibilitate care rezult din faptul c n cadrul unei aciuni intentate mpotriva unui stat membru, Curtea de Justiie ar trebui s se limiteze la a constata nendeplinirea obligaiilor, fr a putea obliga statul membru s adopte anumite dispoziii i c doar statul membru n cauz are competena de a determina msurile necesare pentru executarea hotrrii Curii astfel nct s fie eliminate consecinele nendeplinirii obligaiilor sale (considerentul 10). Faptul c o hotrre a Curii privind nendeplinirea obligaiilor nu are dect un efect declarativ nu este de natur s elibereze statul membru de obligaia care i incumb n temeiul articolului 171 din tratat de a adopta msurile necesare pentru aplicarea hotrrii i, prin urmare, de a repara, eventual, consecinele cauzatoare de prejudicii ale nendeplinirii obligaiilor sale. 63. n orice caz, aceasta rezult din Hotrrea din 16 decembrie 1960, Humblet (6/60, Rec., p. 1125, 1145 i 1146), n care Curtea a subliniat caracterul declarativ al hotrrilor sale privind nendeplinirea obligaiilor, adugnd c n cazul n care Curtea constat printr-o hotrre c un act legislativ sau administrativ care provine de la autoritile unui stat membru contravine dreptului comunitar, acest stat este obligat, n temeiul articolului 86 din Tratatul CECO (care este echivalentul articolului 171 din Tratatul CEE), s raporteze actul n cauz i s repare eventualele efecte ilicite pe care acesta le-a produs. 64. Niciun argument n sens contrar nu poate fi dedus, n opinia mea, din hotrrea ulterioar a Curii din 14 decembrie 1982, Waterkeyn (314/81 - 316/81 i 83/82, Rec., p. 4337). n aceast hotrre, Curtea a subliniat c hotrrile pronunate n temeiul articolelor 169 - 171 au ca obiectiv, n primul rnd, s defineasc sarcinile statelor membre n cazul nendeplinirii obligaiilor lor i c drepturi n beneficiul persoanelor particulare decurg chiar din dispoziiile dreptului comunitar cu efect direct n sistemul juridic intern al statelor membre (considerentul 15). Desigur, la prima vedere, din cele de mai sus ar putea reiei c o hotrre privind nendeplinirea obligaiilor nu poate constitui temei pentru revendicri din partea persoanelor 197

particulare. Cu toate acestea, la o examinare mai atent, se pare c, rspunznd unei ntrebri cu privire la efectele unei hotrri privind nendeplinirea obligaiilor pronunat anterior, Curtea a dorit doar s precizeze c n prezena unor dispoziii de drept comunitar direct aplicabile, persoanele particulare nu trebuie s atepte pronunarea unei hotrri privind nendeplinirea obligaiilor pentru a-i valorifica drepturile, ci pot s se bazeze, n acest scop, pe dispoziiile menionate. Acest lucru pare s fie confirmat de faptul c, rspunznd ntrebrii adresate, Curtea a nceput prin a declara c instanele statului respectiv (a crui nendeplinire a fost constatat) sunt obligate, n temeiul articolului 171, s extrag consecinele din hotrrea Curii, preciznd c, cu toate acestea, [] drepturile aparinnd persoanelor particulare decurg nu din aceast hotrre, ci chiar din dispoziiile dreptului comunitar cu efect direct n sistemul juridic intern. De altfel, drepturile pe care o persoan particular va inteniona s le revendice pe calea unei aciuni n despgubiri nu sunt drepturile prevzute de dispoziia de drept comunitar nclcat, ci cel mult drepturi care compenseaz drepturile de care acesta a fost privat n mod ilegal. 65. Ultimele dou hotrri menionate sunt importante i din alte puncte de vedere. n Hotrrea Waterkeyn, Curtea nu a omis s precizeze c, n temeiul articolului 171 din tratat, toate instituiile statului membru n cauz au obligaia de a asigura, n domeniile ce intr n competenele lor respective, executarea hotrrii Curii (considerentul 14). Acest lucru nu este dect consecina faptului c, n ceea ce privete articolul 169 din tratat, statele membre sunt angajate, oricare ar fi organul statului a crui aciune se afl la originea nendeplinirii obligaiilor, i c un stat membru nu poate susine dispoziii, practici sau situaii din sistemul su intern pentru a justifica nerespectarea obligaiilor i termenelor care rezult din directivele comunitare1, i din dreptul comunitar n general. Pe de alt parte, n Hotrrea Humblet, Curtea a declarat n mod expres c obligaia de a anula actul naional care contravine dreptului comunitar i de a repara efectele pe care acesta le-a putut produce rezult din tratat, care are for de lege n statele membre ca urmare a ratificrii sale i care prevaleaz asupra dreptului intern (Rec., 1960, p. 1146). Un stat membru nu ar putea, prin urmare, s se refugieze n spatele principiului lipsei rspunderii legiuitorului, chiar dac acesta are valoarea unei norme constituionale2, pentru a se sustrage obligaiei sale, care decurge din tratat, de a adopta toate dispoziiile necesare pentru a facilita realizarea efectului deplin al dreptului comunitar, acolo unde este necesar, prin repararea prejudiciilor suferite de persoanele particulare ca urmare a

1 Hotrrea din 26 februarie 1976, Comisia/Italia, considerentul 14 (52/75, Rec., p. 277). 2 A se vedea, pe lng Hotrrea din 15 iulie 1964, Costa (6/64, Rec., p. 1141, 1160), n special Hotrrea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft, considerentul 3 (11/70, Rec., p. 1125): dreptului care decurge din tratat, fiind generat de o surs autonom, nu i se pot opune, datorit naturii acestuia, din punct de vedere judiciar norme de drept naional, oricare ar fi acestea, fr a-i pierde caracterul comunitar i fr a fi contestat baza juridic a Comunitii nsi; prin urmare, invocarea atingerilor aduse fie drepturilor fundamentale, astfel cum sunt formulate n constituia unui stat membru, fie principiilor unei structuri constituionale naionale nu ar putea afecta validitatea unui act comunitar sau efectul acestuia pe teritoriul acestui stat.

198

nendeplinirii de ctre acesta a obligaiilor comunitare1. Dimpotriv, dup cum Curtea a impus ntr-un alt context, acela al normelor bugetare naionale, este n sarcina statului membru [], n conformitate cu obligaiile generale impuse statelor membre prin articolul 5 din tratat, s extrag, n ordinea sa intern, consecinele apartenenei sale la Comunitate i s i adapteze, dac este nevoie, procedurile de previziune bugetar astfel nct acestea s nu constituie un obstacol pentru excluderea [] obligaiilor care i incumb n cadrul tratatului2. Consider c acest lucru se impune cu att mai mult cu ct transpunerea directivelor nu intr ntotdeauna i n toate statele membre n competena puterii legislative i c refugierea n spatele principiului lipsei rspunderii legiuitorului ar genera, prin urmare, dispariti nu doar de la un stat membru la altul, n funcie de recunoaterea acestui principiu sau a transpunerii directivelor, ca un aspect ce intr n competena legiuitorului, ci i n interiorul statelor membre n funcie de competena legiuitorului de a transpune anumite directive, ns nu pe toate. Adaug c n ordonana menionat anterior, din 28 martie 1980, considerentul 16 (Rec., p. 1333), Curtea afirmase deja cu fermitate c doar prin efectul hotrrii privind constatarea nendeplinirii obligaiilor, statul membru n cauz este obligat s adopte, fr a putea opune niciun obstacol, indiferent de natura acestuia, toate msurile necesare eliminrii acestei nendepliniri. 66. Consider c se poate concluziona din cele menionate anterior c, n cazul n care Curtea a constatat c un stat membru nu i-a ndeplinit obligaiile, omind s transpun n dreptul intern dispoziii, chiar fr efect direct, ale unei directive, acest stat membru este obligat s pun la dispoziia justiiabililor crora li se adreseaz aceast directiv n vederea conferirii de drepturi, mijloacele jurisdicionale adecvate pentru a-i valorifica drepturile respective, la nevoie pe calea unei aciuni n despgubiri intentat mpotriva statului. 67. Cu toate acestea, s-ar putea ridica ntrebarea dac, n interiorul categoriei de directive care nu produc efect direct, nu ar trebui fcut o distincie ntre cele care au ca obiect impunerea unor obligaii statului i cele care au ca obiect impunerea unor obligaii ntreprinderilor private, excluznd orice rspundere a statului n aceast ultim ipotez. n definitiv, n acest caz statul nu este rspunztor dect pentru netranspunerea directivei i nu pentru faptele care reprezint cauza direct a prejudiciului suferit de cetean, precum neplata salariului, retribuirea insuficient a unei persoane de sex feminin, caracterul defectuos al unui produs. Dimpotriv, atunci cnd directiva impune obligaii chiar statului (sau unui organism care trebuie n mod necesar s fie asimilat statului), acesta din urm comite o dubl greeal: aceea de a nu transpune directiva i aceea de a nu respecta obligaiile pe care directiva i le impune. 68. Cu toate acestea, nu pare posibil o astfel de distincie deoarece ntregul raionament dezvoltat mai sus se bazeaz pe principiul c orice netranspunere a unei directive constituie

1 Conform R. Kovar, rspunderea statului legiuitor se impune chiar n temeiul supremaiei dreptului comunitar. Legislaiile naionale trebuie, prin urmare, s fie adaptate pentru a asigura n mod deplin protecia drepturilor recunoscute resortisanilor comunitari(a se vedea Voies de droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation des normes et dcisions du droit communautaire n Le recours des individus devant les instances nationales en cas de violation du droit europen, Bruxelles, Larder, 1978, p. 245, 274). Autorul aplic aceleai consideraii rspunderii derivate din funcia jurisdicional i consider c, n cazul n care Curtea a constatat c o hotrre naional care a devenit definitiv contravine dreptului comunitar, eventualul prejudiciu rezultat trebuie s poat fi reparat (p. 275). 2 Hotrrea din 8 februarie 1973, Comisia/Italia, considerentul 11 (30/72, Rec., p. 161).

199

ipso facto o nclcare a articolelor 5 i 189 din tratat, adic o ilegalitate, care trebuie ndreptat de ctre stat n cazul n care a cauzat un prejudiciu unei persoane particulare. 69. ntruct chiar principiul aciunii n despgubiri intentat mpotriva unui stat pentru nendeplinirea obligaiilor sale comunitare i are, prin urmare, sursa sau fundamentul n dreptul comunitar, rmne de examinat care sunt condiiile de fond i de form care trebuie s reglementeze o astfel de aciune. Condiiile de fond i de form ale aciunii n despgubiri 70. n aceast privin, propun Curii s adopte o soluie similar celei pe care a reinut-o n Hotrrea Zuckerfabrik din 21 februarie 1991, menionat anterior. S reamintim c n aceast hotrre Curtea, avnd n vedere cerina fundamental pe care o constituie aplicarea uniform a dreptului comunitar, a determinat, potrivit propriei sale autoriti, anumite condiii pe care instanele naionale trebuie s le respecte atunci cnd doresc s ncuviineze suspendarea executrii unui act naional adoptat n aplicarea unui regulament comunitar i c n acest scop Curtea s-a inspirat din condiiile care prevaleaz n cazul n care chiar acesteia i se solicit s ncuviineze suspendarea aplicrii unui act comunitar n conformitate cu articolul 185 din Tratatul CEE. Curtea a fcut acest lucru bazndu-se pe necesara coeren a sistemului de protecie provizorie a drepturilor care deriv, pentru justiiabili, din dreptul comunitar, n temeiul creia instanele naionale trebuie s poat dispune suspendarea executrii unui act administrativ naional bazat pe un act comunitar a crui legalitate este contestat n aceleai condiii ca cele n care Curtea poate dispune suspendarea executrii actului comunitar (a se vedea considerentele 18 i 27 din Hotrrea Zuckerfabrik). Cu toate acestea, Curtea s-a limitat la a determina condiiile uniforme de ncuviinare a suspendrii executrii, fcnd trimitere pentru celelalte privine, adic normele de procedur, la legislaiile naionale (a se vedea considerentul 26 din hotrre). 71. n spe, ar fi indicat ca acordarea de ctre o instan naional a unor daune-interese pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre un stat membru s fie supus acelorai condiii ca i acordarea de ctre Curte a unor daune-interese pentru o nclcare a aceluiai drept comunitar de ctre o instituie comunitar. Acest lucru ar permite s se evite ca, pe baza dreptului comunitar, rspunderea statelor membre pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre una dintre instituiile lor s fie angajat n cazuri n care rspunderea extracontractual a Comunitii pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre una dintre instituiile sale nu ar fi angajat. Acest lucru pare legitim, avnd n vedere c normele stabilite n aceast privin de ctre Curte, pe baza articolului 215 paragraful al doilea din tratat, se consider c decurg din principiile generale comune drepturilor statelor membre. De altfel, consider c este legitim s se considere c reprezint deja o expresie a unei astfel de soluii declaraia Curii fcut la considerentul 18 din Hotrrea din 27 septembrie 1988, Asteris i alii, menionat anterior, conform creia o hotrre a Curii, prin care aceasta a refuzat s recunoasc faptul c rspunderea Comunitii cauzat de lipsa de legalitate a unui act al uneia dintre instituiile sale este angajat n temeiul articolului 215 paragraful al doilea din tratat, se opune ca rspunderea unei autoriti naionale, care nu a fcut altceva dect s pun n aplicare reglementarea comunitar i creia nu i se poate imputa lipsa de legalitate de care este lovit aceast reglementare, s fie angajat pentru acelai motiv. 72. Precizez c, dei conform soluiei preconizate, instana naional nu ar putea fi obligat s constate rspunderea statului pentru nclcarea dreptului comunitar n cazuri n care rspunderea extracontractual a Comunitii pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre una dintre instituiile sale nu ar fi angajat, aceasta ar putea, totui, s admit rspunderea statului n condiii mai liberale dac dreptul su naional permite acest lucru. Cu alte cuvinte, 200

instana naional trebuie s recunoasc rspunderea statului cel puin n condiiile care ar angaja rspunderea Comunitii. 73. n aceast privin, Curtea a precizat n Hotrrea din 28 aprilie 1971, Ltticke, considerentul 10 (4/69, Rec., p. 325), confirmat n mod repetat de atunci (a se vedea, n special, Hotrrea din 14 ianuarie 1987, Zuckerfabrik Bedburg, considerentul 17, 281/84, Rec., p. 49), c n temeiul articolului 215 paragraful al doilea i al principiilor generale la care se face trimitere prin aceast dispoziie, rspunderea Comunitii presupune ntrunirea unui ansamblu de condiii referitoare la prejudiciul actual, legtura de cauzalitate dintre prejudiciul invocat i comportamentul reproat instituiilor i ilegalitatea acestui comportament. Primele dou condiii nefiind proprii rspunderii Comunitii1 i nefiind n mod direct vizate n prezenta spe n care este vorba despre determinarea condiiilor n care aciunea sau, mai degrab, inaciunea statelor membre poate angaja rspunderea acestora, doar cea referitoare la lipsa de legalitate a comportamentului care se afl la originea prejudiciului pare s necesite precizri n prezentul context. Este, de asemenea, necesar o analiz mai detaliat a ipotezei n care actul care s-ar afla la originea prejudiciului pretins este un act normativ, deoarece transpunerea directivelor n dreptul intern ar trebui, n mod obinuit, s se efectueze prin intermediul unor astfel de acte, indiferent dac sunt adoptate de autoritatea executiv sau de autoritatea legislativ. n spe, dispoziiile relevante din Directiva 80/987 a Consiliului ar fi impus, n orice caz, o transpunere n dreptul italian prin acte normative. 74. Comportamentul ilegal al statului este suficient pentru a se angaja rspunderea acestuia? n ceea ce privete recurgerea la noiunile de lips de legalitate i de culp, jurisprudena Curii a cunoscut o anumit evoluie cu privire la care mi permit s fac trimitere la studiul domnului judector Schockweiler2. Cel mai recent stadiu al acestei jurisprudene este evideniat n Hotrrea din 18 aprilie 1991, Les assurances du crdit et Compagnie belge d'assurance crdit SA/Consiliul i Comisia (C-63/89, Rec., p. 1-1799), la considerentele 12 i 13, la care se afirm urmtoarele: n consecin, dup cum decide Curtea n domeniul rspunderii Comunitilor n privina actelor normative care reflect opiuni de politic economic pentru elaborarea crora instituiile comunitare dispun de o mare putere de apreciere, numai lipsa de legalitate a unei directive de coordonare nu ar fi suficient pentru a angaja rspunderea extracontractual a Comunitii. Aceast rspundere nu ar putea fi angajat dect n prezena unei nclcri suficient de grave a unei norme superioare de drept care protejeaz persoanele particulare i numai dac instituiile vizate au nclcat n mod evident i grav limitele care se impun exercitrii autoritii acestora. n consecin, este necesar s se cerceteze dac directivele incriminate sunt afectate de lipsa de legalitate i, n caz afirmativ, dac eroarea care rezult din aceast lips de legalitate ntrunete condiiile definite mai sus i este, astfel, de natur s angajeze rspunderea Comunitii.

1 A se vedea n acest sens Joliet, R., Le droit institutionnel des Communauts europennes Le contentieux, Lige, 1981, p. 259. 2 Le rgime de la responsabilit extracontractuelle du fait d'actes juridiques dans la Communaut europenne de F. A. Schockweiler, cu colaborarea lui G. Wivenes i J. M. Godart, Revue trimestrielle de droit europen, ianuarie-martie 1990, p. 27, 54 i urmtoarele.

201

75. Consider c se poate deduce din acest ultim pasaj c, n opinia Curii, noiunile de lips de legalitate i de culp sunt sinonime atunci cnd este vorba de acte normative. Rezult c, i n condiiile n care dreptul unui stat membru impune, pe lng lipsa de legalitate, dovada culpei, instana naional poate renuna (n ceea ce privete actele normative) la a verifica dac o astfel de culp exist i se poate limita s examineze dac celelalte condiii stabilite n jurisprudena Curii sunt ndeplinite. 76. n cazul netranspunerii sau al transpunerii incorecte a unei directive constatate printr-o hotrre a Curii de Justiie privind nendeplinirea obligaiilor, verificarea respectrii acestor condiii nu ar trebui s ridice probleme insurmontabile instanelor naionale. O astfel de hotrre ar trebui s fie suficient pentru a le permite s se constate o nclcare suficient de grav a unei norme superioare de drept, orice transpunere incorect a unei directive constituind o nclcare a normelor fundamentale ale tratatului prevzute la articolul 5 i la articolul 189 paragraful al treilea din tratat care oblig statele membre s adopte toate msurile necesare transpunerii corecte a directivelor n dreptul naional. (Dac este vorba despre o directiv care impune statelor membre acordarea de prestaii, netranspunerea acesteia constituie, n plus, o nclcare a acestor obligaii.) De altfel, se poate ridica chiar ntrebarea dac aceast condiie trebuie s se aplice. Jurisprudena Curii nu menioneaz, de fapt, criteriul nclcrii suficient de grave a unei norme superioare de drept dect n legtur cu alegerile de politic economic pe care trebuie s le fac instituiile comunitare. De asemenea, atunci cnd o instituie dispune de o mare putere discreionar1, jurisprudena Curii impune drept condiie ca instituia s fi nclcat n mod evident i grav limitele acestei puteri. Or, n materie de transpunere a directivelor care oblig statele membre n privina rezultatului care trebuie atins, nelsndu-le dect posibilitatea de a alege forma i mijloacele, nu poate fi vorba de alegere de politic economic i nici de o mare putere discreionar. n orice caz, putei reine c netranspunerea sau transpunerea incorect a unei directive constituie o ilegalitate care este de natur s declaneze rspunderea statului dac toate celelalte condiii sunt ndeplinite. 77. S ne ndreptm atenia asupra condiia conform creia norma de drept comunitar nclcat trebuie s fie o norm care s protejeze persoanele particulare. Aceasta trebuie, prin fora lucrurilor, s fie apreciat n raport cu dispoziiile relevante ale directivei care nu au fost transpuse corect. Or, n general, sunt dificil de imaginat situaii n care o persoan particular poate invoca un prejudiciu care rezult dintr-o nclcare a unei norme de drept dac aceasta nu are ca scop protejarea intereselor sale2. Pe de alt parte, n spe, nu ar putea exista ndoieli c dispoziiile relevante din Directiva 80/987 au ca scop protejarea intereselor persoanelor particulare, adic, dup cum indic titlul i primul considerent al acesteia, cele ale salariailor n caz de insolvabilitate a angajatorului. 78. n ceea ce privete condiiile de form sau de procedur, dup cum am vzut, trebuie s fie respectate normele stabilite de diferitele legislaii naionale. Desigur, o astfel de trimitere la dreptul naional, care a fost deja n discuie n Hotrrea Russo, va genera uneori situaii

1 A se vedea, n ceea ce privete un context normativ caracterizat prin exercitarea unei mari puteri discreionare, n special Hotrrea din 30 mai 1989, Roquette, considerentul 23 (20/88, Rec., p. 1553). 2 Conform dreptului comunitar, este suficient s fie adus atingere unui simplu interes i nu drepturilor subiective ale persoanei vtmate. A se vedea, pe lng Hotrrile Vloeberghs i Kampffmeyer menionate de Comisie (a se vedea pagina I-5367), Joliet, R.: Le droit institutionnel des Communauts europennes Le contentieux, Lige, 1981, p. 268, i M. Waelbroeck n J. Mgret, Le droit de la Communaut conomique europenne, volumul 10, partea 1, Bruxelles, 1983, p. 292.

202

divergente, de exemplu, n materie de termene de prescripie. ns, n absena unei reglementri comunitare n domeniu, care s stabileasc condiii uniform aplicabile care ar putea fi eventual adoptat pe baza articolelor 100-102 i 235 din tratat1, aceste inconveniente trebuie s fie tolerate la fel ca cele rezultate din aplicarea dreptului naional n ceea ce privete procedurile n materie de recuperare a sumelor pltite necuvenit. Pentru a le limita la un minim acceptabil, ar trebui, de altfel, ca aplicarea normelor de form i de procedur ale dreptului naional s se supun acelorai dou rezerve pe care Curtea le-a dezvoltat cu privire la normele de fond i de form n contextul restituirii taxelor naionale percepute necuvenit, adic acestea nu pot fi mai puin favorabile dect cele care vizeaz reclamaiile care par a fi de natur intern i nu pot fi organizate astfel nct s fac practic imposibil exercitarea drepturilor conferite de sistemul juridic comunitar (a se vedea considerentul 12 din Hotrrea San Giorgio, menionat anterior, Rec., 1983, p. 3595)2. 79. n ceea ce privete aciunile principale, se poate concluziona pe baza celor de mai sus c statul italian este obligat, n temeiul dreptului comunitar, s repare n cadrul normelor de procedur naionale, prejudiciul suferit de persoanele particulare din cauza netranspunerii directivei n dreptul italian. 80. Exist o contradicie ntre aceast concluzie i faptul c am afirmat cu o alt ocazie c dispoziiile directivei care definesc drepturile salariailor las o marj de apreciere statelor membre i nu sunt, prin urmare, necondiionale i nici suficient de precise? n opinia mea, nu este cazul, deoarece n cadrul aciunii n despgubiri, instana naional dispune de o marj de apreciere pe care nu o are n cazul n care directiva produce efecte directe. Din momentul n care este clar c reclamantul face parte din categoria de persoane ale cror interese directiva vizeaz s le protejeze, instana naional va putea s stabileasc daunele-interese ex aequo et bono, inspirndu-se att ct este posibil din dispoziiile directivei. Aceasta va examina opiunile prevzute la articolul 3 i posibilitile de derogare enumerate la articolul 4 i va depune toate eforturile pentru a ajunge la o despgubire constnd ntr-o sum considerat a fi echitabil. 81. n acest caz, activitatea respectiv va fi nlesnit de faptul c, ntre timp, legiuitorul italian a indicat pe care dintre opiunile prevzute de directiv intenioneaz s o adopte. n cursul edinei n faa acestei Curi, agentul guvernului italian a declarat, de fapt, c Legea nr. 428 din 29 decembrie 1990, denumit Legea comunitar 1990, confer guvernului italian o delegare de competene n sensul c acesta din urm trebuie s emit n anul urmtor intrrii n vigoare a acestei legi un decret legislativ pentru transpunerea complet a Directivei 80/987. Articolul 48 din aceast lege stabilete criterii crora guvernul italian trebuie s se conformeze. Dac am neles bine, acesta prevede c interveniile instituiei de garantare care va avea sarcina de a executa obligaiile care decurg din directiv (i care va fi finanat exclusiv de ctre angajator fr intervenie din partea statului) vor acoperi creanele nepltite viznd remuneraia aferent ultimelor trei luni ale raportului de munc situate ntr-o perioad de ase luni care precede data la care a intervenit insolvabilitatea angajatorului.

1 A se vedea, n acest sens, n ceea ce privete aciunile n restituirea taxelor naionale percepute cu nclcarea dreptului comunitar, Hotrrile din 16 decembrie 1976, Rewe, considerentul 5 (33/76, Rec., p. 1989) i Cornet, considerentul 14 (45/76, Rec., p. 2043). 2 Dup cum, n mod just, a notat domnul Schockweiler, ntr-un articol recent (Le dommage caus par suite d'une violation du droit communautaire par l'autorit publique et sa rparation en droit luxembourgeois n Pasicrisie luxembourgeoise, 1990, nr. 2, p. 35, 40), aceast ultim condiie ar putea determina statele membre, dup caz, s i modifice sau s i organizeze regimului de rspundere a autoritii publice.

203

 Posibilele consecine ale unei hotrri care urmeaz abordarea propus 82. Rmne de examinat dac o hotrre care urmeaz abordarea propus ar avea consecine a cror sfer de aciune ar fi att de vast nct ar fi necesar ca acestea s fie limitate n timp. 83. S constatm, n primul rnd, c este regretabil faptul c legiuitorul comunitar nu a instituit el nsui un sistem de rspundere a statelor membre pentru nerespectarea dreptului comunitar, dup cum Curtea i-a propus nc din 1975 n cadrul propunerilor pe care aceasta le-a naintat domnului Tindemans1. n orice caz, nu este prea trziu pentru a face acest lucru. ns, ntre timp, Curtea este sesizat cu privire la aceast problem la iniiativa instanelor naionale i, din motivele indicate mai sus, consider c aceasta nu poate dect s hotrasc c fundamentul obligaiei statului italian de a repara prejudiciul se afl n dreptul comunitar. 84. n mod formal, Curii nu i se solicit dect s soluioneze cazul unei anumite directive n legtur cu care a fost pronunat o hotrre n nendeplinirea obligaiilor mpotriva statului membru n care a fost ridicat problema. La prima vedere s-ar putea considera c n cazul n care Curtea rspunde n sensul propus ntrebrii concrete care i-a fost adresat, acest lucru va atrage dup sine, cu att mai mult, consecine financiare pentru statul italian; acestea nu ar merge totui mai departe de 23 octombrie 1983, dat la care directiva ar fi trebuit s fie transpus. Pe de alt parte, ar fi uor pentru toate statele membre s evite n viitor o astfel de situaie; va fi suficient s transpun directivele n termenele prescrise. 85. Cu toate acestea, sfera de aplicare a raionamentului pe care l-am propus pentru soluionarea acestei ntrebri depete particularitile prezentei spee. Acesta poate fi aplicat n cazul tuturor nclcrilor dreptului comunitar comise n trecut de ctre statele membre, indiferent dac este vorba de nclcri ale dispoziiilor tratatului, ale regulamentelor sau ale directivelor cu sau fr efect direct. Pe de alt parte, principiile de soluionare propuse au fost pn n prezent contestate. Ai audiat reprezentanii a patru state membre atribuind hotrrilor Curii care au fost citate o sfer de aplicare mult mai restrns dect cea pe care propun s li se recunoasc. 86. Din acest motiv, consider c trebuie s se dea curs cererii subsidiare a guvernului italian i s se limiteze n timp efectele hotrrii Curii2. Statele membre au considerat n mod rezonabil c rspunderea lor pentru nclcarea unei norme de drept comunitar nu poate fi angajat dect pe baza dispoziiilor dreptului naional i c aceast rspundere nu poate fi angajat cu privire la netranspunerea unei directive care nu are efect direct. n aceste condiii, considerentele prioritare de certitudine juridic se opun revenirii asupra situaiilor juridice care i-au epuizat efectele n trecut, n timp ce, ntr-un astfel de caz ar putea decurge consecine financiare extrem de importante pentru statele membre. Cu alte cuvinte, v propun s declarai c principiile (eventuale) pe care le-ai putea afirma n hotrre nu se vor putea aplica unui prejudiciu suferit la o dat anterioar acestei hotrri. Ar fi necesar, cu toate acestea, s se stabileasc o excepie n favoarea persoanelor care au introdus o aciune n justiie sau au ridicat o reclamaie echivalent la o dat anterioar hotrrii Curii. 87. Pe baza tuturor consideraiilor precedente, v propun s rspundei dup cum urmeaz la a doua parte a primei ntrebri adresate de cele dou instane italiene:

1 Buletinul Comunitilor Europene, Suplimentul 9/75, p. 19. 2 A se vedea, n cele din urm, Hotrrea din 17 mai 1990, Barber (C-262/88, Rec., p. I-1889, I-1955).

204

Dreptul comunitar trebuie s fie interpretat n sensul c persoanele particulare trebuie s aib dreptul s pretind n faa unei instane naionale, mpotriva unui stat membru, repararea prejudiciului care le-a fost cauzat de netranspunerea, constatat de Curte printr-o hotrre n nendeplinirea obligaiilor, a dispoziiilor Directivei 80/987. Principiul pe care este fondat prezenta hotrre i conform cruia, n temeiul dreptului comunitar, rspunderea unui stat membru poate fi angajat ca urmare a unei nendepliniri a dreptului comunitar, nu poate fi invocat de ctre persoane care au suportat un prejudiciu la o dat anterioar prezentei hotrri, cu excepia celor care au iniiat o aciune n justiie sau au ridicat o reclamaie echivalent nainte de aceast dat. Cu privire la a doua i a treia ntrebare 88. A doua i a treia ntrebare sunt redactate dup cum urmeaz: (2) Dispoziiile coroborate ale articolelor 3 i 4 din Directiva 80/987 a Consiliului trebuie s fie interpretate n sensul c, n cazul n care statul nu a recurs la posibilitatea de a introduce limitele vizate la articolul 4, acest stat este obligat s plteasc drepturile salariailor n msura stabilit la articolul 3? (3) n cazul unui rspuns negativ la a doua ntrebare, Curii i se solicit s stabileasc care este garania minim pe care trebuie s o asigure statul, n temeiul Directivei 80/987, lucrtorului ndreptit, astfel nct partea din salariu datorat acestuia s poat fi considerat ca executare a directivei ca atare. 89. ntruct am concluzionat c dispoziiile directivei nu sunt de natur s genereze efecte directe, aceste dou ntrebri au rmas, n opinia mea, fr obiect. Cu titlu subsidiar, mi permit s amintesc c, n opinia mea, dispoziiile articolelor 3 i 4 trebuie s fie considerate ca formnd un tot unitar. 90. nainte de a ncheia, permitei-mi s fac nc o observaie de ordin general pe tema directivelor netranspuse n termenul stabilit. Unii ar putea considera c toat construcia juridic propus mai sus este mult prea complicat i c ar fi mai bine s se admit c o directiv netranspus poate totui s fie invocat de persoanele particulare n faa instanei naionale chiar dac dispoziiile acesteia nu sunt suficient de precise i necondiionale i chiar dac directiva tinde s impun obligaii unor ntreprinderi private sau altor persoane particulare (efect orizontal). 91. n ceea ce privete acest ultim punct, consider, cu toate acestea, c nu ar fi compatibil cu articolul 189 s se declare, n esen, c, de la data la care ar fi trebuit s fie transpus, directiva oblig orice persoan fizic sau juridic n privina crora statele membre sunt obligate prin directiv s impun sarcini i obligaii. Acest lucru mi se pare i mai puin posibil n cazul n care statul dispune de o marj de apreciere n ceea ce privete obligaiile care trebuie s fie impuse acestor persoane, adic, n cazul n care dispoziiile directivei nu sunt necondiionale i precise n ceea ce privete sfera de aplicare a drepturilor pe care acestea au ca obiectiv s le confere. 92. Competena care propun s i fie recunoscut instanei naionale de a evalua ex aequo et bono daunele-interese pe care le acord inspirndu-se ct mai mult posibil din dispoziiile directivei, chiar n cazul n care acestea las o marj de apreciere, permite atenuarea rigorii condiiei efectului direct. Pe de alt parte, faptul c aceste daune-interese sunt pltibile de ctre stat permite s se acorde cel puin o satisfacie aproximativ destinatarilor drepturilor 205

fr a nclca principiul c o directiv care nu a fost transpus nu poate obliga persoane fizice sau juridice private. n cele din urm, abordarea propus are marele avantaj de a constitui o puternic ncurajare pentru statele membre de a transpune directivele n termenele prescrise. Concluzie 93. Pe baza tuturor consideraiilor precedente, v propun s rspundei dup cum urmeaz la cele trei ntrebri adresate: (1) Dispoziiile Directivei 80/987/CEE nu sunt suficient de precise i necondiionale pentru a putea genera drepturi pe care persoanele particulare le pot valorifica n justiie. (2) Dreptul comunitar trebuie s fie interpretat n sensul c persoanele particulare trebuie s aib dreptul s invoce n faa unei instane naionale, mpotriva unui stat membru, repararea prejudiciului care le-a fost cauzat de netranspunerea, constatat de Curte printr-o hotrre n nendeplinirea obligaiilor, a dispoziiilor Directivei 80/987/CEE. (3) Principiul pe care se ntemeiaz prezenta hotrre i conform cruia, n temeiul dreptului comunitar, rspunderea unui stat membru poate fi angajat ca urmare a unei nendepliniri a dreptului comunitar, nu poate fi invocat de ctre persoane care au suferit un prejudiciu la o dat anterioar prezentei hotrri, cu excepia celor care au iniiat o aciune n justiie sau au naintat o reclamaie echivalent nainte de aceast dat. (4) Avnd n vedere rspunsul la prima ntrebare, a doua i a treia ntrebare au rmas fr obiect.

206

HOTRREA CURII DIN 19 NOIEMBRIE 19911 n cauzele conexate C-6/90 i C-9/90, avnd ca obiect dou cereri adresate Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de Pretura di Vicenza (Italia) (n cauza C-6/90) i de Pretura di Bassano del Grappa (Italia) (n cauza C-9/90) pentru pronunarea unei hotrri preliminare n litigiile pendinte n faa acestor instane ntre ANDREA FRANCOVICH i REPUBLICA ITALIAN i ntre DANILA BONIFACI I ALII i REPUBLICA ITALIAN privind interpretarea articolului 189 paragraful al treilea din Tratatul CEE i a Directivei 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului (JO L 283, p. 23), CURTEA, compus din: domnii O. Due, preedinte, Sir Gordon Slynn, R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grvisse i P.J.G. Kapteyn, preedini de camer, F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodrguez Iglesias, M. Dez de Velasco i M. Zuleeg, judectori, avocat general: domnul J. Mischo grefier: doamna D. Louterman, administrator principal, avnd n vedere observaiile scrise prezentate: pentru Andrea Francovich i Danila Bonifaci i alii de ctre Claudio Mondin, Aldo Campesan i Alberto dal Ferro, avocai n Baroul Vicenza, pentru guvernul italian, de ctre domnul Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, n calitate de agent, pentru Guvernul rilor de Jos, de ctre domnul B. R. Bot, secretar general la Ministerul Afacerilor Externe, n calitate de agent,

1 Limba de procedur: italiana.

207

pentru Guvernul Regatului Unit, de ctre domnul J. E. Collins, din Treasury Solicitor's Department, n calitate de agent, asistat de ctre domnul Richard Plender, QC, pentru Comisia Comunitilor Europene, de ctre domnul Giuliano Marenco i doamna Karen Banks, membri ai serviciului juridic, n calitate de ageni,

avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale domnului Andrea Francovich i ale doamnei Danila Bonifaci, ale guvernului italian, ale Guvernului Regatului Unit, ale guvernului german, reprezentat de ctre Joachim Sedemund, avocat n Baroul din Kln, n calitate de agent, i ale Comisiei, n edina din 27 februarie 1991, dup ascultarea concluziilor avocatului general, prezentate n edina din 28 mai 1991, pronun prezenta HOTRRE 1. Prin Ordonanele din 9 iulie i 30 decembrie 1989, primite la Curte la 8, respectiv 15 ianuarie 1990, Pretura di Vicenza (n cauza C-6/90) i Pretura di Bassano del Grappa (n cauza C-9/90) au adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, ntrebri preliminare privind interpretarea articolului 189 paragraful al treilea din Tratatul CEE, precum i a Directivei 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului (JO L 283, p. 23). 2. Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul litigiilor care i opun pe Andrea Francovich i pe Danila Bonifaci i alii (denumii n continuare reclamani) Republicii Italiene. 3. Directiva 80/987 urmrete s asigure salariailor un nivel minim de protecie comunitar n cazul insolvabilitii angajatorului, fr a aduce atingere dispoziiilor mai favorabile existente n statele membre. n acest sens, directiva prevede, n special, garanii specifice pentru plata creanelor salariale nepltite. 4. n temeiul articolului 11, statele membre erau obligate s pun n aplicare actele cu putere de lege i actele administrative necesare conformrii prezentei directive ntr-un termen care a expirat la 23 octombrie 1983. ntruct Republica Italian nu a respectat aceast obligaie, Curtea a constatat nendeplinirea obligaiei sale prin Hotrrea din 2 februarie 1989, Comisia mpotriva Italiei (22/87, Rec., p. 143). 5. Domnul Francovich, parte n aciunea principal n cauza C-6/90, a fost salariat al ntreprinderii CDN Elettronica SnC din Vicenza i, n aceast calitate, nu a primit dect avansuri ocazionale din salariul su. n consecin, a introdus o aciune n faa Pretura di Vicenza, care a obligat ntreprinderea prt la plata unei sume de aproximativ 6 milioane ITL. n cursul fazei executorii, a fost necesar ca executorul judectoresc al Tribunale di Vicenza s ntocmeasc un proces-verbal de sechestru negativ. Domnul Francovich a invocat atunci dreptul de a obine de la statul italian garaniile prevzute de Directiva 80/987 sau, n subsidiar, daune-interese. 6. n cauza C-9/90, doamna Danila Bonifaci i alte treizeci i trei de salariate au introdus o aciune n faa Pretura di Bassano del Grappa, artnd c au fost salariate ale ntreprinderii Gaia Confezioni Srl, declarat n faliment la 5 aprilie 1985. n momentul ncetrii raporturilor de munc, reclamantelor li se datora o sum de peste 253 milioane ITL, care fusese trecut n 208

pasivul ntreprinderii declarate n faliment. La peste cinci ani de la faliment, reclamantelor nu le fusese pltit nicio sum, iar judectorul sindic le-a adus la cunotin c o repartizare a sumei, chiar i parial, n favoarea lor este absolut improbabil. n consecin, reclamantele au acionat n justiie Republica Italian, avnd n vedere obligaia care i revenea acesteia de a aplica Directiva 80/987 de la 23 octombrie 1983, solicitnd ca Republica Italian s fie obligat la plata creanelor care li se datorau cu titlu de restane salariale, cel puin pentru ultimele trei luni sau, n caz contrar, s li se plteasc daune-interese. 7. n acest context, instanele naionale au adresat Curii urmtoarele ntrebri preliminare, identice n ambele cauze: (1) n temeiul dreptului comunitar n vigoare, persoana particular vtmat prin nendeplinirea de ctre un stat membru a obligaiei de punere n aplicare a Directivei 80/987 nendeplinire a obligaiei constatat prin hotrre a Curii de Justiie poate s solicite ndeplinirea de ctre statul respectiv a dispoziiilor directivei, care sunt suficient de precise i necondiionale, invocnd n mod direct, mpotriva statului membru n culp, reglementarea comunitar, pentru a obine garaniile pe care statul respectiv ar trebui s le asigure i, n orice caz, poate s cear repararea prejudiciului suferit n ceea ce privete dispoziiile crora nu li se aplic aceast prerogativ? (2) Dispoziiile coroborate ale articolelor 3 i 4 din Directiva 80/987 a Consiliului trebuie s fie interpretate n sensul c, n cazul n care statul nu a recurs la posibilitatea de a stabili limitele prevzute la articolul 4, acesta este obligat s plteasc creanele salariailor n conformitate cu articolul 3? n cazul unui rspuns negativ la a doua ntrebare, Curii i se solicit s se pronune care este garania minim pe care trebuie s o asigure statul, n temeiul Directivei 80/987, lucrtorului ndreptit, astfel nct partea din salariu datorat acestuia s poat fi considerat ca executare a directivei n cauz.

(3)

8. Pentru o prezentare detaliat a faptelor din aciunea principal, a derulrii procedurii, precum i a observaiilor scrise prezentate Curii, se face trimitere la raportul de edin. Aceste elemente din dosar sunt reluate n cele ce urmeaz numai n msura n care sunt necesare pentru motivarea Curii. 9. Prima ntrebare adresat de instanele naionale ridic dou probleme care ar trebui examinate separat. Aceasta are n vedere, pe de o parte, efectul direct al dispoziiilor directivei care definesc drepturile salariailor i, pe de alt parte, existena i domeniul de aplicare al rspunderii statului pentru prejudiciile ce decurg din nclcarea obligaiilor care i revin acestuia n temeiul dreptului comunitar. Cu privire la efectul direct al dispoziiilor directivei care definesc drepturile salariailor 10. Prima parte a celei dinti ntrebri adresate de instanele naionale urmrete s stabileasc dac dispoziiile directivei care definesc drepturile salariailor trebuie s fie interpretate n sensul c persoanele interesate pot valorifica aceste drepturi mpotriva statului n faa instanelor naionale, n absena unor msuri de punere n aplicare adoptate n termenul stabilit. 11. Conform unei jurisprudene constante, statul membru care nu a adoptat, n termenul stabilit, msurile de punere n aplicare impuse de o directiv, nu poate invoca mpotriva persoanelor particulare propria nendeplinire a obligaiilor care decurg din aceast directiv. Astfel, n toate cazurile n care dispoziiile unei directive sunt, din punctul de vedere al 209

coninutului lor, necondiionale i suficient de precise, aceste dispoziii pot fi invocate, n absena unor msuri de punere n aplicare adoptate n termenul stabilit, mpotriva oricrei dispoziii de drept intern neconforme cu directiva sau n cazul n care sunt de natur s defineasc drepturi pe care persoanele particulare le pot s invoca mpotriva statului (Hotrrea din 19 ianuarie 1982, Becker, 8/81, considerentele 24 i 25, Rec., p. 53). 12. Prin urmare, este necesar s se examineze dac dispoziiile Directivei 80/987 care definesc drepturile salariailor sunt necondiionale i suficient de precise. Aceast examinare trebuie s aib n vedere trei aspecte, i anume stabilirea beneficiarilor garaniei prevzute de dispoziiile directivei, coninutul acestei garanii i identitatea debitorului garaniei. n aceast privin, ia natere n special ntrebarea dac statul poate fi considerat debitor al garaniei, pe motiv c nu a adoptat, n termenul stabilit, msurile de punere n aplicare necesare. 13. n ceea ce privete, n primul rnd, stabilirea beneficiarilor garaniei, trebuie artat c, n conformitate cu articolul 1 alineatul (1), directiva se aplic creanelor salariailor care decurg din contracte de munc sau raporturi de munc i care pot fi invocate mpotriva angajatorilor aflai n stare de insolven, n sensul articolului 2 alineatul (1), dispoziie care precizeaz situaiile n care un angajator trebuie considerat ca fiind n stare de insolven. Articolul 2 alineatul (2) face trimitere la dreptul naional pentru stabilirea noiunilor de salariat i de angajator. n sfrit, articolul 1 alineatul (2) prevede c statele membre pot, cu titlu excepional i n anumite condiii, s exclud din domeniul de aplicare a directivei anumite categorii de salariai, enumerate n anexa la directiv. 14. Aceste dispoziii sunt suficient de precise i necondiionale pentru a permite instanei naionale s stabileasc dac o persoan trebuie sau nu s fie considerat ca beneficiar al directivei. ntr-adevr, instana naional trebuie doar s verifice, pe de o parte, dac persoana interesat are calitatea de salariat, n temeiul dreptului naional i dac nu este exclus, n conformitate cu articolul 1 alineatul (2) i cu anexa I, din domeniul de aplicare a directivei (a se vedea, n ceea ce privete condiiile impuse pentru o astfel de excludere, Hotrrea 22/87 din 2 februarie 1989, Comisia mpotriva Italiei, menionat anterior, considerentele 18-23 i Hotrrea C-53/88 din 8 noiembrie 1990, Comisia mpotriva Greciei, considerentele 11-26, Rec., p. I-3917, I-5409, I-3931) i, pe de alt parte, dac exist vreuna dintre situaiile de insolvabilitate prevzute la articolul 2 din directiv. 15. n ceea ce privete coninutul garaniei, articolul 3 din directiv prevede c trebuie s se asigure plata creanelor salariale nepltite care rezult din contracte de munc sau din raporturi de munc i care privesc remuneraia pe o perioad anterioar unei date stabilite de statul membru, care, n aceast privin, poate alege ntre trei opiuni, i anume: a) data la care a aprut insolvabilitatea angajatorului; b) data preavizului de concediere emis pentru salariatul respectiv, ca urmare a insolvabilitii angajatorului; c) data la care a survenit insolvabilitatea angajatorului sau cea la care contractul sau raportul de munc cu respectivul salariat a ncetat, ca urmare a insolvabilitii angajatorului. 16. n funcie de aceast alegere, statul membru are posibilitatea, n temeiul articolului 4 alineatele (1) i (2), de a limita obligaia de plat la perioade de trei luni sau de opt sptmni, dup caz, calculate n conformitate cu normele stabilite n articolul menionat. n sfrit, alineatul (3) din acelai articol prevede c, pentru a evita plata unor sume care ar depi obiectivul social al directivei, statele membre pot stabili un plafon pentru garantarea plii. Atunci cnd folosesc aceast posibilitate, statele membre trebuie s comunice Comisiei metodele folosite pentru stabilirea plafonului respectiv. De altfel, articolul 10 precizeaz c directiva nu aduce atingere posibilitii statelor membre de a lua msurile necesare n vederea evitrii abuzurilor i, n special, pentru a refuza sau a diminua obligaia de plat n anumite circumstane. 210

17. Articolul 3 din directiv las astfel la latitudinea statului membru posibilitatea de a stabili data de la care trebuie asigurat garania plii creanelor. Totui, astfel cum rezult implicit din jurisprudena Curii (Hotrrea 71/85 din 4 decembrie 1986, rile de Jos mpotriva FNV, Rec., p. 3855; Hotrrea 286/85 din 23 martie 1987, McDermott i Cotter, considerentul 15, Rec., p. 1453), posibilitatea statului de a alege ntre mai multe mijloace disponibile n vederea atingerii rezultatului prevzut de o directiv nu exclude posibilitatea ca persoanele particulare s valorifice n faa instanelor naionale drepturi al cror coninut poate fi stabilit cu o precizie suficient doar n temeiul dispoziiilor directivei. 18. n spe, rezultatul prevzut de directiva n cauz este garantarea plii creanelor nepltite salariailor n caz de insolvabilitate a angajatorului. Faptul c articolele 3 i 4 alineatele (1) i (2) las statelor membre o anumit marj de apreciere n ceea ce privete metodele de stabilire a acestei garanii i limitarea valorii acesteia nu afecteaz caracterul precis i necondiional al rezultatului prevzut. 19. ntr-adevr, astfel cum au artat Comisia i reclamanii, este posibil stabilirea garaniei minime prevzute de directiv pe baza unei date, a crei alegere determin sarcina cea mai mic pentru instituia de garantare. Aceast dat este cea a apariiei insolvabilitii angajatorului, dat fiind c celelalte dou date, respectiv cea a preavizului de concediere a salariatului i cea a ncetrii contractului de munc sau a raportului de munc sunt, n conformitate cu condiiile prevzute la articolul 3, n mod obligatoriu ulterioare apariiei insolvabilitii i delimiteaz astfel o perioad mai lung, n timpul creia trebuie asigurat plata creanelor. 20. n ceea ce privete posibilitatea prevzut la articolul 4 alineatul (2) de a limita aceast garanie, este necesar s se evidenieze c aceasta nu exclude faptul c se poate determina o garanie minim. ntr-adevr, din termenii acestui articol rezult c statele membre au posibilitatea de a limita garaniile acordate salariailor la anumite perioade anterioare datei menionate la articolul 3. Aceste perioade sunt stabilite n funcie de fiecare dintre cele trei date prevzute la articolul 3, astfel nct s fie posibil, n orice caz, s se determine n ce msur statul membru ar putea reduce garania stabilit prin directiv, n funcie de data pe care ar fi ales-o dac ar fi transpus directiva. 21. n ceea ce privete articolul 4 alineatul (3), n conformitate cu care statele membre pot stabili un plafon de garantare a plii pentru a evita plata unor sume care ar depi obiectivul social al directivei, i n ceea ce privete articolul 10, care precizeaz c directiva nu aduce atingere posibilitii statelor membre de a lua msurile necesare n vederea evitrii abuzurilor, este necesar s se arate c un stat membru care nu i-a ndeplinit obligaiile de a transpune o directiv nu va putea face inaplicabile drepturile crora directiva le d natere n favoarea persoanelor particulare, bazndu-se pe posibilitatea sa de a limita valoarea garaniei, pe care ar fi putut-o exercita n cazul n care ar fi luat msurile necesare pentru punerea n aplicare a directivei (a se vedea, n ceea ce privete o posibilitate analog referitoare la prevenirea abuzurilor din domeniul fiscal, Hotrrea din 19 ianuarie 1982 Becker, considerentul 34, 8/81, Rec., p. 53). 22. Prin urmare, trebuie s se constate c dispoziiile n cauz sunt necondiionale i suficient de precise, n ceea ce privete coninutul garaniei. 23. n cele din urm, n ceea ce privete identitatea debitorului garaniei, articolul 5 din directiv prevede c: Statele membre stabilesc modalitile de organizare, finanare i funcionare a instituiilor de garantare, cu respectarea n special a urmtoarelor principii: 211

a)

patrimoniul instituiilor trebuie s fie independent de capitalul de exploatare al angajatorilor i trebuie constituit n aa fel nct s nu poat fi pus sub sechestru n cursul unei proceduri n caz de insolvabilitate; angajatorii trebuie s contribuie la finanare, cu excepia cazului n care aceasta este acoperit integral de autoritile publice; obligaia de plat a instituiilor exist independent de ndeplinirea obligaiilor de a contribui la finanare.

b) c)

24. S-a susinut c, din moment ce directiva prevede posibilitatea finanrii integrale a instituiilor de garantare de ctre autoritile publice, este inadmisibil ca un stat membru s poat face inaplicabile efectele directivei, susinnd c ar fi putut impune altor persoane s suporte parial sau total sarcina financiar care i revine. 25. Aceast argumentare nu poate fi admis. Din termenii directivei reiese c statul membru este obligat s organizeze un sistem instituional de garantare corespunztor. n temeiul articolului 5, statul membru dispune de o marj extins de apreciere n privina organizrii, funcionrii i finanrii instituiilor de garantare. Trebuie subliniat faptul, invocat de Comisie, c directiva prevede ca posibilitate, printre altele, ca un astfel de sistem s fie finanat integral de autoritile publice nu nseamn c statul membru poate fi identificat ca debitor al creanelor nepltite. Obligaia de plat aparine instituiilor de garantare, iar statul poate prevedea finanarea integral a instituiilor de garantare de ctre autoritile publice prin exercitarea competenei sale de a organiza sistemul de garantare. n aceast ipotez, statul i asum o obligaie care, n principiu, nu-i incumb. 26. n consecin, cu toate c dispoziiile n cauz ale directivei sunt suficient de precise i necondiionale n ceea ce privete stabilirea beneficiarilor garaniei i coninutul respectivei garanii, aceste elemente nu sunt suficiente pentru ca persoanele particulare s se poat prevala de aceste dispoziii n faa instanelor naionale. Pe de o parte, aceste dispoziii nu precizeaz identitatea debitorului garaniei i, pe de alt parte, statul nu poate fi considerat debitor numai pe motivul c nu a adoptat la termen msurile de transpunere. 27. Prin urmare, trebuie s se rspund la prima parte a celei dinti ntrebri c dispoziiile Directivei 80/987 care definesc drepturile lucrtorilor trebuie interpretate n sensul c persoanele interesate nu pot valorifica aceste drepturi mpotriva statului n faa instanelor naionale, n lipsa adoptrii n termenul stabilit a msurilor de punere n aplicare. Cu privire la rspunderea statului pentru prejudiciile care decurg din nclcarea obligaiilor care i incumb n temeiul dreptului comunitar 28. Prin cea de-a doua parte a celei dinti ntrebri, instana naional urmrete s stabileasc dac un stat membru este obligat s repare prejudiciile care decurg pentru persoanele particulare din netranspunerea Directivei 80/987. 29. Instana naional ridic astfel problema existenei i a sferei de aplicare a rspunderii statului pentru prejudiciile care decurg din nclcarea obligaiilor care i incumb n temeiul dreptului comunitar. 30. Aceast problem trebuie s fie examinat n lumina sistemului general al tratatului i a principiilor sale fundamentale.

212

a) Cu privire la principiul rspunderii statului 31. Este necesar s amintim, n primul rnd, c Tratatul CEE a creat o ordine juridic proprie, integrat n sistemele juridice ale statelor membre i care se impune instanelor naionale ale acestora, ale cror subiecte sunt nu numai statele membre, ci i resortisanii acestora i c, astfel cum a creat obligaii n sarcina persoanelor particulare, dreptul comunitar urmrete i s creeze drepturi care intr n patrimoniul juridic al acestora; drepturile respective se nasc nu numai atunci cnd sunt acordate n mod explicit de tratat, ci i n temeiul obligaiilor pe care tratatul le impune ntr-un mod bine definit att persoanelor particulare, ct i statelor membre i instituiilor comunitare (a se vedea Hotrrile din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, 26/62 Rec., p. 3 i din 15 iulie 1964, Costa, 6/64, Rec., p. 1141). 32. De asemenea, trebuie amintit c, astfel cum rezult dintr-o jurispruden constant, instanelor naionale nsrcinate cu aplicarea dispoziiilor dreptului comunitar, n cadrul competenelor lor, le revine sarcina de a asigura deplinul efect al acestor norme i de a proteja drepturile pe care acestea le confer persoanelor particulare (a se vedea, n special, Hotrrile din 9 martie 1978, Simmenthal, considerentul 16, 106/77, Rec., p. 629, i din 19 iunie 1990, Factortame, considerentul 19, C-213/89, Rec., p. I-2433). 33. Trebuie constatat c deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi mpiedicat, iar protecia drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi diminuat n cazul n care persoanele particulare nu ar avea posibilitatea de a obine reparaii atunci cnd drepturile le-au fost lezate printr-o nclcare a dreptului comunitar imputabil unui stat membru. 34. Posibilitatea de a obine reparaii din partea unui stat membru este n mod special indispensabil atunci cnd, similar prezentului caz, efectul deplin al normelor comunitare este condiionat de o aciune din partea statului i cnd, n consecin, persoanele particulare nu pot, n absena unei astfel de aciuni, s valorifice n faa instanelor naionale drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar. 35. Astfel, rezult c principiul rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care i sunt imputabile este inerent sistemului creat de tratat. 36. De asemenea, obligaia statelor membre de a repara aceste prejudicii i are fundamentul n articolul 5 din tratat, n temeiul cruia statele membre au obligaia de a lua toate msurile generale sau speciale necesare pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor care le incumb n temeiul dreptului comunitar. Printre aceste obligaii se afl i aceea de a elimina consecinele ilicite ale unei nclcri a dreptului comunitar (a se vedea, n ceea ce privete dispoziia analog a articolului 86 din Tratatul CECA, Hotrrea din 16 decembrie 1960, Humblet, 6/60, Rec., p. 1125). 37. Din toate cele de mai sus rezult c dreptul comunitar impune principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcrile dreptului comunitar care le sunt imputabile. b) Cu privire la condiiile rspunderii statului 38. Dei rspunderea statului este astfel impus de dreptul comunitar, condiiile n care aceasta d natere unui drept la reparaie depind de natura nclcrii dreptului comunitar care se afl la originea prejudiciului cauzat. 39. Atunci cnd, la fel ca n prezenta cauz, un stat membru nu-i ndeplinete obligaia ce-i incumb, n temeiul articolului 189 paragraful al treilea din tratat, de a lua toate msurile 213

necesare pentru a atinge rezultatul prevzut de o directiv, eficacitatea deplin a acestei norme de drept comunitar impune dreptul de a obine reparaii atunci cnd sunt ndeplinite trei condiii. 40. Prima dintre aceste condiii este ca rezultatul prevzut de directiv s conin atribuirea de drepturi n favoarea persoanelor particulare. A doua condiie este s poat fi identificat coninutul acestor drepturi pe baza dispoziiilor directivei. n sfrit, a treia condiie este existena unei legturi de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care i incumb statului i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. 41. Aceste condiii sunt suficiente pentru a da natere unui drept n favoarea persoanelor particulare de a obine reparaii, ntemeiat n mod direct pe dreptul comunitar. 42. Sub aceast rezerv, rspunderea care i revine statului de a repara consecinele prejudiciului cauzat, n cadrul dreptului naional. ntr-adevr, n absena unei reglementri comunitare, dreptul intern al fiecrui stat membru trebuie s desemneze instanele competente i s reglementeze normele procedurale pentru a aciona n justiie destinate s asigure protecia deplin a drepturilor pe care justiiabilii le au n conformitate cu dreptul comunitar (a se vedea urmtoarele hotrri: din 22 ianuarie 1976, Russo, 60/75, Rec., p. 45; din 16 februarie 1976, Rewe, 33/76, Rec., p. 1989; din 7 iulie 1981, Rewe, 158/80, Rec., p. 1805). 43. Este necesar s se arate c, n plus, condiiile de fond i de form stabilite de diferitele legislaii naionale n materie de reparare a prejudiciilor nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere revendicrile interne asemntoare i nu pot fi organizate astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei (a se vedea, n privina modalitii analoge de rambursare a taxelor percepute pentru nclcarea dreptului comunitar, n special Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, 199/82, Rec., p. 3595). 44. n spe, nclcarea dreptului comunitar de ctre un stat membru prin netranspunerea n termen a Directivei 80/987 a fost constatat printr-o hotrre a Curii. Rezultatul prevzut de respectiva directiv presupune acordarea salariailor a dreptului la o garanie pentru plata creanelor salariale nepltite ale acestora. Astfel cum rezult din examinarea primei pri a celei dinti ntrebri, coninutul acestui drept poate fi identificat pe baza dispoziiilor directivei. 45. n aceste condiii, instanele naionale trebuie s asigure, n cadrul dreptului naional privind rspunderea, dreptul salariailor de a obine repararea prejudiciilor care le-au fost cauzate prin netranspunerea directivei. 46. Prin urmare, rspunsul dat instanelor naionale este c un stat membru este obligat s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin netranspunerea Directivei 80/987. Cu privire la a doua i a treia ntrebare 47. Avnd n vedere rspunsul la prima ntrebare preliminar, nu este cazul s se hotrasc cu privire la doua i a treia ntrebare. Cu privire la cheltuielile de judecat 48. Cheltuielile efectuate de ctre guvernul italian, Guvernul Regatului Unit, guvernele olandez i german, precum i de ctre Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura pendinte din faa 214

instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de Pretura di Vicenza (n cauza C-6/90) i de Pretura di Bassano del Grappa (n cauza C-9/90) prin Ordonanele din 9 iulie i, respectiv, 30 decembrie 1989, hotrte: 1) Dispoziiile Directivei 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului care definesc drepturile lucrtorilor trebuie s fie interpretate n sensul c persoanele interesate nu pot invoca aceste drepturi mpotriva statului n faa instanelor naionale, n absena adoptrii msurilor de punere n aplicare n termenele stabilite. Un stat membru este obligat s repare prejudiciile care decurg pentru persoanele particulare din netranspunerea Directivei 80/987/CEE. Slynn Grvisse Moitinho de Almeida Kapteyn Rodrguez Iglesias Joliet Schockweiler Mancini Dez de Velasco Zuleeg

2) Due

Pronunat n edin public la Luxemburg, 19 noiembrie 1991. Grefier J.-G. Giraud Preedinte O. Due

215

61991J0267 Cauzele conexate C-267/91 i C-268/91 Aciune penal mpotriva DOMNILOR BERNARD KECK I DANIEL MITHOUARD (Cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, formulate de Tribunal de grande instance din Strasbourg) Libera circulaie a mrfurilor Interdicia revnzrii n pierdere Raport de edin Concluziile avocatului general, W. Van Gerven, prezentate la 18 noiembrie 1992 Concluziile avocatului general, W. Van Gerven, prezentate la 28 aprilie 1992 Hotrrea Curii din 24 noiembrie 1993 Sumarul hotrrii Libera circulaie a mrfurilor Restricii cantitative Msuri cu efect echivalent Concept Obstacole n faa schimburilor comerciale rezultate din diferenele dintre legislaiile naionale referitoare la condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc mrfurile Includerea Obstacole rezultate din dispoziiile naionale care reglementeaz ntr-un mod nediscriminatoriu modalitile de vnzare Inaplicabilitatea articolului 30 din tratat Legislaie care interzice revnzarea n pierdere (Tratatul CEE, articolul 30) Constituie o msur cu un efect echivalent restriciilor cantitative la import, interzis statelor membre de articolul 30 din tratat, orice msur care poate constitui un obstacol n mod direct sau indirect, efectiv sau potenial, n faa comerului intracomunitar. n aceast definiie sunt incluse obstacolele n faa liberei circulaii a mrfurilor care, n absena unei armonizri legislative, reprezint consecina aplicrii asupra mrfurilor provenite din alte state membre, unde sunt legal fabricate i comercializate, a normelor privind condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc aceste mrfuri (cum sunt cele referitoare la denumirea forma, dimensiunile, greutatea, compoziia, prezentarea, etichetarea, ambalarea lor), chiar dac aceste norme sunt aplicabile nedifereniat tuturor acestor produse, n cazul n care aplicarea unei astfel de msuri nu poate fi justificat de un scop de interes general de natur s primeze asupra cerinelor privind libera circulaie a mrfurilor. Pe de alt parte, nu poate afecta comerul ntre statele membre, n sensul definiiei amintite, aplicarea asupra produselor provenite din alte state membre a unor prevederi naionale care limiteaz sau interzic anumite modaliti de vnzare, cu condiia ca acestea s se aplice tuturor operatorilor interesai care i exercit activitatea pe teritoriul naional i s afecteze n acelai mod, n drept i n fapt, comercializarea produselor naionale i a celor provenite din alte state membre. ntr-adevr, atunci cnd aceste condiii sunt ndeplinite, aplicarea reglementrilor de acest tip la vnzarea produselor provenite dintr-un alt stat membru i care ndeplinesc 216

cerinele stabilite de statul respectiv nu este de natur s le mpiedice accesul pe pia sau s le mpiedice accesul mai mult dect l-ar mpiedica pe cel al produselor naionale. Prin urmare, aceste reglementri nu fac parte din aria de aplicare a articolului 30 din tratat. Rezult c articolul 30 din tratat trebuie interpretat n sensul c nu se aplic unei legislaii dintr-un stat membru care impune o interdicie general asupra revnzrii n pierdere.

RAPORT DE EDIN PREZENTAT N CAUZELE CONEXATE C-267/91 I C-268/911 I Fapte a) Cadrul juridic 1. Revnzarea n pierdere este interzis, n conformitate cu articolul 1 alineatele I i II din Legea finanelor nr. 63-628 din 2 iulie 1963, astfel cum a fost modificat de articolul 32 din Ordonana nr. 86-1243 din 1 decembrie 1986. Textul acestei dispoziii este formulat dup cum urmeaz: Articolul 1 I Este pedepsit cu o amend de la 5 000 la 100 000 F comerciantul care vinde un produs n bun stare la un pre mai mic dect preul de achiziie efectiv. Preul de achiziie efectiv se consider a fi preul de pe factur, la care se adaug impozitul pe cifra de afaceri, taxele specifice pentru vnzare i, dup caz, cheltuielile de transport. II Dispoziiile de mai sus nu sunt aplicabile: produselor perisabile din momentul n care sunt sub ameninarea unei alterri rapide; vnzrilor voluntare sau forate, motivate de ncetarea sau schimbarea unei activiti comerciale; produselor a cror vnzare prezint un caracter sezonier marcat, n perioada sfritului de sezon al vnzrilor i n intervalul dintre dou sezoane de vnzare; produselor care nu mai rspund cererii generale ca urmare a evoluiei modei sau apariiei perfecionrilor tehnice; produselor pentru care reaprovizionarea a fost efectuat sau se poate efectua n pierdere, preul de achiziie efectiv fiind prin urmare nlocuit de preul care rezult din noua factur sau de valoarea de reaprovizionare; produselor al cror pre de revnzare este adus la acelai nivel cu preul practicat legal pentru aceleai produse de un alt comerciant din acelai domeniu de activitate.

1 Limba de procedur: franceza.

217

b) Faptele premergtoare litigiilor 2. Conform hotrrilor de trimitere, spre sfritul anului 1989, funcionarii din cadrul Direciei franceze pentru concuren i combaterea fraudei au redactat un proces-verbal de constare a faptului c supermarket-urile Cora SA din Mundolsheim (Frana) i COOP Rond Point din Geispolsheim (Frana) se practica revnzarea n pierdere pentru produsele Picon bire" 21 % vol. (1 litru) i, respectiv, cafeaua Sati rouge. 3. Pe baza acestor constatri, Procurorul Republicii a nceput urmrirea mpotriva responsabililor celor dou supermarket-uri pe motiv c, la Mundolsheim, ntre 3 i 10 noiembrie 1989, au revndut 264 de sticle de Picon Bire la un pre de 44,35 FF, i anume la un pre unitar mai mic dect preul su de achiziie real, care era de 48,27 FF, inclusiv taxe, n timp ce pragul de revnzare n pierdere era de 46,222 FF, iar la Geispolsheim, ntre 15 i 17 decembrie 1989, au revndut 544 kg de cafea Sati Rouge, la un pre mai mic dect preul de achiziie real, n acest caz fiind vndut un lot de 4 pachete de 250 g la un pre de 20 FF, n timp ce preul de achiziie pe kilogram era de 25,132 FF. 4. n faa Tribunal de grande instance de Strasbourg, inculpaii au susinut, n special, c interdicia revnzrii n pierdere este: contrar articolului 30 din Tratatul CEE, susceptibil, n anumite condiii, de a intra n domeniul de aplicare al articolului 85 din acelai tratat, incompatibil cu principiile liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalurilor, cel al constituirii liberei concurene, cel al nediscriminrii i n special cu articolele 3 i 7 din tratat, ntruct, pe de o parte, interdicia nu incrimineaz dect revnzarea n pierdere i exclude din domeniul su de aplicare ca productorul, liber s vnd pe pia produsul pe care l fabric, s nu poat s-l transforme sau s-l mbunteasc i, pe de alt parte, interdicia denatureaz concurena, n special n zona de frontier, ntre diferiii operatori economici, n funcie de naionalitate i de locul de stabilire al acestora. c) ntrebrile preliminare 5. Prin hotrrile din 27 iunie 1991, Tribunal de grande instance de Strasbourg a hotrt s suspende pronunarea unei hotrri i s adreseze Curii de Justiie dou ntrebri preliminare identice ca text, a cror formulare este urmtoarea: Interdicia n Frana a revnzrii n pierdere, prevzut la articolul 32 din Ordonana nr. 861243 din 1 decembrie 1986, este compatibil cu principiile liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalului, stabilirii liberei concurene n cadrul pieei comune i nediscriminrii pe motive de naionalitate, prevzute de Tratatul de instituire a CEE din 25 martie 1957, n special la articolele 3 i 7, n condiiile n care legislaia francez este ntr-adevr de natur s denatureze concurena: a) pe de o parte, ntruct nu incrimineaz dect revnzarea n pierdere i exclude din domeniul su de aplicare ca productorul, liber s vnd pe pia produsul pe care l fabric, s nu poat s-l transforme sau s-l mbunteasc, fie i ntr-o mic msur, la un pre inferior preului su de cost; b) pe de alt parte, ntruct denatureaz concurena, n special n zona de frontier, ntre diferiii operatori economici, n funcie de naionalitatea i locul de stabilire al acestora. 218

6. Motivaia hotrrii de trimitere arat c Tribunal de grande instance a ridicat problema compatibilitii interdiciei de revnzare n pierdere cu dispoziiile tratatului, chiar dac, la prima analiz, interdicia revnzrii n pierdere, adoptat de ctre legiuitorul naional, poate aprea destul de justificat de un dublu obiectiv de protecie a consumatorilor i de reglementare a unei concurene loiale i echitabile. II Procedur 7. Hotrrile de trimitere au fost nregistrate la grefa Curii la 16 octombrie 1991. 8. n conformitate cu articolul 20 din Protocolul privind Statutul Curii (CEE ), au fost prezentate observaii scrise: pentru domnul D. Mithouard, inculpat n aciunea principal, de ctre Martin Meyer, avocat n Baroul din Strasbourg, pentru domnul B. Keck, inculpat n aciunea principal, de ctre Jean-Paul Wachsmann, avocat n Baroul din Strasbourg, pentru Republica Francez, de ctre Ministerul Afacerilor Externe, reprezentat de ctre domnul Philippe Pouzoulet i de ctre doamna Hlne Duchne, n calitate de agent, respectiv de agent supleant ai guvernului francez, pentru Republica Elen, de Ministerul Afacerilor Externe, reprezentat de ctre domnul Fokorrias P. Georgakopoulos, consilier juridic adjunct n cadrul Consiliului juridic de stat, n calitate de agent, pentru Comisia Comunitilor Europene, de ctre domnul Richard Wainwright, consilier juridic, i de ctre doamna Virginia Melgar, funcionar naional detaat la Serviciul juridic al Comisiei, n temeiul regimului aplicabil experilor naionali detaai, n calitate de ageni, asistai de ctre Herv Lehman, avocat n Baroul din Paris. 9. La 1 iulie 1992, Curtea a hotrt, n temeiul articolului 95 alineatele (1) i (2) din Regulamentul de procedur, s transmit cauza n faa Camerei a doua. 10. Prin ordonana din 4 noiembrie 1992, Curtea a decis, n temeiul articolului 43 din Regulamentul de procedur, s conexeze cauzele C-267/91 i C-268/91 n scopul procedurii scrise i orale i al pronunrii hotrrii. 11. Pe baza raportului judectorului raportor, dup audierea avocatului general, Curtea a hotrt s deschid procedura oral fr instruciuni prealabile. 12. Ca urmare a edinei din 22 octombrie 1992 i avnd n vedere concluziile avocatului general din 18 noiembrie 1992, Camera a doua a hotrt c este necesar aplicarea articolului 95 alineatul (3) din Regulamentul de procedur din 19 iunie 1991 i s transmit cauza n faa plenului Curii. Prin ordonana din 9 decembrie 1992, dup ascultarea avocatului general, Curtea a hotrt s redeschid procedura oral. Prin urmare, a decis s transmit prilor, nainte de a depune observaiile, urmtoarele ntrebri. Prile au fost invitate s rspund la aceste ntrebri n cadrul edinei n faa Curii:

219

1. Care sunt efectele economice ale revnzrii n pierdere asupra schimburilor intracomunitare, asupra celor de pe pieele naionale, regionale i locale cu amnuntul, n special asupra comportamentului comercianilor i consumatorilor? 2. Este vorba despre efecte directe, indirecte sau pur ipotetice (a se vedea hotrrea din 16 decembrie 1992 n cauza C-169/91, punctul 15)? n ce mod mpiedic aceste efecte comercializarea produselor importate n plus fa de cea a produselor naionale (ibidem)? 3. Interzicerea revnzrii n pierdere constituie un instrument de eliminare a unui mijloc de promovare a vnzrilor sau face mai curnd parte dintr-un regim naional de reglementare a preurilor? III Rezumatul observaiilor scrise transmise Curii 13. Inculpaii din aciunea principal descriu mai nti legislaia francez cu privire la interdicia revnzrii n pierdere pentru a arta n continuare c nu se aplic tranzaciilor efectuate de ctre productori, productori sau meteugari pentru produsele pe care le fabric. De asemenea, n cazul n care infraciunea revnzrii n pierdere se produce atunci cnd preul de vnzare al produsului este mai mic dect preul de achiziie, aceste preuri se precizeaz. Or, aceste preuri sunt dificil de stabilit i instanele franceze nu au stabilit cu claritate toate componentele acestora. n final, exceptrile de la interdicia revnzrii n pierdere pot fi puin mai transparente i mai uor de aplicat. n concluzie, inculpaii din aciunea principal consider s sistemul represiv pus n aplicare n Frana este superficial, complex, uneori ambiguu i, n orice caz, izolat n cadrul Comunitii. 14. Inculpaii din aciunea principal susin n continuare c legislaia francez care interzice revnzarea n pierdere constituie o msur cu efect echivalent n sensul articolului 30 din tratat. Prima definiie a msurii cu efect echivalent a fost dat de ctre Comisie n articolul 3 din Directiva 70/50/EEC din 22 decembrie 1969, n temeiul articolului 33 alineatul (7) privind eliminarea msurilor cu efect echivalent cu cel al restriciilor cantitative la import care nu sunt reglementate de alte dispoziii adoptate n temeiul Tratatului CEE (1970 JO L 13, p. 29). n jurisprudena sa (a se vedea n special Hotrrea din 11 iulie 1974, Dassonville, cauza 8/74, Rec., p. 837; Hotrrea din 20 februarie 1979, Cassis de Dijon, cauza 120/78, Rec., p. 649; Hotrrea din 9 decembrie 1981, Comisia/Italia, cauza 193/80, Rec., p. 3019; Hotrrea din 14 iulie 1983, Sandoz, cauza 174/82, Rec., p. 2445), Curtea a definit n linii mari conceptul de msur cu efect echivalent, preciznd, n acelai timp, pe de o parte, c, n absena unei reglementri comune privind producia i comercializarea produsului n cauz, care ar nlocui reglementrile naionale diferite, statele membre rmn responsabile pentru reglementarea tuturor aspectelor legate de producia, distribuia i consumul acestor produse i, pe de alt parte, c restriciile care rezult din diferenele dintre legislaii referitoare la comercializarea produselor, atunci cnd o msur naional se aplic nedifereniat att pentru produsele naionale, ct i pentru produsele importate, nu pot fi acceptate dect n cazul n care obstacolul creat de o astfel de msur este recunoscut ca fiind necesar pentru a satisface cerinele imperative cum ar fi cele legate de protecia consumatorului, protecia sntii publice i a mediului, corectitudinea schimburilor comerciale. Inculpaii din aciunea principal consider c legislaia francez care interzice revnzarea n pierdere constituie o msur cu efect echivalent aplicat nedifereniat att produselor naionale ct i produselor importate, avnd efecte restrictive disproporionate. Ori, Curtea nu ezit s introduc acest tip de reglementare comercial sub incidena domeniului de aplicare al articolului 30 din tratat. n acest sens, inculpaii fac referire la Hotrrea din 15 decembrie 220

1982, Oosthoek (cauza 286/81, Rec., p. 4575), Hotrrea din 16 mai 1989, Buet (cauza 382/87, Rec., p. 1235), Hotrrea din 23 noiembrie 1989, Torfaen, (cauza C-145/88, Rec., p. 3851), Hotrrea din 28 februarie 1991, Conforama (cauza C-312/89, Rec., 1-1021). Situaia c faptele la originea acestor cauze s-au produs ntr-o regiune de frontier cu Republica Federal Germania, n care nu este interzis revnzarea n pierdere, este o ilustrare a motivului pentru care comerciantul strin ezit s se stabileasc n Frana, unde este obligat s renune la o metod de comercializare eficient i dovedit de a-i constitui i pstra noua clientel. Aceast interdicie protejeaz, prin urmare, comerul francez n faa concurenei strine a preurilor, care este n avantajul consumatorului. Caracterul descurajator al interdiciei de revnzare n pierdere mpotriva productorilor strini este mai mult accentuat de faptul c aceasta se aplic numai n cazul revnzrii, acetia aflndu-se n majoritatea cazurilor n poziia de revnztori. De asemenea, n cazul n care se stabilete n Frana, un comerciant strin trebuie s fie la curent cu evoluia jurisprudenei franceze n ceea ce privete interdicia revnzrii n pierdere. Acesta risc s fie descurajat de subtilitile legislaiei n materie i de modul de aplicare de ctre instane. Inculpaii din aciunea principal concluzioneaz c legislaia francez care interzice revnzarea n pierdere influeneaz posibilitile de comercializare a produselor i, astfel, intr n domeniul de aplicare al articolului 30 din tratat. 15. Inculpaii din aciunea principal consider, n final, c obstacolele n faa schimburilor comerciale create de interdicia revnzrii n pierdere nu pot fi justificate de cerine imperative. Dintre cele susinute de Curte, doar protecia consumatorilor i corectitudinea tranzaciilor comerciale pot fi invocate n cauza de fa. Este dificil de constatat n ce mod consumatorul, interesat de obinerea celui mai bun pre, poate fi protejat de interdicia revnzrii n pierdere. O astfel de revnzare reduce, n fapt, preul. Iar protecia consumatorului, n cazul n care se consider necesar n raport cu revnzarea n pierdere, poate fi obinut, de exemplu, prin intermediul unei etichetri adecvate. n acest sens, interdicia revnzrii n pierdere erijat n infraciune este disproporionat. n acest sens, inculpaii din aciunea principal fac referire la Hotrrea din 17 martie 1983, De Kikvorsch (cauza 94/82, Rec., p. 947); Hotrrea din 2 februarie 1989, Comisia/Germania (cauza 274/87, Rec., p. 229); Hotrrea din 7 martie 1990, GB-INNO (cauza C-362/88, Rec., pp. 1-667). Corectitudinea tranzaciilor comerciale nu mai permite justificarea unei interdicii a revnzrii n pierdere. n fapt, operatorul economic nu i permite luxul, cu riscul dispariiei de pe pia, de a practica n mod permanent i n mas revnzarea n pierdere. Aceasta poate fi considerat doar o strategie de promovare comercial similar vnzrii la pre de achiziie, autorizat n Frana. Prin urmare, corectitudinea tranzaciilor comerciale nu este pus n pericol de revnzarea n pierdere. Dimpotriv, realitatea a demonstrat c interzicerea acestei forme de vnzare conduce la practicile condamnabile de cristalizare a preurilor, rezultnd din obligaia impus prin contract de a nu revinde n pierdere, cu riscul de a nu mai putea primi risturn la sfritul exerciiului financiar, care nu a fost obinut dect la finalul acestuia i cu condiia ca distribuitorul s nu fi revndut n pierdere. n final, inculpaii din aciunea principal consider c pretinsele cerine imperative care justific interdicia de revnzare n pierdere sunt deja serios contestate de excepiile la aceast interdicie, prevzute de legislaia francez. n cazul n care revnzarea n pierdere este duntoare pentru protecia consumatorului, excepia legat de alinierea preurilor nu se mai justific. Corectitudinea tranzaciilor comerciale este, de asemenea, pus n discuie de posibilitatea de a practica revnzarea n pierdere n cazul alinierii la preul practicat legal 221

pentru aceleai produse de ctre un alt comerciant. Exceptrile de la interdicia revnzrii n pierdere demonstreaz n mod implicit c aceast revnzare conine elemente pozitive. 16. Inculpaii din aciunea principal propun Curii s se rspund dup cum urmeaz la ntrebarea preliminar: Articolul 30 din tratat trebuie interpretat n sensul c se opune ca o legislaie dintr-un stat membru s interzic n sine revnzarea n pierdere a mrfurilor. 17. Guvernul francez observ cu titlu introductiv c este oportun s se examineze legislaia francez care interzice vnzrile n pierdere n raport cu tratatul i s nu se compare regimul revnztorilor cu cel al productorilor. ntr-adevr, faptul c regimul se aplic unei categorii de operatori economici aflai ntr-o situaie diferit nu constituie o discriminare i nicio restricionare a concurenei, n sensul tratatului. Nu exist un raport de concuren ntre productori i revnztori, ntruct activitatea lor economic este diferit. Prin urmare, argumentul conform cruia se creeaz o discriminare n funcie de naionalitate nu este ntemeiat n drept. Chiar dac alte state membre nu interzic revnzarea n pierdere, rmne totui n discuie faptul c numai n cazul a doi comerciani stabilii n Frana se aplic aceeai lege, indiferent de naionalitatea acestora. Citnd Hotrrea din 10 ianuarie 1985, Leclerc (cauza 229/83, Rec., p. 1) i Hotrrea din 29 ianuarie 1985, Cullet (cauza 231/83, Rec., p. 305) i fcnd referire la articolele 3 i 7 din Tratatul CEE citate n ntrebrile preliminare, guvernul francez consider c este oportun s se examineze compatibilitatea legislaiei franceze cu dispoziiile articolului 30 din tratat i cu normele de drept comunitar privind concurena. 18. n opinia guvernului francez, interzicerea n Frana a vnzrii n pierdere nu constituie o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative. n fapt, avnd n vedere definiia dat acestei msuri la punctul 5 din Hotrrea din 11 iulie 1974, Dassonville, citat anterior, i lund n considerare articolul 3 din Directiva 70/50, citat anterior, guvernul n cauz susine c interdicia revnzrii n pierdere se aplic nedifereniat att pentru produsele naionale, ct i pentru produsele importate i nu stabilete o anumit sum de vnzare a unui produs, ci doar un principiu aplicat atunci cnd se stabilete preul acestui produs. O astfel de reglementare nu submineaz avantajul comparativ pe care l poate avea un produs importat mai ieftin dect produsul intern; dimpotriv, nu stabilete preul maxim, fcnd imposibil comercializarea n Frana a unui produs importat la un pre ridicat sau afectat de costurile de transport i de ambalare. Mai mult, Curtea a susinut, n Hotrrea din 24 ianuarie 1978, van Tiggele, (cauza 82/77, Rec., p. 43), c o legislaie care interzice revnzarea n pierdere este compatibil cu articolul 30. 19. n opinia guvernului francez, interdicia revnzrii n pierdere nu aduce atingere normelor din tratat privind concurena, n ciuda faptului c, n stadiul actual de elaborare a dreptului comunitar i n lipsa unei armonizri comunitare a legislaiei comerciale, se pot produce unele denaturri n spaiul limitat al zonelor de frontier. Dei normele din tratat privind concurena, precum i dispoziiile de punere n aplicare sunt aplicabile legislaiilor naionale (a se vedea Hotrrea din 29 ianuarie 1985, cauza 231/83, citat anterior), interdicia revnzrii n pierdere nu are nici ca scop, nici ca obiectiv mpiedicarea concurenei. Dimpotriv, o astfel de interdicie menine corectitudinea tranzaciilor comerciale, luptnd mpotriva unei practici concureniale neloiale. n fapt, acest procedeu comercial poate face ca un comerciant s acapareze piaa i astfel s capteze n mod artificial clientela i, odat atins acest scop, s vnd la pre normal sau chiar mai mare. n De

222

asemenea, pierderea suportat de comerciant este compensat de marjele aplicate altor produse. Prin urmare, dup cum arat cauzele transmise Curii, interdicia revnzrii n pierdere poate crea denaturri n zona de frontier ntre distribuitorii francezi i distribuitorii din rile vecine n care revnzarea n pierdere este autorizat. Dei prejudiciul este dificil de calculat, guvernul francez consider c o astfel de denaturare poate exercita influen asupra fluxurilor de schimburi comerciale intracomunitare. Or, susine guvernul francez, ine de jurisprudena constant c trebuie s existe un efect evident asupra comerului intracomunitar pentru ca, pe baza dispoziiilor tratatului referitoare la concuren, Curtea s cenzureze o dispoziie legal. 20. n concluzie, guvernul francez solicit Curii s rspund la ntrebarea adresat de instana naional c o legislaie care interzice revnzarea n pierdere este compatibil cu principiile stabilite prin Tratatul de la Roma, att n ceea ce privete dispoziiile referitoare la concuren n cadrul pieei comune, ct i cele referitoare la libera circulaie a mrfurilor i nediscriminarea bazat pe criterii de naionalitate. 21. Republica Elen afirm c o legislaie naional care, fr a introduce o discriminare n funcie de proveniena mrfurilor sau naionalitatea operatorilor economici, interzice revnzarea n pierdere este compatibil, n principiu, cu articolul 3 litera (f), articolul 5 al doilea paragraf i cu articolele 7, 30 i 85 din tratat. n ceea ce privete articolul 30 din tratat, Curtea a stabilit anterior c o dispoziie naional care interzice fr deosebire vnzarea cu amnuntul a produselor naionale i a produselor importate la preuri inferioare preului de achiziie pltit de comerciantul cu amnuntul nu poate produce efecte duntoare comercializrii exclusiv a produselor importate i, prin urmare, nu poate constitui o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative la import (Hotrrea din 26 februarie 1976, Tasca, cauza 65/75, Rec., p. 291; Hotrrea din 24 ianuarie 1978, van Tiggele, citat anterior; Hotrrea din 6 noiembrie 1979, Danis, cauza 16-20/79, Rec., p. 3327; Hotrrea din 7 iunie 1983, Comisia/Italia, cauza 78/82, Rec., p. 1955). n ceea ce privete principiul nediscriminrii enunat la articolul 7, Curtea a recunoscut c aceast dispoziie nu este nclcat printr-o reglementare care nu se aplic n funcie de naionalitatea operatorilor economici, ci n funcie de locul de stabilire a acestora. Mai mult, nu putem considera ca fiind contrar principiului nediscriminrii aplicarea unei legislaii naionale pentru simplul fapt c alte state membre aplic dispoziii mai puin stricte sau pentru c afecteaz la un nivel mult mai general capacitatea competitiv a operatorilor economici care se supun acesteia. Prin urmare, statele membre vor avea obligaia de a nu prejudicia prin intermediul legislaiilor lor naionale efectul util al normelor privind concurena aplicabile ntreprinderilor (a se vedea Hotrrea din 29 ianuarie 1985, 231/83, citat anterior). Un regim de control al preurilor care nu stabilete un pre minim unic al produsului, dar care ia n considerare, n general, preul de achiziie pltit n fiecare caz de ctre vnztorul cu amnuntul, n conformitate cu normele pieei i ale concurenei, pentru a determina preul de revnzare cel mai mic admis, nu poate fi considerat n sine o msur ce vizeaz sau tinde s ncurajeze acorduri, decizii sau practici concertate ntre ntreprinderi, n condiii contrare celor prevzute la articolul 85 din tratat. 22. Guvernul elen susine, cu toate acestea, c o legislaie care interzice revnzarea n pierdere poate, n anumite condiii, s fie incompatibil cu dreptul comunitar, din cauza faptului c exclude din domeniul su de aplicare productorul.

223

Poate aprea problema impactului reglementrii n cauz asupra sistemului juridic comunitar n cazul n care aceast msur este efectiv capabil s influeneze fluxul exporturilor din alte state membre. Conform hotrrilor de trimitere, s-a stabilit c reglementarea naional n cauz denatureaz concurena. Acestea ns nu precizeaz n ce mod s-a creat aceast denaturare, astfel nct s se poat verifica dac se refer la probleme de interes comunitar i dac este vorba despre o msur care ar putea denatura concurena sau despre o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative. Constatarea existenei unui astfel de efect rezultat din aplicarea reglementrii vizate de ntrebrile preliminare este de competena instanei naionale. Astfel, n anumite condiii, o msur naional care prevede un tratament diferit ntre productori i vnztorii cu amnuntul n ceea ce privete preul de vnzare al produselor poate constitui, eventual, o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative. 23. n concluzie, Republica Elen propune urmtorul rspuns la ntrebrile preliminare: O reglementare naional cum este cea descris de ctre instana de trimitere poate fi considerat incompatibil, n principal, cu dispoziiile articolului 30 din tratat privind restriciile cantitative i, eventual, cu normele privind concurena de la articolul 85, n msura n care se constat, ntr-un anumit caz, c sunt ndeplinite condiiile de aplicare a dispoziiilor comunitare n cauz. Constatarea ndeplinirii acestor condiii este de competena instanei naionale. 24. Comisia susine, mai nti, c articolele din tratat privind libera circulaie a lucrtorilor, libertatea de stabilire i libertatea de a presta servicii n cadrul Comunitii nu pot fi aplicate n orice mod n ceea ce privete interdicia de revnzare n pierdere. Interdicia nu poate fi considerat a favoriza acordurile ntre ntreprinderi i, ca urmare, articolele 85 i 86 nu se opun aplicrii unei astfel de interdicii. Diferenele existente n zonele de frontier ca urmare a sistemelor juridice naionale diferite nu pot fi examinate din punctul de vedere al interdiciei de a discrimina pe motive de naionalitate, prevzut la articolul 7 din tratat. 25. n continuare, Comisia reamintete faptul c este de competena Curii s furnizeze instanei naionale toate elementele de interpretare legate de dreptul comunitar, care pot fi utile pentru evaluarea unui litigiu i, de asemenea, s ia n considerare prevederile dreptului comunitar la care instana naional nu a fcut referire n ntrebrile sale. 26. n acest sens, Comisia consider c, avnd n vedere jurisprudena Curii (a se vedea Hotrrea din 7 martie 1990, cauza C-362/88; Hotrrea din 16 mai 1989, cauza 382/87; Hotrrea din 15 decembrie 1982, cauza 286/81; Hotrrea din 11 iulie 1974, cauza 8/74, citate anterior), interdicia de revnzare n pierdere poate s constituie un obstacol pentru importul de bunuri din alte state membre, n msura n care un operator economic care dorete s utilizeze aceast metod de comercializare pentru a face cunoscut sau a promova un produs va fi constrns s renune la o metod pe care o consider eficient. 27. Comisia adaug c interdicia revnzrii n pierdere, fiind o msur care se aplic nedifereniat att pentru produsele naionale, ct i pentru produsele importate, este justificat, n absena unor reglementri comunitare, dac este necesar pentru a ndeplini cerinele imperative n conformitate cu obiectivele de interes general urmrite prin tratat i atunci cnd obstacolele n faa schimburilor comerciale nu sunt excesive n raport cu obiectivul urmrit. Faptul c interdicia nu se aplic n etapa de fabricaie nu pune n discuie caracterul aplicabil nedifereniat al acestei reglementri, ntruct este vorba despre dou situaii diferite aflate n dou etape succesive ale procesului economic, iar aceast diferen de tratament nu se bazeaz pe originea produsului sau a operatorului economic, ci pe diferena existent ntre etapa de producie i etapa de comercializare.

224

Una dintre motivaiile interdiciei revnzrii n pierdere o reprezint incompatibilitatea sa cu crearea unei concurene sntoase i absena unui real beneficiu pentru toi consumatorii, pierderea fiind compensat prin marjele aplicate altor produse. 28. n opinia Comisiei, nici protecia consumatorului, nici corectitudinea tranzaciilor comerciale nu pot, totui, justifica interdicia revnzrii n pierdere. ntr-adevr, nu este sigur c i va recupera comerciantul pierderea prin intermediul marjelor aplicate altor produse. De altfel, consumatorii pot avea un interes economic clar de a profita de astfel de vnzri la pre redus i nu se poate stabili dac sunt nelai de faptul c preul mai mic al unui produs este compensat de o cretere a preului altor produse, ntruct consumatorul este n msur s practice o comparaie a preurilor la produsele oferite de ctre comerciani diferii. n orice caz, dac se stabilete c exist un astfel de risc, se poate remedia printr-o metod mai puin restrictiv n ceea privete circulaia a mrfurilor, constnd n obligaia de a informa n mod corespunztor consumatorii cu privire la condiiile de revnzrii n pierdere. Corectitudinea tranzaciilor comerciale nu mai este astfel pus n pericol de revnzarea n pierdere. Astfel, un operator economic poate alege, n baza unei logici economice, s ptrund pe o anumit pia practicnd temporar preuri care nu-i aduc niciun profit, dar i permit s dobndeasc o reputaie de pe urma creia va obine beneficii pe termen lung, care vor compensa pierderile iniiale. n mod similar, un distribuitor poate alege s i axeze strategia pe vnzarea unui produs la un pre mic, n cazul n care aceasta i permite s obin un profit global. Revnzarea n pierdere nu este contrar corectitudinii tranzaciilor comerciale dect n cazul n care se nscrie n contextul practicilor anticoncureniale. 29. n concluzie, Comisia propune Curii s rspund la ntrebrile adresate dup cum urmeaz: 1) Articolul 3 litera f), articolele 7, 48, 52, 58, 59, 60, 85 i 86 trebuie s fie interpretate n sensul c nu se opun aplicrii unei legislaii naionale care interzice comercianilor s revnd un produs la un pre mai mic dect preul de achiziie. 2) Articolele 30 i 36 din Tratatul CEE trebuie s fie interpretate n sensul c se opun aplicrii asupra mrfurilor importate dintr-un alt stat membru a unei reglementri naionale care s interzic comercianilor s revnd un produs la un pre mai mic dect preul de achiziie. G. F. Mancini, Judector raportor

225

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL, W. VAN GERVEN, PREZENTATE LA 18 NOIEMBRIE 19921 Domnule Preedinte, Domnilor Judectori, 1. Cauzele de fa au ca obiect principal compatibilitatea cu dreptul comunitar a unei legislaii naionale care interzice revnzarea n pierdere. Aceast ntrebare a fost adresat n cadrul aciunilor penale mpotriva domnului Keck i a domnului Mithouard, responsabilii supermarket-urilor din Mundolsheim, respectiv Geispolsheim, pentru vnzarea n pierdere a anumitor produse. n faa Tribunal de grande instance din Strasbourg, a apte camer corecional (denumit n continuare instana de trimitere), acetia invoc faptul c interzicerea prin lege, prevzut la articolul 1 din Legea finanelor nr. 63-628 din 2 iulie 1963, astfel cum a fost modificat de articolul 32 din Ordonana nr. 86-1243 din 1 decembrie 19862, este incompatibil cu dreptul comunitar, n special cu dispoziiile din tratat privind libera circulaie a mrfurilor, persoanelor, serviciilor i capitalurilor, libera concuren i nediscriminarea. Aceste fapte au determinat instana de trimitere, din cele dou cauze, s transmit Curii urmtoarea ntrebare: Interdicia n Frana a revnzrii n pierdere, prevzut la articolul 32 din Ordonana nr. 861243 din 1 decembrie 1986, este compatibil cu principiul liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalurilor, cu cel al stabilirii unei libere concurene n cadrul pieei comune i cu cel al nediscriminrii pe motive de naionalitate, prevzute de Tratatul de instituire a CEE din 25 martie 1957, n special la articolele 3 i 7 din tratatul menionat, n condiiile n care legislaia francez este, ntr-adevr, de natur s denatureze concurena: a) pe de o parte, ntruct nu incrimineaz dect revnzarea n pierdere i exclude din domeniul su de aplicare ca productorul, liber s vnd pe pia produsul pe care l fabric, s nu poat s-l transforme sau s-l mbunteasc, fie i ntr-o mic msur, la un pre inferior preului su de cost; b) pe de alt parte, ntruct denatureaz concurena, n special n zona de frontier, ntre diferiii operatori economici, n funcie de naionalitatea i locul de stabilire al acestora. 2. Dorim, n primul rnd, s aducem cteva clarificri privind dispoziiile relevante din tratat, care trebuie s fac obiectul examinrii compatibilitii legislaiei franceze n cauz. Asemeni Comisia, credem c dispoziiile i principiile tratatului privind libera circulaie a lucrtorilor, libertatea de stabilire i a libertatea de a presta servicii nu se aplic n acest caz. Legtura dintre aceste norme i cazul de fa este mult prea indirect i ipotetic: este vorba despre dou supermarket-uri stabilite n Frana (e adevrat, aproape de grania german) iar nici din dosar, nici din observaiile prilor din aciunea principal nu rezult niciun element real din care s se deduc aplicabilitatea dispoziiilor citate anterior. De asemenea, putem face o scurt observaie n ceea ce privete articolul 7 din tratat, expres menionat de instana de trimitere: aceast dispoziie interzice numai discriminrile n funcie de naionalitatea operatorilor economici3. Dat fiind faptul c legislaia francez n cauz nu

1 Limba de procedur: olandeza. 2 Pentru textul acestei dispoziii, putem face trimitere la raportul de edin. 3 A se vedea Hotrrea din 30 noiembrie 1978, Bussone (cauza 31/78, Rec., p. 2429), punctele 38-40 i Hotrrea din 14 iulie 1981, Oebel (cauza 155/80, Rec., p. 1993), punctul 7.

226

face o distincie direct sau indirect n funcie de naionalitatea sau locul de stabilire al ntreprinderilor crora li se aplic, articolul 7 nu se aplic. Trebuie adugat c a fost confirmat de ctre Curte n mod repetat faptul c articolul 7 nu a fost nclcat, din simplul motiv c alte state membre aplic dispoziii mai puin stricte, iar capacitatea competitiv a operatorilor economici stabilii pe teritoriul statului membru n cauz, n raport cu operatorii economici stabilii n alte state membre, a fost afectat1. n ceea ce privete aplicabilitatea dreptului comunitar privind concurena, n special a articolului 3 litera (f) i a articolelor 85 i 86 din tratat, ne vom referi, de asemenea, la jurisprudena constant a Curii, conform creia aceste dispoziii se refer numai la comportamentul ntreprinderilor i nu vizeaz msurile legislative sau de reglementare din statele membre2. Curtea adaug c este adevrat c statele membre nu pot lua sau menine n vigoare msuri care pot elimina efectul util al normelor privind concurena aplicabile ntreprinderilor i, n acest caz, Curtea se refer n special la ipoteza n care un stat membru, fie prin msuri legislative sau de reglementare, impune sau ncurajeaz ncheierea unor acorduri contrare articolului 85 sau consolideaz efectele unor astfel de acorduri, fie i priveaz propria legislaie de caracterul su de stat, transfernd operatorilor privai responsabilitatea de a lua decizii n domeniu3. Acest lucru nu este, totui, ntemeiat n prezenta spe. Singurul aspect de drept comunitar n raport cu care trebuie examinat legislaia francez n litigiu este cel privind libera circulaie a mrfurilor: n fapt, este vorba de reglementrile naionale privind vnzarea produselor. Dei articolul 30 din tratat nu este citat n special de instana de trimitere, din ntrebrile adresate rezult c trebuie s fie luat n considerare de ctre Curte aceast dispoziie, pentru a permite instanei de trimitere s evalueze compatibilitatea legislaiei franceze cu dreptul comunitar. 3. Prin urmare, prin prima ntrebare adresat se dorete s se afle dac o interdicie legal de a revinde n pierdere trebuie s fie considerat drept o msur cu efect echivalent n sensul articolului 30 din tratat. Guvernul francez consider c nu este cazul, dat fiind c dispoziia francez care impune interdicia se aplic nedifereniat produselor naionale i produselor importate. Mai mult, o astfel de reglementare nu submineaz avantajul comparativ pe care l poate avea un produs importat mai ieftin dect produsul intern i nu stabilete preul maxim, fcnd imposibil comercializarea n Frana a unui produs importat (al crui pre este mai mare, fie i numai din cauza costurilor de transport i de ambalare). Guvernul francez gsete confirmarea acestui punct de vedere n Hotrrea Van Tiggele, din 1978, n care Curtea a susinut c: ntruct [] o dispoziie naional care interzice fr deosebire vnzarea cu amnuntul a produselor naionale i a produselor importate la preuri inferioare preului de achiziie pltit de comerciantul cu amnuntul nu poate produce efecte duntoare comercializrii exclusiv a

1 A se vedea Hotrrea din 3 iunie 1979, Van Dam (cauzele conexate 185/78-204/78, Rec., p. 2345), punctul 10, Hotrrea Oebel, punctele 9 i 10, i Hotrrea din 25 ianuarie 1983, Smit (cauza 126/82, Rec., p. 73), punctul 27. 2 Faptul c, n situaii bine determinate, vnzarea n pierdere poate fi clasificat ca fiind un abuz de poziie dominant n sensul articolului 86 din tratat reiese din Hotrrea Curii din 3 iulie 1991, Akzo/Comisia (cauza C62/86, Rec., pp. 1-3454), n care, la punctele 69-72, Curtea indic criteriile aplicabile n acest domeniu. 3 A se vedea Hotrrea din 1 octombrie 1979, Vereniging van Vlaamse Reisbureaus (cauza 311/85, Rec. p., 3801), punctele 23-24, Hotrrea din 21 septembrie 1988, Van Eycke (cauza 267/86, Rec., p. 4769), punctul 16, Hotrrea din 28 februarie 1991, Marchandise (cauza 332/89, Rec., pp. 1-1027), punctul 22.

227

produselor importate i, prin urmare, nu poate constitui o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative la import1. 4. Nu putem fi de acord cu acest argument. ntr-adevr, nu poate fi exclus, n opinia noastr, faptul c o interdicie legal a revnzrii n pierdere este de natur s afecteze direct sau indirect, efectiv sau potenial comerul intracomunitar, n sensul Hotrrii Dassonville. Acest lucru devine evident mai ales dac se ia n considerare faptul c vnzarea n pierdere constituie o metod de promovare a vnzrilor i c n Hotrrea Oosthoek n aceast cauz este vorba despre o msur naional care interzice oferirea de cadouri n natur n timpul unei vnzri Curtea a susinut constant c: O legislaie care limiteaz sau interzice anumite forme de publicitate i anumite mijloace de promovare a vnzrilor, cu toate c nu afecteaz direct importurile, este de natur s restrng volumul acestora ca urmare a faptului c afecteaz posibilitile de comercializare a produselor importate. Nu se poate exclude faptul c posibilitatea ca un productor interesat s fie constrns ori s adopte sisteme diferite de publicitate sau de promovare a vnzrilor n funcie de statele membre n cauz, ori s abandoneze un sistem pe care l consider eficient n mod deosebit, poate constitui o piedic n calea importurilor chiar dac o astfel de legislaie se aplic nedifereniat produselor naionale i produselor importate2. Hotrrea Van Tiggele nu poate fi invocat, cu siguran, mpotriva acestei jurisprudene, deoarece hotrrea menionat preced deciziile Curii n cauzele Cassis de Dijon i Oosthoek, ceea ce reduce sau chiar anuleaz valoarea sa de precedent3. 5. n ceea ce privete aplicabilitatea articolului 30 asupra unei legislaii naionale, astfel cum se interpreteaz n jurisprudena Curii, este clar c se cere ca legislaia s prezinte o anumit legtur cu comerul intracomunitar. Acest lucru nu este, totui, ntemeiat n spe. Legislaia n litigiu nu conine nicio interdicie a vnzrii n pierdere la nivel de productor. Aceasta nseamn c un productor dintr-un alt stat membru continu s aib posibilitatea, n cazul n care dorete s lanseze un produs pe piaa francez, s vnd n pierdere n Frana sau n alt parte unui revnztor care, la rndul su, poate revinde produsul n Frana la un pre mult mai mic (dar care este, totui, mai mare dect costul propriu). Cu toate acestea, chiar i o interdicie astfel limitat a vnzrii n pierdere poate n continuare s constituie un obstacol n faa schimburilor intracomunitare, n cazul n care revnztorul nsui, fr a fi sprijinit de productorul strin (sub forma preului extrem de redus sau chiar a preului n pierdere), dorete s duc o campanie de lansare a produsului, n pierdere, pe piaa francez. Un astfel de obstacol (posibil) exist i n cazul n care importatorul unui produs originar dintr-un alt stat membru trebuie s intre n concuren n Frana cu un productor naional care poate efectua vnzarea n pierdere pentru produsul concurent, n timp ce acest lucru nu este posibil pentru importator-revnztor.

1 Hotrrea din 24 ianuarie 1978 (cauza 82/77, Rec., p. 25), punctul 16). 2 Hotrrea din 15 decembrie 1982, Oosthoek (cauza 286/81, Rec., p. 4575), punctul 15; pentru aplicri recente, a se vedea, ntre altele, Hotrrea din 16 mai 1989, Buet (cauza 382/87, Rec., p. 1235), punctele 7 i 8, Hotrrea din 7 martie 1990, GB-Inno-BM (cauza C-362/88, Rec., pp. 1-667), punctul 7, Hotrrea din 21 martie 1991, Delattre (cauza C-369/88, Rec. pp. 1-1487), punctul 50, Hotrrea din 30 aprilie 1991, Boscher (cauza C-239/90, Rec. pp. 1-2023), punctul 14, Hotrrea din 25 iulie 1991, Aragonesa (cauzele conexate C-1/90 i C-176/90, Rec., pp. 1-4151), punctul 10. 3 n orice caz, Hotrrea Van Tiggele se referea la o alt problem: prin ntrebare se dorea s se afle dac stabilirea preului minim printr-un regulament era compatibil cu articolul 30.

228

Din exemplele anterioare rezult c, dei nu este aplicabil la nivel de productor, msura naional de interdicie care face obiectul litigiului poate, totui, constitui un obstacol direct sau indirect, efectiv sau potenial n faa comerului intracomunitar1. 6. n condiiile n care se recunoate c reglementarea n litigiu intr, n principiu, sub incidena domeniului de aplicare a articolului 30, trebuie s se examineze dac obstacolele (reale sau poteniale) n faa comerului intracomunitar pe care le produce trebuie, totui, acceptate prin aplicarea criteriului din Hotrrea Cassis de Dijon. n fapt, vnzarea n pierdere nu face obiectul unei reglementri comunitare i este reglementat diferit, n funcie de statele membre. Mai mult, legislaia francez se aplic nedifereniat produselor naionale i produselor importate. Conform criteriului din Hotrrea Cassis de Dijon, obstacolele n faa liberei circulaii nu pot fi acceptate dect n msura n care legislaia naional n cauz are drept scop ndeplinirea cerinelor imperative justificate de dreptul comunitar i n msura n care, pe de alt parte, este necesar scopului urmrit i proporional cu acesta2. Instana naional este cea care (i, n faa Curii, guvernul statului membru n cauz) trebuie s defineasc scopurile urmrite de legislaia naional n cauz i dac, n raport cu jurisprudena Curii, aceste scopuri sunt justificate de dreptul comunitar. n cazul unor ndoieli, Curtea poate oferi clarificri cu privire la acest ultim punct. 7. Fiind vorba de scopul urmrit de legislaia naional relevant, n cele dou cauze, instana de trimitere susine c la prima analiz, interdicia de revnzare n pierdere, adoptat de ctre legiuitorul naional, poate aprea destul de justificat de un dublu obiectiv de protecie a consumatorilor i de reglementare a unei concurene loiale i echitabile. n observaiile transmise Curii, guvernul francez explic acest punct de vedere. Asociaz interdicia revnzrii n pierdere, nainte de toate, corectitudinii tranzaciilor comerciale i numai indirect, prin intermediul meninerii unei concurene loiale, proteciei consumatorului3. n opinia guvernului francez, legislaia tinde s lupte mpotriva unei practici concureniale neloiale. n fapt, n opinia acestui guvern, revnzarea n pierdere ar putea face ca un comerciant s acapareze piaa i astfel s capteze n mod artificial clientela i, odat atins acest scop, s vnd la pre normal sau chiar mai mare. O astfel de practic, adaug guvernul francez, aduce deopotriv prejudicii intereselor consumatorilor, pierderea suportat de comerciant pentru anumite articole fiind n mod necesar compensat de marjele mai mari aplicate altor produse. 8. Rezult din cele precedente c la legislaia naional examinat se bazeaz pe dou dintre cerinele imperative recunoscute de ctre Curte n jurisprudena sa, i anume protecia corectitudinii tranzaciilor comerciale i protecia consumatorilor4. ntrebarea este, prin

1 Jurisprudena Curii manifest cu siguran o tendin de a nu considera reglementrile naionale al cror domeniu de aplicare este limitat la vnzarea de produse cu amnuntul ca fiind msuri cu efect echivalent, n sensul articolului 30 din Tratatul CEE. n scopul ilustrrii acestei afirmaii, a se vedea, ntre altele, Hotrrea Oebel (reglementarea orelor de livrare a pinii ctre cumprtorii individuali i ctre vnztorii cu amnuntul), Hotrrea din 31 martie 1982, Blesgen (cauza 75/81, Rec., p. 1211) (interdicia legal a vnzrii n vederea consumului pe loc a buturilor spirtoase de o anumit trie alcoolic) i Hotrrea din 11 iulie 1990, Quietlynn (cauza C-23/89, Rec., pp. 1-3059) (interdicia vnzrii cu amnuntul, fr autorizaie de articole pornografice). Cu toate acestea, n cauza de fa, reglementarea naional se aplic de asemenea la nivelul revnzrii, i anume asupra importului i comerului cu ridicata. 2 Este vorba despre o jurispruden constant odat cu Hotrrea din 20 februarie 1979, Rewe (cauza 120/78, Rec., p. 649), punctul 8. 3 A se vedea la punctul 8 observaiile guvernului francez, cu privire la compatibilitatea interdiciei cu normele privind concurena din tratat. 4 Aceste motive au fost deja menionate de Curte n Hotrrea Cassis de Dijon: Hotrrea Rewe, punctul 8.

229

urmare, dac legislaia naional n cauz n spea de fa este necesar pentru a atinge scopul urmrit i, dac, date fiind obstacolele n calea comerului intracomunitar pe care le implic, nu exist nicio soluie alternativ care s creeze, totui, mai puine obstacole n calea schimburilor comerciale. Fiind vorba despre obiectivul de pstrare a corectitudinii tranzaciilor comerciale, guvernul francez are n vedere n special ipoteza n care comerciantul, indiferent dac este vorba sau nu despre o nelegere cu un alt comerciant, ncearc s elimine un concurent recurgnd la vnzarea n pierdere. n edin, acest punct de vedere l-a determinat pe avocatul guvernului francez s realizeze o distincie ntre revnzarea n pierdere, ca tehnic, i alte metode de promovare a vnzrilor sau alte metode de vnzare menionate n alte hotrri ale Curii, cum ar fi oferta comun (Hotrrea Oosthoek), vnzarea la domiciliu (Hotrrea Buet), menionarea duratei ofertei i a preului perceput anterior ntr-o ofert special (Hotrrea GB-Inno-BM) i vnzarea prin coresponden (Hotrrea Delattre). n msura n care o legislaie naional privind vnzarea n pierdere vizeaz astfel de practici, ni se pare efectiv adecvat i necesar realizrii obiectivului urmrit, de corectitudine a tranzaciilor comerciale. De asemenea, aceasta poate fi de natur s mpiedice denaturarea concurenei, obiectiv care este conform cu tratatul. Fiind vorba despre aceste dou obiective, se impune, totui, ca legislaia n cauz s urmreasc obiectivele menionate cu suficient precizie. Astfel, ne putem imagina, de asemenea, n ceea ce privete cel de-al doilea obiectiv menionat anterior, protecia consumatorilor, c, recurgnd la interzicerea revnzrii n pierdere, un stat membru dorete s stopeze anumite procedee de atragere, cum ar fi tehnica prin care clienii sunt atrai de produsele vndute n pierdere sau prin intermediul unei marje de profit foarte mici, pentru a-i face, odat ptruni n zonele de vnzri, s cumpere, de asemenea, alte produse care, pentru a compensa pierderile de la primul produs, sunt afiate la un pre mai mare. ntr-o astfel de ipotez, interzicerea vnzrii n pierdere poate fi, deopotriv, adecvat i necesar, dar de data aceasta la nivelul comerului cu amnuntul, pentru a realiza un obiectiv permis de dreptul comunitar. De asemenea, n acest caz, interdicia trebuie totui s fie suficient de precis pentru a nu afecta dect aceste practici. 9. Prin urmare, nu se poate exclude c interdicia vnzrii n pierdere, atunci cnd este formulat cu suficient precizie, poate fi necesar pentru a ndeplini obiectivele, justificate de dreptul comunitar, legate de protecia corectitudinii tranzaciilor comerciale i, totodat de meninerea unei concurene care s nu fie denaturat i/sau de protecia consumatorului. Problema unei interdicii formulate n termeni generali, cum este cea prevzut n legislaia naional care face obiectul cauzei, chiar dac nu se aplic la nivel de productor, const totui n faptul c utilizarea metodei de promovare a vnzrilor pe care o interzice este, de asemenea, exclus i n situaiile care nu pot fi clasificate ca fiind neloiale, nefavorabile concurenei sau consumatorului. Ori, noi considerm c astfel de situaii pot s apar. Asemeni Comisiei, ne gndim la situaia n care metoda de vnzare n pierdere este utilizat pentru lansarea unui nou produs sau pentru a ptrunde pe o nou pia, putnd s apar i alte situaii. Ne referim numai la vnzarea n pierdere pentru lichidarea unui stoc excesiv1. n condiiile n care acoper deopotriv astfel de situaii, o interdicie a vnzrii n pierdere formulat n termeni generali depete msura a ceea ce este necesar pentru ndeplinirea obiectivelor permise de dreptul comunitar.

1 Nu este sigur c aceast ipotez este n ntregime acoperit de excepiile prevzute de msura francez de interdicie, n special de articolul 1 alineatul al doilea paragraf din Legea din 2 iulie 1963, cum ar fi vnzarea produselor perisabile, vnzrile efectuate n momentul ncetrii sau schimbrii unei activiti comerciale, vnzarea produselor cu caracter sezonier sau vnzarea produselor care nu mai rspund cererii generale ca urmare a evoluiei modei sau apariiei de perfecionri tehnice.

230

10. Prin urmare, concluzia noastr este c o interdicie general a revnzrii n pierdere nu rspunde criteriului necesitii i c exist o soluie alternativ care implic mai puine obstacole, respectiv formularea interdiciei astfel nct s rspund mai bine cerinelor imperative citate anterior, justificate de dreptul comunitar. Concluzie 11. Avnd n vedere elementele precedente, propunem Curii s rspund la ntrebrile adresate de instana de trimitere dup cum urmeaz: O interdicie legal a revnzrii n pierdere care, dat fiind generalitatea sa, include deopotriv situaii care se afl n afara domeniului de aplicare a unei (sau a mai multor) cerine recunoscute de dreptul comunitar nu este compatibil cu articolul 30 din Tratatul CEE.

231

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL, W. VAN GERVEN, PREZENTATE LA 28 APRILIE 19931 Domnule Preedinte, Domnilor Judectori, 1. n conformitate cu articolul 95 alineatul (3) din Regulamentul de procedur al Curii de Justiie a Comunitilor Europene din 19 iunie 19912, Camera a doua a transmis aceste cauze plenului Curii. Prin ordonana din 9 decembrie 1992, prile care au depus n faa Curii observaiile scrise au fost de asemenea invitate s rspund, n cursul edinei, la trei ntrebri3. n cea de-a doua opinie, vom examina n principal observaiile prezentate n edina din 9 martie 1993 i vom vedea dac acestea schimb concluziile la care am ajuns n primele noastre opinii din 18 noiembrie 1992. n ceea ce privete antecedentele litigiului, putem s ne raportm la concluziile citate anterior i la raportul de edin. Este suficient s reamintim c n spea de fa este examinat compatibilitatea cu articolul 30 din Tratatul CEE a unei interdicii naionale a revnzrii n pierdere. Natura legislaiei care reglementeaz revnzarea n pierdere 2. Vom examina mai nti cea de a treia ntrebare a Curii, cea prin care se dorete s se afle dac interzicerea revnzrii n pierdere constituie un instrument de eliminare a unui mijloc de promovare a vnzrilor sau face mai curnd parte dintr-un regim naional de reglementare a preurilor. Cererea de informaii a Curii pare inspirat de jurisprudena acesteia cu privire la sistemele naionale de reglementare a preurilor. Curtea a decis n mod repetat c: msurile naionale care reglementeaz fixarea preurilor, care se aplic fr a se face distincie ntre produsele naionale i produsele importate, nu constituie ele nsele msuri cu efect echivalent unei restricii cantitative, dar pot produce un astfel de efect n cazul n care, ca urmare a nivelului preului fixat, dezavantajeaz produsele importate, n special deoarece avantajul concurenial ce rezult dintr-un cost de producie inferior este neutralizat sau deoarece preul maxim este fixat la un nivel att de sczut innd seama de situaia general a produselor importate raportat la cea a produselor naionale operatorii care doresc s importe produsele n cauz n statul membru respectiv nu pot face acest lucru dect ieind n pierdere4. Cu alte cuvinte, aceast jurispruden nu consider sistemele naionale de reglementare a preurilor ca fiind msuri cu efect echivalent interzise de articolul 30 dect n msura n care aceste regimuri stopeaz sau mpiedic fluxul produselor importate sau fac ca acesta s fie

1 Limba de procedur: olandeza. 2 JO 1991, L 176, p. 7. 3 A se vedea anexa la raportul de edin, pentru formularea exact a acestor ntrebri. 4 Hotrrea din 7 iunie 1983, Comisia/Italia, punctul 16 (cauza 78/82, Rec., p. 1955); de asemenea, a se vedea, n special, Hotrrea din 5 aprilie 1984, Van de Haar, punctul 19 (cauzele conexate 177 i 178/82, Rec., p. 1797), Hotrrea din 29 ianuarie 1985, Cullet/Leclerc, punctul 23 (cauza 231/83, Rec., p. 305) i Hotrrea din 7 mai 1991, Comisia/ Belgia, punctul 17 (cauza C-287/89, Rec., pp. 1-2233).

232

mai dificil dect cel al produselor naionale1, fie privnd produsele importate de avantajul rezultat dintr-un pre de cost mai mic, fie constrngnd eventualii importatori s obin produsul n pierdere. 3. Dup cum era de ateptat, rspunsul unanim al prilor a fost c legislaia francez n litigiu, care nu vizeaz s intervin n formarea normal a preurilor, nu face parte dintr-un sistem naional de reglementare a preurilor. Este dificil s fie altfel, dat fiind faptul c Frana i-a desfiinat sistemul de reglementare a preurilor cu cteva excepii prin ordonana din 1 decembrie 19862. Aceeai ordonan introduce, de asemenea, la articolul 32, versiunea n vigoare n momentul actual a interdiciei revnzrii n pierdere, care face obiectul cauzei de fa.3 ntrebarea adresat de ctre Curte a determinat guvernul francez s fac un anumit numr de observaii cu privire la natura vnzrii n pierdere i reglementarea sa, pentru a face diferena ntre situaiile ntlnite n cauze cum sunt Oosthoek i Buet i cea din spea de fa. Pe scurt, teza guvernului este c reglementarea francez nu constituie un instrument de sancionare a unei anumite metode de promovare a vnzrilor, ci un mijloc de sancionare a unei forme de concuren neloiale ntre distribuitori4. Experiena francez privind verificarea i sancionarea vnzrii n pierdere arat c acest tip de vnzare este, nainte de toate, o tehnic de atac utilizat de ctre marile reele de distribuie puternic concentrate n aceast ar. Mai mult, majoritatea nclcrilor interdiciei de a revinde n pierdere nu se refer, n practic, la produse nou lansate, ci la produse de consum cunoscute (detergeni, cafea, buturi, conserve) al cror pre normal este cunoscut de consumator. Din cele anterioare rezult c reglementarea vnzrii n pierdere, spre deosebire de reglementrile din cauzele Oosthoek (interzicerea practicilor privind cadourile) i Buet (interzicerea vnzrii din u n u a materialelor pedagogice), constituie o reglementare general a pieei care nu este destinat reglementrii fluxurilor comerciale dintre statele membre, ci reprezint o consecin a alegerii n materie de politic economic, i anume realizarea unui anumit nivel de transparen i corectitudine n ceea ce privete condiiile de concuren. 4. Dei aceste observaii sunt de natur s clarifice condiiile de pia i de concuren n Frana, nu modific cu nimic faptul c vnzarea n pierdere este o tehnic de vnzare care poate, n anumite circumstane bine stabilite, s fac imposibil sau mai dificil comercializarea produselor importate, dup cum ncercm s explicm mai jos. Guvernul francez vede n primul rnd vnzarea n pierdere drept o strategie de eliminare a concurenei. Analogia pe care a dovedit-o de mai multe ori cu fenomenul de dumping5 arat c se are n vedere situaia unei companii, de multe ori de mari dimensiuni, care ncearc s i elimine concurenii la nivelul vnzrii cu amnuntul, vnznd n pierdere, pentru o anumit perioad, cu scopul ca, odat eliminat concurena, s utilizeze poziia dominant astfel dobndit pentru a impune preuri mai mari consumatorilor.

1 A se vedea Hotrrea din 29 noiembrie 1983, Roussel Laboratoria, punctul 17 (cauza 181/82, Rec., p. 3849); Hotrrea din 19 martie 1991, Comisia/Belgia, punctul 15 (cauza C-249/88, Rec., pp. 1-1275). 2 Ordonana nr. 86-1243 din 1decembrie 1986 privind libertatea preurilor i a concurenei, JORF din 9 decembrie 1986. 3 Articolul 32 din ordonan modific n special articolul 1 alineatul I din Legea finanelor nr. 63-628 din 2 iulie 1963. 4 Se refer, de asemenea, la locul pe care l ocup interdicia legal n cadrul Ordonanei din 1 decembrie 1986, respectiv Titlul 4, n capitolul Despre transparen i practici restrictive. 5 Guvernul francez a realizat o astfel de analogie att n timpul primei edine, ct i n timpul celei de-a doua edine.

233

Dup cum am observat deja n primele noastre concluzii, aceast strategie constituie n mod efectiv o manifestare specific vnzrii n pierdere, a crei sancionare poate fi considerat necesar de ctre un stat membru pentru a asigura corectitudinea tranzaciilor comerciale recunoscut de ctre Curte ca o cerin imperativ n conformitate cu articolul 30 sau de a mpiedica denaturarea concurenei. Dreptul comunitar nu pune nicio problem n acest sens. n concluziile precedente, am recunoscut, de asemenea, c o justificare similar, de data aceasta avnd drept scop protecia consumatorilor, nu poate fi negat n ceea ce privete reglementarea unui alt tip de vnzare n pierdere, respectiv ceea ce este denumit procedeu de atragere (sau loss-leadering): aceast tehnic const n atragerea clienilor prin intermediul produselor vndute n pierdere sau prin intermediul unei marje foarte mici, pentru a-i face, odat ptruni n zonele de vnzri, s cumpere, de asemenea, alte produse care pentru a compensa pierderile de la primul produs sunt afiate la un pre mai mare dect cel obinuit1. 5. Astfel de forme de vnzare n pierdere sunt metode de promovare a vnzrilor ntlnite n principal la nivelul comerului cu amnuntul. Totui, vnzarea n pierdere constituie, adesea, pentru un productor, un importator sau un comerciant cu ridicata i anume nu numai la nivel de vnzare cu amnuntul o metod eficient de lansare a unui nou produs sau de a ptrunde pe o pia nou. Mai curnd dect o tehnic de atac sau de atragere, vnzarea n pierdere este echivalent n anumite circumstane unei strategii de marketing constnd n prezentarea unui produs nou ctre clientel prin intermediul unor preuri reduse, cu gndul de a recupera ulterior pierderea produs de vnzarea promoional printr-o mai bun vnzare a aceluiai produs, ulterior la un pre mai mare. n special operatorii economici strini sunt cei care utilizeaz aceast metod de promovare a vnzrilor, pentru a ptrunde pe o alt pia naional. n cazul n care o astfel de strategie este aplicat la nivel de productor, importator sau comerciant cu ridicata, este cu siguran relevant din punctul de vedere al dreptului comunitar2. Prin urmare, nu vedem nici cel mai mic motiv de stabilire a unei distincii, pentru aplicarea articolului 30, ntre anumite metode cu caracter permanent, cum ar fi oferta comun, vnzarea din u n u i vnzarea prin coresponden3, i o metod cum este vnzarea n pierdere, n care accentul este pus pe caracterul provizoriu, promoional. Conform termenilor Hotrrii Dassonville4, se dorete s se afle dac o reglementare naional care guverneaz astfel de metode de vnzare sau de promovare a vnzrilor poate, totui, constitui un obstacol direct sau indirect, efectiv sau potenial n faa comerului intracomunitar. Vom examina aceast ntrebare n alineatele urmtoare. n acest sens, este lipsit de importan s se afle dac sistemul naional n cauz constituie sau nu o reglementare a preurilor. n cazul n care sistemul constituie o reglementare a preurilor, se dorete, de asemenea, s se tie dac este de natur s mpiedice ori s stopeze fluxul produselor importate. Similar interdiciei revnzrii n pierdere, o reglementare a preurilor,

1 A se vedea punctul 8 din primele noastre concluzii. 2 Dorim s subliniem c n Hotrrea Van Tiggele, citat de guvernul francez n observaiile sale scrise, Curtea a susinut doar neaplicabilitatea articolului 30 n raport cu o dispoziie naional care interzice vnzarea cu amnuntul n pierdere: Hotrrea din 24 ianuarie 1978, punctul 16 (cauza 82/77, Rec., p. 25). Cu alte cuvinte, Curtea nu s-a pronunat propriu-zis, n aceast hotrre, cu privire la o reglementare naional care acoper i alte niveluri ale comerului, care, avnd n vedere faptele din aciunea principal (vnzarea cu amnuntul a rachiului de ienupr la preuri inferioare preurilor minime stabilite), nu erau necesare. 3 Aceast ultim metod de vnzare a fost identificat n cauza Delattre: Hotrrea din 21 martie 1991 (cauza C369/88, Rec., pp. 1-1487). 4 Hotrrea din 11 iulie 1974, punctul 5 (cauza 8/74, Rec., p. 837).

234

poate priva n fapt, n cazul importului, un productor strin de avantajul unui pre de cost inferior i, prin urmare, poate fi incompatibil cu interdicia de la articolul 301. Reglementarea revnzrii n pierdere are efecte directe sau indirecte sau pur ipotetice asupra schimburilor comerciale intracomunitare? 6. De asemenea, Curtea a adresat ntrebri prilor care au transmis observaii cu privire la efectele pe care le are reglementarea revnzrii n pierdere asupra schimburilor comerciale intracomunitare. A fcut acest lucru referindu-se la cea mai recent hotrre a sa n ceea ce privete nchiderea magazinelor n zilele de duminic, Hotrrea B & Q din 16 decembrie 1992, n care a stabilit c: Verificarea proporionalitii unei reglementri naionale care urmrete un scop legitim conform dreptului comunitar implic punerea n balan a interesului naional legat de realizarea acestui scop i interesul comunitar legat de libera circulaie a mrfurilor. n acest sens, pentru a verifica dac efectele restrictive ale reglementrii n cauz asupra schimburilor comerciale intracomunitare nu depesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului, este important s se examineze dac aceste efecte sunt directe, indirecte sau pur ipotetice i nu mpiedic comercializarea produselor importate, mai mult dect a produselor naionale2. 7. Prile n procedura n faa Curii au rspuns diferit. n opinia guvernului francez, efectele asupra schimburilor comerciale intracomunitare sunt pur ipotetice. Comisia consider c efectele sunt fie indirecte, fie ipotetice i recunoate c nu a fost demonstrat prin niciun element din dosar c reglementarea revnzrii n pierdere are efecte directe asupra schimburilor comerciale intracomunitare. n opinia consilierului domnului Mithouard, reglementarea produce efecte restrictive. 8. Pentru a lua o poziie n litigiu cu privire la acest punct, vom porni de la principiul conform cruia Curtea susine formula din cauza Dassonville. Dorim s reamintim c, n concluziile prezentate n prima cauz referitoare la nchiderea magazinelor n zilele de duminic3, am propus Curii s adopte un punct de vedere mai rezervat cu privire la reglementrile naionale care, similar reglementrii din cauza de fa sau din hotrrea citat anterior referitoare la nchiderea magazinelor n zilele de duminic, nu vizeaz reglementarea comerului interstatal. Propunerea noastr a fost, ntr-adevr, ca interdicia de la articolul 30 s nu fie aplicabil reglementrilor de acest tip dect n cazul n care produc un efect de nchidere sau de compartimentare a pieei, i anume pun n pericol interpenetrarea pieelor naionale4. Camera a asea a Curii nu a urmat propunerea noastr. n hotrrea sa, Curtea a pstrat implicit formula Dassonville i a decis c punerea n balan a intereselor respective, care se

1 Dup cum am menionat n primele concluzii, la alineatul (3) i urmtoarele, considerm c, n acest punct, valoarea de precedent a Hotrrii Van Tiggele este deja anulat, n msura n care se poate deduce din hotrre c o interdicie a revnzrii n pierdere nu poate fi incompatibil cu articolul 30, deoarece se aplic nedifereniat att pentru produsele naionale, ct i pentru produsele importate. A se vedea pasajul din jurisprudena ulterioar a Curii, citat la alineatul (2) anterior. 2 Hotrrea din 16 decembrie 1992, Stoke-on-Trent and Norwich City Councils/B & Q, punctul 15 (cauza C169/91, nepublicat nc n Recueil). 3 Concluziile din cauza C-145/88, Torfaen, Rec., 1989, p. 3865 i urmtoarele. 4 Cu privire la acest subiect, dar, de asemenea, la alte propuneri avnd drept scop limitarea domeniului de aplicare a articolului 30 din Tratatul CEE, a se vedea articolul recent al lui J. Steiner, Drawing the line: uses and abuses of Article 30 CEE, n Common Market Law Review,1992, pp. 749-774. Acest autor propune pstrarea formulei Dassonville, conform creia criteriul nu este de a se verifica dac o reglementare naional poate avea o influen asupra bunurilor importate (ca volum), ci dac reglementarea n cauz mpiedic (efectiv sau potenial) comerul intracomunitar.

235

efectueaz pe baza acestei formule largi, n cadrul principiului proporionalitii prevzut la articolului 30, se efectueaz de instana naional1. n a doua i, mult mai clar, n a treia hotrre citat anterior privind nchiderea magazinelor n zilele de duminic, Curtea, hotrnd n edin plenar, a revenit asupra acestui ultim punct2, dar nu i asupra celui dinti. Astfel cum rezult din pasajul din cea de-a treia hotrre citat anterior [alineatul (6)], Curtea analizeaz, n fapt, compatibilitatea legislaiei naionale n cauz cu cerina proporionalitii, ceea ce nseamn c recunoate aplicabilitatea principiului prevzut la articolul 30. Prin urmare, considerm c sfera larg a formulei Dassonville rmne piatra de temelie a jurisprudenei Curii n ceea ce privete domeniul de aplicare a articolului 30 din Tratatul CEE. Pentru a evita orice confuzie, Curtea trebuie, n opinia noastr, s confirme acest punct de vedere instanelor naionale ntr-un mod foarte clar. 9. n cazul n care formula Dassonville se aplic i n cauza de fa nu poate fi exclus, prin urmare, c o interdicie legal a revnzrii n pierdere, astfel cum este cea existent n Frana, poate s afecteze direct sau indirect, efectiv sau potenial comerul intracomunitar. Chiar dac interdicia francez nu se aplic la nivelul vnzrii de ctre productor (naional sau strin), exist cel puin dou posibile obstacole, dup cum am subliniat n primele noastre concluzii3: pe de o parte, reglementarea este de natur s mpiedice un comerciant care, fr ajutor din partea productorului strin, dorete s lanseze pe piaa francez un produs importat dintr-un alt stat membru vnzndu-l temporar n pierdere, i anume sub preul facturat de productorul strin; pe de alt parte, este posibil ca un importator-revnztor al unui produs strin, chiar i atunci cnd vinde n Frana, la propriul pre de cost sau la un pre mai mare, s se afle ntr-o poziie competitiv dezavantajoas, comparativ cu un productor naional care poate vinde n pierdere fr restricii, ntruct interdicia francez nu se extinde la nivel de productor. 10. Primele noastre concluzii n cauza de fa dateaz din 18 novembre 1992 i sunt, prin urmare, anterioare ultimei hotrri a Curii privind nchiderea magazinelor n zilele de duminic. n aceast hotrre Curtea a interpretat jurisprudena referitoare la libera circulaie a mrfurilor ntr-un sens mai restrictiv? Se pare c nu. n cazul n care Curtea ar fi dorit s restrng aria de aplicare a principiului interdiciei prevzut la articolul 30 din Tratatul CEE, ar fi putut cu siguran s nceap referindu-se n mod expres la formula Dassonville pentru a-i restrnge aria i pentru a ajunge, de exemplu, la concluzia c reglementarea n cauz referitoare la nchiderea magazinelor n zilele de duminic (cu privire la care instana de trimitere a observat c exercit influen asupra fluxului de produse importate) nu constituie o msur cu efect echivalent4. Dimpotriv,

1 Hotrrea din 23 noiembrie 1989 (cauza C-145/88, Rec., p. 3851). 2 Att n Hotrrea din 28 februarie 1991, Conforama, punctul 12 (cauza C-312/89, Rec., pp. 1-997), Marchandise, punctul 13 (cauza C-332/89, Rec., pp. 1-1027) ct i n Hotrrea din 16 decembrie 1992, B & Q, citat anterior, punctul 16, Curtea aplic ea nsi, n fapt, criteriul proporionalitii. 3 A se vedea punctul 5 din concluziile menionate. 4 n acest scop, Curtea poate urma punctul nostru de vedere subliniat n primele concluzii privind nchiderea magazinelor n zilele de duminic [alineatul (8) anterior] sau s aplice regula de minimis n ceea ce privete articolul 30, dar asta ar presupune s revin la decizia luat n Hotrrea Van de Haar (citat anterior la nota 3), punctul 13, n care a susinut c atunci cnd o msur naional este de natur s afecteze importurile, trebuie s fie considerat ca fiind o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative, chiar dac obstacolul este minor i exist i alte posibiliti pentru comercializarea produselor importate; a se vedea, de asemenea, Hotrrea din 14 martie 1985, Comisia/Frana, punctul 10 (cauza 269/83, Rec., p. 837); Hotrrea din 5 mai 1986, Comisia/Italia, punctul 18 ( cauza 103/84, Rec., p. 1759). Mai multe informaii cu privire la acest subiect pot fi citite n articolul lui J. Steiner, citat la nota 16.

236

Curtea a confirmat, astfel cum o fcuse n cauzele anterioare referitoare la nchiderea magazinelor n zilele de duminic (hotrrile Torfaen, Conforama i Marchandise), c o astfel de reglementare poate avea efecte negative asupra volumului de vnzri al anumitor magazine, chiar n cazul n care afecteaz deopotriv vnzarea produselor naionale, precum i pe cea a produselor importate, iar comercializarea produselor provenite din alte state membre nu devine mai dificil dect cea a produselor naionale1. n continuare, Curtea a analizat din nou caracterul justificat al scopului urmrit de reglementarea n cauz pentru a-i ncheia argumentarea printr-o examinare n ceea ce privete proporionalitatea reglementrii. 11. Considerm c Hotrrea B & Q aduce cu certitudine o precizare important cu privire la modul n care Curtea efectueaz controlul proporionalitii. Curtea a recunoscut, ntr-adevr, pentru prima dat, fr ocoliuri, c, pentru a determina dac legislaia nu depete ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului (justificat n raport cu dreptul comunitar), este n special deosebit de important s se analizeze dac efectele restrictive ale reglementrii n cauz asupra schimburilor comerciale intracomunitare sunt directe, indirecte, sau pur ipotetice. Cu alte cuvinte, n cazul n care se pare c efectul invocat asupra importului (sau legat de acesta) este att de incert i ipotetic, nct nu se poate spune cu certitudine c dispoziia naional n cauz mpiedic schimburile comerciale dintre statele membre, nu exist o incompatibilitate cu articolul 302. Cu toate acestea, aceast precizare nu afecteaz cu nimic, n opinia noastr, rezultatul final la care am ajuns n primele noastre concluzii referitoare la aplicarea controlului proporionalitii. Elementul esenial n verificarea proporionalitii este acela c efectele restrictive ale unei reglementri naionale nu pot depi ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului justificat n temeiul dreptului comunitar. Or, n msura n care interdicia francez de revnzare n pierdere se extinde, de asemenea, la situaiile care nu se mai refer la cerinele imperative recunoscute de ctre Curte iar situaia descris anterior, de lansare a unui nou produs importat este una din acestea niciun motiv justificativ comunitar nu poate fi invocat pentru a susine interdicia i, prin urmare, Curtea nu are, n principiu, niciun motiv s analizeze interdicia naional folosind principiul proporionalitii3. n astfel de situaii, efectele restrictive ale unei interdicii legale cum este cea la care se face referire n cauza de fa pot fi cu greutate considerate ca fiind pur ipotetice. 12. Dup cum am indicat n primele noastre concluzii, aceasta nu nseamn c, ntr-un astfel de caz, sistemul, n ansamblul su, se declar incompatibil cu articolul 30. Numai n msura n care nu exist nicio justificare comunitar i dac nu poate, prin urmare, s fie supus, n principiu, unui control al proporionalitii exist o incompatibilitate. n cauza de fa, acest lucru nseamn n mod concret c instana naional nu este obligat s lase neaplicat interdicia francez a revnzrii n pierdere: situaia din aciunea principal se refer, n fapt,

1 Hotrrea B & Q, punctul 10; a se vedea Hotrrea Torfaen, punctul 11; Hotrrea Conforama, punctele 7 i 8; Hotrrea Marchandise, punctele 9 i 10. 2 Jurisprudena anterioar a Curii ofer o prefigurare a acestui punct de vedere: a se vedea Hotrrea din 31 martie 1982, Blesgen, punctul 9 (cauza 75/81, Rec., p. 1211); Hotrrea din 25 noiembrie 1986, Forest, punctul 19 (cauza 148/85, Rec., p. 3449; Hotrrea din 7 martie 1990, Krantz, punctul 11 (cauza C-69/88, Rec., pp. 1583); Hotrrea din 11 iulie 1990, Quietlynn, punctele 10 i 11 (cauza C-23/89, Rec., pp. 1-3059). A se vedea, de asemenea, concluziile noastre n ultimele cauze privind nchiderea magazinelor n zilele de duminic (cauzele C306/88, C-304/90 i C-169/91) din 8 iulie 1992, nepublicate nc n Recueil, alineatul (16). 3 Spunem n principiu, ntruct, din motive de comoditate, Curtea poate analiza doar dac sistemul respect n general criteriul proporionalitii, fr a examina dac exist sau nu un motiv justificativ care s poat fi admis conform dreptului comunitar. ntr-un domeniu cum este cel prevzut la articolul 30 n care exist o mare confuzie conceptual, aceast metod nu ni se pare a fi, totui, una indicat.

237

la cazurile de revnzare n pierdere care se produc numai la nivelul comerului cu amnuntul1. Dup cum a fost observat guvernul francez, fiecare caz implic un responsabil francez al unui supermarket situat n Frana (este adevrat, n zona de frontier) care a pus n vnzare n pierdere un anumit produs de consum, cafea (Sati Rouge), n primul caz, i bere (Picon Bire) n al doilea caz. Este evident c o astfel de situaie nu are nimic de a face cu ipoteza anterioar referitoare la lansarea unui nou produs, despre care nu s-a stabilit c provine dintr-un alt stat membru ci se ncadreaz mai curnd ntre alte fenomene de revnzare n pierdere, fie ca un mijloc de a elimina un concurent, fie ca un mijloc de a atrage clienii2. 13. Avnd n vedere ultima observaie fcut anterior, dorim s precizm rezultatul la care am ajuns n primele noastre concluzii. n acest sens, pornim de la ideea c, n cadrul unei ntrebri preliminare, Curtea este cea care trebuie s ofere instanei naionale toate elementele care i sunt necesare pentru soluionarea litigiului, dar numai pe acestea. n acest scop, este suficient s se comunice instanei c o interdicie legal a revnzrii n pierdere nu este incompatibil cu articolul 30 din tratat, deoarece este evident c faptele din aciunea principal s-au produs la nivelul comerului cu amnuntul, i anume un nivel la care reglementarea se poate prevala de un motiv justificativ recunoscut, i nu exist la acest nivel dect o influen pur ipotetic asupra comerului dintre statele membre i cu siguran nu sunt mpiedicate dect ipotetic fluxurile comerciale3. 14. Aceasta nu nseamn c nu este indicat ca Frana s fac mai mult, dup cum am subliniat n primele noastre concluzii, s i modifice legislaia pentru a fi conform cu dreptul comunitar. Chiar n cazul n care este adevrat, dup cum a susinut n edin guvernul francez, c, n practic, singurele nclcri ale reglementrii urmrite pn n prezent se refer la domeniul de distribuie vizat anterior, securitatea juridic impune ca interdicia legal s fie formulat astfel nct s se limiteze la situaiile care nu sunt reglementate de dreptul comunitar. Conform jurisprudenei constante a Curii, ntr-adevr, principiul securitii juridice i cel al proteciei persoanelor particulare necesit, n domeniile reglementate de dreptul comunitar, ca normele juridice ale statelor membre s fie formulate ntr-un mod lipsit de echivoc, care s permit persoanelor n cauz s i cunoasc drepturile i obligaiile ntr-un mod clar i precis i instanelor s asigure respectarea acestora4. Faptul c dispoziia n cauz nu se aplic sau se aplic foarte rar ntr-un mod care s intre n conflict cu dreptul comunitar nu constituie, prin urmare, un argument pentru a nu o adapta5. n

1 Curtea a stabilit anterior c normele ale cror domeniu de aplicare se limiteaz la nivelul comerului cu amnuntul nu se supun interdiciei de la articolul 30, cu condiia ca schimburile comerciale intracomunitare s rmn posibile n orice moment: a se vedea Hotrrea din 14 iulie 1981, Oebel, punctul 20 (cauza 155/80, Rec., p. 1993); Hotrrea Blesgen, punctul 9; Hotrrea Quietlynn, punctul 10. 2 De asemenea, este necesar s se observe c, n conformitate cu jurisprudena constant a Curii, dispoziiile din tratat nu se aplic, cel puin n domeniul circulaiei persoanelor i serviciilor, activitilor ale cror elemente sunt toate limitate la teritoriul unui singur stat membru: a se vedea Hotrrea din 19 martie 1992, Batista Morais, punctul 7 (cauza C-60/91, Rec., pp. 1-2085). Rspunsul la ntrebarea dac un astfel de caz depinde de constatrile de fapt poate fi dat numai de ctre instana naional. A se vedea Hotrrea din 18 martie 1980, Debauve, punctul 9 (cauza 52/79, Rec., p. 833); Hotrrea din 23 aprilie 1991, Hofner i Elser, punctul 37 (cauza C-41/90, Rec., pp. 1-1979). 3 Cu privire la diferena ntre influena asupra comerului dintre statele membre i mpiedicarea, n sensul unui efect descurajator (de intimidare), importurilor de produse provenite dintr-un alt stat membru, a se vedea articolul lui J. Steiner, citat la nota 16. 4 Hotrrea din 21 iunie 1988, Comisia/Italia, punctul 12 (cauza 257/86, Rec., p. 3249); a se vedea, de asemenea, Hotrrea din 30 ianuarie 1985, Comisia/Danemarca, punctul 10 (cauza C-143/83, Rec., p. 427). 5 A se vedea Hotrrea din 7 februarie 1984, Comisia/Italia, punctul 24 (cauza 166/82, Rec., p. 459). Ambiguitatea unei reglementri n ceea ce privete compatibilitatea sa cu dreptul comunitar are, n sine, cel puin

238

ateptarea unei modificri legale, conform jurisprudenei Curii, instana naional este cea care trebuie s ofere legii interne, n msura n care o marj de apreciere i este acordat prin dreptul su naional, o interpretare i o aplicare conform cerinelor dreptului comunitar i, n msura n care o astfel de interpretare conform nu este posibil, s lase neaplicat orice norm intern contrar1. Concluzie 15. Propunem Curii urmtorul rspuns: ntr-o situaie cum este cea din aciunea principal, articolul 30 din Tratatul CEE nu se opune unei interdicii legale a revnzrii n pierdere.

potenial, un efect descurajator asupra liberei circulaii a mrfurilor: a se vedea, n ceea ce privete articolul 34 din Tratatul CEE, Hotrrea din 7 februarie 1985, Comisia/Frana, punctele 7 i 8 (cauza 173/83, Rec., p. 491). 1 Hotrrea din 4 februarie 1988, Murphy, punctul 11, a doua tez (cauza 15/86, Rec. p. 673). Dei aceast hotrre se refer la articolul 119 din tratat, cele citate se aplic, fr ndoial, i atunci cnd este vorba de interpretarea dispoziiilor naionale n lumina altei prevederi din tratat direct aplicabile, n acest caz, articolul 30. Acesta se aplic deja atunci cnd sunt interpretate dispoziiile naionale n lumina dispoziiilor directivelor care nu sunt direct aplicabile: a se vedea hotrrea recent din 16 ianuarie 1992, X, punctul 7 (cauza C-373/90, Rec., pp. 1-131).

239

HOTRREA CURII DIN 24 NOIEMBRIE 19931 n cauzele conexate C-267/91 i C-268/91, avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de Tribunal de grande instance (Tribunalul Regional) din Strasbourg (Frana) pentru pronunarea, n aciunea penal pendinte n faa acestei instane mpotriva domnilor BERNARD KECK i DANIEL MITHOUARD, a unei hotrri preliminare privind interpretarea normelor Tratatului CEE referitoare la concuren i la libera circulaie n cadrul Comunitii, CURTEA, compus din domnii O. Due, preedinte, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, Diez de Velasco i D. A. O. Edward (preedini ai camerelor), C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodrguez Iglesias, F. Grvisse, M. Zuleeg, p. J. G. Kapteyn i J. L. Murray, judectori, avocat general: domnul W. Van Gerven, grefier: domnul D. Louterman-Hubeau, administrator principal, dup examinarea observaiilor prezentate: pentru domnul D. Mithouard, de ctre Meyer, avocat n Baroul din Strasbourg, pentru domnul B. Keck, de ctre J.-P. Wachsmann, avocat n Baroul din Strasbourg, pentru guvernul francez, de ctre domnul P. Pouzoulet, Sous-Directeur n cadrul Direciei de Afaceri Juridice din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, i de ctre doamna H. Duchne, secretar pentru afaceri externe din cadrul Direciei Juridice a aceluiai minister, n calitate de ageni, pentru guvernul elen, de ctre domnul F. P. Georgakopoulos, consilier juridic adjunct n cadrul Serviciului Juridic, n calitate de agent, pentru Comisia Comunitilor Europene, de ctre domnul R. Wainwright, consilier juridic, i de ctre doamna V. Melgar, funcionar de stat detaat n cadrul Serviciului Juridic al Comisiei, n calitate de ageni, asistai de H. Lehman, avocat n Baroul din Paris, avnd n vedere raportul de edin,

1 Limba de procedur: franceza.

240

dup ascultarea observaiilor domnului D. Mithouard, reprezentat de Meyer i Huet, avocai n Baroul din Strasbourg, de guvernul francez i de Comisie, prezentate n edina din 9 martie 1993, dup ascultarea concluziilor avocatului general prezentate n edina din 28 aprilie 1993, pronun prezenta HOTRRE 3) Prin dou hotrri din 27 iunie 1991, primite la Curte la 16 octombrie 1991, Tribunal de grande instance din Strasbourg a adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, dou ntrebri preliminare referitoare la interpretarea dispoziiilor Tratatului CEE privind concurena i libera circulaie n cadrul Comunitii. 4) Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unor aciuni penale mpotriva domnilor Keck i Mithouard, urmrii n justiie pentru revnzarea unor produse n aceeai stare la preuri inferioare preului de achiziie (revnzare n pierdere), nclcnd astfel dispoziiile articolului 1 din Legea francez nr. 63-628 din 2 iulie 1963, astfel cum a fost modificat prin articolul 32 din Ordonana nr. 86-1243 din 1 decembrie 1986. 5) Domnii Keck i Mithouard au susinut n aprarea lor c o interdicie general a revnzrii n pierdere, astfel cum este prevzut de dispoziiile menionate anterior, este incompatibil cu articolul 30 din tratat, precum i cu principiul liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalurilor i cu principiul liberei concurene n cadrul Comunitii. 6) Considernd necesar interpretarea anumitor dispoziii din dreptul comunitar, Tribunal de grande instance din Strasbourg a suspendat judecata, n fiecare dintre cele dou aciuni, i a adresat Curii urmtoarea ntrebare preliminar: Interzicerea n Frana a revnzrii n pierdere, prevzut la articolul 32 din Ordonana nr. 861243 din 1 decembrie 1986, este compatibil cu principiul liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalurilor, cu principiul liberei concurene pe piaa comun i cu principiul nediscriminrii pe motiv de naionalitate, prevzute de Tratatul de instituire a CEE din 25 martie 1957, n special articolele 3 i 7, avnd n vedere c legislaia francez este ntr-adevr susceptibil de a denatura concurena: a) pe de o parte, deoarece nu incrimineaz dect revnzarea n pierdere i exclude din sfera de aplicare a interdiciei productorul, care este liber s vnd pe pia produsul pe care l fabric, l prelucreaz sau l mbuntete, chiar i ntr-o msur foarte redus, la un pre inferior preului su de cost; pe de alt parte, deoarece denatureaz concurena, n special n zonele de frontier, ntre diferiii operatori economici, n funcie de naionalitate i de locul de stabilire?

b)

7) Pentru o expunere mai ampl a faptelor aciunii principale, a derulrii procedurii, precum i a observaiilor scrise naintate Curii, se face trimitere la raportul de edin. Aceste elemente din dosar nu sunt reluate n cele ce urmeaz dect n msura necesar raionamentului Curii. 8) Cu titlu introductiv, trebuie observat c dispoziiile tratatului privind libera circulaie a persoanelor, serviciilor i capitalurilor n cadrul Comunitii sunt lipsite de pertinen n cazul 241

unei interdicii generale a revnzrii n pierdere, care privete comercializarea mrfurilor, i c, prin urmare, aceste dispoziii nu prezint nicio relevan pentru obiectul aciunii principale. 9) Apoi, n ceea ce privete principiul nediscriminrii prevzut la articolul 7 din tratat, din hotrrile de trimitere reiese c instana naional are ndoieli n ceea ce privete compatibilitatea cu aceast dispoziie a interdiciei revnzrii n pierdere, atta timp ct aceast interdicie ar putea s dezavantajeze ntreprinderile aflate sub incidena acestei dispoziii fa de ntreprinderile concurente din statele membre n care revnzarea n pierdere este permis. 10) Cu toate acestea, faptul c ntreprinderi care au activitate de vnzare n diferite state membre sunt supuse unor legislaii diferite, unele interzicnd revnzarea n pierdere i altele permind-o, nu constituie o discriminare n sensul articolului 7 din tratat. Legislaia naional relevant n aciunea principal se aplic tuturor activitilor de vnzare ntreprinse pe teritoriul naional, indiferent de naionalitatea persoanelor care exercit aceste activiti (a se vedea Hotrrea din 14 iulie 1988, Lambert, 308/86, Rec., p. 4369). 11) n cele din urm, din ntrebarea preliminar reiese c instana naional dorete lmuriri n privina eventualelor efecte anticoncureniale ale reglementrilor n cauz, invocnd fundamentele Comunitii, descrise la articolul 3 din tratat, fr ns a face trimitere n mod expres la normele de aplicare a tratatului n domeniul concurenei. 12) n aceste circumstane, innd seama de argumentele scrise i orale naintate Curii i pentru a oferi instanei de trimitere un rspuns util, trebuie examinat interdicia revnzrii n pierdere din punctul de vedere al liberei circulaii a mrfurilor. 13) n temeiul articolului 30 din tratat, sunt interzise ntre statele membre restriciile cantitative la import, precum i orice msur cu efect echivalent. Potrivit jurisprudenei constante a Curii, reprezint msur cu efect echivalent unei restricii cantitative orice msur care ar putea mpiedica, direct sau indirect, efectiv sau potenial, comerul intracomunitar. 14) Este necesar s se constate faptul c o legislaie naional care interzice n mod general revnzarea n pierdere nu are ca obiect reglementarea schimburilor de mrfuri ntre statele membre. 15) Este adevrat c o astfel de legislaie poate restrnge volumul vnzrilor i, n consecin, volumul vnzrilor de produse provenite din alte state membre, n msura n care i lipsete pe operatorii economici de o metod de promovare a vnzrilor. Cu toate acestea, se pune ntrebarea dac aceast eventualitate este suficient pentru a califica legislaia n cauz ca fiind o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative la import. 16) Dat fiind faptul c operatorii economici invoc din ce n ce mai mult articolul 30 din tratat pentru a contesta orice fel de reglementare care are ca efect limitarea libertii lor comerciale, chiar dac aceasta nu vizeaz produsele provenite din alte state membre, Curtea consider c este necesar s i reexamineze i s i clarifice jurisprudena n aceast materie. 17) Trebuie amintit, n acest sens, c n conformitate cu hotrrea Cassis de Dijon (cauza 120/78, Rewe-Zentral c. Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein [1979], Rec., p. 649) reprezint msuri cu efect echivalent, interzise prin articolul 30, obstacolele n calea liberei circulaii a mrfurilor care rezult, n absena armonizrii legislaiilor, din aplicarea la mrfuri provenite din alte state membre, unde sunt produse i comercializate n mod legal, a unor norme privind condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc aceste mrfuri (cum ar fi condiiile privind denumirea, forma, dimensiunile, greutatea, compoziia, prezentarea, etichetarea, 242

ambalarea lor). Acest lucru este ntemeiat chiar dac normele n cauz sunt aplicabile fr deosebire tuturor produselor, atta timp ct aceast aplicare nu poate fi justificat printr-un obiectiv de interes general de natur s primeze n faa cerinelor legate de libera circulaie a mrfurilor. 18) n schimb, se constat c, spre deosebire de ceea ce s-a judecat pn n prezent, aplicarea la produse provenite din alte state membre a dispoziiilor naionale care limiteaz sau interzic anumite modaliti de comercializare nu poate s mpiedice, direct sau indirect, efectiv sau potenial comerul dintre statele membre, n sensul Hotrrii Dassonville (cauza 8/74 [1974], Rec., p. 837), cu condiia ca ele s se aplice tuturor operatorilor economici n cauz care i desfoar activitatea pe teritoriul naional i s influeneze n acelai fel, n drept i n fapt, comercializarea produselor naionale i a celor provenite din alte state membre. 19) ntr-adevr, n cazul n care aceste condiii sunt ndeplinite, aplicarea reglementrilor de acest tip la vnzarea produselor provenite dintr-un alt stat membru care corespund normelor emise de statul respectiv nu poate s mpiedice sau s restricioneze accesul acestora pe pia, mai mult dect l restricioneaz pe cel al produselor naionale. Reglementrile respective nu intr, prin urmare, n domeniul de aplicare al articolului 30 din tratat. 20) Prin urmare, este necesar s se rspund instanei naionale c articolul 30 din Tratatul CEE trebuie interpretat n sensul c nu se aplic legislaiei unui stat membru care interzice n general revnzarea n pierdere. Cu privire la cheltuielile de judecat 21) Cheltuielile efectuate de guvernul francez i guvernul elen, precum i de Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de ctre Tribunal de grande instance din Strasbourg, prin dou hotrri din 27 iunie 1991, hotrte: Articolul 30 din Tratatul CEE trebuie interpretat n sensul c nu se aplic legislaiei unui stat membru care interzice n general revnzarea n pierdere. Due Edward Rodriguez Iglesias Mancini Moitinho de Almeida Diez de Velasco Kakouris Grvisse Joliet Zuleeg Schockweiler Kapteyn Murray

Pronunat n edin public la Luxemburg, 24 noiembrie 1993. Grefier J.-G. Giraud 243 Preedinte O. Due

61992J0091 Cauza C-91/92 PAOLA FACCINI DORI mpotriva RECREB SRL (Cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, formulat de Giudice Conciliatore di Firenze) Protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale Invocarea n litigiile dintre persoanele fizice Concluziile avocatului general C. O. Lenz, prezentat la 9 februarie 1994 Hotrrea Curii din 14 iulie 1994 Sumarul hotrrii I Armonizarea legislativ Protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale Directiva 85/577 Articolul 1 alineatele (1) i (2) i articolul 5 Stabilirea beneficiarilor i a intervalului minim pentru exercitarea dreptului la renunare Caracterul necondiional i precis [Directiva 85/577, articolul 1 alineatele (1) i (2) i articolul 5] II Actele instituiilor Directive Efect direct Limite Posibilitatea de a invoca o directiv mpotriva unei persoane de drept privat Excludere (Tratatul CEE, articolul 189) III Armonizarea legislativ Protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale Directiva 85/577 Posibilitatea, n absena msurilor de transpunere, de a invoca dreptul de a renuna mpotriva unei persoane de drept privat Excludere [Tratatul CEE, articolul 189 paragraful al treilea; Directiva 85/577, articolul 1 alineatele (1) i (2) i articolul 5] IV Actele instituiilor Directive Executarea de ctre statele membre Necesitatea de a asigura eficacitatea directivelor Obligaiile instanelor naionale (Tratatul CEE, articolul 189 paragraful al treilea) V Dreptul comunitar Drepturi conferite productorilor nclcarea, de ctre un stat membru, a obligaiei de a transpune o directiv Obligaia de a repara prejudiciul cauzat persoanelor de drept privat Condiii Modalitile reparaiei Aplicarea dreptului naional (Tratatul CEE, articolul 189 paragraful al treilea) 6. Dispoziiile articolului 1 alineatele (1) i (2) i articolul 5 din Directiva 85/577 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale sunt necondiionale i suficient de precise n ceea ce privete stabilirea beneficiarilor i intervalul minim n care renunarea la un contract ncheiat n afara unui spaiu comercial trebuie s fie notificat. Cu toate c articolele 4 i 5 din directiv acord statelor membre o anumit marj de apreciere n ceea ce privete protecia consumatorului atunci cnd informaia asupra dreptului de reziliere nu este furnizat de ctre comerciant i n ceea ce privete stabilirea intervalului i 244

modalitile de renunare, aceast marj de apreciere nu exclude faptul stabilirii drepturilor minimale care trebuie n orice situaie s fie puse n aplicare n favoarea consumatorilor. 7. Invocabilitatea directivelor mpotriva entitilor statale este bazat pe faptul c, n conformitate cu articolul 189 din tratat, o directiv are caracter obligatoriu numai n privina fiecrui stat membru destinatar i urmrete s evite ca un stat s profite de pe urma neconformrii dreptului comunitar. Ar fi inacceptabil ca un stat, cruia legiuitorul comunitar i impune s adopte anumite norme destinate reglementrii raporturilor sale - sau cele ale entitilor statale - cu persoane de drept privat, pentru a le conferi acestora din urm anumite drepturi, s poat invoca nendeplinirea obligaiilor sale pentru a priva pe persoanele de drept privat de beneficiul drepturilor respective. Extinderea acestui principiu la domeniul raporturilor dintre persoane de drept privat ar nsemna s i se recunoasc Comunitii competena de a institui obligaii cu efect imediat n sarcina persoanelor de drept privat, n timp ce aceasta nu are competena respectiv dect atunci cnd i se atribuie competena de a adopta regulamente. Prin urmare, n absena msurilor de transpunere n termenele prevzute, o persoan nu poate invoca un drept mpotriva altei persoane n temeiul unei directive i nu poate invoca acest drept n faa unei instane naionale. 8. n absena msurilor de transpunere n termenele prevzute de Directiva 85/557 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale, consumatorii nu i pot ntemeia pe directiva propriu-zis un drept la renunare mpotriva comercianilor cu care au ncheiat un contract n afara unui spaiu comercial i s l invoce n faa unei instane naionale. 9. Obligaia statelor membre, care decurge dintr-o directiv, de a atinge rezultatul prevzut de ctre aceasta precum i obligaia lor, n temeiul articolului 5 din tratat, de a adopta toate msurile generale sau speciale adecvate pentru a asigura ndeplinirea acestei obligaii se impun tuturor autoritilor din statele membre, inclusiv, n cadrul competenelor lor, instanelor. Rezult c prin aplicarea dreptului naional, fie c este vorba despre dispoziii anterioare sau posterioare directivei, instana naional chemat s interpreteze dispoziiile de drept este obligat s fac acest lucru n msura posibilului n conformitate cu textul i cu scopul directivei, pentru a atinge rezultatul prevzut de ctre aceasta i pentru a se conforma astfel articolului 189 paragraful al treilea din tratat. 10. n cazul n care un stat membru ncalc obligaia care i revine, n conformitate cu articolul 189 paragraful al treilea din tratat, de a transpune o directiv i atunci cnd rezultatul prevzut de directiv nu poate fi atins prin interpretarea dreptului naional de ctre instane, dreptul comunitar impune acestui stat s repare pagubele pe care le-a cauzat persoanelor de drept privat prin netranspunerea directivei, n cazul n care cele trei condiii sunt ndeplinite, i anume, rezultatul prescris de ctre directiv presupune atribuirea de drepturi n favoarea persoanelor de drept privat, coninutul acestor drepturi s poat fi identificat pe baza dispoziiilor directivei i s existe o legtur de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care revine statului i paguba suferit. n acest caz, i revine instanei naionale asigurarea, n conformitate cu legislaia naional cu privire la rspundere, a dreptului persoanelor lezate de a obine despgubiri.

245

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL CARL OTTO LENZ PREZENTATE LA 9 FEBRUARIE 19941 Domnule preedinte, Domnilor judectori, A Introducere 9. Cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare a Giudice Conciliatore di Firenze ridic probleme referitoare la interpretarea i aplicarea Directivei 85/577/CEE privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale.2 n cazul unui rspuns afirmativ la ntrebarea privind aplicabilitatea acestei directive, instana de trimitere ntreab cu privire la sfera sa de aplicare pentru perioada cuprins ntre expirarea intervalului de transpunere (23 decembrie 1987) i transpunerea sa efectiv n dreptul italian (2 martie 1992), att n privina raporturilor dintre persoanele de drept privat i stat ct i n ceea ce privete raporturile ntre persoanele de drept privat. n timp ce ntrebarea privind efectele directivei n raporturile dintre persoanele de drept privat i stat pare s fie de natur ipotetic n ceea ce privete soluionarea aciunii principale, aceea referitoare la efectul unei directive netranspuse n raporturile ntre persoanele de drept privat se refer la problema controversat a efectului direct orizontal al directivelor. 10. Litigiul i are originea ntr-un contract privind un curs de limb englez prin coresponden, ncheiat n Gara central din Milano. Reclamanta n aciunea principal, care a fcut opoziie la procedura somaiei de plat, a invocat dreptul la renunare prevzut de articolul 5 din Directiva 85/577 pentru a rezilia contractul. 11. Instana de trimitere nu analizeaz mai mult faptele i nici coninutul material al directivei, limitndu-se la a constata c semnarea contractului n afara localurilor entitii care furnizeaz serviciul i exercitarea dreptului de renunare au fost dovedite. 12. Instana de trimitere consider necesar examinarea tezei reclamantei conform creia trebuie recunoscut o eficacitate deplin Directivei 85/577 n statul italian. Aceasta are o serie de ndoieli referitoare la exactitatea acestei teze, ndoieli furnizate printre altele de textul articolului 189 din Tratatul CEE3 i de absena unei obligaii de publicare a directivelor.4 Avnd n vedere coninutul precis al anumitor directive, care este n fond acela al unui regulament, instana de trimitere ntreab cu toate acestea dac, n astfel de cazuri, o directiv poate dobndi o putere normativ major, depind efectele inerente ale directivelor. Aceasta se refer la jurisprudena Curii, considernd rezultatele ca parial nesatisfctoare, de exemplu atunci cnd un act are o natur normativ ntre anumii subieci de drept i nu ntre alii. Aceasta consider c o cerere de pronunare unei hotrri preliminare se impune, pe motiv c unica certitudine rezid n incertitudinea efectelor directivei.

1 Limba de procedur: germana. 2 Directiva Consiliului din 20 decembrie 1985 (JO L 372, p. 31). 3 Devenit Tratatul CE de la 1 noiembrie 1993, n conformitate cu Tratatul privind Uniunea European din 7 februarie 1992 (JO C 224, p. 1). 4 Acest aspect nu mai este ntemeiat dup 1 noiembrie 1993, n conformitate cu articolul 191 din Tratatul CE.

246

13.

ntrebrile preliminare sunt urmtoarele:

Directiva comunitar 85/577/CEE din 20 decembrie 1985 trebuie considerat ca suficient de precis i detaliat i, n caz afirmativ, a fost aceasta n msur s produc efecte n raporturile dintre persoanele de drept privat i statul italian i n raporturile dintre persoanele de drept privat n perioada cuprins ntre expirarea intervalului de 24 de luni acordat statelor membre pentru a se conforma directivei i data la care statul italian s-a conformat ? 14. Au luat parte la procedur, ntr-o prim etap, prile n aciunea principal, Comisia i guvernele german, elen i italian. O ntrebare adresat de ctre Curte tuturor statelor membre, n care le solicit s i fac cunoscut opinia cu privire la ntrebarea adresat de ctre instana de trimitere, de a ti dac dispoziiile unei directive netranspuse n intervalul acordat pot s fie invocate n mod direct de ctre o persoan de drept privat n cadrul unui litigiu care l opune unei alte persoane de drept privat, a fcut de asemenea ca guvernul francez s i exprime poziia n scris. n cele din urm, n cursul procedurii orale, au intervenit reprezentanii guvernelor danez, german, elen, francez, italian, olandez i britanic. Toi reprezentanii guvernelor statelor membre, cu excepia celui al guvernului elen, au pledat, la fel ca i reprezentatul Comisiei, n favoarea meninerii jurisprudenei Curii de pn la acel moment. Procedura oral a demonstrat complexitatea acestei probleme, dei, n aspectele eseniale, argumentele ntr-un sens sau altul se repet. Se va reveni asupra diferitelor argumente n cadrul aprecierii juridice. B Discuia I.- Cu privire la caracterul precis i necondiional al Directivei 85/577 1. Aprecierea global a Directivei 85/577 15. Prima ntrebare adresat de ctre instana de trimitere vizeaz examinarea dispoziiilor directivei sub aspectul preciziei i necondiionalitii lor, care constituie o condiie sine qua non a aplicabilitii sale directe.1 Instana de trimitere nu a precizat aceast ntrebare prin raportare la anumite dispoziii determinate ale directivei, n timp ce nu toate sunt susceptibile de a fi aplicate n prezenta cauz. 16. n ceea ce privete marja de apreciere a statelor membre pentru transpunerea Directivei 85/577, trebuie plecat de la principul c un stat membru dispune, n cadrul libertii sale n ceea ce privete forma i mijloacele2, de diferite posibiliti. Poate ncorpora dispoziiile directivei ntr-un corp legislativ existent, adopta o lege autonom sau face trimitere, n cadrul unei legi autonome, la dispoziii generale de drept civil. 17. De asemenea, coninutul Directivei 85/577 las o marj statelor membre n ceea ce privete modalitile punerii sale n executare. De exemplu, articolul 3 ofer posibilitatea de a prevedea o sum minim pentru ca un contract s intre n domeniul de aplicare al directivei. Ultima tez a articolului 4, care instituie o obligaie de informare n scris care i revine comerciantului, acord statului membru o marj de apreciere relativ mare pentru a prevedea msuri corespunztoare atunci cnd informaia prevzut de prezentul articol nu este furnizat.

1 Hotrrea din 5 aprilie 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629, considerentul 23), Hotrrea din 19 ianuarie 1982, Becker (8/81 Rec. p. 53, considerentul 25). 2 A se vedea articolul 189 din Tratatul CEE

247

18. Dreptul la renunare al consumatorului, prevzut la articolul 5, care constituie elementul central al directivei, se exercit n conformitate cu modalitile i condiiile prevzute de legislaia naional. Aceast formulare permite ndoieli asupra faptului de a ti dac este vorba de o trimitere la dispoziiile generale ale dreptului civil precum norma referitoare la receptarea manifestrilor de voin sau la norme autonome care urmeaz s fie instaurate n cadrul actului de transpunere. 19. Articolul 7 supune dispoziiilor legislaiei naionale regimul efectelor juridice ale renunrii. Terminologia aleas, care utilizeaz iniial (n versiunea german) termenul Rcktritt (rezoluiune) i ulterior Widerruf (retractare), demonstreaz ea nsi c efecte juridice foarte diferite pot fi ataate exercitrii dreptului de renunare. n funcie de stadiul atins n executarea contractului, se pot avea n vedere efecte juridice diferite care sunt asimilate retragerii, rezoluiunii sau anulrii. 20. n consecin, directiva ofer, n mai multe aspecte, o marj statelor membre pentru a-i exercita prerogativele lor n materie legislativ. n sensul prezentei cauze, pare suficient preocuparea cu privire la interpretarea i aplicarea dispoziiilor care presupun o garanie minimal1 pentru consumatorii care trebuie protejai. 21. Atunci cnd instana de trimitere s-a abinut de la a lega cauza de anumite dispoziii ale directivei, pare c aplicarea articolelor 1 i 5 este inevitabil. Articolul 1 delimiteaz cmpul de aplicare material al directivei i articolul 5 instituie dreptul la renunare al consumatorului. i unul i cellalt dintre aceste articole trebuie prin urmare s ndeplineasc cerinele de necondiionalitate i de precizie fa de care jurisprudena Curii subordoneaz aplicabilitatea direct a unei dispoziii dintr-o directiv. 2. Cu privire la articolul 1 din Directiva 85/577 22. Articolul 1 alineatul (1) din directiv enun:

Prezenta directiv se aplic tuturor contractelor n temeiul crora un comerciant furnizeaz bunuri sau servicii unui consumator i care sunt ncheiate: n timpul unei excursii organizate de comerciant n afara spaiilor sale comerciale sau n timpul unei vizite a comerciantului: (i) la domiciliul consumatorului sau la domiciliul altui consumator; (ii) la locul de munc al consumatorului, n cazul n care vizita nu se efectueaz la cererea expres a consumatorului. 23. Luat ca atare, acest alineat este precis i necondiional, fiindc vizeaz condiii de fapt delimitate n mod precis, astfel cum ar fi o excursie organizat de ctre comerciant la consumator sau la locul de munc al acestuia. De altminteri, articolul 1 alineatul (1) nu permite, n opinia noastr, o interpretare extins, care ar implica o renunare la aplicarea acestor condiii de fapt, care sunt elemente constitutive.

1 Hotrrea din 19 noiembrie 1991, Francovich (C-6/90 i C-9/90, Rec. p. I-5357, considerentul 20).

248

24. Articolul 1 alineatul (2), care extinde sfera de aplicare a directivei la anumite contracte ncheiate n timpul unei vizite a comerciantului la consumator, poate, att ct se poate estima, s fie ignorat n aprecierea prezentei cauze, fiindc nu se observ elemente care indic faptul c contractul a fost ncheiat cu ocazia unei vizite, solicitat de ctre reclamant, la locuina acesteia sau la locul su de munc.1 25. Se poate deci reine, n acest stadiu, faptul c articolul 1 alineatul (1) dispune de precizia necesar aplicrii sale directe. 26. n schimb, aplicarea alineatelor (3) i (4) care vizeaz i unul i cellalt condiii asemntoare celor descrise la alineatul (1) sau la alineatul (2) se poate dovedi problematic. Se poate ntreba dac alineatele (3) i (4) ale articolului 1 extind sfera de aplicare material a directivei n raport cu alineatele (1) i (2) pentru a include i alte contracte n care sunt implicai consumatori i care nu sunt ncheiate n spaiile comerciantului de exemplu n locuri publice sau dac aceste dispoziii nu includ, din contr, n sfera de aplicare a directivei, operaiuni deturnate ncheiate n locurile i situaiile de fapt prevzute la alineatele (1) i (2). 27. Aceast ntrebare poate avea un interes practic pentru aprecierea prezentei cauze, fiindc dup cum s-a indicat deja n legtur cu alineatul (2) nu se observ elemente care indic faptul c a fost ncheiat contractul contestat astfel cum se solicit la alineatul (1) n timpul unei excursii organizate de ctre comerciant sau n timpul unei vizite a acestuia la reclamant sau la locul su de munc. 28. Trebuie deci cutat dac articolul 1 alineatele (3) i (4) poate fi interpretat n sensul c ofertele contractuale fcute n alte circumstane de loc i de fapt aparin de asemenea de sfera de aplicare a directivei. Aceste dispoziii enun: (3) Prezenta directiv se aplic, de asemenea, contractelor cu privire la care a fost fcut o ofert de ctre consumator, n condiii asemntoare celor descrise la alineatul (1) sau la alineatul (2), dei consumatorul nu a fost obligat n temeiul acestei oferte nainte de acceptarea acesteia de ctre comerciant. (4) Prezenta directiv se aplic, de asemenea, ofertelor contractuale fcute de ctre consumator, n condiii asemntoare celor descrise la alineatul (1) sau la alineatul (2), atunci cnd consumatorul este obligat n temeiul ofertei sale. 29. ntrebarea pus cu ocazia procedurii orale tuturor prilor prezente care urmrea s cunoasc punctul de vedere al acestora cu privire la aplicabilitatea directivei n aciunea principal a primit rspunsuri att afirmative ct i negative. Rspunsul la aceast ntrebare nu este deci evident. Dac se are n vedere, printre altele, faptul c directiva a dat natere la controverse doctrinale, nu este posibil, n opinia noastr, s admitem c articolul 1 alineatele (3) i (4) dispune de precizia necesar aplicabilitii directe a unei dispoziii dintr-o directiv. 30. Pe de alt parte, Curtea trebuie s ofere o interpretare obligatorie a directivei. Prin urmare, aceasta poate, rspunznd cererii pentru formularea unei hotrri preliminare, s furnizeze instanei de trimitere criteriile care i permit s delibereze cu privire la litigiu.

1 Contractul a fost ncheiat n gara din Milano, n timp ce reclamanta locuiete n Monza.

249

31. Titlul directivei las s se presupun c aceasta trebuie s se aplice, ntr-o manier general, contractelor negociate n afara spaiilor comerciale. Considerentele confirm aceast impresie. Cel de-al patrulea considerent enun: ntruct contractele ncheiate n afara spaiilor comerciale ale comerciantului se caracterizeaz prin faptul c iniiativa negocierilor i are originea n mod normal la comerciant i consumatorul nu este pregtit, n niciun fel, pentru aceste negocieri i este luat prin surprindere; ntruct adesea nu poate nici mcar compara calitatea i preul ofertei cu alte oferte; ntruct acest element de surpriz este luat n considerare nu doar pentru contractele ncheiate prin vnzarea la domiciliu, ci de asemenea pentru alte forme de contract care sunt ncheiate la iniiativa comerciantului n afara spaiilor sale comerciale1. 32. Formularea n condiii asemntoare celor descrise la alineatul (1) sau la alineatul (2) poate s fie neles n contextul altor forme de contract care sunt ncheiate la iniiativa comerciantului n afara spaiilor sale comerciale, evocate n considerente, n sensul c sunt de asemenea vizate contracte negociate n condiii geografice i materiale diferite de cele de la alineatul (1). Pe de alt parte, alineatele (3) i (4) prezint n raport cu alineatele (1) i (2) o diferen esenial n msura n care acestea iau n considerare oferta iniial. De aceea considerm exact teza potrivit creia alineatele (3) i (4) extind efectele directivei unor eventuale operaiuni deturnate. 33. n absena unei interpretri obligatorii de ctre Curte a articolului 1 alineatele (3) i (4), aceste dispoziii nu sunt, n opinia noastr, suficient de precise i de necondiionale pentru a fi susceptibile de aplicabilitate direct. 34. Aplicarea dispoziiilor n cauz circumstanelor de fapt ale aciunii principale aparine instanei de trimitere. Aceasta pare s fie parte a principiului potrivit cruia faptele cauzei intr n sfera de aplicare material a directivei. Curtea nu verific pertinena cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare pentru soluionarea litigiului. Aparine atunci instanei de trimitere de a aciona pe baza prezentelor consideraii pentru cauza n care aceasta este sesizat.2 3. Cu privire la articolul 5 din Directiva 85/577 35. Aplicabilitatea directivei nu prezint o utilitate practic pentru consumator dect n cazul n care poate invoca dreptul la renunare prevzut la articolul 5 pentru a rezilia contractul ncheiat n afara spaiilor comerciantului. Reclamanta a invocat n mod expres articolul 5 din directiv n cadrul procedurii n aciunea principal. 36. Dup cum am observat deja n cadrul consideraiilor noastre generale referitoare la marja de apreciere a statelor membre pentru transpunerea Directivei 85/5773, articolul 5 alineatul (1) este formulat astfel nct s lase o marj pentru a stabili n sistemul ordinii juridice naionale cadrul i coninutul condiiilor de exercitare a dreptului la renunare. Legislatorul comunitar pleac n mod manifest de la principiul potrivit cruia condiiile de exercitare a dreptului la renunare pot fi diferite de la un stat la altul atunci cnd prevede c renunarea este notificat n conformitate cu modalitile i condiiile prescrise de ctre legislaia naional. n opinia noastr, aceast deschidere fa de o executare variabil a directivei nu este compatibil cu aplicabilitatea direct a acesteia.

1 Subl. n. 2 Hotrrea din 11 iunie 1987, Pretore di Salo (Cauza 14/86, Rec. p. 2545, considerentul 11). 3 A se vedea punctul 10.

250

37. Caracterul suficient de precis al dispoziiei n cauz ar putea s fie admis sub unghiul limitat al aciunii principale, n care att ct rezult din dosar contractul nu a primit niciun nceput de executare. Notificarea exercitrii dreptului la renunare n apte zile ar reprezenta o condiie minimal pentru a se produce consecina juridic descris la articolul 5 alineatul (2) n urmtorii termeni: Notificarea are ca efect eliberarea consumatorului de orice obligaie care decurge din contractul reziliat. Eliberarea de obligaiile contractuale poate fi astfel neleas ca o garanie minim1. Prin urmare articolul 5 din Directiva 85/577 nu este n opinia noastr susceptibil pentru o aplicabilitate direct dect cu rezervele formulate anterior. II Cu privire la efectele unei directive care nu a fost transpus nc 1. Cu privire la raporturile dintre persoanele de drept privat i stat 38. n cazul unui rspuns afirmativ la ntrebarea privind caracterul suficient de precis al directivei, instana de trimitere ar dori s afle dac directiva ar putea produce efecte ntre persoanele de drept privat i statul italian dup expirarea intervalului de transpunere i nainte de punerea sa efectiv n aplicare. Pe baza jurisprudenei existente i constante a Curii2, o persoan de drept privat poate, dup expirarea intervalului de transpunere, s se prevaleze n mod direct mpotriva unui stat membru care nu i-a respectat obligaiile de o dispoziie necondiional i precis a unei directive care i este favorabil. Statul membru nu poate, n cadrul acestor raporturi, s profite de comportamentul su contrar tratatului.3 39. Acest efect ataat directivelor, care poate fi calificat, de asemenea, drept efect direct vertical al directivelor, nu permite o protecie satisfctoare a intereselor persoanelor de drept privat dect atunci cnd directiva este precis i susceptibil de a produce efecte n cadrul raporturilor juridice verticale. Aplicabilitatea direct a directivei este inoperant n situaia n care obligaia n cauz revine nu statului ci unei persoane de drept privat. 40. Cu toate acestea, aceasta este situaia n aciunea principal. Obligaia de a elibera pe una dintre pri de legtura contractual nu revine statului, ci celeilalte pri. Faptul de a putea invoca directiva mpotriva statului i a tuturor instituiilor sale nu contribuie la soluionarea problemei concrete care se pune ntr-un litigiu ntre persoane de drept privat. Pentru a depi acest obstacol, Curtea a schiat, n jurisprudena sa, diferite elemente de soluionare. 6) Accepiunea larg a noiunii de stat

41. n vederea unei definiii liberale a limitelor aplicabilitii directe a directivelor, noiunea de stat ar trebui neleas n sens larg. Aparin de aceast noiune autoritile descentralizate4, instanele administrative5 i organismele care aparin de stat6, chiar i atunci cnd au forma

1 Hotrrea Francovich, menionat anterior, considerentele 20, 21 i 22. 2 A se vedea hotrrile Ratti i Becker, menionate anterior. 3 Hotrrea Becker, menionat anterior, considerentul 24. 4 Hotrrea din 22 iunie 1989, Costanzo (103/88, Rec. p. 1839, considerentul 31). 5 Hotrrile Becker din 26 februarie 1986, menionat anterior, Marshall (152/84, Rec. p. 723), Hotrrea din 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651), Costanzo, menionat anterior, i din 22 februarie 1990, Busseni (C221/88, Rec. p. I-495). 6 Hotrrea din 20 septembrie 1988, Beentjes (31/87, Rec. p. 4635).

251

unei ntreprinderi publice1. ndeosebi includerea n noiunea de stat a ntreprinderilor sub control statal a generat critici. Este vorba fr ndoial de cazurile n care se putea opune o directiv unei ntreprinderi publice n calitatea sa de angajator2, i nu unei persoane private, lucru evocat de asemenea de instana de trimitere atunci cnd aceasta expune c un act normativ nu ar avea aceast natur dect n raporturile dintre subiecii unei anumite ordini juridice i nu ntre alii.3 42. n opinia noastr, jurisprudena Curii bazat pe o noiune de stat neleas n sens larg4 este perfect coerent. Aceasta nglobeaz nu numai deintorii puterii publice directe, ci i pe cei ai puterii publice indirecte.5 Cu toate acestea, limitele extinderii noiunii de stat este cu siguran atins atunci cnd o ntreprindere controlat de ctre organisme publice este ataat statului, dar o schimbare a raporturilor de majoritate n interiorul organelor de supraveghere face ca aceeai ntreprindere s apar ca o ntreprindere privat. b) Obligaia care revine tuturor instituiilor statale de a aplica dreptul comunitar prin interpretare 43. Un alt mijloc de a obine aplicarea cea mai larg posibil a directivelor care, din neglijen, nu sunt nc transpuse sau sunt n mod insuficient transpuse este constituit de obligaia, care se adreseaz tuturor deintorilor puterii publice, de a lua, n cadrul competenelor lor, toate msurile generale sau speciale corespunztoare asigurrii executrii obligaiilor statelor membre care decurg dintr-o directiv6. Aceast obligaie comunitar care revine instituiilor naionale implic, de exemplu, datoria instanelor naionale de a da dreptului lor naional, n msura n care le este acordat o marj de apreciere, o interpretare i o aplicare conform exigenelor dreptului comunitar.7 44. Obligaia de a asigura eficacitatea aplicrii dreptului comunitar prin interpretare nu se refer doar la legislaia adoptat pentru aplicarea unei directive8, ci la ordinea juridic n ansamblul su.9 Administraia este de asemenea obligat s respecte directivele, obligaie comparabil cu aceea care revine instanelor naionale.10 45. Posibilitatea unei interpretri conform cu dreptul comunitar a legislaiei naionale se lovete cu toate acestea de frontiere naturale. Realizm aceasta atunci cnd Curtea vorbete de obligaiile care revin, n conformitate cu dreptul comunitar, tuturor deintorilor puterii publice de a adopta msurile corespunztoare n cadrul competenelor lor.11 Limitele interpretrii legislaiei constituie de asemenea, pentru instana naional, limitele competenei sale de a asigura implementarea n dreptul naional a directivelor neexecutate.

1 Hotrrea din 12 iulie 1990, Foster (C 188/89, Rec. p. I 3313, considerentul 20). 2 Hotrrea Foster, menionat anterior. 3 A se vedea considerentul 11 din cererea de pronunare a unei hotrri preliminare. 4 Cu privire la noiunea funcional de stat, a se vedea Hotrrea Beentjes, menionat anterior. 5 Cu titlu pur accesoriu, observm c n dreptul muncii ntrebarea este de a ti dac contractul de munc este ncheiat cu un angajator de drept public sau cu un angajator privat nu constituie doar o diferen n ceea ce privete efectele directivei. 6 A se vedea hotrrile din 10 aprilie 1984, von Colson i Kamann (14/83, Rec. p. 1891, considerentul 26), Beentjes, menionat anterior, considerentul 39 din 13 noiembrie 1990, Marleasing (C-106/89, Rec. p. I-4135) i din 16 ianuarie 1992, X (C-373/90, Rec. p. I-131, considerentul 7). 7 Hotrrea von Colson i Kamann, menionat anterior, considerentele 26 i 28. 8 Hotrrea din 20 mai 1976, Mazzalai (111/75, Rec. p. 657, considerentele 7-11). 9 Hotrrile von Colson i Kamann, menionate anterior, considerentul 26 i Marleasing, menionat anterior. 10 Hotrrea Costanzo, menionat anterior. 11 Hotrrea von Colson i Kalmann, menionat anterior, considerentul 26.

252

Dreptul la reparaie din partea statului

46. O a treia tentativ de soluionare vizeaz optimizarea proteciei jurisdicionale a persoanelor de drept privat n caz de nclcare prealabil de ctre statul membru a obligaiei sale de a transpune o directiv n intervalul prevzut const n acordarea unui drept la reparaie ntemeiat pe dreptul comunitar.1 Persoana de drept privat poate, n acest caz, s se ntoarc mpotriva statului ca urmare a pierderii unui drept sau a absenei proteciei juridice. Statul este obligat s compenseze persoana de drept privat n cadrul rspunderii sale care i revine n temeiul dreptului comunitar. Concluzie intermediar 47. aa) n consecin, att ct ntrebarea adresat de instana de trimitere se refer la efectele Directivei 85/577 n raporturile dintre persoane de drept privat i statul italian pentru perioada cuprins ntre expirarea intervalului de transpunere i executarea efectiv a directivei, ar trebui s atragem atenia asupra existenei dreptului la reparaie ntemeiat pe dreptul comunitar. 48. bb) O alt ntrebare la care Curtea nu are obligaia de a-i rspunde, ntr-o analiz final este aceea de a ti n ce msur instana de trimitere poate ajunge, n cadrul obligaiei sale descris la seciunea II.1.b) de a da dreptului su naional o interpretare conform cu dreptul comunitar, la rezolvarea litigiului. 49. Att n memoriul su ct i cu ocazia procedurii orale, Comisia a furnizat indicaii cu privire la dreptul civil italian i a citat, n acest context, dou dispoziii care se preteaz, n opinia ei, unei puneri n aplicare a dreptului la renunare. 50. Curtea nu poate statua cu privire la aplicarea dreptului naional. Sarcina pe care interpretarea propus o impune indirect persoanelor de drept privat a fost admis de ctre Curte n cauza Marleasing.2 Astfel cum s-a contestat n mod justificat, renunarea la efectele contractului presupune existena unui drept la renunare. Curtea are vocaia de a statua cu privire la aceast condiie atunci cnd este ntrebat cu privire la efectele directivei n timpul perioadei intermediare care separ sfritul intervalului de transpunere de transpunerea efectiv n raporturile dintre persoanele private. Trimiterea n acest context la obligaiile care decurg din dreptul comunitar pentru instana de trimitere i la competena exclusiv a acesteia pentru interpretarea dreptului naional constituie o ignorare a adevratei probleme. 2. Cu privire la aplicabilitatea orizontal a directivelor 51. ntrebarea referitoare la efectele unei directive netranspuse n raporturile juridice dintre persoanele private, denumit de asemenea efect orizontal, nu cunoate, pe baza jurisprudenei existente i constante, dect un rspuns simplu i clar: o directiv nu poate, prin ea nsi, s creeze obligaii n cazul unei persoane de drept privat.3 52. Curtea justific acest rspuns dup cum urmeaz: n conformitate cu articolul 189 din tratat, caracterul constrngtor al unei directive pe care este ntemeiat posibilitatea de a o invoca n faa unei instane naionale nu exist dect cu privire la oricare stat membru destinatar. Rezult c o directiv nu poate prin ea nsi s creeze obligaii n cazul unei

1 Hotrrea Francovich, menionat anterior. 2 Menionat anterior. 3 Hotrrile Marshall, menionat anterior, considerentul 48 din 12 mai 1987, Traen (372/85 - 374/85, Rec. p. 2141, considerentul 24), X, menionat anterior, considerentul 19, Busseni, menionat anterior, considerentul 23 i Marleasing, menionat anterior, considerentul 6.

253

persoane de drept privat i c o dispoziie a unei directive nu poate deci s fie invocat ca atare mpotriva unei astfel de persoane.1 53. Accentul este deci pus n mod clar pe refuzul de a impune o sarcin unei persoane private. n conformitate cu textul tratatului, efectul obligatoriu nu intervine dect cu privire la statele membre, care sunt destinatarele directivei. 54. Ne putem opri aici i pleda n favoarea meninerii jurisprudenei existente.

55. Cu toate acestea, nu ni se pare satisfctor un astfel de demers. Ca urmare a jurisprudenei Foster2 i Marleasing3, opiniile favorabile unui efect orizontal al directivelor sau multiplicat n mediile juridice. Printre membrii Curii, s-au pronunat pn n acest moment n favoarea aplicabilitii orizantale a directivelor avocatul general Van Gerven4 i, de curnd, avocatul general Jacobs5 - chiar dac nu este n cadrul rspunsului la ntrebri care au o inciden asupra soluionrii litigiilor n cauz.6 56. Refleciile n favoarea unui efect orizontal al directivelor se nscriu n tendina de a-i da ctig de cauz beneficiarului unei dispoziii considerate constrngtoare de ctre legislatorul comunitar i s nu abandoneze situaia pentru o perioad nedeterminat la bunvoina unui stat membru care nu i-a ndeplinit obligaiile. 57. ntr-o epoc marcat de realizarea pieei interne care este un spaiu fr frontiere interne7, prin adoptarea de dispoziii de armonizare din ce n ce mai numeroase care vizeaz reglarea raporturilor juridice ntre persoanele de drept privat, ni se pare indicat s reconsiderm efectul directivelor. n considerentele Directivei 85/577, legislatorul comunitar a evocat necesitatea apropierii legislaiilor n termeni lipsii de orice ambiguitate: ntruct o neconcordan ntre aceste legislaii poate afecta n mod direct funcionarea pieei comune; ntruct8 este necesar, n consecin, apropierea legislaiilor n acest domeniu.9 58. Printre argumentele care pledeaz n favoarea efectului orizontal al directivelor, cel referitor la egalitatea condiiilor de concuren se afl pe primul loc. De altminteri n absena unui efect orizontal, persoanele de drept privat din statul membru care respect dreptul comunitar sunt adesea dezavantajai. 59. Principiul nediscriminrii, care are statutul de drept fundamental, militeaz de asemenea n favoarea efectului orizontal al directivelor i aceasta pe mai multe planuri. Pe de-o parte, nu este satisfctor ca persoanele de drept privat, dac ntrein raporturi juridice comparabile cu un organism ataat statului sau cu o persoan de drept privat, s fie supui unor norme diferite. Pe de alt parte, este contrar exigenelor crora trebuie s le rspund o pia intern ca

1 Hotrrea Marshall, menionat anterior, considerentul 48. 2 Hotrre menionat anterior 3 Hotrre menionat anterior 4 Hotrrea din 2 august 1993, Marshall II (C-271/91, Rec. p. I-4367, considerentul 12 din concluzii. 5 Considerentele 15 i urmtoarele din concluziile din 27 ianuarie 1994, n Cauza Vaneetveld (C-316/93, Hotrrea din 3 martie 1994, Rec., p. I-763, I-765). 6 Judectorul D. Schockweiler a adoptat de asemenea o poziie n favoarea aplicabilitii orizontale a directivelor n contribuia sa Effets des directives non transposes en droit national legard des particulars n Festschrift pentru Diez de Velasco: Hacia un nuevo orden internacional y europeo. 7 ncepnd cu 1 ianuarie 1993, n conformitate cu articolul 8 A din Tratatul CEE, devenit articolul 7 A din Tratatul CE. 8 Caractere italice adoptate de ctre noi. 9 Al doilea considerent al Directivei 85/577.

254

persoanele de drept privat s fie conduse de legislaii disparate n diferitele state membre, atunci cnd Comunitatea a adoptat dispoziii de armonizare. 60. Meninerea acestor dispariti ar fi mpotriva scopului declarat al apropierii legislaiilor. Aceast constatare nu poate fi respins invocnd natura directivelor, care face ca, pn la transpunerea lor, s asistm n mod necesar la dispariti ntre statele membre.1 n fapt, aceast inegalitate nu trebuie admis dect pn la expirarea intervalului de transpunere. Obiectul directivelor const ca dup expirarea acestei perioade s prevaleze condiii comparabile. 61. Argumentul rezultat din discriminare cntrete i mai mult odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht i a ceteniei Uniunii, nscris n Tratatul CE. Conform voinei statelor contractante2, Tratatul privind Uniunea European constituie o noua etapa n procesul de integrare europeana initiat prin crearea Comunitatilor Europene. Articolele 3 A si 7 A din Tratatul CE subliniaza importanta pietei interne. Articolele 2, 3 si 3 A din acelasi tratat prevad o comunitarizare din ce n ce mai intensa a politicii economice. Articolul 3 litera (s) solicita o contributie la ntarirea protectiei consumatorilor. Dispozitii mai detaliate n aceasta privinta se gasesc la articolul 129 A. Instaurarea unei cetatenii a Uniunii da nastere sperantei unei egalitati a cetatenilor Uniunii, cel putin n fata dreptului comunitar. 62. n cazul directivelor al caror continut are vocatia sa produca efecte n raporturile dintre persoanele de drept privat si ale caror dispozitii au drept obiectiv protectia partii celei mai slabe3, este evident c netranspunerea unei directive o priveaz pe aceasta de efectul su util. Dup expirarea intervalului de transpunere, aplicarea normelor de protecie care au un coninut precis i necondiionat ar trebui s fie posibil. Dispoziiei, care s-a dorit a fi constrngtoare de ctre legislatorul comunitar i care figureaz ntr-o directiv, ar trebui s i se recunoasc un efect material fr ca comportamentul contrar tratatului al unui stat membru s reprezinte un obstacol al aprecierii situaiilor juridice complete prin ele nsele. 63. Pentru a se pronunta n favoarea efectului direct orizontal al directivelor trebuie plecat de la principiul ca ratiunea de a fi si modul sau de punere n aplicare au o natura fundamental diferita comparativ cu situaia efectului direct vertical. n timp ce pentru aplicabilitatea directa a directivelor nteleasa n sensul traditional, comportamentul contrar dreptului comunitar al unui stat membru determina n mod direct raporturile juridice dintre persoanele de drept privat si stat, tertul persoana privata nu are nicio influenta asupra executarii unei directive.4 Argumentele si principiile juridice5 avansate n favoarea aplicabilitatii directe a directivelor fata de statul membru, conform carora acesta nu trebuie sa profite de comportamentul sau contrar dreptului comunitar6, nu-si gaseste aplicarea n raporturile dintre persoane de drept

1 A se vedea punctul 8 din concluziile noastre n Cauza Blanguernon (C-38/89, Rec. 1990, p. I-83, I-88). 2 Exprimat n primul considerent din Tratatul privind Uniunea European, menionat anterior (nota 2). 3 A se vedea, de exemplu, Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia angajailor n eventualitatea insolvenei angajatorului (JO 1980 L 283, p.. 23 ; a se vedea n acest sens hotrrea Francovich, menionat anterior) sau Directiva 85/577/CEE care reprezint obiectul prezentelor proceduri i Hotrrea din 14 martie 1991, Di Pinto (Cauza C361/89, Rec. p. I-1189). 4 Este adevrat c, n cadrul jurisprudenei existente cu privire la efectul directivei, responsabilitatea direct a nclcrii tratatului nu este necesar, dup cum arat interpretarea extensiv, fcut de ctre jurisprudena Curii, a noiunii de stat; a se vedea anterior, seciunea II.1.a). 5 Nemo auditur, venire contra factum proprium, estoppel. 6 Hotrrea Becker, menionat anterior, considerentul 24.

255

privat ntr-o masura mai mare dect referinta la caracterul de sanctiune1 al efectului direct fata de stat. 64. Aplicabilitatea directa a directivelor n raporturile dintre persoanele de drept privat si pierde caracterul de exceptie n sensul invocarii normei favorabile. Dispozitia direct aplicabila care apare ntr-o directiva si vede astfel recunoscute efectele erga omnes. Aceasta este din acel moment asimilata dispozitiilor direct aplicabile care apar n tratat.2 Dispozitia unei directive care produce efecte orizontale ar participa la primatul dreptului comunitar, ceea ce ar fi de dorit n interesul unei aplicari uniforme si eficace a acestuia. 65. Desi efectul direct orizontal al directivelor apare ca fiind de dorit din motivele ce tocmai au fost invocate, au fost avansate argumente de substanta mpotriva unei evolutii jurisprudentiale care ar fi aplicabila n acest sens. 66. Se face referire n mod regulat, n cadrul acestor argumente, la textul articolului 189 din Tratatul CEE si la natura directivei care sunt obligatorii numai n privinta statelor membre iar, n acest caz, numai n privinta rezultatelor de obtinut. 67. n opinia noastra, aceste argumente pot fi respinse. Ct despre libertatea recunoscuta statelor membre n privina formei si mijloacelor pentru executarea directivelor, nu este cu nimic afectata pna la expirarea perioadei tranzitorii. Chiar si dupa aceasta, statele membre pastreaza si aceasta la fel si n cazul efectului direct al anumitor dispozitii o libertate de aciune permisa de directiva. Doar o mica parte din dispozitiile din directive se preteaza aplicarii orizontale. Pentru restul, statele membre nu pot invoca, dupa expirarea intervalului de transpunere, libertati care nu le-au fost conferite dect n scopul executiei adecvate si n intervalele prevazute de directiva. 68. Caracterul obligatoriu pentru statul membru al rezultatelor directivei este imediat din momentul intrarii n vigoare a acesteia. n ceea ce priveste rezultatele directivei, statele membre nu dispun n mod normal de o marja de apreciere. Printre aceste rezultate figureaza, de exemplu, faptul de a acorda caracter obligatoriu normelor de protecie, cel mai trziu la sfrsitul perioadei de transpunere3. Caracterul obligatoriu al unor astfel de norme este dupa cum am observat deja dorit de catre legislatorul comunitar si inerent naturii directivei. n fapt, directivele nu sunt acte de o calitate inferioara, ci sunt adresate, n vederea executarii lor, statelor membre, carora le revine obligatia, care decurge din tratat, de a le transpune complet si n timp util. 69. Natura directivei nu constituie un obstacol, n opinia noastra, n calea efectului sau orizontal. Acesta nu ar afecta nici delimitarea dintre regulament si directiva, efectele directe ale directivei nefiind posibile dect dupa expirarea perioadei de transpunere si doar pentru dispozitiile clare si neconditionale. 70. Un alt argument avansat mpotriva aplicabilitatii orizontale a directivelor este cel rezultat din sarcina impusa tertilor, incompatibila cu principiile statului de drept. Acest argument nu poate fi respins n mod efectiv. Trebuie sa ne ntrebam daca unei persoane de

1 A se vedea concluziile noastre n Hotrrea Costanzo, menionat anterior, considerentul 23. 2 De exemplu, articolul 12 (Hotrrea din 5 februarie 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Rec. p. 3), articolele 53 i 37 alineatul (2) (Hotrrea din 15 iulie 1964, Costa, 6/64, Rec. 1141), articolele 9 i 13 alineatul (2) (Hotrrea din 17 decembrie 1970, Sace, 33/70, Rec. p. 1213), articolul 48 (Hotrrea din 4 decembrie 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337) i articolul 119 (Hotrrea din 8 aprilie 1976, Defrenne, 43/75, Rec. p. 455). 3 Hotrrile din 6 octombrie 1970, Grad (9/70, Rec. p. 825, considerentele 10 i 13) i Sace, menionat anterior, considerentul 11.

256

drept privat al carei comportament este legal n cadrul ordinii juridice nationale i se pot impune sarcini care decurg dintr-o directiva care nu este transpusa si care nu i este adresata si, printre altele, aceasta nu se poate ndrepta mpotriva statului membru care nu si-a respectat obligaiile1. 71. Din motive de certitudine juridica, efectul orizontal al directivelor ne apare, din punctul de vedere al tertului care suporta o sarcina, extrem de problematic. Constatarea potrivit careia, chiar n prezent, persoanelor de drept privat li se impun n mod indirect sarcini ca urmare a efectului directivelor direct aplicabile de exemplu ca urmare a neregularitatilor comise cu ocazia unei licitatii si care pun n cauza situatia juridica a altor ofertanti si, posibil a contractantului2, sau ca urmare a efectului direct a unor astfel de directive n cadrul unei interpretari conforme cu dreptul comunitar ntr-un litigiu ntre societati de drept privat3 nu este de natura sa elimine rezervele pe care le ridica efectul orizontal cu privire la principiile statului de drept. 72. Conditia elementara a unei sarcini impuse cetateanului prin acte legislative este publicarea lor, cu caracter constitutiv, ntr-un organ de publicare oficial.4 Aceasta conditie nu este ndeplinita de catre directivele care au fost adoptate n temeiul Tratatului CEE5. Uzanta care consta n publicarea directivelor n Jurnalul Oficial al Comunitailor Europene drept acte a caror publicare nu este o conditie a aplicabilitatii lor nu remediaza aceasta situatie. Publicarea n Jurnalul Oficial are un caracter pur declarativ si nu conditioneaza intrarea n vigoare a directivelor, ceea ce este uneori demonstrat de faptul ca o nota de subsol indica data notificarii directivei statelor membre6, fiindca directiva intra n vigoare prin notificare7. Posibilitatea de a lua cunostinta de un act nu nlocuieste publicarea cu caracter constitutiv. 73. Pentru directivele care au fost sau vor fi adoptate dupa intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht la 1 noiembrie 1993, situatia este fundamental diferita. Articolul 191 din Tratatul CE prevede de asemenea pentru directive publicarea n Jurnalul Oficial al Comunitatii. Obiectia rezultata din absenta publicarii nu ar putea deci sa fie opusa efectului orizontal al acestor directive recente. 74. Din motive care tin de certitudinea juridica, care constituie un drept fundamental al cetateanului caruia i se impune o sarcina, publicul trebuie sa fie pregatit nca de acum cu faptul ca n viitor directivelor li se vor recunoaste un efect direct orizontal. Din aceste motive, trebuie sa ne bucuram de luarile de pozitie mentionate anterior care provin de la membrii Curtii.8 75. n favoarea persoanei de drept privat care vede impunndu-i-se o sarcina si mpotriva efectului orizontal al directivelor se invoca ncrederea legitima. O ncredere demna de protectie exista cu siguranta n sensul ca unei persoane de drept privat nu este nevoie sa i se impuna sarcini suplimentare, n masura n care aceasta actioneaza n limite legale n cadrul ordinii sale juridice nationale. Pe de alta parte, dupa publicarea unei directive si expirarea perioadei de transpunere, sarcina este previzibila. Ne ntrebam daca ncrederea n faptul ca

1 Exercitarea unei aciuni n despgubiri ridic probleme la nivelul prejudiciului fiindc, n cazul n care statul membru este transpus n timp util, sarcina impus persoanei private exista de asemenea. 2 Hotrrea Constanzo, menionat anterior. 3 Hotrrea Marleasing, menionat anterior 4 Hotrrea din 20 septembrie 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461, considerentul 24). 5 Aceast obiecie nu poate fi ridicat mpotriva aplicabilitii directe a dispoziiilor tratatului. 6 Este vorba astfel de nota referitoare la articolul 9 din Directiva 85/577. 7 A se vedea articolul 191 paragraful al doilea din Tratatul CEE. 8 A se vedea considerentul 47 i nota 36 anterioare.

257

legislatorul national va avea un comportament contrar dreptului comunitar este demna de protectie. 76. mpotriva efectului orizontal al directivelor este naintat un argument bazat pe principiul democratiei. n conformitate cu acest argument, deficitul democratic, care este menionat cu regret n contextul legislatiei comunitare, este sporit atunci cnd parlamentele nationale sunt eludate n momentul aplicarii directivelor. 77. n ceea ce priveste pretinsul deficit democratic, am dori sa observam ca, pe de-o parte drepturile Parlamentului European de a participa la elaborarea legislatiei comunitare au fost sporite n mod treptat prin Actul Unic European si prin Tratatul de la Maastricht. Pe de alta parte, nu putem sustine, dupa opinia noastra, ca legislatorul naional a fost eludat. 78. Legislatorul national are toata libertatea, n timpul perioadei de transpunere, pentru a alege forma si mijloacele de transpunere ale directivei n dreptul national1. Chiar si dupa expirarea perioadei de transpunere, obligatia2 legislatorului national de a transpune directiva subzista, ca si o marja care i permite sa se conformeze acestei obligatii ntr-un fel sau altul, n masura admisa de directiva. Doar dispozitiile directivelor sau normele de protectie suficient de precise pentru a fi sanctionate fara ca un act de punere n aplicare sa fie necesar si care se reiau n aceasta masura de catre legislatorul national produc de ndata, n cadrul ordinii juridice nationale, efecte juridice n raporturile dintre destinatarii reglementarii n cauza. Temerile legate de asistarea la o ruptura ntre situatia juridica care exista n timpul perioadei intermediare care precede transpunerea directivei n dreptul national si cea care exista dupa aceasta perioada sunt n opinia noastra fara fundament, deoarece dispozitiile care se preteaza aplicabilitatii orizontale trebuie sa se regaseasca de asemenea n actul de executare. 79. Obiectia conform careia recunoasterea efectului direct orizontal al directivelor ar spori neglijenta statelor membre la transpunerea acestora nu este n opinia noastra convingatoare, legislatorul national ramnnd responsabil cu executarea lor completa. Recunoasterea, n principiu, al efectului orizontal ar putea sa ncurajeze statul membru sa procedeze la transpunere n termenul prevazut pentru a devansa aplicarea orizontala de catre autoritatile si instantele Comunitatii si ale statelor membre. n opinia noastra, argumentele referitoare la valoarea educativa a aplicabilitatii orizontale se echilibreaza unele cu altele, astfel nct sa nu ncline balana nici n favoarea si nici mpotriva celeilalte. 80. nainte de a ncheia am dori sa observam ca, n cazul recunoasterii efectelor orizontale ale directivelor, se trag concluziile necesare n privinta protectiei jurisdictionale. Astfel este necesar ca att regulamentele ct si deciziile, sa fie susceptibile de un recurs n temeiul articolului 173 alineatul (2).3 81. Suntem n definitiv de parere ca efectul orizontal al directivelor nu poate, din motive de certitudine juridica, sa fie luat n considerare pentru trecut. Pentru viitor, acest efect pare sa se impuna, sub rezerva limitelor indicate, n interesul aplicarii uniforme si eficace a dreptului comunitar. Sarcinile care rezulta din aceasta, impuse persoanelor de drept privat, ni se par acceptabile, fiindca acestea nu merg dincolo de constrngerile pe care acestea le-ar fi suferit n cazul n care statul membru ar fi acionat n conformitate cu dreptul comunitar. n cele din urma, partea care se prevaleaza de o dispozitie neconditionala si suficient de precisa a unei directive va suporta riscul procesului.

1 Hotrrea Grad, menionat anterior, considerentul 13. 2 Hotrrea din 6 mai 1980, Comisia/Belgia (102/79, Rec. p. 1473, considerentul 12). 3 Hotrrea din 29 iunie 1993, Gibraltar/Consiliu (C-298/89, Rec. p. I-3605), a se vedea concluziile noastre.

258

C Concluzie 82. Consideratiile care preced ne fac sa propunem urmatorul raspuns ntrebarilor preliminare: 1) Articolul 1 alineatul (1) si articolul 5 din Directiva 85/577/CEE dispun de precizia necesara aplicabilitatii lor directe n masura n care se poate deduce o garantie minima n ceea ce priveste renuntarea la efectele unui contract neexecutat nca. n ceea ce priveste restul, directiva lasa statelor membre o marja n mai multe aspecte n ceea ce priveste masurile de transpunere n dreptul national. 2) a) Pe baza jurisprudentei intervenite pna n prezent, o directiva netranspusa poate produce efecte n ceea ce priveste statul n masura n care toti detinatorii puterii publice, n special instantele, sunt obligate sa adopte toate masurile generale sau speciale corespunzatoare asigurarii executarii obligatiilor care decurg din directiva. b) Carentele n executarea directivei pot genera n sarcina statului o obligatie de reparatie n privinta unei persoane de drept privat, beneficiara a dispozitiilor sale. 3) Pe baza jurisprudentei constante a Curtii, o directiva netranspusa nu poate avea un efect direct n raporturile dintre persoanele private. Aceasta jurisprudenta trebuie sa fie mentinuta, din motive de certitudine juridica, n ceea ce priveste situatiile trecute. 4) Pentru viitor, apare necesara recunoasterea, n cadrul unei evolutii jurisprudentiale ntemeiate pe Tratatul CE si n interesul unei aplicari universale si eficace a dreptului comunitar, a aplicabilitatii generale a dispozitiilor precise si neconditionale din directive pentru a raspunde sperantelor legitime pe care le nutresc cetatenii Uniunii dupa realizarea pietei interne si intrarea n vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeana.

259

HOTRREA CURII DIN 14 IULIE 19941 n cauza C-91/92, avnd ca obiect o cerere adresat Curii n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE de ctre Giudice Conciliatore di Firenze (Italia) pentru pronunarea, n litigiul pendinte n faa acestei instane, ntre PAOLA FACCINI DORI i RECREB SRL a unei hotrri preliminare privind interpretarea Directivei 85/577/CEE a Consiliului din 20 decembrie 1985 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale (JO L 372, p. 31), CURTEA, compus din domnii O. Due, preedinte, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco i D. A. O. Edward, preedini de camer, C. N. Kakouris, R. Joliet (raportor), F. A. Schockweiler, G. C. Rodrguez Iglesias, F. Grvisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn i J. L. Murray, judectori, avocat general: domnul C. O. Lenz, grefier: domnul H. von Holstein, grefier adjunct, avnd n vedere observaiile scrise prezentate: pentru domnioara Faccini Dori, de ctre Vinicio Premuroso, avocat n Baroul din Milano, i Annalisa Premuroso i Paolo Soldani Benzi, avocai n Baroul din Florena, pentru Recreb Srl, de ctre Michele Trovato, avocat n Baroul din Roma, i de ctre Anna Rita Alessandro, avocat pledant n Florena, pentru guvernul german, de ctre domnii Ernst Rder, Ministerialrat n cadrul Ministerului Federal al Economiei, i Claus-Dieter Quassowski, Regierungsdirektor n cadrul aceluiai minister, n calitate de ageni, pentru guvernul elen, de ctre domnii Vasileios Kontolaimos, consilier juridic adjunct n cadrul Consiliului Juridic de Stat, i Panagiotis Athanasoulis, mandatar judiciar al Consiliului Juridic de Stat, n calitate de ageni, pentru guvernul italian, de ctre domnul Luigi Ferrari Bravo, ef al Serviciului de Contencios Diplomatic din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, asistat de ctre domnul Marcello Conti, Avvocato dello Stato,

1 Limba de procedur: italiana.

260

pentru Comisia Comunitilor Europene, de ctre domnul Lucio Gussetti, membru al Serviciului Juridic, n calitate de agent, avnd n vedere rspunsurile la ntrebarea formulat n scris de ctre Curte: pentru guvernul german, de ctre domnii Ernst Rder i Claus-Dieter Quassowski, pentru guvernul francez, de ctre domnul Jean-Pierre Puissochet, director n cadrul Direciei Afaceri Juridice a Ministerului Afacerilor Externe, i de ctre doamna Catherine de Salins, consilier n cadrul aceluiai minister, n calitate de ageni, avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale guvernului danez, reprezentat de ctre domnul Jrgen Molde, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, ale guvernului german, reprezentat de ctre domnii Ernst Rder i Claus-Dieter Quassowski, n calitate de ageni, ale guvernului elen, reprezentat de ctre domnii Vasileios Kontolaimos i Panagiotis Athanasoulis, n calitate de ageni, ale guvernului francez, reprezentat de ctre doamna Catherine de Salins, n calitate de agent, ale guvernului italian, reprezentat de domnul Luigi Ferrari Bravo, n calitate de agent, asistat de ctre domnul Ivo Braguglia, Avvocato dello Stato, ale Guvernului rilor de Jos, reprezentat de ctre domnul Ton Heukels, consilier juridic adjunct n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, ale Guvernului Regatului Unit, reprezentat de ctre domnul J. E. Collins, n calitate de agent, asistat de ctre domnul Derrick Wyatt, Barrister, i ale Comisiei, reprezentat de ctre domnul Lucio Gussetti, n calitate de agent, n edina din 16 martie 1993, dup ascultarea concluziilor avocatului general prezentate n edina din 9 februarie 1994, pronun prezenta HOTRRE c) Prin Ordonana din 24 ianuarie 1992, primit la Curte la 18 martie 1992, Giudice Conciliatore di Firenze (Italia) a adresat, n primul rnd, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, o ntrebare cu privire la interpretarea Directivei 85/577/CEE a Consiliului din 20 decembrie 1985 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale (JO L 372, p. 31, denumit n continuare directiva privind contractele negociate n afara spaiilor comerciale) i, n al doilea rnd, privind posibilitatea de invocare a acesteia n cazul unui litigiu dintre un comerciant i un consumator. d) Aceast ntrebare a fost adresat n cadrul unui litigiu dintre Paola Faccini Dori, cu domiciliul la Monza (Italia) i Recreb Srl (n continuare numit Recreb). e) Din ordonana de trimitere rezult c la 19 ianuarie 1989, societatea Interdiffusion Srl a ncheiat cu dra Faccini Dori, fr ca aceasta s fi solicitat n prealabil, un contract cu privire la un curs de limba englez prin coresponden, n Gara Central din Milano (Italia), i anume n afara spaiilor sale comerciale. f) Cteva zile mai trziu, prin scrisoarea recomandat din 23 ianuarie 1989, domnioara Faccini Dori a informat societatea respectiv c i-a anulat comanda. Societatea i-a rspuns la 3 iunie 1989, informnd-o asupra cedrii creanei sale ctre Recreb. La 24 iunie 1989, dra Faccini Dori a confirmat n scris ctre Recreb c renunase la nscrierea sa, invocnd n special 261

beneficiul dreptului la renunare prevzut de directiva privind contractele negociate n afara spaiilor comerciale. g) Dup cum rezult din preambul, directiva vizeaz mbuntirea proteciei consumatorilor i eliminarea disparitilor existente ntre legislaiile naionale referitoare la protecia respectiv, dispariti care pot influena funcionarea pieei comune. Aceasta explic n cel de-al patrulea considerent c, n cazul contractelor ncheiate n afara spaiilor comerciale ale comerciantului, iniiativa negocierilor i aparine, de regul, comerciantului, consumatorul fiind total nepregtit pentru acestea i, n consecin, adesea luat prin surprindere. n majoritatea cazurilor, consumatorul nu poate compara calitatea i preul ofertei cu alte oferte. n conformitate cu acelai considerent, elementul surpriz este n general luat n considerare nu doar n cazul contractelor ncheiate n timpul unei vizite la domiciliu, ci i n cazul altor tipuri de contracte ncheiate la iniiativa comerciantului n afara spaiilor comerciale. n consecin, conform celui de-al cincilea considerent, scopul directivei l constituie acordarea n favoarea consumatorului a dreptului de a rezilia un contract ntr-un termen de minim apte zile, care s i permit acestuia s evalueze obligaiile contractuale. h) La 30 iunie 1989, Recreb a solicitat Giudice Conciliatore di Firenze s o oblige pe domnioara Faccini Dori la plata sumei convenite, majorat cu dobnzile i cheltuielile aferente. i) Prin Ordonana din 20 noiembrie 1989, instana a obligat-o pe domnioara Faccini Dori la plata sumelor respective. Aceasta a formulat o opoziie mpotriva acestei ordonane, la aceeai instan. A subliniat, din nou, faptul c ea renunase la contract n condiiile stabilite de directiv. j) Cu toate acestea, se constat c, la momentul respectiv, nicio msur de transpunere a directivei nu fusese adoptat de Italia, dei termenul prevzut pentru transpunere expirase la 23 decembrie 1987. Italia a transpus aceast directiv prin Decreto Legislativo nr. 50 din 15 ianuarie 1992 (GURI, Supliment Ordinar la nr. 27 din 3 februarie 1992, p. 24), care a intrat n vigoare la 3 martie 1992. k) Instana de trimitere se ntreab dac, n pofida netranspunerii directivei de ctre Italia la momentul respectiv, dispoziiile acesteia puteau fi aplicate. l) n consecin, Curii i-a fost adresat o ntrebare preliminar formulat astfel:

Directiva comunitar nr. 577 din 20 decembrie 1985 trebuie considerat ca fiind suficient de precis i detaliat i, n caz afirmativ, este n msur s i produc efectele n raporturile dintre persoanele de drept privat i statul italian i n raporturile dintre persoanele de drept privat n perioada dintre expirarea termenului de 24 de luni acordat statelor membre pentru conformare i data propriu-zis la care statul italian s-a conformat ? m) Directiva privind contractele negociate n afara spaiilor comerciale impune statelor membre adoptarea anumitor norme destinate reglementrii raporturilor juridice dintre comerciani i consumatori. Avnd n vedere natura litigiului dintre un comerciant i un consumator, ntrebarea adresat de instana naional ridic dou probleme care trebuie examinate separat. n primul rnd, este vorba despre caracterul necondiional i suficient de precis al dispoziiilor directivei care determin dreptul la renunare. n al doilea rnd, este vorba despre posibilitatea de invocare, n absena msurilor de transpunere, ntr-un litigiu ntre persoane de drept privat, a unei directive care impune statelor membre adoptarea anumitor norme destinate n mod precis reglementrii raporturilor dintre aceste persoane. 262

Cu privire la caracterul necondiional i suficient de precis al dispoziiilor directivei privind dreptul la renunare n) n conformitate cu articolul 1 alineatul (1), directiva se aplic contractelor ncheiate ntre un comerciant care furnizeaz bunuri i servicii i un consumator, fie n timpul unei excursii organizate de comerciant n afara spaiilor sale comerciale, fie n timpul unei vizite a comerciantului la domiciliul sau la locul de munc al consumatorului, n cazul n care vizita nu a avut loc la cererea expres a acestuia din urm. o) Articolul 2 definete consumatorul ca fiind orice persoan fizic care, n tranzaciile reglementate de prezenta directiv, acioneaz n scopuri care pot fi considerate n afara activitii sale profesionale i comerciantul ca fiind orice persoan fizic sau juridic care, la ncheierea tranzaciei n cauz, acioneaz n cadrul activitii sale comerciale i profesionale. p) Aceste dispoziii sunt suficient de precise pentru a permite instanei naionale s identifice pe debitorii i beneficiarii obligaiilor. n aceast privin, nu este necesar nicio msur special de punere n aplicare. Instana naional se poate limita la a verifica dac respectivul contract a fost ncheiat n circumstanele descrise de directiv i dac a fost ncheiat ntre un comerciant i un consumator, n sensul directivei. q) Pentru a proteja consumatorul care a ncheiat un contract n aceste circumstane, articolul 4 din directiv prevede obligaia comerciantului de a informa n scris pe consumator cu privire la dreptul su de a rezilia contractul, precum i asupra numelui i adresei unei persoane fa de care i poate exercita acest drept. Acesta mai menioneaz c, n conformitate cu articolul 1 alineatul (1), aceste informaii trebuie s-i fie furnizate consumatorului la momentul ncheierii contractului. n cele din urm, acesta prevede c statele membre trebuie s vegheze ca legislaia naional s prevad msuri adecvate privind protecia consumatorului n cazurile n care informaia n cauz nu este furnizat. r) Pe de alt parte, articolul 5 alineatul (1) din directiv prevede, n special, dreptul consumatorului de a renuna la efectele angajamentului su prin expedierea unei notificri ntr-un termen de cel puin apte zile de la data la care comerciantul, n conformitate cu termenii i condiiile prevzute de legislaia naional, l-a informat cu privire la drepturile sale. n alineatul (2) se precizeaz c notificarea acestei renunri are ca efect eliberarea consumatorului de orice obligaie care decurge din contractul respectiv. s) Articolele 4 i 5 acord statelor membre o anumit libertate de apreciere n ceea ce privete protecia consumatorului n cazul n care informaia nu i este furnizat de ctre comerciant, precum i n ceea ce privete stabilirea termenului i a condiiilor de renunare. Cu toate acestea, prezenta circumstan nu afecteaz caracterul precis i necondiional al dispoziiilor directivei n cauz, n litigiul principal. n fapt, aceast libertate de apreciere nu exclude posibilitatea de a stabili drepturi minime. n acest sens, dup cum rezult din dispoziiile articolului 5, renunarea trebuie notificat ntr-un termen de cel puin apte zile de la data la care consumatorul a primit informaia impus de la comerciant. Prin urmare, este posibil s se stabileasc protecia minim care, n orice mprejurare, trebuie garantat. t) n ceea ce privete prima problem ridicat, trebuie s se rspund instanei naionale c articolul 1 alineatul (1), articolul 2 i articolul 5 din directiv sunt necondiionale i suficient de precise n ceea ce privete stabilirea beneficiarilor i a termenului minim n care trebuie notificat renunarea. Cu privire la posibilitatea de invocare a dispoziiilor directivei privind dreptul la renunare ntr-un litigiu dintre un consumator i un comerciant 263

u) A doua ntrebare adresat de instana naional urmrete s afle, n special, dac n absena msurilor de transpunere a directivei n termenele prevzute, consumatorii i pot ntemeia pe directiva propriu-zis dreptul la renunare mpotriva comercianilor cu care au ncheiat un contract i dac pot invoca acest drept naintea unei instane naionale. v) Dup cum a evideniat Curtea n jurisprudena constant, ncepnd cu Hotrrea din 26 februarie 1986, Marshall/Southampton and South-West Hampshire Health Authority (152/84, Rec. p. 723, considerentul 48), o directiv nu poate da natere ea nsi unor obligaii n sarcina unei persoane de drept privat i, prin urmare, nu poate fi invocat ca atare mpotriva acesteia. w) Instana naional a artat c limitarea efectelor directivelor necondiionale i suficient de precise, dar care nu au fost transpuse, cu privire la raporturile dintre entitile statale i persoanele de drept privat, are ca rezultat aplicarea unui act normativ numai n raporturile dintre anumite subiecte de drept, pe cnd, n conformitate cu ordinea juridic italian i cu ordinea juridic a oricrei alte ri moderne ntemeiate pe principiul legalitii, statul este un subiect de drept ca oricare altul. n cazul n care directiva nu ar putea fi invocat dect n raport cu statul, aceasta ar echivala cu o sanciune pentru absena adoptrii msurilor legislative de transpunere, ca i n cazul unui raport de natur privat. x) n aceast privin, este suficient s se arate c, astfel cum rezult din Hotrrea din 26 februarie 1986, Marshall (considerentele 48 i 49), jurisprudena privind posibilitatea de invocare a directivelor mpotriva entitilor statale este ntemeiat pe caracterul constrngtor pe care articolul 189 l recunoate directivei, caracter constrngtor care nu exist dect cu privire la oricare stat membru destinatar. Aceast jurispruden urmrete s evite cazul n care un stat se poate prevala de necunoaterea dreptului comunitar. y) Este inacceptabil ca un stat, cruia legiuitorul comunitar i impune s adopte anumite norme destinate reglementrii raporturilor sale (sau cele ale entitilor statale) cu persoane de drept privat, pentru a le conferi acestora din urm anumite drepturi, s poat invoca nendeplinirea obligaiilor sale pentru a priva pe persoanele de drept privat de beneficiul drepturilor respective. Astfel, Curtea recunoate posibilitatea invocrii mpotriva statului (sau a entitilor statale) a anumitor dispoziii ale directivelor privind ncheierea contractelor de achiziii publice (a se vedea Hotrrea din 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839) i a directivelor privind armonizarea impozitelor pe cifra de afaceri (a se vedea Hotrrea din 19 ianuarie 1982, Becker, 8/81, Rec. p. 53). z) Extinderea acestei jurisprudene la domeniul raporturilor dintre persoane de drept privat nsemn s i se recunoasc Comunitii competena de a institui obligaii cu efect imediat n sarcina persoanelor de drept privat, n timp ce aceasta nu are competena respectiv dect atunci cnd i se atribuie competena de a adopta regulamente. aa) Prin urmare, n absena msurilor de transpunere a directivei n termenele prevzute, consumatorii nu i pot ntemeia dreptul la renunare mpotriva comercianilor cu care au ncheiat un contract pe directiva propriu-zis i nu pot invoca acest drept naintea unei instane naionale. bb) Trebuie reamintit c, n conformitate cu o jurispruden constant ncepnd cu Hotrrea din 10 aprilie 1984, Von Colson i Kamann (14/83, Rec. p. 1891, considerentul 26), obligaia statelor membre, care decurge dintr-o directiv, de a atinge rezultatul prevzut de aceasta, precum i datoria acestora, n conformitate cu articolul 5 din tratat, de a lua toate msurile generale sau speciale necesare pentru a asigura ndeplinirea acestei obligaii, se impun tuturor autoritilor statelor membre, inclusiv autoritilor jurisdicionale n cadrul competenelor 264

acestora. Dup cum rezult din Hotrrile Curii din 13 noiembrie 1990, Marleasing (C106/89, Rec. p. I-4135, considerentul 8) i din 16 decembrie 1993, Wagner Miret (C-334/92, Rec. p. I-6911, considerentul 20), n aplicarea dreptului naional, fie c este vorba despre dispoziii anterioare sau posterioare directivei, instana naional trebuie s l interpreteze, pe ct posibil, n lumina literei i spiritului directivei pentru a se obine rezultatul vizat i pentru a se conforma astfel articolului 189 paragraful al treilea din tratat. cc) n cazul n care rezultatul prevzut de directiv nu poate fi obinut prin interpretare, trebuie reamintit c, n conformitate cu Hotrrea din 19 noiembrie 1991, Francovich e.a. (C6/90 i C-9/90, Rec. p. I-5357, considerentul 39), dreptul comunitar impune statelor membre repararea prejudiciilor care au fost cauzate persoanelor de drept privat ca urmare a netranspunerii unei directive dac sunt ndeplinite trei condiii. n primul rnd, scopul directivei trebuie s fie acela de a acorda drepturi persoanelor de drept privat. Coninutul acestor drepturi trebuie s poat fi identificat pe baza dispoziiilor directivei. n cele din urm, trebuie s existe o legtur de cauzalitate ntre nerespectarea obligaiei de ctre stat i prejudiciul suferit. dd) Directiva privind contractele negociate n afara spaiilor comerciale are drept scop incontestabil acordarea de drepturi persoanelor de drept privat i este la fel de sigur c dispoziiile directivei sunt suficiente pentru identificarea coninutului minim al acestor drepturi (a se vedea considerentul 17). ee) n cazul n care s-a produs un prejudiciu i acesta se datoreaz nclcrii de ctre stat a obligaiei care i revenea, instana naional este cea care trebuie s asigure dreptul consumatorilor vtmai de a obine despgubiri, n conformitate cu legislaia naional privind rspunderea. ff) n ceea ce privete cea de-a doua problem ridicat de ctre instana naional i avnd n vedere consideraiile precedente, trebuie s se rspund c, n absena msurilor de transpunere a directivei n termenele prevzute, consumatorii nu i pot ntemeia dreptul la renunare mpotriva comercianilor cu care au ncheiat un contract pe directiva propriu-zis i nu pot invoca acest drept naintea unei instane naionale. Cu toate acestea, n momentul punerii n aplicare a dispoziiilor legislaiei naionale, anterioare sau posterioare directivei, instana naional este obligat s le interpreteze, pe ct posibil, n conformitate cu litera i spiritul directivei. Cu privire la cheltuielile de judecat gg) Cheltuielile efectuate de ctre guvernele danez, german, elen, francez, italian, Guvernul rilor de Jos i de ctre Guvernul Regatului Unit, precum i de ctre Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebarea adresat de ctre Giudice Conciliatore di Firenze, prin Ordonana din 24 ianuarie 1992, hotrte:

265

Articolul 1 alineatul (1), articolul 2 i articolul 5 din Directiva 85/577/CEE a Consiliului din 20 decembrie 1985 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale sunt necondiionale i suficient de precise n ceea ce privete stabilirea beneficiarilor i a termenului minim n care trebuie notificat renunarea. n absena msurilor de transpunere a Directivei 85/577 n termenele prevzute, consumatorii nu i pot ntemeia dreptul la renunare mpotriva comercianilor cu care au ncheiat un contract pe directiva propriu-zis i nu pot invoca acest drept naintea unei instane naionale. Cu toate acestea, n momentul punerii n aplicare a dispoziiilor legislaiei naionale, anterioare sau posterioare directivei, instana naional este obligat s le interpreteze, pe ct posibil, n conformitate cu litera i spiritul directivei. Mancini Diez de Velasco Joliet Grvisse Edward Schockweiler Zuleeg Kapteyn Moitinho de Almeida Kakouris Rodrguez Iglesias Murray

Due

Pronunat n edin public la Luxembourg, 14 iulie 1994. Grefier R. Grass Preedinte O. Due

266

61993J0046 Cauzele conexate C-46/93 i C-48/93 BRASSERIE DU PCHEUR SA mpotriva BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND i THE QUEEN mpotriva SECRETARY OF STATE FOR TRANSPORT, EX PARTE: FACTORTAME LTD S.A. (cereri pentru pronunarea unei hotrri preliminare, formulate de Bundesgerichtshof i de High Court of Justice, Queens Bench Division, Divisional Court) Principiul rspunderii statului membru pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care i sunt imputabile nclcri imputabile organului legislativ naional Condiiile rspunderii statului ntinderea reparaiei

Raportul de edin Concluziile avocatului general G. Tesauro, prezentate la 28 noiembrie 1995 Hotrrea Curii din 5 martie 1996 Expunere sumar 1. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcare de ctre un stat membru Obligaie de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare Caracter direct aplicabil al dispoziiei nclcate Absena relevanei 2. Drept comunitar nclcare de ctre statele membre Consecine Absena unor dispoziii exprese i precise n tratat Definiie dat de Curtea de Justiie Metode (Tratatul CEE, articolul 164) 3. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcare de ctre un stat membru Obligaie de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare nclcare imputabil organului legislativ naional Absena relevanei

267

4. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcare de ctre un stat membru nclcare imputabil organului legislativ naional care dispune de o larg marj de apreciere pentru a opera alegeri normative - Obligaie de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare Condiii Modaliti de reparare Aplicarea dreptului naional Limite (Tratatul CEE, articolele 5 i 215, alineatul 2) 5. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcarea de ctre un stat membru Obligaia de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare Determinarea prejudiciului care poate fi reparat Aplicarea dreptului naional Limite 6. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcarea de ctre un stat membru Obligaia de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare Condiii Repararea numai a prejudiciilor cauzate ulterior pronunrii unei hotrri prin care se constat nendeplinirea obligaiilor, constituit din nclcarea menionat - Inadmisibilitate 1. Principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar care le sunt imputabile i gsete aplicarea n cazul n care nclcarea privete o dispoziie de drept comunitar direct aplicabil. ntr-adevr, posibilitatea oferit justiiabililor de a invoca n faa instanelor naionale dispoziiile direct aplicabile ale tratatului nu constituie dect o garanie minim i nu este suficient pentru a asigura n sine aplicarea deplin i complet a tratatului. Avnd rolul de a face ca aplicarea dispoziiilor dreptului comunitar s prevaleze asupra dispoziiilor naionale, aceast posibilitate nu poate, n toate cazurile, s garanteze c persoana particular beneficiaz de drepturile pe care i le confer dreptul comunitar i, n special, c aceasta nu sufer nici un prejudiciu n urma unei nerespectri a acestui drept de ctre un stat membru. 2. Deoarece tratatul nu conine dispoziii care s reglementeze n mod expres i precis consecinele nclcrii dreptului comunitar de ctre statele membre, este de competena Curii, n exercitarea sarcinii care i-a fost conferit prin articolul 164 din tratat, s asigure respectarea dreptului la interpretarea i aplicarea tratatului, s hotrasc asupra unor astfel de probleme conform metodelor de interpretare general acceptate, n special fcnd apel la principiile fundamentale ale sistemului juridic comunitar i, dup caz, la principii generale comune ale sistemelor juridice din statele membre. 3. Principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic atunci cnd aceste nclcri se datoreaz organului legislativ naional. n fapt, acest principiu, inerent sistemului tratatului, este valabil n orice situaie de nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru, oricare ar fi organul din statul membru a crui aciune sau omisiune a determinat nclcarea, iar obligaia de reparare pe care o enun nu poate depinde de normele interne de repartizare a competenelor ntre competenele instituite prin Constituie, avnd n vedere cerina fundamental a ordinii juridice comunitare pe care o constituie uniformitatea de aplicare a dreptului comunitar. 4 Pentru a defini condiiile n care nclcarea dreptului comunitar de ctre un stat membru deschide persoanelor particulare vtmate un drept la reparaie, este necesar s se in seama mai nti de principiile proprii ordinii juridice comunitare, care servete drept fundament pentru rspunderea statului, i anume deplina eficien a normelor comunitare i protecia 268

efectiv a drepturilor pe care acestea le recunosc, pe de o parte, i obligaia de cooperare care le revine statelor membre n temeiul articolului 5 din tratat, pe de alt parte. Este necesar s se fac referire, de asemenea, la regimul care a fost definit pentru rspunderea extracontractual a Comunitii, n msura n care, pe de o parte, n temeiul articolului 215 al doilea paragraf din tratat, acesta a fost construit pornind de la principiile generale comune drepturilor statelor membre i, pe de alt parte, n absena unei justificri speciale, nu este necesar ca rspunderea Comunitii i cea a statelor membre s fac obiectul unor regimuri diferite n situaii comparabile, ntruct protecia drepturilor pe care persoanele particulare le au n temeiul dreptului comunitar nu poate varia n funcie de natura naional sau comunitar a autoritii care se afl la originea prejudiciului. De aceea, atunci cnd o nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru este imputabil organului legislativ naional care acioneaz ntr-un domeniu n care dispune de o larg marj de apreciere pentru a opera alegeri normative, persoanele particulare vtmate au dreptul la reparaie, dat fiind c norma de drept comunitar are ca obiect s le confere drepturi, c nclcarea este suficient de grav i c exist o legtur de cauzalitate direct ntre aceast nclcare i prejudiciul cauzat persoanelor particulare. Sub aceast rezerv, n cadrul dreptului naional privind rspunderea care i revine statului, de a repara consecinele prejudiciului cauzat prin nclcarea dreptului comunitar care i este imputabil, nelegndu-se c nu pot fi mai puin favorabile condiiile stabilite de legislaia naional aplicabil dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern i nu pot fi prezentate astfel nct obinerea reparaiei s fie practic imposibil sau extrem de dificil. n special, instana naional nu poate, n cadrul legislaiei naionale pe care o aplic, s condiioneze reparaia de existena unei greeli (intenionate sau din neglijen) imputabile autoritii de stat creia i se imput nerespectarea obligaiilor sau neglijena pe lng nclcarea suficient de grav a dreptului comunitar. Fiind vorba despre aceast nclcare suficient de grav a normei comunitare, criteriul decisiv pentru a considera c aceast nclcare este suficient de grav este cel al nerespectrii evidente i grave, de ctre un stat membru, a limitelor care se impun puterii sale de apreciere. n aceast privin, elementele pe care instana competent poate fi determinat s le ia n considerare includ gradul de claritate i de precizie al normei nclcate, sfera de aplicare a marjei de apreciere pe care norma nclcat o las autoritilor naionale sau comunitare, caracterul intenionat sau involuntar al nclcrii comise sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale greeli de drept, circumstana c atitudinile adoptate de ctre o instituie comunitar au putut contribui la omisiunea, la adoptarea sau la meninerea unor msuri sau practici naionale contrare dreptului comunitar. n orice caz, o nclcare a dreptului comunitar este suficient de grav n cazul n care a persistat, n ciuda pronunrii unei hotrri care constat nendeplinirea obligaiilor, a unei hotrri preliminare sau a unei jurisprudene a Curii bine stabilite n materie, din care rezult caracterul infracional al comportamentului n cauz. 5. Repararea de ctre statele membre a prejudiciilor cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar trebuie s fie corespunztoare prejudiciului cauzat. n absena unor dispoziii comunitare n acest domeniu, este de competena ordinii juridice interne a fiecrui stat membru s stabileasc criteriile care i permit s determine sfera de aplicare a reparaiei, dat fiind c acestea nu pot fi mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaii sau aciuni asemntoare ntemeiate pe dreptul intern i c, n nici un caz, nu pot fi de natur s fac practic imposibil sau extrem de dificil repararea. Nu este conform cu dreptul comunitar o reglementare naional care limiteaz, de manier general, prejudiciul 269

pentru care poate fi acordat repararea la prejudiciile cauzate unor anumite bunuri individuale special protejate, cu excluderea total a profitului nerealizat al persoanelor particulare. Pe de alt parte, trebuie s se poat acorda daune-interese speciale, cum ar fi daunele-interese exemplare prevzute de dreptul englez, n cadrul reclamaiilor sau aciunilor ntemeiate pe dreptul comunitar, n cazul n care astfel de daune-interese pot fi acordate n cadrul unor reclamaii sau aciuni asemntoare, ntemeiate pe dreptul intern. 6. Obligaia, pentru un stat membru, de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care i sunt imputabile, nu poate fi limitat numai la prejudiciile cauzate ulterior pronunrii unei hotrri a Curii prin care se constat nclcarea respectiv. Dat fiind c dreptul la reparaie exist, n conformitate cu dreptul comunitar, din momentul n care sunt ndeplinite condiiile necesare, nu se poate admite ca obligaia de reparaie n sarcina statului membru n cauz s poat fi limitat numai la prejudiciile cauzate ulterior pronunrii unei hotrri a Curii care constat nendeplinirea acesteia, fr a pune n discuie dreptul la reparaie recunoscut de sistemul juridic comunitar. n plus, faptul de a condiiona reparaia prejudiciului de cerina unei constatri prealabile de ctre Curte a nerespectrii dreptului comunitar imputabil statului membru n cauz este contrar principiului eficienei dreptului comunitar, dat fiind c acesta exclude orice drept la reparaie atta timp ct pretinsa nendeplinire a obligaiilor nu a fcut obiectul unei aciuni introduse de ctre Comisie n temeiul articolului 169 din tratat i al unei constatri de ctre Curte. Or, drepturile n beneficiul persoanelor particulare, care decurg din dispoziiile comunitare cu efect direct n sistemul intern al statelor membre, nu pot depinde de aprecierea de ctre Comisie a oportunitii de a aciona, n temeiul articolului 169 din tratat, mpotriva unui stat membru i nici de pronunarea de ctre Curte a unei eventuale hotrri de nendeplinire a obligaiilor.

270

RAPORT DE EDIN PREZENTAT N CAUZELE CONEXATE C-46/93 I C-48/931 Cuprins I. Faptele premergtoare litigiului A. Cauza C-46/93 1) Fapte i procedur 2) Drept naional 3) ntrebri preliminare B. Cauza C-48/93 1) Fapte i procedur 2) Drept naional 3) ntrebri preliminare II. Procedura n faa Curii de Justiie III. Observaii scrise prezentate n faa Curii A. Sinteza argumentelor i a rspunsurilor propuse B. Aplicabilitatea principiului rspunderii statului pentru actele adoptate de ctre organul legislativ (prima ntrebare n cauza C-46/93 i n cauza C-48/93) C. Condiii ale rspunderii statului (a doua ntrebare n cauza C-46/93 i prima ntrebare n cauza C-48/93) D. Condiia de greeal (a treia ntrebare n cauza C-46/93) E. Sfera de aplicare material a obligaiei de reparaie [a patra ntrebare litera (a), n cauza C-46/93 i a doua ntrebare n cauza C-48/93] F. Sfera de aplicare n timp a obligaiei de reparaie [a patra ntrebare litera (b) n cauza C46/93]

1 Limbile de procedur: germana i engleza.

271

I. Faptele premergtoare litigiului A. Cauza C-46/93 1. Fapte i procedur 1. Brasserie du Pcheur SA, reclamant n aciunea principal n cauza C-46/93 (denumit n continuare Brasserie du Pcheur), este o fabric de bere francez cu sediul la Schiltigheim (Alsacia). Pn n 1981, aceasta exporta bere n Republica Federal Germania. La sfritul lui 1981, aceasta a fost constrns s i ntrerup exporturile deoarece autoritile germane au reproat berii fabricate c nu era conform cu legea puritii germane, n special cu articolele 9 i 10 (Biersteuergesetz Legea fiscal a berii , codificarea din 14 martie 1952, BGBl. I, p. 148, n versiunea din 14 decembrie 1976 BGBl. I, p. 3341, p. 3357, denumit n continuare BstG). 2. ntruct articolele BstG citate anterior erau contrare cu articolul 30 din Tratatul CEE, Comisia a iniiat o procedur privind nendeplinirea obligaiilor mpotriva Republicii Federale Germania, viznd n acelai timp interdicia de a comercializa sub denumirea Bier (bere) berea fabricat legal n alte state membre, conform unor norme diferite i interdicia de a importa bere cu aditivi. 3. n hotrrea din 12 martie 1987, Comisia/Germania (178/84, Rec. p. 1227), Curtea a considerat interdicia de a comercializa berea care nu este conform cu articolele 9 i 10 din BstG, importat din alte state membre, ca fiind incompatibil cu articolul 30. 4. n consecin, Brasserie du Pcheur a solicitat Republicii Federale Germania repararea prejudiciului pe care aceast restricie a importurilor i l-a adus ntre 1981 i 1987, n sum de 1 800 000 DM, corespunztoare unei pri a prejudiciului real. Aceast aciune a fost respins de ctre instanele inferioare. Brasserie du Pcheur i-a meninut concluziile n recursul n faa Bundesgerichtshof. 2. Drept naional 5. Articolul 839 alineatul (1) prima tez din Brgerliches Gesetzbuch (Codul civil german, denumit n continuare BGB) prevede: Orice funcionar care, cu intenie sau din neglijen, ncalc obligaiile care i revin n raporturile cu un ter este obligat s repare prejudiciul provocat astfel terului. Articolul 34 din Grundgesetz (Legea fundamental, denumit n continuare GG) prevede: n cazul n care o persoan, n exercitarea unei funcii publice care i este ncredinat, ncalc obligaiile care i revin n temeiul ndatoririlor sale fa de un ter, rspunderea pentru aceast fapt aparine, n principiu, statului sau colectivitii n serviciul creia se afl persoana respectiv. n cazul n care o asemenea nclcare este svrit cu intenie sau din neglijen, mpotriva autorului poate fi formulat aciunea n regres. n cazul aciunii n daune-interese i al aciunii n regres, nu este exclus accesul la instanele de drept comun. n Republica Federal Germania, rspunderea statului poate fi angajat n temeiul dispoziiilor conexate ale BGB i ale GG menionate. Cu toate acestea, n spe, organul legislativ i asum fa de BstG numai sarcini care privesc colectivitatea, fr a viza nici o persoan sau categorie de persoane n special, care ar putea fi considerate ca teri n sensul acestor dispoziii. 272

6. Pe de alt parte, este, de asemenea, posibil s se angajeze rspunderea statului datorit unei intervenii nelegale a autoritii publice, asimilabil unei exproprieri. Este vorba despre un principiu dezvoltat de jurisprudena Bundesgerichtshof (BGHZ culegere de hotrri ale Bundesgerichtshof n materie civil 90, p. 17, pp. 29 i urm.). Cu toate acestea, conform acestei instane, principiul n cauz nu permite repararea prejudiciilor care i au cauza ntr-o lege contrar Constituiei (BGHZ 100, p. 136, pp. 145 i 146). 7. Instana de trimitere consider, prin urmare, c dreptul englez nu furnizeaz nici un temei care s permit o reparaie a prejudiciului cauzat reclamantei. 3. ntrebri preliminare 8. Avnd ndoieli cu privire la interpretarea principiului rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor normelor dreptului comunitar i care sunt imputabile acestuia, astfel cum rezult din hotrrea din 19 noiembrie 1991 Francovich i Bonifaci (C-6/90 i C-9/90, Rec. p. 1-5357, denumit n continuare hotrrea Francovich), Bundesgerichtshof a decis s suspende judecata i s adreseze Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) Principiul dreptului comunitar conform cruia statele membre au obligaia de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor normelor dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic i n cazul n care aceast nclcare rezult din faptul c nu s-a adaptat o lege formal adoptat de parlament la normele de drept comunitar, al cror rang este superior (n spe: neadaptarea articolelor 9 i 10 din Biersteuergesetz la articolul 30 din Tratatul CEE)? 2) Sistemul juridic intern poate stabili c un eventual drept la reparaie poate fi subiect al acelorai restricii ca i cele aplicabile n cazul nclcrii dispoziiilor naionale de rang superior de ctre o anumit lege, de exemplu, n cazul nclcrii Grundgesetz al Republicii Federale Germania de ctre o simpl lege federal german? 3) Sistemul juridic intern poate s condiioneze dreptul la reparaie de existena unei greeli (intenionate sau din neglijen) imputabile autoritilor de stat rspunztoare de aceast neadaptare? 4) n cazul n care rspunsul la prima ntrebare este afirmativ i dac rspunsul la a doua ntrebare este negativ: a) Obligaia de despgubire conform dreptului naional se poate limita la repararea prejudiciilor cauzate anumitor bunuri individuale protejate printr-o dispoziie legal, de exemplu cele cauzate proprietii, sau este necesar s se compenseze n mod global totalitatea prejudiciilor cauzate patrimoniului, inclusiv profitul nerealizate? b) Obligaia de despgubire se ntinde asupra reparrii prejudiciilor care erau deja cauzate nainte ca Curtea European de Justiie s constate, prin hotrrea din 12 martie 1987 (C178/84) c articolul 10 din Biersteuergesetz ncalc dispoziiile comunitare de rang superior? B. Cauza C-48/93 1. Fapte i procedur 9. La 16 decembrie 1988, un anumit numr de persoane fizice i societi britanice, precum i administratorii i acionarii societilor menionate au introdus o aciune n faa High Court of 273

Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (denumit n continuare Divisional Court), n scopul de a contesta compatibilitatea prii a doua din Merchant Shipping Act 1988 (Legea din 1988 a marinei comerciale) cu articolele 7, 52, 58 i 221 din Tratatul CEE. Noul sistem de nmatriculare a navelor de pescuit britanice impunea anumite condiii de naionalitate, de reedin i de domiciliu ale proprietarilor de nave. Navele de pescuit care nu puteau fi nmatriculate n noul registru erau private de dreptul de a pescui. Noul sistem a intrat n vigoare la 1 decembrie 1988, ns nscrierea n noul registru s-a solicitat de-abia la ncheierea unei perioade tranzitorii care expira la 31 martie 1989. 10. Prin ordonana din 10 martie 1989, Divisional Court a suspendat aplicarea noului sistem de nmatriculare i a suspendat judecata pn la pronunarea Curii cu titlu preliminar cu privire la problemele de drept comunitar ridicate de reclamani. n hotrrea din 25 iulie 1991, Factortame II (C-221/89, Rec. p. 1-3905), Curtea a decis c dreptul comunitar i, n special, articolul 52 din tratatul CEE, se opune unor cerine de naionalitate, de reedin i de domiciliu ale proprietarilor de nave de pescuit, precum sunt cele prevzute de noul sistem de nregistrare n Regatul Unit. 11. Acordarea unei ordonane preediniale de ctre Divisional Court a fost anulat de ctre Court of Appeal. n urma aciunii reclamanilor n faa House of Lords, prin hotrrea din 18 mai 1989, aceast instan a sesizat Curtea cu privire la dou ntrebri preliminare referitoare la competena instanelor naionale de a dispune msuri provizorii, atunci cnd se refer la drepturi conferite de dreptul comunitar. n hotrrea din 19 iunie 1990, Factortame I (C213/89, Rec. 1-2433), Curtea a hotrt c dreptul comunitar trebuie s fie interpretat n sensul c instana naional care, fiind sesizat cu privire la un litigiu referitor la dreptul comunitar, consider c singurul obstacol care se opune pentru ca aceasta s dispun msuri provizorii este c o norm de drept intern trebuie s nlture aplicarea acestei norme. La 11 octombrie 1990, House of Lords a confirmat ordonana preedinial acordat de Divisional Court, n ateptarea unei hotrri cu privire la fondul cauzei. 12. ntre timp, Comisia a introdus, la 4 august 1989, o aciune n nendeplinirea obligaiilor, n temeiul articolului 169 din Tratatul CEE mpotriva Regatului Unit, viznd condiiile cerute de noul sistem de nregistrare din Regatul Unit cu privire la naionalitatea proprietarilor de nave de pescuit, pe motiv c acestea sunt contrare articolelor 7, 52 i 221 din Tratatul CEE. Printrun act separat, Comisia a introdus, de asemenea, n temeiul articolelor 186 din Tratatul CEE i 83 din Regulamentul de procedur al Curii, o cerere de msuri provizorii viznd suspendarea aplicrii condiiilor de naionalitate n cauz, n ceea ce-i privete pe resortisanii altor state membre i pentru navele de pescuit care practicau, pn la 31 martie 1989, o activitate de pescuit sub pavilion britanic. Prin ordonana din 10 octombrie 1989, Comisia/Regatul Unit (C246/89 R, Rec. p. 3125), preedintele Curii a admis aceast ultim cerere. n executarea acestei ordonane, noul sistem de nregistrare a fost modificat printr-un regulament, cu efect ncepnd de la 2 noiembrie 1989. Prin hotrrea din 4 octombrie 1991, Comisia/Regatul Unit (C-246/89, Rec. p. 1-4585), Curtea a considerat c Regatul Unit, prin solicitarea condiiilor de naionalitate ale proprietarilor de nave, nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul articolelor 7, 52 i 221 din Tratatul CEE. 13. ntre timp, la 2 octombrie 1991, Divisional Court a emis o ordonan de executare a hotrrii Curii n cauza C-221/89 citat anterior privind nmatricularea navelor de pescuit n cazul a 79 de reclamani. n acelai timp, aceasta a invitat reclamanii s-i precizeze cererea de despgubiri mpotriva Secretary of State for Transport. Prin ordonana din 18 noiembrie 1992, instana a acceptat introducerea n procedur i/sau de a solicita despgubiri a mai multor societi i a altor persoane. Tot prin ordonana din 18 noiembrie 1992, instana a autorizat Rawlings (Trawling) Limited, al 37-lea reclamant n cauza C-48/93 (denumit n 274

continuare Rawlings), s-i modifice cererea de despgubiri n scopul de a include n aceasta o cerere de daune-interese exemplare pentru comportamentul neconstituional al autoritilor publice (exemplary damages for unconstitutional behaviour). 14. Repararea solicitat de reclamani este ntemeiat pe diferitele capete de cerere privind prejudiciile, incluznd, n special, cheltuielile i pierderile suferite de la intrarea n vigoare a noii legislaii, la 1 aprilie 1989, pn la abrogarea acesteia, la 2 noiembrie. 2. Drept naional 15. Nu exist texte de drept pozitiv n Regatul Unit n temeiul crora poate fi angajat rspunderea statului. Cu toate acestea, jurisprudena a deschis o asemenea posibilitate. 16. Pe de o parte, angajarea rspunderii statului poate fi ntemeiat pe un abuz de putere n exerciiul unei funcii publice. Cu toate acestea, n cauza Bourgoin mpotriva Minister of Agriculture, Fisheries and Food [(1986) Q. B. p. 716], Court of Appeal din Anglia a hotrt c statul nu era obligat, att n temeiul dreptului englez, ct i n temeiul dreptului comunitar, s despgubeasc victimele unui comportament considerat de ctre Curte contrar dreptului comunitar, pe motiv c nu s-a dovedit c ministrul a acionat avnd cunotin de nevalabilitatea actului n cauz i c acesta avea intenia sau contiina c aduce un prejudiciu reclamanilor. Mai recent, n cauza Kirklees Metropolitan Borough Council mpotriva Wickes Building Supplies Limited [(1992) 3 WLR 170, 188, C - D], House of Lords a afirmat obiter dictum c: ... de la decizia Curii de Justiie a Comunitilor Europene n cauza Francovich mpotriva Republicii Italiene, este necesar s ne ntrebm acum dac decizia n cauza Bourgoin a fost pronunat n mod corect. 17. Este puin probabil ca o aciune n despgubire s fie introdus pentru o pierdere pur financiar, cauzat de o neglijen n exercitarea competenelor administrative i a fortiori legislative, dei aceast posibilitate a fost lsat deschis de ctre instane: a se vedea, n special, Rowling mpotriva Takoro Properties Ltd (1988, AC 473). Existena unei obligaii de supraveghere n sarcina autoritilor publice este o condiie prealabil a unei aciuni de acest gen. Noiunea i sfera de aplicare a acestei obligaii de supraveghere sunt dezvoltate n prezent n jurisprudena Regatului Unit [cauza Lonhro v Tabbit, (1992) 4 Ail ER 280]. 18. Instana de trimitere consider c, n cazul n care jurisprudena care rezult din hotrrea Bourgoin, citat anterior, ar fi aplicat n cauza de fa, reclamanii nu ar avea nici un drept la reparaie. 3. ntrebri preliminare 19. Avnd ndoieli cu privire la interpretarea principiului rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor dreptului comunitar i care sunt imputabile acestuia, astfel cum rezult din hotrrea Francovich citat anterior, instana naional a decis s suspende judecata i s adreseze Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) n cadrul tuturor circumstanelor cauzei prezente, i anume atunci cnd: a) legislaia unui stat membru a impus condiii privind naionalitatea, domiciliul i reedina proprietarilor i operatorilor de vase de pescuit, precum i ale acionarilor i administratorilor societilor de armatori, 275

i b) aceste condiii au fost considerate de ctre Curte (cauzele C-221/89 i C-246/89) ca fiind contrare articolelor 5, 7, 52 i 221 din Tratatul CEE, dreptul comunitar confer proprietarilor sau operatorilor acestor tipuri de vase, precum i administratorilor i/sau acionarilor societilor de armatori, un drept la despgubire de ctre statul membru pentru pierderile nregistrate ca urmare a ansamblului nclcrilor Tratatului CEE menionate sau doar a unora dintre acestea? n cazul unui rspuns afirmativ la prima ntrebare, care sunt criteriile a cror aplicare este impus de dreptul comunitar, dup caz, instanei naionale pentru a hotr asupra daunelor interese care reprezint: cheltuielile i/sau pierderile de beneficii i/sau de ncasri nregistrate n perioada urmtoare intrrii n vigoare a condiiilor respective, perioad n care vasele au fost obligate s fie ancorate n port, s obin noi comenzi de pescuit i/sau s ncerce s obin nmatricularea n alt loc; pierderile cauzate de vnzarea vaselor, a unor pri din vase sau de aciuni la societile de armatori sub valoarea lor real; pierderile cauzate de obligaia de a furniza cauiuni, de a plti amenzi i cheltuieli legale antrenate de pretinse nclcri n raport cu radierea vaselor din registrul naional; pierderile cauzate de imposibilitatea acestor persoane de a continua s dein i s utilizeze aceste vase; pierderea remuneraiilor pentru serviciile oferite; cheltuielile suportate n ncercarea de a limita pierderile menionate anterior; g) daune-interese exemplare, dup caz? II Procedura n faa Curii de Justiie 20. Ordonanele de trimitere au fost nregistrate la grefa Curii la 17 februarie 1993 n cauza C-46/93 i la 18 februarie 1993 n cauza C-48/93. 21. n conformitate cu articolul 20 din Protocolul asupra statutului Curii de Justiie a CEE, sau depus observaii scrise: pentru Brasserie du Pcheur SA, de ctre H. Bttner, avocat la Karlsruhe, pentru reclamanii de la 1 la 36 i de la 38 la 84 n cauza C-48/93, de ctre domnii D. Vaughan i G. Barling, QC, i D. Anderson, barrister, mandatai de M. S. Swabey, solicitor la cabinetul Thomas Cooper & Stibbard, pentru reclamanii de la 85 la 97 n cauza C-48/93, de ctre M. N. Green, barrister, mandatat de M. N. Horton, solicitor, la cabinetul Davis Grant & Horton, pentru cel de-al 37-lea reclamant n cauza C-48/93, de ctre domnii N. Forwood, QC, i P. Duffy, barrister, mandatai de Holman Fenwick & Willan, solicitors, 276

 pentru guvernul german, de domnul E. Rder, Ministerialrat n Ministerul Federal al Economiei, n calitate de agent, asistat de J. Sedemund, avocat din Kln, pentru Guvernul Regatului Unit, de ctre domnul J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, n calitate de agent, asistat de domnii S. Richards, C. Vajda, i R. Thompson, barristers, pentru guvernul danez, de ctre domnul J. Molde, consilier juridic la Ministerul Afacerilor Externe, n calitate de agent, pentru guvernul spaniol, de ctre domnul A.J. Navarro Gonzlez, director general pentru coordonare juridic i instituional comunitar, i de ctre doamnele R. Silva de Lapuerta i G. Calvo Diaz, abogados del Estado n serviciul juridic al statului, n calitate de ageni, pentru guvernul francez, de ctre domnul J.-P. Puissochet, director al Direciei Afaceri Juridice a Ministerului Afacerilor Externe i doamna C. de Salins, director adjunct la Direcia Afaceri Juridice a aceluiai minister, n calitate de ageni, pentru guvernul irlandez, de ctre domnul M. A. Buckley, Chief State Solicitor, n calitate de agent, pentru guvernul olandez, de ctre domnul A. Bos, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, - pentru Comisia Comunitilor Europene, de domnii C. Timmermans, director general adjunct al serviciului juridic, J. Pipkorn, consilier juridic, i C. Docksey, membru al serviciului juridic, n calitate de ageni. 22. Prin ordonana din 22 martie 1993, preedintele Curii a decis s conexeze cele dou cauze n cadrul procedurii scrise, procedurii orale i al hotrrii. 23. Pe baza raportului judectorului raportor, dup audierea avocatului general, Curtea a hotrt s deschid procedura oral fr s dispun msuri prealabile de cercetare judectoreasc. III. Observaii scrise prezentate n faa Curii A. Sinteza argumentelor i a rspunsurilor propuse 24. Brasserie du Pcheur consider c nu este cazul s se stabileasc o distincie n funcie de natura organului de stat cruia i se imput nclcarea i c, n consecin, activitatea organului legislativ poate genera reparaia. Condiiile dreptului la reparaie pot fi cele prevzute de legea naional n caz de nclcare a unei dispoziii naionale, dat fiind c trebuie nlturat orice norm naional care impune condiii mai restrictive n ceea ce privete reclamaiile ntemeiate pe dreptul comunitar sau care fac imposibil sau excesiv de dificil reparaia (punctele 42 i 43 din hotrrea Francovich). Rezult c o norm care ar avea ca efect excluderea total a obligaiei de reparaie din partea organului legislativ este incompatibil cu dreptul comunitar. Obligaia de reparaie poate depinde de existena unei greeli, ns nu se poate impune victimei sarcina de a dovedi greeala i, n orice caz, n cauza C-46/93, o astfel de greeal este constituit obiectiv prin simplul fapt de a aplica o legislaie incompatibil cu dreptul comunitar. Repararea prejudiciului trebuie s se extind cel puin la elementul fundamental al acestuia cauzat de nclcarea dreptului comunitar, care, n cauza C-46/93, i are originea n mod esenial i chiar exclusiv n profitul nerealizat. Drepturile reclamantei i 277

au originea n nclcarea unei dispoziii ce are efect direct i au fost, prin urmare, generate n momentul n care s-a svrit nclcarea. 25. Brasserie du Pcheur propune urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate n cauza C46/93: 1. Dreptul comunitar oblig statele membre s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care sunt imputabile acestora, inclusiv cele care rezult din faptul c o lege adoptat de parlament nu este conform cu normele de drept comunitar. 2. Organul legislativ poate hotr s supun cererea de despgubire acelorai restricii ca i celor care sunt prevzute de legislaia naional n caz de nclcare a unei dispoziii naionale de rang superior, ns numai n msura n care o asemenea limitare nu ar avea ca efect s fac imposibil sau extrem de dificil exercitarea dreptului la repararea prejudiciului cauzat de o nclcare a dreptului comunitar. Este datoria jurisprudenei naionale s elimine aplicarea unei norme naionale care ar avea ca efect s fac imposibil sau extrem de dificil exercitarea dreptului la repararea prejudiciului. 3. Chiar dac dreptul comunitar nu exclude precizarea de ctre dreptul naional a condiiilor de recunoatere a unei obligaii de reparare i depind, n special, de proba unei greeli, aceast condiie trebuie considerat ca fiind ndeplinit n cazul n care a fost recunoscut nclcarea dreptului comunitar printr-o hotrre a Curii de Justiie a Comunitilor Europene. n consecin, nu se poate cere din partea victimei unei astfel de nclcri a dreptului comunitar s prezinte dovada exact a greelii pentru aceast nclcare a dreptului. 4. a) Obligaia de a proteja drepturile, pe care nclcarea articolului 30 din tratat le confer reclamanilor, are ca efect extinderea despgubirii prejudiciului cauzat de aceast nclcare la toate elementele substaniale care constituie prejudiciul, inclusiv profitul nerealizat. b) Obligaia despgubirii acoper prejudiciul cauzat de la data la care a aprut obligaia de a repara prejudiciul, i anume, din momentul n care statul membru nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul dreptului comunitar, independent de momentul n care s-a constatat de ctre Curtea de Justiie o astfel de nclcare a dreptului comunitar. 26. Reclamanii n cauza C-48/93, alii dect Rawlings (denumii n continuare Factortame .a.)1 consider c faptul de a nu se conforma la o dispoziie de fond a dreptului comunitar (articolele 30 i 52 din Tratatul CEE) este mai grav i necesit o reparaie mai mult dect nclcarea unei obligaii procedurale (articolul 189 din Tratatul CEE n cauza Francovich). Acetia consider c nu exist nici un motiv s nu se acorde daune-interese n cazul unui act adoptat de ctre puterea legislativ naional. Condiiile de reparaie stabilite de ctre jurispruden referitoare la rspunderea Comunitii n temeiul articolului 215 din tratat i, n special, n cazul unor msuri legislative care implic alegeri de politic economic, cerina de a aduce proba unei nclcri suficient de grave nu sunt relevante n prezentul context, deoarece Regatul Unit a adoptat o legislaie viznd un grup identificabil de resortisani comunitari i nu s-a pus problema unei alegeri de politic economic. Mai precis, rspunderea statului nu

1 Reclamanii cuprind ansamblul societilor i al persoanelor fizice, precum i persoane care afirm c au fost acionari sau administratori ai societilor menionate, fiind autorizate de ctre Divisional Court s introduc o aciune i s solicite o despgubire, cu excepia Rawlings. Rawlings, cel de-al 37-lea reclamant, fiind autorizat s includ o cerere de daune-interese exemplare, a fost reprezentat separat n cursul procedurii n aciunea principal i a prezentat observaii separate n faa Curii.

278

trebuie s depind de cunoaterea nelegalitii actului, nclcarea unei dispoziii a tratatului fiind suficient. n orice caz, dispoziiile Merchant Shipping Act 1988 ndeplinesc criteriile aplicabile n materie de rspundere a organului legislativ comunitar. Factortame .a. adaug faptul c, n ceea ce privete situaia lor special, faptul c li s-au acordat msuri provizorii nu reprezint un obstacol pentru atribuirea de daune-interese, deoarece aceste dou posibiliti nu constituie alternative. Aceast concluzie se impune n special, dat fiind c msurile provizorii s-au acordat mai bine de un an dup excluderea navelor din registru. De altfel, unii reclamani nu au beneficiat de msuri provizorii. Factortame .a. susin c trebuie s se stabileasc anumite linii directoare de ctre Curte, n ceea ce privete capetele de cerere privind despgubirile speciale, i, prin urmare, n urma hotrrii Francovich, principiul conform cruia normele naionale aplicabile n materie nu trebuie s fie mai puin favorabile dect cele referitoare la reclamaii asemntoare ntemeiate pe dreptul intern i nu trebuie s fie de natur s fac reparaia imposibil sau extrem de dificil (punctul 43 din motivele hotrrii Francovich). 27. Factortame .a. propun urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate n cauza C-48/93: ntrebarea 1: Rspuns afirmativ; ntrebarea 2: Cererile referitoare la daune-interese i la dobnzi, astfel cum sunt precizate n a doua ntrebare, n special la punctele a) - f), pot fi toate recuperate n dreptul comunitar. 28. Rawlings consider c, pentru existena unui drept, criteriul determinant const n a ti dac exist msuri eficiente care s asigure protecia i punerea n aplicare a acestuia Ubi jus, ibi remedium; un drept nensoit de o cale de atac eficient nu este n realitate un drept. n opinia acesteia, Curtea trebuie s confirme c orice nclcare de ctre un stat membru a unei dispoziii direct aplicabile a dreptului comunitar genereaz un drept la reparaie. Condiiile stabilite de ctre jurisprudena Curii n cadrul articolelor 178 i 215 din Tratatul CEE nu sunt aplicabile n cauza de fa, ns, n orice caz, condiiile de rspundere stabilite n aceast jurispruden, precum i orice alt condiie care ar putea fi considerat potrivit sunt, cu toate acestea, ndeplinite, datorit caracterului evident i grav al elementelor de fapt pe baza crora se ntemeiaz reclamaia Rawlings. n ceea ce privete capetele de cerere pentru despgubirile speciale, acestea trebuie s fie conforme cu principiile stabilite la punctele 42 i 43 din hotrrea Francovich, citat anterior. Mai precis, n ceea ce privete cererea sa de dauneinterese exemplare (exemplary damages), Rawlings consider c negarea posibilitii de a obine daune-interese exemplare pentru nclcri ale dreptului comunitar, rezervnd-o pentru anumite nclcri ale dreptului englez, este contrar cerinei conform creia drepturilor care pot fi invocate n temeiul dreptului comunitar nu li se poate aplica un tratament mai puin favorabil dect celor care fac obiectul unor aciuni similare n temeiul dreptului naional. 29. Rawlings propune urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate n cauza C-48/93: 1. n cazul n care, prin nclcarea articolelor 5, 7, 52 i 221 din Tratatul CEE, legislaia unui stat membru impune, n ceea ce privete proprietarii i operatorii de nave de pescuit, precum i acionarii i administratorii unor societi de navigaie, condiii care, n mod direct sau indirect, opereaz o discriminare nelegal ntre resortisanii statelor membre n funcie de naionalitatea acestora, statul membru n cauz este, n principiu, obligat s furnizeze o despgubire efectiv a pierderilor cauzate datorit discriminrii nelegale. 2. n lipsa oricrei legislaii comunitare aplicabile, instanele naionale competente trebuie s hotrasc cu privire la cererile care urmresc o asemenea despgubire, n conformitate cu principiul menionat, dar, pe de alt parte, cu respectarea condiiilor de fond i de procedur impuse de dreptul naional pentru cereri similare, n conformitate cu sistemul juridic intern al 279

statului. Aceste condiii nu pot, cu toate acestea, s fie stabilite astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea unei despgubiri efective a pierderilor cauzate n mod real datorit msurilor nelegale. 3. Atunci cnd legislaia unui stat membru prevede posibilitatea de a acorda, n plus, dauneinterese n cazurile n care autoritile publice au acionat de o manier opresiv, arbitrar sau neconstituional, instanele naionale sunt obligate s asigure o protecie similar, n cazul n care comportamentul n cauz este contrar unui principiu fundamental al dreptului comunitar. n acest scop, i) norma care interzice orice discriminare bazat pe naionalitate, astfel cum este formulat, n special, la articolele 7, 52 i 221 din Tratatul CEE, este un principiu fundamental al Comunitii destinat s protejeze persoanele particulare. Nerespectarea acestui principiu esenial ar trebui considerat ntotdeauna la fel de grav ca i cea a dispoziiilor fundamentale similare incluse ntr-o constituie naional sau ntr-un text echivalent, i ii) abinerea unui stat membru de a adopta msuri rapide i eficiente pentru punerea n executare a unei ordonane a Curii de Justiie constituie o grav nclcare a principiului fundamental care stabilete respectarea normei de drept, una dintre bazele eseniale ale Comunitii. 30. Guvernul danez consider c trebuie s se interpretate motivele hotrrii Francovich, citat anterior, n sensul c aceast hotrre formuleaz un principiu general de drept comunitar, conform cruia statele membre trebuie s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare datorit nclcrii dreptului comunitar. Condiiile de form i de fond ale aciunii n despgubiri intr sub incidena dreptului civil naional, cu condiia ca reparaia s nu devin iluzorie. Prin urmare, nu ar fi justificat ca statele membre s poat avea o rspundere mai mare dect cea a instituiilor comunitare, astfel cum este definit de ctre Curte n jurisprudena sa referitoare la articolul 215 din Tratatul CEE. Or, aceast jurispruden stabilete cerina unei greeli, n sensul c rspunderea este angajat numai n prezena unei nclcri suficient de grave a unei norme superioare de drept care protejeaz persoanele particulare i a unei nerespectri evidente i grave de ctre instituia n cauz a limitelor exerciiului competenelor sale. 31. Guvernul danez se limiteaz s se pronune cu privire la chestiunile de principiu, fr a propune rspunsuri la ntrebrile adresate Curii. 32. Guvernul german consider c organul legislativ comunitar nu a vrut s stabileasc o rspundere general a statelor membre pentru nclcri ale dreptului comunitar. Acesta amintete c, pe durata negocierilor cu privire la Tratatul de la Maastricht, statele membre nu au adoptat nici o dispoziie n aceast privin. Noua versiune a articolului 171 din Tratatul CE se mulumete s prevad sanciuni n sarcina statelor membre care nu respect hotrrile Curii. Guvernul german adaug c o completare a dreptului comunitar cu dreptul pretorian pn dincolo de limitele compensrii legitime a lacunelor nu este compatibil nici cu repartizarea competenelor ntre instituiile comunitare i statele membre, prevzut de ctre tratat, nici cu principiul echilibrului instituional. Instituiile care au competen legislativ, n special Consiliul i Parlamentul, nu pot fi excluse de la instituirea unui drept general la reparaie, care necesit o legitimare democratic. n plus, un asemenea principiu impune o modificare a tratatului, implicnd repercusiuni financiare, care necesit, de asemenea, acordul parlamentelor naionale. 280

Guvernul german consider c hotrrea Francovich, citat anterior, privete numai sancionarea unor dispoziii care nu sunt aplicabile direct, Curtea dorind s compenseze o caren a sistemului de garantare a drepturilor. n msura n care un drept de aciune este admis pentru a susine dispoziiile dreptului comunitar, nu este necesar s se acorde un drept la reparaie. n consecin, guvernul german adopt o poziie numai n subsidiar cu privire la ntrebrile preliminare. n ceea ce privete condiiile reparaiei, este necesar s se fac referin la cele stabilite n hotrrea Francovich, citat anterior, precum i la alte condiii de form i de fond care rezult att din dreptul comunitar (jurisprudena referitoare la articolul 215 din tratat), ct i din dreptul naional, n limitele stabilite de ctre Curte la punctul 43 din hotrrea Francovich. Mai precis, a solicita dovada unei greeli, n sensul c este necesar s se stabileasc faptul c statul a acionat n mod intenionat sau cu neglijen, constituie o condiie de fond intrinsec legitim a dreptului la reparaie. n orice caz, nu poate exista nici o obligaie de a repara vreun prejudiciu cauzat nainte de hotrrea Curii din 12 martie 1987, Comisia/Germania, citat anterior, care oblig statul membru numai s pun capt ex nunc nclcrii tratatului. 33. Guvernul german propune urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate n cauza C-46/93: 1. n cazul n care o lege adoptat de parlament, cum sunt articolele 9 i 10 din Biersteuergesetz german, nu a fost adaptat unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, precum articolul 30 din Tratatul CEE, dreptul comunitar nu oblig statul membru s repare prejudiciile cauzate din aceast cauz persoanelor particulare. i, n subsidiar: 2. Legislaia naional poate supune dreptul la reparaie prevzut de dreptul comunitar, att din punctul de vedere al fundamentului rspunderii, ct i din punctul de vedere al consecinelor rspunderii i procedurii acelorai restricii ca i n caz de nclcare de ctre o lege naional a dreptului naional de grad superior, n msura n care aceste condiii nu sunt concepute astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. 3. Legislaia naional poate condiiona dreptul la reparaie prevzut de dreptul comunitar de existena unei greeli imputabile statului membru, deoarece aceast condiie nu poate fi conceput astfel nct s fac imposibil sau extrem de dificil dreptul la reparaie. 4. a) Legislaia naional poate limita o obligaie de reparaie impus de dreptul comunitar n ceea ce privete sfera sa de aplicare atta timp ct aceasta constituie o sanciune eficient n scopul aplicrii dreptului comunitar. b) Dreptul la reparaie, prevzut de dreptul comunitar, nu oblig, n mod normal, la repararea prejudiciilor care fuseser deja cauzate nainte ca nclcarea dreptului comunitar s fi fost stabilit de ctre Curtea de Justiie a Comunitilor Europene. [sau, n orice caz, n situaia n care prima i a patra ntrebare litera b) ar primi un rspuns pozitiv] Rspunderea Republicii Federale Germania este angajat prin faptul c articolele 9 i 10 din Biersteuergesetz sunt contrare articolului 30 din tratat numai n cazul prejudiciilor survenite dup pronunarea hotrrii n cauza de fa, cu condiia ca victimele s nu fi introdus anterior o aciune n instan sau o reclamaie echivalent. 34. Guvernul german consider c rspunsul la prima ntrebare preliminar naintat Curii de ctre Divisional Court trebuie s fie cea dat la prima ntrebare a Bundesgerichtshof. n ceea 281

ce privete a doua ntrebare a Divisional Court, guvernul german consider c suma despgubirii care trebuie acordat trebuie determinat n temeiul normelor dreptului naional, n msura n care acesta nu face practic imposibil sau extrem de dificil obinerea unei reparaii. 35. Guvernul elen, care nu a depus un memoriu n faa Curii, ci a prezentat observaii orale consider c, pentru a fi eficient, principiul reparaiei, ntemeiat direct pe dreptul comunitar (punctul 41 din hotrrea Francovich), trebuie s asigure eliminarea oricrei consecine care decurge din nclcarea fr distincie a dreptului comunitar, precum i deplina protecie a drepturilor persoanelor particulare. n ceea ce privete condiiile pentru reparaie, guvernul elen consider c acestea nu trebuie s fie fundamental diferite de cele enunate n hotrrea Francovich. Normele de procedur ale statelor membre, care nu trebuie s mpiedice sau s fac extrem de dificil exercitarea dreptului comunitar, nu se pot referi la condiiile care dau natere obligaiei de reparaie, ci trebuie s se limiteze la anumite probleme, precum cele referitoare la sfera de aplicare a prejudiciului sau la partajarea rspunderii. Condiiile de reparaie stabilite de ctre jurispruden atunci cnd este angajat rspunderea Comunitii n temeiul articolului 215 din Tratatul CE i, n special, cerina de a aduce dovada unei nclcri evidente i suficient de grave a unei norme de drept superioare nu sunt relevante n contextul rspunderii statelor membre, n msura n care nu este uor s se stabileasc dac exist o nclcare a dreptului comunitar. Guvernul elen adaug c, pentru a genera rspunderea, este necesar s existe o nclcare obiectiv a unei dispoziii de drept comunitar. Acesta consider c trebuie reparate att pierderile cauzate patrimoniului, ct i profitul nerealizat. n cele din urm, guvernul elen consider c o limitare n timp a dreptului la reparaie ar trebui s se produc numai n urma unei hotrri a Curii. 36. Guvernul spaniol consider c principiul rspunderii pecuniare a statelor membre, inclusiv a organului legislativ, a fost recunoscut de ctre Curtea de Justiie. n ceea ce privete condiiile reparaiei, Curtea a fcut trimitere la sistemele juridice naionale. n aceast privin, extrema diversitate normativ din statele membre impune o armonizare comunitar, deoarece aplicarea principiului tratamentului naional nu este suficient. Sfera de aplicare a acestei rspunderi trebuie s fie examinat de la caz la caz i, n orice situaie, trebuie s se in seama de natura i de sfera de aplicare a actului prejudiciabil, a prejudiciului cauzat i de existena unei legturi de cauzalitate ntre acest act i prejudiciul cauzat. 37. Guvernul spaniol solicit Curii s rspund ntrebrilor preliminare n termenii care rezult din observaiile pe care le-a prezentat. 38. Guvernul francez consider c actele sau omisiunile organului legislativ nu trebuie s fie exonerate de o obligaie general de reparaie, dar c, cu toate acestea, trebuie s se in seama de dificultile care au determinat statele membre s nu respecte dreptul comunitar. n cazul n care condiiile reparaiei impuse de dreptul naional priveaz de orice efect principiul comunitar referitor la reparaie, aceste condiii nu sunt compatibile cu dreptul comunitar. Curtea ar putea dezvolta criterii similare cu cele pe care le-a enunat n conformitate cu articolul 178 din Tratatul CEE, ns ar trebui s respecte noiunea de nclcare a dreptului comunitar, fr a impune instanelor naionale s califice ca eronat o asemenea nclcare. n ceea ce privete capetele de cerere privind despgubirile speciale, guvernul francez remarc faptul c s-a admis reparaia profitului nerealizat de ctre Curte. n cele din urm, nu poate exista obligaia de a repara dect din momentul n care exist o nclcare grav. Aceast ntrebare trebuie, prin urmare, s fie evaluat de la caz la caz, de ctre instana naional.

282

39. Guvernul francez propune urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate n cauza C-46/93: 1. Principiul dezvoltat de ctre Curte, conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor dreptului comunitar care le sunt imputabile poate s se aplice, de asemenea, atunci cnd nclcarea rezult din faptul c o lege adoptat de parlament nu a fost adaptat normelor de drept comunitar. 2. Sistemul juridic naional nu poate s supun un eventual drept la despgubire acelorai restricii precum cele aplicabile n caz de nclcare de ctre o lege a dispoziiilor naionale cu caracter constituional n cazul n care respectarea acestor cerine are ca rezultat privarea de orice efect a principiului obligaiei de reparaie. 3. n cazuri precum cele dou spee n cauz, n care nclcarea dreptului comunitar nu este legat de problema netranspunerii unei directive, instanele naionale pot condiiona dreptul la despgubire de o nclcare grav a dreptului comunitar, de faptul c prejudiciul trebuie s depeasc riscul inerent activitilor contractanilor n sectorul n cauz i, dup caz, de faptul c trebuie s aib un caracter special. 4. a) Obligaia de despgubire poate s se refere la toate prejudiciile pe care reclamantul le-a dovedit c rezultau direct din nclcarea constatat. b) Obligaia de despgubire se poate extinde la repararea prejudiciilor cauzate nainte ca o hotrre a Curii s constate c dispoziiile naionale n litigiu constituie nendeplinirea unei obligaii instituite de ctre dreptul comunitar. Cu toate acestea, noiunea de nclcare grav poate determina o instan naional s considere c aceast condiie se ndeplinete numai dup ce Curtea se pronun cu privire la nendeplinirea obligaiilor sau cu privire la interpretarea clar a dispoziiilor comunitare a cror nclcare este invocat, iar dreptul de a fi despgubit s nceap de la data acestei hotrri. 40. Guvernul francez consider c rspunsurile pe care le propune Curii la primele trei ntrebri ale Bundesgerichtshof vor permite s se rspund la prima ntrebare a Divisional Court. Rspunsul pe care l propune la a patra ntrebare a Bundesgerichtshof va permite s se rspund la a doua ntrebare a Divisional Court. 41. Guvernul irlandez consider, n principal, c problema despgubirii de ctre un stat membru a nclcrii unei dispoziii direct aplicabile a dreptului comunitar intr sub incidena dreptului naional, sub rezerva ca reparaia n temeiul dreptului comunitar s nu fie supus unui tratament mai puin favorabil dect cel al reparaiilor comparabile n temeiul dreptului naional, iar condiiile de fond i de procedur s nu fie de natur s fac reparaia imposibil sau extrem de dificil. Dreptul la reparaie are, n mod esenial, un rol de protecie subsidiar, n special n caz de nclcare a dispoziiilor comunitare fr efect direct, astfel cum este cazul dispoziiilor directivei invocate n hotrrea Francovich, citat anterior. Guvernul irlandez amintete c statele membre nu au adoptat nici o dispoziie cu privire la rspunderea general n cadrul negocierilor cu privire la Tratatul de la Maastricht. Noua redactare a articolului 171 din Tratatul CE se mulumete s prevad o sanciune pentru statele membre care nu respect hotrrile Curii. Guvernul irlandez prezint observaii, cu titlu subsidiar, pentru cazul n care Curtea hotrte c obligaia comunitar de reparaie exist, de asemenea, ca urmare a nclcrii unei dispoziii direct aplicabile. n aceast situaie, n ceea ce privete condiiile pentru reparaie, este necesar s se in seama de jurisprudena Curii referitoare la articolul 215 din Tratatul CEE, precum i de jurisprudena naional. 42. Guvernul irlandez propune urmtorul rspuns la ntrebrile preliminare adresate n cele dou cauze: 283

a) Dreptul naional trebuie s rezolve problema reparaiei unui prejudiciu cauzat unor persoane particulare ca urmare a nclcrii de ctre un stat membru a unei dispoziii de drept comunitar direct aplicabile, cu condiia ca dreptul naional s nu trateze reparaia adoptat n temeiul dreptului comunitar ntr-un mod mai puin favorabil dect o reparaie comparabil n temeiul dreptului intern i ca dreptul naional aplicabil s nu impun condiii de procedur i de fond de natur s fac obinerea unei reparaii imposibil sau extrem de dificil pentru reclamantul vtmat. i, n subsidiar: b) Dac i n msura n care este posibil, n dreptul comunitar, obinerea din partea unui stat membru reparaia prejudiciului (incluznd capetele de cerere privind prejudiciul, aspectele privind dobnzile, daunele-interese exemplare etc.) se aplic condiiile stabilite de ctre dreptul naional al statului respectiv, att n ceea ce privete condiiile de fond ct i de form, cu condiia s nu fie mai puin favorabile dect cele aplicabile unor cereri similare dreptului intern i ca acestea s nu fie definite astfel nct despgubirea s fie extrem de dificil sau imposibil n practic. 43. Guvernul olandez consider c nu s-a stabilit dac principiul reparaiei dezvoltat de ctre Curte n hotrrea Francovich, citat anterior, poate fi pur i simplu transpus unei situaii care privete adoptarea unei legislaii contrare dreptului comunitar de ctre organul legislativ naional. Dreptul la reparaie are, n mod esenial, un rol de protecie subsidiar, n special n caz de nclcare a dispoziiilor comunitare fr efect direct, astfel cum este cazul dispoziiilor directivei invocate n hotrrea Francovich, citat anterior. n cazul unor dispoziii direct aplicabile (articolele 30 i 52 din Tratatul CEE), persoanele particulare dispun, n principiu, de ci de drept interne care permit s se obin respectarea acestora. Guvernul olandez amintete c, cu ocazia redactrii Tratatului privind Uniunea European, statele membre au discutat despre problema aplicrii efective a dreptului comunitar i c negocierile au avut ca rezultat o modificare a articolului 171 din Tratatul CEE. n cazul n care principiul reparaiei ar trebui s se aplice n cauza de fa, condiiile dezvoltate de ctre Curte n jurisprudena sa referitoare la articolul 215 din Tratatul CEE ar putea s fie utile ca un cadru de referin. Cu toate acestea, instana naional poate s se ntemeieze pe dreptul naional i s aplice un regim mai strict, n limitele punctului 43 din hotrrea Francovich, citat anterior. 44. Guvernul olandez se limiteaz, n observaiile sale, s prezinte un anumit numr de consideraii fr a propune rspunsuri concrete la ntrebrile adresate Curii. 45. Guvernul Regatului Unit consider c, n cazul actelor organului legislativ, nvestit cu misiunea de a evalua interese concurente i atunci cnd s-a constatat o nclcare a dispoziiilor direct aplicabile din tratat, rspunderea ca urmare a adoptrii unor asemenea acte normative intr sub incidena dreptului comunitar numai n cazul n care se ntrunesc urmtoarele condiii: 1) dispoziia tratatului care a fost nclcat este o norm superioar de drept care protejeaz persoanele particulare; 2) nclcarea acestei dispoziii este suficient de grav prin faptul c msurile au fost adoptate sau meninute n vigoare prin nerespectarea evident i grav a obligaiilor pe care le impune tratatul statului membru; 3) exist o legtur de cauzalitate direct ntre nclcarea obligaiilor care revin statului i prejudiciul cauzat persoanelor particulare crora le-au fost conferite drepturi prin dispoziia n cauz din tratat. 46. Guvernul Regatului Unit propune urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate: n cauza C-48/93:

284

1. Atunci cnd un stat membru adopt o legislaie care presupune exercitarea unei puteri discreionare a organului legislativ, rspunderea acestuia pentru actele adoptate, considerate ulterior incompatibile cu dreptul comunitar este angajat n temeiul acestuia numai n cazul n care suntem n prezena unei nclcri suficient de grave a unei norme superioare de drept care protejeaz persoanele particulare i n cazul n care acest stat nu i-a respectat, n mod evident i grav, obligaiile impuse de tratatele comunitare. n cazul n care: i) organul legislativ al unui stat membru a adoptat o lege referitoare la naionalitate, domiciliul i reedina proprietarilor i a operatorilor de nave de pescuit, precum i a acionarilor i administratorilor de societi de navigaie, care a intrat n vigoare la 1 decembrie 1988, i atunci cnd ii) statul membru s-a conformat ordonanei emise de preedintele Curii n cauza 246/89R, Comisia mpotriva Regatului Unit (Rec. 1989, p. 3125), i hotrrii Curii 221/89, The Queen mpotriva Secretary of State for Transport ex parte Factortame (Rec. 1991, p. 1-3905), acest stat membru nu este obligat, potrivit dreptului comunitar, la reparaie. 2. Atunci cnd un stat membru este obligat, potrivit dreptului comunitar, s despgubeasc persoanele particulare crora li s-a cauzat un prejudiciu datorit unei legislaii considerate ulterior incompatibile cu dreptul comunitar, condiiile de fond i de form n materie de reparaie a prejudiciilor intr sub incidena dreptului naional, n lipsa unor norme comunitare, sub rezerva faptului c acestea nu sunt mai puin favorabile dect cele care privesc reparaii asemntoare de natur intern i c acestea nu sunt concepute astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. n cauza C-46/93: 1. Rspunderea unui stat membru este angajat n temeiul dreptului comunitar pentru neadoptarea unei legislaii ce implic exercitarea unei puteri discreionare a organului legislativ, n cazul n care statul n cauz a comis o nclcare suficient de grav a unei norme superioare de drept care protejeaz persoanele particulare i cnd nu a respectat, n mod evident i grav, obligaiile impuse de tratatele comunitare. 2. n cazul n care un stat membru este obligat, n dreptul comunitar, s despgubeasc persoanele particulare care au suferit o pierdere datorit neadaptrii de ctre acest stat a unei legislaii considerate ulterior incompatibile cu dreptul comunitar, condiiile de fond i de form n materie de reparaie a prejudiciilor intr sub incidena dreptului naional, sub rezerva ca acestea s nu fie mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern i ca acestea s nu fie concepute astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. 3. Rspunsul la aceast ntrebare este acelai cu cel dat la prima ntrebare mai jos. 4. Rspunsul la aceast ntrebare este acelai cu cel dat la prima ntrebare mai jos. 47. Comisia consider c dreptul comunitar se opune de o manier general, n orice caz, n situaiile prevzute de procedura n cauza principal, ca statele membre, n caz de nclcare a dreptului comunitar, s aplice sistematic i fr limitare, pentru a repara prejudiciile cauzate de activitatea organului legislativ, restricii generale impuse de dreptul naional. n ceea ce 285

privete condiiile dreptului la reparaie, Comisia consider c trebuie s se in seama de normele dreptului naional n limitele stabilite n hotrrea Francovich, citat anterior, i c se poate face referire la jurisprudena Curii referitoare la articolul 215 din Tratatul CEE. Modalitile de calcul al prejudiciului rezult din dreptul statelor membre, cu condiia respectrii cerinelor minime care decurg din jurisprudena referitoare la articolul 215 din Tratatul CEE. Obligaia de reparaie exist din momentul n care autoritile ar fi trebuit s tie, fr a putea invoca o eroare scuzabil, c acestea acionau n cadrul sferei de aplicare a dreptului comunitar i c nclcau unele drepturi conferite de acesta. 48. Comisia propune urmtoarele rspunsuri la ntrebrile adresate: n cauza C-46/93: 1. Un stat membru este obligat s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare datorit nclcrii, de ctre autoritile acestuia, a drepturilor conferite de dreptul comunitar, inclusiv atunci cnd aceast nclcare rezult din neadaptarea unei legi adoptat de parlament la dreptul comunitar. 2. n starea actual a dreptului comunitar, este de competena statelor membre de a preciza condiiile de fond ale acestui drept la reparaie. n aceast privin, dispoziiile naionale nu pot fi mai puin favorabile dect cele care sunt aplicabile unor drepturi asemntoare care fac obiectul numai al unei protecii interne. n plus, acestea nu trebuie s fac protecia juridic practic imposibil sau s o limiteze n exces, prin aplicarea, n caz de nclcare a drepturilor conferite de dreptul comunitar, a unor restricii care, n dreptul intern, sunt valabile numai pentru activitatea organului legislativ. 3. Dreptul comunitar nu se opune ca anumite norme naionale s condiioneze dreptul la reparaie de existena unor elemente n care este svrit greeala, atta timp ct regimul rspunderii n ansamblul su rmne conform cu cerinele minime care sunt aplicabile, n temeiul articolului 215 al doilea paragraf din Tratatul CEE, actelor juridice ale instituiilor comunitare, cu domeniu de aplicare general. 4. Protecia juridic efectiv impus de dreptul comunitar este excesiv de limitat n cazul n care obligaia de reparaie se refer numai la prejudiciile cauzate anumitor bunuri individuale protejate de o dispoziie legal, spre exemplu cele legate de proprietate. Acest fapt se aplic i n cazul n care un regim naional de rspundere exclude, n mod general, luarea n considerare a profitului nerealizat, chiar dac acesta este precizat n mod corespunztor. 5. Protecia juridic efectiv impus de dreptul comunitar este, de asemenea, excesiv de limitat n cazul n care reparaia este condiionat de constatarea formal prealabil a nclcrii n cadrul unei proceduri n temeiul articolului 169 din Tratatul CEE. n cauza C-48/93: 1. Un stat membru este obligat s repare prejudiciul cauzat unei persoane particulare ca urmare a nclcrii de ctre autoritile acestui stat a unui drept individual conferit de dreptul comunitar, inclusiv atunci cnd aceast nclcare const din adoptarea unui act legislativ. 2. n starea actual a dreptului comunitar, este de competena statelor membre de a stabili condiiile suplimentare aplicabile unui astfel de drept la reparaie. Normele naionale utilizate trebuie, cu toate acestea, s fie aplicate fr discriminare i nu trebuie s fac aceast protecie juridic practic imposibil sau extrem de dificil prin aplicarea, n caz de atingere adus 286

drepturilor garantate de dreptul comunitar, a restriciilor prevzute n cadrul naional n ceea ce privete activitatea organului legislativ. 3. Dreptul comunitar nu se opune ca o norm naional s prevad faptul c dreptul la reparaie este condiionat de existena unei greeli, cu condiia ca normele care reglementeaz rspunderea, considerate n ansamblul lor, s corespund cel puin cerinelor minime care se aplic, n temeiul articolului 215 al doilea paragraf din tratat, n cazul actelor juridice comunitare cu sfer de aplicare general. 4. n starea actual a dreptului comunitar, este de competena statelor membre de a stabili normele aplicabile cererilor de daune-interese. Normele naionale n materie trebuie, cu toate acestea, s se aplice fr discriminare i nu trebuie s fac aceast protecie juridic practic imposibil sau extrem de dificil. n cazul n care dreptul naional prevede acordarea de daune-interese speciale sau exemplare, normele referitoare la acest tip de reparaie trebuie s se aplice fr discriminare, n caz de atingere adus unor drepturi garantate de dreptul comunitar. B. Aplicabilitatea principiului rspunderii statului pentru actele adoptate de ctre organul legislativ (prima ntrebare n cauza C-46/93 i n cauza C-48/93) 49. Toate prile accept aplicabilitatea principiului rspunderii statului organului legislativ naional (condiiile n care aceast posibilitate este acceptat sunt rezumate mai jos, la literele C i D). 50. Brasserie du Pcheur consider c orice incertitudine a fost nlturat prin hotrrea Francovich, citat anterior, deoarece Curtea nu face nici o distincie n ceea ce privete funcia autoritilor statului rspunztoare pentru nclcarea dreptului comunitar. n aceast hotrre, nclcarea este atribuit Republicii Italia atunci cnd rezult dintr-o greeal a organului legislativ italian. Acest punct de vedere se impune, cu att mai mult cu ct orice alt soluie ar avea drept consecine denaturri ale proteciei drepturilor i ar amenina uniformitatea aplicrii dreptului n Comunitate. 51. Factortame .a. i Rawlings consider c, pentru persoana particular n cauz, nu exist adesea nici o diferen n funcie de faptul dac nelegalitatea este prevzut n legislaia primar sau n legislaia derivat, adoptat n conformitate cu competenele delegate puterii executive, sau c aceasta const n simpla exercitare a acestor competene. Un act nelegal este nelegal oricare ar fi modul n care este adoptat i indiferent dac are sau nu sprijin politic. 52. Guvernul francez concluzioneaz, n aceast privin, c intervenia sau neadaptarea unei legi, care nu prejudiciaz cu nimic natura nclcrii dreptului comunitar, nu justific, prin ea nsi, o scutire general de orice obligaie de reparaie. 53. Comisia consider c nclcrile de tipul celor reproate statelor membre n cele dou aciuni n cauz nu privesc n realitate exercitarea unor competene legislative naionale, n sensul constituional, clasic, ci nerespectarea supremaiei dreptului comunitar. Or, innd seama de obligaia de a respecta aceast supremaie, care se impune tuturor instituiilor statelor membre, nu se justific faptul de a combina dreptul la reparaie cu restricii care au fost dezvoltate n dreptul naional pentru exercitarea unei competene legislative autonome, n raport cu dreptul comunitar. Aceast supunere la obiectivele dreptului comunitar caracterizeaz organul legislativ dintr-un punct de vedere funcional, i anume nu din poziia organului legislativ fa de Constituie, ci din cea a organului executiv, n momentul adoptrii unor msuri generale de aplicare a legilor. 287

C. Condiii ale rspunderii statului (a doua ntrebare n cauza C-46/93 i prima ntrebare n cauza C-48/93) 54. Guvernele german i irlandez au prezentat observaii referitoare la condiiile de aplicare a principiului rspunderii statului numai n subsidiar, dat fiind c aceste guverne consider c principiul comunitar stabilit de ctre Curte n hotrrea Francovich, citat anterior, privete numai sancionarea unor dispoziii aplicabile n mod indirect. 55. Brasserie du Pcheur, guvernele danez, german, spaniol, olandez, cel al Regatului Unit, precum i Comisia observ c, n hotrrea Francovich, Curtea nu a vrut s stabileasc un sistem universal, complet i nchis, n ceea ce privete condiiile dreptului la reparaie. Dimpotriv, Curtea, n lipsa unei armonizri comunitare, a fcut trimitere la condiiile de fond i de form stabilite de sistemele juridice ale statelor membre. Acetia adaug c, cu toate acestea, Curtea a vrut s stabileasc dou limite. Prima cerin impus de dreptul comunitar prevede c aceste criterii stabilite de legislaiile naionale nu pot fi mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern. A doua cerin impune ca aceste criterii s nu fie concepute astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei (punctele 42 i 43 din hotrrea Francovich). 56. Toate guvernele, precum i Comisia consider c s-ar putea aplica jurisprudena Curii referitoare la articolele 178 i 215 din Tratatul CEE, total sau parial, pentru a defini rspunderea statelor membre. ntr-adevr, acestea consider c, n cazul actelor normative care implic alegeri de politic economic n domenii n care exist o larg putere discreionar, rspunderea statelor membre, precum i cea a instituiilor comunitare, ar trebui s fie angajat numai n cazul n care nclcarea dreptului comunitar constituie o nclcare serioas, mai precis evident i grav. Guvernele danez, german, olandez i cel al Regatului Unit adaug c regimul comunitar al rspunderii statelor membre nu ar trebui, n nici un caz, s fie mai riguros dect regimul prevzut pentru instituiile comunitare. Factortame .a., precum i Rawlings consider, dimpotriv, c jurisprudena Curii privind articolele 178 i 215 din Tratatul CEE nu se aplic pentru a defini rspunderea unui stat membru. Acestea consider c, n orice caz, partea a doua din Merchant Shipping Act 1988 ndeplinete cu uurin condiiile impuse de jurisprudena Curii n ceea ce privete legislaia comunitar. 57. Guvernele danez, spaniol, francez, irlandez i olandez, precum i Comisia consider c o nclcare a dreptului comunitar este evident fie atunci cnd dispoziiile acestui drept care au fost nclcate sunt clare prin ele nsele, fie atunci cnd Curtea le-a clarificat cu ocazia unei ntrebri preliminare sau a unei aciuni n nendeplinirea obligaiilor, ns, mai ales, atunci cnd Curtea a constatat n prealabil incompatibilitatea reglementrii interne n cauz cu dreptul comunitar. Cu toate acestea, numai existena unei hotrri a Curii care afirm incompatibilitatea nu este suficient n sine pentru a angaja rspunderea statului, pe de alt parte, nu este necesar ca nclcarea s fi fcut obiectul unei proceduri privind nendeplinirea obligaiilor. Guvernul danez i cel al Regatului Unit, precum i Comisia consider c este foarte dificil s se rezolve problema atribuirii rspunderii statului n care legislaia naional este contrar unei dispoziii a Tratatului CEE, deoarece apar constant noi probleme de interpretare. n cazul n care exist o incertitudine privind interpretarea i atunci cnd statul membru i exercit puterea de apreciere n mod rezonabil, pare lipsit de raiune ca acesta s-i asume o rspundere dac se constat c dreptul comunitar mpiedic legea sau practica administrativ naional n

288

cauz. ntr-adevr, unele greeli de drept scuzabile nu ar trebui s duc la asumarea rspunderii pentru reparaie. 58. n cauza C-46/93, guvernul german consider c, n ceea ce privete compatibilitatea articolelor 9 i 10 din BstG cu articolul 30 din Tratatul CEE, situaia nu este deloc evident. Dimpotriv, n hotrrea din cauza 178/84, citat anterior, Curtea profit de ocazia oferit de acest litigiu pentru a redefini n mod fundamental domeniul de aplicare al articolelor 30 i 36 din Tratatul CEE, n cadrul dreptului aplicabil produselor alimentare i pentru a stabili normele de procedur aplicabile introducerii pe pia a produselor alimentare care conin aditivi neautorizai. Prin urmare, Republica Federal Germania nu a nclcat cu bun tiin i n mod intenionat o norm clar i neechivoc a dreptului comunitar. Dat fiind c articolul 30 din Tratatul CEE s-a aplicat direct, reclamanta ar fi putut s-i susin drepturile n faa instanelor naionale. n mod evident, motivul pentru care nu a procedat astfel este acela c, la nceput, nici Comisia, nici reclamanta nu au presupus c dispoziiile germane n cauz nclcau n mod clar articolul 30. Comisia consider c, n ceea ce privete faptele n cauza C-46/93, este necesar s se examineze separat, pe de o parte, interdicia denumirii bere pentru berea care nu este preparat n conformitate cu legea puritii i, pe de alt parte, interdicia de a importa bere cu aditivi. n ceea ce privete norma denumirii de vnzare, se pare c autoritile germane ar fi trebuit s tie, innd seama de jurisprudena constant n materie, c nu se pot justifica n dreptul comunitar barierele n calea importului care rezult dintr-o asemenea interdicie. n schimb, n ceea ce privete interdicia introducerii pe pia a berii cu aditivi, a trebuit s se atepte hotrrea n cauza 178/84, citat anterior, pentru ca s se stabileasc n mod clar c aceast interdicie nu fcea obiectul derogrii de la articolul 36 din Tratatul CEE. 59. Factortame .a., precum i Rawlings consider c, n cauza C-48/93, rspunderea Guvernului Regatului Unit este angajat, oricare ar fi criteriile aplicate, pentru urmtoarele motive: n primul rnd, dispoziiile n litigiu din Merchant Shipping Act 1988 constituie o nclcare evident a articolelor 7, 52 i 221 din Tratatul CEE, innd seama de hotrrile pronunate de ctre Curte n cauzele C-221/89 i C-246/89; n al doilea rnd, reclamanii, Comisia i alte state membre, au ridicat obiecii mpotriva legislaiei propuse ntr-un stadiu iniial; cu toate acestea, Regatul Unit a ignorat aceste obiecii i a aplicat legislaia, refuznd orice colaborare cu Comisia; n cele din urm, n al treilea rnd, legea a fost redactat deliberat n scopul de a mpiedica orice exceptare i fr nici un amendament cu privire la drepturile dobndite, cu intenia de a reduce posibilitile de aciuni judiciare anticipate, de a reduce eventuala acordare de msuri provizorii i, n cele din urm, de a cauza un prejudiciu unui grup specific de resortisani comunitari, din care muli erau stabilii legal n Regatul Unit de mult timp. Guvernul irlandez i cel al Regatului Unit consider, dimpotriv, c Parlamentul din Regatul Unit s-a confruntat cu dou interese concurente ale dreptului comunitar: pe de o parte, comunitile de pescari britanici, care invocau protecia principiului stabilitii relative a politicii comune a pescuitului i, pe de alt parte, cei care nu fceau parte din comunitile de pescari britanici i care se bazau pe principiul nediscriminrii pe motiv de naionalitate n accesul la o activitate economic. Merchant Shipping Act 1988 s-a strduit s pun n aplicare primul principiu. Istoricul urmtoarelor aciuni n justiie confirm ct de nesigur era situaia juridic. ntr-adevr, la data adoptrii legii din 1988, nu se stabilise nc n ce msur competenele unui stat membru de a stabili normele de nmatriculare a navelor intrau n domeniul de aplicare al dreptului comunitar. Un anumit numr de instane engleze experimentate nu au fost n msur s i formeze o opinie precis n ceea ce privete problema dac dreptul comunitar fusese nclcat. n cauza C-221/89, cinci state membre au 289

intervenit n favoarea Regatului Unit i un stat membru n favoarea reclamanilor i a Comisiei. Comisia menioneaz c a prevenit n scris Regatul Unit c dispoziiile preconizate pentru nmatricularea navelor erau contrare interdiciei discriminrilor pe motiv de naionalitate i c, n orice caz, n urma hotrrii Factortame I, citat anterior, era clar c o discriminare privind reedina ar fi inacceptabil. 60. Rawlings consider c, oricare ar fi fost condiiile considerate oportune pentru a permite persoanelor particulare s obin reparaia prejudiciului cauzat de o legislaie naional contrar dreptului comunitar, nu putea s nu ndeplineasc aceste condiii. Aceasta consider c ocup printre reclamani o poziie destul de special, dat fiind c singurul motiv pe care lau dat autoritile Regatului Unit pentru a-i refuza autorizaia de a continua s fie proprietarul unei nave de pescuit britanice i de a o opera era faptul c domnul Ramon Yllera, acionar i administrator al societii, era resortisant spaniol. Or, aplicarea Merchant Shipping Act 1988 n cazul Rawlings presupunea o discriminare direct i evident bazat pe naionalitate. D. Condiia de greeal (a treia ntrebare n cauza C-46/93) 61. Brasserie du Pcheur menioneaz c trimiterea fcut de ctre Curte n hotrrea Francovich, citat anterior, la autonomia normelor naionale de procedur, poate avea drept consecin faptul c dreptul naional face ca reparaia prejudiciului s depind de dovada greelii din partea administraiei. Aceasta adaug c, cu toate acestea, chiar n situaia n care dreptul naional impune o greeal din partea administraiei, pentru a se putea acorda reparaia prejudiciului, o asemenea greeal o reprezint simplul fapt de a aplica o legislaie incompatibil cu dreptul comunitar. Acesta este, n special, cazul atunci cnd nclcarea a fost constatat printr-o hotrre a Curii. Administraia poate fi scutit de aceast rspundere numai n msura n care aceasta ar fi total lipsit de puterea de apreciere. ntr-o situaie asemntoare, rspunderea i revine astfel direct organului legislativ. n cele din urm, aceasta consider c, n orice caz, n cauza de fa, nclcarea articolului 30 din Tratatul CEE prin interdicia de a comercializa bere importat este, n mod evident, o nclcare suficient de flagrant a unei norme comunitare, care este suficient pentru a genera obligaia pentru statul german de a repara prejudiciul. 62. Guvernul danez consider c principiul consacrat de ctre Curte, n jurisprudena acesteia referitoare la articolele 178 i 215 din Tratatul CEE, conform cruia rspunderea Comunitii poate fi angajat numai n prezena unei nclcri suficient de grave, echivaleaz cu cerina unei greeli (culparegel). Acesta adaug c declaraia Curii conform creia un regulament este lipsit de valabilitate nu este suficient n sine pentru a angaja rspunderea Comunitii. 63. Guvernul german consider c cerina unei greeli, intenionate sau nu, svrite de ctre instituiile statului, constituie o condiie de fond absolut legitim a dreptului la reparaie, pe care un stat membru o poate solicita n plus fa de condiiile derivate din dreptul comunitar. Singura restricie ine de faptul c a impune o greeal nu trebuie s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. Acesta consider c dreptul german respect aceast condiie. 64. Guvernul spaniol consider c, n ceea ce privete actele organului legislativ, nu rezult c greeala este un element care permite caracterizarea acestor acte, dat fiind c actul organului legislativ nu poate fi imputat unor ageni persoane fizice. 65. Guvernul francez consider c, innd seama de reticenele puternice care au prevalat pn n prezent n statele membre pentru a angaja rspunderea organului legislativ datorit unui 290

comportament culpabil, este important ca, n criteriile care trebuie definite, Curtea s se limiteze la conceptul de nclcare a dreptului comunitar, fr a impune instanelor naionale s califice drept culpabil o astfel de nclcare. Totui, adaug acesta, jurisprudena Curii privind rspunderea extracontractual poate dezvolta criterii n funcie de care instanele naionale pot condiiona dreptul la despgubire. n special, trebuie s existe o nclcare grav, prejudiciul trebuie s depeasc riscul inerent activitilor comerciale n sectorul n cauz i trebuie s capete un caracter de specialitate, n sensul c se refer numai la un numr restrns de victime. 66. Guvernul olandez consider c, datorit faptului c n spe nu este vorba despre ndeplinirea unui obiectiv comunitar (de exemplu, transpunerea unei directive), ci de o obligaie de a se abine de la adoptarea unor msuri contrare dreptului comunitar cu ocazia realizrii unor obiective naionale, este indicat s se cear ca nclcarea din partea unui stat membru s fie efectiv eronat. 67. n opinia Comisiei, se poate face apel la jurisprudena Curii referitoare la acordarea de daune-interese i se poate lua n considerare rspunderea statului n mod corespunztor nivelului minim comunitar impus la titlul de la articolul 215 din Tratatul CEE. Din aceast jurispruden a Curii rezult c, n cazul actelor normative care implic alegeri de politic economic n domenii n care exist o larg putere discreionar sau atunci cnd situaia vizat este complex, criteriile de rspundere se refer, printre altele, la elemente care, n numeroase sisteme juridice naionale, intr sub incidena conceptului de greeal. 68. Brasserie du Pcheur, Factortame i alii, precum i Comisia adaug c a solicita dovada unei greeli comise de autoritile naionale, n sensul unei intenii de a aduce un prejudiciu victimelor, nu este n conformitate cu dreptul comunitar. ntr-adevr, condiiile de exercitare a dreptului la reparaie nu trebuie s fac exercitarea acestui drept practic imposibil sau extrem de dificil (hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, 199/82, Rec. p. 3595). Este aproape imposibil s se poat demonstra intenia de a cauza un prejudiciu sau cunoaterea nelegalitii actului fr s se obin accesul la documentele guvernului care conin secrete de stat, despre care nu exist nici o ndoial c trebuie protejate cu cea mai mare tenacitate. E. Sfera de aplicare material a obligaiei de reparaie [a patra ntrebare litera (a) n cauza C-46/93 i a doua ntrebare n cauza C-48/93] 69. Guvernele german, spaniol i cel al Regatului Unit, precum i Comisia menioneaz c, din hotrrea Francovich, citat anterior, rezult c intr sub incidena dreptului naional criteriile aplicabile stabilirii sferei de aplicare a reparaiei. Guvernul spaniol adaug c stabilirea ntinderii prejudiciului i, prin urmare, a despgubirii, nu intr n competena Curii, ci a instanelor statelor membre. 70. Brasserie du Pcheur, Factortame .a., precum i Rawlings consider c, cu toate acestea, din punctele 42 i 43 din hotrrea Francovich rezult c nu pot fi mai puin favorabile criteriile despgubirii dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern i nu pot fi concepute astfel nct s fac obinerea reparaiei practic imposibil sau extrem de dificil. Acetia adaug c normele de drept naionale nu pot eroda esena i eficiena unei reparaii. 71. Brasserie du Pcheur consider c drepturile reclamanilor nu sunt pe deplin garantate n cazul n care elementul fundamental al prejudiciului cauzat de nclcarea dreptului comunitar este despgubit i atunci cnd acest element fundamental trebuie stabilit n funcie de natura dreptului care a fost nclcat. 291

72. Factortame .a. adaug c este necesar s se stabileasc anumite linii de conduit pentru a diminua ceea ce altfel ar putea da natere unor divergene inacceptabile n punerea n aplicare a reparaiei n diferitele state membre, deoarece nu este vorba despre un domeniu n care poate exista o armonizare comunitar. O orientare din partea Curii poate evita, de asemenea, o alt aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare, ce ar constitui un motiv de ntrziere. 73. Guvernul german consider c este posibil s se limiteze rspunderea la atingerea adus drepturilor anumitor bunuri individuale, nelese n sensul unui drept absolut analog la proprietate. Dreptul comunitar nu impune s se acorde o despgubire integral, deoarece un drept limitat poate, de asemenea, s permit atingerea obiectivului aplicrii efective a dreptului comunitar. Comisia consider, dimpotriv, c trimiterea la sistemele juridice naionale este nsoit de rezerva respectrii cerinelor minime ale jurisprudenei Curii referitoare la articolul 215 din Tratatul CEE i c aceste cerine nu ar fi ndeplinite n cazul n care obligaia de reparaie s-ar limita la prejudiciile cauzate unor anumite bunuri individuale protejate de o dispoziie legal, spre exemplu cele cauzate proprietii. 74. Brasserie du Pcheur, Rawlings, guvernul francez i Comisia consider c, astfel cum rezult din jurisprudena Curii, este necesar s se in seama de profitul nerealizat (lucrum cessans) n momentul stabilirii criteriilor de reparaie. Brasserie du Pcheur adaug c, n ceea ce o privete, a fost privat de orice posibilitate de a i exporta produsul i c, prin urmare, prejudiciul const esenial, dac nu exclusiv, n profitul nerealizat. Rawlings adaug c este necesar s se in seama, de asemenea, de interesele aferente profitului nerealizat. Comisia consider c, dac trebuie s se in seama de profitul nerealizat, pierderile suferite datorit nclcrii trebuie, cu toate acestea, s fie dovedite. 75. Guvernul francez consider c noiunea de prejudiciu care poate fi despgubit nu este limitat i c se poate recunoate posibilitatea unui prejudiciu moral, cu condiia s rezulte direct din nclcarea constatat. 76. Guvernul irlandez i cel al Regatului Unit menioneaz, n ceea ce privete cererea de daune-interese exemplare (exemplary damages), formulat de Rawlings n cauza C-48/93, c nu exist nici un principiu de drept comunitar conform cruia statele membre trebuie s acorde o astfel de reparaie n plus fa de despgubirea pierderii suferite n mod real de ctre reclamant. ntr-adevr, acest concept pare s existe numai n cadrul sistemelor de Common Law din Anglia, din ara Galilor i din Irlanda i, prin urmare, nu este un principiu de drept comun sistemelor juridice ale statelor membre. Rawlings i Comisia consider, dimpotriv, c faptul de a nega o asemenea posibilitate pentru nclcri ale dreptului comunitar, rezervnd-o pentru anumite nclcri ale dreptului englez, vine n contradicie cu cerina conform creia drepturilor care pot fi invocate n temeiul dreptului comunitar nu li se poate aplica un tratament mai puin favorabil dect celor care fac obiectul unor aciuni similare n temeiul dreptului naional. F. Sfera de aplicare, n timp, a obligaiei de reparaie [a patra ntrebare litera b) n cauza C46/93] 77. Brasserie du Pcheur consider c, n spe, dreptul de a obine reparaia prejudiciului i are originea n nclcarea unei dispoziii a tratatului, care are un efect direct i s-a nscut, prin urmare, n momentul n care s-a svrit nclcarea. Hotrrea care constat nclcarea dreptului comunitar are numai un caracter declarativ. 292

78. Guvernul francez i Comisia consider, de asemenea, c existena unei hotrri a Curii care constat o nclcare nu este o condiie prealabil pentru reparaia prejudiciului cauzat de aceast nclcare. Se pare c trebuie, mai degrab, s se analizeze n ce moment autoritile ar fi trebuit s tie, fr a putea invoca o eroare scuzabil, c acestea acionau cu nclcarea dreptului comunitar. 79. Guvernul spaniol consider c, n aceast privin, deschiderea dreptului la reparaie este condiionat de o hotrre n nendeplinirea obligaiilor sau n interpretarea dispoziiei dreptului comunitar n cauz. Guvernul spaniol adaug c principiul certitudinii juridice impune o pruden extrem n recunoaterea unor efecte retroactive la declaraiile de nelegalitate. 80. Guvernul german consider c, n ceea ce l privete, innd seama de jurisprudena Curii cu privire la consecinele unei hotrri pronunate n cadrul unei proceduri privind nendeplinirea obligaiilor, o astfel de hotrre oblig statul membru numai s elimine ex nunc nclcarea tratatului i nu impune i eliminarea consecinelor acestei nclcri n trecut. n subsidiar, n cazul unui rspuns afirmativ la ntrebrile 1 i 4 litera b) n cauza C-46/93, acesta consider c aplicarea jurisprudenei Francovich n cauza de fa ar avea consecine financiare incalculabile i c unele consideraii necesare de certitudine juridic oblig la limitarea posibilitii, pentru orice persoan interesat, de a obine o reparaie pentru prejudicii cauzate nainte de pronunarea hotrrii. Prin urmare, ar trebui s se limiteze aceast posibilitate la victimele care au formulat anterior o aciune n instan sau o reclamaie echivalent. 81. Guvernul danez i Comisia consider c este, de asemenea, necesar s se analizeze dac reclamantul a acceptat prejudiciul fr a denuna, de-a lungul a mai multor ani, presupusa nclcare i, prin urmare, s-a abinut de la a se prevala de o dispoziie a tratatului direct aplicabil n faa instanelor naionale (obligaie de diligen).
G. C. Rodrguez Iglesias

Judector raportor

293

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL GIUSEPPE TESAURO PREZENTATE N EDINA DIN 28 NOIEMBRIE 19951 Cuprins

Faptele, legislaiile naionale i ntrebrile preliminare

............................................................................. a) Cauza C-46/93 (Brasserie du pcheur) ........................................................................................b) Cauza C-48/93 (Factortame III) Termenii problemei i planul concluziilor I. Cu privire la principiul rspunderii statului n dreptul comunitar: temei i domeniu de aplicare a) Afirmarea n jurisprudena Curii a obligaiei de reparaie a statelor membre n culp: hotrrea Francovich .a. i deciziile anterioare b) Principiul comunitar al rspunderii: doar un mijloc de combatere a unei lacune n aprarea drepturilor sau principiul unui domeniu de aplicare mai larg ? c) Obligaia de reparaie a statului ca urmare a aciunilor ori inaciunilor organului legislativ II. Cu privire la condiiile obligaiei de reparaie a statului 1. Soluia Francovich 2. Jurisprudena n temeiul articolului 215 al doilea paragraf 3. Criteriile comunitare privind condiiile generale ale rspunderii a) Fapta care a generat prejudiciul: nclcarea dispoziiilor comunitare - Caracterul manifest i grav al nclcrii - Greeala: un element indispensabil ? b) Existena prejudiciului c) Legtura de cauzalitate - Comportamentul prii vtmate - Aciunea n reparaie i aciunea n anulare: autonomie sau subsidiaritate ?

1 Limba original: italiana.

294

4. Celelalte condiii 5. Momentul n care apare obligaia de reparaie III. Rspunsurile la ntrebrile adresate de instanele naionale a) Cauza C-46/93 (Brasserie du pcheur b) Cauza C-48/93 (Factortame III Concluzie 1. Dup ce a fcut obiectul cunoscutei hotrri Francovich .a.1, tema rspunderii statului pentru nclcarea dreptului comunitar i a obligaiei de despgubire a persoanelor particulare continu s suscite un mare interes. De altfel, hotrrea respectiv nu a epuizat subiectul; rmn multe ntrebri cu privire la unele aspecte importante. Cererile formulate de Bundesgerichtshof (cauza C-46/93) i de High Court of Justice (cauza C-48/93), care adreseaz din nou ntrebarea cu privire la nclcarea dispoziiilor tratatului pe care Curtea le-a constatat deja n hotrrile anterioare, ofer ocazia, dac nu de a rezolva toate problemele rmase pe care le ridic acest subiect complex, atunci cel puin de a furniza clarificri suplimentare n aceast privin, n special cu privire la existena rspunderii statului n cazuri altele dect cel al netranspunerii directivelor i cu privire la elementele comunitare ale dreptului persoanelor particulare de a obine reparaia. Astfel, Curtea urmeaz s ia n considerare anumite aspecte instituionale importante, n special raportul dintre dreptul comunitar i sistemele juridice naionale. Prin urmare, este un teren ce permite aprecierea funcionrii corecte a sistemului juridic comunitar luat n ansamblu. Faptele, legislaiile naionale i ntrebrile preliminare 2. Referindu-ne la raportul de edin pentru o expunere detaliat a cadrului normativ i a faptelor care sunt la baza acestei proceduri, ne limitm aici la indicarea elementelor care prezint cea mai mare importan pentru analiza noastr. a) Cauza C-46/93 (Brasserie du pcheur) 3. Brasserie du pcheur SA, o berrie francez cu sediul la Schiltigheim (Alsacia), susine c a fost constrns s ntrerup exportul de bere n Republica Federal Germania la sfritul anului 1981 pe motivul c berea pe care o fabrica nu respecta cerinele de puritate prevzute la articolele 9 i 10 din Biersteuergesetz2 (Legea fiscal a berii, denumit n continuare BstG). Mai precis, astfel cum rezult din dezbaterile edinei, controalele continue efectuate asupra comercianilor de ctre autoritile germane, care contestau conformitatea berii respective cu dispoziiile legii, l-au fcut pe importatorul german exclusiv al Brasserie du pcheur s nu rennoiasc contractul de distribuie.

1 Hotrrea din 19 noiembrie 1991 (C-6/90 i C-9/90, Rec. p. I-5357). 2 Legea din 14 martie 1952 (BGBI, I, p. 148), modificat prin Legea din 14 decembrie 1976 (BGBI, I, p. 3341). Reamintim doar c articolul 10 pstreaz denumirea Bier (bere) pentru berea fabricat conform cerinelor de puritate enunate formal la articolul 9 din legea menionat.

295

Ca urmare a hotrrii din 12 martie 19871, n care Curtea a considerat c interdicia de comercializare a berii importate de alte state membre, considerat neconform cu BstG, era incompatibil cu articolul 30 din tratat, Brasserie du pcheur a introdus mpotriva Republicii Federale Germania o aciune n repararea prejudiciului care i-a fost cauzat n urma acestei restricii la import, n perioada 1981 1987, n valoare de 1 800 000 DM, care nu corespunde dect unei fraciuni din prejudiciul cauzat n realitate. Aciunea fiind respins de instanele inferioare, Brasserie du pcheur a meninut aceleai concluzii n recursul introdus n faa Bundesgerichtshof. 4. ntruct nclcarea menionat trebuie considerat ca fiind o omitere a organului legislativ, n msura n care acesta nu a modificat BstG n conformitate cu dreptul comunitar, Bundesgerichtshof reamintete c repararea prejudiciilor este prevzut n Republica Federal Germania de dispoziiile combinate ale articolului 839 din Brgerliches Gesetzbuch (Codul civil german, denumit n continuare BGB) i ale articolului 34 din Grundgesetz (Legea fundamental). Potrivit primului paragraf al acestei ultime dispoziii, n cazul n care o persoan, n exercitarea unei funcii publice care i este ncredinat, ncalc obligaiile care i revin n temeiul ndatoririlor sale fa de un ter, rspunderea pentru aceast fapt aparine, n principiu, statului sau colectivitii n serviciul creia se afl persoana respectiv. Dimpotriv, articolul 839 primul paragraf din BGB prevede c, n cazul n care un funcionar care, cu intenie sau din neglijen, ncalc obligaiile care i revin n raporturile cu un ter este obligat s repare prejudiciul provocat astfel terului. Dac a acionat din neglijen nu va rspunde de prejudiciu dect n cazul n care victima nu are o alt posibilitate de a fi despgubit. Pe lng exercitarea unei funcii publice i nerespectarea unei obligaii de serviciu, aplicabilitatea regulilor respective depinde prin urmare de cerina suplimentar ca terul s poat fi considerat ca avnd legtur (Drittbezogenheit) cu obligaia de serviciu nerespectat, ceea ce nseamn c statul nu este rspunztor dect de nerespectarea obligaiilor de serviciu a crei executare are n mod expres ca destinatar un ter, adic are ca scop aprarea unui drept al acestui ter. Ori, tocmai aceast ultim condiie lipsete atunci cnd este vorba de o greeal legislativ, inclusiv cea din spe.2 n sfrit, aa cum a subliniat instana de trimitere, prin BstG organul legislativ impune sarcini care privesc colectivitatea, fr s vizeze o anumit persoan sau categorie de persoane care s poat fi considerate teri n sensul dispoziiilor menionate anterior3. n al doilea rnd, instana de trimitere observ c, n funcie de un principiu dezvoltat de jurisprudena Bundesgerichtshof4, nu mai putem reine n spe o rspundere a statului pentru o intervenie nelegal a autoritii publice, asimilabil unei exproprieri. Din avizul instanei de trimitere, o asemenea concluzie se impune n msura n care principiul respectiv, astfel cum reiese din acest caz, nu permite repararea prejudiciilor rezultate din legi contrare legii fundamentale, ceea ce este asimilabil reparrii de prejudicii rezultate din nerespectarea unei obligaii comunitare. Pe de alt parte, n orice circumstan, nu a existat n spe nici o

1 Comisia/Germania (Cauza 178/84, Rec. p. 1227). 2 Greeala legislativ (legislatives Unrecht) este guvernat de aceleai reguli ca rspunderea administraiei publice (Amtshaftung). Tocmai din aceast cauz posibilitatea de reparare a prejudiciilor imputabile unei greeli legislative, aspect care este nc foarte controversat n Republica Federal Germania, este indiscutabil admis atunci cnd este vorba de legi destinate s reglementeze situaii deosebite (Einzelfallgesetze) sau n raport cu un act legislativ cum ar fi un plan de dezvoltare zonal (Bebauungsplan). 3 Contextul care rezult nu este de altfel foarte diferit de ceea ce este caracteristic sistemului italian distincia dintre diritti soggettivi (dreptul subiectiv) i interessi legittimi (interesul legitim). 4 A se vedea BGHZ (Culegerea hotrrilor Bundesgerichtshof n materie civil) 90, p. 17, n special p. 29 i urm.

296

nclcare a drepturilor patrimoniale ale reclamantei care pot fi aprate pe baza regimului proprietii. 5. Estimnd c dreptul german nu furnizeaz nici un temei care s permit o reparare a prejudiciului cauzat reclamantei, Bundesgerichtshof a adresat n consecin Curii o cerere de pronunare unei hotrri preliminare, pentru a stabili dac principiul rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcrile dreptului comunitar care-i sunt imputabile, aa cum rezult din hotrrea Francovich .a. citat anterior, se aplic n litigiul n faa acestei instane. Mai precis, Curii i s-a solicitat s rspund la urmtoarele ntrebri: Principiul dreptului comunitar conform cruia statele membre au obligaia de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor normelor dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic i n cazul n care aceast nclcare rezult din faptul c nu s-a adaptat o lege formal adoptat de parlament la normele de drept comunitar, al cror rang este superior (n spe: neadaptarea articolelor 9 i 10 din Biersteuergesetz la articolul 30 din Tratatul CEE)? 2) Sistemul juridic intern poate stabili c un eventual drept la despgubire poate fi subiect al acelorai restricii ca i cele aplicabile n cazul nclcrii dispoziiilor naionale de rang superior de ctre o anumit lege, de exemplu, n cazul nclcrii Grundgesetz al Republicii Federale Germania de ctre o simpl lege federal german? 3) Sistemul juridic intern poate s condiioneze dreptul la despgubire de existena unei greeli (intenionate sau din neglijen) imputabile autoritilor de stat rspunztoare de aceast neadaptare? 4) n cazul n care rspunsul la prima ntrebare este afirmativ i dac rspunsul la a doua ntrebare este negativ: a) Obligaia de despgubire conform dreptului naional se poate limita la repararea prejudiciilor cauzate anumitor bunuri individuale protejate printr-o dispoziie legal, de exemplu cele cauzate proprietii, sau este necesar s se compenseze n mod global totalitatea prejudiciilor cauzate patrimoniului, inclusiv profitul nerealizat? b) Obligaia de despgubire se ntinde asupra reparrii prejudiciilor care erau deja cauzate nainte ca Curtea European de Justiie s constate, prin hotrrea din 12 martie 1987 (C178/84) c articolul 10 din Biersteuergesetz ncalc dispoziiile comunitare de rang superior? b) Cauza C-48/93 (Factortame III) 6. Cererea de reparare a prejudiciilor rezultate din aplicarea Merchant Shipping Act din 1988 (Legea din 1988 privind marina comercial), cerere care a fost introdus de cele 97 reclamante n aciunea principal, se nscrie n prelungirea celebrei cauze Factortame, din care evocm numai pasajele eseniale. Reamintim c legea respectiv prevedea crearea unui nou registru naval pentru toate navele de pescuit britanice, deci inclusiv cele care era deja nmatriculate n vechiul registru. n special, noul sistem de nmatriculare, obligatoriu ncepnd cu 1 aprilie 1989, impunea condiii mai stricte privind naionalitatea, reedina i domiciliul persoanelor fizice i juridice care erau proprietarii de nav. Navele de pescuit care nu ndeplineau aceste condiii nu puteau fi nmatriculate n noul registru i, prin urmare, nu erau autorizate s exercite activiti de pescuit sub pavilionul Regatului Unit. 297

Noul sistem de nmatriculare a fcut obiectul unei aciuni n faa Divisional Court care, prin ordonana din 10 martie 1989, a suspendat aplicarea acestuia printr-o ordonan preedinial care a fost ulterior anulat de Curtea de Apel.1 n acelai timp, Divisional Court a introdus o aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare cu privire la problemele de drept comunitar ridicate de solicitani, asupra creia Curtea s-a pronunat prin hotrrea din 25 iulie 19912. Cu aceast ocazie, Curtea a considerat c cerinele privind naionalitatea, rezidena i domiciliul proprietarilor navelor de pescuit, aa cum sunt prevzute de noul sistem de registru din Regatul Unit, erau contrare dreptului comunitar, n special articolului 52 din tratat. n ceea ce privete pretinsa incompatibilitate a legii respective cu dreptul comunitar, dar n limitele condiiilor de naionalitate, Comisia a introdus ntre timp o aciune mpotriva Regatului Unit, ntemeiat pe articolul 169 din tratat. De asemenea, a cerut, pe calea ordonanei preediniale, suspendarea provizorie a aplicrii legii, cerere pe care Curtea a aprobat-o prin ordonana din 10 octombrie 19893. n urma acestei decizii, Regatul Unit a modificat parial legea respectiv, cu efect din 2 noiembrie 1989. Prin hotrrea din 4 octombrie 19914, Curtea a statuat c, impunnd condiii privind naionalitatea proprietarilor de nave, Regatul Unit nu i-a respectat obligaiile n temeiul articolelor 7, 52 i 221 din tratat. ncepnd cu 2 octombrie 1991, n executarea hotrrii Factortame II, Divisional Court a emis o ordonan prin care autoriza nmatricularea navelor de pescuit a 79 solicitani i i le cerea acestora s-i specifice cererile de despgubire n faa Secretary of State for Transport. Prin ordonana din 18 noiembrie 1992, a extins autorizaia de a fi parte la proces i/sau de a cere despgubire la mai multe societi i diverse alte persoane; de asemenea, a autorizat Rawlings (a 37-a reclamant) s-i modifice cererea de despgubire pentru a include o cerere de dauneinterese exemplare pentru comportament neconstituional al autoritilor publice (exemplary damages for unconstitutional behaviour). Reparaia cerut de peteni se bazeaz pe diverse capete de cerere, incluznd, n special, cheltuielile ocazionate i pierderile suportate de la intrarea n vigoare (1 aprilie 1989) a noii legislaii contestate pn n momentul n care au putut relua pescuitul.5 7. n dreptul englez, rspunderea pecuniar a statului a fost statuat de jurispruden. n special, au fost utilizate aceleai forme de delicte (diversele greeli) ca cele prevzute pentru

1 n aceast privin, pentru completarea expunerii, se cuvine s amintim aici c, n urma recursului reclamantelor n faa House of Lords, prin hotrrea din 18 mai 1989, aceast instan a adresat Curii dou ntrebri preliminare cu privire la existena i sfera de aplicare a competenei unei instane naionale pentru a dispune msuri provizorii atunci cnd este vorba de drepturi conferite de dreptul comunitar. n hotrrea din 19 iunie 1990, Factortame .a. (C-213/89, Rec. p. I-2433, denumit n continuare hotrrea Factortame I), Curtea a statuat c dreptul comunitar trebuie interpretat n sensul c instana naional care, fiind sesizat cu un litigiu privind dreptul comunitar, consider c singurul obstacol pentru care nu poate dispune msurii provizorii este o norm de drept intern, trebuie s elimine aplicarea acestei norme. Prin urmare, House of Lords a confirmat, la 11 octombrie 1990, ordonana preedinial acordat de ctre Divisional Court, pn la soluionarea cauzei pe fond. 2 Factortame .a. (C-221/89, Rec. p. I-3905, denumit n continuarea Factortame II). 3 Comisia mpotriva Regatului Unit (246/89 R, Rec. p. 3125). 4 Comisia mpotriva Regatului Unit (C-246/89, Rec. p. I-4585). 5 Dei instana de trimitere face trimitere numai la 2 noiembrie 1989, data abrogrii pariale a legislaiei respective, vom observa c aceast abrogare n-a privit, n conformitate cu ordonana Curii dat n cauza 246/89 R, dect dispoziiile discriminatorii n planul naionalitii. Acest lucru implic, aa cum reclamanii din aciunea principal au indicat n observaiile lor scrise prezentate n spe, faptul c legislaia respectiv, n ceea ce privete celelalte cerine considerate discriminatorii (condiii privind rezidena i domiciliul) i fcnd obiectul cauzei Factortame II, nu a ncetat s produc efecte prejudiciabile dect ncepnd cu 11 octombrie 1990, dat la care House of Lords a confirmat, n urma hotrrii Curii Factortame I, ordonana preedinial care fusese solicitat. Pentru acest aspect, a se vedea nota 7.

298

rspunderea civil, n msura n care se pot constitui comportamente ale administraiei publice. n primul rnd, o posibilitate de reparaie este admis n caz de prejudiciu cauzat din neglijen (tort of negligence) n exercitarea activitii administrative sau legislative1. Cu toate acestea, dat fiind c cerina prealabil a oricrei aciuni de acest tip este existena unei obligaii de diligen (duty of care) n sarcina administraiei publice i c jurisprudena n materie i neag existena n caz de pierdere pur financiar2, excluznd astfel posibilitatea de a repara acest tip de prejudiciu, urmeaz c o nclcare a dreptului comunitar nu poate da natere dect foarte greu unei rspunderi. Noiunea i sfera de aplicare a obligaiei de diligen fac n prezent obiectul unei profunde reflexii n jurisprudena Regatului Unit.3 n al doilea rnd, rspunderea administraiei publice poate fi angajat n caz de nendeplinire a unei obligaii legale (breach of statutory duty). Cu toate acestea, ntr-o asemenea ipotez, posibilitatea real de a obine daune-interese este considerabil limitat, deoarece opinia dominant este c posibilitatea de a introduce aciuni n anulare pentru a asigura respectarea legii exclude o aciune pentru daune-interese4. Desigur, obligaia de reparaie n urma nerespectrilor dispoziiilor dreptului comunitar a fost precis afirmat n acest context, dar numai atunci cnd este vorba de aciuni de drept comun5. n schimb, n cazul n care nclcarea este de domeniul exclusiv al dreptului public, rspunderea nu poate fi angajat dect n caz de abuz de putere n exercitarea unei funcii publice (misfeasance in public office). Este vorba de o singur greeal care nu privete raporturi de drept privat, ci n special administraia public. Existena unui comportament nelegal deliberat elimin totui posibilitatea de a obine despgubirea prejudiciilor cauzate, chiar i atunci cnd acestea rezult din nclcri ale dreptului comunitar. Astfel, aa cum Divisional Court a subliniat n ordonana de trimitere, Court of Appeal a precizat, n cauza Bourgoin6, c statul nu este obligat nici n temeiul dreptului englez, nici n temeiul dreptului comunitar s despgubeasc victimele unui comportament considerat contrar dreptului comunitar, dac nu reiese c ministrul a acionat cu bun tiin c actului respectiv este nelegal i cu intenia de a aduce un prejudiciu reclamanilor. n urma hotrrii Francovich .a., House of Lorts a emis totui ndoieli cu privire la temeinicia soluiei enunate n hotrrea Bourgoin.7 8. Divisional Court estimeaz c aplicarea jurisprudenei naionale a condus la refuzarea despgubirii cerute de reclamani. De asemenea, nefiind sigur c obligaia de reparare a

1 A se vedea, cu titlu de exemplu, hotrrea Wallace Edward Rowling, 1988, AC 473. 2 O asemenea obligaie este de fapt limitat cazurilor tipice, avnd consecina c orice act deteriorabil care a fost realizat n mod greit nu genereaz rspundere. n jurisprudena mai puin recent, nu lipsesc totui deciziile n care obligaia de diligen este asimilat neighbourhood principle, care echivaleaz n substan cu neminem laedere, dat fiind c acest principiu impune o interdicie de a prejudicia vreo persoan despre care se poate n mod rezonabil prevedea c risc s fie vtmat (a se vedea, de exemplu, hotrrea Donoghue mpotriva Stevenson, 1932, AC 562). 3 A se vedea, de exemplu, hotrrea Lonhro mpotriva Tebbit, 1992, A All ER, p. 280. 4 A se vedea, de exemplu, Thornton, 1979, QB, 626. 5 A se vedea hotrrea Garden Cottage Foods, 1984, I AC 130 HL, n care House of Lords a admis n substan, dei ntr-un obiter dictum (n spe se solicita o msur de urgen), obligaia de reparaie cu privire la o persoan creia i-au fost cauzate prejudicii din cauza comportamentelor contrare articolelor 85 i 86 din tratat, comportamente ale persoanelor particulare sau chiar ale administraiei publice, dar n ipoteza n care aceasta acioneaz ca o persoan particular. 6 Hotrrea Bourgoin s.a. mpotriva Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, 1986, 1 QB p. 716 AC. 7 Hotrrea Kirklees Metropolitan Borough Counvil mpotriva Wickes Building Supplies Ltd (1992, 3 WLE, p. 170, n special p. 188).

299

prejudiciilor cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care i sunt imputabile, aa cum reiese din hotrrea Francovich .a., i gsete aplicare i n spe, Divisional Court a adresat Curii o cerere de pronunare unei hotrri preliminare, adresndu-i urmtoarele ntrebri: 1) n cadrul tuturor circumstanelor cauzei prezente, i anume atunci cnd: a) legislaia unui stat membru a impus condiii privind naionalitatea, domiciliul i reedina proprietarilor i operatorilor de vase de pescuit, precum i ale acionarilor i administratorilor societilor de armatori, i b) aceste condiii au fost considerate de ctre Curte (cauzele C-221/89 i C-246/89) ca fiind contrare articolelor 5, 7, 52 i 221 din Tratatul CEE, dreptul comunitar confer proprietarilor sau operatorilor acestor tipuri de vase, precum i administratorilor i/sau acionarilor societilor de armatori, un drept la despgubire de ctre statul membru pentru pierderile nregistrate ca urmare a ansamblului nclcrilor Tratatului CEE menionate sau doar a unora dintre acestea? 2) n cazul unui rspuns afirmativ la prima ntrebare, care sunt criteriile a cror aplicare este impus de dreptul comunitar, dup caz, instanei naionale pentru a hotr asupra daunelor interese care reprezint: cheltuielile i/sau pierderile de beneficii i/sau de ncasri nregistrate n perioada urmtoare intrrii n vigoare a condiiilor respective, perioad n care vasele au fost obligate s fie ancorate n port, s obin noi comenzi de pescuit i/sau s ncerce s obin nmatricularea n alt loc; pierderile cauzate de vnzarea vaselor, a unor pri din vase sau de aciuni la societile de armatori sub valoarea lor real; pierderile cauzate de obligaia de a furniza cauiuni, de a plti amenzi i cheltuieli legale antrenate de pretinse nclcri n raport cu radierea vaselor din registrul naional; pierderile cauzate de imposibilitatea acestor persoane de a continua s dein i s utilizeze aceste vase; pierderea remuneraiilor pentru serviciile oferite; cheltuielile suportate n ncercarea de a limita pierderile menionate anterior; g) daune-interese exemplare, dup caz? Termenii problemei i planul concluziilor 9. Problema rspunderii statului pentru nclcarea dreptului comunitar, foarte important att la nivelul principiilor, ct i al consecinelor pe care le-ar putea avea pentru statele membre o definiie larg i generalizat a acestei rspunderi, este complex i cu siguran are unele capcane, aa cum o arat bogata dezbatere doctrinal care s-a dezvoltat n acest sens n ultimii ani.

300

n prezenta procedur, Curtea trebuie s stabileasc dac Statul are vreo obligaie de reparaie i, n acest caz, n ce condiii i pentru ce categorii de prejudiciu, fa de persoanele particulare crora le-au fost cauzate prejudicii din cauza aplicrii legilor naionale contrare dreptului comunitar.1 10. n primul rnd, este necesar s se stabileasc dac obligaia de reparaie a prejudiciilor trebuie definit n cauz, abordat deja n hotrrea Francovich .a., de netranspunere a unei directive ale crei dispoziii, chiar n cazul unor circumstane speciale, nu sunt susceptibile de a fi direct invocate de justiiabili pentru obinerea prestaiei n favoarea lor prevzut de directiv sau chiar dac este necesar s o extind n cazul n care, ca i n spe, prejudiciul cauzat persoanei particulare rezult din aplicarea unei legi naionale contrar normelor comunitare pe care persoanele particulare le pot susine direct n faa instanelor naionale. n acest scop, pare oportun s reamintim condiiile n care a fost afirmat pn n prezent obligaia de reparaie n sarcina statelor membre pentru nclcarea dreptului comunitar i, chiar prin aceasta, s ne ntoarcem la temeiul rspunderii n dreptului comunitar. De asemenea, ni se pare util s ne oprim asupra pretinsei nerspunderi a statului din cauza organului legislativ, care a fost i el chemat (dei cu o anumit circumspecie) n aceast procedur pentru a elimina, n mod abstract i n principiu, rspunderea statului n cazurile menionate n spe. n al doilea rnd, este necesar s se stabileasc dac, sub rezerva limitelor bine-cunoscute identificate n mai multe rnduri de jurisprudena Curii, condiiile rspunderii sunt condiiile proprii fiecrei ordini juridici interne sau dac dreptul comunitar impune cel puin condiiile de fond suficiente pentru ca statul membru n culp s fie obligat s repare prejudiciile cauzate. n cazul n care se va impune aceast a doua tez, este evident necesar s se stabileasc dac este suficient o simpl nclcare pentru cauzarea unui prejudiciu persoanei particulare sau dac mai este nevoie de altceva, aa cum majoritatea statelor membre au susinut n aceast procedur i, n special, dac acest ceva suplimentar poate fi asimilat cerinei unei greeli sau necesit alte condiii precum cele pe care Curtea le-a identificat n materie de rspundere extracontractual a instituiilor comunitare (n temeiul articolului 215). De asemenea, din punctul de vedere al legturii de cauzalitate, este necesar, de exemplu, s se aprecieze dac faptul c, prin natura sa, dispoziia comunitar nclcat permite persoanei particulare s i apere direct drepturile, pentru a elimina nelegalitatea deja constatat cu privire la fond are vreo importan astfel nct s trebuiasc, n orice caz, s se determine momentul n care apare obligaia de reparaie. n sfrit, este necesar s ne oprim asupra condiiilor procedurale care reglementeaz dreptul la reparaie, precum i criteriile de evaluare ale ntinderii prejudiciului. 11. Prin urmare, acestea sunt punctele pe care le abordm i problemele pe care ncercm s le rezolvm. Analiza care urmeaz este, n consecin, divizat n trei pri. Prima parte este consacrat principiului rspunderii statului n dreptul comunitar, pentru a scoate n eviden temeiul i sfera de aplicare, chiar n ceea ce privete faptele nelegale ale organului legislativ i pentru a aprecia, n special, dac aciunea n rspundere nu are dect un caracter rezidual, adic nu poate fi exercitat dect n cazul n care persoana particular nu dispune de alte mijloace pentru a susine drepturile pe care i le confer dreptul comunitar sau dac are o sfer de aplicare mai general.

1 Pentru cazul diferit al unei rspunderi pretinse a statului pentru prejudiciile cauzate din cauza unui comportament al administraiei contrar dreptului comunitar, a se vedea cauza Lomas, C-5/94, n curs. De altfel, concluziile avocatului general Lger, prezentate n edina din 20 iunie 1995, are n vedere unele aspecte relevante pentru aceast procedur.

301

n ceea ce privete condiiile rspunderii, s spunem mai nti c, spre deosebire de condiiile de form, condiiile de fond minimale nu pot fi dect comune i, prin urmare, comunitare. n opinia noastr, acesta este singurul mijloc de a evita ca, pentru aceeai nclcare, posibilitatea unei despgubiri s nu fie garantat n diferitele statele membre i, din aceast cauz, s se produc o discriminare ntre persoanele particulare pe care o comunitate de drept nu ar puteao tolera. Prin urmare, a doua parte este consacrat condiiilor care permit persoanelor particulare s obin reparaia, adic elementele comunitare ale rspunderii, precum i limitele pe care dreptul comunitar le pune condiiilor procedurale. n opinia noastr, acestea din urm, dup exemplul criteriilor de evaluare a extinderii prejudiciului, rmn reglementate de dreptul naional. n sfrit, vom descrie cele dou cazuri din spe i vom rspunde la ntrebrile care stau la baza acestei proceduri. I Cu privire la principiul rspunderii statului n dreptul comunitar: temei i domeniu de aplicare 12. Ideea rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate prin activitatea legislativ nu are nimic surprinztor. Principiul pe care se bazeaz majoritatea regimurilor de drept comun ale rspunderii extracontractuale este neminem laedere, interpretat n diferite moduri i limitat, conform cruia orice persoan este obligat s repare prejudiciile ce rezult din propria sa conduit prin care se ncalc o obligaie juridic1. Acesta este principiul care inspir, fr ndoial, diferitele regimuri, rezultate n general din construcii jurisprudeniale, cu privire la rspunderea autoritilor publice, care prezint totui trsturi specifice i originale pentru natura activitii pe care acestea le exercit, n special n cazul activitii legislative. De asemenea, rspunderea autoritilor publice este strns legat, chiar necesar, de prejudiciul injust, deoarece acesta rezult dintr-un comportament contrar legislaiei; este ntr-un anumit fel reversul medaliei. Cu siguran, fiind vorba de autoriti publice, innd seama tocmai de natura activitii exercitate i de consecinele ce rezult dintr-o eventual recunoatere generalizat a rspunderii i a obligaiei de reparaie, tendina a fost dintotdeauna de restrngere n diferite moduri a domeniului rspunderii. Prin urmare, sfera de aplicare a acestei limitri, care poate mai nti de toate s se rezume n celebra formul conform creia rspunderea nu este nici general nici absolut2, are legtur cu necesitatea de conciliere a intereselor opuse i concurente care sunt n cauz, i anume, pe de o parte, cel al persoanei vtmate de a obine cel puin o compensaie financiar pentru prejudiciul cauzat i, pe de alt parte, cel al statului de a nu rspunde ntotdeauna i n orice circumstan de prejudiciul cauzat de activitatea organelor sale n exercitarea sarcinilor instituionale care le sunt ncredinate. Limitarea domeniului rspunderii a cunoscut n mod evident de-a lungul timpului i n funcie de diferitele sisteme juridice evoluii semnificative. n special, cu consacrarea statului de drept, accentul s-a deplasat din ce n ce mai mult, cel puin n sistemele juridice cele mai evoluate, de la comportamentul autorului prejudiciului la drepturile persoanei vtmate, ca i pentru rspundere n general. Din acest punct de vedere, rspunderea statului i obligaia de reparaie care rezult au ajuns s constituie un mijloc care permite sancionarea

1 n sfrit, dac este adevrat c acest principiu nu are aceeai sfer de aplicare general n toate sistemele juridice astfel cum reiese din sistemul britanic n care sfera de aplicare (restrictiv) a duty of care este limitat n msura n care reamintete de ideea de prejudiciu injust, l putem totui considera ca fiind punctul de plecare al oricrei reflecii asupra rspunderii. 2 Hotrrea Blanco a Tribunal des conflits, 8 februarie 1873, n D. 1873, II, 20.

302

comportamentelor contra ius i/sau prejudiciabile i, prin asta, s aduc o protecie eficient a drepturilor individuale. 13. Logica pe care am expus-o ne duce la o prim constatare simpl cu privire la principiul rspunderii statului din cauza nclcrilor dreptului comunitar. Faptul c statele membre, chiar i n condiiile care limiteaz n diverse moduri domeniul rspunderii, pot fi chemate s rspund pentru prejudiciile cauzate de o activitate legislativ a administraiei publice ne face s considerm c nu este rezonabil s nu rspund mereu i n orice caz de nclcrilor dreptului comunitar care au o inciden asupra drepturilor patrimoniale ale persoanelor particulare ce suport consecinele acestor nclcri. n concluzie, n msura n care cel puin principiul rspunderii statului face parte din tradiia ansamblului sistemelor juridice1, trebuie s poat gsi aplicare chiar n cazul n care comportamentul nelegal este constituit din n nclcarea unei norme comunitare. 14. Pe de alt parte, trebuie observat c, n cazul n care este obligaia statului i, prin urmare, a organelor sale de a asigura aplicarea corect a dreptului comunitar i, n special, de a garanta persoanelor particulare efectul deplin al drepturilor care le sunt conferite, la fel de clar este c, atunci cnd este vorba de drepturile unei persoane particulare n temeiul unor dispoziii comunitare, este obligaia Curii s controleze gradul adecvat al proteciei oferite de sistemele juridice interne. Controlul a fost mpins n repetate rnduri pn la a cere statului respectiv s adopte o cale jurisdicional de atac neprevzut de sistemul su juridic.2 n consecin, ar fi incoerent n raport cu jurisprudena n domeniu i cu caracteristicile sistemului juridic n ansamblul su, n special din punctul de vedere al repartizrii competenelor ntre Comunitate i statele membre, ca dreptul comunitar s manifeste o lips complet de interes fa de repararea prejudiciilor, avnd ncredere, n aceast privin, i fr cel mai mic control, n fiecare sistem juridic intern. a) Afirmarea n jurisprudena Curii a obligaiei de reparaie a statelor membre n culp: hotrrea Francovich .a. i deciziile anterioare. 15. Hotrrea Francovich .a., care nu poate fi punctul de plecare al unei reflecii cu privire la tema rspunderii pecuniare a statului pentru nclcarea dreptului comunitar, nu constituie pn n prezent dect rspunsul cel mai precis n domeniu. n spe, era vorba de netranspunerea directivei privind protecia muncitorilor salariai n caz de insolvabilitate a angajatorului, directiv care impune statelor membre crearea unui mecanism de garanie minimal pentru creanele cu titlu de salarii. O instan italian a ntrebat Curtea dac, n lipsa punerii n aplicare a acestei directive de ctre un stat membru, persoanele particulare pot invoca direct n faa instanelor naionale reglementarea comunitar pentru a obine beneficiile ei, precum i pentru a solicita n orice mod statului membru repararea prejudiciului n cazul n care directiva nu i-a produs efectul direct. Prin urmare, Curii i-a fost adresat nu numai ntrebarea privind efectul direct al anumitor dispoziii ale unei directive, dar i ntrebarea cu privire la repararea prejudiciului legat de netranspunerea acestei directive.3

1 Pentru o idee general esenial a regimului existent n domeniu n diferitele state membre, a se vedea Schockweiler-Wivenes-Godart: Le regime de la responsabilit extracontractuelle du fait d'actes juridiques dans la Communaut europenne, n Revue trimestrielle de droit europen, 1990, p. 27 i urm., n special p. 54. 2 n aceast privin a se vedea punctele 43 47 de mai jos. 3 Reamintim c, n cauza Enichem Base .a., hotrrea din 13 iulie 1989 (380/87, Rec. p. 2491), o instan italian a cerut Curii s specifice dac, n temeiul dreptului comunitar, administraia public este obligat s repare prejudiciul n cazul n care un act administrativ nelegal pe care l adopt lezeaz (nelegal) un drept

303

Constatnd c dispoziiile n cauz ale directive erau suficient de precise i absolute n ceea ce privete determinarea beneficiarilor garaniei i coninutul acesteia, Curtea a ajuns la concluzia c aceste dispoziii nu puteau fi direct invocate n faa instanei naionale pentru a cere prestarea prevzut n favoarea lor de ctre directiv. n special, identitatea persoanei rspunztoare nu era precis i, pe de alt parte, statul nu putea fi considerat rspunztor pentru simplul motiv c nu luase la timp msurile de transpunere a directivei respective. 16. Trecnd apoi la examinarea posibilitii pentru persoana particular de a solicita i obine repararea prejudiciilor eventual cauzate, Curtea a reamintit mai nti caracteristicile eseniale ale sistemului comunitar i, n special, sarcinile instanelor naionale. A ajuns la concluzia concis i totui incontestabil c principiul rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcrile dreptului comunitar care i sunt imputabile este inerent sistemului tratatului (punctul 35). Mai precis, Curtea a enunat acest principiu deducndu-l din dou elemente fundamentale ale ordinii juridice comunitare. n primul rnd, ea a artat c deplina eficien a normelor comunitare este contestat i protecia drepturilor pe care le recunoate este slbit n cazul n care persoanele particulare nu au posibilitatea de a obine reparaia atunci cnd drepturile le sunt vtmate printr-o nclcare a dreptului comunitar imputabil unui stat membru (punctul 3). De asemenea, Curtea a subliniat c posibilitatea de a obine o reparaie din partea statului membru este n special indispensabil n cazul n care, ca i n spe, deplinul efect al normelor comunitare este condiionat de o aciune din partea statului i n cazul n care, n consecin, persoanele particulare nu pot, n lipsa unei asemenea aciuni, s-i susin n faa instanelor naionale drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar (punctul 34). n al doilea rnd, ea a dedus o asemenea obligaie de reparaie, ca i n hotrrea Humblet/Etat belge1, din articolul 5 din Tratatul CE, n temeiul cruia statele membre sunt obligate s ia toate msurile generale sau speciale pentru a asigura executarea obligaiilor care le revin n temeiul dreptului comunitar, obligaii printre care se afl precis cea de a terge consecinele nelegale ale unei nclcri a dreptului comunitar (punctul 36). 17. Prin urmare, perspectiva a fost cea a mijloacelor puse n aplicare pentru consolidarea eficienei normelor comunitare graie eficienei proteciei juridice asigurat situaiilor juridice create de aceste norme i, de asemenea, pentru a nu lsa nendeplinirea obligaiilor de ctre statele membre fr consecine, chiar tangibile. n consecin, n funcie de aceste obiective, poziia persoanei particulare a fost utilizat i considerat la justa sa valoare. Rspunderea pecuniar a statului cu privire la indivizi ca urmare a prejudiciului cauzat de o caren a organului legislativ a fost n definitiv conceput de Curte ca un instrument destinat s garanteze protecia persoanelor particulare i, prin urmare, i o punere n aplicare corect a dreptului comunitar. Din acest punct de vedere, ea are rdcini care merg foarte departe, fie n raport cu unele precedente specifice de rspundere i

subiectiv comunitar (diritto soggettivo comunitario) care, dup transpunerea sa n sistemul juridic italian pstrndu-i caracterul comunitar se prezint sub forma unui interes legitim(interesse leggittimo) (raport de edin, loc., cit., p. 2494 i urm.). Nici avocatul general, nici Curtea nu au dat un rspuns la aceast ntrebare, deoarece rspunsurile la celelalte ntrebri o fceau fr obiect. Pe de alt parte, este de remarcat c, n observaiile lor, att Guvernul Regatului Unit, ct i guvernul italian au legat eventuale drepturi la repararea prejudiciului de singurele posibiliti substaniale i procedurale oferite de drepturile naionale. 1 Hotrrea din 16 decembrie 1960 (6/60, Rec. p. 1125, n special p. 1146). n cazul de fa, dispoziia de trimitere era articolul 86 din Tratatul CECO, similar articolului 5 din Tratatul CE.

304

de obligaie de reparaie a statelor membre1 fie n contextul mai general al proteciei efective a drepturilor acordate persoanelor particulare de normele comunitare.2 18. n sfrit, s nu pierdem din vedere faptul c, de la nceputul anilor 60, jurisprudena Curii a cuprins, chiar incidental, afirmaii privind obligaia de reparaia pentru diverse nclcri ale dreptului comunitar. Ne referim n primul rnd la hotrrea Humblet/Etat belge, citat anterior, n care Curtea a afirmat n mod special c, n cazul n care constat ntr-o hotrre c un act legislativ sau administrativ al autoritilor unui stat membru este contrar dreptului comunitar, acel stat este obligat, n temeiul articolului 86 al Tratatului CECO, att de a raporta actul respectiv, ct i de a repara efectele contrare legii pe care le-a putut produce.3 19. De asemenea, plecnd chiar de la ideea c nendeplinirea obligaiilor de ctre statul membru poate aduce persoanelor particulare dreptul la obinerea reparaiei pe care Curtea, n repetate rnduri, l-a respins pe motiv de inadmisibilitate, dei statul membru, prt ntr-o procedur de nclcare, a luat n intervalul de timp dintre avizul motivat i procedura n faa Curii msurile necesare executrii obligaiei ce fcea obiectul procedurii.4 20. Afirmarea obligaiei de despgubire a persoanelor particulare de ctre statele membre este nc i mai direct i explicit n hotrrea Russo5, n care Curtea a declarat c n cazul n care un asemenea prejudiciu este cauzat din cauza nclcrii dreptului comunitar, este obligaia statului de a-i asuma, fa de persoana vtmat, consecinele n cadrul dispoziiilor dreptului naional referitoare la rspunderea statului.

1 N-au lipsit opinii n acest sens nici n doctrin: Pescatore: Responsabilit des Etats membres en cas de manquement aux rgles communautaires, n Foro Padano, 1972, p. 10 i urm.; Kovar: Voies de droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation des normes et dcisions du droit communautaire, n Les recours des individus devant les instances nationales en cas de violantion du droit europen, Bruxelles, 1978, p. 245 i urm., n special p. 272 i urm.; Barav: Damages in the Domestic Courts of Breaches of Community Law by National Public Authorities, n Non Contractual Liability of the European Communities, Europa Instituut University of Leiden, p. 149 i urm. 2 Cu privire la acest aspect a se vedea punctele 27 32 de mai jos. 3 Hotrre citat anterior la nota 25. n spe se fcea referire, n special, la faptul ca guvernul belgian s ia msurile necesare pentru anularea unui act i pentru restituirea sumelor percepute pe nedrept; dar formula general utilizat de Curte repararea efectelor nelegale ajunge suficient de clar s nglobeze i ipoteza de reparaie a prejudiciului eventual cauzat. 4 O afirmaie foarte clar n acest sens urmtoarea: o hotrre luat de Curte n temeiul articolelor 169 i 171 din tratat poate avea un interes material n vederea stabilirii bazei unei rspunderi pe care un stat membru o poate avea, ca urmare a nendeplinirii obligaiilor, fa de alte state membre, de Comunitate sau de persoane particulare (hotrrea din 7 februarie 1973, Comisia/Italia, 39/72, Rec. p. 101, punctul 11). n acelai sens indicm i afirmaia conform creia, chiar n cazul n care nendeplinirea ace,lor obligaii a fost eliminat, interesul urmririi aciunii poate consta n stabilirea temeiului unei rspunderi pe care un stat membru i-o poate asuma ca urmare a nendeplinirii obligaiilor sale mai ales fa de persoane particulare (hotrrea din 20 februarie 1986, Comisia/Italia, 309/84, Rec. p. 599, punctul 18). Afirmaia sus-menionat a Curii este destul de frecvent: hotrrea din 5 iunie 1986, Comisia/Italia (103/84, Rec. p. 1759, punctul 9); hotrrea din 17 iunie 1987, Comisia/Italia (154/85, Rec. p. 2717, punctul 6); hotrrea din 18 ianuarie 1990, Comisia/Grecia (C287/87, Rec. p. I-125, publicaie sumar). De asemenea, n sensul c interesul urmririi aciunii poate consta n special din stabilirea bazei unei rspunderi pe care un stat membru o poate avea fa de cei ale cror drepturi rezult din respectiva nendeplinire a obligaiilor: a se vedea hotrrile din 24 martie 1988, Comisia/Grecia (240/86, Rec. p. 1835, punctul 14), din 30 mai 1991, Comisia/Germania (C-361/88, Rec. p. I-2567, punctul 31), i din 19 martie 1991, Comisia/Belgia (C-249/88, Rec. p. I-1275, punctul 4). Este clar c, pornind de la afirmaiile de acest gen nu se poate deduce deschiderea unui drept a persoanelor particulare la reparaia prejudiciului cauzat ca urmare a nclcrii tratatului, ci numai posibilitatea ca, n msura n care dreptul naional o prevede, persoanele particulare pot susine dreptul la reparaie n raport cu o asemenea nerespectare. 5 Hotrrea din 22 ianuarie 1976 (60/75, Rec. p. 45, punctul 9).

305

21. Prin urmare, rezult n evidenierea afirmaiilor pe care le-am indicat c un stat membru poate cu siguran fi chemat s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare din cauza unei fapte contrare legii constnd din nclcarea normelor comunitare sau rezultate din aceast nclcare. Cu toate acestea, acest caz precizeaz c rspunderea trebuie s fie constatat de instana naional n cadrul dispoziiilor dreptului naional privind rspunderea statului1. Prin urmare, n cadrul fiecrui drept naional se nscria n principiu aprecierea problemei dac statul era obligat s repare prejudiciile ce rezult din nclcarea normelor comunitare2. 22. Ori, n acest plan specific, cazul menionat pare depit de hotrrea Francovich .a., n care obligaia de reparaie n sarcina statelor membre n culp i gsete temeiul n dreptul comunitar, chiar n ceea ce privete condiiile prealabile ale obligaiei de reparare. n esen, n hotrrea Francovich .a., Curtea nu s-a limitat s lase n grija dreptului naional suportarea tuturor consecinelor juridice ce decurg din nclcarea normei comunitare, dar a estimat c dreptul comunitar impunea statului o obligaie de reparaie fa de persoana particular, definind chiar, cel puin pentru acest caz de rspundere, condiiile comunitare care determin o asemenea obligaie. b) Principiul comunitar al rspunderii: doar un mijloc de combatere a unei lacune n aprarea drepturilor sau principiul unei domeniu de aplicare mai larg? 23. Problema ce trebuie abordat n prezent este problema dac demersul pe care-l putem discerne din jurisprudena anterioar hotrrii Francovich .a. i pstreaz (nc) temeiul sau dac o obligaie de reparaie a statelor membre, n temeiul dreptului comunitar, poate i trebuie s existe i n celelalte cazuri pe lng cel al netranspunerii directivelor. n special, trebuie apreciat dac dreptul comunitar prevede ca dreptul la reparaie s fie garantat i n caz de nclcare a dispoziiilor direct aplicabile sau chiar dac faptul c, ntr-o asemenea ipotez, persoana particular poate invoca direct dispoziia respectiv i, prin urmare, poate obine prin acest mijloc aprarea dreptului invocat, conduce la excluderea posibilitii respective. 24. n acest din urm sens s-a exprimat, n cursul acestei proceduri, guvernul german, olandez i cel irlandez. n sprijinul tezei lor, au susinut c legiuitorul comunitar nu a dorit s stabileasc un regim general de rspundere a statelor membre pentru nclcrile dreptului comunitar. Este ceea ce confirm i faptul c statele membre nu au introdus nici o dispoziie n domeniu cu ocazia Tratatului de la Maastricht. De asemenea, n opinia guvernului german, nu este compatibil nici cu repartizarea competenelor dintre instituiile comunitare i statele membre, astfel cum este prevzut de tratat, nici cu principiul echilibrului instituional pentru jurispruden s completeze dreptul comunitar dincolo de limitele justificate ale unei lacune legislative.

1 Hotrrea Russo, citat la nota precedent, punctul 9. 2 Aceast poziie a fost ulterior confirmat n hotrrea din 13 februarie 1979, Granaria (101/78, Rec. p. 623, punctul 14) n care Curtea a declarat c problema despgubirii de ctre un organism naional a prejudiciilor cauzate persoanelor particulare de ctre organismele i ageniile statelor membre, fie din cauza unei nclcri a dreptului comunitar, fie printr-o aciune sau inaciune contrar dreptului naional, cu ocazia aplicrii dreptului comunitar, nu reiese din articolul 215 al doilea paragraf din tratat i trebuie apreciat de instanele naionale n funcie de dreptul naional al statului membru respectiv.

306

n definitiv, dreptul la reparaie are, n opinia guvernelor menionate, un rol de protecie pur i simplu subsidiar, adic nu este folosit dect n cazul n care dispoziiile nu pot fi altfel invocate n faa instanelor naionale. Prin hotrrea Francovich .a., Curtea a dorit, n esen, s umple o lacun a sistemului de garantare a drepturilor, sancionnd, datorit instituirii unei obligaii de reparaie, statul membru n culp. Dimpotriv, atunci cnd persoana particular dispune deja de un drept de aciune ce-i permite s invoce direct dispoziiile de drept comunitar, ca i n cazurile de fa care sunt la originea prezentei proceduri, nu este deloc necesar, nici justificat, ca sistemul comunitar s impun acordarea unei reparaii. Dreptul la despgubire nu poate fi recunoscut de acum nainte persoanei particulare dect n msura n care dreptul naional o permite. 25. Nu pare posibil subscrierea la o asemenea tez. n primul rnd, rezult chiar din jurisprudena Curii, n care rspunderea pecuniar a statului a fost n repetate rnduri angajat pentru nclcrile dispoziiilor direct aplicabile, c posibilitatea unei protecii substaniale nu exclude deloc o protecie pecuniar1. i dac este adevrat c n aceste cazuri Curtea s-a limitat s afirme c i revine statului membru, n cadrul dispoziiilor dreptului naional, obligaia de a repara prejudiciile care i sunt imputabile, este de asemenea adevrat, printre altele, c era vorba de cazuri n care obiectul ntrebrilor adresate de instana naional nu includea i problema specific a dreptului la reparaie. Atunci cnd aceast tem a fost abordat n mod special, n hotrrea Francovich .a., Curtea nu a omis s precizeze c principiul rspunderii este inerent dreptului comunitar, aceast afirmaie cu caracter general i de principiu fiind valabil pentru orice ipotez de nclcare a dreptului comunitar i nu numai n caz de netranspunere a directivelor2. Cu privire la aceast ultim ipotez, Curtea a precizat doar c dreptul la reparaie este deosebit de indispensabil, deoarece individul este dac nu privat de orice protecie, n ciuda drepturilor conferite de directiv. Aceast precizare nu exclude totui repararea eventual a prejudiciilor rezultate dintr-un alt gen de nclcri, cu att mai mult cu ct Curtea a indicat apoi c respectivele condiii ale dreptului la despgubire depind de natura nclcrii dreptului comunitar care este la originea prejudiciului cauzat (punctul 38). 26. Afirmarea principiului rspunderii statului pentru nclcarea dispoziiilor comunitare direct aplicabile nu ni se pare c ar contraveni n vreun fel repartizrii competenelor, astfel cum este prevzut de tratat, ntre instituiile comunitare i statele membre. n aceast privin, ne limitm s observm c tocmai nclcarea dreptului comunitar provoac un dezechilibru n repartizarea competenelor astfel cum a fost liber acceptat i subscris de state. Cerina eventual impus de dreptul comunitar de a repara prejudiciile rezultate dintr-o asemenea nclcare nu constituie dect un mijloc care s permit restabilirea echilibrului. Rspunderea statului pentru administrativ) constituie i sistemului juridic comunitar trebuie constatat c statele activitatea sa legislativ (a organului legislativ instituional sau din acest punct de vedere un element natural i necesar al pe care statele membre l-au creat n cadrul tratatului. n sfrit, membre sunt cele care, n mod liber, au convenit dispoziii

1 Ne referim att la hotrrea Russo, citat anterior, n care era vorba de un regulament cu privire la organizarea agricol a pieelor, ct i la hotrrea din 12 iulie 1990, Foster .a. (C-188/89, Rec. p. I-3313, punctul 22), n care Curtea a declarat c articolul 5 alineatul (1) din Directiva 76/207/CEE privind punerea n aplicare a principiului egalitii de tratament pentru femei i brbai poate fi invocat n vederea obinerii de daune-interese mpotriva unui organism nsrcinat cu furnizarea unui serviciu de interes public. A se vedea, de asemenea, n ceea ce privete o nclcare a articolului 30, hotrrea din 5 iunie 1986, Comisia/Italia (citat anterior la nota 29), punctul 9. 2 A se vedea, n special, punctele 33, 35 i 37 din hotrre.

307

convenionale care sunt la baza ansamblului sistemului i tot aceleai state membre sunt cele care sunt protagonistele decisive n procesul de elaborare a actelor comunitare. Prin urmare, afirmarea rspunderii pentru nendeplinirea obligaiilor nu echivaleaz dect cu ridicarea gradului de eficien a sistemului i nu include nici o activitate complementar i cu att mai puin de substituire, n raport cu organul legislativ. 27. Este cu att mai adevrat cu ct considerm c rspunderea pecuniar a statului fa de indivizi pentru prejudiciul provocat printr-o aciune sau caren legislativ este conceput de Curte, repetm, ca un instrument viznd s garanteze protecia persoanelor particulare i, de asemenea, n consecin, o punere n aplicare corect a dreptului comunitar n toate statele membre. Pe scurt, perspectiva este exact cea utilizat n jurisprudena constant care a afirmat efectul direct, n sensul c persoana particulare are posibilitatea de a invoca direct n faa instanelor naionale att dispoziii ale tratatului ct i acte de legislaie secundar, cu condiia bineneles s fie vorba de dispoziii suficient de clare, precise i necondiionate. 28. Ori, identificnd efectul direct la unei dispoziii a tratatului care este adresat statelor membre i prevede o obligaie n sarcina lor, constnd, de exemplu, n eliminarea anumitor obstacole i nu reintroducerea lor, dreptul persoanei particulare la eliminarea acestor obstacole este determinat i considerat relevant, cu o consecin ulterioar c acest drept poate fi invocat n faa unei instane naionale pentru a obine o protecie adecvat. Astfel se identific i se indic dreptul rezultat din obligaia statului i de care persoana particular beneficiaz dac aceast obligaie este executat corect i precis. Aceast constatare se aplic nu numai n planul dreptului, dar i n planul mijloacelor ce permit s beneficiezi de acest drept. S reamintim c nsi Curtea a subliniat c justiiabilii statelor membre sunt privai de orice aprare jurisdicional direct a drepturilor [lor] individuale n cazul n care trebuie considerat c garaniile mpotriva unei nclcri a dispoziiilor tratatului care impun obligaii n sarcina statelor se limiteaz la cele prevzute de articolul 1691. n definitiv, situaia juridic a persoanei particulare, care este direct tributar unei dispoziii a tratatului, este utilizat, chiar n lipsa unei aplicri eronate a acestei dispoziii, pentru garantarea aprrii depline i efective a drepturilor pe care trebuie s le asigure respectarea de ctre statul membru a dispoziiei n cauz. 29. Aceeai idee reiese, i mai clar, din jurisprudena care, de la un moment dat, a sancionat netranspunerea sau transpunerea trzie de directive, atribuind i acestora din urm, sub rezerva ndeplinirii de ctre acestea a anumitor condiii, efectul direct2. Prin urmare, acest lucru confirm observaia c, chiar i n cazul directivelor, sistemul comunitar a gsit n situaia

1 Hotrrea din 5 februarie 1963, Van Gend & Loos (26/62, Rec. p. 3, n special p. 25). 2 Este cu att mai adevrat cu ct acest efect direct a avut de la bun nceput i a pstrat ceea ce numim un caracter vertical, pentru consolidarea ideii c este vorba mai mult de un mijloc de prevenire a statelor s nu trag foloase din nendeplinirea obligaiilor lor dect de o calitate intrinsec a dispoziiei n cauz. De asemenea, este semnificativ faptul c aprecierea Curii n materie de directive nu a ncetat s se rafineze i s se extind progresiv. De exemplu, a fost extins categoria persoanelor publice mpotriva crora directiva poate fi invocat (a se vedea hotrrile din 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, precum i Foster .a., citat anterior la nota 33); de asemenea, accentul a fost pus pe necesitatea pentru ca instanele i administraia statelor membre s interpreteze dreptul naional n lumina textului i a finalitii directivei (a se vedea hotrrile din 10 aprilie 1984, Von Colson i Kamann, 14/83, Rec. p. 1891, i din 13 noiembrie 1990, Marleasing, C-106/89, Rec. p. I-4135, punctul 8). Este de ajuns s amintim, n aceast privin, c criteriul interpretrii conform cu directivele aa cum sunt ele, indiferent de eventualul lor efect direct i de entitatea mpotriva creia normele naionale sunt invocate, ntr-att nct s nu fim departe de efectele practice pe care le-ar produce efectul orizontal al directivelor precise i necondiionate.

308

persoanei particulare un punct de sprijin eficace pentru a garanta punerea n aplicare a directivelor n absena transpunerii cerute. 30. De asemenea, este semnificativ faptul c, n aceleai condiii ca cele utilizate n hotrrea Francovich .a., Curtea a reafirmat obligaia de reparaia n sarcina statului, ntr-un caz n care dezbaterea priva n mod clar posibilitatea de a invoca, n cadrul raporturilor dintre persoanele particulare, efectul direct al dispoziiilor unei directive care nu fusese transpus n termenele prescrise1. Afirmarea obligaiei de reparaie, n ipoteza n care o directiv nu este susceptibil s fie direct invocat n faa unei instane naionale, fie din cauza lipsei efectului direct al tuturor dispoziiilor necesare pentru a se putea bucura de dreptul pe care aceast directiv l atribuie persoanei particulare fie din cauza lipsei efectului direct orizontal n cazul directivelor precise i necondiionate, constituie prin urmare i un mijloc care permite consolidarea situaiei juridice a persoanei particulare, n msura n care las deschis posibilitatea de compensare cel puin pe plan patrimonial a dezechilibrului creat de nendeplinirea obligaiilor de ctre stat. 31. n definitiv, pentru a asigura o protecie complet i eficient a drepturilor conferite de ctre o dispoziie cu efect direct care oblig statul destinatar, se folosete situaia juridic a persoanei particulare rezultat direct din aceast dispoziie. De asemenea, n vederea asigurrii aprrii drepturilor conferite de o dispoziie fr efect direct, n sensul c nu este susceptibil s fie direct invocat n faa instanelor naionale, dar impune i o obligaie pentru stat, se folosete, n cazul nendeplinirii de ctre stat a acestei obligaii, dreptul persoanei vtmate de a obine reparaia. Prin urmare, principiul rmne acelai: pentru a se asigura punerea n aplicare a unei dispoziii care oblig statul, se folosete poziia juridic a persoanei particulare exploatndu-i att coninutul plin i substanial, ct i coninutul patrimonial. Chiar rezultatul este identic: pe de o parte, se remediaz deficiena statului membru n cauz; pe de alt parte, se asigur persoanei particulare o aprare eficient a drepturilor rezultate din dispoziii comunitare. Eficiena dispoziiei i, prin urmare, eficiena sistemului luat n ansamblu sunt consolidate. 32. Reiese suficient de clar din consideraiile precedente c hotrrea Francovich .a., departe de a fi constituit un moment excentric n jurisprudena Curii, a reprezentat un element pe deplin coerent i consecvent n raport cu un principiu care s-a repetat de nenumrate ori i fr ndoial, i anume cel al eficienei normelor comunitare i, prin urmare, al plenitudinii proteciei juridice2.

1 Hotrrea din 14 iulie 1994, Faccini Dori (C-91/92, Rec. p. I-3325, punctul 27). Dup reamintirea faptului c prile interesate pot aplica o directiv netranspus invocnd direct n faa instanei naionale dispoziiile care au un efect direct sau, n cazul n care acest lucru nu este posibil, solicitnd o interpretare a dispoziiilor pertinente ale dreptului naional care s fie n msura posibilului conform directivei n cauz, Curtea a precizat, n sfrit, c pentru cazul n care rezultatul prescris de directiv nu ar putea fi atins prin interpretare [] dreptul comunitar impune statelor membre s repare prejudiciile pe care le-au cauzat persoanelor particulare pentru netranspunerea unei directive. n acelai sens, a se vedea i hotrrea din 16 decembrie 1993, Wagner Miret (C-334/92, Rec. p. I-6911, punctul 23). n cazul de fa, atunci cnd era vorba de o directiv, adic aceeai directiv din hotrrea Francovich .a., care fusese deja transpus n sistemul juridic naional, problema se punea din cauza nelurii n considerare, n dispoziiile naionale pertinente, a unei anumite categorii de lucrtori cu privire la care directiva respectiv nu fusese pus n aplicare. 2 Pentru expuneri n sensul c the decision in Francovich is undoubtedly consistent with, and a natural and logical extension of, the Courts case law, i c, dup recunoaterea efectului direct i a obligaiei statelor membre de a asigura deplina eficien a normelor comunitare, it was but a small step to guarantee their full

309

Este vorba aici, fr ndoial, de un principiu inerent oricrui sistem juridic, fie el comunitar sau naional. De asemenea, este incontestabil faptul c respectarea acestui principiu poate cere, n spe, garantarea pentru persoanele particulare a dreptului la repararea prejudiciilor cauzate din cauza activitii sau carenei legislative a autoritilor publice, indiferent de faptul c individul dispune sau nu de alte mijloace, pe lng aciunea n daune-interese, care s-i permit s susin o atingere adus situaiei juridice al crei titular este n temeiul dreptului comunitar. 33. Pe de alt parte, afirmaia de acum necontestat a obligaiei statului de reparaie fa de persoana particulare n cazul netranspunerii unei directive, i anume n caz de nendeplinire de ctre stat a obligaiei (nclcarea articolelor 189 i 5 din tratat) care este legat numai indirect de o nclcare a unui drept ce aparine persoanei particulare, implic a fortiori c aceast aprare trebuie s poat fi acordat atunci cnd nclcarea n cauz privete direct dispoziiile ce confer acestei persoane particulare o situaie juridic subiectiv i care sunt, din aceast cauz, susceptibile s fie direct invocate n faa instanelor naionale. n consecin, teza conform creia nu putem merge dincolo de afirmaia rspunderii n caz de netranspunere a unei directive nu numai c nu poate convinge pentru motivele pe care tocmai le-am expus, dar omite s in seama de faptul c este chiar cazul vizat n hotrrea Francovich .a. ce constituie mai degrab ultima (i nu prima) limit pn la care jurisprudena Curii poate ajunge. n sfrit, examinnd mai ndeaproape, hotrrea Francovich .a. a atribuit un mijloc de protecie (cel puin patrimonial) acolo unde protecia prevzut era cea menionat la articolul 169, care nu ofer o protecie direct pentru persoana particular. Dimpotriv, pentru cazul nclcrilor dispoziiilor direct aplicabile, protecia exist deja i poate fi direct invocat de persoana particular, cu scopul numai de ntri ceva mai puin important, respectiv protecia patrimonial. n consecin, n acest caz nu se mai face nici acel mic pas logic care este, n schimb, necesar pentru a trece de la nclcarea articolului 189 la nerespectarea dreptului care poate fi atribuit persoanei particulare de ctre directiv. S nu uitm nici faptul c, n opinia jurisprudenei constante, dispoziiile direct aplicabile trebuie s-i arate plenitudinea efectelor n mod uniform n toate statele membre nc de la intrarea lor n vigoare i pe durata valabilitii lor1 i c acest efect privete n mod egal pe orice instan care, sesizat n cadrul competenei sale, are, n calitate de organ al unui stat membru, misiunea de a apra drepturile conferite persoanelor particulare de ctre dreptul comunitar2. Prin urmare, este clar c dispoziia comunitar direct aplicabil confer persoanei particulare o situaie juridic subiectiv nc de la intrarea sa n vigoare i pe toat durata valabilitii sale, indiferent i chiar n ciuda unei dispoziii naionale anterioare sau ulterioare care ar nega eventual aceast situaie juridic. n consecin, instana naional este obligat s asigure o protecie judiciar complet i eficient a drepturilor pe care dispoziia comunitar n cauz le confer persoanei particulare. 34. Este incontestabil faptul c nclcarea unei norme de drept creeaz un dezechilibru ce const n diminuarea sau eliminarea situaiei juridice afectate, i anume n cazul de fa, a

effect by holding states liable in damages for infringements of those rights for which they were responsible, a se vedea Steiner: From direct effects to Francovich: shifting means of enforcement of Community Law, n European Law Review, 1993, p. 3 i urm., n special p. 9. Dup cum se tie, literatura privind hotrrea Francovich .a. este abundent. Printre contribuiile cele mai recente, a se vedea Zenner: Die Haftung der EGMitgliedstaaten fr die Anwendung europarechtswidriger Rechtsnormen, Munich, 1995. 1 A se vedea, ntre altele, hotrrile din 9 martie 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629, punctul 14), i din 10 iulie 1980, Ariete (811/79, Rec. p. 2545, punctul 5). 2 Hotrrea Simmenthal, citat la nota precedent, punctul 16.

310

celei unei persoane particulare; de asemenea, situaia juridic subiectiv sau, dac preferm, orice drept are fr ndoial un coninut substanial i un coninut patrimonial care poate fi evaluat ca regul general. Asigurarea eficienei proteciei juridice n caz de nclcare a unei dispoziii ce confer o poziie juridic subiectiv echivaleaz cu garantarea restabilirii coninutului dreptului vtmat din cauza necunoaterii normei de drept. i n msura n care este un act de putere public act administrativ sau normativ care aduce n mod nelegal atingere dreptului persoanei particulare, autorul acestui act are obligaia de a restabili dreptul persoanei particulare sau cel puin coninutul patrimonial al acestui drept. n definitiv, restabilirea coninutului patrimonial constituie cazul cel mai ru, un remediu minim n raport cu ipoteza unei restabiliri complete pe plan substanial, ce rmne mijlocul optim de protecie. Demersul ce const n anularea actului nelegal sau n lsarea neaplicat a legii incompatibile cu privire la un criteriu de legalitate de rang superior este inevitabil ntr-un stat de drept. Ori, uneori acest lucru nu este suficient, astfel nct este necesar, pentru ca protecia s devin real i eficient, s se restabileasc i coninutul patrimonial al dreptului vtmat i, prin urmare, s se asigure repararea prejudiciului. n consecin, restabilirea pe plan patrimonial a dreptului vtmat nu constituie un element distinct sau suplimentar i nc i mai puin inedit. El nu mai reprezint un expedient sofisticat i deturnat al unui sistem juridic care vrea i trebuie s fie eficient. Pe scurt, principiul rspunderii statului pe plan patrimonial trebuie s-i gseasc aplicare ca o soluie att alternativ, ct i suplimentar pentru protecia pe plan substanial; prin urmare, trebuie s se aplice n ceea ce privete nclcarea att a dispoziiilor care nu sunt direct aplicabile, n sensul c justiiabilii nu se pot prevala de ele n faa instanelor naionale, ct i a celor care, dimpotriv, ofer o asemenea posibilitate. c) Obligaia de reparaie a statului ca urmare a aciunilor ori inaciunilor organului legislativ 35. Nu ni se pare c o asemenea concluzie poate rezulta din faptul c uneori sau deseori nclcrile dreptului comunitar sunt imputabile organului legislativ. Reamintim n aceast privin c hotrrea Francovich .a. care, de altfel, nu a fost pus n discuie de nici unul din statele membre care au prezentat observaii n aceast procedur, nu opereaz nici o distincie dup cum prejudiciul are la origine o nclcare datorat inaciunii puterii legislative sau puterii executive. Cu siguran nu se poate impune o alt concluzie cu privire la cazurile menionate n spe. Cu toate acestea, aa cum au artat instanele naionale n ordonanele lor de trimitere, posibilitatea de a acorda o reparare a prejudiciilor n cauz este interzis prin dreptul lor naional, mai precis deoarece nclcrile dreptului comunitar sunt n spe imputabile organului legislativ, fie din cauza faptului c a omis s modifice o lege naional pentru a se conforma dreptului comunitar (cauza Brasserie du pcheur, C-46/93), fie din cauza faptul c a adoptat o lege naional incompatibil cu acest drept (cauza Factortame III, C-48/93). Prin urmare, n esen, innd seama de imposibilitatea de a iniia o aciune n rspundere n cazul unei aciuni sau inaciuni a organului legislativ, dreptul naional conduce n asemenea cazuri la negarea chiar a principiului chiar al rspunderii. 36. Desigur, nerspunderea statului pentru aciunile ori inaciunile organului legislativ a fost n trecut obiectul unei opinii destul de rspndite. Menirea sa rezida n observarea faptului c regele nu poate face ru sau, dup o versiune mai modern i democratic, n suveranitatea Parlamentului. Cu alte cuvinte, organul legislativ, cea mai nalt expresie a suveranitii populare i innd seama i de legitimitatea democratic de care se bucur, se sustrage n principiu de la regulile generale ale rspunderii. 311

O asemenea concepie, ce s-a impus n special n sistemele juridice n care nu este prevzut un control al conformitii legii n raport cu o norm de rang superior, trebuie s se prezinte ntotdeauna n termeni diferii imediat ce exist o norm superioar care s permit verificarea i eventual contestarea legalitii activitii organului legislativ. Pe de alt parte, chiar n sistemele juridice care cuprind nu numai o ierarhie clar i formal ntre dispoziiile constituionale i dispoziiile legislative, dar i un mecanism de control ad hoc al respectrii constante a acestei ierarhii (de exemplu, Germania, Austria, Spania i Italia), problema unei eventuale reparri a prejudiciilor ce rezult dintr-o lege neconstituional este departe de a fi clar rezolvat1. n asemenea ipotez, nu putem exclude ca statul s fie considerat rspunztor pentru prejudiciile cauzate de legi care au fost declarate neconstituionale. 37. n fapt, atunci cnd organul legislativ este obligat, n ndeplinirea sarcinilor sale eseniale, s respecte anumite limite impuse de norme superioare, nimic nu se opune, din punctul de vedere al teoriei juridice generale, ca statul s poat fi considerat rspunztor pentru prejudiciile cauzate de legi care nu au respectat aceste limite. n aceste condiii, rspunderea pentru fapta organului legislativ nu este foarte ndeprtat i nici diferit, pe plan conceptual, de rspunderea administraiei pentru activitatea sa legislativ, aa cum este admis n prezent sub toate formele sale. Dar asta nu e tot. Dup cum se tie, majoritatea sistemelor juridice prevd, n anumite cazuri, compensarea pierderii patrimoniale pe care persoana particular o sufer din cauza unei activiti nelegale a organului legislativ, deoarece este pus n aplicare fr cea mai mic nclcare a unei norme n vigoare: ne gndim la cazurile de naionalizare i expropriere pentru cauz de utilitate public. Prin urmare, n cazul n care admitem c sacrificiul care este impus legitim n interes general situaiei juridice i patrimoniale a persoanei particulare trebuie urmat de o just despgubire, este cel puin ciudat s nu admitem cea mai mic posibilitate de reparaie atunci cnd acest prejudiciu este cauzat printr-un act legislativ nelegal din cauza necompatibilitii sale cu o norm superioar (constituional, comunitar sau avnd n orice caz preponderen asupra actului respectiv). 38. Pe de alt parte, nu este necesar s precizm c, n raporturile de drept internaional, rspunderea statului pentru fapta organului legislativ este universal i clar admis2. Printre

1 De exemplu, n Republica Federal Germania o asemenea posibilitate nu este exclus ca atare, ci numai n msura n care obligaia de serviciu nerespectat nu poate fi considerat ca viznd un ter determinat, ceea ce, astfel cum s-a artat, se ntmpl n majoritatea cazurilor n care este vorba de o aciune ilicit imputabil organului legislativ; posibilitatea respectiv, mai precis pentru motivele sus-menionate, este n schimb clar admis n ceea ce privete legile destinate s determine situaii individuale. De asemenea, doctrina dominant este de prere c dreptul la reparaie al unei persoane particulare trebuie recunoscut cel puin n cazul nclcrii drepturilor fundamentale (a se vedea, n acest sens, ntre altele, Haverkate: Amtshaftung bei legislativem Unrecht und die Grundrechtsbildung des Gesetzgebers, n NJW, 1973, p. 441). n Italia, unde problema este nc dezbtut, o asemenea posibilitate a fost admis, de exemplu, n cazul special al unei neconstituionaliti declarat a decretelor preediniale de expropriere adoptate n cadrul punerii n aplicare a reformei funciare, obligaia de reparaie fiind pus n rest n sarcina organismului de reform agrar, n vreme ce nici un comportament contrar legii nu era imputabil acestui organism: de unde convingerea c, n aceast ipotez, reparaia se limiteaz mai ales la o restituire a sumei pltite necuvenit, privind exclusiv valoarea bunului pierdut (pentru unele observaii mai generale, a se vedea Zagrevelsky: Processo costituzionale, n Enciclopedia del diritto XXXVI, 1987, p. 639). 2 Dreptul internaional prevede numai rspunderea statului n ansamblu, adic luat n unitatea sa: nu va exista nici o diferen dup cum nclcarea prejudiciului este imputabil legislatorului, instanei sau administratorului. Aceast perspectiv poate de altfel s fie discernut n jurisprudena Curii n temeiul articolului 169 din tratat: nendeplinirea unei obligaii comunitare este n orice caz imputat statului, indiferent de persoana creia i incumb concret executarea acestei obligaii (a se vedea, printre altele, hotrrea din 5 mai 1970, Comisia/Belgia, 77/69, Rec. p. 237, punctul 15, hotrrea din 18 noiembrie 1970, Comisia/Italia, 8/70, Rec. p. 961, punctul 9, i hotrrea din 26 februarie 1976, Comisia/Italia, 52/75, Rec. p. 277, punctul 14).

312

numeroasele exemple, trebuie reamintit principiul afirmat de Curtea Permanent de Justiie Internaional, conform cruia obligaia de reparaie este consecina direct a unui act prejudiciabil contrar dreptului internaional i imputabil unui stat. Mai precis: este un principiu de drept internaional ca nclcarea unui angajament s duc la obligaia de reparaie ntr-o form adecvat. Prin urmare, reparaia este complementul indispensabil al neaplicrii unei convenii, fr s fie necesar s fie nscris n convenie1. 39. Desigur, ne este cunoscut faptul c, n dreptul internaional, obligaia statului de a repara prejudiciile apare chiar i atunci cnd, n practic, despgubirea urmrete s refac poziia financiare a persoanelor particulare cu privire la unul sau mai multe state i nu, aa cum se dorete n spe, direct cu privire la indivizi. Cu toate acestea, nu ni se pare posibil s facem abstracie de aspectele specifice i caracteristice ale sistemului juridic comunitar. Acest sistem are cu siguran, n ceea ce ne privete, o baz convenional. Tratatul cuprinde, asemenea altor acorduri de nfiinare a organizaiilor internaionale, o serie de obligaii ale statelor membre n ceea ce privete realizarea obiectivelor enunate i liber acceptate, precum i funcionarea unei structuri instituionale cu competene care sunt definite dinainte pentru cea mai mare parte, chiar dac nu complet. Cu toate acestea, n cazul Comunitii, baza convenional are ca scop integrarea, adic stabilirea bazelor unei uniuni mai strnse ntre popoarele europene2, ntre altele datorit realizrii pieei comune. Astfel, instrumentele tradiionale, am spune chiar de drept internaional, prevzute pentru a se obine ndeplinirea corect i precis a obligaiilor de ctre statele membre, au reuit i reuesc n permanen, pentru cea mai mare parte, s atribuie cel mai mare interes situaiei juridice a persoanelor particulare. Asta ine de faptul c obligaiile statelor i instituiilor comunitare vizeaz n principal, ntr-un sistem cum e cel la care aspira i continu s aspire construcia comunitar, s genereze drepturi pentru persoanele particulare. Acesta este cadrul care a fost trasat de autorii tratatului i consolidat de organul legislativ comunitar. 40. Curtea, n jurisprudena sa bine cunoscut, s-a limitat s ia not de aceast voin precis, aa cum este exprimat de autorii tratatului i, prin urmare, de organul legislativ, i a subliniat faptul c Tratatul CE a instituit un sistem juridic propriu, n beneficiul creia statele i-au limitat, chiar i n domenii restrnse, drepturile suverane3. Subiectele acestei ordini juridice sunt numai statele, dar i persoanele particulare, crora dreptul comunitar le confer drepturi care intr n patrimoniul lor juridic i care apar nu numai atunci cnd tratatul face o atribuire explicit, dar i pentru obligaii pe care tratatul le impune att persoanelor particulare ct i statelor membre i instituiilor comunitare. 41. Prin urmare, trebuie s recunoatem c, fiind vorba de norme de drept comunitar care reglementeaz situaia persoanelor particulare i a cror ntietate asupra dispoziiilor de drept intern a fost recunoscut, nu poate fi justificat o lips de rspundere general a organului legislativ naional. nsi ideea rspunderii statului legislator fa de obligaiile impuse de dreptul comunitar i, prin urmare, acceptate pe cale convenional chiar de state sau create dup procedurile ulterioare prevzute n acest sens, este dimpotriv pe deplin compatibil i prin asta chiar inerent cu caracteristicele eseniale i tipice ale sistemului juridic comunitar.

1 Hotrrea din 26 iulie 1927, Usine de Chorzw (CPJI, seria A, nr. 8, p. 21), s.n. Acelai principiu a fost apoi reafirmat de Curtea Internaional de Justiie n avizul consultativ din 30 martie 1950, cu privire la interpretarea tratatelor de pace ncheiate cu Bulgaria, Ungaria i Romnia (CIJ, 1950, p. 228). 2 Referirea se face la preambulul Tratatului de instituire a Comunitii Europene. 3 A se vedea, n special, hotrrea Van Gend & Loos (citat anterior la nota 35) i hotrrea din 15 iulie 1964, Costa (6/64, Rec. p. 1141).

313

42. n definitiv, nu numai n lumina hotrrii Francovich .a., dar i pentru aspectele specifice ale sistemului juridic comunitar n ansamblu, nu are nici o importan dac fapta ilicit este imputat organului legislativ sau puterii executive. Pe de alt parte, problema rspunderii statului legislator este oricum depit n cazurile n care fapta nelegal privete dispoziii direct aplicabile. Afirmaia Curii cum c ar fi de altfel contradictoriu s se considere c persoanele particulare sunt sprijinite s invoce dispoziiile unei directive ce ndeplinete condiiile expuse anterior, n faa instanelor naionale, n vederea cenzurrii administraiei i totui a estimrii c aceasta nu are obligaia s aplice dispoziiile directivei nlturndu-le pe cele de drept naional care sunt n conflict1 implic faptul c este de competena i a administraiei publice s asigure aprarea drepturilor pe care persoanele particulare le obin din dispoziiile comunitare direct aplicabile. Din acest punct de vedere, dup caz, cu siguran este posibil s se invoce rspunderea administraiei publice pentru c a adoptat msuri prejudiciabile n executarea unei legi considerate incompatibil cu dreptul comunitar sau, n orice caz, pentru c a aplicat o asemenea lege. Aceast abordare a avut-o i Conseil dEtat francez, de exemplu, reinnd rspunderea statului pentru greeala2 autoritii administrative, cel puin atunci cnd aceasta a fcut uz de o putere discreionar care i-a fost atribuit printr-o lege intern contrar dreptului comunitar3. Desigur, n cazurile de acest fel, originea rspunderii rezid totui ntr-un comportament contrar legii imputabil organului legislativ, adic ntr-o lege incompatibil cu dreptul comunitar. Cu toate acestea, este de la sine neles c este obligaia dreptului naional s stabileasc dac imputarea administraiei este un expedient indispensabil, de natur procedural i/sau substanial, pentru iniierea rspunderii organului legislativ sau este chiar modul corect de a proceda. 43. Dreptul comunitar cere, n spe, s fie prevzute n orice situaie instrumentele necesare persoanei particulare pentru a putea cere, i eventual obine, repararea prejudiciilor cauzate n urma nclcrilor dreptului comunitar. n rest, n aceast privin, trebuie precizat c problema stabilirii unei ci de atac care nu este nc prevzut sau admis n sistemele juridice a statelor membre nu este nici insurmontabil i nici nou. i asta datorit datelor specifice ale cazurilor din spe, dar i deoarece Curtea a rezolvat-o deja n anumite pasaje istorice i necontestate ale jurisprudenei sale. Este ceea ce confirm, n special, cazurile Simmenthal4 i Factortame5, dou cauze n care Curtea se confrunta cu problema dac o cale de atac, pe care sistemul de procedur naional nu

1 Hotrrea Fratelli Costanzo (citat anterior la nota 36), punctul 31. 2 Nu este necesar s precizm c, n ceea ce privete activitatea legislativ a administraiei publice, termenul faute este neles de doctrina i jurisprudena administrativ din Frana (care a dat natere noiunii) ca o funcionare defectuoas a serviciului public, care face abstracie de greeal, ceea ce poate prea surprinztor. n fapt, o regul adesea amintit este c orice decizie nelegal este n principiu eronat. Pe scurt, n sistemul francez diferena dintre rspunderea pentru greeal i rspunderea fr greeal nu corespunde diferenei dintre rspunderea pentru greeal i rspunderea obiectiv, ci, mai degrab, chiar i cu o anumit aproximaie, diferenei dintre rspunderea pentru acte nelegale i rspunderea pentru acte legale. 3 Hotrrea din 28 februarie 1992, Socit Arizona Tobacco Products, n AJDA, 1992, p. 210. Cour administrative dappel din Paris, n hotrrea din 1 iulie 1992, Socit Dangeville (n AJDA, 1992, p. 728, cu observaiile critice fcute de Prtot) a fcut n schimb trimitere n termeni generali la rspunderea statului, pentru a afirma obligaia de reparaie a statului din cauza unei situaii ilicite cu privire la dreptul comunitar creat de organul legislativ. 4 Hotrrea din 9 martie 1978 (106/77, Rec. p. 629). 5 Hotrrea citat anterior la nota 7.

314

o permite n faa instanei naionale, putea sau trebuia iniiat i pus n aplicare n temeiul dreptului comunitar. 44. Cauza Simmenthal se referea la competena instanei italiene de a nu aplica, din propria sa autoritate, o dispoziie naional incompatibil cu dreptul comunitar, fr s obin n prealabil declararea de ctre Curtea Constituional a caracterului neconstituional al dispoziiei n cauz. ntemeind pe baza dreptului comunitar competena i obligaia instanei naionale de a nu aplica dispoziia contrar dreptului comunitar, soluie care nu era prevzut de sistemul naional i care era chiar contrar unei jurisprudene exprese i reiterate a Curii Constituionale italiene, Curtea a introdus o derogare de la autonomia statului membru n ceea ce privete mijloacele de protecie juridic ale drepturilor pe care dreptul comunitar le confer persoanelor particulare. De asemenea, n ceea ce privete acest context, este remarcabil c, n cauza Simmenthal Curtea a considerat intolerabil nu lipsa proteciei, ci o simpl ntrziere a proteciei, privilegind n rest acest aspect n raport cu avantajele pe care le prezenta, evident totui, sistemul ntemeiat pe controlul caracterului constituional. n cauza Factortame I problema se punea din nou, exact ca n cauza Simmenthal, dac, n lipsa unei competene a instanei naionale n temeiul dreptului su naional, i anume cel de a suspenda provizoriu aplicarea unei legi naionale pentru incompatibilitatea presupus dar neconstatat nc a acestei legi cu dreptul comunitar, puterea n cauz se putea baza chiar pe dreptul comunitar. Ca i n cauza Simmenthal, Curtea a rspuns c un obstacol n calea proteciei judiciare efective a unui drept pe care normele comunitare le confer unei persoane particulare trebuie nlturat de instana naional: norma ce constituie eventualul obstacol trebuie lsat neaplicat. 45. n definitiv, autonomia statelor membre cu privire la cile de atac pentru nclcarea drepturilor conferite de sistemul comunitar, afirmat de Curte1, sufer derogri importante: n special, de fiecare dat cnd se dovedete a fi indispensabil asigurarea unei aplicri corecte a dreptului comunitar i o protecie complete i eficiente a drepturilor conferite persoanelor particulare de ctre aceast legislaie. Astfel, n vreme ce n hotrrea Salgoil Curtea a subliniat obligaia instanelor naionale de a asigura justiiabililor o protecie direct i imediat a intereselor lor, preciznd c este datoria sistemului juridic al fiecrui stat membru de a desemna instana competent i, n acest scop, de a califica aceste drepturi dup criteriile dreptului intern2, n hotrrea Bozzetti aceast ambiguitate dispare. Curtea reafirm, n sfrit, obligaia de a asigura n fiecare caz aprarea efectiv a drepturilor individuale i c numai n cadrul acestor limite precise (sub aceast rezerv) nu este de competena Curii de a interveni n rezolvarea problemelor de competen pe care le poate genera, n planul organizrii judiciare naionale, calificarea anumitor situaii ntemeiate pe baza dreptului comunitar3. Calificarea sub aceast rezerv constituie evident cheia celei mai importante lecturi, n msura n care marcheaz limitele autonomiei sistemelor naionale; se pare c nu este o pur ntmplare dac punctul 42 din hotrrea Francovich .a. cuprinde aceeai calificare.

1 A se vedea hotrrea din 7 iulie 1981, Rewe (158/80, Rec. p. 1805, punctul 44), n care Curtea a declarat c tratatul n-a neles s creeze proceduri noi n raport cu cele care existau deja n sistemele juridice naionale, nici s reduc alegerea instanelor cu privire la mijloacele de protecie cele mai adecvate. n realitate, aceast afirmaie are o sfer de aplicare mult mai puin absolut dect pare la prima vedere. 2 Hotrrea din 19 decembrie 1968 (13/68, Rec. p. 661, n special p. 675 i urm.). 3 Hotrrea din 9 iulie 1985 (179/84, Rec. p. 2301, punctul 17).

315

46. S nu uitm c nsui organul legislativ comunitar a introdus derogri de la autonomia statelor membre, de exemplu n domeniul contractelor de achiziii publice reglementate de dreptul comunitar, n special n ceea ce privete repararea prejudiciului. n mod evident ne referim la Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege i a actelor administrative referitoare la aplicarea procedurilor privind cile de atac fa de atribuirea contractelor de achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri1, precum i la Directiva 92/13/CEE a Consiliului corespunztoare din 25 februarie 1992 privind cile de atac referitoare la aa-numitele sectoare exclusive2. Organul legislativ comunitar, innd seama de marea disparitate a soluiilor reinute n sistemele juridice ale statelor membre, a intervenit nu numai asupra aspectelor ce ating protecia substanial i, prin urmare, real, dar i prevznd, n cazul lipsei sau insuficienei proteciei reale, un sistem, cu siguran strin unui bun numr de sisteme juridice naionale, de reparare a prejudiciului ca o consecin a nelegalitii procedurii de achiziii publice3. 47. n definitiv, putem cu siguran afirma c este vorba de o autonomie, i anume cea a statelor membre cu privire la cile de atac deschise n cazul nclcrii drepturilor conferite de dispoziiile comunitare, care este strns legat de rezultatul dorit de dreptul comunitar4. Ori, n cazul n care statele ncalc dispoziiile comunitare, rezultatul urmrit, pentru ceea ce este relevant n spe, n vederea asigurrii unei funcionri satisfctoare a sistemului juridic comunitar n ansamblul su, const n restabilirea situaiei juridice, n prezena anumitor elemente, cel puin din punctul de vedere al coninutului su patrimonial, care ar fi existat dac statul i-ar fi ndeplinit obligaia n temeiul dreptului comunitar. II Cu privire la condiiile obligaiei de reparaie a statului 48. Prin urmare, rspunderea are legtur cu orice situaie de nclcare a dreptului comunitar, inclusiv cea n care prejudiciul rezult din nclcrile dispoziiilor tratatului direct aplicabile independent de organul statului (adic i a organului legislativ) cruia i este imputat prejudiciul. n prezent, rmne s ne ntrebm n ce condiii exist rspunderea i, n paralel, dreptul persoanei particulare la obinerea reparaiei. n realitate, innd seama de lipsa unei reglementri comunitare specific n domeniu, problema const n definirea condiiilor ce determin rspunderea statului i n posibilitatea concret de a verifica c aceste condiii sunt ndeplinite. De asemenea, trebuie s se aprecieze practicabilitatea soluiilor posibile. 49. Dreptul comunitar poate cu siguran, astfel cum anumite state membre au propus n cursul acestei proceduri, s se limiteze la afirmarea principiului rspunderii i obligaiei de

1 JO L 395, p. 33. 2 Directiva privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziii publice ale entitilor care desfoar activiti n sectoarele apei, energiei, transporturilor i telecomunicaiilor (JO L 76, p. 14). 3 Aceast msur s-a rennoit sensibil n sistemul multor state membre. De exemplu, n sistemul italian, care era totui dintre cele mai protectoare i, n orice caz, unul din puinele sisteme n care se putea obine, dup anularea actului administrativ nelegal, anularea situaiei contractuale de dinainte, faptul c se prevede o despgubire pentru atingerea adus situaiilor ce erau clasificate n mod tradiional n categoria intereselor legitime i nu n cea a drepturilor subiective constituie, chiar n limitele singurelor raporturi generate de dreptul comunitar (a se vedea Cassazione, 5 martie 1993, nr. 2667, n Foro it., 1993, I, 3062) o veritabil revoluie cultural. 4 Pentru o abordare parial diferit, a se vedea concluziile avocatului general Jacobs prezentate n edina din 15 iunie 1995, n cauzele conexate Van Schijndel i Van Veen (C-430/93 i C-431/93, Rec. 1995, p. I-4705, I-4707).

316

despgubire, lsnd n grija fiecrui drept naional stabilirea condiiilor prealabile i reglarea modalitilor att cu privire la form ct i la fond. O asemenea soluie, aa cum am evocat deja la nceputul analizei, prezint totui unele inconveniente importante printre care i cel de a nu asigura rezultatul pe care dreptul comunitar l-a dorit afirmnd principiul rspunderii, i anume o aprare deplin i eficient a drepturilor conferite persoanei particulare de dispoziia comunitar presupus ca fiind nclcat. Faptul c acesta este un real risc a fost confirmat i de ntrebrile instanelor de trimitere, ntrebri aprute deoarece dreptul naional aplicabil nu permite, n spe, acordarea nici unei reparaii. n orice caz, este evident c o simpl trimitere la dreptul naional risc garantarea unui sistem discriminatoriu, n msura n care protecia oferit resortisanilor comunitari ar fi inegal, chiar inexistent pentru unii din ei. 50. Pentru a se asigura o protecie n toate statele membre n mod omogen, dac nu uniform, trebuie ca nsui dreptul comunitar s stabileasc cel puin condiiile minimale ce determin dreptul la reparaie i, n special, criteriile dup care aceste condiii trebuie constatate, precum i limitele comunitare puse condiiilor naionale referitoare la reparaie, fie c sunt sau nu procedurale. Aceasta este soluia pe care Curtea a adoptat-o, cu anumite trsturi specifice cazului de fa, n hotrrea Francovich .a. Nu exist nici un motiv s considerm c aceast soluie se aplic numai n caz de netranspunere a directivei i nu i n cazul nclcrii dispoziiilor direct aplicabile. 51. Reamintim c, n hotrrea Francovich .a., Curtea, preciznd c, n cadrul dreptului naional, i revine statului s repare consecinele prejudiciului cauzat, a identificat i definit condiiile suficiente pentru a genera n favoarea persoanelor particulare dreptul la obinerea reparaiei, care-i are bazele n dreptului comunitar (punctul 41). Statul membru cruia i este imputabil netranspunerea unei directive este obligat, prin urmare, n orice caz i atta timp ct condiiile enunate de Curte sunt ndeplinite, s repare prejudiciul cauzat persoanei particulare. Aceast afirmare nu trebuie totui s fie neleas n sensul c ndeplinirea acestor condiii este suficient pentru repararea prejudiciului, n raport cu orice nclcare a dreptului comunitar. Astfel cum nsi Curtea a precizat, dac rspunderea statului este astfel impus de dreptul comunitar, condiiile n care aceasta confer un drept la despgubire depind de natura nclcrii dreptului comunitar care este la originea prejudiciului cauzat (punctul 38). 52. Prin urmare, elementele necesare pentru ca rspunderea statelor membre s fie angajat pot varia de la un caz la altul. Cu toate acestea, asemenea hotrrii Francovich .a., va trebui s fie vorba de elemente identificate i definite chiar de dreptul comunitar. Cu alte cuvinte, n caz de nclcare a dispoziiilor tratatului cu efect direct, condiiile enunate n hotrrea Francovich .a. pot, desigur, s nu fie necesare i/sau suficiente pentru a genera un drept la reparaie. Cu toate acestea, chiar n raport cu acest context, vor trebui identificate condiiile care sunt suficiente pentru a permite persoanei particulare s obin reparaia. Nu este necesar s subliniem c condiiile suficiente, aa cum rezult din hotrrea Francovich .a., au legtur cu elementele substaniale ale rspunderii. 53. O analiz sumar a regimurilor de rspundere ale administraiei publice n vigoare n sistemele juridice ale statelor membre face s par ca fiind frecvent admis cel puin principiul conform cruia rspunde de fapta prejudiciabil persoana creia aceasta este imputabil, cu condiia s existe o legtur de cauzalitate ntre fapt i prejudiciu. 317

Elementele substaniale ale rspunderii sunt mai mult sau mai puin aceleai sub toate aspectele: un prejudiciu real, o legtur de cauzalitate ntre prejudiciu i conduita autorului prejudiciului, nelegalitatea acestei conduite. Diferenele, adesea importante n msura n care afecteaz, de exemplu, natura intereselor individuale protejate1, privesc dimpotriv modul n care aceste elemente sunt definite i criteriile pentru constatarea ndeplinirii lor. 54. Prin urmare, n scopul acestei analize, este important nu identificarea condiiilor generale ale rspunderii, care sunt de fapt aproape identice n diferite sisteme juridice, ci mai degrab stabilirea criteriilor de control a acestor condiii sau a criteriilor ce permit o definiie comun a condiiilor respective. Ni se pare util, n acest scop, s ne oprim mai nti la condiiile pe care Curtea le-a considerat suficiente, n caz de netranspunere de directive, pentru a genera un drept la reparaie n favoarea persoanei particulare. 1. Soluia Francovich 55. Curtea a recunoscut obligaia statului de a repara pentru inaciunea puterii legislative n caz de netranspunere a unei directive n termenul prescris atta vreme ct urmtoarele trei condiii sunt ndeplinite: Mai nti, directiva trebuie s aib ca obiectiv atribuirea de drepturi persoanelor particulare. Coninutul acestor drepturi trebuie, apoi, s poat fi identificat pe baza dispoziiilor directivei. n sfrit, trebuie s existe o legtur de cauzalitate ntre nerespectarea obligaiei statului i prejudiciul cauzat2. O prim ntrebare se impune: sunt aceste condiii necesare i suficiente chiar i n cazul n care prejudiciul este cauzat de nclcarea unei dispoziii din tratat direct aplicabil? 56. Fcnd abstracie pentru moment de legtura de cauzalitate, element al rspunderii delictuale, artm mai nti c prima condiie, n care rezultatul prescris de directiv trebuie s comporte atribuirea de drepturi persoanelor particulare, privete identificarea situaiei juridice subiective a crei nclcare poate da natere la reparaie. innd seama de jurisprudena n domeniu, trebuie avut n vedere c, n general, Curtea face trimitere la toate situaiile juridice individuale aprate de dreptul comunitar; n consecin, prin definiie, este vorba de o condiie care este mereu ndeplinit n cazul dispoziiilor direct aplicabile. Cea de-a doua condiie, care la prima vedere pare s constituie o simpl precizare a primei, subliniaz necesitatea dreptului ce decurge din directiv de a avea un coninut precis, i anume de a i se putea determina obiectul, cu consecina c o asemenea condiie trebuie, i aici, considerat n principiu ndeplinit de ctre normele tratatului cu efect direct3. n acest stadiu trebuie subliniat c, n cauza Francovich .a., la fel ca i n cauzele conexate Dillenkofer .a. (C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 i C.190/94), n care prezentm i concluziile n aceeai zi, coninutul dreptului atribuit persoanelor particulare coincide perfect cu coninutul patrimonial al acestui drept pe care l obin din dispoziiile comunitare n cauz, i anume cu

1 Este suficient s menionm, n aceast privin, aspectele specifice (a se vedea nota 5) ale sistemului italian n materie de nedespgubire a atingerilor aduse intereselor legitime. Ct despre capitolul dificil al aprrii intereselor legitime n experiena italian, a se vedea Ponzanelli: LEuropa e la responsabilit civile, n Foro It., 1992, IV, col. 150. n cauza Enichem Base .a., citat anterior la nota 24, problema ridicat de instana privea clar atingerea adus unui interes legitim. 2 Cele trei condiii n cauz, pe care Curtea le-a enunat n hotrrea Francovich .a. (punctul 40), sunt totui reluate textual aici aa cum au fost reafirmate i rezumate de Curte n hotrrea Faccini Dori, citat anterior la nota 37, punctul 27. 3 Cu privire la acest aspect a se vedea punctul 75 urmtor.

318

prejudiciul susceptibil de reparaie1. Acest lucru nu nseamn, bineneles, c trebuie interpretat condiia respectiv n sensul c eventuala despgubire a prejudiciului cauzat persoanelor particulare este subordonat posibilitii de identificare, pe baza dispoziiei nclcate, a coninutului exact al pierderii patrimoniale suferite de persoana particular. Dimpotriv, este suficient ca nclcarea dispoziiei respective, nclcare ce atribuie persoanei particulare un drept al crui obiect poate fi precis identificat, s fi adus atingere intereselor patrimoniale ale persoanei vtmate. n caz contrar, repararea prejudiciilor are loc doar n cazurile n care dispoziia nclcat are ca scop precis atribuirea unui drept patrimonial persoanelor particulare. 57. Observaiile anterioare ne determin s tragem o prim concluzie: condiiile enunate de Curte n hotrrea Francovich .a., n msura n care au legtur cu situaia juridic al crei titular trebuie s fie persoana particular pentru a putea susine un drept la reparaie, sunt evident necesare i ndeplinite chiar i n cazul n care este vorba de dispoziii din tratat cu efect direct. Problema se pune atunci dac acestea sunt ntotdeauna suficiente. Pentru clarificarea acestui punct, trebuie s vedem care sunt motivele care au fcut Curtea s se limiteze la condiiile menionate i s nu precizeze, de exemplu, i criteriile ce permit s se afirme c nclcarea n cauz a dreptului comunitar constituie un comportament nelegal capabil s angajeze rspunderea statului. Cu aceast ocazie, aa cum artat deja, Curtea a fcut trimitere n mod special la un singur element clasic al rspunderii, i anume legtura de cauzalitate. n schimb, nu a fcut nici o precizare suplimentar cu privire la nelegalitatea comportamentului autorului prejudiciului i realitatea prejudiciului, nici nu a cerut instanei naionale vreo verificare n aceast privin. 58. Alegerea pe care Curtea a fcut-o n hotrrea Francovich .a. se datoreaz pur i simplu faptului c, n spe, era evident c cele dou elemente menionate erau ndeplinite. n fapt, nu puteam avea nici cea mai mic ndoial cu privire la nelegalitatea inaciunii respective a statului: rezultatul urmrit de directiv, pentru care statul nu dispunea de nici o marj de apreciere, i n orice caz nu n ceea ce privete termenul de transpunere a directivei, nu fusese atins; nici nu exista vreo incertitudine cu privire la realitatea prejudiciului, care coincidea n substan cu suma la care solicitantul are dreptul n cazul n care directiva a fost transpus n termenul acordat. n aceste condiii, dat fiind c a constatat n prealabil c persoana particular nu putea invoca direct directiva n faa instanei naionale, Curtea s-a limitat, n consecin, s arate c, n sensul obligaiei de reparaie a statului membru n culp, trebuie s fie posibil identificarea unui drept, precis i punctual, n folosul persoanei particulare. 59. Este de necontestat faptul c, din punct de vedere al rspunderii statului i al obligaiei de reparaiei, cauza Francovich .a. se prezenta aproape ca un caz coal. Faptul c, n spe, Curtea nu a considerat util s precizeze limitele rspunderii statului, omind n special s indice criteriile comunitare cu privire la nelegalitatea comportamentului statului, trebuie apreciat prin urmare numai n funcie de particularitile cazului care i-a fost sesizat. n aceast privin, este important ca reaciile din doctrin s fi fost diverse, chiar opuse: nici unii nu au susinut c, n acest mod, Curtea nu a dorit s cenzureze dect nclcrile grave sau

1 Reamintim c n cauza Francovich .a. este vorba de suma datorat muncitorilor n urma insolvabilitii angajatorului; n cauza Dillenkofer .a. este vorba de fonduri depuse de cumprtori de pachete de servicii turistice care n-au fost niciodat furnizate.

319

culpabile1; alii consider, n schimb, c din hotrrea respectiv rezult c orice nclcare a dreptului comunitar genereaz o rspundere i o obligaie de reparaie2. n definitiv, faptul c hotrrea Francovich .a. nu definete n mod clar criteriile impuse de dreptul comunitar pentru a considera angajat rspunderea statului este strns legat de simplitatea deosebit a cazului de fa. Afirmaia Curii conform creia condiiile dreptului la reparaie depind de natura nclcrii dreptului comunitar ce st la baza prejudiciului cauzat trebuie s fie neleas nu numai n sensul c condiiile generale ale rspunderii variaz n funcie de tipul de nclcare, dar i n sensul c caracteristicile proprii ale unui tip determinat de nclcare, cum este netranspunerea unei directive n termenul prevzut, pot minimaliza o analiz aprofundat a existenei uneia sau mai multor condiii n cauz. 60. Interpretarea n mod diferit a hotrrii Francovich .a. implic faptul c orice nclcare a dreptului comunitar ce aduce atingere intereselor patrimoniale unui subiect titular al unei poziii juridice invocat n temeiul dispoziiei nesocotite d natere, prin natura sa i n mod automat, unui drept la reparaie. Nu acesta pare a fi rezultatul dorit de Curte i nici de dreptul comunitar. De altfel, un asemenea rezultat nu ar fi rezonabil, dat fiind c, aa cum s-a artat, n toate tradiiile juridice rspunderea pentru activitatea legislativ a administraiei publice este, ntr-un fel sau altul, limitat. De asemenea, nsi jurisprudena Curii n materie de rspundere extracontractual a instituiilor comunitare pentru activitatea lor legislativ merge ntr-o alt direcie. 2. Jurisprudena n temeiul articolului 215 al doilea paragraf 61. Dei nu este potrivit aici s se analizeze i s se aduc n discuie aceast jurispruden, considerm util semnalarea cel puin a necesitii unei reflexii calme i aprofundat n domeniu. n cursul acestei proceduri, statele membre au fcut trimitere n mod constant la jurisprudena respectiv, solicitnd ca aceleai criterii precum cele folosite n acest cadru s fie aplicate i n ceea ce privete afirmarea rspunderii statului pentru nclcrile dreptului comunitar care-i sunt imputabile. Aceast poziie nu pare a fi lipsit de orice temei dac considerm, pe de o parte, c articolul 215 al doilea paragraf trimite, n scopul reparrii prejudiciilor cauzate de instituii n exerciiul funciilor lor, la principiile generale frecvent admise n sistemele juridice ale statelor membre i, pe de alt parte, pe cale de consecin, c aceast jurispruden poate i trebuie s constituie, n lipsa unor norme uniforme n domeniu, un cadru de referin util pentru normele comune cu privire la rspunderea statelor. 62. Curtea cel puin la prima vedere i contrar propunerilor avocatului general Mischo n concluziile sale prezentate n hotrrea Francovich .a. pare s fi neles s subordoneze rspunderea statului acelorai condiii restrictive puse de jurisprudena n domeniul rspunderii Comunitii.

1 Printre altele, Temple Lang: New Legal Effects Resunting From The Failure Of States To Fulfil Obligations Under European Community Law: The Francovich Judgment, n Fordham International Law Journal, 19921993, p. 1 i urm., scoate n eviden faptul c netranspunerea unei directive constituie o nclcare intenionat, deci deliberat i, din aceast cauz, chiar culpabil. 2 n sensul unei rspunderi obiective, n care greeala nu prezint nici o importan, a se vedea, de exemplu, Caranta: Governmental Liability After Francovich!, n The Cambridge Law Journal, 1993, p. 272 i urm., precum i Tatham: Recursurile mpotriva atingerilor aduse normelor comunitare de autoritile publice din Anglia, n Cahiers de droit europen, 1993, p. 597 i urm.

320

Cu toate acestea, nainte de a aborda examinarea tuturor condiiilor generale ale rspunderii, ni se pare oportun s facem unele observaii ce tind s aprecieze dac, i n ce msur, cazul nclcrii dreptului comunitar de ctre stat se compar cu cazul unei nclcri comise de instituiile comunitare i dac, n definitiv, criteriile degajate de jurisprudena n materie pot sau nu, cel puin n prezena unor situaii similare, s constituie un cadru util de referin. 63. n acest scop, artm mai nti c, n conformitate cu jurisprudena constant, rspunderea Comunitii pentru atribuiile sale legislative presupune ndeplinirea unui ansamblu de condiii n ceea ce privete nelegalitatea unui act al instituiilor, realitatea prejudiciului i existena unei legturi de cauzalitate ntre actul respectiv i prejudiciul invocat1. Elementele substaniale sunt, prin urmare ,aceleai i nu poate fi altfel, chiar n cazul rspunderii instituiilor comunitare. Aceeai jurispruden a enunat, totui, n special n ceea ce privete nelegalitatea comportamentului imputabil instituiilor, condiii att de restrictive nct fac extrem de dificil obligarea efectiv a unei instituii comunitare la repararea prejudiciului cauzat2. 64. Limitele stabilite de jurispruden n ceea ce privete aciunea n temeiul articolului 215 din tratat au de fapt la baz opinia rspndit conform creia, n principiu, prejudiciul cauzat de organul legislativ nu este susceptibil de reparare. n rest, Curtea a explicat abordarea sa restrictiv adoptat, declarnd c puterea legislativ, chiar acolo unde exist un control judiciar al validitii actelor sale, nu trebuie mpiedicat n dispoziiile sale de perspectiv de aciuni n daune-interese de fiecare dat cnd se afl n situaia de a lua, n interes general, msuri legislative susceptibile de a aduce atingere intereselor persoanelor particulare3. Aceast opinie a gsit totui un numr mare de aplicri uimitoare. 65. Limitele rspunderii Comunitii au fost invocate i aplicate nu numai pentru acte normative ce presupun o mare putere discreionar a instituiei respective, ci i pentru acte din sfera dispoziiilor de implementare (cazul regulamentelor de implementare ale Comisiei este tipic)4. n substan, criteriile restrictive degajate n contextul aprecierii rspunderii Comunitii pentru acte normative generale au fost i ele aplicate de Curte n cazurile n care prejudiciul rezult dintr-o msur individual ce nu implic alegeri de politic economic care s cear cea mai mare protecie posibil a puterii discreionare a instituiilor. Este de necontestat faptul c ar fi mult mai corect s se aplice regimuri de rspundere diferite dup cum este vorba de o activitate mai precis legislativ sau de o activitate de execuie,

1 n acest sens a se vedea, de exemplu, hotrrea din 8 decembrie 1987, Grands Moulins de Paris/Consiliul i Comisia (50/86, Rec. p. 4833, punctul 7). 2 n fapt, pn n prezent instituiile comunitare au fost obligate numai de opt ori la repararea prejudiciului cauzat. 3 Hotrrea din 25 mai 1978, HNL/Consiliul i Comisia (83/76, 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77, Rec. p. 1209, punctul 5). 4 A se vedea, de exemplu, hotrrea din 19 septembrie 1985, Asteris .a./Comisia (194/83 206/83, Rec. p. 2815, punctele 21 i 22), n care Curtea a considerat c rspunderea Comunitii nu era angajat din cauza faptului c, n aplicarea unui regulament al Consiliului, Comisia stabilise n mod greit un ajutor comunitar pentru producia de concentrate de tomate. A se vedea, de asemenea, hotrrea din 26 iunie 1990, Sofrimport/Comisia (C-152/88, Rec. p. I-2477), n care Comunitatea a fost considerat rspunztoare n sensul unui regulament de aplicare individual al Comisiei, ce a implementat un alt regulament al Comisiei care, la rndul su, a implementat un regulament al Consiliului, dar reamintind aceleai criterii stricte folosite pentru actele normative ce implic alegeri de politic economic.

321

ntruct, n principiu, competena instituiilor comunitare difer mult n cele dou cazuri1. Dintr-un punct de vedere mai general, faptul c se cere, pentru angajarea rspunderii extracontractuale a Comunitii, un comportament pe jumtate arbitrar se justific atunci cnd instituia comunitar, ca i n sectorul politicii agricole, dispune de o mare putere de apreciere; n schimb, aceast cerin nu se justific atunci cnd condiiile de exercitare a atribuiilor recunoscute instituiei sunt clar i precis definite2. n acest din urm caz, n fapt, nclcarea normei respective trebuie n orice caz s fie considerat de ca fiind natur s angajeze rspunderea Comunitii3. 66. n definitiv, n cazul n care n temeiul jurisprudenei Francovich .a. trebuie considerat c prejudiciul ce rezult dintr-o dispoziie normativ naional incompatibil cu o dispoziie comunitar este susceptibil de reparaie, nu este uor de neles de ce prejudiciul rezultat dintrun act al Comunitii incompatibil cu aceast dispoziie comunitar nu este susceptibil de reparaie dect n cazul n care sunt ndeplinite condiiile restrictive stabilite (pn n prezent) de Curte4. Pe de alt parte, ntr-o Comunitate de drept, care tinde s acorde o atenie sporit i o grij tot mai mare pentru protejarea persoanelor particulare pe planul despgubirii, o atenie cel puin egal trebuie acordat cazurilor n care prejudiciile cauzate cetenilor rezult dintr-o fapt ilicit imputabil chiar instituiilor comunitare5. Din acest punct de vedere, nu mai pare a fi posibil s susinem n mod valabil c transpunerea ntr-o rspundere delictual naional a condiiilor cu privire la aciunea n temeiul articolului 215 poate marca o regresie n raport cu situaia existent n anumite sisteme juridice. Din punctul de vedere al cerinelor de protecie a drepturilor pe care sistemul juridic comunitar le recunoate persoanelor particulare, este inadmisibil ca protecia judiciar ce poate fi obinut la nivel comunitar s se inspire din criterii mai restrictive i, n definitiv, mai puin generale dect cele ce prevaleaz n anumite state membre6. 67. n funcie de consideraiile de mai sus, considerm c nu exist nici un motiv pentru a aplica criterii diferite n situaii bineneles comparabile, n funcie dac nclcarea dreptului comunitar n cauz este imputabil unui stat sau unei instituii comunitare. Dimpotriv, situaii diferite pot i trebuie s conduc la concluzii diferite n ceea ce privete criteriile utilizate

1 n aceast privin, a se vedea concluziile Biancarelli n cauza Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisia (T-120/89, Rec. p. II-279, n special p. II-340), n care s-a afirmat c, n ceea ce privete rspunderea, ceea ce conteaz este n mod esenial latitudinea de apreciere de care se bucur Comisia atunci cnd ia decizia i contextul economic, mai mult sau mai puin complex, ce caracterizeaz aceast luare de decizie. 2 Aceast problem a fost de curnd evocat i dezbtut n faa TPI ntr-o cauz privind drepturile antidumping, n care partea reclamant a susinut c rspunderea Comunitii ar trebui apreciat diferit atta vreme ct nclcarea imputat instituiilor privete norme inerente aprecierii faptelor economice complexe sau, ca n cazul de fa, norme de procedur a cror respectare se impune instituiilor. Tribunalul a estimat totui c nu poate subscrie acestei teze, limitndu-se s afirme, n mod lapidar, c regulamentele privind msurile antidumping sunt acte normative ce implic alegeri de politic economic (hotrrea din 18 septembrie 1995, Nlle/Consiliul i Comisia, T-167/94, Rec. p. II-2589, punctele 44-52). 3 n acelai sens a se vedea i concluziile avocatului general Darmon prezentate n hotrrea din 8 aprilie 1992, Cato/Comisia (C-55/90, Rec. p. I-2533, n special p. I-2561). 4 Aceast problem a fost de asemenea evocat n cauza Bourgoin, n cursul procedurii n faa Court of Appeal, Civil Dividion, 29 iulie 1985 (Common Market Law Report 1986, p. 267): a se vedea Simon-Barav: Rspunderea administraie naionale n caz de nclcare a dreptului comunitar, n RMC, 1987, p. 165, n special p. 170 i urm.; Oliver: Enforcing Community Rghts in the Enflish Courts, n The Modern Law Review, 1987, p. 881, n special p. 899 i urm. 5 n acest sens a se vedea, de exemplu, Cartabia: Omissioni del legislatore, diritti sociali e risarcimento dei danni, n Giurisprudenza Costituzionale, 1992, p. 505 i urm. 6 A se vedea, n acest sens, lucrrile congresului FIDE 1992: FIDE, La sanction des infractions au droit communautaire, vol. II, Lisabona, 1992.

322

pentru a verifica dac sunt ndeplinite elementele rspunderii, dac aceasta se raporteaz statelor membre sau instituiilor comunitare. n special, ca o prim apreciere, ni se pare rezonabil ca rspunderea statelor s fie supus acelorai condiii restrictive precum cele aplicabile instituiilor comunitare de fiecare dat cnd dispun de o marj de apreciere sau cnd limitele impuse aciunii lor de dispoziiile comunitare nu sunt bine definite, poate chiar (i) n sectoare relevante ce in de competena lor; i asta independent de faptul c norma nclcat are sau nu efect direct. Dimpotriv, rspunderea statelor membre trebuie s fie angajat mai uor, asemenea rspunderii instituiilor comunitare, de fiecare dat cnd nclcarea nu are legtur cu o putere discreionar. 68. n definitiv, ar trebui s se ajung la un regim de rspundere difereniat dup cum instituiile comunitare (i autoritile naionale) dispun sau nu de o putere mare de apreciere. n opinia noastr, acesta este modul cel mai corect i coerent de a ajunge la o armonizare indispensabil a elementelor rspunderii, n msura n care este cel puin ciudat s considerm statele membre, n raport cu situaii echivalente, rspunztoare de nclcarea dreptului comunitar n alte condiii, mai puin restrictive, dect cele pe care Curtea le aplic rspunderii instituiilor comunitare. ntr-o Comunitate de drept, n care actele i conduita tuturor protagonitilor sistemului sunt supuse, fr excepii, unui control judiciar, cerina unei protecii eficiente a drepturilor conferite persoanelor particulare n temeiul dreptului comunitar nu poate varia, n situaii echivalente, dup cum un stat membru sau Comunitatea este la originea prejudiciului. 69. Analiza ce urmeaz va lua n considerare, ca punct de referin pentru stabilirea obligaiei de reparaie a statelor membre, i condiiile definite de Curte n jurispruden n temeiul articolului 215. Bineneles, acest lucru nu implic o transpunere oarb a acestor condiii (restrictive) n sectorul de care vorbim. Nu ignorm faptul c, la aplicarea dreptului comunitar, statele membre se bucur n general de o marj de libertate foarte strns, astfel nct, n acest context, condiiile respective pot angaja rspunderea mult mai uor. n acelai timp, considerm c nu trebuie exclus faptul c eventuala lips de precizie a obligaiei statului este de natur s dispun, n vreme ce acest stat nu se bucur n domeniul respectiv de marje importante de apreciere, aplicarea acestor criterii restrictive. 3. Criteriile comunitare privind condiiile generale ale rspunderii 70. Acestea fiind spuse, urmeaz s examinm diferitele elemente substaniale ale rspunderii, ncepnd cu fapta cauzatoare de prejudiciu, i anume nclcarea dispoziiilor comunitare direct aplicabile. a) Fapta care a generat prejudiciul: nclcarea dispoziiilor comunitare 71. Stabilirea unor limite ale rspunderii are, n primul rnd i n mod esenial, legtur cu definiia comportamentului contrar legii. Ori, este limpede c, n spe, comportamentul prejudiciabil, i anume actul normativ, trebuie s fie contrar normelor sistemului juridic. Pentru ca o astfel de nelegalitate s poat angaja rspunderea i, prin urmare, s dea natere la

323

despgubire, diferitele state membre utilizeaz totui noiuni diferite1, al cror sens nu corespunde ntotdeauna exact i a cror aplicare concret poate conduce la soluii diferite n ceea ce privete nclcarea aceleiai dispoziii. Acest lucru confirm, dac mai este necesar, necesitatea de a stabili, n special n ceea ce privete fapta cauzatoare de prejudiciu, criterii care s permit s se ajung la o definiie comun. n raport cu activitatea legislativ a administraiei publice, o prim tentativ n acest sens a fost fcut n cadrul Consiliului Europei, n schimbul unei recomandri al crei prim principiu prevede: Trebuie asigurat repararea prejudiciilor cauzate printr-o nerespectare a unei autoriti publice a conduitei ce n mod rezonabil se presupune c ar avea-o fa de persoana vtmat. Aceast nerespectare este presupus n cazul nclcrii unei norme juridice stabilite2. n temeiul acestei recomandri, singura nelegalitate a actului nu este suficient pentru a angaja rspunderea statului: trebuie, de asemenea, cu excepia cazurilor n care dispoziia prezumat nclcat este clar, ca acea conduit reproat autoritii publice s nu fie rezonabil. 72. n ceea ce privete jurisprudena Curii n domeniul rspunderii extracontractuale, este constant n a afirma c, n cazul n care prejudiciul presupus rezult dintr-un act normativ ce implic alegeri de politic economic, nulitatea actului respectiv nu este suficient pentru angajarea rspunderii Comunitii. n cazul actelor de acest gen3, rspunderea Comunitii nu poate fi angajat n lipsa unei nclcri suficient de grave a unei norme superioare de drept4. n consecin, dac este adevrat c nelegalitatea actului care a cauzat prejudiciul este cel puin necesar pentru a exista o rspundere extracontractual, adugm c, n cazul prejudiciilor cauzate de acte ce implic o alegere de politic economic, rspunderea este condiionat de dou cerine, i anume: dispoziia nclcat s fie o norm superioar de drept ce apr persoanele particulare i nclcarea s fie suficient de grav (grave, hinreichend qualifiziert, sufficiently serious breach). 73. Acestea fiind spuse, subliniem c toate statele membre care au prezentat observaii n aceast procedur au exclus o coinciden perfect ntre motivele pentru nevalabilitatea actului i condiiile rspunderii, susinnd c orice nclcare a dreptului comunitar nu poate fi de natur s angajeze rspunderea statului i, prin urmare, obligaia de reparaie n folosul persoanei particulare. n scopul recunoaterii obligaiei de reparaie n sarcina statului n culp, s-a pus accentul, pe de o parte, pe criteriile degajate de jurispruden n temeiul articolului 215, i anume pentru ceea ce este important cu privire la noiunea de nclcare grav i evident i, de cealalt parte, pe greeal, ca un element necesar pentru a califica (ca fiind grav) nclcarea normei de drept, sau, n orice caz, ca un element indispensabil i natural al rspunderii.

1 Pentru a ne limita la cteva sisteme juridice, s ne gndim numai la lillecito din dreptul italian, la faute din dreptul francez, la Verschulden din dreptul german, la breach of duty of care sau, chiar, la misfeasance in publice office din dreptul englez. 2 Recomandarea R (84) 15 din 18 septembrie 1984. 3 Cu toate acestea, aa cum am artat, n jurisprudena respectiv toate actele normative comunitare par s implice alegeri de politic economic. 4 A se vedea, n special, hotrrea HNL/Consiliul i Comisia (citat anterior la nota 66), punctul 4 i hotrrea din 19 mai 1992, Mulder .a./Consiliul i Comisia (C-104/89 i C-37/90, Rec. p. I-3061, punctul 12).

324

- Caracterul manifest i grav al nclcrii 74. Cu toate precauiunile i distinciile necesare n ceea ce privete cazurile de rspundere a Comunitii, trebuie s apreciem dac, i n cazul rspunderii statelor membre, nclcarea trebuie s fie evident i grav, preciznd bineneles ceea ce se nelege prin caracter evident i grav al nclcrii. Aa cum am artat, n jurisprudena respectiv acest criteriu este definit n sensul c ntr-un context de norme comunitare, caracterizat prin exercitarea unei largi puteri discreionare, indispensabil punerii n aplicare a politicii agricole comune, rspunderea Comunitii nu poate fi angajat dect n mod excepional n cazurile n care instituia respectiv nu a luat n considerare, n mod evident i grav, limitele ce se impun exercitrii atribuiilor sale1, cu condiia, bineneles, ca nclcarea s priveasc o norm superioar de drept ce apr persoanele particulare. 75. Aceast ultim cerin pare a fi, pentru ce este relevant n spe, cel mai puin controversat. Este limpede c dispoziia nclcat trebuie s poat conferi o poziie juridic subiectiv persoanei particulare pentru a putea invoca un drept la reparaie. n acest sens trebuie s se interpreteze primele dou condiii enunate de Curte n hotrrea Francovich .a., a cror prezen, aa cum am precizat deja, este de asemenea necesar n cazul dispoziiilor direct aplicabile. Fiind vorba de dispoziii ale tratatului direct aplicabile, mai precis cazul de fa, ni se pare oportun s aducem precizri suplimentare. n special, se cuvine s subliniem aici faptul c aceste dispoziii sunt uneori sau adeseori destinate s apere i alte interese, n principiu generale, nu trebuie considerat ca excluznd faptul c este vorba de dispoziii ce apr persoanele particulare. 76. De asemenea, n ceea ce privete faptul c dispoziia nclcat trebuie s fie o norm superioar de drept, trebuie reamintit c nelegalitatea unui act normativ implic prin definiie incompatibilitatea acestui act cu o norm juridic de rang superior. n realitate, aceast expresie a fost utilizat n jurispruden n temeiul articolului 215 nu pentru a sanciona nclcrile limitelor impuse de dispoziii de rang superior, chiar i cele destinate s apere persoanele particulare, ci numai pentru nclcarea principiilor generale ale ordinii juridice i, prin urmare, pentru a califica deja nclcarea respectiv ca fiind grav. n aceast privin, subliniem c nu este oportun s sugerm aceeai soluie i n ceea ce privete rspunderea statelor pentru nclcarea dreptului comunitar. Dac este adevrat c obligaia de reparaie a statelor membre este impus pentru garantarea persoanelor particulare unei aprri eficiente a drepturilor conferite de dispoziiile comunitare, nu este uor s se caute motive care ar legitima o limitare a acestei aprri n cazuri de nclcare a unei categorii speciale de dispoziii, chiar eseniale pentru sistemul juridic comunitar. 77. Dac ne punem n locul persoanei vtmate, este evident c orice nclcare a unei dispoziii comunitare ce atribuie persoanei n cauz o poziie juridic subiectiv trebuie s poat da natere unei despgubiri. nclcarea unei dispoziii dintr-un regulament nu va putea avea asupra persoanei particulare alte efecte dect cele ce decurg din nclcarea unei dispoziii

1 Hotrrea Grands Moulins de Paris/Consiliul i Comisia (citat anterior la nota 64), punctul 8. A se vedea, de asemenea, ntre altele, hotrrea din 18 aprilie 1991, Assurances du Crdit/Consiliul i Comisia (C-63/89, Rec. p. I-1799, punctul 12), precum i, n ultimul rnd, hotrrea din 14 septembrie 1995, Lefebre .a./Comisia (T571/93, Rec. p. II-2379), punctul 32.

325

din tratat; de asemenea, ni se pare mai puin util s operezi distincii ntre dispoziiile tratatului, prevznd, de exemplu, c numai nclcarea unora dintre ele poate angaja rspunderea statului membru n cauz1. n definitiv, sub aspectul examinat pn n prezent, considerm suficient ca dispoziia nclcat s atribuie persoanei particulare un drept al crui coninut poate fi determinat i precis. Trebuie precizat c acelai lucru ar trebui s fie adevrat i n ceea ce privete rspunderea instituiilor comunitare. 78. Acestea fiind lmurite, trebuie precizat noiunea de nclcare grav i evident, astfel cum reiese din context. Se pare c, pentru identificarea limitelor n care nelegalitatea poate da natere rspunderii, gradul de putere discreionar poate i trebuie s fie elementul decisiv, indiferent de rangul dispoziiei nclcate (norma din tratat sau de drept derivat, avnd ntietate asupra dreptului naional) i de actul care o ncalc (adoptat de puterea legislativ sau executiv). Gradul mai mare sau mai mic al puterii discreionare de care se bucur statul coincide, de altfel, cel puin n majoritatea cazurilor, cu cea mai mare sau cea mai mic claritate i precizie a obligaiei ce-i incumb. Este fr ndoial posibil ca unele obligaii neclare, sau chiar fr limite demarcate, s existe chiar n cazurile n care marja de libertate lsat statelor este mic sau total neimportant. Consecina este c, n asemenea caz, limitele ce se impun aciunii statului nu sunt din aceast cauz foarte bine definite, astfel nct situaia nu este deloc diferit de cea n care statele se bucur de o important marj discreionar. 79. Asta nseamn c statul poate comite, chiar n cazul dispoziiilor direct aplicabile, nclcri ce nu vor fi calificate drept evidente i grave. S lum un exemplu referitor la dou norme din tratat cu efect direct. Interzicerea oricrei discriminri exercitat pe motiv de naionalitate (articolul 6 din tratat) determin n mod precis i punctual dreptul persoanei particulare, care este simplu i fr nici o alt posibil alternativ, de a nu fi discriminat. Nu putem afirma acelai lucru i despre dispoziia ce impune interzicerea restriciilor cantitative i a msurilor cu efect echivalent, innd seama de diversitatea situaiilor previzibile n domeniu (articolul 30 din tratat). n acest ultim caz, dreptul, clar prin natura sa, al persoanei particulare de a nu fi mpiedicat n activitatea sa prin msuri interzise de dispoziia respectiv se poate lovi de o limit rezultat din dispoziiile articolului 36 din tratat sau chiar, n cazul msurilor aplicabile neclar, de cerinele imperative invocate de stat n vederea urmririi unui obiectiv considerat demn de protecie chiar de dreptul comunitar. Rezult c msura respectiv a statului, care este principiul incompatibil cu dreptul comunitar, va putea fi sustras cu siguran din sfera de aplicare a articolului 30 sau va putea releva derogri autorizate de articolul 36 din tratat. n acest scop, trebuie subliniat c ar putea fi necesar o apreciere prealabil a instanei naionale i/sau comunitare. Pe de alt parte, se cuvine s precizm c, n scopul acestei analize, conteaz nu faptul c ntrun anumit sector statele dispun sau nu de o mare putere de apreciere, ci mai degrab amploarea marjelor de apreciere de care se bucur n raport cu dispoziia special ce confer

1 Rmne totui de precizat care sunt dispoziiile ce garanteaz obligaia de reparaie, innd seama de sfera lor de aplicare i pentru a le asigura eficiena: principiul nediscriminrii pe motiv de reedin, care este cu siguran fundamental n vederea asigurrii unei liberti efective a prestrilor de servicii, este la fel sau mai puin important dect interdicia oricrei discriminri pe motiv de naionalitate?

326

un drept persoanei particulare1. n acest sens, marja de apreciere ajunge s corespund celei mai mari sau mai mici precizii a obligaiei impus statelor de ctre acea dispoziie. 80. Problema fiind pus n aceti termeni, trebuie admis c rspunderea statului va fi angajat, n principiu, de fiecare dat cnd o obligaie precis de rezultat incumb acestui stat n temeiul dreptului comunitar. Acesta este cazul i aici, aa cum a constatat deja Curtea n hotrrea Francovich .a., atunci cnd o directiv nu a fost transpus n termenul prevzut n acest scop, n msura n care, bineneles, celelalte condiii enunate de Curte sunt ndeplinite. Dar este i cazul tuturor celorlalte dispoziii, inclusiv cele din tratat, ce se limiteaz s impun statelor membre obligaii precise, clar identificate, de a se abine de la o anumit conduit (este de ajuns s ne gndim la interdicia de a introduce noi drepturi vamale, prevzut la articolul 12 din tratat, i, n plan mai general, la toate clauzele de standstill) i din care decurge, n acelai timp, un drept n beneficiul persoanei particulare. n toate aceste sectoare i n raport cu dispoziiile ce nu las statelor membre marje considerabile de apreciere n sensul indicat anterior, rspunderea i obligaia de reparaia vor trebuie recunoscute pentru nclcarea unei dispoziii comunitare ce atribuie persoanei particulare un drept precis i determinabil cu privire la obiectul su, fr ca alte elemente s poat fi luate n considerare. 81. n cazul n care, dimpotriv, statele dispun de puteri discreionare mai mult sau mai puin ntinse sau dac obligaiile comunitare ce le incumb nu au primit o definiie clar i precis, aceeai soluie nu se va impune dect n prezena unei nerespectri evidente i grave a limitelor ce se impun n exercitarea aciunii lor. Acesta va fi cazul dac dispoziia pretins a fi nclcat este clar, de exemplu, n sensul citat anterior de cauza Cilfit2 sau a fost deja interpretat de Curte n raport cu un caz identic sau n orice caz similar3, ori n cadrul unei decizii preliminare sau ntr-o hotrre n aplicarea articolului 169 din tratat. Cu privire la acest ultim punct, nu este necesar s subliniem c, contrar celor susinute de anumite state membre n cursul acestei proceduri, nu exist nici un motiv de condiionare a aciunii n rspundere de o constatare prealabil a nendeplinirii obligaiilor. n aceast privin, se cuvine s se in seama de marja de libertate de care beneficiaz Comisia pentru a decide dac este necesar sau nu s se angajeze o procedur de nclcare, cu consecina ca posibilitile persoanelor particulare de a obine o reparaie s fie reduse fr control. De asemenea, astfel cum a precizat Curtea, drepturile ce aparin persoanelor particulare decurg nu din aceast hotrre [ce constat nendeplinirea obligaiilor], ci chiar din dispoziiile dreptului comunitar cu efect direct n sistemul juridic intern4. 82. Dimpotriv, atunci cnd statele membre dispun de mari marje de libertate i/sau cnd este vorba de un cadru juridic puin clar, care n-a fost nc examinat de jurispruden, nici chiar n ceea ce privete un caz similar, abordarea nu va putea fi dect una diferit. Din punct de

1 Subliniem, de exemplu, relund cele sus-menionate, c, dei articolul 30 din tratat nu are legtur cu exercitarea unei mari puteri discreionare din partea statelor membre, trebuie totui s recunoatem c limitele impuse aciunii statelor nu par ntotdeauna clare i precise, aa cum arat, de altfel, evoluia jurisprudenei n domeniu. Dimpotriv, puterea discreionar de care dispun statele membre n temeiul articolului 129 A din tratat (protecia consumatorilor) nu poate fi considerat in nici un caz capabil s duc la aplicarea de condiii de rspundere mai restrictive dac, de exemplu, o dispoziie naional priveaz resortisanii celorlalte state membre de beneficiul dispoziiilor naionale n domeniu. 2 Hotrrea din 6 octombrie 1982 (283/81, Rec. p. 3415, punctele 16 i 17). 3 A se vedea, pentru o observaie similar, dar n ceea ce privete obligaia de trimitere n sensul articolului 177 al treilea paragraf, hotrrea din 27 martie 1963, Da Costa en Schaahe (28/62, 29/62 i 30/62, Rec. p. 59). 4 Hotrrea din 14 decembrie 1982, Waterkeyn .a. (314/81, 315/91, 316/81 i 83/82, Rec. p. 4337, punctul 16).

327

vedere abstract, trebuie admis c, n asemenea ipoteze, nu poate fi demonstrat dect foarte greu o nerespectare evident i grav a limitelor ce se impun exercitrii aciunii statelor, cel puin n msura n care comportamentul respectiv se aseamn, la fel ca n jurisprudena n temeiul articolului 215, unui comportament cvasi-arbitrar1. n asemene ipoteze, persoana particular pstreaz posibilitatea de a invoca protecia substanial a situaiei juridice care-i este eventual conferit de dispoziia n cauz. Bineneles, n cazul n care statul nu pune capt, n termene rezonabil de scurte, nclcrii constatate ntre timp, persoana vtmat va putea introduce o aciune n rspundere. 83. Acestea fiind spuse, nu trebuie exclus faptul c interpretarea dispoziiilor comunitare respective, aa cum o fac autoritile naionale n aciunea (sau inaciunea) lor legislativ, poate fi n mod evident eronat n msura n care constituie un comportament cvasi-arbitrar, cu consecina c trebuie admis i n acest caz obligaia de reparaie n sarcina statului membru n culp. n raport cu cazurile de transpunere n timp util dar incorect a unor dispoziii dintr-o directiv, trebuie observat, n aceeai logic, c rspunderea statului nu va fi angajat dect dac punerea n aplicare a acestei dispoziii de ctre statul membru respectiv este n mod evident eronat2. 84. n definitiv, estimm c n scopul analizei noastre se poate vorbi de nclcare evident i grav atunci cnd: a) nu sunt respectate obligaii al cror coninut este clar i precis n toate privinele; b) jurisprudena Curii a clarificat, fie datorit unei interpretri preliminare sau printr-o hotrre n aplicarea articolului 169 din tratat, situaii juridice neclare care sunt identice sau n orice caz similare celor n cauz; c) interpretarea dispoziiilor comunitare n cauz, aa cum a fost fcut de autoritile naionale n aciunea (sau inaciunea lor) legislativ, este n mod evident greit. Greeala: un element indispensabil? 85. Rmne de apreciat dac greeala este un element indispensabil pe care s se bazeze rspunderea statelor membre. n aceast privin, se cuvine mai nti s precizm c prin greeal nelegem aici un element subiectiv, sau dac preferm psihic sau psihologic, ce caracterizeaz cu precizie n sensul imprudenei sau neglijenei sau n orice caz n sensul care este tradiional atribuit noiunii de greeal comportamentul persoanei creia i este imputat nclcarea i, pe cale de consecin, rspunderea. n aceast optic, greeala este, prin urmare, un element ce se adaug nclcrii dispoziiei respective ca o component subiectiv n spe, calificnd conduita ce d natere nclcrii dar nu direct nclcarea ca atare sau actul normativ ce cauzeaz prejudiciul.

1 Pentru afirmarea unei asemenea noiuni, a se vedea hotrrea din 5 decembrie 1979, Amylum et Tunnel Refineries/Consiliul i Comisia (116/77 i 124/77, Rec. p. 3497, punctul 19), n care Curtea a observat c, n spe, nu era vorba de erori de o asemenea gravitate nct s nu putem spune c comportamentul instituiilor [] este arbitrar i poate angaja rspunderea extracontractual a Comunitii. n acelai sens, a se vedea hotrrea Nlle/Consiliul i Comisia, citat anterior la nota 69. 2 Pentru o analiz mai aprofundat a acestui aspect, a se vedea concluziile cu privire la cauza British Telecommunications (C-392/93, Rec. 1996, p. I-1631, I-1634), prezentate i ele astzi, n special punctele 33-35.

328

Cercetarea greelii ntr-un sens subiectiv i a fortiori n cel al dolului n raport cu activitatea normativ se lovete de nenumrate dificulti deja pe plan conceptual, dei elementul greelii ca o condiie a rspunderii statului face dintotdeauna obiectul unei reflexii aprofundate i suscit aprecieri opuse. n special, ne-a fost atras atenia de dificultatea ce trebuia identificat cu o conduit neglijent a autoritilor publice pe baza acelorai criterii ca cele degajate de dreptul privat, n special deoarece mecanismele imaginate pentru explicarea aciunii persoanelor juridice avnd acelai comportament ca i persoanele fizice se arat complet inutile sau n orice caz insuficiente. ntr-adevr, din punct de vedere abstract, pare dificil s se identifice o conduit neglijent n aciunea legislativ a legiuitorului, chiar s se examineze posibilitatea dac a avut cunotin de nclcare. Dimpotriv, nu putem presupune c motive de interes general anim organul legislativ. 86. Trebuie totui s recunoatem c majoritatea sistemelor juridice naionale fac nc trimitere la greeal ca i fundamentul al rspunderii1, chiar i atunci cnd este asimilat nelegalitii actului. Ne gndim n primul rnd la sistemul francez, n care se aplic principul conform cruia orice nelegalitate constituie prin natura ei o greeal2, precum i la poziia Corte di cassazione intalienne conform creia n ceea ce privete actele nelegale, greeala poate fi, prin natura ei, gsit n nclcarea dispoziiilor ce rezult din adoptarea actului i din executarea sa3. Cu alte cuvinte, greeala, care este cel puin presupus de fiecare dat cnd este adoptat un act normativ nelegal, fie din cauza caracterului clar voluntar al actelor adoptate de autoritile publice, fie din cauza nclcrii principiului legalitii pe care autoritile publice trebuie s-l respecte, a ajuns s piard orice conotaie subiectiv.4 87. Altfel spus, examinarea greelii s-a deplasat de la greeala persoanei ctre cea a organizaiei, cu consecina ca, chiar i cnd nu coincide simplu cu nelegalitatea actului, ea are n orice caz legtur cu coninutul dispoziiei nclcate, n sensul c este atribuit importan normelor de conduit pe care administraia trebuie s le respecte n exercitarea sarcinilor sale instituionale. Se ine seama, n special, de faptul c aciunea administraiei trebuie s se nscrie n limitele de legalitate impuse. Astfel, dac este clar c rspunderea are nc legtur, n majoritatea sistemelor juridice naionale, cu greeala, este de asemenea adevrat c aceasta din urm este constatat, cu unele

1 O excepie n aceast privin este cu siguran constituit de sistemul juridic spaniol, n care rspunderea pentru acte normative este obiectiv [a se vedea articolul 9 alineatul (3) i articolul 106 alineatul (2) din Constituie, precum i articolul 139 alineatul (1) din Legea din 26 decembrie 1992 cu privire la regimul juridic al administraiei publice i procedura administrativ]. 2 n aceast privin a se vedea, ntre altele, Paillet: Greeala serviciului public n dreptul administrativ francez, 1980, p. 176. 3 Cassazione civile, Sezioni Unite, hotrrea nr. 5361 din 22 octombrie 1984 (n Giustizia civile, 1985, p. 1419), n care s-a afirmat c nu vedem [] cum executarea voluntar a unui act administrativ ilicit pentru nclcarea legii i care a adus atingere unui drept subiectiv nu poate constitui, prin natura ei, elementele greelii, chiar i n cazurile puin grave, n special atunci cnd privete direct o structur public, organizat i calificat pentru a aciona, n limitele activitii sale, conform dreptului. De asemenea, trebuie menionat hotrrea nr. 5883 din 24 mai 1991 (n Resp. civ. prev., 1992, p. 247 i urm.) n care Corte di cassazione a declarat c dovada greelii administraiei publice poate consta att n nendeplinirea normelor prudeniale frecvent admise, dnd natere unei activiti reglementare neglijente sau imprudente, ct i n nclcarea legilor i a reglementrilor a cror respectare se impune administraiei publice ce trebuie s observe principiile de legalitate, imparialitate i bun funcionare enunate la articolul 97 din Constituie. 4 Acesta este i cazul Belgiei, Luxemburg-ului, Greciei, Portugaliei i Danemarcei.

329

excepii1, datorit unor criterii obiective2. n definitiv, n statele membre, rspunderea pentru greeal nu este admis dect prin mijloace artificiale; n orice caz, ea devine din ce n ce mai obiectiv, adic este din ce n ce mai puin, chiar deloc, legat de componenta subiectiv. 88. Estimm c aceast soluie, ce prevaleaz n sistemele juridice interne i pe care nsi Curtea a adoptat-o n ceea ce privete rspunderea extracontractual a instituiilor comunitare3, duce la angajarea rspunderii statelor membre pentru nclcarea dreptului comunitar ca o rspundere obiectiv, fr greeal. Pe de alt parte, presupunnd chiar c dorim s stabilim o legtur ntre aceast rspundere i greeal, ni se pare, cel puin la prima vedere, c nu poate avea legtur cu dispoziia pretins nclcat sau chiar identificat cu coninutul acestei dispoziii. 89. Ni se pare clar c n cazul n care dispoziia respectiv cuprinde o obligaie de rezultat, nimic nu permite condiionarea apariiei unei situaii de rspundere de existena unui element subiectiv al conduitei statului calificat drept greeal n sensul evocat anterior. nclcarea, i anume faptul ilicit, este constituit din momentul n care statul nu a reuit s ating rezultatul urmrit prin dispoziia respectiv. Obiectiv, fr greeal sau orice nume ar purta, rspunderea statului va fi angajat. Dimpotriv, n cazul n care dispoziia respectiv este o norm de conduit, n sensul c prescrie o obligaie de diligen (o duty of care, mai precis), greeala va fi un element esenial n spe. n acest caz, cu toate acestea, greeala nu mai este un element subiectiv ce caracterizeaz conduita statului ce a determinat nclcarea i, prin urmare, prejudiciul injust, ci constituie chiar obiectul nclcrii. n sfrit, nclcarea obligaiei de diligen const exact ntr-o conduit greit, cu consecina ca greeala s nu mai fie o component subiectiv a comportamentului, ci un obiect al faptei ilicite. 90. n definitiv, pentru a considera c ne aflm n prezena unei situaii de rspundere a statului n culp n temeiul dreptului comunitar, nu ni se pare deloc util s procedm la o examinare care s vizeze constatarea existenei unei greeli ca i component subiectiv a comportamentului ilicit. n consecin, repetm convingerea pe care am exprimat-o anterior, i anume c, n scopul obligaiei de despgubire, comportamentul statului contrar dreptului comunitar trebuie s fie apreciat n funcie de elementele obiective.

1 n sistemul britanic, rspunderea administraiei pentru activitatea normativ pare s fie nc (strns) legat de greeal ca i componenta subiectiv a comportamentului. Astfel, o eroare de judecat a ministrului cu privire la sfera de aplicare a puterilor ce i-au fost atribuite nu poate fi calificat ca fiind din neglijen (a se vedea, de exemplu, Rowling v. Takaro Properties Ltd., 1988, 2 WLR, p. 433 i urm.); de asemenea, greeala, i nsi rspunderea, este exclus atunci cnd autoritatea respectiv a solicitat un aviz juridic privind domeniul n care a fost chemat s intervin (a se vedea, n acest sens, Dunlop v. Woollahra Municipal Council, 1988, 2 WLR, p. 418). Deoarece pierderile pur financiare (pure economic loss) nu pot fi acoperite n cadrul tort of neglijence, constituie un fapt ilicit ce poate angaja rspunderea numai, sau aproape, adoptarea nelegal de msuri caracterizate prin dol, i anume misfeasance in public office. 2 O evoluie de acest gen pot fi reinut n rile de Jos i n Germania, unde greeala este asimilat unui comportament neconform sarcinilor de pruden normale. n aceast privin, doctrina german vorbete de Objektivierung des Verschuldens (n acelai sens, a se vedea Oseenbhl: Staatshaftungrecht, Ed. a IV-a, Munich, 1991, p. 61). 3 n sfrit, dup o oscilare iniial n jurisprudena Curii, greeala este luat n considerare numai ca sinonim al comportamentului ilicit.

330

b) Existena prejudiciului 91. Prejudiciul trebuie s fie efectiv, adic cert i actual. Acestea sunt, n general, cerinele sistemelor juridice ale statelor membre i este de competena instanei naionale s verifice dac aceste condiii sunt ndeplinite. 92. Cu toate acestea, ni se pare oportun s ne concentrm atenia, pe scurt, asupra anumitor condiii cu privire la natura prejudiciului, ce au fost de asemenea invocate sau n orice caz evocate n cursul acestei proceduri, n special de ctre guvernul francez, ca un criteriu ce vizeaz s limiteze sfera de aplicare a rspunderii statelor membre din cauza nclcrii dreptului comunitar. Ne gndim, n special, la gravitatea prejudiciului, n sensul c trebuie s se refere la un prejudiciu considerabil, precum i la caracterul special al prejudiciului, n sensul c trebuie s cuprind un numr restrns de persoane. n opinia noastr, trebuie s excludem, n msura n care acest lucru privete acest caz, pertinena condiiilor menionate anterior, chiar dac acestea au fost adesea aplicate de jurisprudena Curii n materie de rspundere extracontractual1. 93. Dac este adevrat c regsim n anumite legislaii naionale cazuri n care dreptul la reparaie depinde, printre altele, i de gravitatea prejudiciului, de caracterul anormal acestuia, precum i de natura sa special n raport cu persoanele vtmate, este de asemenea adevrat c aceast orientare are legtur cu despgubirea prejudiciului cauzat prin acte legale2. Prin urmare, termenii problemei nu sunt i nu pot fi aceiai cu cei din spe. Ar fi cu siguran prea mult s se cear persoanelor vtmate de acte nelegale ca prejudiciul cauzat s aib un caracter anormal i special, cu consecina s lase n sarcina lor nu numai efectele de mic importan, dar i cele comune unei categorii de persoane particulare care nu are un numr limitat. Considerm c ideea unei excepii privind prejudiciile minore nu este, n acest caz, o bun idee. 94. n aceast privin, observm mai nti c mpotrivirea acceptrilor criteriilor gravitii prejudiciului patrimonial reprezint o msur nelegal ce presupune o nclcare evident i grav, contrar dispoziiilor sistemului i, de asemenea, drepturilor subiective pe care le garanteaz, i trebuie s dea natere la despgubire pentru restabilirea echilibrului afectat de acest act cu caracter nelegal, i asta indiferent de gravitatea prejudiciului. De altfel, dac o tendin comun reiese din drepturile statelor membre n materie de rspunderea pentru aciuni sau inaciuni ale administraiei publice, aceasta curge n sensul ca reparaia s nu mai depind de gravitatea prejudiciului. La aceasta se adaug faptul c nu pare posibil s limitezi rspunderea statelor la cazurile n care aceste subiecte de drept sau grupe de subiecte de drept sunt n mod special determinate i, dimpotriv,s-o excluzi acolo unde actul normativ vizeaz o mare categorie de subiecte de drept. Dac este adevrat c, n mod justificat, putem susine c cerinele ce in de interesul public duc la excluderea reparaiei prejudiciului cauzat unor mari categorii de persoane, n

1 n acest sens, a se vedea n special hotrrea HNL/Consiliul i Comisia (citat anterior la nota 66), punctul 7; hotrrea din 4 octombrie 1979, Dumortier Frres .a./Consiliul (64/76, 113/76, 167/78 i 239/78, 27/79 i 45/79, Rec. p. 3091, punctul 11), precum i hotrrea din 6 decembrie 1984, Biovilac/CEE (59/83, Rec. p. 4057, punctele 27-30). 2 A se vedea, de exemplu, Conseil dEtat francez, hotrrea din 14 ianuarie 1938, Socit des produits laitiers La Fleurette, Recueil Lebon, 1938, p. 25 i urm. n aceast logic, trebuie nscris i teoria german Sonderopfer care a fost elaborat n materie de expropriere i care se refer la prejudiciul patrimonial rezultat din acte legale, adoptate pentru o cauz de interes public.

331

special n vederea evitrii pierderilor mari financiare, este, de asemenea, adevrat c o asemenea construcie se bazeaz pe simple consideraii de oportunitate. Rmne n rest s ne ntrebm, dat fiind c rspunderea este condiionat de o nclcare grav i evident a unei norme superioare de drept ce a generat drepturi subiective, n baza crui motiv titularul dreptului la reparaie are ctig de cauz n funcie de numrul celorlali titulari ai aceluiai drept nclcat1. 95. Pe scurt, nu se poate face abstracie de faptul c rspunderea pentru acte ilicite i despgubirea pentru acte legale sunt dou cazuri foarte diferite. Nu este deloc lipsit de semnificaie faptul c, n jurisprudena francez, condiia gravitii i caracterului special al prejudiciului n-a fost pus dect pentru despgubirea prejudiciului cauzat de acte normative valabile. Chiar Conseil dEtat, atunci cnd a descris, n cauza Alivar, rspunderea statului pentru nclcarea dreptului comunitar ca o responsabilit sans faute, dat fiind c msurile naionale erau justificate de interesul general, a stabilit anormalitatea i caracterul special al prejudiciului pretins2, astfel nct s-a vorbit, n aceast privin, de o responsabilit sans faute pregtit, n sensul c nu este necesar ca prejudiciul s aib un caracter anormal i special3. 96. n definitiv, este clar c condiiile privind natura prejudiciului, care pot s duc la negarea chiar a dreptului la reparaie, nu gsesc nici un temei sau menire n cazul n care prejudiciul pretins nu are legtur cu o activitate legal, ci cu o activitate nelegal4. Aceast concluzie trebuie s existe i n cazul rspunderii extracontractuale a Comunitii5. c) Legtur de cauzalitate 97. Cea de-a treia condiie a rspunderii care se reamintete n mod expres n hotrrea Francovich .a. este cea referitoare la legtura de cauzalitate, element obligatoriu al rspunderii delictuale, n temeiul creia prejudiciul presupus trebuie s fie consecina direct a

1 n acelai sens, a se vedea deja concluziile avocatului general Capotorti prezentate n hotrrea HNL/Consiliul i Comisia, citat anterior, p. 1227 i urm., n special p. 1234 i urm.. 2 Hotrrea din 23 martie 1984, Socit Alivar, n AJDA, 1984, p. 396, noteaz Genevois. Cazul privea o cerere de reparare a prejudiciului rezultat din neemiterea unei vize la exportul de cartofi, formalitate instituit de un act administrativ general, pe care Curtea l-a declarat apoi incompatibil cu interdicia restriciilor cantitative la export prevzute la articolul 34 din tratat. Conseil dEtat a declarat c, n spe, numai o rspundere sans faute putea fi angajat, confirmnd hotrrea primei instane care primise cererea de reparaie fr s mai examineze caracterul anormal i special al prejudiciului, dar pentru c reinuse o rspundere sans faute. A se vedea, de asemenea, concluziile comisarului guvernului Laroque n hotrrea luat de Conseil dEtat la 28 februarie 1992, Arizona Tobacco Products, citat anterior la nota 48, n care se prevede c nclcarea normelor comunitare i internaionale d natere unui al treilea regim de rspundere care, spre deosebire de responsabilit sans faute, nu cere un caracter excepional al prejudiciului pentru a da natere la dreptul la reparaie. 3 n aceast privin, a se vedea Simon: Conseil dEtat et les directives communautaires: du gallicanisme lorthodoxie?, Revue trimiestrielle de droit europen, 1992, p. 265 i urm. 4 Aceast concluzie este, de asemenea, confirmat de recomandarea menionat anterior a Conseil de lEurope, din 18 septembrie 1984, al crei principiu II punctul 1 prevede n mod expres cazul unei reparri a prejudiciilor ce rezult din acte legale, preciznd c o reparaie trebuie s fie asigurat n cazul n care este evident injust ca persoana vtmat s suporte singur prejudiciul, innd sama de urmtoarele circumstane: actul a fost adoptat n interes general, prejudiciul este suportat doar o singur persoan sau de un numr limitat de persoane i actul este excepional sau prejudiciul este rezultatul excepional al actului. n sens contrar, a se vedea concluziile citate anterior ale avocatului general Lger, prezentate n cauza Lomas (C-5/94, hotrrea din 23 mai 1996, Rec. p. I2553). 5 n adevr, la lectura hotrrii Mulder .a., citat anterior la nota 77, Curtea i-a revzut deja jurisprudena, chiar implicit, cu privire la punctul respectiv.

332

faptei ce a cauzat prejudiciul imputat autorului su, adic, n acest caz, a actului normativ nelegal. Este clar ca instana naional va avea datoria de a verifica dac aceast condiie este ndeplinit. n ceea ce ne privete, considerm totui util s facem unele observaii cu privire la ntreruperea legturii de cauzalitate i asta dintr-un dublu punct de vedere. Pe de o parte, nu este exagerat s precizm dac, n temeiul dreptului comunitar, legtura de cauzalitate este rupt de eventuale cauze concurente sau de comportamentul neglijent al persoanei vtmate; pe de alt parte, o asemenea problem ridic, chiar i sub o form diferit, ntrebarea subsidiaritii aciunii n despgubire n raport cu alte ci de atac naionale. Comportamentul prii vtmate 98. n aceast privin, trebuie amintit c nsi Curtea a recunoscut c reprezint un principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre n funcie de care persoana vtmat, cu riscul de a suporta ea nsi prejudiciul, trebuie s fac dovada unei diligene rezonabile pentru a limita sfera de aplicare a prejudiciului1. Prin urmare, persoana vtmat trebuie s aib un comportament diligent, ceea ce const n adoptarea oricrei msuri capabil s evite prejudiciul sau n orice caz s-i limiteze sfera de aplicare2. 99. De altfel, n acest sens a fost formulat i recomandarea citat anterior a Conseil de lEurope, din 18 septembrie 1984, al crei principiu III prevede c Dac prin greeala sa sau prin neutilizarea mijloacelor legale, victima a contribuit la prejudiciu, reparaia poate fi redus n consecin sau refuzat. Din formularea acestui principiu reiese c ntreruperea legturii de cauzalitate poate duce la un comportament neglijent al persoanei vtmate i c, la rndul su, acest comportament poate consta n faptul c persoana vtmat n-a folosit cile de atac legale care-i erau puse la dispoziie. Aciunea n reparaie i aciunea n anulare: autonomie sau subsidiaritate? 100. n fapt, n cazul n care persoana vtmat poate evita prejudiciul exercitnd cile de atac interne (de exemplu, contestnd actul prejudiciabil incompatibil cu dreptul comunitar sau invocnd mpotriva administraiei publice un drept recunoscut de o dispoziie direct aplicabil cuprins ntr-o directiv), ne putem ntreba dac neexercitarea acestor ci de atac legale nu are ca efect ntreruperea legturii de cauzalitate necesar ntre nclcare i prejudiciul cauzat. Cu alte cuvinte, problema se pune dac neexercitarea n timp util a cilor de atac exclude sau nu posibilitatea de a invoca rspunderea statului n culp. n consecin, exercitarea prealabil a cilor de atac legale existente poate constitui nu numai o condiie a rspunderii, ci i la fel de valabil o condiie a admisibilitii aciunii n despgubiri. 101. Aceast problem a fost rezolvat n mod diferit n diferitele state membre, pe baza a trei abordri distincte. Prima const n recunoaterea unei autonomii absolute ntre diferitele aciuni posibile, lsnd, prin urmare, prii interesate grija de a alege pe cea pe care o

1 Hotrrea Mulder .a./Consiliul i Comisia (citat anterior la nota 77), punctul 33. 2 Pentru o aplicare a acestui principiu n jurispruden n temeiul articolului 215, a se vedea, ntre altele, hotrrile din 14 iulie 1967, Kampffmeyer .a./Comisia (5/66, 7/66 i 13/66-24/66, Rec. p. 317, n special p. 341 i urm.), i din 4 octombrie 1979, Ireks-Arkady/Consiliul i Comisia (238/478, Rec. p. 2955, punctul 14).

333

consider cea mai util n scopul aprrii intereselor sale1. Cea de-a doua cale de atac condiioneaz dimpotriv aciunea n rspundere de aciunea n anulare2. Cea de-a treia cale de atac prezint, n sfrit, un raport mai strns cu legtura de cauzalitate, n msura n care admitem c administraia poate s nu rspund de prejudiciile pe care partea interesat ar fi putut-o evita recurgnd la cile de atac legale existente, n special la aciunea n anulare3. Dup cum se tie, jurisprudena Curii n materia rspunderii extracontractuale, dup o luare de poziie iniial n sensul subsidiaritii aciunii n despgubiri4, s-a orientat apoi ferm n sensul autonomiei acestei aciuni, a crei admisibilitate a fost considerat independent de posibilitatea prii reclamante de a invoca alte mijloace de protecie judiciar. Curtea a declarat n special c aciunea n despgubiri prevzut la articolul 178 i la articolul 215 al doilea paragraf din tratat a fost instituit ca o cale de atac legal autonom, avndu-i funcia specific n cadrul sistemului cilor de atac i condiionat de cerinele de exercitare concepute n vederea obiectului su specific5. 102. Aceste afirmaii scot n eviden n special faptul c autonomia aciunii n despgubiri rspunde cerinelor de garanie, ce au legtur cu condiiile de admisibilitate diferite de aciunea n anulare n raport cu aciunea n despgubiri. n cadrul sistemului de protecie prevzut de tratate, persoanele particulare nu pot contesta actele cu sfer general de aplicare i nu pot contesta dect foarte greu constatarea abinerii instituiilor comunitare de a aciona. Autonomia recunoscut a aciunii n despgubiri permite astfel s se ajung, datorit despgubirii, la ceea ce nu poate fi obinut sau n-a putut fi n nici un caz obinut prin utilizarea aciunii n anulare. Faptul c aceasta este ratio recunoaterii caracterului autonom al aciunii n despgubiri este confirmat prin faptul c aa-zisa autonomie este exclus n cazurile limitate n care persoanele particulare pot invoca efectiv mijloacele de anulare6, n special n cadrul contenciosului personalului Comunitilor7. 103. Ideea din care se inspir jurisprudena referitoare la regimul aciunii n rspundere extracontractual a rmas mereu aceeai, dincolo de formulele care au fost adoptate de fiecare dat, fie n raport cu cile de atac interne (aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare n aprecierea valabilitii n cadrul unei aciuni ndreptate mpotriva actului naional de aplicare), fie n raport cu cile de atac directe (aciune n anulare sau n constatarea abinerii de a aciona). Scopul este s se evite ca aciunea n rspundere s fie utilizat pentru a ajunge la

1 Astfel este, de exemplu, soluia adoptat de sistemul juridic francez. 2 Acest tip de soluie este utilizat, de exemplu, n sistemul juridic italian i britanic. 3 Aceast soluie intermediar este cea adoptat n sistemul juridic german, n conformitate cu articolul 839 al treilea paragraf din BGB. 4 Ne referim la hotrrea din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia (25/62, Rec. p. 199). 5 Hotrrea din 17 decembrie 1981, Ludwigshafener Walzmhle Erling .a./Consiliul i Comisia (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 i 247/80, Rec. p. 3211, punctul 4). n aceeai hotrre, Curtea a precizat de asemenea c aceast cale de atac (i anume aciunea n rspundere) se difereniaz de aciunea n anulare deoarece tinde nu ctre eliminarea unei msuri stabilite, ci ctre despgubirea prejudiciului cauzat de instituii n exercitarea funciilor lor; condiiile aciunii n rspundere sunt definite n vederea acestui obiectiv i, de acum nainte, distincte de cele ale aciunii n anulare. 6 A se vedea hotrrea din 26 februarie 1986, Krohn/Comisia (175/84, Rec. p. 753), unde Curtea a admis inadmisibilitatea aciunii n cazul n care o aciune n despgubiri tinde la plata unei sume a crei valoare corespunde exact valorii drepturilor ce au fost pltite de partea reclamant n executarea unei decizii individuale i n care, din aceast cauz, aciunea n despgubiri tinde de fapt ctre retragerea acestei decizii individuale (punctul 33). 7 A se vedea, ntre altele, hotrrea din 14 februarie 1989, Bossi/Comisia (346/87, Rec. p. 303) i hotrrea din 24 ianuarie 1991, Latham/Comisia (T-27/90, Rec. p. II-35).

334

acelai rezultat ca cel care ar fi putut fi atins n mod efectiv, desigur prin intermediul altei aciuni. Prin urmare, aciunea n despgubiri nu poate constitui mijlocul care s permit neutralizarea efectelor unui act prejudiciabil, n vreme ce acest obiectiv poate fi, de asemenea, atins datorit exercitrii normale a unei aciuni n anulare fie direct, fie pe cale intern printr-o aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare pentru aprecierea validitii n faa Curii. Aceasta desigur sub rezerva ca s fie garantat o protecie efectiv prin ctre calea de atac, n special naional. n definitiv, autonomia aciunii n rspundere extracontractual favorizeaz nu numai persoanele particulare care sunt n mod normal mpiedicate s exercite cile de atac existente, dar i pe cei care pot recurge n mod util la aceste ci de atac legale. 104. Acest lucru implic, n msura n care este relevant, faptul c statele membre nu pot condiiona, n mod rezonabil, exercitarea unei aciuni n rspundere de introducerea unei aciuni n anulare anterioare, dect dac o asemenea condiie este prevzut de dispoziiile interne similare. De altfel, subsidiaritatea aciunii n despgubiri n caz de prejudicii rezultate din nclcarea dreptului comunitar pare cel puin la prima vedere s fi primit deja aprobarea Curii. n hotrrea Wagner Miret, aciunea n despgubiri a fost considerat ca fiind ultima resurs lsat persoanei particulare, i anume calea pe care s-o utilizeze atunci cnd nu se mai poate ajunge altfel la un rezultat util, chiar prin intermediul unei interpretri conforme realizat de instana naional1. 4. Celelalte condiii 105. Cu privire la celelalte condiii pentru repararea prejudiciului, trebuie mai nti precizat faptul c, n hotrrea Francovich .a., dup ce a identificat i definit condiiile pentru a da natere unui drept n favoarea persoanelor particulare de a obine reparaia, Curtea a explicat n continuare c, sub aceast rezerv, pe baza dreptului naional i revine statului rspunderea de a repara consecinele prejudiciului cauzat (punctul 42). Expresia sub aceast rezerv semnific, n mod evident, c, n ceea ce privete regimul reparrii prejudiciului n temeiul dreptului comunitar i care rezult din condiiile prevzute de acelai drept, dispoziiile de drept intern relevante n materie nu sunt aplicabile dect n msura n care acestea sunt necesare pentru a reglementa celelalte condiii privind repararea prejudiciilor. Singurele modaliti de punere n aplicare, respectiv condiiile de procedur privind dreptul la reparaie al persoanelor particulare, sunt reglementate de legislaia naional2. 106. n ceea ce privete condiiile procedurale, Curtea a afirmat, de asemenea, n hotrrea Francovich .a., c, n absena unei reglementri comunitare, este de competena dreptului intern al fiecrui stat membru s desemneze instanele competente i s reglementeze normele

1 Hotrrea citat anterior la nota 37 punctul 23. 2 Astfel, de exemplu, n Italia a fost adoptat o reglementare ad hoc, prin Decretul legislativ nr. 80 din 27 ianuarie 1992 (GURI din 13 februarie 1992, p. 246) pentru ca hotrrea Francovich .a. s-i produc efectele, o reglementare prin care sunt prevzute cu claritate modalitile i limitele n ceea ce privete repararea prejudiciului rezultat din netranspunerea directivei referitoare la insolvabilitatea angajatorului. Aceast reglementare prevede, n special, c aciunea care are drept scop obinerea reparaiei trebuie s fie ndreptat mpotriva INPS (Istituto Nazionale di Previdenza Sociale), astfel nct problema este de competena instanelor de soluionare a litigiilor de munc, iar termenul de decdere n ceea ce privete introducerea aciunii este de un an.

335

de procedur pentru aciunile n justiie destinate s asigure protecia deplin a drepturilor pe care justiiabilii le au din dreptul comunitar (punctul 42). Este vorba, n fapt, despre o formul care nu este inedit n jurisprudena Curii i care este, de regul, asociat cu autonomia statelor membre n aspecte procedurale, o autonomie care, chiar i n acelai domeniu, nu este, totui, nelimitat. 107. n acest sens, n hotrrea Francovich .a., Curtea a confirmat, n fapt, un principiu pe care l-a enunat anterior n termeni generali1, i anume: condiiile de fond i de form stabilite de diferitele legislaii naionale n materie de reparare a prejudiciilor nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile interne asemntoare i nu pot fi organizate astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei (punctul 43). Chiar i n ceea ce privete repararea prejudiciilor, dreptul comunitar limiteaz, aadar libertatea acordat statelor membre de a reglementa, din punct de vedere al substanei i al formei, celelalte condiii referitoare la acesta, i acest lucru, din nou, n funcie de necesitatea de a asigura o protecie efectiv i eficient pentru persoanele particulare.2 108. Mai exact, limita tratamentului naional, n sensul c protecia juridic trebuie s fie cel puin egal cu cea prevzut pentru situaii similare juridice generate de dispoziiile interne, se dovedete uneori a fi lipsit de orice utilitate. Este suficient s menionm cazurile vizate de spea de fa, pentru care dreptul naional nu prevede reglementri n materie, deoarece este vorba despre un drept care nu este admis n sistemele juridice naionale respective. Din cauza potenialului pe care l conine, limita, care const n faptul c sistemul juridic naional nu trebuie s fie de natur s fac imposibil din punct de vedere practic exercitarea drepturilor pe care instanele naionale sunt obligate s le protejeze n conformitate cu dreptul comunitar, pare s fie, fr ndoial, mai relevant i mai obligatorie. Acest principiu are cel puin dou consecine: prima este c protecia judiciar, atunci cnd este vorba de drepturile persoanelor particulare n temeiul dispoziiilor comunitare, trebuie s ating, n orice caz, un nivel corespunztor; cea de-a doua este c verificarea acestui nivel este de competena Curii.3 n consecin, este adevrat c statele membre trebuie s asigure

1 A se vedea, n special, hotrrea din 16 decembrie 1976, Rewe (33/76, Rec., p. 1989), precum i, mai recent, hotrrea din 6 decembrie 1994, Johnson (C-410/92, Rec., p. 1-5483, punctul 21). 2 A se vedea, de exemplu, ntre altele, Barav: Sanction de la non-transposition de la directive CEE relative l'insolvabilit de l'employeur, n La Semaine juridique, 1992, nr. 1 i 2, p. 12, precum i Kovan: Voies de droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation de normes et dcisions du droit communautaire, n Les recours des individus devant les instances nationales en cas de violation du droit europen, Bruxelles, 1978, p. 245 i urm. 3 Acest fapt rezult, de exemplu, din hotrrea San Giorgio, n care Curtea a stabilit c sunt incompatibile cu dreptul comunitar orice mijloc de prob al crui efect ar fi de a face practic imposibil sau excesiv de dificil obinerea rambursrii taxelor percepute pentru nclcarea dreptului comunitar (hotrrea din 9 noiembrie 1983, 199/82, Rec., p. 3595, punctul 14). Caracterul adecvat al proteciei judiciare este legat de motivarea actelor administrative, n sensul c persoanelor particulare trebuie, de asemenea, s li se recunoasc posibilitatea de a decide dac s iniieze procedurile judiciare pentru protejarea drepturilor lor, ceea ce explic faptul c alegerea presupune cunoaterea deplin a tuturor elementelor de apreciere (hotrrea din 15 octombrie 1987, Heylens i alii, 222/86, Rec., p. 4097, punctul 15). De asemenea, trebuie amintit hotrrea Dekker, n care Curtea a precizat c atunci cnd sanciunea aleas de ctre un stat membru pentru a nclcarea unei interdicii de discriminare, enunat ntr-o directiv, se nscrie n cadrul regimului rspunderii civile, nclcarea acestei interdicii angajnd rspunderea deplin a autorului su, fr a putea fi reinute cauzele de exonerare prevzute de dreptul naional (hotrrea din 8 noiembrie 1990, C-177/88, Rec., p. 3941, punctul 25). De asemenea, trebuie amintit hotrrea Emmott, n care Curtea a stabilit c termenele de decderii prevzute de legislaia naional nu ncep dect din momentul n care directiva care confer drepturi care trebuie protejate a fost transpus corect

336

aplicarea corect a legislaiei comunitare, chiar i din punctul de vedere al proteciei dreptului la reparaie, Curtea rezervndu-i, prin urmare, dreptul de a verifica existena unui nivel adecvat al proteciei oferite de sistemele juridice naionale. 109. n cele din urm, tot cu privire la alte condiii privind regimul reparaiei prejudiciilor, trebuie amintit c discuiile purtate n cursul prezentei proceduri au urmrit, n special, categoriile de prejudicii care pot fi despgubite i evaluarea prejudiciului. n aceast privin, dat fiind faptul c aceste chestiuni in, n principiu, de dreptul statelor membre, ne vom limita la cteva mici observaii. n primul rnd, este clar c repararea prejudiciului nu poate fi una pur simbolic, ci trebuie s corespund prejudiciului cauzat. Este o cerin legat de raiunea de a fi a nsi aciunii n rspundere, care const exact n a asigura restabilirea situaiei patrimoniale a persoanei vtmate. Att jurisprudena naional n acest domeniu, ct i jurisprudena comunitar, n conformitate cu articolul 215 din tratat1 i jurisprudena privind relaiile internaionale2 susin acest punct de vedere. 110. Indicaii utile n acest sens pot fi, de asemenea, gsite n unele hotrri n care Curtea a verificat nivelul corespunztor al proteciei asigurate de ctre sistemele juridice naionale asupra drepturilor pe care persoanele particulare le au conform legislaiei comunitare. Astfel, de exemplu, n ceea ce privete libertatea acordat statelor membre n materie de sanciuni aplicabile n cazul n care se produc nclcri ale interzicerii discriminrii pe motive de sex, Curtea nu a ezitat s sublinieze faptul c aceste sanciuni ar trebui s fie de natur s asigure o protecie judiciar efectiv i eficient... Rezult c, atunci cnd statul membru decide s sancioneze nclcarea interzicerii discriminrii prin acordarea unei despgubiri, aceasta trebuie s fie corespunztoare, n orice caz, cu prejudiciul cauzat3. n plus, n hotrrea Marshall II, Curtea a stabilit c, atunci cnd un stat membru decide s sancioneze discriminrile prin acordarea unei reparaii pecuniare, o astfel de reparaie trebuie s fie integral i nu poate fi limitat a priori n ceea ce privete valoarea acesteia4. 111. Prin urmare, nu mai e necesar s adugm faptul c identificarea categoriilor de prejudicii compensabile nu este, cu siguran, de natur s creeze dificulti semnificative, nici mcar din punct de vedere al uniformitii reparaiei datorate n diferite state membre pentru acelai prejudiciu. n fapt, n ciuda diferenelor de terminologie, toate sistemele juridice admit reparaia prejudiciului cauzat patrimoniului prii vtmate, prejudiciu care include, cu siguran att pierderea suferit (damnum emergens), ct i profitul nerealizat (lucrum cessans), precum i dobnzile aferente acestora. n ceea ce privete, n special, evaluarea concret a prejudiciului, este clar, avnd n vedere c aceasta depinde de diferitele situaii

(hotrrea din 25 iulie 1991, C-208/90, Rec., p. 1-4269, punctul 24). Hotrrea pronunat n cauza Emmott este, totui, atenuat din punct de vedere al relevanei cu procedura de fa, de hotrrea pronunat n cauza Johnson, citat la nota de subsol 111. 1 A se vedea, n acest sens, hotrrea Mulder i alii/Consiliul i Comisia, citat la nota 77, n care Curtea a declarat n mod expres c suma despgubirilor datorate de Comunitate trebuie s corespund prejudiciilor cauzate de aceasta (punctul 34). 2 n aceast sens, merit menionat afirmaia Curii Permanente Internaionale de Justiie n hotrrea pronunat la 13 septembrie 1928, de asemenea, n cauza citat anterior, privind uzina de la Chorzw, conform creia repararea prejudiciului ar trebui, pe ct posibil, s elimine toate consecinele actului nelegal i s restabileasc starea care ar fi fost, probabil, n cazul n care actul nu ar fi fost comis (CPJI, srie A, nr. 17, p. 47). 3 Hotrrea Von Colson i Kamann (citat anterior la nota 36), punctul 23. 4 Hotrrea din 2 august 1993, Marshall II (C-271/91, Rec., p. I- 4367, punctul 34).

337

economice i sociale specifice pentru fiecare stat membru, c fiecare dintre aceste state va trebui s o trateze pe baza criteriilor definite n acest sens de legislaia sa naional. n final, n ceea ce privete dreptul comunitar, important este faptul c reparaia trebuie s fie real i efectiv, respectiv s fie refcut, cel puin din punctul de vedere al patrimoniului su de coninut, situaia care ar fi existat n cazul n care nclcarea nu ar fi fost comis. 5. Momentul n care apare obligaia de reparaie 112. Obligaia de reparaie care este rspunderea statului membru, dup cum am afirmat anterior, nu este condiionat de existena unei hotrri a Curii care se constate respectiva nendeplinire a obligaiei. O astfel de hotrre, chiar dac a fost adoptat, nu are, prin urmare, nici o importan pentru a determina momentul din care statul este obligat la repararea prejudiciilor cauzate de o nclcare ce i este imputabil. Condiiile propuse n ceea ce privete caracteristicile unei nclcri evidente i grave pun, prin urmare, n eviden faptul c, atunci cnd dispoziia nclcat confer persoanelor particulare drepturi specifice, care pot fi identificate, obligaia de reparaie, care este rspunderea statului membru n culp, poate lua natere doar n momentul n care s-a produs faptul cauzator de prejudicii. Aceeai soluie se impune i n cazul n care dispoziia nclcat a fost deja clarificat de jurisprudena istoric n momentul n care s-a produs faptul cauzator de prejudicii. n alte cazuri, i anume atunci cnd este vorba despre o situaie juridic incert, statul n culp poate proceda la repararea prejudiciilor numai dup intervenia clarificatoare a instanei naionale i/sau a instanei comunitare, desigur n msura n care nu a pus capt nclcrii n termen rezonabil i numai n ceea ce privete prejudiciile produse dup aceast intervenie. 113. n ultimul rnd, soluiile care au fost propuse aici ne duc la concluzia c nu exist motive pentru a limita dreptul la reparaie doar n favoarea prilor vtmate care au iniiat deja o aciune n justiie sau au depus o cerere echivalent n faa instanelor naionale. Consideram c, de fapt, considerentele de certitudine juridic, astfel cum au fost invocate acestea de ctre guvernul german, sunt suficient avute n vedere prin faptul c dreptul la reparaie poate fi subordonat, n msura n care este prevzut pentru reclamaiile similare de natur intern, condiiei ca persoana vtmat s fi epuizat toate cile de atac aflate la dispoziia sa pentru a evita prejudiciul sau, n orice caz, pentru a-i limita ntinderea. Altfel, numai termenele de decdere i de prescripie prevzute de legislaia naional pot, la fel ca i n cazul aciunii n rspundere, bazate pe baza dreptului intern, s stabileasc termenul n care justiiabilii pot valorifica dreptul la repararea prejudiciilor cauzate. III Rspunsurile la ntrebrile adresate de instanele naionale 114. nainte de a formula cteva observaii specifice cu privire la cauzele care fac obiectul prezentei proceduri, ni se pare util s reamintim concluziile la care am ajuns pn n prezent: pentru a asigura o protecie efectiv i eficient a drepturilor pe care persoanele particulare le au n temeiul dreptului comunitar, acesta impune ca repararea prejudiciilor s fie asigurat pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrii dispoziiilor comunitare, imputabile statului; este lipsit de importan faptul c nclcarea n cauz este imputabil legiuitorului, avnd ca efect faptul c, ntr-o astfel de situaie, condiiile restrictive normative impuse de sistemul juridic naional n ce privete aciunea sau inaciunea legiuitorului nu sunt aplicabile; 338

 pentru a da natere dreptului la reparaie, este suficient ca dispoziia care se consider a fi fost nclcat s fie clar n toate elementele sale i lipsit de ambiguitate, ceea ce se i ntmpl atunci cnd un stat membru nu i ndeplinete o anumit obligaie de rezultat sau nu ia n considerare jurisprudena constant n materie; criteriile de evaluare a prejudiciului sunt n continuare reglementate de legislaia naional, cu condiia ca acestea s nu fie mai puin favorabile dect cele care vizeaz reclamaiile similare de natur intern si s nu fie organizate n aa fel nct s fac excesiv de dificil sau practic imposibil obinerea reparaiei integrale a prejudiciilor cauzate n urma respectivei nclcri; obligaia de reparaie apare la momentul n care se produce faptul cauzator de prejudicii, n cazul unei nclcri evidente i grave n sensul indicat anterior; altfel, nu se va produce dect dup ce instana naional i/sau comunitar s-a pronunat, fie printr-o hotrre preliminar, fie printr-o hotrre n aplicarea articolului 169 din tratat. a) Cauza C-46/93 (Brasserie du pcheur) 115. Ipoteza este cea a unei nclcri a unei dispoziii din tratat care se aplic direct, i anume articolul 30, nclcare ce este imputabil legiuitorului ca urmare a faptului c o omis s modifice BstG ntr-un mod conform cu dispoziia n cauz. Ne amintim c reclamanta din aciunea principal solicit repararea prejudiciului cauzat n perioada dintre 1981 i 1987, adic din acest moment nu a mai fost posibil s exporte n Germania berea din producie proprie, n conformitate cu afirmaiile sale, pe motiv c berea nu respect cerinele impuse de BstG, pn la data hotrrii prin care Curtea, hotrnd n conformitate cu articolul 169, a constatat incompatibilitatea acestei legi cu articolul 30 din tratat. Avnd n vedere consideraiile prezentate anterior, este evident c, pentru a soluiona litigiul n care a fost sesizat, instana naional este chemat s se pronune dac obligaia impus statelor membre de articolul 30, al crui coninut dup cum a fost expus nu poate fi considerat ca precis i determinabil n totalitatea sa, a fost deja clarificat, atunci cnd s-a produs prejudiciul i n raport cu o spe cum este cea din faa instanei sus-amintite, de jurisprudena n materie. Cu alte cuvinte, este necesar s se verifice dac, pn la sfritul anului 1981, era deja clar c o lege cum este BstG includea o barier nejustificat n calea activitii agenilor economici din acest sector i era, prin urmare, incompatibil cu dreptul comunitar. 116. n acest sens, trebuie amintit, mai nti, c ncepnd cu celebra hotrre Cassis de Dijon1, adic din februarie 1979, a devenit clar c articolul 30 interzicea nu numai msurile discriminatorii, ci deopotriv i msurile aplicabile nedifereniat care nu sunt justificate de cerine imperative. n plus, prin hotrrea din 9 decembrie 19812, adic aproximativ n acelai timp cu momentul n care reclamanta din aciunea principal a fost forat s suspende exporturile de bere n Germania, Curtea constata incompatibilitatea unei legislaii naional care rezerva denumirea aceto (oet) numai pentru oetul de vin. Cu siguran, nimic nu ar permite luarea n considerare a unei alte soluii, n ceea ce privete BstG, n msura n care aceasta rezerv denumirea Bier (bere) numai pentru produsul fabricat din ingredientele prevzute formal de aceast lege.

1 Hotrrea din 20 februarie 1979, Rewe (120/78, Rec., p. 649). 2 Comisia/Italia (193/80, Rec., p. 3019, punctele 24 28).

339

Cu toate acestea, din ordonana de trimitere rezult, de asemenea, c berea produs de reclamanta din aciunea principal conine aditivi, n timp ce legislaia german care face obiectul cauzei a impus o interdicie total la comercializarea pe teritoriul german a berii care conine aditivi. Or, dei este adevrat c, n hotrrea din 12 martie 1987, Curtea a condamnat, de asemenea, legislaia n cauz pentru acest motiv, considernd c acesta nu este justificat de motive de protecie a sntii persoanelor, este la fel de adevrat c o astfel de concluzie nu putea fi luat n considerare ca adoptat automat, avnd n vedere jurisprudena n materie1. n msura n care prejudiciul la care face referire reclamanta este legat mai degrab de acest al doilea aspect al legislaiei naionale n cauz, nu se poate exclude, prin urmare, o soluie diferit. 117. Se impune o ultim observaie. Dup cum am artat anterior, un stat membru poate solicita, pentru a folosi dreptului la reparaie i sub rezerva c trebuie s prevad, de asemenea, aceeai condiie pentru plngeri similare de natur intern, ca persoana vtmat s dea dovad de diligen i, prin urmare, s utilizeze mecanisme pentru a evita sau cel puin reduce prejudiciul. Or, dup cum rezult din dosarul cauzei, se pare c reclamanta din aciunea principal nu a acionat n acest fel. Cu toate acestea, dup cum a susinut reclamanta n timpul prezentei proceduri, ntreruperea exporturilor a fost cauzat de nerennoirea contractului de distribuie cu importatorul (german) exclusiv, astfel nct a fost fizic imposibil ca msura s fie atacat. n aceste condiii, este de competena instanei naionale s verifice dac reclamanta a fost efectiv privat de orice posibilitate de a se baza direct pe articolul 30 din tratata n faa instanelor naionale. b) Cauza C-48/93 (Factortame III) 118. n schimb, n cauza Factortame, instanei de trimitere i s-a cerut s aprecieze dac nclcarea constatat a articolelor 7, 52 i 221 din tratat, imputabil legiuitorului pentru faptul c acesta a adoptat o lege naional incompatibil cu articolele respective, poate fi considerat drept o nclcare evident i grav n sensul mai sus precizat. Cu alte cuvinte, trebuie stabilit dac nclcarea dispoziiilor care acord persoanelor particulare drepturi de clare i precise, cum ar fi dreptul de a nu fi discriminat pe motive de naionalitate, este de natur s angajeze rspunderea statului, fr a ine seama de puterea discreionar de care dispun statele membre n momentul adoptrii de msuri referitoare la politica comun n domeniul pescuitului. n acest sens, considerm c ne putem limita la cteva observaii. 119. Dac este adevrat, dup cum susine Guvernul Regatului Unit, c statele membre au o anumit marj de apreciere atunci cnd adopt msuri cu privire la politica comun n domeniul pescuitului, este la fel de adevrat c, n mod normal, aceasta trebuie s se afle sub

1 De exemplu, n hotrrea din 6 mai 1986, Muller (304/84, Rec., p. 1511), Curtea a afirmat c statele membre sunt cele care trebuie s evalueze dac punerea n vnzare a produselor alimentare care conin astfel de aditivi poate prezenta un risc pentru sntatea public i dac exist o nevoie real de a aduga aditivii respectivi la anumite produse alimentare. Atunci cnd se aplic aceste criterii, trebuie s se in seama de rezultatele cercetrilor tiinifice internaionale i, n special, de lucrrile Comitetului tiinific pentru alimentaie al Comunitii, evaluarea efectundu-n se funcie de obiceiurile alimentare specifice statului membru importator (punctul 24, s.n.). n aceast hotrre, care a fost adoptat cu aproape cinci ani nainte de faptul cauzator de prejudicii la care face referire reclamanta din aciunea principal, Curtea a hotrt c articolele 30 i 36 din tratat nu se opun ca o legislaie naional s interzic punerea n vnzare a produselor alimentare importate din alte state membre, n care sunt legal comercializate, produse care conin anumii aditivi.

340

controlul permanent al Comisiei, creia statele membre au obligaia de a-i notifica msurile pe care le adopt. n cauza de fa, dup cum rezult din dosar, Comisia a informat n timp util Guvernul Regatului Unit c trebuie s fie considerate drept incompatibile cu dreptul comunitar condiiile de naionalitate, reziden i domiciliu impuse de Merchant Shipping Act din 1988 privind nregistrarea navelor de pescuit n noul registru naval. La aceasta se adaug faptul c, n jurisprudena Curii cu privire la dreptul de stabilire, s-a afirmat n mod constant incompatibilitatea cu legislaia comunitar a msurilor naionale care conin discriminri bazate pe motive de naionalitate; mod similar, Curtea a stabilit n mod clar c este incompatibil cu dreptul comunitar criteriul reedinei impus echipajului navelor de pescuit1. n ultimul rnd, legislaia n cauz, n condiiile n care nu se refer la nregistrarea navelor de pescuit, nu are ca obiect definirea modalitilor de utilizare a cotelor de pescuit naionale, i astfel, nu se mai poate justifica pe aceste motive. 120. n definitiv, ni se pare c nu putem avea dubii cu privire la caracterul evident i grav al nclcrii n cauz i, prin urmare, la dreptul la reparaie al persoanelor crora le-a fost cauzat un prejudiciu ca urmare a acestei nclcri. S reamintim, n fine, c, dup cum este bine cunoscut de ctre Curte, reclamantele au fcut tot posibilul pentru a evita prejudiciul produs. Au ncercat s fac acest lucru nainte de intrarea n vigoare a dispoziiilor naionale care, ulterior, au fost declarate incompatibile, solicitnd i obinnd, cu titlu de msur provizorie, suspendarea punerii n aplicare a dispoziiilor contestate, msur care a fost anulat de ctre Court of Appeal i confirmat apoi, n urma hotrrii Curii de Justiie din 19 iunie 1990 (Factortame I), de ctre House of Lords. 121. n ceea ce privete a doua problem adresat de instana naional, nu mai este necesar s reamintim, avnd n vedere considerentele de mai sus, c stabilirea categoriilor de prejudicii compensabile i evaluarea prejudiciilor continu s fie reglementate de legislaia naional, dar, n orice caz, trebuie s permit o reparaie integral a prejudiciilor cauzate persoanelor vtmate. Cererea uneia dintre reclamante din aciunea principal, care solicit s i se acorde, de asemenea, daune-interese exemplare, astfel cum sunt prevzut de dreptul naional, pentru comportament neconstituional din partea autoritilor publice (exemplary damages for unconstitutional behaviour) merit, cu toate acestea, o analiz special. n acest sens, n spe este suficient s observm c, n conformitate cu principiul conform cruia condiiile stabilite de o legislaie naional pentru a proteja situaiile juridice create de dreptul comunitar nu trebuie s fie mai puin favorabile dect cele se refer la reclamaii similare de natur intern, un stat membru este obligat, n cazul n care condiiile prevzute de legislaia naional n domeniu sunt ndeplinite, s acorde o astfel de reparaie persoanelor particulare respective, chiar i atunci cnd tipul de despgubire nu este prevzut n sistemele juridice ale altor state membre.

1 Hotrrea din 14 decembrie 89, Agegate (C-3/87, Rec., p. I-4459, punctele 22 26). Aceast hotrre a fost adoptat dup intrarea n vigoare a Merchant Shipping Act, dar naintea adoptrii unei hotrri n cauza Factortame II, n urma creia House of Lords a confirmat ordonana preedinial solicitat de reclamantele din aciunea principal. Prin urmare, n spe, era vorba despre o condiie impus astfel nct navele de pescuit s poat scdea capturile lor din cotele de pescuit naionale, n timp ce, n cauz, este vorba despre o msur care mpiedic n mod direct nregistrarea navelor de pescuit i, prin urmare, exercitarea libertii de stabilire.

341

Concluzie 122. n lumina consideraiilor precedente, propunem Curii s rspund dup cum urmeaz la ntrebrile adresate de ctre Bundesgerichtshof i, respectiv, de ctre High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court: a) n cauza C-46/93 (Brasserie du pcheur): 1) Un stat membru este obligat s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrii drepturilor conferite de dreptul comunitar care i sunt imputabile, inclusiv atunci cnd aceast nclcare rezult din faptul c organul legislativ a omis s modifice o lege naional pentru ca aceasta s fie conform cu dreptul comunitar, cu condiia ca obligaia impus statului, din care rezult dreptul persoanei particulare, s fie este precis n toate elementele sale sau definit n mod clar de jurisprudena relevant. 2) Un stat membru nu poate supune dreptul la repararea prejudiciului care rezult din nclcarea dreptului comunitar acelorai restricii precum cele prevzute n cazul nclcrii dispoziiilor constituionale naionale ale legiuitorului, dac aceste restricii au ca efect imposibilitatea exercitrii practice a dreptului la reparaie. 3) Obligaia de reparaie, care este rspunderea statului membru, nu poate fi condiionat de gsirea unei componente subiective (greeal sau intenie) care ar putea nsoi nclcarea dispoziiei n cauz, dac aceast nclcare este evident i grav n sensul sus-menionat. 4) a) Instana naional trebuie s determine categoriile de prejudicii compensabile i criteriile de evaluare a prejudiciului, cu condiia ca cerinele prevzute n acest scop s nu fie mai puin favorabile dect cele care vizeaz reclamaiile similare de natur intern i s nu organizate astfel nct s fac excesiv de dificil sau practic imposibil pentru persoana particular obinerea reparaiei integrale a prejudiciilor cauzate; situaia este similar i n cazul n care dreptul naional limiteaz ntinderea obligaiilor n temeiul legii, cum ar fi proprietatea, dar exclude orice posibilitate de reparaie n cazul profitului nerealizat. b) Obligaia statului membru de a repara prejudiciile provocate persoanelor particulare ia natere n momentul n care se produce faptul cauzator de prejudicii, n cazul n care nclcarea este clar n sensul sus-menionat, sau, n cazul unei situaii juridice incerte, din momentul n care situaia este clarificat de jurisprudena comunitar fie printr-o hotrre preliminar, fie printr-o hotrre n aplicarea articolului 169 din tratat. b) n cauza C-48/93 (Factortame III): 1) Un stat membru este obligat s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrii drepturilor conferite de dreptul comunitar care i sunt imputabile, inclusiv atunci cnd aceast nclcare rezult din faptul c organul legislativ a adoptat o lege naional incompatibil cu dreptul comunitar, cu condiia ca obligaia impus statului, din care rezult dreptul persoanei particulare, s fie este precis n toate elementele sale sau definit n mod clar de jurisprudena relevant. 2) Sistemul juridic naional trebuie s determine categoriile de prejudicii compensabile i criteriile de evaluare a prejudiciului, cu condiia ca cerinele prevzute n acest scop s nu fie mai puin favorabile dect cele care vizeaz reclamaiile similare de natur intern i s nu fie organizate astfel nct s fac excesiv de dificil sau practic imposibil pentru persoana particulare obinerea reparaiei integrale a prejudiciilor cauzate. n msura n care sistemul juridic naional prevede, de asemenea, acordarea de daune-interese exemplare, dispoziiile 342

referitoare la aceasta trebuie s fie aplicate, prin urmare, fr nici o discriminare, deopotriv, i n cazurile de nclcare a drepturilor pe care persoanele particulare le au n temeiul dreptului comunitar.

HOTRREA CURII DIN 5 MARTIE 19961 n cauzele conexate C-46/93 i C-48/93, avnd ca obiect dou cereri adresate Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de ctre Bundesgerichtshof (C-46/93) i de ctre High Court of Justice, Queens Bench Division, Divisional Court (C-48/93) pentru obinerea, n litigiile pendinte n faa acestor instane ntre BRASSERIE DU PCHEUR SA i BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, i ntre THE QUEEN i SECRETARY OF STATE FOR TRANSPORT EX PARTE: FACTORTAME LTD .A., a unei hotrri preliminare privind interpretarea principiului rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care i sunt imputabile, CURTEA, compus din domnii G. C. Rodrguez Iglesias (raportor), preedinte, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward i G Hirsch, preedini de camer, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann i J. L. Murray, judectori, avocat general: domnul G. Tessauro, grefieri: domnii H. von Holstein, grefier adjunct, i H. A. Rhl, administrator principal, dup examinarea observaiilor prezentate: - n numele Brasserie du pcheur SA, de ctre H. Bttner, avocat n Baroul Karlsruhe,

1 Limba de procedur: germana i engleza.

343

- n numele reclamanilor de la 1 la 36 i de la 38 la 84 n cauza C-48/93, de ctre domnii D. Vaughan i G. Barling, QC, i D. Anderson, barrister, mputernicii de domnul S. Swabey, solicitor, - n numele reclamanilor de la 85 la 97 n cauza C-48/93, de ctre domnul N. Green, barrister, mputernicit de domnul N. Horton, solicitor, - n numele reclamantului al 37-lea n cauza C-48/93, de ctre domnii N. Forwood, QC, i de ctre P. Duffy, barrister, mputernicii de Holman Fenwick & Willan, solicitors, - n numele Guvernului Germaniei, de ctre domnul E. Rder, Ministerialrat n cadrul Ministerului Federal al Economiei, n calitate de agent, asistat de J. Sedemund, avocat n Baroul din Cologne, - n numele Guvernului Regatului Unit, de ctre domnul J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, n calitate de agent, asistat de domnii S. Richards, C. Vajda i R. Thompson, barristers, - n numele Guvernului Danemarcei, de ctre domnul J. Molde, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, - n numele Guvernului Spaniei, de ctre domnul A. J. Navarro Gonzlez, director general n cadrul Direciei de coordonare juridic i instituional comunitar, i de ctre doamnele R. Silva de Lapuerta i G. Calvo Daz, abogados del Estado, din cadrul Serviciului juridic al statului, n calitate de ageni, - n numele Guvernului Franei, de ctre domnul J.-P. Puissochet, director al Serviciului Juridic n cadrul Ministerul Afacerilor Externe, i de ctre ctre C. de Salins, director adjunct al Serviciului juridic din cadrul aceluiai minister, n calitate de ageni, - n numele Guvernului Irlandei, de ctre domnul M. A. Buckley, Chief State Solicitor, n calitate de agent, - n numele Guvernului rilor de Jos, de ctre domnul A. Bos, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, - n numele Comisiei Comunitilor Europene, de ctre domnii C. Timmermans, director general adjunct al Serviciului juridic, i de ctre J. Pipkorn, consilier juridic, i de ctre C. Docksey, membru al Serviciului juridic, n calitate de ageni, avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale Brasserie du pcheur SA, reprezentat de H. Bttner i P. Soler-Couteaux, avocat n Baroul din Strasbourg, ale reclamanilor de la 1 la 36 i de la 38 la 84 n cauza C-48/93, reprezentai de ctre domnii D. Vaughan, G. Barling, D. Anderson i S. Swabey, ale reclamanilor de la 85 la 97 n cauza C-48/93, reprezentai de domnul N. Green, ale celui de-al 37-lea reclamant n cauza C-48/93, reprezentat de domnii N. Forwood i P. Duffy, ale Guvernului Germaniei, reprezentat de J. Sedemund, ale Guvernului Regatului Unit, reprezentat de Sir N. Lyell, QC, Attorney General, i domnii S. Richards, C. Vajda i J. E. Collins, ale Guvernului Danemarcei, reprezentat de domnul P. Biering, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, ale Guvernului Greciei, reprezentat de domnul F. Georgakopoulos, consilier juridic adjunct n cadrul Consiliului juridic de stat, n calitate de agent, ale Guvernului Spaniei, reprezentat de doamnele R. Silva 344

de Lapuerta i G. Calvo Daz, ale Guvernului Franei, reprezentat de doamna C. de Salins, ale Guvernului rilor de Jos, reprezentat de domnul J. W. de Zwaan, consilier juridic adjunct n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, i ale Comisiei, reprezentat de domnii C. Timmermans, J. Pipkorn i C. Docksey, prezentate n edina din 25 octombrie 1994, dup ascultarea concluziilor avocatului general, prezentate n edina din 28 noiembrie 1995, pronun prezenta HOTRRE 1. Prin ordonanele din 28 ianuarie 1993 i din 18 noiembrie 1992, primite la Curte la 17 februarie 1993 i, respectiv, 18 februarie 1993, Bundesgerichtshof (n cauza C-46/93) i High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (n cauza C-48/93) au adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, ntrebri preliminare referitoare la condiiile n care poate fi angajat rspunderea unui stat membru pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor normelor dreptului comunitar, nclcri care sunt imputabile statului respectiv. 2. Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul a dou litigii opunnd, pe de-o parte, societatea Brasserie du pcheur (denumit n continuare Brasserie du pcheur) Republicii Federale Germania i, pe de alt parte, societatea Factortame Ltd i alii (denumit n continuare Factortame .a.) Regatului Unit al Marii Britanii i al Irlandei de Nord. Cauza C-46/93 3. n faa instanei de trimitere, Brasserie du pcheur, societate francez cu sediul n Schiltigheim (Alsacia), a declarat c a fost obligat, la sfritul anului 1981, s i ntrerup exporturile de bere n Germania, ntruct autoritile germane competente au considerat c berea produs de aceast societate nu era conform cu Legea puritii stabilit la articolele 9 i 10 din Biersteuergesetz din 14 martie 1952 (Legea fiscal a berii, BGBl. I, p. 149), n versiunea sa din 14 decembrie 1976 (BGBl. I, p. 3341, denumit n continuare BStG). 4. Reinnd c aceste dispoziii erau contrare prevederilor articolului 30 din Tratatul CEE, Comisia a iniiat o procedur n nendeplinirea obligaiilor mpotriva Republicii Federale Germania n temeiul a dou motive, interzicerea comercializrii sub denumirea de Bier (bere) a berii fabricate legal n alte state membre prin metode diferite i interzicerea importurilor de bere cu coninut de aditivi. Prin hotrrea din 12 martie 1987, Comisia contra Germaniei (C-178/84, Rec. p. 1227), Curtea a declarat incompatibilitatea cu articolul 30 din tratat a interdiciei de comercializare a tipurilor de bere, importate din alte state membre, care nu sunt conforme dispoziiilor n cauz din legislaia german. 5. Brasserie du pcheur a naintat n consecin o aciune mpotriva Republicii Federale Germane pentru repararea prejudiciului cauzate ca urmare a acestei restricii impuse asupra importurilor ntre 1981 i 1987 i a pretins daune-interese care se ridicau la suma de 1 800 000 DEM, corespunztor unei fraciuni din prejudiciul real. 6. n aceast privin, Bundesgerichtshof a invocat articolul 839 din Brgerliches Gesetzbuch (Codul civil german, denumit n continuare BGB) i articolul 34 din Grundgesetz (Legea fundamental, denumit n continuare GG). n conformitate cu alineatul 1 prima tez din articolul 839 din BGB, orice funcionar care, cu intenie sau din neglijen, ncalc obligaiile care i revin n raporturile cu un ter este obligat s repare 345

prejudiciul provocat astfel terului. Articolul 34 din GG prevede c n cazul n care o persoan, n exercitarea unei funcii publice care i este ncredinat, ncalc obligaiile care i revin n temeiul ndatoririlor sale fa de un ter, rspunderea pentru aceast fapt aparine, n principiu, statului sau colectivitii n serviciul creia se afl persoana respectiv. 7. Prin coroborarea acestor dispoziii rezult c angajarea rspunderii statului este condiionat de cerina ca terul s se considere vtmat prin nclcarea obligaiei, ceea ce ar presupune ca statul s nu fie rspunztor dect n cazul n care sunt nclcate obligaiilor care au ca destinatar un ter. Or, dup cum subliniaz Bundesgerichtshof, legiuitorul naional nu i asum, n temeiul BStG, dect sarcini care privesc colectivitatea, fr a viza o persoan sau o categorie de persoane n special, care ar putea fi considerate teri n sensul dispoziiilor menionate anterior. 8. n acest context, Bundesgerichtshof a adresat Curii urmtoarele ntrebri preliminare:

1) Principiul dreptului comunitar conform cruia statele membre au obligaia de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare ca urmare a nclcrilor normelor dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic i n cazul n care aceast nclcare rezult din faptul c nu s-a adaptat o lege formal adoptat de Parlament la normele de drept comunitar, al cror rang este superior (n spe: neadaptarea articolelor 9 i 10 din Biersteuergesetz la articolul 30 din Tratatul CEE)? 2) Sistemul juridic intern poate stabili c un eventual drept la reparaie poate fi subiect al acelorai restricii ca i cele aplicabile n cazul nclcrii dispoziiilor naionale de rang superior de ctre o anumit lege, de exemplu, n cazul nclcrii Grundgesetz al Republicii Federale Germania de ctre o simpl lege federal german? 3) Sistemul juridic intern poate s condiioneze dreptul la reparaie de existena unei greeli (intenionate sau din neglijen) imputabile autoritilor de stat rspunztoare de aceast neadaptare? 4) n cazul n care rspunsul la prima ntrebare este afirmativ i dac rspunsul la a doua ntrebare este negativ: a) Obligaia de despgubire conform dreptului naional se poate limita la repararea prejudiciilor cauzate anumitor bunuri individuale protejate printr-o dispoziie legal, de exemplu cele cauzate proprietii, sau este necesar s se compenseze n mod global totalitatea prejudiciilor cauzate patrimoniului, inclusiv profitul nerealizat? b) Obligaia de despgubire se ntinde asupra reparrii prejudiciilor care erau deja cauzate nainte ca Curtea European de Justiie s constate, prin hotrrea din 12 martie 1987 (C178/84) c articolul 10 din Biersteuergesetz ncalc dispoziiile comunitare de rang superior? Cauza C-48/93 9. La 16 decembrie 1988, Factortame .a., reunind att persoane fizice, ct i societi constituite potrivit legislaiei britanice, precum i administratorii i acionarii acestora, a introdus o aciune naintea High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (denumit n continuare Divisional Court) pentru a contesta compatibilitatea prii II din Merchant Shipping Act 1988 (Legea din 1988 a marinei comerciale) cu dreptul comunitar, n special cu articolul 52 din Tratatul CEE. Legea respectiv a intrat n vigoare la 1 decembrie 1988, sub rezerva unei perioade tranzitorii care expira la 31 martie 1989. Ea prevedea constituirea unui nou registru pentru vasele britanice de pescuit i, cu ncepere din momentul 346

respectiv, condiiona nmatricularea acestor vase, inclusiv a celor deja nmatriculate n registrul anterior, de anumite condiii privind naionalitatea, reedina i domiciliul proprietarilor acestora. Vasele de pescuit care nu erau nmatriculate n noul registru erau private de dreptul de a pescui. 10. n replic la ntrebrile adresate de ctre Divisional Court, Curtea, prin hotrrea din 25 iulie 1991, Factortame II (C-221/89, Rec. p. I-3905), a decis c dreptul comunitar se opune condiiilor de naionalitate, reedin i domiciliu al proprietarilor i operatorilor acestor vase, astfel cum au fost prevzute n sistemul de nmatriculare instituit de ctre Regatul Unit, dar c, n schimb, dreptul comunitar nu se opune condiiei de nmatriculare, i anume ca vasele s fie utilizate, precum i administrate i controlate de pe teritoriul Regatului Unit. 11. La 4 august 1989, Comisia a introdus o aciune n nendeplinirea obligaiilor mpotriva Regatului Unit. Totodat, Comisia a depus o cerere privind luarea unor msuri provizorii pn la suspendarea condiiilor privind naionalitatea menionate anterior, pe motiv c acestea erau contrare articolelor 7, 52 i 221 din Tratatul CEE. Prin ordonana din 10 octombrie 1989, Comisia contra Regatului Unit (C-246/89 R, Rec. p. 3125), preedintele Curii a admis cererea respectiv de suspendare. Prin punerea n executare a ordonanei, Regatul Unit a adoptat dispoziii de modificare a noului sistem de registre, cu efect de la 2 noiembrie 1989. Prin hotrrea din 4 octombrie 1991, Comisia contra Regatului Unit (C-246/89, Rec. p. I-4585), Curtea a confirmat faptul c respectivele condiii de nmatriculare puse n discuie n cadrul aciunii n nendeplinirea obligaiilor erau contrare dreptului comunitar. 12. n acest interval, la 2 octombrie 1991, Divisional Court a pronunat o ordonan pentru punerea n executare a hotrrii Curii din 25 iulie 1991 menionat anterior i, n acelai timp, a solicitat reclamanilor s i formuleze cererile de despgubire. n consecin, reclamanii au naintat instanei o prezentare detaliat a preteniilor lor privind despgubirile solicitate, cuprinznd cheltuielile efectuate i pierderile nregistrate de la intrarea n vigoare a actului normativ n cauz, la 1 aprilie 1989, pn la abrogarea acestuia, la 2 noiembrie 1989. 13. n sfrit, prin ordonana din 18 noiembrie 1992, Divisional Court a autorizat Rawlings (Trawling) Ltd, al 37-lea reclamant pe fond n cauza C-48/93, s i modifice cererea de despgubire pentru a include n aceasta o cerere privind daunele-interese exemplare pentru comportamentul neconstituional al autoritilor publice (exemplary damages for unconstitutional behaviour). 14. n acest context, Divisional Court a adresat Curii urmtoarele ntrebri prejudiciale:

1) n cadrul tuturor circumstanelor cauzei prezente, i anume atunci cnd: a) legislaia unui stat membru a impus condiii privind naionalitatea, domiciliul i reedina proprietarilor i operatorilor de vase de pescuit, precum i ale acionarilor i administratorilor societilor de armatori, i b) aceste condiii au fost considerate de ctre Curte (cauzele C-221/89 i C-246/89) ca fiind contrare articolelor 5, 7, 52 i 221 din Tratatul CEE, dreptul comunitar confer proprietarilor sau operatorilor acestor tipuri de vase, precum i administratorilor i/sau acionarilor societilor de armatori, un drept la reparaie de ctre statul membru pentru pierderile nregistrate ca urmare a ansamblului nclcrilor Tratatului CEE menionate sau doar a unora dintre acestea? 347

2) n cazul unui rspuns afirmativ la prima ntrebare, care sunt criteriile a cror aplicare este impus de dreptul comunitar, dup caz, instanei naionale pentru a hotr asupra daunelor interese care reprezint: a) cheltuielile i/sau pierderile de beneficii i/sau de ncasri nregistrate n perioada urmtoare intrrii n vigoare a condiiilor respective, perioad n care vasele au fost obligate s fie ancorate n port, s obin noi comenzi de pescuit i/sau s ncerce s obin nmatricularea n alt loc; b) pierderile generate de vnzarea vaselor, a unor pri din vase sau de aciuni la societile de armatori sub valoarea lor real; c) pierderile generate de obligaia de a furniza cauiuni, de a plti amenzi i cheltuieli legale antrenate de pretinse nclcri n raport cu radierea vaselor din registrul naional; d) pierderile generate de imposibilitatea acestor persoane de a continua s dein i s utilizeze aceste vase; e) pierderea remuneraiilor pentru serviciile oferite; f) cheltuielile suportate n ncercarea de a limita pierderile menionate anterior; g) daune-interese exemplare, dup caz? 15. Pentru o expunere mai ampl a situaiei de fapt din aciunea principal, a derulrii procedurii, precum i a observaiilor prezentate Curii, se face trimitere la raportul edinei. Elementele din dosarul cauzei nu sunt reluate n cele ce urmeaz dect n msura necesar pentru raionamentul Curii. Rspunderea statului n ceea ce privete aciunile i omisiunile legiuitorului naional care sunt contrare dreptului comunitar (prima ntrebare n ambele cauze C-46/93 i C-48/93) 16. Prin prima ntrebare, fiecare dintre cele dou instane naionale ncearc s afle, n esen, dac principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic n cazul n care legiuitorul naional este rspunztor pentru nclcarea respectiv. 17. Cu titlu liminar, trebuie reamintit c, n hotrrea din 19 noiembrie 1991, Francovich .a. (C-6/90 i C-9/90, Rec. p. I-5357, punctul 37), Curtea a constat deja c dreptul comunitar impune principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar care le sunt imputabile. 18. Conform guvernelor Germaniei, Irlandei i rilor de Jos, obligaia statelor membre de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare nu ar putea fi impus dect n cazul nclcrii dispoziiilor care nu sunt direct aplicabile. n hotrrea Francovich .a. menionat anterior, Curtea ar fi avut pur i simplu intenia de a acoperi o lacun din sistemul de garantare a drepturilor persoanelor particulare. n msura n care le-ar fi recunoscut un drept la aciune n dreptul naional pentru valorificarea drepturilor care le sunt conferite prin dispoziiile dreptului comunitar, dispoziii direct aplicabile, nu ar mai fi nevoie s li se acorde un alt drept la reparaie, ntemeiat direct pe dreptul comunitar, n cazul nclcrii acestor dispoziii. 19. Acest argument nu poate fi reinut. 348

20. ntr-adevr, jurisprudena este constant n a stabili c posibilitatea oferit justiiabililor de a invoca n faa instanelor naionale dispoziiile direct aplicabile ale tratatului nu constituie dect o garanie minim i nu este suficient pentru a asigura n sine aplicarea deplin i complet a tratatului (a se vedea, n special, hotrrea din 15 octombrie 1986, Comisia contra Italiei, C-168/85, Rec. p. 2945, punctul 11, hotrrea din 26 februarie 1991, Comisia contra Italiei, C-120/88, Rec. p. I-621, punctul 10, i hotrrea din 26 februarie 1991, Comisia contra Spaniei, C-119/89, Rec. p. I-641, punctul 9). Avnd rolul de a face ca aplicarea dispoziiilor dreptului comunitar s prevaleze asupra dispoziiilor naionale, aceast posibilitate nu poate, n toate cazurile, s garanteze c persoana particular beneficiaz de drepturile pe care i le confer dreptul comunitar i, n special, c aceasta nu sufer nici un prejudiciu n urma unei nerespectri a acestui drept de ctre un stat membru. Or, astfel cum rezult din hotrrea Francovich .a., menionat anterior, punctul 33, deplina eficien a dreptului comunitar ar fi contestat n cazul n care persoanele particulare nu ar avea posibilitatea de a obine reparaia atunci cnd drepturile lor au fost vtmate printr-o nclcare a dreptului comunitar. 21. Aceasta este situaia n care o persoan particular, victim a unei erori de transpunere a unei directive i gsindu-se n imposibilitatea de a invoca direct anumite dispoziii ale acesteia n faa unei instane naionale, datorit caracterului insuficient de precis i necondiional al acestora, introduce o aciune pentru repararea prejudiciului mpotriva statului pentru nclcarea dispoziiilor articolului 189 alineatul (3) din tratat. n asemenea circumstane, similare precum n cauza Francovich .a., reparaia vizeaz nlturarea consecinelor prejudiciabile pentru beneficiarii unei directive ale netranspunerii acestei directive de ctre un stat membru. 22. Situaia este similar i n cazul nclcrii unui drept conferit direct de o norm comunitar, pe care persoanele particulare au dreptul s o invoce n faa instanelor naionale. n aceast ipotez, dreptul la reparaie constituie corolarul necesar efectului direct recunoscut dispoziiilor comunitare a cror nclcare este la originea prejudiciului cauzat. 23. Este evident, n spee, c dispoziiile comunitare puse n discuie, i anume articolul 30 din tratat, n cauza C-46/93, i articolul 52, n cauza C-48/93, au un efect direct, n sensul c ele confer persoanelor particulare drepturi pe care le pot valorifica direct n faa instanelor naionale. nclcarea acestor dispoziii poate da natere unei reparaii. 24. Pe lng acestea, Guvernul Germaniei susine c un drept general la reparaie pentru persoanele particulare nu poate fi consacrat dect pe cale legislativ i c recunoaterea unui astfel de drept ope judicis este incompatibil cu repartizarea competenelor ntre instituiile comunitare i statele membre, i cu echilibrul instituional stabilit prin tratat. 25. n aceast privin, trebuie subliniat faptul c problema existenei i a sferei de ntindere a rspunderii unui stat pentru prejudiciile care decurg din nclcarea obligaiilor care i incumb n temeiul dreptului comunitar este legat de interpretarea tratatului, un aspect care intr n competena Curii. 26. n spe, precum n cauza Francovich .a. menionat anterior, aceast problem de interpretare a fost supus ateniei Curii de ctre instanele naionale, n temeiul articolului 177 din tratat. 27. Deoarece tratatul nu conine dispoziii care s reglementeze n mod expres i precis consecinele nclcrii dreptului comunitar de ctre statele membre, i revine Curii, n exercitarea sarcinii care i-a fost conferit prin articolul 164 din tratat, s asigure respectarea dreptului la interpretarea i aplicarea tratatului, s statueze asupra unor astfel de probleme 349

conform metodelor de interpretare general acceptate, n special fcnd apel la principiile fundamentale ale sistemului juridic comunitar i, dup caz, la principii generale comune ale sistemelor juridice din statele membre. 28. De altfel, articolul 215 alineatul (2) din tratat face trimitere la principiile generale de drept comune statelor membre n ceea ce privete rspunderea extracontractual a Comunitii pentru prejudiciile cauzate de ctre instituiile sale sau de ctre agenii si n exercitarea funciilor acestora. 29. Principiul astfel instituit n mod expres la articolul 215 din tratat al rspunderii extracontractuale a Comunitii nu este dect expresia principiului general recunoscut n toate ordinile juridice din statele membre, conform cruia o aciune sau o omisiune nelegal antreneaz obligaia de a repara prejudiciul cauzat. Aceast dispoziie genereaz, de asemenea, obligaia autoritilor publice de a repara prejudiciile cauzate n exercitarea funciilor lor. 30. De altfel, trebuie remarcat faptul c, n numeroase sisteme juridice naionale, regimul juridic al rspunderii statului a fost elaborat ntr-o manier determinant pe cale jurisprudenial. 31. Avnd n vedere cele precizate anterior, Curtea a artat deja, n hotrrea Francovich .a. menionat anterior, punctul 35, c principiul rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar care i sunt imputabile este inerent sistemului creat de tratat. 32. De aici rezult c principiul este valabil pentru orice ipotez de nclcare a normelor dreptului comunitar de ctre un stat membru i indiferent de organismul statului membru a crui aciune sau omisiune a fost la originea nclcrii respective. 33. De asemenea, avnd n vedere cerina fundamental a ordinii juridice comunitare, i anume uniformitatea aplicrii dreptului comunitar (a se vedea, n special, hotrrea din 21 februarie 1991, Zuckerfabrik, C-143/88 i C-92/89, Rec. p. I-415, punctul 26), obligaia de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar nu poate depinde de reglementrile interne privind repartizarea competenelor ntre puterile instituite prin Constituie. 34. n aceast privin, trebuie evideniat c, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 38 din concluziile sale, n sistemul juridic internaional, statul a crui rspundere este angajat pentru nclcarea unei obligaii internaionale este considerat ca un tot unitar, indiferent dac nclcarea ce a cauzat prejudiciul este imputabil puterii legislative, judectoreti sau executive. Acest principiu trebuie s fie prevzut n sistemul juridic comunitar astfel nct toate autoritile unui stat, inclusiv puterea legislativ, s fie obligate, n ndeplinirea sarcinilor lor, la respectarea normelor impuse de dreptul comunitar care reglementeaz n mod direct situaia persoanelor particulare. 35. De asemenea, mprejurarea c nclcarea invocat este imputabil legiuitorului naional, din perspectiva normelor interne, i nu este de natur s repun n discuie exigenele inerente proteciei drepturilor persoanelor particulare care invoc dreptul comunitar n faa instanelor naionale i, n spe, dreptul de a obine repararea prejudiciului cauzat prin respectiva nclcare. 36. n consecin, este necesar s se rspund instanelor naionale, artndu-se c principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor 350

particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic atunci cnd nclcarea imputat este atribuit legiuitorului naional.

Cu privire la condiiile angajrii rspunderii statului n ceea ce privete aciunile sau omisiunile legiuitorului naional contrare dreptului comunitar (a doua ntrebare n cauza C46/93 i prima ntrebare n cauza C-48/93) 37. Prin aceste ntrebri, instanele naionale solicit Curii s precizeze condiiile n care dreptul la repararea prejudiciilor cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar care sunt imputabile unui stat membru, avnd n vedere circumstanele cauzei, este garantat de dreptul comunitar. 38. n aceast privin, este necesar s se reaminteasc faptul c, n cazul n care dreptul comunitar impune angajarea rspunderii statului, condiiile n care aceasta d natere unui drept la reparaie depind de natura nclcrii dreptului comunitar care st la originea prejudiciului cauzat (hotrrea Francovich .a., menionat anterior, punctul 38). 39. n vederea stabilirii acestor condiii, este necesar s se aib n vedere, n primul rnd, principiile proprii ordinii juridice comunitare care servesc drept fundament pentru rspunderea statului, i anume deplina eficien a normelor comunitare i protecia efectiv a drepturilor pe care acestea le recunosc, pe de-o parte, i obligaia de a coopera care revine statelor membre n virtutea articolului 5 din tratat, pe de alt parte (hotrrea Francovich .a. menionat anterior, punctele 31-36). 40. De asemenea, dup cum au subliniat Comisia i mai multe guverne care au prezentat observaii, este pertinent s se fac trimitere la jurisprudena Curii cu privire la rspunderea extracontractual a Comunitii. 41. ntr-adevr, pe de-o parte, articolul 215 alineatul (2) din tratat face trimitere, n ceea ce privete rspunderea extracontractual a Comunitii, la principiile generale de drept comune statelor membre, din care Curtea se inspir, la rndul su, n absena unor norme scrise, n alte domenii ale dreptului comunitar. 42. Pe de alt parte, condiiile angajrii rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcarea normelor dreptului comunitar nu trebuie, n absena unei justificri specifice, s fie diferite de cele care reglementeaz rspunderea Comunitii n circumstane comparabile. De fapt, protecia drepturilor de care beneficiaz persoanele particulare n temeiul dreptului comunitar nu poate varia n funcie de caracterul naional sau comunitar al autoritii aflat la originea prejudiciului. 43. Regimul enunat de ctre Curte n temeiul articolului 215 din tratat, n special cu privire la rspunderea pentru actele normative, are n vedere mai ales complexitatea situaiilor care trebuie reglementate, dificultile de aplicare sau de interpretare a textelor i, n mod cu totul special, marja de apreciere de care dispune autorul actului care este pus n discuie. 44. Jurisprudena Curii privind rspunderea extracontractual a Comunitii a fost elaborat inndu-se seama de puterea extins de apreciere de care dispun instituiile pentru punerea n aplicare a politicilor comunitare, n special cu privire la actele normative care implic decizii asupra politicii economice.

351

45. n realitate, concepia restrictiv asupra rspunderii Comunitii n exercitarea activitilor sale normative se explic prin faptul c, pe de-o parte, exercitarea funciei legislative, chiar i n cazurile n care exist un control judectoresc asupra legalitii actelor, nu trebuie s fie obstrucionat de perspectiva unor aciuni n daune-interese, de fiecare dat cnd interesul general al Comunitii impune luarea unor msuri normative care pot s aduc atingere intereselor persoanelor particulare i c, pe de alt parte, ntr-un context normativ caracterizat prin existena unei extinse puteri de apreciere, indispensabile pentru punerea n aplicare a unei politici comunitare, rspunderea Comunitii nu poate fi angajat dect n cazul n care se arat c instituia n cauz nu a luat n seam, ntr-un mod manifest i grav, limitele care se impun n exercitarea atribuiilor sale (hotrrea din 25 mai 1978, HNL .a. contra Consiliului i Comisiei, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77, Rec. p. 1209, punctele 5 i 6). 46. Aceste aspecte fiind reamintite, trebuie s se constate c legiuitorul naional, precum i instituiile comunitare, de altfel, nu dispune n mod sistematic de o putere extins de apreciere atunci cnd este vorba de un domeniu reglementat prin dreptul comunitar. Dreptul comunitar i poate impune acestuia obligaii de rezultat sau obligaii de a face sau de a nu face care i reduc, uneori n mod considerabil, marja de apreciere. Acesta este exact cazul n care, precum n circumstanele avute n vedere de hotrrea Francovich .a., menionat anterior, statul membru este obligat, n temeiul articolului 189 din tratat, ca, ntr-un anumit termen, s ia toate msurile necesare pentru a obine rezultatul prevzut ntr-o anumit directiv. n acest caz, faptul c msurile care trebuie luate incumb legiuitorului naional nu are relevan din punct de vedere al angajrii rspunderii statului membru pe motivul netranspunerii directivei. 47. n schimb, atunci cnd un stat membru acioneaz ntr-un domeniu n care dispune de o putere extins de apreciere, comparabil cu cea de care dispun instituiile comunitare pentru punerea n aplicare a politicilor comunitare, condiiile n care rspunderea sa poate fi angajat trebuie s fie, n principiu, aceleai cu condiiile de care depinde angajarea rspunderii Comunitii ntr-o situaie comparabil. 48. n aciunea principal din cauza C-46/93, legiuitorul german a legiferat n domeniul produselor alimentare, i anume n sectorul berii. n absena armonizrii comunitare, legiuitorul naional dispunea de o putere extins de apreciere n acest domeniu pentru a adopta o reglementare referitoare la calitatea berii comercializate. 49. n ceea ce privete faptele cauzei C-48/93, legiuitorul din Regatul Unit a dispus, de asemenea, de o putere extins de apreciere. n fapt, legislaia n litigiu privea, pe de-o parte, nmatricularea navelor, domeniu care, avnd n vedere stadiul de dezvoltare a dreptului comunitar, ine de competena statelor membre i, pe de alt parte, reglementarea activitilor de pescuit, un sector n care aplicarea politicii comune permite statelor membre o anumit marj de apreciere. 50. Prin urmare, rezult c, n cele dou cauze, legiuitorii din Germania i, respectiv, din Regatul Unit s-au confruntat cu situaii care implicau decizii comparabile cu cele luate de ctre instituiile comunitare n momentul adoptrii actelor normative legate de o anumit politic comunitar. 51. n astfel de circumstane, dreptul comunitar recunoate dreptul la reparaie n cazul n care sunt ndeplinite trei condiii cumulativ, i anume norma de drept nclcat s aib ca obiect conferirea de drepturi persoanelor particulare, nclcarea s fie suficient de grav i, n cele din urm, s existe o legtur direct de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care incumb statului i prejudiciul cauzat persoanelor vtmate.

352

52. ntr-adevr, aceste condiii satisfac, n primul rnd, exigenele de eficien deplin a normelor comunitare i de protecie efectiv a drepturilor pe care acestea le recunosc. 53. n al doilea rnd, aceste condiii corespund n esen cu cele pe care Curtea le-a enunat n cadrul jurisprudenei sale, n temeiul articolului 215, cu privire la rspunderea Comunitii pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin actele normative nelegale ale instituiilor sale. 54. Prima condiie este ndeplinit n mod evident n ceea ce privete articolul 30 din tratat, relevant n cauza C-46/93, i articolul 52 din tratat, relevant n cauza C-48/93. De fapt, chiar dac articolul 30 impune o interdicie statelor membre, acesta d natere, pentru persoanele particulare, unor drepturi care trebuie protejate de ctre instanele naionale (hotrrea din 22 martie 1977, Iannelli i Volpi, C-74/76, Rec. p. 557, punctul 13). De asemenea, esena articolului 52 din tratat este de a conferi drepturi persoanelor particulare (Decizia din 21 iunie 1974, Reyners, C-2/74, Rec. p. 631, punctul 25). 55. n ceea ce privete a doua condiie, att cu privire la rspunderea Comunitii n temeiul articolului 215, ct i cu privire la rspunderea statelor membre fa de nclcrile normelor dreptului comunitar, criteriul decisiv pentru a considera c o nclcare a normelor dreptului comunitar este suficient de grav este nclcarea evident i serioas, de ctre un stat membru sau de ctre o instituie comunitar, a limitelor care sunt impuse puterii sale de apreciere. 56. n aceast privin, printre elementele pe care instana competent le poate lua n considerare, trebuie precizate gradul de claritate i de precizie a normei nclcate, ntinderea marjei de apreciere pe care norma nclcat o las autoritilor naionale sau comunitare, caracterul intenionat sau involuntar al nclcrii comise sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, faptul c atitudinea adoptat de ctre o instituie comunitar a putut contribui la omisiunea, adoptarea sau meninerea msurilor sau a practicilor comunitare care contravin dreptului comunitar. 57. n orice caz, o nclcare a dreptului comunitar este n mod evident grav atunci cnd ea persist n ciuda pronunrii unei hotrri prin care se constat nclcarea n cauz, a pronunrii unei hotrri preliminare sau a jurisprudenei constante a Curii n domeniul respectiv, din care decurge caracterul ilicit al conduitei n cauz. 58. n acest context, Curtea nu poate s nlocuiasc aprecierile instanelor naionale cu propria sa apreciere, instanele naionale fiind singurele competente pentru a stabili fondul cauzelor i pentru a caracteriza nclcrile dreptului comunitar n cauz. Cu toate acestea, Curtea consider c este util s reaminteasc anumite mprejurri de care pot ine seama instanele naionale. 59. Astfel, n cauza C-46/93, este relevant s se evidenieze problema meninerii, de ctre legiuitorul german, a dispoziiilor Biersteuergesetz privind puritatea berii care impun o interdicie a comercializrii sub denumirea de Bier a berilor importate din alte state membre i fabricate legal conform unor norme diferite, i a meninerii dispoziiilor aceleiai legi care prevd o interdicie asupra importurilor de bere cu coninut de aditivi. n ceea ce privete dispoziiile din legislaia german privind denumirea produsului comercializat, este dificil s se considere c nclcarea articolului 30 din tratat de ctre aceste dispoziii ar putea fi considerat o eroare scuzabil, dat fiind faptul c incompatibilitatea dintre aceast reglementare i articolul 30 devine evident n cadrul jurisprudenei anterioare a Curii i, n special, a hotrrilor din 20 februarie 1979, aa-numita Cassis de Dijon, Rewe-Zentral (C120/78, Rec. p. 649), i din 9 decembrie 1981, Comisia contra Italiei (C-193/80, Rec. p. 3019). n schimb, avnd n vedere jurisprudena n materie, elementele de apreciere de care 353

dispunea legiuitorul naional pentru a determina dac interdicia de a utiliza aditivi era contrar dispoziiilor dreptului comunitar au fost mult mai puin concludente, pn la pronunarea hotrrii din 12 martie 1987, Comisia contra Germaniei, menionat anterior, prin care Curtea a hotrt c aceast interdicie este incompatibil cu dispoziiile articolului 30. 60. De asemenea, pot fi formulate mai multe observaii cu privire la reglementarea naional avut n vedere n cauza C-48/93. 61. Decizia legiuitorului din Regatul Unit de a introduce n Merchant Shipping Act din 1988 dispoziii privind condiiile de nmatriculare a navelor de pescuit trebuie evaluat diferit n cazul dispoziiilor care condiioneaz nmatricularea unei cerine de naionalitate, ceea ce constituie o discriminare direct, n mod evident contrar dreptului comunitar, sau n cazul dispoziiilor de stabilire a condiiilor de reedin i domiciliu al proprietarilor i operatorilor acestor vase. 62. Aceste din urm cerine par s fie, de la bun nceput, incompatibile mai ales cu dispoziiile articolului 52 din tratat, ns Regatul Unit inteniona s le justifice pe baza obiectivelor politicii comune de pescuit. Prin hotrrea Factortame II, menionat anterior, Curtea a respins aceast justificare. 63. Pentru a aprecia dac nclcarea articolului 52 fcut de ctre Regatul Unit a fost suficient de grav, instana naional putea s aib n vedere, ntre altele, controversele juridice legate de particularitile politicii comune de pescuit, de atitudinea Comisiei, care i-a fcut cunoscut poziia Regatului Unit n timp util, i de aprecierile asupra certitudinii dreptului comunitar care au fost emise de instanele naionale n cadrul procedurilor anterioare iniiate de ctre persoanele particulare vtmate prin punerea n aplicare a Merchant Shipping Act. 64. n sfrit, s-a luat n considerare afirmaia fcut de Rawlings (Trawling) Ltd, al 37-lea reclamant n cauza C-48/93, potrivit creia Regatul Unit nu a luat imediat msurile necesare pentru punerea n executare a ordonanei preedintelui Curii din 10 octombrie 1989, Comisia contra Regatului Unit, menionat anterior, ceea ce a generat o cretere nejustificat a pagubelor nregistrate de aceast societate. n cazul n care acest fapt se dovedete a fi adevrat, cu toate c a fost, bineneles, contestat de ctre Guvernul Regatului Unit n timpul audierii, trebuie considerat de ctre instana naional ca fiind el nsui o nclcare manifest a dreptului comunitar i, prin urmare, suficient de grav. 65. n ceea ce privete cea de-a treia condiie, este de competena instanelor naionale s verifice dac exist o legtur de cauzalitate direct ntre nclcarea obligaiei care incumb statului i prejudiciul cauzat persoanelor vtmate. 66. Cele trei condiii menionate anterior sunt necesare i suficiente pentru a atribui persoanelor particulare un drept de a obine reparaia, dar fr a exclude faptul c rspunderea statului ar putea fi angajat n condiii mai puin restrictive, pe baza dreptului naional. 67. Dup cum rezult din hotrrea Francovich .a., menionat anterior, punctele 41-43, sub rezerva dreptului la reparaie care i are fundamentul direct n dreptul comunitar, din momentul n care sunt ndeplinite condiiile precizate la considerentul precedent, statul trebuie s repare consecinele prejudiciului cauzat n conformitate cu dreptul naional, nelegndu-se de aici c respectivele condiii stabilite n legislaiile naionale n ceea ce privete repararea prejudiciilor nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere solicitrile similare de natur intern i nici nu pot fi concepute n aa fel nct s fac practic imposibil sau extrem 354

de dificil obinerea reparaia (a se vedea, de asemenea, hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, C-199/82, Rec. p. 3595). 68. n aceast privin, restriciile care exist n ordinile juridice interne cu privire la rspunderea extracontractual a autoritii publice aflat n exerciiul funciei sale legislative, astfel cum este garantat n dreptul comunitar, pot determina ca dreptul la reparaie al persoanelor particulare s fie imposibil sau extrem de dificil de obinut n practic pentru prejudiciile care decurg din nclcarea dreptului comunitar. 69. Astfel, n cauza C-46/93, instana naional se ntreab, n special, dac dreptul naional poate s supun un eventual drept la reparaie acelorai restricii ca i cele aplicabile n cazul nclcrii de ctre o lege a dispoziiilor naionale de rang superior, de exemplu n cazul nclcrii GG a Republicii Federale Germania de ctre o simpl lege federal. 70. n aceast privin, este necesar s se precizeze c, dei impunerea unor astfel de restricii pare s fie n conformitate cu cerina de a nu stabili condiii mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile similare de natur intern, trebuie s se examineze i dac aceste restricii nu sunt de aa natur nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. 71. Or, condiia impus de dreptul german n cazul nclcrii de ctre o lege a dispoziiilor naionale de rang superior, condiionnd reparaia de faptul ca aciunea sau omisiunea legiuitorului s priveasc o situaie individual, ar face practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei efective a prejudiciilor cauzate prin nclcarea normelor dreptului comunitar, dat fiind faptul c sarcinile care i revin legiuitorului naional privesc, n principiu, colectivitatea fr a viza o persoan sau categorie de persoane care s poat fi luate n considerare n mod individual. 72. Din moment ce o astfel de condiie constituie un obstacol n calea obligaiei instanelor naionale de a asigura deplina eficien a dreptului comunitar prin garantarea unei protecii efective a drepturilor persoanelor particulare, condiia trebuie eliminat n cazul nclcrii normelor dreptului comunitar de ctre legiuitorul naional. 73. De asemenea, eventuala condiie pe care o impune, n principiu, dreptul englez cu privire la rspunderea statului, de a proba un abuz de putere n exerciiul unei funcii publice (misfeasance in public office), un astfel de abuz fiind de neconceput n cazul legiuitorului naional, este, n aceeai msur, de natur s fac imposibil n practic obinerea reparrii prejudiciilor care decurg din nclcarea normelor dreptului comunitar de ctre legiuitorul naional. 74. Prin urmare, este necesar s se rspund la ntrebrile adresate de ctre instanele naionale c, atunci cnd o nclcare a normelor dreptului comunitar de ctre un stat membru este imputabil legiuitorului naional care acioneaz ntr-un domeniu n care dispune de o marj extins de apreciere pentru a lua decizii normative, persoanele particulare vtmate au dreptul la reparaie, n msura n care norma de drept comunitar nclcat are ca obiect conferirea de drepturi acestora, dac nclcarea este suficient de grav i dac exist o legtur de cauzalitate direct ntre aceast nclcare i prejudiciul cauzat persoanelor particulare. Cu aceast rezerv i n cadrul dreptului naional, statul trebuie s repare consecinele prejudiciului cauzat prin nclcarea normelor dreptului comunitar, nclcare ce i este imputabil. Cu toate acestea, condiiile stabilite prin legislaia naional aplicabil nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile similare de natur intern i nu pot fi concepute n aa fel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. 355

Cu privire la posibilitatea de a condiiona reparaia de existena unei culpe (a treia ntrebare n cauza C-46/93) 75. Prin a treia ntrebare, Bundesgerichtshof urmrete s afle, n esen, dac instana naional, n cadrul legislaiei naionale pe care o aplic, poate s condiioneze repararea prejudiciului de existena unei culpe cu prevedere sau neglijen n cazul organismului de stat cruia i este imputabil nclcarea respectiv. 76. n primul rnd, trebuie precizat c, dup cum reiese din dosarul cauzei, noiunea de culp nu are aceeai semnificaie n toate sistemele juridice. 77. n continuare, trebuie reamintit c, astfel cum reiese din raionamentele furnizate ca rspuns la ntrebarea precedent, atunci cnd o nclcare a normelor dreptului comunitar este imputabil unui stat membru care acioneaz ntr-un domeniu n care dispune de o putere extins de apreciere pentru a lua decizii normative, recunoaterea unui drept la reparaie n temeiul dreptului comunitar este condiionat, printre altele, faptului ca nclcarea respectiv s fie suficient de grav. 78. Anumite elemente obiective i subiective care, n cadrul unui sistem juridic naional, pot fi legate de noiunea de culp, sunt astfel pertinente pentru a aprecia dac o nclcare a dreptului comunitar este sau nu grav (a se vedea elementele la care se face referire la punctele 56 i 57 anterioare). 79. De aici rezult c obligaia de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare nu poate depinde de o condiie care decurge din noiunea de culp care excede nclcarea suficient de grav a dreptului comunitar. ntr-adevr, impunerea unei astfel de condiii suplimentare ar repune n discuie dreptul la reparaie care i gsete fundamentul n sistemul juridic comunitar. 80. n consecin, este necesar s se rspund instanei naionale c nu poate, n cadrul legislaiei naionale pe care o aplic, s condiioneze repararea prejudiciului de existena unei culpe cu prevedere sau neglijene n cazul organismului de stat cruia i este imputabil nclcarea, fr a lua n considerare dac aceasta este suficient de grav. Cu privire la ntinderea material a reparaiei [a patra ntrebare, litera a), n cauza C-46/93 i a doua ntrebare n cauza C-48/93] 81. Prin aceste ntrebri, instanele naionale solicit, n esen, Curii s precizeze criteriile care le permit s determine ntinderea reparaiei n sarcina statului membru cruia i este imputabil nclcarea. 82. n aceast privin, este important s se sublinieze c repararea prejudiciilor cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar trebuie s fie corespunztoare prejudiciului cauzat, astfel nct s asigure o protecie efectiv a drepturilor acestora. 83. n absena dispoziiilor comunitare n acest domeniu, i revine ordinii juridice din fiecare stat membru sarcina de a stabili criteriile care permit determinarea ntinderii reparaiei, nelegndu-se c aceste criterii nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile similare ce i au fundamentul n dreptul intern i c nu pot fi concepute n nici un caz n aa fel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei.

356

84. Trebuie precizat, n special, c, n vederea determinrii prejudiciului compensabil, instana naional poate verifica dac persoana vtmat a fcut dovada unei diligene rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita ntinderea i, mai ales, dac aceasta a utilizat n timp util toate cile legale care i-au stat la dispoziie. 85. ntr-adevr, conform unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vtmat, cu riscul de a suporta ea nsi prejudiciul respectiv, trebuie s fac dovada unei diligene rezonabile pentru a limita ntinderea prejudiciului (hotrrea din 19 mai 1992, Mulder .a. contra Consiliului i Comisiei, C-104/89 i C-37/90, Rec. p. I-3061, punctul 33). 86. Bundesgerichtshof ntreab dac o reglementare naional poate s limiteze de o manier general obligaia de a repara prejudiciile cauzate unor bunuri individuale care beneficiaz de o protecie special, de exemplu cele cauzate proprietii, sau dac obligaia trebuie s acopere i profitul nerealizat al reclamanilor. Bundesgerichtshof precizeaz c oportunitile de a comercializa produse originare din alte state membre nu sunt considerate n dreptul german ca fcnd parte din activul protejat al ntreprinderilor. 87. n aceast privin, trebuie s se precizeze c nu se poate admite excluderea total a profitului nerealizat din cadrul prejudiciilor reparabile, n cazul nclcrii dreptului comunitar. ntr-adevr, n special cu privire la litigiile de natur economic sau comercial, excluderea total a profitului nerealizat este de natur s fac ca repararea prejudiciilor s fie imposibil de obinut. 88. n ceea ce privete diferitele cereri de despgubire prevzute n a doua ntrebare adresat de ctre Divisional Court, dreptul comunitar nu impune criterii specifice. Este de competena instanei naionale de a statua asupra acestor cereri de despgubire conform dreptului naional pe care l aplic sub rezerva condiiilor reamintite la punctul 83 anterior. 89. n ceea ce privete, n special, alocarea daunelor-interese exemplare (exemplary damages), trebuie precizat c acest mod de reparaie i are fundamentul n dreptul naional, dup cum a subliniat instana naional, n cazul n care se constat c autoritile publice au acionat ntr-o manier opresiv, arbitrar sau neconstituional. n msura n care aceste tipuri de conduit pot constitui o nclcare a dreptului comunitar sau o agravare a unei astfel de nclcri, nu poate fi exclus posibilitatea de a acorda daune-interese exemplare n contextul unei reclamaii sau a unei aciuni ce i are fundamentul n dreptul comunitar, n cazul n care aceste daune-interese pot fi acordate i n contextul unei reclamaii sau unei aciuni similare ce i are fundamentul n dreptul intern. 90. n consecin, este necesar s se rspund instanelor naionale c repararea de ctre statele membre a prejudiciilor pe care acestea le-au cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale normelor dreptului comunitar trebuie s fie corespunztoare prejudiciului cauzat. n absena dispoziiilor comunitare n acest domeniu, ordinii juridice interne din fiecare stat membru i revine sarcina de a stabili criteriile care permit determinarea ntinderii reparaiei, nelegndu-se c aceste condiii nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile sau aciunile similare ce i au fundamentul n dreptul intern i c, n nici un caz, aceste condiii nu pot fi concepute astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. Nu este n conformitate o reglementare naional cu dispoziiile dreptului comunitar n cazul n care aceasta limiteaz, de o manier general, prejudiciul reparabil doar la prejudiciile cauzate unor bunuri individuale care beneficiaz de o protecie special, cu excluderea total a profitului nerealizat de ctre persoanele particulare. De altfel, trebuie s existe posibilitatea de a acorda daune-interese speciale, aa cum sunt daunele-interese 357

exemplare prevzute n dreptul englez, n cazul reclamaiilor sau aciunilor ce i au fundamentul n dreptul comunitar, n cazul n care astfel de daune-interese se pot acorda pentru reclamaii sau aciuni similare ce i au fundamentul n dreptul intern. Cu privire la durata perioadei acoperit prin reparaie [a patra ntrebare, litera b), n cauza C-46/93] 91. Prin aceast ntrebare instana naional ntreab dac prejudiciul reparabil cuprinde prejudiciile cauzate nainte de pronunarea unei hotrri a Curii prin care se constat existena unui nclcri. 92. Dup cum rezult din rspunsul dat la a doua ntrebare, dreptul la reparaie ce i are fundamentul n dreptul comunitar se nate din momentul n care sunt ndeplinite condiiile prevzute la punctul 51 anterior. 93. Una dintre aceste condiii prevede ca nclcarea dreptului comunitar s fie suficient de grav. Or, existena unei hotrri a Curii care constat n prealabil nclcarea este, bineneles, un element determinant, dar nu i esenial pentru a verifica dac condiia respectiv este ndeplinit (a se vedea punctele 55-57 din prezenta hotrre). 94. n cazul n care se admite c obligaia de reparare n sarcina statului membru n cauz poate fi limitat doar la prejudiciile cauzate dup pronunarea unei hotrri a Curii prin care se constat nclcarea respectiv, ar trebui repus n discuie dreptul la reparaie recunoscut n sistemul juridic comunitar. 95. De asemenea, n cazul n care repararea prejudiciului ar fi condiionat de cerina unei constatri prealabile de ctre Curte a nclcrii dreptului comunitar imputabil unui stat membru, aceasta ar fi contrar principiului eficacitii dreptului comunitar, din moment ce o astfel de condiie ar exclude orice drept la reparaie atta timp ct nclcarea prezumat nu a fcut obiectul unei aciuni introduse de ctre Comisie n temeiul articolului 169 din tratat i nici al unei hotrri pronunate de ctre Curte. Or, drepturile de care beneficiaz persoanele particulare, care decurg din dispoziiile comunitare avnd un efect direct n sistemul juridic intern din statele membre, nu pot depinde de modul n care Comisia apreciaz oportunitatea de a aciona n temeiul articolului 169 din tratat mpotriva unui stat membru i nici de pronunarea de ctre Curte a unei eventuale hotrri de nclcare a dreptului comunitar (n acest sens, hotrrea din 14 decembrie 1982, Waterkeyn .a., 314/81, 315/81, 316/81 i 83/82, Rec. p. 4337, punctul 16). 96. Prin urmare, trebuie s se rspund la ntrebarea adresat dac obligaia statelor membre de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile nu poate fi limitat la prejudiciile cauzate ulterior pronunrii unei hotrri de ctre Curte prin care se constat nclcarea imputat. Cu privire la limitarea n timp a efectelor hotrrii 97. Guvernul Germaniei solicit Curii s limiteze prejudiciul eventual reparabil de ctre Republica Federal Germania doar cu privire la prejudiciile survenite dup pronunarea hotrrii n prezenta cauz, avnd n vedere c persoanele prejudiciate nu au introdus n prealabil nici o aciune n justiie i nici nu au formulat vreo alt reclamaie echivalent. Guvernul Germaniei consider c o astfel de limitare n timp a efectelor hotrrii este necesar avnd n vedere importana consecinelor financiare ale acestei hotrri pentru Republica Federal Germania. 358

98. Presupunnd c instana naional constat condiiile de angajare a rspunderii Republicii Federale Germania ca fiind ndeplinite n prezenta cauz, este necesar s se reaminteasc c n cadrul dreptului naional, statului i incumb obligaia de a repara consecinele prejudiciului cauzat. Condiiile de fond i de form, stabilite prin diferitele acte normative naionale n materie, pot s aib n vedere cerinele principiului certitudinii juridice. 99. Cu toate acestea, este necesar s se reaminteasc c aceste condiii nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile asemntoare de natur intern i nu pot fi concepute n aa fel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei (hotrrea Francovich .a., menionat anterior, punctul 43). 100. Avnd n vedere cele anterioare, Curtea nu a putut limita n timp efectele prezentei hotrri. Cu privire la cheltuielile de judecat 101. Cheltuielile efectuate de Guvernele Danemarcei, Germaniei, Greciei, Spaniei, Franei, Irlandei, rilor de Jos i de Guvernul Regatului Unit, precum i de Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedurile din faa instanelor naionale, este de competena acestor instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de ctre Bundesgerichtshof, prin ordonana din 28 ianuarie 1993, i de ctre High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, prin ordonana din 18 noiembrie 1992, hotrte: Principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplic atunci cnd nclcarea imputat este atribuit legiuitorului naional. Atunci cnd o nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru este imputabil legiuitorului naional care acioneaz ntr-un domeniu n care dispune de o marj extins de apreciere pentru a lua decizii normative, persoanele particulare vtmate au dreptul la reparaie, n msura n care norma de drept comunitar nclcat are ca obiect conferirea de drepturi acestora, n cazul n care nclcarea este suficient de grav i dac exist o legtur de cauzalitate direct ntre aceast nclcare i prejudiciul cauzat persoanelor particulare. Cu aceast rezerv i n cadrul dreptului naional, statul trebuie s repare consecinele prejudiciului cauzat prin nclcarea normelor dreptului comunitar, nclcare ce i este imputabil. Cu toate acestea, condiiile stabilite prin legislaia naional aplicabil nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile similare de natur intern i nu pot fi concepute n aa fel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. Instana naional, n cadrul legislaiei naionale pe care o aplic, nu poate s condiioneze repararea prejudiciului de existena unei culpe cu prevedere sau 359

neglijene n cazul organului de stat cruia i este imputabil nclcarea, fr a lua n considerare dac aceasta este suficient de grav. Repararea de ctre statele membre a prejudiciilor pe care acestea le-au cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar trebuie s fie corespunztoare prejudiciului cauzat. n absena dispoziiilor comunitare n acest domeniu, ordinii juridice interne din fiecare stat membru i revine sarcina de a stabili criteriile care permit determinarea ntinderii reparaiei, nelegndu-se c aceste condiii nu pot fi mai puin favorabile dect cele care au n vedere reclamaiile sau aciunile similare ce i au fundamentul n dreptul intern i c, n nici un caz, aceste condiii nu pot fi concepute astfel nct s fac practic imposibil sau extrem de dificil obinerea reparaiei. O reglementare naional nu este n conformitate cu dispoziiile dreptului comunitar n cazul n care aceasta limiteaz, ntr-o manier general, prejudiciul reparabil doar la prejudiciile cauzate unor bunuri individuale care beneficiaz de o protecie special, cu excluderea total a profitului nerealizat de ctre persoanelor particulare. Pe de alt parte, trebuie s existe posibilitatea de a acorda daune-interese speciale, aa cum sunt dauneleinterese exemplare prevzute n dreptul englez, pentru reclamaiile sau aciunile ce i au fundamentul n dreptul comunitar, dac astfel de daune-interese se pot acorda pentru reclamaii sau aciuni similare ce i au fundamentul n dreptul intern. Obligaia statelor membre de a repara prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile nu poate fi limitat la prejudiciile cauzate ulterior pronunrii unei hotrri de ctre Curte prin care se constat nclcarea n cauz. Rodrguez Iglesias Hirsch Moitinho de Almeida Gulmann Mancini Kakouris Schockweiler Murray Edward

Pronunat n edin public la Luxemburg, 5 martie 1996. Grefier R. Grass Preedinte G. C. Rodrguez Iglesias

360

61993J0384 Cauza C-384/93 ALPINE INVESTMENTS BV mpotriva MINISTER VAN FINANCIN (cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, formulat de College van Beroep voor het Bedrijfsleven) Libertatea de a presta servicii Articolul 59 din Tratatul CEE Interzicerea apelurilor telefonice nesolicitate pentru servicii financiare Concluziile avocatului general, domnul F. G. Jacobs, prezentate la 26 ianuarie 1995 Hotrrea Curii din 10 mai 1995 Sumarul hotrrii 1. Libertatea de a presta servicii Prevederile tratatului Domeniul de aplicare Servicii oferite prin telefon unor poteniali destinatari n alte state membre Includere (Tratatul CEE, articolul 59) 2. Libertatea de a presta servicii Prevederile tratatului Domeniul de aplicare Servicii furnizate dintr-un stat membru n altul fr deplasarea prestatorului Includere (Tratatul CEE, articolul 59) 3. Libertatea de a presta servicii Restricii Interdicie Domeniul de aplicare Msuri aplicabile fr distincie n statul membru n care este stabilit prestatorul Includere (Tratatul CEE, articolul 59) 4. Libertatea de a presta servicii Restricii Noiune Interzicerea apelurilor telefonice nesolicitate n alte state membre pentru potenialii clieni Includere (Tratatul CEE, articolul 59) 5. Libertatea de a presta servicii Restricii Interzicerea apelurilor telefonice nesolicitate transfrontaliere pentru servicii legate de investirea n contracte futures de mrfuri Justificare din motive interes general Meninerea bunei reputaii a sectorului financiar al statului membru care adopt interdicia Caracterul proporional al interdiciei Admisibilitate (Tratatul CEE, articolul 59) 1 Aplicarea dispoziiilor referitoare la libertatea de a presta servicii nu este condiionat de existena prealabil a unei relaii ntre un prestator i un anumit destinatar. Prin urmare, articolul 59 din tratat trebuie interpretat n sensul c acesta se aplic ofertelor de servicii pe care un prestator le face prin telefon unor poteniali destinatari stabilii n alte state membre. 361

2 Articolul 59 din Tratatul CEE trebuie interpretat n sensul c se aplic serviciilor pe care un prestator le ofer prin telefon unor poteniali destinatari stabilii n alte state membre. 3. Articolul 59 din tratat nu se refer numai la restriciile stabilite de statul destinatar, ci i la cele stabilite de statul de origine, chiar dac acestea sunt msuri general aplicabile, nu sunt discriminatorii i nu au ca obiect sau ca efect crearea unui avantaj pentru piaa naional n raport cu prestatorii de servicii din alte state membre. 4. Interdicia de a contacta telefonic potenialii clieni aflai n alt stat membru fr consimmntul prealabil al acestora poate constitui o restricie n calea libertii de a presta servicii, dat fiind faptul c aceasta priveaz operatorii n cauz de o tehnic rapid i direct de publicitate i de contactare a clienilor. 5. Fapta unui stat membru de a interzice intermediarilor financiari stabilii pe teritoriul acestuia s contacteze telefonic potenialii clieni din alt stat membru fr consimmntul prealabil al acestora, pentru a le propune servicii legate de investiii n contracte futures de mrfuri constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii, dar aceasta este justificat de motivul imperativ, de interes general, pentru meninerea bunei reputaii a sectorului financiar naional. Buna funcionare a pieelor financiare depinde, ntr-adevr, n mare parte de ncrederea pe care acestea o inspir investitorilor, care este condiionat n special de existena unei reglementri profesionale menite s asigure competena i loialitatea intermediarilor financiari. Or, prin protejarea investitorilor de o modalitate de vnzare la domiciliu care, n general, i ia pe neateptate, interzicerea metodei cold calling pe o pia la fel de speculativ precum cea a contractelor futures de mrfuri vizeaz asigurarea integritii sectorului financiar naional. Deoarece statul membru din care se efectueaz apelul telefonic nesolicitat este cel mai bine plasat pentru a reglementa vnzarea la domiciliu ctre poteniali clieni aflai n alt stat membru, acestuia nu i se poate reproa faptul c nu a lsat aceast sarcin statului membru al destinatarului. Mai mult, restricia n cauz nu trebuie s fie considerat excesiv, deoarece interdicia se limiteaz la piaa pe care au fost constatate abuzurile i la o singur modalitate posibil de contactare a clientelei.

362

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL F. G. JACOBS PREZENTATE LA 26 IANUARIE 19951 1. n prezenta cauz, College van Beroep voor het Bedrijfsleven din rile de Jos (instana administrativ competent n domeniul comerului i industriei) a naintat anumite ntrebri privind interpretarea articolului 59 din Tratatul CEE. Instana de trimitere ncearc, n special, s afle dac interzicerea practicii comerciale cunoscute sub numele de cold calling, impus n temeiul legii olandeze din 30 octombrie 1985 privind comerul cu valori mobiliare, este compatibil cu dispoziiile tratatului referitoare la libera circulaie a serviciilor, n msura n care aceasta interzice unei ntreprinderi cu sediul n rile de Jos s contacteze poteniali clieni din alte state membre. 2. Alpine Investments BV, care este o ntreprindere cu sediul n rile de Jos, furnizeaz servicii financiare i este specializat n contractele futures de mrfuri. Aceasta acioneaz n calitate de intermediar, i anume primete ordine de la clieni cu privire la tranzacii pe pieele futures de mrfuri i le transmite spre executare brokerilor care opereaz pe aceste piee din interiorul i din afara Comunitii. Aceasta are trei tipuri de conturi cu clienii: managed accounts, semi-managed accounts i non managed accounts. n cazul unui managed account, ntreprinderea este autorizat de client s efectueze n numele su, n mod liber, operaiuni pe piaa futures de mrfuri. n cazul unui managed account, ntreprinderea informeaz clientul despre diferitele posibiliti de investiii pe piaa futures de mrfuri, iar clientul trebuie s decid dac va efectua o investiie. n cazul unui non managed account, ntreprinderea nu ofer consiliere pentru investiii i se rezum la executarea instruciunilor clientului. 3. n acea perioad, serviciile financiare fceau obiectul, n rile de Jos, Legii din 30 octombrie 1985 privind comerul cu valori mobiliare (Wet Effectenhandel, denumit n continuare WEH)2. Articolul 6 alineatul (1) din aceast lege interzice oricrei persoane s acioneze n calitate de intermediar n tranzacii cu valori mobiliare fr a dispune de o licen. Alineatele (2) i (3) de la articolul 6 definesc condiiile care trebuie s fie ndeplinite pentru obinerea unei licene de ctre o persoan. Articolul 8 alineatul (1) prevede c, n situaii excepionale, ministrul finanelor (denumit n continuare ministrul) poate acorda o derogare de la interdicia prevzut la articolul 6 alineatul (1). Articolul 8 alineatul (2) prevede c derogarea poate fi supus unor condiii, n scopul prevenirii evoluiilor nedorite n comerul cu valori mobiliare. 4. La 6 septembrie 1991, ministrul a acordat o derogare pentru Alpine Investments, n temeiul articolului 8 din WEH, care i-a permis acesteia s plaseze ordine ctre Merrill Lynch Inc. Printr-o decizie din 12 noiembrie 1991, ministrul a supus aceast derogare unei condiii care avea ca efect s nu i permit societii Alpine Investments s practice metoda cold calling, i anume s mai contacteze telefonic sau personal poteniali clieni, cu excepia cazului n care acetia i-au exprimat consimmntul n mod expres i n scris, de a fi contactai n acest mod i, n acest caz, ct timp aceast autorizaie nu a fost revocat prin scrisoare recomandat. Aceast autorizaie trebuia s rezulte n mod clar dintr-o declaraie datat i semnat de client, care trebuia s fie pstrat n registrele societii Alpine Investments. Declaraia trebuia s fie

1 Limba de procedur: engleza. 2 Stbl. 1985, 570. Aceast lege a fost abrogat la 15 iunie 1992 i a fost nlocuit de Wet Toezicht Effectenverkeer, Stbl. 1991, 141.

363

pstrat pentru o perioad de cinci ani de la data realizrii celei mai recente tranzacii sau de la finalizarea relaiei ntre Alpine Investments i client. 5. Alpine Investments a formulat o reclamaie mpotriva deciziei din 12 noiembrie 1991 a ministrului, dar la 14 ianuarie 1992 ministrul a anulat derogarea pe care i-a acordat-o i a acordat o nou derogare care i permitea s plaseze ordine ctre Rodman & Renshaw Inc. Aceast derogare era din nou supus unei condiii, n temeiul creia era interzis societii Alpine Investments s contacteze telefonic sau personal poteniali clieni, cu excepia cazului n care aceti clieni au autorizat-o n prealabil, n mod expres i n scris, s-i contacteze n acest mod. La 13 februarie 1992 Alpine Investments a formulat o reclamaie mpotriva deciziei din 14 ianuarie 1992 a ministrului. 6. Se pare c o condiie de interzicere a metodei cold calling, asemntoare celei impuse societii Alpine Investments, a nsoit toate derogrile acordate dup 1 octombrie 1991, n temeiul articolului 8 din WEH. n cursul anului 1991, ministrul a primit numeroase plngeri din partea investitorilor, care afirmau c, din cauza metodei cold calling, au ncheiat tranzacii pe care le-au regretat ulterior. Din acest motiv, ministrul a decis interzicerea n mod general a metodei cold calling i a anunat aceast decizie ntr-un comunicat de pres din 1 octombrie 1991. 7. La 29 aprilie 1992 ministrul a adoptat o decizie de respingere a reclamaiilor societii Alpine Investments, care a introdus apel mpotriva acestei decizii n faa instanei de trimitere. n procedura din aciunea principal, Alpine Investments a susinut, n special, c interzicerea metodei cold calling era contrar articolului 59 din tratat. Conform acesteia, interdicia o mpiedica s contacteze clieni poteniali din alte state membre i constituia o restricie la libertatea de a presta servicii, care nu era justificat de motive de ordine public, de siguran public sau de sntate public. Avnd n vedere aceste argumente, au fost adresate Curii urmtoarele ntrebri: 1) Articolul 59 din Tratatul CEE trebuie s fie interpretat n sensul c se refer i la prestrile de servicii pe care prestatorul le ofer prin telefon din statul membru n care este stabilit unor (poteniali) clieni stabilii ntr-un alt stat membru i apoi le efectueaz din acest stat membru? 2) Prevederile articolului menionat anterior se refer i la condiiile i/sau restriciile care reglementeaz exercitarea legal a activitii profesionale n cauz sau exploatarea legal a ntreprinderii respective n statul membru n care prestatorul este stabilit, dar care nu se aplic sau, cel puin, nu n acelai mod i nu n aceeai msur, exercitrii activitii profesionale menionate anterior sau exploatrii ntreprinderii menionate n statul membru n care sunt stabilii destinatarii (poteniali) ai prestrii serviciilor n cauz i care, prin urmare, pot constitui pentru prestatorul de servicii, n cadrul ofertei de servicii ctre (poteniali) clieni stabilii ntr-un alt stat membru, obstacole care nu se aplic celor care presteaz servicii similare i sunt stabilii n acest din urm stat membru? n cazul unui rspuns afirmativ la ntrebarea 2: 3) a) Interesele de protejare a consumatorului i a reputaiei prestrilor de servicii financiare n rile de Jos, aflate la baza unei dispoziii care urmrete combaterea evoluiilor nedorite n comerul cu valori mobiliare, pot fi considerate motive imperative de interes general, care s justifice un obstacol precum cel menionat la ntrebarea anterioar? 3) b) Prevederea unei derogri, care interzice aa-numitul cold calling, trebuie considerat ca fiind n mod obiectiv necesar pentru protejarea intereselor menionate anterior i proporional cu scopul urmrit? 364

8. Alpine Investments, guvernul olandez, guvernul grec, guvernul Regatului Unit i Comisia au prezentat observaii scrise. n plus, guvernul belgian a prezentat argumente orale n faa Curii. 9. Activitile societii Alpine Investments intr fr nicio ndoial n domeniul de aplicare a articolului 60 din Tratatul CEE. Acest articol definete ca servicii prestrile furnizate n mod normal n schimbul unei remuneraii, n msura n care acestea nu sunt reglementate de dispoziiile referitoare la libera circulaie a mrfurilor, capitalurilor i persoanelor. Alpine Investments ofer servicii financiare. Astfel cum am semnalat deja, aceste servicii includ executarea de ordine la instruciunile clienilor, acordarea de consultan clienilor i administrarea conturilor acestora. 10. Dei interdicia n litigiu a metodei cold calling nu i permite societii Alpine Investments s contacteze telefonic sau personal clieni, cu excepia cazului n care acetia au consimit n prealabil la aceasta n scris, din ordonana de trimitere i din prima ntrebare adresat rezult c instana naional se intereseaz, n special, de interdicia de a contacta clienii prin telefon. 11. Rezult c Alpine Investments utilizeaz metoda cold calling pentru comercializarea serviciilor sale. n special, aceasta telefoneaz clienilor poteniali din alte state membre pentru a-i ntreba dac doresc s primeasc informaii suplimentare sau pentru a-i invita la seminarii n cadrul crora sunt explicate serviciile pe care aceasta le ofer. Aceasta declar c nimeni nu s-a plns vreodat de modul n care societatea i comercializeaz serviciile. 12. nainte de a trece la ntrebrile adresate, este util examinarea pe scurt a dispoziiilor legislaiei comunitare care pot fi pertinente n ceea ce privete metoda cold calling. 13. Obiectivul Directivei 93/22/CEE a Consiliului din 10 mai 1993 privind serviciile de investiii n domeniul valorilor mobiliare1 este de a facilita ntreprinderilor de investiii exercitarea libertii de stabilire i a libertii de a presta servicii. 14. Chiar presupunnd c este aplicabil ratione materiae, Directiva 93/22 nu se aplic prezentei cauze, deoarece nu a fost adoptat n perioada faptelor pertinente. Cu toate acestea, este pertinent deoarece arat cadrul juridic adoptat de Comunitate pentru a facilita ntreprinderilor de investiii exercitarea libertii de stabilire i a libertii de a presta servicii. Este necesar s se observe c Directiva 93/22 nu armonizeaz normele statelor membre referitoare la modul n care sunt comercializate investiiile. 15. n temeiul Directivei 93/22, o ntreprindere de investiii poate exercita o activitate de investiii numai n cazul n care autoritile competente din statul membru de origine al acesteia i-au acordat o autorizaie2. Atunci cnd a primit o autorizaie, ntreprinderea poate efectua o activitate de investiii n ntreaga Comunitate, att prin crearea unei sucursale, ct i prin prestarea de servicii. Statul membru gazd nu poate condiiona exercitarea unei activiti de investiii pe teritoriul acestuia de obligaia de a obine o autorizaie sau de obligaia de a furniza capital de dotare sau de oricare alt msur cu efect echivalent3.

1 JO L 141, p. 27. 2 Articolul 3 alineatul (1). 3 Articolul 14 alineatele (1) i (2).

365

16. Statul membru de origine trebuie s se asigure c ntreprinderea respect n fiecare moment, condiiile care trebuie s fie ndeplinite pentru obinerea unei autorizaii1. Fiecare stat membru de origine trebuie s stabileasc norme prudeniale pe care ntreprinderile de investiii sunt obligate s le respecte ntotdeauna. Principiile generale ale acestor norme sunt prezentate n Directiva 93/222. Supravegherea prudenial a ntreprinderilor de investiii este responsabilitatea statului membru de origine3. 17. Statele membre trebuie s stabileasc norme de conduit pe care ntreprinderile de investiii sunt obligate oricnd s le respecte. Directiva 93/22 stabilete, n termeni generali, coninutul acestor norme4. Articolul 11 alineatul (2) este redactat dup cum urmeaz: Fr a aduce atingere vreunei decizii care urmeaz a fi adoptat n contextul armonizrii normelor de conduit, statul membru n care este prestat serviciul este responsabil pentru punerea n aplicare i supravegherea respectrii acestor norme. 18. Conform articolului 13, Directiva 93/22 nu mpiedic ntreprinderile de investiii autorizate n alte state membre s i promoveze serviciile prin toate mijloacele de comunicare disponibile n statele membre gazd, sub rezerva oricror norme care reglementeaz forma i coninutul acestor reclame, adoptate n interes general. 19. Cu toate acestea, Directiva 93/22 nu arat n mod clar modul n care rspunderea este repartizat ntre autoritile statului de origine i cele ale statului gazd. n orice caz, nu este ntotdeauna clar, ntr-o situaie dat, unde este furnizat n mod exact un anumit serviciu. 20. La 20 decembrie 1985, Consiliul a adoptat Directiva 85/577/CEE privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale5, al crei obiectiv este protejarea consumatorilor mpotriva practicilor comerciale abuzive n domeniul vnzrilor la domiciliu6. Directiva 85/577 nu se aplic contractelor ncheiate prin telefon i nici contractelor de valori mobiliare7. n ceea ce privete contractele care in de domeniul de aplicare a acesteia, directiva nu interzice ceea ce putem descrie cold calling la domiciliu, dar i d consumatorului dreptul de reziliere. Aceasta permite statelor membre s adopte msuri mai stricte pentru protejarea consumatorilor8. 21. n octombrie 1993, Comisia a prezentat o propunere modificat de directiv a Consiliului privind protecia consumatorilor n domeniul contractelor negociate la distan9. Propunerea de directiv are ca obiect apropierea dispoziiilor legislative ale statelor membre privind contractele negociate la distan ntre consumator i furnizor, precum i solicitrile de ncheiere a acestui tip de contract i actele pregtitoare care se refer la acestea10.

1 Articolul 8 alineatele (1) i (2). 2 Articolul 10. 3 Articolul 8 alineatul (3). 4 Articolul 11 alineatul (1). 5 JO L 372, p. 31. 6 Preambul, al treilea considerent. 7 Articolul 3 alineatul (2) litera (e). 8 Articolul 8. 9 Document COM(93) 396 final, JO 1993, C 308, p. 18. Propunerea iniial se gsete n documentul COM(92) 11 final, JO 1992, C 156, p. 14. 10 Articolul 1.

366

22. Articolul 4 din propunere impune statelor membre adoptarea msurilor necesare pentru protejarea mpotriva acestui tip de solicitri a consumatorului care a artat c nu dorete s fie solicitat. Articolul 4 al doilea paragraf este redactat dup cum urmeaz: Utilizarea tehnicilor enumerate mai jos necesit consimmntul prealabil al consumatorului: fax, e-mail, telefon, mesaje prenregistrate. Prin urmare, n forma actual, propunerea de directiv interzice metoda cold calling prin telefon. Rezult c aceasta se aplic contractelor privind furnizarea de servicii financiare, inclusiv de tipul celor furnizate de Alpine Investments1. 23. Astfel cum subliniaz Comisia, analiza care urmeaz arat c, n realitate, legislaia comunitar nu interzice metoda cold calling prin telefon i nici nu mpiedic interzicerea acesteia de ctre statele membre. 24. n continuare examinm ntrebrile adresate. Prima ntrebare 25. Prin prima ntrebare instana de trimitere dorete s afle, n esen, dac articolul 59 din tratat se aplic serviciilor pe care o persoan le furnizeaz, din statul membru n care s-a stabilit, persoanelor stabilite n alte state membre. Dup prerea noastr, aceast ntrebare trebuie, fr nicio ndoial, s primeasc un rspuns afirmativ. 26. ntruct articolul 59 din tratat are ca scop eliminarea restriciilor privind libertatea de a presta servicii n interiorul Comunitii, aplicarea acestuia presupune existena unui element transfrontalier. Astfel cum a declarat Curtea, serviciile n cauz trebuie s aib un caracter transfrontalier2. Articolul 59 nu se aplic atunci cnd toate elementele activitii n cauz se limiteaz la teritoriul unui singur stat membru3. 27. Un serviciu are un caracter transfrontalier atunci cnd prestatorul i destinatarul sunt stabilii n state membre diferite4. Atunci cnd este cazul, articolul 59 se aplic indiferent de statul membru n care sunt furnizate serviciile. Aceast interpretare este susinut de termenii articolului 59 alineatul (1), care prevede eliminarea restriciilor privind libertatea de a presta servicii cu privire la resortisanii statelor membre stabilii ntr-un alt stat al Comunitii dect cel al beneficiarului serviciilor.

1 A se vedea articolele 1, 2 i 12 din propunerea de directiv. 2 Hotrrea din 26 aprilie 1988, Bond van Adverteerders i alii (cauza 352/85, Rec. p. 2085, considerentul 13). 3 Hotrrea din 26 februarie 1991, Comisia/Grecia (cauza C-198/89, Rec., p. 1-727, considerentul 9); Hotrrea din 18 martie 1980, Debauve i alii (cauza 52/79, Rec. p. 833, considerentul 9); Hotrrea din 23 aprilie 1991, Hfner i Elser (cauza C-41/90, Rec. p. 1-1979, considerentele 37-39). 4 A se vedea Hotrrea din 4 mai 1993, Distribuidores Cinematogrficos (cauza C-17/92, Rec. p. 1-2239, considerentul 11).

367

28. Aceast interpretare este, de asemenea, confirmat de jurisprudena Curii, din care rezult n mod clar c dispoziiile tratatului referitoare la libertatea de a presta servicii se aplic n urmtoarele cazuri: atunci cnd prestatorul de servicii se mut n alt stat membru pentru prestarea de servicii1; atunci cnd destinatarul serviciilor se mut n alt stat membru pentru a beneficia de servicii2; atunci cnd prestatorul i destinatarul sunt amndoi stabilii n acelai stat membru, dar prestatorul se mut n alt stat membru pentru a-i oferi serviciile3 i atunci cnd nici prestatorul, nici destinatarul nu se deplaseaz n mod fizic, iar serviciile sunt furnizate prin intermediul potei sau al serviciilor de telecomunicaii, de exemplu prin telefon, fax sau e-mail4. 29. Alpine Investments afirm c serviciile respective n prezenta cauz aparin ultimei categorii dintre cele enumerate mai sus. n scopul prezentei cauze, nu este necesar, dup prerea noastr, s se stabileasc n mod precis unde sunt furnizate serviciile. Un element transfrontalier este prezent, ntruct furnizorul i destinatarul serviciilor sunt stabilii n state membre diferite. 30. Guvernul olandez susine c interzicerea n litigiu a metodei cold calling privete doar situaii interne. Acest argument este greit. Prezenta cauz se refer la interzicerea metodei cold calling, n msura n care aceasta interzice societii Alpine Investments s contacteze clieni poteniali din alte state membre. n observaiile acestuia referitoare la a doua ntrebare adresat, guvernul olandez recunoate c aceast interdicie se aplic i contactrilor prin telefon din rile de Jos a persoanelor stabilite n alte state membre. 31. Guvernul olandez susine, n continuare, c majoritatea tranzaciilor de pe pieele futures de mrfuri sunt realizate pe piaa futures de mrfuri din Chicago, i anume n afara teritoriului Comunitii. Totui, aceasta nu nseamn c articolul 59 din tratat nu este aplicabil n prezenta cauz, n care utilizarea n interiorul Comunitii a unei tehnici de comercializare este interzis i n care este astfel interzis unei persoane stabilite ntr-un stat membru s furnizeze servicii unui client care i are reedina ntr-un alt stat membru. 32. Guvernul olandez i Guvernul Regatului Unit se refer la Hotrrea Keck i Mithouard5 i susin c interpretarea articolului 30 din Tratatul CEE dat de Curte n aceast cauz trebuia s fie transpus n articolul 59. Acestea susin c interdicia n litigiu a metodei cold calling nu constituie, n acest caz, o restricionare a libertii de a presta servicii i concluzioneaz c este necesar s se rspund la prima ntrebare c articolul 59 nu este aplicabil n spe. 33. Considerm c acest raionament se bazeaz pe o nelegere greit a primei ntrebri. Astfel cum am explicat mai sus, prin aceast ntrebare instana de trimitere dorete s afle doar dac articolul 59 se aplic serviciilor pe care prestatorul le furnizeaz, din statul membru n care s-a stabilit, persoanelor care i au domiciliul n alte state membre. Aceasta nu ntreab dac interdicia n litigiu a metodei cold calling constituie o restricionare a libertii de a presta servicii. Aceasta face obiectul celei de-a doua ntrebri. n contextul acestei ntrebri ar trebui examinate argumentele guvernului olandez i ale Guvernului Regatului Unit.

1 A se vedea, de exemplu, Hotrrea din 10 februarie 1982, Transporoute (cauza 76/81, Rec. p. 417). 2 Hotrrea din 31 ianuarie 1984, Luisi i Carbone (cauzele conexate 286/82 i 26/83, Rec. p. 377). 3 A se vedea cauzele privind ghizii turistici: Hotrrile din 26 februarie 1991, Comisia/Frana (cauza C-154/89, Rec. p. 1-659); Comisia/Italia (cauza C-180/89, Rec. p. 1-709); Comisia/Grecia, citat anterior la nota 17. 4 A se vedea, de exemplu, Hotrrea din 25 iulie 1991, Sger (cauza C-76/90, Rec. p. 1-4221). A se vedea, de asemenea, cauzele Mediawet: Hotrre din 25 iulie 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii (C288/89, Rec. p. 1-4007); Comisia/rile de Jos (cauza C-353/89, Rec. p. 1-4069); Hotrrea din 5 octombrie 1994, TV10 (cauza C-23/93, nc nepublicat n Recueil). 5 Hotrrea din 24 noiembrie 1993 (cauzele conexate C-267/91 i C-268/91, Rec. p. 1-6097).

368

34. Concluzionm c este necesar s se rspund afirmativ la prima ntrebare. A doua ntrebare 35. Prin a doua ntrebare, instana de trimitere urmrete efectiv s afle dac interdicia n litigiu a metodei cold calling constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii, n sensul articolului 59 din tratat. 36. Mai exact, din ordonan rezult c instana de trimitere ncearc s lmureasc dou probleme. n primul rnd, aceasta dorete s tie dac faptul c interdicia n litigiu este impus de statul membru n care este stabilit prestatorul de servicii poate constitui un obstacol pentru aplicarea articolului 59. n al doilea rnd, aceasta dorete s tie dac aceast interdicie constituie o restricie, n sensul articolului 59, avnd n vedere faptul c aceeai interdicie nu este impus, sau cel puin nu n aceeai msur, prestatorilor de servicii stabilii pe teritoriul acestora, de ctre statele membre n care sunt stabilii destinatarii serviciilor. 37. n ceea ce privete prima ntrebare, se observ c dispoziiile tratatului n domeniul libertii de a presta servicii impune obligaii nu numai statului membru de destinaie, ci i statului membru de origine. Curtea a decis c libertatea de a presta servicii poate fi invocat de o ntreprindere fa de statul n care aceasta este stabilit atunci cnd serviciile sunt furnizate unor destinatari stabilii n alt stat membru1. Rezult c interdicia n litigiu nu depete domeniul de aplicare a articolului 59 din tratat, pentru simplul fapt c este impus de statul n care este stabilit prestatorul de servicii. 38. n ceea ce privete a doua ntrebare, se observ mai nti c interdicia n litigiu nu este discriminatorie. Aceasta se aplic fr discriminare tuturor prestatorilor de servicii stabilii n rile de Jos. Aceasta se aplic indiferent dac potenialii clieni ai Alpine Investments i au domiciliul n rile de Jos sau n alte state membre. Prin urmare, aceasta se aplic fr discriminare n ceea ce privete destinatarii serviciilor. 39. Faptul c diferite state membre impun restricii diferite nu este echivalentul unei discriminri i nici nu implic o situaie incompatibil cu tratatul. Interzicerea metodei cold calling impus de dreptul olandez, care se aplic n mod identic tuturor persoanelor care se supun acestuia, nu poate fi incompatibil cu tratatul, pentru simplul motiv c alte state membre aplic norme mai puin stricte prestatorilor de servicii stabilii pe teritoriul acestora2. 40. Cu toate acestea, rmne ntrebarea de a afla dac interdicia n litigiu constituie o restricie privind libertatea de a presta servicii n sensul articolului 59 din tratat. Conform Alpine Investments i Comisiei, este necesar s se rspund afirmativ la aceast ntrebare; guvernul olandez i Guvernul Regatului Unit au un punct de vedere contrar. 41. Alpine Investments susine c, ntruct interdicia n litigiu se aplic contactrii clienilor poteniali din afara rilor de Jos, aceasta restrnge libertatea acesteia de a presta servicii. Aceasta concluzioneaz c ar trebui s se rspund la a doua ntrebare c articolul 59 se opune ca statul membru n care este stabilit prestatorul s impun norme care au ca obiect

1 Hotrrea din 17 mai 1994, Corsica Ferries (cauza C-18/93, Rec. p. I-1783, considerentul 30); Hotrrea din 14 iulie 1994, Peralta (cauza C-379/92, Rec. p. 1-3453, considerentul 40); Hotrrea din 5 octombrie 1994, Comisia/Frana (cauza C-381/93, Rec. p. 1-5145, considerentul 14). 2 A se vedea Hotrrea Peralta, citat la nota 24 considerentul 48. A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 3 iulie 1979, Van Dam i alii (cauzele conexate 185/78 - 204/78, Rec. p. 2345, considerentul 10) i Hotrrea din 19 ianuarie 1988, Pesca Valentia (cauza 223/86, Rec. p. 83, considerentul 18).

369

reglementarea modului n care sunt furnizate serviciile n alte state membre, n msura n care aceste norme mpiedic circulaia transfrontalier a serviciilor. 42. Guvernul Regatului Unit susine c interdicia n litigiu nu constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii, ntruct este o msur general aplicabil, c nu este discriminatorie i nu are ca obiect sau ca efect obinerea vreunui avantaj pentru piaa naional n raport cu prestatorii de servicii din alte state membre. Guvernul olandez susine acelai raionament. 43. Majoritatea cauzelor pe care Curtea le-a soluionat pn n prezent n domeniul prestrii de servicii privesc restricii impuse de statul membru de destinaie. n ceea ce privete aceast situaie, rezult n mod clar din jurisprudena Curii c articolul 59 din tratat nu privete doar restriciile care sunt discriminatorii, i anume cele care fac o discriminare fa de prestatorul serviciilor pe baza naionalitii acestuia sau datorit faptului c acesta este stabilit n alt stat membru dect cel n care este furnizat serviciul; articolul 59 se refer, de asemenea, la restriciile care nu sunt discriminatorii. Aceasta rezult n mod clar din hotrrea Sger, n care Curtea a declarat urmtoarele1: [...] articolul 59 din tratat nu impune doar eliminarea oricrei discriminri fa de prestatorul de servicii pe baza naionalitii sale, ci i eliminarea oricrei restricii, chiar i n cazul n care aceasta se aplic fr distincie prestatorilor naionali i celor din alte state membre, atunci cnd aceasta este de natur s interzic sau s mpiedice n alt fel activitile prestatorului stabilit n alt stat membru, n care acesta furnizeaz legal servicii similare. n special, un stat membru nu poate condiiona realizarea prestrii de servicii pe teritoriul su de respectarea tuturor condiiilor cerute pentru stabilire, sub sanciunea lipsirii de orice efect util a dispoziiilor tratatului, al cror scop este tocmai asigurarea libertii de a presta servicii. O asemenea restricie este cu att mai puin admisibil atunci cnd, [...] serviciul este furnizat, spre deosebire de situaia prevzut la articolul 60 ultimul paragraf din tratat, fr ca prestatorul de servicii s fie nevoit s se deplaseze pe teritoriul statului membru n care este furnizat prestaia. 44. n Hotrrea Schindler2 Curtea a confirmat c articolul 59 din tratat se aplic restriciilor care nu sunt discriminatorii. 45. Dup prerea noastr, se aplic principii similare n cazul restriciilor privind libertatea de a presta servicii impuse de statul membru n care este stabilit prestatorul de servicii. n anumite circumstane, normele impuse de acest stat care nu sunt discriminatorii, i anume se aplic tuturor prestatorilor stabilii pe teritoriul acestuia i fr s fac distincie ntre serviciile interne i serviciile intracomunitare, pot constitui restricii, n sensul articolului 59. 46. Astfel cum susine Alpine Investments, articolul 59 urmrete eliminarea tuturor restriciilor privind libertatea de a presta servicii, fr a distinge ntre restriciile discriminatorii i cele nediscriminatorii. De asemenea, aa cum am artat mai sus, din jurisprudena Curii rezult, n mod clar, c articolul 59 interzice chiar i restriciile nediscriminatorii impuse de statul membru de destinaie. Adoptarea unui punct de vedere contrar n ceea ce privete restriciile impuse de statul membru de origine ar fi incoerent. Pe ct posibil, trebuie aplicate aceleai principii tuturor restriciilor privind libertatea de a presta

1 Hotrrea Sger, citat anterior la nota 22, considerentele 12 i 13. A se vedea, de asemenea, hotrrile Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii i Comisia/rile de Jos, citate anterior la nota 22. 2 Hotrrea din 24 martie 1994 (cauza C-275/92, Rec. p. 1-1039).

370

servicii, indiferent dac acestea sunt impuse de statul membru de origine, de cel al destinatarului serviciului sau chiar de un stat membru ter, care nu este nici cel al prestatorului, nici cel al destinatarului serviciului, atunci cnd serviciul este furnizat pe teritoriul acestuia. 47. Problema de a ti dac o norm impus de statul membru de origine constituie o restricie privind libertatea de a presta servicii trebuie s fie soluionat pe baza unui criteriu funcional, acela de a ti dac aceast norm aduce atingere n mod substanial aptitudinii persoanelor stabilite pe teritoriul acestuia de a furniza servicii intracomunitare. Acest criteriu ni se pare conform cu noiunea de pia intern i mai potrivit dect criteriul discriminrii. 48. Din punctul de vedere al realizrii pieei interne, ceea ce conteaz nu este faptul c normele unui stat membru sunt discriminatorii, ci dac acestea au un efect negativ asupra instituirii sau funcionrii acesteia. Curtea a declarat c noiunea de pia comun urmrete eliminarea tuturor obstacolelor n calea schimburilor intracomunitare n vederea fuzionrii pieelor naionale ntr-o pia unic, stabilind condiii ct mai apropiate posibil de cele ale unei veritabile piee interne1. Normele naionale, indiferent dac sunt adoptate de statul membru importator sau de statul membru exportator, care aduc atingere n mod substanial exercitrii libertii de a presta servicii aduc atingere instituirii i funcionrii pieei comune i, prin urmare, intr n domeniul de aplicare a tratatului. 49. Acest punct de vedere este susinut de o hotrre recent a Curii, pronunat n cauza Comisia mpotriva Franei2. n aceast cauz, Curtea a declarat c libertatea de a presta servicii se opune aplicrii oricrei reglementri naionale care are ca efect s fac prestarea serviciilor ntre state membre mai dificil dect prestarea serviciilor n interiorul unui stat membru. Cu toate acestea, Curtea nu a declarat c normele naionale constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii doar atunci cnd acestea fac prestarea serviciilor interne mai avantajoas dect prestarea serviciilor intracomunitare. Dimpotriv, aceasta a declarat, n termeni generali, c articolul 59 din tratat se opune aplicrii oricrei reglementri naionale care, fr justificare obiectiv, mpiedic un prestator de servicii s i exercite n mod efectiv aceast libertate3. De asemenea, Curtea a declarat c libertatea de a presta servicii trebuie interpretat n perspectiva unei piee unice i pentru a permite realizarea obiectivelor acesteia4. 50. Punctul de vedere conform cruia articolul 59 se aplic restriciilor nediscriminatorii este conform obiectivelor tratatului; n acelai timp, nu se aduce atingere intereselor legitime ale statelor membre, deoarece faptul c o norm naional constituie o restricie privind libertatea de a presta servicii nu nseamn c aceasta este incompatibil cu tratatul. Aceasta este situaia doar n cazul n care norma naional nu ndeplinete anumite condiii care, conform jurisprudenei Curii, sunt mai stricte pentru msurile discriminatorii dect pentru msurile nediscriminatorii. 51. n prezentul caz, interdicia n litigiu constituie o restricie, n sensul articolului 59 din tratat, deoarece se aplic nu numai prestrii de servicii pe teritoriul rilor de Jos, dar i prestrii de servicii intracomunitare. Statele membre au libertatea de a reglementa comercializarea pe teritoriul acestora a serviciilor furnizate de persoane care sunt stabilite n acel stat. Cu toate acestea, statele nu au libertatea deplin de a reglementa comercializarea unor asemenea servicii pe teritoriul altor state membre. Normele unui stat membru care

1 Hotrrea din 5 mai 1982, Schul (cauza 15/81, Rec. p. 1409, considerentul 33). 2 Citat anterior la nota 24. 3 Considerentul 16 din hotrre. 4 Considerentul 17 din hotrre.

371

restrng comercializarea serviciilor furnizate de persoane stabilite n acest stat pe teritoriul altor state membre intr n domeniul de aplicare a articolului 59 i nu pot fi compatibile cu dreptul comunitar dect cu condiia de a fi justificate. 52. Cu toate acestea, anumite pri susin c jurisprudena Curii n domeniul libertii de circulaie a mrfurilor ar trebui s fie aplicat prin analogie i c, n conformitate cu aceast jurispruden, n cazul unui stat membru exportator, doar restriciile discriminatorii intr n domeniul de aplicare a tratatului. 53. Este adevrat c noiunea de restricie la exportul de mrfuri a fost interpretat de Curte mai strict, n cadrul articolului 34 din Tratatul CEE, dect noiunea de restricie la import n cadrul articolului 30. n timp ce msurile nediscriminatorii pot intra n domeniul de aplicare a articolului 30, aplicarea articolului 34 necesit existena unei discriminri n drept sau n fapt. n Hotrrea Groenveld, Curtea a hotrt c articolul 341: vizeaz msurile naionale care au ca obiect sau ca efect specific restrngerea modelelor de export i stabilirea, n acest fel, a unei diferene de tratament ntre comerul interior al unui stat membru i exportul acestuia, astfel nct s asigure un anumit avantaj produciei naionale sau pieei interne a statului n cauz, n detrimentul produciei sau comerului altor state membre. 54. Aceeai formul a fost repetat n hotrri ulterioare2. n hotrrea Oebel Curtea a declarat c articolul 34 nu se aplic unei reglementri3: care face obiectul politicii economice i sociale i care se aplic n funcie de criterii obiective tuturor ntreprinderilor dintr-un anumit domeniu, stabilite pe teritoriul naional, fr a crea o diferen de tratament pe motiv de naionalitate a operatorilor i fr a face distincie ntre comerul din interiorul statului n cauz i export. 55. Cu toate acestea, este ndoielnic faptul c jurisprudena Curii, n temeiul articolului 34 din tratat, se aplic normelor statului membru exportator referitoare la modalitatea de comercializare a mrfurilor. Un stat membru poate interzice operatorilor stabilii pe teritoriul acestuia s utilizeze o tehnic de comercializare pentru vinderea produselor acestora pe teritoriul aceluiai stat. Cu toate acestea, nu rezult c acesta are dreptul s le interzic utilizarea acestei tehnici de comercializare pentru vinderea produselor acestora n alte state membre. Este clar c statul membru exportator nu poate impune unui operator s se abin de la utilizarea ntr-un alt stat membru a unei forme de publicitate interzis pe teritoriul statului exportator, dar permis n cellalt stat membru pentru comercializarea produselor acestuia n acest din urm stat, dect n cazul n care aceast interdicie se bazeaz pe un motiv ntemeiat. 56. n orice caz, indiferent de poziia sa n raport cu mrfurile n cadrul articolului 34, o restricie care afecteaz modalitatea de comercializare a serviciilor n alt stat membru trebuie s fie considerat o restricie n calea libertii de a presta servicii. Astfel cum am indicat mai sus, n prezenta cauz, interdicia n litigiu constituie o restricie care intr n domeniul de aplicare a articolului 59, deoarece se aplic nu numai clienilor care i au reedina n rile de Jos, ci i clienilor care i au reedina n alte state membre.

1 Hotrrea din 8 noiembrie 1979 (cauza 15/79, Rec. p. 3409, considerentul 7). 2 A se vedea Hotrrea din 14 iulie 1981, Oebel (cauza 155/80, Rec. p. 1993, considerentul 15); Hotrrea din 10 martie 1983, Fabricants raffineurs d'huile de graissage (cauza 172/82, Rec. p. 555, considerentul 12); Hotrrea din 9 iunie 1992, Delhaize i Le Lion (cauza C-47/90, Rec. p. 1-3669, considerentul 12). 3 Hotrre citat anterior la nota 33, considerentul 16.

372

57. Hotrrea pronunat recent de Curte n cauza Peralta1 nu contrazice acest punct de vedere. n aceast cauz, Curtea s-a confruntat cu norme de drept italian, n temeiul crora era interzis tuturor navelor, indiferent de naionalitatea acestora, s descarce substane nocive pentru mediul marin n apele teritoriale i n apele maritime interne italiene. De asemenea, era interzis navelor care arboreaz pavilion italian s descarce asemenea substane n afara apelor teritoriale italiene. Domnul Peralta, resortisant italian, era comandantul unei nave-cistern care arbora pavilionul italian, special echipat pentru transportul de substane chimice. Acesta a fost acuzat c a ordonat deversarea n mare de lichid de splare care coninea sod caustic ntr-un moment n care nava se afla n afara apelor teritoriale italiene. Curtea a respins argumentul conform cruia diferena de tratament dintre navele italiene i navele altor state membre constituie o discriminare interzis de tratat. Apoi, aceasta a examinat argumentul conform cruia legislaia italian n litigiu d natere unor restricii n calea libertii de a presta servicii de transport maritim ctre alte state membre, dei aceast legislaie nu poate fi considerat discriminatorie. Curtea a respins argumentul, declarnd c2: [...] o legislaie de tipul legislaiei italiene, care interzice deversarea substanelor chimice nocive n mare, se aplic n mod obiectiv tuturor navelor, fr distincie, indiferent dac efectueaz transporturi interne n Italia sau transporturi ctre alte state membre. Aceasta nu prevede un serviciu diferit pentru produsele exportate i pentru produsele comercializate n Italia. Aceasta nu asigur niciun avantaj anume pieei interne italiene, transporturilor italiene sau produselor italiene. 58. Din hotrrea Peralta nu rezult c normele unui stat membru, care se aplic fr distincie tuturor prestatorilor de servicii stabilii pe teritoriul acestuia i indiferent dac serviciile sunt furnizate pe teritoriul naional sau n alte state membre, nu pot fi considerate niciodat restricii, n sensul articolului 59 din tratat. Normele din cauza Peralta pot fi distinse de cele n litigiu n prezenta cauz att n ceea ce privete obiectul, ct i efectele acestora. Normele din cauza Peralta nu reglementeaz nici prestarea, nici comercializarea de servicii. Dimpotriv, n prezenta cauz interdicia n litigiu restrnge comercializarea serviciilor intracomunitare. Mai mult, n cauza Peralta efectul normelor statului membru de origine asupra libertii de a presta servicii era n acest punct att de ndeprtat, insuficient i indirect, nct acestea nu puteau constitui o restricie, n sensul articolului 59. Nu se poate spune acelai lucru n spe, deoarece interdicia n litigiu restrnge n mod direct capacitatea societii Alpine Investments de a-i exercita activitile n alte state membre. 59. Guvernul Regatului Unit i guvernul olandez invoc, de asemenea, Hotrrea Keck i Mithouard3 referitoare la domeniul de aplicare a articolului 30 din tratat i susin c n spe trebuie adoptat un punct de vedere analog n ceea ce privete domeniul de aplicare a articolului 59. n cauza Keck i Mithouard, Curtea a declarat c normele statului importator care limiteaz sau interzic anumite modaliti de vnzare nu intr n domeniul de aplicare a articolului 30, cu condiia ca acestea s se aplice tuturor operatorilor n cauz, care i exercit activitatea pe teritoriul naional i cu condiia ca acestea s afecteze n acelai mod, att n drept, ct i n fapt, comercializarea produselor naionale i a celor provenite din alte state membre. Se susine c, n mod similar, articolul 59 nu se aplic msurilor nediscriminatorii care afecteaz modul n care sunt furnizate serviciile, precum interzicerea cold calling n prezenta cauz.

1 Citat anterior la nota 24. 2 Considerentul 51 din hotrre. 3 Citat anterior la nota 23.

373

60. Dei admitem c, n general, trebuiau aplicate principii similare interpretrii articolelor 30 i 59 din tratat, nu credem c utilizarea Hotrrii Keck i Mithouard prezint vreo utilitate n prezenta cauz. n primul rnd, stabilirea efectului Hotrrii Keck i Mithouard ridic dificulti, chiar i n ceea ce privete articolul 301. Mai mult, chiar presupunnd c poate fi efectuat aici o anumit analogie cu Hotrrea Keck i Mithouard, exist o diferen important ntre aceast cauz i cea de care ne ocupm. n cauza Keck i Mithouard, Curtea se confrunta cu norme ale statului importator referitoare la modalitile de vnzare pentru vnzarea mrfurilor pe teritoriul acestuia. n spe, statul exportator impune respectarea propriilor norme n domeniul comercializrii, nu numai pentru prestarea de servicii pe teritoriul acestuia, ci i pe teritoriul altor state membre. 61. Exist un motiv suplimentar pentru a nu aplica n prezenta cauz principiul stabilit de Curte n cauza Keck i Mithouard. n cazul n care am accepta faptul c acest principiu se aplic att normelor privind modalitile de vnzare impuse de statul membru exportator, ct i celor impuse de statul membru importator, ar rezulta c cele dou categorii de norme nu intr n domeniul de aplicare a articolului 59, cu condiia de a fi nediscriminatorii. Prin urmare, o persoan care export servicii este obligat s respecte cele dou categorii de norme, chiar dac acestea nu sunt justificate n mod obiectiv. Acest lucru ar face iluzorie libertatea de a presta servicii. Mai mult, aceste categorii de norme pot chiar s impun cerine contradictorii. 62. Prin urmare, concluzionm c interdicia n litigiu a metodei cold calling constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii, n sensul articolului 59 din tratat. A treia ntrebare 63. nainte de a examina a treia ntrebare, este necesar dezbaterea unei chestiuni preliminare. n ceea ce privete restriciile n calea libertii de a presta servicii impuse de statul membru de destinaie, jurisprudena Curii face o distincie ntre cele care sunt discriminatorii i cele care nu sunt discriminatorii. 64. Restriciile discriminatorii nu sunt compatibile cu tratatul dect n cazul n care intr n domeniul de aplicare a unei derogri exprese, precum cele enumerate la articolul 56 din Tratatul CEE2. Restriciile nediscriminatorii pot fi compatibile cu tratatul, chiar i n cazul n care acestea nu beneficiaz de o derogare expres. Curtea a admis c libertatea de a presta servicii poate fi limitat de norme nediscriminatorii ale statului membru n care este furnizat serviciul atunci cnd sunt ndeplinite urmtoarele condiii: aceste norme sunt justificate de motive imperative de interes general; o protecie suficient a interesului general n cauz nu poate fi realizat prin mijloace mai puin restrictive; interesul n cauz nu este suficient protejat de normele statului membru n care este stabilit prestatorul de servicii3. 65. Chestiunea de a ti dac interdicia n litigiu este justificat de motive imperative de interes general i dac acest interes poate fi suficient protejat de norme mai puin restrictive face obiectul celei de-a treia ntrebri adresate. n acest stadiu, chestiunea care trebuie

1 A se vedea concluziile avocatului n cauza Leclerc-Siplec (hotrrea din 9 februarie 1995, cauza C-412/93, Rec. p. 1-179). 2 A se vedea hotrrea Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii, citat anterior la nota 22, considerentele 10 i 11. 3 A se vedea hotrrea Sger, citat anterior la nota 22, considerentul 15, precum i hotrrile care sunt citate n aceasta.

374

examinat este aceea de a ti dac se poate susine c interesul n cauz poate fi protejat n mod suficient de legislaia statului membru n care clientul potenial este stabilit. 66. Alpine Investments susine c ministrul nu-i poate interzice utilizarea metodei cold calling pentru atragerea clienilor poteniali din alte state membre. n opinia acesteia, atunci cnd contacteaz clieni poteniali n alte state membre, aceasta trebuie s respecte legislaia statului n care acetia sunt stabilii, i nu pe cea a rilor de Jos. 67. Acest argument nu ni se pare convingtor. Este clar c statul membru din care se efectueaz apelul telefonic este mai bine plasat pentru a reglementa metoda cold calling dect statul membru de destinaie. Chiar dac statul membru ctre care este efectuat apelul telefonic interzice metoda cold calling, acesta nu este n msur s mpiedice apelurile telefonice provenite dintr-un alt stat membru, fr cooperarea autoritilor competente ale acestui stat. Serviciile furnizate prin intermediul telecomunicaiilor pot fi mai uor controlate n statul membru exportator, unde se efectueaz supravegherea prestatorului, dect n statul membru importator. Prin urmare, ntr-un caz precum cel din spe, nu este exact afirmaia c restriciile impuse de statul membru n care prestatorul este stabilit nu sunt compatibile cu tratatul dect n cazul n care interesul general pe care acestea l urmresc nu poate fi protejat n mod suficient de normele statului membru de destinaie. Mai mult, astfel cum va rezulta din rspunsul la a treia ntrebare, primul stat membru poate avea un interes legitim n interzicerea prestrii de servicii ctre un alt stat membru, independent de orice interes al acestuia din urm. 68. Trecem n continuare la a treia ntrebare adresat, care este mprit n dou pri. Prima const n ntrebarea dac protecia consumatorului i pstrarea reputaiei pieelor de valori mobiliare din rile de Jos, care constituie motivele care susin interdicia n litigiu, pot fi considerate motive imperative de interes general care pot justifica impunerea de restricii n calea liberei circulaii a serviciilor. n a doua parte se ntreab dac interdicia n litigiu a metodei cold calling poate fi considerat ca fiind n mod obiectiv necesar pentru protejarea investitorilor i a integritii pieelor financiare i dac aceasta poate fi considerat proporional cu scopul urmrit. Vom examina pe rnd cele dou pri ale celei de-a treia ntrebri. 69. Dup prerea noastr, protecia consumatorului i pstrarea reputaiei pieelor valorilor mobiliare din rile de Jos pot justifica, fr nicio ndoial, impunerea de restricii n calea liberei circulaii a serviciilor. 70. Curtea a recunoscut c protecia consumatorului constituie un motiv imperativ aflat n legtur cu interesul general1. Acest lucru este confirmat de articolul 100 A alineatul (3) din Tratatul CEE, care prevede c, n propunerile de msuri care au ca obiect instituirea i funcionarea pieei interne i care privesc protecia consumatorului, Comisia trebuie s ia ca baz un nivel de protecie ridicat. 71. Anumite considerente speciale se aplic n ceea ce privete protecia persoanelor care investesc pe pieele de valori mobiliare i de mrfuri. Este n mod general recunoscut c investiiile pe aceste piee implic un element important de risc i pot da natere abuzurilor. Datorit naturii investiiei, investitorul exercit doar un control limitat sau nu exercit niciun

1 A se vedea hotrrile pronunate la 4 decembrie 1986 n cauzele avnd ca obiect asigurrile: Comisia mpotriva Germaniei (cauza 205/84, Rec. p. 3755, considerentele 30-33) i Comisia mpotriva Franei (cauza 220/83, Rec. p. 3663, considerentul 20), precum i hotrrile pronunate n cauzele Mediawet: Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii, citat anterior la nota 22, considerentul 14 i Comisia mpotriva rilor de Jos, citate anterior la nota 22, considerentul 18.

375

control asupra valorii acesteia. Spre deosebire de bunuri, valoarea real a investiiei nu depinde de caracteristicile materiale ale acesteia. Aceasta depinde mai degrab de o serie de factori externi pe care investitorul obinuit nu poate nici s-i stabileasc, i nici s-i influeneze. Aceste considerente se aplic n special investiiilor pe pieele de mrfuri, care sunt puternic speculative i sunt considerate ca prezentnd un anumit risc pentru investitorul neavizat. 72. O persoan care investete pe pieele valorilor mobiliare sau ale mrfurilor este mai dependent de sfatul unui intermediar dect, de exemplu, o persoan care investete n bunuri imobiliare, att pe planul alegerii investiiei care rspunde nevoilor acestuia, ct i pe cel al momentului potrivit la care trebuie fcut investiia. Din acest motiv rile care au piee financiare dezvoltate au ncercat s asigure funcionarea corect a acestora prin adoptarea de norme care se refer nu numai la cei care efectueaz investiiile, dar i la intermediarii financiari. 73. Astfel cum arat Comisia, necesitatea pstrrii integritii pieelor valorilor mobiliare este strns legat de cea a protejrii investitorilor. Se poate presupune n mod rezonabil c, n cazul n care legislaia nu le garanteaz o protecie satisfctoare, investitorii i pierd ncrederea n pieele financiare i, prin urmare, se vor orienta spre alte forme de investiii. Legtura ntre protecia investitorului i integritatea pieelor financiare poate fi ilustrat de lucrrile pregtitoare ale WEH i de programele de armonizare ale Comunitii n domeniul serviciilor financiare. 74. Din lucrrile pregtitoare ale WEH rezult c, nainte de adoptarea acesteia, reglementarea pieei serviciilor financiare era mai puin dezvoltat n rile de Jos dect n alte state membre i c un anumit numr de ntreprinderi strine erau stabilite n aceast ar pentru a obine avantaje din reglementarea mai puin strict aplicabil i pentru a desfura activiti frauduloase. Din acest motiv articolul 8 din WEH permite ministrului, atunci cnd acord o derogare unui intermediar financiar, s o supun unor condiii pentru combaterea evoluiilor nedorite n comerul cu valori mobiliare. 75. Mai mult, necesitatea protejrii investitorilor i a asigurrii integritii pieelor financiare sunt obiective apropiate, astfel cum rezult din programul comunitar de armonizare n sectorul serviciilor financiare. 76. Acest program ncearc s asigure standarde echivalente de protecie a investitorilor n ntreaga Comunitate i s faciliteze astfel ntreptrunderea pieelor naionale de valori mobiliare i, n cele din urm, crearea unei piee europene a capitalurilor1. Dei directivele de armonizare prevd norme minime, acestea ncearc s asigure un nivel ridicat de protecie investitorului. Acestea recunosc c asigurarea ncrederii investitorilor n pieele valorilor mobiliare favorizeaz buna funcionare a acestora2. Prin furnizarea unui cadru de reglementare, acestea ncurajeaz investiiile i permit astfel pieelor valorilor mobiliare s i ndeplineasc funcia economic, i anume repartizarea eficient a resurselor3.

1 A se vedea, de exemplu, Directiva 79/279/CEE a Consiliului din 5 martie 1979 de coordonare a condiiilor de admitere a valorilor mobiliare la cota oficial a unei burse de valori (JO L 66, p. 21), preambul, considerentul 1. 2 A se vedea, de exemplu, Directiva 89/592/CEE a Consiliului din 13 noiembrie 1989 de coordonare a reglementrilor referitoare la operaiunile de iniiat (JO L 334, p. 30), preambul, considerentele 1-4. 3 A se vedea Recomandarea 77/534/CEE a Comisiei din 25 iulie 1977 privind un cod de conduit european referitor la tranzaciile cu valori mobiliare (JO L 212, p. 37), expunerea de motive.

376

77. Alpine Investments susine c, spre deosebire de protecia investitorilor olandezi, protecia investitorilor din alte state membre nu este un motiv imperativ de interes general care s poat justifica impunerea de ctre autoritile olandeze a restriciilor n calea libertii de a presta servicii. Acest argument este greit, deoarece practicile neloiale sau abuzive ale intermediarilor financiari stabilii n rile de Jos fa de investitorii strini pot foarte bine s aduc atingere integritii pieelor financiare olandeze. 78. Prin urmare, concluzionm c protecia investitorilor i pstrarea integritii pieelor olandeze de valori mobiliare pot justifica impunerea de restricii n calea libertii de a presta servicii financiare. 79. Trecem n continuare la examinarea celei de-a doua pri a celei de-a treia ntrebri prin care, astfel cum am vzut, instana de trimitere dorete s afle dac interdicia n litigiu a metodei cold calling poate fi considerat n mod obiectiv necesar pentru protejarea investitorilor i a integritii pieei financiare olandeze i dac aceasta poate fi considerat proporional cu aceste obiective. 80. Conform jurisprudenei, cerinele impuse prestatorilor de servicii trebuie s poat garanta realizarea obiectivului pe care acestea l urmresc, i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Altfel spus, trebuie ca acelai rezultat s nu poat fi obinut prin norme mai puin restrictive1. 81. Alpine Investments susine c interdicia n litigiu nu ndeplinete cerina proporionalitii, deoarece exist mijloace mai puin restrictive care permit obinerea aceluiai rezultat. Aceasta se refer la interdicii mai puin stricte, n vigoare n Regatul Unit i n Statele Unite. 82. n special n Regatul Unit, serviciile financiare sunt supuse cadrului de reglementare instituit de Financial Services Act din 1986. n temeiul acestei legi, o persoan poate exercita o activitate de investiii numai cu condiia de a obine o autorizaie sau de a fi o persoan scutit. O persoan poate obine o autorizaie datorit calitii acesteia de membru al unei organizaii de auto-reglementare recunoscute. Una dintre aceste organizaii este Securities and Futures Authority (denumit n continuare SFA). Alpine Investments se refer la Conduct of Business Rules ale SFA, n temeiul crora ntreprinderile trebuie s instituie i s menin proceduri de control destinate asigurrii faptului c toi angajaii i agenii acesteia respect normele privind apelurile telefonice nesolicitate adresate investitorilor privai. Procedurile de control trebuie s includ nregistrarea pe band magnetic a tuturor apelurilor nesolicitate adresate investitorilor i pstrarea de registre ale tuturor apelurilor de acest tip la data la care acestea sunt efectuate. Alpine Investments concluzioneaz c este posibil protejarea investitorilor prin nregistrarea apelurilor telefonice pe benzi magnetice. Aceasta face referire la norme similare care au fost adoptate n Statele Unite de National Futures Association. 83. De asemenea, Alpine Investments susine c, deoarece interzicerea metodei cold calling se aplic n mod general tuturor ntreprinderilor, aceasta nu ia n considerare comportamentul ntreprinderilor individuale. Prin urmare, aceasta nu face distincii i impune, fr a fi nevoie, o sarcin ntreprinderilor care desfoar activiti legitime.

1 Hotrrea Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii, citat anterior la nota 22, considerentul 15; Hotrrea Comisia mpotriva Franei, citat anterior la nota 21, considerentul 15; Hotrrea Comisia mpotriva Greciei, citat anterior la nota 17, considerentul 19.

377

84. Aceste argumente nu ni se par convingtoare. Motivele care au dus la impunerea interdiciei n litigiu de ctre ministru sunt expuse n ordonana de trimitere. n cursul anului 1991, ministrul a primit numeroase plngeri din partea persoanelor care, n urma practicilor de cold calling, au ncheiat tranzacii pe care le-au regretat ulterior. Din aceast cauz, ministrul a considerat c metoda cold calling era indezirabil i a luat decizia politic de a o interzice. n conformitate cu aceast politic, toate derogrile acordate n temeiul articolului 8 din WEH dup luna octombrie 1991 au fost nsoite de o interdicie asemntoare celei impuse societii Alpine Investments. 85. Dup prerea noastr, n lumina motivelor care au determinat-o, decizia de interzicere a metodei cold calling nu este disproporionat. Dei interdicia se aplic fr deosebire tuturor ntreprinderilor, independent de comportamentul individual al acestora, obiectivul acesteia este de a reface i de a pstra ncrederea investitorilor n piaa valorilor mobiliare, ceea ce, n realitate, va fi n favoarea tuturor prestatorilor de servicii de pe aceast pia. Mai mult, impunerea interdiciei de ctre ministru doar anumitor ntreprinderi n funcie de comportamentul din trecut al acestora ar fi mai dificil i mai costisitor de gestionat, putnd da natere unor inegaliti i fiind ineficient. 86. Nu este corect nici s afirmm c interzicerea metodei cold calling este disproporionat din punct de vedere al efectelor acesteia. Societii Alpine Investments nu i este n niciun fel interzis s i comercializeze serviciile. Acesteia i este interzis doar contactarea potenialilor clieni prin telefon sau personal, fr consimmntul prealabil, explicit i n scris al acestora. Aceasta nu constituie o obligaie restrictiv necorespunztoare. n primul rnd, aceasta afecteaz doar noii clieni ai societii Alpine Investments, n timp ce clienii existeni vor avea n mod evident posibilitatea de a-i da consimmntul scris pentru contactri viitoare. n al doilea rnd, dup cum am neles, este suficient pentru societatea Alpine Investments s se adreseze prin pot potenialilor clieni solicitndu-le s i comunice n scris dac doresc ca aceasta s-i contacteze n viitor. Ni se pare c este vorba de o tehnic de comercializare care, pe de o parte, este puin costisitoare pentru prestatorul de servicii i care, pe de alt parte, nu este inoportun i este simpl pentru potenialul client. 87. Din punctul de vedere al acestuia din urm, interzicerea metodei cold calling prezint dou garanii suplimentare. ntruct trebuie s contacteze n scris potenialii clieni, prestatorul de servicii explic mai n detaliu i n termeni mai clari natura serviciilor pe care le ofer. De asemenea, potenialul client dispune de mai mult timp pentru a analiza informaiile oferite i nu trebuie s ia o decizie rapid ntr-un moment n care nu este pregtit, cum este cazul cnd trebuie s rspund n cursul unei convorbiri telefonice. Nu ne putem imagina cum o persoan care urmrete n mod serios o investiie pe piaa valorilor mobiliare i dorete s beneficieze de serviciile societii Alpine Investments ar suferi un prejudiciu datorit faptului c aceasta din urm nu o poate contacta telefonic sau personal fr consimmntul prealabil al acesteia. 88. Nu ni se pare mai convingtor nici argumentul societii Alpine Investments, conform cruia Conduct of Business Rules al SFA impun o restricie mai puin riguroas n Regatul Unit. Faptul c un alt stat membru impune norme mai puin stricte nu nseamn c normele n vigoare n rile de Jos ncalc principiul proporionalitii. Aceasta rezult n mod clar din faptul c directivele de armonizare n domeniul proteciei consumatorului autorizeaz de obicei statele membre s impun cerine mai stricte sau suplimentare. A fortiori, n lipsa msurilor de armonizare, normele unui stat membru nu pot fi considerate contrare principiului proporionalitii, pe motiv c un alt stat membru aplic norme mai puin stricte. Hotrrea

378

Oosthoek1 confirm acest lucru. n aceast cauz, legislaia olandez interzicea acordarea de cadouri gratuite cu titlu de promovare a vnzrilor, cu excepia cazurilor n care consumarea sau utilizarea cadoului era n legtur cu produsul pentru achiziionarea cruia era acordat. Curtea a considerat c, dei cerina consumului sau a utilizrii ataate nu a fost integrat n legislaia altor state membre, aceasta nu depea ceea ce era necesar pentru atingerea obiectivelor urmrite. 89. Astfel cum am artat deja, Directiva 93/22 nu armonizeaz normele naionale referitoare la modalitatea de comercializare a investiiilor. Preambulul acesteia indic n mod expres c activitile de vnzare la domiciliu sau din u n u a valorilor mobiliare transferabile nu intr sub incidena prezentei directive, iar reglementarea acestora ar trebui s fac obiectul unor dispoziii de drept intern2. 90. Prin urmare, este clar c, n lipsa normelor de armonizare, fiecare stat membru dispune de o anumit putere de apreciere pentru stabilirea nivelului de protecie a investitorilor pe teritoriul acestuia. n caz contrar, ar rezulta c, n lipsa normelor de armonizare, statele membre ar trebui s i alinieze legislaiile dup cea a statului membru care impune cerinele cele mai puin restrictive. Aceasta ar putea avea ca efect scderea ncrederii investitorilor, n locul promovrii acesteia. 91. Problema de a ti dac restriciile impuse de legislaia naional utilizrii unei tehnici de comercializare trec testul proporionalitii trebuie s fie examinat n special n raport cu condiiile care predomin pe piaa naional i cu motivele care au condus la adoptarea acestora. Dup prerea noastr, interdicia n litigiu nu aduce atingere principiului proporionalitii. Aceasta a fost introdus pentru a face fa practicilor abuzive din cauza crora investitorii au suferit pierderi financiare; aceasta constituia un rspuns rezonabil n raport cu obiectivul de protejare a investitorilor pe piee pe care acetia sunt deosebit de vulnerabili i nu mpiedic ntreprinderi precum Alpine Investments s i comercializeze serviciile, ci doar le mpiedic s utilizeze o anumit tehnic de comercializare. Concluzie 92. Pentru motivele artate mai sus, suntem de prere c trebuie rspuns dup cum urmeaz la ntrebrile adresate de instana naional: 1) Articolul 59 din tratat trebuie s fie interpretat n sensul c acesta se aplic atunci cnd o persoan stabilit ntr-un stat membru le ofer prin telefon unor poteniali clieni stabilii ntrun alt stat membru furnizarea de servicii. 2) Legislaia unui stat membru care le interzice persoanelor stabilite pe teritoriul su s efectueze apeluri telefonice nesolicitate spre poteniali clieni stabilii n alte state membre pentru a-i comercializa serviciile constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii. 3) a) Protecia investitorilor i pstrarea integritii pieelor financiare pot justifica impunerea de restricii n calea libertii de a presta servicii. 3) b) Articolul 59 nu se opune unei legislaii care, pentru mpiedicarea abuzurilor care pot

1 Hotrrea din 15 decembrie 1982 (cauza 286/81, Rec. p. 4575). A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 25 iulie 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivia (cauzele conexate C-1/90 i C-176/90, Rec. p. 1-4151, considerentele 16 i 17). 2 Preambul, al optulea considerent.

379

aduce prejudicii investitorilor, interzice practica ce const n efectuarea de apeluri telefonice nesolicitate unor poteniali clieni rezideni n alte state membre, pentru a le propune servicii n legtur cu investirea n valori mobiliare i n mrfuri.

380

HOTRREA CURII DIN 10 MAI 19951 n cauza C-384/93, avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de College van Beroep voor het Bedrijfsleven pentru pronunarea, n litigiul pendinte n faa acestei instane ntre ALPINE INVESTMENTS BV i MINISTER VAN FINANCIN, a unei hotrri preliminare privind interpretarea articolului 59 din Tratatul CEE, CURTEA, compus din domnii G. C. Rodrguez Iglesias, preedinte, F. A. Schockweiler, P. J. G. Kapteyn i C. Gulmann, preedini de camer, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward (raportor) i J.-P. Puissochet, judectori, avocat general: domnul F. G. Jacobs, grefier: doamna L. Hewlett, administrator, avnd n vedere observaiile scrise prezentate: 5. 6. 7. pentru Alpine Investments BV, de G. van der Wal i W. B. J. van Overbeek, avocai la Hoge Raad der Nederlanden, pentru guvernul olandez, de domnul A. Bos, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, pentru guvernul elen, de domnul V. Kontolaimos, consilier juridic adjunct n cadrul Consiliului Juridic de Stat, i de doamna V. Pelekou, mandatar judiciar n cadrul Consiliului Juridic de Stat, n calitate de ageni, pentru guvernul Regatului Unit, de domnii J. D. Colahan, de la Treasury Solicitor's Department, n calitate de agent, i de domnul P. Duffy, barrister, pentru Comisia Comunitilor Europene, de domnii B. Smulders i P. van Nuffel, membri ai Serviciului Juridic, n calitate de ageni,

8. 9.

avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale societii Alpine Investments BV, ale guvernului olandez, reprezentat de domnul J. S. van den Oosterkamp, consilier juridic n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, ale guvernului belgian, reprezentat de

1 Limba de procedur : olandeza.

381

domnul J. Devadder, director administrativ n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, ale guvernului elen, ale Guvernului Regatului Unit, reprezentat de domnul C. Vajda, barrister i ale Comisiei Comunitilor Europene, n edina din 29 noiembrie 1994, dup ascultarea concluziilor avocatului general, prezentate n edina din 26 ianuarie 1995, pronun prezenta HOTRRE 6. Prin ordonana din 28 aprilie 1993, primit la Curte la 6 august 1993, College van Beroep voor het Bedrijfsleven (denumit n continuare College van Beroep) a adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, mai multe ntrebri preliminare privind interpretarea articolului 59 din tratat. 7. Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unei aciuni introduse de Alpine Investments BV mpotriva interdiciei impuse de Ministerul de Finane olandez de a contacta persoane de drept privat prin telefon, fr consimmntul prealabil n scris al acestora, pentru a le propune diverse servicii financiare (practic cunoscut sub numele de cold calling). 8. Alpine Investments BV, reclamant n aciunea principal (denumit n continuare Alpine Investments), este o societate de naionalitate olandez, cu sediul n rile de Jos, specializat n contracte futures de mrfuri. 9. Prile unui contract futures de mrfuri se angajeaz s cumpere sau s vnd o anumit cantitate de mrfuri de o calitate determinat la un pre i la o dat stabilite la data semnrii contractului. Acestea nu au ns intenia de a primi sau de a livra efectiv mrfurile, ci contracteaz doar n sperana de a profita de fluctuaiile de pre dintre momentul ncheierii contractului i luna livrrii, ceea ce este posibil efectund pe piaa contractelor futures, nainte de nceputul lunii prevzute pentru livrare, operaiunea invers primei tranzacii. 10. Alpine Investments ofer trei tipuri de servicii n domeniul contractelor futures de mrfuri: gestionarea portofoliului, consiliere pentru investiii i transmiterea de ordine ale clienilor ctre brokerii care opereaz pe pieele contractelor futures de mrfuri, situate att n interiorul, ct i n afara Comunitii. Compania are clieni nu numai n rile de Jos, ci i n Belgia, n Frana i n Regatul Unit. Cu toate acestea, nu dispune de niciun sediu n afara rilor de Jos. 11. n perioada evenimentelor care fac obiectul aciunii principale, serviciile financiare erau reglementate n rile de Jos de Wet Effectenhandel din 30 octombrie 1985 (Legea privind tranzaciile cu valori mobiliare, denumit n continuare WEH). Articolul 6 alineatul (1) din aceast lege interzicea oricrei persoane s acioneze n calitate de intermediar n tranzacii cu valori mobiliare fr a dispune de o licen. Articolul 8 alineatul (1) permitea ministrului de Finane s acorde, n circumstane speciale, o derogare de la aceast interdicie. Cu toate acestea, n sensul articolului 8 alineatul (2), derogarea putea fi supus unor restricii i condiii, n scopul prevenirii evoluiilor nedorite n tranzaciile cu valori mobiliare. 12. La 6 septembrie 1991, ministrul de Finane, prt n aciunea principal, a acordat societii Alpine Investments o derogare pentru a plasa ordine la un broker determinat, Merill Lynch Inc. Derogarea preciza c Alpine Investments trebuie s respecte toate normele care ar putea fi adoptate pe viitor de ministrul de Finane n ceea ce privete contactele sale cu poteniali clieni. 382

13. La 1 octombrie 1991, ministrul de Finane a decis s impun o interdicie general intermediarilor financiari care propuneau investiii n contractele futures de mrfuri din afara burselor de mrfuri, de a mai contacta poteniali clieni prin cold calling. 14. Conform guvernului olandez, aceast decizie a fost adoptat n urma numeroaselor plngeri primite de ministrul de Finane n cursul anului 1991 de la investitori care efectuaser investiii neinspirate n acest domeniu. ntruct aceste plngeri proveneau n parte de la investitori stabilii n alte state membre, ministrul a extins interdicia i la serviciile oferite din rile de Jos n alte state, pentru a apra reputaia sectorului financiar olandez. 15. n aceste condiii, la 12 noiembrie 1991, ministrul de Finane a interzis societii Alpine Investments s mai contacteze telefonic sau personal clieni poteniali, cu excepia cazului n care acetia si-ar fi exprimat n prealabil consimmntul, n mod expres i n scris, de a fi contactai n acest mod. 16. Alpine Investments a depus o contestaie mpotriva deciziei ministrului prin care i se interzicea s mai practice cold calling. Ulterior, derogarea fiind nlocuit, la 14 ianuarie 1992, printr-o alt derogare care i permitea s plaseze ordine la un alt broker, Rodham et Renshaw Inc., de asemenea nsoit de interdicia de a practica cold calling, societatea a depus o nou contestaie la 13 februarie 1992. 17. Prin Decizia din 29 aprilie 1992, ministrul de Finane a respins contestaia societii Alpine Investments. La 26 mai 1992, Alpine Investments a introdus o aciune la College van Beroep. 18. ntruct Alpine Investments a susinut, n special, c interzicerea metodei cold calling este incompatibil cu articolul 59 din tratat, n msura n care se refer i la potenialii clieni stabilii n alte state membre dect n rile de Jos, College van Beroep a adresat Curii de Justiie mai multe ntrebri privind interpretarea acestei prevederi: 1) Articolul 59 din Tratatul CEE trebuie s fie interpretat n sensul c se refer i la prestrile de servicii pe care prestatorul le ofer prin telefon din statul membru n care este stabilit unor (poteniali) clieni stabilii ntr-un alt stat membru i apoi le efectueaz din acest statul membru? Prevederile articolului menionat anterior se refer i la condiiile i/sau restriciile care reglementeaz exercitarea legal a activitii profesionale n cauz sau exploatarea legal a ntreprinderii respective n statul membru n care prestatorul de servicii este stabilit, dar care nu se aplic sau, cel puin, nu n acelai mod i nu n aceeai msur, exercitrii activitii profesionale menionate sau exploatrii ntreprinderii menionate n statul membru n care sunt stabilii destinatarii (poteniali) ai prestrii serviciilor n cauz i care, prin urmare, pot constitui pentru prestatorul de servicii, n cadrul ofertei de servicii ctre (poteniali) clieni stabilii ntr-un alt stat membru, obstacole care nu se aplic i celor care presteaz servicii similare i sunt stabilii n acest din urm stat membru? n cazul unui rspuns afirmativ la a doua ntrebare: 3) a) Interesele de protejare a consumatorului i a reputaiei prestrilor de servicii financiare din rile de Jos, aflate la baza unei dispoziii care urmrete combaterea evoluiilor nedorite n comerul cu valori mobiliare, pot fi considerate motive imperative de interes general, care s justifice un obstacol precum cel menionat la ntrebarea anterioar? 383

2)

b) Prevederea unei derogri, care interzice aa-numitul cold calling, poate fi considerat ca fiind n mod obiectiv necesar pentru protejarea intereselor menionate anterior i proporional cu scopul urmrit? 19. Este necesar s se observe, cu titlu introductiv c, presupunnd c ar fi aplicabil tranzaciilor de pe pieele contractelor futures de mrfuri, Directiva 93/22/CEE a Consiliului din 10 mai 1993 privind serviciile de investiii n domeniul valorilor mobiliare (JO L 141, p. 27) este posterioar faptelor care fac obiectul aciunii principale. De altfel, Directiva 85/577/CEE a Consiliului din 20 decembrie 1985 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale (JO L 372, p. 31) nu se aplic nici contractelor ncheiate prin telefon i nici contractelor referitoare la valori mobiliare [articolul 3 alineatul (2) litera (e)]. 20. Prin urmare, ntrebrile adresate Curii trebuie s fie examinate doar n lumina dispoziiilor tratatului aplicabile libertii de a presta servicii. n acest sens, este clar c, fiind efectuate n schimbul unei remuneraii, prestaiile furnizate de Alpine Investments sunt, ntradevr, servicii vizate de articolul 60 din tratat. 21. Prin prima i a doua sa ntrebare, instana de trimitere urmrete, n mod esenial, s afle dac interzicerea metodei cold calling intr n sfera de aplicare a articolului 59 din tratat. n caz afirmativ, dorete s afle, prin a treia sa ntrebare, dac aceast interdicie poate fi totui justificat. Cu privire la prima ntrebare 22. Prima ntrebare adresat de instana naional prezint dou aspecte.

23. n primul rnd, se stabilete dac faptul c serviciile n cauz constituie simple oferte i nu au nc un destinatar determinat mpiedic aplicarea articolului 59 din tratat. 24. n acest sens, se menioneaz c libertatea de a presta servicii devine iluzorie n cazul n care normele naionale pot mpiedica n mod liber ofertele de servicii. Aplicabilitatea dispoziiilor referitoare la libertatea de a presta servicii nu poate fi, prin urmare, condiionat de existena prealabil a unui destinatar determinat. 25. n al doilea rnd, trebuie stabilit dac articolul 59 se refer la serviciile pe care un prestator le ofer prin telefon unor persoane stabilite ntr-un alt stat membru i pe care le furnizeaz fr a se deplasa din statul membru n care este stabilit. 26. n acest caz, ofertele de servicii sunt adresate de un prestator stabilit ntr-un stat membru unui destinatar stabilit n alt stat membru. Din formularea expres a articolului 59 rezult c, n aceste condiii, este vorba de o prestare de servicii, n sensul acestei prevederi. 27. Prin urmare, rspunsul la prima ntrebare este c articolul 59 din tratat trebuie s fie interpretat n sensul c se refer i la serviciile pe care un prestator le ofer prin telefon unor poteniali destinatari stabilii n alte state membre i pe care le furnizeaz fr a se deplasa din statul membru n care este stabilit. Cu privire la a doua ntrebare 28. Prin cea de-a doua ntrebare, instana naional dorete s afle dac normele unui stat 384

membru care interzic prestatorilor de servicii stabilii pe teritoriul su s adreseze apeluri telefonice nesolicitate unor poteniali clieni stabilii n alte state membre, pentru a le propune serviciile sale, constituie sau nu o restricie privind libertatea de a presta servicii, n sensul articolului 59 din tratat. 29. Este necesar s se fac o observaie preliminar, i anume c interdicia n cauz se aplic ofertelor de servicii transfrontaliere. 30. Pentru a rspunde ntrebrii instanei naionale, trebuie examinate succesiv trei aspecte.

31. n primul rnd, trebuie stabilit dac interdicia de a contacta telefonic poteniali clieni din alt stat membru fr consimmntul prealabil al acestora poate constitui o restricie n calea libertii de a presta servicii. n aceast privin, instana de trimitere atrage atenia Curii asupra faptului c prestatorii stabilii n statele membre de reedin ale potenialilor destinatari nu sunt n mod necesar supui aceleiai interdicii sau, cel puin, nu n acelai mod. 32. Este necesar s se specifice c o interdicie precum cea n litigiu n aciunea principal nu constituie o restricie privind libertatea de a presta servicii, n sensul articolului 59, doar pentru simplul fapt c alte state membre aplic norme mai puin stricte prestatorilor de servicii similare stabilii pe teritoriul lor (a se vedea, n acest sens, Hotrrea din 14 iulie 1994, Peralta, cauza C-379/92, Rec. p. I-3453, considerentul 48). 33. Cu toate acestea, o astfel de interdicie priveaz operatorii n cauz de o tehnic rapid i direct de publicitate i de contactare a potenialilor clieni stabilii n alte state membre. Prin urmare, aceasta poate constitui o restricie n calea libertii de a presta servicii transfrontaliere. 34. n al doilea rnd, trebuie examinat dac aceast concluzie poate fi modificat prin faptul c interdicia n cauz este impus de statul membru n care este stabilit prestatorul, i nu de statul membru n care este stabilit destinatarul potenial. 35. Articolul 59 primul paragraf din tratat interzice restriciile privind libertatea de a presta servicii n cadrul Comunitii, n general. Prin urmare, aceast dispoziie privete nu numai restriciile stabilite de statul de destinaie, ci i pe cele stabilite de statul de origine. Astfel cum a hotrt Curtea n mai multe rnduri, dreptul la libertatea de a presta servicii poate fi invocat de o ntreprindere mpotriva statului n care aceasta este stabilit, n cazul n care serviciile sunt furnizate unor destinatari stabilii n alt stat membru (a se vedea hotrrile din 17 mai 1994, Corsica Ferries, cauza C-18/93, Rec. p. I-1783, considerentul 30; Peralta, citat anterior, considerentul 40; Hotrrea din 5 octombrie 1994, Comisia mpotriva Franei, cauza C381/93, Rec. p. I-5145, considerentul 14). 36. Rezult c interzicerea metodei cold calling nu depete sfera de aplicare a articolului 59 din tratat, pentru simplul fapt c este impus de statul n care este stabilit prestatorul de servicii. 37. n cele din urm, trebuie examinate anumite argumente invocate de guvernul olandez i de Guvernul Regatului Unit. 38. Acestea au susinut c interdicia n cauz nu intr n sfera de aplicare a articolului 59 din tratat, ntruct este o msur de aplicare general, nu este discriminatorie i nu are ca obiect sau ca efect obinerea unui avantaj pentru piaa naional n raport cu prestatorii de servicii din alte state membre. Or, afectnd doar modul n care aceste servicii sunt oferite, aceasta este analog msurilor nediscriminatorii care reglementeaz modalitile de vnzare 385

care, conform jurisprudenei Keck i Mithouard (Hotrrea din 24 noiembrie 1993, cauzele conexate C-267/91 i C-268/91, Rec. p. I-6097, considerentul 16), nu intr n sfera de aplicare a articolului 30 din Tratatul CEE. 39. Aceste argumente nu pot fi acceptate.

40. Dei este adevrat c o interdicie precum cea din aciunea principal are un caracter general i nediscriminatoriu i c nu are ca obiect sau ca efect obinerea unui avantaj pentru piaa naional n raport cu prestatorii de servicii din alte state membre, nu este mai puin adevrat c, astfel cum s-a artat anterior (a se vedea considerentul 28), aceasta poate constitui o restricie n calea libertii de a presta servicii transfrontaliere. 41. O asemenea interdicie nu este analog normelor privind modalitile de vnzare, pe care jurisprudena Keck i Mithouard le-a considerat n afara sferei de aplicare a articolului 30 din tratat. 42. Conform acestei jurisprudene, nu poate afecta comerul ntre statele membre aplicarea, pentru produsele provenind din alte state membre, a unor prevederi naionale care interzic sau limiteaz, pe teritoriul statului membru importator, anumite modaliti de vnzare, cu condiia, n primul rnd, ca acestea s se aplice tuturor operatorilor interesai care i exercit activitatea pe teritoriul naional i, n al doilea rnd, s afecteze n acelai mod, n drept i n fapt, comercializarea produselor naionale i a celor provenite din alte state membre. Motivul este c aplicarea unor asemenea prevederi nu urmrete s mpiedice accesul acestora din urm la piaa statului membru importator, i nici s le mpiedice accesul mai mult dect l-ar mpiedica pe cel al produselor naionale. 43. Or, o interdicie cum este cea n cauz este impus de statul membru n care este stabilit prestatorul de servicii i privete nu doar ofertele pe care acesta le-a fcut unor destinatari stabilii pe teritoriul acestui stat sau care se deplaseaz n acest stat pentru a primi servicii, ci i ofertele adresate unor poteniali destinatari aflai pe teritoriul unui alt stat membru. De aceea, aceasta condiioneaz n mod direct accesul la piaa serviciilor din alte state membre, putnd astfel constitui un obstacol pentru comerul intercomunitar de servicii. 44. Prin urmare, rspunsul la a doua ntrebare este c o normele unui stat membru care interzic prestatorilor de servicii stabilii pe teritoriul su s adreseze apeluri telefonice nesolicitate unor poteniali clieni stabilii n alte state membre pentru a le propune servicii constituie o restricie n calea libertii de a presta servicii, n sensul articolului 59 din tratat. Cu privire la a treia ntrebare 45. Prin a treia ntrebare, instana naional dorete s afle dac motive imperative de interes general justific interzicerea metodei cold calling i dac aceast interdicie trebuie considerat ca fiind n mod obiectiv necesar i proporional cu obiectivul urmrit. 46. Guvernul olandez susine c interzicerea metodei cold calling n contractele futures de mrfuri i n afara burselor de mrfuri vizeaz, pe de-o parte, protejarea reputaiei pieelor financiare olandeze i, pe de alt parte, protejarea publicului investitor. 47. Trebuie artat, n primul rnd, c pieele financiare au un rol important n finanarea agenilor economici i c, avnd n vedere natura speculativ i complexitatea contractelor futures de mrfuri, buna funcionare a acestora depinde n mare parte de ncrederea pe care acestea le-o inspir investitorilor. Aceast ncredere este condiionat, n special, de existena unor reglementri profesionale menite s asigure competena i loialitatea intermediarilor 386

financiari de care investitorii depind n mod special. 48. Dei este adevrat c protecia consumatorilor pe teritoriul altor state membre nu revine, ca atare, autoritilor olandeze, nu este mai puin adevrat c natura i ntinderea acestei protecii au o influen direct asupra bunei reputaii a serviciilor financiare olandeze. 49. Meninerea bunei reputaii a sectorului financiar naional poate constitui, aadar, un motiv imperativ de interes general care s poat justifica restriciile n calea libertii de a presta servicii financiare. 50. n ceea ce privete proporionalitatea restriciei n cauz, trebuie amintit c, n conformitate cu o jurispruden constant, cerinele impuse prestatorilor de servicii trebuie s poat garanta realizarea obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea acestuia (a se vedea Hotrrea din 25 iulie 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii, cauza C-288/89, Rec. p. I-4007, considerentul 15). 51. Astfel cum a artat n mod ntemeiat guvernul olandez, n cazul metodei cold calling, persoana de drept privat, n general luat pe neateptate, nu este n msur s se informeze asupra riscurilor inerente naturii operaiunilor care i sunt propuse, i nici s compare calitatea i preul serviciilor solicitantului cu oferte ale concurenei. Piaa contractelor futures de mrfuri fiind puternic speculativ i prea puin comprehensibil pentru investitorii neavizai, se impunea protejarea acestora de modalitile de vnzare la domiciliu cele mai agresive. 52. Alpine Investments susine totui c interzicerea metodei cold calling de ctre guvernul olandez nu este necesar, ntruct statul membru al furnizorului ar trebui s aib ncredere n controlul efectuat de statul membru al destinatarului. 53. Acest argument trebuie respins. ntr-adevr, statul membru din care se efectueaz apelul telefonic este cel mai bine plasat pentru a reglementa metoda cold calling. Chiar dac statul de destinaie dorete s interzic metoda cold calling sau s o supun anumitor condiii, acesta nu este n msur s mpiedice sau s controleze apelurile telefonice dintr-un alt stat membru fr cooperarea autoritilor competente ale acestui stat. 54. Prin urmare, interzicerea metodei cold calling de ctre statul membru din care se efectueaz apelul telefonic, menit s protejeze ncrederea investitorilor n pieele financiare ale acelui stat, nu poate fi considerat nepotrivit pentru realizarea obiectivului de asigurare a integritii pieelor respective. 55. Alpine Investments a obiectat, de asemenea, c o interdicie general aplicat vnzrii prin telefon spre potenialii clieni nu este necesar realizrii obiectivelor urmrite de autoritile olandeze. nregistrarea obligatorie de ctre societile de brokeraj a apelurilor telefonice nesolicitate ale acestora ar fi suficient pentru a proteja eficient consumatorii. Asemenea reglementri au fost, de altfel, adoptate i n Regatul Unit de ctre Securities and Futures Authority (autoritatea de control a valorilor mobiliare i a contractelor futures de mrfuri). 56. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat. Astfel cum a artat n mod ntemeiat avocatul general la punctul 88 al concluziilor sale, faptul c un stat membru impune norme mai puin stricte dect cele impuse de un alt stat membru nu nseamn c acestea din urm sunt disproporionate i, prin urmare, incompatibile cu dreptul comunitar. 57. n cele din urm, Alpine Investments susine c, ntruct are un caracter general, interzicerea metodei cold calling nu ia n considerare comportamentul ntreprinderilor 387

individuale i impune prin urmare, fr a fi necesar, o sarcin persoanelor fizice sau ntreprinderilor care nu au fcut niciodat obiectul unei plngeri din partea consumatorilor. 58. i acest argument trebuie s fie respins. Limitarea interzicerii metodei cold calling la anumite ntreprinderi din cauza comportamentului lor din trecut ar putea s nu fie suficient pentru a ndeplini obiectivul de restabilire i meninere a ncrederii investitorilor n piaa naional a valorilor mobiliare n general. 59. n orice caz, reglementarea respectiv are o sfer de aplicare limitat. n primul rnd, aceasta interzice doar contactarea potenialilor clieni prin telefon sau personal, fr a avea consimmntul prealabil scris al acestora, celelalte tehnici de contactare fiind, n continuare, permise. Ulterior, aceast msur afecteaz relaiile cu potenialii clieni, dar nu i cu clienii existeni, care au posibilitatea de a-i da consimmntul scris pentru noi comunicri. n sfrit, interzicerea apelurilor telefonice nesolicitate este limitat la piaa pe care s-au constatat abuzuri, n cazul de fa, cea a contractelor futures de mrfuri. 60. n lumina considerentelor anterioare, interzicerea metodei cold calling nu pare disproporionat n raport cu obiectivul urmrit. 61. Prin urmare, rspunsul la a treia ntrebare este c articolul 59 din tratat nu se opune unei reglementri naionale care, pentru a proteja ncrederea investitorilor n pieele financiare naionale, interzice practica ce const n efectuarea de apeluri telefonice nesolicitate ctre poteniali clieni rezideni ai altui stat membru, cu scopul de a le propune servicii n legtur cu investirea n contracte futures de mrfuri. Cu privire la cheltuielile de judecat 62. Cheltuielile efectuate de guvernele belgian, olandez, elen i cel al Regatului Unit, precum i de Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile din aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de College van Beroep voor het Bedrijfsleven, prin ordonana din 28 aprilie 1993, hotrte: 92. Articolul 59 din Tratatul CEE trebuie interpretat n sensul c se refer i la serviciile pe care un prestator le ofer prin telefon unor destinatari poteniali stabilii n alte state membre i pe care le furnizeaz fr a se deplasa din statul membru n care este stabilit. Normele dintr-un stat membru, prin care se interzice prestatorilor de servicii stabilii pe teritoriul su s efectueze apeluri telefonice nesolicitate ctre poteniali clieni stabilii n alte state membre pentru a le propune serviciile acestora, constituie o restricie privind libertatea de a presta servicii, n sensul articolului 59 din tratat. Articolul 59 din tratat nu se opune normelor naionale care, n scopul de a proteja ncredea investitorilor n pieele financiare naionale, interzic practica ce const n 388

efectuarea de apeluri telefonice nesolicitate unor poteniali clieni rezideni n alte state membre, pentru a le propune servicii n legtur cu investirea n contracte futures de mrfuri. Rodrguez Iglesias Gulmann Murray Schockweiler Mancini Edward Kapteyn Moitinho de Almeida Puissochet

Pronunat n edin public la Luxemburg, 10 mai 1995. Grefier, R. Grass Preedinte, G. C. Rodrguez Iglesias

389

61994J0055 Cauza C-55/94 REINHARD GEBHARD mpotriva CONSIGLIO DELL'ORDINE DEGLI AVVOCATI E PROCURATORI DI MILANO (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Consiglio Nazionale Forense) Directiva 77/249/CEE - Libertatea de a presta servicii Avocai Posibilitatea de a deschide un cabinet Articolele 52 i 59 din Tratatul CE Concluziile avocatului general P. Lger, prezentate la 20 iunie 1995 Hotrrea Curii din 30 noiembrie 1995 Sumarul hotrrii 2. Libera circulaie a persoanelor Libertatea de stabilire Dispoziiile tratatului Domeniul de aplicare Exercitarea, n mod stabil i continuu, de la un domiciliu profesional situat ntr-un stat membru altul dect statul de provenien, a unei activiti adresate, ntre altele, resortisanilor din statul gazd Includere (Tratatul CE, articolul 52) 3. Libertatea de a presta servicii Dispoziiile tratatului Domeniul de aplicare Caracterul temporar al activitilor prestate Criterii Instalarea unei infrastructuri n scopuri profesionale n statul membru gazd Admisibilitate Condiii (Tratatul CE, articolul 60 al treilea paragraf) 4. Libera circulaie a persoanelor Libertatea de stabilire Restricii rezultate din obligaia de a respecta n statul membru gazd reglementrile referitoare la exercitarea anumitor activiti Admisibilitate Condiii Cerina deinerii unei diplome Obligaia autoritilor naionale de a lua n considerare echivalena diplomelor sau a studiilor de formare (Tratatul CE, articolul 52) 2. Un resortisant al unui stat membru care exercit, n mod stabil i continuu, o activitate profesional ntr-un alt stat membru n care, de la un domiciliu profesional, se adreseaz, printre altele, resortisanilor acestui stat, intr sub incidena prevederilor capitolului referitor la dreptul de stabilire i nu sub incidena capitolului privind serviciile. 3. Astfel cum rezult din articolul 60 al treilea paragraf din tratat, normele referitoare la libertatea de a presta servicii se refer, cel puin n cazul n care prestatorul se deplaseaz pentru a realiza prestarea serviciului, la situaia celui care se deplaseaz dintr-un stat membru n altul, nu pentru a se stabili n acel loc, ci pentru a-i exercita temporar activitatea. 390

Caracterul temporar al prestrii de servicii se evalueaz n funcie de durata, frecvena, periodicitatea i continuitatea sa. Nu este exclus posibilitatea ca prestatorul serviciilor, n sensul tratatului, s se poat dota, n statul membru gazd, cu infrastructura necesar (incluznd un birou, un cabinet sau o sal de consultaii) pentru realizarea prestaiei sale. 4. Posibilitatea pentru un resortisant al unui stat membru de a-i exercita dreptul de stabilire i condiiile de exercitare a acestui drept trebuie evaluate n funcie de activitile pe care intenioneaz s le exercite pe teritoriul statului membru gazd. Atunci cnd accesul la o activitate specific nu este supus niciunei reglementri n statul gazd, resortisantul oricrui alt stat membru are dreptul de a se stabili n acest stat i de a exercita aceast activitate. n schimb, atunci cnd accesul sau exercitarea unei activiti specifice fac obiectul, n statul membru gazd, unor anumite condiii, resortisantul unui alt stat membru care intenioneaz s exercite aceast activitate trebuie, n principiu, s ndeplineasc aceste condiii. Astfel de condiii, care pot consta n special n obligaia de a deine anumite diplome, de a aparine unui organism profesional, de a se supune anumitor norme profesionale sau de a respecta reglementrile referitoare la utilizarea titlurilor profesionale, atunci cnd acestea pot mpiedica sau pot face mai puin atractiv exercitarea unei liberti fundamentale garantate de tratat, precum libertatea de stabilire, respect anumite cerine. Acestea sunt n numr de patru: aplicarea lor n mod nediscriminatoriu, justificarea prin motive imperative de interes general, caracterul propriu care s garanteze realizarea obiectivului urmrit i limitarea la ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului menionat. n ceea ce privete condiiile referitoare la deinerea unui titlu, statele membre trebuie s in cont de echivalena diplomelor i, dup caz, s fac o comparaie ntre cunotinele i calificrile cerute de prevederile lor naionale i cele ale persoanei interesate.

391

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL PHILIPPE LGER PREZENTATE LA 20 IUNIE 19951 4) Legea italian care interzice avocailor stabilii ntr-un alt stat membru, care presteaz servicii pe teritoriul Republicii Italiene s deschid pe teritoriul acesteia un cabinet sau un sediu principal sau secundar2, este compatibil cu Directiva 77/249/CEE a Consiliului din 22 martie 1977, de facilitare a exercitrii efective a libertii de a presta servicii de ctre avocai3? 5) Aceasta este, n esen, ntrebarea care v-a fost adresat de Consiglio Nazionale Forense4, ntr-un litigiu al crui cadru de fapt, astfel cum a fost descris de instana de trimitere, este urmtorul. 6) Resortisant german, domnul Gebhard este titularul unei diplome de drept, obinute la Universitatea din Tbingen. Autorizat s exercite profesia de Rechtsanwalt (avocat), acesta este membru al Baroului din Stuttgart de la 3 august 1977. 7) Din anul 1978, acesta are legturi cu Asociaia profesional de avocai milanez Bergmann & Scamoni, printr-o colaborare profesional ntemeiat pe Directiva 77/249. 8) n 1989, domnul Gebhard a ncheiat aceast colaborare i i-a deschis propriul cabinet la Milano, i reprezint clienii n aciunile n faa instanelor italiene mpreun (di concerto) cu mai muli procuratori italieni. 9) Acuzat c a folosit n mod incorect titlul de avvocato, acesta a fost adus n faa Consiliului Ordinului avocailor din Milano, care a hotrt, la 4 decembrie 1989: s l nscrie n registrul ad-hoc la care face referire articolul 12 din Legea nr.31 du 9 februarie 1982; s i interzic folosirea titlului de avvocato; s efectueze mai multe verificri cu privire la exercitarea activitii sale profesionale. 10) La 30 septembrie 1990 a fost iniiat o procedur disciplinar mpotriva domnului Gebhard, pe motiv c a exercitat, n fapt, n Italia o activitate profesional stabil folosind titlul de avvocato i a nclcat astfel obligaiile prevzute de Legea nr. 31/1982 privind prestarea de servicii de ctre avocai5. 11) Prin decizia din 30 noiembrie 1992, Consiliul Ordinului avocailor l-a sancionat prin interdicia de a-i exercita activitatea profesional pentru o perioad de ase luni. Prin urmare, aceast instan nu a rspuns cererii sale de a fi nscris n tabelul Ordinului avocailor i avous din Milano, fcut la 14 octombrie 1991, n temeiul Directivei 89/48/CEE a

1 Limba de procedur: franceza. 2 Articolul 2 din Legea nr. 31 din 9 februarie 1982 privind libertatea de a presta servicii de ctre avocaii resortisani ai unui stat membru al Comunitilor Europene (GURI nr. 42 din 12 februarie 1982). 3 JO L 78, p. 17. 4 Consiliul naional italian al Ordinului avocailor, denumit n continuare CNF. 5 Citat anterior, nota 1.

392

Consiliului din 21 decembrie 19881. 12) Domnul Gebhard a introdus o aciune mpotriva deciziei din 30 noiembrie 1992 i mpotriva deciziei implicite de respingere a cererii sale de nscriere n tabel n faa CNF, care v-a transmis dou ntrebri preliminare, care pot fi, n esen, reformulate dup cum urmeaz: 1) Directiva 77/249 recunoate c legea de transpunere a acestei directive ntr-un stat membru A prevede c nu este permis unui avocat stabilit ntr-un stat membru B i care presteaz servicii n statul membru A s-i deschid un cabinet pe teritoriul acelui stat, fie cu titlu principal sau secundar, dat fiind c directiva nu conine nicio referire la faptul c deschiderea unui cabinet ar putea fi interpretat ca reflectnd intenia avocatului n cauz de a exercita o activitate cu un caracter care nu este temporar sau ocazional, ci permanent? 2) Care sunt criteriile care permit diferenierea ntre exercitarea activitii de avocat, n calitate de prestator de servicii i cea de avocat stabilit ntr-un stat membru? Pentru a evalua dac o activitate are sau nu caracter temporar, se poate folosi drept criteriu durata sau frecvena serviciilor prestate de avocatul care acioneaz n cadrul sistemului definit de Directiva 77/249? 13) Ca rspuns la ntrebrile scrise care i-au fost adresate, reclamantul n aciunea principal a susinut c nu deinea un cabinet propriu n Germania, c nu era asociat al niciunui cabinet, ci c avea statutul de colaborator independent al unui cabinet din Stuttgart din 1980. nscris, n aceast perioad, n baroul acestui ora, domnul Gebhard a petrecut n Germania, n aceast perioad 20 % din timpul su. n Italia, ar n care era rezident, deinea propriul su cabinet, unde exercita activitatea de consiliere extrajudiciar, aplicnd, n special, alt legislaie dect cea italian. n ceea ce privete aplicarea legislaiei italiene i activitatea juridic n aceast ar, apela la practicieni italieni. 14) Dup cum ai artat prilor naintea edinei, aceast cauz nu poate fi examinat, avnd n vedere circumstanele sale, fr a lua n considerare aplicarea articolului 52 din Tratatul CE. Vom face referire la acesta n observaiile finale. 15) Cu titlu preliminar, trebuie s ne asigurm c CNF, care a sesizat pentru prima dat Curtea cu o ntrebare preliminar privind interpretarea, reprezint o instan, n sensul articolului 177 din tratatul CE. 16) Instituit prin lege2, CNF este o instan de apel mpotriva deciziilor consiliilor locale ale Ordinului referitoare la nscrierea n tabelele Ordinelor avocailor i avous i n materie disciplinar. Acesta hotrte n drept, iar deciziile sale pot fi atacate n faa camerelor reunite ale Curii de casaie. Prin urmare, acesta ndeplinete condiiile prevzute de Hotrrea din 30 iunie 1966, Vaassen-Gbbels3. n plus, are calitatea de ter n raport cu autoritatea care a adoptat decizia care face obiectul aciunii4. 17) Cu siguran, prin Ordonana din 18 iunie 1980, Borker5, Curtea a considerat c nu poate fi sesizat, n temeiul articolului 177 din tratat, dect de o instan chemat s se pronune n

1 Privind sistemul general de recunoatere a diplomelor de nvmnt superior acordate pentru formarea profesional cu durata minim de trei ani (JO 1989, L 19, p. 16). 2 Decretul-lege regal (regio decreto-legge) nr. 1578 din 27 decembrie 1933, transformat n Legea nr. 36 din 22 ianuarie 1934, modificat 3 Cauza 61/65, Rec., p. 377, 394. 4 A se vedea considerentul 15 din hotrrea din 30 martie 1993, Corbiau (cauza C-24/92, Rec., p. M277). 5 Cauza 138/80, Rec., p. 1975.

393

cadrul unei proceduri avnd ca scop pronunarea unei hotrri judectoreti i c acesta nu este cazul unui consiliu al Ordinului, care ...nu este sesizat cu un litigiu pe care, din punct de vedere juridic, are misiunea de a-l soluiona, ci printr-o cerere pentru obinerea unei declaraii referitoare la o disput ntre un membru al baroului instanelor dintr-un alt stat membru1. 18) Evident, nu natura organului care a fcut sesizarea, ci obiectul ntrebrii adresate v-a determinat s stabilii c problema nu este de competena Curii. 19) Nu este nicio ndoial c un litigiu privind condiiile de admitere n tabelul Ordinului avocailor sau un litigiu privind o sanciune aplicat de un consiliu al Ordinului reprezint litigii pe care consiliul are obligaia juridic de a le soluiona. 20) n plus, condiiile de nscriere n baroul unui stat membru au fcut obiectul mai multor ntrebri preliminare2, dintre care una3 a fost adresat de o curte de apel invitat s se pronune cu privire la aciunea mpotriva unei decizii a consiliului Ordinului avocailor4. Cu privire la prima ntrebare 21) Dreptul de stabilire i prestarea serviciilor constituie dou ramuri distincte ale dreptului comunitar, care fac obiectul unor capitole distincte n Tratatul CE i care nu se suprapun. 22) Principiul libertii de stabilire are ca obiectiv favorizarea liberei circulaii a persoanelor care desfoar activiti independente, permind profesionitilor resortisani ai unui stat membru s se stabileasc ntr-un alt stat membru, n aceleai condiii cu resortisantul celui deal doilea stat. Cu alte cuvinte, ...stabilirea nseamn integrarea ntr-o economie naional5. 23) Principiul liberei prestri a serviciilor permite numai persoanelor care desfoar activiti independente stabilite ntr-un stat membru n care sunt integrate s i exercite activitatea ntrun alt stat membru. 24) Stabilirea i prestarea de servicii se exclud n mod reciproc: din articolul 60 din Tratatul CEE rezult, n mod clar, c dispoziiile referitoare la libertatea de a presta servicii sunt aplicabile numai cu condiia ca dispoziiile referitoare la libertatea de stabilire s nu fie aplicabile. 25) Normele care guverneaz aceste dou mari liberti sunt foarte diferite. Astfel, activitatea avocatului care presteaz servicii face obiectul Directivei de armonizare 77/249, care permite libertatea de prestare a serviciilor conform calificrii profesionale de origine, n timp ce condiiile de stabilire a avocailor nu fac nc obiectul unei directive de armonizare

1 Punctul 4. 2 De exemplu, hotrrea din 19 ianuarie 1988, Gullung (cauza 292/86, Rec., p. 111) 3 Hotrrea din 24 noiembrie 1977, Razanatsimba (cauza 65/77, Rec., p. 2229). 4 Menionm c, n aceast cauz, Cour d'appel din Douai a anulat n mod inexplicabil decizia luat de Conseil de l'ordre de a v adresa o ntrebare pe motiv c acesta nu este o instan judiciar de drept comun, atunci cnd se pronun asupra admiterii la stagiu, act al autoritii administrative, i nu al unei instane i c, prin urmare, nu are calitatea s sesizeze n mod direct Curtea de Justiie printr-o cerere de pronunare unei hotrri preliminare. Pentru un comentariu critic, a se vedea A. Brunois i L. Pettiti: Un conseil de l'Ordre peut-il renvoyer en interprtation devant la Cour de justice des Communauts? Les dcisions ordinales ont-elles un caractre juridictionnel? (Gazette du Palais din 25 octombrie 1977, p. 513). 5 Punctul 3 din concluziile avocatului general Darmon n Hotrrea din 27 septembrie 1988, Daily Mail (cauza 81/87, Rec., p. 5483).

394

proprii1. Stabilirea avocailor este reglementat de articolele 52 i urmtoarele din tratat. 26) Avocatul care se stabilete ntr-un stat membru trebuie s respecte reglementrile referitoare la stabilirea n acel stat, n msura n care acestea nu sunt discriminatorii i nu au un efect restrictiv asupra liberei circulaii a persoanelor. 27) Condiiile impuse pentru stabilirea n statul membru n care se desfoar activitatea sunt, cu siguran, mult mai stricte dect cele impuse doar pentru prestarea de servicii. 28) De aceea, este important s se fac distincia ntre stabilire i prestarea de servicii. Un operator economic nu trebuie s aib posibilitatea de a evita normele mult mai riguroase privind dreptul de stabilire pretinznd c este prestator de servicii, atunci cnd i exercit activitatea n aceleai condiii ca un operator economic stabilit n statul n care i exercit activitatea2. 29) Astfel, n hotrrea din 3 decembrie 1974, Van Binsbergen3, ai stabilit c: ...nu i se poate nega unui stat membru dreptul de a lua msuri pentru a mpiedica faptul ca un prestator, a crui activitate este n ntregime sau n principal orientat ctre teritoriul acestuia, s se foloseasc de libertatea garantat prin articolul 59, n vederea sustragerii de la normele profesionale care-i sunt aplicabile, n cazul n care se stabilete pe teritoriul acestui stat, o asemenea situaie putnd fi supus controlului judiciar, n temeiul capitolului privind dreptul de stabilire, i nu al celui privind prestarea de servicii4. 30) Astfel cum ai amintit n mod constant dup pronunarea acelei hotrri5, normele privind prestarea de servicii nu trebuie s permit nclcarea sau eludarea normelor privind libertatea de stabilire. Riscul de fraudare este, n special, evident n ceea ce privete profesia de avocat. Avocatul general Darmon a subliniat acest fapt n concluziile sale n Hotrrea din 19 ianuarie 1988, Gullung6: ...se poate ntmpla ca un resortisant comunitar s se prevaleze de libertatea de a presta servicii pentru a realiza, n fapt, o veritabil stabilire i astfel s se sustrag normelor profesionale aplicabile n acest ultim caz7. 31) Prin urmare, avocatul stabilit ntr-un stat membru va trebui s se nscrie n Ordinul avocailor i s cotizeze, s se afilieze la schema de pensii, s aplice normele deontologice locale sau calculul onorariilor, s respecte normele locale referitoare la incompatibilitate, n timp ce avocatul care presteaz servicii nu este, n mod obligatoriu, supus acestor obligaii. 32) n contextul liberei circulaii a avocailor, marcat de un anumit dezechilibru avocaii din anumite state membre circul mai mult dect alii distincia ntre prestarea de servicii i stabilire este deosebit de important.

1 O propunere de directiv a Parlamentului European i a Consiliului pentru a facilita exercitarea permanent a profesiei de avocat ntr-un stat membru, altul dect cel n care a fost obinut calificarea [COM(94) 572 varianta final] a fost prezentat de ctre Comisie la 21 decembrie 1994. 2 P. Troberg a fost cel care a formulat un model de verschleierte Niederlassung, n Kommentar zum EWGVertrag, Artikel 59, Groeben Thiesing Ehlermann, ediia a 4-a, p. 1063. 3 Cauza 33/74, Rec., p. 1299. 4 Punctul 13. 5 A se vedea, n special, Hotrrea din 3 februarie 1993, Veronica Omroep Organisatie (cauza C-148/91, Rec., p. 1-487, punctul 12). 6 Citat anterior, nota 11. 7 Punctul 16.

395

33) Pe plan strict juridic, aceast distincie este complicat, n msura n care rezult dintr-o combinaie de criterii, depinznd strns de circumstanele de fapt, i nu a fcut niciodat obiectul unei definiii sistematice precise. 34) Examinarea jurisprudenei i a textelor din legislaia secundar bazate pe articolul 52 sau pe articolul 59 din Tratatul CE face posibil stabilirea a dou mari criterii care permit realizarea unei distincii ntre prestarea de servicii i stabilire: 1) un criteriu temporal: caracterul temporar al prestrii servicii se opune caracterului continuu al stabilirii; 2) un criteriu geografic: operatorul economic stabilit ntr-un stat membru este, n principal, orientat spre piaa statului n care i concentreaz activitatea. Operatorul economic care presteaz servicii i exercit activitatea n statul gazd numai cu titlu secundar sau accesoriu. S le examinm pe rnd. 35) Articolul 59 din tratat vizeaz schimburile transfrontaliere de servicii avnd un caracter temporar, dup cum reiese chiar din formularea articolului 60 din tratat, care se opune caracterului permanent al activitii exercitate de operatorul stabilit ntr-un stat membru. Hotrrea din 17 decembrie 1981, Webb1, arat n mod clar acest lucru: (articolul 60 al treilea paragraf din tratat) cu toate acestea, nu implic faptul c orice legislaie naional aplicabil cetenilor acestui stat i care vizeaz, n general, o activitate permanent a ntreprinderilor stabilite n acest stat, poate fi aplicat, integral i n acelai mod, unor activiti cu caracter temporar, exercitate de ntreprinderi stabilite n alte state membre2. 36) De asemenea, ai clasificat ca reprezentnd prestare de servicii anumite activiti, deoarece au un caracter tipic ocazional3 (activitile exercitate de societile de asigurare, ca asigurtori principali) sau pentru c sunt limitate n timp4 (serviciile furnizate turitilor de ntreprinderi de turism sau de ghizi turistici independeni). 37) Citm n continuare din Hotrrea din 5 octombrie 1988, Steymann5, conform creia din textul articolului 60 rezult c o activitate exercitat cu titlu permanent sau, n orice caz, fr o limitare previzibil a duratei acesteia, nu poate intra sub incidena dispoziiilor comunitare referitoare la prestrile de servicii6. 38) Caracterul temporal se regsete n textele comunitare referitoare la prestarea de servicii: n conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din Directiva 65/1/CEE7, activitatea prestatorului de servicii este exercitat n statul membru al destinatarului ...pe o durat care corespunde naturii serviciilor oferite. Prestarea de servicii a unui avocat n cadrul Directivei 77/249 se

1 Cauza 279/80, Rec., p. 3305. 2 Punctul 16, sublinierea noastr. 3 Punctul 18 din Hotrrea din 4 decembrie 1986, Comisia mpotriva Danemarcei (cauza 252/83, Rec., p. 3713). 4 Punctul 6 din Hotrrea din 26 februarie 1991, Comisia mpotriva Italiei (Ghizi turistici) (cauza 180/89, Rec., p. 1-709). 5 Cauza 196/87, Rec., p. 6159. 6 Punctul 16. 7 Directiva Consiliului din 14 decembrie 1964 de stabilire a modalitilor de realizare a libertii de a presta servicii n agricultur i horticultur (JO 1965, 1, p. 1).

396

caracterizeaz prin caracterul su temporar1. 39) Activitatea prestatorului de servicii are un caracter precar i episodic. Pentru a utiliza vocabularul Comisiei, prezint un caracter de discontinuitate. 40) A doua caracteristic a prestrii de servicii este c locul principal de desfurare a activitii prestatorului trebuie s fie situat ntr-un alt stat membru dect cel n care este furnizat prestaia. 41) Locul principal de desfurare a activitii este cel care permite operatorului economic s furnizeze servicii unui destinatar situat ntr-un alt stat membru, fie fr a se deplasa, fie prin deplasarea sa temporar n statul n care este furnizat prestarea serviciului. Centrul de gravitate al activitii prestatorului de servicii nu poate fi situat n statul n care este prestat serviciul (cu excepia cazului n care destinatarul serviciului se deplaseaz n statul prestatorului pentru a beneficia acolo de serviciul respectiv). Acesta se afl n statul n care este stabilit prestatorul. 42) Subliniem, pn n prezent, insuficiena acestor dou criterii. Atunci cnd un consilier n domeniul brevetelor, stabilit n Regatul Unit, exercit n mod continuu o activitate de consultan specializat n supravegherea i conservarea drepturilor de proprietate industrial pentru ntreprinderi din Germania i acestea constituie principala sa clientel, acesta nu ndeplinete niciunul din aceste dou criterii. 43) Acest fapt este suficient pentru a demonstra importana ntrebrii care v-a fost adresat: un prestator de servicii poate deine un cabinet n statul gazd, fr a aduce atingere articolului 52 din tratat? I se poate interzice acestuia s-i deschid un astfel de cabinet? 44) Analiza jurisprudenei arat c prestarea de servicii nu exclude, n mod obligatoriu, prezena unei infrastructuri permanente n statul membru al destinatarului prestrii de servicii. 45) n hotrrea din 4 decembrie 1986, Comisia mpotriva Germaniei2, ai considerat n mod categoric c: ...o societate de asigurri dintr-un alt stat membru, care are n statul membru n cauz o prezen permanent, intr sub incidena dispoziiilor tratatului referitoare la dreptul de stabilire, chiar dac aceast prezen nu a luat forma unei sucursale sau a unei agenii, ci se exercit prin intermediul unui simplu birou, gestionat de personalul societii, sau de o persoan independent, dar mandatat pentru a aciona n permanen pentru societatea n cauz, astfel cum ar aciona o agenie3. 5. Astfel, exist prestare de servicii numai n cazul n care asigurtorul este stabilit ntr-un alt stat membru dect cel al titularului poliei, iar asigurtorul nu are o prezen permanent n cel din urm stat, i nici nu i desfoar activitatea n ntregime sau n principal pe teritoriul acestui stat4. Poziia dumneavoastr a fost rezumat n formularea din Hotrrea din 4

1 Punctul 42 din Hotrrea din 25 februarie 1988, Comisia mpotriva Germaniei (cauza 427/85, Rec., p. 1123). 2 Cauza 205/84, Rec., p. 3755. 3 Punctul 21, sublinierea noastr. 4 A se vedea punctul 24 din hotrrea Comisia mpotriva Germaniei, citat anterior.

397

decembrie 1986, Comisia mpotriva Franei1: [...] cerina existenei unui sediu, care constituie n sine o negare a libertii de a presta servicii, depete ceea ce este necesar pentru ndeplinirea obiectivului propus i [...] prin urmare, aceast cerin contravine articolelor 59 i 60 din tratat. 6. n anumite condiii excepionale, nu excludei, cu toate acestea, ca prestatorul de servicii s poat avea n statul membru n care este furnizat prestarea de servicii o prezen permanent. 7. Astfel, n hotrrea Van Binsbergen, citat anterior, ai stabilit, n ceea ce privete reprezentanii legali n faa instanelor olandeze, c: [...] nu poate fi considerat incompatibil cu dispoziiile articolelor 59 i 60 din tratat, n ceea ce privete personalul administrativ din cadrul justiiei, solicitarea existenei unei stabiliri profesionale permanente n raza teritorial a instanelor determinate, n cazul n care aceast solicitare este n mod obiectiv necesar pentru garantarea respectrii normele profesionale legate, n special, de funcionarea justiiei i de respectarea deontologiei2. 8. n Hotrrea din 26 noiembrie 1975, Coenen i alii3, ai considerat c statul gazd are dreptul s i solicite prestatorului de servicii (brokerului de asigurare) s dispun pe teritoriul su de un sediu profesional pentru a asigura prestarea serviciilor: [...] statul membru n cauz dispune, n mod firesc, dac acest sediu este real, de mijloace eficiente pentru a efectua verificrile necesare privind activitatea prestatorului i pentru a se asigura c prestarea de servicii se realizeaz n conformitate cu normele prevzute de legislaia sa naional4. n schimb, cerina suplimentar a unei reedine private a prestatorului pe teritoriul statului menionat pare a fi incompatibil cu tratatul5. 9. V-ai meninut acest punct de vedere n Hotrrea din 20 mai 1992, Ramrath6.

10. Salariat ntr-un birou al societii Treuarbeit din Luxemburg, domnul Ramrath a fost personal autorizat s lucreze ca auditor n Marele Ducat, societatea fiind ea nsi autorizat ca persoan juridic. n 1989, acesta a fost transferat, tot n calitate de angajat, la biroul din Dsseldorf al societii Treuarbeit, continund s-i desfoare activitatea n Luxemburg, ca prestator de servicii. Autoritile luxemburgheze i-au retras autorizaia, pe motiv c nu mai avea un sediu profesional n Luxemburg. Statul membru n care este furnizat prestaia, fr a nclca articolul 59 din tratat, i poate solicita prestatorului o prezen permanent sau un sediu pe teritoriul su n cazul n care prestatorul nu este stabilit n acest stat? 11. n cursul unei verificri a proporionalitii, ai considerat n hotrrea Ramrath c:

[] innd seama de natura special a anumitor activiti profesionale, nu poate fi considerat incompatibil cu tratatul impunerea unor cerinele specifice motivate de punerea n aplicare a normelor care reglementeaz acest tip de activiti. Cu toate acestea, libera circulaie a persoanelor, ca principiu fundamental al tratatului, nu poate fi limitat dect de

1 Cauza 220/83, Rec., p. 3663, punctul 20, sublinierea noastr. De asemenea, a se vedea hotrrea din aceeai dat, Comisia mpotriva Danemarcei, citat anterior, nota 24, punctul 20, i hotrrea Comisia mpotriva Germaniei, citat anterior, punctul 52. 2 Punctul 14. 3 Cauza 39/75, Rec., p. 1547. 4 Punctul 10. 5 Punctul 11. 6 Cauza C-106/91, Rec., p. 1-3351.

398

reglementri justificate de interesul general i care se aplic oricrei persoane sau societi care exercit o activitate pe teritoriul statului n cauz, n msura n care acest interes nu este deja protejat de normele pe care trebuie s le respecte prestatorul n statul membru n care este stabilit [...]1. 12. Ai stabilit c, dat fiind A opta directiv 84/253/CEE a Consiliului din 10 aprilie 1984, n temeiul articolului 54 alineatul (3) litera (g) din Tratatul CEE privind autorizarea persoanelor care rspund de controlul legal al documentelor contabile2, fiecare stat membru stabilete criteriile privind independena i integritatea auditorilor. Pentru a asigura respectarea de ctre auditori a normelor profesionale pe teritoriul acestuia, un stat membru i poate solicita auditorului deinerea unei infrastructuri i a unei anumite prezene efective pe teritoriul su. O astfel de cerin este, cu toate acestea, nejustificat atunci cnd prestatorul este stabilit i autorizat ca auditor de ntreprinderi ntr-un alt stat membru i presteaz servicii n statul gazd, n calitate de angajat al unei persoane care este, la rndul su, stabilit i autorizat n statul respectiv. Efectiv, prin intermediul acestei persoane, autoritile competente pot s se asigure c angajaii respect normele profesionale3. 13. Ce trebuie s nvm din aceast jurispruden?

14. Activitatea prestatorului de servicii exclude ca prestatorul s se stabileasc i astfel s dein un sediu permanent n statul n care este furnizat prestarea. 15. n mod excepional, statul membru n cauz poate impune, cu toate acestea, ca prestatorul s dein o structur permanent pe teritoriul su. Statul membru trebuie s demonstreze c aceast prezen pe teritoriul su este strict justificat. Prin urmare, articolul 59 din tratat poate admite ca prestatorul de servicii s dein o structur permanent n statul membru n care sunt prestate serviciile. 16. n cazul de fa suntem n ipoteza opus: statul italian nu ncearc s se prevaleze de o excepie de la principiul libertii de a presta servicii n cazul avocailor. Dimpotriv, acesta se sprijin pe opusul acestui principiu i ncearc s i interzic prestatorului obinuit s dispun de o structur permanent pe teritoriul su. 17. Prin urmare, nu statul italian trebuie s demonstreze c reglementrile sale respect principiile i normele aplicabile prestrii de servicii i c interdicia adoptat este justificat. 18. Avocatul prestator de servicii este cel care trebuie s demonstreze c o structur permanent pe teritoriul statului membru n care este furnizat prestarea este necesar exercitrii activitii acestuia i c, n lipsa acestei structuri, i-ar fi imposibil s presteze serviciile. 19. Prin urmare, folosirea criteriului temporal i a criteriului locului principal de desfurare a activitii vor permite s se stabileasc dac avocatul care dispune de o structur permanent pe teritoriul unui stat membru i desfoar acolo activitatea ca prestator de servicii sau ca avocat stabilit. 20. n consecin, o interdicie general i absolut, impus de un stat membru unui prestator, de a dispune de o structur permanent pe teritoriul statului n cauz, pare a

1 Punctul 29. 2 JO L 126, p. 20. 3 Punctul 36.

399

reprezenta o restricie excesiv de la libertatea de a presta servicii, n msura n care nu i permite avocatului s aduc proba contrar a necesitii acestei structuri. 21. Situaia este diferit numai n cazul n care condiiile specifice ale profesiei de avocat sunt n totalitate incompatibile cu prezena n statul membru n care sun prestate serviciile a unei structuri permanente puse la dispoziia prestatorului. 22. Din acestea rezult dou consecine.

I Principiul rmne: prezena unui cabinet este dovada stabilirii II n mod excepional, avocatul care presteaz servicii trebuie s poat aduce dovada faptului c prezena unui cabinet pe teritoriul statului n care sunt prestate serviciile i este indispensabil pentru ndeplinirea acestora. S relum aceste dou puncte. I Principiul rmne: prezena unui cabinet este dovada stabilirii 23. n primul rnd, s cercetm cu atenia noiunea de cabinet. Cabinetul unui avocat presupune o adres, un telefon, un secretariat, pe scurt, un spaiu n care sunt oferite servicii publicului. 24. A-i permite unui avocat care presteaz servicii s deschid un cabinet n statul gazd nseamn a-i permite acestuia s fac o ofert de servicii unei clientele poteniale i s rspund solicitrilor acesteia. Prin urmare, i se permite avocatului care presteaz servicii s ofere aceleai servicii ca i avocatul stabilit i s concureze cu acesta, fr a fi supus acelorai obligaii [articolul 4 alineatul (1) din Directiva 77/249 exclude posibilitatea ca acesta s se nscrie ntr-o organizaie profesional din statul membru gazd, dar trebuie s respecte normele profesionale n special cele disciplinare aplicabile n statul su de origine]. 25. Astfel, n momentul n care domnul Gullung a deschis un birou de consultan juridic n Mulhouse i a folosit o hrtie cu antet n care era menionat cabinet davocat et de conseil, ne-am putut ntreba dac aceast persoan nu era deja stabilit, n scopul exercitrii activitilor sale, pe teritoriul francez1. 26. Prin urmare, ne aflm n prezena unui sediu permanent, pe care l considerai ca fiind o negare a libertii de a presta servicii2. 27. n al doilea rnd, interpretarea articolului 59 din tratat n privina avocailor ine seama de posibilitatea, larg deschis, ca avocatul stabilit ntr-un stat membru s deschid un cabinet secundar ntr-un alt stat membru. 28. De la Hotrrea din 12 iulie 1984, Klopp3, ai considerat, ntr-adevr, c libertatea de stabilire a unui avocat nu se poate limita la dreptul de a nfiina un singur sediu n cadrul Comunitii, fie i n absena unor directive referitoare la stabilire. Astfel, un avocat se poate folosi de libertatea de stabilire fie pentru a-i transfera locul principal de desfurare a activitii ntr-un alt stat membru, fie pentru a nfiina un sediu secundar.

1 A se vedea hotrrea Gullung, citat anterior, punctul 26. 2 A se vedea punctul 19 din hotrrea din 14 ianuarie 1988, Comisia mpotriva Italiei (cauza 63/86, Rec., p. 29). 3 Cauza 107/83, Rec., p. 2971.

400

29. Posibilitatea oferit avocailor de a se stabili simultan n mai multe state membre, cu respectarea normelor referitoare la stabilire aplicabile n fiecare dintre aceste state trebuie s conduc Curea la o interpretare restrictiv a normelor referitoare la prestarea de servicii, care, fr a oferi aceleai garanii consumatorului, pot fi utilizate pentru a eluda normele referitoare la stabilire. Am mai putea aduga faptul c libertatea de stabilire a avocailor a fost, n mare msur, facilitat de Hotrrea din 7 mai 1991, Vlassopoulou1. II n mod excepional, avocatul care presteaz servicii trebuie s poat aduce dovada faptului c prezena unui cabinet pe teritoriul statului n care sunt prestate serviciile i este indispensabil pentru ndeplinirea acestora. Vom face patru observaii n acest sens. 1) Prezena unei infrastructuri permanente n statul membru n care este prestat serviciul poate corespunde unei necesiti a prestatorului. 2) Directiva 77/249 nu interzice ca prestatorul serviciilor s dein o infrastructur permanent pe teritoriul statului membru n care sunt prestate serviciile, dac aceast infrastructur este necesar. 3) Controlul respectrii normelor deontologice nu impune ca avocatul prestator s nu dein o structur permanent. Dimpotriv, aceasta faciliteaz controlul activitii prestatorului. 4) Riscul unui sediu ascuns este limitat. 1) Prezena unei infrastructuri permanente n statul membru n care este prestat serviciul poate corespunde unei necesiti a prestatorului. 30. Avocatul prestator i poate exercita activitatea prin cabinetul su de origine, fie ntruct destinatarul serviciilor sale se deplaseaz, fie pentru c obiectul, produsul serviciului i se transmite direct, de exemplu prin pot. Acesta poate oferi consultan, realizat n cadrul cabinetului su i apoi transmis destinatarului domiciliat ntr-un alt stat membru: n acest caz, prestatorul nu trebuie s treac fizic frontiera statului pentru a-i exercita activitatea2. Interdicia de a deschide un cabinet n statul destinatarului serviciului nu afecteaz n mod evident exercitarea acestui tip de prestare. 31. ntr-un alt caz tipic, prevzut la articolul 60 alineatul (3) din tratat, prestatorul de servicii se deplaseaz pe teritoriul statului n care este furnizat prestarea: avocatul se ntlnete cu clientul, l consiliaz, l reprezint sau l asist n justiie. I se poate chiar ntmpla s petreac o perioad de timp considerabil, de exemplu n cazul unui proces de importan major. 32. Cu siguran, considerai c mijloacele actuale de transport i de telecomunicaii ofer posibilitatea de a asigura, n mod corespunztor, meninerea legturii cu autoritile judiciare i cu clienii3. 33. Avocatul care presteaz servicii trebuie s demonstreze c, n ciuda existenei acestor

1 Cauza C-340/89, Rec., pp. 1-2357. 2 A se vedea, cu privire la acest tip de servicii, punctul 22 din Hotrrea din 10 mai 1995, Alpine Investment (cauza C-384/93, Rec. p. 1-1141). 3 Hotrrea Klopp, citat anterior, punctul 21. A se vedea, de asemenea, punctul 28 din Hotrrea din 25 februarie 1988, Comisia mpotriva Germaniei, citat anterior, nota 29, i punctul 35 din Hotrrea din 10 iulie 1991, Comisia mpotriva Franei (cauza C-294/89, Rec., p. 1-3591).

401

mijloace, se impune nfiinarea unui cabinet n statul n care sunt prestate serviciile. n acest sens, jurisprudena Curii susine n plus c: [...] n ceea ce privete libertatea de a presta servicii, accesul la proprietatea i utilizarea bunurilor imobiliare este garantat de articolul 59 din tratat, n msura n care acest acces este util pentru a permite exercitarea efectiv a acestei liberti1. n opinia noastr, avocatul care presteaz servicii poate demonstra numai n mod excepional caracterul indispensabil al deschiderii unui cabinet n statul membru gazd. 2) Directiva 77/249 nu interzice ca prestatorul serviciilor s dein o infrastructur permanent pe teritoriul statului membru n care sunt prestate serviciile, dac aceast infrastructur este necesar. 34. Directiva 77/249 prevede un anumit numr de msuri de facilitare a exercitrii efective a activitilor de ctre avocaii care presteaz servicii. 35. Fiecare stat membru recunoate ca avocai persoanele care exercit aceast profesie n celelalte state membre. Avocatul care presteaz servicii folosete titlul profesional din statul membru n care este stabilit. 36. Acesta este necesar s respecte normele statului membru gazd, cum sunt cele privind incompatibilitile, secretul profesional, interdicia pentru avocat de a acorda asisten juridic prilor aflate n conflict de interese i publicitatea2. 37. Pentru a exercita activiti juridice propriu-zise n faa instanelor, statul membru gazd poate impune avocatului care presteaz servicii, provenit dintr-un alt stat membru, s fie prezentat preedintelui instanei i s acioneze n colaborare cu un avocat care profeseaz pe lng aceast instan3. Ai explicat raionamentul acestei dispoziii: [...] obligaia care i se impune acestuia de a aciona n colaborare cu un avocat local are ca scop s i furnizeze sprijinul necesar pentru a aciona ntr-un sistem judiciar diferit de cel cu care este obinuit i s ofere tribunalului sesizat asigurarea c avocatul care presteaz servicii dispune efectiv de acest sprijin i, astfel, este n msur s respecte n totalitate normele procedurale i de deontologie profesional aplicabile4. 38. Avocatul care presteaz servicii exercit activiti de reprezentare i aprare a unui client n instan sau n faa autoritilor publice [] n condiiile prevzute pentru avocaii stabilii n statul respectiv, cu excluderea oricrei condiii de edere sau de nscriere ntr-o organizaie profesional n statul respectiv5. 39. Astfel, directiva exclude posibilitatea ca avocatul care presteaz servicii s i aib reedina pe teritoriul statului membru n care este prestat serviciul, deoarece o astfel de reedin ar constitui o prob irefragabil c i petrece majoritatea timpului pe teritoriul acestui stat, c centrul de gravitate al activitii sale se afl pe acest teritoriu i c, prin urmare este stabilit acolo. 40. Acest text nu se opune faptului ca avocatul s dispun de o structur care s i permit s i exercite, punctual, n mod temporar, activitatea sa de prestator de servicii. 41. Acesta era sensul articolului 3 alineatul (2) din Programul general pentru eliminarea

1 Hotrrea n Cauza 305/87 Comisia/Grecia, Rec. 1461, alineatul (24), subl.n. 2 Articolul 4 alineatul (4) din Directiva 77/249. 3 Articolul 5. 4 Punctul 23 din Hotrrea din 25 februarie 1988, Comisia mpotriva Germaniei, citat anterior, nota 29. 5 Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 77/249, sublinierea noastr.

402

restriciilor n calea libertii de a presta servicii, adoptat de Consiliu la 18 decembrie 19611. 3) Controlul respectrii normelor deontologice nu impune ca avocatul prestator s nu dein o structur permanent. Dimpotriv, aceasta faciliteaz controlul activitii prestatorului. 42. Cu excepia activitii extrajudiciare a avocatului, acest control este asigurat prin instituirea colaborrii cu un avocat autorizat n stat membru gazd, fapt impus avocatului prestator de servicii originar dintr-un alt stat membru. 43. Hotrrea Ramrath, citat anterior, demonstreaz c prezena unei structuri permanente faciliteaz controlul activitii prestatorului. 4) Riscul unui sediu ascuns este limitat. 44. n primul rnd, faptul c exist o infrastructur permanent n statul gazd nu nseamn c activitatea de avocat desfurat n acel stat este, de asemenea, permanent. Avocatul trebuie s poat demonstra c existena n mod permanent a unui cabinet n statul n care este prestat serviciul i este indispensabil pentru realizarea prestrii de servicii, chiar dac acel cabinet nu este folosit dect periodic. 45. n al doilea rnd, este adevrat c n jurisprudena sa constant Curtea a considerat c unui stat membru nu i se poate nega dreptul de a adopta msuri menite s mpiedice exercitarea libertilor garantate prin tratat de ctre un prestator a crui activitate este n ntregime sau n principal direcionat spre teritoriul su, n vederea sustragerii de la normele care i sunt aplicabile n cazul n care s-a stabilit pe teritoriul acestui stat [...]2. n plus, este necesar ca aceste msuri s fie proporionale cu obiectivul urmrit3. Considerm c msurile mai puin restrictive n ceea ce privete schimburile de prestri de servicii fa de o interdicie general i absolut de a deine un cabinet ar permite reglementarea i controlul activitii avocatului care presteaz servicii n statul membru gazd, astfel nct s poat fi detectate eventualele fraude mpotriva normelor privind stabilirea. n afar de posibilitatea impunerii colaborrii cu un avocat autorizat, statul membru gazd ar putea, de exemplu, s prevad obligaia unei declaraii. 46. n definitiv, interdicia general i absolut de a deschide un cabinet, impus de legislaia italian avocailor care presteaz servicii, se bazeaz pe prezumia irefragabil de fraud: pe motiv c un avocat prestator de servicii care ar deschide un cabinet nu ar putea fi dect un avocat care intenioneaz s eludeze normele privind stabilirea, legea nu i ofer aceast posibilitate. Considerm c, dimpotriv, deschiderea unui cabinet poate corespunde unei veritabile necesiti pentru avocatul prestator i c statul n care este deschis cabinetul este cel care trebuie s demonstreze, dup caz, existena unei eventuale nclcri a normelor privind libertatea de stabilire. 47. Concluzia noastr este c articolele 59 i 60 din tratat i Directiva 77/249 trebuie interpretate n sensul c se opun legislaiei naionale din statul membru gazd care interzice

1 Acest program (JO 1962, 2, p. 32) prevede c: ...urmtoarele restricii vor fi eliminate... Acesta este i cazul dispoziiilor i practicilor care, doar n privina strinilor, exclud, limiteaz sau subordoneaz unor condiii, posibilitatea acestora de a-i exercita drepturile aferente prestrii de servicii i n special a capacitii: [] (d) de a dobndi, de a utiliza sau de a nstrina drepturi i bunuri mobile sau imobile. (Titlul III punctul A al treilea paragraf). 2 Punctul 20 din Hotrrea din 5 octombrie 1994, TV10 (cauza C-23/93, Rec., pp. 1-4795). 3 A se vedea Hotrrea din 18 martie 1980, Debauve i alii (cauza 52/79, Rec., p. 833, punctele 12 i 22).

403

avocatului prestator s deschid un cabinet pe teritoriul statului respectiv. Cu privire la a doua ntrebare 48. Din considerentele precedente rezult c distincia dintre prestarea de servicii i stabilire nu se bazeaz pe un singur criteriu: dup cum am vzut, un cabinet din statul gazd poate, n mod excepional, s aparin unui avocat prestator de servicii stabilit ntr-un alt stat membru, iar prezena unui cabinet deschis n permanen nu permite s se prezume, n mod irefragabil, c proprietarul su este un avocat stabilit n acel loc. 49. n consecin, exist o gam de indicii care permit s se fac distincia ntre prestarea de servicii i stabilire. 50. Localizarea centrului principal de desfurare a activitii avocatului, locul reedinei sale principale, importana cifrei sale de afaceri n diferitele state membre n care i exercit activitatea, timpul petrecut n fiecare dintre acestea, locul n care este nscris n barou vor fi tot attea indicii care s permit caracterizarea activitii n fiecare dintre statele membre n cauz. Cu privire la aplicarea articolului 52 din tratat 51. Din considerentele de mai sus rezult, de asemenea, c nu intr n domeniul de aplicare al articolului 59 din tratat situaia avocatului nscris n baroul unui ora dintr-un stat membru A, care i deschide un cabinet permanent pe teritoriul statului membru B, unde i desfoar cea mai mare parte a activitii sale profesionale. 52. Faptul c avocatul care presteaz servicii este specializat ntr-o anumit ramur a dreptului i pe un anumit tip de clientel i faptul c aplic n statul membru n care presteaz serviciile n principal legislaia altui stat membru nu l mpiedic s concureze cu un avocat stabilit n statul respectiv care, la rndul lui, este specialist n acea ramur de drept sau care urmrete, la rndul su, acelai tip de clientel. Astfel, reclamantul n aciunea principal ar putea face concuren, n special, unui avocat german stabilit n Italia, n conformitate cu normele impuse de statul n cauz privind stabilirea. 53. Avocatul stabilit ntr-un stat membru A care deschide un alt cabinet ntr-un stat membru B folosindu-se de titlul su de origine i care ofer consultaii juridice limitate la dreptul statului membru A este de facto stabilit n cel de al doilea stat i intr n domeniul de aplicare al articolului 52 din tratat1. 54. ntrebarea la care se dorete s se rspund este dac acesta trebuie s se supun normelor i obligaiilor care le revin avocailor stabilii n cazul n care exercit o profesie distinct, care nu se spune acelorai cerine, reprezint o problem de drept naional care nu a fost nc armonizat. 55. De exemplu, profesia de avocat dispune n anumite state membre de monopolul consilierii juridice. n alte state, este permis ca aceasta s se desfoare n cadrul unor cabinete de juriti din alte state membre, crora le acord consultan numai n ceea ce privete dreptul acestor state.

1 Este semnificativ n acest sens faptul c reclamantul n aciunea principal dup cum a fost observat de mai multe dintre pri n faa Curii s-a plasat de unul singur n domeniul de aplicare al articolului 52 din tratat, solicitnd nscrierea sa n Ordinul avocailor din Milano i invocnd Directiva 89/48.

404

56.

Prin urmare, concluzia noastr este c decizia Curii ar trebui s fie urmtoarea:

Articolele 59 i 60 din tratat i Directiva 77/249/CEE a Consiliului din 22 martie 1979 de facilitare a exercitrii efective a libertii de a presta servicii de ctre avocai, trebuie interpretate n sensul c se opun legislaiei naionale din statul membru gazd, care interzice avocatului prestator de servicii s deschid un cabinet pe teritoriul statului respectiv. Localizarea centrului principal de desfurare a activitii avocatului, precum i durata sau frecvena prestrilor furnizate n statul membru gazd sunt criterii care pot stabili o delimitare ntre activitatea de avocat care ine de prestarea de servicii i cea care ine de stabilire. Situaia unui avocat resortisant al unui stat membru A, nscris ntr-un barou din statul respectiv, care deschide un alt cabinet ntr-un stat membru B, n care ofer consultan n principal cu privire la legislaia statului membru A, intr n domeniul de aplicare al articolului 52 din tratat, indiferent de titlul pe care l poate folosi.

405

HOTRREA CURII DIN 30 NOIEMBRIE 19951 n cauza C-55/94, avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CE, de ctre Consiglio Nazionale Forense (Italia) pentru pronunarea, n litigiul pendinte n faa acestei instane ntre REINHARD GEBHARD i CONSIGLIO DELL'ORDINE DEGLI AVVOCATI E PROCURATORI DI MILANO, a unei hotrri preliminare privind interpretarea Directivei 77/249/CEE a Consiliului din 22 martie 1977 de facilitare a exercitrii efective a libertii de a presta servicii de ctre avocai (JO L 78, p. 17), CURTEA, compus din domnii G. C. Rodrguez Iglesias, preedinte, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward (raportor) i G. Hirsch, preedini de camer, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm i L. Sevn, judectori, avocat general: domnul P. Lger, grefier: domnul H. A. Rhl, administrator principal, avnd n vedere observaiile scrise prezentate: 2. pentru domnul Reinhard Gebhard, reclamant n aciunea principal, de Reinhard Gebhard, Rechtsanwalt i de Massimo Burghignoli, avocat n Baroul din Milano, de Jim Penning, avocat n Baroul din Luxemburg i de Fabrizio Massoni, avocat n Baroul din Bruxelles, pentru Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, de domnul Bruno Nascimbene, n calitate de avocat, pentru guvernul elen, de doamnele Evi Skandalou, membr a Departamentului juridic special pentru contencios comunitar al Ministerului Afacerilor Externe i Stamatina Vodina, jurist, colaborator tiinific al Departamentului juridic special pentru contencios comunitar al aceluiai minister, n calitate de ageni, pentru guvernul spaniol, de ctre domnii Alberto Jos Navarro Gonzlez, director general pentru coordonare juridic i instituional comunitar, i Miguel Bravo-Ferrer Delgado, abogado del Estado de la Departamentul de contencios comunitar, n calitate de ageni,

3. 4.

5.

1 Limba de procedur: italiana.

406

6.

pentru guvernul francez, de domnul Philippe Martinet, secretar pentru Afaceri externe la Direcia pentru probleme juridice a Ministerului Afacerilor Externe i de doamna Catherine de Salins, director adjunct al aceleai direcii, n calitate de ageni, pentru Guvernul Regatului Unit, de domnii Stephen Braviner, de la Treasury Solicitor's Department, n calitate de agent i Daniel Bethlehem, barrister, pentru Comisia Comunitilor Europene, de doamna Marie-Jos Jonczy, consilier juridic, i de domnul Enrico Traversa, membru al Departamentului juridic, n calitate de ageni,

7. 8.

avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale domnului Reinhard Gebhard, reprezentat de Massimo Burghignoli, ale Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, reprezentat de domnul Bruno Nascimbene, ale guvernului elen, reprezentat de doamnele Evi Skandalou i Stamatina Vodina, ale guvernului spaniol, reprezentat de domnul Miguel Bravo-Ferrer Delgado, ale guvernului francez, reprezentat de domnii Marc Perrin de Brichambaut, director pentru probleme juridice n cadrul Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent i Philippe Martinet, ale guvernului italian, reprezentat de domnul Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, ale Guvernului Regatului Unit, reprezentat de domnii Stephen Braviner i de domnul Daniel Bethlehem i ale Comisiei Comunitilor Europene, reprezentat de doamna Marie-Jos Jonczy i de domnul Enrico Traversa, n edina din 10 mai 1995, dup ascultarea concluziilor avocatului general, n edina din 20 iunie 1995, pronun prezenta HOTRRE 4. Prin ordonana din 16 decembrie 1993, primit la Curte la 8 februarie 1994, Consiglio Nazionale Forense a adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CE, dou ntrebri preliminare privind interpretarea Directivei 77/249/CEE a Consiliului din 22 martie 1977 de facilitare a exercitrii efective a libertii de a presta servicii de ctre avocai (JO L 78, p. 17). 5. Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unei proceduri disciplinare deschise de Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Consiliul Ordinului avocailor i procurorilor din Milano, denumit n continuare Consiliul Baroului din Milano) mpotriva domnului Gebhard, cruia i se reproeaz c nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul Legii nr. 31 din 9 februarie 1982 privind libertatea de a presta servicii de ctre avocaii resortisani ai unui stat membru al Comunitilor Europene (GURI nr. 42, 12 februarie 1982), exercitnd n Italia o activitate profesional cu caracter permanent ntr-un cabinet deschis de acesta i folosind titlul de avvocato. 6. Din dosar i din informaiile furnizate ca rspuns la ntrebrile scrise adresate de Curte reiese c domnul Gebhard, resortisant german, a fost autorizat s exercite profesia de Rechtsanwalt n Germania de la 3 august 1977. El este nscris n Baroul din Stuttgart, unde este colaborator independent la un cabinet (Brogemeinschaft), fr a avea totui propriul su cabinet n acest stat. 7. Domnul Gebhard i are reedina n Italia din martie 1978, unde locuiete cu soia sa, cetean italian, i cu cei trei copii ai si. Venitul domnului Gebhard este impozitat integral n Italia, locul su de reedin. 407

8. Domnul Gebhard a exercitat o activitate profesional n Italia de la 1 martie 1978, iniial n calitate de colaborator (con un rapporto di libera collaborazione) la un cabinet de avocai asociai din Milano i apoi, de la 1 ianuarie 1980 pn la nceputul anului 1989, n calitate de asociat (associato) la acelai cabinet. Nu i s-a adresat niciun repro pentru activitile exercitate n cadrul acestui cabinet. 9. La 30 iulie 1989, domnul Gebhard i-a deschis propriul cabinet la Milano, n cadrul cruia colaboreaz cu acesta avvocati i procuratori italieni. Domnul Gebhard a indicat, ca rspuns la o ntrebare scris adresat de Curte, c le ncredina acestora cazurile sporadice de aciuni n justiie privind clieni italieni n Italia. 10. Domnul Gebhard declar c exercit n Italia o activitate esenial extrajudiciar de asisten i reprezentare pentru persoane vorbitoare de limba german (activitate care reprezint 65 % din cifra sa de afaceri), precum i o activitate de reprezentare a unor persoane vorbitoare de limb italian n Germania i Austria (activitate care reprezint 30 % din cifra sa de afaceri). Restul de 5 % reprezint asistena acordat unor practicieni italieni confruntai cu probleme de drept german pentru clienii acestora. 11. Civa practicieni italieni, printre care i avvocati italieni cu care domnul Gebhard a fost asociat pn n 1989, au fcut plngere la Consiliul Baroului din Milano. Acetia i reproau c a folosit titlul de avvocato pe hrtia cu antet utilizat n scop profesional, c a intervenit n mod direct cu titlul de avvocato n faa Pretura i Tribunale din Milano i c ia exercitat activitile profesionale n cadrul Studio legale Gebhard. 12. Dup ce i-a interzis s utilizeze titlul de avvocato, la 19 septembrie 1991, Consiliul Baroului din Milano a decis deschiderea unei proceduri disciplinare mpotriva domnului Gebhard, pe motiv c nu i-a ndeplinit obligaiile n temeiul Legii nr. 31/82, exercitnd n Italia o activitate profesional cu caracter permanent n cadrul propriului su cabinet i folosind titlul de avvocato. 13. La 14 octombrie 1991, domnul Gebhard a prezentat Consiliului Baroului din Milano o cerere de nscriere n barou. Aceast cerere se ntemeia pe Directiva 89/48/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1988 privind sistemul general de recunoatere a diplomelor de nvmnt superior acordate pentru formarea profesional cu durata minim de trei ani (JO 1989, L 19, p. 16), i pe efectuarea, n Italia, a unui stagiu profesional de peste zece ani. Nu reiese c a fost adoptat vreo decizie formal de ctre Consiliul Ordinului n urma acestei cereri. 14. Procedura disciplinar, deschis la 19 septembrie 1991, s-a ncheiat printr-o decizie din 10 noiembrie 1992, prin care Consiliul Baroului din Milano a impus mpotriva domnului Gebhard o sanciune de suspendare a exercitrii activitii profesionale timp de ase luni (sospensione dell'esercizio dell'attivit professionale). 15. Domnul Gebhard a introdus, n faa Consiglio Nazionale Forense, o aciune mpotriva acestei decizii, preciznd totui c aciunea sa urmrea, de asemenea, o contestarea refuzului implicit al cererii sale de nscriere n barou. n aceast aciune, domnul Gebhard susine n special faptul c Directiva 77/249 i acord dreptul de a-i exercita activitile profesionale n cadrul propriului su cabinet din Milano. 16. Directiva 77/249 se aplic activitilor exercitate de avocai prin prestarea de servicii. Aceasta prevede c avocatul prestator al serviciilor trebuie s utilizeze titlul su profesional exprimat n limba sau ntr-una din limbile statului membru de provenien, indicnd organizaia profesional creia i aparine sau instana n cadrul creia este autorizat, n 408

conformitate cu legislaia statului n cauz (articolul 3). 17. Directiva n cauz face distincie ntre activitile referitoare la reprezentarea i aprarea unui client n justiie sau n faa autoritilor publice, pe de o parte, i toate celelalte activiti, pe de alt parte. 18. Pentru exercitarea activitii de reprezentare i de aprare, avocatul respect regulile de conduit profesional ale statului membru gazd, fr a aduce atingere obligaiilor care i revin n statul membru de provenien [articolul 4 alineatul (2)]. Pentru exercitarea tuturor celorlalte activiti, avocatul este supus condiiilor i regulilor de conduit profesional din statul membru de provenien, fr a aduce atingere respectrii regulilor care reglementeaz profesia n statul membru gazd, oricare ar fi originea acestora, n special a celor privind incompatibilitatea dintre exercitarea profesiei de avocat i exercitarea altor activiti n statul n cauz, secretul profesional, relaiile cu ali avocai, interzicerea asistrii de ctre acelai avocat a unor pri cu interese opuse i publicitatea [articolul 4 alineatul (4)]. 19. Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 77/249 prevede c Activitile privind reprezentarea i aprarea unui client n justiie sau n faa autoritilor publice se exercit n fiecare stat membru gazd, n condiiile prevzute pentru avocaii stabilii n acest stat, cu excluderea oricrei condiii de edere sau de nscriere ntr-o organizaie profesional n statul respectiv. 20. 2: Directiva 77/249 a fost transpus n Italia prin Legea nr. 31/82, care prevede la articolul

(Resortisanii statelor membre autorizai n statul membru de provenien s exercite profesia de avocat) pot exercita profesia de avocat, n domeniul judiciar i extrajudiciar, cu caracter temporar (con carattere di temporaneit) i n conformitate cu normele de aplicare din prezentul titlu. Pentru exercitarea activitilor profesionale menionate la alineatul anterior, nu este permis stabilirea pe teritoriul Republicii a unui cabinet, nici a unui sediu principal sau secundar. 21. n aceste condiii, Consiglio Nazionale Forense a suspendat judecata i i-a adresat Curii urmtoarele ntrebri preliminare: a) cu privire la ntrebarea dac articolul 2 din Legea nr. 31 din 9 februarie 1982 privind libertatea de a presta servicii de ctre avocaii resortisani ai unui stat membru al Comunitilor Europene (Lege pentru punerea n aplicare a Directivei CEE din 22 martie 1977), care interzice deschiderea unui cabinet pe teritoriul Republicii, ca sediu principal sau secundar, este compatibil cu reglementarea prevzut de directiva menionat anterior, avnd n vedere c aceasta din urm nu conine nicio trimitere la faptul c deschiderea unui cabinet ar putea fi interpretat ca exprimare a inteniei avocatului n cauz de a exercita o activitate cu caracter permanent, i nu temporar sau ocazional; b) cu privire la criteriile - bazate pe durata sau frecvena serviciilor prestate de avocatul care acioneaz n cadrul sistemului definit de directiva menionat anterior care trebuie aplicate pentru evaluarea caracterului temporar al acestei activiti.

22. Avnd n vedere formularea ntrebrilor preliminare, este necesar s se aminteasc faptul c, n conformitate cu o jurispruden constant, Curtea nu este competent s hotrasc asupra compatibilitii unei msuri naionale cu dreptul comunitar. Curtea are, cu toate 409

acestea, competena de a furniza instanei naionale toate elementele de interpretare a dreptului comunitar care i pot permite s aprecieze aceast compatibilitate, pentru judecarea cauzei cu care este sesizat (a se vedea, n special, Hotrrea din 11 august 1995, Belgapom, cauza C-63/94, nepublicat nc n Recueil, considerentul 7). 23. Este necesar s se observe, n primul rnd, c situaia unui resortisant comunitar care se deplaseaz n alt stat membru al Comunitii pentru a exercita o activitate economic n acest stat, intr fie sub incidena capitolului din tratat referitor la libera circulaie a lucrtorilor, fie a celui privind dreptul de stabilire sau a celui privind serviciile, care se exclud reciproc. 24. Capitolul privind lucrtorii nefiind pertinent n spe, poate fi eliminat din analiza problemelor ridicate, care privesc n mod esenial noiunile de stabilire i de prestare de servicii. 25. Este necesar, n continuare, s se precizeze c prevederile capitolului privind serviciile sunt subsidiare celor din capitolul privind dreptul de stabilire, n msura n care, n primul rnd, termenii primului alineat al articolului 59 presupun c prestatorul i destinatarul serviciului n cauz sunt stabilii n dou state membre diferite i, n al doilea rnd, primul alineat al articolului 60 precizeaz c prevederile privind serviciile se aplic doar n cazul n care nu se aplic cele privind dreptul de stabilire. Prin urmare, este necesar o analiz a domeniului de aplicare a noiunii de stabilire. 26. Dreptul de stabilire, prevzut la articolele 52-58 din tratat, este recunoscut att persoanelor juridice, n sensul articolului 58, ct i persoanelor fizice resortisante ale unui stat membru al Comunitii. Sub rezerva excepiilor i a condiiilor prevzute, acesta cuprinde accesul i exercitarea oricrei activiti independente pe teritoriul oricrui alt stat membru, precum i constituirea i gestionarea de ntreprinderi, nfiinarea de agenii, sucursale sau filiale. 27. Rezult c o persoan poate fi stabilit, n sensul tratatului, n mai mult de un stat membru, n special n cazul societilor, prin nfiinarea de agenii, sucursale sau filiale (articolul 52) i, astfel cum a hotrt Curtea n cazul membrilor profesiilor liberale, prin crearea unui al doilea domiciliu profesional (a se vedea Hotrrea din 12 iulie 1984, Klopp, cauza 107/83, Rec., p. 2971, considerentul 19). 28. n sensul tratatului, noiunea de stabilire este, prin urmare, foarte larg, implicnd posibilitatea unui resortisant comunitar de a participa, n mod stabil i continuu, la viaa economic a altui stat membru dect statul su de origine i de a obine beneficii din aceast participare, favoriznd astfel interpenetrarea economic i social n interiorul Comunitii n domeniul activitilor independente (a se vedea, n acest sens, Hotrrea din 21 iunie 1974, Reyners, cauza 2/74, Rec., p. 631, considerentul 21). 29. n schimb, n cazul n care prestatorul unui serviciu se deplaseaz ntr-un alt stat membru, dispoziiile capitolului privind serviciile, n special articolul 60 al treilea alineat din tratat, prevd c acest prestator i exercit astfel activitatea cu caracter temporar n statul membru n cauz. 30. Astfel cum a artat avocatul general, caracterul temporar al activitilor n cauz se evalueaz nu doar n funcie de durata prestaiei ci, n egal msur, n funcie de frecvena, periodicitatea i continuitatea acesteia. Caracterul temporar al prestaiei nu exclude posibilitatea ca prestatorul de servicii, n sensul tratatului, s se doteze, n statul membru gazd, cu o anumit infrastructur (inclusiv un birou, cabinet sau sal de consultaii), n 410

msura n care aceast infrastructur este necesar pentru ndeplinirea respectivei prestaii. 31. Totui, aceast situaie trebuie s fie distins de cea a domnului Gebhard care, n calitate de resortisant al unui stat membru, exercit, n mod stabil i continuu, o activitate profesional ntr-un alt stat membru n care, de la un domiciliu profesional, se adreseaz, printre altele, resortisanilor acestui stat. Acest resortisant intr sub incidena prevederilor capitolului referitor la dreptul de stabilire i nu sub incidena celui referitor la servicii. 32. Consiliul Baroului din Milano a susinut c o persoan precum domnul Gebhard poate fi considerat, n sensul tratatului, ca fiind stabilit ntr-un stat membru, n spe Italia, numai n cazul n care aceasta aparine ordinului profesional din acest stat sau, cel puin, n cazul n care i exercit activitatea n colaborare sau n asociere cu persoane aparinnd acestui ordin. 33. Acest argument nu poate fi acceptat.

34. Prevederile referitoare la dreptul de stabilire reglementeaz accesul i exercitarea activitilor (a se vedea, n special, hotrrea Reyners, menionat anterior, considerentele 46 i 47). Apartenena la un ordin profesional poate fi una dintre condiiile aplicabile accesului i exercitrii activitilor i, n consecin, nu poate fi considerat ca element constitutiv al stabilirii. 35. Prin urmare, posibilitatea pentru un resortisant al unui stat membru de a-i exercita dreptul de stabilire i condiiile exercitrii acestui drept trebuie s fie determinate n funcie de activitile pe care intenioneaz s le exercite pe teritoriul statului membru gazd. 36. n sensul articolului 52 al doilea alineat, libertatea de stabilire este exercitat n condiiile stabilite de legislaia statului de stabilire pentru proprii resortisani. 37. n ipoteza n care activitile specifice n spe nu sunt supuse niciunei reglementri n statul gazd, astfel nct un resortisant al acestui stat membru nu trebuie s aib nicio calificare special pentru a le exercita, un resortisant al oricrui alt stat membru are dreptul de a se stabili pe teritoriul primului stat membru i de a exercita n acest stat aceleai activiti. 38. Cu toate acestea, accesul sau exercitarea anumitor activiti independente pot fi condiionate de respectarea anumitor acte cu putere de lege i acte administrative justificate de interesul general, precum cele privind organizarea, calificarea, deontologia, controlul i rspunderea (a se vedea Hotrrea din 28 aprilie 1977, Thieffry, cauza 71/76 Rec., p. 765, considerentul 12). Aceste dispoziii pot prevedea, n special, c exercitarea unei activiti specifice este rezervat, dup caz, titularilor unei diplome, ai unui certificat sau ai unui alt titlu, persoanelor care aparin unui ordin profesional sau chiar unor persoane care fac obiectul unei anumite discipline sau unui control. Acestea pot prevedea, de asemenea, condiiile de utilizare a titlurilor profesionale, precum cel de avvocato. 39. Atunci cnd accesul sau exercitarea unei activiti specifice este supus, n statul membru gazd, unor astfel de condiii, resortisantul unui alt stat membru care intenioneaz s exercite aceast activitate trebuie, n principiu, s ndeplineasc aceste condiii. Din acest motiv, articolul 57 prevede adoptarea de ctre Consiliu a unor directive precum Directiva 89/48, menionat anterior, pentru recunoaterea reciproc a diplomelor, a certificatelor i a altor titluri, pe de o parte i, pe de alt parte, pentru coordonarea dispoziiilor naionale privind accesul i exercitarea activitilor independente. 40. Din jurisprudena Curii rezult, cu toate acestea, c msurile naionale care ar putea mpiedica sau face mai puin atractiv exercitarea libertilor fundamentale garantate de tratat 411

trebuie s ndeplineasc patru condiii: s se aplice n mod nediscriminatoriu, s fie justificate de motive imperative de interes general, s fie adecvate pentru a garanta ndeplinirea obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea acestuia (a se vedea Hotrrea din 31 martie 1993, Kraus, cauza C-19/92, Rec., p. I-1663, considerentul 32). 41. De asemenea, prin aplicarea prevederilor naionale, statele membre nu pot face abstracie de cunotinele i calificrile deja obinute de persoana interesat ntr-un alt stat membru (a se vedea Hotrrea din 7 mai 1991, Vlassopoulou, cauza C-340/89 Rec., p. I-2357, considerentul 15). Prin urmare, statele membre trebuie s in cont de echivalena diplomelor (a se vedea hotrrea Thieffry, menionat anterior, considerentele 19 i 27) i, dup caz, s fac o comparaie ntre cunotinele i calificrile cerute de prevederile lor naionale i cele ale persoanei interesate (a se vedea hotrrea Vlassopoulou, menionat anterior, considerentul 16). 42. Avnd n vedere cele de mai sus, trebuie s se rspund ntrebrilor adresate de Consiglio Nazionale Forense astfel: 2. caracterul temporar al prestrii de servicii, prevzut de articolul 60 paragraful al treilea din Tratatul CE, trebuie s fie evaluat n funcie de durata, frecvena, periodicitatea i continuitatea sa; prestatorul serviciilor, n sensul tratatului, se poate dota, n statul membru gazd, cu infrastructura necesar pentru ndeplinirea prestaiei sale; un resortisant al unui stat membru care exercit, n mod stabil i continuu, o activitate profesional ntr-un alt stat membru n care, de la un domiciliu profesional, se adreseaz, printre altele, resortisanilor acestui stat, intr sub incidena prevederilor din capitolul privind dreptul de stabilire, i nu sub incidena prevederilor din capitolul privind serviciile; posibilitatea pentru un resortisant al unui stat membru de a-i exercita dreptul de stabilire i condiiile de exercitare a acestui drept trebuie evaluate n funcie de activitile pe care acesta intenioneaz s le exercite pe teritoriul statului membru gazd; atunci cnd accesul la o activitate specific nu este supus niciunei reglementri n statul gazd, resortisantul oricrui alt stat membru are dreptul de a se stabili i de a exercita aceast activitate pe teritoriul primului stat. n schimb, atunci cnd accesul sau exercitarea unei activiti specifice sunt supuse n statul membru gazd anumitor condiii, resortisantul unui alt stat membru care intenioneaz s exercite aceast activitate trebuie, n principiu, s respecte aceste condiii; cu toate acestea, msurile naionale care pot mpiedica sau face mai puin atractiv exercitarea libertilor fundamentale garantate de tratat este necesar s ndeplineasc patru condiii: s se aplice n mod nediscriminatoriu, s fie justificate de motive imperative de interes general, s fie adecvate pentru a garanta ndeplinirea obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea acestuia; de asemenea, statele membre au obligaia de a ine seama de echivalena diplomelor i, dup caz, s fac o comparaie ntre cunotinele i calificrile cerute de prevederile lor naionale i cele ale persoanei interesate.

3. 4.

5.

6.

7.

8.

Cu privire la cheltuielile de judecat 412

43. Cheltuielile efectuate de guvernele italian, elen, spaniol, francez i de Guvernul Regatului Unit, precum i de Comisia Comunitilor Europene, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile din aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebrile care i-au fost adresate de Consiglio Nazionale Forense, prin ordonana din 16 decembrie 1993, hotrte: d) Caracterul temporar al prestrii de servicii, prevzut la articolul 60 al treilea paragraf din Tratatul CE, se evalueaz n funcie de durata, frecvena, periodicitatea i continuitatea sa. Prestatorul serviciilor, n sensul tratatului, se poate dota, n statul membru gazd, cu infrastructura necesar pentru realizarea prestaiei sale. Un resortisant al unui stat membru care exercit, n mod stabil i continuu, o activitate profesional ntr-un alt stat membru n care, de la un domiciliu profesional, se adreseaz, printre altele, resortisanilor acestui stat, intr sub incidena prevederilor capitolului referitor la dreptul de stabilire, i nu sub incidena prevederilor capitolului privind serviciile. Posibilitatea pentru un resortisant al unui stat membru de a-i exercita dreptul de stabilire i condiiile de exercitare a acestui drept trebuie evaluate n funcie de activitile pe care intenioneaz s le exercite pe teritoriul statului membru gazd. Atunci cnd accesul la o activitate specific nu este supus niciunei reglementri n statul gazd, resortisantul oricrui alt stat membru are dreptul de a se stabili i de a exercita aceast activitate pe teritoriul primului stat. n schimb, atunci cnd accesul sau exercitarea unei activiti specifice sunt supuse, n statul membru gazd, unor anumite condiii, resortisantul unui alt stat membru care intenioneaz s exercite aceast activitate trebuie, n principiu, s ndeplineasc aceste condiii. Msurile naionale care pot mpiedica sau face mai puin atractiv exercitarea libertilor fundamentale garantate de tratat este necesar s ndeplineasc patru condiii: s se aplice n mod nediscriminatoriu, s fie justificate de motive imperative de interes general, s fie adecvate pentru a garanta ndeplinirea obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea acestuia. Statele membre au obligaia de a ine seama de echivalena diplomelor i, dup caz, s fac o comparaie ntre cunotinele i calificrile cerute de dispoziiile lor naionale i cele ale persoanei interesate.

413

Rodrguez Iglesias Mancini Kapteyn Jann

Kakouris Schockweiler Gulmann Ragnemalm

Edward Moitinho de Almeida Murray Sevn

Hirsch

Pronunat n edin public la Luxemburg, 30 noiembrie 1995. Grefier R. Grass Preedinte G. C. Rodrguez Iglesias

414

61997J0212 Cauza C-212/97 CENTROS LTD mpotriva ERHVERVS- OG SELSKABSSTYRELSEN (cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Hjesteret) Libertatea de stabilire Stabilirea unei sucursale de ctre o societate fr activitate efectiv Eludarea dreptului naional Refuzul nmatriculrii Concluziile avocatului general A. La Pergola, prezentate la 16 iulie 1998 Hotrrea Curii din 9 martie 1999 Sumarul hotrrii Libera circulaie a persoanelor Libertatea de stabilire Societate constituit n conformitate cu legislaia unui stat membru n care i are sediul, dar n care nu desfoar activiti comerciale Stabilirea unei sucursale ntr-un alt stat membru Refuzul nmatriculrii Inadmisibilitate Posibilitatea ca statele membre s ia msuri mpotriva fraudei (Tratatul CE, articolele 52 i 58) Este contrar articolelor 52 i 58 din tratat ca un stat membru s refuze nmatricularea unei sucursale a unei societi nfiinate n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul, dar n care nu desfoar activiti comerciale, atunci cnd sucursala are ca scop s i permit societii n cauz s i desfoare ntreaga activitate n statul n care va fi nfiinat aceast sucursal, evitnd nfiinarea unei societi n statul membru n cauz i eludnd astfel aplicarea normelor privind nfiinarea societilor, care sunt mai stricte n statul membru respectiv, n ceea ce privete vrsarea unui capital social minim. ntr-adevr, dreptul de a constitui o societate n conformitate cu legislaia unui stat membru i de a nfiina sucursale n alte state membre este inerent exercitrii pe piaa unic a libertii de stabilire garantat de tratat, iar fapta unui resortisant al unui stat membru, care dorete s constituie o societate, de a alege, pentru nfiinarea societii, un stat membru ale crui norme de drept al societilor comerciale i se par mai puin restrictive i de a nfiina sucursale n alte state membre nu poate constitui n sine o exercitare abuziv a dreptului de stabilire. Totui, aceast interpretare nu exclude posibilitatea autoritilor statului membru n cauz de a lua orice msur pentru a preveni sau pentru a sanciona fraudele, fie mpotriva societii n sine, dup caz, n cooperare cu statul membru n care a fost nfiinat, fie mpotriva asociailor despre care s-a stabilit c ncearc de fapt, prin nfiinarea unei societi, s se sustrag obligaiilor pe care le au fa de creditorii publici sau privai stabilii pe teritoriul statului membru n cauz.

415

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL ANTONIO LA PERGOLA PREZENTATE LA 16 IULIE 19981 I Obiectul prezentei ntrebri preliminare i contextul factual i juridic al cauzei din aciunea principal 14. Hjesterets Anke- og Kremlsudvalg (denumit n continuare Hjesteret) a solicitat Curii, n sensul articolului 177 din Tratatul CE (denumit n continuare tratatul), s interpreteze dispoziiile comunitare privind dreptul de stabilire n raport cu o presupus eludare a dispoziiilor interne ale unui stat membru care prevd un capital minimal pentru ntreprinderile constituite sub o form dat. ntrebarea preliminar adresat Curii de ctre instana naional este urmtoarea: Este compatibil cu articolul 52, precum i cu articolele 56 i 58 din Tratatul CE refuzul nmatriculrii unei sucursale a unei societi stabilite n alt stat membru i care, pe baza unui capital social de 100 GBP (aproximativ 1 000 DKK), a fost legal nfiinat i exist n conformitate cu legislaia acestui stat membru, atunci cnd respectiva societate nu desfoar activiti comerciale, ci dorete s nfiineze sucursala menionat tocmai pentru a-i desfura ntreaga activitate n statul n care se stabilete aceast sucursal i dac se poate considera c metoda utilizat urmrete evitarea nfiinrii unei societi n acest stat membru, pentru a se sustrage vrsrii unui capital minim de 200 000 DKK (n prezent 125 000 DKK)? 15. Reamintim, mai nti, faptele care au stat la originea cauzei din aciunea principal. n vara anului 1992, doamna Bryde, asociat i administrator unic al Centros Ltd, private limited company constituit n luna mai a respectivului an, n conformitate cu legislaia n vigoare din Anglia i ara Galilor, a solicitat Erhvervs-og Selskabsstyrelsen (denumit n continuare registrul societilor) recunoaterea actului constitutiv al Centros n scopul nmatriculrii unei sucursale. Din ordonana de trimitere rezult c, n conformitate cu actul su constitutiv, Centros are ca obiect social exercitarea de activiti ntr-un numr mare de sectoare comerciale, inclusiv acordarea de credite. Cu toate acestea, asociaii au dorit ca Centros s desfoare doar o activitate de import/export de vinuri. De la crearea sa, societatea nu a exercitat niciodat vreo activitate. Al doilea asociat unic al Centros este soul doamnei Bryde. Amndoi ceteni danezi rezideni n Danemarca, soii Bryde ou achiziionat societatea la scurt timp dup constituire i cele dou aciuni ale societii au fost subscrise pe numele acestora. Capitalul social al Centros, n valoare de 100 UKL, nu a fost niciodat efectiv vrsat i este pstrat ntr-u seif la domiciliul domnului Bryde. Sediul societii Centros se afl la domiciliul unui prieten al soilor Bryde, n Regatul Unit. 16. nmatricularea n Danemarca a sucursalelor societilor strine cu rspundere limitat este reglementat de dispoziiile societilor cu rspundere limitat care, la data faptelor din prezenta cauz, erau prevzute de lovbekendtgrelse (decretul de publicare a legii) nr. 660 din 25 septembrie 1991 (articolele 117-122). n baza reglementrii menionate anterior, o societate cu rspundere limitat stabilit ntr-un stat membru i poate desfura activitatea n Danemarca prin intermediul sucursalelor stabilite pe teritoriul naional, conduse de unul sau mai muli administratori nvestii cu puterea de a aciona n numele sucursalei. Pentru a-i putea desfura activitatea n mod ntemeiat, sucursala trebuie s fie nscris n registrul

1 Limba de procedur: italiana.

416

societilor; dac nregistrarea este refuzat, sucursala nu i poate desfura activitile. n ceea ce privete desfurarea activitilor sale n Danemarca, sucursala se supune legilor daneze i jurisdiciei instanelor naionale. n sensul prezentelor concluzii, este necesar s amintim, de asemenea, faptul expres menionat n ntrebarea preliminar c n perioada n care s-au petrecut faptele societile cu responsabilitate limitat trebuiau s dispun de un capital iniial de minim 200 000 DKR1. n expunerea de motive din proiectul de lege care va deveni, dup adoptarea sa, Legea nr. 886 din 21 decembrie 1991, majorarea capitalului minim necesar pentru constituirea unor societi de tipul celei din spe (precum i pentru constituirea de societi pe aciuni)2, n raport cu sumele respective, anterior n vigoare, a fost justificat de obiectivul consolidrii bunstrii financiare a acestor societi, protejarea interesele statului i ale altor creditori publici, care, spre deosebire de creditorii privai, nu au posibilitatea de a solicita garanii sau cauiuni care s le garanteze drepturile de crean. Un alt obiectiv al noilor dispoziii l reprezenta prevenirea riscului de bancrut frauduloas, ca urmare a insolvabilitii societilor, al cror capital iniial era insuficient. Legislaia danez nu impune ca o societate strin care solicit constituirea unei sucursale pe teritoriul naional s dein un capital minim. Totui, practica urmat n aceste cazuri de registrul societii pare s verifice dac nfiinarea n strintate a societii urmrete eludarea dispoziiilor daneze referitoare la aportul minim al capitalului iniial. n spe, ntruct nu a obinut din partea doamnei Bryde clarificrile cerute referitoare la activitile societii Centros n Anglia i n ara Galilor, registrul societilor a respins cererea de nregistrare. Aceast decizie a fost confirmat de stre Landsret, care, prin hotrrea din 8 septembrie 1995, a considerat c dispoziiile tratatului privind libertatea de stabilire nu i permit unei societi dintr-un alt stat membru, a crei activitate se desfoar n ntregime pe teritoriul unui alt stat membru, s eludeze dispoziiile imperative ale acestuia din urm. n faa primei instane, chemat ca martor, domnul Bryde a declarat c nu a avut cunotin c achiziionarea societii Centros i constituirea ulterioar a unei sucursale n Danemarca puteau fi considerate un mod de eludare a legislaiei daneze, dar a recunoscut c este cu siguran mai uor s faci rost de 100 UKL dect de 200 000 DKR. Acesta este contextul n care Hjesteret, instana de apel n faa creia a fost atacat hotrrea primei instane, s-a adresat Curii, solicitnd interpretarea acesteia, n termenii mai sus menionai. II Argumentele prilor, ale guvernelor naionale interveniente i ale Comisiei 17. Centros consider c n spe au fost ndeplinite toate condiiile stabilite de dreptul danez al societilor pentru nregistrarea unei sucursale. Decizia de refuz a registrului societilor este, prin urmare, contrar libertii de stabilire pe teritoriul unui alt stat membru dect cel al sediului principal, recunoscut societii Centros de articolele 52 i 58 din tratat. n

1 O dat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 378 din 22 mai 1996, suma necesar a fost redus la 125 000 DKR. Totui, n acelai timp, au fost adoptate alte norme mult mai stricte viznd conservarea capitalului social, n special: i) interdicia de a dobndi prile sociale ale societii (prile sociale proprii) sau ale societii-mam; ii) condiiile de achiziionare a societii de ctre asociai n termen de doi ani de la nregistrare, n cazul n care valoarea operaiunii este mai mare sau egal cu 50 000 DKR i corespunde unei valori de cel puin 10 % din capital i iii) obligaiile ce le revin administratorilor n cazul pierderilor financiare mai mari sau egale cu 40 % din capitalul social. 2 Legea nr. 886 din 21 decembrie 1991 a stabilit valoarea minim a capitalului iniial la 500 000 DKR pentru societile pe aciuni [i anume o sum cu mult mai mare dect capitalul minim, echivalentul a 25 000 ECU, impus de Cea de-a doua directiv 77/91/CEE a Consiliului din 13 decembrie 1976 de coordonare, n vederea echivalrii, a garaniilor care sunt impuse societilor n statele membre, n sensul articolului 58 al doilea paragraf din tratat, n vederea protejrii intereselor asociailor i ale terilor, n ceea ce privete constituirea societii pe aciuni, precum i meninerea i modificrile capitalului acesteia (JO 1977, L 26, p. 1, denumit n continuare A doua directiv), cu modificrile ulterioare].

417

opinia reclamantei, din hotrrea Curii n cauza Segers1 rezult c dreptul unei societi de a nfiina un sediu secundar pe teritoriul comunitar se supune numai condiiilor prevzute de articolul 58 din tratat, nu i cerinei unei exercitri efective a activitii sociale n statul de constituire. Prin urmare, este lipsit de relevan dac societatea exercit activiti comerciale prin intermediul unei agenii, sucursale sau filiale numai ntr-unul sau n mai multe state membre, altele dect cel n care se afl sediul principal. 18. Guvernul Regatului Unit a prezentat observaii similare; n opinia sa, refuzul de a nregistra sucursala este similar cu a nega societii Centros un drept care reprezint nsi esena libertii de stabilire i ncalc principiul recunoaterii reciproce a societilor. Interesul legitim al proteciei creditorilor societilor de capitaluri poate fi urmrit, ntr-un mod adecvat, prin msuri mai puin restrictive dect msura din cauza de fa, i care sunt deja prevzute de dreptul comunitar. Autoritile britanice amintesc, de exemplu, sistemul coordonat de publicitate a numeroaselor acte i date referitoare la sucursalele nfiinate ntr-un stat membru de ctre societile guvernate de legislaia unui alt stat membru, instituit de A unsprezecea directiv a Consiliului privind dreptul societilor2. Datorit acestui sistem, prile tere care, prin intermediul unei sucursale, intr n relaii contractuale cu societatea-mam, sunt informate cu privire la faptul c aceasta din urm a fost constituit ntr-un alt stat membru, n conformitate cu prevederile legale aplicabile n statul respectiv, inclusiv n ceea ce privete capitalul iniial, astfel c datele referitoare la aceasta pot fi consultate la registrul naional n care este nregistrat sucursala. Guvernul Regatului Unit recunoate c, n conformitate cu jurisprudena Curii, este important s se fac o difereniere ntre exercitarea legitim a dreptului de stabilire i adoptarea strict formal a unui comportament reglementat de dreptul comunitar. Acesta consider totui c nfiinarea unei societi n conformitate cu legile unui stat membru de ctre resortisanii dintr-un alt stat membru nu poate fi considerat valabil. Indiferent de situaie, restricionarea dreptului de stabilire ca urmare a unei decizii a registrului societilor nu poate fi justificat prin obiective cu caracter strict economic, care nu sunt prevzute de articolul 56 din tratat. 19. Rspunsul registrului societilor este c soii Bryde nu pot, n baza constituirii unei societi pro forma n Regatul Unit, invoca articolele 52 i 58 din tratat pentru a se sustrage obligaiei de a plti capitalul legal minim. n circumstanele cauzei, sucursala pentru care Centros, prin intermediul doamnei Bryde, a solicitat nscrierea n Danemarca, constituie n realitate societatea-mam. n ceea ce privete noiunea comunitar de sucursal, prta propune, n lipsa unor definiii din sursele legislative, s se utilizeze noiunea folosit de Curte n deciziile sale de interpretare a Conveniei privind competena judiciar i executarea hotrrilor n materie civil i comercial, semnat la Bruxelles la 27 septembrie 19683 (denumit n continuare convenia). Din aceast jurispruden rezult4 n special c, atunci cnd nu exist o instituie mam care s aib puteri reale de conducere i control asupra sucursalei, aceasta din urm va constitui centrul de desfurare a activitilor ntreprinderii. Prin urmare, n opinia registrului societii, aceasta va trebui s ndeplineasc condiiile de

1 Hotrrea din 10 iulie 1986 (cauza 79/85, Rec., p. 2375). 2 A se vedea A unsprezecea directiv 89/666/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind publicitatea sucursalelor nfiinate ntr-un stat membru de anumite forme de societi comerciale care intr sub incidena legislaiei unui alt stat (JO L 395, p. 36. denumit n continuare A unsprezecea directiv). 3 JO 1972, L 299, p. 32. Versiunea consolidat a conveniei, astfel cum a fost modificat prin conveniile de aderare ulterioare (ultima dintre ele fiind convenia din 29 noiembrie 1996 privind aderarea Republicii Austria, Republicii Finlanda i a Regatului Suediei la convenie), care a fost publicat n JO 1998, C 27, p. 1. 4 Hotrrea din 6 octombrie 1976, De Bloos (cauza 14/76, Rec., p. 1497, punctul 20); hotrrea din 22 noiembrie 1978, Somafer (cauza 33/78, Rec., p. 2183, punctul 12), i hotrrea din 18 martie 1981, Blanckaert & Willems (cauza 139/80, Rec., p. 819, punctul 12).

418

constituire a sediului principal, i nu cele de constituire a unui sediu secundar. Caracterul esenial al exercitrii efective a unei activiti economice de ctre instituia mam, pentru a-i putea exercita dreptul de a nfiina un sediu secundar se deduce, de asemenea, mutatis mutandis, din jurisprudena n materia liberei circulaii a lucrtorilor1. Aceast condiie poate fi, de asemenea, impus n mod legitim de un stat membru, dat fiind c, n stadiul actual al evoluiei dreptului comunitar, legislaiile naionale sunt n continuare cele care reglementeaz constituirea i funcionarea ntreprinderilor. Pe de alt parte, astfel cum, de asemenea, a hotrt Curtea, statul gazd are dreptul de a solicita cetenilor altor state comunitare s respecte condiiile de exercitare a activitii aplicabile resortisanilor i societilor naionale, cu condiia ca acest fapt s nu mpiedice exercitarea dreptului de stabilire n cazul celor dinti2. Registrul societilor susine c cererea societii Centros constituie o exercitare abuziv a dreptului de stabilire i propune s se aplice prin analogie n spe hotrrea din cauza Van Binsbergen3, cu privire la interpretarea articolului 59 din tratat. Conform principiilor stabilite de Curte n aceast hotrre, unui stat membru i este permis s adopte msuri avnd ca scop prevenirea invocrii libertii de a presta servicii de ctre un operator economic dintr-un alt stat membru, a crui activitate se desfoar n ntregime sau n principal pe teritoriul primului stat, cu scopul de a se sustrage de la aplicarea normelor profesionale n vigoare n acel stat, i crora trebuie s li se supun n momentul stabilirii. n final, concluzioneaz registrul societilor, chiar dac i s-ar fi permis societii Centros s invoce dreptul de liber stabilire pe teritoriul comunitar, condiia referitoare la valoarea minim a capitalului iniial al unei societi cu rspundere limitat, prevzut de dreptul danez pentru a proteja interesele asociailor i ale eventualilor angajai i creditori constituie n continuare o msur perfect legitim, n pofida lipsei unei armonizri la nivel comunitar n acest domeniu. Consolidarea bunstrii financiare a societilor de acest tip constituie o cerin imperativ de interes general. Aceast cerin nu poate fi ndeplinit prin msuri mai puin restrictive dect refuzul nregistrrii ci, dimpotriv, implic msuri mai riguroase, cum ar fi extinderea rspunderii asociailor la patrimoniul personal sau introducerea obligaiei de a furniza garanii la data constituirii unei societi, pentru a acoperi obligaiile viitoare fa de administraia fiscal, securitatea social sau fa de ali creditori publici. Amintind jurisprudena constant n materie de folosire abuziv a drepturilor rezultnd din normele comunitare, registrul societilor subliniaz n special c, n hotrrea Segers, invocat n special de Centros, Curtea a decis c articolul 56 din tratat admite, n principiu, n anumite limite, aplicarea unui regim special pentru societile constituite n conformitate cu dreptul unui stat membru, n cazul n care acest regim este justificat de necesitatea de a lupta mpotriva fraudei. ntr-adevr, s-a considerat c legislaia olandez n cauza respectiv nu este justificat, n sensul dispoziiei citate anterior, deoarece refuzul de a acorda o pensie pe caz de boal administratorului sucursalei unei societi legal constituite conform dreptului unui alt stat membru nu a reprezentat o msur adecvat n acel caz. Cu toate acestea, soluia adoptat ntr-un caz concret nu diminueaz validitatea principiului general stabilit de Curte. n plus, protejarea intereselor financiare ale creditorilor nu constituie un obiectiv economic nefcnd parte din domeniul de aplicare al articolului 56, citat anterior , ci urmrete meninerea unui sistem juridic bazat pe corectitudinea raporturilor contractuale. 20. Argumentele registrului societilor sunt susinute de guvernul danez i de autoritile

1 Hotrrea din 23 martie 1982, Levin (cauza 53/81, Rec., p. 1035, punctul 21), conform creia avantajele pe care dreptul comunitar le confer, n temeiul acestei liberti, nu pot fi invocate dect de persoanele care exercit n realitate sau care doresc s exercite cu seriozitate o activitate salariat ntr-un alt stat membru dect cel de origine. 2 A se vedea hotrrea din 12 iulie 1984, Ordinul avocailor din Baroul din Paris mpotriva Klopp (cauza 107/83, Rec., p. 2971, punctele 18 i 20). 3 A se vedea hotrrea din 3 decembrie 1974 (cauza 33/74, Rec., p. 1299, punctul 13).

419

franceze i cele suedeze. Guvernul danez susine, cu titlu preliminar, c este vorba despre o situaie strict intern din Danemarca, astfel c normele comunitare invocate de Centros sunt inaplicabile n spe. n fapt, reclamanta ncearc s eludeze dispoziiile naionale prin constituirea unei societi mam deghizate n sucursal. Totui, n absena unei legturi comerciale reale i continue ntre Centros i viaa economic britanic, precum i ntre societate i sucursala danez, n spe nu este ndeplinit condiia stabilit de Curte n cauzele Levin i Gebhard1. Indiferent de situaie, n opinia guvernului danez, este exclus ca hotrrea Segers s se aplice cauzei din aciunea principal, ale crei aspecte de discriminare pe motive de naionalitate lipsesc. 21. Guvernul francez susine c, n opinia sa, principiul lipsei de relevan pentru dreptul de stabilire, al neexercitrii de activiti comerciale n ara de constituire a societii strine afirmat de Curte n cauza Segers i invocat n prezent de Centros (a se vedea mai sus, punctul 4) nu se aplic dect n cazul n care operaiunea de nfiinare este justificat de motive licite i nu ascunde nicio intenie abuziv sau frauduloas. Acesta nu este cazul n spe, ntruct aici singurul obiectiv al operaiunii este de a eluda normele n vigoare referitoare la dreptul societilor n statul sediului secundar. Prin urmare, statul respectiv poate refuza nregistrarea sucursalei, n cazul n care consider comportamentului n cauz ca fiind abuziv sau fraudulos. Din acest motiv, n Frana i se poate solicita autoritii competente s constate eventuala existen a unei exercitri abuzive a dreptului de stabilire, n cazul n care activitatea sucursalei societii strine este reglementat, i anume supus controlului, autorizrii sau certificrii. 22. Guvernul olandez admite, n ceea ce l privete, c decizia registrului societilor este contrar articolului 52 din tratat, dar insist, n schimb, asupra limitelor crora li se supune aplicabilitatea normei care face obiectul cauzei de fa. n special, admind necesitatea unei interpretri coerente a ansamblului normelor comunitare privind libertile fundamentale, reamintete principiul stabilit de Curte n Hotrrea Rutili2, referitor la libera circulaie a lucrtorilor conform cruia existena unei ameninri reale i suficient de grave pentru ordinea public poate justifica eventualele msuri naionale restrictive, ntemeiate pe comportamentul persoanei n cauz. n lumina acestor precizri trebuie interpretate afirmaiile Curii n hotrrea Segers, conform crora cerinele impuse de lupta mpotriva operaiunilor frauduloase pot justifica aplicarea unui tratament diferit societilor constituite conform dreptului unui alt stat membru; n fapt, aceast excepie se bazeaz, de asemenea, pe conceptul de ordine public, la care face referire articolul 56 din tratat. 23. n final, Comisia propune o viziune diferit i mai complex a cauzei examinate n prezent. n opinia sa, aceasta susine c Centros nu a fcut altceva dect s-i exercite dreptul de a se stabili n statul membru care i oferea, n ceea ce privete capitalul social iniial obligatoriu, condiiile cele mai avantajoase: acesta astfel cum se poate deduce din hotrrea Segers este cu siguran unul din obiectivele libertii de stabilire. Posibilitatea de a se folosi de formele societilor strine i de diferenele existente n aceast privin ntre legislaiile statelor membre nu constituie n sine o eludare nejustificat a dispoziiilor naionale. n

1 A se vedea hotrrea citat anterior, nota 7, i Hotrrea din 30 noiembrie 1995 (cauza 55/94, Rec., p. 1-4165, punctele 25 i 26). Conform acestei ultime hotrri, libertatea de stabilire spre deosebire de libertatea de a presta servicii, caracterizat prin natura temporar a activitilor exercitate ntr-un alt stat membru are scopul de a permite resortisanilor comunitari s participe n mod stabil i continuu la viaa economic a unui alt stat membru dect statul de origine i de a obine beneficii din aceasta, favoriznd astfel ntreptrunderea economic i social n cadrul Comunitii, n domeniul activitilor independente. 2 A se vedea Hotrrea din 28 octombrie 1975 (cauza 36/75, Rec., p. 1219, punctul 28) privind interpretarea articolelor 7 (n prezent, articolul 6) i 48 din tratat.

420

circumstanele cauzei din aciunea principal, practica administrativ descris, care const, pentru registrul societilor, n iniierea unei verificri (a se vedea punctul 3 de mai sus), i refuzul ulterior de nregistrare a sucursalei unei societi care ndeplinete condiiile prevzute de articolul 58 din tratat creeaz n opinia Comisiei discriminri pe motiv de naionalitate, interzise n temeiul articolului 52. Statului n care se deschide un sediu secundar nu i se permite ca nregistrarea sucursalei s fie supus condiiei ca societatea mam s ndeplineasc toate condiiile impuse pentru constituirea de societi, astfel cum sunt prevzute de legislaia sa naional. Pe de alt parte, atunci cnd astfel cum este i cazul la care facem referire nu exist coordonare la nivel comunitar, n opinia Comisiei, este admis ca statul membru n care se constituie un sediu secundar s poat stabili condiii privind nregistrarea sucursalei, ntemeiate pe normele sale interne i care au ca scop s garanteze persoanelor care au pe teritoriul su raporturi comerciale cu societatea strin o protecie a creditorilor societii mult mai mare dect cea care rezult din statutul societii strine. n prezenta spe pare, dac nu cert, cel puin probabil, faptul c normele daneze privind aportul n capital ndeplinesc obiectivul declarat de protejare a creditorilor publici. n raport cu acest obiectiv, pare totui disproporionat s se refuze pur i simplu nfiinarea unui sediu secundar, pe motivul prezumiei eludrii normelor legale n vigoare. Un astfel de refuz nu poate fi justificat pe baza motivelor prevzute de articolul 56 din tratat, care nu se aplic obiectivelor economice i care, n orice caz, presupune dovedirea existenei unei intenii de fraudare de ctre societatea strin a creditorilor si din Danemarca. n opinia Comisii, n contextul factual i normativ al cauzei din aciunea principal, un mijloc adecvat i mai puin restrictiv de protejare a creditorilor ar consta n a supune nregistrarea sucursalei condiiei ca societatea mam strin s depun un capital subscris corespunztor celui prevzut de dispoziiile naionale relevante pentru nfiinarea n Danemarca a unor societi similare. III Analiza juridic a ntrebrii adresate Curii 24. Ordonana de trimitere definete n mod clar obiectul prezentei ntrebri preliminare n termenii urmtori: n cauza din aciunea principal, nu se contest dreptul private companies limited by shares legal constituite, care au sediul social n Anglia sau n ara Galilor, de a se stabili pe teritoriul danez prin intermediul sucursalelor, fr a ine seama de faptul c legislaia britanic prevede pentru societile de acest tip un capital iniial minim cu mult mai mic dect cel prevzut de legislaia danez pentru societile de acelai tip stabilite n Danemarca. n rest, dac se ine seama de afirmaiile fcute n edin de reprezentantul administraiei daneze, societile cu rspundere limitat comunitare, n special cele britanice, se folosesc n mare msur, n practic, de dreptul de stabilire n Danemarca, fr ca prin aceasta s fie supuse adoptrii, de ctre registrul societilor, a unor msuri de interdicie similare celor contestate n prezent. ntrebarea adresat este, prin urmare, diferit: exercit n mod legitim dreptul de a nfiina un sediu secundar o societate care intenioneaz s exercite activiti comerciale exclusiv n ara de nregistrare a sucursalei, atunci cnd este evident c alegerea iniial de a constitui societatea ntr-un alt stat membru, diferit de cel n care i propune s exercite activitatea, a fost motivat doar prin scopul de a se sustrage de la cerinele legale mai severe referitoare la capitalul social minim prevzute de legislaia din statul membru n care va fi stabilit sediul secundar? n opinia administraiei daneze, rspunsul, avnd n vedere circumstanele cauzei, trebuie s fie negativ (iar msura prezentat n ntrebarea preliminar trebuie, prin urmare, s fie declarat compatibil cu dispoziiile tratatului). Mai precis, autoritile daneze deduc din circumstanele cauzei de fa dou argumente: refuzul nregistrrii sucursalei societii Centros nu restrnge libertatea de stabilire n mod contrar articolului 52 din tratat i, n subsidiar, dac ar exista o restricie, aceasta ar fi acoperit, n orice caz, de regimul special aplicabil societilor strine prevzut la articolul 56 din tratat, pe care statele membre pot s-l prevad, n special din motive de ordine public. Vom analiza mai nti primul argument al prtei, apoi pe cel de-al doilea. Am dori, totui, nainte de a face 421

aceast analiz, s ne referim pe scurt la jurisprudena n materie i la funcia unui sediu secundar strin n cadrul structurii organizaionale a ntreprinderii 25. Norma de la articolul 52 din tratat, direct aplicabil de la sfritul perioadei de tranziie, are ca scop s garanteze tratamentul naional oricrui resortisant dintr-un stat membru care se stabilete, fie i cu un sediu secundar, n alt stat membru pentru a exercita o activitate liberal. n obiectul dreptului de stabilire intr, de asemenea, constituirea i administrarea de ntreprinderi, n conformitate cu dispoziiile prevzute de ara gazd pentru resortisanii si, precum i constituirea de agenii, sucursale sau filiale de ctre resortisanii comunitari stabilii cu titlu principal pe teritoriul unui alt stat membru. n temeiul articolului 58 din tratat, dreptul de stabilire include, ntre altele, pentru societile constituite n conformitate cu legislaia unui stat membru, care i au sediul social, administraia central sau locul principal de desfurare a activitii n interiorul Comunitii, dreptul de a-i exercita activitatea ntr-un alt stat membru prin intermediul unui sediu secundar. Drept corolar, din aceast libertate fundamental rezult alte trei drepturi: activitatea contractantului poate fi exercitat sub forma unei societi ntr-un stat membru, prin intermediul unei societi naionale din acel stat sau dintr-un alt stat membru; societatea are dreptul de a alege ntre constituirea unei filiale sau a unei sucursale, ca sediu secundar; societatea strin are, n statul gazd de stabilire, aceleai drepturi ca cele prevzute pentru societile naionale1. Dat fiind c dispoziia liberal prevzut la articolul 58, citat anterior, poate fi interpretat n sensul c libertatea de a crea un sediu secundar este oferit, de asemenea, persoanelor juridice care i au sediul social pe teritoriul comunitar, dar nu i sediul lor real, i anume nici administraia central, nici centrul principal de activitate, apare foarte rapid necesitatea de a preciza condiiile crora trebuie s li se supun societile stabilite cu titlu principal n afara Comunitii2. Astfel cum a fost cu claritate indicat n programul general pentru eliminarea restriciilor n calea libertii de stabilire, adoptat de Consiliu la 18 decembrie 19613, este necesar ca entitatea s respecte un criteriu suplimentar referitor la legtura economic: cel al unei legturi efective i continue cu economia unui stat membru4. Cu toate acestea este de la sine neles este vorba despre un criteriu care nu se aplic dect societilor din afara Comunitii. 26. n ceea ce privete dreptul menionat de a crea un sediu secundar, jurisprudena Curii arat c sediul societii n cauz, n sensul triplei alternative menionate mai sus (a se vedea punctul 12), servete la stabilirea, la fel ca n cazul naionalitii persoanelor fizice, a apartenenei acestora la sistemul juridic al unui stat. A accepta c statul membru n care o

1 A se vedea E. Werlauff: EC Company Law, Copenhaga, 1993, pp. 17-22. 2 A se vedea S. Poillot-Peruzzetto i M. Luby: Le droit communautaire appliqu l'entreprise, Paris, 1998, p. 141. Y. Loussouarn observ, n ceea ce privete geneza criteriului de conectare precizat n continuare n text, c autoritile comunitare i delegaii statelor membre au constatat c articolul 52 condiioneaz dreptul stabilirii unui sediu secundar al persoanelor fizice de deinerea unui sediu (principal) pe teritoriul unui alt stat membru: prin urmare, o condiie suplimentar fa de cea a ceteniei, condiia de a avea domiciliul n cadrul Comunitii. Cu toate acestea, simpla transpunere a acestei cerine asupra societilor, prin cumularea condiiei sediului real i a celei a sediului social, ar fi fost n contradicie flagrant i iremediabil cu prevederile articolului 58 (a se vedea Le rattachement des socits et la Communaut conomique europenne, n tudes de droit des Communauts europennes. Mlanges offerts Pierre Teitgen, Paris, 1984, p. 239, n special p. 245 i p.246, i Le droit d'tablissement des socits, n Revue trimestrielle de droit europen, 1990, p. 229, n special p. 236). 3 JO 1962, 2, p. 36. 4 Aceast legtur const n mod clar n prezena unei agenii a societii din afara Comunitii pe teritoriul unui stat membru, cu condiia ca activitatea acestei extensii teritoriale s aib un caracter permanent, efectiv i relevant (exceptnd, de exemplu, birourile reprezentanelor sau ghieele, care nu opereaz pe pia sau au un numr foarte restrns de angajai). Pe de alt parte, naionalitatea asociailor sau a membrilor autoritilor administrative sau de control al societii este, din acest punct de vedere, lipsit de relevan

422

societate i stabilete sediul are libertatea de a aplica un tratament diferit numai pe motiv c sediul acesteia este situat ntr-un alt stat membru ar priva dispoziia (de la articolul 52 din tratat) de coninutul su1. Prin urmare, n cazul n care sunt ntrunite cele dou condiii, de legalitate i de apartenen la una din rile membre, de care articolul 58, citat anterior, subordoneaz recunoaterea naionalitii comunitare a unei societi, aceasta va avea dreptul la un tratament naional, chiar dac exercit n totalitate activiti comerciale ntr-un alt stat membru dect cel al sediului principal, prin intermediul unei agenii, al unei sucursale sau al unei filiale2. Astfel, se poate deduce din jurisprudena Curii c normele privind egalitatea de tratament interzic nu numai discriminarea evident pe baz de naionalitate, ci i toate formele disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de difereniere, conduc n fapt la acelai rezultat3. n mod similar, Curtea a declarat ca fiind incompatibile cu tratatul msurile naionale care nu sunt discriminatorii, dar care pot mpiedica sau face mai puin atractiv exercitarea, de ctre resortisanii comunitari (sau de ctre societi), a libertilor fundamentale garantate de dreptul comunitar4. 27. Pe de alt parte, n temeiul articolului 56 din tratat, statele membre pot deroga de la interzicerea msurilor restrictive privind stabilirea pe teritoriul acestora i pot aplica un regim special persoanelor strine (fizice i juridice) care beneficiaz de un drept recunoscut de dreptul comunitar, atunci cnd exist motive de ordine public, de siguran public i de sntate public care s justifice acest regim special. ntruct conine o derogare de la un principiu fundamental din tratat, articolul 56 citat anterior trebuie s fie interpretat n mod restrictiv. Aplicabilitatea sa este, prin urmare, subordonat existenei unei ameninri efective i suficient de grave asupra unuia din interesele fundamentale ale colectivitii, inclusiv prevenirii eventualelor abuzuri i asigurrii interesului inerent punerii n aplicare adecvate a legislaiei naionale n materie de securitate social5. Prin urmare, nu este posibil ca norma s fie invocat n sprijinul obiectivelor de natur economic6; mai mult, msurile adoptate n scopul meninerii intereselor pe care trebuie s le protejeze trebuie s se limiteze la msurile strict necesare i s respecte principiul proporionalitii7. Astfel, atunci cnd msura restrictiv n cauz nu are un caracter discriminatoriu i, prin urmare, n scopul prezentei cauze, atunci cnd se aplic fr distincie societilor naionale i societilor strine comunitare , poate fi, de asemenea, justificat n baza cerinelor

1 A se vedea, ex multis, Hotrrea din 28 ianuarie 1986, Comisia mpotriva Franei (cauza 270/83, Rec., p. 273, punctele 13, 14 i n special punctul 18; Hotrrea din 17iunie 1997, Sodemare i alii (cauza C-70/95, Rec., pp. 1-3395, punctele 25 i 26), i Hotrrea din 16 iulie 1998, ICI (cauza C-264/96, Rec., pp. 1-4695, punctul 20). 2 A se vedea Hotrrea Segers, citat anterior, punctele 14 i 16. Prin aceast hotrre, Curtea a declarat incompatibil cu articolele 52 i 58 din tratat refuzul autoritilor competente din statul membru gazd pentru sediul secundar (filial) de a acorda unui director de societate avantajul unui regim naional de asigurri de boal, pentru singurul motiv c societatea-mam a fost constituit n conformitate cu legile unui alt stat membru i c i are sediul social pe teritoriul acestui stat, chiar dac nu desfura activiti comerciale n respectivul stat i desfura activiti exclusiv n statul membru al sediului secundar. 3 Hotrrea din 13 iulie 1993, Commerzbank (cauza C-330/91, Rec., pp. 1-4017, punctul 14), i Hotrrea din 12 aprilie 1994, Halliburton Services (cauza C-l/93, Rec., pp. 1-1137, punctul 15). 4 A se vedea, ex multis, Hotrrea din 31 martie 1993, Kraus (cauza C-19/92, Rec. p. 1-1663, punctul 32). 5 A se vedea, ex multis, Hotrrea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (cauza 30/77, Rec., p. 1999, punctul 35), i Hotrrea Segers, citat anterior, nota 3, punctul 17). 6 A se vedea, ex multis, Hotrrea din 25 iulie 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (cauza C-288/89, Rec. p. 1-4007, punctul 11). 7 A se vedea, ex multis, hotrrile din 18 mai 1982, Adoui i Cornuaille (cauza 115/81 i cauza 116/81, Rec., p. 1665, punctul 9), i Hotrrea din 26 aprilie 1988, Bond van Adverteerders i alii (cauza 352/85, Rec. p. 2085, punctul 36).

423

imperative de interes general1, cu condiia ca: i) aceste cerine s nu fie deja protejate de dispoziiile pe care societatea strin trebuie s le respecte n statul de stabilire i ii) msura s fie necesar i proporional2. 28. Acestea fiind zise, s analizm noiunile de sucursal i filial3, la care fac referire dispoziiile articolului 52, reiterate apoi la articolul 58 din tratat (vom lsa deoparte forma special a ageniei, care nu prezint relevan pentru cauza de fa). Care este criteriul de difereniere ntre aceste dou forme de diviziune teritorial permanent pe care o ntreprindere le poate constitui, eventual pe teritoriul unor state membre altele dect cel de origine, crora le ncredineaz, n general, operaiuni cu pri tere? Diferena esenial const n absena personalitii juridice autonome a sucursalei, definit ca o universalitate de fapt sau ca un simplu dezmembrmnt al ntreprinderii, fapt care i permite s realizeze o anumit descentralizare4. Dimpotriv, filiala este independent din punct de vedere juridic de societatea mam care o controleaz5. Astfel cum arat doctrina din domeniu1, realizarea unei

1 Cum ar fi protecia destinatarilor serviciului, garantat de normele profesionale, protecia proprietii intelectuale, protecia lucrtorilor, protecia consumatorilor, conservarea i valorificarea patrimoniului istoric i artistic naional, difuzarea cat mai extins a cunotinelor privind patrimoniul artistic i cultural al unei ri i motive de politic cultural (a se vedea, ex multis, hotrrea Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii, citat anterior, nota 21, punctele 14 i 27); protecia destinatarilor serviciilor de supraveghere i rennoire a brevetelor (hotrrea din 25 iulie 1991, Sger, cauza C-76/90, Rec., pp. 1-4221, punctul 17); conservarea coerenei regimului fiscal (hotrrea din 28 ianuarie 1992, Bachmann, cauza C-204/90, Rec., pp. 1-249); prevenirea fraudelor i protecia ordinii sociale mpotriva efectelor nocive ale unei cereri excesive n domeniul jocurilor de noroc (hotrrea din 24 martie 1994, Schindler, cauza C-275/92, Rec., pp. 1-1039, punctele 58 i 59); meninerea bunei reputaii a sectorului financiar naional (hotrrea din 10 mai 1995, Alpine Investments, cauza C-384/93, Rec., pp. 1-1141, punctul 44); eficacitatea controalelor fiscale (hotrrea din 15 mai 1997, Futura Participations i Singer, cauza C-250/95, Rec., pp. 1-2471, punctul 31); precum i corectitudinea tranzaciilor comerciale (hotrrea din 9 iulie 1997, De Agostini i TV-Shop, cauzele conexate C-34/95, C-35/95 i C-36/95, Rec., pp. 1-3843, punctul 53). 2 A se vedea, ex multis, hotrrea Collectieve Antennevoorziening Gouda i alii, citat anterior, nota 21, punctele 13 i 15. 3 Termenul societ affiliate, spre deosebire de termenul filiali, prevzut la articolul 52 din tratat, este cel care corespunde n limbajul juridic italian, termenului din limba francez - filiales, celui din limba englez subsidiaries, celui din limba german - Tochtergesellschaften i celui din limba olandez dochterondernemingen (a se vedea concluziile prezentate de avocatul general M. Mancini la 16 octombrie 1985 n hotrrea Comisia mpotriva Franei citat anterior, nota 16, Rec., p. 275, punctul 2). De asemenea, a se vedea G. M. Ruggiero i M. De Dominicis: Art. 52, n R. Quadri, R. Monaco i A. Trabucchi (ed), Trattato istutivo della Comunit economica europea. Commentario, Milano, 1965, vol. I, p. 399, n special p. 412 i p. 413. Cu toate acestea, a se vedea nota 27 de mai jos. 4 A se vedea M. Cabrillac: Unit ou pluralit de la notion de succursale en droit priv, n Mlanges en l'honneur du Doyen Joseph Hamel, Paris, 1981, p. 119, i Y. Loussouarn: La succursale, technique juridique du commerce international, n DPCI, 1985, p. 359, n special p. 362. 5 Cu toate acestea, a se vedea A. Pietrobon: L'interpretazione della nozione comunitaria di filiale, Padova, 1990. n opinia autorului, folosirea metodei juridice formale bazat pe concepte i metode proprii legislaiilor naionale, cum este i cazul celor din urm, luate n considerare n mod individual sau ntr-o perspectiv comparativ, sunt necesare pentru a furniza modelul de interpretare a tratatului nu pare a fi una oportun n scopul interpretrii noiunilor de agenie, sucursal i filial, ntruct nu permite ncorporarea anumitor tipuri de dependen, fr ca aceast excludere s fie n vreun fel justificat. n plus, interpretarea funcional a conceptului de sediu secundar demonstreaz c principalele sale caracteristici (subordonarea sediilor secundare la alegerile organizaionale ale societii mam, care are sarcina de a decide cu privire la existena, atribuiile i modalitile fundamentale de realizare a activitilor de ctre ramura teritorial) conduc la concluzia c o ntreprindere independent, care are un mod de organizare i un fond comercial propriu, nu poate fi sediul secundar al unei alte ntreprinderi. Prin urmare nu este sigur dac noiunea astfel delimitat se poate aplica societilor afiliate care, dup cum s-a observat, nu sunt menionate n versiunea n limba italian a articolului 52. Crearea de ctre o ntreprindere constituit ntr-un stat membru a unei societi afiliate ntr-un alt stat membru reprezint o operaiune care ar trebui, mai corect, s fie considerat ca sediu principal (al societii afiliate). Cu toate acestea, ntrebarea nu are relevan n plan practic, ntruct posibilitatea de a constitui societi afiliate este

424

diferenieri ntre aceste dou mijloace juridice de creare a sediilor n alte ri este important din mai multe puncte de vedere. Mai nti, ntruct naionalitatea este un atribut al personalitii, sucursala, a crei activitate se identific cu cea a societii de care depinde, nu poate avea naionalitatea diferit de aceasta din urm; situaia sa juridic este reglementat de regimul juridic de care aparine societatea strin, fa de care nu reprezint dect o ramificaie. Principiul se aplic n mod invers filialelor. Mai mult, cu toate c sucursala are un anumit grad de autonomie n administrare, societatea-mam este cea responsabil pentru activitatea legat de tranzaciile efectuate, n numele societii-mam, de ctre cel cruia i este ncredinat conducerea sediului secundar. Dimpotriv, filiala poate ncheia n mod ntemeiat contracte, exceptnd eventuala intervenie a societii-mam n tranzacie, n calitate de parte contractant. n cele din urm, pe baza principiului unitii patrimoniului, datoriile (i, prin urmare, creanele) contractate pentru exercitarea activitilor sucursalei sunt imputate societii (prin urmare, nici nu se poate vorbi despre datorii ale sucursalei), chiar dac, din motive de uz practic, creditorilor le este permis s introduc aciune mpotriva societii n faa instanei n raza teritorial a creia i are sediul sucursala (a se vedea punctul 18 de mai jos). Pe de alt parte, filiala deine un patrimoniu propriu, din care i acoper datoriile contractate; ntre societatea-mam i creditori se interpune ecranul protector al filialei, care are personalitate juridic distinct. IV Rspunsul la ntrebarea adresat Curii Analiza compatibilitii refuzului nregistrrii sucursalei daneze a societii Centros cu libertatea fundamental de stabilire 29. n opinia noastr, msura adoptat de administraia danez ncalc dispoziiile tratatului referitoare la libertatea de stabilire. Astfel cum vom explica mai clar n continuare, nu este vorba de simpla restrngere a exercitrii dreptului de a deschide un sediu secundar recunoscut societilor strine comunitare, ci aceast libertate l exclude complet. n spe, soii Bryde sunt, ntr-adevr, mpiedicai s exercite n Danemarca o activitate comercial prin intermediul unei societi legal constituite care i are sediul social ntr-un alt stat al Comunitii. Registrul societilor pare s considere, n fapt c, ntruct prile interesate intenioneaz s desfoare activitate numai pe piaa lor naional, trebuie s respecte regimul prevzut de legislaia danez pentru acest tip de societate comercial; o astfel de concluzie ncalc, n opinia noastr, articolul 52 din tratat. Cauza de fa trebuie, de asemenea, s fie analizat n temeiul articolului 58. Din acest punct de vedere, este clar c Centros este discriminat n raport cu societile constituite n conformitate cu legislaia danez, care nu sunt supuse unor obstacole similare atunci cnd nfiineaz sucursale n Danemarca. Msura n cauz afecteaz, de asemenea, n mod indirect dreptul societii reclamante de a alege dac deschide o sucursal sau o filial n Danemarca. Ni se pare evident faptul c autoritile daneze n-ar fi avut nimic de reproat societii Centros n cazul n care societatea constituit n Regatul Unit ar fi preferat s deschid, n scopul crerii unui sediu n strintate, n locul unei sucursale o filial, aceasta din urm fiind obligat prin definiie s ndeplineasc ntruct este diferit de societatea-mam condiiile stabilite de legea naional aplicabil, inclusiv n ceea ce privete capitalul social minim. Libertatea de a alege forma juridic adecvat pentru exercitarea activitii n alt stat membru este garantat n mod expres operatorilor economici de articolul 52 paragraful nti a doua tez din tratat i nu trebuie s fie

recunoscut de ambele interpretri (idem, pp. 101-115, n special p. 103, p. 114 i p. 115; note omise; traducere liber). 1 A se vedea Loussouarn (op. cit. mai sus, nota 26), pp. 363-368.

425

limitat, contrar celor din cauza de fa, de dispoziii fiscale discriminatorii1. 30. S analizm mai ndeaproape argumentele pe care administraia danez le opune observaiilor pe care am considerat necesar s le formulm. Aceasta contest faptul c Centros putea invoca n mod legitim dreptul de liber stabilire n temeiul tratatului. ntruct nu exercit o activitate economic n Regatul Unit, societatea constituit de soii Bryde nu a avut o legtur efectiv i continu cu aceast ar, astfel nct rezult c avem de a face cu o situaie strict intern, care nu ine de dreptul comunitar; cu alte cuvinte, avem de a face cu un caz de asemenea, care nu poate fi supus proteciei de exercitare abuziv i frauduloas a dreptului de stabilire, astfel cum a fost prevzut de tratat2. Aceste argumente nu ne conving, din motivele pe care vi le vom explica n continuare i nu iau n considerare faptul c cerina ca societatea s exercite o activitate efectiv nu are doar un caracter discutabil ca fond, ci i un mod de aplicare dificil, dat fiind caracterul su neclar. Care trebuie s fie natura, durata i sfera de desfurare a activitilor societii-mam pentru ca aceasta s-i poat exercita n mod liber dreptul de a nfiina un sediu secundar? 31. Menionm, pentru a sublinia concluziile formulate mai sus, c nu poate fi exclus aplicabilitatea dispoziiilor n materie de liber stabilire, dup cum susine guvernul danez n spe, dect dac nu ar exista nicio legtur ntre situaia prilor interesate resortisani sau societi din unul din statele membre i dispoziiile de drept comunitar, acestea din urm neputnd fi folosite, prin urmare, drept cadru de referin3. Din punctul nostru de vedere, nu este aceeai situaie n spe. Centros a fost constituit n conformitate cu legislaia n vigoare n Anglia i n ara Galilor i are sediul n Regatul Unit. Acest fapt este suficient pentru a intra n domeniul de aplicare a articolelor 52 i 58 din tratat. Este inutil, n opinia noastr, s se verifice datele referitoare la naionalitatea asociailor i a administratorilor sau la sfera teritorial a activitilor societii4. Pe de alt parte, conform jurisprudenei Curii, referirea de la articolul 52 la resortisanii dintr-un stat membru care doresc s se stabileasc pe teritoriul unui alt stat membru nu poate fi interpretat ntr-un mod care s exclud avantajele acordate de tratat resortisanilor comunitari care folosindu-se de posibilitile oferite n materie de circulaie i stabilire se afl, fa de statul lor de origine, ntr-o situaie similar tuturor celorlalte persoane care beneficiaz de drepturile i libertile garantate de tratat5. Administraia danez insist asupra necesitii ca la sediul principal s se exercite n mod real activitile indicate ca obiect social. Raionnd astfel, aceasta observ totui n formularea articolului 58 din tratat o condiie suplimentar creia i se supune dreptul de a constitui un sediu secundar. Condiiile de form prevzute la articolul 58, destinate identificrii societilor care beneficiaz de dreptul respectiv sunt, totui, n opinia noastr, limitative.

1 A se vedea hotrrea Comisia mpotriva Franei, citat anterior, nota 16, punctul 22. 2 C. Timmermans: Methods and Tools for Integration. Report, n R. M. Buxbaum, G. Hertig, A. Hirsch i K. J. Hopt (ed.), European Business Law. Legal and Economic Analyses on Integration and Harmonization, BerlinNew York, 1991, p. 129, n special p. 136 i p. 137. 3 A se vedea, ex multis, Hotrrea din 19 martie 1992, Batista Morais (cauza C-60/91, Rec., pp. 1-2085). 4 A se vedea Hotrrea Segers, menionat anterior, nota 3, punctul 14; a se vedea nota 17 de mai sus i notele 45 i 46 de mai jos, precum i fragmentele de text la care se raporteaz. De asemenea, a se vedea hotrrea din 5 octombrie 1994, TV10 (cauza C-23/93, Rec., pp. 1-4795, punctul 15), conform creia faptul c un organism de radiodifuziune i creeaz un sediu ntr-un alt stat membru pentru a eluda legislaia statului destinatar referitoare la programele pe care le difuzeaz nu exclude posibilitatea ca emisiunile sale s fie considerate servicii, n sensul i pentru a folosi scopurilor articolului 59 din tratat. Trebuie s se fac distincie ntre situaia societii Centros i, de exemplu, cea examinat de Curte n cauza Esso Espaiola care se refer numai la desfurarea, pe teritoriul unui stat membru, a activitii unei societi care are sediul n acelai stat i care i desfoar activitatea n acel loc (hotrrea din 30 noiembrie 1995, Esso Espaola, cauza C-134/94, Rec., pp. 1-4223, punctele 12-17). 5 A se vedea hotrrea din 7 februarie 1979, Knoors (cauza 115/78, Rec., p. 399, punctele 20 i 24).

426

Forma juridic a societii este decisiv. Aceasta este aspectul crucial: nu este necesar efectuarea unei verificri privind natura i coninutul activitilor pe care ntreprinderea le exercit sau i propune s le exercite1. n domeniul libertii de stabilire a persoanelor fizice, Curtea a avut deja ocazia s se pronune cu privire la preteniile unui stat membru de a supune exercitarea dreptului n cauz unei condiii suplimentare (n cazul respectiv, cel al unei reedine efective pe teritoriul naional) n raport cu condiia de a fi cetean al unui stat membru, care este singura condiie subiectiv prevzut la articolul 52 din tratat. O astfel de cerin dup cum a fost stabilit de ctre Curte este contrar dreptului comunitar2. Din acelai motiv, o apropiere propus de registrul societilor ntre situaia din cauza de fa i cea care face obiectul Hotrrii Levin, menionat anterior3, este, n opinia noastr, imposibil de realizat n practic, dat fiind diferena ntre modul de formulare al articolului 52, care garanteaz n termeni abstraci capacitatea de a desfura activiti n plan economic (a se vedea punctul 19 de mai jos) i modul de formulare al articolului 48 alineatul (3) din tratat, care prevede n mod clar coninutul activitilor prin care se realizeaz dreptul de liber circulaie care este garantat lucrtorilor salariai4. 32. n sprijinul poziiei susinute n cauza de fa, administraia danez face referire, de asemenea, la alte hotrri adoptate de Curte n contextul conveniei (a se vedea punctul 6 de mai sus). Referirea la aceste decizii este, totui, lipsit de fundament n cauza de fa. Este vorba, dup cum se tie, despre decizii de interpretare referitoare la aplicabilitatea, n fiecare caz, a criteriului special privind competena judiciar prevzut la articolul 5 alineatul (5) din

1 I. G. F. Cath: Freedom of Establishment of Companies: a New Step Towards Completion of the Internal Market , n F. G. Jacobs (ed.), 1986 Yearbook of European Law, Oxford, 1987, p. 247, n special p. 259 i p. 261. De asemenea, a se vedea, mutatis mutandis, hotrrea din 12 martie 1996, Pafitis i alii (cauza C-441/93, Rec., pp. 1-1347, punctele 18 i 19), conform cruia din titlul celei de-A doua directive (privind dreptul societilor) i din articolul 1 rezult c aceasta se aplic societilor vizate la articolul 58 al doilea paragraf din Tratatul CE, constituite sub forma societilor anonime. Criteriul adoptat de legiuitorul comunitar pentru a defini domeniul de aplicare al celei de-A doua directive este, prin urmare, cel al formei juridice a societii, indiferent de activitatea sa. 2 n opinia Curii, nu i este permis legislaiei unui stat membru s limiteze efectele atribuirii ceteniei unui alt stat membru, impunnd o condiie suplimentar pentru recunoaterea acestei cetenii, n vederea exercitrii libertilor fundamentale prevzute de tratat. Prin urmare, o interpretare a articolului 52 din tratat potrivit creia, atunci cnd un resortisant al unui stat membru deine, n acelai timp, cetenia unei ri tere, celelalte state membre pot supune recunoaterea calitii de resortisant comunitar unei condiii precum reedina obinuit a persoanei interesate pe teritoriul primului stat, nu poate fi admis (a se vedea hotrrea din 7 iulie 1992, Micheletti i alii, cauza C-369/90, Rec., pp. 1-4239, punctele 10 i 11). De asemenea, a se vedea hotrrea din 7 februarie 1979, Auer (cauza 136/78, Rec., p. 437, punctul 28), conform creia nicio dispoziie din tratat nu permite, n sfera de aplicare a acestuia, tratamentul diferit al resortisanilor unui stat membru, n funcie de perioada n care sau modul n care acetia au dobndit cetenia acestui stat, n timp ce, n momentul n care invoc beneficiul dispoziiilor de drept comunitar, acetia dein cetenia unuia dintre statele membre i, n plus, celelalte condiii de aplicare a normei pe care o invoc sunt ndeplinite. 3 Hotrrea citat anterior, nota 7. 4 n conformitate cu articolul 48 alineatul (3) din tratat [astfel cum a observat de Curtea], dreptul de a se deplasa liber pe teritoriul statelor membre este conferit lucrtorilor cu scopul de a accepta ofertele de munc efective. Lucrtorii beneficiaz de dreptul de edere ntr-unul din statele membre, n temeiul aceleiai dispoziii, cu scopul de a ocupa un loc de munc. n plus, Regulamentul nr. 1612/68 precizeaz n preambulul su c libera circulaie implic dreptul lucrtorilor de a se deplasa liber n interiorul Comunitii cu scopul de a exercita o activitate salariat, n timp ce Directiva 68/360, la articolul 2, oblig statele membre s le permit lucrtorilor s prseasc teritoriul lor n vederea desfurrii unei activiti salariate sau a exercitrii acesteia pe teritoriul altui stat membru. Aceste formule exprim cerina inerent principiului liberei circulaii a lucrtorilor, precum i avantajele pe care le confer dreptul comunitar n temeiul acestei liberti, de a nu putea fi invocate dect de persoanele care exercit ntr-adevr sau doresc s exercite cu seriozitate o activitate salariat (idem, punctele 20 i 21).

427

convenie1. n aceste cauze, Curtea s-a limitat la analiza caracteristicilor conceptului de sediu secundar, de la caz la caz, relevante pentru a rspunde la ntrebrile preliminare adresate acesteia. Acesteia i se cere s garanteze deplina eficien a conveniei i, prin urmare, s recurg la o interpretare independent a noiunilor de filial i de sucursal. Aceste noiuni incluse n convenie au un caracter restrictiv, ntruct iau n considerare, nainte de toate, cerina de a evita multiplicarea instanelor competente i fenomenele de forum shopping care rezult, precum i orice motivaii protecioniste, n detrimentul aprtorilor strini, prevederile iniiale referitoare la competenele speciale din sistemele juridice ale statelor contractante2. Este vorba despre o jurispruden elaborat n scopuri, care sunt total diferite

1 Prin derogare de la norma general la care face referire articolul 2 din convenie, acest criteriu permite reclamantului s citeze prtul, domiciliat pe teritoriul unui stat contractant, s se prezinte n instan, ntr-un alt stat contractant, dac este vorba despre o contestaie referitoare la activitatea unei sucursale, a unei agenii sau a oricrui alt tip de sediu, n faa instanei competente din punct de vedere teritorial n raza teritorial a creia acestea i au sediul. Conceptul de activiti cuprinde, pe de o parte, litigiile referitoare la drepturile i obligaiile contractuale sau necontractuale privind administrarea propriu-zis a sediilor secundare, cum ar fi cele privind situarea imobilului n care sunt constituite aceste sedii sau la angajarea personalului care lucreaz n aceste sedii; pe de alt parte, include i litigiile referitoare la angajamentele asumate de centrul de operaiuni descris anterior n numele instituiei-mam i care trebuie s fie executate n statul contractant n care este stabilit acest centru, precum i litigiile referitoare la obligaiile necontractuale care i au originea n activitile pe care sediul secundar i le-a asumat n locul n care este stabilit n numele societii-mam (a se vedea hotrrea Somafer, citat anterior, nota 6, punctul 13). n plus, trebuie menionat c, n conformitate cu articolul 8 paragraful al doilea din convenie, asigurtorul care nu este domiciliat pe teritoriul unui stat contractant, dar care deine o sucursal, o agenie sau orice alt tip de sediu secundar ntr-un stat contractant, este considerat, prin derogare de la norma la care se facere referire la articolul 4, ca avnd domiciliul pe teritoriul statului respectiv n cazul contestaiilor privind activitatea sediului secundar; aceeai norm se aplic, n temeiul articolului 13 din convenie, n cazul n care partea care ncheie un contractant cu un consumator nu are domiciliul pe teritoriul statului contractant. 2 A se vedea Pietrobon, op. cit. la nota 27 de mai sus, pp. 162-164. Astfel, n jurisprudena amintit, afirmaia Curii, conform creia unul dintre elementele eseniale care caracterizeaz noiunile de sucursal i agenie este faptul c acestea sunt supuse conducerii i controlului societii-mam duce n mod logic la concluzia c noiunea de sediu secundar la care face referire articolul alineatul (5) din convenie nu permite ncorporarea situaiei concesionarului exclusiv al vnzrii, care nu se supune nici controlului, i nici conducerii concedentului (a se vedea hotrrea De Bloos, citat anterior, nota 6, punctele 20-23), i nici a agentului comercial (ca intermediar), atunci cnd acesta este un colaborator independent al ntreprinderii care realizeaz concesionarea, limitndu-se la a transmite ntreprinderii comenzile clienilor, fr a participa la stabilirea clauzelor, nici la punerea n aplicare a contractelor, i cruia ntreprinderea pe care o reprezint nu-i poate interzice s reprezinte n acelai timp mai multe societi concurente (a se vedea hotrrea Blanckaert & Willems, citat anterior, nota 6, punctele 12 i 13). nc o dat, aceasta a fost numai pentru a permite instanei germane de trimitere s hotrasc dac are competena de a judeca o aciune iniiat de o ntreprindere german mpotriva unei ntreprinderi franceze cu sediul social n Frana, dar care deinea n Germania un birou sau un punct de contact denumit pe hrtia de coresponden reprezentan pentru Germania, Curtea stabilind n cauza Somafer criteriul conform cruia o sucursal, o agenie sau o filial trebuie s fie uor de recunoscut de prile tere ca o prelungire a societii-mam (implicnd un centru de desfurare a activitii, cu caracter permanent, n calitate de extensie a unei instituii-mam, avnd o conducere i echipat din punct de vedere material pentru a putea negocia afaceri cu teri, astfel nct acetia, dei tiu c se va putea stabili o legtur juridic cu instituia-mam cu sediul social n strintate, nu sunt obligai s se adreseze n mod direct instituiei respective i pot ncheia contracte la centrul de desfurare a activitii, care reprezint extensia acesteia; hotrrea Somafer, citat anterior, nota 6, punctul 12). Cea mai bun dovad a faptului c noiunile de agenie, sucursal i filial au n contextul conveniei un coninut normativ diferit fa de cel din contextul tratatului, avnd chiar, n anumite cazuri, conotaii contrare (cauza Pietrobon, op. cit. mai sus, p. 94), este furnizat de orientarea adoptat de Curte n raport cu o situaie n care o societate i desfura activitatea, n esen, ca i cum ar fi fost sucursala sau filiala unei alte societimam, n raport cu care este, dimpotriv independent din punct de vedere juridic [deinnd totui totalitatea capitalului social, cum era i situaia din cauza Schotte (hotrrea din 9 decembrie 1987, cauza 218/86, Rec., p. 4905)]. Chiar i ntr-o astfel de situaie, pentru a proteja ncrederea legitim a terilor, criteriul competenelor speciale prevzut la articolul 5 alineatul (5), citat anterior se va aplica prin analogie, dat fiind c situaia aparent creat de modul n care aceste dou ntreprinderi se comport n viaa social i se prezint n raport cu terii n relaiile lor comerciale este de natur s stabileasc o legtur direct ntre litigiile ulterioare i instana sesizat. Amintim c, n conformitate cu hotrrea Schotte, dispoziia invocat se aplic n cazul n care o persoan

428

fa de cele luate n considerare n spe i, cu siguran nu se poate concluziona c nu este vorba despre un sediu secundar, ci despre un sediu principal, numai pentru c este vorba despre activiti comerciale desfurate ca o extensie a sediului principal care funcioneaz efectiv, sub direcia i controlul cruia opereaz sediul secundar. 33. S analizm, pe de alt parte, cealalt tez avansat de registrul societilor i de guvernul danez: intenia soilor Bryde de a exercita n Danemarca o activitate comercial n cadrul unei societi, clasificat ca fiind cu rspundere limitat, nu este eligibil pentru protecia oferit de articolul 52 i urmtoarele din tratat, dat fiind intenia frauduloas care st la baza alegerii de a constitui o societate al crei sediu social se afl n Marea Britanie. Scopul acestora este de a eluda normele referitoare la valoarea minim a capitalului social iniial, n vigoare n statul gazd al sediului secundar (care ar fi, conform acestei teze, aplicabile la ceea ce este, n realitate, un sediu primar). Cu siguran principiul conform cruia justiiabilii nu pot s invoce n mod abuziv sau fraudulos normele comunitare este constant n jurisprudena Curii1 i figureaz ntre principiile generale ale dreptului comunitar. Precizarea sferei de aplicare precise a acestui principiu nu este o sarcin uoar. Conform hotrrii Kefalas i alii, titularul unui astfel de drept abuzeaz de acesta atunci cnd l exercit ntr-un mod nerezonabil pentru a obine, n detrimentul altora, avantaje ilicite i vizibil strine obiectivului urmrit de legiuitor la data conferii unui astfel de drept special2. Din aceast perspectiv, a abuzului de drept, pare s existe o anumit afinitate ntre principiul general care l consacr i cel care se refer la criteriul proporionalitii, criteriu de limitare a exercitrii puterii3. De asemenea, dup cum se observ i din doctrina n domeniu, celebra definiie formulat de specialistul francez n drept civil Planiol, conform creia dreptul dispare acolo unde apare abuzul rmne n continuare de actualitate; aceast maxim pune n eviden faptul c problema abuzului se rezolv, n ultim instan, prin definirea coninutului material al situaiei subiective i aadar, a sferei de aplicare a drepturilor acordate titularului. Cu alte cuvinte, a evalua dac exercitarea concret a unui drept este sau nu abuziv nu nseamn dect a delimita, n plan substanial, domeniul de aplicare al dreptului respectiv4. n acest caz, dorim s amintim conceptele deja prezentate (a se vedea punctele 13 i 16 de mai sus ) n domeniul libertii de stabilire. Aceast libertate include, cu siguran, pentru prile interesate, dreptul de a constitui o societate n conformitate cu legislaia unui stat membru pentru a desfura activiti n acel stat sau, deopotriv, n orice alt stat membru. Altfel spus: societatea nou constituit are dreptul de a constitui un sediu principal - i, eventual,

juridic, chiar dac nu se folosete de o sucursal, o agenie sau un sediu lipsit de autonomie ntr-un alt stat contractant, i desfoar totui activitile prin intermediul unei societi independente avnd acelai nume i aceeai conducere, care acioneaz i desfoar activiti n numele su i de care se servete ca de o ramur a sa (punctul 17). 1 A se vedea hotrrea din 12 mai 1998, Kelafas i alii (cauza C-367/96, Rec., pp. 1-2843, punctule 20) i cauzele precedente citate de aceasta. Pentru acest motiv, n opinia Curii dreptul comunitar nu interzice unui stat membru s adopte, n absena armonizrii, msuri care s mpiedice folosirea abuziv i contrar interesului legitim al acestui stat a facilitilor create n temeiul acestui tratat (a se vedea hotrrea Kraus, menionat anterior, nota 19, punctul 34). 2 Hotrrea Kefalas i alii, citat anterior, nota 40, punctul 28 (cu trimitere la o aciune pentru declararea invaliditii majorrii capitalului unei societi cu rspundere limitat n ncetare de pli, introdus de acionarii acestei societi). Observm c formula principiului abuzului de drept adoptat de Curte pare n esen a fi inspirat din dreptul comun al statelor membre, ale cror sisteme juridice sunt de tipul Dreptului civil [L. N. Brown: Is there a General Principle of Abuse of Rights in European Community Law?, n Institutional Dynamics of European Intgration: Essays in Honour of Henry G. Schermers, Dordrecht, 1994, vol. II (ed. D. Curtin i T. Heukels), p. 511, n special p. 515]. 3 A se vedea Brown (op. cit. mai sus, nota 41), pp. 521-522. i W. Van Gerven: Principe de proportionnalit, abus de droit et droits fondamentaux, n Journ. Trib., 1992, p. 305, n special p. 307 i p. 308. 4 G. Nizzo, L'abuso dei diritti comunitari: un quesito non risolto, n Dir. comm. internaz., 1997, p. 766, n special p. 770.

429

deopotriv un sediu secundar - acolo unde prefer n cadrul Comunitii. Dreptul de stabilire este esenial pentru realizarea obiectivelor prevzute de tratat, care are drept scop s garanteze fr distincie tuturor cetenilor comunitari libertatea de a desfura activiti economice prin intermediul instrumentelor prevzute de legislaia naional, asigurndu-le ansa de a ptrunde pe pia, indiferent de inteniile concrete ale beneficiarilor. Altfel spus, este vorba despre a proteja oportunitatea unei iniiative economice i, mpreun cu aceasta, libertatea comercial de a se servi de instrumentele prevzute n acest scop n sistemele juridice ale statelor membre. n cazul nostru, exercitarea dreptului de stabilire se concretizeaz prin constituirea unei societi n condiiile prevzute de legislaia rii gazd. Motivele, calculele, interesele individuale ale prilor implicate care conduc la aceast alegere nu trebuie s fie luate n considerare, n msura n care libertatea este exercitat n conformitate cu tratatul, i, prin urmare, nu pot face obiectul unor verificri1. Ceea ce conteaz, totui, este compatibilitatea activitii exercitate (dac partea interesat exercit vreuna) cu dispoziiile interne de ordine public ale statului membru n care i are sediul (primar sau secundar), care ar putea justifica eventualele msuri de restrngere a exercitrii libertii n cauz. Dreptul de stabilire este recunoscut, n aceti termeni, n mod specific pentru a edifica piaa unic. Acest lucru este evident din faptul c regimul acordat de tratat persoanelor juridice din afara Comunitii este diferit, n condiiile n care, pentru a intra cercul Comunitii, acestea trebuie s ndeplineasc criteriul unei legturi efective i continue cu economia unui stat membru (a se vedea punctul 12 de mai sus). n sprijinul celor de mai sus, v amintim cauza Segers, citat frecvent aici: n aceast cauz, un resortisant olandez i-a transformat societatea cu asociat unic, al crei sediu social se afla n rile de Jos, ntr-o societate cu rspundere limitat, filial a unei societi de naionalitate englez, pe care o achiziionase simultan, n condiiile n care aceasta din urm nu exercita nicio activitate comercial i opera numai prin intermediul sediului secundar. n fapt, astfel cum rezult din dosar, motivul recurgerii la aceast structur era reprezentat de intenia de a se prevala de meniunea Ltd, considerat ca fiind mai atractiv dect echivalentul olandez BV, i de dorina de a se sustrage termenului legal prevzut de legislaia olandez pentru o astfel de transformare2. Acest fapt nu a mpiedicat Curtea s considere c situaia societii domnului Segers, n calitate de administrator, intr n domeniul de aplicare a libertii de stabilire i s decid c reclamantul are, n consecin, dreptul la un tratament naional3. Prin

1 A se vedea, mutatis mutandis, hotrrea Levin, citat anterior, nota 7, punctele 20-22, conform creia, dac un lucrtor exercit sau dorete s exercite o activitate salarial real i efectiv ntr-un alt stat membru, i astfel intr n cercul beneficiarilor drepturilor garantate de articolul 48 alineatul (3) din tratat i de legislaia derivat relevant (a se vedea punctul 18 de mai sus), motivele posibile care l-au determinat pe acesta s caute un loc de munc n alt stat membru nu au nicio importan n ceea ce privete dreptul su de intrare i de edere pe teritoriul statului respectiv, i nu trebuie luate n considerare. 2 A se vedea concluziile prezentate de avocatul general Darmon la 10 iunie 1986 n cauza Segers, citat anterior, nota 3, Rec., p. 2376, punctul 1. 3 A se vedea nota 17 de mai sus i partea de text aferent. n mod similar, Curtea pare (cel puin implicit) s fi recunoscut c nscrierea n registrul britanic al navelor de pescuit a navelor iniial nscrise n Spania, care s navigheze sub pavilion spaniol i achiziionarea de nave britanice care s navigheze sub pavilion britanic de ctre societile de drept britanic, proprietare sau exploatante ale acestor nave, ale cror directori si acionari erau n cea mai mare parte resortisani spanioli, nu constituie un abuz fa de dreptul de stabilire, chiar dac folosirea masiv a acestor nregistrri n registrul naval al Regatului Unit a fost constant asociat practicii cunoscute sub denumirea de quota hopping, i anume deturnarea cotelor de pescuit alocate n acest stat n cadrul politicii comune n domeniul pescuitului, ceea ce nseamn, n esen, o "eludare" a regimului contingentelor naionale, avnd ca scop pstrarea resurselor de pete i garantarea unui standard acceptabil de via pentru persoanele care depind de activitatea de pescuit [a se vedea hotrrea din 25 iulie 1991, Factortame i alii (cauza C-221/89 Rec., pp. 1-3905), care a stabilit c se opune articolului 52 din tratat o reglementare privind nscrierea navelor de pescuit n registrul unui stat membru, care ar conine dispoziii restrictive privind

430

urmare, nu vedem de ce s-ar ajunge la o concluzie diferit n cazul n care constituirea unei societi n Regatul Unit ar fi motivat ca n cazul de fa de dorina de a se prevala de posibilitatea de a opera cu un capital social a crui valoare se adapteaz disponibilitilor financiare ale fondatorilor, mai mic dect cel prevzut de legislaia danez. O astfel de situaie fie c este sau nu agreat este consecina logic a drepturilor garantate de tratat. Mai mult, aceasta contribuie la obiectivul pentru care a fost conferit libertatea de stabilire n Comunitate: favorizarea liberei circulaii a persoanelor (i a capitalurilor) i, n acelai mod, realizarea pieei comune. n acest sens, faptul c un resortisant dintr-un stat membru profit de flexibilitatea legislaiei britanice privind societile [...] se nscrie n aceast perspectiv [i, prin urmare, n logica sistemului juridic comunitar]1. Pe scurt, n absena armonizrii, concurena ntre sistemele normative (competiia ntre norme) trebuie s se poat exercita liber, fie i n materia societilor comerciale2. n cauza de care ne ocupm, la fel ca i n cazul Segers, libertile de mai sus fac parte, n esen, din categoria aceluiai drept care face obiectul litigiului: din acest motiv, nu se poate susine c soii Bryde au obinut avantaje ilicite i vizibil strine obiectivului urmrit de articolul 52 i urmtoarele din tratat, sustrgndu-se n mod abuziv de la aplicarea dispoziiilor imperative ale statului gazd unde s-a constituit sediul secundar. Jurisprudena invocat de administraia danez, departe de a contrazice concluziile la care am ajuns noi, sfrete, n opinia noastr, prin a le confirma3. n fapt, din aceste hotrri rezult c fraudarea legii nu poate fi pus n discuie dect n cazul n care norma eludat este aplicabil n mod neechivoc situaiei juridice care face obiectul litigiului. n cazul n care pretinsa eludare a legii se refer la o norm de drept naional, trebuie s se asigure mai nti c norma intern care se dorete a se aplica n spe, poate fi utilizat de instan ca fiind conform cu dreptul comunitar. Chiar acesta este punctul n care argumentarea registrului societilor pare a fi viciat, putem spune, de o problem de

naionalitatea, reedina i domiciliul proprietarilor, transportatorilor i al operatorilor de nave (inclusiv, n cazul unei societi, acionarii i directorii), cum ar fi cea adoptat n 1988 de Regatul Unit pentru a pune capt metodei de quota hopping, aplicat de navele care arborau pavilionul britanic, dar care nu erau, n fapt, britanice (idem, punctul 4). Pe de alt parte, Curte a adugat c libertatea de stabilire transfrontalier poate fi supus n mod legitim condiiei ca nava care urmeaz a fi nregistrat s fie folosit i operaiunile sale s fie conduse i controlate de pe teritoriul statului membru n cauz (n opinia Curii, o astfel de condiie corespunde, n esen, noiunii de stabilire, n sensul articolului 52 i urmtoarele din tratat; idem, punctul 34); a se vedea, de asemenea, Brown, op. cit., nota 41 de mai sus, pp. 523-525]. 1 A se vedea concluziile prezentate de avocatul general Darmon la 10 iunie 1986 n cauza Segers, citat anterior, nota 45, punctul 6. 2 CD. Ehlermann: Comptition entre systmes rglementaires, n Rev. March commun Union europ., 1995, p. 220, text conform cruia trebuie s fie exclus ca libera concuren ntre sistemele juridice ale statelor membre n domeniul dreptului societilor s poat degenera ntr-un fel de efect Delaware (Delaware efect") i anume un proces de atragere a societilor nou constituite n sisteme juridice care au un nivel mai sczut de protecie oferit asociailor, investitorilor i creditorilor, prin analogie cu ceea ce s-a ntmplat n Statele Unite ale Americii, n favoarea dreptului societilor n vigoare n New Jersey, i, mai recent, n Delaware ntruct statele membre ar putea recurge la mecanismul de armonizare a dreptului societilor, n sensul articolului 54 alineatul (3) litera (g) din tratat (idem, p. 223). D. Charny susine, dimpotriv, c armonizarea normativ a dreptului societilor n statele membre poate s par, din punct de vedere al teoriei corporative americane, un proces care caut o justificare, n condiiile n care concurena dintre sistemele naionale poate duce, n mod indirect, la un efect de armonizare analog (Comptition among Jurisdictions in Formulating Corporate Law Rules: An American Perspective on the Race to the Bottom in the European Communities, n Harv. Int'l L. Journ., 1991, p. 423, n special p. 424 i p. 425). 3 Acest fapt este adevrat att n cazul normelor naionale care reglementeaz accesul la profesie sau exercitarea acesteia de ctre persoana interesat pe teritoriul naional (n ceea ce privete organizarea i calificrile, deontologia, controalele i rspunderea), ca n cazul Van Binsbergen, sau pregtirea profesional n sine, ca n cazul Knoors (citate anterior, notele 9 i 33, precum i prile de text aferente), ct i n cazul dispoziiilor naionale care impun obligaii de conduit n cadrul reglementrilor dintr-un anumit sector comercial, cum ar fi stabilirea preului de vnzare cu amnuntul al crilor de ctre editori sau importatori (Hotrrea din 10 ianuarie 1985, Leclerc, cauza 229/83, Rec., p. 1, punctul 27), sau al obligaiilor privind coninutul pluralist i necomercial al programelor difuzate pe teritoriul naional (hotrrea TV10, citat anterior, nota 32, punctul 21).

431

principiu: afirmnd necesitatea aplicabilitii dispoziiilor interne referitoare la valoarea minim a aportului de capitalul subscris de o societate cu rspundere limitat la data constituirii sale, autoritile daneze exclud posibilitatea producerii unui efect opus care este i situaia n spe prin exercitarea libertii de alegere, garantat de tratat prilor interesate, n ceea ce privete instrumentul (din dreptul societilor comerciale) cel mai adecvat scopului propus, dintre cele oferite de diferitele sisteme juridice naionale ale statelor membre. Msura contestat de registrul societilor contrazice dreptul comunitar tocmai pentru c a fost adoptat n baza supoziiei implicite, ns clare, c exercitarea de ctre cetenii danezi a unei activiti comerciale orientate n esen spre piaa danez trebuie n mod inevitabil s se realizeze prin intermediul sediului principal pe teritoriul naional. Totui, aceasta este o tez care nu poate fi susinut n stadiul actual al integrrii europene, care se caracterizeaz prin realizarea aproape n totalitate a unei piee interne, datorit eliminrii obstacolelor naionale n calea liberei circulaii a persoanelor i a capitalurilor [a se vedea articolul 3 litera (c) din tratat]. Interpretul trebuie extrag concluziile necesare din evoluia deja realizat n sistemul juridic comunitar; Curtea trebuie s se asigure c spiritul tratatului prevaleaz, prin aplicarea n mod coerent, inclusiv n ceea ce privete mobilitatea societilor, a doctrinei Cassis de Dijon privind recunoaterea reciproc1. Acestea fiind spuse, nu intenionm s susinem i repetm acest lucru c o societate strin inactiv n ara n care se constituie nu se supune, n ceea ce privete exercitarea unor activiti de ctre sucursala deschis ntr-un alt stat membru, dispoziiilor imperative ale acelui stat, aplicabile societilor naionale de acelai tip. Sediul secundar este, n fapt, de natur s creeze o legtur corespunztoare ntre societatea strin i sistemul juridic al statului membru gazd. Cu toate acestea, posibilitatea de a aplica dispoziiile imperative locale nu trebuie, n niciun caz, s aib ca efect mpiedicarea societii comunitare de a-i exercita dreptul de stabilire. Rezult, n opinia noastr, n ceea ce privete cauza de fa, c pretenia registrului societilor de a se aplica sediului secundar tratamentul prevzut de legislaia naional pentru sediul principal, n special cu privire la capitalul social minim, nu poate fi susinut dect n prezena unor justificri adecvate. Analiza existenei unor eventuale justificri ale msurii care face obiectul litigiului n acest stadiu, ne rmne s examinm un ultim aspect al ntrebrii, respectiv: poate fi justificat, n temeiul dreptului comunitar, msura restrictiv din spe ca fiind cu adevrat ntemeiat pe motive de ordine public i proporional n raport cu obiectivele urmrite? Registrul societilor invoc cerina de a combate practicile frauduloase i, mai precis, necesitatea de a proteja viitorii creditori ai societii Centros n raport cu activitatea sucursalei daneze: dat fiind subcapitalizarea societii, cel puin dac sunt luai ca baz parametrii danezi i limitarea rspunderii asociailor, nregistrarea sucursalei n Danemarca ar expune operatorii economici i creditorii publici danezi riscului de pierderi financiare, n cazul unor nendepliniri ulterioare ale obligaiilor financiare ale societii Centros. Acest risc exist, nu putem nega, ntruct suntem n prezena unei societi cu rspundere limitat, ns nu ni se pare c poate constitui o ameninare efectiv i suficient de grav asupra unuia din interesele fundamentale ale colectivitii, astfel cum prevede articolul 56 din tratat: este vorba despre o norm derogatorie care, n opinia noastr, este mult mai potrivit pentru cazurile n care obiectul social sau activitatea exercitat de societatea strin pun n pericol ordinea public.

1 A se vedea T. Morrimer: The Removal of Barriers to Corporate Mobility: An Analysis of Cases Pertinent to Articles 52 and 58, n A. Caiger i D. A. Floudas (ed.), 1996 Onwards: Lowering the Barriers Further, Chichester, 1996, p. 135, n special p. 150 i p. 154. n temeiul Hotrrii din 20 februarie 1979, Rewe, denumit Cassis de Dijon (cauza 120/78, Rec., p. 649, punctele 14 i 15), n absena unui scop de interes general care s primeze cerinelor privind libera circulaie a mrfurilor, orice stat membru trebuie s accepte introducerea pe teritoriul su a bunurilor legal fabricate sau puse n vnzare n alte state membre, chiar dac acestea sunt produse conform unor specificaii tehnice sau de calitate diferite fa de cele existente n statul membru importator.

432

Acestea fiind spuse, dei legalitatea operaiunilor comerciale constituie o cerin imperativ de interes general, care poate, teoretic, justifica msuri naionale (aplicabile fr a face diferenieri) care s restrng dreptul de stabilire, nu considerm c acest aspect are importan n spe. n primul rnd, nu este sigur c, n cazul societii cu rspundere limitat, raportarea exclusiv la criteriul conformitii prezumate a capitalului social minim prevzut poate constitui un mijloc eficient de protecie sau (astfel cum prevede al patrulea considerent din A doua directiv, n ceea ce privete societile pe aciuni) o garanie pentru creditori. Nu este ntmpltor faptul c sistemele juridice din Regatul Unit nu au adoptat acest criteriu, cum au subliniat autoritile britanice1. ntruct capitalul social minim prevzut poate fi cheltuit cu rapiditate, n practic este mult mai prudent pentru creditorii societii s se bazeze pe informaiile disponibile cele mai recente, rezultate din conturile sociale i, eventual, s solicite administratorilor societii constituirea unor garanii corespunztoare. Dar, fr a dori s demitizm idolul sacru reprezentat de capitalul nominal2, putem exclude c, ntr-un caz cum este cel de fa, msura care face obiectul litigiului este indispensabil asigurrii proteciei creditorilor privai ai societii Centros pentru operaiunile efectuate de ipotetica sucursal danez. n fapt, cerina invocat este ndeplinit fr a fi necesar adoptarea unor msuri cum sunt cele din spe, datorit rezultatelor obinute prin procesul comunitar de coordonare a dreptului societilor statelor membre. Dup cum a fost observat n mod corect de Guvernul Regatului Unit, soii Bryde se prezint: nu ca o societate danez, ci ca sucursal danez a unei societi de naionalitate englez; limitrile rspunderii unei astfel de societi, pe care, indiferent care ar fi persoana din Danemarca de contact cu sucursala societii lor, are dreptul s le cunoasc, sunt cele rezultnd din cerina existenei unui capital social minim, n acest sistem juridic. Protecia persoanelor care, prin intermediul unei sucursale, au un raport cu o societate comunitar strin, este asigurat, n sistemul tratatului, prin intermediul msurilor coordonate de publicitate, prevzute de statul pe teritoriul cruia se afl sucursala3;

1 n opinia Guvernului Regatului Unit, cerina existenei unui capital social minim pentru societile cu rspundere limitat poate, de asemenea, avea ca efect ncetinirea spiritului antreprenorial i de inovare i pare a fi, mai presus de toate, contrar politici menite s ncurajeze ntreprinderile mici i mijlocii. 2 A se vedea, ex multis, G. La Villa: Introduzione al diritto europeo delle societ, Torino, 1996, p. 55 (conform cruia premisa care st la baza sistemelor normative de protejare a integritii capitalului social nominal, obiect al unor ndelungi criticii, [este], putem spune, pe cale de a fi depit n sistemele economice mai evoluate, care au tendina de a revizui reglementrile bazate pe conceptele de capital nominal i valoare nominal, n favoarea unor criterii mai apropiate de pia i de consistena real a valorii activelor i pasivelor unei societi la un moment dat; not omis; traducere liber), i G. Portale, C. Costa: Capitale sociale e societ per azioni sottocapitalizzate: le nuove tendenze nei paesi europei, n P. Abbadessa i A. Rojo (ed): Il diritto delle societ per azioni: problemi, esperienze, progetti, Milano, 1993, p. 133, n special p. 144 i p. 145 (lucrare conform creia n realitate, se atribuie stabilirii capitalului social minim roluri destul de diferite de cel [de a stabili un capital neadecvat ntr-un mod ce nu este foarte evident n raport cu obiectul social]: rolul de a crea un instrument de selecie ntre diferitele tipuri de societi... i cel de a garanta un prag de credibilitate pentru anumite iniiative economice colective; note omise; traducere liber). 3 A unsprezecea directiv (citat anterior, nota 4, i partea de text aferent, articolele 1-6) prevede obligaia sucursalei de a publica, n conformitate cu legislaia statului membru n care este constituit, informaiile necesare proteciei publice, respectiv: i) denumirea, adresa i activitile sucursalei, ii) denumirea societii din care face parte, iii) denumirile i adresele persoanelor care reprezint societatea n permanen n ceea ce privete activitile sucursalei sau care au, n orice caz, competena de a angaja societatea n relaiile cu terii i de a o reprezenta n instan, iv) conturile anuale i raportul anual, referitoare la societate sau la grupul de societi cruia i aparine, redactate n conformitate cu A patra directiv i A aptea directiv privind dreptul societilor comerciale (eventual traduse n limba statului n care este nregistrat sucursala), v) nchiderea sucursalei, vi) dizolvarea societii sau lichidarea acesteia, vii) detalii privind registrul n care este nscris societatea, inclusiv numrul de nregistrare al acesteia n registru, i viii) existena altor sucursale n acelai stat membru. n plus, statul membru n care a fost constituit sucursala poate impune acesteia obligaia de a furniza anumite informaii suplimentare despre societatea de care acesta depinde, i n special cu privire la: i) actul constitutiv i statutul societii (eventual traduse n limba statului n cauz), ii) existena societii (prin intermediul unui certificat de la registrul n care este nscris) i iii) validitatea garaniilor eventual constituite

433

astfel, prilor tere li se ofer posibilitatea de a-i proteja n mod corespunztor interesele, prin constituirea de garanii specifice (de obicei, prin garanii emise de asociai) sau prin clauze de preempiune. Exist, n continuare, cerina imperativ de protecie a creditorilor publici necontractuali, cum ar fi instituia competent n materie de securitate social i administraia fiscal. n astfel de cazuri, creditorul nu poate alege n mod liber dac poate sau nu s ncheie contract cu sucursala unei societi strine i, n plus, - astfel cum arat ordonana de trimitere transmis de Hjesteret, - nu are posibilitatea de a solicita garanii sau cauiuni din partea administratorilor. Cu toate acestea, considerm c refuzul nregistrrii sucursalei, motivat n esen prin absena unui sediu principal efectiv, nu este relevant n raport cu cerinele imperative de protecie a creditorilor publici care au fost invocate: aa-zisa legtur de cauzalitate ntre aceste cerine i msura care face obiectul litigiului pare a fi, prin urmare, lipsit de motivaie i indirect, pentru a fi considerat adecvat scopurilor dreptului comunitar. Concluzia noastr se bazeaz pe faptul c dup cum au recunoscut autoritile daneze n cursul edinei deschiderea de sucursale n Danemarca de ctre Centros nu ar fi ntmpinat niciun obstacol n cazul n care societatea ar fi desfurat n mod efectiv activiti n Regatul Unit; cu toate acestea, chiar i n aceast ipotez, capitalul social iniial al acesteia ar trebui s se ridice la 100 UKL. Rmne, prin urmare, de explicat n ce mod faptul c Centros ar exercita efectiv o activitate comercial n ara de origine ar putea influena posibilitile reale de protejare a drepturilor de crean ale administraiei fiscale daneze i ale instituiei daneze competente n materie de securitate social. Fcnd abstracie de remarca precedent, cerina invocat de autoritile daneze ar putea, n orice caz, s fie ndeplinit prin msuri mai puin restrictive dect cele prezentate n spe, care are ca efect respingerea, pur i simplu, a dreptului de creare a unui sediu secundar. Acest aspect ni se pare suficient de clar pentru a oferi mai multe explicaii detaliate. Cu toate acestea, se impune o clarificare. ntre msurile care pot fi reinute cu condiia s fie justificate de cerina imperativ amintit mai sus i conforme cu criteriul necesitii i al proporionalitii nu se ncadreaz, n opinia noastr, cea susinut de Comisie (a se vedea punctul 10 de mai sus), constnd n a supune nregistrarea sucursalei n Danemarca condiiei ca societatea-mam strin s dein un capital care s nu fie inferior celui prevzut de legislaia intern relevant pentru constituirea unor societi de acelai tip n Danemarca. n fapt, ca i msura din spe, aceast condiie ar echivala, n esen, cu o aplicare indirect a tratamentului prevzut de legislaia naional pentru sediul principal asupra unui act prin care o parte interesat ar dori s i exercite dreptul de creare a unui sediu secundar. n consecin, o astfel de condiie nu ar face altceva dect s i mpiedice pe soii Bryde s se prevaleze de flexibilitatea dreptului britanic al societilor i, prin urmare, s desfoare activiti n mod liber n orice parte a teritoriului comunitar, cu un capital iniial care s respecte prevederile juridice care reglementeaz constituirea societilor, chiar dac capitalul respectiv este inferior celui prevzut de legislaia altor state membre (n special, a statului membru pe teritoriul cruia se dorete constituirea unui sediu secundar). n opinia noastr, nici obiectivul de a proteja creditorii publici nu permite ca refuzul absolut de a nregistra sucursala s nu fie considerat o msur incompatibil cu normele comunitare privind libertatea de stabilire. Prin urmare, concluzionm dat fiind, totui, c nu contestm aplicabilitatea asupra sucursalei daneze Centros a dispoziiilor referitoare la exercitarea de activiti comerciale crora li se

asupra bunurilor societii situate n statul membru n cauz. n cele din urm, registrele n care sunt nscrise sucursala si societatea, precum i numerele de nregistrare ale acestora, precum i forma societii i locul n care se afl sediul social (i, eventual, a capitalului subscris i vrsat) trebuie s fie indicate pe scrisorile i notele de comand folosite de sucursal.

434

supun societile de acest tip stabilite n Danemarca, dup eliminarea obstacolului administrativ din calea nregistrrii sale c trebuie s se dea un rspuns negativ la ntrebarea adresat de instana care analizeaz cauza, dat fiind lipsa unor justificri valide ale msurii care face obiectul litigiului. Concluzii Avnd n vedere toate aceste consideraii, propunem Curii de Justiie s rspund ntrebrii preliminare adresate de Hjesterets Anke- og Kremlsudvalg n urmtorul mod: Articolul 52 i urmtoarele din Tratatul CE se opun ca autoritile competente ale unui stat membru s refuze nregistrarea unei sucursale a unei societi cu rspundere limitat, constituit n conformitate cu legislaia unui alt stat membru i care i are sediul social pe teritoriul statului din urm, atunci cnd motivele care stau la baza acestui refuz sunt urmtoarele: i) societatea nsi nu a exercitat activiti comerciale; ii) se urmrete constituirea unei sucursale pentru a exercita toate activitile societii n statul de constituire a sucursalei i iii) aceast structur de organizare le permite asociailor s se sustrag de la cerina de a deine un capital social minim mai mare dect ar fi fost necesar n cazul n care societatea s-ar fi constituit n statul membru n care se dorete deschiderea unei sucursale.

435

HOTRREA CURII DIN 9 MARTIE 19991 n cauza C-212/97, avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n temeiul articolului 177 din Tratatul CE, de ctre Hjesteret (Danemarca) pentru pronunarea, n litigiul pendinte n faa acestei instane, ntre CENTROS LTD i ERHVERVS- OG SELSKABSSTYRELSEN, a unei hotrri preliminare privind interpretarea articolelor 52, 56 i 58 din Tratatul CE, CURTEA, compus din domnii G. C. Rodrguez Iglesias, preedinte, P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet, G. Hirsch i P. Jann, preedini de camer, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevn, M. Wathelet (raportor), R. Schintgen i K. M. Ioannou, judectori, avocat general: domnul A. La Pergola, grefier: domnul H. von Holstein, grefier adjunct, avnd n vedere observaiile scrise prezentate: 89. pentru Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, de Karsten Hagel-Srensen, avocat la Copenhaga, n calitate de Kammeradvokaten, 90. pentru guvernul danez, de domnul Peter Biering, ef de departament n Ministerul Afacerilor Externe, n calitate de agent, 91. pentru guvernul francez, de doamna Kareen Rispal-Bellanger, director adjunct la Direcia Juridic a Ministerului Afacerilor Externe, i de domnul Gautier Mignot, secretar al afacerilor externe n acelai minister, n calitate de ageni, 92. pentru guvernul olandez, de domnul Adriaan Bos, consilier juridic n Ministerul Afacerilor Externe, n calitate de agent, 93. pentru guvernul Regatului Unit, de doamna Stephanie Ridley, de la Treasury Solicitor's Department, n calitate de agent, asistat de domnul Derrick Wyatt, QC, 94. pentru Comisia Comunitilor Europene, de domnii Antonio Caeiro, consilier juridic, i Hans Stvlbk, membru al serviciului juridic, n calitate de ageni, avnd n vedere raportul de edin,

1 Limba de procedur: daneza.

436

dup ascultarea observaiilor orale ale lui Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, reprezentat de Matre Karsten Hagel-Srensen, ale guvernului francez, reprezentat de domnul Gautier Mignot, ale guvernului olandez, reprezentat de domnul Marc Fierstra, consilier juridic n Ministerul Afacerilor Externe, n calitate de agent, ale guvernului suedez, reprezentat de domnul Erik Brattgrd, departementsrd la secretariatul juridic al Ministerului Afacerilor Externe, n calitate de agent, ale Guvernului Regatului Unit, reprezentat de domnul Derrick Wyatt, i ale Comisiei, reprezentat de domnii Antonio Caeiro i Hans Stvlbk, n edina din 19 mai 1998, dup ascultarea concluziilor avocatului general, n edina din 16 iulie 1998, pronun prezenta HOTRRE 34. Prin ordonana din 3 iunie 1997, primit la Curte la 5 iunie 1997, Hjesteret a adresat, n temeiul articolului 177 din Tratatul CE, o ntrebare preliminar privind interpretarea articolelor 52, 56 i 58 din tratat. 35. Aceast ntrebare a fost adresat n cadrul unui litigiu ntre Centros Ltd (denumit n continuare Centros), private limited company nmatriculat la 18 mai 1992 n Anglia i n ara Galilor, i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (Direcia General a Comerului i a Societilor), dependent de Ministerul Comerului danez, n legtur cu refuzul acestei autoriti administrative de a nmatricula n Danemarca o sucursal a societii Centros. 36. Din dosarul aciunii principale reiese c Centros nu a desfurat nicio activitate de la nfiinare. ntruct legislaia Regatului Unit nu impune societilor cu rspundere limitat nicio cerin privind constituirea i vrsarea unui capital social minim, capitalul social al societii Centros, care se ridic la 100 GBP, nu a fost nici vrsat, nici pus la dispoziia societii. Acesta este divizat n dou pri sociale deinute de domnul i doamna Bryde, resortisani danezi cu reedina n Danemarca. Doamna Bryde este directorul societii Centros, al crei sediu se afl n Regatul Unit, la domiciliul unui prieten al domului Bryde. 37. Conform dreptului danez, Centros, n calitate de private limited company, este considerat o societate strin cu rspundere limitat. Normele n materie de nmatriculare a sucursalelor (filialer) unor asemenea societi sunt stabilite de Anpartsselskabslov (Legea privind societile cu rspundere limitat). 38. 1) Articolul 117 din aceast lege prevede n special c: Societile cu rspundere limitat i societile strine n form juridic analog stabilite ntr-un stat membru al Comunitilor Europene pot desfura activiti n Danemarca prin intermediul unei sucursale.

39. n cursul verii anului 1992, doamna Bryde a solicitat la Erhvervs- og Selskabsstyrelsen nregistrarea unei sucursale a societii Centros n Danemarca. 40. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen a refuzat nmatricularea, n special pe motivul c Centros, care nu desfoar nicio activitate comercial n Regatul Unit, dorea de fapt s nfiineze n Danemarca nu o sucursal, ci un sediu principal, eludnd normele naionale referitoare n special la vrsarea unui capital minim stabilit la 200 000 DKK prin Legea nr. 886 din 21 decembrie 1991. 437

41. Centros a atacat n faa stre Landsret decizia de refuz a Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. 42. stre Landsret a admis argumentele prezentate de Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, printr-o decizie din 8 septembrie 1995, iar Centros a introdus recurs la Hjesteret. 43. n cadrul acestei proceduri, Centros susine c ndeplinete condiiile pe care Legea privind societile cu rspundere limitat le impune la nmatricularea unei sucursale de ctre o societate strin. Deoarece societatea a fost legal constituit n Regatul Unit, aceasta are dreptul s nfiineze o sucursal n Danemarca, n temeiul articolului 52, coroborat cu articolul 58 din tratat. 44. Centros consider c faptul c nu a desfurat nicio activitate de la nfiinarea sa n Regatul Unit nu are niciun efect asupra dreptului su de liber stabilire. ntr-adevr, n Hotrrea din 10 iulie 1986, Segers (cauza 79/85, Rec. p. 2375), Curtea a hotrt c articolele 52 i 58 din tratat interzic autoritilor unui stat membru s refuze unui director de societate avantajul unui regim naional de asigurri de boal pentru singurul motiv c societatea i avea sediul social ntr-un alt stat membru, chiar dac aceasta nu desfura activiti comerciale n respectivul stat membru. 45. Pe de alt parte, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen consider c refuzul nmatriculrii nu este contrar articolelor 52 i 58 din tratat, ntruct nfiinarea sucursalei din Danemarca pare a fi un mijloc de eludare a normelor naionale privind constituirea i vrsarea capitalului minim. Refuzul nmatriculrii s-ar justifica, n plus, prin necesitatea de a proteja creditorii publici sau privai i cocontractanii sau prin necesitatea de a combate bancruta frauduloas. 46. n aceste condiii, Hjesteret a hotrt s suspende judecata i s adreseze Curii urmtoarea ntrebare preliminar: Este compatibil cu articolul 52, precum i cu articolele 56 i 58 din Tratatul CE refuzul nmatriculrii unei sucursale a unei societi stabilite n alt stat membru i care, pe baza unui capital social de 100 GBP (aproximativ 1 000 DKK), a fost legal nfiinat i exist n conformitate cu legislaia acestui stat membru, atunci cnd respectiva societate nu desfoar activiti comerciale, ci dorete s nfiineze sucursala menionat tocmai pentru a-i desfura ntreaga activitate n statul n care se stabilete aceast sucursal i dac se poate considera c metoda utilizat urmrete evitarea nfiinrii unei societi n acest ultim stat membru, pentru a se sustrage vrsrii unui capital minim de 200 000 DKK (n prezent 125 000 DKK)? 47. Prin ntrebarea sa, instana naional dorete s afle, n mod esenial, dac este contrar articolelor 52 i 58 din tratat fapta unui stat membru de a refuza nmatricularea unei sucursale a unei societi constituite n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul, dar unde nu desfoar activiti comerciale, atunci cnd sucursala are ca obiectiv s i permit societii n cauz s i desfoare ntreaga activitate n statul n care se va nfiina aceast sucursal, evitnd nfiinarea unei societi n statul membru n cauz i eludnd astfel aplicarea normelor privind nfiinarea societilor, care sunt mai stricte n acel stat n ceea ce privete vrsarea unui capital social minim. 48. Trebuie precizat, cu titlu introductiv, c Erhvervs- og Selskabsstyrelsen nu contest n niciun caz faptul c o societate pe aciuni sau cu rspundere limitat cu sediul ntr-un alt stat membru poate desfura o activitate n Danemarca prin intermediul unei sucursale. Autoritatea n cauz accept aadar, ca regul general, nmatricularea n Danemarca a unei sucursale a unei societi nfiinate n conformitate cu legislaia unui alt stat membru. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen a mai adugat n special c, n cazul n care Centros ar fi avut 438

vreo activitate comercial n Anglia sau ara Galilor, atunci ar fi acceptat nmatricularea n Danemarca a sucursalei acestea. 49. n opinia guvernului danez, articolul 52 din tratat nu este aplicabil cazului din aciunea principal, deoarece este vorba de o situaie pur intern pentru Danemarca. Domnul i doamna Bryde, resortisani danezi, au nfiinat ntr-adevr n Regatul Unit o societate care nu desfoar nicio activitate efectiv n acest stat, cu unicul scop de a desfura o activitate n Danemarca prin intermediul unei sucursale, evitnd astfel aplicarea legislaiei daneze referitoare la nfiinarea societilor cu rspundere limitat. n aceste circumstane, nfiinarea unei societi ntr-un stat membru de ctre resortisani ai unui alt stat membru nu ar constitui un element de extraneitate relevant pentru dreptul comunitar i, n special, pentru libertatea de stabilire. 50. n aceast privin, ar trebui remarcat c situaia n care o societate constituit n conformitate cu legislaia unui stat membru n care i are sediul social intenioneaz s nfiineze o sucursal ntr-un alt stat membru intr n sfera dreptului comunitar. n acest sens, faptul c societatea nu a fost nfiinat n primul stat membru dect cu scopul de a se stabili n cel de-al doilea stat, unde ar urma s i desfoare esenialul, dac nu chiar totalitatea activitilor sale economice (a se vedea n acest sens hotrrea Segers, menionat anterior, considerentul 16), este lipsit de importan. 51. Faptul c soii Bryde au nfiinat societatea Centros n Regatul Unit cu scopul de a eluda legislaia danez, care impune vrsarea unui capital social minim, fapt care nu a fost contestat nici n observaiile scrise, nici n timpul edinei, nu nseamn totui c nfiinarea unei sucursale n Danemarca de ctre aceast societate britanic nu intr sub incidena libertii de stabilire, n sensul articolelor 52 i 58 din tratat. Problema aplicrii articolelor 52 i 58 din tratat este, de fapt, diferit de aceea de a ti dac un stat membru poate sau nu s ia msuri prin care s-i mpiedice pe unii dintre resortisanii si ca, recurgnd la posibilitile oferite de tratat, s ncerce s se sustrag abuziv aplicrii legislaiei naionale. 52. n ceea ce privete la ntrebarea dac, astfel cum susin soii Bryde, refuzul de a nmatricula n Danemarca sucursala societii lor, nfiinat n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul social, reprezint un obstacol n calea libertii de stabilire, trebuie amintit c libertatea de stabilire recunoscut de articolul 52 din tratat resortisanilor comunitari include dreptul acestora din urm de a avea acces i de a desfura activiti independente, precum i dreptul de a nfiina i de a administra societi, n aceleai condiii cu cele prevzute de legislaia statului membru de stabilire pentru propriii si ceteni. n plus, articolul 58 din tratat asimileaz persoanelor fizice, resortisante ale statelor membre, societile nfiinate n conformitate cu legislaia unui stat membru i care i au sediul social, administraia central sau locul principal de desfurare a activitii n interiorul Comunitii. 53. Consecina imediat este c societile respective au dreptul de a-i desfura activitatea ntr-un alt stat membru prin intermediul unei agenii, sucursale sau filiale, amplasarea sediului lor social, a administraiei centrale sau a principalului loc de desfurare a activitii servind la determinarea, ca n cazul ceteniei persoanelor fizice, a apartenenei lor la ordinea juridic a unui stat membru (a se vedea, n acest sens, hotrrea Segers, considerentul 13; Hotrrea din 28 ianuarie 1986, Comisia mpotriva Franei, cauza 270/83, Rec. p. 273, considerentul 18; Hotrrea din 13 iulie 1993, Commerzbank, cauza C-330/91, Rec., p. I-4017, considerentul 13; i Hotrrea din 16 iulie 1998, ICI, cauza C-264/96, Rec., p. I-4695, considerentul 20). 54. Or, dac ntr-un stat membru exist practica de a refuza, n anumite circumstane, nmatricularea unei sucursale a unei societi cu sediul ntr-un alt stat membru, acest fapt are 439

drept consecin, pentru unele societi nfiinate n conformitate cu legislaia statului membru din urm, imposibilitatea de a-i exercita dreptul de stabilire conferit de articolele 52 i 58 din tratat. 55. Prin urmare, o astfel de practic reprezint un obstacol n calea exercitrii libertilor garantate de aceste prevederi. 56. Potrivit autoritilor daneze, soii Bryde nu pot totui s invoce aceste prevederi, deoarece singurul scop al nfiinrii societii ar fi eludarea aplicrii legislaiei naionale care reglementeaz nfiinarea societilor cu rspundere limitat i ar constitui astfel o exercitare abuziv a dreptului de stabilire. Regatul Danemarcei are, prin urmare, dreptul s ia msuri pentru a mpiedica un asemenea abuz, refuznd nmatricularea sucursalei. 57. ntr-adevr, conform jurisprudenei Curii, un stat membru are dreptul de a lua msurile destinate prevenirii ncercrii anumitor resortisanii ai acestuia, recurgnd la posibilitile oferite de tratat, de a se sustrage n mod abuziv aplicrii legislaiei naionale sau de a invoca n mod abuziv sau fraudulos normele comunitare (a se vedea, n special, n domeniul libertii de a presta servicii, Hotrrea din 3 decembrie 1974, Van Binsbergen, cauza 33/74, Rec. p. 1299, considerentul 13; Hotrrea din 3 februarie 1993, Veronica Omroep Organisatie, cauza C-148/91, Rec. p. I-487, considerentul 12, i Hotrrea din 5 octombrie 1994, TV10, cauza C23/93, Rec. p. I-4795, considerentul 21; n domeniul libertii de stabilire, Hotrrea din 7 februarie 1979, Knoors, cauza 115/78, Rec. p. 399, considerentul 25 i Hotrrea din 3 octombrie 1990, Bouchoucha, cauza C-61/89, Rec. p. I-3551, considerentul 14; n domeniul liberei circulaii a mrfurilor, Hotrrea din 10 ianuarie 1985, Leclerc i alii, cauza 229/83, Rec. p. 1, considerentul 27; n domeniul securitii sociale, Hotrrea din 2 mai 1996, Paletta, cauza C-206/94, Rec. p. I-2357, considerentul 24; n domeniul liberei circulaii a lucrtorilor, Hotrrea din 21 iunie 1988, Lair, cauza 39/86, Rec. p. 3161, considerentul 43; n domeniul politicii agricole comune, Hotrrea din 3 martie 1993, General Milk Products, cauza C-8/92, Rec. p. 779, considerentul 21; n domeniul dreptului societilor comerciale, Hotrrea din 12 mai 1998, Kefalas i alii, cauza C-367/96, Rec. p. I-2843, considerentul 20). 58. Cu toate acestea, dei instanele naionale pot ine cont, n asemenea condiii, de la caz la caz i pe baza unor elemente obiective, de comportamentul abuziv sau fraudulos al persoanelor n cauz, pentru a le refuza, dup caz, beneficiul prevederilor dreptului comunitar invocate, aceste instane trebuie totodat s ia n considerare, pentru evaluarea unui asemenea comportament, obiectivele urmrite de prevederile comunitare n cauz (hotrrea Paletta, menionat anterior, considerentul 25). 59. n spe trebuie remarcat c prevederile naionale a cror aplicare au ncercat s o eludeze prile n cauz reprezint norme care reglementeaz nfiinarea societilor, i nu norme referitoare la desfurarea anumitor activiti profesionale. Or, dispoziiile tratatului privind libertatea de stabilire urmresc n special s le permit societilor nfiinate n conformitate cu legislaia unui stat membru i avnd sediul social, administraia central sau principalul loc de desfurare a activitii n interiorul Comunitii s desfoare activiti n alte state membre prin intermediul unei agenii, sucursale sau filiale. 60. n aceste condiii, faptul ca un resortisant al unui stat membru, care dorete s constituie o societate, s aleag, pentru nfiinarea societii, un stat membru ale crui norme de drept al societilor comerciale i se par mai puin restrictive i de a alege s nfiineze sucursale n alte state membre, nu constituie n sine o exercitare abuziv a dreptului de stabilire. ntr-adevr, dreptul de a constitui o societate n conformitate cu legislaia unui stat membru i de a nfiina 440

sucursale n alte state membre este inerent exercitrii pe piaa unic a libertii de stabilire garantat de tratat. 61. n aceast privin, nu are relevan faptul c dreptul societilor comerciale nu este complet armonizat n Comunitate; n plus, Consiliul are posibilitatea de a completa aceast armonizare, n temeiul competenelor pe care i le confer articolul 54 alineatul (3) litera (g) din Tratatul CE. 62. Mai mult, conform considerentului 16 din hotrrea Segers, menionat anterior, faptul c o societate nu desfoar nicio activitate n statul membru n care i are sediul i c desfoar activiti doar n statul membru al sucursalei sale, nu este suficient pentru a demonstra existena unui comportament abuziv sau fraudulos i pentru a-i permite statului membru din urm s refuze societii n cauz beneficiul prevederilor comunitare privind dreptul de stabilire. 63. n aceste condiii, refuzul unui stat membru de a nmatricula sucursala unei societi constituite n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul, pe motiv c sucursala urmrete s i permit societii desfurarea ntregii sale activiti economice n statul gazd, cu consecina c sediul secundar ar eluda normele naionale privind nfiinarea i vrsarea unui capital minim, este incompatibil cu articolele 52 i 58 din tratat, n msura n care mpiedic orice punere n aplicare a dreptului de stabilire secundar, a crui respectare este urmrit n special de articolele 52 i 58. 64. Ultima ntrebare la care trebuie s se rspund este dac practica naional n cauz s-ar putea justifica prin motivele pe care le invoc autoritile daneze. 65. Fcnd trimitere att la articolul 56 din tratat, ct i la jurisprudena Curii referitoare la cerinele imperative de interes general, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen susine c obligaia pentru societile cu rspundere limitat de a constitui i de a vrsa un capital social minim are un dublu obiectiv: pe de o parte, s consolideze bunstarea financiar a societilor pentru a proteja creditorii publici mpotriva riscului de a-i vedea creanele publice irecuperabile, ntruct, spre deosebire de creditorii privai, acetia nu i pot asigura creanele prin constituirea unei garanii sau a unei cauiuni i, pe de alt parte, mai general, s protejeze toi creditorii, publici sau privai, prevenind riscul de bancrut frauduloas creat de insolvabilitatea societilor cu capital iniial insuficient. 66. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen mai adaug c nu exist niciun mijloc mai puin restrictiv pentru ndeplinirea acestui dublu obiectiv. ntr-adevr, cellalt mijloc de a proteja creditorii, i anume instituirea unor norme care s prevad posibilitatea de a angaja, n anumite condiii, rspunderea personal a asociailor, este mai restrictiv dect obligaia de a constitui i de a vrsa un capital social minim. 67. Este necesar s se remarce, n primul rnd, c motivele invocate nu intr sub incidena articolului 56 din tratat i c, potrivit jurisprudenei Curii, msurile naionale care ar putea perturba sau face mai puin atractiv exercitarea libertilor fundamentale garantate de tratat trebuie s ndeplineasc patru condiii: trebuie s se aplice n mod nediscriminatoriu, s fie justificate de motive imperative de interes general, s fie adecvate pentru a garanta ndeplinirea obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea acestuia (a se vedea Hotrrea din 31 martie 1993, Kraus, cauza C-19/92, Rec. p. I-1663, considerentul 32, i Hotrrea din 30 noiembrie 1995, Gebhard, cauza C-55/94, Rec. p. I4165, considerentul 37).

441

68. Aceste condiii nu sunt ndeplinite n cazul din aciunea principal. n primul rnd, practica n cauz nu este adecvat pentru ndeplinirea obiectivului de protejare a creditorilor, pe care se presupune c l urmrete, deoarece, chiar dac societatea n cauz ar fi desfurat o activitate n Regatul Unit, iar sucursala sa ar fi fost nmatriculat n Danemarca, creditorii danezi ar fi fost la fel de expui la risc. 69. Pe de alt parte, societatea n cauz n aciunea principal prezentndu-se ca o societate de drept englez, i nu ca o societate de drept danez, creditorii si sunt informai asupra faptului c aceasta este supus unei legislaii diferite de cea care reglementeaz nfiinarea societilor cu rspundere limitat n Danemarca i c pot s invoca anumite norme de drept comunitar care i protejeaz, cum ar fi A patra Directiv a Consiliului 78/660/CEE din 25 iulie 1978, n temeiul articolului 54 alineatul (3) litera (g) din tratat, privind conturile anuale ale anumitor forme de societi comerciale (JO L 222, p. 11), i A unsprezecea Directiv a Consiliului 89/666/CEE din 21 decembrie 1989 privind publicitatea sucursalelor nfiinate ntr-un stat membru de anumite forme de societi care intr sub incidena legislaiei unui alt stat (JO L 395, p. 36). 70. n plus, contrar argumentelor autoritilor daneze, pot fi adoptate msuri mai puin restrictive sau care ar amenina ntr-o msur mai mic libertile fundamentale, msuri care s acorde, de exemplu, posibilitatea creditorilor publici de a-i constitui garaniile necesare. 71. n sfrit, faptul c un stat membru nu poate refuza nmatricularea unei sucursale a unei societi nfiinate n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul nu nseamn c primul stat nu poate lua orice msur pentru a preveni sau sanciona fraudele, fie mpotriva societii n sine, dup caz, n cooperare cu statul membru n care a fost nfiinat, fie mpotriva asociailor despre care s-a dovedit c ncearc de fapt, prin nfiinarea unei societi, s se sustrag obligaiilor pe care le au fa de creditorii publici sau privai stabilii pe teritoriul statului membru n cauz. n orice caz, combaterea fraudei nu poate justifica practica refuzului de a nmatricula o sucursal a unei societi cu sediul ntr-un alt stat membru. 72. Trebuie, aadar, s se rspund la ntrebarea adresat c articolele 52 i 58 din tratat interzic unui stat membru s refuze nmatricularea unei sucursale a unei societi nfiinate n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul, dar n care nu desfoar activiti comerciale, atunci cnd sucursala urmrete s i permit societii n cauz s i desfoare ntreaga activitate n statul n care va fi nfiinat aceast sucursal, evitnd nfiinarea unei societi n statul membru n cauz i eludnd astfel aplicarea normelor privind nfiinarea societilor, care sunt mai stricte n statul respectiv n ceea ce privete vrsarea unui capital social minim. Totui, aceast interpretare nu exclude posibilitatea autoritilor statului membru n cauz de a lua orice msur pentru a preveni sau sanciona fraudele, fie mpotriva societii n sine, dup caz, n cooperare cu statul membru n care a fost nfiinat, fie mpotriva asociailor despre care s-a stabilit c ncearc de fapt, prin nfiinarea unei societi, s se sustrag obligaiilor pe care le au fa de creditorii publici sau privai stabilii pe teritoriul statului membru n cauz. Cu privire la cheltuielile de judecat 73. Cheltuielile efectuate de guvernele danez, francez, olandez, suedez i al Regatului Unit, precum i de Comisie, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile n aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei naionale, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. 442

Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebarea adresat de Hjesteret prin ordonana din 3 iunie 1997, hotrte: Articolele 52 i 58 din Tratatul CE interzic unui stat membru s refuze nmatricularea unei sucursale a unei societi nfiinate n conformitate cu legislaia unui alt stat membru n care i are sediul, dar n care nu desfoar activiti comerciale, atunci cnd sucursala urmrete s i permit societii n cauz s i desfoare ntreaga activitate n statul n care va fi nfiinat aceast sucursal, evitnd nfiinarea unei societi n statul membru n cauz i eludnd astfel aplicarea normelor privind nfiinarea societilor, care sunt mai stricte n statul membru respectiv, n ceea ce privete vrsarea unui capital social minim. Totui, aceast interpretare nu exclude posibilitatea autoritilor statului membru n cauz de a lua orice msur pentru a preveni sau pentru a sanciona fraudele, fie mpotriva societii n sine, dup caz, n cooperare cu statul membru n care a fost nfiinat, fie mpotriva asociailor despre care s-a stabilit c ncearc de fapt, prin nfiinarea unei societi, s se sustrag obligaiilor pe care le au fa de creditorii publici sau privai stabilii pe teritoriul statului membru n cauz. Rodrguez Iglesias Hirsch Moitinho de Almeida Edward Wathelet Jann Gulmann Ragnemalm Schintgen Sevn Ioannou Kapteyn Mancini Murray Puissochet

Pronunat n edin public la Luxemburg, 9 martie 1999. Grefier R. Grass Preedinte G. C. Rodrguez Iglesias

443

62001J0224 CAUZA C-224/01 GERHARD KBLER mpotriva REPUBLIK STERREICH [cerere de pronunare unei hotrri preliminare, formulat de Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien (Austria)] Egalitate de tratament Remunerarea profesorilor universitari - Discriminare indirect Indemnizaie de vechime - Rspunderea unui stat membru pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care sunt imputabile acestuia nclcri imputabile unei instane naionale Concluziile avocatului general P. Lger, prezentate la 8 aprilie 2003 Hotrrea Curii din 30 septembrie 2003 Sumarul hotrrii 80. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcare de ctre un stat membru Obligaie de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare nclcare imputabil unei instane supreme Lipsa efectului Instan competent pentru a soluiona un litigiu privind o astfel de reparaie Aplicare a dreptului naional 81. Drept comunitar Drepturi conferite persoanelor particulare nclcare de ctre un stat membru Obligaia de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare Condiii n caz de nclcare imputabil unei instane supreme Caracter evident al nclcrii - Criterii 82. Libera circulaie a persoanelor Lucrtori Egalitate de tratament Remunerarea profesorilor universitari Discriminare indirect Indemnizaie de vechime care ia n considerare numai vechimea dobndit n cadrul universitilor din statul membru n cauz Inadmisibilitate Justificare - Absen [Tratatul CE, articolul 48 (devenit, dup modificare, articolul 39 CE); Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului, articolul 7 alineatul (1)] 83. Drept comunitar nclcare de ctre un stat membru Obligaie de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare nclcare imputabil unei instane supreme Particularitile cauzei Lipsa caracterului evident al nclcrii 4. Principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care le sunt imputabile, este, de asemenea, aplicabil atunci cnd nclcarea decurge dintr-o decizie a unei instane de ultim grad de jurisdicie. Acest principiu, inerent sistemului instituit prin tratat, este ntemeiat n orice ipotez a nclcrii dreptului comunitar de ctre un stat membru i oricare ar fi autoritatea din statul membru a crui aciune sau omisiune a determinat nclcarea. 444

Este de competena ordinii juridice interne din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor privind reparaia menionat. Sub rezerva c statele membre trebuie s asigure, n fiecare caz, o protecie efectiv a drepturilor individuale derivate din ordinea juridic comunitar, nu i revine Curii sarcina s intervin n soluionarea problemelor de competen pe care le-ar putea ridica, la nivelul organizrii judiciare naionale, calificarea anumitor situaii juridice ntemeiate pe dispoziiile dreptului comunitar. (a se vedea punctele 30-31, 33, 46-47, 50 din dispozitiv) 5. Statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile n cazul n care norma de drept comunitar nclcat are ca obiect conferirea de drepturi persoanelor particulare, atunci cnd nclcarea este suficient de grav i cnd exist o legtur direct de cauzalitate ntre aceast nclcare i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. Pentru a stabili dac nclcarea este suficient de grav n cazul n care nclcarea n cauz decurge dintr-o decizie a unei instane de ultim grad de jurisdicie, instana naional competent trebuie, lund n considerare specificitatea funciei juridice precum i cerinele legitime de certitudine juridic, s stabileasc dac aceast nclcare are un caracter evident. n special, instana naional trebuie s ia n considerare toate elementele care caracterizeaz situaia care i este prezentat. Aceste elemente includ, n special, nivelul de claritate i precizie a normei nclcate, caracterul deliberat al nclcrii, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziia adoptat, dup caz, de o instituie comunitar, precum i neexecutarea, de ctre instana n cauz, a obligaiei sale de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare n temeiul celui de-al treilea paragraf din articolul 234 CE. n orice caz, o nclcare a dreptului comunitar este suficient de grav atunci cnd hotrrea n cauz a fost luat cu ignorarea evident a jurisprudenei Curii n materie. (a se vedea punctele 51-56 din dispozitiv). 6. Articolul 48 din tratat (devenit, dup modificare, articolul 39 CE) i articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1612/68 privind libera circulaie a lucrtorilor n cadrul Comunitii trebuie s fie interpretate n sensul c se opun acordrii de ctre un stat membru, n calitate de angajator, a unei indemnizaii speciale de vechime profesorilor universitari, care reprezint un beneficiu financiar ce se adaug la salariul de baz, a crei valoare depinde deja de vechime i pe care o primete un profesor universitar n cazul n care a desfurat aceast profesie timp de cel puin cincisprezece ani n cadrul unei universiti a unui stat membru i n cazul n care, n plus, primete de cel puin patru ani indemnizaia normal de vechime. Excluznd, n vederea acordrii indemnizaiei speciale de vechime pe care o prevede, orice posibilitate de a lua n considerare perioadele de activitate pe care un profesor universitar le-a efectuat n alt stat membru, un astfel de regim poate, ntr-adevr, s constituie un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor. Cu toate c nu se poate exclude faptul c obiectivul de a face lucrtorii loiali fa de angajatorii acestora n cadrul unei politici de cercetare sau de nvmnt universitar constituie un motiv imperativ de interes general, obstacolul pe care l comport o astfel de msur nu poate fi justificat cu privire la un astfel de obiectiv. (a se vedea punctele 70-72, 83 din dispozitiv). 445

7. O nclcare a dreptului comunitar nu are caracterul evident necesar pentru a fi angajat, n temeiul dreptului comunitar, rspunderea unui stat membru din cauza unei decizii pronunate de una din instanele sale de ultim grad de jurisdicie, atunci cnd, pe de-o parte, dreptul comunitar nu reglementeaz n mod explicit punctul de drept n cauz, ntrebarea nu are rspuns n jurisprudena Curii, iar acest rspuns nu este evident, i cnd, de pe alt parte, nclcarea menionat nu prezint un caracter deliberat, ci rezult din lectura eronat a unei hotrri a Curii. (a se vedea punctele 122-123, 126 din dispozitiv).

446

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL PHILIPPE LGER PREZENTATE LA 8 APRILIE 20031 Cuprins I Cadrul juridic naional A Cu privire la principiul rspunderii statului B Cu privire la indemnizaia special de vechime pentru profesorii universitari II Faptele i procedura n aciunea principal III ntrebrile preliminare IV Obiectul ntrebrilor preliminare V Cu privire la principiul rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar de ctre o instan suprem A Observaiile prilor B Analiz 1. Dreptul comunitar impune statelor membre o obligaie de reparaie a prejudiciului cauzat persoanelor particulare prin nclcarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem? a) Domeniul de aplicare al principiului jurisprudenial al rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar i) Hotrrea Francovich i alii ii) Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame b) Rolul decisiv al instanei naionale n aplicarea dreptului comunitar c) Stadiul dreptului naional al statelor membre n materie de rspundere a statului pentru soluiile instanelor 2. Obstacolele invocate de anumite pri la prezenta procedur nu sunt de natur s exclud rspunderea statului pentru nerespectarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem a) Cu privire la independena justiiei b) Cu privire la paralela dintre regimul de rspundere a statelor membre i cel de rspundere a Comunitii

1 - Limba de procedur: franceza.

447

c) Cu privire la respectarea autoritii de lucru judecat d) Cu privire la garaniile referitoare la imparialitatea instanei naionale VI Cu privire la condiiile de fond necesare pentru punerea n aplicare a rspunderii statului pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem A - Observaiile prilor B - Analiz 1. Natura normei nclcate 2. Natura nclcrii dreptului comunitar 3. Legtura direct de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care revine statului i prejudiciul suferit de persoanele vtmate VII Cu privire la stabilirea instanei competente pentru a aprecia temeinicia aciunii n despgubiri A Cu privire la stabilirea instanei naionale competente B Cu privire la rolul Curii i respectiv al instanelor naionale n aprecierea temeiniciei aciunii n despgubiri VIII Cu privire la prezenta cauz IX Concluzie Rspunderea unui stat membru n caz de nclcare a dreptului comunitar poate fi angajat atunci cnd aceast nclcare este comis de o instan suprem? Statul membru n cauz este obligat s compenseze persoanele particulare pentru prejudiciul care rezult din aceasta? n caz afirmativ, care sunt condiiile de angajare a unei astfel de rspunderi? Acestea sunt, n esen, ntrebrile sensibile pe care Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien (Austria) le adreseaz Curii n prezenta procedur.1 Pentru prima dat, i se cere Curii s precizeze domeniul de aplicare al principiului rspunderii statului pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care sunt imputabile acestuia. Acest principiu a fost stabilit de Curte n Hotrrea din 19 noiembrie 1991, Francovich i alii2 i a cunoscut numeroase evoluii de la Hotrrea din 5 martie 1996, Brasserie du pcheur i Factortame3, fiind vorba de rspunderea statului n urma actelor organelor legislative sau ale autoritilor administrative.

1 - Anterior, aceste ntrebri delicate au reuit s suscite un interes viu n doctrin. A se vedea, n special, H. Toner, Thinking the unthinkable? State Liability for Judicial Acts after Factortame (III), n Yearbook of European Law, 1997/17, p. 165, i G. Anagnostaras, The principle of State Liability for Judicial Breaches: The impact of European Community Law, European Public Law, volumul 7/2, 2001, p. 281. 2 C-6/90 i C-9/90, Rec. p. I-5357. 3 C-46/93 i C-48/93, Rec. p. I-1029.

448

Este interesant de observat c, n paralel, Curtea este sesizat printr-o aciune n nendeplinirea obligaiilor n cauza C-129/00, Comisia mpotriva Italiei1, care pune n discuie, n special, jurisprudena dominant a instanelor naionale, n special a Corte suprema di cassazione (Italia). n aceast cauz, Curtea trebuie s ia n considerare o problematic asemntoare cu cea formulat n prezenta procedur: un stat membru trebuie s rspund fa de actele adoptate de organele sale jurisdicionale (sau de unele dintre ele) i, n caz afirmativ, n ce msur? n plus, Curtea este, de asemenea, sesizat cu o ntrebare preliminar olandez2 care urmrete s stabileasc dac un organ administrativ naional este obligat, n temeiul dreptului comunitar, s revin asupra unei decizii al crei autor este i care a fost confirmat printr-o hotrre judectoreasc definitiv, n ipoteza n care interpretarea legislaiei comunitare relevante pe care se bazeaz aceast decizie administrativ ar fi contrazis de Curte cu ocazia unei hotrri preliminare pronunate ulterior. Aceast ntrebare preliminar merit s fie semnalat cu toate c problematica n cauz este relativ diferit de aceea din prezenta cauz. Vom prezenta mai jos concluziile noastre n aceast cauz. I Cadrul juridic naional A Cu privire la principiul rspunderii statului n dreptul austriac, principiul rspunderii statului este consacrat prin Constituia federal3 i definit prin legea federal din 18 decembrie 19484. Articolul 2 din aceast lege prevede urmtoarele dispoziii: (1) Nu este necesar s fie desemnat un organ specific n cazul unei cereri n despgubiri; este suficient s se stabileasc faptul c prejudiciul nu a putut fi cauzat dect prin nclcarea legii de ctre un organ al intimatului. (2) Dreptul la despgubiri nu este recunoscut atunci cnd persoana vtmat ar fi putut s evite prejudiciul printr-o cale de atac, n special n faa Verwaltungsgerichtshof (Austria5). (3) O hotrre a Verfassungsgerichtshof (Austria6), a Oberster Gerichtshof (Austria7) sau a Verwaltungsgerichtshof nu d dreptul la despgubiri.

1 Cauz pe rolul Curii ce privete modalitile de rambursare a taxelor naionale colectate necuvenit, contrare dreptului comunitar (hotrrea din 9 decembrie 2003, nepublicat). 2 Cauza C-453/00, Khne & Heitz, hotrrea din 13 ianuarie 2003, nepublicat. 3 Articolul 23 alineatul (1) din Constituia federal prevede c statul federal, Lnder, districtele, comunele i celelalte colectiviti i organisme de drept public sunt rspunztoare pentru prejudiciul pe care l-au cauzat organele acestora, punnd n aplicare legile, n cazul unei fapte ilicite i culpabile. 4 Legea federal de reglementare a rspunderii statului federal, a Lnder, a districtelor, a comunelor, precum i a celorlalte colectiviti i organisme de drept public pentru prejudiciile care rezult din aplicarea legilor (BGBl., 1949/20). 5 Aceast instan, denumit Curte administrativ, este singura instan competent n domeniul contenciosului administrativ. Aceasta intervine n urma unui control administrativ intern. Deciziile acesteia nu pot fi atacate n recurs. Cu toate c nu este superioar vreunei instane n domeniul care constituie competena acesteia, aceasta are rolul unei instane supreme (denumit altfel n continuare instan suprem administrativ). 6 Este vorba despre Curtea Constituional. 7 Este vorba despre instana suprem de contencios civil i comercial, de securitate social i de dreptul muncii, precum i de drept penal. n cadrul acestui sistem jurisdicional, aceasta se afl la un nivel superior n raport cu alte curi de prim sau a doua instan.

449

Din aceste dispoziii reiese c rspunderea statului austriac este, n mod expres, exclus n ceea ce privete prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin decizii ale instanelor supreme. n plus, litigiul privind rspunderea statului este de competena instanelor de prim grad de jurisdicie n materie civil i comercial [Landesgericht (Austria), Handelsgericht Wien (Austria)]. B Cu privire la indemnizaia special de vechime pentru profesorii universitari Articolul 50a din Gehaltsgesetz (Legea salarial) din 19561, astfel cum a fost modificat n 20012, prevede c un profesor universitar poate beneficia de o indemnizaie special de vechime, luat n considerare la calcularea pensiei pentru vechime n munc. Acordarea acestei indemnizaii depinde, n special, de dobndirea a cincisprezece ani de vechime n calitate de profesor n universitile austriece. II Faptele i procedura n aciunea principal Domnul Kbler este angajat al statului austriac din 1 martie 1986, printr-un contract de drept public, n calitate de profesor universitar titular la Innsbruck (Austria). Prin scrisoarea din 28 februarie 1996, adresat autoritii administrative competente, acesta a solicitat acordarea indemnizaiei speciale de vechime pentru profesorii universitari. n sprijinul cererii sale, acesta s-a prevalat de dobndirea a cincisprezece ani de vechime n calitate de profesor titular n cadrul universitilor situate n diverse state membre din Comunitatea European, n special n Austria. Aceast cerere a fost respins pe motiv c partea interesat nu ndeplinea condiiile de vechime prevzute la articolul 50a din Legea salarial din 1956, respectiv dobndirea unei astfel de vechimi exclusiv n cadrul universitilor austriece. Domnul Kbler a atacat aceast decizie n faa Verwaltungsgerichtshof. Acesta a susinut c, n spe, condiiile de vechime prevzute de legea menionat pentru a beneficia de indemnizaia n cauz nseamn crearea unei discriminri indirecte contrare principiului liberei circulaii a lucrtorilor garantat prin articolul 48 din Tratatul CE (devenit, dup modificare, articolul 39 CE) i prin Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulaie a lucrtorilor n cadrul Comunitii3. Lund n considerare o astfel de dezbatere, instana administrativ suprem a adresat Curii o ntrebare preliminar cu scopul de a stabili dac articolul 48 din tratat i articolele 1 i 3 din Regulamentul nr. 1612/68 trebuie s fie interpretate n sensul c, n cadrul unui sistem de remunerare care prevede c tratamentul depinde, ntre altele, de vechime, este necesar ca activitile echivalente care au fost exercitate anterior ntr-un alt stat membru s fie tratate la fel ca activitile similare care au fost desfurate anterior n ara n cauz4. Prin scrisoarea din 11 martie 1998, Curtea a ntrebat Verwaltungsgerichtshof dac aceasta considera necesar meninerea ntrebrii sale preliminare, avnd n vedere hotrrea din 15 ianuarie 1998, Schning-Kougebetopoulou5. Instana naional a invitat prile s-i exprime opinia cu privire la acest subiect, observndu-se c, la prima vedere, prevederile

1 BGBl., 1956/54. 2 BGB1. I, 2001/34. 3 JO L 257, p. 2. 4 A se vedea ordonana de trimitere. 5 C-15/96, Rec. p. I-47.

450

legale care fac obiectul ntrebrii preliminare n cauz au fost soluionate prin hotrrea menionat a Curii ntr-un sens favorabil preteniilor formulate de domnul Kbler. La 24 iunie 1998, instana i-a retras, n final, ntrebarea preliminar, apoi i-a respins prii interesate ntrebarea pe motiv c indemnizaia special de vechime constituie o prim de fidelitate care justific, n mod obiectiv, o derogare de la dispoziiile de drept comunitar privind libera circulaie a lucrtorilor. La 2 ianuarie 2001, domnul Kbler a introdus o aciune n rspundere mpotriva Republicii Austria n faa Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien1. Acesta a susinut c hotrrea instanei administrative supreme din 24 iunie 1998 a nclcat dispoziiile de drept comunitar direct aplicabile. Conform acestuia, jurisprudena Curii nu trateaz la fel indemnizaia n litigiu i prima de fidelitate. n consecin, acesta solicit s fie compensat pentru prejudiciul pe care l-a suferit n mod nentemeiat din cauza hotrrii judectoreti n cauz, aceasta din urm refuznd acordarea indemnizaiei speciale de vechime la care ar avea dreptul s pretind, n temeiul dreptului comunitar. Republica Austria se opune acestei cereri de compensare pe motiv c hotrrea instanei administrative supreme nu ar fi contrar dreptului comunitar i c, n orice caz, o hotrre a unei instane supreme (precum Verwaltungsgerichtshof) nu ar putea angaja rspunderea statului. Aceasta precizeaz c o astfel de rspundere este exclus, n mod expres, din dreptul austriac fr ca acest lucru s fie contrar cerinelor dreptului comunitar. III ntrebrile preliminare Avnd n vedere tezele prezentate de pri, Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien a hotrt s amne pronunarea unei hotrri i s adreseze Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) Jurisprudena Curii, n conformitate cu care responsabilitatea statului este angajat n caz de nclcare a dreptului comunitar, oricare ar fi organul din statul membru cruia i se imput aceast nclcare (n special, de exemplu, hotrrea [...] Brasserie du pcheur i Factortame), se aplic, de asemenea, n cazul n care comportamentul presupus contrar dreptului comunitar al organului respectiv este o decizie a unei instane supreme a unui stat membru, precum, n spe, Verwaltungsgerichtshof? 2) n ipoteza unui rspuns afirmativ la prima ntrebare: Jurisprudena Curii, conform creia este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor care pun n discuie drepturi individuale, derivate din ordinea juridic comunitar (n special, de exemplu, Hotrrea din 17 septembrie 1997, Dorsch Consult, C-54/96, Rec. p. I-4961) se aplic, de asemenea, n cazul n care comportamentul presupus contrar dreptului comunitar al organului respectiv este o decizie a unei instane supreme a unui stat membru, precum, n spe, Verwaltungsgerichtshof? 3) n ipoteza unui rspuns afirmativ la a doua ntrebare: Teza juridic formulat n hotrrea sus-menionat a Verwaltungsgerichtshof, conform creia indemnizaia special de vechime este un fel de prim de loialitate, este contrar unei dispoziii de drept comunitar direct aplicabile, n special principiului nediscriminrii indirecte

1 Este vorba despre o instan de prim grad de jurisdicie n materie civil i comercial.

451

stabilit la articolul 48 [din tratat] i jurisprudenei constante relevante a Curii n aceast privin? 4) n ipoteza unui rspuns afirmativ la a treia ntrebare: Aceast dispoziie de drept comunitar care a fost nclcat creeaz un drept subiectiv pentru reclamantul n cauza principal? 5) n ipoteza unui rspuns afirmativ la a patra ntrebare: Curtea dispune, n baza formulrii cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare, de toate informaiile care i permit s hotrasc dac Verwaltungsgerichtshof a abuzat n mod evident i semnificativ, n spe, de puterea de evaluare de care dispune, sau dac este de competena instanei austriece de trimitere s soluioneze aceast ntrebare? IV Obiectul ntrebrilor preliminare Instana de trimitere adreseaz, n esen, patru serii de ntrebri. Prima serie se refer la eventuala extindere a principiului legal al rspunderii statului pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcarea dreptului comunitar, n ipoteza n care aceast nclcare ar fi imputabil unei instane supreme1. A doua serie se refer la condiiile de fond ale angajrii unei astfel de rspunderi2. A treia serie se refer la stabilirea instanei competente s aprecieze dac aceste condiii de fond sunt ndeplinite3. A patra serie urmrete s afle dac, n spe, aceste condiii de fond sunt ndeplinite4. Este necesar s se sublinieze c toate aceste ntrebri privesc exclusiv instanele supreme i nu instanele ordinare. n consecin, vom limita analiza noastr la situaia instanelor supreme, excluznd situaia instanelor ordinare. n primul rnd, este necesar s se examineze problema de principiu. n funcie de rspunsul dat acesteia, se va stabili dac este necesar s se examineze urmtoarele ntrebri. V Cu privire la principiul rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar de ctre o instan suprem A Observaiile prilor Conform domnului Kbler, din hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, reiese c rspunderea unui stat membru pentru nclcarea dreptului comunitar poate fi angajat, oricare ar fi organul statului care a fost la originea nclcrii. Faptul c acest organ aparine puterii legislative, executive sau judectoreti nu este relevant. n plus, rspunderea statului, datorit activitii jurisdicionale, nu poate fi limitat la instanele ordinare, excluznd instanele supreme, deoarece aceasta ar da posibilitatea statelor membre s-i organizeze sistemul jurisdicional astfel nct s eludeze orice tip de rspundere i, prin urmare, ar risca s determine situaii naionale divergente n ceea ce privete protecia jurisdicional a persoanelor particulare.

1 Prima ntrebare din ordonana de trimitere. 2 Astfel reiese, n fond, din prima, a treia i a patra ntrebare din ordonana de trimitere. 3 A doua i a cincea ntrebare din ordonana de trimitere. 4 A treia i a patra ntrebare din ordonana de trimitere.

452

Conform susinerilor Republicii Austria i ale guvernului austriac, dreptul comunitar nu se poate opune existenei unei legislaii care exclude, n mod expres, responsabilitatea statului pentru nclcarea prevederilor legale, inclusiv a dreptului comunitar, de ctre instanele sale supreme. O astfel de legislaie nu ar face punerea n aplicare a dreptului comunitar imposibil sau excesiv de dificil att timp ct prile sunt n msur s invoce dreptul comunitar n faa instanelor supreme. Aceasta ar fi justificat prin cerine de certitudine juridic care in de necesitatea de a soluiona definitiv litigiile. n plus, instituirea unui principiu al rspunderii statului pentru aciunile instanelor supreme ale acestuia presupune ca rspunderea Comunitii s poat fi, de asemenea, angajat i pentru aciunile Curii, ceea ce ar fi greu de conceput din moment ce Curtea ar deveni att judector ct i parte. Aceast poziie este mprtit n mare parte de guvernul francez i de cel al Regatului Unit. Conform susinerilor guvernului francez, prin hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, Curtea nu a inclus nici n mod expres i nici implicit organele jurisdicionale ntre organele care pot angaja rspunderea statului n caz de nclcare a dreptului comunitar. Principiul fundamental al respectrii autoritii de lucru judecat se opune instituirii unui mecanism de rspundere a statului pentru coninutul unei hotrri a unei instane supreme. Acest principiu ar trebui s prevaleze asupra dreptului la despgubiri. n plus, sistemul cilor de atac, instituit n statele membre, completat prin mecanismul aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare prevzut la articolul 234 CE, ar oferi justiiabililor o garanie suficient mpotriva riscului unei erori de interpretare a dreptului comunitar. n subsidiar, guvernul francez a indicat, n cadrul edinei, c rspunderea statului pentru aciunile instanelor supreme ar trebui s fac obiectul unui regim specific deosebit de restrictiv, complet diferit de regimul rspunderii statului pentru aciunile organului legislativ sau ale autoritilor administrative, lund n considerare caracterul specific al condiiilor de exercitare a funciei judiciare. Conform susinerilor guvernului Regatului Unit, din hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, reiese c, pentru aciunile sale jurisdicionale, Curtea prea dispus s admit posibilitatea de a pune n discuie rspunderea statului. Cu toate acestea, angajarea rspunderii statului pentru aciunile organelor sale jurisdicionale nu ar putea fi avut n vedere dect n mod foarte restrictiv. Aceast abordare restrictiv ar fi cu att mai mult necesar n privina jurisprudenei Curii n materie de rspundere extracontractual a Comunitii, n ceea ce privete nerespectarea de ctre Tribunalul de Prim Instan al Comunitilor Europene a cerinelor referitoare la respectarea unui termen rezonabil n cadrul unui proces echitabil. n plus, eventuala admitere a unui astfel de mecanism de rspundere a statului ar fi contrar principiilor fundamentale referitoare la certitudinea juridic i, n special, respectrii lucrului judecat, reputaiei i independenei justiiei precum i naturii raporturilor dintre Curte i instanele naionale. n cele din urm, conform guvernului Regatului Unit, ar fi contestabil s se ncredineze examinarea procedurilor n rspundere a statului pentru aciunile organelor sale jurisdicionale instanelor naionale ale aceluiai stat n ceea ce privete cerinele de imparialitate, cu excepia cazului n care instanele menionate ar sesiza Curtea cu ntrebri preliminare n materie, ceea ce ar nsemna instituirea unei ci de atac n faa Curii, contrar voinei celor care au redactat Tratatul CE. Guvernele german i olandez nu se opun ideii unei rspunderi a statului pentru aciunile instanelor sale supreme. Cu toate acestea, n edin, guvernul olandez a susinut c este vorba despre o problem care intr sub incidena dreptului naional, nu a dreptului comunitar, i c, n orice caz, o astfel de rspundere a statului ar trebui s fie limitat la cazuri 453

excepionale. De asemenea, guvernul german pledeaz pentru un regim excepional de rspundere, inspirat din cel care exist n ordinea sa intern. Conform susinerilor Comisiei Comunitilor Europene, principiul rspunderii statului pentru orice tip de autoritate public decurge, pe de o parte, din tratat [articolul 10 i articolul 249 alineatele (2) i (3)] i din jurisprudena constant a Curii, n conformitate cu care revine fiecruia din statele membre sarcina de a garanta c persoanele particulare obin despgubiri pentru prejudiciul cauzat prin nerespectarea dreptului comunitar, oricare ar fi autoritatea care a comis aceast nclcare. B Analiz Vom examina, pe de o parte, dac n astfel de circumstane dreptul comunitar prevede pentru statele membre o obligaie de despgubire n ceea ce privete persoanele particulare i dac, pe de alt parte, obstacolele prezentate de anumite pri la prezenta procedur se opun recunoaterii unei astfel de obligaii. 1. Dreptul comunitar impune statelor membre o obligaie de reparaie a prejudiciului cauzat persoanelor particulare prin nclcarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem? Considerm c este necesar s se rspund afirmativ acestei ntrebri1. Acest rspuns este bazat pe trei serii de argumente care se refer, n primul rnd, la amplul domeniu de aplicare conferit de Curte principiului rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar, n al doilea rnd, la rolul decisiv al instanei naionale n aplicarea dreptului comunitar, n special atunci cnd acioneaz n calitate de instan suprem, i, n al treilea rnd, la situaia existent n statele membre, n special n ceea ce privete cerinele de protejare a drepturilor fundamentale. a) Domeniul de aplicare al principiului jurisprudenial al rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar Domeniul de aplicare al principiului legal al rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar trebuie analizat avnd n vedere dou hotrri de referin ale Curii n materie, citate anterior, Hotrrea Francovich i alii i, respectiv, Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame. i) Hotrrea Francovich i alii Principiul rspunderii statului a fost stabilit de Curte n hotrrea Francovich i alii, citat anterior, ntr-o ipotez special caracterizat prin absena transpunerii unei directive lipsite de efect direct, ceea ce mpiedic persoanele particulare s se prevaleze n faa instanelor naionale de drepturile care le sunt conferite prin aceast directiv2. n ciuda naturii specifice a situaiei n litigiu, deosebit de patologic, Curtea s-a exprimat n termeni foarte generali: dreptul comunitar prevede principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care

1 Am exprimat deja pe scurt opinia n acest sens, n concluziile n cauza Hedley Lomas (hotrrea din 23 mai 1996, C-5/94, Rec. p. I-2553, punctul 114). 2 Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la protecia lucrtorilor salariai n cazul insolvabilitii angajatorului (JO L 283, p. 23).

454

le sunt imputabile1. Nicio precizare nu a fost fcut cu privire la organul statului care a stat la baza prejudiciului. Aceast concluzie are la baz o analiz al crei domeniu de aplicare este, de asemenea, foarte general. Conform Curii, principiul rspunderii statului pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care i sunt imputabile este inerent sistemului instituit prin tratat2. Acest principiu este, ntr-un fel, consubstanial sistemului tratatului, i este cu necesitate ataat. Aceast legtur indisolubil i ireductibil ntre principiul rspunderii statului i sistemul creat de tratat ine de caracterul specific al ordinii juridice comunitare. Curtea amintete c Tratatul CEE a creat o ordine juridic proprie, integrat n sistemele juridice ale statelor membre i care se impune instanelor naionale ale acestora, ai crei subieci nu sunt numai statele membre, ci i resortisanii acestora i c, astfel cum a creat obligaii n sarcina persoanelor particulare, dreptul comunitar urmrete i s creeze drepturi care intr n patrimoniul juridic al acestora; drepturile respective se nasc nu numai atunci cnd sunt acordate n mod explicit de tratat, ci i n temeiul obligaiilor pe care tratatul le impune ntr-un mod clar definit att persoanelor particulare, ct i statelor membre i instituiilor comunitare3. n plus, conform unei jurisprudene constante, este de competena instanelor naionale, care au drept sarcin aplicarea, n limita competenelor lor, a dispoziiilor dreptului comunitar, s asigure efectul deplin al acestor norme i s protejeze drepturile pe care le confer persoanelor particulare4. Curtea deduce din aceste dou premise c deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi pus n discuie, iar protecia drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi diminuat n cazul n care persoanele particulare nu ar avea posibilitatea de a obine despgubiri atunci cnd drepturile acestora sunt vtmate printr-o nclcare a dreptului comunitar imputabil unui stat membru5. n mod secundar, Curtea afirm c, n temeiul articolului 5 din Tratatul CE (devenit articolul 10), statele membre sunt obligate s elimine consecinele ilicite ale unei nclcri a dreptului comunitar6.

1 Punctul 37. 2 Idem, punctul 35. Curtea a reluat n mod constant aceast formulare, n special n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior (punctul 31); Hotrrea din 26 martie 1996, British Telecommunications (cauza C-392/93, Rec. p. I-1631, punctul 38); Hedley Lomas, citat anterior (punctul 24); Hotrrea din 8 octombrie 1996, Dillenkofer i alii (cauzele C-178/94, C-179/94, C-188/94 pn la C-190/94, Rec. p. I-4845, punctul 20); Hotrrea din 17 octombrie 1996, Denkavit i alii (cauzele C-283/94, C-291/94 i C-292/94, Rec. p. I-5063, punctul 47); Hotrrea din 2 aprilie 1998, Norbrook Laboratories (cauza C-127/95, Rec. p. I-1531, punctul 106); Hotrrea din 24 septembrie 1998, Brinkmann (cauza C-319/96, Rec. p. I-5255, punctul 24); Hotrrea din 4 iulie 2000, Haim (cauza C-424/97, Rec. p. I-5123, punctul 26); Hotrrea din 18 ianuarie 2001, Stockholm Lindpark (cauza C-150/99, Rec. p. I-493, punctul 36) i Hotrrea din 28 iunie 2001, Larsy (cauza C-118/00, Rec. p. I-5063, punctul 34). 3 Hotrrea Francovich i alii, citat anterior (punctul 31). Curtea face trimitere la Hotrrile din 5 februarie 1963, Van Gend & Loos (cauza 26/62, Rec. p. 1) i din 15 iulie 1964, Costa (cauza 6/64, Rec. p. 1141). 4 Hotrrea Francovich i alii, citat anterior (punctul 32). Curtea face trimitere la Hotrrile din 9 martie 1978, Simmenthal (cauza 106/77, Rec. p. 629, punctul 16) i din 19 iunie 1990, Factortame i alii (cauza C-213/89, Rec. p. I-2433, punctul 19). 5 Hotrrea Francovich i alii, citat anterior (punctul 33). 6 Idem, punctul 36.

455

Din aceast demonstraie pot fi extrase mai multe concluzii.

Mai nti, astfel cum a subliniat avocatul general Tesauro n concluziile n cauza Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, n Hotrrea Francovich i alii, Curtea nu s-a limitat s lase dreptului naional sarcina de a trage toate consecinele juridice care decurg din nclcarea normei comunitare, ci a considerat c dreptul comunitar prevede pentru stat o obligaie de despgubire n ceea ce privete persoanele particulare1. n plus, aceast obligaie de despgubire constituie un principiu fundamental al dreptului comunitar, fundamental precum principiul supremaiei dreptului comunitar sau cel al efectului direct. La fel ca aceste dou principii, obligaia pentru stat de a repara prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcarea dreptului comunitar ajut la asigurarea eficacitii depline a dreptului comunitar prin intermediul unei protecii juridice eficiente a drepturilor conferite persoanele particulare, drepturi care deriv din ordinea juridic comunitar.. n plus, principiul rspunderii statului reprezint prelungirea necesar a principiului general de protecie jurisdicional eficient sau a dreptului la instan, a crui importan a fost subliniat cu regularitate de Curte i al crui domeniu de aplicare a fost constant extins n conformitate cu jurisprudena sa. n opinia noastr, raionamentul Curii n Hotrrea Francovich i alii, citat anterior, poate fi transpus, n ntregime, n cazul unei nclcri a dreptului comunitar de ctre o instan suprem. Deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi pus n discuie, iar protecia drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi diminuat n cazul n care persoanele particulare nu ar avea posibilitatea de a obine despgubiri atunci cnd drepturile acestora sunt afectate printr-o nclcare a dreptului comunitar, imputabil unei instane supreme. Nu este suficient ca persoanele particulare s aib dreptul de a se prevala de dispoziiile de drept comunitar n faa unei instane supreme pentru a obine o protecie jurisdicional eficient a drepturilor care deriv din ordinea juridic comunitar i nici ca aceast instan s fie obligat s pun corect n practic dreptul comunitar. Este necesar, de asemenea, n ipoteza n care o instan suprem adopt o hotrre contrar dreptului comunitar, ca persoanele particulare s fie n msur s obin despgubiri, cel puin n cazul n care sunt ndeplinite anumite condiii. n lipsa posibilitii de a formula o cale de atac mpotriva unei hotrri a unei instane supreme, numai o aciune n rspundere permite in ultima ratio s garanteze restabilirea dreptului vtmat i, n final, s asigure un nivel corespunztor de protecie jurisdicional efectiv a drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi care deriv din ordinea juridic comunitar2. n aceast privin, trebuie reinut c, n ciuda avantajelor semnificative pe care le poate prezenta pentru persoanele particulare angajarea rspunderii statului, restabilirea coninutului financiar reprezint [numai] un expedient, un remediu minimal fa de ipoteza unei restabiliri substaniale complete, care rmne mijlocul de protecie optim3. Nimic nu valoreaz la fel de

1 Punctul 22. 2 n acest sens, problema rspunderii statului pentru aciunile instanelor supreme face apel la o problematic apreciabil diferit de aceea a rspunderii statului pentru aciunile instanelor ordinare sau ale tuturor instanelor sale. 3 A se vedea concluziile avocatului general Tesauro n cauza Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior (punctul 34).

456

mult ca protecia imediat, direct i substanial a drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi care deriv din ordinea juridic comunitar. n consecin, considerm c principiul rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar trebuie s fie extins i asupra ipotezei n care aceast nclcare ar fi comis de o instan suprem. Aceeast concluzie se impune cu att mai mult n privina Hotrrii Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior. ii) Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, avnd n vedere hotrrea pronunat n cauza Francovich i alii, Curtea a dedus c principiul rspunderii statului din moment ce este inerent sistemului tratatului, este ntemeiat pentru orice ipotez de nclcare a dreptului comunitar i oricare ar fi organul statului a crui aciune sau omisiune a determinat nclcarea1. Prin aceast afirmaie, Curtea nu mai acioneaz doar n baza sistemului tratatului. Aceasta acioneaz, de asemenea, n baza imperativului aplicrii uniforme a dreptului comunitar precum i a comparaiei utile cu rspunderea statului n ordinea juridic internaional. n ceea ce privete aplicarea uniform a dreptului comunitar, Curtea s-a pronunat c, avnd n vedere cerina fundamental a ordinii juridice comunitare de aplicare uniform a dreptului comunitar, obligaia de a repara prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar nu poate depinde de norme interne de repartizare a competenelor ntre puterile constituionale2. n opinia noastr, aceast cerin fundamental a ordinii juridice comunitare este impus autoritilor jurisdicionale cu aceeai for ca i autoritilor parlamentare. Garania respectrii dreptului comunitar la care particip ntr-o mare msur mecanismul de rspundere a statului3 nu poate varia n funcie de voina statelor membre, n funcie de normele interne privind repartizarea competenelor ntre puterile constituionale sau cele privind statutul i condiiile de funcionare ale instituiilor statului. n ceea ce privete rspunderea statului n dreptul internaional, Curtea s-a pronunat c n ordinea juridic internaional, statul, a crui rspundere ar fi angajat n cazul unei nclcri a unui angajament internaional, este, de asemenea, considerat n ntregul su, indiferent dac nclcarea este imputabil puterii legislative, judectoreti sau executive4. Curtea a adugat c acest lucru trebuie s fie cu att mai mult astfel n ordinea juridic

1 Punctul 32 coroborat cu punctul 31. Curtea a reluat i a extins aceast formulare n Hotrrea din 1 iunie 1999, Konle (cauza C-302/97, Rec. p. I-3099, punctul 62); Hotrrea Haim, citat anterior (punctul 27), i Hotrrea Larsy, citat anterior (punctul 35) n urmtorii termeni: fiecrui stat membru i revine sarcina de a garanta c persoanele particulare obin repararea prejudiciului cauzat de nerespectarea dreptului comunitar, oricare ar fi autoritatea public vinovat de aceast nclcare i oricare ar fi autoritatea creia i revine n principiu, n conformitate cu dreptul statului membru n cauz, responsabilitatea acestei reparaii. Aceast precizare se adreseaz n special statelor membre cu structur federal. 2 Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, (punctul 33). A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 21 februarie 1991, Zuckerfabrik Sderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest (cauzele C-143/88 i C-92/89, Rec. p. I-415, punctul 26). 3 Curtea nu a omis s sublinieze, n cunoscuta Hotrre Van Gend & Loos, citat anterior, c vigilena persoanelor interesate fa de protecia drepturilor lor determin un control eficient care se adaug controlului pe care articolele 169 i 170 l ncredineaz diligenei Comisiei i statelor membre (p. 25). 4 Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, (punctul 34).

457

comunitar deoarece situaia juridic a persoanelor particulare comport un interes semnificativ1. Procednd astfel, astfel cum subliniaz guvernul francez, Curtea a avut intenia de a face trimitere la principiul unitii statului. Prin urmare, este necesar s se extrag toate concluziile privind rspunderea statului pentru aciunile unei instane supreme. n dreptul internaional este general acceptat c acest principiu, de natur cutumiar, are o semnificaie dubl. n primul rnd, acest principiu nseamn c un fapt ilicit este, n mod necesar, atribuit statului i nu organului statului care este autorul su. Numai statul are calitatea de subiect de drept internaional, excluznd organele sale. Pe aceast baz, numai rspunderea sa poate fi angajat2. Acest principiu nu este necunoscut dreptului comunitar3 i, de altfel, nici dreptului intern4. Astfel cum am artat n concluziile noastre n cauza Hedley Lomas, citat anterior, dreptul comunitar nu cunoate dect un rspunztor (statul), la fel cum aciunea n nendeplinirea obligaiilor nu cunoate dect un prt (statul)5. Din acestea reiese c nu un anumit organ al statului, ci statul membru ca atare trebuie s ofere despgubiri6. n al doilea rnd, regula unitii statului implic faptul c acesta din urm este rspunztor pentru prejudiciul pe care l cauzeaz prin orice aciune sau omisiune contrar obligaiilor sale internaionale, oricare ar fi autoritatea de stat de la care aceasta deriv. Acest principiu este n mod clar prevzut la articolul 4 alineatul (1) din proiectul de articole privind rspunderea statelor, elaborat de ctre Comisia de drept internaional i care a fost aprobat, la 28 ianuarie 2002, printr-o rezoluie a Adunrii Generale a Organizaiei Naiunilor Unite7. Acest articol prevede c n conformitate cu dreptul internaional, comportamentul oricrui organ al statului8 este considerat drept un act al statului, indiferent dac acest organ exercit funcii legislative, executive, judectoreti sau alte funcii, oricare ar fi poziia pe care o ocup n organizarea statului i oricare ar fi natura sa de organ al guvernului central sau al unei uniti teritoriale a statului9.

1 n dreptul comunitar, rspunderea statului poate fi pus n discuie direct de ctre persoanele particulare. Acest lucru nu este ntemeiat n dreptul internaional, din cauz c luarea n considerare a intereselor persoanelor particulare este asigurat de ctre stat n temeiul proteciei diplomatice a resortisanilor acestuia. Prin urmare, responsabilitatea statului poate fi pus n discuie numai indirect de ctre persoanele particulare. 2 A se vedea, n acest sens, Nguyen Quoc Dinh, Droit international public, LGDJ, ediia a asea revizuit integral de P. Daillier i A. Pellet, 1999 (p. 740 - 751), precum i I. Brownlie, System of the Law of Nations: State Responsability, Part I, Clarendon Press Oxford, 1983 (p. 144). 3 A se vedea nota de subsol de la pagina 42 din concluziile avocatului general Tesauro n cauza Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior. 4 n temeiul acestui principiu, unele instane administrative franceze au reinut rspunderea statului pentru nclcarea dreptului comunitar, evitnd totui s consacre n mod expres principiul unei asemenea rspunderi pentru aciunile legislativului. A se vedea, n acest sens, concluziile noastre n cauza Hedley Lomas, citat anterior (punctele 118 - 125). 5 Punctul 126 coroborat cu punctul 113. 6 Idem (punctul 112). 7 A se vedea anexa la rezoluie (Doc A/Res/56/83). 8 Un organ al statului este definit la alineatul (2) al aceluiai articol ca nsemnnd orice persoan sau entitate care are acest statut n conformitate cu dreptul intern al statului. 9 Aceste dispoziii ar trebui s fie comparate cu cele adoptate provizoriu n 1973 de ctre aceeai instituie, potrivit crora comportamentul unui organ al statului este considerat o aciune a acestui stat n conformitate cu dreptul internaional, indiferent dac acest organ aparine puterii constituante, legislative, executive, judiciare sau alteia, indiferent dac funciile acestuia au caracter internaional sau intern i dac poziia acestuia n cadrul organizrii statului este superioar sau subordonat. A se vedea Anuarul Comisiei de drept internaional, 1973, vol. II, p. 197.

458

n aceast privin, este interesant s se observe c rspunderea internaional a unui stat a fost deja recunoscut, relativ devreme, n cazul n care coninutul unei hotrri judectoreti definitive ignor obligaiile internaionale ale statului n cauz1. Un astfel de caz este considerat, n dreptul internaional, drept o negare de justiie, i anume o nendeplinire a obligaiei cutumiare din ce n ce mai convenionale de protecie jurisdicional de ctre stat a resortisanilor strini2. Sistemul instituit prin Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale (denumit n continuare CEDO) aduce o clarificare interesant cu privire la problema rspunderii statului pentru aciunile unei instane supreme. Persoanele particulare pot pune n discuie direct, n faa Curii Europene a Drepturilor Omului, rspunderea unui stat pentru aciunile unei instane naionale, din cauza nendeplinirii cerinelor unui proces echitabil - in procedendo -, dar i din cauza nclcrii unei norme substaniale - in iudicando - de natur s afecteze chiar coninutul hotrrii judectoreti3. Prin intermediul unei astfel de proceduri, justiiabilii pot beneficia de o indemnizaie sub forma unei satisfacii echitabile. Astfel cum au indicat anumite guverne, este interesat s se observe c regula epuizrii cilor interne de atac implic faptul c hotrrea judectoreasc n litigiu aparine unei instane supreme. n schimb, nu este evident c articolul 13 din CEDO impune statelor contractante obligaia de a pune la dispoziia persoanelor particulare un drept la aciune intern, inclusiv o aciune n rspundere mpotriva unei hotrri judectoreti4. Aceste consideraii privind unitatea statului n dreptul internaional sunt bine cunoscute n dreptul comunitar. n acest sens se nscrie principiul prevzut la punctul 34 din Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, conform cruia n ordinea juridic comunitar, toate instanele statului, inclusiv puterea legislativ, sunt obligate, n ndeplinirea sarcinilor lor, s respecte normele prevzute de dreptul comunitar. n aplicarea acestui principiu Curtea a precizat, la punctul 35 din hotrrea menionat, c faptul c nendeplinirea contestat este, conform normelor interne, imputabil organului legislativ naional nu este de natur s pun n discuie cerinele inerente proteciei drepturilor persoanelor particulare care se prevaleaz de dreptul comunitar i, n prezenta cauz, dreptul de a obine repararea prejudiciului cauzat prin nclcarea menionat naintea instanelor naionale.

1 Tribunalul italo-venezuelean, hotrrea din 3 mai 1930, cauza Martini (RSA, vol. II, p. 978). Hotrrea a fost pronunat n cadrul unui litigiu privind executarea unui contract de concesiune atribuit de Republica Venezuela unei ntreprinderi italiene pentru exploatarea minelor de crbune. Statul venezuelean a fost considerat rspunztor ca urmare a unei decizii a Curii Federale de Casaie (Venezuela), declarat parial incompatibil cu o sentin arbitral internaional pronunat n conformitate cu un acord internaional la care statul respectiv este parte. 2 Noiunea de denegare de dreptate nglobeaz diverse cazuri precum refuzarea dreptului unor resortisani strini de a avea acces la instane, ntrzierea excesiv sau, dimpotriv, desfurarea neobinuit de rapid a procedurii, comportamentul vizibil ruvoitor fa de un reclamant sau un resortisant strin, o hotrre definitiv incompatibil cu obligaiile internaionale ale statului sau vizibil nedreapt, precum i refuzul de a asigura executarea unei hotrri favorabile unui resortisant strin (a se vedea cauza Nguyen Quoc Dinh, citat anterior). 3 Acesta este cazul, n special, al litigiilor de dreptul familiei i de drept civil (n sensul dispoziiilor articolului 8 din Convenia european a drepturilor omului), cele privind dreptul de proprietate (n sensul dispoziiilor articolului 1 din Protocolul adiional nr. 1) sau privind libertatea de exprimare (n sensul dispoziiilor articolului 10 din convenie). n ceea ce privete libertatea de exprimare, a se vedea, n special, hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului din 26 aprilie 1979, Sunday Times mpotriva Regatului Unit, n legtur cu o decizie a Camerei Lorzilor care, prin aplicarea conceptului de contempt of Court (sfidarea Curii), a interzis publicarea articolelor de pres despre un medicament n cursul procesului cauzat de acest produs (seria A nr. 30). 4 A se vedea, n aceast privin, L.-E. Pettiti, E. Decaux i P.-H. Imbert, Commentaire article par article de la convention europenne des droits de lhomme, Economica, ediia a doua, 1999, p. 462.

459

Din toate aceste observaii reiese c, prin Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, Curtea nu s-a limitat la a recunoate n mod expres, n ordinea juridic comunitar, principiul rspunderii statului pentru aciunile organului legislativ. n realitate, aceasta a extins, implicit dar necesar, acest principiu activitii jurisdicionale, n orice caz la cea a instanelor supreme1. Prezenta procedur trebuie, prin urmare, s ofere Curii ocazia de a afirma explicit ceea ce aceasta a neles deja implicit. n orice caz, chiar n cazul n care aceast interpretare a Hotrrii Brasserie du pcheur i Factortame nu este reinut, nu vedem cum Curtea ar putea s se pronune altfel dect n favoarea rspunderii statului pentru aciunile unei instane supreme. n afara faptului c s-ar nscrie armonios n continuarea jurisprudenei menionate a Curii, recunoaterea unei astfel de rspunderi ar aprea ca un corolar al misiunii de prim importan atribuit instanelor supreme n protecia direct, imediat i efectiv a drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi derivate din ordinea juridic comunitar. Situaia care prevaleaz n statele membre, n special n ceea ce privete cerinele de protecie a drepturilor fundamentale, pledeaz, de asemenea, pentru o astfel de concluzie. b) Rolul decisiv al instanei naionale n aplicarea dreptului comunitar Constituite prin lege, Comunitile europene s-au dezvoltat i au fost consolidate n esen prin intermediul legii. Avnd drept funcie aplicarea dreptului, inclusiv a dreptului comunitar, instana naional constituie inevitabil o pies esenial n ordinea juridic comunitar. Aflat la intersecia mai multor sisteme juridice, acesta este n msur s aduc o important contribuie la aplicarea efectiv a dreptului comunitar i, n final, la dezvoltarea procesului de integrare european. Prin urmare, nelegem de ce Curtea nu a ncetat, n cadrul jurisprudenei sale, s sublinieze rolul decisiv al instanei naionale n aplicarea dreptului comunitar. Pe de alt parte, putem vedea elaborarea treptat a unei adevrate etici judiciare comunitare2. Astfel cum a subliniat Barav, A., att supremaia dreptului comunitar ct i efectul direct al acestuia reprezint, nainte de toate, interpelri ale instanelor naionale3. n temeiul acestor dou principii4, instana naional este solicitat s aib att un rol de arbitru n cadrul unui conflict ntre normele interne i cele comunitare i de protector natural al drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi care deriv din dreptul comunitar. Funcia instanei naionale presupune o dubl obligaie: aceea de a interpreta, pe ct posibil, dreptul su intern n conformitate cu dreptul comunitar i, n lipsa unei astfel de posibiliti, de a elimina aplicarea dreptului intern care este contrar dreptului comunitar5.

1 A se vedea, de asemenea, n acest sens, A. Barav, Responsabilit et irresponsabilit de ltat en cas de mconnaissance du droit communautaire, Liber Amicorum Jean Waline, p. 435; D. Simon, La responsabilit de ltat saisie par le droit communautaire, AJDA, iulie-august 1996, p. 494, i L. Dubouis, La responsabilit de ltat lgislateur pour les dommages causs aux particuliers par la violation du droit communautaire et son incidence sur la responsabilit de la Communaut, RFDA, mai-iunie 1996, p. 585. 2 Aceast expresie a fost folosit de F. Grvisse i J.-C. Bonichot n Les incidences du droit communautaire sur lorganisation et lexercice de la fonction juridictionnelle dans les tats membres, LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Dalloz, 1991, p. 297 i urmtoarele. 3 A. Barav, La plnitude de comptence du juge national en sa qualit de juge communautaire, LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Dalloz, 1991, p. 1 i urmtoarele. 4 Aceste dou principii fundamentale ale ordinii juridice comunitare au fost stabilite de Curte n cunoscutele hotrri Van Gend & Loos i Costa, citate anterior. 5 Nu facem trimitere la rolul instanei naionale cu privire la aprecierea validitii unui act de drept comunitar secundar. Ne axm pe situaia pus n discuie n litigiul n aciunea principal, i anume aplicarea de ctre instana naional a dreptului intern propriu considerat a fi contrar dreptului comunitar.

460

n ceea ce privete obligaia de interpretare n conformitate cu dreptul comunitar, aceasta a fost stabilit de Curte att cu privire la legislaia comunitar primar (dispoziiile din tratat)1 ct i cu privire la legislaia comunitar secundar (n special directivele). n aceast privin, Curtea a considerat c obligaia statelor membre, care decurge dintr-o directiv, de a obine rezultatul prevzut de aceasta, precum i datoria acestora, n temeiul articolului 5 din tratat, de a lua toate msurile generale sau speciale necesare pentru a asigura ndeplinirea acestei obligaii, este imperativ pentru toate autoritile statelor membre, inclusiv pentru autoritile judiciare, n cadrul competenelor acestora. Aceasta a concluzionat c aplicnd dreptul naional, [fie c este vorba despre dispoziiile anterioare sau ulterioare directivei] instana naional care trebuie s l interpreteze este obligat s fac acest lucru pe ct posibil innd seama de formularea i de scopul directivei, pentru a obine rezultatul prevzut de aceasta i a fi astfel n conformitate cu articolul 189 al treilea paragraf din Tratatul CE (devenit articolul 249 al treilea paragraf CE)2. Curtea a precizat c principiul interpretrii conforme trebuie respectat n special de instana naional, atunci cnd un stat membru a considerat c dispoziiile preexistente din dreptul naional al acestuia ar rspunde cerinelor directivei n cauz3, astfel nct nu a considerat necesar s procedeze la transpunerea sa n dreptul intern. Singura limit care se impune instanei naionale, n cadrul acestui exerciiu de interpretare conform, este de a nu impune unei persoane particulare o obligaie prevzut de o directiv care nu a fost transpus sau de a determina sau agrava, n baza directivei i n lipsa unei legi adoptate pentru punerea sa n aplicare, rspunderea penal a celor care acioneaz nclcnd aceste dispoziii4. n ceea ce privete obligaia de a elimina aplicarea dreptului intern care este contrar dreptului comunitar, aceasta a fost susinut cu trie de Curte n Hotrrea Simmenthal, citat anterior. Pe baza principiilor aplicrii directe i a supremaiei dreptului comunitar, Curtea a stabilit cerina conform creia instana naional nsrcinat cu aplicarea, n cadrul competenei sale [n calitate de organ al unui stat membru], a dispoziiilor de drept comunitar are obligaia de a asigura efectul deplin al acestor norme lsnd neaplicat, n cazul n care este necesar, din proprie iniiativ, orice dispoziie contrar legislaiei naionale, chiar ulterioar, fr s fie necesar s solicite sau s atepte eliminarea prealabil a acesteia pe cale legislativ sau prin orice alt procedeu constituional5. Din Hotrrea Simmenthal, citat anterior, reiese c instana naional are o obligaie important, care poate fi comparat cu o obligaie de rezultat. Aceasta trebuie s asigure protecia imediat a drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi derivate din ordinea juridic comunitar. Cerina ca protecia drepturilor conferite de dreptul comunitar s fie imediat rspunde unui dublu obiectiv de eficien: eficiena proteciei i, n consecin, chiar eficiena normei de drept.

1 A se vedea, n special, Hotrrea din 4 februarie 1988, Murphy i alii (cauza 157/86, Rec. p. 673, punctul 11). 2 A se vedea, n special, Hotrrea din 10 aprilie 1984, Von Colson i Kamann (cauza 14/83, Rec. p. 1891, punctul 26); Hotrrea din 13 noiembrie 1990, Marleasing (cauza C-106/89, Rec. p. I-4135, punctul 8); Hotrrea din 14 iulie 1994, Faccini Dori (cauza C-91/92, Rec. p. I-3325, considerentul 26); Hotrrea din 26 septembrie 1996, Arcaro (cauza C-168/95, Rec. p. I-4705, punctul 41) i Hotrrea din 11 iulie 2002, Marks & Spencer (cauza C-62/00, Rec. p. I-6325, punctul 24). 3 Hotrrea din 16 decembrie 1993, Wagner Miret (cauza C-334/92, Rec. p. I-6911, punctul 21). 4 Hotrrea Arcaro, citat anterior (considerentul 42), fcnd trimitere la Hotrrea din 8 octombrie 1987, Kolpinghuis Nijmegen (cauza 80/86, Rec. p. 3969, punctele 13 i 14). 5 Punctul 24 coroborat cu punctul 16. Unele elemente n acest sens puteau fi constatate deja din Hotrrea din 19 decembrie 1968, Salgoil (cauza 13/68, Rec. p. 661).

461

n aceast privin, s-a subliniat faptul c, cu toate c instana naional, ca orice organ al unui stat membru, este obligat s aplice dreptul comunitar, sarcina sa este cu att mai semnificativ cu ct, n etapa final a executrii normei, instana naional este garantul respectrii acesteia1. Poziia sa este cu att mai strategic cu ct intr n competena acesteia s evalueze legtura dintre dreptul su intern i dreptul comunitar i de a trage concluziile care se impun. Astfel, aceasta nu mai reprezint, n mod necesar, astfel cum spunea Montesquieu, gura legii. Dimpotriv, acesta este obligat s ofere o perspectiv critic asupra dreptului su intern pentru a garanta, nainte de aplicarea acestuia, faptul c este n conformitate cu dreptul comunitar. n cazul n care consider c dreptul su intern nu poate face obiectul unei interpretri conforme, intr n competena acesteia s exclud aplicarea sa i chiar s aplice dispoziii de drept comunitar n locul celor de drept naional prin intermediul unei substituiri de norme, cu excepia cazului n care acest lucru determin, de asemenea, agravarea situaiei juridice a persoanelor particulare2. Aceast jurispruden a contribuit semnificativ la dezvoltarea funciei instanei, la consolidarea autoritii sale n cadrul statului, n detrimentul, n anumite sisteme juridice naionale, evoluiilor de ordin constituional. n acelai timp, acest lucru implic din partea sa un efort necesar de adaptare la un mediu juridic lrgit i mai complex, din cauza dificultilor pe care le poate determina legtura dintre dreptul intern i dreptul comunitar. Cu toate acestea, este necesar s se sublinieze faptul c instana naional nu acioneaz singur, aceasta putnd fi ajutat n aceast sarcin de Curte, datorit mecanismului de cooperare judiciar constituit de procedura de pronunare a unei hotrri preliminare. n continuarea hotrrii Simmenthal, citat anterior, Curtea a considerat, n Hotrrea Factortame i alii, citat anterior3, c instana naional trebuie s elimine orice obstacol de drept naional care ar putea s o mpiedice s dispun, n cazul n care este necesar, msuri provizorii destinate proteciei drepturilor pe care persoanele particulare pretind c sunt derivate din dreptul comunitar. Spea se referea la dispunerea de msuri provizorii n ateptarea pronunrii de ctre instana naional a unei hotrri pe fond privind existena drepturilor invocate de persoanele particulare n temeiul dreptului comunitar, acest element depinznd el nsui de rspunsul Curii la o ntrebare preliminar adresat de instana menionat cu privire la interpretarea normelor comunitare n cauz. Aceast hotrre demonstreaz preocuparea Comunitii de a evita ca persoanele particulare s sufere un prejudiciu - presupus iremediabil - din cauza aplicrii de ctre instana naional a unor norme naionale a cror conformitate cu dreptul comunitar, n mod rezonabil, ar putea fi pus la ndoial. Cerina de protecie imediat a drepturilor conferite persoanelor particulare de ordinea juridic comunitar este departe de a fi neglijabil, deoarece Curtea ncredineaz instanei naionale o sarcin deosebit de eficient i operativ, care o apropie de o instan care se pronun cu privire la ordonana preedinial.

1 A se vedea M. Wathelet i S. Van Raepenbusch, La responsabilit des tats membres en cas de violation du droit communautaire. Vers un alignement de la responsabilit de ltat sur celle de la Communaut ou linverse?, Cahiers de droit europen, 1-2, 1997, p. 13, 17. 2 Rezult din Hotrrea din 11 iunie 1987, Pretore di Sal (cauza 14/86, Rec. p. 2545, punctul 20) c o directiv nu poate avea ca efect, de sine stttor i independent de o lege intern a unui stat membru adoptat pentru punerea n aplicare a acesteia, stabilirea sau agravarea rspunderii penale a celor care acioneaz nclcnd dispoziiile directivei. A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 26 februarie 1986, Marshall (cauza 152/84, Rec. p. 723, punctul 48), i Hotrrea Kolpinghuis Nijmegen, citat anterior (punctele 9 i 13). Curtea a precizat c aceast jurispruden urmrete s evite posibilitatea ca un stat membru s profite de propria sa nclcare a dreptului comunitar. A se vedea Hotrrea Faccini Dori, citat anterior (punctul 22); Hotrrea din 7 martie 1996, El Corte Ingls (cauza C-192/94, Rec. p. I-1281, punctul 16) i Hotrrea Arcaro, citat anterior (punctele 36 i 42). 3 Punctul 23.

462

Implicarea instanei naionale n protecia drepturilor derivate din ordinea juridic comunitar se manifest cu o intensitate deosebit n cadrul litigiului privind recuperarea sumelor pltite necuvenit. Din 1983, Curtea s-a pronunat n sensul c dreptul la rambursarea taxelor percepute de un stat membru n nclcarea normelor dreptului comunitar reprezint consecina i complementul drepturilor conferite justiiabililor de dispoziiile comunitare care interzic taxele cu efect echivalent drepturilor vamale sau, n funcie de caz, aplicarea discriminatorie a taxelor pe piaa intern1. Acest drept la rambursare implic punerea la dispoziie la nivel naional a unei ci legale corespunztoare care permite persoanelor particulare s recupereze integral sumele suportate efectiv i n mod greit. Acest drept implic, drept corolar, faptul c instana naional are obligaia de a dispune restituirea de ctre administraie a sumelor n litigiu persoanelor interesate. Aceast jurispruden reprezint un important pas nainte n definirea funciei instanei naionale. Aceasta din urm nu este obligat doar s evite dispoziiile din dreptul su naional care sunt contrare dreptului comunitar, pentru a permite cererea de rambursare (n continuarea Hotrrii Simmenthal, citat anterior), ci, n plus, este obligat s dispun efectuarea rambursrii de ctre administraie2. O etap suplimentar i decisiv a fost depit odat cu hotrrile Francovich i alii i Brasserie du pcheur i Factortame, citate anterior. Astfel cum este cunoscut, Curtea a stabilit principiul rspunderii statului pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care i sunt imputabile. Din acest fapt rezult c persoanele particulare au dreptul s obin despgubiri punnd n discuie rspunderea statului n faa instanei naionale. Acest mecanism de rspundere completeaz cu necesitate mecanismul de recuperare a sumelor pltite necuvenit, n ipoteza n care prejudiciul cauzat de un organ al statului nu rezult n urma executrii unui ordin de plat a unei sume de bani i nu poate, prin urmare, s fie compensat prin restituirea unei astfel de sume. De asemenea, acesta permite depirea limitelor obligaiei de interpretare n conformitate cu dreptul comunitar i ale domeniului de aplicare legal al directivelor3. Este necesar s se rein c, n anumite cazuri, instanele naionale sunt obligate s prezinte, din oficiu, un motiv de drept bazat pe ordinea juridic comunitar, n ipoteza n care niciuna din pri nu s-a prevalat de acesta4.

1 Hotrrea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio (cauza 199/82, Rec. p. 3595, punctul 12). 2 Acest mecanism al injonciunii judiciare n administraie era departe de a fi recunoscut n anumite state membre pe motivul principiului tradiional al separrii puterilor. 3 Curtea a precizat c, n cazul n care rezultatul prescris de directiv nu putea fi obinut prin intermediul interpretrii, n conformitate cu Hotrrea Francovich i alii, dreptul comunitar oblig statele membre s repare prejudiciul pe care l-au cauzat persoanelor particulare ca urmare a netranspunerii unei directive. A se vedea, n special, hotrrile Faccini Dori (punctul 27) i El Corte Ingls (punctul 22), citate anterior. Aceast jurispruden a survenit n cazurile n care lipsea efectul direct al unei directive, ca urmare a absenei efectului direct orizontal (i anume n raporturile dintre persoane de drept privat). 4 Curtea a considerat c dreptul comunitar se opune, n anumite mprejurri (n special n absena unui grad dublu de jurisdicie), aplicrii unui regulament de procedur naional care interzice unei instane naionale, sesizate n temeiul competenei acesteia, s aprecieze din oficiu compatibilitatea unui act de drept naional cu o dispoziie comunitar, atunci cnd aceasta din urm nu a fost invocat ntr-un anumit termen de ctre justiiabil. A se vedea Hotrrea din 14 decembrie 1995, Peterbroeck (cauza C-312/93, Rec. p. I-4599, punctul 21). De asemenea, Curtea a considerat c, din moment ce n temeiul dreptului intern instanele trebuie s invoce din oficiu elementele de drept ntemeiate pe o norm intern cu caracter obligatoriu, care nu au fost invocate de pri, o asemenea obligaie se impune de asemenea atunci cnd este vorba despre norme comunitare cu caracter obligatoriu. Curtea a adugat c acest lucru este ntemeiat i atunci cnd dreptul intern confer instanei posibilitatea i nu obligaia de a aplica din oficiu norma de drept cu caracter obligatoriu. A se vedea Hotrrea

463

Putem cu uurin deduce din ntreaga jurispruden faptul c instanei naionale i se confer de ctre Curte un rol fundamental n aplicarea dreptului comunitar i n protecia drepturilor care deriv din acesta pentru persoanele particulare. De altfel, instana naional este denumit, conform unei expresii utilizate n mod curent, instan comunitar de drept comun. Aceast expresie nu trebuie s fie interpretat literal, ci mai degrab n mod simbolic. Atunci cnd instana naional aplic dreptul comunitar, face acest lucru n calitate de organ al unui stat membru1, i nu n calitate de organ comunitar, n urma unei operaiuni de dedublare funcional. Acest rol fundamental al instanei naionale n punerea n aplicare a dreptului comunitar a avut n final ca rezultat recunoaterea unui drept de a contesta n instan i consacrarea acestuia ca principiu general de drept comunitar. Curtea s-a pronunat c, n aceast privin, controlul jurisdicional este expresia unui principiu general de drept care se gsete la baza tradiiilor constituionale comune statelor membre i care a fost, de asemenea, consacrat prin articolele 6 i 13 din Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale2. Aceast noiune de drept de a contesta n instan este corolarul statului de drept. Astfel cum avocatul general Darmon a indicat n concluziile sale n cauza Johnston, citat anterior, cu toate c principiul de legalitate este fundamentul statului de drept, acesta nu exclude luarea n considerare a cerinelor de ordin public. Trebuie chiar s le integreze pentru a putea fi asigurat existena statului prevenind n acelai timp arbitrarul. n acest scop, controlul jurisdicional reprezint o garanie fundamental: dreptul de a contesta n instan este inerent statului de drept3. Acesta a concluzionat c fiind format din state de drept, Comunitatea European este cu necesitate o comunitate de drept. Crearea, la fel ca i funcionarea sa, altfel spus pactul comunitar, se bazeaz pe respectarea n mod egal a ordinii juridice comunitare de ctre statele membre4. Putem s concluzionm c dreptul de a contesta n instan este n acelai timp o victorie i un instrument al statului de drept5. Aceste consideraii i gsesc n prezent un ecou semnificativ la articolul 6 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea European, care a rezultat din Tratatul de la Maastricht, deoarece acesta prevede c Uniunea European se ntemeiaz pe principiile libertii, democraiei, respectrii drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i pe acela al statului de drept, principii care sunt comune statelor membre. Considerm c respectarea n mod egal de ctre statele membre a ordinii juridice comunitare, n conformitate cu cerinele unei Comuniti de drept constituite din state de drept, implic faptul c statele membre sunt considerate rspunztoare n caz de nclcare a

din 14 decembrie 1995, Van Schijndel i Van Veen (cauzele C-430/93 i C-431/93, Rec. p. I-4705, punctele 13 i 14). 1 A se vedea Hotrrea Simmenthal, citat anterior (punctul 16). 2 Hotrrea din 15 mai 1986, Johnston (cauza 222/84, Rec. p. 1651, punctul 18). Caracterul fundamental al unui asemenea principiu a fost reamintit n mai multe rnduri. A se vedea, n special, Hotrrea din 3 decembrie 1992, Oleificio Borelli mpotriva Comisiei (cauza C-97/91, Rec. p. I-6313, punctul 14); Hotrrea din 11 ianuarie 2001, Kofisa Italia (cauza C-1/99, Rec. p. I-207, punctul 46); Hotrrea Siples (cauza C-226/99, Rec. p. I-277, punctul 17); Hotrrea din 27 noiembrie 2001, Comisia mpotriva Austriei (cauza C-424/99, Rec. p. I-9285, punctul 45), i Hotrrea din 25 iulie 2002, Unin de Pequeos Agricultores mpotriva Consiliului (cauza C50/00 P, Rec. p. I-6677, punctul 39). 3 Punctul 3. 4 Idem. 5 A se vedea J. Rideau, Le droit au juge dans l'Union europenne, LGDJ, Paris, 1998, n special F. Picod, Le droit au juge en droit communautaire, p. 141-170.

464

dreptului comunitar, indiferent care organism, legislativ, executiv sau judectoresc este responsabil. Nu nelegem cum un stat membru ar putea eluda a priori orice rspundere pentru aciunile instanelor sale supreme n cazul n care, n special, acestea din urm au sarcina de a aplica i de asigura respectarea dreptului comunitar. Acest lucru ar fi n mod evident un paradox insurmontabil. Din acest fapt reiese c, n cazul n care natura specific a funciei juridice, n raport cu aceea a administraiei sau a organului legislativ, poate justifica instituirea unui regim special de rspundere, aceasta nu poate n niciun caz s justifice a priori o excludere a principiului rspunderii statului pentru aciunile instanelor sale supreme. Aceast concluzie corespunde rolului principal pe care l au instanele supreme n aplicarea dreptului comunitar. n conformitate cu funciile lor tradiionale de unificare a interpretrii dreptului, acestea din urm au drept sarcin asigurarea respectrii de ctre celelalte instane naionale, a aplicrii corecte i eficiente a dreptului comunitar. n acest scop, acestora le revine sarcina de a acorda o atenie deosebit conformitii dreptului naional cu dreptul comunitar i de a trage concluziile care se impun. De altfel, experiena demonstreaz c instanele supreme se confrunt n mod obinuit cu situaii care justific o astfel de examinare i sunt astfel determinate s procedeze la o interpretare conform a dispoziiilor naionale i chiar s le elimine din cauza faptului c sunt incompatibile sau contrare dreptului comunitar. n aceast privin, jurisprudena Curii cu privire la punctul de drept n cauz furnizeaz cu siguran elemente utile evalurii1. n plus, anumite instane supreme nu ezit s dovedeasc o vigilen sporit n ceea ce privete obligaia de a prezenta din oficiu aplicarea dreptului comunitar2. n plus, este necesar s se aminteasc faptul c autorii tratatului au atribuit instanelor supreme un rol decisiv n punerea n aplicare a mecanismului cooperrii judiciare prevzut de

1 - Astfel este dovedit, n special, de jurisprudena Cour de cassation (Curtea de Casaie) (Frana) cu privire la meninerea contractelor de munc n cazul modificrii statutului juridic al angajatorului. Dispoziiile prevzute n acest sens la articolul L 122-12 din Code du travail (Codul muncii) au fost interpretate de Cour de cassation prin intermediul inversrii jurisprudenei ntr-un sens extensiv conform cu interpretarea dat de Curte Directivei 77/187/CEE a Consiliului din 14 februarie 1977 privind armonizarea legislaiei statelor membre referitoare la meninerea drepturilor salariailor n cazul transferului ntreprinderilor, al unitilor sau al unor pri ale acestora (JO L 61, p. 26). A se vedea hotrrea Cour de cassation din 16 martie 1990 (Bull. civ. Ass. Pln. nr. 3), n urma Hotrrii Curii din 10 februarie 1988, Tellerup (cauza 324/86, Rec. p. 739), precum i diverse hotrri ale Cour de cassation, n special cea din 22 ianuarie 2002 (Bull. civ. 2002, V, nr. 25, p. 22), n urma Hotrrii Curii din 26 septembrie 2000, Mayeur (cauza C-175/99, Rec. p. I-7755). De asemenea, poate fi citat ca exemplu jurisprudena Bundesgerichtshof (Germania) cu privire la dreptul de revocare a contractelor ncheiate prin vnzare la domiciliu. Dispoziiile prevzute n acest sens n dreptul german au fost interpretate n mod extensiv n conformitate cu interpretarea dat de Curte Directivei 85/577/CEE a Consiliului din 20 decembrie 1985 privind protecia consumatorilor n cazul contractelor negociate n afara spaiilor comerciale (JO L 372, p. 31). A se vedea Hotrrea Bundesgerichtshof din 9 aprilie 2002 (XI ZR 91/99, Neue Juristische Wochenschrift 2002, p. 1881), n urma Hotrrii Curii din 13 decembrie 2001, Heininger (cauza C-481/99, Rec. p. I-9945). 2 Curtea a stabilit c obligaia de a invoca din oficiu aplicarea dreptului comunitar nu se impune n cazul n care instana naional ar fi astfel determinat s depeasc limitele litigiului, astfel cum a fost definit de pri, sau s examineze fapte care nu au fost discutate n faa instanei (a se vedea Hotrrea Van Schijndel i Van Veen, citat anterior, considerentele 20-22). Aceast ultim precizare privete, n esen, instanele supreme din cauz c acestea au, n general, competena de a se pronuna exclusiv n drept, nu i n fapt. Date fiind acestea, limitarea competenelor instanelor supreme nu le mpiedic pe unele dintre acestea s exercite un control n amonte ntemeiat pe elemente combinate de fapt i de drept mustrnd o instan inferioar pentru c nu a cercetat suficient dac, innd seama de anumite elemente de drept n privina crora nu pot formula o apreciere, aplicarea dreptului comunitar nu ar trebui s conduc la o soluie diferit. A se vedea, n acest sens, G. Canivet, Le rle de la Cour de cassation franaise dans la construction dune Europe du droit n LEurope du droit, Confrence des notariats de lUnion europenne, Bruxelles, 2002, p. 153.

465

procedura pentru pronunarea unei hotrri preliminare. Articolul 234 CE prevede c, spre deosebire de celelalte instane naionale care dispun de un simplu drept de a sesiza Curtea cu o ntrebare preliminar, instanele ale cror hotrri nu pot face obiectul unei ci de atac sunt obligate s fac acest lucru1. Importana obligaiei de trimitere, stabilit la articolul 234 CE, a fost puternic subliniat de Curte n Hotrrea din 6 octombrie 1982, Cilfit i alii2. Instituirea unei astfel de obligaii urmrete prevenirea divergenelor n jurisprudena cu privire la ntrebri privind dreptul comunitar3. Competena de a adresa ntrebri preliminare aparine instanelor supreme, pentru a evita persistena sau apariia divergenelor de jurispruden ntre statele membre i, n special, ntre instanele ordinare din statul n care acestea i exercit funciile. Toate aceste considerente demonstreaz ct este de important rolul instanelor naionale i, n primul rnd, cel al instanelor supreme n aplicarea dreptului comunitar i n protecia drepturilor care decurg din acesta pentru persoanele particulare. Acest rol fundamental implic, n mod necesar, n schimb, acceptarea unui principiu al rspunderii statului pentru aciunile instanelor supreme. Pentru a ne convinge n continuare de acest lucru, n cazul n care este necesar, este suficient s se cunoasc stadiul dreptului naional al statelor membre n aceast privin. c) Stadiul dreptului naional al statelor membre n materie de rspundere a statului pentru soluiile instanelor Din cunotinele noastre, toate statele membre accept principiul rspunderii statului pentru actele juridice. Toate, cu excepia Irlandei pentru moment4, admit acest principiu n ceea ce privete hotrrile judectoreti propriu-zise, atunci cnd acestea ignor normele juridice care se aplic pe teritoriul lor, n special n caz de nclcare a drepturilor fundamentale. Cu toate acestea, domeniul de aplicare al acestui principiu variaz n funcie de natura normei juridice nclcate i/sau originea hotrrii judectoreti. n ceea ce privete natura normei juridice, numai Regatul Unit i Regatul rilor de Jos limiteaz cu claritate domeniul de aplicare al rspunderii statului n ipoteza nclcrii normelor prevzute la articolul 5 (n caz de privare de libertate) sau la articolul 6 din CEDO (privind garaniile unui proces echitabil, in procedendo, i anume pe parcursul procedurii, i nu garaniile in iudicando, respectiv cele cu privire la coninutul hotrrii).

1 Aceast schem general a fost parial modificat cu privire la anumite domenii specifice, care au intrat, n temeiul Tratatului de la Amsterdam, n domeniul de aplicare a dreptului comunitar. Este cazul domeniilor aflate sub incidena titlului IV din Tratatul CE (vize, azil, imigraie, cooperare judiciar civil). Articolul 68 alineatul (1) CE prevede c instanele, ale cror decizii nu mai pot fi atacate, sunt singurele competente s adreseze ntrebri preliminare n aceste domenii noi ale dreptului comunitar. Aceast competen exclusiv este cuplat cu instituirea unei obligaii de trimitere. Acest sistem consolideaz i mai mult poziia superioar a instanelor supreme n aplicarea dreptului comunitar. 2 283/81, Rec. p. 3415. 3 Ibidem (punctul 7). 4 n ateptarea intrrii n vigoare a unui proiect de lege (European Convention on Human Rights Bill, 2001).

466

Toate celelalte state membre1, cu excepia Republicii Elene, Republicii Portugheze i Republicii Franceze unde situaia evolueaz i este mai nuanat, accept principiul rspunderii statului indiferent de natura normei de drept nclcate. n ceea ce privete originea hotrrii judectoreti, numai Republica Austria i Regatul Suediei limiteaz rspunderea statului la hotrrile instanelor ordinare, excluzndu-le pe cele pronunate de instanele supreme. Legislaia suedez, care exclude rspunderea statului pentru aciunile instanelor supreme, a fost, n aparen, rezultatul lipsei unei instane naionale corespunztoare pentru examinarea unei eventuale aciuni n rspundere de acest tip. Cu toate acestea, aceast excludere nu se aplic atunci cnd o hotrre a fost revocat sau modificat de instana suprem nsi. Din aceste date de drept comparat reiese c, n ciuda divergenelor existente n prezent, principiul rspunderii statului pentru o hotrre a unei instane supreme care a nclcat o norm juridic este recunoscut n general de statele membre, sau, cel puin, se profileaz o tendin puternic n acest sens. Aceast recunoatere nu este numai de origine normativ (constituional sau legislativ), ci i de origine juridic. Este interesant de semnalat c Regatul Belgiei este singurul stat membru care a recunoscut, prin intermediul jurisprudenei, principiul general al rspunderii statului pentru hotrrile instanelor sale. Acest principiu a fost stabilit printr-o hotrre a Cour de cassation (Belgia) din 19 decembrie 1991, De Keyser2, n cadrul unui litigiu ntre o persoan particular i statul belgian, n urma unei hotrri judectoreti cu autoritate de lucru judecat, pe motiv c aceast decizie a declarat falimentul din oficiu al unei societi, cu ignorarea principiilor publicitii i contradictorialitii. Aceast instan suprem a considerat c principiile separrii puterilor, independenei puterii judectoreti i a magistrailor, precum i autoritatea de lucru judecat nu implic faptul c statul ar fi, n general, scutit de obligaia care rezult din dispoziiile legale citate anterior (articolele 1382 i 1383 din Codul civil), de a repara prejudiciul cauzat terilor din vina sa ori a organelor sale din administraia sau serviciul public din justiie, n special n ndeplinirea actelor care constituie obiectul direct al funciei juridice. n cele din urm, este interesant s se observe c, n Italia, acest principiu al rspunderii, de origine normativ, a fost aplicat recent printr-o decizie a Tribunale di Roma (Italia) din 28 iunie 2001, ntr-un caz n care Corte suprema di cassazione a nclcat dreptul comunitar3. Din aceast analiz de drept comparat rezult c principiul rspunderii statului pentru aciunile instanelor supreme poate fi recunoscut ca un principiu general de drept comunitar. Din jurisprudena constant reiese c, pentru a recunoate existena unui principiu general de drept, Curtea nu cere ca norma s fie prevzut n toate sistemele juridice naionale. De asemenea, faptul c domeniul i condiiile de aplicare a normei variaz de la un stat membru la altul nu are niciun efect. Curtea se limiteaz s constate c principiul este general

1 Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federal Germania, Regatul Spaniei, Republica Italian, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Austria, Republica Finlanda i Regatul Suediei. 2 Journal des tribunaux, 1991, p. 141. A se vedea, de asemenea, concluziile interesante ale avocatului general Velu n aceast cauz (Journal des tribunaux, 1992, pp. 142-152), precum i comentariile pe care le-a determinat aceast hotrre n cadrul doctrinei europene (n special n European Review of Private Law 2, 1994, pp.111140). 3 Giurisprudenza di merito, 2002, p. 360.

467

recunoscut i c, dincolo de diversitate, dispoziiile de drept naional ale statelor membre demonstreaz existena unor criterii comune1. Din toate aceste consideraii cu privire la domeniul de aplicare al principiului rspunderii statului, cu privire la rolul instanei naionale i dispoziiile din dreptul naional al statelor membre, reiese c dreptul comunitar impune acestora din urm o obligaie de reparaie n caz de nclcare a dreptului comunitar de ctre o instan suprem. Aceast concluzie nu poate fi contrazis de pretinsele obstacole invocate de anumite pri la prezenta procedur. 2. Obstacolele invocate de anumite pri la prezenta procedur nu sunt de natur s exclud rspunderea statului pentru nerespectarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem Mai multe obstacole au fost invocate de Republica Austria i de guvernele austriac, francez i al Regatului Unit. Aceste obstacole s-ar referi la independena justiiei, la armonizarea regimului rspunderii din statele membre cu cel comunitar, la autoritatea de lucru judecat i la imparialitatea instanei naionale care s-ar pronuna cu privire la o astfel de aciune n rspundere. Vom examina aceste argumente n ordinea indicat. a) Cu privire la independena justiiei Este necesar s se aminteasc faptul c argumentul bazat pe independena justiiei este irelevant n dreptul comunitar, la fel ca n dreptul internaional. Astfel cum este cunoscut, n dreptul internaional, un stat nu se poate prevala de particularitile organizrii sale constituionale pentru a eluda angajarea rspunderii sale. Aceast situaie nu este dect o expresie particular a principiului general conform cruia o parte nu poate invoca dispoziiile din dreptul su naional ca justificare pentru neexecutarea obligaiilor care i revin n temeiul tratatului2. Din acestea rezult c trebuie s fie considerat un fapt al unui stat comportamentul unui organ al acestuia, chiar independent de puterea executiv3. Acelai lucru este ntemeiat i n dreptul comunitar. Curtea repet n mod constant c un stat membru nu poate invoca dispoziii, practici sau situaii din ordinea sa juridic intern pentru a justifica nerespectarea obligaiilor i termenelor care rezult din directivele comunitare4. Aceasta concluzioneaz, conform jurisprudenei constante, c rspunderea unui stat membru n temeiul articolului 169 este angajat, oricare ar fi organul statului a crui aciune sau lips de aciune este la originea nendeplinirii obligaiilor, cu toate c este vorba de o instituie independent din punct de vedere constituional5.

1 A se vedea, n aceast privin, concluziile noastre n cauza Comisia mpotriva CCRE (C-87/01 P, pendinte n faa Curii, punctele 51-53). 2 A se vedea articolul 27 din Convenia de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor. 3 A se vedea avizul consultativ al Curii Internaionale de Justiie din 29 aprilie 1999 cu privire la un diferend ntre Organizaia Naiunilor Unite i statul malaezian n urma unei nerespectri de ctre autoritile acestui stat, n special autoritile judiciare, a imunitii jurisdiciei unei persoane care are dreptul de a se prevala de aceasta n baza Conveniei din 1946 privind privilegiile i imunitile Organizaiei Naiunilor Unite (punctul 63). 4 A se vedea, n special, hotrrile din 26 februarie 1976, Comisia mpotriva Italiei (cauza 52/75, Rec. p. 277, punctul 14); din 12 februarie 1987, Comisia mpotriva Belgiei (cauza 390/85, Rec. p. 761, punctul 7); din 12 martie 1987, Comisia mpotriva Belgiei (cauza 9/86, Rec. p. 1331, punctul 5), precum i, mai recent, din 8 martie 2001, Comisia mpotriva Portugaliei (C-276/98, Rec. p. I-1699, punctul 20), i din 7 noiembrie 2002, Comisia mpotriva Spaniei (C-352/01, nepublicat nc n Culegere, punctul 8). 5 A se vedea, n special, hotrrile din 5 mai 1970, Comisia mpotriva Belgiei (cauza 77/69, Rec. p. 237, punctul 15) i din 18 noiembrie 1970, Comisia mpotriva Italiei (cauza 8/70, Rec. p. 961, punctul 9) cu privire la o situaie de nendeplinire a obligaiilor n urma aciunilor parlamentare. Trebuie comparat cu jurisprudena

468

De altfel, ne putem ntreba dac problema independenei justiiei nu ar trebui s fie ridicat de la nceput n contextul instituirii unui regim de rspundere personal a magistrailor mai degrab dect n contextul unui regim de rspundere a statului1. De asemenea, este necesar s se constate c astfel de consideraii, orict de legitime ar fi, nu se opun, ntr-un numr mare de state membre, instituirii unui astfel de regim de rspundere a statului. b) Cu privire la paralela dintre regimul de rspundere a statelor membre i cel de rspundere a Comunitii Este adevrat c stabilirea condiiilor de fond care reglementeaz regimul de rspundere a statelor membre nu este lipsit de efecte n ceea ce privete condiiile care reglementeaz angajarea rspunderii Comunitii. n aceast privin, jurisprudena Curii a cunoscut o micare reciproc de armonizare, care a fost ilustrat n special n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior2, n ceea ce privete rspunderea statelor membre, iar ulterior n Hotrrea din 4 iulie 2000, Bergaderm i Goupil mpotriva Comisiei3, n ceea ce privete rspunderea Comunitii. De altfel, funcionarea justiiei comunitare a fost deja pus n discuie pe motiv c Tribunalul ar fi ignorat principiul termenului rezonabil4. Aceast afirmaie a fost examinat de Curte, n calitatea sa de instan suprem a ordinii juridice comunitare. Cu toate acestea, nu se poate concluziona c regimul de rspundere a statelor membre i regimul de rspundere a Comunitii se reduc la un paralelism absolut. n stadiul actual al dreptului comunitar, rspunderea Comunitii nu poate fi angajat din cauza unei hotrri a Curii, att timp ct aceasta reprezint instana suprem n ordinea juridic comunitar. Fr ndoial, situaia ar fi alta, n special n ipoteza n care Comunitatea European, i anume Uniunea European, ar adera la CEDO i ar accepta s fac obiectul controlului judectoresc al Curii Europene a Drepturilor Omului n ceea ce privete protecia drepturilor fundamentale n cadrul punerii n aplicare a dreptului comunitar5. c) Cu privire la respectarea autoritii de lucru judecat Este necesar s se precizeze sensul acestei noiuni nainte de a stabili consecinele legale

constant a Curii privind datoria instanei naionale de a interpreta dreptul naional n conformitate cu o directiv pe motiv c obligaia statelor membre, care decurge dintr-o directiv, de a ajunge la rezultatul prevzut de aceasta, precum i obligaia, n temeiul articolului 5 din tratat [], de a lua toate msurile generale sau specifice pentru a asigura executarea acestei obligaii se impun tuturor statelor membre, inclusiv n cadrul competenelor acestora, autoritilor jurisdicionale (a se vedea Hotrrea Marks & Spencer, citat anterior, punctul 24. A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 14 decembrie 2000, Masterfoods i HB, C-344/98, Rec. p. I11369, punctul 49). 1 Astfel s-a pronunat Cour de cassation (Belgia) n Hotrrea De Keyser, citat anterior, conform concluziilor avocatului general Velu cu privire la acest punct (Journal des tribunaux, 1992, p. 142). 2 - Punctul 42. 3 C-352/98 P, Rec. p. I-5291 (punctele 39- 47). 4 A se vedea, n acest scop, hotrrile din 17 decembrie 1998, Baustahlgewebe mpotriva Comisiei (C-185/95 P, Rec. p. I-8417) i din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij i alii mpotriva Comisiei (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P- C-252/99 P i C-254/99 P, Rec. p. I-8375). 5 A se vedea, n aceast privin, opinia Curii din 28 martie 1996 cu privire la un proiect de aderare a Comunitii la Convenia european a drepturilor omului (opinia 2/94, Rec. p. I-1759, punctele 20, 21, 34 i 35).

469

Res judicata pro veritate habetur: lucrul judecat are valoare de adevr. Acest principiu din dreptul roman este recunoscut de toate statele membre1, precum i n ordinea juridic comunitar. Semnific faptul c o hotrre judectoreasc prin care un litigiu a fost soluionat nu poate fi contestat dect prin exercitarea cilor de atac prevzute de lege. Din acest fapt rezult c, n cazul n care sunt epuizate cile de atac, o astfel de decizie (care are autoritatea de lucru judecat) nu mai poate fi contestat prin iniierea unei proceduri identice (aceasta dobndete, n acest caz, autoritatea de lucru judecat). Astfel cum au subliniat mai multe guverne, acest principiu se bazeaz pe necesitatea de a asigura stabilitatea relaiilor juridice prin evitarea rennoirii pe termen nedeterminat a contestaiilor. Prin urmare, acesta este rezultatul unei duble cerine: a certitudinii juridice i a bunei administrri a justiiei. Ce concluzie putem trage n contextul punerii n aplicare a dreptului comunitar? Au dreptul statele membre de a se prevala de principiul autoritii de lucru judecat pentru a se opune angajrii unei aciuni n rspundere mpotriva statului pentru o hotrre a unei instane supreme pronunat pentru nclcarea dreptului comunitar? n absena legislaiei comunitare n materie, rspunsul trebuie cutat n domeniul autonomiei procedurale a sistemelor naionale i a limitrilor necesare aferente care privesc respectarea principiului echivalenei i cel al eficienei. Mai nti, este necesar s se aminteasc faptul c, n temeiul unei jurisprudene constante, n principiu, este de competena instanelor naionale s verifice dac modalitile procedurale care au drept scop s asigure, n dreptul intern, respectarea drepturilor conferite justiiabililor, drepturi ce deriv din dreptul comunitar, sunt conforme principiului echivalenei2, mai precis c acestea nu sunt mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaiile asemntoare de natur intern. Instanele naionale sunt cele mai n msur s procedeze la o astfel de evaluare deoarece aceasta implic o cunoatere relativ detaliat a normelor procedurale interne. Cu toate acestea, Curtea se preocup, n general, s formuleze anumite observaii cu privire la acest punct pentru a ghida instanele naionale n acest exerciiu3. Astfel cum este cunoscut, mai multe state membre au recunoscut dreptul persoanelor particulare de a introduce o aciune n rspundere mpotriva statului din cauza nclcrii unei norme de drept intern printr-o hotrre a unei instane supreme. n conformitate cu principiul echivalenei, aceste state membre sunt obligate s trateze identic o aciune asemntoare bazat pe dreptul comunitar. De asemenea, n orice caz, este necesar s se sublinieze c niciun stat membru nu are dreptul s confere principiului autoritii de lucru judecat un domeniu de aplicare mai extins n ceea ce privete aciunile n rspundere bazate pe dreptul comunitar dect n ceea ce privete aciunile n rspundere bazate pe dreptul intern. Conform unei concepii tradiionale dominante, autoritatea de lucru judecat nu se aplic dect n anumite circumstane, atunci cnd exist o tripl identitate de obiect, de cauz i de

1 A se vedea concluziile avocatului general Jacobs n cauza Peterbroeck, citat anterior (punctul 23). Aceast norm este, de asemenea, mprtit de statele membre n domeniul dreptului penal sub forma principiului non bis in idem. (a se vedea Hotrrea din 11 februarie 2003, Gztok i Brgge, C-187/01 i C-385/01, nepublicat). 2 A se vedea, n special, hotrrile din 10 iulie 1997, Palmisani (C-261/95, Rec. p. I-4025, punctul 33); din 1 decembrie 1998, Levez (C-326/96, Rec. p. I-7835, punctul 39) i din 16 mai 2000, Preston i alii (C-78/98, Rec. p. I-3201, punctul 56). 3 A se vedea jurisprudena citat la nota de subsol 92.

470

pri ntre un litigiu deja soluionat i un litigiu care a survenit ulterior. Prin urmare, autoritatea de lucru judecat este, n principiu, relativ i nu absolut1. n consecin, trebuie s se constate c un litigiu precum cel din aciunea principal, care are ca obiect repararea unui prejudiciu cauzat printr-o nclcare a dreptului comunitar i care a fost iniiat mpotriva statului nu rspunde acestei triple cerine de identitate (cumulativ, nu alternativ). De altfel, acesta este motivul pentru care norma autoritii de lucru judecat nu a mpiedicat mai multe state membre s instituie un regim de rspundere a statului pentru coninutul hotrrilor judectoreti. Din acest fapt rezult c, n temeiul principiului echivalenei, statele membre nu au dreptul de a se prevala de principiul autoritii de lucru judecat pentru a se opune a priori iniierii unei astfel de aciuni n rspundere mpotriva statului. Acest lucru este cu att mai mult ntemeiat n ceea ce privete principiul eficienei2. Este important s se aminteasc faptul c statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile. Acest principiu a fost stabilit de Curte n Hotrrea Francovich i alii, citat anterior3, i a fost reafirmat n mod constant de atunci, n special n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior4. Prin urmare, statele membre sunt obligate s nu fac imposibil sau excesiv de dificil exercitarea dreptului la despgubiri, fiind vorba de un drept conferit prin ordinea juridic comunitar. n mod evident, excluderea unei ci de atac destinate obinerii despgubirilor tinde s nege existena unui astfel de drept i, prin urmare, n mod necesar, ncalc principiul eficienei care limiteaz autonomia procedural a statelor membre. Din acest fapt, rezult c principiul autoritii de lucru judecat nu se poate opune instituirii pentru statele membre a unei obligaii de reparare a prejudiciului cauzat printr-o hotrre a unei instane supreme, pronunat n nclcarea dreptului comunitar5.

1 Autoritatea de lucru judecat este, n principiu, relativ. n dreptul francez, a se vedea articolul 1351 din Codul civil; D.Tomasin, Essai sur lautorit de la chose juge en matire civile (care include elemente de drept comparat), Paris, 1975, i Couchez, Procdure civile, Armand Colin, ediia a unsprezecea 2000, p. 165. n dreptul spaniol, a se vedea A. Oliva Santos, Sobre la cosa juzgada (Civil, contencioso-administrativa y penal, con examen de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional), Editorial Centro de Estudios Ramn Areces, SA, pp. 44- 57. n dreptul german, a se vedea alineatele 322 ZPO i 121 VmGo. n dreptul austriac, a se vedea alineatul 411 ZPO. Autoritatea absolut de lucru judecat nu se aplic, n general, dect hotrrilor care abrog un act n cadrul unui control al legalitii. A se vedea, de asemenea, R. Chapus, Droit du contentieux administratif, ediia a doua, Montchrestien, Paris, 1990, pp. 587-600. Aceast norm poate fi comparat cu cea aplicabil n ordinea juridic comunitar n cadrul aciunilor n anulare bazate pe articolul 230 CE. 2 Principiul eficienei nseamn c modalitile procedurale ale aciunilor n justiie destinate s asigure protecia drepturilor conferite justiiabililor, drepturi derivate din dreptul comunitar, nu trebuie s fie structurate astfel nct s fac, n practic, imposibil sau excesiv de dificil exercitarea acestor drepturi. 3 Punctul 37. 4 Punctul 36. 5 Aceast concluzie nu este contrar celor pronunate de Curte n Hotrrea din 1 iunie 1999, Eco Swiss (C126/97, Rec. p. I-3055, punctele 43-48). n aceast cauz, normele procedurale naionale respective limitau posibilitatea de a solicita anularea unei sentine arbitrare a crei validitate era contestat n baza articolului 85 CE, precizndu-se c aceast sentin determina o sentin arbitrar imediat, care dobndise autoritatea de lucru judecat deoarece nu fcuse obiectul unui recurs n anulare ntr-un anumit termen. Dei Curtea a admis aceast norm procedural bazndu-se pe principiile care reglementeaz sistemul jurisdicional naional, precum cele ale certitudinii juridice i a respectrii lucrului judecat, care reprezint expresia acestuia, nu se poate concluziona c acelai lucru este adevrat i n cazul unei aciuni n rspundere, deoarece aceasta nu are, n mod necesar, ca obiect reformarea, revizuirea sau retractarea unei hotrri judectoreti.

471

Aceast concluzie se impune cu att mai mult n privina principiului supremaiei dreptului comunitar. O norm naional, precum cea a respectrii autoritii de lucru judecat, nu poate fi aplicat mpotriva unei persoane particulare pentru a mpiedica o aciune n despgubiri bazat pe dreptul comunitar. d) Cu privire la garaniile referitoare la imparialitatea instanei naionale Admitem c este legitim s ridicm ntrebarea dac instana naional, care ar trebui s judece aciuni n rspundere mpotriva statului ca urmare a hotrrii a unei instane supreme, ar prezenta garanii suficiente referitoare la imparialitate avnd n vedere cerinele prevzute la articolul 6 alineatul (1) din CEDO1. n temeiul unei jurisprudene constante, Curtea European a Drepturilor Omului consider c imparialitatea trebuie s fie apreciat conform unui demers subiectiv, ncercnd s se stabileasc convingerea personal a unui anumit judector ntr-o astfel de situaie i, de asemenea, conform unui demers obiectiv care conduce la asigurarea faptului c acesta ofer garanii suficiente pentru a exclude, n aceast privin, orice ndoial legitim, preciznduse c, n materie, aparenele pot avea o anumit importan2. Dat fiind acest lucru, aceast ntrebare sensibil nu reprezint, fr ndoial, ceva nou pentru statele membre care au instituit deja un sistem de rspundere a statului pentru aciunile instanelor, inclusiv ale instanelor supreme. n plus, astfel cum vom constata n cele ce urmeaz, nu este de competena Curii s se pronune cu privire la stabilirea instanelor competente n materie, aceast problem intrnd, n mod privilegiat, n sfera de autonomie a statelor membre. n cele din urm, o garanie referitoare la imparialitate ar putea fi gsit n resursele mecanismului de cooperare judiciar constituit de procedura de pronunare a unei hotrri preliminare. Pentru a elimina orice ndoial legitim privind imparialitatea acesteia, ne putem imagina c instana naional alege s adreseze o ntrebare preliminar i, astfel, ncredineaz Curii responsabilitatea de a examina dac instana suprem n cauz a nclcat efectiv dreptul comunitar, iar n caz afirmativ, n ce msur. Recurgerea la un astfel de procedeu ar prezenta un avantaj dublu deoarece ar permite att nlturarea oricrei ndoieli legitime privind imparialitatea instanei naionale, ct i oferirea de clarificri acesteia din urm n acest exerciiu delicat, eliminnd riscul de a grei n evaluarea unei pretinse erori. n astfel de circumstane, rolul pe care Curtea ar fi invitat s i-l asume n calitatea sa de instan internaional independent de instanele naionale ar putea fi comparat cu cel al Curii Europene a Drepturilor Omului, n cadrul examinrii cererilor individuale. Cu toate acestea, ar fi exagerat s se concluzioneze c o astfel de situaie ar conduce la instituirea unui ultim drept la aciune, i anume la constituirea Curii ntr-o instan de ultim grad de jurisdicie. Nu este vorba de a introduce o aciune automat pentru pronunarea unei hotrri preliminare, ci, mai degrab, de a aminti existena unei posibiliti de trimitere. Nu identificm n acest tip de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare dect expresia

1 Aceast cerin de imparialitate a judectorului este prezent, de asemenea, n Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (articolul 47). 2 A se vedea, n special, hotrrile Piersak din 1 octombrie 1982 (seria A nr 11, paragraful 31); De Cubber din 26 octombrie 1984 (seria A nr 86); Hauschildt din 24 mai 1989 (seria A nr 154, paragraful 46), sau Mc Gonnel din 8 februarie 2000 (seria A nr 2112). A se vedea, n aceast privin, concluziile noastre din cauza Baustahlgewebe mpotriva Comisiei, citat anterior (punctul 67).

472

unui mecanism de cooperare juridic bazat pe o logic a dialogului i a ncrederii reciproce ntre instane. Acest argument privind garaniile referitoare la imparialitatea instanei naionale, la fel ca cele bazate pe independena justiiei, paralela cu regimul de rspundere al Comunitii sau al autoritii de lucru judecat, nu sunt n msur s mpiedice acceptarea principiului rspunderii statului n caz de nclcare a dreptului comunitar de ctre o instan suprem. n consecin, este necesar s se rspund primei ntrebri preliminare c principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile este aplicabil atunci cnd presupusa nclcare este atribuit unei instane supreme. VI Cu privire la condiiile de fond necesare pentru punerea n aplicare a rspunderii statului pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem nainte de a formula observaii cu privire la prezenta spe, este necesar s se contureze regimul de rspundere a statului pentru aciunile unei instane supreme. A Observaiile prilor Prile care s-au exprimat cu privire la acest punct au susinut un regim de rspundere specific, restrictiv, limitat la cazuri excepionale sau cu totul excepionale. Conform guvernului german, angajarea rspunderii statului ar presupune ca hotrrea instanei supreme s fie imposibil de aprat din punct de vedere obiectiv i s rezulte n urma unei nclcri intenionate a dreptului comunitar. Conform guvernului olandez, rspunderea statului ar trebui s intervin n ipoteza unei nclcri evidente i grave a obligaiei de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare, n cadrul pregtirii hotrrii judectoreti. Acesta precizeaz c o pretins nclcare a obligaiei de aciune ar trebui s fie evaluat lund n considerare situaia existent n momentul pronunrii hotrrii judectoreti. Aceast opinie este n multe aspecte aceeai cu cea a domnului Kbler. Conform Comisiei, angajarea rspunderii statului ar trebui s fie legat de o nclcare suficient de grav a dreptului comunitar, n ipoteza n care o instan suprem ar abuza n mod evident de competena sa sau ar ignora n mod clar sensul i domeniul de aplicare a dreptului comunitar. O astfel de nclcare include, n special, ipoteza unei nendepliniri a obligaiei de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare. B Analiz n aceast etap, intervine o ntrebare: stabilirea condiiilor de fond ale unei astfel de rspunderi aparine dreptului naional sau dreptului comunitar? Opinia noastr este c o simpl trimitere la dreptul naional ar prezenta inconveniente semnificative n ceea ce privete coerena n protecia efectiv a drepturilor pe care justiiabili le deriv din dreptul comunitar, dintre care dreptul la despgubiri. Astfel cum a subliniat avocatul general Tesauro n concluziile sale din cauza Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, o simpl trimitere la dreptul naional ar risca s susin un sistem

473

discriminatoriu, n msura n care, pentru o nclcare identic, protecia oferit resortisanilor comunitari ar fi inegal sau inexistent pentru unii dintre acetia1. Acesta a tras urmtoarea concluzie: pentru a se asigura o protecie n toate statele membre n mod dac nu uniform, cel puin omogen, este esenial ca dreptul comunitar s prevad cel puin condiiile minime care s stabileasc dreptul la despgubiri2. Nu putem dect s mprtim aceast opinie. Acesta este exerciiul pe care Curtea l-a efectuat n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, cu privire la rspunderea statului pentru aciunile organului legislativ, perfecionnd jurisprudena Francovich i alii, citat anterior. Prin urmare, este necesar s se examineze ce condiii comunitare minime trebuie s ndeplineasc rspunderea statului pentru aciunile instanelor sale supreme. Putem s ne mulumim pur i simplu cu transpunerea condiiilor care au fost stabilite de Curte pentru organul legislativ sau pentru autoritile administrative? n opinia noastr, se impune un rspuns negativ lund n considerare caracterul specific al funciei juridice. Cu toate acestea, este necesar s se respecte o anumit coeren cu regimurile care au fost definite pentru celelalte dou organe ale statului i care au fost aplicate n mai multe rnduri. Conform unei expresii devenite uzuale, Curtea a stabilit principiul care prevede c un drept la despgubiri este recunoscut de dreptul comunitar atunci cnd sunt ndeplinite trei condiii, respectiv faptul c norma de drept nclcat are ca scop s confere drepturi persoanelor particulare, faptul c nclcarea trebuie s fie suficient de grav, i, n cele din urm, faptul c trebuie s existe o legtur direct de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care revine statului i prejudiciul suferit de persoanele vtmate3. Este necesar s se stabileasc sensul i domeniul de aplicare al acestor trei condiii de fond n ceea ce privete rspunderea statului pentru aciunile instanelor supreme, fiind amintit c este vorba n acest caz de condiii minime. Acestea nu exclud faptul c rspunderea statului poate fi angajat n condiii mai puin restrictive, n temeiul dreptului naional4. 1. Natura normei nclcate Este admis, n general, c cerina conform creia norma nclcat trebuie s aib ca obiect conferirea de drepturi persoanelor particulare nu implic cu necesitate faptul c norma n cauz trebuie s aib i efect direct. Este suficient ca aceast norm s comporte atribuirea de drepturi n beneficiul persoanelor particulare, iar coninutul acestor drepturi s poat fi identificat cu suficient precizie (n baza dispoziiilor normei n cauz)5. Efectul direct al normei de drept n cauz nu este necesar, dar este suficient pentru a ndeplini aceast cerin. n opinia noastr, aceast cerin privind rspunderea statului pentru aciunile organului legislativ sau ale administraiei poate fi transpus n ceea ce privete rspunderea pentru aciunile instanelor supreme. n plus, considerm c rspunderea statului pentru aciunile unei instane supreme nu poate fi limitat la cazul nclcrii unei norme superioare, cu excluderea tuturor celorlalte. Mai multe argumente susin acest lucru.

1 Punctul 49. 2 Punctul 50. 3 A se vedea hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior (punctul 51). 4 Ibidem (punctele 66 i 74). 5 A se vedea, n special, hotrrile Francovich i alii (punctele 40 i 44) i Dillenkofer i alii (punctele 33-46), precum i hotrrea din 15 iunie 1999, Rechberger i alii (C-140/97, Rec. p. I-3499, punctele 22 i 23).

474

Mai nti, stabilirea caracterului superior al unei norme juridice este dificil, n special ntr-un sistem juridic precum dreptul comunitar, care nu prevede o ierarhie a normelor1. n plus, n prezent, aceast condiie de superioritate a normei juridice nclcate care a fost stabilit de Curte n urm cu mai muli ani, n legtur cu rspunderea extracontractual a Comunitii, a fost recent abandonat prin Hotrrea Bergaderm i Goupil mpotriva Comisiei, citat anterior, astfel nct putem n prezent vorbi de o aliniere a celor dou regimuri de rspundere (Comunitate - statele membre)2. n cele din urm, avnd n vedere aceast logic a coerenei regimurilor de rspundere, ar fi cel puin ciudat s se introduc, n prezent, o astfel de cerin. Astfel cum protecia drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi derivate din dreptul comunitar, nu poate varia n funcie de natura naional sau comunitar a autoritii care este la originea prejudiciului3, acelai lucru trebuie s fie adevrat i ntre diferitele organe ale statului, sub rezerva anumitor modificri legate de funcia specific n cauz. Fiind fcute aceste precizri privind natura normei de drept comunitar nclcate, este necesar n prezent s se stabileasc ce condiii trebuie s ndeplineasc nclcarea dreptului comunitar pentru a putea da natere la despgubiri. 2. Natura nclcrii dreptului comunitar Din Hotrrea Francovich i alii, citat anterior, reiese c chiar dac rspunderea statului este impus prin dreptul comunitar, condiiile n care aceasta d natere unui drept la despgubiri depind de natura nclcrii dreptului comunitar, care este la originea prejudiciului cauzat4. Aceast condiie care ine de natura nclcrii n cauz a fost precizat de Curte n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior. n continuarea jurisprudenei sale privind condiiile de angajare a rspunderii extracontractuale a Comunitii pentru activitatea sa normativ, Curtea distinge urmtoarele dou ipoteze. n primul rnd, n ipoteza n care statul membru n cauz, n momentul n care a svrit nclcarea, nu se confrunta cu o alegere normativ i dispunea de o marj de apreciere semnificativ redus sau chiar inexistent, simpla nclcare a dreptului comunitar poate fi de ajuns pentru a stabili existena unei nclcri suficient de grave. Acesta este cazul atunci cnd dreptul comunitar impune organului legislativ naional, ntr-un domeniu reglementat prin dreptul comunitar, obligaii de rezultat sau obligaii de comportament (precum transpunerea unei directive ntr-un anumit termen)5 sau de abinere. Aceast definiie larg a rspunderii unui stat a fost aplicat de mai multe ori de Curte, n special din cauza lipsei transpunerii unei directive6, a unei transpuneri care ignor efectele n timp ale unei directive7, a refuzului administraiei de a emite o licen de export atunci cnd acordarea unei astfel de licene ar fi

1 A se vedea, n acest sens, concluziile avocatului general Tesauro n cauza Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior (punctele 71 i 72). 2 Punctul 42. 3 A se vedea Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior (punctul 42). 4 Punctul 38. 5 A se vedea Hotrrea Francovich i alii, citat anterior (punctul 46 care face referire la situaia de netranspunere n aceast cauz). 6 Hotrrea Dillenkofer i alii, citat anterior (punctul 26). 7 Hotrrea Rechberger i alii, citat anterior (punctul 51).

475

trebuit s fie aproape automat, lund n considerare existena directivelor de armonizare n domeniul n cauz1. n al doilea rnd, n ipoteza n care un stat membru acioneaz ntr-un domeniu n care dispune de o larg putere de apreciere, rspunderea sa nu poate fi angajat dect n cazul unei nclcri suficient de grave, i anume atunci cnd, n exercitarea funciei sale normative, acesta a ignorat n mod evident i grav limitele impuse exercitrii competenei sale2. Cu toate acestea, se poate adresa o ntrebare privind relevana actual a unei astfel de distincii lund n considerare evoluia recent a jurisprudenei Curii n materie de rspundere a statului pentru aciunile organului legislativ sau ale administraiei. n prima ipotez vizat de Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, i anume n cazul n care statele membre dispun de o marj de apreciere extrem de redus, sau chiar inexistent, aprecierea Curii privind existena unei nclcri suficient de grave depinde din ce n ce mai puin de constatarea unei simple nclcri a dreptului comunitar. Din contr, aceasta se bazeaz din ce n ce mai mult pe criterii asemntoare cu cele care prevaleaz n a doua ipotez vizat de Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, i anume atunci cnd statele membre dispun de o larg putere de apreciere. Astfel, Curtea a considerat c o simpl nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru poate constitui o nclcare suficient de grav, dar nu n mod necesar3. Aceasta a adugat c, pentru a stabili dac o astfel de nclcare a dreptului comunitar reprezint o abatere suficient de grav, instana naional sesizat printr-o cerere de reparare trebuie s ia n considerare toate elementele care caracterizeaz situaia care i este prezentat4. Aceasta a precizat c aceste elemente includ, n special, nivelul de claritate i precizie a normei nclcate5, caracterul intenionat sau involuntar al nclcrii svrite sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, faptul c poziia luat de o instituie comunitar a putut contribui la luarea sau meninerea de msuri sau de practici naionale contrare dreptului comunitar6. Este surprinztor de constatat c aceste elemente sunt identice, n toate punctele, celor enunate n Hotrrea Brasserie du pcheur i

1 Hotrrea Hedley Lomas, citat anterior (punctul 18, 28 i 29). 2 A se vedea Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior (punctele 45, 47, 51 i 55). 3 Hotrrea Haim, citat anterior (punctul 41). Litigiul n aciunea principal ntre un dentist i o asociaie de dentiti german n cadrul unui regim de securitate social, n urma refuzului acesteia din urm de a proceda la nscrierea dentistului n registrul dentitilor pentru a obine ulterior acordul su cu o cas de asigurri n caz de boal. Partea interesat a iniiat o aciune n rspundere a statului pentru aciunile autoritilor administrative pentru a obine indemnizaia pentru beneficiul nerealizat pe care l-ar fi avut n mod necuvenit. Curtea nu a precizat dac acest lucru se ncadreaz n prima sau n a doua ipotez prevzut de Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior. Aceasta a lsat instanei de trimitere responsabilitatea de a se pronuna asupra acestui lucru, precizndu-se c existena i domeniul de aplicare a marjei de apreciere a statului membru n cauz trebuie s fie stabilite n raport cu dreptul comunitar i nu cu dreptul naional (punctul 40). 4 Idem (punctul 42). 5 Acest element a fost, de asemenea, luat n considerare n Hotrrea Rechberger i alii, citat anterior (punctele 50 i 51), cu privire la transpunerea unei directive n nclcarea efectelor sale n timp (a se compara cu cauza Dillenkofer i alii, citat anterior), precum i n Hotrrea Stockholm Lindpark, citat anterior (punctele 39 i 40). n aceste dou hotrri, Curtea a precizat c statul membru n cauz nu se confrunta cu o alegere normativ. Prin urmare, acesta se afla n prima ipotez prevzut de Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior. 6 Hotrrea Haim, citat anterior (punctul 43).

476

Factortame, citat anterior, ntr-o ipotez n care s-a considerat c legislatorul dispune de o larg putere de apreciere1. Aceast jurispruden a fost confirmat prin Hotrrea Larsy, citat anterior2, n legtur cu acordarea de ctre administraia belgian a unei pensii de retragere unui lucrtor independent. Curtea a avut grij s precizeze c, n aceast cauz, instituia naional competent nu se confrunta cu nicio alegere normativ3. n aceste condiii, n stadiul actual al jurisprudenei Curii, considerm c nu este necesar s se stabileasc dac statul dispune sau nu n exercitarea funciei juridice de o larg putere de apreciere. n schimb, este important s se stabileasc dac elementele prevzute de Curte pentru a evalua existena unei nclcri suficient de grave a dreptului comunitar, imputabil organului legislativ sau administraiei, poate fi transpus integral sau parial n cazul unei nclcri imputabile unei instane supreme. n opinia noastr, elementul decisiv ine de caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept n cauz. Aceast calificare poate depinde fie de gradul de claritate i precizie a normei de drept nclcate, fie de existena sau de stadiul jurisprudenei Curii n materie. Mai multe argumente pot fi invocate n acest sens. Astfel, rspunderea statului poate fi angajat, de exemplu, n ipoteza n care o instan suprem ar pronuna o hotrre contrar dispoziiilor de drept comunitar cu toate c sensul i domeniul de aplicare al acestora sunt evidente. Acesta ar fi cazul atunci cnd formularea dispoziiilor n cauz este clar i precis n toate elemente sale i este lipsit de ambiguitate, astfel nct, n final, s nu lase loc de interpretare, ci doar s fie puse n aplicare. De asemenea, rspunderea statului poate fi angajat, de exemplu, n ipoteza n care o instan suprem ar pronuna o hotrre care ncalc, n mod evident, jurisprudena Curii, astfel cum aceasta se prezint la data pronunrii hotrrii n cauz. Hotrrile pronunate de Curte, n special n cadrul procedurii de pronunare a unei hotrri preliminare, sunt obligatorii pentru instanele naionale n ceea ce privete interpretarea dispoziiilor de drept comunitar4. Acestea nu se pot ndeprta de jurisprudena Curii. Acestea au numai dreptul de a adresa o ntrebare preliminar pentru a obine precizri utile pentru soluionarea litigiului pendinte5. n schimb, rspunderea statului nu poate fi angajat din cauza unei hotrri a unei instane supreme, care ar fi contrar jurisprudenei Curii, ulterioare pronunrii acesteia,

1 Punctul 56. 2 Punctul 39. 3 Punctul 41. 4 A se vedea, n special, hotrrile din 24 iunie 1969, Milch-, Fett- und Eierkontor (cauza 29/68, Rec. p. 165, punctul 3) i din 3 februarie 1977, Benedetti (cauza 52/76, Rec. p. 163, punctul 26). 5 O instan naional poate sau trebuie s adreseze o ntrebare preliminar, chiar dac aceasta a adresat deja una n cadrul aceluiai litigiu. Aceast posibilitate a fost evideniat de Hotrrea Milch-, Fett- und Eierkontor, citat anterior (punctul 3). Curtea a precizat c o nou aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare se poate justifica atunci cnd instana naional se confrunt cu dificulti de nelegere sau de aplicare a hotrrii, atunci cnd adreseaz Curii o nou ntrebare de drept sau atunci cnd prezint argumente noi care pot determina Curtea s rspund diferit unei ntrebri deja soluionate (a se vedea Hotrrea Pretore di Sal, citat anterior, punctul 12 i Ordonana din 5 martie 1986, Wnsche, 69/85, Rec. p. 947, punctul 15). Acest mecanism a fost aplicat n mai multe rnduri de instanele naionale. A se vedea, n special, hotrrile din 13 iulie 1978, Milac (cauza 8/78, Rec. p. 1721); din 16 decembrie 1981, Foglia (cauza 244/80, Rec. p. 3045); din 12 noiembrie 1992, Kerafina Keramische und Finanz-Holding i Vioktimatiki (C-134/91 i C-135/91, Rec. p. I-5699), i Denkavit i alii, citat anterior.

477

atunci cnd aceast hotrre ar fi conform cu jurisprudena existent la acea dat, cu att mai mult cu ct existau toate motivele pentru a considera c jurisprudena era definitiv stabilit. ntr-o astfel de ipotez, n cazul n care exist o eroare, instana suprem nu poate fi criticat pentru nendeplinirea vreuneia din obligaiile sale, deoarece aceasta s-a bazat n mod corect pe jurisprudena existent la data la care s-a pronunat. n opinia noastr, aceast analiz nu este compatibil cu efectele n timp ale hotrrilor preliminare privind interpretarea. Astfel cum este cunoscut, Curtea s-a pronunat n mod constant1 c interpretarea pe care o d unei dispoziii de drept comunitar clarific i precizeaz semnificaia i domeniul de aplicare al acestei norme, astfel cum ar fi trebuit neleas i aplicat de la data intrrii sale n vigoare, astfel nct norma interpretat n acest mod poate i trebuie s fie aplicat de instan raporturilor juridice create i stabilite nainte de pronunarea hotrrii preliminare privind interpretarea. ns, n opinia noastr, este necesar, de asemenea, ca aceste raporturi juridice s nu fi fost definitiv consolidate printr-o hotrre judectoreasc, cu att mai mult cu ct este vorba de o hotrre care nu poate face obiectul niciunei ci de atac. n cazul n care raporturile juridice n cauz au fost consolidate definitiv printr-o hotrre a instanei supreme, principiul certitudinii juridice se opune oricrei angajri a rspunderii statului pentru acest motiv2. n cele din urm, n opinia noastr, nu se poate exclude a priori angajarea rspunderii statului din cauza nerespectrii evidente de ctre o instan suprem a obligaiei de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare care i revine, de exemplu, n cazul n care nu exist o hotrre a Curii cu privire la chestiunea de drept n cauz la data pronunrii hotrrii sale. Pn n prezent, Curtea nu s-a pronunat niciodat n mod specific cu privire la acest subiect3. Astfel cum este cunoscut, obligaia de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare este fundamental. Aceasta contribuie semnificativ la garania aplicrii uniforme a dreptului comunitar, precum i la aceea a proteciei efective a drepturilor conferite persoanelor particulare, drepturi derivate din ordinea juridic comunitar. Aceste argumente au fost luate n considerare de Curte atunci cnd aceasta a stabilit, n hotrrea Cilfit i alii, citat anterior4, domeniul de aplicare al obligaiei de aciune prevzut de tratat.

1 A se vedea, n special, hotrrile din 27 martie 1980, Denkavit italiana (cauza 61/79, Rec. p. 1205, punctul 16); din 11 august 1995, Roders i alii (C-367/93-C-377/93, Rec. p. I-2229, punctul 42); din 13 februarie 1996, Bautiaa i Socit franaise maritime (C-197/94 i C-252/94, Rec. p. I-505, punctul 47), i din 15 septembrie 1998, Edis (C-231/96, Rec. p. I-4951, punctul 15). 2 De altfel, este n interesul certitudinii juridice faptul c, referitor la epuizarea termenelor rezonabile de aciune sub sanciunea decderii, Curtea a admis anumite limite pentru efectele n timp ale hotrrilor sale (a se vedea Hotrrea Edis, citat anterior, punctul 20, i jurisprudena la care se face trimitere). Este interesant de observat c, n aceast cauz, avocatul general Ruiz-Jarabo Colomer a subliniat, la punctul 24 din concluziile sale, c hotrrile Curii nu posed un fel de efect supratemporal. Acesta a precizat c efectul lor trebuie, din contr, s se exercite cu privire la situaiile juridice care, conform dreptului naional, pot face obiectul unei controverse sau a unei revizuiri i care, prin acest fapt, pot face obiectul hotrrii unui organ jurisdicional. 3 n 1975, n sugestiile sale privind Uniunea European, Curtea a considerat c ar fi oportun s se prevad n tratat o garanie corespunztoare pentru protecia drepturilor persoanelor particulare n caz de nclcare a articolului 177 din Tratatul CE (devenit articolul 234 CE). Cu toate acestea, chestiunea a rmas deschis n ceea ce privete chestiunea dac aceast garanie ar trebui s fie o aciune n faa Curii a prilor n aciunea principal, ntr-o procedur obligatorie de nendeplinire a obligaiilor sau o aciune n despgubiri mpotriva statului n cauz la cererea prii vtmate (Bull. CE, suppl. 9/75, p. 18). 4 Punctele 13 -17.

478

n plus, obligaia de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare tinde s se nscrie n logica dreptului de a contesta n instan. n temeiul unei jurisprudene constante a Curii Europene a Drepturilor Omului, n cazul n care dreptul de a sesiza Curtea prin intermediul unei ntrebri preliminare nu este absolut, nu este exclus ca, n anumite circumstane, refuzul unei instane naionale, chemat s se pronune ca instan de ultim grad de jurisdicie, s poat aduce atingere principiului echitii procedurii, astfel cum este enunat la articolul 6 alineatul (1) din convenie, n special atunci cnd un astfel de refuz ar prea arbitrar1. n plus, astfel cum s-a indicat n cadrul edinei, acest corolar al dreptului de a contesta n instan are o expresie special n Germania2. n aceste condiii, este logic i rezonabil s se considere c nendeplinirea evident a unei obligaii de aciune de ctre o instan suprem poate, n sine, s angajeze rspunderea statului. Cu toate acestea, n astfel de circumstane, contestarea rspunderii statului risc s ntmpine anumite dificulti n furnizarea dovezii privind o legtur direct de cauzalitate ntre nendeplinirea obligaiei de trimitere i prejudiciul pretins. Aceast dovad a legturii de cauzalitate presupune c persoana particular este n msur s stabileasc faptul c lipsa aciunii i-a cauzat n mod necesar un prejudiciu, real i sigur, nu ipotetic, care nu ar fi survenit n cazul n care instana suprem ar fi hotrt s adreseze o ntrebare preliminar. Aceast dovad va fi, fr ndoial, relativ uor de furnizat n ceea ce privete un prejudiciu pur moral, care const, de exemplu, n pierderea unei anse de reuit uneia dintre preteniile sale3. Dup toate aparenele, acest lucru nu este posibil n ceea ce privete un prejudiciu material. Dovada legturii de cauzalitate ntre un astfel de prejudiciu i nendeplinirea obligaiei de aciune presupune ca persoana particular pretins vtmat s demonstreze c hotrrea instanei supreme ar fi fost conform cu preteniile sale n cazul n care aceasta din urm ar fi adresat efectiv o ntrebare preliminar. Cu excepia cazului n care Curtea pronun o hotrre cu privire la chestiunea de drept n cauz la scurt timp dup hotrrea instanei supreme, iar aceast hotrre susine preteniile persoanei particulare, este dificil de imaginat cum ar putea fi prezentat dovada unei astfel de legturi de cauzalitate.

1 A se vedea, n special, hotrrile din 23 martie 1999 privind admisibilitatea cererii lui Andr Desmots mpotriva Franei (nr 41358/98, punctul 2); din 25 ianuarie 2000, Peter Moosbrugger mpotriva Austriei (nr. 44861/98, punctul 2) i Hotrrea pe fond Come i alii mpotriva Belgiei din 22 iunie 2000 (nr. 32492/96, 32547/96, 33209/96 i 33210/96, paragraful 114), precum i hotrrile din 4 octombrie 2001 privind admisibilitatea Nicolas Calena Santiago mpotriva Spaniei (nr. 60350/00) i din 13 iunie 2002, privind admisibilitatea cererii lui Lambert Bakker mpotriva Austriei (nr. 43454/98, punctul 2). n toate aceste cauze, Curtea European a Drepturilor Omului s-a pronunat c lipsa aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare nu este arbitrar. 2 Curtea Constituional german consider c Curtea de Justiie este o instan legal a prilor n sensul articolului 101 din Constituia german. Din acest fapt reiese c, atunci cnd o instan suprem nu adreseaz ntrebri preliminare, n nclcarea articolului 234 alineatul (3) CE, Curtea Constituional are competena de a casa o astfel de hotrre pentru nclcarea Constituiei. A se vedea, de exemplu, ordonana din 9 ianuarie 2001 a Bundesverfassungsgericht privind o hotrre a Bunderverwaltungsgericht referitoare la egalitatea ntre femei i brbai n exercitarea profesiei de medic (BvR 1036/99). 3 A se vedea, n aceast privin, jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului n cadrul examinrii cererilor individuale bazate pe nclcarea articolului 6 din CEDO (n special Hotrrea Come i alii mpotriva Belgique, citat anterior, paragrafele 155 -158). Conform Curii Europene a Drepturilor Omului, nu se poate specula cu privire la rezultatul posibil al unei proceduri conforme articolului 6 din convenia menionat i, prin urmare, nu poate fi primit o cerere de despgubire a unui prejudiciu material. n schimb, aceasta admite, lund n considerare gravitatea prejudiciului moral suferit, c simpla constatare a nclcrii dispoziiilor citate anterior este insuficient i justific acordarea unei anumite sume cu titlu de reparaie.

479

n opinia noastr, ar fi excesiv s se impun instanei naionale, sesizat printr-o cerere pentru repararea unui pretins prejudiciu material, s adreseze o ntrebare preliminar Curii pentru a cunoate rspunsul pe care ar fi putut s-l dea n ipoteza n care aceasta ar fi fost efectiv sesizat printr-o astfel de ntrebare. Aceste argumente i exemplele care au fost date demonstreaz c, pentru a aprecia dac o instan suprem a comis o nclcare suficient de grav, care poate angaja rspunderea statului, este necesar s se stabileasc dac aceast instan a comis o eroare de drept scuzabil sau nescuzabil. n opinia noastr, n cadrul acestui exerciiu, nu este nici necesar i nici oportun s se dea o atenie deosebit unor elemente precum comportamentul instituiilor comunitare sau caracterul intenionat sau involuntar al nclcrii dreptului comunitar. n ceea ce privete comportamentul instituiilor comunitare (cel puin acela al Comisiei), contrar a ceea ce este ntemeiat pentru rspunderea statului pentru aciunile organului legislativ sau cele ale administraiei, este dificil s se admit c acest element este relevant pentru a aprecia dac rspunderea statului este angajat pentru aciunile unei instane supreme. Instanele supreme nu sunt cele mai n msur s cunoasc comportamentul Comisiei, precum angajarea unei proceduri privind nendeplinirea obligaiilor de ctre Comisie, care ar contesta, de exemplu, conformitatea dispoziiilor din dreptul naional cu cele din dreptul comunitar. n ceea ce privete caracterul intenionat sau involuntar al nclcrii dreptului comunitar, este necesar s se admit c ar fi deosebit de dificil s se stabileasc existena unui element subiectiv, cu att mai mult n ipoteza probabil n care hotrrea instanei n cauz ar fi a unei formaiuni colegiale. n plus, n opinia noastr, ar fi delicat s se solicite unui judector naional s stabileasc dac unul din colegii si a acionat n baza unei intenii ruvoitoare de a nclca o norm juridic. 3. Legtura direct de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care revine statului i prejudiciul suferit de persoanele vtmate Acest aspect a fost deja abordat cu privire la nendeplinirea obligaiei de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare. Este suficient s existe o legtur direct de cauzalitate ntre nclcarea n cauz i un prejudiciu real i sigur, de natur patrimonial sau moral. n consecin, este necesar s se indice instanei de trimitere c, atunci cnd o nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru este imputabil unei instane supreme, persoanele particulare vtmate au dreptul la despgubiri n cazul n care norma de drept comunitar nclcat are ca scop s confere drepturi acestora, atunci cnd nclcarea este suficient de grav i cnd exist o legtur direct de cauzalitate ntre aceast nclcare i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. Sub aceast rezerv, statul trebuie s repare consecinele prejudiciului cauzat prin nclcarea dreptului comunitar care i este imputabil n cadrul dreptului intern privind rspunderea, condiiile prevzute de dreptul naional nu pot fi mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern i nu pot fi prezentate astfel nct obinerea de despgubiri s fie, n practic, imposibil sau extrem de dificil. VII Cu privire la stabilirea instanei competente pentru aprecierea temeiniciei aciunii n despgubiri

480

Acest punct privete att stabilirea instanei naionale competente, ct i rolul instanei naionale i, respectiv, al Curii n evaluarea temeiniciei unei aciuni n despgubiri iniiat mpotriva statului n baza rspunderii sale pentru aciunile unei instane supreme. A Cu privire la stabilirea instanei naionale competente Prin cea de-a doua ntrebare preliminar, instana de trimitere dorete s stabileasc, n esen, dac statele membre rmn libere s desemneze instana naional competent s examineze o aciune n despgubiri, iniiat mpotriva statului n baza rspunderii sale pentru aciunile unei instane supreme. Trebuie amintit c, potrivit jurisprudenei constante, ordinea juridic a fiecrui stat membru trebuie s desemneze instana competent pentru a soluiona litigiile care pun n discuie drepturi individuale, derivate din ordinea juridic comunitar, fiind cunoscut, cu toate acestea, c statele membre sunt rspunztoare pentru asigurarea, n fiecare caz, a unei protecii efective a acestor drepturi1. Curtea a concluzionat c sub aceast rezerv, nu revine Curii s intervin n soluionarea problemelor de competen n planul sistemului juridic naional2. Drept rspuns la ntrebarea instanei de trimitere cu privire la acest punct, este necesar s se precizeze c acest principiu al autonomiei instituionale, sub rezerva asigurrii unei protecii juridice eficiente, poate fi aplicat, de asemenea, n cazul eventualelor aciuni n despgubiri iniiate de persoanele particulare mpotriva statelor membre, n baza rspunderii lor pentru aciunile unei instane supreme. B Cu privire la rolul Curii i respectiv al instanelor naionale n aprecierea temeiniciei aciunii n despgubiri Prin cea de-a cincea ntrebare a sa, instana de trimitere dorete s afle, n esen, dac este de competena sa s evalueze n spe temeinicia aciunii n despgubiri sau dac aceast sarcin i revine Curii. Este necesar s se aminteasc faptul c n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, Curtea s-a pronunat c aprecierea sa nu o poate substitui pe aceea a instanelor naionale, care sunt singurele competente pentru a stabili faptele aflate la originea aciunilor principale i pentru a caracteriza nclcrile dreptului comunitar n cauz3. Cu toate acestea, Curtea a considerat util s aminteasc anumite circumstane care pot fi luate n considerare de instanele naionale4. Aceast jurispruden a fost confirmat n repetate rnduri5. Este pe deplin aplicabil n cazul unei aciuni care pune n discuie rspunderea statului pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre o instan suprem. Vom formula numai cteva observaii privind prezenta cauz. VIII Cu privire la prezenta cauz

1 Acest principiu a fost stabilit n Hotrrea din 9 iulie 1985 Bozzetti (cauza 179/84, Rec. p. 2301, punctul 17), fcnd trimitere cu privire la acest punct la Hotrrea Salgoil, citat anterior (n special p. 675). A fost reafirmat, n special, n hotrrile din 18 ianuarie 1996, SEIM (C-446/93, Rec. p. I-73, punctul 32) i Dorsch Consult, citat anterior (citat de instana de trimitere). 2 Idem. 3 Punctul 58. 4 Idem. 5 A se vedea, n special, hotrrile Konle (considerentul 59), Haim (punctul 44) i Stockholm Lindpark (punctul 38), citate anterior.

481

Prin cea de-a treia i a patra sa ntrebare preliminar, instana de trimitere dorete s stabileasc, n esen, dac, n spe, sunt ndeplinite condiiile de fond pentru a se reine rspunderea statului. Cu titlu introductiv, este necesar s se aminteasc faptul c norma juridic pretins nclcat, i anume articolul 48 din tratat, are efect direct i, prin urmare, are n mod necesar ca obiect conferirea de drepturi persoanelor particulare1. La alineatul (1) al acestui articol este enunat principiul liberei circulaii a lucrtorilor. Aceast libertate implic n special, n conformitate cu alineatul (2), eliminarea oricrei discriminri pe motiv de cetenie ntre lucrtorii din statele membre, n ceea ce privete ocuparea forei de munc, remunerarea i celelalte condiii de munc. Aceste norme din tratat au fost puse n aplicare i explicitate prin Regulamentul nr. 1612/68. n plus, este necesar s se precizeze faptul c, n ceea ce privete principiul nediscriminrii, prevzut la articolul 39 alineatul (2) CE i pus n aplicare prin Regulamentul nr. 1612/68, Curtea s-a pronunat c acesta se aplic oricrui resortisant comunitar, indiferent de reedin i cetenie, care a exercitat dreptul la libera circulaie a lucrtorilor i a desfurat o activitate profesional ntr-un alt stat membru2. n consecin, conform Curii, faptul c persoana particular care se prevaleaz de principiul nediscriminrii este un resortisant al statului membru n cauz i nu al unui alt stat membru, nu are niciun efect n ceea ce privete aplicarea unui astfel de principiu3. n temeiul acestei jurisprudene, domnul Kbler avea dreptul, prin urmare, s se prevaleze de principiul nediscriminrii lucrtorilor, prevzut la articolul 39 alineatul (2) CE. n plus, n conformitate cu practica constant a Curii, acest principiu nu interzice numai discriminrile evidente, pe motiv de cetenie, ci i toate formele disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de difereniere, conduc de fapt la acelai rezultat4. n hotrrea OFlynn, citat anterior, Curtea a precizat c trebuie considerate drept indirect discriminatorii condiiile din dreptul naional care, cu toate c se aplic indiferent de cetenie, afecteaz n principal sau n mare parte lucrtorii migrani, precum i condiiile care pot fi ndeplinite mai uor de lucrtorii naionali dect de lucrtorii migrani sau care risc s acioneze n special n detrimentul lucrtorilor migrani5. Avnd n vedere aceste date jurisprudeniale, acesta este n mod evident cazul condiiei de acordare a indemnizaiei speciale de vechime, care se refer la dobndirea a cincisprezece ani de vechime n calitate de profesor n universiti exclusiv austriece. Este necesar s se constate c aceast condiie risc s acioneze n special n detrimentul lucrtorilor migrani, i anume n detrimentul lucrtorilor care i-au exercitat dreptul la libera circulaie. Acesta este cazul acelora care, precum domnul Kbler, i-au prsit statul membru de origine pentru a merge s lucreze ntr-un alt stat membru i care au revenit ulterior n statul membru de origine pentru a-i urma cariera.

1 A se vedea, n special, hotrrile din 4 decembrie 1974, Van Duyn (cauza 41/74, Rec. p. 1337, punctele 5-8), i din 15 decembrie 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, punctul 129). 2 A se vedea Hotrrea din 22 noiembrie 1995, Vougioukas (C-443/93, Rec. p. I- 4033, punctele 38-42). A se vedea, de asemenea, Hotrrea din 23 februarie 1994, Scholz (C-419/92, Rec. p. I-505, punctul 9). 3 Hotrrea Scholz, citat anterior (punctul 8). 4 A se vedea, n special, hotrrile din 12 februarie 1974, Sotgiu (cauza 152/73, Rec. p. 153, punctul 11); din 21 noiembrie 1991, Le Manoir (C-27/91, Rec. p. I-5531, punctul 10); din 10 martie 1993, Comisia mpotriva Luxembourgului (C-111/91, Rec. p. I-817, punctul 9); Scholz, citat anterior (punctul 7) i din 23 mai 1996, O'Flynn (C-237/94, Rec. p. I-2613, punctul 17). 5 Punctul 18.

482

n opinia noastr, este greu de admis c Verwaltungsgerichtshof a comis o eroare scuzabil, reinnd c existena unei astfel de condiii, indirect discriminatorie, ar fi justificat n mod rezonabil prin dorina de a recompensa loialitatea unui angajat fa de angajatorul su. Chiar dac aceast pretins justificare ar fi fost aplicabil n spe, pe motiv c universitile austriece ar avea un angajator unic, contrar situaiei din cauza SchningKougebetopoulou, citat anterior, instana suprem ar fi trebuit s verifice dac condiia de vechime n cauz era proporional cu un astfel de obiectiv. Amintim faptul c, n repetate rnduri, Curtea a subliniat aceast cerin general de proporionalitate1. De asemenea, aceasta a avut grij s o aminteasc la punctul 21 din hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior, pe care a transmis-o instanei supreme n urma ordonanei sale de trimitere, chiar dac, n aceast cauz, Curtea s-a pronunat c pretinsa justificare bazat pe recompensarea loialitii unui angajat fa de un anumit angajator ar fi lipsit de relevan. Prin urmare, n aceast cauz nu era necesar, pentru a soluiona litigiul n aciunea principal, s se examineze raportul de proporionalitate ntre condiia de vechime n cauz i o astfel de justificare2. n spe, este regretabil c Verwaltungsgerichtshof nu a procedat la verificarea respectrii principiului proporionalitii. Este dificil s se considere c respectiva condiie de vechime este proporional cu o eventual justificare de acest tip. Aceasta depete, fr ndoial, ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului invocat3. Aceast instan suprem ar fi trebuit s-i menin ntrebarea preliminar, chiar dac aceasta ar fi nsemnat s o completeze pentru a obine anumite precizri privind domeniul de aplicare al Hotrrii Schning-Kougebetopoulou, citat anterior. n cazul n care se aplic Hotrrea Cilfit i alii, citat anterior, este dificil s se considere c aceasta din urm era efectiv convins, pe de o parte, c aplicarea presupus corect a dreptului comunitar era att de evident nct nu lsa loc niciunei ndoieli rezonabile privind modul de soluionare a chestiunii de drept n cauz i c, pe de alt parte, acest lucru era la fel de evident att pentru instanele din alte state membre, ct i pentru Curte4. n consecin, este necesar s se rspund ntrebrilor adresate de instana de trimitere c articolul 39 CE trebuie s fie interpretat ca avnd drept scop conferirea de drepturi persoanelor particulare. n circumstane precum cele din litigiul n aciunea principal, se poate considera c eroarea comis de Verwaltungsgerichtshof n ceea ce privete sensul i domeniul de aplicare al acestui articol din tratat nu este scuzabil, i, prin urmare, poate angaja rspunderea statului. IX Concluzie

1 A se vedea, n special, hotrrile din 2 august 1993, Allu i alii (C-259/91, C-331/91 i C-332/91, Rec. p. I4309, punctul 15); OFlynn, citat anterior (punctul 19), precum i hotrrea din 12 martie 1998 pronunat cu cteva luni nainte de Hotrrea Verwaltungsgerichtshof Comisia mpotriva Greciei (C-187/96, Rec. p. I-1095, punctul 19). 2 A se vedea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior (punctele 26 i 27). 3 De altfel, acest lucru a fost susinut de Curte ulterior, cu privire la legislaia austriac mai puin restrictiv n ceea ce privete libera circulaie a persoanelor. Conform acestei legislaii, perioadele anterioare de activitate efectuate n alte state membre sunt luate n considerare pentru stabilirea remunerrii profesorilor, dar n condiii mai stricte dect cele care se aplic perioadelor efectuate n Austria. Dup eliminarea pretinsei justificri bazate pe recompensa pentru loialitate, lund n considerare numrul mare de angajatori, Curtea a avut grij s afirme c, n orice caz, restricia discriminatorie n litigiu nu era proporional cu un astfel de obiectiv (a se vedea Hotrrea din 30 noiembrie 2000, sterreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Rec. p. I-10497, punctul 50). 4 A se vedea Hotrrea Cilfit i alii, citat anterior (punctul 16).

483

Avnd n vedere toate aceste consideraii, propunem Curii s rspund ntrebrilor preliminare adresate de Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien n maniera urmtoare: 1) Principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care le sunt imputabile, este aplicabil atunci cnd presupusa nclcare este atribuit unei instane supreme. 2) Atunci cnd o nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru este imputabil unei instane supreme, persoanele particulare vtmate au dreptul la despgubiri n cazul n care norma de drept comunitar nclcat are ca scop s confere drepturi acestora, atunci cnd nclcarea este suficient de grav i cnd exist o legtur direct de cauzalitate ntre aceast nclcare i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. Sub aceast rezerv, n cadrul dreptului naional privind rspunderea, statul trebuie s repare consecinele prejudiciului cauzat prin nclcarea dreptului comunitar care le este imputabil, condiiile prevzute de dreptul naional nu pot fi mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern i nu pot fi prezentate astfel nct obinerea de despgubiri s fie, n practic, imposibil sau extrem de dificil. 3) Principiul conform cruia este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor, care pun n discuie drepturi individuale, derivate din ordinea juridic comunitar, sub rezerva de a asigura o protecie juridic efectiv, se aplic aciunilor n despgubiri iniiate de persoanele particulare mpotriva unui stat membru n baza unei pretinse nclcri a dreptului comunitar pentru aciunile unei instane supreme. 4) Instanele naionale sunt singurele competente pentru a aprecia dac condiiile de fond pentru impunerea rspunderii statului pentru aciunile unei instane supreme sunt ndeplinite, n special pentru a stabili caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept aflate la originea nclcrii dreptului comunitar n cauz. n cadrul acestei operaii, acestea pot lua n considerare observaiile formulate de Curte n aceast privin. 5) Articolul 39 CE trebuie s fie interpretat ca avnd drept scop conferirea de drepturi persoanelor particulare. n circumstane precum cele din litigiul n aciunea principal, se poate considera c eroarea comis de instana suprem n cauz n ceea ce privete sensul i domeniul de aplicare al acestui articol din tratat nu este scuzabil, i, prin urmare, poate angaja rspunderea statului.

484

HOTRREA CURII DIN 30 SEPTEMBRIE 20031 n cauza C-224/01, avnd ca obiect o cerere adresat Curii, n temeiul articolului 234 CE, de ctre Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien (Austria) pentru pronunarea, n litigiul pendinte n faa acestei instane, ntre GERHARD KBLER i REPUBLIK STERREICH, a unei hotrri preliminare privind interpretarea, pe de o parte, a articolului 48 din Tratatul CE (devenit, dup modificare, articolul 39 CE) i, pe de alt parte, a hotrrilor Curii din 5 mai 1996, Brasserie du pcheur i Factortame (C-46/93 i C-48/93, Rec. p. I-1029) i din 17 septembrie 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Rec. p. I-4961), CURTEA, compus din domnul G. C. Rodrguez Iglesias, preedinte, domnii J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen i C. W. A. Timmermans (raportor), preedini de camer, domnii C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann i V. Skouris, doamnele F. Macken i N. Colneric, domnii S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues i A. Rosas judectori, avocat general: domnul P. Lger, grefier: domnul H. A. Rhl, administrator principal, dup examinarea observaiilor scrise prezentate: - pentru domnul Kbler, de A. Knig, Rechtsanwalt, - pentru Republica Austria, de domnul M. Windisch, n calitate de agent, - pentru Guvernul austriac, de domnul H. Dossi, n calitate de agent, pentru Guvernul german, de domnii A. Dittrich i W.-D. Plessing, n calitate de ageni, pentru Guvernului francez, de domnii R. Abraham i G. de Bergues precum i de doamna C. Isidoro, n calitate de ageni, - pentru Guvernul olandez, de doamna H. G. Sevenster, n calitate de agent, pentru Guvernul Regatului Unit, de domnul J. E. Collins, n calitate de agent, asistat de ctre domnii D. Anderson, QC, i M. Hoskins, barrister,

1 Limba de procedur: germana.

485

- pentru Comisia Comunitilor Europene, de domnii J. Sack i H. Kreppel, n calitate de ageni, avnd n vedere raportul de edin, dup ascultarea observaiilor orale ale domnului Kbler, reprezentat de A. Knig, ale guvernului austriac, reprezentat de domnul E. Riedl, ale guvernului german, reprezentat de domnul A. Dittrich, ale guvernului francez, reprezentat de domnul R. Abraham, ale guvernului olandez, reprezentat de doamna H. G. Sevenster, ale guvernului Regatului Unit, reprezentat de domnul J. E. Collins, asistat domnii D. Anderson i M. Hoskins precum i ale Comisiei, reprezentat de domnii J. Sack i H. Kreppel, n edina din 8 octombrie 2002, dup ascultarea concluziilor avocatului general n edina din 8 aprilie 2003, pronun prezenta HOTRRE Prin ordonana din 7 mai 2001, primit la grefa Curii la 6 iunie 2001, Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien a adresat, n temeiul articolului 234 CE, cinci ntrebri preliminare privind interpretarea, pe de o parte, a articolului 48 din Tratatul CE (devenit, dup modificare, articolul 39 CE) i, pe de alt parte, a hotrrilor Curii din 5 mai 1996, Brasserie du pcheur i Factortame (C-46/93 i C-48/93, Rec. p. I-1029) i din 17 septembrie 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Rec. p. I-4961), Aceste ntrebri au fost adresate n cadrul unei aciuni n rspundere iniiat de domnul Kbler mpotriva Republicii Austria pentru nclcarea unei dispoziii de drept comunitar printr-o hotrre a Verwaltungsgerichtshof, instana administrativ suprem. Cadrul juridic Articolul 48 alineatul 3 din Gehaltsgesetz 1956 (Legea privind salariile din 1956, BGBl. 1956/54), astfel cum a fost modificat n 1997 (BGBl. I, 1997/109, denumit n continuare GG), prevede: n msura n care acest lucru este necesar pentru a asigura serviciile unui om de tiin sau a unui artist din ar sau din strintate, preedintele federal poate acorda un salariu de baz superior celui prevzut la articolul 48 alineatul (2), la numirea ntr-un post de profesor universitar [articolul 21 din Bundesgesetz ber die Organisation der Universitten (Legea federal privind organizarea universitilor) BGBl. 1993/805, denumit n continuare UOG 1993] sau de profesor titular n cadrul unei universiti sau a unei instituii de nvmnt superior. Articolul 50a alineatul (1) din GG este formulat dup cum urmeaz:

Un profesor universitar (articolul 21 din UOG 1993) sau un profesor titular n cadrul unei universiti sau a unei instituii de nvmnt superior, care are o vechime de cincisprezece ani n aceast poziie n cadrul universitilor austriece sau a instituiilor de nvmnt superior i care a beneficiat timp de patru ani de indemnizaia de vechime prevzut la articolul 50 alineatul (4) poate pretinde, de la data la care cele dou condiii sunt ndeplinite, o indemnizaie special de vechime luat n considerare la calcularea pensiei pentru limit de vrst, a crei valoare corespunde celei a indemnizaiei de vechime prevzute la articolul 50 alineatul (4). 486

Litigiul n aciunea principal Domnul Kbler este angajat al statului austriac din 1 martie 1986 printr-un contract de drept public n calitate de profesor universitar titular la Innsbruck (Austria). La numire, acestuia i s-a acordat salariul de profesor universitar titular de gradul zece, majorat cu indemnizaia normal de vechime. Prin scrisoarea din 28 februarie 1996, domnul Kbler a solicitat acordarea indemnizaiei speciale de vechime pentru profesorii universitari, n temeiul articolului 50a din GG. Acesta a susinut c, cu toate c nu ndeplinete cincisprezece ani de vechime ca profesor n universitile austriece, are, n schimb, vechimea necesar dac ar fi luat n considerare durata serviciului n universiti din alte state membre ale Comunitii. Acesta a susinut c, n spe, condiia unei vechimi de cincisprezece ani dobndite exclusiv n universitile austriece fr ca aceea obinut n universitile din alte state membre s fie luat n considerare constituie, de la aderarea Republicii Austria la Comunitate, o discriminare indirect lipsit de justificare n dreptul comunitar. n litigiul generat de cererea domnului Kbler, Verwaltungsgerichtshof (Austria) a adresat Curii, prin ordonana din 22 octombrie 1997, o ntrebare preliminar nregistrat la grefa Curii cu numrul C-382/97. Prin scrisoarea din 11 martie 1998, grefierul Curii a ntrebat Verwaltungsgerichtshof dac aceasta consider necesar meninerea ntrebrii sale preliminare avnd n vedere Hotrrea din 15 ianuarie 1998, Schning-Kougebetopoulou (C-15/96, Rec. p. I-47). Prin ordonana din 25 martie 1998, Verwaltungsgerichtshof a solicitat prilor n litigiu s-i exprime punctul de vedere cu privire la cererea grefierului Curii, observnd n mod provizoriu c problema de drept care face obiectul procedurii preliminare n cauz a fost rezolvat n favoarea domnului Kbler. Prin ordonana din 24 iunie 1998, Verwaltungsgerichtshof i-a retras ntrebarea preliminar i, prin hotrrea din aceeai zi, a respins aciunea domnului Kbler, pe motiv c indemnizaia special de vechime ar reprezenta o prim de loialitate care ar justifica, n mod obiectiv, o derogare de la dispoziiile de drept comunitar privind libera circulaie a lucrtorilor. Aceast hotrre din 24 iunie 1998 enuna, n special:

[] Verwaltungsgerichtshof a admis, n ordonana sa din 22 octombrie 1997 [n cauza C382/97] pentru pronunarea unei hotrri preliminare, c indemnizaia special de vechime nu are nici caracterul unei prime de loialitate, nici acela al unei recompense, ci face parte din salariu n cadrul sistemului de avansare n carier. Acest punct de vedere juridic, care nu este obligatoriu pentru prile n procedura de contencios administrativ, nu poate fi reinut. [] Aceasta demonstreaz c indemnizaia special de vechime n temeiul articolului 50a din Gehaltsgesetz din 1956 nu intr sub incidena stabilirii valorii de pia care trebuie s fie efectuat n cadrul procedurii de numire, ns trebuie s se considere c aceasta are drept scop s ofere cercettorilor care evolueaz pe o pia a muncii foarte mobil un stimul pozitiv n vederea desfurrii carierei n universitile austriece. Prin urmare, aceasta nu poate fi un 487

element din salariul propriu-zis, deoarece, avnd caracterul unei prime de loialitate, aceasta presupune o anumit durat a serviciului n calitate de profesor universitar titular n universiti austriece. Aceast definiie nu se opune, n esen, ca indemnizaia special de vechime s fie interpretat ca un element lunar i c aceast prim de loialitate are, n consecin, un caracter de durat. Deoarece n Austria n ceea ce privete prezenta spe statul federal este singurul responsabil n ceea ce privete universitile, dispoziiile articolului 50a din Gehaltsgesetz din 1956 nu se aplic contrar situaiei care constituia baza hotrrii [SchningKougebetopoulou, citat anterior] dect n cazul unui singur angajat. Luarea n calcul a perioadelor de serviciu anterioare, solicitat de reclamant, intr n cadrul valorii de pia n cursul negocierilor pentru numirea pe post. Luarea n considerare a acestor perioade de serviciu anterioare pentru indemnizaia special de vechime nu este prevzut nici pentru cercettorii austrieci care reiau activitatea de predare n Austria dup ce au predat n strintate i ar fi contrar preocuprii de a recompensa loialitatea de mai muli ani fa de un angajator, despre care Curtea a admis c justific o dispoziie care ncalc n sine principiul nediscriminrii. Deoarece pretenia invocat n spe de reclamant, la o indemnizaie special de vechime n temeiul articolului 50a din Gehaltsgesetz din 1956, se refer la o prim de loialitate prevzut de lege, iar Curtea, pentru motivele menionate, a admis c un astfel de sistem ar justifica un regim care ar fi, ntr-un anumit mod, n contradicie cu principiul nediscriminrii, aciunea bazat pe nclcarea acestui principiu de nediscriminare este nentemeiat; prin urmare, este necesar s fie respins []. Domnul Kbler a introdus o aciune n daune-interese mpotriva Republik sterreich n faa instanei de trimitere, pentru repararea prejudiciului pe care l-ar fi suferit prin neplata indemnizaiei speciale de vechime. Acesta susine c hotrrea Verwaltungsgerichtshof din 24 iunie 1998 a nclcat dispoziiile de drept comunitar direct aplicabile, astfel cum au fost interpretate de Curte n hotrrile n care aceasta a decis c o indemnizaie special de vechime nu constituie o prim de loialitate. Republik sterreich susine c hotrrea Verwaltungsgerichtshof din 24 iunie 1998 nu ncalc dispoziiile de drept comunitar direct aplicabile. n plus, n conformitate cu aceasta, decizia unei instane de ultim grad de jurisdicie, precum Verwaltungsgerichtshof, nu poate justifica o obligaie de reparaie din partea statului. Cu privire la ntrebrile preliminare Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien, considernd c, n cauza cu care este sesizat, interpretarea dreptului comunitar este incert, iar o asemenea interpretare este necesar pentru pronunarea deciziei sale, a suspendat cauza i a adresat Curii urmtoarele ntrebri preliminare: 1) Jurisprudena Curii n conformitate cu care rspunderea statului este angajat n caz de nclcare a dreptului comunitar, oricare ar fi organul din statul membru cruia i se imput aceast nclcare (n special hotrrile conexate Brasserie du pcheur i Factortame, citate anterior), se aplic, de asemenea, n cazul n care comportamentul presupus contrar dreptului comunitar al organului este o decizie a unei instane supreme a unui stat membru, precum, n spe, Verwaltungsgerichtshof? 2) n ipoteza unui rspuns afirmativ la prima ntrebare: 488

Jurisprudena Curii, conform creia este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor care privesc drepturi individuale, derivate din ordinea juridic comunitar (n special, de exemplu, Hotrrea Dorsch Consult, citat anterior), se aplic, de asemenea, n cazul n care comportamentul presupus contrar dreptului comunitar al organului este o decizie a unei instane supreme a unui stat membru precum, n spe, Verwaltungsgerichtshof? 3) n ipoteza unui rspuns afirmativ la a doua ntrebare: Interpretarea din hotrrea sus-menionat a Verwaltungsgerichtshof, conform creia indemnizaia special de vechime este un fel de prim de loialitate, este contrar unei dispoziii de drept comunitar direct aplicabile, n special principiului nediscriminrii indirecte stabilit la articolul 48 din Tratatul CE i jurisprudenei relevante a Curii n aceast privin? 4) n ipoteza unui rspuns afirmativ la a treia ntrebare: Aceast dispoziie de drept comunitar, care a fost nclcat, a dat natere vreunui drept subiectiv pentru reclamantul n cauza principal? 5) n ipoteza unui rspuns afirmativ la a patra ntrebare: Curtea dispune, n baza formulrii cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare, de toate informaiile care i permit s hotrasc dac Verwaltungsgerichtshof a abuzat n mod evident i semnificativ, n spe, de competena de apreciere de care dispune sau este de competena instanei austriece de trimitere s soluioneze aceast ntrebare? Cu privire la prima i la a doua ntrebare Prin prima i a doua ntrebare, care trebuie s fie examinate mpreun, instana de trimitere ntreab, n esen, dac principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care le sunt imputabile se aplic, de asemenea, atunci cnd nclcarea n cauz decurge dintr-o decizie a unei instane de ultim grad de jurisdicie i dac, n caz afirmativ, este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru a soluiona litigiile privind aceast reparaie. Observaii prezentate Curii Domnul Kbler, guvernele german i olandez, precum i Comisia consider c rspunderea unui stat membru poate fi angajat pentru nclcarea dreptului comunitar din cauza unei greeli ce aparine unei instane. Cu toate acestea, aceste guverne, precum i Comisia, consider c aceast rspundere ar trebui limitat i supus diverselor condiii restrictive care se adaug celor deja formulate n Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior. n aceast privin, guvernele german i olandez susin c nu ar exista nclcare suficient de grav n sensul acestei hotrri dect n cazul n care o hotrre judectoreasc ar ignora n mod deosebit de grav i evident dreptul comunitar aplicabil. Conform guvernului german, nerespectarea unei norme juridice de ctre o instan nu este deosebit de grav i evident dect atunci cnd interpretarea sau nepunerea n aplicare a dreptului comunitar este, pe de o parte, imposibil de aprat din punct de vedere obiectiv i trebuie, pe de alt parte, s fie considerat drept nclcare intenionat. Astfel de criterii restrictive se justific n vederea protejrii att a principiului autoritii lucrului judecat, ct i a independenei puterii 489

judectoreti. n plus, un regim restrictiv al rspunderii statului pentru prejudiciile cauzate prin hotrri judectoreti eronate rspunde, conform guvernului german, unui principiu general comun n legislaiile statelor membre n sensul articolului 288 CE. Guvernele german i olandez susin c rspunderea statului membru trebuie s rmn limitat la hotrrile judectoreti mpotriva crora nu poate fi exercitat nicio cale de atac, n special deoarece articolul 234 CE nu ar impune o obligaie de pronunare a unei hotrri preliminare dect instanelor care trebuie s pronune astfel de hotrri. Guvernul olandez consider c rspunderea statului ar trebui s fie angajat numai n ipoteza unei nclcri evidente i grave a acestei obligaii de trimitere. Comisia susine c o limitare a rspunderii statului din cauza hotrrilor judectoreti exist n toate statele membre i este necesar n vederea pstrrii autoritii lucrului judecat din hotrrile finale precum i, prin urmare, a stabilitii dreptului. Pentru acest motiv, Comisia preconizeaz c nu va recunoate o nclcare suficient de grav a dreptului comunitar dect atunci cnd instana naional abuzeaz n mod evident de puterea sa ori nu respect n mod clar sensul i domeniul de aplicare a dreptului comunitar. n prezenta spe, pretinsa greeal a Verwaltungsgerichtshof ar fi scuzabil, iar acest caracter scuzabil ar fi unul din criteriile care permit s se concluzioneze c nu exist o nclcare suficient de grav a legislaiei (a se vedea Hotrrea din 4 iulie 2000, Haim, C-424/97, Rec. p. I-5123, punctul 43). Republica Austria i guvernul austriac (denumite n continuare, mpreun, Republica Austria) precum i guvernul francez i cel al Regatului Unit, susin c rspunderea unui stat membru nu poate fi angajat n cazul unei nclcri a dreptului comunitar imputabil unei instane. Acestea invoc argumente bazate pe autoritatea de lucru judecat, pe principiul certitudinii juridice, al independenei puterii judectoreti, pe locul puterii judectoreti n ordinea juridic comunitar, precum i pe comparaia cu procedurile deschise n faa Curii pentru a face Comunitatea rspunztoare n temeiul articolului 288 CE. Republica Austria susine, n special, c reexaminarea aprecierii legale a unei instane de ultim grad de jurisdicie ar fi incompatibil cu funcia unei astfel de instane, deoarece scopul deciziilor sale ar fi acela de a ncheia definitiv un litigiu. n plus, dat fiind c Verwaltungsgerichtshof a examinat n detaliu dreptul comunitar n hotrrea din 24 iunie 1998, ar fi compatibil cu dreptul comunitar s se exclud o alt posibilitate de aciune n faa unei instane austriece. n plus, Republica Austria susine c acele condiii n care este angajat rspunderea unui stat membru nu pot fi diferite de cele care se aplic rspunderii Comunitii n circumstane asemntoare. Avnd n vedere c al doilea alineat din articolul 288 CE nu poate fi aplicat unei nclcri de ctre Curte a dreptului comunitar deoarece, ntrun asemenea caz, aceasta ar fi chemat s soluioneze o ntrebare privind un prejudiciu pe care ea nsi l-a cauzat, astfel nct ar fi n acelai timp judector i parte, rspunderea statelor membre nu poate fi angajat nici pentru un prejudiciu cauzat de o instan de ultim grad de jurisdicie. n plus, Republica Austria susine c articolul 234 CE nu are ca scop s confere drepturi persoanelor particulare. n cadrul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare n faa Curii, prile n aciunea principal nu ar putea nici s modifice ntrebrile preliminare i nici s le declare lipsite de obiect (a se vedea Hotrrea din 9 decembrie 1965, Singer, 44/65, Rec. p. 1191). Pe de alt parte, numai nclcarea unei dispoziii care are ca scop s confere drepturi persoanelor particulare ar putea, dup caz, s angajeze rspunderea statului membru. Prin urmare, aceasta nu ar putea fi angajat pentru o nclcare a articolului 234 CE de ctre o instan de ultim grad de jurisdicie. 490

 Guvernul francez pretinde c recunoaterea dreptului la reparaie din cauza unei aplicri pretins eronate a dreptului comunitar printr-o decizie definitiv a unei instane naionale ar fi contrar principiului respectrii autoritii lucrului judecat, astfel cum este recunoscut de Curte n Hotrrea din 1 iunie 1999 Eco Swiss (C-126/97, Rec. p. I-3055). Guvernul respectiv susine, n special, c principiul intangibilitii lucrului definitiv judecat are o valoare fundamental n sistemele juridice bazate pe supremaia legii i respectarea hotrrilor judectoreti. n cazul n care rspunderea statului pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre un organ judiciar ar fi recunoscut, aceast supremaie i aceast respectare ar fi puse n discuie. Guvernul Regatului Unit susine c, n principiu i cu excepia cazului n care se ncalc n special un drept fundamental protejat de Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, semnat la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumit n continuare CEDO), nicio aciune n rspundere nu poate fi angajat mpotriva Coroanei pentru hotrri judectoreti. Acesta adaug faptul c principiul proteciei efective a drepturilor conferite prin normele comunitare, pe care se bazeaz principiul rspunderii statului, nu este absolut i citeaz n aceast privin termenele de decdere. Acest principiu poate sta la baza unei aciuni n despgubiri mpotriva statului numai n cazuri rare, pentru anumite hotrri judectoreti naionale strict definite. Beneficiile care rezult din recunoaterea unui drept la daune-interese din cauza unei hotrri judectoreti eronate ar fi, n consecin, limitate. Guvernul Regatului Unit consider c este necesar s se pun n balan aceste beneficii i anumite preocupri foarte importante. n aceast privin, acesta face referire, n primul rnd, la principiul certitudinii juridice i la cel al autoritii lucrului judecat. Legea descurajeaz contestarea hotrrilor judectoreti, acest lucru putnd fi fcut numai prin intermediul unei ci de atac. Aceasta pentru a proteja partea ctigtoare i pentru a consolida interesul general la certitudinea juridic. n trecut, Curtea s-a artat dispus s limiteze domeniul de aplicare a principiului proteciei efective pentru a pstra principiile care sunt la baza sistemului juridic naional, cum sunt cele ale certitudinii juridice i respectrii lucrului judecat care constituie expresia principiului certitudinii juridice (Hotrrea Eco Swiss, citat anterior, punctele 43-48). Recunoaterea rspunderii statului pentru o greeal a puterii judectoreti ar crea un risc de confuzie legal i ar menine starea de incertitudine a prilor n litigiu n ceea ce privete situaia lor. n al doilea rnd, guvernul Regatului Unit susine c autoritatea i reputaia puterii judectoreti ar fi diminuate n cazul n care o eroare judiciar ar putea duce, n viitor, la o aciune n despgubiri. n al treilea rnd, acesta susine c independena puterii judectoreti reprezint un principiu fundamental n ordinea constituional a tuturor statelor membre, care nu poate, cu toate acestea, s fie considerat niciodat un drept dobndit. Acceptarea unei rspunderi a statului pentru acte juridice ar putea genera riscul de contestare a acestei independene. n al patrulea rnd, acordarea de competen instanelor naionale pentru ca acestea s soluioneze singure cauzele n care se aplic dreptul comunitar ar implica acceptarea faptului c aceste instane comit cteodat erori mpotriva crora nu se poate exercita nicio cale de atac sau care nu pot fi corectate n alt mod. Acest inconvenient a fost ntotdeauna considerat drept acceptabil. n aceast privin, guvernul Regatului Unit subliniaz c, n ipoteza n care rspunderea statului ar putea fi angajat pentru o greeal a puterii judectoreti, astfel nct Curtea ar putea fi determinat s se pronune cu privire la o ntrebare preliminar referitoare la acest punct, Curtea ar avea nu numai competena de a se pronuna cu privire la exactitatea hotrrilor instanelor supreme naionale, ci i competena de a evalua caracterul serios i scuzabil al erorilor pe care acestea le-ar fi putut comite. Consecinele acestei situaii n ceea ce 491

privete relaia, de o importan vital, ntre Curte i instanele naionale, n mod evident nu ar fi pozitive. n al cincilea rnd, guvernul Regatului Unit susine c ar putea fi dificil de stabilit instana competent s se pronune ntr-o astfel de cauz privind rspunderea statului, n special a Regatului Unit, avnd n vedere att sistemul juridic unitar al acestuia, ct i aplicarea strict a principiului stare decisis. n al aselea rnd, acesta susine c, n cazul n care rspunderea statului pentru o greeal a puterii judectoreti poate fi angajat, rspunderea Comunitii pentru greelile instanelor comunitare ar trebui atunci s poat fi angajat n acelai mod i n aceleai condiii. n privina celei de-a doua ntrebri preliminare, domnul Kbler, precum i guvernul austriac i cel german, susin c este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor care pun n discuie drepturi individuale derivate din dreptul comunitar. Prin urmare, aceast ntrebare ar trebui s primeasc un rspuns afirmativ. Rspunsul Curii Cu privire la principiul rspunderii statului Este necesar s se aminteasc faptul c, astfel cum a fcut-o n repetate rnduri, Curtea a hotrt c principiul rspunderii unui stat membru pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care sunt imputabile acestuia este inerent sistemului instituit de tratat (hotrrile din 19 noiembrie, Francovich i alii, C-6/90 i C-9/90, Rec. p. I-5357, punctul 35; Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctul 31; din 26 martie 1996, British Telecommunications, C-392/93, Rec. p. I-1631, punctul 38; din 23 mai 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, punctul 24; din 8 octombrie 1996, Dillenkofer i alii, C-178/94, C-179/94 i C-188/94 - C-190/94, Rec. p. I-4845, punctul 20; din 2 aprilie 1998, Norbrook Laboratories, C-127/95, Rec. p. I-1531, punctul 106 i Haim, citat anterior, punctul 26). De asemenea, Curtea a hotrt c acest principiu este ntemeiat, n orice ipotez de nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru i oricare ar fi organul din statul membru a crui aciune sau omisiune a determinat nclcarea (hotrrile Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctul 32; din 1 iunie 1999, Konle, C-302/97, Rec. p. I-3099, punctul 62 i Haim, citat anterior, punctul 27). n cazul n care, n ordinea juridic internaional, statul a crui rspundere este angajat din cauza nclcrii unui angajament internaional este considerat n ntregul su, fie c nclcarea care este la originea prejudiciului este imputabil puterii legislative, judectoreti sau executive, cu att mai mult, n ordinea juridic comunitar, toate instanele statului, inclusiv puterea legislativ, sunt obligate, n ndeplinirea sarcinilor lor, s respecte normele impuse de dreptul comunitar i care pot reglementa direct situaia persoanelor particulare (Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctul 34). Avnd n vedere rolul esenial jucat de puterea judectoreasc n protecia drepturilor pe care persoanele particulare le au n temeiul normelor comunitare, eficacitatea deplin a acestora ar fi pus n discuie i protecia unor asemenea drepturi ar fi diminuat n cazul n care ar fi exclus ca persoanele particulare s poat, n anumite condiii, s obin despgubiri atunci cnd drepturile lor sunt afectate printr-o nclcare a dreptului comunitar imputabil unei hotrri a unei instane de ultim grad de jurisdicie dintr-un stat membru. 492

 Este necesar s se sublinieze n aceast privin c o instan de ultim grad de jurisdicie reprezint, prin definiie, ultima instan n faa creia persoanele particulare pot invoca drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar. O nclcare a acestor drepturi printro hotrre a unei astfel de instane, care a devenit definitiv, nu mai poate, n mod normal, face obiectul unei modificri, iar persoanele particulare nu pot fi lipsite de posibilitatea de a angaja rspunderea unui stat pentru a obine n acest mod protecia juridic a drepturilor lor. n plus, n special pentru a evita ca drepturile conferite persoanelor particulare de dreptul comunitar s fie ignorate, o instan ale crei hotrri nu pot face obiectul unei ci de atac n dreptul intern este obligat s sesizeze Curtea, n temeiul articolului 234 CE paragraful al treilea. Prin urmare, din cerinele inerente proteciei drepturilor persoanelor particulare, care se bazeaz pe dreptul comunitar, decurge c acestea trebuie s aib posibilitatea de a obine n faa unei instane naionale repararea prejudiciului cauzat prin nclcarea acestor drepturi n urma unei hotrri a unei instane de ultim grad de jurisdicie (a se vedea, n acest sens, Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctul 35). Anumite guverne din cele care au prezentat observaii n cadrul prezentei proceduri susin c principiul rspunderii statului pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar nu a putut fi aplicat hotrrilor unei instane naionale de ultim grad de jurisdicie. n acest scop, au fost invocate argumente bazate, n special, pe principiul certitudinii juridice, mai precis pe autoritatea de lucru judecat, pe independena i autoritatea judectorului precum i pe absena unei instane competente pentru a cunoate litigiile privind rspunderea statului ca urmare a unor astfel de decizii. n aceast privin, este necesar s se sublinieze c importana principiului autoritii de lucru judecat nu poate fi contestat (a se vedea Hotrrea Eco Swiss, citat anterior, punctul 46). n fapt, pentru a garanta att stabilitatea legislaiei i a relaiilor juridice, ct i o bun administrare a justiiei, este important ca hotrrile devenite definitive dup epuizarea cilor de recurs disponibile sau dup expirarea termenelor prevzute pentru exercitarea acestora, s nu mai poat fi puse n discuie. Cu toate acestea, este necesar s se considere c recunoaterea principiului rspunderii statului n urma unei hotrri a unei instane de ultim grad de jurisdicie nu are, n sine, drept consecin punerea n discuie a autoritii de lucru judecat a unei astfel de hotrri. O procedur care vizeaz angajarea rspunderii statului nu are acelai scop i nu implic n mod necesar aceleai pri ca procedura care a dus la hotrrea care a dobndit autoritatea de lucru judecat. n fapt, reclamantul ntr-o aciune n rspundere mpotriva statului obine, n caz de succes, obligarea acestuia la repararea prejudiciului suferit, dar nu n mod necesar punerea n discuie a autoritii de lucru judecat a hotrrii judectoreti care a cauzat prejudiciul. n orice caz, principiul rspunderii statului inerent ordinii juridice comunitare prevede o astfel de reparaie, dar nu i revizuirea hotrrii judectoreti care a cauzat prejudiciul. Din acestea rezult c principiul autoritii de lucru judecat nu se opune recunoaterii principiului rspunderii statului n urma unei hotrri a unei instane de ultim grad de jurisdicie. Nici argumentele ntemeiate pe independena i autoritatea judectorului nu pot fi luate n considerare. n ceea ce privete independena judectorului, este necesar s se precizeze c principiul rspunderii n cauz nu se refer la rspundere personal a judectorului, ci la aceea a statului. 493

Posibilitatea ca, n anumite condiii, rspunderea statului s fie angajat pentru hotrri judectoreti contrare dreptului comunitar, nu presupune riscuri deosebite de punere n discuie a independenei unei instane de ultim grad de jurisdicie. n ceea ce privete argumentul bazat pe riscul ca autoritatea unei instane de ultim grad de jurisdicie s fie afectat prin faptul c deciziile sale care au devenit definitive ar putea fi implicit puse n discuie printr-o procedur care permite angajarea rspunderii statului din cauza acestora, este necesar s se constate c existena unei ci legale care permite, n anumite condiii, repararea efectelor prejudiciale ale unei hotrri juridice eronate ar putea, de asemenea, s fie considerat ca sporind calitatea ordinii juridice i, prin urmare, n final, i autoritatea puterii judectoreti. Mai multe guverne au susinut, de asemenea, c un obstacol n calea aplicrii principiului rspunderii statului n cazul hotrrilor unei instane naionale de ultim grad de jurisdicie const n dificultatea de a desemna o instan competent pentru a cunoate litigiile privind repararea prejudiciului care rezult n urma unor astfel de hotrri. n aceast privin, este necesar s se constate c, dat fiind c, din motive legate, n esen, de necesitatea de a asigura persoanelor particulare protecia drepturilor care le sunt recunoscute de normele comunitare, principiul rspunderii statului care este inerent ordinii juridice comunitare trebuie s se aplice n privina hotrrilor unei instane naionale de ultim grad de jurisdicie, statelor membre le revine sarcina de a permite prilor interesate s invoce acest principiu, punnd la dispoziia acestora o cale legal corespunztoare. Punerea n aplicare a principiului menionat nu poate fi compromis prin absena unei instane competente. Conform jurisprudenei constante, n absena unei reglementri comunitare, desemnarea instanelor competente i reglementarea modalitilor procedurale de aciune n justiie destinate asigurrii proteciei depline a drepturilor conferite justiiabililor din dreptul comunitar revine ordinii juridice interne din fiecare stat membru (a se vedea hotrrile din 16 decembrie 1976, Rewe, 33/76, Rec. p. 1989, punctul 5; Comet, 45/76, Rec. p. 2043, punctul 13; din 27 februarie 1980, Just, 68/79, Rec. p. 501, punctul 25; Francovich i alii, citat anterior, punctul 42, i din 14 decembrie 1995, Peterbroeck, C-312/93, Rec. p. I-4599, punctul 12). Sub rezerva c statele membre trebuie s asigure, n fiecare caz, o protecie efectiv a drepturilor individuale derivate din ordinea juridic comunitar, nu este de competena Curii s intervin n soluionarea problemelor de jurisdicie pe care le-ar putea ridica, n planul sistemului judiciar naional, calificarea anumitor situaii juridice ntemeiate pe dispoziiile dreptului comunitar (hotrrile din 18 ianuarie 1996, SEIM, C-446/93, Rec. p. I-73, punctul 32, i Dorsch Consult, citat anterior, punctul 40). Este necesar s se adauge c, n cazul n care considerente legate de respectarea principiului autoritii de lucru judecat au putut inspira sistemelor de drept naionale restricii, uneori semnificative, ale posibilitii de a angaja rspunderea statului pentru prejudiciul cauzat de hotrrile juridice eronate, astfel de considerente nu au fost de natur s exclud n mod absolut aceast posibilitate. n fapt, aplicarea principiului rspunderii statului hotrrilor juridice a fost acceptat sub o form sau alta de majoritatea statelor membre, astfel cum avocatul general a subliniat la considerentele 77-82 din concluziile sale, chiar dac numai sub rezerva unor condiii restrictive i eterogene.

494

 n plus, se poate sublinia c, n acelai sens, CEDO i, n special, articolul 41, permite Curii Europene a Drepturilor Omului s oblige un stat care a nclcat un drept fundamental la repararea prejudiciului care a rezultat n urma acestui comportament pentru persoana vtmat. Din jurisprudena CEDO rezult c o astfel de compensare poate fi, de asemenea, acordat atunci cnd nclcarea este reprezentat de coninutul unei hotrri a unei instane naionale de ultim grad de jurisdicie (a se vedea Curtea European a Drepturilor Omului, Hotrrea Dulaurans mpotriva Franei din 21 martie 2000, nepublicat). Din considerentele precedente rezult c principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciile cauzate persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar care le sunt imputabile este, de asemenea, aplicabil atunci cnd nclcarea decurge dintr-o hotrre a unei instane de ultim grad de jurisdicie. Este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor privind aceast reparaie. Cu privire la condiiile n care poate fi angajat rspunderea statului n ceea ce privete condiiile n care un stat membru este obligat s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care i sunt imputabile, din jurisprudena Curii rezult c acestea sunt n numr de trei, respectiv c norma juridic nclcat are ca obiect s confere drepturi persoanelor particulare, c nclcarea este suficient de grav i c exist o legtur direct de cauzalitate ntre nclcarea obligaiei care revine statului i prejudiciul suferit de persoanele vtmate (Hotrrea Haim, citat anterior, considerentul 36). Rspunderea statului pentru prejudiciul cauzat prin hotrrea unei instane naionale de ultim grad de jurisdicie care ncalc o norm de drept comunitar face obiectul acelorai condiii. n ceea ce privete, n special, cea de-a doua condiie i aplicarea acesteia pentru a stabili o rspundere eventual a statului din cauza unei hotrri a unei instane naionale de ultim grad de jurisdicie, este necesar s se ia n considerare specificitatea funciei juridice, precum i cerinele legitime de certitudine juridic, astfel cum subliniaz, de asemenea, statele membre care au prezentat observaii n cadrul acestei cauze. Rspunderea statului n urma unei nclcri a dreptului comunitar printr-o astfel de hotrre nu poate fi angajat dect n cazul excepional n care judectorul a nerespectat n mod evident dispoziiile legale aplicabile. Pentru a stabili dac aceast condiie este ndeplinit, instana naional sesizat printr-o cerere de reparare trebuie s ia n considerare toate elementele care caracterizeaz situaia care i este prezentat. Aceste elemente includ, n special, nivelul de claritate i precizie a normei nclcate, caracterul intenionat al nclcrii, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziia luat, dup caz, de o instituie comunitar, precum i nendeplinirea, de ctre instana n cauz, a obligaiei sale de aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare n temeiul celui de-al treilea paragraf din articolul 234 CE. n orice caz, o nclcare a dreptului comunitar este suficient de grav atunci cnd hotrrea n cauz a fost luat cu ignorarea evident a jurisprudenei Curii n materie (a se vedea, n acest sens, Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctul 57). 495

 Cele trei condiii menionate la punctul 51 din prezenta hotrre sunt necesare i suficiente pentru a atribui persoanelor particulare un drept la obinerea unei reparaii, fr a exclude ns ca rspunderea statului s poat fi angajat n condiii mai puin restrictive n baza dreptului naional (a se vedea Hotrrea Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctul 66). Sub rezerva dreptului la despgubiri care se bazeaz direct pe dreptul comunitar, n cazul n care aceste condiii sunt ndeplinite, statul trebuie s compenseze consecinele prejudiciului cauzat n cadrul dreptului naional privind rspunderea, nelegndu-se c acele condiii prevzute de legislaiile naionale n materie de reparare a prejudiciului nu pot fi mai puin favorabile dect cele care privesc reclamaii asemntoare de natur intern i nu pot fi prezentate astfel nct obinerea de despgubiri s fie, n practic, imposibil sau extrem de dificil (hotrrile citate anterior Francovich i alii, punctele 41- 43, i Norbrook Laboratories, punctul 111). Din considerentele anterioare rezult c este necesar s se rspund la prima i la a doua ntrebare c principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care le sunt imputabile, se aplic, de asemenea, atunci cnd nclcarea n cauz decurge dintr-o hotrre a unei instane de ultim grad de jurisdicie, n cazul n care norma de drept comunitar nclcat are ca scop s confere drepturi persoanelor particulare, atunci cnd nclcarea este suficient de grav i cnd exist o legtur direct de cauzalitate ntre aceast nclcare i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. Pentru a stabili dac nclcarea este suficient de grav, atunci cnd nclcarea n cauz decurge dintr-o astfel de hotrre, instana naional competent trebuie, lund n considerare specificitatea funciei juridice, s stabileasc dac aceast nclcare are un caracter evident. Este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor privind reparaia menionat. Cu privire la cea de-a treia ntrebare Este necesar s se aminteasc, cu titlu introductiv, c, n conformitate cu jurisprudena constant, Curtea nu are competen, n cadrul aplicrii articolului 234 CE, s hotrasc n ceea ce privete compatibilitatea unei dispoziii naionale cu dreptul comunitar. Curtea poate, cu toate acestea, s identifice n coninutul ntrebrilor formulate de instana naional, lund n considerare datele prezentate de aceasta, elementele care privesc interpretarea dreptului comunitar, pentru a permite acestei instane s rezolve problema juridic cu privire la care a fost sesizat (a se vedea, n special, Hotrrea din 3 martie 1994, Eurico Italia i alii, C332/92, C-333/92 i C-335/92, Rec. p. I-711, punctul 19). Prin cea de-a treia ntrebare, instana de trimitere vizeaz, n esen, s afle dac articolul 48 din tratat i articolul 7 articolul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie privind libera circulaie a lucrtorilor n cadrul Comunitii (JO L 257, p. 2), trebuie s fie interpretate n sensul n care se opun acordrii, n condiii precum cele prevzute la articolul 50a din GG, a unei indemnizaii speciale de vechime care, n conformitate cu interpretarea dat de Verwaltungsgerichtshof n hotrrea din 24 iunie 1998, constituie o prim de loialitate. Observaii prezentate Curii Domnul Kbler susine, n primul rnd, c indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG nu este o prim de loialitate, ci un element din salariu, astfel cum Verwaltungsgerichtshof a admis iniial. n plus, pn la hotrrea Verwaltungsgerichtshof din 496

24 iunie 1998, nicio instan austriac nu a considerat c indemnizaia menionat constituie o prim de loialitate. n continuare, chiar n ipoteza n care aceast indemnizaie ar reprezenta o prim de loialitate sau o astfel de prim ar putea justifica o discriminare indirect, domnul Kbler susine c nu exist o practic constant i definitiv a Curii cu privire la acest subiect. n aceste condiii, Verwaltungsgerichtshof i-ar fi depit competena prin retragerea cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare i pronunarea hotrrii deoarece interpretarea i definirea noiunilor de drept comunitar intr n competena exclusiv a Curii. n cele din urm, domnul Kbler susine c criteriile de acordare a indemnizaiei speciale de vechime exclud orice justificare pentru discriminarea indirect pe care aceasta o realizeaz mpotriva sa. Aceast indemnizaie trebuie pltit indiferent n ce universitate austriac reclamantul i-a exercitat funcia si nu trebuie s constituie o cerin ca acesta s fi predat continuu timp de cincisprezece ani aceeai disciplin. Susinnd faptul c dreptul naional nu poate fi interpretat de Curte, Republica Austria afirm c a treia ntrebare preliminar trebuie neleas n sensul n care instana de trimitere dorete s obin o interpretare a articolului 48 din tratat. n aceast privin, aceasta susine c dispoziia menionat nu se opune unui sistem de remunerare care permite s se ia n considerare calificrile dobndite la ali angajatori naionali sau din strintate de ctre un candidat la un post pentru a stabili salariul acestuia i care, n plus, prevede o indemnizaie care poate fi calificat drept prim de loialitate a crei obinere este legat de o anumit durat a serviciului la acelai angajator. Republica Austria explic faptul c, lund n considerare c domnul Kbler, n calitate de profesor titular n cadrul unei universiti, se gsete ntr-un raport de munc de drept public, angajatorul su este statul austriac. Prin urmare, profesorul care trece de la o universitate austriac la alta nu i schimb angajatorul. Republica Austria susine c exist, de asemenea, universiti private n Austria. Profesorii care predau n aceste universiti sunt angajai ai acestor instituii i nu ai statului, astfel nct raporturile lor de munc nu fac obiectul dispoziiilor GG. Comisia susine c articolul 50a din GG realizeaz, n nclcarea articolului 48 din tratat, o discriminare ntre perioadele de serviciu ndeplinite n universitile austriece i cele ndeplinite n universitile din alte state membre. Este necesar s se constate, conform Comisiei, c Verwaltungsgerichtshof a ignorat, n evaluarea sa final, domeniul de aplicare a Hotrrii Schning-Kougebetopoulou, citat anterior. n lumina unor noi elemente de interpretare a dreptului naional, Comisia consider c aceast instan ar fi trebuit s-i menin cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare, ntr-o variant reformulat. Curtea nu a hotrt niciodat n mod explicit c o prim de loialitate poate justifica o dispoziie discriminatorie n privina lucrtorilor din alte state membre. De altfel, Comisia susine c, chiar dac indemnizaia special de vechime n aciunea principal trebuie s fie considerat drept prim de loialitate, aceasta nu ar putea justifica un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor. Aceasta consider c, n principiu, dreptul comunitar nu mpiedic un angajator s ncerce s rein lucrtorii calificai prin acordarea de mriri salariale sau de prime personalului su n funcie de durata serviciului n cadrul ntreprinderii. Cu toate acestea, prima de loialitate menionat la articolul 50a din GG trebuie deosebit de primele care produc efecte numai n cadrul ntreprinderii, n msura n 497

care aceasta ar aciona la nivelul statului membru n cauz, cu excluderea celorlalte state membre, i, astfel, ar afecta direct libera circulaie a cadrelor didactice. n plus, universitile austriece s-ar afla n concuren nu numai cu instituiile din alte state membre, ci, de asemenea, ntre ele. Dispoziia menionat nu ar produce efecte n ceea ce privete acest al doilea tip de concuren. Rspunsul Curii Indemnizaia special de vechime acordat de statul austriac, n calitate de angajator, profesorilor universitari n temeiul articolului 50a din GG asigur un avantaj financiar care se adaug la salariul de baz, a crui valoare depinde deja de vechime. Un profesor universitar primete indemnizaia menionat n cazul n care a exercitat aceast profesie timp de cel puin cincisprezece ani n cadrul unei universiti austriece i n cazul n cazul n care, n plus, primete de cel puin patru ani indemnizaia normal de vechime. Prin urmare, articolul 50a din GG exclude, n vederea acordrii indemnizaiei speciale de vechime pe care o prevede, orice posibilitate de a lua n considerare perioadele de activitate pe care un profesor universitar le-a efectuat n alt stat membru dect Republica Austria. Este necesar s se constate c un astfel de regim poate mpiedica libera circulaie a lucrtorilor din dou motive. n primul rnd, acest regim este n detrimentul lucrtorilor migrani resortisani ai altor state membre dect Republica Austria, din moment ce acestor lucrtori le este refuzat recunoaterea perioadelor de serviciu ndeplinite n aceste state n calitate de profesori universitari, numai din cauza faptului c aceste perioade nu au fost efectuate ntr-o universitate austriac (a se vedea, n acest sens, privind o dispoziie asemntoare din legislaia greceasc, Hotrrea din 12 martie 1998, Comisia mpotriva Greciei, C-187/96, Rec. p. I-1095, punctele 20 i 21). n al doilea rnd, acest refuz absolut de a recunoate perioadele efectuate n calitate de profesor universitar ntr-un stat membru altul dect Republica Austria constituie un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor stabilii n Austria, ns n msura n care este de natur s-i descurajeze pe acetia din urm s prseasc ara n vederea exercitrii acestei liberti. De fapt, la ntoarcerea acestora n Austria, anii de experien n calitate de profesor universitar ntr-un alt stat membru, prin urmare n exercitarea unor activiti asemntoare, nu ar fi luai n considerare pentru indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG. Aceste considerente nu sunt afectate de faptul, invocat de Republica Austria, c remuneraia profesorilor universitari migrani, din cauza posibilitii prevzute la articolul 48 alineatul (3) din GG de a le acorda un salariu de baz mai ridicat pentru a promova recrutarea profesorilor din universiti din strintate, este adesea mai avantajoas dect aceea pe care o primesc profesorii din universitile austriece chiar lund n considerare indemnizaia special de vechime. Pe de o parte, articolul 48 alineatul (3) din GG nu prevede dect o simpl posibilitate i nu garanteaz c un profesor al unei universiti din strintate va primi de la numirea n calitatea de profesor ntr-o universitate austriac o remunerare mai ridicat dect aceea a profesorilor din universitile austriece care au aceeai experien. Pe de alt parte, suplimentul de remunerare care poate fi oferit la momentul angajrii, astfel cum prevede articolul 48 alineatul (3) din GG, este de alt natur dect indemnizaia special de vechime. Prin urmare, dispoziia menionat nu mpiedic faptul ca articolul 50a din GG s aib ca 498

efect o inegalitate de tratament ntre profesorii universitari migrani fa de profesorii universitari austrieci i s creeze astfel un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor, garantat prin articolul 48 din tratat. n consecin, o msur precum acordarea indemnizaiei speciale de vechime, prevzut la articolul 50a din GG, poate constitui un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor, fapt interzis, n principiu, prin articolul 48 din tratat i articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1612/68. O astfel de msur ar putea fi acceptat numai n cazul n care aceasta ar urmri un scop legitim compatibil cu tratatul i s-ar justifica prin motive imperative de interes general. ns, ntr-un astfel de caz, ar fi necesar ca aplicarea s fie adecvat pentru a garanta ndeplinirea scopului respectiv i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea acestuia (a se vedea Hotrrea din 31 martie 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I1663, punctul 32; din 30 noiembrie 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, punctul 37 i din 15 decembrie 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, punctul 104). Prin hotrrea din 24 iunie 1998, Verwaltungsgerichtshof s-a pronunat c indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG constituie, conform dreptului naional, o prim care vizeaz recompensarea loialitii profesorilor universitari austrieci fa de unicul lor angajator, statul austriac. Prin urmare, este necesar s se examineze dac faptul c indemnizaia menionat constituie, conform dreptului naional, o prim de loialitate poate fi considerat, n temeiul dreptului comunitar, ca indicnd c aceasta este dictat de un motiv imperativ de interes general care poate justifica obstacolul n calea liberei circulaii pe care aceast indemnizaie l comport. n aceast privin, este necesar s se sublinieze, cu titlu introductiv, c, deocamdat, Curtea nu a avut ocazia de a stabili dac o prim de loialitate poate justifica un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor. La punctul 27 din Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior, i punctul 49 din Hotrrea din 30 noiembrie 2000, sterreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98, Rec. p. I-10497), Curtea a respins argumentaia prezentat n aceast privin de guvernul german i, respectiv, cel austriac. n fapt, Curtea a constatat n cadrul acestor hotrri c legislaia n cauz nu putea, n niciun caz, s vizeze recompensarea loialitii lucrtorului fa de angajatorul su, deoarece majorarea salarial pe care acest lucrtor o primea pentru vechimea sa era stabilit de anii de serviciu efectuai la mai muli angajatori. Din moment ce, n cauzele care stau la baza acestor hotrri, majorarea salarial nu constituia o prim de loialitate, nu era necesar examinarea de ctre Curte a posibilitii ca o astfel de prim, n sine, s justifice un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor. n prezenta cauz, prin hotrrea din 24 iunie 1998, Verwaltungsgerichtshof a stabilit c indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG recompenseaz loialitatea lucrtorului fa de un singur angajator. Cu toate c nu se poate exclude c obiectivul de a face lucrtorii loiali fa de angajatorii acestora n cadrul unei politici de cercetare sau de nvmnt universitar constituie un motiv imperativ de interes general, este necesar s se constate c, lund n considerare caracteristicile speciale ale msurii din aciunea principal, obstacolul pe care acesta l comport nu ar putea fi justificat cu privire la un astfel de obiectiv. Pe de o parte, cu toate c profesorii din universitile publice austriece sunt salariaii unui unic angajator, respectiv statul austriac, acetia sunt repartizai n universiti diferite. Pe 499

piaa locurilor de munc pentru profesorii universitari, diferitele universiti austriece se afl n concuren nu numai cu universitile din alte state membre i cele din ri tere, dar i ntre ele. n ceea ce privete acest al doilea tip de concuren, este necesar s se constate c msura n aciunea principal nu poate favoriza loialitatea unui profesor fa de universitatea austriac n care i desfoar activitatea. Pe de alt parte, cu toate c indemnizaia special de vechime vizeaz recompensarea loialitii lucrtorilor fa de angajatorul lor, aceasta are drept consecin, de asemenea, recompensarea profesorilor din universitile austriece care continu s-i exercite profesia pe teritoriu austriac. Prin urmare, indemnizaia menionat poate avea consecine n ceea ce privete alegerea efectuat de aceti profesori ntre un loc de munc n cadrul unei universiti austriece i un loc de munc ntr-o universitate din alt stat membru. Prin urmare, indemnizaia special de vechime n aciunea principal nu are ca efect numai recompensarea loialitii lucrtorului fa de angajatorul su. Aceasta determin, de asemenea, o segmentare a pieei locurilor de munc pentru profesorii universitari pe teritoriul austriac i este incompatibil cu nsui principiul liberei circulaii a lucrtorilor. Din considerentele anterioare reiese c o msur precum indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG presupune un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor care nu poate fi justificat printr-un motiv imperativ de interes general. Prin urmare, este necesar s se rspund la cea de-a treia ntrebare preliminar c articolul 48 din tratat i articolul 7 articolul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 trebuie s fie interpretate n sensul n care se opun acordrii, n condiii precum cele prevzute la articolul 50a din GG, a unei indemnizaii speciale de vechime care, n conformitate cu interpretarea dat de Verwaltungsgerichtshof n hotrrea din 24 iunie 1998, constituie o prim de loialitate. Cu privire la a patra i a cincea ntrebare Prin a patra i a cincea ntrebare, care trebuie s fie examinate mpreun, instana de trimitere vizeaz, n esen, s stabileasc dac, n aciunea principal, rspunderea statului membru este angajat n urma unei nclcri a dreptului comunitar prin hotrrea Verwaltungsgerichtshof din 24 iunie 1998. Observaii prezentate Curii Cu privire la a patra ntrebare, domnul Kbler, guvernul german i Comisia susin c articolul 48 din tratat se aplic direct i creeaz pentru persoanele particulare drepturi subiective pe care autoritile i instanele naionale au obligaia s le ocroteasc. Republica Austria susine c nu este necesar s se dea un rspuns celei de-a patra ntrebri dect n cazul n care Curtea nu rspunde ntrebrilor precedente la modul la care aceasta sugereaz. n msura n care a patra ntrebare a fost adresat numai pentru cazul n care ar fi oferit un rspuns afirmativ la a treia ntrebare, pe care aceasta o consider inadmisibil, propune Curii s nu rspund celei de-a patra ntrebri. De altfel, aceasta susine c ntrebarea n cauz nu este clar, avnd n vedere faptul c ordonana de trimitere nu conine nicio motivare n aceast privin. Cu privire la a cincea ntrebare, domnul Kbler susine c este necesar s i se ofere un rspuns afirmativ, deoarece Curtea ar dispune de toate elementele care i permit s hotrasc 500

dac Verwaltungsgerichtshof a abuzat n mod evident i semnificativ, n cauza principal, de competena de evaluare de care dispune. Republica Austria consider c este de competena instanelor naionale s aplice criteriile privind rspunderea statelor membre pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar. Cu toate acestea, n cazul n care Curtea ar oferi ea nsi un rspuns la ntrebarea dac rspunderea Republicii Austria este angajat, aceasta susine, n primul rnd, c articolul 177 din Tratatul CE (devenit articolul 234 CE) nu are ca obiect s confere drepturi persoanelor particulare. Prin urmare, consider c aceast condiie a rspunderii nu este ndeplinit. n al doilea rnd, nu se poate contesta c instanele naionale dispun, n cadrul unui litigiu pendinte n faa lor, de o larg putere de apreciere pentru a stabili dac trebuie s formuleze sau nu o cerere de pronunare unei hotrri preliminare. n aceast privin, Republica Austria susine c, n msura n care Curtea a considerat, n Hotrrea SchningKougebetopoulou, citat anterior, c primele de loialitate nu sunt, n principiu, contrare dispoziiilor privind libera circulaie a lucrtorilor, Verwaltungsgerichtshof a ajuns n mod ntemeiat la concluzia c, n litigiul n privina cruia trebuie s se pronune, poate soluiona ea nsi problemele de drept comunitar. n al treilea rnd, n ipoteza n care Curtea ar recunoate faptul c Verwaltungsgerichtshof nu a respectat dreptul comunitar n hotrrea din 24 iunie 1998, comportamentul acestei instane nu ar putea, n orice caz, s fie calificat drept nclcare grav a dreptului comunitar. n al patrulea rnd, Republica Austria pretinde c nu poate exista n niciun caz o legtur de cauzalitate ntre retragerea de ctre Verwaltungsgerichtshof a cererii pentru pronunarea unei hotrri preliminare adresat Curii i prejudiciul invocat n mod concret de domnul Kbler. O astfel de argumentaie s-ar ntemeia, de fapt, pe presupunerea imposibil de acceptat c o hotrre preliminar adresat Curii ar fi confirmat n mod necesar teza juridic a domnului Kbler, n cazul n care ntrebarea ar fi fost meninut. Cu alte cuvinte, aceasta ar presupune faptul c prejudiciul reprezentat de neplata indemnizaiei speciale de vechime pentru perioada de la 1 ianuarie 1995 la 28 februarie nu ar fi survenit n cazul n care cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare ar fi fost meninut i ar fi dus la o hotrre a Curii. Nu se poate baza argumentaia unei pri n aciunea principal pe o prejudecat cu privire la ceea ce ar fi hotrt Curtea n cadrul unei aciuni pentru pronunarea unei hotrri preliminare i nici nu este admisibil invocarea unui prejudiciu pe aceast baz. n ceea ce-l privete, guvernul german susine c este de competena instanei naionale s stabileasc dac sunt ndeplinite condiiile privind rspunderea statului membru. Comisia consider c rspunderea statului membru nu este angajat n aciunea principal. De fapt, cu toate c, conform acesteia, prin hotrrea din 24 iunie 1998, Verwaltungsgerichtshof a interpretat greit Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior, i, n plus, a nclcat articolul 48 din tratat, considernd c articolul 50a din GG nu era contrar dreptului comunitar, aceast nclcare ar fi ntr-un anumit fel scuzabil. Rspunsul Curii Din jurisprudena Curii reiese faptul c aplicarea criteriilor care permit s se stabileasc rspunderea statelor membre pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar trebuie, n principiu, s fie realizat de instanele naionale (hotrrile 501

Brasserie du pcheur i Factortame, citat anterior, punctele 55-57; British Telecommunications, citat anterior, punctul 41; din 17 octombrie 1996, Denkavit i alii, C283/94, C-291/94 i C-292/94, Rec. p. I-5063, punctul 49, i Konle, citat anterior, punctul 58). Cu toate acestea, n spe, Curtea dispune de toate elementele pentru a stabili dac sunt ndeplinite condiiile necesare pentru angajarea rspunderii statului membru. Cu privire la norma juridic nclcat, care trebuie s confere drepturi persoanelor particulare Normele de drept comunitar, la a cror nclcare se refer aciunea principal, sunt, astfel cum reiese din rspunsul la a treia ntrebare, articolul 48 din tratat i articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1612/68. Aceste dispoziii precizeaz consecinele care rezult din principiul fundamental al liberei circulaii a lucrtorilor n cadrul Comunitii, interzicnd orice discriminare bazat pe cetenie ntre lucrtorii din statele membre, n special n ceea ce privete remunerarea. Nu se poate contesta faptul c aceste dispoziii au ca scop s confere drepturi persoanelor particulare. Cu privire la caracterul suficient de grav al nclcrii Cu titlu introductiv, este necesar s se aminteasc desfurarea procedurii care a dus la pronunarea hotrrii Verwaltungsgerichtshof din 24 iunie 1998. n litigiul pendinte n faa acestei instane ntre domnul Kbler i Bundesminister fr Wissenschaft, Forschung und Kunst (ministrul federal al tiinei, cercetrii i artelor) privind refuzul acestuia din urm de a acorda domnului Kbler indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG, instana menionat a adresat o ntrebare preliminar Curii cu privire la interpretarea articolului 48 din tratat i a articolelor 1-3 din Regulamentul nr. 1612/68, prin ordonana din 22 octombrie 1997 nregistrat la grefa Curii sub numrul C382/97. Verwaltungsgerichtshof susine n aceast ordonan c, pentru a soluiona litigiul pendinte n faa sa, este esenial s se stabileasc dac este contrar dreptului comunitar consacrat prin articolul 48 din tratat [] ca organul legislativ austriac s condiioneze indemnizaia special de vechime pentru profesorii universitari titulari, indemnizaie care nu are caracterul unei prime de loialitate, nici caracterul unei recompense, ci reprezint o parte din salariu n cadrul sistemului de avansare n grila de salarii, avnd o vechime de cincisprezece ani care trebuie s fie dobndit ntr-o universitate austriac. Este necesar s se constate mai nti c aceast ordonan de trimitere demonstreaz fr dubiu c Verwaltungsgerichtshof considera c, n temeiul dreptului naional, indemnizaia special de vechime n cauz nu constituia o prim de loialitate. n continuare, din observaiile scrise ale guvernului austriac n cauza C-382/97 reiese c, pentru a demonstra c articolul 50a din GG nu putea nclca principiul liberei circulaii a lucrtorilor prevzut la articolul 48 din tratat, acest guvern a susinut c indemnizaia special de vechime prevzut de aceast dispoziie ar constitui o prim de loialitate. n continuare, este necesar s se aminteasc faptul c, la punctele 22 i 23 din Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior, Curtea se pronunase deja c o msur care 502

condiioneaz remunerarea unui lucrtor de vechimea sa, dar exclude orice posibilitate de a lua n considerare perioadele de angajare asemntoare efectuate n serviciul public al unui alt stat membru poate nclca articolul 48 din tratat. Avnd n vedere faptul c, pe de o parte, Curtea se pronunase deja c o astfel de msur poate nclca aceast dispoziie din tratat i c, pe de alt parte, singura justificare invocat n aceast privin de guvernul austriac nu era relevant n lumina ordonanei de trimitere, grefierul Curii, prin scrisoarea din 11 martie 1998, a transmis Hotrrea SchningKougebetopoulou, citat anterior, ctre Verwaltungsgerichtshof, pentru a-i permite acesteia s examineze dac dispune de elemente de interpretare a dreptului comunitar necesare pentru a soluiona litigiul pendinte n faa sa i a adresat ntrebarea dac, prin prisma acestei hotrri, Verwaltungsgerichtshof considera necesar s menin cererea sa pentru pronunarea unei hotrri preliminare. Prin ordonana din 25 martie 1998, Verwaltungsgerichtshof a invitat prile n litigiu n faa acestei instane s se pronune cu privire la cererea grefierului Curii, observnd provizoriu c problema de drept care face obiectul procedurii preliminare n cauz a fost rezolvat n favoarea domnului Kbler. Prin ordonana din 24 iunie 1998, Verwaltungsgerichtshof i-a retras cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare considernd c meninerea acestei cereri nu mai era necesar n vederea soluionrii litigiului. Aceasta a indicat c ntrebarea esenial n prezenta spe era aceea de a stabili dac indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG reprezenta sau nu o prim de loialitate i c aceast ntrebare ar fi trebuit soluionat n cadrul dreptului naional. n aceast privin, Verwaltungsgerichtshof a susinut, n hotrrea din 24 iunie 1998, c [] a plecat de la principiul, n ordonana din 22 octombrie 1997, c indemnizaia special de vechime a profesorilor universitari titulari nu are nici caracterul unei prime de loialitate, nici acela al unei recompense i c aceast tez juridic, formulat ntr-un mod facultativ n ceea ce privete prile n procedura de contencios administrativ, este abandonat. Verwaltungsgerichtshof ajunge n aceast hotrre la concluzia c indemnizaia menionat constituie de fapt o prim de loialitate. Rezult din considerentele precedente c, dup ce grefierul Curii a adresat Verwaltungsgerichtshof ntrebarea dac menine cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare, aceasta din urm a revizuit clasificarea din dreptul naional a indemnizaiei speciale de vechime. n urma acestei reclasificri a indemnizaiei speciale de vechime prevzute la articolul 50a din GG, Verwaltungsgerichtshof a respins aciunea domnului Kbler. n hotrrea din 24 iunie 1998, a dedus din Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, menionat anterior, c, deoarece aceast indemnizaie trebuia calificat drept prim de loialitate, aceasta putea fi justificat chiar dac era n sine contrar principiului nediscriminrii prevzut la articolul 48 din tratat. Astfel cum reiese din considerentele 80 i 81 din prezenta hotrre, Curtea nu s-a pronunat n Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior, cu privire la ntrebarea dac i n ce condiii ar putea fi justificat obstacolul n calea liberei circulaii a lucrtorilor pe care o comport o prim de loialitate. Concluziile pe care Verwaltungsgerichtshof le-a dedus din hotrrea menionat se bazeaz, prin urmare, pe o lectur eronat a acesteia.

503

 Prin urmare, avnd n vedere c, pe de o parte, Verwaltungsgerichtshof a modificat interpretarea pe care o d dreptului naional prin calificarea msurii prevzute la articolul 50a din GG drept prim de loialitate, dup ce Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior, i-a fost trimis, i c, pe de alt parte, Curtea nu avusese nc ocazia s se pronune cu privire la problema de a afla dac obstacolul n calea liberei circulaii a lucrtorilor pe care l comport o prim de loialitate ar putea fi justificat, Verwaltungsgerichtshof ar fi trebuit s-i menin cererea sa pentru pronunarea unei hotrri preliminare. De fapt, aceast instan nu ar putea considera c soluionarea chestiunii de drept n cauz ar rezulta din jurisprudena stabilit a Curii sau nu ar permite nicio ndoial rezonabil (a se vedea Hotrrea din 6 octombrie 1982, CILFIT i alii, 283/81, Rec. p. 3415, punctele 14 i 16). Prin urmare, aceasta era obligat, n temeiul articolului 177 al treilea paragraf din tratat, s-i menin cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare. n plus, astfel cum reiese din rspunsul la a treia ntrebare, o msur precum indemnizaia special de vechime prevzut la articolul 50a din GG, cu toate c poate fi calificat drept prim de loialitate, presupune un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor contrar dreptului comunitar. Prin urmare, Verwaltungsgerichtshof a nclcat dreptul comunitar prin hotrrea din 24 iunie 1998. Prin urmare, este necesar s se examineze dac aceast nclcare a dreptului comunitar are un caracter evident innd seama n special de elementele care trebuie luate n considerare n acest scop, n conformitate cu indicaiile care figureaz la punctele 55 i 56 din prezenta hotrre. n aceast privin, este necesar s se considere, n primul rnd, c nclcarea normelor comunitare care fac obiectul rspunsului la a treia ntrebare nu ar putea, n sine, s primeasc o astfel de calificare. Dreptul comunitar nu reglementeaz n mod explicit problema de a afla dac o msur prin care un lucrtor este premiat de angajator, precum o prim de loialitate, care presupune un obstacol n calea liberei circulaii a lucrtorilor poate fi justificat i, prin urmare, poate fi n conformitate cu dreptul comunitar. ntrebarea menionat nu i-a gsit rspuns n jurisprudena Curii. n plus, acest rspuns nu era evident. n al doilea rnd, faptul c instana naional n cauz ar fi trebuit, astfel cum s-a constatat la punctul 118 din prezenta hotrre, s-i menin cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare nu poate infirma aceast concluzie. n prezenta spe, Verwaltungsgerichtshof decisese s-i retrag cererea pentru pronunarea unei hotrri preliminare considernd c rspunsul la ntrebarea de drept comunitar care trebuie soluionat a fost deja dat prin Hotrrea Schning-Kougebetopoulou, citat anterior. Prin urmare, din cauza lecturii eronate a acestei hotrri, Verwaltungsgerichtshof nu a mai considerat necesar s supun aceast problem de interpretare Curii. n aceste condiii, i lund n considerare circumstanele din spe, nu este necesar s se considere c nclcarea constatat la punctul 119 din prezenta hotrre are un caracter evident i, prin urmare, este suficient de grav. Este necesar s se adauge c acest rspuns nu aduce atingere obligaiilor care rezult, pentru statul membru n cauz, din rspunsul dat Curii la a treia ntrebare preliminar. Prin urmare, este necesar s se rspund la a patra i la a cincea ntrebare c o nclcare a dreptului comunitar, precum aceea care rezult, n circumstanele din aciunea principal, 504

din hotrrea Verwaltungsgerichtshof din 24 iunie 1998, nu are caracterul evident necesar pentru a putea fi angajat, n temeiul dreptului comunitar, rspunderea unui stat membru pentru o decizie a uneia din instanele sale de ultim grad de jurisdicie. Cu privire la cheltuielile de judecat Cheltuielile efectuate de ctre Guvernele austriac, german, francez, olandez i de cel al Regatului Unit, precum i de ctre Comisie, care au prezentat observaii Curii, nu pot face obiectul unei rambursri. ntruct procedura are, n raport cu prile din aciunea principal, un caracter incidental fa de procedura din faa instanei de trimitere, este de competena acestei instane s se pronune cu privire la cheltuielile de judecat. Pentru aceste motive, CURTEA, pronunndu-se cu privire la ntrebrile adresate de Landesgericht fr Zivilrechtssachen Wien, prin ordonana din 7 mai 2001, hotrte: Principiul conform cruia statele membre sunt obligate s repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin nclcri ale dreptului comunitar, care le sunt imputabile, se aplic, de asemenea, atunci cnd nclcarea n cauz decurge dintr-o hotrre a unei instane de ultim grad de jurisdicie, n cazul n care norma de drept comunitar nclcat are ca scop s confere drepturi persoanelor particulare, atunci cnd nclcarea este suficient de grav i cnd exist o legtur direct de cauzalitate ntre aceast nclcare i prejudiciul suferit de persoanele vtmate. Pentru a stabili dac nclcarea este suficient de grav atunci cnd nclcarea n cauz decurge dintr-o astfel de hotrre, instana naional competent trebuie, lund n considerare specificitatea funciei juridice, s stabileasc dac aceast nclcare are un caracter evident. Este de competena ordinii juridice din fiecare stat membru s desemneze instana competent pentru soluionarea litigiilor privind reparaia menionat. Articolul 48 din Tratatul CE (devenit, dup modificare, articolul 39 CE) i articolul 7 articolul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie privind libera circulaie a lucrtorilor n cadrul Comunitii (JO L 257, p. 2), trebuie s fie interpretate n sensul n care se opun acordrii, n condiii precum cele prevzute la articolul 50a din Gehaltsgesetz 1956 (Legea salarial din 1965), astfel cum a fost modificat n 1997, a unei indemnizaii speciale de vechime care, n conformitate cu interpretarea dat de Verwaltungsgerichtshof (Austria) n hotrrea sa din 24 iunie 1998, constituie o prim de loialitate. O nclcare a dreptului comunitar, precum aceea care rezult, n circumstanele din aciunea principal, din hotrrea Verwaltungsgerichtshof din 24 iunie 1998, nu are caracterul evident necesar pentru a putea fi angajat, n temeiul dreptului comunitar, rspunderea unui stat membru pentru o decizie a uneia din instanele sale de ultim grad de jurisdicie. Rodrguez Iglesias Schintgen Edward Puissochet Timmermans La Pergola 505 Wathelet Gulmann Jann

Skouris von Bahr

Macken Cunha Rodrigues

Colneric Rosas

Pronunat n edin public la Luxemburg, 30 septembrie 2003. Grefier R. Grass Preedinte G.C. Rodrguez Iglesias

506

A
absen, 15 absena msurilor de transpunere, 244, 245, 262, 263, 264, 265 absena relevanei, 267 abuz de putere, 33, 67, 87, 93, 94, 99, 107, 113, 275, 299, 355 acordarea suspendrii executrii msurii naionale, 14 acte ale instituiilor, 14 acte cu putere de lege, 132, 142, 151 activiti comerciale, 217, 230, 415, 416, 418, 420, 421, 423, 429, 432, 434, 435, 438, 442, 443 aciune introdus n faa instanei naionale n scopul de a sanciona o nclcare a dreptului comunitar, 132 aciune n rspundere mpotriva unei hotrri judectoreti, 458 aciune n anulare, 122, 294, 299, 333, 334, 335 aciune n reparaie, 333

aplicare de ctre productori a principiului autofinanrii integrale a organizrii comune, 15 aplicare n timp, 14 aplicarea deplin i complet a tratatului, 268, 348 aplicarea dispoziiilor dreptului comunitar, 212, 268, 349 aplicarea dreptului naional, 167, 244, 268 armonizare legislativ, 216, 244 atingere adus dreptului de proprietate i liberei exercitri a activitilor profesionale, 15 autoritate de lucru judecat, 447, 452, 469, 470, 471, 472, 492, 493

B
beneficiari, 244, 263, 265, 430 breach of statutory duty, 299 buget comunitar, 16, 20, 31, 44, 56 bugetul Comunitilor, 16, 24, 51, 53, 82, 102, 125

C
aciune penal, 148, 241 aciune pentru pronunarea unei hotrri preliminare, 15, 21, 22, 46, 47, 70, 71, 73, 74, 138, 149, 150, 151, 489, 500 admisibilitate, 14 agricultur, 15 alegeri normative, 268, 269 apel telefonic nesolicitat, 361, 387, 388 aplicabilitate, 152, 155, 226, 227, 228, 236, 246, 248, 249, 250, 253, 255, 420, 426, 427, 434 507 caracter intenionat sau involuntar al nclcrii, 269, 353, 475, 479 caracter precis i necondiional, 244, 247, 263 caracter scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale greeli de drept, 269 capital social, 163, 415 416, 431, 433, 435, 437, 438, 439, 441, 442, 443 caracter deliberat al nclcrii, 445 caracter direct aplicabil al dispoziiei nclcate, 267

caracter temporar al activitilor prestate, 390 cerere de msuri provizorii, 132 cerere de pronunare a unei hotrri preliminare, 10, 14, 118,132 cold calling, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 373, 374, 375, 377, 378, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388 comercializare, 216, 220, 222, 227, 233, 235, 236, 237, 242, 243, 365, 371, 372, 373, 386 competena instanelor naionale, 14, 118, 132 Comunitate, 220, 224, 240, 241, 242, 245, 257, 258, 264, 363, 367, 368, 376, 382, 385, 400, 410, 420, 422, 425, 427, 430, 439, 440, 445, 447, 449, 452, 462, 468, 469, 472, 474, 486, 489, 491, 495, 501, 504 concuren, 72, 77, 176, 218, 222, 223, 224, 226, 227, 229, 233, 241, 431 condiii, 14 consimmnt prealabil, 362, 367, 378, 382, 385, 388 consumatori, 225, 245, 248, 263, 264, 265, 387 contestaie n faa instanei naionale cu privire la legalitatea unui regulament, 14 contra ius, 303 contract futures, 361, 362, 382, 384, 387 388, 389 contract ncheiat n afara unui spaiu comercial, 244 contract negociat n afara spaiilor comerciale, 244, 245, 246, 250, 259, 261, 265, 366, 384, 464

cote de producie, 19, 37, 39, 43, 55, 64, 85, 92, 94, 96, 104, 105, 112, 113, 114, 116, 130 cotizaie special de eliminare, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 42, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 68, 69, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 100, 101, 102, 104, 105, 106, 109, 111, 113, 114, 116, 118, 119, 121, 124, 125, 128, 130 cotizaie special de eliminare n sectorul zahrului, 14, 48, 100, 121 cotizaii i alte drepturi prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului, 14 crearea unor sarcini financiare nerezonabile, 15

D
daune-interese, 134, 142, 145, 175, 176, 187, 200, 203, 205, 208, 270, 272, 275, 276, 278, 279, 280, 284, 287, 291, 292, 298, 299, 300, 307, 310, 321, 341, 342, 345, 347, 348, 351, 357, 360, 487, 490 deplina eficien a normelor comunitare, 268, 304, 309, 351 determinarea prejudiciului, 268 diferen de tratament obiectiv justificat, 15 diminuarea eficacitii dreptului comunitar, 141, 151 discriminare indirect, 444 discriminare ntre productori sau consumatori, 15 dispoziie de drept, 245, 426, 450, 455, 467, 486, 487 dispoziie de drept comunitar, 427, 460, 476 508

dispoziie de drept comunitar direct aplicabil, 143, 268 dispoziie direct aplicabil, 150, 178, 187, 268, 310, 348 drept bugetar, 16, 51, 125 drept comunitar, 15, 28, 29, 30, 31, 34, 41, 48, 54, 56, 57, 63, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 90, 94, 97, 98, 101, 109, 114, 116, 117, 121, 122, 123, 124, 132, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 168, 176, 186, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 198, 200, 204, 212, 213, 222, 223, 224, 226, 227, 229, 230, 231, 234, 235, 237, 238, 239, 241, 244, 245, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 264, 268, 269, 270, 274, 276, 277, 278, 279, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 294, 295, 296, 298, 300, 301, 302, 303, 304, 306, 307, 309, 310, 313, 314, 315, 316, 317, 318, 320, 326, 333, 336, 338, 339, 341, 342, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 354, 357, 358, 360, 372, 387, 394, 409, 410, 418, 419, 423, 426, 427, 429, 431, 432, 434, 439, 440, 444, 445, 446, 447, 448, 450, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 457, 459, 460, 461, 462, 463, 464, 465, 467, 468, 469, 470, 471, 472, 473, 474, 475, 476, 477, 479, 480, 482, 483, 486, 487, 488, 489, 490, 491, 492, 493, 494, 495, 496, 498, 499, 500, 501, 502, 503, 504 drept de a renuna, 244 drept de proprietate, 15, 16, 18, 33, 43, 50, 62, 63, 64, 68, 95, 96, 99, 114, 116, 125, 129 drept de reziliere, 244 drept de stabilire, 390, 391, 395, 397, 410, 411, 412, 413, 416, 420, 421, 422, 430, 432, 433, 440, 441 drept intern, 138, 139, 143, 146, 158, 165, 190, 199, 201, 213, 269, 279, 286, 356, 509

357, 360, 458, 460, 461, 463, 469, 470, 492 drept internaional, 312, 313, 457, 458, 459, 467 drept la interpretarea i aplicarea tratatului, 268, 349 drept la libera exercitare a activitilor economice, 50, 63, 64 drept la libertatea ,de exercitare a activitilor economice, 33, 43, 62 drept la protecie juridic eficient, 71 drept la renunare, 244, 245, 246, 248, 250, 251, 253, 261, 262, 263, 264, 265 drept la reparaie, 213, 253, 268, 270, 273, 275, 279, 281, 282, 286, 301, 317, 318, 319, 320, 325, 332, 346, 347, 348, 351, 352, 354, 355, 356, 358, 359 drept naional, 136, 139, 140, 143, 144, 158, 164, 245, 252, 258, 259, 460, 467, 468, 473, 475, 479, 481, 483, 496, 502 drepturi ale lucrtorilor, 212, 214 drepturi conferite persoanelor particulare, 167, 267, 268, 444 drepturi conferite productorilor, 244 drepturi individuale, 159, 445, 493 drepturi invocate, 136, 139

E
echivalena diplomelor, 391, 392, 413, 414 efect direct, 132, 140, 142, 149, 165, 167, 244, 256, 459, 462 efect direct al dispoziiilor de drept comunitar, 132 egalitate de tratament, 444 eludarea dreptului naional, 415

entiti statale, 245, 264 excepii, 14 exemplary damages, 275, 279, 292, 298, 341, 347, 357

F
fraud, 218, 415, 419, 442 fumus boni juris, 14, 155, 160

252, 253, 262, 263, 264, 265, 365, 379, 384, 385, 386, 388, 410, 413, 416, 438, 442, 444, 445, 446, 447, 453, 458, 459, 460, 461, 462, 463, 464, 465, 466, 467, 468, 471, 472, 475, 476, 478, 479, 480, 489, 490, 492, 493, 494, 495, 500, 503, 504 instituie comunitar, 26, 445, 476, 494 interdicie de a contacta telefonic, 362 interdicia revnzrii n pierdere, 216

G
intermediar financiar, 362, 377, 383, 387 grad de claritate i de precizie al normei nclcate, 269 nclcare a dreptului comunitar, 168, 168, 175, 189, 190, 192, 193, 200, 203, 212, 213, 214, 267, 268, 269, 270, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 285, 287, 288, 291, 292, 293, 295, 299, 300, 301, 303, 304, 305, 307, 316, 317, 320, 322, 323, 324, 325, 330, 332, 335, 336, 342, 343, 348, 349, 350, 353, 354, 356, 357, 358, 359, 360, 444, 451, 454, 455, 456, 462, 469, 475, 479, 481, 483, 488, 490, 491, 494, 495, 504

H
hotrre de nendeplinire a obligaiilor, 270

I
imparialitatea instanei naionale, 471 inadmisibilitate, 268, 415, 444 includere, 14 indemnizaie de vechime, 444 indemnizaie special de vechime, 445, 449, 450, 481, 486, 487, 495, 496, 497, 498, 499, 500, 502, 504 insolvabilitate a angajatorului, 167, 169, 179, 181, 182, 202, 207, 208, 210, 214, 303, 319, 454 instalare a unei infrastructuri n scopuri profesionale n statul membru gazd, 390 instan competent, 445, 450, 480, 483, 488, 491, 494, 495, 504 instan de ultim grad, 444, 445, 487, 488, 489, 491, 492, 493, 494, 495, 504 instan naional, 132, 133, 136, 138, 139, 140, 141, 143, 147, 149, 150, 151, 156, 157, 158, 159, 160, 164, 165, 166, 223, 224, 236, 237, 238, 239, 242, 243, 245, 510

nclcare a libertii de exercitare a activitilor economice, 130 nclcare a normelor dreptului comunitar, 268, 348, 350, 351, 356, 357 nclcare ce trebuie stabilit, 132 nclcare de ctre un stat membru, 267, 268 nclcare imputabil organului legislativ naional, 267, 268 nfiinarea societilor, 415, 438, 439, 440, 442, 443 nmatriculare, 133, 134, 147, 149, 162, 415, 437, 438, 439, 440, 442, 443 ntinderea reparaiei, 267

J
jurisprudena Curii, 25, 27, 28, 31, 37, 55, 56, 64, 71, 72, 83, 84, 104, 138, 140, 143, 150, 151, 160, 165, 224, 228, 229, 236, 239, 246, 247, 248, 252, 255, 368, 370, 371, 372, 374, 402, 411, 418, 422, 426, 429, 440, 441, 445, 446, 450, 452, 464, 468, 475, 476, 477, 478, 494, 500, 503 justiiabil, 132, 165, 189, 191, 193, 194, 199, 268, 315, 348, 452, 458, 462, 469, 470, 473, 493

libertate de exercitare a activitii economice, 18, 33, 129 libertate de stabilire, 224, 226, 365, 390, 391, 394, 395, 400, 401, 403, 411, 415, 417, 418, 420, 421, 422, 425, 427, 429, 430, 431, 434, 439, 440, 441 lipsa de validitate a actelor comunitare, 26, 27, 28, 29, 136, 158 lipsa discriminrii, 15 lipsa efectului, 444

L
legislaie naional, 140, 165, 229, 230, 245, 248, 250, 263, 265, 379, 430, 432, 434 legiuitor comunitar, 245, 264, 427 libera circulaie a lucrtorilor, 224, 226, 410, 419, 420, 427, 440, 445, 449, 450, 481, 486, 495, 496, 497, 498, 499, 500, 501, 502, 503, 504 libera circulaie a mrfurilor, 216, 223, 226, 227, 235, 236, 239, 242, 243, 365, 432, 440 libera circulaie a persoanelor, 390, 415, 444 libera circulaie a persoanelor, serviciilor i capitalurilor, 241 libera circulaie n cadrul comunitii, 241 libera exercitare a unei activiti profesionale, 96, 115, 129 libera exercitare a activitii economice, 68, 81, 95, 96, 99, 114, 116 libertate de a presta servicii, 224, 226, 361, 364, 367, 368, 369, 370, 371, 374, 384, 385, 388, 390, 392, 394, 395, 400, 402, 407, 409, 420 libertate de a presta servicii de ctre avocai, 392, 405, 406, 407 511

M
marj de apreciere, 183, 203, 205, 210, 239, 244, 247, 252, 256, 268, 269, 319, 323, 340, 352, 474, 475 msur provizorie, 24, 26, 27, 29, 68, 69, 70, 72, 123, 132, 133, 134, 135, 136, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 151, 152, 155, 156, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 193, 274, 279, 289, 298, 341, 347, 461 msuri cu efect echivalent, 216 misfeasance in public office, 299, 330, 355 modelul contribuiei de solidaritate, 67, 94, 99, 114

N
naionalitate, 134, 137, 144, 147, 159, 163, 218, 222, 223, 224, 226, 241, 242, 274, 275, 279, 280, 285, 289, 290, 297, 298, 300, 326, 340, 341, 346, 347, 354, 372, 373, 382, 420, 421, 422, 423, 425, 426, 430, 431, 433 necesitate de a asigura eficacitatea directivelor, 244 nendeplinire a unei obligaii legale, 299 neminem laedere, 299, 302 netranspunere, 245, 255

netranspunere a unei directive, 167 norm de drept, 132, 165, 166, 431, 494 norm de drept comunitar, 202, 355, 359, 445, 479, 483, 495, 504 norme comunitare, 132, 147, 149, 151, 158, 159, 165, 420, 454, 455, 462, 491, 503 norme comunitare cu efect direct, 150, 159 noiune, 14 noiune de stat, 251, 252, 255

operatori, 216, 223, 226, 227, 243, 372, 373, 386, 425, 431 ordine juridic comunitar, 26, 27, 68, 70, 71, 73, 76, 78, 79, 95, 97, 115, 116, 117, 123, 268, 304, 350, 351, 445, 450, 454, 455, 456, 457, 459, 460, 461, 462, 463, 464, 468, 469, 470, 477, 480, 483, 488, 489, 491, 492, 493 ordonan de trimitere, 23, 34, 48, 50, 61, 100 ordonan preedinial, 14, 17, 23, 26, 68, 70, 71, 73, 74, 76, 77, 78, 79, 118, 119, 121, 136, 152, 274, 298 organ legislativ naional, 268, 269, 287, 313, 459, 474 organizare comun a pieelor, 14, 15, 16, 19, 21, 22, 24, 30, 32, 34, 40, 43, 45, 47, 51, 53, 54, 58, 59, 60, 61, 64, 65, 66, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 90, 91, 92, 93, 95, 96, 101, 102, 103, 105, 107, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 124, 125, 127, 128 organizare judiciar naional, 445

O
obligaia autoritilor naionale de a lua n considerare echivalena diplomelor sau a studiilor de formare, 390 obligaie de a transpune, 244 obligaie de cooperare, 269 obligaie de diligen, 293, 330 obligaie de reparare, 268, 270, 277, 286, 299, 301, 312, 313, 338, 342, 358 obligaie de reparare a prejudiciului, 444 obligaie de reparare a prejudiciului cauzat persoanelor particulare, 167, 267, 268 obligaie de reparaie n sarcina statului membru, 270, 311, 328 obligaii i competene ale instanei sesizate, 132 obligaii ale instanelor naionale, 244 obstacole n faa schimburilor comerciale, 216 obstacole rezultate din dispoziiile naionale care reglementeaz ntr-un mod nediscriminatoriu modalitile de vnzare, 216

P
persoan particular, 150, 158, 170, 173, 176, 179, 185, 208, 268, 287, 301, 304, 306, 307, 308, 310, 312, 319, 328, 342, 349, 478, 481 persoane de drept privat, 15, 26, 27, 63, 122, 123, 244, 245, 246, 247, 251, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 262, 263, 264, 382, 462 persoane particulare, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 149, 150, 151, 152, 157, 159, 160, 167, 168, 171, 173, 174, 175, 178, 180, 182, 183, 185, 186, 188, 190, 191, 196, 197, 198, 201, 202, 203, 205, 206, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 238, 267, 268, 269, 270, 280, 281, 282, 284, 285, 290, 295, 299, 300, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 308, 309, 310, 313, 314, 315, 317, 318, 321, 322, 323, 324, 325, 327, 334, 335, 336, 337, 338, 340, 341, 342, 343, 348, 349, 350, 351, 352, 512

353, 354, 355, 356, 357, 358, 359, 360, 444, 445, 446, 447, 448, 449, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 457, 458, 459, 460, 461, 462, 463, 465, 469, 470, 472, 473, 474, 477, 479, 480, 481, 482, 483, 488, 489, 491, 492, 493, 494, 495, 499, 500, 501, 504 persoanele particulare vtmate, 268, 269 piaa unic, 415, 430, 441 posesie, 133, 147, 163 poteniali clieni, 361, 362, 369, 378, 383, 387, 388 poteniali destinatari, 361, 362, 384, 386 practic legislativ, 132, 141, 151, 165 prejudicii compensabile, 337, 341, 342 prejudicii cauzate persoanelor particulare, 168, 193, 213, 214, 268, 270, 273, 275, 278, 280, 283, 286, 297, 304, 306, 338, 342, 344, 345, 346, 348, 350, 351, 352, 356, 358, 359, 360 prejudiciu, 15, 26, 70, 124, 130, 135, 136, 144, 145, 149, 153, 154, 155, 160, 164, 172, 173, 175, 187, 189, 199, 200, 202, 204, 205, 206, 223, 264, 265, 268, 275, 281, 284, 285, 289, 291, 292, 296, 299, 301, 302, 305, 312, 317, 318, 323, 324, 331, 333, 337, 341, 349, 378, 444, 445, 447, 448, 449, 450, 451, 453, 454, 455, 456, 457, 462, 466, 470, 472, 473, 478, 479, 483, 487, 489, 491, 492, 493, 494, 495, 500, 504 prejudiciu grav i ireparabil, 14 prestare de servicii, 370, 371, 375, 391, 397, 399, 403, 412, 413 prestator, 361, 362, 371, 384, 388, 393, 395, 397, 398, 399, 401, 402, 403, 404, 405, 408, 410 prestatori de servicii, 362, 370, 385, 386 prevederi naionale, 216, 386 513

principii fundamentale ale sistemului juridic comunitar, 268, 349 principii generale comune ale sistemelor juridice, 268, 349 principii generale comune drepturilor statelor membre, 200, 269 principiul autofinanrii, 15, 16, 38, 39, 53, 60, 64, 65, 87, 91, 96, 107, 110, 115, 128 principiul autofinanrii integrale, 16, 60 principiul cooperrii, 132, 165 principiul echivalenei, 469, 470 principiul eficienei dreptului comunitar, 270 principiul finanrii integrale, 16, 107 principiul legalitii, 71 principiul liberei concurene, 241 principiul liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalurilor, 226, 241 principiul nediscriminrii, 32, 33, 42, 49, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 67, 81, 91, 97, 99, 111, 117, 138, 143, 223, 241, 242, 289, 326, 481, 487 principiul neretroactivitii, 14, 17, 18, 24, 31, 35, 36, 38, 50, 68, 81, 100, 124, 126, 128 principiul proporionalitii, 57, 67, 90, 99, 110 principiul rspunderii statului, 168, 190, 195, 212, 213, 294, 297, 302, 303, 304, 311, 350, 446, 448, 451, 453, 454, 455, 456, 459, 462, 465, 466, 467, 490, 491, 492, 493 principiul rspunderii statului membru pentru prejudiciile cauzate, 267 principiul securitii juridice, 16, 30, 54, 55, 56, 71, 124, 126

principiul supremaiei dreptului comunitar, 27, 72 proces echitabil, 453, 459, 467

resortisant, 373, 390, 391, 394, 395, 405, 407, 410, 411, 412, 413, 415, 422, 427, 430, 440, 458, 481 restricii cantitative, 216, 220

produse naionale, 216, 220, 223, 227, 228, 229, 232, 233, 235, 237, 243, 373, 386 protecia consumatorilor, 221, 229, 230, 234, 244, 245, 246, 259, 261, 265, 366, 384, 387, 424, 464 protecia efectiv a drepturilor, 269, 351, 473 protecia juridic, 132, 141, 165, 492 protecia proprietii, 68, 95, 99, 114

restricii rezultate din obligaia de a respecta n statul membru gazd reglementrile referitoare la exercitarea anumitor activiti, 390 resurse proprii, 15, 24, 30, 51, 53, 82, 83, 101, 102, 103, 125 resurse proprii ale Comunitilor Europene, 14 revnzare n pierdere, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 241, 242, 243

R
rspunderea extracontractual a comunitii, 200, 201, 269, 328, 349, 351 rspunderea statului, 167, 178, 195, 196, 307, 348, 494 reclamaie, 269, 279, 285, 288, 291, 341, 357, 360, 479, 483, 495 refuzul nmatriculrii, 415, 438 remunerare, 444 reparare, 268, 269, 275, 277, 360 repararea prejudiciilor cauzate ulterior pronunrii unei hotrri, 268 reparaie, 168, 173, 175, 253, 259, 269, 270, 271, 273, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 299, 301, 302, 304, 305, 306, 307, 309, 310, 312, 313, 314, 316, 317, 318, 319, 320, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 331, 332, 333, 335, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 346, 349, 354, 355, 356, 357, 358, 444, 445, 446, 453, 467, 478, 487, 488, 490, 492, 494, 495, 504 res judicata pro veritate habetur, 469

S
salariu de baz, 445, 497 sarcini financiare nerezonabile, 16, 18, 31, 42, 49, 50, 56, 57, 125, 128 satisfacii echitabile, 458 scop de interes general, 216, 432 servicii financiare, 361, 363, 364, 365, 367, 377, 382, 383, 387 servicii furnizate dintr-un stat membru n altul fr deplasarea prestatorului, 361 servicii oferite prin telefon unor poteniali destinatari, 361 sfer de aplicare a marjei de apreciere, 269 sfer de aplicare a reparaiei, 269 stat membru, 137, 139, 140, 141, 144, 150, 152, 160, 163, 216, 217, 222, 223, 224, 225, 227, 228, 230, 234, 236, 237, 238, 242, 243, 244, 245, 247, 251, 253, 254, 255, 361, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 383, 384, 385, 514

386, 387, 388, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 396, 397, 399, 400, 401, 402, 403, 404, 405, 407, 409, 410, 411, 412, 413, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 421, 422, 423, 424, 425, 426, 427, 429, 430, 431, 432, 433, 434, 435, 437, 438, 439, 440, 441, 442, 443, 444, 445, 446, 447, 448, 449, 450, 451, 455, 456, 460, 461, 462, 463, 464, 466, 467, 468, 469, 470, 475, 479, 480, 481, 482, 483, 486, 487, 488, 489, 491, 493, 494, 495, 496, 497, 499, 502, 504 sucursal, 365, 397, 410, 415, 416, 417, 418, 420, 422, 423, 424, 425, 428, 432, 433, 434, 435, 437, 438, 439, 440, 441, 442, 443 supraimpozitare, 67, 92, 99, 111 supremaia dreptului comunitar, 150, 165, 194, 199, 287, 455, 460 supremaie, 132 suspendarea executrii actului atacat, 15, 122, 158 suspendarea executrii unui act administrativ, 15, 17, 26, 27, 28, 29, 122, 123, 130, 200 suspendarea executrii unui act naional, 27, 122, 124, 200 suspendarea unui act naional, 27

validitatea cotizaiei speciale de eliminare n sectorul zahrului, 118

Z
zahr, 15

T
tax cu efect echivalent, 193, 463

U
ubi jus, ibi remedium, 279 uniformitate de aplicare a dreptului comunitar, 268

V
validitatea actului comunitar, 15, 29, 70, 71, 78, 80, 98, 124, 130 515