UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAOV

FACULTATEA DE TIINE ECONOMICE I ADMINISTRAREA

AFACERILOR
SPECIALIZAREA FINANE I BNCI
NVMNT DESCHIS LA DISTAN
MANUAL DE STUDIU INDIVIDUAL
BUGET I TREZORERIE PUBLIC
Titular curs: Gheorghia DINC
Braov
2011
2
Introducere
Bugetul i trezoreria public reprezint instrumentele prin care statul i
ndeplinete funciile pe care le exercit: de alocare, redistribuire, stabilizare
macroeconomic, reglare a activitii agenilor economici. Prin bugetul public se
proiecteaz i se desfoar activitatea privind finanele publice. Pregtit de ctre Guvern i
adoptat de ctre Parlament, bugetul reprezint actul cel mai important din viaa public,
deoarece el este expresia financiar a programului de aciune a statului pe perioada de un
an.
In prima unitate a cursului am tratat cteva aspecte n legtur cu bugetul public,
buget analizat la nivel macroeconomic att ca un plan financiar, ct i ca un instrument de
previziune pe termen scurt, ca urmare a dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice la
nivelul unui an, sau pe termen mediu prin elaborarea bugetelor - program, mai ales pentru
cheltuielile publice de investiii. n rile cu economie de pia dezvoltat, sfera de
cuprindere a noiunii de buget a fost extins. Astfel, n afar de bugetul de stat n forma sa
clasic, se propune ntocmirea unui instrument mai cuprinztor denumit buget al economiei
naionale" (n Frana) sau buget economic"
1
(n Marea Britanie i S.U.A.). Acesta
reprezint un document estimativ care reflect toate resursele societii (naiunii) i
destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia, consu-
mul produsului intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor bugetului
de stat. Bugetul economiei naionale" sau bugetul economic" sunt instrumete cu ajutorul
crora Guvernul se informeaz asupra situaiei economico-financiare a rii. Aceste
instrumente nu au caracter de lege i nu se substituie bugetului de stat.
Bugetul public poate fi abordat sub patru aspecte eseniale, respectiv din punct de
vedere juridic, tehnic, economic i politic. In cadrul acestei uniti, ne propunem s definim
conceptul de buget, s prezentm coninutul i principalele caracteristici ale sistemului
unitar de bugete, principiile care stau la baza elaborrii bugetelor.
A doua unitate a cursului prezint procesul bugetar, principalele etape parcurse
pentru adoptarea i implementarea prevederilor bugetare, trsturile procesului bugetar,
rolul principalelor entiti implicate n realizarea procesului bugetar. Avnd la baz un
anumit cadru legislativ, care trebuie s se afle n concordan cu obiectivele programului de
guvernare aprobat de Parlament, executivul poate declana procesul bugetar.
Transpunerea n practic a etapelor procesului bugetar n rile democratice din
punct de vedere politic, economic i social se realizeaz prin sistemul instituiilor publice
specifice statului de drept. Caracteristica fundamental a acestui sistem instituional o
reprezint, pe de o parte, separarea pe orizontal, n subsisteme instituionale a celor trei
1
Manolescu, Ghe., Buget abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti, 1997.
3
puteri de stat (legislativ, executiv i judectoreasc), iar pe de alt parte, subordonarea,
pe vertical, a instituiilor n cadrul fiecruia din sistemele respective.
Acest mod de organizare i funcionare a instituiilor care particip la realizarea
procesului bugetar asigur prevenirea abuzului de putere din partea uneia sau a alteia dintre
entitile n cauz. Apariia conflictului de interese ntre puterile statului se evit prin aceea
c fundamentarea bugetului se face de ctre Guvern, iar aprobarea lui de ctre Parlament,
precum i prin faptul c organismele publice din cadrul Guvernului care execut bugetul
aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituii exterioare lui (Curtea de Conturi),
aceasta funcionnd sub autoritatea Parlamentului.
Autonomia subsistemelor instituionale aparinnd celor trei puteri ale statului,
precum i controlul public democratic asupra activitii instituiilor respective asigur
premisele armonizrii alocrii resurselor publice n direcia satisfacerii ntr-o msur ct
mai ridicat a solicitrilor populaiei pentru bunuri i servicii publice, precum i utilizarea n
mod eficient a alocaiilor bugetare.
Urmtoarea unitate descrie metodele de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare. Analiza economic i financiar a bugetului faciliteaz nelegerea modului de
funcionare a economiei de pia, n care statul poate aciona prin intermediul instrumentelor
fiscale i al fluxurilor de cheltuieli pentru a corecta, a genera sau a agrava dezechilibrele
economice.
Metodele de previzionare a fluxurilor de venituri i cheltuieli prezint importan
deosebit pentru politica guvernamental i pentru gestiunea finanelor publice, n general.
Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune i a
analizei macroeconomice care permit evidenierea impactului economic, social i politic al
opiunilor privind procurarea resurselor i efectuarea cheltuielilor.
Pe lng prezentarea principalelor metode clasice i moderne de dimensionare a
indicatorilor bugetari, n aceast unitate am ales s evideniem i riscul sau incertitudinea ce
caracterizeaz economia, cu scopul de a optimiza indicatorii bugetari.
In economia de pia, veniturile procurate de stat din impozite, taxe i contribuii,
precum i veniturile nefiscale, cel mai adesea, nu acoper integral cheltuielile bugetare
ordinare. In asemenea situaii, autoritile publice se adreseaz persoanelor fizice i juridice
care dispun de mijloace bneti temporar libere, cerndu-le s le ncredineze o parte din
aceste resurse pentru acoperirea diferenei nefavorabile dintre venituri i cheltuieli (cheltuieli
mai mici dect venituri). Pornind de la acestea, n cadrul unitii 4, am ales s studiem
mprumuturile de stat, evideniind coninutul economic al acestora (trsturile, destinaia i
rolul), elementele tehnice ale mprumuturilor, precum i principalele operaiuni prilejuite de
contractarea mprumuturilor de ctre stat i instituiile sale.
In caz de dezechilibru bugetar, completarea veniturilor publice se face cu resurse de
mprumut, adic pe calea creditului public. Bazat pe ncrederea n solvabilitatea statului,
4
creditul public se realizeaz fie pe calea contractrii directe de ctre stat de mprumuturi de
la cei interesai n a le acorda (persoane fizice i juridice), fie prin intermediul unor instituii
specializate bnci, case de economii, case de asigurri sociale i de pensii, societi de
asigurri i reasigurri etc. care colecteaz disponibilitile bneti de pe pia i le
ncredineaz apoi statului pe timp determinat.
In afar de autoritile publice centrale i locale, apel la resurse de mprumut mai fac
ntreprinderile cu capital privat, mixt sau de stat, organizaiile cooperatiste, ca i unele
categorii sociale, pentru asigurarea desfurrii n bune condiii a activitii lor economice
(credite pe termen scurt), efectuarea de investiii (credite pe termen mediu sau lung) ori
satisfacerea unor nevoi ale populaiei (credite de consum).
Rezultatul firesc al contractrii mprumuturilor publice l constituie formarea datoriei
publice, ale crei caracteristici principale le-am studiat n cea de a cincea unitate a cursului.
Datoria public cuprinde totalitatea sumelor mprumutate de autoritile publice
centrale, de unitile administrativ-teritoriale i de alte entiti publice, de la persoane fizice
i juridice pe piaa intern i n strintate i rmase de rambursat la un moment dat. In
msura n care se ine seama de deprecierea (sau aprecierea) suferit n timp de moneda
respectiv, acest indicator face posibil studierea dinamicii datoriei publice i, pe aceast
baz, desprinderea tendinei nregistrate de aceasta n perioada considerat.
Pe parcursul unitii am evideniat, mai nti, conceptul de datorie public, cadrul
juridic, structura i indicatorii privind evoluia datoriei publice interne, pentru ca, ulterior, s
ne axm pe datoria public extern. In legtur cu aceasta am prezentat modul de gestionare,
indicatorii privind evoluia, dar i o serie de factori de influen ai nivelului i structurii
datoriei, subliniind acele aspecte ce au influenat n timp, n special, creterea datoriei
externe a rilor n curs de dezvoltare.
In ultima unitate a acestui curs am prezentat trezoreria finanelor publice. Termenul
de trezorerie a aprut n cadrul unei lungi evoluii istorice, care a condus, pentru nceput, la
identificarea cu noiunea de bani publici, iar, mai trziu, la crearea i centralizarea unei
instituii sub o autoritate unic desemnat s asigure respectarea ansamblului de reguli
specifice casieriei i contabilitii publice.
Termenul de trezorerie public poate s desemneze att casieriile propriu-zise ale
statului, dar i administraia public, ca instituie. Cele dou sensuri sunt strns legate ntre
ele i urmresc i funciile pe care le ndeplinete trezoreria. Se apreciaz faptul c, n ziua
de astzi, funciile trezoreriei publice sunt influenate de complexitatea i diversificarea
rolului statului modern, care au impus regndirea i redimensionarea fluxurilor monetare
prin instituia trezoreriei.
Trezoreria tinde s devin un instrument de procurare a resurselor, alturi de
resursele bugetare i cele de mprumut, fapt ce conduce, ca n finanele moderne, funciilor de
5
cas i de banc ale trezoreriei, s i se adauge i alte funcii, precum cea a controlului
asupra ansamblului de activiti ale statului.
In cadrul acestei uniti am accentuat necesitatea organizrii i conducerii trezoreriei
finanelor publice, am detaliat funciile trezoreriei, am prezentat efectuarea ncasrilor i
plilor prin intermediul trezoreriei, dar i operaiunile de decontare ntre trezorerii sau ntre
trezoreriile judeene i Banca Central.
Prin cursul de fa am dorit s oferim informaii legate de probleme precum funciile
bugetului i trezoreriei publice n economia de pia, politica financiar, sistemul bugetar,
contractarea mprumuturilor publice, formarea datoriei publice interne i externe.
Prin proporiile deosebit de mari ale transferului de putere de cumprare de la
persoane fizice i juridice la fondurile de resurse financiare publice i prin dirijarea acestor
resurse ctre diveri beneficiari instituii i ntreprinderi publice, categorii i grupuri
sociale finanele publice influeneaz puternic procesul reproduciei sociale. In funcie de
modul cum se realizeaz aceast redistribuire de venituri, finanele publice influeneaz
ritmul creterii economice, dimesiunile consumului public i ale celui privat, proporiile
formrii brute de capital, precum i relaiile financiar-valutare cu restul lumii.
Organele financiare, cadrele de conducere i specialitii din instituiile publice, din
regiile autonome, companiile naionale i societile comerciale cu capital majoritar de stat,
ca i din celelalte uniti care particip la procesul de colectare, repartizare i utilizare a
resurselor financiare publice, sunt chemate s ndeplineasc un rol activ n fundamentarea
deciziilor autoritilor publice, n raionalizarea opiunilor bugetare, n creterea eficienei,
eficacitii i economicitii cu care sunt folosite resursele materiale, umane, financiare i
valutare de care dispun.
Obiectivele cursului
Lucrarea intitulat Buget i trezorerie public a fost elaborat pentru a pune
n eviden mecanismele i relaiile prin intermediul crora este necesar i
posibil integrarea eficient i operativ a bugetului public i a trezoreriei publice n cadrul
economiei, n sensul satisfacerii unor nevoi socio-economice n toate domeniile de activitate.
Prin parcurgerea acestui material, se vor putea aprofunda noiunile de buget public,
trezorerie public i ansamblul tuturor elementelor ce caracterizeaz bugetul public, procesul
bugetar, dimensionarea indicatorilor bugetari, mprumuturile publice, datoria public i
trezoreria finanelor publice. Practic, cele ase concepte enumerate reprezint i unitile ce
compun lucrarea elaborat.
Obiectivele concrete ale cursului pot fi caracterizate cel mai riguros prin
competenele, cunotinele, deprinderile, aptitudinile i abilitile pe care le vor nsui
studenii ca urmare a parcurgerii lucrrii de fa.
6
Competene conferite
Dup parcurgerea materialului studentul va fi capabil s:
- utilizeze limbajul de specialitate;
- caracterizeze i s fac distincie ntre bugetul public naional, bugetul de stat, bugetul
local,bugetul unitilor administrativ-teritoriale, bugetul fondurilor cu destinaie special
.a.;
- prezinte principiile bugetare i s identifice autoritile cu competene i responsabiliti
n domeniul bugetar;
- enumere i s descrie etapele procesului bugetar n Romnia;
- dezvolte principalele metode clasice i moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari;
- evidenieze trsturile, destinaia, rolul i elementele tehnice ale mprumuturilor de stat;
- defineasc operaiunile prilejuite de mprumuturile de stat;
- rezolve aplicaiile practice ce vizeaz deficitul bugetar, mprumuturile publice i datoria
public intern i extern;
- analizeze modul de gestionare al datoriei publice i s foloseasc indicatorii privind
datoria public pentru studiul n dinamic al datoriei publice totale (interne i externe);
- argumenteze necesitatea existenei trezoreriei publice, funciile pe care le ndeplinete
aceasta, dar i rolul n domeniul ncasrii veniturilor i plii cheltuielilor.
Resurse i mijloace de lucru
Parcurgerea unitilor de nvare nu necesit utilizarea unor mijloace sau
instrumente de lucru speciale. Cu toate acestea, poate fi util o analiz a diverilor
indicatori bugetari, pe baza datelor concrete oferite de bugetele de venituri i cheltuieli, n
acest scop fiind necesar accesul la internet. In general, cursul se va desfura prin utilizarea
metodelor clasice de predare (prezentarea tematicii cursului i a fiecrei uniti, oferirea
bibliografiei, expunerea i explicarea diverselor noiuni din cadrul unitii studiate la acel
moment, analiza unor studii de caz, rezolvarea unor aplicaii ce au la baz formule prezentate,
interpretarea rezultatelor obinute i eventual oferirea altor soluii fezabile, evaluarea
permanent a cunotinelor i abilitilor nsuite de studeni, oferirea unor rspunsuri
suplimentare studenilor ce doresc aprofundarea materialului dat spre studiu, recompensarea
celor ce particip activ la or prezena feedback-ului).
Structura cursului
Cursul Buget i trezorerie public este structurat pe 6 uniti de nvare. La
rndul su, unitile de nvare cuprind: introducere, competene conferite,
aspecte teoretice privind tematica unitii de nvare respective, exemple, reluarea unor
noiuni deja nvate de studeni n cadrul acestei discipline sau a altora, un rezumat al
7
principalelor noiuni i procese prezentate n cadrul unitii, teste de autoevaluare a
cunotinelor, i, eventual, probleme rezolvate i teme de cas.
Pentru testele de autoevaluare rspunsurile corecte sunt indicate la finalul acestora.
Toate cele 6 uniti includ cte 12 ntrebri tip gril, iar unitile 4 i 5 conin, de asemenea, i
ntrebri clasice. Pe parcursul ctorva uniti de nvare sunt indicate aplicaii propuse spre
rezolvare i teme de control (teme de cas). Rezolvarea acestora este obligatorie pentru a
obine punctajul aferent la evaluarea final. Ele vor fi predate n format electronic sau pe
suport de hrtie la ultimele dou ntlniri tutoriale sau la examenul scris.
Cerine preliminare
Pentru a putea opera cu noiunile prezentate n acest curs, studenii trebuie s
parcurg cursurile de Macroeconomie, Microeconomie i Finane Publice.
Discipline deservite
Pe baza cunotinelor dobndite n cadrul disciplinei curente, studentul va putea
aprofunda i alte discipline cum ar fi Contabilitatea Public (Gestiunea Financiar a
Instituiilor Publice).
Durata medie de studiu individual
Parcurgerea de ctre studeni a unitilor de nvare ale cursului de Buget i
trezorerie public (att aspectele teoretice ct i rezolvarea testelor de
autoevaluare i rezolvarea problemelor propuse) se poate face n 2-3 ore pentru fiecare
unitate.
Evaluarea
La sfritul semestrului, fiecare student va primi o not, care va fi format din:
nota de la un test (examen) scris, ce va conine aplicaii practice i
noiuni teoretice din materia prezentat n cadrul acestui curs; testul va
deine o pondere de 60% n nota final;
notele aferente aplicaiilor i temelor de control, realizate pe parcursul
semestrului, care vor deine o pondere de 40% n nota final.
8
Cuprins
Introducere ......................................................................................................................2
Unitatea de nvare U1. Bugetul public ..........................................................................10
U1.1. Introducere ..................................................................................................10
U1.2. Competene ..................................................................................................11
U1.3. Prezentarea noiunii i a coninutului bugetului public ...................................11
U1.4. Componentele bugetului public .....................................................................13
U1.5. Principiile bugetare ......................................................................................19
U1.6. Competene si responsabiliti n domeniul bugetar.........................................34
U1.7. Rezumat ......................................................................................................36
U1.8. Test de autoevaluare ....................................................................................38
Unitatea de nvare U2. Procesul bugetar .......................................................................42
U2.1.Introducere ...........................................................................................................42
U2.2. Competene ..................................................................................................43
U2.3. Coninutul,etapele i caracteristicile procesului bugetar .................................43
U2.4. Elaborarea proiectului de buget ....................................................................45
U2.5. Aprobarea bugetului ....................................................................................48
U2.6. Execuia bugetului ..........................................................................................51
U2.7. Incheierea execuiei bugetare i ntocmirea contului de execuie bugetar .......54
U2.8. Controlul execuiei bugetare .........................................................................55
U2.9. Aprobarea execuiei bugetare .......................................................................57
U2.10. Rezumat ....................................................................................................60
U2.11. Test de autoevaluare ...................................................................................61
Unitatea de nvare U3. Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari ........................65
U3.1. Introducere ..................................................................................................65
U3.2. Competene ..................................................................................................66
U3.3. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari ................................66
U3.4. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari ..............................68
U3.4.1. Metoda Planificare, Programare, Bugetizare ...........................................71
U3.4.2. Metoda Managementului prin obiective ...................................................73
U3.4.3. Metoda Baz bugetar zero ....................................................................73
U3.4.4. Metoda Raionalizrii Opiunilor Bugetare ..............................................75
U3.5. Incertitudine i risc n optimizarea indicatorilor bugetari ................................79
U3.6. Rezumat ........................................................................................................82
U3.7. Test de autoevaluare ....................................................................................84
Unitatea de nvare U4. Imprumuturile de stat ...............................................................88
U4.1. Introducere ..................................................................................................88
9
U4.2. Competene .................................................................................................89
U4.3. Coninutul economic al mprumutului public ..................................................89
U4.3.1. Trsturile caracteristice ale mprumuturilor de stat ................................91
U4.3.2. Destinaia i rolul mprumuturilor de stat ...............................................95
U4.4. Elementele tehnice ale mprumutului de stat ..................................................98
U4.5. Operaiunile prilejuite de mprumuturile de stat ............................................103
U4.6. Rezumat .....................................................................................................113
U4.7. Test de autoevaluare ...................................................................................116
U4.8. Tem de cas ..............................................................................................119
Unitatea de nvare U5. Datoria public .......................................................................122
U5.1. Introducere ................................................................................................122
U5.2. Competene ........................................................................................................123
U5.3. Noiuni generale privind datoria public ......................................................123
U5.4. Cadrul juridic, structura i indicatorii privind evoluia
datoriei publice interne .............126
U5.5. Conceptul de datorie public extern i coninutul acesteia ...........................130
U5.6. Factorii de influen i gestiunea datoriei externe ..........................................132
U5.7. Indicatorii privind datoria public extern ...................................................133
U5.8. Factorii care au dus la creterea datoriei externe
a rilor n curs de dezvoltare ...........................138
U5.9. Rezumat .....................................................................................................141
U5.10. Test de autoevaluare .................................................................................143
U5.11. Tem de cas ............................................................................................146
Unitatea de nvare U6. Trezoreria finanelor publice ....................................................148
U6.1. Introducere ................................................................................................148
U6.2. Competene ................................................................................................149
U6.3. Necesitatea organizrii i conducerii trezoreriei finanelor publice ................149
U6.4. Funciile trezoreriei ....................................................................................152
U6.5. Incasarea veniturilor publice prin trezorerie ................................................155
U6.6. Finanarea cheltuielilor publice prin trezorerie ............................................157
U6.7. Organizarea i efectuarea de ncasri i pli prin casieria trezoreriei ...........159
U6.8. Operaiunile de decontare ntre trezorerii
i ntre trezoreriile judeene i Banca Naional ................ 161
U6.9. Rezumat .....................................................................................................162
U6.10. Test de autoevaluare .................................................................................164
Bibliografie ...................................................................................................................168
10
Unitatea de nvare U.1. Bugetul public
Cuprins
U1.1. Introducere .........................................................................................................10
U1.2. Competene .........................................................................................................11
U1.3. Prezentarea noiunii i a coninutului bugetului public ..................................11
U1.4. Componentele bugetului public ....................................................................13
U1.5. Principiile bugetare .....................................................................................19
U1.6. Competene si responsabiliti n domeniul bugetar.........................................34
U1.7. Rezumat ......................................................................................................36
U1.8. Test de autoevaluare ....................................................................................38
U1.1. Introducere
Instituirea sistemelor bugetare este rezultatul eforturilor depuse (ndeosebi, de
burghezia aflat n ascensiune) pentru a realiza o anumit ordine n domeniul
finanelor publice. Parlamentele au fost chemate s se pronune, periodic, n legtur cu
volumul i destinaia resurselor financiare ale statului care au fost nscrise ntr-un document
denumit buget de stat.
Etimologic, cuvntul buget provine de la latinescul budge care nseamn sac sau
pung cu bani. Cuvntul a circulat n evul mediu, n Frana, sub forma bouge i
bougette iar, n Anglia, sub forma budget, semnificnd sculeul sau punga n care, de
regul, erau aduse la Parlament documentele referitoare la veniturile i cheltuielile statului.
Un astfel de document a fost ntocmit pentru prima dat, n Anglia, la nceputul secolului al
XIII-lea (1215). Pe continentul european, termenul de buget a fost utilizat, oficial, la
nceputul secolului al XIX-lea, n Frana (1806). n rile romne, cuvntul buget apare n
Regulamentele Organice, care definesc sensul termenului biudje prin nchipuirea cheltuielilor
anului viitor.
Ulterior, noiunea de buget a evoluat continuu. Motivaia politic a elaborrii sale
(instituirea controlului Parlamentului asupra activitii Guvernului) a fost completat cu cea
financiar (evitarea risipei). S-au cristalizat, n timp, reguli precise (unitatea, universalitatea,
anualitatea, specializarea creditelor, neafectarea veniturilor etc.) inspirate de ideea de a
realiza o gestiune eficient a veniturilor statului i de a nfptui echilibrul bugetar. Noile
concepii n domeniul finanelor publice, au adus profunde transformri noiunii de buget.
Tendina actual este de a lrgi noiunea tradiional de buget att n timp (buget plurianual)
ct i n spaiu (buget public naional). n acelai timp, noiunea de echilibru dobndete un
aspect mai general (echilibru economic) i mai dinamic (echilibru ciclic). Aceast evoluie se
11
resimte, n mod natural, asupra procedurii de elaborare i aprobare a bugetului, n timp ce n
legtur cu execuia i controlul bugetului transformrile sunt mai puin spectaculoase.
U1.2. Competenele unitii de nvare
Dup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- defineasc conceptul de buget;
- precizeze tipurile de sisteme bugetare i metodele de dimensionare a
indicatorilor bugetari;
- caracterizeze tipurile de sisteme bugetare utilizate n Romnia i n alte state;
- prezinte coninutul bugetului public i s descrie componentele acestuia;
- identifice i s aplice principiile bugetare;
- descrie i s analizeze competenele i responsabilitile ordonatorilor de
credite n domeniul bugetar.
Cuvinte cheie: buget public, buget de stat, bugete locale, bugetul asigurrilor sociale de stat,
buget economic, buget general consolidat.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 ore.
U1.3. Prezentarea noiunii i a coninutului bugetului public
Noiunea de buget poate fi abordat din mai multe puncte de vedere: sub aspect
formal, sub aspect juridic, sub aspect politic i ca instrument al politicii economice i sociale.
Sub aspect formal (tehnic), bugetul public reprezint documentul program n care
statul nscrie anual mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul economiei
publice. Veniturile sunt grupate dup caracterul lor (fiscal sau nefiscal) i dup sursa de
provenien, n cadrul fiecrei subdiviziuni stabilindu-se nivelul ncasrilor. Cheltuielile se
nscriu dup destinaia pe care o capt (pe domenii de activitate, ramuri sau subramuri) i
dup coninutul lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale i servicii, cheltuieli
de capital etc.) stabilindu-se nivelul acestora. Pe scurt, bugetul public reflect activitatea
privind finanele publice ale unui stat.
Sub aspect juridic, bugetul public este actul prin care se prevd i se aprob prin lege
veniturile i cheltuielile anuale ale statului i ale altor entiti de drept public. Se desprind, de
aici, urmtoarele trsturi ale bugetului public:
a) caracterul de previziune, acesta prezentndu-se ca un tablou evaluativ i comparativ
al veniturilor i cheltuielilor publice; elaborarea sa reprezint un act esenial al activitii
guvernului, bugetul fiind expresia financiar a programului de aciune al Guvernului n
domeniul economic i social;
12
b) caracterul de autorizare, acesta fiind actul prin care puterea executiv este
mputernicit de puterea legislativ s perceap anumite venituri publice i s le cheltuiasc n
acord cu prevederile legale;
c) caracterul anual, anul bugetar fiind considerat cel mai potrivit interval pentru a
previziona i urmri execuia indicatorilor bugetari.
n limbajul curent, termenii de buget, lege bugetar anual i chiar lege a finanelor
publice sunt, n general, sinonimi i substituibili. n realitate, acestea sunt noiuni distincte i
pentru acurateea nelegerii coninutului lor se impun unele precizri.
Legea finanelor publice este legea organic privind organizarea i structurarea
fluxurilor i circuitelor fiscal-bugetare care definete principalele concepte i principii cu care
se opereaz n domeniul finanelor publice. Bugetul se difereniaz de aceasta, el fiind definit
ca ansamblul de conturi care descriu, pentru un an financiar, totalitatea resurselor i
cheltuielilor statului. Aceste conturi, coninute tipologic i n legea finanelor publice, sunt
prezentate n buget, n mod detaliat, i evaluate cifric cu nivelurile lor proiectate sau efective.
Nici ntre legea bugetar anual i buget nu trebuie fcut confuzie, din mai multe
considerente: pe lng bugetul general al statului, legea poate s conin o serie de bugete
anexe, bugete cu destinaie special, conturi speciale de trezorerie etc.; apoi, pe lng
prevederile cifrice aplicabile anului bugetar respectiv, legea mai cuprinde i dispoziii cu
caracter permanent, mai ales cu caracter fiscal sau avnd o inciden financiar. Exist, de
altfel, trei categorii de legi ale finanelor (ale bugetului):
a) legea anual a finanelor sau legea bugetului iniial, votat n Parlament la nceputul
anului considerat;
b) legile rectificative ale finanelor, n numr variabil, care rectific, dac este cazul,
prevederile legii bugetului iniial;
c) legea de reglementare (regularizare) a finanelor, adoptat de Parlament dup
expirarea anului bugetar care constat execuia real a bugetului i aprob diferenele fa de
previziunile din legea bugetar iniial completat prin legile rectificative (legea de execuie a
bugetului).
Sub aspect economic, bugetul de stat reprezint relaii economice sub form bneasc
ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut n legtur cu ndeplinirea
funciilor i sarcinilor statului. El apare ca un dublu sistem de fluxuri financiare: fluxuri
financiare de mobilizare a resurselor financiare publice i fluxuri financiare de repartizare ce
se degaj n procesul de gestionare a acestor resurse. Prin intermediul bugetului, un segment
important din PIB (peste 40% n rile dezvoltate) este inclus n procesul de planificare la
nivel macroeconomic.
n perioada contemporan, bugetul a devenit un instrument privilegiat al politicii
economice, att n planul mijloacelor, ct i al realizrii anumitor finaliti politice i de
justiie social. Impozitele, taxele, alocaiile bugetare, subveniile, transferurile etc. sunt tot
13
attea instrumente, prghii de natur economico-financiar, prin care statul intervine pentru
realizarea politicii sale n diverse domenii de interes.
n practica rilor cu economie de pia, n afara bugetului de stat n forma sa clasic,
se ntocmete i un buget al economiei naionale sau buget economic. Din punct de vedere al
coninutului i valorii sale practice, bugetul economic este un inventar al tuturor resurselor
naiunii i al destinaiei lor pe anul expirat, urmat de previziuni pentru anul urmtor. Acesta nu
capt, ns, caracter de lege, prevederile sale nu devin imperative, ci servete numai ca
fundament al msurilor de intervenie a statului n economie, nglobnd ntreaga via
economic i social, att public ct i privat. Forma pe care o mbrac bugetul economic
difer de la ar la ar.
Exemple
In Marea Britanie, bugetul economic apare sub forma aa numitelor cri albe;
n Frana, mbrac forma conturilor previzionale; n S.U.A., el este elaborat de ctre
un consiliu consultativ ce funcioneaz pe lng preedinte i constituie un ghid pentru acesta
n elaborarea recomandrilor pe care le cuprinde n raportul su anual ctre Congres.
Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice
i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria economic
modern, bugetul este adesea considerat ca o variabil esenial n determinarea nivelului
produsului intern brut i nivelului ocuprii. Interpretrile referitoare la capacitile de reglare
ale politicilor bugetare sunt foarte difereniate, adesea contradictorii
2
.
Din punct de vedere politic, bugetul este utilizat ca expresie a opiunilor Guvernului n
ansamblul domeniilor care relev competenele sale (politica economic, social, educativ,
cultural, militar etc). Aceste opiuni sunt revelate prin evoluia i repartiia veniturilor i
cheltuielilor i sunt determinate de factori multipli, legai de doctrinele partidelor politice, de
atitudinea opoziiei, de fora revendicativ a diverselor grupuri de presiune, de ponderea
constrngerilor economice i politice internaionale, de influena trecutului, de fenomenele
ineriale.
U1.4. Componentele bugetului public
La nivelul unui stat se elaboreaz mai multe categorii de bugete corelate care
alctuiesc un sistem, denumit sistemul bugetar.
Sistemul bugetar difer de la un stat la altul n funcie de structura organizatoric a
acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Frana,
Belgia, Marea Britanie, Italia, Olanda, Grecia, Turcia, Romnia etc.) i de tip federal (S.U.A.,
Canada, Australia, Elveia, Germania, Austria, India, Mexic, Brazilia etc.).
2
Stoica, E.C., Curs Finane Publice, Universitatea Nicolae Titulescu, Facultatea Finane Contabilitate.
14
Statele de tip unitar au o legislaie unic i organe centrale unice ale puterii i
administraiei de stat, iar teritoriile acestora se mpart n uniti administrativ-teritoriale, la
nivelul crora funcioneaz organe ale administraiei publice centrale i locale. Structura
sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al administraiei publice centrale
i bugetele locale, care corespund unitilor administrativ-teritoriale ce poart denumiri
diferite de la stat la stat (comuna, oraul, judeul n Romnia, departamente n Frana etc.).
Statele de tip federal au o structur n trei trepte, care cuprinde: federaia, statele
membre ale federaiei (landuri, cantoane, provincii etc.) i unitile administrativ-teritoriale
proprii fiecrui stat membru al federaiei, administrate autonom. La nivelul federaiei,
funcioneaz organe supreme ale puterii i administraiei federale, care au competene att pe
plan intern (n domeniile i limitele stabilite prin constituie) ct i pe plan internaional.
Statele, provinciile sau regiunile membre ale federaiei, nu sunt subiecte de drept
internaional, neavnd competene n relaiile internaionale, dar se bucur de o anumit
autonomie intern, au parlamente i guverne proprii. Fiecare stat, provincie sau regiune
membr a federaiei se subdivide n uniti administrativ-teritoriale care sunt conduse de
organe locale ale puterii i administraiei de stat.
Corespunztor acestei structuri organizatorice, n statele de tip federal, sistemul bugetar
este organizat n trei trepte: bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor
membre ale federaiei i bugetele locale.
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile componente ale sistemului bugetar,
n fiecare stat, se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile ntre aparatul de
stat central i cel local. Aceast delimitare nu este definitiv, ci evolueaz n timp, tendina ce
se manifest fiind aceea de descentralizare i lrgire a competenelor organelor locale, dei, ca
excepie, pot aprea i fenomene inverse.
Cu toate c repartizarea cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar difer de la ar
la ar, totui, n principiu, acestea pot fi mprite n trei categorii:
a) cheltuieli care se finaneaz n totalitate din bugetele centrale (sau federale, unde
este cazul) cum ar fi cheltuielile pentru aprare, cheltuielile ce decurg din relaiile
diplomatice, cheltuielile privind datoria public extern etc.;
b) cheltuieli finanate parial din bugetele centrale i parial din bugetele locale, cum
sunt: cheltuielile pentru ntreinerea organelor puterii i administraiei de stat, procuraturii i
justiiei, cheltuielile pentru nvmnt, cheltuielile pentru sntate etc.;
c) cheltuieli care, de regul, se finaneaz din bugetele locale, cum sunt cele pentru
construcia i ntreinerea drumurilor i podurilor, construcia de locuine, transportul urban,
gospodria comunal sau cheltuielile pentru aciuni economice de importan local (industria
local, comer i servicii etc.).
15
n privina modului de repartizare a veniturilor, bugetele centrale rein, de regul,
partea cea mai mare a acestora (peste 50%). La acoperirea cheltuielilor bugetelor locale
concur:
- veniturile proprii ale bugetelor locale, fie de natur fiscal (impozite i taxe locale), fie cu
caracter nefiscal (din exploatarea ntreprinderilor i domeniilor care aparin administraiei
locale);
- cote adiionale, ce reprezint un adaos la impozitele care alimenteaz bugetele centrale i
sunt percepute n favoarea bugetului administraiei de stat locale (sistem practicat n Frana,
spre exemplu);
- sumele defalcate din impozitele ce alimenteaz bugetul administraiei centrale, ncasate
pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale n cauz (sistem practicat, n prezent, i n
Romnia);
- subveniile de echilibrare primite de bugetele locale de la bugetul administraiei centrale
sau alte bugete ierarhic superioare;
- mprumuturi publice contractate de autoritile locale prin lansarea unor titluri de
mprumut pe piaa de capital (obligaiuni) sau contractarea direct cu diferite instituii
financiare specializate.
n Romnia, sistemul bugetar este structurat, ca n orice alt stat cu caracter unitar, n
funcie de mprirea administrativ-teritorial, de nevoile de resurse la nivelul societii i
posibilitile de acoperire a acestor nevoi care se reflect n bugetul general consolidat.
Bugetul general consolidat reflect, la nivelul unui an, ansamblul veniturilor i cheltuielilor
statului i a celorlaltor entiti de drept public, cu eliminarea dublelor nregistrri ce pot s
apar ca urmare a transferurilor de resurse ntre diverse verigi ale sistemului bugetar, prin
operaiunea de consolidare.
n conformitate cu cadrul legislativ n vigoare, fiecare unitate administrativ-teritorial
(comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude) ntocmete n condiii de
autonomie, bugetul propriu aprobat de consiliul local sau judeean, dup caz.
Autonomia local, potrivit legii finanelor publice locale, este numai administrativ i
financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege.
Legea privind finanele publice
3
precizeaz faptul c gestionarea resurselor financiare
publice se realizeaz printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele
altor instituii publice cu caracter autonom, bugetele instituiilor publice finanate integral sau
parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale,
dup caz, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, bugetul
fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice, bugetele fondurilor externe
3
Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2.
16
nerambursabile i bugetele locale.
Aceste categorii de bugete sunt autonome adic au venituri i cheltuieli proprii, se
elaboreaz i se aprob distinct, iar din punct de vedere administrativ, titularii acestora au
independen deplin. Prin aceste componente, bugetul public naional are o sfer foarte
larg de cuprindere, oferind o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor i cheltuielilor
publice ale rii, oferind posibilitatea dimensionrii i comparrii, la nivelul unui an, a
veniturilor i cheltuielilor statului i ale altor instituii publice.
Bugetul de stat constituie veriga principal a sistemului nostru bugetar, este elaborat i
administrat de Guvern i aprobat prin lege de Parlament. El include n structura sa peste 50 de
bugete aparinnd unor instituii i organe centrale ale puterii i administraiei de stat
(Preedinia Romniei, Senat, Camera Deputailor, Secretariatul General al Guvernului,
Curtea Suprem de Justiie, ministere, Academia Romniei i alte instituii publice care nu au
organe ierarhic superioare).
Veniturile ce alimenteaz bugetul de stat sunt evideniate pe surse de provenien,
fiind grupate n venituri curente (fiscale i nefiscale) i venituri din capital. n cadrul acestora,
preponderente sunt veniturile fiscale (impozite directe i indirecte). Cele mai importante
impozite ce alimenteaz bugetul de stat sunt: impozitul pe profitul agenilor economici de
interes naional, impozitul pe salarii, taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale.
Din bugetul de stat se finaneaz, n principal, cea mai mare parte a aciunilor social-
culturale, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, autoritatea public, aciunile i obiectivele
economice n ramuri i domenii cu importan strategic, realizarea programelor de cercetare
tiinific, asigurarea proteciei i refacerea mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de
protecie social a populaiei .a.
Rolul bugetului de stat decurge din calitatea acestuia de instrument prin care se
realizeaz alocarea i redistribuirea resurselor i care prezint utilitate n procesul reglrii
activitii economice i sociale. Funcia de alocare a bugetului reiese din natura statului, care
n mod tradiional i asum sarcina finanrii serviciilor publice. Funcia de redistribuire a
bugetului statului este pus n eviden tocmai de natura lui specific, respectiv aceea de
instrument ce reflect relaii de mobilizare a resurselor i de repartizare a acestora pentru
finanarea unor activiti i aciuni determinate expres. Rolul de reglare a vieii economice
decurge din importana bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflect
politica economic promovat de Guvern. Prin orientrile bugetului se poate aciona asupra
economiei stimulnd sau frnnd o anumit activitate. Autoritile publice pot aciona, n
acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor i soldului bugetar
4
.
4
Stoica, E.C., Curs Finane Publice, Universitatea Nicolae Titulescu, Facultatea Finane-Contabilitate, p.143-
146.
17
Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate ju-
ridic i sunt elaborate autonom, fapt ce stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i
satisfacerea cerinelor sociale locale. Ele cuprind bugetele unitilor administrativ-teritoriale
care au personalitate juridic (comune, orae, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureti,
judee). Delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege. n
Romnia, nu funcioneaz regiunea, ca nivel organizatoric separat al administraiei publice.
i aceste bugete se ntocmesc ca bugete autonome, avndu-se n vedere, ndeosebi,
veniturile proprii, posibil de mobilizat i eventualele transferuri (subvenii, sume defalcate) de
la bugetul de stat. Elaborarea lor se efectueaz la nivelul fiecrei subuniti administrativ-
teritoriale, cu sprijinul organelor de specialitate, iar aprobarea acestora este de competena
organelor locale ale puterii de stat (consiliile locale). Cnd sunt necesare transferuri de
echilibrare, definitivarea proiectelor bugetelor locale se face dup discutarea acestora cu
Ministerul Finanelor Publice (MFP).
Cea mai mare parte a veniturilor proprii aparinnd bugetelor locale au caracter fiscal.
Principalele impozite i taxe afectate prin lege bugetelor locale sunt: impozitul pe profitul
agenilor economici de importan local, impozitul pe veniturile liber-profesionitilor,
meseriailor i al altor persoane fizice independente i asociaii familiale, impozitul pe cldiri,
impozitul pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport, taxa pentru folosirea terenurilor
proprietate de stat, impozitul pe spectacole etc.
Fiecare comun, ora, jude, respectiv municipiul Bucureti i sector al municipiului
Bucureti ntocmete bugetul local care cuprinde veniturile i cheltuielile publice locale
reglementate prin lege. Unitile administrativ-teritoriale i dimensioneaz cheltuielile n
raport cu nevoile proprii, n corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe i
celelalte venituri stabilite de legea bugetar, efectund controlul asupra modului de utilizare a
fondurilor alocate.
Din bugetele locale se finaneaz: cheltuielile pentru ntreinerea autoritilor executive
locale, unele cheltuieli pentru nvmntul preuniversitar (ntreinere i reparaii, racordri la
reeaua de gaze naturale i alimentri cu ap), unele cheltuieli pentru sntate (activitatea
creelor), majoritatea cheltuielilor n domeniul culturii (activitatea bibliotecilor publice,
muzeelor, caselor de cultur, instituii muzicale etc.), cheltuielile pentru gospodria comunal
(iluminat public, salubritate, canalizare, alimentri cu ap, gaze naturale, energie termic etc.),
unele aciuni economice de importan local (transportul n comun, combaterea bolilor i
duntorilor n agricultur .a.).
Rezultatele execuiei bugetelor locale, reprezentnd excedente, rmn la dispoziia
acestor uniti sub forma fondurilor de tezaur i a fondurilor de rezerv. Autonomia
stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale.
Bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete distinct de bugetul de stat i se
aprob de Parlament prin lege separat. El este elaborat, gestionat i administrat de Ministerul
18
Muncii, Familiei i Proteciei Sociale. Bugetele celorlaltor organe autonome de asigurri
sociale se aprob de organele de conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei i
Proteciei Sociale i al Ministerului Finanelor Publice.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este planul financiar anual care reflect
constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor,
salariailor i membrilor de familie. Veniturile ce sunt cuprinse n acest buget nu pot fi
utilizate pentru alte cheltuieli bugetare dect cele pentru care sunt repartizate prin prevederile
bugetului respectiv. El este format din bugetele pentru realizarea asigurrilor sociale de la
nivelul direciilor de munc i protecie social judeene i direcia general a municipiului
Bucureti i din bugetul asigurrilor sociale, elaborat de organele de resort din Ministerul
Muncii, Familiei i Proteciei Sociale, care cuprinde veniturile i cheltuielile cu caracter
centralizat.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este alimentat din contribuia pentru asigurrile
sociale pltit de angajatori, contribuia celor care beneficiaz de bilete de tratament balnear i
de odihn, contribuia salariailor pentru pensia suplimentar i alte venituri. Cheltuielile
acestui buget vizeaz protecia cetenilor i mbrac forma pensiilor, trimiterilor la tratament
balnear i odihn, indemnizaiilor i ajutoarelor de asigurri sociale.
Bugetele fondurilor speciale vizeaz rezolvarea unor probleme de natur economic
i social aprute n economie i sunt alimentate din resurse special afectate acestor scopuri,
prin instituirea unor prelevri obligatorii pe baza unor legi speciale. Utilizarea lor a devenit o
practic curent n perioada de tranziie, prin ele tranzitnd circa 20% din veniturile financiare
publice. Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie n afara bugetului de stat,
iar bugetele acestora se aprob ca anexe la Legea bugetului de stat. Veniturile i cheltuielile
fondurilor speciale au destinaii clar precizate prin legi speciale. Cele mai importante fonduri
speciale utilizate la noi sunt: Fondul de omaj, Fondul de risc i accident pentru protecia
persoanelor handicapate, Fondul special pentru sntate, Fondul special pentru asigurri de
sntate, Fondul special pentru modernizarea drumurilor publice, Fondul special pentru
modernizarea sistemului energetic etc.
Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul n care sunt nscrise veniturile
i cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfurat de aceasta n scopul ndeplinirii
funciilor sale.
Bugetele instituiilor publice autonome includ veniturile i cheltuielile instituiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public.
Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial de la bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale includ veniturile i
cheltuielile instituiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de
drept public i care primesc subvenii de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat
i bugetele fondurilor speciale n completarea fondurilor proprii.
19
Bugetul instituiilor publice finanate integral din venituri proprii reprezint
documentul n care sunt prevzute i aprobate anual veniturile i cheltuielile instituiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public. Veniturile
proprii provin din chirii, organizarea de manifestri culturale i sportive, concursuri artistice,
publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau
anexe, prestri de servicii i altele asemenea.
Bugetele fondurilor provenite din credite externe reprezint documentul n care sunt
prevzute i aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat i a cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice.
Bugetele fondurilor externe nerambursabile reprezint documentul n care sunt pre-
vzute i aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie
rambursate.
S ne reamintim...
Bugetul de stat se prezint ca un act de previziune administrativ i, n acelai
timp, este un tablou comparativ al veniturilor i cheltuielilor publice aferente
perioadei la care se refer. Astfel, bugetul trebuie s reflecte ct mai real posibil
resursele ce pot fi mobilizate i destinaia acestora, s permit compararea la finele
exerciiului bugetar a veniturilor ncasate i a cheltuielilor efectuate i s ofere posibilitatea
analizrii veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe destinaii.
U1.5. Principiile bugetare
Principiile bugetare ce rspund cerinelor de organizare a unei gestiuni clare i
riguroase a finanelor publice, precum i celor de facilitare a procesului de autorizare i
control al Parlamentului asupra activitii Guvernului sunt pricipiile clasice, formulate nc
din secolul al XlX-lea: unitatea, universalitatea, anualitatea i specializarea bugetar. Modul
de aplicare n practic a acestor principii bugetare difer att de la o ar la alta, n funcie de
gradul de dezvoltare a economiei i de implicare a statului n viaa economico-social, de
stadiul de democratizare, de tradiiile sociale i culturale, ct i de la o perioad la alta n
cadrul aceluiai stat. Astfel, se apreciaz c ele au fost respectate destul de strict n perioada
liberal, ns odat cu creterea interveniei statului n economie, unele dintre ele au fost
reconsiderate, acceptndu-se o serie de excepii i adaptri la noile condiii.
Principiile bugetare n statele cu economie de pia definesc: modul de reflectare a
veniturilor i cheltuielilor publice n bugetul de stat, adic sfera de cuprindere a acestuia,
durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaz Guvernul s realizeze exerciiul bugetar,
relaia care trebuie s existe ntre veniturile i cheltuielile bugetare, informarea opiniei publice
despre sursele veniturilor i destinaia acestora.
20
In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca i n practica financiar a
statelor, sunt ntlnite urmtoarele principii ale procedurii bugetare
5
:
- principiul universalitii;
- principiul publicitii;
- principiul unitii;
- principiul anualitii;
- principiul specializrii bugetare;
- principiul unitii monetare;
- principiul echilibrului bugetar.
a) Principiul universalitii bugetului presupune ca toate veniturile i toate cheltuielile
s figureze n buget cu sume brute, totale sau globale, fr vreo compensare ntre ele.
nfptuirea acestui principiu necesit respectarea a dou reguli complementare: regula
produsului brut (noncompensrii) i regula nonafectrii veniturilor.
Regula produsului brut semnific faptul c toate veniturile i toate cheltuielile
trebuie nscrise n buget cu sumele lor brute, fr vreo compensare ntre ele, care ar conduce
la nscrierea n buget numai a soldului dintre acestea, sold care ar fi greu de interpretat. Acest
aspect este subliniat n legea finanelor publice nr. 500/2002
6
. Regula permite cunoaterea
exact i real a volumului total al veniturilor i cheltuielilor publice i a corelaiei existente
ntre anumite venituri i cheltuieli care se afl n strns conexiune. Scopul urmrit de acest
principiu este i acela de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli
i venituri proprii.
Respectarea i aplicarea strict a acestei coordonate are i unele neajunsuri,
evideniind un rulaj artificial al indicatorilor bugetari; din aceste considerente s-a trecut,
treptat, de la caracterul brut al bugetelor publice la bugetul net, care cuprinde numai rezultatul
final al aciunilor productoare de venit i al celor generatoare de cheltuieli, ca apoi s se
ajung la bugete publice mixte: parial brute (n cea mai mare parte), parial nete i parial
afectate. In cadrul bugetelor mixte, unele poziii figureaz cu cifre totale, iar altele numai cu
soldul dintre venituri i cheltuieli.
Exemple
Intruct nu toate veniturile i cheltuielile se justific a fi nscrise n buget n
sume brute (globale), era util ca textul legii s fie completat cu cuvintele: "cu
excepiile prevzute de lege". Printre veniturile i cheltuielile ce se pot nscrie n buget numai
cu soldul, se numr:
veniturile de la ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea;
5
n conformitate cu principiile enunate n Legea finanelor publice, nr.2002/2002 i Ordonana de urgen a
Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, aprobat prin Legea nr.108/2004.
6
Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8.
21
vrsmintele de la i ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n
relaiile dintre bugetele locale i bugetul general al statului;
subveniile primite n completarea veniturilor proprii de unele instituii din sfera
nematerial (institute de cercetare tiinific, universiti, coli, spitale etc.) ce
realizeaz unele venituri pe care le rein n vederea acoperirii unei pri din
cheltuielile lor.
Mai mult, de la aceast regul complementar a principiului universalitii bugetului,
mai avem i alte excepii, precum resursele provenind din donaii, fondurile de sprijin i
reconstituirea creditelor bugetare.
Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget brut, permite analiza corelaiilor
existente ntre diferitele categorii de venituri i cheltuielile corespunztoare acestora. Astfel,
se poate aprecia faptul c, n perioada actual, bugetul de stat are mai mult caracterul unui
buget mixt. In contextul respectrii principiului autonomiei financiare, veniturile
extrabugetare sunt lsate la dispoziia entitii care le obine, pentru a le folosi direct n
conformitate cu nevoile proprii. Dac veniturile proprii sunt suficient de mari, finanarea de la
buget se realizeaz per sold", sub forma unei subvenii de completare pn la nivelul
cheltuielilor proprii; n cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter
ntmpltor, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fr a fi influenate de aceste venituri.
Conform regulii neafectrii veniturilor, cheltuielile i veniturile publice formeaz
dou blocuri separate, ansamblul veniturilor trebuind s finaneze ansamblul cheltuielilor.
Veniturile ncasate la buget se depersonalizeaz, neexistnd, n principiu, specializarea unui
anumit venit pentru acoperirea unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i a
sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. n practic, respectarea unei asemenea
reguli poate contribui la evitarea risipei (n cazul c volumul veniturilor ar depi volumul
cheltuielilor crora le sunt afectate) i la evitarea riscului efecturii incomplete a unor
cheltuieli (n caz contrar). Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar s fie afectat
pentru finanarea unor anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu exist un raport corespunztor
ntre randamentul unui venit i necesarul de fonduri pentru finanarea unei cheltuieli publice.
Astfel, dup cum am precizat, dac ncasrile din venitul cu o afectare special ar depi
suma necesar pentru finanarea aciunii respective, s-ar obine un excedent care ar incita la
risipa fondurilor disponibile. In situaia invers, dimpotriv, aciunea respectiv nu s-ar putea
realiza n bun masur, din cauza insuficienei fondurilor afectate. Totodat, aceast regul
sprijin i ideea de solidaritate naional exprimat prin buget: resursele statului sunt puse n
comun i fac obiectul unui arbitraj global care s pun n aplicare noiunea de interes general.
Exemple
Principiul universalitii, i n special regula neafectrii veniturilor, nu se aplic
cu strictee n practica financiar, abaterile de la principiul unitii bugetare
22
constituind tot attea forme de derogare de la principiul neafectrii veniturilor. De exemplu,
atunci cnd se instituie un nou impozit sau se majoreaza cuantumul unuia existent, guvernul,
pentru a atenua starea de nemulumire a contribuabililor, indic i scopul n care vor fi
utilizate ncasarile provenite din impozitul respectiv. Mai mult, n unele ri, legea admite
afectarea unor venituri chiar n cadrul bugetului ordinar.
In Romnia, existena unor fonduri cu destinaie special reflect o nclcare a acestui
principiu i prezint anumite dezavantaje din punctul de vedere al bunei gestionri a
fondurilor publice. Legea finanelor publice interzice constituirea de fonduri publice n afara
bugetului de stat. Pentru soluionarea problemelor legate de desfiinarea veniturilor i
cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat, Guvernul are sarcina ca, n
decurs de trei ani, s prezinte Parlamentului propuneri de modificare a actelor normative
respective.
b) Principiul unitii bugetare presupune ca toate veniturile i toate cheltuielile
statului s fie reflectate ntr-un singur document, dup o schem unitar de clasificare, pentru
a se asigura, n principal, utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Mai exact,
sub aspect financiar, aplicarea lui faciliteaz formarea unei imagini clare i reale asupra
situaiei de ansamblu a statului, eliminnd posibilitatea unor artificii de disimulare, aprecierea
importanei relative a diferitelor venituri i cheltuieli bugetare i evidenierea soldului general
al bugetului. Sub aspect politic, un buget unitar, ofer Parlamentului posibilitatea examinrii
i controlului politicii financiare promovate de guvern i amendrii acesteia, dac este cazul.
Din acest ultim punct de vedere, un buget unitar ofer posibilitatea organului legislativ s
examineze politica financiar a guvernului aflat la putere i s propun amendamente cu
privire la cuantumul veniturilor i cheltuielilor bugetare sau la oportunitatea, prioritatea ori
necesitatea aprobrii unor cheltuieli.
Principiul analizat presupune i ca toate veniturile reinute i utilizate n sistem
extrabugetar, sub diverse forme i denumiri, s fie introduse n bugetul de stat sau bugetele
locale, dup caz, urmnd regulile i principiile ce se aplic acestor bugete, cu excepia
bugetelor care prezint ca surs de finanare i veniturile proprii, precum i a celor pentru
constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. Veniturile i cheltuielile
Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale Fondului special al drumurilor
publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd
regulile i principiile acestui buget.
Dac n perioada liberal acest principiu a fost aplicat riguros, pe msura amplificrii
interveniei statului n viaa economic i social s-au nregistrat abateri de la acest principiu,
mai mult sau mai puin veritabile. In timp, a aprut necesitatea descentralizrii administrrii
banilor publici la nivelul localitilor, regiunilor (provinciilor) sau al altor entiti publice,
care cunoteau mai bine necesitile de satisfcut. In condiiile n care numrul tipurilor de
bugete prevzute de Legea privind finanele publice i Legea privind finanele publice locale
23
nr. 273/2006
7
, care se ntocmesc n prezent n Romnia, s-a mrit, nu se mai poate vorbi de
principiul unitii bugetare n sens clasic, asigurat prin existena unui singur document care s
reflecte veniturile i cheltuielile publice. In contextul actual, caracterizat prin existena mai
multor tipuri de bugete, principiul unitii bugetare se asigur prin aceea c resursele i
cheltuielile bugetare sunt reglementate n mod unitar prin Legea privind finanele publice,
Legea privind finanele publice locale i prin legile bugetare anuale; ele i gsesc reflectarea
n bugetul general consolidat, care este un document de fundamentare a echilibrului financiar
public la nivel macroeconomic.
Astzi, tot mai multe state ntocmesc, pe lng bugetul general sau ordinar, i alte
bugete publice cum sunt bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe,
conturile speciale de trezorerie.
Bugetele autonome sunt elaborate de colectivitile locale i de ntreprinderile publice
care au personalitate juridic (din sfera administraiei i serviciilor publice cu caracter
industrial i comercial) i au o larg autonomie funcional i bugetar (n sensul c-i
dirijeaz nengrdit cheltuielile). De regul, aceste bugete nu se bucur i de o autonomie
financiar, pentru c resursele lor proprii nu acoper cheltuielile i este necesar
subvenionarea de la bugetul de stat. Ele se aprob de consiliile locale, respectiv consiliile de
administraie ale unitilor respective nefiind supuse aprobrii Parlamentului.
Bugetele extraordinare sunt bugetele prin care se asigur finanarea unor cheltuieli
excepionale ocazionate de rzboaie, crize economice, calamiti naturale etc. i care sunt
acoperite, de regul, din venituri special constituite (impozite speciale, mprumuturi publice,
emisiune monetar etc.). Uneori, ele au servit la ascunderea dificultilor financiare cu care se
confrunt statele i a destinaiei adevrate pe care o capt resursele financiare publice.
Aceast practic a fost serios sancionat aa nct, n prezent, a disprut.
Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului dar care se anexeaz
la acesta i se voteaz, separat, de ctre Parlament. Acestea cuprind operaiile financiare ale
unor servicii ale statului cu caracter industrial sau comercial, necuprinse n bugetul general
dect cu soldul lor debitor sau creditor. Ele se coreleaz cu bugetul de stat, soldul lor pozitiv
fiind nscris la venitul bugetului de stat, iar cel negativ la cheltuieli.
Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint un venit propriu-
zis pentru buget i pli care nu au caracter definitiv. De exemplu, sumele depuse ca garanie
de funcionarii publici care gestioneaz valori publice, avansurile rambursabile acordate de
stat unor ntreprinderi particulare i decontarea acestora etc.
n practic, se evideniaz mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:
- conturile cu afectaie special ce evideniaz cheltuielile finanate pe seama unor
7
Legea privind finanele publice locale, legea nr. 273 din 29/06/2006, publicat n M.O., Partea I nr. 618 din
18/07/2006.
24
resurse special mobilizate, contrar regulii neafectrii veniturilor bugetare. Comparativ cu alte
conturi de trezorerie ele reflect operaiuni definitive;
- conturile de comer evideniaz veniturile i cheltuielile ce deriv din operaiuni cu
caracter industrial sau comercial (vnzri sau cumprri de mrfuri) efectuate cu titlul auxiliar
prin serviciile publice ale statului;
- conturile de relaii monetare descriu operaii monetare (beneficii sau pierderi)
efectuate cu guverne strine sau cu organisme internaionale (de exemplu FMI);
- conturile de reglementare cu guvernele altor ri, se deschid n baza unor acorduri
internaionale evideniind contribuia guvernelor strine la finanarea unor cheltuieli militare
sau pentru consolidarea datoriei publice externe;
- conturile de avans reflect avansul acordat de MFP unor colectiviti locale, n limita
creditelor bugetare aprobate, pn la ncasarea impozitelor locale prevzute n bugetele
respective, deci a veniturilor proprii. Cnd avansurile nu se pot rambursa, sunt transformate n
subvenii acordate bugetelor locale i se nscriu ca atare n bugetul de stat.
Exemple
conturi cu afectaie special: n Frana fondul special de investiii rutiere,
alimentat din taxa pentru produse petroliere;
conturi de comer: recepionarea i vnzarea unor mrfuri primite ca ajutor
strin, activitile productive desfurate n penitenciare, ncasri din
vnzarea bunurilor executate n ateliere colare etc.;
conturi de relaii monetare: operaiile monetare ale rii cu Fondul Monetar
Internaional (FMI).
Se apreciaz c, dac posibila divizare a bugetului n mai multe componente (buget
general, bugete anexe, conturi speciale de trezorerie) nu reprezint o veritabil abatere de la
principiul unitii bugetare, atta timp ct ele sunt regrupate n legea finanelor, limitarea
acestui principiu, este evident, n cazul practicrii bugetelor autonome i extraordinare.
n practica noastr bugetar actual, unitatea bugetar este urmrit i realizat prin
bugetul public naional, iar pluralismul bugetelor componente se manifest prin existena mai
multor bugete autonome care se elaboreaz, examineaz i adopt separat de ctre Parlament:
bugetul de stat, ca buget general, bugetul asigurrilor sociale de stat, ca buget autonom,
bugetele locale, ca bugete autonome. Totodat, n afara bugetului de stat, se constituie o serie
de fonduri speciale (fond de omaj, fond de risc i accident, fond pentru dezvoltarea
sistemului energetic, fondul pentru modernizarea drumurilor etc.) ale cror bugete se aprob
de Parlament, ca anex la bugetul de stat. Restrngerea aplicrii principiului unitii bugetare
este influenat i de autonomia financiar a unor instituii publice care i ntocmesc bugete
autonome i bugete anexe.
25
Principiul tradiional al unitii bugetare, riguros respectat n trecut, a fost adaptat
cerinelor finanelor publice moderne prin intermediul unor derogri ce faciliteaz operaiunea
de debugetizare. Debugetizarea presupune dou accepiuni: pe de o parte, trecerea de la
finanarea public la cea privat, iar pe de alt parte, semnific un proces de dezangajare a
statului prin trecerea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe i conturi
speciale de trezorerie
8
.
Debugetizarea const, aadar, n scoaterea unor cheltuieli n afara bugetului general al
statului i acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita
efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare n condiiile n care
veniturile ordinare sunt insuficiente. Operatiunea de debugetizare este folosit de Guvern i
pentru a evita controlul parlamentar, tocmai prin scoterea unor venituri i cheltuieli publice in
afara bugetului de stat.
c) Principiul anualitii bugetului este prima regul bugetar aplicat n practic i
vizeaz dou aspecte: perioada de timp pentru care se ntocmete i aprob bugetul i perioada
n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile nscrise n autorizaia dat
Guvernului de ctre Parlament. Astfel, n mod concret, principiul presupune ca veniturile i
cheltuielile bugetare s fie aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde
exerciiului bugetar i, de asemenea, ca toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n
cursul unui an bugetar n contul unui buget s aparin exerciiului corespunztor de execuie
a bugetului respectiv.
Principiul anualitii bugetului cere ca acesta s fie aprobat anual de ctre Parlament.
Aceast soluie are att o motivaie politic (eficiena controlului parlamentar asupra gestiunii
financiare a Guvernului nu poate fi real dect dac autorizarea i controlul au loc la intervale
relativ scurte de timp), ct i o motivaie tehnic (evaluarea veniturilor i cheltuielilor pe
perioade mai scurte de timp reflect mai exact posibilitile i necesitile financiare ale
statului, mai ales n condiii de instabilitate economic).
Anualitatea bugetar are unele avantaje printre care i acela c ea coincide cu ritmul
vieii economice i politice, ns, n condiiile contemporane constituie, dup unii, un cadru
prea rigid. Exist propuneri pentru elaborarea de bugete plurianuale, aducndu-se ca
argumente continuitatea serviciilor publice (care face ca bugetele succesive s aib o anumit
continuitate funcional i chiar structural) i mai ales ponderea ridicat a cheltuielilor de
investiii n totalul cheltuielilor economice, cheltuieli ce se adapteaz cu greu anualitii,
graficul de execuie al investiiilor depind, de regul, cadrul anual. Pentru concilierea
punctelor de vedere divergente, n practic, s-au adoptat diverse soluii: autorizarea
plurianual a "creditelor de angajare" pe baza unor "legi-program" i autorizarea anual a
"creditelor de pli" prin legea bugetar anual, deci o dubl autorizare (Frana), reportarea
8
Vcrel, I. & colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2000.
26
unor cheltuieli i efectuarea lor n anii urmtori (Germania), aprobarea unor cheltuieli pentru o
perioad mai mare de un an sau chiar pe timp nelimitat (S.U.A.).
Dincolo de aceste abateri de la principiul anualitii, pe plan mondial prevaleaz
soluia elaborrii i aprobrii bugetului pentru o perioad de 12 luni. Anul bugetar poate s
coincid sau nu cu anul calendaristic, acest lucru fiind influenat de factori precum caracterul
economiei, nivelul de dezvoltare al acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiie etc.
Exemple
In ri ca Austria, Belgia, Brazilia, Frana, Germania, anul bugetar coincide cu
anul calendaristic; n alte ri ca Anglia, Danemarca, Japonia, anul bugetar se
desfoar n intervalul 1 aprilie anul curent - 31 martie anul urmtor. In mod asemntor, n
Italia i Suedia, anul bugetar este cuprins ntre 1 iulie - 30 iunie, iar n S.U.A., anul bugetar se
desfoar de la 1 octombrie pn la 30 septembrie.
La ntocmirea proiectului de buget, ntr-o ar cu un pronunat caracter agricol, este
necesar a se cunoate perspectivele recoltei, deoarece resursele financiare ale statului n anul
pentru care se ntocmete bugetul depind n mare masur de veniturile realizate din
agricultur n anul de baz. De asemenea, ntr-o ar dezvoltat este necesar s se cunoasc
evoluia produciei industriale, conjunctura pe piaa intern i pe cea extern, evoluia
preurilor i a altor factori care influeneaz nivelul veniturilor i creterea economic.
In practica financiar a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetar.
In Frana, se aplic formula legilor program pentru cheltuielile ealonate pe o perioad mai
ndelungat de timp. Legea program nu are caracter obligaoriu, ci numai valoarea unei
declaraii de intenii.
n privina perioadei de execuie a bugetului, dat fiind faptul c, adesea, este inevitabil
ca unele operaiuni bugetare s se efectueze n afara perioadei pentru care s-a emis autorizaia
bugetar, n practic, s-au adoptat dou sisteme pentru execuia de cas a bugetului:
- sistemul de gestiune, care presupune ca la data expirrii anului bugetar s se ncheie
i contul de execuie al bugetului respectiv, veniturile i cheltuielile angajate, dar realizate
ulterior, urmnd a se nscrie n execuia bugetului n anul n care ele s-au realizat;
- sistemul de exerciiu, conform cruia execuia bugetului nu se ncheie la expirarea
anului bugetar, contul de execuie rmnnd deschis nc o perioad de 3-6 luni, perioad n
care funcioneaz, n paralel, dou bugete, unul pentru anul expirat i altul pentru anul n curs.
Intervalul din momentul nceperii desfurrii anului bugetar i momentul pn n care sunt
luate n considerare operaiunile bugetare poart denumirea de exerciiu bugetar (poate fi de
15-18 luni). Sistemul de exerciiu presupune ca toate veniturile i cheltuielile corespunztoare
anului respectiv s fie reflectate n ntregime n bugetul corespunztor acestui an.
Dezavantajul acestui sistem const n funcionarea n paralel a operaiunilor aparinnd de
dou bugete, cel care s-a ncheiat i cel care a nceput, nou, timp de 3-6 luni, dar acest
27
procedeu are avantajul c permite cunoaterea tuturor realizrilor aferente anului bugetar i,
implicit, posibilitatea analizrii judicioase a acestora.
Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai puin exact
deoarece nu permite cunoaterea cu precizie a realizrilor din anul bugetar ncheiat. Sistemul
de exerciiu este mai riguros, dar prezint i unele dezavantaje: funcionarea temporar a dou
bugete, ntrzierea ncheierii bugetului, temporizarea efectelor controlului.
Romnia a cunoscut o experien interesant cu privire la principiul anualitii.
Practica romn a mbriat de la nceput principiul anualitii impozitelor directe, fiind
influenat de practica francez i belgian. In practica bugetar din Romnia, anul bugetar a
nceput la diferite date. Astfel, pn n anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul
calendaristic. Dup anul 1880, anul bugetar a nceput la 1 aprilie, pentru ca din anul 1923, s
se treac din nou la 1 ianuarie ca dat a nceperii anului bugetar. La momentul actual, anul
bugetar coincide cu anul calendaristic, iar n execuia bugetului se practic sistemul de
gestiune.
Legea privind finanele publice precizeaz
9
c veniturile i cheltuielile bugetare sunt
aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde cu anul calendaristic i cu
exerciiul bugetar, adic ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie. Legea valideaz
principiul anualitii i n ceea ce privete perioada de timp n care se execut autorizaia
parlamentar. Prevederea potrivit creia toate operaiunile de ncasri i pli, efectuate n
cursul unui an bugetar, n contul unui buget, aparin exerciiului corespunztor de execuie a
bugetului respectiv, demonstreaz c, n executarea bugetului, legiuitorul a optat ferm pentru
sistemul de gestiune. Veniturile i cheltuielile aferente exerciiului bugetar ncheiat, realizate
dup 31 decembrie, se reflect n execuia bugetului aferent anului n care veniturile s-au
ncasat, iar cheltuielile s-au efectuat. Aadar, nici o perioad complementar, orict de scurt
ar fi ea, nu se admite pentru decontarea veniturilor i cheltuielilor aferente exerciiului
ncheiat.
d) Principiul echilibrului bugetar, presupune acoperirea integral a cheltuielilor
bugetare din veniturile bugetare ordinare. De altfel, principiul presupune nu numai ntocmirea
unui buget ale crui cheltuieli s fie acoperite integral din veniturile bugetare, ci i respectarea
acestui echilibru pe parcursul ntregului exerciiu bugetar. Urmarea fireasc a politicii de
militarizare a economiei naionale, a majorrii cheltuielilor pentru funcionarea aparatului de
stat, a creterii datoriei publice este nregistrarea unui dezechilibru bugetar sub forma
deficitului bugetar. Pentru acoperirea deficitului bugetar se recurge, de regul, la venituri
extraordinare care provin n principal din mprumuturi de stat.
Doctrina clasic consider acest principiu ca fiind "cheia de bolt" a finanelor publice.
n practic, doctrina clasic a cunoscut dou tendine: pe de o parte, au fost realizate echilibre
9
Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2 i art. 11.
28
artificiale prin politica de "debugetizare" a investiiilor sau politica "bugetelor extraordinare",
concepte prezentate anterior. Prin aceste procedee, are loc scoaterea unor cheltuieli n afara
bugetului i dirijarea lor ctre instituii specializate. Un exemplu n acest sens l reprezint
Frana, unde se practic transferarea unor cheltuieli pentru investiii ctre Casele de Economii.
Aceste abateri au fcut s fie pus la ndoial valoarea dogmei echilibrului bugetar,
constatndu-se c acesta a devenit puin cte puin un mit, muli economiti tinznd s susin
deficitul sistematic.
Echilibrul bugetar, respectiv egalitatea dintre veniturile i cheltuielile publice,
constituie o cerin de baz la proiectarea bugetului public naional. Dac n trecut acest
echilibru constituia o cerin major, n prezent, majoritatea statelor proiecteaz bugete
dezechilibrate, incluznd n proiect i sursele de acoperire a deficitului bugetar. Aceste surse
sunt, cel mai adesea: veniturile extraordinare ale bugetului public naional, care provin din
mprumuturi de stat, interne sau externe i emisiunea de moned fiduciar (moned hrtie).
Emisiunea de moned fiduciar peste posibilitatea de sporire a output-ului economic
are efecte negative asupra evoluiei preurilor de consum i de producie, amplificnd oferta
de bani pe pia, fr ca puterea de absorbie a acestora s creasc corespunztor. Totodat,
puterea de cumprare scade i se amplific rata inflaiei, ceea ce conduce la un dezechilibru la
nivel macroeconomic. In practic, exist ri n care echilibrul bugetar este obligatoriu (de
exemplu n Germania). Cnd se produc dezechilibre, se alctuiete un alt buget, dezechilibrat,
diferit de bugetul iniial.
Acoperirea cheltuielilor bugetare suplimentare se realizeaz prin diferite metode, cum
sunt:
- sporirea cotelor de impozit sau introducerea de impozite noi;
- emisiunea de moned hrtie;
- mprumuturile contractate pe piaa intern sau extern.
In unele ri se intocmesc bugete plurianuale, urmrindu-se echilibrarea cheltuielilor
ce depesc veniturile n perioadele de recesiune cu veniturile ce rmn disponibile n
perioadele de prosperitate. Tehnicile de echilibrare folosite sunt:
- crearea unor fonduri de rezerv din veniturile rmase disponibile;
- crearea fondului de egalizare, constituit din excedente bugetare nregistrate n
perioadele favorabile ale exercitiului bugetar. Deficitul bugetar se va acoperi prin
mprumuturi sau emisiune de hrtie moned; rambursarea mprumuturilor se va
realiza din fondul de rezerv creat;
- amortizarea alternativ - colectarea de impozite suplimentare n perioda de avnt
economic, care s fie utilizate pentru acoperirea deficitelor ce apar n perioadele de
depresiune.
29
Tehnicile expuse prezint dezavantaje, deoarece evoluia mediului economic face ca
economiile nefructificate s se deprecieze i, n plus, promoveaz ridicarea sarcinii fiscale n
perioadele de avnt, ceea ce poate s conduc la descurajarea creterii economice.
Confruntai cu dificultile realizrii echilibrului bugetar i cu fluctuaiile vieii
economice, teoreticienii au elaborat noi teorii cu privire la echilibrul bugetar: teoria
bugetelor ciclice care cunoate mai multe tehnici de echilibrare (crearea fondului de egalizare,
crearea fondului de rezerv, folosirea amortizrii alternative), teoria deficitelor sistematice, ca
mod de relansare a unei economii n stagnare, teoria impasului i altele. Dei reprezint
construcii teoretice seductoare, exist mari dificulti n aplicarea n practic a acestor teorii,
ntruct nu exist posibiliti certe de estimare a momentului declanrii crizelor economice, a
duratei i intensitii lor.
Astzi, unele ri au renunat definitiv la aplicarea n practic a principiului echilibrrii
bugetare (Suedia), altele ntocmesc un buget ordinar echilibrat i altul extraordinar deficitar
(Germania), iar altele recurg la "debugetizare" ca mijloc fictiv de asigurare a echilibrului
bugetar (Frana). n S.U.A., deficitele bugetare au devenit cronice i se apreciaz c aceasta
este o cale sigur de nviorare a economiei.
In Romnia, prin Legea Finanelor Publice este prevzut expres necesitatea realizrii
echilibrului bugetar, interzicndu-se, totodat, acoperirea cheltuielilor bugetare prin emisiunea
monetar sau finanare direct de ctre bnci. innd, ns, seama de experiena altor state n
materie bugetar i de realitile economiei romneti aflate n tranziie, legea admite i
posibilitatea administrrii unui buget deficitar.
Pentru acoperirea golurilor temporare de cas aprute n procesul execuiei bugetare,
legislaia noastr bugetar prevede urmtoarele posibiliti: utilizarea resurselor din conturile
de trezorerie ale statului; emiterea de bonuri de tezaur n anumite limite (8% din volumul total
al bugetului aprobat) i condiii (cu aprobarea Guvernului i cu rscumprarea pn la finele
anului), acordarea de mprumuturi de ctre Banca Naional n anumite limite (10% din totalul
bugetului aprobat) i condiii (cu rambursare n cel mult 6 luni).
In prezent, statele dezvoltate ale lumii soluioneaz problema deficitului bugetar
recurgnd la mprumuturi sau emisiuni monetare, la bonuri de tezaur sau operaiuni de stat sau
la vnzri de aur din rezerve de stat. Noua lege privind finanele publice nu proclam
respectarea principiului echilibrrii bugetului de stat i a celorlaltor bugete care se aprob de
Parlament ca o obligaie a autoritilor publice abilitate, nici la ntocmire i nici n execuie,
aa cum fceau legile similare anterioare. In ciuda obligaiilor expres prevzute de lege cu
privire la asigurarea echilibrului bugetar, bugetul general consolidat al Romniei a nregistrat
an de an dezechilibre ncepnd din 1992 i pn n prezent. In aceste condiii, nu este
surprinztor faptul c n Legea privind finanele publice din 2002 nu mai apare prevederea
privind obligaia respectrii principiului echilibrrii bugetului.
30
Nenscrierea n aceast din urm lege a principiului echilibrrii bugetare, alturi de
celelalte principii, nu nseamn c legiuitorul nu i-a acordat importana cuvenit, ci c acesta
a apreciat n mod realist faptul c n condiiile actuale sunt puine anse ca veniturile publice
s acopere integral cheltuielile publice indispensabile. S-a lsat n competena Parlamentului
aprobarea anual a veniturilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru a
fiecrui buget care se aprob prin lege, precum i nivelul eventualului deficit i sursele de
finanare a acestuia n fiecare an bugetar.
In execuie, Guvernul, MFP i ordonatorii de credite sunt chemai s ia msurile ce se
impun pentru asigurarea i chiar mbuntirea echilibrului aprobat:
Referindu-se la rolul Guvernului, n lege
10
se precizeaz c acesta asigur, ntre altele,
exercitarea conducerii generale a activitii executive n domeniul finanelor publice, n care
scop examineaz periodic execuia bugetar i stabilete msuri pentru meninerea sau
mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz.
Intre atribuiile MFP figureaz i aceea de a asigura monitorizarea execuiei
bugetare
11
, iar n cazul n care se constat abateri ale veniturilor i cheltuielilor de la
nivelurile autorizate, de a propune msuri pentru reglementarea situaiei. Din necesitatea de a
menine sau de a mbunti echilibrul bugetar, MFP este autorizat s blocheze sau s reduc
utilizarea unor credite bugetare constatate ca fr temei legal sau fr justificare n bugetele
ordonatorilor de credite.
Pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite
sunt mputernicii s repartizeze creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru
bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate
acestora
12
. Sunt exceptate de la aceast reinere cheltuielile de personal i cele care decurg din
obligaii internaionale.
e) Principiul specializrii bugetare semnific faptul c autorizarea parlamentar nu se
d n bloc, pentru ansamblul veniturilor i cheltuielilor bugetare, ci cu individualizarea
veniturilor pe surse de provenien i specializarea creditelor bugetare pe categorii de
cheltuieli, n raport de destinaia acestora, i n funcie de coninutul lor economic.
Punerea n aplicare a acestui principiu se realizeaz prin intermediul clasificaiei
bugetare care este o schem unitar de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare dup
anumite criterii, cele mai des utilizate fiind criteriul administrativ, criteriul economic i
criteriul funcional.
Clasificaia bugetar este un document tehnic, conceput i realizat de MFP pe baze
tiinifice, grupnd veniturile i cheltuielile ntr-o anumit ordine i dup anumite criterii, i
care arat, dup cum am mai specificat: sursele veniturilor bugetare, repartiia cheltuielilor
10
Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 18;
11
Ibidem, art. 19;
12
Ibidem, art. 21.
31
bugetare, instituiile publice prin care se realizeaz veniturile i se efectueaz cheltuielile
prevzute n buget. Clasificaia bugetar trebuie s fie ct mai simpl i ct mai clar, pentru a
putea fi neleas i de cei care nu au pregtire de specialitate.
Exemple
Unele ri (Frana
13
) utilizeaz, pe lng clasificaia economic, i o clasificaie
funcional, n care cheltuielile sunt grupate dup obiectivele urmrite de stat,
bugetul funcional avnd urmtoarea structur:
- funcii economice (industrie, energie, transporturi, construcii);
- funcii sociale (educaie, nvamnt, asisten social);
- funcii regaliene (poliie, justiie, aprare, relaii externe);
- funcii tutelare (locuine, urbanism, gospodrie comunal).
In Romnia, clasificaia bugetar tip, elaborat de MFP i publicat n Monitorul
Oficial, grupeaz veniturile i cheltuielile ntr-o anumit ordine, pe titluri, capitole,
subcapitole, articole i paragrafe, dar i aliniate, atunci cnd este necesar o i mai mare
detaliere.
Clasificaia bugetar trebuie s fie suficient de simpl, concis i clar pentru a putea fi
uor neleas i aplicat i s ofere informaii cu privire la sursa de provenien a veniturilor,
destinaia cheltuielilor, instituiile publice (ministere, departamente, servicii) prin care se
realizeaz acestea. De aemenea, ea trebuie s i permit analizarea modului de repartizare a
resurselor statului n scopuri de consum i scopuri de acumulare, cu evidenierea distinct a
sumelor alocate pentru acoperirea datoriei publice i a dobnzilor aferente acesteia. Utilizarea
ei este obligatorie pentru toate instituiile publice, att n faza de proiectare i aprobare a
bugetului, ct i n cea de execuie i ncheiere a acestuia.
1. Criteriul administrativ sau departamental presupune gruparea veniturilor i
cheltuielilor guvernamentale dup instituiile care le produc sau le consum. In cadrul
acestora, sunt evideniate veniturile i/sau cheltuielile dup alte criterii.
De exemplu, al doilea criteriu de clasificare este cel economic:
Total cheltuieli ale bugetului de stat din care:
- Ministerul Economiei i Comerului
- cheltuieli de personal
- cheltuieli materiale
- subvenii
- transferuri etc.
- cheltuieli de capital.
- Ministerul....
13
Manolescu, Ghe., Buget abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti, 1997.
32
2. Criteriul economic pune n eviden veniturile i cheltuielile ocazionate de
operaiunile curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subvenii, transferuri etc.) i
cele de capital, defalcate pe ordonatorii de credite, respectiv pe ministere coordonatoare de
activiti;
3. Criteriul funcional presupune precizarea sectoarelor vieii economico-sociale care
beneficiaz de alocri bugetare, fiind considerate de ctre autoriti ca fiind de importan
naional.
De exemplu:
Total cheltuieli din care:
- cheltuieli social-culturale
- cheltuieli cu ordinea public
- cheltuieli cu aprarea naional
- aciuni economice
- transferuri din bugetul de stat
- dobnzi aferente datoriei publice
- fond de rezerv etc.
Clasificaia economic i cea funcional prezint avantajul c permit analiza
impactului pe care prelevarea i alocarea unor fonduri publice o are sau se previzioneaz c o
va avea asupra dezvoltrii activitii unor sectoare ale vieii economico-sociale. Astfel,
resursele i destinaiile fondurilor publice devin instrumente ale politicii bugetare i, implicit,
economico-sociale, promovate de stat.
Asigurarea bunului mers al activitii bugetare a impus o anumit suplee n aplicarea
principiului specializrii, concretizat ntr-o serie de excepii de la regula general:
- transferuri de credite care nu modific natura cheltuielilor, ci numai determin
serviciul care va trebui realizat;
- viramente de credite care conduc la modificarea naturii cheltuielilor, care vor trebui
supuse unei autorizri superioare;
- credite globale destinate s acopere cheltuielile imprevizibile, accidentale sau
eventuale, precum i cheltuielile a cror detaliere nu este posibil n momentul votrii;
- fonduri speciale (secrete) la dispoziia Guvernului, repartizate pe ministere, care se
utilizeaz n afara controlului Parlamentului.
f) Principiul publicitii bugetului cere ca bugetul s fie adus la cunotina opiniei
publice, aa nct, s se asigure transparena cu privire la proveniena i modul de utilizare a
banilor publici. Bugetul statului este cunoscut prin mass-media nc din faza de proiect i din
timpul dezbaterilor parlamentare. Dup aprobarea ei, Legea privind adoptarea bugetului de
stat i contul privind ncheierea exerciiului bugetar precedent sunt publicate n Monitorul
Oficial i n culegeri legislative. Forma n care bugetul este dat publicitii trebuie s fie
simpl, clar i precis, aa nct s fie accesibil chiar i nespecialitilor. Acest deziderat nu
33
este ntotdeauna atins, datorit diversitii clasificaiilor bugetare folosite, frecventelor abateri
de la principiile bugetare, volumului i complexitii documentelor bugetare.
n Comunitatea European, bugetul su general se guverneaz, de asemenea, dup o
serie de reguli, i anume:
Alocrile nscrise n buget sunt autorizate pe durata unui exerciiu financiar. Nu se poate
nscrie n buget sau autoriza nici o cheltuial n plus fa de alocrile autorizate
14
;
Alocrile destinate aplicrii activitilor multianuale pot da natere la alocri bugetare
pentru contracte i alocri bugetare pentru pli.
Alocrile bugetare pentru contracte acoper, pentru exerciiul financiar curent, costul
total al obligaiilor juridice asumate pentru activiti a cror aplicare se extinde pe mai mult
de un exerciiu financiar.
Alocrile bugetare pentru pli acoper pn la limita sumei nregistrat n buget,
cheltuielile care rezult din executarea obligaiilor asumate n exerciiul financiar curent
i/sau n exerciiile financiare precedente
15
.
n cazul unor situaii inevitabile, extraordinare sau neprevzute, Comisia poate nainta
proiecte preliminare de suplimentare sau de rectificare a bugetului
16
.
Alocrile bugetare sunt folosite n conformitate cu principiile economiei i ale unei bune
gestionri
17
.
Aceste principii i reguli bugetare sunt reglementate prin lege, n funcie de nevoile i
caracteristicile rii/Comunitii Europene, astfel nct s asigure disciplina financiar-bugetar
i un nivel superior de management, privind elaborarea i execuia bugetelor. n contextul
integrrii europene, al Regulamentului financiar din decembrie 1977 al Uniunii Europene
aplicabil bugetului comunitar, cu modificrile i completrile ulterioare, al unor reglementri
de aliniere la acquisul comunitar aprute n domeniile convenite cu Uniunea European
restructurarea i modificarea legii privind finanele publice se justific.
Pe scurt, principiul publicitii are n vedere:
dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora;
dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii
acestora;
publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a
bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora;
mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului
bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit cruia bugetul de stat este adus la
cunotina opiniei publice, n scopul informrii cu privire la resursele preconizate de Guvern
14
Consiliul Comunitii Europene, Regulamentul financiar, 21 decembrie 1977, art. 1, alin. 2.
15
Ibidem, art.1., alin 3;
16
Ibidem, art. 1. alin 5;
17
Ibidem, art. 3.
34
i la destinaia dat banilor publici. Astfel, cu prilejul dezbaterilor parlamentare, cifrele
proiectului de buget sunt comentate nu numai n slile de edinte ale organelor legislative, ci
i n pres, la radio i televiziune.
Dup adoptarea legii cu privire la bugetul de stat, aceasta este dat publicitii, aprnd
att n publicaii oficiale (Monitor Oficial, Buletin etc.), ct i n culegeri de acte normative.
Asemntor se procedeaz i cu contul general de ncheiere a exerciiului bugetar, care este
aprobat de Parlament i dat publicitii n forma oficial. Acesta reprezint o form de control
din partea Parlamentului i a opiniei publice a modului n care a fost executat bugetul de stat
adoptat cu un an n urm. Pentru ca opinia public s se poat informa asupra situaiei
finanelor publice, bugetul de stat ar trebui s fie ntocmit ntr-o form simpl, clar i precis,
ns, practic, legea cu privire la bugetul de stat i anexele sale este voluminoas i cuprinde
dispoziii redactate ntr-un limbaj de strict specialitate, inaccesibil ceteanului de rnd.
Publicarea informaiilor cu privire la bugetul de stat este o necesitate att pe plan
intern, ct i pe plan extern, ntruct situaia finanelor publice, evoluia puterii de cumprare a
monedei naionale, alturi de dinamica produciei industriale i de creterea economic
influeneaz decisiv poziia i creditul de care se bucur un stat pe piaa internaional de
capitaluri.
U1.6. Competene i responsabiliti n domeniul bugetar
Instituia public n denumirea generic include Parlamentul, Administraia
Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, ale
autoritii publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile publice din subordine,
indiferent de modul de finanare a acestora. Instituiile publice sunt conduse de ordonatori de
credite, care se mpart n urmatoarele categorii:
Ordonatori principali de credite: minitrii, conductorii celorlaltor organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i
conductorii instituiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite pot delega
aceast calitate nlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane mputernicite n
acest scop. De exemplu, la Camera Deputailor i la Senat, ordonatorii principali de credite
sunt secretarii generali ai acestora.
Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele i
condiiile delegrii. Dup cum am precizat, n cazuri prevzute de legi speciale, ordonatorii
principali de credite sunt secretarii generali sau persoane desemnate prin aceste legi.
Conductorii instituiilor publice din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt
ordonatorii secundari sau teriari de credite. Ordonatorii principali de credite repartizeaz
creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice
ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatorii secundari sau teriari de credite, dup
caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
35
Ordonatorii secundari de credite sunt conductori ai unor instituii publice cu
personalitate juridic care repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu i
pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conducatori sunt ordonatorii teriari
de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
Ordonatorii teriari de credite au i ei personalitate juridic i utilizeaz creditele
bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le
conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile
legale.
Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare
numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de
activitatea instituiei publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ei rspund de:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate
i aprobate;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc;
e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare
asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i a execuiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a
programului de lucrri de investiii publice;
g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale.
Delimitarea precis a acestor sarcini i responsabiliti este n concordan cu
prevederile constituionale, elimin interferenele i paralelismele n procesul bugetar,
stabilete clar sarcinile ntre puterea executiv i cea legislativ n ndeplinirea obiectivelor
guvernamentale.
Referitor la definirea ordonatorilor i rspunderile acestora potrivit Legii finanelor
publice, precum i cu privire la realizarea veniturilor, facem urmtoarele remarci: realizarea
veniturilor bugetare n general este un atribut al MFP prin aparatul fiscal i trezorerie.
Ordonatorii de credite au n special atribuii privind execuia cheltuielilor, respectiv de
repartizare a creditelor ordonatorilor subordonai i de aprobare a efecturii cheltuielilor
pentru activitatea proprie. n acest context exist unele inadvertene ntre atribuiile
conductorilor instituiilor publice n calitate de ordonatori de credite, asa cum sunt definii
prin lege, i rspunderea lor privind realizarea veniturilor.
36
U1.7. Rezumat
Bugetul public reprezint o categorie fundamental a finanelor publice la
definirea creia se aplic abordrile tehnice, juridice, economice i politice.
Astfel, din punct de vedere formal sau tehnic ne intereseaz ndeosebi procesele de
pregtire i elaborare a bugetului, precum i metodele de previziune i evaluare a diverselor
categorii de venituri i cheltuieli cuprinse n buget. Din punct de vedere juridic, el reclam
studierea diverselor reguli (norme) referitoare la coninutul su, la prezentarea sa, la
adoptarea sa de ctre Parlament, la execuia i la controlul execuiei sale. Aceste norme sunt
destinate organizrii unei gestiuni contabile clare a finanelor publice i precizrii autoritii
Guvernului i Parlamentului n domeniul bugetar. Din punct de vedere economic, se remarc
faptul c fondurile care trec prin contul bugetar reprezint o pondere semnificativ din
produsul intern brut i c prin impozitele prelevate i cheltuielile efectuate, statul dispune de
instrumente privilegiate de intervenie n viaa economic i social.
Indeplinirea funciilor statului necesit, ntre altele, asigurarea unor servicii publice
indinspensabile unei societi cum ar fi: educaie, ngrijirea sntii, cultur, aprare, ordine
public. Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor
n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Structura sistemului
bugetar al fiecrei ri depinde de structura organizatoric a statului. Din acest punct de
vedere, statele pot fi de tip unitar (ca de exemplu, Frana, Olanda, Italia, Grecia, Turcia,
Romnia etc.) i de tip federal (S.U.A., Canada, Germania, Elveia, Austria, India, Mexic,
Brazilia, .a.). Structura sistemului bugetar n aceste state cuprinde dou trepte (niveluri): un
buget al administraiei centrale de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu
personalitate juridic (bugetele locale).
Statele de tip federal au o structur organizatoric care include: federaia, statele
(provincii, landuri, cantoane) membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale
proprii fiecrui stat membru al federaiei, administrate autonom. n cazul statelor federale,
structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor sau
regiunilor membre ale federaiei i bugetele locale.
Bugetul public trebuie s reflecte n mod real veniturile statului posibil de realizat i
cheltuielile aferente perioadei la care se refer (an bugetar, an fiscal). El este construit innd
seama de unele principii, care difer de la o ara la alta, n funcie de gradul de dezvoltare a
economiei i de implicarea statului n viaa economico-social, de stadiul de democratizare, de
tradiiile sociale i culturale etc.
In teoria i practica finanelor publice sunt recunoscute i aplicate o serie de principii
bugetare.
Respectarea principiului universalitatii permite cunoaterea i controlul sumelor
exacte a veniturilor i cheltuielilor publice. Bugetul ntocmit cu respectarea principiului
universalitii poart denumirea de buget brut i presupune ca veniturile s fie nscrise n
37
buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor total, iar nu cu soldul dintre acestea.
Scopul urmrit de acest principiu este acela de a facilita controlul financiar, interzicnd
compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii.
n ceea ce privete neafectarea veniturilor bugetare, atunci cnd sunt colectate n
sistemul bugetar public, cu anumite destinaii, principiul stipuleaz c veniturile publice
ncasate trebuie s se depersonalizeze pentru a servi la acoperirea cheltuielilor bugetare,
privite n ansamblul lor.
Potrivit principiului unitii bugetare, att veniturile, ct i cheltuielile bugetare se
nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea
fondurilor publice. In practic, principiul se respect parial, cci concomitent cu bugetul de
stat sunt ntocmite i alte bugete: bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe i
conturile speciale ale trezoreriei.
Conturile speciale de trezorerie cuprind ncasrile i plile care nu au un caracter
definitiv pentru bugetul de stat. In practic exist mai multe categorii de conturi speciale de
trezorerie:
- conturi cu afectaie special care evideniaz cheltuieli cu caracter definitiv, acoperite pe
seama anumitor resurse;
- conturi de comer, care evideniaz operaiuni cu caracter industrial sau comercial -
vnzri sau cumprri de mrfuri - efectuate de unele ntreprinderi publice;
- conturi de operaii monetare, care nregistreaz beneficiile sau pierderile din operaiuni
ocazionate de relaiile cu organismele internaionale.
- conturi de avans, care evideniaz avansul acordat de MFP bugetelor locale pn la
obinerea de ctre acestea a veniturilor proprii.
Anualitatea bugetar este principiul bugetar potrivit cruia perioada de timp pentru
care se ntocmete i n care se execut bugetul de stat este de un an.
In practica statelor, anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Inceputul
anului bugetar n rile n care acesta nu coincide cu anul calendaristic este determinat de
factori de natur economic, de tradiie, de regimul de lucru al Parlamentului.
Acest principiu se refer la obligaia Guvernului de a ntocmi i prezenta
Parlamentului proiectul de buget anual, precum i la efectuarea prelevrilor veniturilor statului
i realizarea cheltuielilor bugetare n perioada de timp de un an. In acest mod se poate exercita
eficient controlul parlamentar. Anul bugetar nu corespunde ntotdeauna anului calendaristic
(Anglia: 1 aprilie-31 martie, Italia: 1 iulie-30 iunie, S.U.A.: 1 octombrie-30 septembrie etc.).
La baza principiului anualitii bugetului stau att considerente de natur politic, dar
i de natur tehnic. Acest principiu s-a impus n prim faz din raiuni politice, deoarece
eficiena controlului parlamentului asupra gestiunii financiare a guvernului este real doar n
condiiile autorizrii efecturii de cheltuieli publice pentru perioade de timp scurte, dar i din
38
raiuni de ordin tehnic, n vederea asigurrii condiiilor necesare pentru evaluarea alocaiilor
bugetare ct mai aproape de realitate.
Execuia prevederilor nscrise n buget, att la cheltuieli, ct i la venituri, nu se
ncheie ntotdeauna la data expirrii anului bugetar. In aceast situaie, rile au adoptat dou
feluri de sisteme:
- sistem de gestiune, care presupune nchiderea automat a bugetului la data expirrii,
veniturile i cheltuielile angajate, dar neefectuate, nscriindu-se n contul anului bugetar
urmtor. Sistemul prezint dezavantajul c nu permite cunoaterea exact a realizrilor
din anul bugetar ce s-a ncheiat;
- sistem de exerciiu, care permite desfurarea veniturilor i cheltuielilor aferente unui an
bugetar pe o anumit perioad dup ce acesta s-a ncheiat (3-6 luni).
O importan deosebit o are i principiul echilibrului bugetar care se refer la faptul
c bugetul public trebuie s fie echilibrat, adic veniturile publice s acopere integral
cheltuielile publice.
Specializarea bugetar este principiul bugetar potrivit cruia, veniturile bugetare
trebuie s fie aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare pe
categorii de destinaii i obiective. In scopul realizrii acestei cerine i pentru a se oferi
Parlamentului o imagine ct mai clar asupra bugetului de stat, veniturile i cheltuielile au
fost grupate dup o anumit schem, lund astfel natere clasificaia bugetar. Veniturile i
cheltuielile care se nscriu n bugetul administraiei centrale de stat se grupeaz n: venituri i
cheltuieli ordinare i extraordinare, cheltuieli curente i de capital, cu specificitatea naturii
veniturilor i cheltuielilor i detalierea acestora pe baza clasificaiei bugetare.
U1.8. Test de autoevaluare a cunotinelor
1. Care dintre urmtoarele trsturi nu sunt caracteristice bugetului de stat?
a. bugetul de stat poate funciona cu excedent;
b. bugetul de stat poate funciona cu deficit;
c. este un act de previziuni;
d. este un act prin care puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s
cheltuiasc i s perceap venituri n acord cu prevederile legale;
e. este un act bianual.
2. Ce se ntelege prin buget public consolidat?
a. resursele i cheltuielile bugetului de stat;
b. resursele i cheltueilile bugetului de stat, asigurrilor sociale de stat, fondurilor
speciale, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului i ale bugetelor altor
instituii publice cu caracter autonom, cumulate la nivel naional, din care se
39
elimin transferurile dintre bugete;
c. resursele i cheltuielile bugetului de stat, asigurrilor sociale de stat, fondurilor
speciale, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului i ale bugetelor altor
instituii publice cu caracter autonom;
d. resursele i cheltuielile bugetului de stat, asigurrilor speciale, fondurilor speciale,
bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului i ale bugetelor altor instituii
publice cu caracter autonom, cumulate la nivel naional;
e. niciuna dintre variantele menionate.
3. Stabilirea i meninerea unui echilibru ntre cheltuielile publice i veniturile
publice poart denumirea de:
a. bugetul asigurrilor sociale;
b. bugetele locale;
c. bugetul public;
d. bugetul fondurilor speciale;
e. bugetul trezoreriei publice.
4. La ce se refer principiul anualitii bugetului de stat:
a. la prezentarea bugetului ntr-un singur document;
b. la perioada n care au loc ntocmirea i aprobarea bugetului de stat;
c. la nscrierea veniturilor i cheltuielilor n acelai document n sume globale;
d. la clasificarea i repartizarea indicatorilor financiari n funcie de anumite elemente;
e. la perioada n care are loc execuia veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat.
5. Care din urmtoarele bugete nu reprezint o component a bugetului public:
a. Bugetele locale;
b. Bugetul asigurrilor sociale de stat;
c. Bugetul de stat;
d. Bugetul asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil;
e. Bugetele fondurilor speciale.
6. Care din urmtoarele impozite i taxe nu alimenteaz bugetul de stat al
Romniei:
a. taxa pe valoarea adugat;
b. accizele;
c. impozitul pe spectacole;
d. impozitul pe profitul agenilor economici de interes naional;
e. taxele vamale de import.
7. Care din urmtoarele impozite i taxe sunt afectate prin lege bugetelor locale n
Romnia:
a. taxele vamale;
40
b. impozitul pe veniturile liber-profesionitilor, meseriailor i altor persoane fizice
independente i asociaii familiale;
c. taxa pe valoarea adugat;
d. accizele;
e. monopolurile fiscale.
8. La baza elaborrii i execuiei bugetului de stat, bugetelor locale i bugetelor
asigurrilor sociale de stat stau urmtoarele principii:
a. universalitii, unitii, anualitii, noncompensrii, echilibrului, publicitii;
b. universalitii, anualitii, unicitii, echilibrului, specializrii, publicitii;
c. unitii, universalitii, anualitii, specializrii, echilibrului, publicitii;
d. anualitii, unitii, universalitii, nonafectrii, echilibrului, publicitii;
e. unitii, universalitii, echilibrului, realitii, anualitii, publicitii.
9. Care dintre urmtoarele acte i fapte sunt interzise ordonatorilor de credite:
a. realizarea veniturilor;
b. schimbarea destinaiei creditelor bugetare, angajarea de cheltuieli i efectuarea de
pli fr baz legal;
c. folosirea eficient a sumelor primite de la bugetul de stat;
d. utilizarea creditelor bugetare ce le-au fost repartizate;
e. organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de
seam contabile asupra execuiei bugetare.
10. Care dintre urmtoarele afirmaii sunt adevrate: Ordonatorii teriari de
credite...:
a. repartizeaz creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale i al fondurilor speciale, pe unitile ierarhic inferioare, n funcie de
sarcinile acestora i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu;
b. rspund de integritatea bunurilor ncredinate unitii pe care o conduc;
c. utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru unitile pe care
le conduc;
d. aprob efectuarea creditelor din bugetele proprii i a celor din bugetele fondurilor
speciale;
e. rspund de realizarea veniturilor.
11. Echilibrul bugetar reprezint:
a. asigurarea efecturii cheltuielilor unui stat din veniturile sale curente;
b. echilibrarea cu deficitele nregistrate n perioada unei guvernri;
c. acoperirea integral a deficitului bugetului de stat din resursele interne;
d. egalitatea veniturilor i cheltuielilor unui ordonator principal de credite;
e. acoperirea integral a deficitului bugetar din resurse externe.
41
12. Orice act prin care o autoritate competent afecteaz fonduri publice unei
anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate, poart denumirea de:
a. articol bugetar;
b. angajament legal;
c. autorizare bugetar;
d. angajament bugetar;
e. autorizaie legal.
Rspunsuri:
Gril Rspuns Gril Rspuns Gril Rspuns
1. e 5. D 9. b
2. b 6. C 10. b, c, e
3. c 7. B 11. c
4. b, e 8. C 12. d
42
Unitatea de nvare U2. Procesul bugetar
Cuprins
U2.1. Introducere .................................................................................................42
U2.2. Competene ..........................................................................................................43
U2.3. Coninutul,etapele i caracteristicile procesului bugetar .................................43
U2.4. Elaborarea proiectului de buget ....................................................................45
U2.5 Aprobarea bugetului .....................................................................................48
U2.6. Execuia bugetului ........................................................................................51
U2.7. Incheierea execuiei bugetare i ntocmirea contului de execuie bugetar ........54
U2.8. Controlul execuiei bugetare .........................................................................55
U2.9. Aprobarea execuiei bugetare .......................................................................57
U2.10. Rezumat ....................................................................................................60
U2.11. Test de autoevaluare ..................................................................................61
U2.1. Introducere
Sub aspectul coninutului, procesul bugetar reprezint ansamblul aciunilor i
msurilor ntreprinse de instituiile abilitate ale statului n scopul concretizrii
politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamental. Optnd, n cadrul politicii
economico-financiare, pentru un anumit volum i structur de bunuri i servicii publice
(educaie, ngrijirea sntii, cultur, aprare, ordine public etc.), distribuite prin reeaua
instituiilor guvernamentale, autoritatea de stat este mputernicit, prin Constitutia rii i
sistemul de legi specifice, s procedeze la punerea n micare a complexului mecanism de
producere i distribuire a bunurilor i serviciilor necesare cetenilor.
Derularea procesului bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i
alocarea lor n scopul furnizrii ctre populaie a bunurilor i serviciilor publice.
Instrumentul n care i gsesc reflectarea toate resursele financiare publice i
cheltuielile publice l constituie bugetul general consolidat. Pentru ca acest complex sistem
de bugete s devin operaional, este necesar, ca o premis esenial, elaborarea politicii
financiare a guvernului pentru o anumit perioad. Se impune, deci, existena cadrului
juridic care s reglementeze, pe de o parte, categoriile i nivelurile impozitelor, taxelor i
contribuiilor percepute de la persoanele fizice i juridice, iar, pe de alt parte, destinaiile
spre care pot fi orientate alocaiile bugetare n vederea furnizrii de bunuri i servicii
publice.
Deosebit de important pentru armonizarea alocrii i utilizarea eficient a
resurselor bugetare este elaborarea proiectului de buget n raport cu rezultatele obinute n
domeniile economico-sociale finanate de la buget. In acest scop, este obiectiv necesar
43
structurarea cheltuielilor fiecrui minister i agenii guvernamentale pe programe specifice
atribuiilor i competenelor acestora, precum i formularea de criterii concrete de
performan, adaptate la particularitile sectoriale de activitate, pentru evaluarea eficienei,
eficacitii i economicitii programelor cu finanare bugetar i pe ansamblul bugetului.
U2.2. Competenele unitii de nvare
Dup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- identifice trsturile specifice procesului bugetar;
- enumere i s descrie fiecare etap a acestui proces;
- prezinte o serie de responsabiliti i atribuii ale diferitelor organe i instituii
ale statului n legtur cu finanele publice (Parlament, Guvern, MFP);
- analizeze modalitile de execuie a bugetelor utilizate in mai multe state;
- caracterizeze documentele de sintez ntocmite cu ocazia ncheierii execuiei
bugetelor;
- evidenieze modalitile de control n ceea ce privete utilizarea banilor publici.
Cuvinte cheie: proces bugetar, execuia veniturilor, execuia cheltuielilor, control politic,
control administrativ, control jurisdicional.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 3 ore.
U2.3. Coninutul, etapele i caracteristicile procesului bugetar
Ansamblul operaiilor privind elaborarea proiectului de buget, aprobarea
acestuia, execuia bugetului, ncheierea i aprobarea contului de execuie, precum i controlul
bugetar constituie procesul bugetar care se deruleaz ntr-un cadru constituional (legal) i
administrativ instituional, cu particulariti de la ar la ar.
Etapele consecutive ale procesului bugetar se refer la:
elaborarea proiectului de buget;
aprobarea bugetului;
execuia bugetului;
controlul execuiei bugetului;
raportarea execuiei bugetului;
aprobarea contului general de execuie a bugetului.
Dincolo de unele particulariti, care pot exista ntr-o ar sau alta, generate de gradul
de dezvoltare a democraiei i de experiena acumulat n domeniul finanelor publice,
procesul bugetar prezint o serie de trsturi comune. Astfel, orice proces bugetar este un
proces:
44
- de decizie, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare limitate
n raport cu nevoile societii pentru bunuri i servicii publice, organele competente hotrnd
modul de distribuie a resurselor de care dispun autoritile n stat. Stabilirea destinaiilor de
alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, n prealabil, a unui proces complex de
inventariere a nevoilor societii, urmat de ierarhizarea prioritilor acesteia i, n final, de
selectare a categoriilor de bunuri i servicii publice care satisfac ntr-o msur ct mai ridicat
obiectivele economico-sociale ale rii la un moment dat;
- democratic, pentru c n cursul derulrii etapelor procesului bugetar se manifest att
atributele statului de drept - ntre care cel al separaiei puterilor n stat, ct i posibilitatea
impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de ceteni care dein
majoritatea politic de decizie;
- preponderent politic, deoarece opiunea pentru un anumit tip de politic economic,
n general, de politic financiar i monetar, n special, toate reflectate n coninutul
bugetului, reprezint un act specific deciziei politice a forelor majoritare n Parlament. La
rndul lor, formaiunile politice care conduc statul reprezint, n forul legislativ al rii,
interesele economico-sociale ale anumitor grupuri de ceteni, care le-au acordat votul la
desemnarea Parlamentului. Optnd pentru un tip sau altul de politic fiscal i selectnd
anumite destinaii de alocare a resurselor bugetare, reprezentanii forelor politice care decid
asupra bugetului adopt, cu certitudine, o hotrre de ordin politic;
- cu continuitate ciclic, pentru c etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi
specifice, cu precizarea termenelor concrete de derulare i finalizare a fiecrei faze, n baza
principiilor anualitii i publicitii bugetare; procesul bugetar se desfoar ntr-o perioad
calendaristic bine determinat (n general anul bugetar), dup care procesul se reia;
- de larg impact public, cu implicaii la nivel macro i microeconomic, care se
manifest att n plan economic, ct i social. Fundamentarea bugetului se nscrie ca o
component esenial a procesului de stabilizare macroeconomic durabil, prin aceea c
soldul bugetului influeneaz, direct i indirect, att evoluia creterii economice, a nivelului
preurilor, a omajului, ct i dinamica ratei dobnzii i a soldului contului curent al balanei
de pli. Totodat, prin consecinele unei anumite opiuni de politic financiar, reflectat i n
coninutul bugetului, la nivel microeconomic, operatorii resimt influene pozitive sau negative
n activitatea lor curent. Din unghiul de analiz al domeniilor influenate de coninutul
procesului bugetar, acesta genereaz, deopotriv, efecte att n profil economic, ct i social,
deoarece elaborarea, aprobarea i executarea unui anumit tip de buget se repercurteaz direct
asupra cererii i, respectiv, ofertei agregate din economie, precum i asupra gradului de
satisfacere cu bunuri i servicii publice a nevoilor societii
18
.
18
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 542.
45
U2.4. Elaborarea proiectului de buget
Elaborarea proiectului de buget este o activitate complex la care particip
Guvernul prin MFP ca instituie cu responsabiliti eseniale n procesul bugetar, ordonatorii
de credite, organele locale ale puterii i ale administraiei de stat.
Elaborarea unor criterii de performan concrete, n raport cu specificul fiecrui sector
guvernamental, permite factorilor de decizie att eliminarea, n cea mai mare msur, a
subiectivismului i arbitrariului n alocarea resurselor bugetare, ct i aprecierea corect a
eficienei, eficacitii i economicitii, cu care sunt utilizate fondurile publice.
S ne reamintim...
Eficiena (E
f
) exprim rezultatele care se obin dintr-o activitate economico-
social prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale, financiare i umane).
Cuantificarea eficienei se poate face fie ca raport ntre efectele (rezultatele)
obinute i eforturile (cheltuielile) fcute ntr-o unitate de timp, fie invers, ceea ce,
n prima ipotez, poate fi exprimat astfel:
n care: R = rezultate (efecte) obinute
M = mijloace (eforturi) consumate
In cazul acestui model de calcul, eficiena este cu att mai mare, cu ct raportul este
mai accentuat supraunitar.
Compararea efectelor cu eforturile se face sub multiple aspecte. Astfel, efectele
obinute apar sub diferite forme de manifestare i pot fi clasificate n funcie de mai multe
criterii: dup locul apariiei pot fi directe i indirecte; dup momentul apariiei: prezente i
viitoare; dup perioada de analiz: anuale i totale; dup gradul de cuprindere: globale sau
nete; dup gradul de cunoatere: programate sau realizate. Totodat, n analiz se poate urmri
i manifestarea unor efecte conexe propagate n plan cultural, social, politic, spiritual etc.
Eficacitatea (E
T
) constituie calitatea pe care o are o aciune de a produce rezultatele
scontate. Cuantificarea eficacitii este dat de raportul dintre rezultatul (sau efortul) efectiv
nregistrat i rezultatul (sau efortul) prevzut la proiectarea unui anumit program economico-
social.
Dac eficiena este msurat prin raportul dintre efecte i eforturi sau invers,
eficacitatea reflect raporturile fie numai ntre efectele realizate fa de cele scontate, fie
numai ntre mijloacele (eforturile) consumate comparativ cu cele programate.
Determinarea eficacitii prin luarea n considerare a rezultatelor (efectelor) se face
utiliznd urmtoarea expresie: , n care: R
r
= rezultatul efectiv realizat (nregistrat)
R
p
= rezultatul prevzut
In acest caz, valoarea supraunitar a raportului reflect o situaie favorabil.
46
Determinarea eficacitii prin luarea n considerare a mijloacelor consumate
(eforturilor) se face astfel: , n care: M
r
= mijloace efectiv utilizate (consumate)
M
p
= mijloace programate a fi consumate
Un rezultat subunitar al acestui raport este de natur s confere fenomenului examinat
caracteristici pozitive.
Economicitatea (E
C
) se materializeaz n surprinderea fenomenului de reducere a
volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al
rezultatelor proiectate.
Msurarea economicitii se poate efectua utiliznd urmtoarea relaie: .
Un rezultat subunitar al expresiei conduce la aprecieri favorabile pentru evoluia
fenomenului analizat.
Examinarea retrospectiv i prospectiv a eficienei, eficacitii i economicitii
specifice fiecrui sector furnizor de bunuri i servicii publice asigur condiii att pentru
adoptarea deciziei adecvate de alocare a unor resurse bugetare limitate n scopul obinerii de
efecte economico-sociale ct mai ridicate, ct i pentru aprecierea ulterioar a calitii
gestionrii fondurilor publice de ctre fiecare entitate guvernamental
19
.
Revenind la mecanismul elaborrii proiectului de buget, trebuie subliniat faptul c se
au n vedere obiectivele programului de guvernmnt ale partidului (coaliiei de partide) aflat
la putere i analizele efectuate de MFP privind evoluia economiei, rezultatele execuiei
bugetare n perioadele precedente, factorii conjuncturali care pot genera influene asupra
indicatorilor bugetari n viitor.
Avnd n vedere complexitatea acestui proces i dificultile ce apar n realizarea
echilibrului bugetar (datorit caracterului limitat al resurselor i nelimitat al nevoilor),
elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ, laborios i ndelungat care, n principiu,
presupune parcurgerea urmtoarelor etape:
a) MFP, dup consultarea cu primul ministru, emite liniile directoare ale politicii
bugetare n anul urmtor, inclusiv nivelurile orientative de cheltuieli pentru ageniile
guvernamentale din diferite domenii de activitate;
b) conductorii ageniilor guvernamentale, care sunt n fapt "consumatorii" surselor
bugetare elaboreaz propriile propuneri de cheltuieli innd seama de sarcinile specifice
domeniului lor de activitate i orientrile primite de la MFP;
c) eventualele divergene aprute ntre ageniile guvernamentale i MFP se
soluioneaz prin analize fcute, ntr-o prim faz, la nivelul specialitilor instituiilor
19
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 544-
545.
47
respective, n a doua faz la nivelul ministrului finanelor publice i a minitrilor de resort, iar,
n ultima faz la nivelul primului-ministru sau al Guvernului.
In Romnia, derularea procesului bugetar se realizeaz, n concordan cu principiile
teoretice i practice specifice acestui domeniu de activitate, potrivit prevederilor Constituiei
Romniei i Legii privind finanele publice
20
. Prin aceast lege se stabilete un calendar
bugetar precis, care conine termene exacte pentru finalizarea fiecrei etape a elaborrii
bugetului, precum i obligaii stricte n sarcina entitilor publice cu competene pe linia
ntocmirii bugetului.
Astfel, prognoza indicatorilor macroeconomici pentru anul bugetar cruia i
corespunde proiectul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani, va fi elaborat pn la data
de 31 martie a anului curent, cu meniunea c, n msura n care realitatea o impune,
indicatorii respectivi vor fi actualizai pe parcursul derulrii procesului bugetar.
Ordonatorii principali de credite au obligaia ca, pn la data de 1 mai a fiecrui an, s
comunice MFP propunerile de modificare a veniturilor i cheltuielilor pentru bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale pentru anul viitor, fa de
anul n curs, n conformitate cu metodologia MFP. Ordonatorii vor motiva i fundamenta
cauzele care determin aceste modificri.
Consiliile locale i judeene au aceleai obligaii privind solicitarea cotelor sau sumelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat fa de anul n curs.
MFP este obligat s nainteze Guvernului obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru
anul corespunztor cruia se elaboreaz proiectul de buget, mpreun cu limitele de cheltuieli
stabilite pe ordonatorii principali de credite. Guvernul aprob obiectivele financiare i limitele
de cheltuieli pn la data de 15 mai a anului curent, iar apoi informeaz comisiile pentru buget
- finane ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i
ale politicii n domeniul finanelor publice.
Pn la data de 1 iunie a fiecrui an, MFP va transmite fiecrui ordonator principal de
credite, o scrisoare-cadru prin care se va meniona contextul macroeconomic pe baza cruia
va fi ntocmit proiectul de buget, metodologia de elaborare a acestuia, precum i limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern pentru entitatea public respectiv. In cazul n care se schimb
premisele macroeconomice, MFP supune Guvernului propunerile de modificare a limitelor de
cheltuieli iniial stabilite, care, dup aprobarea de ctre executiv, vor fi comunicate de ctre
MFP, pn la data de 1 iulie, ordonatorilor principali de credite n scopul definitivrii, de ctre
acetia, a proiectelor de buget propriu.
Proiectele de buget definitivate, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate
pentru venituri i cheltuieli, se depun la MFP pn la data de 1 august.
20
Legea privind finanele publice nr. 500/2002, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 597 din 13.VIII.2002
48
Intre limitele de cheltuieli impuse de MFP ca instituie responsabil cu elaborarea
proiectului de bugete i cererile de fonduri solicitate de minister apar, n foarte multe cazuri,
neconcordane ca urmare a faptului c solicitrile sunt superioare limitelor stabilite.
Criteriile care stau la baza procesului de conciliere privesc prioritile stabilite n
programul de guvernare pentru diferite sectoare de activitate finanate de la buget, precum i
necesitatea asigurrii stabilitii macroeconomice.
MFP, pe baza proiectelor de buget i a bugetului propriu, ntocmete proiectul
bugetului de stat, proiectul bugetului asigurrilor soicale de stat i proiectul bugetelor
fondurilor speciale, pe care le depune la Guvern pn la data de 25 septembrie.
Proiectele se prezint n Guvern, iar dup nsuirea acestora de ctre Guvern se supun
spre aprobare Parlamentului, cel mai trziu pn la data de 10 octombrie
21
.
Dup cum am specificat, proiectul de buget se analizeaz i avizeaz de ctre Guvern
i se nainteaz Parlamentului spre examinare i aprobare. Proiectul este ns nsoit i de un
set de documente care conine:
- expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului care cuprind nu
numai prevederi privind mrimea veniturilor (cu detaliere pe tipuri de surse) i cheltuielilor
bugetare (cu defalcare pe destinaii), dar i propuneri de amendare temporar a cadrului
legislativ n materie fiscal, informaii privind evoluiile economice din anul curent n plan
mondial i naional, principalele coordonate i prevederi ale politicii financiare, monetare,
valutare i comerciale, reflectate n proiectul de buget;
- anexe la proiectul de lege care prezint structura veniturilor pe diferite categorii
(impozite, taxe i surse de natur nefiscal) i a cheltuielilor bugetare pe agenii
guvernamentale n cadrul unuia sau mai multor bugete, n concordan cu formele concrete de
aplicare a principiilor unitii i specializrii bugetare n fiecare ar;
- materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget,
privind modul de fundamentare a acestuia.
U2.5. Aprobarea bugetului
Fondurile publice, reprezentnd sume virate la buget de persoane fizice sau
juridice sub form de impozite, taxe, contribuii, au la baz legi aprobate n Parlament.
Regimul de constituire i utilizare a fondurilor publice trebuie s cad sub incidena forului
legislativ, care exprim interesele cetnilor.
Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget este, aadar, de competena
Parlamentului i presupune, de regul, parcurgerea urmtoarelor etape:
prezentarea raportului pe marginea proiectului de buget n plenul Parlamentului de ctre
21
Moraru, D., Nedelescu, M., Stnescu, C., Preda, O., Finane publice, Sinteze, aplicaii, teste gril, Editura
Economic, Bucureti, 2007, p.50-51.
49
eful executivului sau de ctre ministrul finanelor publice;
examinarea proiectului n comisiile permanente ale Parlamentului (structurate, pe
domenii de acivitate, cum ar fi: educaia, cultura, ocrotirea sntii, amenajarea
teritoriului i protecia mediului, aprare i siguran naional, agricultur, industrie i
transporturi);
analiza i eventual concilierea amendamentelor (modificrilor) propuse la proiectul de
buget de comisia de specialitate a legislativului (comisia de buget-finane);
dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament;
ratificarea (promulgarea) bugetului aprobat de ctre eful statului.
Modul de desfurare a dezbaterii i aprobrii bugetului, de soluionare a divergenelor
aprute este influenat de modul de organizare a Parlamentului (unicameral sau bicameral) i
prezint particulariti de la ar la ar (de exemplu, se pot ntlni situaii n care cele dou
camere dispun de drepturi difereniate privind formularea de amandamente).
Pe parcursul dezbaterilor din Parlament, membrii acestuia, grupai n cadrul diferitelor
formaiuni politice, propun amendamente prin care ncearc satisfacerea ct mai multor
solicitri venite din partea cetenilor pe care-i reprezint i care le-au acordat votul n baza
unei anumite platforme politice electorale. n care alegtorii i-au regsit, ntr-o mai mare
msur dect n alte programe, opiunile de natur economic, social, cultural, spiritual etc.
La noi, dezbaterea i aprobarea proiectului de buget presupune parcurgerea
urmtoarelor etape:
a) examinarea proiectului de buget, a Raportului Guvernului i a proiectului Legii
bugetare de ctre Comisia de buget - finane, alte comisii interesate i de ctre
Compartimentul tehnic-legislativ al celor dou Camere. Comisiile interesate i
Compartimentul tehnic-legislativ comunic avizul lor, inclusiv amendamentele propuse,
Comisiei permanente de buget - finane;
b) Comisiile permanente de buget - finane din cele dou camere dezbat proiectele i
propunerile de amendamente i ntocmesc un Raport comun, aprobat prin vot, cuprinznd
toate propunerile de amendamente precum i propunerea motivat pentru adoptarea celor dou
proiecte (Legea bugetar i Bugetul de stat), respingerea lor sau adoptarea cu modificri;
c) Dezbaterea celor dou proiecte n edin comun a celor dou camere la care
particip i iniiatorul lor; reprezentantul Guvernului prezint constrngerile care au influenat
elaborarea bugetului i Raportul privind situaia economico-financiar i proiecia ei n anul
viitor; un raportor din partea comisiilor permanente prezint Raportul comun pe baza cruia
are loc dezbaterea general. Dac n aceast faz se cere respingerea documentelor se supune
la vot. Se trece, apoi, la cea de-a doua faz a dezbaterii - dezbaterea pe articole a proiectului
legii bugetare i a fiecrei prevederi din proiectul bugetului de stat;
d) aprobarea Legii bugetare i a Bugetului de stat, ce se efectueaz pe baza votului de
ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret;
50
e) promulgarea de ctre Preedintele Romniei a legii adoptate de Parlament.
Exemple
1) Romnia
Fundamentarea, ierarhizarea, selectarea i apobarea amendamentelor sunt procese
destul de dificile n sensul n care amendamentele unor parlamentari pot intra n contradicie
cu amendamentele formulate de ali parlamentari. De aceea, se procedeaz n trepte, i anume
mai nti se stabilesc n interiorul fiecrui partid amendamentele care se doresc a fi susinute i
apoi se ncearc aprobarea lor n plenul Parlamentului. In interiorul partidului, opiunea pentru
un anumit pachet de amendamente se face pornind de la concordana care trebuie s existe
ntre propunerile respective i politica economic a Guvernului, n cazul formaiunilor politice
aflate la putere, partidele aflate n opoziie, prin amendamentele formulate, ncercnd s
modifice tocmai politica economic a executivului, pe care o consider inadecvat pentru ar.
Totodat partidele trebuie s urmreasc, teoretic, n selectarea amndamentelor, obiectivul ca
propunerile de modificare a proiectului de buget s rspund solicitrilor pentru bunuri i
servicii publice ale ct mai multor ceteni (alegtori).
Aceast distribuire echitabil din punct de vedere social i economic a efectelor
favorabile ale bugetului trebuie asigurat n pofida faptului c unele grupuri de ceteni
dispun, prin poziia n societate, de o capacitate sporit de lobby (influenare a
parlamentarilor), cum ar fi cercurile oamenilor de afaceri, reprezentanilor diferitelor sectoare
publice, ai mass-media etc. Odat adoptat, n raport cu criteriile menionate, pachetul de
amandamente al unui partid trebuie susinut de toi parlamentarii, indiferent dac
amendamentele unora nu se regsesc n setul de propuneri stabilit de formaiunea politic
respectiv pentru a fi dezbtut n plenul Parlamentului, aceast atitudine nscriindu-se n
principiul disciplinei de partid, far de care o formaiune politic nu poate funciona.
In faza urmtoare, fiecare partid ncearc s-i impun, n cadrul dezbaterilor din
Parlament, propriile amendamente. i n acest caz are loc un proces de selecie a
amendamentelor ce pot fi aprobate, deoarece, pe de o parte, de obicei, prin influenele lor
financiare ele depesc resursele bugetare disponibile, iar, pe de alt parte, unele dintre
amendamente pot fi n contradicie cu politica Guvernului, care a elaborat proiectul de buget.
Tranarea setului de amendamente care sunt aprobate de Parlament se face prin negocieri
politice ntre partidele parlamentare, cu respectarea principiului majoritii. Astfel, partidul
sau coaliia de partide care formeaz majoritatea politic parlamentar i poate impune
propriile amendamente n mai mare msur dect partidele aflate n opoziie.
2) S.U.A.
Preedintele are obligaia legal de a prezenta proiectul de buget Congresului
(Parlamentului) n luna ianuarie, anul bugetar derulndu-se ntre 1 octombrie i 30 septembrie.
51
Comisiile permanente pe diferite domenii de activitate ale Camerei Reprezentanilor i ale
Senatului au ca termen de prezentare a rezoluiilor asupra proiectului de buget data de 15
aprilie. In urmtoarea lun, pn la 15 mai, are loc concilierea rezoluiilor n cadrul
comisiilor de buget ale celor dou camere.
Comparativ cu Senatul, Camera Reprezentanilor are competene mai reduse n
domeniul fiscal-bugetar, n sensul c aceasta poate efectua amendamente numai asupra
impozitelor federale propuse de executiv. Senatul, ns, poate opera modifcri n coninutul
proiectului de buget, att asupra veniturilor, ct i asupra cheltuielilor federale.
Cele dou camere ale Congresului S.U.A. aprob bugetul cu majoritate de voturi. In
faza ratificrii de ctre Preedinte a bugetului aprobat de forul legislativ, acesta are latitudinea
de a-l respinge, exprimndu-i astfel dreptul constituional de veto, n situaia cnd consider
c modificrile efectuate de Congres sunt contraproductive, raportat la politica economic a
administraiei rii. La rndul su, Congresul poate anula veto-ul prezidenial dac bugetul
este aprobat cu o majoritate de voturi reprezentnd dou treimi din numrul total al
parlamentarilor alei.
3) Frana
In ultimele patru decenii ale secolului trecut, rolul Parlamentului s-a caracterizat prin
prerogative mai reduse n privina deciziilor bugetare, ns, prin Legea organic referitoare la
finanele publice, intrat n vigoare n anul 2001, s-au stabilit atribuii i competene mai
substaniale forului legislativ
22
.
Se menine, ns, i n noile condiii valabilitatea principiului constituional, conform
cruia propunerile i amendamentele formulate de parlamentari sunt admise n cazul cnd
adoptarea lor ar avea drept consecin fie o diminuare a veniturilor bugetare, fie creterea
cheltuielilor publice, fr stabilirea exact a surselor de finanare a majorrii respective
23
.
U2.6. Execuia bugetului
Dup promulgarea de ctre preedinte, legea priving bugetul se public n
Monitorul Oficial i respectarea ei devine obligatorie pentru instituii, ageni economici i
populaie.
Execuia bugetului const n ansamblul operaiunilor legate de ncasarea veniturilor i
efectuarea propriu-zis a cheltuielilor, antrennd un numr mare de participani - agenii
guvernamentale, aparat fiscal, instituii financiare etc.
Execuia de cas a bugetului reprezint un complex de operaiuni privind ncasarea,
pstrarea i eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice.
22
Vcrel, I., Bugetul pe programe multianual, Editura Expert, Bucureti, 2002.
23
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 547-
549.
52
La baza execuiei de cas a bugetului este necesar delimitarea strict a atribuiilor
persoanelor care dispun de utilizarea resurselor financiare de atribuiile celor care execut
ncasarea acestora i unitatea de cas. Pentru fiecare buget (central, local) se deschide cte un
cont de unde se elibereaz resursele financiare pentru efectuarea cheltuielilor. Este interzis
efectuarea de pli direct din ncasri.
Execuia bugetar este un proces amplu i complex la care sunt antrenai un numr
foarte mare de operatori bugetari:
aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale i locale;
instituiile bugetare: ministere i alte agenii guvernamentale ordonatori
principali de credite;
instituiile publice operative: coli, spitale, muzee, teatre, uniti militare,
instane judectoreti ordonatori teriari;
uniti administrativ-teritoriale i alte entiti publice care primesc tranferuri de
la bugetul de stat.
Conducerea general a execuiei bugetului public naional este de competena
Guvernului care, prin instituiile sale componente, trebuie s demonstreze capacitatea de
administrare att a procesului de colectare a veniturilor la un nivel ct mai nalt, ct i a
procesului de utilizare eficient a alocaiilor bugetare. Rspunderea, ca organe de specialitate,
revine MFP (pentru execuia bugetului de stat) i organelor de specialitate ale administraiei
publice locale (pentru bugetele locale).
Prevederile bugetare privind veniturile reprezint limite minime de realizat; excepie
fac veniturile din mprumuturi, care constituie limite maxime de atins. Cheltuielile bugetare
aprobate prin lege reprezint limite maxime, ce nu pot fi depite. Instituiile publice care
execut bugetul au stabilite limitele de cheltuieli pe destinaii i este interzis schimbarea
destinaiilor. O astfel de aciune poart denumirea de deturnare de fonduri i se sancioneaz
prin lege.
MFP realizez monitorizarea operativ a execuiei bugetare urmrind meninerea, pe
parcursul execuiei bugetare, a raportului dintre venituri i cheltuieli n limitele aprobate prin
legea bugetar, asigurndu-se echilibrul financiar i cel monetar.
n practic se constat o difereniere a execuiei veniturilor de cea a cheltuielilor
bugetare, fiecare folosind instrumente i procedee specifice.
Pentru execuia veniturilor se parcurg urmtoarele etape:
a) aezarea, adic identificarea i evaluarea (dimensionarea) materiei impozabile a
unei persoane fizice sau juridice, care, potrivit legilor fiscale, intr sub incidena impozitrii;
b) lichidarea, prin care se stabilete cuantumul impozitului datorat de fiecare
contribuabil, n raport de materia impozabil deinut i cotele legale de impunere; pe baza
acestor date se procedeaz la deschiderea rolului fiscal al persoanei fizice sau juridice
respective, n care se nscrie suma datorat (debitul) de persoana n cauz;
53
c) emiterea titlului de percepere, adic nscrierea cuantumului impozitului ntr-un act
(dispoziie) prin care se autorizeaz ncasarea lui n contul bugetului; n practic, asemenea
documente sunt reprezentate fie de titlul de ncasare (emis atunci cnd contribuabilul i achit
din proprie iniiativ datoria), fie de ordinul de ncasare (utilizat pentru anunarea debitorului
asupra obligaiei de plat, precum i n cazul executrii silite a debitorilor care nu-i achit
datoriile ctre buget n termenul legal);
d) perceperea const n ncasarea efectiv a venitului bugetar, etap care include i
urmrirea care intervine atunci cnd contribuabilii nu-i achit la termen obligaiile fa de
buget; procedura urmririi se poate concretiza prin apelarea la executarea silit, ipotecarea
bunurilor aflate n proprietatea debitorilor, MFP fiind reprezentantul statului n litigii de
aceast natur.
Primele trei operaii, de natur administrativ, se realizeaz de organele fiscale
specializate, n timp ce ultima, care este o operaie de gestionare a banilor publici, se execut
de contabilii-ncasatori care in, de regul, de serviciul trezoreriei.
Respectarea destinaiei i a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli
bugetare impune, n execuie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare
alocaie bugetar. Astfel, execuia cheltuielilor necesit parcurgerea a mai multor etape:
a) angajarea, cnd are loc asumarea obligaiei unui organism public de a plti o sum
de bani unui ter i care izvorte dintr-un contract, hotrre judectoreasc, decizie
administrativ, prevederile unor legi nou aprute etc.; angajarea cheltuielilor bugetare este un
efect al deciziilor instituiilor componente ale Guvernului sau al unor decizii ale forului
legislativ, cum este cazul legilor adoptate pe parcursul exerciiului bugetar, prin care se
majoreaz diferite cheltuieli bugetare (salariile funcionarilor publici, pensiile, alocaiile
pentru agricultur etc.).
b) lichidarea, sau operaia prin care se constat i se recepioneaz, pe baz de acte
justificative i verificri faptice, serviciul fcut instituiei publice (furnizarea bunurilor i/sau
serviciilor contractate) i se determin suma de plat, n funcie de calitatea i cantitatea
livrrilor;
c) ordonanarea, adic emiterea unei dispoziii (ordin) de plat a unei sume de la buget
n favoarea unui ter;
d) plata - operaia de achitare propriu-zis a sumei de bani datorat de instituia
public ctre furnizori sau creditori.
Primele trei operaii sunt efectuate, pe baza avizelor serviciilor operaionale, de
conductorii instituiilor publice (ordonatori de credite bugetare) sau de ctre mputerniciii
acestora, n timp ce ultima se efectueaz de casieri sau contabili pltitori, delimitare necesar
pentru a prentmpina fraudele, risipa, delapidrile. Toi funcionarii publici participani la
fazele execuiei cheltuielilor unei instituii bugetare rspund solidar pentru calitatea i
legalitatea gestionrii banilor publici.
54
Veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, prin bugetul asigurrilor sociale
de stat, se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i
de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor.
Incasarea veniturilor cuvenite bugetului i efectuarea plilor de la buget se efectueaz
printr-o instituie specializat Trezoreria statului. In localitile n care aceasta nu are sedii,
operaiunile sunt efectuate de o banc comercial printr-o convenie privind prestarea de
servicii ncheiat ntre MFP i conducerea bncii respective.
Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin aparatul fiscal al MFP: Direciile
finanelor publice, la nivel de jude, Administraia financiar, la nivel de municipiu,
circumscripie financiar, la nivelul oraelor, percepii rurale i agenii fiscale la nivelul
comunelor.
Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat pot fi folosite, la cererea ordonatorilor
principali de credite, numai dup deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de ctre
MFP a conturilor deschise pe seama acestora la Trezoreria statului.
U2.7. ncheierea execuiei bugetare i ntocmirea contului de execuie
bugetar
Este etapa urmtoare ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor bugetare i se
concretizeaz n ntocmirea documentelor de ncheiere a exerciiului bugetar. Acesta reflect
totalitatea operaiunilor de executare a veniturilor i a cheltuielilor permind stabilirea
rezultatului execuiei bugetului la finele anului bugetar (deficitul sau excedentul bugetar).
Operaiunea prezint anumite particulariti n raport de sistemul de execuie adoptat
de fiecare ar (sistemul de exerciiu sau sistemul de gestiune).
In sistemul de exerciiu:
a) contul de execuie bugetar pe un an cuprinde toate operaiunile aferente bugetului
respectiv, chiar dac efectuarea operaiunilor este ulterioar datei care marcheaz ncheierea
anului bugetar;
b) pentru o perioad de timp funcioneaz conturi duble (unul referitor la anul bugetar
precedent i un altul referitor la anul n curs).
Conform sistemului de gestiune practicat la noi, efectele ncheierii exerciiului bugetar
sunt:
a) orice venit nencasat pn la 31 decembrie se va ncasa n contul bugetului pe anul
urmtor, n rezultatele cruia urmeaz a se reflecta;
b) orice cheltuial neefectuat se va plti numai n contul bugetului noului an, dac
acel buget va conine prevederi n acest sens.
In acest sistem, contul de execuie bugetar cuprinde numai operaiunile de ncasri ale
veniturilor i pli n contul cheltuielilor realizate efectiv, n anul bugetar respectiv, indiferent
de exerciiul bugetar la care se refer. Aadar, indiferent de operaiunile bugetare rmase
55
neefectuate n cursul unui an bugetar, ele se reflect n contul de execuie al anului urmtor,
ceea ce nseamn c acest cont, n sistemul de gestiune, cuprinde operaiuni aferente att
anului curent, ct i celui precedent.
Documentele ce se ntocmesc i se nainteaz Parlamentului spre aprobare referitoare
la ncheierea exerciiului bugetar sunt:
a) Contul general al execuiei bugetului de stat ntocmit de MFP, sub coordonarea
Guvernului pe baza drilor de seam prezentate de ordonatorii principali de credite i a
conturilor privind execuia de cas a bugetului prezentate de organele abilitate. Acesta are
aceeai structur ca i bugetul aprobat i conine la venituri date cu privire la evalurile
bugetare, drepturile constatate, ncasrile realizate i rmiele de ncasat, iar la cheltuieli
creditele aprobate iniial, creditele definitive, pli efectuate i obligaii cu termene legale pn
la 31 decembrie. Pe baza lui, se stabilete rezultatul execuiei - deficit sau excedent - i se fac
propuneri cu privire la acoperirea, respectiv plasarea acestuia. Contul general al execuiei
bugetului de stat se definitiveaz de Guvern i se depune la Parlament pn la 1 iunie a anului
urmtor, care trebuie s-l aprobe pn la 30 noiembrie a aceluiai an;
b) Contul anual al execuiei bugetului asigurrilor sociale de stat ntocmit de
Ministerul Muncii, Familiei i Solidaritii Sociale i prezentat Guvernului pn la 1 mai a
anului urmtor mpreun cu raportul de verificare i analiz al MFP. Guvernul l prezint spre
aprobare Parlamentului pn la 1 iunie, iar acesta l aprob odat cu contul de execuie a
bugetului de stat, pn la 30 noiembrie;
c) Contul general al datoriei publice se ntocmete de MFP i cuprinde operaiile
privind datoria public efectuate n ar i strintate. El se nainteaz Parlamentului ca anex
la contul de execuie a bugetului de stat, mpreun cu situaia garaniilor guvernamentale
pentru creditele interne i externe primite de alte persoane juridice;
d) Raportul public anual ntocmit de Curtea de Conturi n termen de 6 luni de la
primirea conturilor de execuie a bugetelor supuse controlului (bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, fondul de tezaur,
contul anual al datoriei publice). El cuprinde observaiile Curii i furnizeaz puterii
legislative informaii concrete cu privire la execuia bugetului public naional.
U2.8. Controlul execuiei bugetului
Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite
documentul instituiei supreme de control al finanelor publice care, n cele mai multe ri,
poart denumirea de Curte de Conturi. Aceasta este o instituie public exterioar Guvernului,
care acioneaz n mod autonom, conform legii proprii de organizare i funcionare
24
, pe lng
24
Lege privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, nr.94 din 1992, modificat i completat prin
Legea nr.77 din 2002, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.104 din 07.02.2002.
56
forul legislativ. Curtea de Conturi raporteaz Parlamentului asupra rezultatelor controalelor
efectuate, propunnd, totodat, msuri de mbuntire a unor dispoziii legale n vederea
creterii eficienei utilizrii fondurilor publice.
Execuia bugetar se poate ns realiza i prin intermediul altor organe mputernicite.
Astfel, n raport cu natura organelor care l execut, controlul poate fi politic, jurisdicional
i administrativ.
Controlul politic se exercit de Parlament att cu ocazia examinrii i aprobrii
proiectului de buget i a contului execuiei bugetare, ct i pe parcursul execuiei bugetare.
Prin votul Parlamentului asupra contului de execuie a bugetului, autoritatea executiv este
descrcat de gestiunea financiar a anului bugetar ncheiat. Guvernul are obligaia de a
prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire la mersul execuiei bugetare. Totodat,
Parlamentul, prin comisiile sale permanente sau comisii special constituite de anchet, poate
efectua aciuni de control, poate audia membrii Guvernului i orice alte persoane care
administreaz sau gestioneaz fonduri publice. Acest control este concentrat asupra modului
de respectare a autorizaiei parlamentare de ctre executiv, dar poate viza i gestionarea
fondurilor i eficiena utilizrii lor.
Controlul jurisdicional este de competena unui organ specializat (Camera sau Curtea
de Conturi) i are ca obiectiv stabilirea rspunderii juridice pentru modul n care se
administreaz i gestioneaz patrimoniul public, prin verificarea amnunit a documentelor
justificative ce au stat la baza operaiunilor. Ea d anual descrcarea de gestiune pentru
conturile contabile dac acestea sunt gsite n ordine, iar neregulile constatate sunt cuprinse n
raportul anual prezentat Parlamentului.
Controlul administrativ se exercit de ctre autoritile executive i mbrac fie forma
controlului intern, ierarhic, exercitat n cadrul ministerelor i altor agenii guvernamentale, fie
a controlului extern exercitat de organele abilitate, n spe MFP.
Astfel, la nivelul fiecrui minister i a celorlaltor organe centrale i locale ale
administraiei de stat, exist organe specializate de control asupra legalitii, oportunitii i
eficienei utilizrii fondurilor bugetare.
Dup momentul exercitrii sale, acest control poate fi preventiv, concomitent sau
posterior (postoperativ) efecturii operaiilor bugetare, controlul preventiv avnd cea mai
mare eficien deoarece poate opri derularea operaiunilor ilegale sau ineficiente.
Controlul concomitent are loc n momentul plii unei mrfi sau al unui serviciu
prestat, n timp ce controlul postoperativ are ca obiectiv principal identificarea nclcrii legii,
a neregulilor n execuia bugetului, stabilirea persoanelor vinovate i sancionarea acestora,
urmrirea recuperrii prejudiciilor aduse statului.
Curtea de Conturi efectueaz control preventiv asupra unor activiti, ns, n privina
contului de execuie bugetar, acest organism are rolul de a efectua la fiecare instituie public
controlul ulterior, viznd legalitatea i realitatea datelor cuprinse n acest document. Curtea de
57
Conturi verific eficiena, eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare, pronunndu-se
asupra modului cum au fost gestionai banii publici la nivelul fiecrei instituii i pe ansamblul
bugetului.
La ncheierea verificrilor efectuate prin structurile sale funcionale, dac nu se
constat ilegaliti i prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de
descrcare din gestiune a conductorului (ordonator de credite) al fiecrei instituii publice.
Dac se constat operaiuni ilegale generatoare de pagube materiale, acestea se recupereaz
prin organele de jurisdicie ale Curii de Conturi sau prin organele de profil din sfera puterii
judectoreti
25
.
Dup efectuarea verificrilor, Curtea de Conturi prezint Parlamentului raportul
privind controlul contului de execuie bugetar n vederea dezbaterii i aprobrii acestui cont.
Guvernul are organizat propriul su organ de control financiar preventiv i ulterior. Astfel, la
nivelul su funcioneaz un corp de control al primului ministru care, potrivit atribuiilor sale,
poate desfura aciuni de control i n domeniul execuiei bugetare. De asemenea, controlul
mai este exercitat i la nivelul Secretariatului General al Guvernului, la nivelul fiecrei agenii
guvernamentale, un loc aparte revenind MFP.
MFP exercit, n numele statului, controlul n ntreaga economie asupra modului de
achitare a obligaiilor fa de buget, asupra administrrii i utilizrii fondurilor bugetare.
Organele sale specializate de control sunt: Direcia General a Controlului Financiar de Stat
i Garda Financiar care, la nivelul judeelor, sunt reprezentate de Direcii ale controlului
financiar de stat care au n structur secii ale Grzii Financiare.
In afara controlului financiar, funcioneaz controlul politic executat de Parlament.
Acest tip de control se manifest att cu prilejul examinrii i aprobrii proiectului de buget,
ct i la aprobarea contului de execuie bugetar i pe parcursul execuiei acestuia.
U2.9. Aprobarea execuiei bugetare
Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia
specializat de control al finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere
i aprobare a acestuia. Mai nti are loc analiza raportului n comisiile permanente reunite de
buget-finane ale Parlamentului, dup care urmeaz dezbaterea, de ctre Parlament, a
proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar.
In acest sens, executivul prezint n faa Parlamentului sinteza evoluiilor economico-
financiare din anul la care se refer execuia bugetar i fatorii care au influenat evoluia
acesteia. Formaiuniel politice, prin reprezentanii lor, fac aprecieri privind calitatea gestiunii
bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Se pot avansa propuneri privind
25
Moraru, D., Nedelescu, M., Stnescu, C., Preda, O., Finane publice, Sinteze, aplicaii, teste gril, Editura
Economic, Bucureti, 2007, p.59-60.
58
modificarea unor legi n vederea creterii eficienei utilizrii banilor publici. Se trece apoi la
discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuie bugetar. In
coninutul su, pe lng articole privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce
prevederi referitoare la continuarea verificrii de ctre Curtea de Conturi a anumitor aspecte
ale execuiei bugetare i la raportarea ctre Parlament a constatrilor rezultate i a msurilor
legale aplicate.
Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie
bugetar marcheaz ncheierea etapelor componente ale procesului bugetar.
Este important de precizat faptul c durata n timp a ntregului proces bugetar prezint
unele deosebiri, de la o ar la alta. Totui, n general, lund n calcul intervalul de timp
consumat de la primele faze ale elaborrii proiectului de buget i pn la adoptarea proiectului
legii privind aprobarea contului de execuie bugetar, putem afirma c procesul referitor la
bugetul unui an calendaristic dureaz, cu aproximaie, ntre 3 ani i 3 ani i jumtate.
Exemple
Pentru ntocmirea bugetului anului 2011, de exemplu, pe etape, procesul bugetar
poate fi structurat, n timp, astfel:
- n perioada martie decembrie 2010 (10 luni) se elaboreaz i se aprob bugetul;
- n anul 2011 (12 luni) se execut bugetul;
- n perioada ianuarie iunie 2012 se ntocmete contul de execuie bugetar;
- din luna iulie 2012, pe un interval de timp cuprins ntre 6 i 12 luni, n funcie de
complexitatea exerciiului bugetar i de modul cum a fost respectat legalitatea de ctre
gestionarii bugetului, se realizeaz verificarea de ctre Curtea de Conturi a execuiei bugetare
ncepnd cu instituiile bugetare operaionale (coli, spitale, teatre, muzee, uniti militare
etc.), pn la nivelul ministerelor i altor agenii guvernamentale;
- n final, mai sunt necesare 1-2 luni pentru dezbaterea i aprobarea contului de execuie
bugetar.
Pentru exemplificarea amplorii i caracterului complex al procesului bugetar, n figura
urmtoare redm etapele acestui proces la nivelul autoritilor publice centrale din Romnia.
59
Figura 2.1. Etapele procesului bugetar la nivelul
autoritilor publice centrale din Romnia
Ministerul Finanelor
Publice (MFP)
Propune obiectivele
politicii fiscal i bugetare
mpreun cu limitele de
cheltuieli pe ordonatori
principali de credite
Guvern
Aprob
propunerile MFP
Parlament
Este informat de Guvern
asupra principalelor
orientri ale politicii
macro-economice i ale
finanelor publice
MFP
Transmite ordonatorilor principali
de credite o scrisoare-cadru
coninnd contextual
macroeconomic care st la baza
ntocmirii bugetului, metodologiile
de elaborare a acestuia i limitele
de cheltuieli aprobate de Guvern
Ordonatori principali
de credite
Elaboreaz proiectele de
buget propriu cu
ncadrarea n limitele de
cheltuieli aprobate de
Guvern
Ordonatori
principali de credite
Execuia bugetului
aprobat de Parlament
MFP
Primirea drilor de seam
contabile i elaborarea, pe
baza acestora, a contului
de execuie bugetar
Curtea de
Conturi
Verificarea
conturilor de
execuie bugetar
i transmiterea la
Parlament a
raportului
privind controlul
efectuat
MFP
Elaboreaz
proiectul legii
bugetare i al
bugetului
Guvern
Aprob
proiectul legii
bugetare i al
bugetului
Guvern
Aprobarea, pentru
supunere spre adoptare de
ctre Parlament, a contului
de execuie bugetar
Parlament
Analiza
raportului Curii
de Conturi i
adoptarea
proiectului legii
de aprobare a
contului de
execuie bugetar
Parlament
Dezbate i aprob
proiectul de lege
privind bugetul
Parlament
Primirea contului i
transmiterea acestuia
spre verificarea
Curii de Conturi
60
U2.10. Rezumat
Procesul bugetar are la baz programe privind principalii parametri
macroeconomici care condiioneaz fundamentarea proiectului de buget n corelaie
cu evoluiile din economie pentru a se asigura n mod durabil att echilibrul financiar, ct i
cel economic general. Principalii indicatori care trebuie s stea la baza fundamentrii
bugetului sunt: evoluia podusului intern brut (cretere sau recesiune economic), rata
inflaiei, gradul de fiscalitate, evoluia creditului intern (expansiune sau contracie n raport cu
obiectivele politicii monetare), volumul finanrii externe (credite acordate de la organismele
financiare internaionale, de la guvernele altor ri i/sau de pe piaa privat de capital),
datoriile scadente. Aceti parametri macroeconomici permit determinarea limitei pn la care
se pot dimensiona cheltuielile bugetare n raport cu posibilitile de finanare (intern i
extern) a unui anumit deficit bugetar, care trebuie s se afle, la rndul su, n concordan cu
obiectivul de asigurare a echilibrului financiar, monetar i general economic.
n majoritatea rilor iniiativa n materie bugetar aparine puterii executive
(Guvernului) care trebuie s elaboreze proiectul de buget i s-l depun la Parlament. n
cadrul Guvernului, nemijlocit nsrcinat cu aceast problem este MFP, ca organ de
specialitate n domeniul financiar. Acest minister mpreun cu instituiile de prognoz,
autoritatea monetar central, ministerele i ageniile guvernamentale mputernicite prin lege
cu calitatea de ordonator principal de credite, stabilete, pe baza programului de guvernare
aprobat de Parlament, premisele de la care se pornete n elaborarea proiectului de buget.
Datorit complexitii deciziei bugetare, elaborarea proiectului de buget reprezint un
proces iterativ care presupune un flux informaional dublu, respectiv de la MFP ctre
instituiile bugetare cu atribuii n furnizarea bunurilor i serviciilor publice i apoi n sens
invers.
Caracterul preponderent politic i democratic al proiectului de buget, impactul asupra
situaiei economice, financiare i sociale al prevederilor bugetare impun ca acesta s fie
aprobat de Parlament, ca organ legislativ ce apr interesele tuturor cetenilor.
In toate rile, dup aprobarea de ctre Parlament, legea bugetar trebuie semnat de
Preedinte. In situaia cnd acesta are obieciuni, le poate formula i poate cere reexaminarea
proiectului de buget de ctre Parlament.
In practic, se ntlnesc situaii cnd fie Guvernul nu se ncadreaz n termenul
prevzut de lege pentru elaborarea i depunerea la Parlament a proiectului de buget, fie
dezbaterile n forul legislativ se prelungesc, chiar, dup nceperea noului exerciiu bugetar.
Ca o remarc de ordin general, este de reliefat faptul c, n ultimii ani, urmrindu-se
asigurarea unei solidariti i stabiliti ct mai ridicate a finanelor publice, n toate rile a
fost ntrit rolul Parlamentului pe linia deciziilor privind stabilirea politicii fiscale, a
prioritilor n alocarea resurselor bugetare, precum i n domeniul evalurii eficienei
utilizrii fondurilor publice.
61
In ceea ce privete execuia bugetului, exist multiple particulariti de coninut i
instituionale, execuia veniturilor bugetare fiind un proces distinct de execuia cheltuielilor
bugetare.
Monitorizarea operativ a execuiei bugetare se realizeaz, n general, printr-un
departament specializat n cadrul MFP, care sintetizeaz informaiile privind ncasarea
veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Obiectivul principal al acestei structuri este de a
menine, pe parcursul execuiei bugetare, raportul dintre venituri i cheltuieli n limitele
aprobate prin legea bugetar, asigurndu-se astfel echilibrul financiar i cel monetar.
Modul de gestionare a bugetului se concretizeaz prin ntocmirea, la finele anului
bugetar, a contului de execuie bugetar. Contul general anual de execuie a bugetului de stat,
a bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i conturile anuale de execuie ale bugetelor
fondurilor speciale se ntocmesc n structura bugetelor aprobate.
Excedentul sau deficitul fiecrui buget n parte se stabilete ca diferen ntre
veniturile ncasate pn la nchiderea exerciiului bugetar i plile efectuate pn la aceeai
dat.
Contul general de execuie bugetar, ntocmit de MFP, se prezint Guvernului, care,
dup discutare, l supune Parlamentului pentru dezbatere i aprobare.
De o importan major este i controlul efectuat asupra execuiei bugetului de ctre
instituiile mputernicite n acest sens. Dintre acestea, Curtea de Conturi are rolul deosebit de a
verifica modul de gestionare a fondurilor cuprinse n buget. Organizarea i funcionarea
controlului financiar, n general, i asupra execuiei bugetare, n special, prezint
particulariti de la o ar la alta. Important este ca, prin formele concrete de organizare i
funcionare a controlului financiar, s se evite manifestarea conflictului de interese i s se
realizeze controlul reciproc al puterilor n stat, n sensul ca organismul care gestioneaz
bugetul (Guvernul) s fie controlat i de o entitate public exterioar acestuia, aprobarea
execuiei bugetare efectund-o o alt putere n stat, respectiv forul legiuitor (Parlamentul).
Dimensiunile relativ extinse n timp, impactul economico-social larg i complexitatea
etapelor procesului bugetar, precum i numrul semnificativ de mare al instituiilor care
particip la realizarea acestuia, ndreptesc afirmaia conform creia legea bugetar anual
reprezint, dup Constituie, cea mai important decizie a Parlamentului i, implicit, a
Guvernului unei ri.
U2.11. Test de autoevaluare a cunotinelor
1. Care din urmtoarele afirmaii sunt adevrate n legtur cu procesul bugetar?
a. reprezint decizia de colectare a veniturilor i de repartizare a acestora pentru
finanarea cheltuielilor;
62
b. are un caracter ciclic;
c. reprezint activitatea desfurat de instituiile publice, organele ierarhice superioare
i ministerele n legtur cu elaborarea proiectului bugetului de stat i a celorlaltor
bugete, aprobarea proiectului de buget, execuia bugetar;
d. are numai un pronunat caracter politic;
e. reprezint activitatea desfurat de instituiile publice, organele ierarhice superioare
i ministerele n legtur cu elaborarea proiectului bugetului de stat i a celorlaltor
bugete.
2. Etapele parcurse n execuia veniturilor publice sunt, n ordine:
a. angajarea, aezarea, lichidarea, ordonanarea;
b. aezarea, emiterea titlului de percepere, ordonanarea, perceperea propriu-zis;
c. aezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere, perceperea propriu-zis;
d. aezarea, ordonanarea, emiterea titlului de percepere, perceperea propriu-zis;
e. angajarea, ordonanarea, aezarea, lichidarea.
3. Elaborarea proiectului de buget se realizeaz de:
a. Parlament;
b. Guvern;
c. Ministerul Finanelor Publice;
d. Banca Naional a Romniei;
e. Curtea de Conturi.
4. ntocmirea bugetului de stat se face de ctre:
a. comisia de buget - finane a Camerei Deputailor;
b. comisiile reunite de buget - finane ale celor dou Camere;
c. Guvern;
d. Ministerul Finanelor Publice;
e. Ordonatorii principali de credite.
5. In execuia bugetar nu intervin operaiuni specifice precum:
a. angajarea;
b. perceperea impozitului;
c. lichidarea;
d. ordonanarea;
e. neafectarea sau depersonalizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare.
6. Care din urmtoarele elemente nu se au n vedere la elaborarea proiectului
bugetului de stat?
a. obiectivele programului de guvernmnt ale partidului sau coaliiei de partide aflate
la putere;
b. inteniile legislative ale Guvernului pentru perioada pentru care se elaboreaz
bugetul;
63
c. analizele efectuate de MFP privind evoluia economiei;
d. rezultatele execuiei bugetare n perioadele precedente;
e. factorii conjuncturali care pot genera influene asupra indicatorilor bugetari n
viitor.
7. Ce competene n materie bugetar au Comisiile permanente de buget - finane
din cele dou Camere ale Parlamentului?
a. examineaz i aprob proiectul de buget, Raportul Guvernului i proiectul Legii
bugetare;
b. examineaz i avizeaz proiectul de buget, Raportul Guvernului i proiectul Legii
bugetare;
c. dezbat proiectele i propunerile de amendamente i ntocmesc un Raport comun pe
care l aprob prin vot;
d. formuleaz propunerea motivat pentru adoptarea, respingerea sau adoptarea cu
modificri a celor dou proiecte de lege (Legea bugetar i Bugetul de stat);
e. nainteaz compartimentului tehnic-legislativ al celor dou camere Raportul comun
i propunerea motivat pentru adoptarea, respingerea sau adoptarea cu modificri a
Legii bugetare i a Bugetului de stat.
8. Care sunt etapele ce trebuie parcurse pentru execuia cheltuielilor publice?
a. angajarea, lichidarea, aezarea i plata;
b. aezarea, lichidarea, ordonanarea i plata;
c. angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata;
d. aezarea, angajarea, ordonanarea i plata;
e. angajarea, ordonanarea, urmrirea i plata.
9. Care din urmtoarele organe exercit controlul administrativ asupra execuiei
bugetului?
a. Curtea de Conturi;
b. Garda Financiar;
c. Trezoreria finanelor publice;
d. Banca Naional;
e. Corpul de control al primului ministru.
10. Sistemul de gestiune presupune:
a. prelungirea cu maximum 2 sptmni a exerciiului bugetar pentru efectuarea
cheltuielilor angajate i ncasarea veniturilor restante;
b. ncheierea bugetului la sfritul anului calendaristic care coincide cu anul bugetar,
cu nscrierea n contul de ncheiere a exerciiului numai a cheltuielilor angajate, dar
neefectuate i a veniturilor nencasate;
c. redactarea unei situaii a ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor pn la 31
decembrie, urmnd ca aceast situaie s fie completat pe parcurs;
64
d. nchiderea automat a bugetului cu nscrierea n contul de ncheiere a exerciiului
bugetar respectiv numai a cheltuielilor efectuate i a veniturilor ncasate;
e. ncheierea automat a bugetului la sfritul anului bugetar, iar n contul de
ncheiere a exerciiului bugetar respectiv se nscriu toate cheltuielile i toate
veniturile prevzute.
11. Care din urmtoarele aciuni nu este faz a procesului bugetar:
a. aprobarea bugetului;
b. execuia bugetului;
c. controlul bugetar;
d. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar;
e. colectarea impozitelor i taxelor.
12. Care din fondurile de mai jos nu se cuprind n bugetul general consolidat al
Romniei?
a. bugetele locale;
b. bugetul asigurrilor sociale de stat;
c. fondurile speciale n afara bugetului de stat;
d. fondul valutar al Bncii Naionale a Romniei;
e. bugetul de stat.
Rspunsuri:
Gril Rspuns Gril Rspuns Gril Rspuns
1. b, c 5. e 9. a
2. c 6. b 10. d
3. b 7. d 11. e
4. d 8. c 12. d
65
Unitatea de nvare U3. Metode de dimensionare a indicatorilor
bugetari
Cuprins
U3.1. Introducere ...............................................................................................65
U3.2. Competene ...............................................................................................66
U3.3. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari ..............................66
U3.4. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari ...........................68
U3.4.1. Metoda Planificare, Programare, Bugetizare ........................................71
U3.4.2. Metoda Managementului prin obiective ................................................73
U3.4.3. Metoda Baz bugetar zero .................................................................73
U3.4.4. Metoda Raionalizrii Opiunilor Bugetare ...........................................75
U3.5. Incertitudine i risc n optimizarea indicatorilor bugetari .............................79
U3.6. Rezumat ....................................................................................................82
U3.7. Test de autoevaluare ..................................................................................84
U3.1. Introducere
Bugetul de stat trebuie s reflecte, prin intermediul indicatorilor si, pe de o
parte, necesitile de resurse financiare ale statului ce decurg din nfptuirea
programului de guvernmnt propus pentru perioada imediat urmtoare, iar pe de alt
parte, posibilitile reale de procurare i de acoperire a acestor resurse, n condiii
considerate normale din punct de vedere economico-financiar.
Se pune, astfel, problema dimensionrii corecte a nivelului veniturilor i cheltuielilor
publice. Pentru determinarea cuantumului veniturilor i cheltuielilor, n practica financiar
se folosesc att metode clasice, ct i metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje, cost-
eficacitate, analiza multicriterial i alte studii de eficien.
Majoritatea metodelor moderne de dimensionare se bazeaz pe estimarea costurilor
i avantajelor viitoare, care intr n calculul indicatorilor bugetari drept variabile certe.
Cum ns, viitorul nu poate fi niciodat pe deplin prefigurat, totdeauna se nregistreaz
diferene ntre mrimea previzionat i cea real a indicatorilor considerai. Efectele unei
anumite politici bugetare sunt greu de cuantificat; chiar i n estimarea costurilor realizrii
unui obiectiv bugetar se manifest un grad mare de risc. Astfel, costurile i avantajele
viitoare nu pot fi cunoscute cu certitudine, dar, decidentul trebuie s evidenieze toate
rezultatele posibile i s atribuie posibiliti de realizare pentru fiecare dintre ele. Exist i
situaii n care anumite efecte nu pot fi previzionate, rmnnd, n fapt, necunoscute, ca i
avantaje pentru care nu se prevede nicio posibilitate de apariie n viitor.
66
innd cont de aceste aspecte, n unitatea de fa nu ne-am rezumat doar la a
prezenta metodele utilizate n prezent pentru dimensionarea principalilor indicatori bugetari,
ci i la a identifica i analiza modalitile de ncorporare a riscului i incertitudinii n
procesul decizional de investire n sectorul public.
U3.2. Competenele unitii de nvare
Dup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- prezinte metodele clasice i moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari;
- evidenieze trsturile fiecrei metode i importana fiecreia;
- analizeze comparativ ansamblul metodelor utilizate la momentul actual, reliefnd
avantajele i dezavantajele fiecrei metode n parte;
- descrie modalitile prin care se poate ncorpora n procesul decizional de
investire n sectorul public a celor dou elemente ce caracterizeaz procesul de
previzionare: riscul i incertitudinea.
Cuvinte cheie: indicatori bugetari, metode clasice, analiza cost-avantaje, analiza cost-
eficacitate, metode moderne, analiza riscului.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 ore.
U3.3. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari
Dup cum am prezentat i n partea introductiv, pentru dimensionarea
veniturilor i cheltuielilor ce se programeaz n bugetul public naional (inclusiv n fondurile
extrabugetare din bugetul general consolidat) se utilizeaz mai multe feluri de metode. Este
vorba despre procedeele tehnice clasice i cele moderne.
Principalele metode clasice sunt: metoda automat (sau a penultimei), metoda
majorrii (sau diminurii) i metoda evalurii directe;
Metoda automat sau a penultimei lua drept baz pentru ntocmirea bugetului anului
urmtor (t+1), veniturile i cheltuielile penultimului an (t-1), al crui exerciiu a fost ncheiat,
pe care le transpune, n mod automat, n proiectul noului buget; se proceda astfel, ntruct nu
erau cunoscute, nc, rezultatele execuiei bugetare pe anul n curs (t). Pentru anul (t) se
cunoteau doar informaii preliminare, care ar putea distorsiona analiza.
Metoda s-a aplicat timp ndelungat, ncepnd din prima parte a secolului al XIX-lea
(1823), pn naintea celui de-al Doilea Rzboi Mondial (1938). Este o metod simpl, care
nu necesit un volum mare de lucrri, apreciat mult vreme ca un model de nelepciune i
pruden financiar. Rezultatele obinute sunt, ns, departe de realitate, indicatorii bugetari
fiind, de regul, subevaluai, deoarece nu se ine seama de modificarea condiiilor economice,
67
sociale i politice n intervalul de doi ani, care separ anul luat ca baz de anul pentru care se
realizeaz previziunea, introducndu-se astfel multe erori.
Metoda majorrii sau diminurii este rezultatul ncercrilor de perfecionare a
metodei penultimului an fcute de economistul francez Leon Say, ncepnd din 1883. Ea
const n aceea c se iau n considerare rezultatele exerciiilor bugetare pe un interval de cinci
sau mai muli ani consecutivi din perioada premergtoare anului pentru care se elaboreaz
proiectul de buget. Pe baza acestor date, se determin ritmul mediu anual de cretere (sau
descretere) a veniturilor i cheltuielilor bugetare sau "tantiemele de majorare". Prin aplicarea
acestui ritm asupra veniturilor i cheltuielilor anului bugetar n curs, se determin nivelul
indicatorilor bugetari pentru anul urmtor.
Din pcate i aceast metod de extrapolare n viitor a tendinelor manifestate n
ultimii ani a condus la rezultate cu totul aproximative deoarece nu lua n calcul influenele
(pozitive sau negative) rezultate din aciunea diverilor factori, n special factorii noi care
intervin de la un an la altul. Rezultatele modeste obinute prin aceast metod au determinat
abandonarea acestei metode ntr-un timp relativ scurt i revenirea la metoda penultimului an.
Cele dou metode prezentate, caracterizate prin automatism, presupun existena unei
economii stabile sau n uoar cretere. Or, nc din perioada interbelic a devenit tot mai
evident evoluia ciclic a economiei. n plus, fenomenul de depreciere monetar, ce a nceput
s afecteze economia statelor lumii, a fcut ca ecarturile dintre nivelul previzionat i cel
realizat al indicatorilor bugetari s devin semnificative, iar metodele de previziune utilizate
s nu mai corespund practicii bugetare moderne, a crei cerin principal este evaluarea ct
mai realist a nevoilor i posibilitilor de procurare a resurselor publice.
Dup Primul Rzboi Mondial, utilizarea metodelor automate de previzionare a fost
restrns, puin cte puin, pentru a fi abandonate cu desvrire, n preajma celui de-al Doilea
Rzboi Mondial. Explicaia const n aceea c organele politice i administrative au neles
legtura ce exist ntre activitile financiare ale statului i viaa economic a rii. Astzi,
legtura dintre politica bugetar i politica economic general este evident i constituie o
problem fundamental a finanelor publice.
Se practic, de aceea, un sistem direct de dimensionare a indicatorilor bugetari,
plecnd de la o analiz atent a conjuncturii economice i sociale bazat pe cele mai recente
previziuni economice cu privire la evoluia produsului intern brut, a ratei inflaiei, a cursului
de schimb a monedei naionale etc. n anul urmtor.
Metoda evalurii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare surs de
venit i fiecare categorie de cheltuieli. Se au n vedere realizrile certe din lunile scurse deja i
preliminrile pe lunile urmtoare ale anului n curs, precum i factorii (n special economici i
sociali) ce urmeaz s-i pun amprenta asupra evoluiei finanelor publice n anul urmtor. n
aprecierea influenei factorilor noi, este necesar s se aib n vedere trei variabile:
68
a) variabila juridic, care presupune s se in seama de toate influenele financiare ce
decurg din msurile legislative adoptate i care se vor manifesta n anul urmtor, cu privire la
impozite i la alte venituri (de exemplu introducerea unui nou tip de impozit, alocarea unor
fonduri publice pentru realizarea unor obictive de investiii de importan naional, cum a
fost Centrala Atomo-Electric de la Cernavoda etc.);
b) variabila economic, ce vizeaz mutaiile ce vor interveni n evoluia produsului
intern brut, a preurilor, a cursului de schimb, a schimburilor comerciale (ndeosebi, n
domeniul materiilor prime, combustibilului, energiei) i a altor indicatori sintetici cu care
indicatorii financiari se afl n strns interdependen;
c) variabila psihologic, care semnific faptul c n aprecieri trebuie luate n
consideraie deciziile deja adoptate i nu trebuie contat pe declaraii de intenie, care nu devin
ntotdeauna certitudini.
Factorii de natur economic au o importan deosebit, mai ales dac inem cont de
faptul c, pentru evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesitilor anului urmtor (practic
nelimitate), este necesar o armonizare a solicitrilor de credite bugetare cu posibilitile
economiei reale de a susine creterea acestor cheltuieli publice cu venituri corespunztoare.
O evaluare realist a cheltuielilor publice nu este sinonim cu o cretere automat a
acestora, ci presupune o ncercare de ncadrare a lor n resursele disponibile, sau cel puin
meninerea deficitului bugetar n limite controlabile (apreciate la 2-3% din PIB).
Din practica diferitelor ri s-a constatat c, dei conduce la rezultate mult mai
apropiate de realitate dect precedentele (n unii ani marja de eroare nu a depit 1%), aceast
metod rmne totui empiric i nu asigur, ntotdeauna, rezultate satisfctoare. Prin
sistemul negocierilor succesive ce au loc ntre ministerele "consumatoare" de resurse bugetare
i MFP, pus s vegheze la realizarea echilibrului bugetar, se creeaz premisa "tocmelii",
fcndu-se din evaluarea bugetar o negociere. Fiecare parte se bazeaz pe evalurile proprii
(adesea voit fictive), pe care le apr cu nverunare, aa nct evalurile reinute, n final, sunt
rezultatul compromisurilor care se fac i care nu exprim ntotdeauna nevoile reale din
economie i societate. Nu de puine ori, rolul personalitilor prezente la negociere i
"importana politic" a diferitelor ministere sunt determinante, conducnd la o evaluare a
cheltuielilor ce nu are nimic n comun cu o procedur raional de previziune bugetar.
U3.4. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare urmresc, n
general, cuantificarea eforturilor financiare necesare realizrii anumitor obiective, fr a-i
propune judeci de valoare asupra utilitii, oportunitii i eficienei acestor obiective. n
perioada contemporan, autoritatea public se gsete adesea n situaia de a opta pentru una
din multiplele variante posibile de luat n considerare pentru atingerea unui anumit obiectiv,
de a gsi varianta cea mai puin costisitoare sau mijlocul cel mai avantajos pentru aceasta. n
69
aceste condiii, multe state au renunat la unele procedee tradiionale de evaluare a
cheltuielilor bugetare n favoarea unor metode moderne. n practica internaional, s-au
conturat dou categorii principale de metode:
a) metode de tip american: metoda Planificare, Programare, Bugetizare (Planned
Programmed Budgeting System - P.P.B.S.); metoda Managementului prin obiective
(Management by objectives - M.B.O.) i metoda Baz bugetar zero (Zero Base Budgeting -
Z.B.B.);
b) metode de inspiraie francez: Raionalizarea Opiunilor Bugetare (La
Rationalisation des Choix Budgtaires - R.C.B.).
Pornind de la metodele americane, i alte ri dezvoltate sau n curs de dezvoltare
(Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, unele ri din America Latin, Israel
.a.) au elaborat metode proprii de raionalizare a opiunilor bugetare, adaptate condiiilor
socio-economice specifice fiecrui stat.
Indiferent de tehnica de dimensionare a cheltuielilor i adoptare a deciziei de utilizare
a resurselor financiare publice, toate metodele moderne de raionalizare a opiunilor bugetare
se bazeaz, n principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cror aplicabilitate
este condiionat de existena a dou sau mai multe soluii de realizare a unui obiectiv, fiecare
comportnd un anumit cost. Aceast analiz constituie o ncercare de msurarea a costurilor i
ctigurilor ce s-ar degaja ca urmare a unor direcii alternative de aciune i ofer factorului de
decizie ("agentul raional") posibilitatea de a alege acel proiect care genereaz cea mai mare
valoare actualizat a beneficiilor nete, n condiiile unor resurse limitate. Ea presupune:
- definirea clar a obiectivului ce urmeaz s fie atins;
- identificarea mijloacelor (proiectelor) de luat n calcul, ca soluii alternative pentru
realizarea obiectivului;
- determinarea tipurilor de costuri i beneficii ce trebuie luate n considerare;
- modalitatea de evaluare a costului i respectiv avantajelor aferente fiecrui mijloc
(proiect);
- optarea pentru o rat la care s se realizeze actualizarea;
- alegerea mijlocului (proiectului) adecvat prin compararea costurilor i avantajelor.
Analiza cost-avantaje (cost-benefit analyis) este o analiz n termeni monetari, care
face s apar "surplusul" de avantaje, prin compararea sumei beneficiilor nete degajate de
proiect, pe ntreaga durat de via a acestuia, cu capitalul iniial investit n proiect. Beneficiul
net degajat n fiecare an se determin prin compararea beneficiului anticipat adus de proiect n
anul respectiv cu costurile antrenate de proiect n acelai an. ntruct beneficiile i costurile ce
decurg din realizarea proiectului vor aprea n diferite perioade, este necesar o actualizare a
acestora care s in cont de fenomenul de depreciere monetar. Drept rat de actualizare se
folosete, de regul, fie rata dobnzii, fie rata inflaiei.
70
De asemenea, analiza cost-avantaje reprezint i un set de tehnici construite n vederea
asigurrii unei alocri eficiente a resurselor limitate, n primul rnd ntre sectorul public i cel
privat i, n al doilea rnd, ntre diferitele proiecte ale sectorului public. Aceast analiz
constituie, n fapt, o ncercare de a msura costurile i ctigurile ce s-ar degaja ca urmare a
unor direcii alternative de aciune. Simplificnd, aceast analiz reprezint un mod practic de
a opta pentru acel proiect care maximizeaz rezultatele obinute cu un anumit nivel al
costurilor sau conduce la obinerea acelorai efecte cu costuri minime. Metoda implic
evaluarea i ierarhizarea tuturor costurilor i beneficiilor relevante.
Folosind tehnica actualizrii, investiiile publice (sau orice serviciu public cu orizont
de timp) devin rentabile atunci cnd ele conduc la obinerea unui "surplus actualizat" pozitiv
( S

>0), rezultat din compararea fluxului beneficiilor actualizate (B

t
) cu costul prezent al
investiiilor iniiale (I), conform formulei:

=
=
+

_ S
B
r
I
t
t
t
n
( ) 1 1
; cu condiia ( S

>0),
n care:
S

- surplusul monetar actualizat;

B
t
- beneficiul net degajat de proiect n anul t;
r - rata de actualizare utilizat;
r + 1
1
- factorul de actualizare la rata r;
n - durata de via a proiectului;
I - costul prezent al investiiei (capitalul investit iniial).
Beneficiul net degajat ntr-un anumit an (B
t
) se obine prin compararea beneficiului
degajat de proiect n anul respectiv (b
t
) cu costurile antrenate de proiect n acelai an (c
t
):
B
t
= b
t
- c
t
n practic, analiza cost-avantaje a fost aplicat, cel mai frecvent, pentru selectarea
proiectelor ce implic alocarea de fonduri publice pentru construirea unor autostrzi,
aeroporturi, centrale nuclearo-electrice, reconstrucia i modernizarea localitilor etc.
26
Dar avantajele degajate de realizarea unor proiecte (programe) prin intermediul
cheltuielilor publice nu sunt numai de natur monetar, ci i de natur cvasimonetar, social
i chiar politic. Evaluarea programelor ridic, deci, problema analizei acestor avantaje sau
dezavantaje "necomerciale", care nu pot fi evaluate n bani. S-a apelat, de aceea, la analiza
cost-eficacitate (cost-eficiency analysis) care atribuie avantajelor un sens mai larg dect cel
strict economic. Metoda presupune ca dup elaborarea prealabil a unui indicator de
eficacitate, aceast analiz s se aplice n absena unei evaluri monetare a avantajelor. n
26
Brown, C.V., Jackson, P.M., Public sector economics, 4
th
edition, Basil Blackwell, Oxford, U.K., 1991, p.233-
253.
71
anumite ipoteze, clar formulate, n care obiectivul este unic, va fi ales programul cel mai puin
costisitor. Aplicarea unei asemenea metode se preteaz, mai ales, pentru activitile social-
culturale (nvmnt, sntate, asisten social).
n ipoteza n care exist o pluralitate de criterii i este greu de a le sintetiza ntr-un
singur indicator, decizia va fi luat pe baza unor metode multicriteriale. Proiectele
independente sunt apreciate n raport de fiecare din criteriile reinute, ceea ce antreneaz mai
multe clasamente (ierarhizri) alternative ale proiectelor; alegerea poate fi realizat prin
ataarea unei anumite note (punctaj) fiecrui criteriu i nsumarea punctajelor din
clasamentele alternative.
U3.4.1. Metoda Planificare, Programare, Bugetizare (P.P.B.S.)
Aceast metod de dimensionare a cheltuielilor publice are la baz analiza cost-
avantaje i a fost aplicat, mai nti, n domeniul militar (1961) i extins, n civa ani (pn
n 1965), i la departamentele civile ale administraiei federale americane.
Obiectivul urmrit a fost acela ca, prin colectarea unui volum mare de informaii i
prelucrarea lor tiinific, s fie definite criterii mai raionale de gestionare a banului public,
care s asigure repartizarea creditelor bugetare n funcie de randamentele sau avantajele pe
care le ofer diferitele categorii de cheltuieli.
Aplicarea metodei P.P.B.S. presupune identificarea, pentru fiecare domeniu de
activitate (aprare, educaie, sntate etc.), a obiectivelor ce urmeaz a fi ndeplinite pe termen
lung, cuantificarea, prin calcule economice specifice, a costurilor i avantajelor diferitelor
programe ce pot fi finanate de la buget n vederea atingerii obiectivelor fixate i stabilirea
unui clasament (ierarhie) a programelor n raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea
deciziei n materie bugetar are, deci, la baz criteriul tehnocratic i nu criteriul politic.
Metoda permite identificarea "opiunilor verticale" n cadrul aceluiai minister, dar nu
permite formularea "opiunilor orizontale", care s stea la baza repartizrii creditelor bugetare
ntre ministere; acesta ar presupune existena unui criteriu comun de eficacitate pentru
ansamblul ministerelor, care este greu de gsit i de aplicat n practic.
Exemple
Pe baza metodei P.P.B.S. nu se poate justifica o repartiie diferit a creditelor
bugetare ntre ministere cum ar fi: credite bugetare mai mari pentru aprare i mai
mici pentru justiie sau credite mai mari pentru educaie i mai mici pentru sntate etc.
Pentru aplicarea metodei P.P.B.S., bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o
simpl enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate pe programe n succesiunea
structur-obiective-programe". Astfel, gestiunea bugetar global este conceput ca un
sistem de subpolitici optimale.
Aplicarea metodei presupune parcurgerea mai multor faze (care i-au dat i numele).
72
a) Planificarea const n definirea "strategiei administrative", stabilindu-se obiectivele
pe termen lung (10-20 ani) i cile de realizare a acestora prin realizare unor studii
prospective. Aceasta faciliteaz elaborarea politicilor bugetare cele mai adecvate, prin
intermediul aa-numitului "plan-revolving", n care obiectivele sunt abordate secvenial,
alegndu-se acelea ce corespund necesitilor perioadei pentru care se elaboreaz bugetul,
urmnd ca i acestea s fie supuse unor revizuiri periodice n funcie de condiiile economice,
sociale i politice nou aprute;
b) Programarea presupune definirea "tacticii administrative" i se realizeaz prin
elaborarea de studii alternative i programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea
obiectivelor. n aceast faz se iau n considerare toate informaiile utile recalculrii
costurilor, se identific costurile directe i indirecte antrenate de realizarea fiecrui program i
se alege unul dintre programele alternative, i anume, cel care rspunde cel mai bine
obiectivelor de perspectiv i care asigur maximizarea rezultatelor la acelai efort bugetar.
Aceast a doua faz are un orizont de timp mai apropiat, situat, de regul, peste cinci ani;
c) Bugetizarea const n exprimarea n termeni bugetari a cheltuielilor aferente
programului pentru care s-a optat. Cum programul ales va fi finanat pe parcursul mai multor
exerciii bugetare, n bugetul fiecrui an se va reflecta trana de cheltuieli corespunztoare
realizrii obiectivelor din program prevzute pentru anul respectiv. Aceast faz se refer,
deci, la o secven i mai restrns de timp i anume anul bugetar.
Studiile prospective cu orizont indeprtat sunt aprofundate n cadrul unor programe pe
termen mijlociu i concretizate n lucrrile specifice bugetului fiecrui an, asigurnd o
corelare mai judicioas, n timp, a aciunilor.
Aplicarea pe scar mai larg a metodei P.P.B.S. ntmpin dificulti de natur
politic i tehnic. Din punct de vedere politic i s-au adus urmtoarele critici:
- riscul ntririi puterii tehnocratice i diminurii libertii de alegere a decidentului
public, n msura n care, acceptndu-se criteriile tiinifice, se opteaz pentru alternativa
clasat pe primul loc;
- consolidarea centralismului n cadrul departamentelor i ministerelor care elaboreaz
programul de perspectiv, n detrimentul administratorilor locali;
- limitarea posibilitilor de nelegere i control ale autoritilor parlamentare prin
generalizarea bugetelor-program.
Dei metoda are capacitatea de formalizare, evaluare, proiecie i cuantificare, totui
aplicarea ei este ngreunat datorit unor limite tehnice ce rezid n:
- imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective, ceea ce d natere la confuzii
ntre obiectivele propuse i mijloacele de atingere a acestora;
- dificultatea calculrii cu exactitate a costurilor directe i, mai ales, a celor indirecte
(inclusiv pe cele generate de externaliti);
73
- posibilitatea msurrii precare a avantajelor, ndeosebi a celor indirecte, mai greu de
sesizat i, mai ales, de cuantificat, ceea ce modific gradul de eficacitate, avnd o influen
pozitiv asupra ratei de cretere;
- irelevana modului de alegere a ratei de actualizare corespunztoare.
Toate aceste limite, ca i dificultile legate de imposibilitatea lurii n calcul a
influenei tuturor factorilor, au redus posibilitatea de utilizare a metodei P.P.B.S.
U3.4.2. Metoda Managementului prin obiective (M.B.O.)
Este o metod de dimensionare a indicatorilor bugetari ce reprezint rezultatul
ncercrilor de perfecionare i adaptare a metodei P.P.B.S. la cerinele momentului (perioada
1970-1975) i care se inspir din politica de management promovat de marile companii
private americane (de exemplu General Motors).
Aplicat, n special, la nivelul ministerelor federale, metoda M.B.O. pune accentul pe
identificarea finalitilor (intelor) pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de
resurse publice definete propriile sale obiective care s contribuie, astfel, la atingerea
finalitilor propuse, procednd, totodat, la rediscutarea i coordonarea finalitilor,
obiectivelor i resurselor. In acest mod s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au aprut
dificulti referitoare la asumarea rspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de
decizie, la determinarea precis a obiectivelor, i, mai ales, la coordonarea acestora cu
obiectivele generale ale bugetului.
Metoda a fost conceput n contextul unei planificri globale pe termen de cinci ani,
astfel nct s permit o coordonare a obiectivelor ntre ministere. Spre deosebire de P.P.B.S.,
ea permite identificarea opiunilor orizontale de repartizare a creditelor bugetare ntre
ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de utilizator, decidentul fiind diferit de acesta.
Dei oficial s-a renunat la aceast metod, principiile sale eseniale se menin n
contextul elaborrii bugetelor program i aplicrii metodei Z.B.B., procedeu care este neles
ca o tehnic bazat pe obiective.
U3.4.3. Metoda Baz bugetar zero (Z.B.B.)
Este metoda de programare bugetar practicat n S.U.A. dup 1980, avnd ca scop
prentmpinarea creterii excesive a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Ea const n a
alege acea combinaie de programe care minimizeaz costurile determinate de realizarea unui
obiectiv i la un anumit nivel al resurselor posibil de alocat. Programarea bugetar prezint, n
acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei ntreprinderi private care-i propune
producerea unor output-uri date, cu costuri minime, n condiiile maximizrii profitului
27
.
Baza zero" semnific cel mai sczut nivel de cost cu care se poate realiza obiectivul
propus. Astfel, elaborarea bugetului dup aceast metod presupune justificarea programelor
27
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 532.
74
alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o astfel de baz zero. Parlamentul
reexamineaz bugetul, n mod sistematic, la intervale regulate de timp (din cinci n cinci ani),
ca i cum ar porni de la zero.
Prin intermediul unor aa-numite "pachete-program" sunt evaluate rezultatele ce
corespund unui nivel dat al costurilor, ct i altor niveluri de cost situate sub i peste nivelul
considerat. Pentru fiecare program se determin nivelul minim al efortului (baza zero) i se
evalueaz consecinele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim.
Un pachet decizional n contextul metodei Z.B.B. include: obiectivul sau rezultatul ce
se dorete a fi obinut, descrierea programelor i subprogramelor de realizare a obiectivului,
analiza costurilor i avantajelor degajate, lista mijloacelor alternative de realizare a fiecrui
obiectiv mpreun cu costurile fiecrei alternative i justificarea alternativei propuse.
Folosirea metodei ZBB se bazeaz pe identificare valorii prezente a programelor
alternative i pe ierarhizarea acestora n raport de dou criterii:
1) Criteriul avantajului (beneficiului net) actualizat, stabilit ca diferen ntre
avantajele directe i cele indirecte (B
i
) i costurile reale, inclusiv cele generate de externaliti,
(C
i
); beneficiile nete se actualizeaz n raport de rata de actualizare (r), denumit i rat
social a reducerii beneficiului net n viitor. Beneficiile nete se reduc n condiiile existenei
unei rate a dobnzii real pozitive, n economie, ceea ce face ca o unitate monetar obinut n
viitor cu titlu de benficiu s reprezinte mai puin dect o unitate monetar obinut n prezent
drept beneficiu.
Formalizarea acestui criteriu este urmtoarea:
B C
B C
r
i i
i
i
n
=

+ =
_
( )
( ) 1 1
Dup cum am prezentat, nivelul ratei de actualizare utilizate afecteaz beneficiul net
prezent al proiectelor ce urmeaz a fi finanate din buget. Acest aspect l putem evidenia
pornind de la urmtorul exemplu:
Exemple
Cunoscnd faptul c beneficiul net degajat de un proiect finanat de la buget este
n anul 3 de 10.000 lei, s se determine beneficiul net din prezent considernd rata
de actualizare ca fiind, pe rnd, 0%, 4%, 5%, 8% i 10%.
Rata de actualizare Beneficiul net prezent al proiectelor n anul al treilea
0%
4%
75
5%
8%
10%
O rat de actualizare ridicat indic faptul c n economie consumul i investiiile
private au rolul predominant, iar costul de oportunitate al cheltuielilor guvernamentale este
mare.
2) Criteriul raportului avantaj/cost sau al efectului obinut pe unitatea de efort:
B
C
B
r
C
r
i
i
i
n
i
i
i
n
=
+
+
=
=
_
_
( )
( )
1
1
1
1
Orice proiect este eligibil dac avantajul net este pozitiv (BC > 0) sau dac raportul
avantaj/cost este supraunitar (B/C > 1). Selecia programelor se efectueaz n funcie de
importana lor, pe baza criteriilor de eficien menionate i n limita resurselor disponibile n
anul pentru care se elaboreaz bugetul. Opiunea pentru unul sau altul dintre programele
propuse depinde de efectele ce pot fi obinute la un nivel dat al costurilor.
Dificultile n aplicarea metodei Z.B.B. sunt legate, n principal, de identificarea i
evaluarea rezultatelor totale ce se pot obine la un anumit nivel al cheltuielilor publice.
U3.4.4. Metoda Raionalizrii Opiunilor Bugetare (R.C.B.)
Introdus pentru prima dat n 1968, aceast metod este rezultatul eforturilor
specialitilor francezi de adaptare i perfecionare a metodei americane P.P.B.S. (lansat n
1961). Ea ncearc s pun n aplicare noi proceduri de adoptare a deciziilor bugetare, bazate
pe analiza sistemic i metode moderne de evaluare bazate pe calcule economice specifice,
care permit fundamentarea alegerilor bugetare pe baza unor criterii raionale.
Metoda Raionalizrii opiunilor bugetare presupune definirea obiectivelor i
identificarea mijloacelor alternative de atingere a acestora, compararea soluiilor alternative,
reformularea obiectivelor i a mijloacelor utilizate, analiza de sistem i evaluarea programelor,
programarea bugetar, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, gestiunea i controlul
rezultatelor n vederea aducerii unor eventuale corecii. Aceste demersuri se realizeaz prin
iteraii succesive, permind decidentului s aleag un mod de aciune preferenial dintre mai
multe alternative posibile. Elementul de originalitate al metodei const tocmai n capacitatea
76
10 10 2
9 3
8
4
7 5
6
de adaptabilitate i reformulare a opiunilor, care asigur o anumit autoreglare a sistemului.
Avnd caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor i gsirea acestora prin aa-
numitul plan-revolving. Iteraiile, n cadrul analizei sistemice, pot urma succesiunea din
figura urmtoare.
Figura 3.1. Schema iteraiilor succesive (graful Sagital)
Tehnica raionalizrii opiunilor bugetare se difereniaz clar de tehnica bugetar
tradiional, ce consta n distribuirea anual de credite bugetare ntre serviciile publice, n
raport de posibilitile existente i nevoile lor materiale i de personal. Rezultau, astfel, aa-
zisele "bugete de mijloace", n care accentul este pus pe structura economic a cheltuielilor.
Tehnica R.C.B. pune accentul asupra obiectivelor sau finalitilor aciunilor administrative, fie
c este vorba de obiective permanente ale statului sau de obiective specifice fiecrei perioade.
Ea tinde, deci, s substituie un "buget de mijloace" cu un "buget de obiective" n care sumele
se aprob pe programe, lsndu-se titularului de program libertatea de gestionare a fondurilor,
aa nct s se ating obiectivul propus.
Raionalizarea opiunilor bugetare este o metod coerent de elaborare a bugetului, de
execuie a acestuia i de control, care presupune parcurgerea a patru faze fundamentale:
Figura 3.2. Fluxul Raionalizrii opiunilor bugetare
a) Studiul constituie prima faz i debuteaz cu "formularea problemei" de ctre
puterea politic, adic definirea finalitilor (misiunilor) atribuite fiecrui minister. Fiecare
minister ncearc, apoi, s precizeze obiectivele pe care trebuie s le ating; dac aceste
obiective sunt complexe, ele pot fi descompuse pe elemente componente i ierarhizate ntr-un
ansamblu structurat. Simultan, sunt recenzate mijloacele (resursele) i aciunile necesare
11
1 formularea problemei;
2 selecia obiectivelor;
3 propunerea alternativelor;
4 colectarea de date;
5 construcia modelelor;
6 comparaia cost-avantaje;
7 testul de sensibilitate;
8 examinarea ipotezelor;
9 reexaminarea ipotezelor;
10 propunerea de noi alternative;
11 noua formulare a problemei.
1
STUDIUL DECIZIA EXECUIA CONTROLUL
77
realizrii obiectivelor n cauz; se iau n considerare nu numai mijloacele financiare, dar i
cele de ordin legislativ sau de alt natur, prin care statul poate s intervin.
Din confruntarea obiectivelor cu resursele i a variantelor de realizare a obiectivelor,
se pot defini, n cadrul fiecrui minister, mai multe programe alternative de aciune ntre care
poate alege factorul de decizie sau poate recurge la redefinirea obiectivelor.
b) Decizia are la baz ceea ce se numete "analiza sistemelor" constnd n ansamblul de
operaiuni care permit stabilirea, evaluarea i alegerea programelor. n legtur cu fiecare
program se culeg informaii, se prelucreaz n vederea stabilirii costului total i a rezultatelor,
fcndu-se evaluarea acestora pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficacitate sau analizei
multicriteriale. Analiza sistemelor are, deci, rolul de a oferi factorului de decizie criterii
raionale pentru alegerea ntre mai multe programe alternative. Desigur, n adoptarea deciziei,
pe lng aceste criterii obiective, pot fi luate n considerare diferite consecine de natur
social, administrativ sau politic ce contrazic concluziile care rezult din analiza sistemelor.
n orice caz, decizia va putea fi luat n cunotin de cauz.
Odat fcut alegerea programelor, care maximizeaz efectele, trebuie asigurat
traducerea financiar a acestora sub forma bugetelor-program i includerea, n fiecare an, a
creditelor necesare nfptuirii programului ales, n bugetul corespunztor anului respectiv
(bugetizarea).
c) Execuia propune realizarea efectiv a programelor, n care scop, fiecrui minister i
sunt alocate creditele bugetare necesare. Aceste credite sunt atribuite n fiecare an, n funcie
de ritmul de derulare i stadiul de execuie a programelor plurianuale. Fiecare unitate
administrativ capt autonomia de gestiune a fondurilor alocate, autorizarea de a cheltui fiind
nlocuit cu obligaia de realizare a obiectivelor nscrise n buget.
n paralel cu efectuarea cheltuielilor se urmrete identificarea efectelor obinute, n
care scop, pentru fiecare program sunt stabilii "indicatorii de impact" ce trebuie urmrii.
d) Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea msurii n care obiectivele selectate
au fost sau nu realizate. R.C.B. implic punerea n aplicare a unei contabiliti analitice de
exploatare, permind culegerea, cu regularitate, de informaii (adesea prin mijloace
informatice) care s permit exercitarea unui control de gestiune similar cu cel practicat n
ntreprinderile private. Indicatorii de impact asigur, n orice moment, compararea rezultatelor
efective cu cele previzionate prin program i ofer factorului de decizie posibilitatea de a-i
reevalua opiunile i de a reajusta programele n cazul n care constat deficiene n
gestionarea fondurilor, apreciaz c fondurile alocate au fost insuficiente sau obiectivele
propuse sunt nerealiste.
Teoretic, metoda Raionalizrii opiunilor bugetare constituie, deci, un sistem de
pregtire, execuie i control al deciziilor n materie bugetar, comportnd un mecanism de
reactivare care asigur o autocorecie continu a sistemului.
78
Dincolo de avantajele de necontestat pe care le ofer (alocarea resurselor pe obiective,
determinarea costului global al operaiunilor, indiferent de sursa de finanare, autonomia
ministerelor n gestionarea fondurilor nsoit de asumarea responsabilitii pentru atingerea
obiectivelor, controlul prin intermediul indicatorilor de impact i autoreglarea etc.), metoda
R.C.B. prezint i anumite limite:
a) Dei introduce un real progres n activitatea administraiilor, obligndu-le s-i
fundamenteze opiunile pe criterii raionale, R.C.B. este perceput adesea ca o simpl reform
tehnic, a crei metodologie este, adesea, dificil de aplicat n practic. Precizarea obiectivelor,
conceput ca activitate ce precede analiza de sistem, este adesea consecina acestora.
Rafinamentul metodologic al analizelor de sistem se lovete de multitudinea factorilor ce
trebuie luai n considerare, de complexitatea ntrebrilor la care trebuie gsit rspunsul,
lsnd loc unui empirism stnjenitor. Dificultile n identificarea i cuantificarea eforturilor i
efectelor, agregate adesea cu lipsa personalului calificat, accentueaz un "decalaj ntre o
metodologie elaborat i savant i practica curent, care este o simpl parodie a acesteia",
aa cum aprecia Pierre Lalumiere
28
. R.C.B., ca i metoda american din care se inspir
(P.P.B.S.), poate contribui la ameliorarea procedurii bugetare tradiionale, fr a o putea
nlocui n totalitate.
b) R.C.B. creeaz, aa cum apreciaz Duverger
29
, numai iluzia unei politici tiinifice.
Repartizarea creditelor bugetare nu a fost (i nu va fi) niciodat, n nicio ar i n nicio epoc,
bazat, exclusiv, pe o apreciere raional a avantajelor, costurilor sau eficienei privite prin
prisma interesului general. ntotdeauna, ea a fost expresia voinei i intereselor categoriilor
sociale care dein puterea, a opoziiilor ideologice, conflictelor de interes i antagonismelor
dintre clasele sociale. De fapt, acest repro nu vizeaz, n principal, metoda n sine, a crei
"mentalitate" este pus sub semnul ntrebrii doar de subiectivismul (contient sau
incontient) al tehnocrailor chemai s o pun n aplicare, ci mai ales modului n care
concluziile la care ea ajunge sunt luate n considerare de factorul politic de decizie.
c) Metoda R.C.B. pune n discuie repartiia puterii ntre sfera politic i cea
administrativ. Ea ntrete puterea executivului ntruct, n condiiile n care opiunile
bugetare propuse sunt rezultatul unor studii de nalt tehnicitate, Parlamentul nu are
posibilitatea de a le discuta i, mai ales, a le amenda, fiind adesea obligat s le accepte. n
snul administraiei, dei d aparena unei descentralizri prin sporirea autonomiei
ministerelor, n realitate, metoda conduce la o centralizare a deciziei, la nivelul grupului de
tehnocrai care pun n aplicare mecanismele ei. n fond, R.C.B. nu poate pretinde nlocuirea
procedurii bugetare tradiionale; ea coexist cu aceasta, aducndu-i importante ameliorri.
28
Lalumiere, P., Finances publiques, Editura Armand Colin, Paris, 1989, p.194.
29
Duverger, M., Finances publiques, Editura PUF, Paris, 1984, p. 318.
79
U3.5. Incertitudine i risc n optimizarea indicatorilor bugetari
Datorit faptului c evenimentele viitoare nu vor putea fi prognozate cu
certitudine, dimensionarea indicatorilor bugetari prin utilizarea metodelor prezentate nu va
putea fi foarte exact, nregistrndu-se diferene ntre mrimea previzionat i cea real a
indicatorilor considerai n analiz. Neajunsurile mai apar i n studiul costurilor i avantajelor
viitoare care sunt, la rndul lor, destul de dificil de estimat. In acest sens, s-a considerat
necesar identificarea unor mijloace prin care, n procesul de investire n cadrul sectorului
public, s fie luat n considerare i riscul.
Una dintre metodele de ncorporare a riscului n analiz este calcularea valorii
ateptate a rezultatelor. Dac considerm avantajele (beneficiile) n primul an de realizare a
unui proiect c iau valorile , cu probabilitile p
1
, p
2
, p
3
, p
4
, p
5
, atunci,
valoarea ateptat a rezultatelor, n acelai an, este:
Astfel, fiecare rezultat posibil prezint o anumit importan n funcie de
probabilitatea de realizare atribuit iniial. Valoarea ateptat a avantajelor proiectului este
suma rezultatelor estimate n funcie de probabilitatea de realizare a lor. Valorile ateptate
sunt ierarhizate i comparate cu valoarea prezent a beneficiului avantajului net pe fiecare
proiect.
O alt metod este analiza sensibilitii, folosit n cazurile n care rezultatele sunt
puin previzibile sau posibilitile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de estimat. In
acest caz, se procedeaz la calcularea valorii prezente a beneficiului net n funcie de cele mai
pesimiste, cele mai optimiste i de nivelurile medii ale rezultatelor ateptate. Ierarhizarea
proiectelor i gradul lor de acceptabilitate sunt considerate n raport de sensibilitatea acestora
la variaiile valorilor presupuse i la parametrii sistemului.
Calcularea valorii ateptate i analiza sensibilitii sunt considerate singurele elemente
de decizie. Cnd fiecare rezultat este incert, se impune luarea n considerare a atitudinii fa de
risc: preferina pentru risc sau aversiunea fa de acesta. Atunci cnd se accept un risc ridicat
pot fi obinute n viitor avantaje mari, n timp ce n cazul aversiunii fa de risc, avantajele
sunt minime
30
.
Cea mai simpl tehnic de selectare a proiectelor este, n acest caz, criteriul Bayes.
Exemple
Se consider trei proiecte de investiii I, II, III. Fiecare variant are trei
probabiliti necunoscute de realizare, fiecrui proiect atribuindu-se trei valori
presupuse A, B, C, probabilitile de realizare a acestor valori fiind egale. Valorile presupuse
30
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 538.
80
se refer la valoarea prezent a beneficiului net (net present value - NPV), considerat n trei
variante astfel:
Proiectul
Valorile presupuse ale NPV
A B C
I 450 360 270
II 825 330 600
III 360 540 345
Probabilitile celor trei valori prezente ale beneficiului net posibil de realizat n cadrul
fiecrui proiect sunt:
Pornind de la aceste date, se obin urmtoarele rezultate pentru cele trei proiecte:
Pe baza acestor rezultate, va fi selectat cel de-al doilea proiect. Principala limit a
acestei tehnici de selectare a proiectelor const n faptul c rezultatele ateptate, cosiderate
drept criteriu de secie, depind de numrul valorilor propuse ale beneficiului net, care se iau n
calcul.
In teoria finanelor publice sunt prezentate alte dou tehnici de decizie inspirate din
teoria jocurilor i cunoscute sub teoria de criteriul maximin i al regretului
minimax
31
.
Criteriul maximin ia n considerare aversiunea fa de risc, ceea ce nseamn c
decidentul va opta pentru cea mai nefavorabil alternativ. In exemplul precedent, cele mai
mici avantaje ale fiecrui proiect (n varianta pesimist) sunt: 270 pentru proiectul I, 330
pentru proiectul II i 345 pentru proiectul III. Decidentul va reine, aadar, proiectul care ofer
cele mai mari avantaje dintre avantajele minime previzibile (maximin), respectiv cea de a treia
variant. Concentrndu-se asupra celor mai slabe rezultate, decidentul minimizeaz riscul, dar
i avantajele sunt minime. In aceste condiii, decidentul face abstracie de orice alte rezultate
mai bune generate de alte situaii, dar adopt o atitudine conservatoare cu privire la risc i
incertitudine.
31
Hyman, D.N., Public finance, the Dryden Press, North Carolina State University, p. 257-281.
81
Criteriul minimax are la baz raiuni mai complexe, urmrindu-se penalizarea
deciziilor greite. In acest scop, se calculeaz diferena dintre cel mai mare avantaj generat de
un proiect i avantajele fiecruia dintre celelalte proiecte, considerate n cadrul fiecrei valori
presupuse a beneficiului net (n varianta A, B sau C). In acest fel se pun n eviden pierderile
sau avantajele la care se renun prin alegerea oricrui alt proiect n locul celui care ofer cele
mai bune rezultate.
De exemplu, dac se alege proiectul I n varianta B, costul de oportunitate al acestei
decizii este dat de diferena fa de proiectul care, n aceeai variant, genereaz cele mai mari
avantaje. Aadar, ar fi mai indicat s se opteze pentru varianta III, care asigur un spor al
beneficiului net de 180 uniti (540 360) fa de proiectul I.
Diferenele dintre cel mai mare beneficiu net i beneficiul net aferent fiecrui proiect
alctuiesc aa-numita matrice a regretelor, i anume:
Proiect
Diferenele ntre valorile presupuse ale NPV
Suma regretelor
A B C
I 375 180 330 885
II 0 210 0 210
III 465 0 255 720
Fiecare element al matricei regretelor reprezint un cost sau o penalitate determinat
de incorectitudinea alegerii variantelor. Decidentul va opta pentru proiectul al crui regret
maxim este cel mai mic. In exemplul dat, proiectul II prezint cea mai mic sum a regretelor
(210), deci n final se va alege aceast variant.
Construii un model n care s fie analizate 4 variante de investire n sectorul
public. Atribuii fiecrui proiect cinci probabiliti egale de realizare a lor pentru
care valorile presupuse (valoarea prezent a beneficiului net NPV) vor fi A, B,
C, D, E. S se analizeze situaia creat utiliznd criteriul Bayes, criteriul maximin i regretul
minimax i s se precizeze pentru fiecare metod n parte proiectul pentru care se va opta,
inndu-se cont de modul n care fiecare criteriu ncorporeaz riscul i incertitudinea n luarea
deciziei optime.
Toate aceste tehnici prezentate demonstreaz c adoptarea deciziei cu privire la
selectarea proiectelor ce urmeaz a fi finanate de la buget, n condiiile apariiei unor
fenomene incerte, prezint un grad de dificultate ridicat. Cu toate acestea, ntr-un mediu n
care pot aprea influene dintre cele mai diverse i neatepatate (deci ntr-un mediu riscant), n
procesul de elaborare a bugetului, locul deciziei politice trebuie s fie luat, din ce n ce mai
mult, de decizia economic bazat pe informare, previziune i calcule de eficien.
82
U3.6. Rezumat
n procesul de elaborare a proiectului de buget, se pune problema dimensionrii
corecte a nivelului indicatorilor bugetari, astfel nct, cheltuielile publice s reflecte
nevoile reale de resurse bugetare ce decurg din nfptuirea obiectivelor programului de
guvernmnt, iar veniturile s reflecte posibilitile reale de procurare a resurselor necesare
acoperirii cheltuielilor publice.
Pentru determinarea cuantumului veniturilor i cheltuielilor, n practica financiar, se
folosesc metode clasice, dar i metode moderne bazate pe analiza cost - avantaje, cost -
eficacitate, analiza multicriterial.
Dintre metodele clasice, n cadrul acestei uniti am prezentat: metoda automat,
metoda majorrii sau diminurii i metoda evalurii directe.
Metoda automat sau a penultimei presupune realizarea proiectului de buget lund ca
baz execuia bugetar din penultimul an bugetar (ultimul an bugetar, nefiind ncheiat, ofer
numai informaii preliminare, care ar putea distorsiona analiza). Metoda este simpl, dar ntr-
un mediu economic ce se afl n plin proces de transformare, extrapolarea rezultatelor
obinute cu doi ani n urm introduce multe erori.
Metoda majorrii sau diminurii presupune determinarea ritmului mediu de variaie a
indicatorilor bugetari avnd ca baz de referin ultimii cinci (sau mai muli) ani de execuie
bugetar, proiectul urmrind trendul observat. Metoda prezint dezavantajul c nu ine seama
de impulsurile nou aprute ce pot influena n mod favorabil sau nefavorabil bugetul de stat.
Metoda evalurii directe se realizeaz pe baza analizei evoluiei veniturilor i
cheltuielilor din diversele sectoare economico-sociale, precum i din estimarea impactului
probabil al modificrii legislaiei.
De o importan deosebit este armonizarea nevoilor de resurse bugetare cu
posibilitile economiei reale de a susine acoperirea cu resurse a acestor nevoi. Evaluarea
cheltuielilor publice nu nseamn n mod automat creterea acestora, ci dimensionarea lor n
aa fel nct, n condiiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat s fie
suportabil.
Metodele clasice de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare prezint anumite
limite determinate de volumul insuficient de informaii i de imposibilitatea previzionrii i
comensurrii efectelor unor factori ce vor influena n viitor economia real i financiar a
unui stat. In plus, metodele clasice nu vizeaz eficiena aciunilor ce se vor realiza cu mijloace
bugetare i nu urmresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituiilor ce concur la
realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. innd cont de aceste condiii,
multe ri au renunat la unele procedee tradiionale de evaluare a cheltuielilor bugetare n
favoarea unor metode moderne.
83
Metodele moderne de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare se bazeaz
pe analiza cost-avantaje i pe studii de eficien. Aceste metode se utilizeaz atunci cnd
exist mai multe variante i se urmrete optimizarea rezultatelor potrivit cu anumite criterii
(costuri minime, realizri maxime .a.).
Principalele metode moderne sunt: metoda Palnificare, Programare, Bugetizare,
metoda Managementului prin obiective, metoda Baz bugetar zero i metoda de inspiraie
francez a Raionalizrii Opiunilor Bugetare.
Metoda de Planificare, Programare i Bugetizare, utilizat n anii trecui n S.U.A.,
presupunea identificarea i cuantificarea obiectivelor ce urmau s fie finanate de la buget pe
termen lung, analiza costurilor pe care le implicau; se realizau programe alternative pe termen
mediu i se alegea soluia ce rspundea cel mai bine obiectivului propus. Pentru aplicarea
metodei se ntocmesc: nomenclatorul programelor avute n vedere (cte un program pentru
fiecare obiectiv), analiza economic a obiectivelor, analiza financiar. Metoda este precis,
dar este laborioas i presupune existena unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv n
parte, care sunt greu de determinat sau prognozat cu un grad ridicat de precizie pe termen
lung.
Experiena american privind dimensionarea indicatorilor bugetari, n conformitate cu
necesitile reale ale economiei la un moment dat, evideniaz faptul c s-au cutat permanent
soluii noi, bazate pe calcule matematice care s permit cuantificarea efortului i a efectului.
Metoda managementului prin obiective a fost creat n cadrul unei planificri globale
pe cinci ani, avnd rolul de a nlesni coordonarea obiectivelor ntre ministere. In procesul
selectrii obiectivelor, decidentul este diferit de utilizator, n timp ce n cazul metodei
Programare, Planificare, Bugetizare decizia aparine utilizatorului.
Metoda numit baz bugetar zero a fost practicat de asemenea n S.U.A., dup anii
1980. Metoda const n examinarea critic a fiecrui tip de cheltuial bugetar, inclusiv a
celor din anii anteriori, apreciindu-se utilitatea i eficiena lor. Aplicarea metodei presupune
existena unei multitudini de programe alternative, ntre care se face opiunea pentru unul sau
altul dintre programe.
Metoda Raionalizrii opiunilor bugetare este practicat n Frana i cuprinde patru
faze interdependente:
- studiul obiectivelor propuse a se realiza pe termen mediu, compararea soluiilor
alternative, determinarea costului total i posibiliti de procurare a resurselor;
- luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficien sau multicriterial;
- execuia programelor aprobate (se ntocmesc bugete de program i se prevd n
bugetul statului creditele bugetare necesare finanrii programului);
- controlul bugetar care compar rezultatele cu prevederile programului.
Demersul logic al raionalizrii opiunilor bugetare implic selectarea obiectivelor,
alegerea mijloacelor i controlul rezultatelor. Obiectivele pot fi complexe, incluznd
84
activitile specifice unui ntreg minister, dar i punctuale pe segmente precise de activitate.
Selecia obiectivelor se realizeaz pornind de la criteriile de decident, n funcie de prioriti i
pe baza ierarhizrii obiectivelor.
Aceast metod urmrete realizarea pe termen mijlociu a obiectivelor propuse, prin
intermediul bugetelor-program i ofer posibilitatea reexaminrii pe parcurs a opiunilor, n
funcie de condiiile noi aprute. Aplicarea n practic a metodei a evideniat o serie de
neajunsuri legate de elaborarea, aprobarea i execuia bugetului. Astfel, prin aplicarea metodei
R.C.B. nu pot fi respectate cerinele unor principii bugetare cum ar fi: anualitatea i
neafectarea veniturilor bugetare.
Raionalizarea operaiunilor bugetare implic o programare pe termen mediu, ceea ce
constituie o derogare a principiului anualitii. Totodat, metoda pornete de la comensurarea
cheltuielilor generale de un anumit program i de la identificarea resurselor ce pot fi
mobilizate, ceea ce reprezint tocmai venituri special afectate. In faza aprobrii bugetului
elaborat dup metoda Raionalizrii opiunilor bugetare parlamentarii voteaz, practic,
varianta optim ce a rezultat dintr-o mulime de soluii posibile, ceea ce reduce la minimum
decizia politic. In contextul execuie bugetare, pe de alt parte, ministerele beneficiare ale
creditelor bugetare, care n R.C.B. i asum angajamentul de a realiza un obiectiv precis ntr-
o anumit cantitate, la un anumit nivel calitativ i ntr-un interval de timp strict delimitat.
Pe parcursul unitii, am prezentat i patru metode prin care se ncorporeaz riscul i
incertitudinea n procesul de luare a deciilor n domeniul public. S-a observat c prin utilizarea
metodei valorii ateptate a rezultatelor, prin analiza sensibilitii pe baza criteriului Bayes, a
criteriului maximin sau a criteriului minimax, decizia privind selectarea unuia sau altuia dintre
proiectele disponibile se realizeaz mult mai riguros, deoarece toate aceste tehnici in cont de
riscul i imprevizibilitatea anumitor evenimente viitoare ce caracterizeaz economia.
U3.7. Test de autoevaluare a cunotinelor
1. Care din urmtorii indicatori sintetici nu se au n vedere la fundamentarea
indicatorilor bugetari prin metoda evalurii directe:
a. cursul de schimb al monedei naionale;
b. deficitul bugetar;
c. rata inflaiei;
d. produsul intern brut;
e. nivelul veniturilor fiscale.
2. Care din urmtorii indicatori se poate folosi drept rat de actualizare a
"surplusului" monetar n cadrul analizei "cost-avantaje":
a. rata dobnzii;
85
b. rata rentabilitii;
c. rata inflaiei;
d. rata omajului;
e. rata acumulrii.
3. Ce limite tehnice prezint metoda Planificare, Programare, Bugetizare (P.P.B.S.)
de dimensionare a indicatorilor bugetari:
a. imposibilitatea de a defini cu precizie obiectivele ce trebuie atinse;
b. consolidarea centralismului n cadrul departamentelor i ministerelor;
c. riscul ntririi puterii tehnocratice i diminuarea libertii de alegere a decidentului
politic;
d. limitarea posibilitilor de nelegere i control ale autoritilor parlamentare;
e. dificultatea calculrii cu exactitate a costurilor directe i, mai ales, indirecte.
4. Care sunt criteriile utilizate de metoda Baza Bugetar Zero (Z.B.B.) pentru
identificarea valorii prezente a programelor alternative i ierarhizarea acestora:
a. criteriul majorrii (diminurii);
b. criteriul costului;
c. criteriul raportului avantaj/cost;
d. criteriul beneficiului net actualizat;
e. criteriul eficienei alocrii resurselor.
5. n ce const elementul de originalitate al metodei Raionalizarea Opiunilor
Bugetare (R.C.B.):
a. permite definirea obiectivelor i identificarea mijloacelor de atingere a acestora;
b. utilizeaz tehnici moderne de evaluare i ierarhizare a programelor alternative
pentru atingerea obiectivelor;
c. asigur o alocare mai eficient a resurselor financiare publice;
d. prezint o capacitate de adaptabilitatea i reformulare a opiunilor, care asigur o
anumit autoreglare a sistemului;
e. permite nlocuirea metodelor tradiionale de formulare a opiunilor bugetare.
6. Exist mai multe metode de dimensionare a indicatorilor bugetari: clasice i
moderne. Dintre cele moderne, cele mai cunoscute sunt:
1. Planificare, Programare, Bugetizare; 2. Managementul prin obiective;
3. Evaluarea direct; 4. Metoda automat (sau a penultimei);
5. Baz bugetar zero; 6. Raionalizarea opiunilor bugetare;
7. Metoda majorrii (diminurii).
Indicai rspunsul corect:
a. 1+2+3+4;
b. 1+2+4+5;
c. 3+4+5+7;
86
d. 4+5+6+7;
e. 1+2+5+6
7. Metoda evalurii directe a veniturilor i cheltuielilor presupune:
a. ntocmirea bugetului cu luarea n considerare a rezultatelor exerciiilor bugetare pe
mai muli ani, premergtori celui pentru care se elaboreaz bugetul;
b. determinarea coeficientului creterii sau descreterii veniturilor i cheltuielilor
bugetare;
c. luarea n considerare a nivelului veniturilor i cheltuielilor ultimului an al crui
exerciiu a fost ncheiat;
d. dimensionarea pe baza unor calcule a fiecrei surse de venit i a fiecrei surse de
chetuieli;
e. preluarea unor modele de elaborare a bugetului din practica altor ri.
8. Care dintre urmtoarele metode nu este o metod modern de dimensionare a
veniturilor i cheltuielilor bugetare?
a. Planificare, Programare, Bugetizare;
b. Reevaluare a opiunilor bugetare;
c. Baz bugetar zero;
d. Raionalizarea opiunilor bugetare;
e. Managementul prin obiective.
9. Specificai care din urmtoarele trsturi caracterizeaz criteriul regretului
minimax:
a. se opteaz pentru cea mai nefavorabil alternativ;
b. se reine proiectul care ofer cele mai mari avantaje dintre avantajele minime
previzibile;
c. se calculeaz diferena dintre cel mai mare avantaj al unui proiect i avantajele
fiecruia dintre celelalte proiecte, considerate n cadrul fiecrei valori presupuse a
beneficiului net;
d. se minimizeaz riscul cu avantaje minime (atitudinea conservatoare fa de risc i
incertitudine);
e. se alege proiectul pentru care regretul maxim este cel mai mic.
10. Care dintre urmtoarele etape reprezint faze fundamentale ale fluxului
Raionalizrii opiunilor bugetare?
a. studiul, decizia, execuia, controlul;
b. definirea, confruntarea, analiza, alegerea;
c. identificarea, optarea, controlul, reformularea;
d. studiul, identificarea, decizia, execuia;
e. formularea, analiza, decizia, controlul.
87
11. Identificai trsturile caracteristice ale analizei sensibilitii, ca metod de
ncorporare a riscului:
a. calcularea beneficiului net doar n funcie de cele mai optimiste rezultate;
b. ierarhizarea proiectelor i gradul lor de acceptabilitate sunt considerate n raport de
sensibilitatea acestora la variaiile valorilor presupuse i la parametrii sistemului;
c. se pun n eviden pierderile sau avantajele la care se renun prin alegerea oricrui
proiect n locul celui care ofer cele mai bune rezultate;
d. se reine proiectul care ofer cele mai mari avantaje dintre avantajele minime
previzibile;
e. se construiete Matricea regretelor, ale crei elemente reprezint un cost sau o
penalitate determinat de incorectitudinea alegerii proiectelor.
12. Criteriul cost-eficacitate are drept trstur specific urmtorul aspect:
a. atribuie avantajelor un sens mai larg dect cel strict economic, aplicndu-se i n
absena unei evaluri monetare a avantajelor;
b. este o analiz n termeni monetari, analiznd "surplusul" de avantaje prin
compararea sumei beneficiilor nete degajate de proiect, pe ntreaga durat de via
a acestuia, cu capitalul iniial investit n proiect;
c. presupune o actualizare a beneficiilor i costurilor ce decurg din realizarea
proiectului care s in cont de fenomenul de depreciere monetar;
d. reprezint un set de tehnici construite n vederea asigurrii unei alocri eficiente a
resurselor limitate, n primul rnd ntre sectorul public i cel privat;
e. reprezint un mod practic de a opta pentru acel proiect care maximizeaz rezultatele
obinute cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la obinerea acelorai efecte
cu costuri minime.
Rspunsuri:
Gril Rspuns Gril Rspuns Gril Rspuns
1. b 5. d 9. c, e
2. a, b 6. e 10. a
3. a, e 7. d 11. b
4. c, d 8. b 12. a
88
Unitatea de nvare U4. Imprumuturile de stat
Cuprins
U4.1. Introducere .........................................................................................................88
U4.2. Competene..........................................................................................................89
U4.3. Coninutul economic al mprumutului public .................................................89
U4.3.1. Trsturile caracteristice ale mprumuturilor de stat ..............................91
U4.3.2. Destinaia i rolul mprumuturilor de stat ..............................................95
U4.4. Elementele tehnice ale mprumutului de stat ................................................98
U4.5. Operaiunile prilejuite de mprumuturile de stat ..........................................103
U4.6. Rezumat ...................................................................................................113
U4.7. Test de autoevaluare .................................................................................116
U4.8. Tem de cas ............................................................................................119
U4.1. Introducere
In completarea resurselor financiare publice, care de cele mai multe ori sunt
insuficiente, statul poate apela i la mprumuturi sau credite contractate de la
diveri creditori n scopul realizrii obiectivelor fixate. Cererea de credit public i privat vine
din partea autoritilor publice, a agenilor economici i a populaiei, iar oferta de resurse de
mprumut este alctuit din capitalurile bneti temporar disponibile ale agenilor
economici, capitalurile i rezervele libere ale bncilor i ale altor instituii financiare,
veniturile persoanelor deintoare de valori mobiliare, economiile bneti ale micilor
productori de mrfuri, liber-profesionitilor i celorlaltor categorii sociale.
Avnd aceleai surse de formare, creditul public intr n competiie cu creditul privat.
Oferta de capital de mprumut fiind limitat, satisfacerea nevoii de credite a agenilor
economici limiteaz accesul la credite al autoritilor publice i invers.
Resursele bneti care alctuiesc oferta de capital de mprumut sunt puse la
dispoziia acelor solicitani care accept condiiile de acordare a creditului: garanii, termen
de rambursare, rat a dobnzii, precum i eventualele alte avantaje.
Ajunse la dispoziia beneficiarilor, sumele mprumutate capt destinaii diferite:
servesc drept capital productiv, sunt investite n bunuri de folosin ndelungat sau sunt
cheltuite n scopuri de consum, dup caz. Indiferent de destinaie, orice mprumut trebuie s
produc mprumuttorului un anumit venit care constituie nsi raiunea acordrii sale.
Natura acestui venit difer, ns, de destinaia dat mprumutului.
Pe parcursul acestei uniti, pe lng descrierea principalelor caracteristici i a
rolului mprumutului public, am analizat creditul public i din punct de vedere tehnic,
punnd accentul pe costul presupus de contractarea sumelor, dar i pe diferitele tipuri de
89
operaiuni legate de plasarea mprumuturilor de stat pe pia, de rambursarea lor, precum i
de eventualele modificri ale ratelor dobnzilor i a termenelor de restituire iniial stabilite.
U4.2. Competenele unitii de nvare
Dup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- prezinte teoria mprumutului public i s caracterizeze elementele tehnice ale
acestuia;
- precizeze destinaia i rolul mprumuturilor de stat;
- identifice principalele operaiuni privind mprumuturile publice i s le
diferenieze de celelelalte forme de mprumut;
- enumere sursele de finanare a deficitului bugetar i de rambursare a
mprumuturilor publice;
- rezolve aplicaii privind deficitul bugetar i mprumutul public (n special
mprumutul prin emisiune de obligaiuni).
Cuvinte cheie: mprumut public, deficit bugetar, excedent bugetar, subscripie public,
consoriu bancar, conversiunea, arozarea, consolidarea i amortizarea
mprumuturilor.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 ore.
U4.3. Coninutul economic al mprumutului public
n economia contemporan, sunt frecvente situaiile cnd veniturile procurate de
stat din impozite i taxe i cele provenite de la ntreprinderile i proprietile sale nu acoper
integral cheltuielile sale. n asemenea cazuri de dezechilibru bugetar, centrat pe deficit,
completarea veniturilor publice se face prin finanarea deficitelor cu resurse din mprumut,
adic pe calea creditelor publice. mprumutul este, deci, o cale excepional de procurare a
veniturilor publice, o modalitate de anticipare a veniturilor viitoare.
In esen, mprumuturile de stat sunt o form a capitalului de mprumut. Acestea
exprim creditul public. Relaiile economice se manifest ntre stat, ca debitor, i creditori
interni sau externi, ca persoane fizice sau juridice.
Dup cum am precizat i anterior, statul apeleaz n principal la mprumuturi pentru a-
i completa resursele ordinare atunci cnd, fie nu are suficiente lichiditi n trezorerie
(resursele nu s-au ncasat), fie nu poate efectua plile scadente. In acest caz, mprumuturile se
efectueaz pe termen scurt pentru necesitile de trezorerie.
In cazurile n care, la nivelul anului, bugetul nu poate fi echilibrat, atunci statul
apeleaz la mprumuturi pe termen mediu i lung pentru finanarea deficitului bugetar anual.
90
Intr-o economie de pia, la credit apeleaz:
sectorul public, pentru acoperirea golurilor temporare de trezorerie (pe termen scurt)
i pentru acoperirea deficitelor bugetare;
sectorul privat, pentru finanarea activitii curente (n special a activelor circulante),
mai ales prin credite bancare pe termen scurt i pentru finanarea investiiilor prin
credite pe termen mediu i lung (credite bancare sau prin hrtii de valoare).
Pe piaa liber, capitalul aflat temporar disponibil la persoanele fizice i juridice -
economiile populaiei, capitalul liber posibil de plasat al societilor comerciale, capitalurile
disponibile din sistemul bancar, ale instituiilor financiare i de asigurri etc. - sunt oferite
solicitanilor din sectorul public i privat, care accept condiiile mprumuttorului privind
garania, termenul de rambursare, rata dobnzii, condiiile de plat i de penalizare n cazul
nerespectrii acestora, facilitile acordate de stat.
Aadar, practica mprumutului public se bazeaz pe ncrederea n solvabilitatea
statului i se realizeaz fie prin contractarea direct de ctre stat de la persoanele fizice sau
juridice deintoare de mijloace bneti disponibile, fie prin intermediul unor instituii
specializate (bnci, case de economii, case de asigurri etc.) care colecteaz disponibilitile
bneti de pe pia, ncredinndu-le, apoi, statului pe o perioad determinat de timp.
Sumele mprumutate pot cpta destinaii diferite: servesc drept capital productiv, sunt
investite n bunuri de folosin ndelungat sau sunt cheltuite n scopuri de consum. n raport
de aceast destinaie, difer i natura venitului (dobnzii) pe care creditorul o primete i care
este, nsi, raiunea acordrii mprumutului. Cnd sumele mprumutate primesc o destinaie
productiv, dobnda se va suporta, n ultim instan, din valoarea nou creat, prin activitatea
productiv; cnd din sumele mprumutate se finaneaz cheltuieli neproductive (cheltuieli
militare, pentru asigurarea ordinii publice etc.), plata dobnzii i restituirea mprumutului se
face din veniturile bugetare (impozite i taxe) ceea ce va determina creterea fiscalitii n
perioadele viitoare. mprumuturile utilizate n scopuri neproductive reprezint, practic,
impozite amnate, ele nu reduc sarcina fiscal ci numai o amn, constituind un procedeu de
redistribuire "n timp" a sarcinii fiscale; prin intermediul dobnzii are loc o redistribuire de
produs intern brut ntre contribuabili, pe de o parte, i subscriitorii la mprumut, pe de alta.
Sub raport juridic, mprumutul de stat apare ca o nelegere intervenit ntre o persoan
fizic sau juridic, pe de o parte, i stat, pe de alt parte, prin care prima consimte s pun la
dispoziia statului o sum de bani, sub form de mprumut, pe o perioad determinat, iar
acesta din urm se angajeaz s o restituie la termenul stabilit i s achite "preul" cuvenit sub
form de dobnd.
Exemple
Imprumutul contractat de un agent economic (societate comercial cu activitate
de producie de bunuri materiale, de comercializare sau de prestri de servicii) la o
banc i utilizat de aceasta n calitate de capital, contribuie la sporirea masei profitului
91
realizat. Din acest profit el cedeaz bncii o anumit parte, sub form de dobnd, ca pre al
mprumutului acordat.
Acest mecanism, specific creditului bancar, utilizat n scopuri productive de ctre
agentul economic, creeaz iluzia c orice sum de bani acordat cu titlu de mprumut este
capabil s produc dobnd. Ca urmare, n practic s-a generalizat perceperea de dobnzi i
la mprumuturile utilizate n scop de consum, cu toate c n asemenea cazuri, nefiind folosite
n calitate de capital, ele nu produc valoare adugat, din care s se plteasc dobnda.
In mod asemntor stau lucrurile i n cazul creditelor publice utilizate pentru
finanarea cheltuielilor militare, a celor pentru funcionarea serviciilor publice, meninerea
ordinii interne, rambursarea datoriei publice ajunse la scaden, plata dobnzilor aferente etc.
Cu toate c mprumuturile de stat nu produc valoare, ele sunt totui purttoare de
dobnzi. In acest caz, plata dobnzii i restituirea mprumutului se fac pe seama veniturilor
bugetare, adic, n principal, pe seama impozitelor i a taxelor
32
.
U4.3.1. Trsturile caracteristice ale mprumuturilor de stat
Pentru a realiza o analiz mai pertinent a trsturilor specifice mprumutului public,
ar putea fi evideniate, mai nti, caracteristicile creditului public n comparaie cu cel privat.
Astfel, prin evidenierea asemnrilor i deosebirilor dintre creditul public i cel privat, putem
deduce i principalele trsturi caracteristice.
Tabelul nr. 4.1. Asemnrile i deosebirile dintre creditul public i cel privat
Creditul public Creditul privat
- este contractat de ctre stat (cererea vine din
partea autoritilor publice centrale i locale);
- este contractat de ctre agenii
economici, populaie (cererea vine din
partea persoanelor fizice sau juridice);
- debitorul este reprezentat de autoritile
publice centrale i locale, iar creditorii sunt
cei de la care provin resursele de mprumut;
- debitorii sunt agenii economici,
populaia, iar creditorii sunt, de obicei,
aceiai ca i n cazul creditului public;
- oferta vine din partea bncilor, altor instituii
financiare, agenilor economici, populaie;
- oferta vine din partea statului,
bncilor, altor instituii financiare,
agenilor economici, populaie;
- este utilizat pentru funcionarea serviciilor
publice, finanarea cheltuielilor militare,
meninerea ordinii publice, rambursarea la
scaden a datoriei publice, plata dobnzilor
aferente;
- este utilizat att n scopuri productive,
caz n care contribuie la sporirea
profitului realizat din care se cedeaz
bncii o parte sub form de dobnd,
ct i n scopuri neproductive, cnd se
percepe, de asemenea, dobnd, chiar
dac nu produce valoare adugat;
32
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 442.
92
- rambursarea i plata dobnzilor i
comisioanelor se realizeaz pe seama
veniturilor bugetare (impozite, taxe etc.);
- rambursarea i plata dobnzilor i
comisioanelor aferente se realizeaz
pe seama resurselor private;
- dobnda pltit de stat, la mprumuturile
contractate, exprim relaii de redistribuire a
venitului naional; se redistribuie, n
principal, veniturile persoanelor fizice i
juridice mobilizate la fondurile de resursse
financiare publice, pe calea impozitelor i a
taxelor, n favoarea celor care au mprumutat
statul i pentru care ncaseaz dobnzi.
- dobnda pltit de debitori exprim
relaii de distribuire a valorii adugate
ntre participanii la activitatea
economico-financiar prin credit,
precum i a profitului realizat de
agentul economic mprumutat i banca
mprumuttoare.
Sursa: Tatiana Moteanu i colectiv, Finane publice, ediie a 2-a, Editura Universitar, Bucureti, 2005
Dup cum se poate observa din tabelul prezentat, n cazul resurselor de imprumut,
indiferent de natura lor, putem vorbi att de cerere, ct i de ofert.
P
e
r
s
o
a
n
e

f
i
z
i
c
e

i

j
u
r
i
d
i
c
e
a) capitalurile bneti
temporare ale agenilor
economici;
b) capitalurile i rezervele
libere ale bncilor i altor
instituii financiare;
c) veniturile rentierilor;
d) veniturile bneti ale
micilor productori de
mrfuri, liber-profesionitilor
e) alte categorii sociale.
Disponibiliti
temporar libere n
economie n:
- bnci;
- case de economii;
- case de asigurri i
pensii;
- societi de
asigurri-reasigurri;
- instituii financiare
P
u
r
t

t
o
a
r
e

d
e

d
o
b

n
d

indirect
Credit
public
Instituii
specializate
Solva-
bilitatea
statului
direct
Credit
privat
Piaa
monetar
PIA
Ageni
economici
Populaie
Solva-
bilitatea
indivi-
dual
Piaa
capitalu-
rilor
Piee
financiare
CERERE
Figura nr. 4.1. Cererea i oferta de resurse de mprumut
Resursele de mprumut fiind aceleai, indiferent de agenii reprezentani ai cererii de
credit, putem vorbi despre o concuren ntre creditul public i creditul privat. Oferta de
capital de mprumut este limitat, ceea ce face ca satisfacerea cererii de credite venite din
partea agenilor economici s limiteze accesul la credite al autoritilor publice.
Din destinaia diferit a creditului public i a celui privat decurge deosebirea dintre
aciunile i obligaiunile emise de societile de capital, pe de o parte, i obligaiunile
mprumuturilor de stat, pe de alt parte.
Aciunile emise de ctre o societate de capital reprezint nscrisuri care certific
deintorului lor calitatea de coproprietar al acelei societi. Ca titluri de proprietate, aciunile
prezint urmtoarele caracteristici:
93
dau dreptul deintorului lor la o cot parte din profitul realizat, denumit dividend;
acesta variaz de la un an la altul n funcie de rezultatele obinute i de politica firmei
privind modul de distribuire a profitului net;
nu au valoare proprie (capital fictiv sau iluzoriu);
reprezint o anumit valoare, respectiv capitalul real concretizat n mijloace de munc,
obiecte ale muncii i for de munc, procurate cu banii primii de la acionari;
circul independent de capitalul real, se cumpr, se vnd i se gajeaz ca i cum ar
avea o valoare proprie.
Obligaiunile puse n circulaie de o societate de capital certific deintorului lor
calitatea de creditor i i dau dreptul s primeasc o dobnd la sumele mprumutate,
indiferent de rezultatele financiare obinute de societatea care a emis obligaiunile.
Principalele caracteristici sunt:
dau dreptul la un venit fix;
nu au valoare proprie (ntocmai ca i aciunile, sunt capital iluzoriu sau fictiv);
reprezint o anumit valoare, respectiv capitalul real concretizat n mijloace de munc,
obiective, procurate cu bani de la diverse categorii de creditori pe baz de obligaiuni
sau alte nscrisuri;
ca i aciunile emise de ctre o societate de capital, obligaiunile circul independent
de capitalul real, se cumpr, se vnd i se gajeaz ca i cum ar avea o valoare proprie.
Obligaiunile mprumuturilor de stat constituie titluri care atest deintorului lor
calitatea de creditor al statului. Trsturile specifice acestora sunt:
nu au o valoare proprie, dar circul ca i cum ar avea o asemenea valoare;
pot fi utilizate att n scopuri productive, ct i pentru consum, caz n care nu
genereaz valoare adugat (deoarece nu au n spatele lor un capital real);
dau deintorului dreptul de a primi o dobnd din partea statului care se suport din
resursele bugetare;
reprezint un dublu capital fictiv.
mprumutul public prezint urmtoarele caracteristici:
a) are caracter contractual, exprimnd acordul de voin al prilor, spre deosebire de
impozit, care constituie o prelevare obligatorie, stabilit n mod unilateral de ctre stat, n
sarcina unei persoane fizice sau juridice. Condiiile de emisiune i de rambursare, forma i
mrimea venitului pe care l asigur, precum i alte eventuale avantaje acordate
mprumuttorilor se stabilesc, ns, de organele de decizie competente ale statului. Potenialii
subscriitori pot s accepte sau s refuze n bloc condiiile mprumutului, dar nu pot pretinde
un tratament preferenial fa de ali subscriitori.
Modul n care se stabilesc condiiile de emisiune i de rambursare confer contractului
dintre mprumutat (statul) i mprumuttor (o persoan fizic sau juridic) un caracter diferit
de cel al contractului de credit bancar, care intervine ntre o banc (mprumuttor) i o
94
persoan fizic sau juridic (mprumutat). Astfel, n cazul contractului de credit bancar,
condiiile de acordare i restituire a sumei mprumutate se negociaz de banc cu fiecare
solicitant n parte; n plus, acest contract prevede obligaia mprumutatului s prezinte o
garanie material n favoarea mprumuttorului. In cazul contractului de credit public, statul
nu ofer o asemenea garanie mprumuttorilor lui.
De regul, mprumuturile publice au la baz principiul facultativitii, cunoscndu-se,
ns, i situaii de mprumuturi forate, cnd subscrierea a avut caracter obligatoriu.
Exemple
La mprumuturi forate se recurge n mprejurri excepionale, i anume atunci
cnd independena naional, integritatea teritorial a statului sau cuceririle sociale
ale ntregii populaii sau ale anumitor categorii sociale au fost lichidate sau sunt grav
ameninate.
Sunt cunoscute i cazuri de mprumuturi contractate de stat pentru pregtirea i
ducerea de rzboaie, reconstrucia postbelic a rii, refacerea bunurilor distruse de calamiti
naturale, nlturarea urmrilor unor crize economice de mare amploare etc., cnd libertatea de
aciune a subscriitorilor este mult ngrdit prin msurile luate de autoritile publice.
Intruct condiiile de emisiune i de rambursare a unor asemenea mprumuturi sunt
mai puin atractive dect n mprejurri normale, pentru plasarea acestora se desfoar o
ampl aciune de popularizare: se evideniaz faptul c obiectivele prevzute a se finana pe
cale de mprumut sunt de interes naional, iar subscrierea la mprumut constituie o datorie
patriotic a fiecrui cetean. Uneori subscriitorii sunt pui n situaia de a alege ntre un
impozit forfetar extraordinar, avnd caracter definitiv i nerambursabil, i un mprumut de stat
rambursabil i cu o dobnd sub nivelul pieei
33
.
b) are caracter rambursabil, restituindu-se la termenul fixat persoanelor fizice sau
juridice care l-au acordat, spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare la dispoziia
statului, definitiv i nerambursabil.
La plasarea unui mprumut, statul stabilete termenul de rambursare al acestuia care
poate fi mai apropiat sau mai ndeprtat, n funcie, n principal, de evoluia previzibil a
veniturilor i cheltuielilor publice. Exist, ns, i mprumuturi perpetue, la emiterea crora
statul se angajeaz numai la plata unei dobnzi creditorilor si, pe o perioad de timp
nedeterminat, fr s se stabileasc un termen de restituire a mprumutului. Statul poate, ns,
s rscumpere la burs nscrisurile publice (obligaiunile), n momentul cnd operaiunea
prezint avantaje economice.
33
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p.443-
444.
95
c) are caracter remunerator, asigurnd o anumit contraprestaie subscriitorilor, spre
deosebire de impozit care, dup cum am mai specificat, nu ofer nicio contraprestaie direct
i imediat. Contraprestaia oferit constituie "preul" mprumutului i poate mbrca forma
dobnzii, ctigului sau a ambelor forme, la care se adaug, adesea, i alte avantaje materiale.
Uneori, avantajele oferite de stat la lansarea unui mprumut sunt ulterior restrnse.
Astfel, n condiiile scderii ratei dobnzii pe piaa capitalului de mprumut, n perioada de
criz sau depresiune, sau n condiiile n care avantajele materiale iniial oferite de stat
creditorilor si se diminueaz ca urmare a deprecierii accelerate pe care o sufer moneda n
care a fost acordat mprumutul, statul poate apela la o serie de operaiuni specifice pe care le
vom descrie n detaliu ntr-un alt subcapitol al acestei uniti.
Figura nr. 4.2. Trsturuile mprumuturilor de stat
U4.3.2. Destinaia i rolul mprumuturilor de stat
n ceea ce privete destinaia i rolul mprumutului public, se poate aprecia c statul
recurge la mprumuturi fie din necesiti de trezorerie fie din necesiti de echilibru bugetar.
n primul caz, dei, pe ntregul an, bugetul se prezint echilibrat sau cu excedent, pe
parcursul anului (i cu deosebire n primele luni ale anului) apar devansri ale ncasrilor de
ctre pli, provocnd goluri de cas, adic o insuficien temporar de resurse; acoperirea
acestora se realizeaz fie pe seama sumelor mprumutate de la o instituie public
(corespondent), fie pe seama sumelor mprumutate pe pia sau, n ultim instan, de la
Banca Central.
Organul nsrcinat cu execuia de cas a bugetului trebuie s cunoasc din timp
perioadele n care se profileaz goluri de cas pentru a putea procura resursele necesare
acoperirii acestora din afara bugetului de stat. In cazul n care disponibilitile de resurse ale
unor instituii publice pstrate la trezoreria statului nu acoper golul de cas al bugetului de
stat, atunci se solicit mprumuturi pe termen scurt la ali deintori de resurse bneti de pe
pia, sau de la Banca Naional.
Trsturile
mprumuturilor de stat
Caracter
contractual
Principiul facultativitii
Caracter
rambursabil
Principiul restituirii
Caracter
remunerator
Principiul
vnzrii-cumprrii
96
n cel de-al doilea caz (dezechilibru bugetar negativ) finanarea se realizeaz prin
mprumuturi interne sau externe. De regul, ntre majorarea impozitelor sau introducerea de
impozite noi i apelarea la mprumuturi pentru acoperirea deficitului, autoritile publice aleg
mprumutul public, care constituie un plasament remunerator pentru creditor, oferind avantaje
fa de impozit, ntotdeauna nepopular. In general, Guvernul opteaz pentru mprumuturi din
urmtoarele considerente:
majorarea impozitelor constituie o msur nepopular, care este perceput a conduce
la scderea nivelul de trai al populaiei, iar partidele aflate la putere evit s o aplice de
team s nu-i piard electoratul;
mprumuturile de stat ofer categoriilor sociale avute un plasament sigur i
remunerator pentru disponibilitile lor bneti;
mprumuturile de stat reprezint un mijloc mai rapid de procurare a resurselor
financiare dect impozitele directe. Perioada necesar pentru identificarea i evaluarea
materiei impozabile, stabilirea i perceperea impozitelor este mai ndelungat dect
cea de subscriere la mprumut i efectuarea vrsmintelor n contul acestuia;
n condiiile n care mprumutul se solicit la Banca Central, termenul de obinere al
resurselor bneti este i mai scurt dect n cazul n care acesta se plaseaz n rndurile
populaiei ori al persoanelor juridice.
Exemple
1) Cheltuielile totale prevzute n bugetul unui stat (C
Bo
) sunt de 194 miliarde
uniti monetare (mld. u.m.), iar veniturile totale (V
Bo
) nsumeaz 186 mld. u.m. In
condiiile n care cheltuielile totale rmn constante, s se determine care trebuie s fie
veniturile totale ale bugetului (V
B1
) pentru ca deficitul (D
B1
) s se reduc cu 1,7 mld. u.m.
C
B
< V
B
=> D
B
C
Bo
= 194 mld. u.m. = C
B1
V
Bo
= 186 mld. u.m.
D
Bo
= 194 186 = 8 mld. u.m. => D
B1
= 8 1,7 = 6,3 mld. u.m.
V
B1
= 194 6,3 = 185,7 mld. u.m.
2) Cheltuielile totale prevzute n bugetul unui stat sunt de 200 mld. u.m., iar deficitul
este de 8,4 mld. u.m. Veniturile fiscale reprezint 96% din veniturile totale ale bugetului.
tiind c volumul impozitelor directe reprezint o treime din veniturile fiscale, s se
determine care sunt veniturile provenind din impozitele indirecte.
C
Bo
= 200 mld. u.m.
D
Bo
= 8,4 mld. u.m.
V
f
= 96% x 191,6 = 183,936 mld. u.m.
Imp
dir
= 1/3 x 183,936 = 61,312 mld. u.m.
=> V
Bo
= 200 8,4 = 191,6 mld. u.m.
=> Imp
indir
= 2/3 x 183,936 = 122,624.
mld. u.m.
97
Aadar, mprumuturile publice de pe piaa intern sau extern au rolul de a finana
deficitul bugetar rezultat ca urmare a existenei pe parcursul unui an a unor venituri fiscale i
nefiscale inferioare cheltuielilor bugetare. Uneori, ns, nivelul deficitului bugetar atinge
valori extrem de mari i, deoarece creditul public este totui limitat, statul apeleaz la Banca
Central, care, la rndul ei, asigur mprumutul solicitat pe seama emisiunii de bani fr
acoperire.
Iat una din cauzele pentru care foarte muli economiti din secolul trecut i cel
prezent, n dilema impozite sau mprumuturi pentru finanarea cheltuielilor bugetare, erau
adepi ai soluiei impozitelor i criticau aspru recurgerea la mprumuturi publice deoarece:
activitatea economic trebuie s se desfoare n condiii de liber concuren, pe baza
iniiativei private, fr niciun amestec din partea statului; cheltuielile publice trebuie
reduse la minimum, impozitele s se modifice pentru a nu diminua interesul
ntreprinztorilor pentru dezvoltarea activitii lor economice, iar echilibrarea bugetului
de stat s se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare;
mprumuturile antreneaz cheltuieli bugetare suplimentare sub form de dobnzi,
comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesar, n final, majorarea impozitelor;
mprumuturile uureaz sarcina fiscal a generaiei prezente, dar mpovreaz generaiile
viitoare cu cheltueilile reclamate de rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor;
mprumuturile publice afecteaz nsui capitalul naiunii, n timp ce impozitele
diminueaz numai veniturile acesteia.
In secolul al XX-lea, mai cu seam dup Marea Criz Economic din 1929 1933,
numeroi economiti au renunat la concepia neamestecului statului n viaa economic a
rii, susinnd necesitatea influenrii acesteia cu ajutorul diferitelor prghii economico-
financiare, ntre care impozitele, mprumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului,
cursul valutar .a. Ei recunosc faptul c mprumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli
bugetare, dar apreciaz c acestea, folosite ca instrumente de intervenie a statului n
economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante,
restabilirea echilibrului economic etc.
34
Analiza poverii fiscale asupra generaiilor viitoare poate fi abordat din dou puncte
de vedere. Astfel, dac lum n calcul mprumuttorul individual i nu ntreaga societate,
observm c acesta, n loc s plteasc astzi un impozit majorat, care s-i diminueze complet
i definitiv veniturile, mprumut statului o parte din disponibilitile bneti, care i va fi
rambursat ulterior de ctre stat din impozitele majorate.
34
Cu privire la concepiile economitilor clasici i ale celor contemporani despre repartizarea poverii
mprumuturilor contractate de stat ntre generaii, a se vedea: Duverger, M., Finances publiques, Presses
Universitaires de France, Paris, 1978, p.160 i urmtoarele, Lalumire, P., Les finances publique, Librairie
Armand Colin,Paris, 1970, p.352 i urmtoarele, Gaudemet, P.M., Finances publiques tome II, Impt-emprunt,
Editions Montchrestien, Paris, 1981, p.12 i urmtoarele;
98
La nivelul ntregii societi, optica se modific: cu suma mprumutat statului se
diminueaz partea din venitul naional destinat formrii brute de capital ori consumului
individual, dup caz, n momentul lansrii mprumutului pe pia, adic afecteaz resursele
generaiei prezente. Cu alte cuvinte, fiecare generaie trebuie s suporte consecinele creditelor
contractate de stat n epoca sa: n loc s se creeze noi capaciti de producie i deci noi locuri
de munc, se vor achiziiona mai multe tunuri, avioane, rachete, nave militare, se vor procura
calculatoare, automobile, aparate de telecomunicaii etc.
In ceea ce privete generaiile viitoare, potrivit unor economiti
35
, acestea nu vor avea
o sarcin suplimentar de suportat, deoarece plusului de cheltuieli ce vor avea de suportat
pltitorii de impozite n legtur cu mprumuturile contractate n trecut, i va corespunde un
plus de venituri (dobnzi i restituiri de mprumuturi), ce va reveni creditorilor statului.
In ceea ce privete generaia actual, considerm c ceea ce se ntmpl la momentul
prezent, demonstreaz c mprumuturile constituie un mijloc de procurare a resurselor
financiare necesare statului mai costisitor dect impozitele; dobnzile i celelalte avantaje
acordate creditorilor statului majoreaz inevitabil cheltuielile publice. In Romnia, datorit
crizei economice traversate, s-a luat att decizia contractrii unor mprumuturi (mprumuturi
de la organizaii specializate Fondul Monetar Internaional), ct i majorarea unor impozite
(majorarea TVA de la 19% la 24%) i reducerea unor cheltuieli bugetare (cheltuielile de
personal ale angajailor statului i instituiilor sale).
Imprumuturile de stat utilizate n scop de consum reprezint, fr ndoial, impozite
amnate. Apelul la mprumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scutete societatea de
povara acestora, doar ntrzie momentul transferrii asupra contribuabililor.
U4.4. Elementele tehnice ale mprumuturilor de stat
La lansarea unui mprumut public este necesar stabilirea ctorva elemente
tehnice care l definesc din punct de vedere juridic, i anume: denumirea mprumutului,
valoarea nominal a titlurilor de mprumut, termenul de rambursare, dobnda, alte avantaje i
faciliti acordate subscriitorilor pentru a face mprumutul mai atractiv etc. Pe baza acestor
elemente, subscriitorii poteniali fac judeci de valoare cu privire la oportunitatea plasrii
resurselor bneti disponibile n nscrisuri ale acelui mprumut.
a) Denumirea mprumutului poate fi legat de destinaia i scopul acestuia, caracterul
excepional sau obiectivul urmrit fiind precizat n denumirea mprumutului (de exemplu
mprumutul nzestrrii armatei, mprumutul construirii de drumuri etc.) pentru a atrage
atenia opiniei publice. n cazul mprumuturilor contractate pentru acoperirea deficitelor
bugetare, n denumirea mprumutului se precizeaz anul contractrii (de exemplu
mprumutul de stat 1997), nivelul dobnzii (de exemplu mprumutul de stat 5%), forma
pe care o mbrac venitul (de exemplu mprumutul de stat cu ctiguri) etc.
35
Ibidem 34.
99
b) Valoarea mprumutului. Pentru fiecare mprumut contractat, statul emite nite
nscrisuri care atest sumele mprumutate (efecte publice, titluri, hrtii de valoare etc.), n
cupiuri de o anumit valoare trecut pe nscris (de exemplu 100 RON, 1000 USD, 500 EUR).
Suma nscris pe titlul unui mprumut de stat se numete valoare nominal i exprim
mrimea creanei pe care deintorul acesteia (creditorul) o are de ncasat de la stat (sau,
invers, datoria statului fa de deintorul nscrisului respectiv. Dac deintorul dorete s-i
recupereze banii nainte de scadena titlului, el l poate vinde la burs. Suma obinut,
denumit valoare real, poate fi egal, mai mare sau mai mic dect valoarea nominal a
acestuia, n funcie de cursul cu care se coteaz nscrisurile respective la burs.
Cursul exprim "preul" cu care se cumpr i se vnd 100 de uniti monetare valoare
nominal i acesta poate fi: al pari, adic egal cu 100; sub pari, adic mai mic dect 100, sau
supra pari, adic mai mare dect 100. La lansarea unui mprumut, cursul obligaiunii este, de
regul, sub pari, pentru a face nscrisurile mai atractive, i numai arareori al pari sau supra
pari. Cursul este influenat de raportul cerere-ofert pe piaa capitalului de mprumut, de
nivelul dobnzii i alte avantaje oferite de stat deintorilor de nscrisuri publice.
In acest context, folosirea noiunilor de valoare nominal sau valoare real este
convenional, deoarece obligaiunile mprumuturilor de stat, aa cum am prezentat anterior,
nu au valoare proprie.
c) Termenul de rambursare indic data cnd trebuie rambursat mprumutul de stat. Din
acest punct de vedere, mprumuturile publice pot fi cu termene precise de rambursare sau fr
asemenea termene privind rambursarea. Cele cu termene precise pot fi sub un an (mprumut
1 an -termen scurt), ntre 1 i 5 ani (1 an < mprumut 5 ani - termen mediu) i peste 5 ani
(mprumut > 5 ani - termen lung).
Imprumuturile de stat pe termen scurt sunt lansate pentru golurile temporare de
trezorerie (din cauza decalajului dintre ncasri i pli de trezorerie sau din necesitatea
efecturii unor cheltuieli bugetare neprevzute). Imprumuturile de stat pe termen mediu si
lung sunt lansate n vederea acoperirii deficitelor bugetare devenite cronice sau pentru
finanarea unor cheltuieli de investiii de mare valoare.
Pentru mprumuturile contractate, statul are dou posibiliti:
- s emit nscrisuri (pentru mprumuturile pe termen scurt: bonuri de tezaur, polie de
trezorerie, certificate de datorie, certificate sau bonuri de impozite, certificate de trezorerie
etc., pentru mprumuturile de stat pe termen mediu i lung obligaiuni sau titluri de rent, iar
pentru mprumuturile fr termen de rambursare statul emite titluri de rent perpetu) pe care
le nmneaz creditorilor si;
- s nregistreze sumele mprumutate n evidenele datoriei publice inute de MFP, fr s
elibereze nscrisuri speciale (creane de cont).
Prima modalitate se folosete, de regul, cnd numrul creditorilor este mare, iar cea
de-a doua n situaia invers, cnd mprumutul este obinut de la un numr limitat de creditori.
100
Creanele de cont nu necesit cheltuieli pentru confecionarea i pstrarea n bnci a
nscrisurilor, dar nu ofer posibilitatea negocierii la burs, ci numai n afara acesteia, prin
ndeplinirea anumitor formaliti.
Dintre nscrisurile emise de stat, unele sunt negociabile (circul liber, putnd fi
vndute i cumprate prin intermediul bursei), altele sunt nenegociabile (nu sunt cotate la
burs), iar altele sunt nelombardabile (nu pot fi gajate, nu constituie garanie pentru obinerea
unui credit de la o instituie financiar).
S ne reamintim...
Spre deosebire de bonurile de tezaur i de celelalte nscrisuri pe termen scurt,
poliele de tezaur (sau de trezorerie) sunt supuse dreptului cambial, care
reglementeaz condiiile n care pot fi scontate la bnci, executate silit etc.
Bonurile de tezaur pot fi lombardate la bnci i vndute la licitaie la cursuri
variabile.
Certificatele (sau bonurile) de impozite sunt nscrisuri nepurttoare de dobnd, pe
care statul le nmneaz creditorilor si pentru plata unor furnituri sau alte angajamente.
Deintorii acestor nscrisuri le pot folosi pentru achitarea impozitelor datorate statului.
d) Dobnda. Preul pltit de stat creditorilor si pentru folosirea sumei mprumutate
mbrac fie forma dobnzii (venit fix), fie forma ctigului sau a altor avantaje (venit
difereniat), fie combinaia celor dou. La mprumuturile de stat cu dobnd, fiecare
obligaiune are anexat un numr de cupoane, care se detaeaz periodic (o dat sau de dou ori
pe an) i se prezint la ghieul instituiei desemnate de stat, ncasndu-se dobnda cuvenit.
La mprumuturile de stat cu ctiguri (premii), suma pe care statul ar plti-o normal ca
dobnd (n raport de rata dobnzii), se distribuie sub form de premii deintorilor acelor
nscrisuri care au ieit ctigtoare n urma tragerilor la sori.
De regul, rata dobnzii la mprumuturile de stat se menine la un nivel apropiat, dar
mai mic, ratelor la creditele bancare. Cnd procesele inflaioniste sunt mai pronunate, pentru
a proteja creditorul, rata nominal a dobnzii trebuie s fie mai ridicat (ca i atunci cnd
termenul de rambursare este mai ndeprtat). Limita minim a ratei dobnzii este zero i cea
maxim este egal cu rata medie a profitului.
Se poate vorbi de o rat de emisiune (nominal), determinat de cererea i oferta de
capital de pe pia, de rata dobnzii practicat la credit de ctre bncile comerciale i, implicit,
de situaia economic i procesele inflaioniste caracterstice perioadei considerate, i de o rat
real a dobnzii. Rata de emisiune (rata nominal) se stabilete raportnd dobnda pltit la
valoarea nominal a nscrisurilor emise. Rata real a dobnzii se stabilete raportnd dobnda
pltit de stat la suma efectiv ncasat n urma plasrii nscrisurilor. Ea este influenat de
cursul la care s-a fcut plasamentul: al pari, sub pari sau supra pari. De regul, nscrisurile se
101
plaseaz la un curs sub pari sau cel mult al pari, valoarea real ncasat fiind sub valoarea
nominal, ceea ce face ca rata real a dobnzii s fie mai mare sau cel puin egal cu rata
nominal a dobnzii.
Noiunea de rat real a dobnzii mai are i sensul de venit net ce revine creditorului
(este invers proporional cu indicele de cretere al preurilor) de pe urma unei sute de uniti
monetare date cu mprumut pe termen de un an i se determin prin corectarea ratei dobnzii
nominale cu influena modificrii preurilor (deflatorul PIB) n ara creditorului (D), conform
formulei:
r
r
D
d
r d
n
=
+

( ) 100 100
100
n care:
r
d
r
= rata real a dobnzii;
r
d
n
= rata nominal a dobnzii;
D = indicatorul preurilor de consum (sau rata inflatiei + 100) sau deflatorul PIB (indicele de
pre aferent PIB) n ara creditorului.
Orice cretere, de la un an la altul, a preurilor de pe piaa intern, diminueaz rata
real a dobnzii n raport cu cea nominal, i, implicit, ctigul real al creditorului, pe cnd
scderea preurilor interne produce efecte inverse.
Diferena dintre dobnda nominal (mai mare) i cea real (mai mic) constituie o
pierdere pentru creditor i un avantaj de egal valoare pentru debitor.
Exemple
1) O obligaiune a unui mprumut de stat, n valoare nominal de 10.000 u.m., cu
o dobnd de emisiune de 12% pe an, se plaseaz pe pia la un curs sub pari de
90%. S se determine suma ncasat de stat de la subscriitor, valoarea dobnzii i a ratei reale
a dobnzii. Interpretai rezultatele obinute.
Suma ncasat efectiv de la subscriitor = 10.000 x 90% = 9.000 u.m.
Dobnda = 10.000 x 12% = 1.200 u.m.
% 12 % 33 , 13 100
000 . 9
200 . 1
= > = =
n
d
r
d
r x r
Se observ faptul c mprumutul a fost plasat la un curs mai mic dect valoarea
nominal a obligaiunii (curs sub pari), aspect ce conduce la obinerea unei sume ncasate pe
obligaiune de 9.000 u.m.. Cu toate acestea, valoarea la care va efectua rambursarea
obligaiunii la scaden este cea de 10.000 u.m. Cunoscnd faptul c ntotdeauna dobnda se
calculeaz la valoarea nominal, rezult faptul c statul trebuie s achite 1.200 u.m. pe an.
Raportnd mrimea absolut a dobnzii datorate la valoarea real (suma efectiv ncasat de
102
stat), constatm c acest mprumut are o rat real a dobnzii de 13,33% pe an, valoare care
este cu 1,33 puncte procentuale mai ridicat dect rata de emisiune a acesteia (rata nominal).
2) O ar n curs de dezvoltare contracteaz un mprumut cu o dobnd anual de 8%
pe an. S se determina rata real a dobnzii n situaia n care:
a) mprumutul se plaseaz pe piaa intern, iar preurile cresc cu 6%;
b) mprumutul se plaseaz ntr-o ar dezvoltat, iar n anul considerat, preurile produselor
rii debitoare scad cu 3% fa de anul precedent.
a) % 89 , 1 100 89 , 101 100
6 100
100 ) 8 100 (
100
100 ) 100 (
= =
+
+
=
+
=
x
D
x r
r
n
d r
d
b) % 34 , 11 100 34 , 111 100
3 100
100 ) 8 100 (
100
100 ) 100 (
= =

+
=
+
=
x
D
x r
r
n
d r
d
In primul caz, s-a nregistrat o cretere a preurilor de pe piaa intern de 6%, ceea ce a
diminuat venitul realizat de creditor sub form de dobnd de la 8% la 1,89%. Atunci cnd
mprumutul a fost contractat n strintate, preurile produselor rii debitoare nregistreaz o
scdere pe piaa extern, iar rata dobnzii reale a acelui mprumut este mai mare dect cea
nominal. Sporul nregistrat a fost de 3,34 puncte procentuale (de la 8% la 11,34%). Dac la
exportul produselor rii debitoare, preurile creteau cu 3%, dobnda real ar fi fost mai mic
dect cea nominal (4,85% < 8%), ceea ce ar fi avantajat statul ce solit creditul.
% 85 , 4 100 85 , 104 100
3 100
100 ) 8 100 (
100
100 ) 100 (
= =
+
+
=
+
=
x
D
x r
r
n
d r
d
e) Alte avantaje i faciliti acordate de stat pentru a face mprumuturile mai atractive
pot fi:
- nlocuirea dobnzii cu ctiguri; n acest caz, suma ce ar fi revenit tuturor
subscriitorilor ca dobnd, se repartizeaz numai deintorilor nscrisurilor ieite ctigtoare
la tragerile la sori (deci suma obinut de cei ctigtori la aceste trageri la sori este mult mai
mare dect dobnda pe care ar aduce-o efectul de stat);
- prima de rambursare care apare ca diferen ntre cursul al pari la care se
ramburseaz mprumutul i cursul sub pari la care se plaseaz acesta, de obicei. Ea poate s
apar i cnd mprumutul se plaseaz la curs al pari, dar se ramburseaz la un curs supra pari;
- scutirea de impozite i taxe a veniturilor realizate din mprumuturi publice i/sau
tranzacii la burs a efectelor publice;
- acceptarea de ctre stat a unor titluri de credit la valoarea nominal drept plat,
nainte de termenul de rambursare al acestora, n contul impozitelor datorate statului;
- acordarea privilegiului juridic ca titlurile de credit s nu fie supuse executrii silite
atunci cnd deintorul a ajuns n stare de faliment (privilegiu acordat doar de anumite ri);
103
- garantarea mpotriva variaiilor monetare (riscul inflaiei) etc. prin respectarea
urmtoarelor:
a) rata dobanzii purtat de efectele publice s fie suficient de ridicat, nct s acopere
anticipaiile inflaioniste pe perioada de rambursare.
Dezavantajul const n faptul c o apreciere nerealist fie defavorizez pe creditori,
cnd inflaia real o depete pe cea previzionat, fie statul, dac inflaia real este mai mic
dect cea anticipat i costul mprumutului devine nejustificat de mare.
b) s acorde garanie juridic impotriva acestei deprecieri:
prin exprimarea mprumutului ntr-o valut mai stabil. Metoda se practic n special n
cazul mprumuturilor externe i se exprim fie n USD, fie n EURO, pentru c i valutele
forte sufer fluctuaii nsemnate n funcie de conjunctura economic;
legarea monedei n care s-a fcut mprumutul de coninutul su n aur (metoda nu se mai
aplic de cnd s-a renunat la convertibilitatea n aur a monedelor naionale);
indexarea mprumutului n funcie de variaia indicelui preurilor bunurilor de consum
sau a unor produse considerate de importan maxim pentru acea ar.
Exemple
S se calculeze prima de rambursare n cazul unui mprumut sub form de
obligaiuni n valoare nominal de 10.000 u.m. plasat la un curs sub pari de 90% i
rambursat la un curs al pari. Dar dac mprumutul este plasat la un curs al pari i este
rambursat la un curs supra pari de 105%?
Prima de rambursare
I
= 10.000 x (100%- 90%) = 1.000 u.m.
Prima de rambursare
II
= 10.000 x (105%- 100%) = 500 u.m.
Se constat faptul c pentru fiecare obligaiune, n varianta I rezult o prim de
rambursare de 1.000 u.m.. Dac mprumutul respectiv ar fi fost plasat la un curs de 100% i
rambursat la un curs de 105%, prima de rambursare rezult din diferena de curs de 5%
aplicat la valoarea nominal i ar atinge nivelul de 500 u.m..
U4.5. Operaiunile prilejuite de mprumuturile de stat
mprumuturile de stat prilejuiesc derularea unei serii de operaiuni legate de
plasarea acestora pe pia, care se realizeaz pe baza unor autorizaii legale, rambursarea lor,
precum i de eventuala schimbare a condiiilor acestora (rata dobnzii sau a termenului de
rambursare).
Plasarea mprumuturilor de stat se poate realiza n trei modaliti: prin subscriere
public, prin intermediul consoriilor (sindicatelor) bancare i prin vnzarea la burs.
Plasarea prin subscripie public se realizeaz prin grija MFP (sau alt instituie
abilitat, mputernicit de organul de decizie n acest sens) i presupune publicitatea scopului
i condiiilor lansrii mprumutului precum i organizarea de ghiee la administraiile
104
financiare, case de economii, bnci sau direct, prin funcionari publici abilitai s colecteze
subscrierile i sumele aferente, prin deplasarea lor la subscriitori. Persoanele care particip la
plasarea mprumutului sunt recompensate pe cale de remiz, iar cheltuielile legate de
funcionarea ghieelor de subscriere se acoper pe seama unui comision.
n practic se ntlnesc dou situaii:
a) cnd nu se limiteaz cuantumul mprumutului contractat, fiecare subscriitor
vrsnd suma subscris, fr nicio restricie;
b) cnd cuantumul mprumutului este limitat, prin dou alternative:
- se stabilesc limite de subscriere pe fiecare ghieu sau plasator;
- subscrierea este nelimitat (liber) pn la expirarea termenului prevzut, dar, n
cazul n care ea depete nivelul previzionat (plafonul stabilit), vrsarea
efectuat de fiecare subscriitor se face proporional cu suma subscris.
Plasarea prin intermediul consoriilor (sindicatelor) bancare se realizeaz prin grija
unui grup de bnci i se poate efectua n dou variante:
a) preluarea n comision a obligaiunilor, situaie n care statul intr n posesia sumelor
pe msura plasrii i suport riscul obligaiunilor neplasate i comisionul perceput de banc
pentru serviciul prestat;
b) cumprarea efectiv de ctre bnci a titlurilor de mprumut, cnd riscul plasrii
revine bncilor care ncaseaz n schimb diferena ntre cursul la care plaseaz nscrisurile i
cursul la care cumpr aceste nscrisuri de la stat. De data aceasta, nscrisurile care nu au putut
fi plasate pe pia sunt reinute de bncile care alctuiesc consoriul i intr n portofoliile
acestora.
Exemple
1) Un consoriu bancar cumpr n comision obligaiunile unui mprumut de stat
pentru a le plasa prin ghieele proprii. Valoarea nominal total a nscrisurilor este
de 750 mld. u.m. Cursul la care se preiau nscrisurile de la stat este de 94%. Comisionul
consoriului bancar este de 4%. Consoriul bancar reuete s plaseze 2/3 din mprumut. S se
calculeze:
a) suma rmas statului n urma plasrii obligaiunilor prin intermediul consoriului
bancar;
b) suma obinut de ctre consoriul bancar;
c) ctigul sau pierderea consoriului bancar.
a) Suma rmas statului n urma plasrii titlurilor prin intermediul consoriului bancar = 750 x
x 94%x 2/3 4% x 750 x 94% = 470 28,2 = 441,8 mld. u.m.
b) Suma ncasat de consoriu = 750 x 94%x 2/3 + 4% x 750 x 94% = 498,2 mld. u.m.
c) Ctigul consoriului bancar = 490 441,8 = 48,2 mld u.m.
105
2) Un consoriu bancar cumpr integral obligaiunile unui mprumut de stat pentru a
le plasa prin ghieele proprii. Valoarea nominal total a nscrisurilor este de 880 mld. u.m.
Cursul la care se preiau nscrisurile de la stat este de 96%. Comisionul consoriului bancar
este de 3%. Consoriul bancar reuete s plaseze 4/5 din mprumut. S se calculeze:
a) suma rmas statului n urma plasrii obligaiunilor prin intermediul consoriului
bancar;
b) suma obinut de ctre consoriul bancar;
c) ctigul sau pierderea consoriului bancar.
a) Suma rmas statului = 880 x 96%- 3%x 880 x 96% = 97% x 880 x 96% = 819,456 mld.
u.m.
b) Suma obinut de ctre consoriu = 880 x 96% x 4/5 + 3%x 880 x 96% = 701,184 mld. u.m.
c) Pierderea consoriului bancar = 819,456 701,184 = 118,272 mld. u.m.
Sub aspect financiar, plasarea mprumuturilor publice prin consorii bancare este mai
costisitoare dect cea prin subscripie public, deoarece comisioanele sau sumele aferente
diferenelor de curs au valori ridicate.
In schimb, sub aspect tehnic, aceast modalitate de plasare a mprumuturilor publice
este mai comod pentru stat dect cea realizat prin subscripie public i se poate realiza ntr-
un termen mai scurt, prin instituii specializate.
Exemple
1) In vederea contractrii unui mprumut, statul X emite 800.000 certificate cu
discount pe o perioad de un an, n urmtoarele condiii: valoarea nominal a unui
certificat este este de 1.250 u.m.; preul de emisiune este de 1.100 u.m.; mprumutul a fost
subscris n totalitate. S se determine randamentul la emitent, precum i rentabilitatea
nominal nregistrat de un investitor care a achiziionat 50 de certificate cu discount. In
condiiile n care rata anual a inflaiei este de 7,9%, estimai care este rentabilitatea real a
investitorului.
106
Randamentul la emitent este reprezentat de raportul subunitar ntre efortul depus de
acesta pentru emisiunea certificatelor cu discount (prima de emisiune adic diferena ntre
valoarea nominal mai mare i preul de emisiune mai mic - pentru a face mprumutul mai
atractiv pentru subscriitori) i rezultatul obinut (preul de emisiune pltit de ctre investitori i
ncasat de stat).
Rentabilitatea investitorului se calculeaz n mod asemntor, ca raport ntre efectul
resimit de acesta (prima de emisiune), care reprezint n acelai timp efort pentru
mprumuttor, i efortul depus pentru a intra n posesia titlurilor (preul de emisiune).
Deoarece ceea ce este efect pentru unul este efort pentru cellalt, i invers, att randamentul
resimit de emitent, ct i rentabilitatea subscriitorului sunt egale i au valoarea de 13,(63)%.
Rentabilitatea real la investitor se calculeaz n funcie de rentabilitatea nominal i
rata inflaiei, n mod asemntor cu rata real a dobnzii. Astfel, investitorul ctig n mod
real doar 5,32%, i nu 13,(63)%.
2) Are loc o emisiune de obligaiuni n urmtoarele condiii:
- subscrierea se face prin preluarea n comision a obligaiunilor de ctre un consoriu bancar;
- valoarea nominal (VN) a unei obligaiuni este de 1.000 u.m./obligaiune;
- termenul de rambursare (n) 10 ani;
- preul de emisiune (p
e
) este de 90,5% din VN (sub pari);
- numrul de obligaiuni emise (N) 10.000;
- rata anual a dobnzii 10%;
- comisionul consoriului bancar 2% din VN.
La sfritul fiecrui an are loc rambursarea a 1.000 obligaiuni, preul de rambursare
fiind la valoarea nominal (al pari). Cuponul este anual.
S se determine:
a) comisionul consoriului bancar i suma care revine statului ca urmare a emisiunii de
obligaiuni;
b) gestionarea n timp a mprumutului (rat, cupon (dobnd) i total sum de plat);
c) rata ctigului unui subscriitor cruia i se rscumpr obligaiunile la sfritul anului.
a) Comision consoriu bancar = 2% x VN x N= 0,02 x 1.000 x 10.000 = 200.000 u.m.
107
Suma revenit statului ca urmare a emisiunii de obligaiuni = p
e
x N comisionul bancar =
= 90,5%x 1.000 x 10.000 200.000 = 9.050.000 200.000 = 8.850.000 u.m.
b) Rata anual = 1.000 x 1.000 = 1.000.000 u.m.
Dobnda = 10%x valoarea obligaiunilor rmas de rambursat
Total sum de plat (anuitate) = rata + dobnda
An Rata Dobnda Anuitatea Valoarea obligaiunilor rmase de
rambursat la nceputul anului
(1) (2) (3)=10%x(5) (4)=(2)+(3) (5)
1 1.000.000 1.000.000 2.000.000 10.000.000
2 1.000.000 900.000 1.900.000 9.000.000
3 1.000.000 800.000 1.800.000 8.000.000
4 1.000.000 700.000 1.700.000 7.000.000
5 1.000.000 600.000 1.600.000 6.000.000
6 1.000.000 500.000 1.500.000 5.000.000
7 1.000.000 400.000 1.400.000 4.000.000
8 1.000.000 300.000 1.300.000 3.000.000
9 1.000.000 200.000 1.200.000 2.000.000
10 1.000.000 100.000 1.100.000 1.000.000
Total 10.000.000 5.500.000 15.500.000 -
Total dobnd =
c)
Vnzarea la burs se practic, de obicei, n cazurile unor noi mprumuturi, atunci
cnd statul dorete ca acestea s treac neobservate.
Aceast dorin se poate realiza cu uurin, deoarece nscrisurile emise se negociaz
i se vnd prin intermediul agenilor de schimb, iar cumprtorii nu tiu dac nscrisurile
tranzacionate sunt ale unui mprumut vechi (vndute de deintorii lor) sau ale unui
mprumut nou emis de stat. Aceast tehnic prin robinet evit scderea cursului
obligaiunilor, care ar micora randamentul financiar al mprumutului, numai dac oferta de
titluri de credit public nu ar fi foarte mare. Se cunoate faptul c, o ofert semnificativ ar
atrage reducerea cursului acestora i implicit, a randamentului financiar al mprumutului.
Aadar, vnzarea la burs reprezint o operaiune ce nu trebuie aplicat pe scar larg.
Indiferent de modalitatea plasrii lor, titlurile de credit public se emit, de regul, la
purttor, adic fr nscrierea numelui subscriitorului pe ele. Cnd mprumuturile se lanseaz
pentru un numr restrns de creditori, statul poate emite titluri nominative (pe care se
108
nscrie numele creditorului), iar sumele mprumutate i dobnzile aferente lor se nscriu n
Registrul datoriei publice.
In esen, aceast modalitate prezint avantajul c este discret, comod i foarte puin
costisitoare.
Modificarea nivelului dobnzii este un fenomen ce rezult, dup cum am mai precizat,
ca urmare a modificrii raportului dintre cererea i oferta de capital de mprumut. Astfel, n
perioadele n care rata medie a dobnzii scade considerabil, statul fructific situaia creat
pentru a-i uura efortul financiar determinat de mprumuturile contractate, n condiii mai
puin favorabile. De asemenea, poate avea loc i procesul de cretere a ratei dobnzii rezultat
ca urmare a faptului c, datorit instabilitii economice, se produce o scdere a cursului
titlurilor de credit public, iar interesul statului este acela de a-i conserva o imagine favorabil,
mai ales dac intenioneaz ca n perioadele urmtoare s apeleze din nou la mprumuturi sub
forma emisiunilor de obligaiuni.
Concret, pot avea loc urmtoarele operaiuni specifice mprumuturilor de stat:
a) Conversiunea este operaiunea de preschimbare a nscrisurilor unui mprumut
vechi cu cele ale unui nou mprumut, emis cu o dobnd mai mic, statul dorind s ctige n
cazul unor situaii economice favorabile. n practic sunt ntlnite trei tipuri de conversiune:
- forat - statul ofer numai alternativa preschimbrii, n decursul unei anumite
perioade de timp, iar la expirarea termenului prevzut pentru preschimbare,
titlurile i pierd valabilitatea;
- facultativ - cnd deintorii pot opta pentru preschimbare sau pentru pstrarea
titlurilor, n funcie de propriile lor interese;
- anticipat - cnd subscriitorii accept preschimbarea nscrisurilor vechiului
mprumut n condiiile oferite de stat sau s refuze preschimbarea i s solicite
rambursarea anticipat a mprumutului (n cazul n care numrul celor care
prefer rambursarea anticipat este mare, avantajul financiar scontat de stat
prin conversiune poate s fie n mare parte anihilat de efortul financiar
determinat de achitarea nainte de termen a nscrisurilor care n-au fost supuse
preschimbrii.
Prin conversiune statul obine un avantaj material, concretizat n reducerea
cheltuielilor cu plata dobnzii, i, implicit, a serviciului datoriei publice, dar sufer un
prejudiciu moral, pierznd creditul n faa subscriitorilor.
b) Arozarea este operaiunea (invers conversiunii) de majorare a ratei dobnzii la
mprumuturile de stat, n situaia scderii cursului nscrisurilor acestuia (ca urmare a existenei
unei instabiliti financiare), pentru a conserva interesul subscriitorilor fa de mprumuturile
de stat, dac statul are intenia de a contracta noi mprumuturi n perioadele viitoare.
Dac statul dispune de resurse financiare i nu dorete s contracteze noi mprumuturi
n viitorul apropiat, atunci el poate s profite de pe urma scderii cursului titlurilor sale i s le
109
cumpere, la burs, la un curs avantajos. Operaiunea de rscumprare, astfel realizat,
echivaleaz cu o rambursare nainte de scaden a mprumutului respectiv.
Modificarea termenului de rambursare este o msur prin care statul, datorit faptului
c recurge n mod frecvent la contractarea unor mprumuturi pe termen scurt pentru finanarea
deficitelor temporare de trezorerie, ajunge s acumuleze datorii importante pe care trebuie s
le ramburseze la intervale scurte de timp. In asemenea mprejurri, cheltuielile anuale cu
rambursarea mprumuturilor ajunse la scaden pot depi sensibil resursele financiare ale
statului afectate acestui scop n anul considerat.
Astfel, statul poate lua decizia modificrii termenului de rambursare a creditelor
publice, recurgnd n acest sens la operaiunea de consolidare.
Consolidarea este operaiunea de preschimbare a nscrisurilor unor mprumuturi
exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur etc.) cu nscrisuri ale unor
mprumuturi pe termen mijlociu i lung (obligaiuni, titluri de rent) sau fr termen (titluri de
rent perpetu). Ea ofer statului un avantaj imediat, ajutndu-l s depeasc impasul n care
se afl prin anularea de datorii mari ce trebuie rambursate la scadene apropiate (contractate n
special pentru acoperirea deficitelor curente de trezorerie), dar, pe termen lung, conduce la o
sporire a cheltuielilor cu datoria public, datorit faptului c pentru a compensa riscul de
depreciere monetar la care sunt expui creditorii si, statul trebuie s ofere o cretere a ratei
dobnzii.
In prezent, operaiunea de consolidare se practic att pentru mprumuturile publice
interne, ct i pentru cele externe. Consolidarea mprumuturilor publice externe este specific
rilor n curs de dezvoltare care au contractat datorii fa de strintate i pe care nu le pot
onora la scadenele iniiale, din cauza lipsei sau insuficienei resurselor valutare. Consolidarea
datoriei externe se poate realiza numai cu acordul expres al creditorilor strini i cu condiiile
impuse de acetia.
In general, operaiunea de consolidare este avantajoas pentru bnci, deoarece acestea,
pentru preschimbarea nscrisurilor mprumuturilor pe termen scurt cu nscrisuri ale
mprumuturilor consolidate, ncaseaz comisioane importante.
Uneori, pentru a ascunde opiniei publice dificultile financiare prin care trece, statul
efectueaz o consolidare deghizat, prin rambursarea unui mprumut vechi, ajuns la scaden,
din mijloacele bneti obinute prin contractarea unui mprumut nou de o valoare relativ egal
cu vechiul mprumut.
O asemenea soluie este fezabil dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii:
mprumuturile pe termen scurt dein o pondere relativ sczut n totalul datoriei publice;
dezechilibrul bugetar este de dimensiuni mici, iar persistena sa n timp, de scurt durat;
subscriitorii consimt s-i plaseze, n continuare, disponibilitile lor bneti n astfel de
nscrisuri.
110
Amortizarea (rambursarea) mprumuturilor de stat este operaiunea de
rscumprare a titlurilor de credit de la deintorii lor prin restituirea sumelor mprumutate.
Dup regimul stabilit prin contractele de mprumut, ea poate avea caracter obligatoriu sau
facultativ. n mod expres, statul i asum obligaia de a restitui numai mprumuturile cu
termen dar, el poate s ramburseze i mprumuturile perpetue, fr a fi ns obligat s o fac.
I. Amortizarea obligatorie este specific imprumuturilor publice la termen i se poate
realiza utiliznd mai multe variante: rambursarea la dat unic, rambursarea anticipat i
rambursarea ealonat.
I.1. Rambursarea la dat unic implic efectuarea unor pli masive la termenul
stabilit ceea ce ridic probleme de natur financiar (asigurarea resurselor necesare), monetar
(punerea masiv de bani n circulaie) i organizatoric (efectuarea de pli ctre un numr
mare de creditori, ntr-un timp foarte scurt).
I.2. Pentru evitarea acestor neajunsuri, statul poate recurge la rambursarea anticipat,
fie prin rscumprarea la burs a titlurilor ce se apropie de scaden, fie prin stabilirea unei
perioade n care s aib loc rscumprarea.
I.3. Rambursarea ealonat se poate realiza la rndul su prin trei modaliti: pe calea
anuitilor; prin tragere la sori; prin rscumprare la burs.
I.3.1. Rambursarea prin anuiti se utilizeaz cnd numrul creditorilor este restrns i
const n ealonarea rambursrii pentru fiecare titlu n parte. Astfel, ncepnd cu cel de al
doilea sau al treilea an de la contractarea mprumutului, statul ncepe s achite, pe lng
dobnzi, i o parte din capitalul mprumutat aferent fiecrui titlu. Anuitile pot fi egale pe
toat perioada de rambursare sau pot fi stabilite n cote progresive sau regresive.
I.3.2. Tragerea la sori este practicat ca o metod de rambursare global, fiecare titlu
fiind rambursat n bloc la un anumit moment. Se practic atunci cnd numrul creditorilor este
mare, valoarea operaiunilor amortizabile ntr-un an stabilindu-se din momentul lansrii
mprumutului. Titlurile ce urmeaz a fi rscumprate se stabilesc prin tragere la sori.
Aceste dou tipuri de rambursri ealonate sunt specifice mprumuturilor cu termen.
Cnd prin lege se prevede faptul c un mprumut nu poate fi restituit nainte de scaden (sau
n cursul unei perioade de timp determinate), statul nu poate proceda la rambursarea prin
anuiti sau tragere la sori (i nici la conversiunea) acelui mprumut.
I.3.3. Rscumprarea la burs se practic atunci cnd prin legea ce autorizeaz
contractarea mprumutului este interzis rambursarea nainte de scaden. Statul recurge la
aceast metod cnd dispune de resurse financiare, iar nscrisurile mprumutului sunt cotate la
burs la un curs sczut (sub pari).
II. Amortizarea facultativ apare n cazul mprumuturilor perpetue cnd statul poate
recurge (fr a fi obligat), fie la rambursarea direct, fie la rscumprarea titlurilor prin
intermediul bursei. In cazul acestor mprumuturi, atunci cnd condiiile i sunt favorabile,
statul i poate stinge obligaiile financiare, integral, fa de posesorii nscrisurilor.
111
Rambursarea mprumuturilor publice se poate realiza din urmtoarele surse:
- fondul special de amortizare, constituit pe seama anumitor venituri publice date n
administrarea unei instituii specializate denumit cas de amortizare;
- resurse bugetare prevzute cu aceast destinaie, caz n care cheltuielile legate de
datoria public se nscriu n bugetul de stat i se acoper din veniturile bugetare ordinare;
- excedentele bugetare, atunci cnd acestea exist, i la care se recurge pentru
rambursarea mprumuturilor fr termen, dac operaia respectiv prezint interes financiar
pentru stat.
Exemple
In secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, a avut o larg circulaie (i aplicabilitate
practic n Marea Britanie) teoria amortizrii automate a mprumuturilor de stat.
Elaborat de Dr. Richard Price, aceast teorie avea la baz principiul dobnzii compuse.
Iniial, statul rscumpra de pe pia un numr de efecte publice, pe care ns nu le distrugea,
aa cum ar fi fost normal, ci le pstra i continua s calculeze i s rezerve dobnzi. Cu suma
dobnzii economisite cumpra alte nscrisuri, la care calcula i rezerva dobnzi, pn la
retragerea tuturor nscrisurilor din circulaie. La o asemenea soluie s-a renunat n momentul
n care, pentru a-i procura banii necesari rezervrii dobnzii, statul trebuia s emit noi
mprumuturi, care costau mai mult dect mprumutul rambursat
36
.
mprumuturile contractate de stat se pot amortiza nu numai prin rambursarea acestora
dar i pe alte ci: bancruta statului, moratoriul, repudierea, inflaia.
Bancruta statului sau insolvabilitatea acestuia manifestat prin ncetarea plilor sale,
inclusiv a celor n contul datoriei publice, din cauze politice sau economice (ex. rzboaie din
care a ieit nvins din punct de vedere militar i ruinat din punct de vedere economic). Plile
pentru reparaiile de rzboi i pentru refacerea propriei economii pot s-i absoarb cea mai
mare parte a produsului intern brut i s nu i mai permit achitarea obligaiilor fa de
creditori. Acetia se mulumesc cu promisiunea ca statul nvins s le achite, ntr-o perioad
dat, o anumit parte din datoria restant cu titlul de arierate financiare. Restul datoriei se
anuleaz prin nelegere tacit sau expres cu creditorii.
Moratoriul reprezint amnarea legal a plilor n contul mprumuturilor contractate
datorit unor situaii excepionale (crize economice, conjunctur internaional nefavorabil,
politici economice, financiare ori valutare nechibzuite etc.) ce conduc la deficite masive ale
balanei de pli, scderea rezervelor de aur i devize, reducerea drastic a veniturilor din
export. Moratoriul este nsoit ntotdeauna de un acord de consolidare a datoriei externe,
respectiv de reealonare a plilor pentru serviciul datoriei externe.
36
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p.462-
463.
112
Repudierea reprezint refuzul expres i explicit al unui stat de a-i onora obligaiile
asumate prin contractul de mprumut contractat de pe piaa intern sau din strintate. Statul
este solvabil dar, din motive politice, refuz s plteasc, iar creditorii si nu-l pot constrnge
s o fac.
Exemple
1) In urma Marii Revoluii Socialiste din Octombrie guvernul sovietic a repudiat
datoria public motenit de la guvernul arist;
2) Dup cel de-al Doilea Rzboi Mondial la fel au procedat guvernele Cubei,
Republicii Populare Democrate Coreene i ale altor ri cu datorie public contractat de
vechile regimuri.
Aadar, n caz de repudiere, statul este solvabil, dar refuze s ramburseze datoria
public i s achite dobnzile aferente din considerente politice, n timp ce n caz de
incapacitate de plat, de bancrut, statul recunoate obligaiile asumate, dar nu le poate onora
din lips de resurse financiar-valutare.
Impotriva statelor care repudiaz obligaiile asumate prin mprumuturi externe, statele
creditoare exercit presiuni pe cale diplomatic pentru reluarea plilor: interzic bncilor lor s
le mai acorde noi mprumuturi, le blocheaz disponibilitile aflate n conturi deschise la
bncile avnd sediul pe teritoriul lor, interzic importul de mrfuri originare din rile
respective sau instituie embargou asupra exportului unor mrfuri ctre acele ri.
i n acest caz, statul debitor poate consimte la achitarea unei pli din datoria
respectiv cu titlu de arierat financiar, dac, n cele din urm, aceste state accept s negocieze
cu statele creditoare condiiile relurii plilor n contul datoriei publice repudiate.
Inflaia este modalitatea de stingere a mprumuturilor contractate ntr-o moned
supus deprecierii i care sunt neprotejate prin indexare sau alte clauze. Statul i achit
obligaia de rambursare a mprumutului la valoarea sa nominal, ns datorit deprecierii
monetare, valoarea real a mprumutului rambursat este mai mic dect cea din momentul
lansrii mprumutului. Diferena respectiv rmne, de fapt, nerestituit chiar dac obligaia
de rambursare s-a stins.
Exemple
Dac presupunem c n perioada scurs de la emisiune i pn la scaden
moneda naional a pierdut 99% din puterea sa de cumprare, creditorii achitai n
moneda depreciat nu vor putea formula pretenii fa de stat pentru pierderea suferit ca
urmare a inflaiei. Obligaiile statului se consider de jure stinse, chiar dac plata efectuat n
moneda depreciat nu acoper dect a suta parte din puterea iniial de cumprare a
mprumutului. De facto, 99% din obligaiile statului fa de creditori, n acest caz, s-au stins ca
efect al inflaiei. Aadar, deprecierea monedei n care este exprimat un mprumut uureaz
113
efortul financiar al statului mprumutat, n timp ce aprecierea acesteia are efecte diametral
opuse.
U4.6. Rezumat
Dezechilibrul bugetar, caracterizat prin cheltuieli publice prea mari n
comparaie cu veniturile publice, poate fi corectat apelndu-se la resursele de
mprumut. Astfel, pe calea creditului public, bazat pe ncrederea n solvabilitatea statului, se
contracteaz mprumuturi. Aadar, creditul public este o form de credit acordat statului sau
oricrui alt organism dependent de acesta, n calitate de debitori, n calitate de debitori,
creditorii putnd fi persoanele fizice sau juridice, rezidente sau nu care accept s ofere
surplusul lor monetar acestor debitori. Contractarea creditului public se poate realiza direct, de
ctre stat/organisme ale statului, sau indirect, prin intermediul unor instituii specializate
(bnci, case de economii .a.).
Oricare ar fi modalitatea de angajare, mprumutul public presupune acceptarea de ctre
creditori a unor condiii de acordare a creditului: garanie, termen de rambursare, rat a
dobnzii, faciliti etc.
Una dintre principalele diferene dintre creditul public i cel privat privete costul
acestora, respectiv dobnda pltit de stat i de agentul economic. Astfel, dobnda pltit de
un agent economic unei bnci, pentru creditul primit de la aceasta exprim, pe de o parte,
relaii de distribuire a valorii adugate ntre participanii la activitatea economic finanat
prin credit, iar pe de alta, relaii de redistribuire a profitului realizat de agentul economic
mprumutat i banca mprumuttoare. Dobnda pltit de stat pentru mijloacele bneti
mprumutate i utilizate de acesta n scop de consum exprim relaii de redistribuire a
venitului naional; se redistribuie, n principal, veniturile persoanelor fizice i juridice,
mobilizate la buget pe calea impozitelor i taxelor, n favoarea celor care au acordat bani cu
mprumut statului i pentru care ncaseaz dobnzi.
Sub raport juridic, mprumutul de stat apare ca o nelegere intervenit ntre o persoan
fizic sau juridic, pe de o parte, i stat, pe de alt parte, prin care prima consimte s pun la
dispoziia statului o sum de bani, sub form de mprumut, pe o perioad determinat, iar
acesta din urm se angajeaz s o ramburseze la termenul stabilit i s achite dobnda i alte
costuri aferente.
Cele trei caracteristici principale ale mprumuturilor de stat sunt: caracterul contractual
(voina unilateral a statului care, printr-o lege special, stabilete condiiile n care urmeaz
s se apeleze la mprumutul de stat), caracterul rambursabil (mprumutul se restituie la
termenul fixat persoanelor fizice i juridice care l-au acordat), caracterul remunerator (sub
forma dobnzii care se suport, n cazul statului, din resurse bugetare sau din valoarea
adugat, n funcie de modul cum sunt utilizate sumele atrase: n scop productiv sau
neproductiv).
114
Guvernul este autorizat s contracteze mprumuturi de stat interne i externe sau s
garanteze mprumuturile interne i externe numai prin MFP. Principalele scopuri n care se
acord mprumuturi de stat sunt: finanarea deficitului bugetului de stat, refinanarea datoriei
publice, susinerea balanei de pli i consolidarea rezervei valutare a statului, finanarea
proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei, finanarea
dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii (IMM) cu capital majoritar romnesc, finanarea
achiziionrii de bunuri i servicii, inclusiv importul de materii prime i resurse energetice,
ndeplinirea obligaiilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi, amortizarea i
achitarea mprumuturilor guvernamentale i rscumprarea datoriei neachitate (incluznd
capitalul, dobnda i alte costuri), finanarea necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat,
asigurarea efecturii plilor legate de lichidarea consecinelor dezastrelor naturale i ale altor
calamiti .a.
Dup cum se poate observa, statul apeleaz la mprumuturi, n principal, n dou
scopuri: din necesitti de trezorerie sau din necesiti de echilibru bugetar.
Imprumuturile de stat ndeplinesc un rol pozitiv n msura n care sunt folosite pentru
dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de ci de comunicaie, protecia
mediului, creterea eficienei n nvmnt i n domeniul medical. In asemenea situaii,
mprumuturile contribuie la sporirea produciei materiale, la creterea PIB imediat sau n
perspectiv i, pe aceast baz, la asigurarea resurselor necesare rambursrii lor.
Totui, apelul la mprumuturi din necesiti de trezorerie poate avea i consecine
negative asupra circulaiei monetare dac sumele obinute nu se ramburseaz la termenele
stabilite.
Dei statul achit n mod sistematic dobnda aferent i ramburseaz ratele scadente
ale mprumutului, n anumite conjuncturi economice nefavorabile (crize economice), sumele
ce revin deintorilor de nscrisuri publice au o putere de cumprare mai mic dect cea
ncredinat de acetia statului la lansarea mprumutului.
Din punct de vedere juridic, un mprumut de stat este definit prin cteva elemente
tehnice, cum ar fi: denumirea mprumutului, valoarea nominal, valoarea real, cursul,
termenul de rambursare, dobnda, ctigurile, rentele, primele de rambursare, avantajele sau
facilitile acordate creditorilor.
Dobnda este poate unul dintre cele mai importante elemente tehnice ale
mprumuturilor. Ecartul dintre nivelul cel mai ridicat i cel mai sczut al dobnzii la
nscrisurile mprumuturilor de stat difer de la o ar la alta, n funcie de situaia economic i
financiar-valutar a fiecrei ri i de politica promovat de autoritile abilitate.
In ceea ce privete operaiunile privind plasarea imprumutului de stat, se pot folosi mai
multe modalitati:
- prin subscripie public, realizat prin MFP sau alte institutii specializate,
imputernicite de Stat in acest sens. Se efectueaz printr-o larg publicitate n mass-media.
115
Exist dou tipuri de subscripie public: subscripie public cu un cuantum nelimitat al
mprumutului (subscriitorul poate vrsa n contul mprumutului orice sum, fr nicio
restricie), subscripie public cu un cuantum limitat al mprumutului (caz n care
subscriitorilor li se limiteaz sumele pe care le pot subscrie, n funcie de plafonul
mprumutului, sau se stabilesc de la bun nceput limite de subscriere la fiecare ghieu sau
plasator).
- prin consorii (sindicate) bancare, respectiv grupuri de bnci, reunite n scopul de a
realiza emisiuni de titluri, de a garanta unele credite etc. care utilizeaz dou metode:
a) preiau n comision obligaiunile statului, care primete sumele ce-i sunt mprumutate
pe msura plasrii efectelor publice. Pentru aceast operaiune, consoriul primete din partea
statului un comision, proporional cu numrul plasamentelor. Consoriul nu rspunde de
nscrisurile neplasate;
b) cumpr efectiv nscrisurile mprumutului de stat i apoi efectueaz plasarea acestora.
Efectele publice neplasate intr n portofoliul consoriului bancar.
Din punct de vedere financiar, aceasta metod este mai costisitoare pentru stat dect
subscripia public, dar este mai comod din punct de vedere tehnic i mai rapid;
- prin vnzare la burs, cnd statul dorete ca mprumuttorii si s nu tie dac
nscrisurile reprezint un credit nou sau aparin unui vechi mprumut.
Aceast metod nu se poate aplica pe scar larg pentru c ar diminua randamentul
financiar al mprumutului.
Modificarea ratei dobnzii pe care o poart nscrisurile apare necesar dac nivelul
ratei dobnzii n sistemul bancar nregistreaz scderi considerabile fa de rata dobnzii
obligaiunilor de stat deja emise. In acest caz, statul procedeaz la conversiunea obligaiunilor,
respectiv la preschimbarea nscrisurilor vechi n unele noi, cu o dobnda mai sczuta. In acest
fel, statul obine un avantaj material, dar sufer un prejudiciu moral, prin pierderea
credibilitii. Ea poate fi forat, facultativ sau anticipat.
Dac pe piaa de capital se produc scderi nsemnate ale cursului obligaiunilor de stat,
chiar sub cursul de emisiune, deintorii acestor obligaiuni nregistreaz pierderi importante,
ceea ce determin scderea ncrederii n creditul public. Pentru a evita aceast situaie, statul
procedeaz la creterea dobnzilor aferente obligaiunilor publice, prin metoda invers
conversiunii, numit arozare. Dac dispune de fonduri suficiente, statul va prefera arozrii
rscumpararea mprumutului nainte de termenul de rambursare.
Cnd se recurge frecvent la mprumuturi de stat pe termen scurt pentru acoperirea
golurilor temporare de trezorerie, statul poate s acumuleze datorii importante, a cror
rambursare simultan i-ar afecta situaia financiar. Pentru a evita aceast situaie, statul
procedeaz la consolidarea datoriei ajuns la scaden, respectiv la preschimbarea nscrisurilor
mprumuturilor exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur) cu nscrisuri ale unor
116
mprumuturi pe termen mediu sau lung (obligaiuni i titluri de rent) sau fr termen (titluri
de rent perpetu).
Rambursarea mprumuturilor de stat reprezint rscumpararea titlurilor de stat,
respectiv restituirea sumelor mprumutate. Ea poate fi obligatorie, pentru mprumutul de stat
cu termen i facultativ, n cazul mprumutului de stat perpetuu.
Din punctul de vedere al momentului rambursrii, exist mprumuturi cu restituire
integral la dat unic i mprumuturi cu restituire ealonat (prin anuiti egale, prin tragere
la sori sau prin rscumprare la burs) pe o perioad mai ndelungat.
Alte ci de amortizare constau din incapacitatea de plat a statului, devenit insolvabil
din motive politice, economice sau de rzboi, deprecierea monetar, cnd mprumutul nu a
fost protejat prin clauze contractuale speciale mpotriva inflaiei. In acest caz, statul este
obligat s ramburseze mprumutul la valoarea sa nominal, dei valoarea real a acestuia
poate s fie de sute sau chiar de mii de ori mai mare.
Dat fiind importana i dezvoltarea sa actual, teoria i practica mprumutului ocup
un loc important ca obiect de studiu al tiinei finanelor publice i, totodat, o parte nsemnat
din obiectul legislaiei financiare.
U4.7. Test de autoevaluare a cunotinelor
1. mprumutul public prezint urmtoarele trsturi caracteristice:
a. are caracter contractual;
b. de regul, are la baz principiul facultativitii;
c. presupune negocierea condiiilor mprumutului ntre creditori i stat;
d. are, n principiu, caracter rambursabil;
e. asigur o anumit contraprestaie.
2. Avantajul creanelor n cont, ca form de realizare a mprumutului public,
const n:
a. se negociaz pe o pia extrabursier, fr alt formalitate;
b. nu necesit cheltuieli pentru confecionarea i pstrarea n bnci a nscrisului;
c. mprumutul se adreseaz unui numr mare de creditori, pentru sume mici, uor
accesibile;
d. gestiunea mprumutului este facilitat de lipsa intermediarului;
e. ofer posibilitatea negocierii la burs dac se ndeplinesc anumite formaliti.
3. Care din urmtoarele surse de acoperire a deficitului bugetar trebuie folosite cu
prioritate?
a. emisiunea bancar;
b. mprumuturile interne prin subscrierea populaiei i a agenilor economici;
117
c. mprumuturile de la bncile comerciale;
d. mprumuturile externe;
e. disponibilitiole aflate temporar n contul general al Trezorerie Statului.
4. Garaniile de stat la mprumuturile interne contractate de o persoan juridic de
la o instituie creditoare sunt emise de:
a. autoritile administraiilor publice centrale i locale;
b. MFP;
c. Guvern;
d. Parlament;
e. Banca Naional.
5. Garania de stat pentru un mprumut intern reprezint:
a. o obligaie indirect a statului, care se execut n cazul n care beneficiarul
mprumutului nu i respect obligaiile contractuale privind rambursarea i plata
dobnzilor i a altor cheltuieli aferente;
b. o obligaie direct a Guvernului, care se execut n cazul n care beneficiarul
mprumutului nu i respect obligaiile contractuale privind rambursarea i plata
dobnzilor i a altor cheltuieli aferente;
c. o obligaie direct a Bncii Naionale, care se execut n cazul n care beneficiarul
mprumutului nu i respect obligaiile contractuale privind rambursarea i plata
dobnzilor i a altor cheltuieli aferente;
d. o obligaie direct a statului i indirect a celui ce beneficiaz de garanie, care se
execut n cazul n care beneficiarul mprumutului nu i respect obligaiile
contractuale privind rambursarea i plata dobnzilor i a altor cheltuieli aferente;
e. niciuna dintre variantele de mai sus.
6. Care este valoarea real a unui efect public?
a. suma nscris pe efectul public;
b. valoarea la care a fost emis efectul public;
c. suma care poate fi obinut prin rescontarea efectului respectiv la Banca Central;
d. suma care se poate ncasa prin vnzarea la burs a efectului public;
e. suma care poate fi obinut prin scontarea efectului la o banc comercial.
7. Noiunea de curs la paritate sau al pari este ntlnit:
a. cnd nivelul cursului obligaiunilor este mai mic de 50%;
b. cnd nivelul cursului obligaiunilor este mai mare de 50%;
c. cnd nivelul cursului obligaiunilor este mai mic de 75%;
d. cnd nivelul cursului obligaiunilor este mai mare de 75%;
e. cnd nivelul cursului obligaiunilor este de 100%.
8. Caracterul contractual al mprumuturilor de stat se caracterizeaz prin:
a. se restituie la termenul fixat;
118
b. asigur, pe lng rambursarea sumei mprumutate, i o dobnd;
c. exprim acordul de voin al prilor;
d. preschimbarea nscrisului unui mprumut vechi cu o dobnd ridicat cu un nscris
al unui mprumut nou cu o dobd mai redus;
e. preschimbarea nscrisului unui mprumut cu scaden foarte apropiat cu un nscris
al unui mprumut cu o scaden mai relaxat.
9. Care din urmtoarele afirmaii cu privire la nivelul ratei dobnzii la
mprumuturile de stat este fals?
a. de regul, se menine la un nivel apropiat, dar mai mare dect nivelul ratei dobnzii
la creditele bancare;
b. cnd procesele inflaioniste sunt mai pronunate, rata nominal a dobnzii la
mprumuturile de stat trebuie s fie mai ridicat;
c. de regul, se menine la un nivel apropiat, dar mai mic dect nivelul ratei dobnzii
la creditele bancare;
d. se difereniaz n raport de termenul de rambursare a mprumutului: cu ct termenul
de rambursare este mai ndeprtat, cu att rata dobnzii este mai redus;
e. se difereniaz n raport de termenul de rambursare a mprumutului: cu ct termenul
de rambursare este mai ndeprtat, cu att rata dobnzii este mai ridicat.
10. Indicai formula corect a ratei reale a dobnzii (r
d
r
) ce revine creditorului n
cazul mprumuturilor de stat:
a.
100
100

+
=
D
r
r
n
d r
d
b.
100
100

=
D
r
r
n
d r
d
c.
100
100
+
+
=
D
r
r
n
d r
d
d.
100
100 ) 100 (
+
+
=
D
r
r
n
d r
d
e.
100
100 ) 100 (

+
=
D
r
r
n
d r
d
11. n practic se ntlnesc urmtoarele tipuri de conversiune a nscrisurilor
mprumuturilor publice:
a. conversiune anticipat;
b. conversiune forat;
c. conversiune negociat;
d. conversiune facultativ;
e. conversiune ealonat.
12. Precizai care din urmtoarele modaliti de amortizare a mprumuturilor
publice nu este adevrat:
119
a. pe calea anuitilor;
b. prin rscumprarea la burs;
c. prin subscripie public;
d. prin rambursarea la dat unic;
e. prin tragere la sori.
13. Completai enunul: Necesitile de trezorerie reprezint o ....................
........................ de resurse a bugetului de stat, produs n urma neconcordanei dintre
ncasri i pli.
14. Care este sursa principal de fonduri din care se achit un mprumut de stat?
15. Dintre componentele tehnice ale ale unui mprumut de stat, precizai care poate fi
forma sub care acesta se poate contracta.
16. Cine apeleaz la credit ntr-o economie de pia?
17. Pentru acoperirea deficitului bugetar, de ctre cine se poate realiza creditul
public?
18. In ce scopuri se apeleaz la credit public?
19. Ce este mprumutul de stat?
20. Cum se achit un mprumut de stat ?
Rspunsuri :
Gril Rspuns Gril Rspuns Gril Rspuns
1. a, d, e 5. a 9. a, d
2. b 6. d 10. e
3. b, c, e 7. e 11. a, b,d
4. b 8. c 12. c
13. insuficien temporar;
14. veniturile curente ale bugetului de stat;
15. creane n cont i emisiune de nscrisuri;
16. Pe piaa liber, capitalul aflat temporar disponibil la persoanele fizice i juridice -
economiile populaiei, capitalul liber posibil de plasat al societilor comerciale, capitalurile
temporar libere din sistemul bancar, al instituiilor financiare i de asigurri etc. este oferit
solicitanilor din sectorul public i privat, care accept condiiile mprumutatorului privind:
garania, termenul de rambursare, rata dobnzii, condiiile de plat i de penalizare n cazul
nerespectrii acestora.
17. Direct de catre stat, de la persoane fizice sau juridice care dein capitaluri
disponibile temporar sau prin instituii specializate: bnci comerciale, case de economii,
instituii de asigurri sociale i reasigurare etc., care fac intermedierea colectrii capitalurilor
pe care societatea civil le mprumut statului.
18. Creditul public poate fi utilizat:
120
- n scopuri productive, pentru susinerea unor investiii productive n sectorul
public sau pentru sprijinirea unei activiti din domeniul producerii sau
desfacerii, de interes naional;
- n scopuri neproductive, cum sunt aprarea naional, ordinea public,
gospodria comunal etc., respectiv pentru cheltuieli necesare ntregii societi.
19. Imprumutul de stat este o nelegere intervenit ntre stat, pe de o parte i o
persoan fizic sau juridic, pe de alt parte, care consimte s pun la dispoziia statului o
sum de bani, sub form de mprumut, pe o perioad determinat. Statul se angajeaz s
restituie aceast sum la termenul stabilit i s achite preul (dobnda) cuvenit.
20. Achitarea sumelor aferente ratelor scadente, dobnzilor i altor cheltuieli, precum
comisioane etc. (serviciul datoriei publice) se realizeaz din veniturile curente ale bugetului de
stat. Cnd acestea nu sunt suficient de mari pentru a le acoperi, Guvernul are dou posibiliti:
- s mreasc veniturile bugetului de stat prin suplimentarea prelevrilor fiscale -
mrirea impozitelor existente sau introducerea unora noi. Aceast msur, n afar c este
nepopular, mrete apsarea fiscal;
- s contracteze noi mprumuturi, care pentru viitorul imediat prezint multe avantaje:
persoanele fizice i juridice care dispun de fonduri disponibile la pot plasa n hrtii de valoare
sigure i purttoare de dobnd (statul este debitorul absolut solvabil). De asemenea, sumele
procurate prin intermediul mprumutului de stat sunt colectate mai rapid dect impozitele.
Dac mprumutul de stat este solicitat la Banca Central, sumele se obin imediat.
U4.8. Tem de cas
1) Veniturile totale bugetare sunt de 206 miliarde u.m., iar deficitul este de 6,8 miliade
u.m. S se stabileasc nivelul cheltuielilor totale care se pot asigura ca urmare a unei creteri
de 12% a veniturilor totale bugetare, n condiiile reducerii deficitului bugetar cu 3%. S se
determine, de asemenea, modificarea absolut i relativ a cheltuielilor totale.
2) Statul emite, pentru a fi plasate pe pia, obligaiuni ale unui mprumut a cror
valoare nominal este de 300 u.m. Cursul obligaiunilor n momentul plasrii este al pari, iar
n momentul rambursrii este de 102,5%.
Se cere: a) Suma la care are dreptul la rambursare deintorul a cinci obligaiuni;
b) Prima de rambursare la care are dreptul deintorul unei obligaiuni dac n
momentul rambursrii cursul este de 98%.
3) Se consider un mprumut de stat a crui valoare nominal este de 60.000.000 u.m.,
iar rata de emisiune a dobnzii este de 15%. Cursul obligaiunilor, n momentul plasrii
121
mprumutului este de 75%, iar n momentul rambursrii este de 85%, rata previzibil a
inflaiei este de 10%.
S se determine ctigul obinut de ctre deintorii nscrisurilor n momentul
rambursrii i rata real a dobnzii sub influena inflaiei.
4) In decursul unui an bugetar se realizeaz dou emisiuni de titluri de stat. Primul
plasament ofer o rat nominal de dobnd de 20% i este plasat ctre cumprtori la un curs
de 95%. Al doilea plasament ofer o rat nominal de dobnd de 25% i este plasat ctre
cumprtori la un curs de 105%. Valoarea nominal a unui titlu este de 1.000 u.m. Stabilii
care plasament este mai avantajos pentru subscriitori.
5) S se ntocmeasc tabloul de amortizare pentru o emisiune de obligaiuni (2.000
titluri) n valoare nominal de 1.000 EUR. Rambursarea se realizeaz n 4 ani la o rat a
cuponului de 10%.
a) rambursarea se face n rate anuale egale;
b) rambursarea se realizeaz n anuiti (rat + dobnd) constante;
c) rambursarea prin tran final;
d) rambursarea de cupon 0.
122
Unitatea de nvare U5. Datoria public
Cuprins
U5.1. Introducere ........................................................................................................122
U5.2. Competene ........................................................................................................123
U5.3. Noiuni generale privind datoria public ......................................................123
U5.4. Cadrul juridic, structura i indicatorii privind evoluia
datoriei publice interne .............126
U5.5. Conceptul de datorie public extern i coninutul acesteia ...........................130
U5.6. Factorii de influen i gestiunea datoriei externe ........................................132
U5.7. Indicatorii privind datoria public extern ..................................................133
U5.8. Factorii care au dus la creterea datoriei externe
a rilor n curs de dezvoltare ..........................138
U5.9. Rezumat ....................................................................................................141
U5.10. Test de autoevaluare ................................................................................143
U5.11. Tem de cas ..........................................................................................146
U5.1. Introducere
O consecin extrem de important a contractrii unor mprumuturi publice o
reprezint formarea datoriei publice. Povara datoriei publice este mai mare sau
mai mic, n funcie de gradul de dezvoltare economic a rii, rile mai slab dezvoltate
suportnd mai greu apsarea impus de plata datoriei.
Datoria public reflect gradul de ndatorare al rii, indicator ce se determin prin
raportarea volumului datoriei publice la PIB. Acest indicator arat n ce msur valoarea
nou creat ntr-un an este grevat de datoria public.
In funcie de sursa imprumutului public, datoria public are caracter intern sau
extern. Cu ct ponderea datoriei externe n totalul datoriei publice este mai ridicat, cu att
mai mult se transfer generaiei viitoare sarcina de a acoperi cheltuielile prezente. Datoria
public extern se exprim, de regul, ntr-o moned care constituie elementul de referin
pentru cursul de schimb al monedei naionale (care se numete n termeni monetari ancor a
monedei naionale).
Apsarea pe care achitarea datoriei publice o exercit asupra ntregii societi este
suportat mai greu sau mai uor, dup cum economia rii este mai mult sau mai puin
dezvoltat. Pentru a putea calcula efortul societii de a plti datoria public, se calculeaz
unii indicatori reprezentativi, cum ar fi gradul de ndatorare sau efortul financiar anual
(serviciul datoriei publice).
123
Cea mai mare parte a datoriei publice este acoperit de creditori de tip societi
bancare, societi de asigurare, societi comerciale i unele persoane fizice sau juridice din
ar i strintate care dispun de fonduri temporar libere.
Se cunoate faptul c, arile dezvoltate dispun de piee de capital suficient de bine
dezvoltate pentru a putea acoperi necesarul de resurse financiare i, n consecin, ponderea
cea mai mare n totalul datoriei o are datoria intern. In rile slab dezvoltate sau cele n
tranziie de la o economie centralizat spre o economie de pia, precumpnitoare este
datoria contractat de stat de la organisme internaionale i din ri strine, capitalul
disponibil pe piaa intern fiind insuficient. In cazul acestor ri, gradul de dependen
economic i financiar a rii fa de strinatate este mai ridicat.
In aceast unitate am pus accentul pe indicatorii ce msoar evoluia datoriei publice
att interne, ct i externe, dar i pe factorii ce influeneaz nivelul datoriei i necesitatea
apelrii la mprumuturi publice de statele aflate n curs de dezvoltare.
U5.2. Competenele unitii de nvare
Dup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- defineasc i s enumere diferenele ntre conceptul de datorie public extern i
cel de datorie extern;
- calculeze indicatorii de apreciere ai datoriei publice interne i externe;
- precizeze cadrul juridic, structura i coninutul datoriei publice;
- enumere i s analizeze factorii care au contribuit la creterea datoriei externe a
rilor n curs de dezvoltare;
- rezolve aplicaiile privind indicatorii datoriei publice interne i externe i s
interpreteze rezultatele obinute.
Cuvinte cheie: datorie public, grad de ndatorare, datorie public intern i extern,
datorie public flotant, datorie public consolidat, serviciul datoriei
publice interne i externe.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 3 ore.
U5.3. Noiuni generale privind datoria public
Datoria public reprezint totalitatea sumelor datorate de ctre stat
(administraia public central, unitile administrativ-teritoriale i alte entiti publice), la un
moment dat, creditorilor si interni i externi, fie ei persoane fizice sau juridice.
Conform legislaiei noastre, datoria public este reprezentat de totalitatea obligaiilor
pecuniare la un moment dat, rezultate din mprumuturi, n lei i n valut, pe termen scurt,
124
mijlociu i lung, contractate de stat n nume propriu sau garantate de acesta, precum i
obligaiile statului ctre trezoreria proprie, rezultate din utilizarea unor resurse din contul
acesteia pentru acoperirea deficitului bugetului de stat.
In scopul evalurii datoriei publice a Romniei, orice obligaie, exprimat n alt
moned dect cea naional, este calculat n moneda naional, utilizndu-se cursul de
schimb comunicat de Banca Naional a Romniei pentru ultima zi din perioada la care se
face raportarea.
Trebuie menionat, de asemenea, faptul c, pentru a face comparaii internaionale,
este necesar a exprima datoria public a rilor cuprinse n analiz ntr-o moned avnd o
larg circulaie pe plan mondial. Dei calculele fcute ntr-o asemenea moned conin un grad
mai mare sau mai mic de aproximaie, din cauza fluctuaiei cursurilor de schimb i a
neconcordanei dintre puterea real de cumprare a unei monede exprimat ntr-o alt moned
i cursul la care se schimb acele monede, totui, ele ofer informaii utile despre mrimea
datoriei publice medii pe locuitor. In practic, n comparaiile internaionale, se folosete
USD, EURO sau DST (Drepturi Speciale de Tragere).
Un indicator relevant este gradul de ndatorare calculat ca raport ntre datoria public
i PIB. El trebuie privit cu pruden, deoarece la acelai procent din PIB, povara datoriei
publice este mult mai greu de suportat de o ar n curs de dezvoltare dect de una dezvoltat.
Exemple
In anul 2001, n Filipine, datoria public a grevat produsul intern brut aproape n
aceeai proporie (59%) ca i n Germania (59,8%). In Filipine, ns, datoria public
de 605 dolari pe locuitor ((USD/loc) apsa mult mai greu asupra economiei naionale,
deoarece PIB era de numai 988 USD/loc, fa de Germania, n care datoria public, dei se
ridica la 15.682 USD/loc, ea greva un PIB de peste 22.800 USD/loc
37
.
Alturi de indicatorii privind gradul de ndatorare al unei ri, un interes deosebit
prezint indicatorii care caracterizeaz efortul financiar anual, pe care datoria public l
reclam. Acest efort se materializeaz n serviciul datoriei publice (SDP), care cuprinde
cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise (R
SDP
) i cele legate de plata dobnzilor i a
celorlaltor cheltuieli aferente (Dob
SDP
). Efortul financiar sau povara datoriei i mrimea medie
pe un locuitor a serviciului datoriei publice (SDP/loc) se exprim cu ajutorul mai multor
indicatori, printre care:
- mrimea absolut i mrimea medie pe un locuitor a SDP;
- raportul dintre SDP i PIB;
37
Calculat pe baza datelor din Government Finance Statistic Yearbook 2001, I.M.F.; International Financial
Statistics, April, 2001,I.M.F.; Human Development Report 2002, World Bank Atlas 2002.
125
- raportul dintre SDP i totalul cheltuielilor publice;
- ponderea SDP n totalul cheltuielilor bugetare (C
B
).
Deosebit de acetia se mai pot calcula:
- cuantumul anual al dobnzilor;
- raportul dintre dobnzi i PIB;
- ponderea dobnzilor n totalul cheltuielilor publice sau n totalul cheltuielilor
bugetare, dup caz.
Indicatorii privind cheltuielile cu dobnzile i comisioanele aferente datoriei publice
exprim dimensiunile contraprestaiei pe care statul o datoreaz creditorilor si n decursul
unui an. Un nivel ridicat al dobnzilor la datoria public arat ct de importante sunt veniturile
creditorilor statului care provin direct de la tezaurul public.
Deoarece datoria public este concentrat n cea mai mare parte n minile bncilor,
societilor de asigurare, societilor comerciale din ar i din strintate, dobnzile aferente
acesteia revin n proporie covritoare acestor categorii de creditori.
Privit n timp, datoria public manifest o tendin de cretere continu, ceea ce
atrage dup sine n mod inevitabil sporirea dobnzilor, precum i a cheltuielilor publice totale.
Ritmurile mai rapide de cretere a datoriei publice dect a cheltuielilor cu plata dobnzilor
aferente, nregistrate n ri dezvoltate, se explic prin faptul c autoritile acestor ri au
contractat mprumuturi mai ales pe piaa intern, unde nivelul dobnzilor a fost nregisrat n
principal de factori interni economici, financiari i monetari. In schimb, rile n curs de
dezvoltare, n care cheltuielile cu plata dobnzilor la datoria public au crescut mai rapid dect
datoria propriu-zis, au apelat cu precdere la mprumuturi n strintate, unde accesul la
credite i nivelul dobnzilor au fost influenate de piaa extern a capitalului de mprumut, de
riscul de ar, de creditor (public sau privat), ca i de factori pe care acestea nu i pot influena.
n funcie de calitatea creditorilor, n unele ri se face distincie ntre datoria public
brut i datoria public net. Datoria public brut cuprinde valoarea total a efectelor
publice, indiferent de deintorii acestora, n timp ce datoria public net reprezint numai
valoarea efectelor publice deinute de persoanele fizice sau juridice, altele dect cele de drept
public. Diferena o reprezint efectele publice n care au fost plasate diferite fonduri
aparinnd statului.
n funcie de piaa pe care este lansat mprumutul i de moneda n care este emis,
datoria public poate fi intern i extern. n rile dezvoltate preponderent este datoria
public intern ntruct ele dispun de o larg pia intern a capitalului de mprumut, de unde
i pot procura cea mai mare parte a resurselor financiare necesare acoperirii deficitului
bugetar n moned naional, n timp ce n rile n curs de dezvoltare, ponderea semnificativ
o deine datoria extern, ea constituind practic o modalitate de completare a resurselor
financiar-valutare de care acestea au nevoie. Cu ct ponderea datoriei externe n totalul
datoriei publice este mai mare, cu att dependena economic i financiar a rii respective
126
fa de strintate este mai ridicat. Cheltuielile cu rambursarea mprumuturilor scadente i
plata dobnzilor i a comisionaelor aferente constituie o povar grea pentru numeroase ri n
curs de dezvoltare.
Datoria public intern este generat de: mprumuturile pe termen scurt primite de la
Banca Naional pentru echilibrarea n execuie a bugetului de stat, bonuri de tezaur emise n
acelai scop, plasarea de nscrisuri pe termen mediu i lung prin subscripie public pentru
acoperirea deficitului bugetar anual, garanii acordate de stat la creditele bancare interne ale
agenilor economici sau autoritile locale, atragerea pe termen scurt a disponibilitilor din
conturile trezoreriei publice.
In analiza structurii datoriei publice, un element important n funcie de care se fac
diferite judeci de valoare l reprezint gradul de exigibilitate al acesteia. Sumele exigibile pe
termen scurt formeaz datoria flotant, iar cele exigibile pe termen mijlociu i lung, datoria
consolidat. Este evident c pentru o ar conteaz mai mult efortul financiar imediat, deci cel
pentru rambursarea datoriei i a dobnzilor aferente n lunile urmtoare sau n anul urmtor
(cu scaden imediat) dect cel care se profileaz la un orizont mai ndeprtat. De aceea, cu
ct ponderea datoriei flotante n totalul datoriei publice este mai mare, cu att nevoia de
resurse financiare este mai presant, iar procurarea acestora mai dificil.
Ca i alte aspecte descrise la partea de mprumuturi publice, i structura datoriei
publice variaz de la o ar la alta i chiar de la o perioad la alta, n funcie de condiiile
financiar-monetare. Astfel, rile care cunosc procese inflaioniste de mai mari dimensiuni i
de lung durat sunt obligate s apeleze pe o scar tot mai larg la mprumuturi pe termen
scurt i eventual mijlociu. Acest fenomen se produce deoarece, n condiiile unei inflaii
cronice, plasamentele n efecte publice pe perioade ndelungate, fiind supuse unei eroziuni
sistematice, nceteaz a mai fi atractive pentru deintorii de capital bnesc de mprumut, chiar
dac produc un venit mediu anual mai ridicat dect mprumuturile pe termen scurt.
Realizai o comparaie pe ultimii 5-10 ani privind att volumul total al datoriei
publice, ct i structura acesteia pentru cteva ri din Estul i Vestul Europei,
Asia i America.
U5.4. Cadrul juridic, structura i indicatorii privind evoluia datoriei publice
interne
Contractarea datoriei publice interne se face de Guvern, prin intermediul MFP,
n limita autorizaiei date de Parlament n scopul:
a) finanrii deficitului bugetar anual;
b) finanrii unor cheltuieli publice de interes naional n domeniul investiiilor;
c) refinanrii datoriei publice interne;
d) susinerii balanei de pli i consolidrii rezervei valutare a statului;
e) finanrii dezvoltrii IMM-urilor cu capital majoritar romnesc;
127
f) finanrii achiziiilor de bunuri i servicii, inclusiv importul de materii prime i
resurse energetice;
g) ndeplinirii obligaiilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi;
h) amortizrii i achitrii mprumuturilor guvernamentale i rscumprrii datoriei
neachitate, incluznd capitalul, dobnda i alte costuri;
i) finanrii necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat;
j) finanrii cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor dezastrelor naturale i ale
altor calamiti;
k) meninerii n permanen a unui sold corespunztor n contul general al trezoreriei
statului;
l) altor necesiti aprobate prin legi speciale.
Rambursarea se asigur din excedentele bugetare, mprumuturi publice pentru
refinanare i alte surse stabilite prin lege. Rambursarea ratelor de capital, plata dobnzilor i a
altor costuri aferente datoriei publice au prioritate fa de alte obligaii ale statului.
Datoria public intern reprezint o obligaie necondiionat a statului de rambursare a
mprumuturilor contractate n lei, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente.
Instrumentele datoriei publice interne ale statului includ:
titlurile de stat emise n moned naional;
mprumuturile de stat acordate de Banca Naional a Romniei n condiiile
stabilite prin Legea privind statutul Bncii Naionale a Romniei;
mprumuturile de stat contractate la bncile comerciale din Romnia;
mprumuturile de stat contractate la alte instituii de credit din Romnia i la
agenii guvernamentale.
Titlurile de stat n moned naional pot fi emise att n form material, ct i n
form dematerializat. In aceast din urm form, emisiunea, probaiunea i transmiterea
drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscriere n sistemul de nregistrare n cont.
Titlurile de stat exprimate n moned naional pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung.
Principalele titluri cu scadena pe termen scurt (sub 1 an) sunt bonurile de tezaur i
certificatele de trezorerie. Sunt considerate titluri de stat ale mprumuturilor pe termen mediu
obligaiunile de stat avnd o scaden de peste un an i de maximum cinci ani de la emisiune,
iar pe termen lung obligaiunile de stat avnd o scaden de pesnte cinci ani de la emisiune.
Elementele tehnice necesare titlurilor de stat pentru a putea fi oferite spre vnzare au
fost descrise n unitatea precedent i sunt reprezentate de: denumire, data emisiunii, valoarea
titlurilor de stat oferite, forma mprumutului de stat prin titlurile respective cu discount sau
purttor de dobnd, rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete dobnda,
scadena mprumutului i clauza rambursrii n avans, atunci cnd este cazul.
MFP este autorizat s emit garanii de stat pentru mprumuturi interne exprimate n
moneda naional, contractat de o persoan juridic de la o instituie creditoare pentru
128
finanarea proiectelor sau activitilor de importan prioritar pentru Romnia sau alte
destinaii, n limita i n cuantumul aprobate de Guvern sau de ctre Parlament, dup caz.
Garania de stat pentru un mprumut intern reprezint o obligaie indirect a statului
romn care se execut n cazul n care beneficiarul mprumutului nu are capacitatea s achite,
n ntregime sau parial, mprumutul, dobnda i alte costuri aferente. In cazul n care o
garanie de stat pentru un mprumut intern devine exigibil, statul este obligat s efectueze
ctre instituia creditoare plata datorat de debitorul garantat.
Pentru acoperirea riscurilor financiare ce decurg din garantarea de ctre stat a
mprumuturilor contractate de diferite persoane juridice se constituie Fondul de risc, alimentat
din: comisioanele ncasate de la beneficiarii mprumuturilor garantate, dobnzile obinute din
plasamentele sumelor aflate n depozite, majorrile de ntrziere aplicate pentru neplata n
termen a comisioanelor, fondurile bugetare alocate n acest scop, alte surse.
MFP este autorizat s administreze datoria public i garaniile de stat pentru
mprumuturi ale Romniei. In acest scop, MFP efectueaz urmtoarele operaiuni:
evalueaz mrimea mprumutului astfel nct nivelul de ndatorare s corespund
necesitilor Romniei i capacitii statului de a gestiona datoria;
ine evidena contabil a datoriei publice contractate i evidena statistic a garaniilor
de stat emise;
urmrete derularea mprumuturilor garantate de stat;
supravegheaz lichiditile din contul general al trezoreriei pentru a avea o balan a
disponibilitilor corespunztoare;
elaboreaz anual contul general al datoriei publice.
In condiiile n care piaa de capital a Romniei, n perioada postdecembrist, a fost (i
continu s fie) slab dezvoltat, necesitile suplimentare de resurse financiare au fost
acoperite n proporie covritoare pe seama mprumuturilor contractate peste grani. Astfel,
s-a constatat c, n medie, n ultimii douzeci de ani, datoria public extern a reprezentat trei
ptrimi din datoria public total, iar cea intern numai o ptrime.
Cea mai mare parte a datoriei publice interne provine de la mprumuturile contractate
pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare nregistrate ncepnd cu anul 1992.
Cealalt parte s-a format n urma contractrii unor mprumuturi de stat cu destinaie special,
cum ar fi:
- acoperirea pierderilor din activitate nregistrate de ntreprinderile de stat;
- acoperirea creditelor neperformante preluate de la bncile de stat, inclusiv a
creditelor aferente investiiilor sistate de ctre Guvern;
- acoperirea pierderilor din calamiti, reflectate n credite bancare nerambursate;
- regularizarea unor credite i dobnzi, considerate ca nerecuperabile.
129
Att mprumuturile contractate pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare,
ct i cele cu destinaie special au fost utilizate n proporie covritoare la acoperirea unor
cheltuieli de consum.
Indicatorii de apreciere ai gradului de ndatorare pe piaa intern sunt:
- datoria public la nivelul anului sau ntr-un anumit moment (DPI), determinat ca
fiind egal cu totalul obligaiilor statului angajate i nerambursate; n calculul ei intr datoria
direct a statului (DPI
d
), dar i cea garantat de ctre stat (DPI
g
);
DPI = DPI
d
+ DPI
g
- serviciul datoriei publice interne (cheltuieli anuale reprezentnd pli exigibile n
contul datoriei publice interne: ratele scadente n contul datoriei publice interne (R
DPI
),
dobnzile i comisionale aferente ei (Dob
DPI
), precum i cheltuielile ocazionate de emisiunea
i plasarea titlurilor mobiliare);
SDPI = R
DPI
+ Dob
DPI
- ponderea datoriei publice interne n PIB;
- ponderea dobnzilor aferente datoriei publice interne n PIB;
x 100
- ponderea serviciului datoriei publice interne n bugetul statului
Exemple
Se dau urmtoarele date cu privire la civa indicatori economici ai unei ri:
Indicatori Unitatea de
msur
2008 2010
Datoria public total (DPT) mld u.m. 1.250 1.700
- intern (DPI) mld u.m. 900 1.300
- extern (DPE) mld u.m. 350 400
Cheltuieli cu plata dobnzilor (Dob
DPT
) mld u.m. 110 170
- aferente datoriei publice interne (Dob
DPI
) mld u.m. 85 130
- aferente datoriei publice externe (Dob
DPE
) mld u.m. 25 40
Pli n contul ratelor scadente la
mprumuturile externe de stat (R
DPE
)
mld u.m. 145 300
Cheltuieli bugetare (C
B
) mld u.m. 800 1300
PIB mld u.m. 5.400 11.050
Curs de schimb (C
S
) u.m./USD 32,512 38,215
Populaia mil. locuitori 77 85
S se determine:
a) datoria total medie pe locuitor exprimat n USD n anii 2008 i 2010, precum i
modificarea absolut i relativ a acesteia n 2010 fa de 2008;
130
b) ponderea n PIB a datoriei publice totale n cei doi ani;
c) ponderea n cheltuielile bugetare a cheltuielilor cu plata dobnzilor i, n particular, a
celor aferente datoriei publice interne n anul 2008;
d) modificarea absolut i relativ a ponderii serviciului datoriei publice externe n PIB n
anul 2010 fa de anul 2008.
a) ;
= 499,32 USD/loc
= 523,35 USD/loc
x 100
= x 100 = 4,81%
b) = 15,38%
c) ;
d)
=
U5.5. Conceptul de datorie public extern i coninutul acesteia
Imprumuturile externe constituie una din formele exportului de capital. Aceast
form de a atrage fonduri publice a cunoscut o dezvoltare deosebit de-abia n secolul al XX-
lea, ca urmare a formrii, pe piaa statelor dezvoltate, a unui surplus relativ de capital, care i
caut plasament peste grani n condiii mai avantajoase dect n interior.
Datoria public extern se prezint sub mai multe forme i anume: datoria public
extern contractat prin debitori publici (Guvern, serviciile sale i organismele publice
autonome), datorie extern cu garanie public ce reprezint totalitatea obligaiilor externe
contractate de debitori privai a cror rambursare este garantat de un organism public, datorie
131
extern privat negarantat ce cuprinde obligaiile externe contractate de debitori privai.
Nu sunt incluse n datoria public extern: tranzaciile cu FMI, datoria rambursabil n
moned naional, investiiile directe de capital strin, datoria pe termen scurt (cu scaden
sub un an).
In cele expuse pe parcursul acestei uniti, datoria public extern a fost prezentat ca
parte component a datoriei publice totale. Intruct mprumuturi n strintate, pe lng
persoanele de drept public, pot contracta i alte persoane fizice i juridice, noiunea de datorie
extern nu se suprapune perfect aceleia de datorie public extern. Noiunea de datorie
extern este mai larg dect aceea de datorie public extern i are mai multe sensuri:
a) datorie extern brut n sens larg, care cuprinde sumele de bani i alte valori pe
care rezidenii unei ri, persoane fizice i juridice, le datoreaz strintii la un moment dat.
Aceast interpretare cuprinde sumele datorate de stat, uniti administrativ-teritoriale i alte
entiti de drept public, ntreprinderi private i alte organizaii, precum i de persoane fizice
unor organisme internaionale, guverne, bnci i altor instituii publice strine, unor bnci
private, firme i altor creditori, precum i unor persoane fizice rezidente n strintate.
Datoriile la care ne referim provin din mprumuturi, achiziii de bunuri, executri de lucrri i
prestri de servicii pe credit, investiii directe de capital, ndeplinirea altor obligaii derivnd
din contracte sau diverse reglementri. Aceast interpretare, care vizeaz toate obligaiile
bneti fa de strintate, indiferent dac au caracter public sau privat, de gradul lor de
exigibilitate, de existena sau nu a unei garanii, dei corect, ea nu are aplicabilitate practic,
deoarece este extrem de dificil inventarierea tuturor obligaiilor fa de strintate i, n plus,
nu toate acestea sunt exprimate valoric, nu toate au termene precise de achitare sau au termene
fie prea scurte, fie prea lungi.
b) datorie extern brut n sens restrns, care cuprinde obligaiile bneti fa de
strintate, cu urmtoarele excepii:
- creditele pe termen scurt, deoarece acestea constituie operaii financiare curente,
indinspensabile desfurrii activitii economice externe;
- investiiile strine directe, care nu au stabilite termene de rambursare sau de
lichidare;
- ajutoarele cu caracter nerambursabil, primite n cadrul programelor de asisten
public bi-i multilateral;
- mprumuturile externe cu o perioad de graie de 10-15 ani sau mai mare;
- mprumuturile acordate de unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau altor
reprezentante ale acestora n condiii mai avantajoase dect cele practicate pe piaa mondial;
- creditele contractate de persoane fizice sau juridice negarantate de autoritile publice
competente.
c) datorie extern n interpretarea Bncii Mondiale i a celorlaltor instituii din
sistemul su, care cuprinde:
132
- sumele datorate unor crediori publici i privai, n valut, bunuri sau servicii cu o
perioad de rambursare mai mare de un an;
- sumele datorate de persoane private, dar garantate de o autoritate public.
In aceast interpretare, datoria extern nu cuprinde datoria persoanelor private ctre
strintate negarantat de autoritile publice, datoria din tranzaciile cu Fondul Monetar
Internaional (FMI), datoria care poate fi achitat, la opiunea debitorului, n moneda rii sale,
sumele datorate unor creditori rezideni n strintate, pentru care nu au fost stabilite termene
de plat.
d) Datoria extern net cuprinde diferena dintre activele publice i private ale
rezidenilor unei ri n strintate (disponibiliti valutare, mprumuturi acordate, investiii
directe, titluri, diverse alte creane i valori) i activele deinute de rezideni strini n ara
considerat (mprumuturi primite de la guverne, agenii guvernamentale i alte entiti
publice, credite primite de la bnci private, organisme financiare i ali creditori, investiii de
capital, titluri, disponibiliti valutare i alte valori aparinnd unor persoane publice sau
private strine). Adesea, n datoria extern net se includ numai creane care nu pot fi uor
mobilizate excluzndu-se din calcul.
Acest ultim indicator analizat se folosete n cazul rilor care apar n dubl ipostaz:
de creditoare i de debitoare fa de strintate
38
.
U5.6. Factorii de influen i gestiunea datoriei externe
Managementul datoriei publice const n stabilirea unei strategii de gestiune a
datoriei statului apt de a mobiliza sumele necesare finanrii, de a realiza obiectivele de risc
i de cost stabilite de ctre autoriti, precum i celelalte obiective fixate de acestea, cum ar fi
dezvoltarea i meninerea unei piee a titlurilor de stat performante.
In contextul mai larg al politicilor economice naionale, statele trebuie s vegheze ca
att nivelul, ct i ritmul de cretere al datoriei publice s fie sustenabile, iar serviciul datoriei
publice s poat fi asigurat n diverse situaii respectnd obiectivele de cost i de risc. Este
necesar, de asemenea, meninerea ndatorrii sectorului public pe o traiectorie viabil,
precum i punerea n practic a unei strategii credibile de reducere a nivelului datoriei, dac
acesta este excesiv.
Factorii care acioneaz n procesul crerii i extinderii datoriei externe sunt att de
natur intern, ct i extern. Dintre factorii interni, cel mai important este dezechilibrul dintre
resursele interne i consumul intern - productiv i neproductiv - amplificat, n numeroase ri,
de o politic economic greit, care a realizat mprumuturi mai ales pentru satisfacerea
consumului neproductiv sau pentru investiii neprofitabile. Acest dezechilibru se reflect n
neacoperirea de ctre veniturile globale a cheltuielilor globale, publice i private.
38
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p.479-
481.
133
Dintre factorii externi, cu un impact important asupra dimensionrii datoriei externe,
se pot enumera:
^ modificrile conjuncturale n politica economic a rilor strine (un exemplu
semnificativ l reprezint criza petrolului din anii 70);
^ nivelul real foarte ridicat al dobnzilor percepute la creditele externe, n special cele
acordate pentru creditele renegociate (renegocierea se realizeaz n cazul
imposibilitii de plat a obligaiilor ce decurg dintr-un credit extern la termenul
stabilit prin contract);
^ politica economic dus de rile dezvoltate privind expansiunea plasamentelor
profitabile (aceasta a atras investiiile strine, fapt ce a condus la existena unor oferte
de fonduri pe piaa de capital extern mai rare, iar pentru rile n curs de dezvoltare la
scumpirea creditelor).
Pentru rezolvarea situaiilor de criz a datoriei externe s-au aplicat diverse metode i
tehnici de ctre organismele internaionale, n primul rnd FMI i Banca Mondial, mpreun
cu bncile creditoare, viznd:
reealonarea (ca msur excepional) plilor scadente - n cadrul negocierilor
Clubului de la Paris - pentru mprumuturile contractate sau garantate de autoritile
statului pe termen scurt, cu condiia majorrii dobnzii. Cu acest prilej, rile debitoare
care au cerut reealonarea au trebuit s prezinte programe concrete pentru:
mbuntirea activitii productive - inclusiv a exportului - i de investiii
i redimensionarea consumului, n vederea redresrii balanei de pli;
stimularea exporturilor i reducerea importurilor prin devalorizarea
monedei naionale i limitarea expansiunii creditului bancar, fcndu-l
disponibil numai pentru aciuni profitabile i pentru investiii productive.
acordarea de credite eficace direcionate ctre restructurarea economiei, privatizare,
spargerea structurilor monopoliste, instaurarea pieei concureniale etc
39
.
U5.7. Indicatorii privind datoria public extern
Ca i datoria public intern, i cea extern poate fi cuantificat cu ajutorul unor
indicatori, ntre care: nivelul datoriei, adic nivelul total al angajamentelor exterioare la
sfritul anului considerat, sumele exigibile i nerambursate, angajamentele anuale, adic
nivelul total al mprumuturilor contractate n anul respectiv, plile n contul serviciului
datoriei (rate scadente i pli de dobnzi), fluxurile nete, adic datoriile mai puin
rambursrile, transferurile nete, respectiv fluxurile nete mai puin plile de dobnzi i
comisioane. Totodat, pentru aprecierea gradului de ndatorare extern, se pot calcula o serie
39
Stoica, E.C., Curs Finane Publice, Universitatea Nicolae Titulescu, Facultatea Finan Contabilitate, p.
117 118.
134
de rate ale ndatorrii, prin raportarea indicatorilor de mai sus la produsul naional brut,
produsul intern brut, exportul i respectiv importul de bunuri i servicii. Gradul de ndatorare
mai poate fi exprimat i prin mrimea medie a datoriei externe pe locuitor etc.
Formulele de calcul sunt similare celor privind datoria public intern. In cele ce
urmeaz vom prezenta i ceea ce exprim o parte din indicatorii analizai.
Indicatorul datoriei externe totale arat suma datorat strintii la un moment dat,
fr vreo legtur a acesteia cu potenialul financiar-valutar al rii debitoare i cu ealonarea
n timp a rambursrii acesteia. Acest indicator se determin prin transformarea valutelor n
care a fost exprimat datoria extern ntr-o valut de larg circulaie internaional.
Indicatorul datoriei externe medii pe locuitor se determin prin mprirea datoriei
externe totale, exprimate ntro valut de larg circulaie internaional, la numrul populaiei,
i servete la efectuarea de comparaii n timp pe plan naional i internaional.
Indicatorul privind raportul dintre datoria extern i produsul intern brut arat ct din
produsul intern brut al anului considerat ar fi necesar pentru rambursarea acelei datorii. Acest
indicator are o valoare teoretic, deoarece datoria se ramburseaz, de regul, n mod ealonat,
iar din produsul intern brut al unui an numai o parte poate fi utilizat pentru onorarea
angajamentelor fa de strintate.
Indicatorul privind raportul dintre datoria extern i exporturile de bunuri i servicii
arat n ct timp (luni sau ani) s-ar putea rambursa datoria unei ri fa de strintate pe
seama valutei ncasate din vnzrile de bunuri i prestri de servicii peste grani. i acest
indicator are o valoare teoretic, deoarece niciodat n practic nu se va folosi ntreaga valut
dobndit pe aceast cale n scopul restituirii mprumuturilor externe, ci numai o parte din
aceasta. Cealalt parte, mai consistent, este destinat achitrii importurilor de bunuri i
servicii, plii dobnzilor i comisioanelor aferente datoriei, precum i efecturii altor
cheltuieli.
Reflectnd elemente diferite de calcul, fiecare dintre indicatorii la care ne-am referit
pn la acest moment, d o alt imagine despre gradul de ndatorare a unui stat fa de
strintate. Se consider, totui, faptul c pentru a face aprecieri corecte cu privire la gradul de
ndatorare al unei ri fa de o alta, este necesar a folosi mai muli indicatori, din care mai
expresivi sunt raportul dintre datoria extern i exporturi i raportul dintre datoria extern i
produsul intern brut.
In plus, gradul de ndatorare a rii fa de exterior trebuie completat cu efortul
financiar-valutar reclamat de datoria extern, care indic povara respectivei datorii n anul
considerat. Efortul financiar-valutar generat de datoria extern este indicat de serviciul
datoriei externe, care include rambursarea ratelor mprumuturilor externe (denumite i rate de
capital), exigibile n anul considerat, precum i plata dobnzilor, comisioanelor i a altor
cheltuieli aferente datoriei externe, exigibile n acelai an.
135
Povara datoriei externe se determin cu ajutorul mai multor indicatori: raportul dintre
serviciul datoriei externe i exportul de bunuri i servicii, raportul dintre serviciul datoriei
externe i produsul intern brut i raportul dintre dobnda aferent datoriei externe i
exporturi.
Indicatorii ce prezint raportul dintre serviciul datoriei externe i volumul exporturilor
sau PIB arat proporia n care exporturile unei ri sunt absorbite de plile din contul
serviciului datoriei externe. Acesta constituie deopotriv un indicator de lichiditate, analog
indicatorilor fluxurilor de numerar din finanele ntreprinderilor. Lund n considerare aceast
interpretare, se poate considera c aptitudinea unei ri de a-i asigura obligaiile n contul
serviciului datoriei externe se diminueaz odat cu creterea acestui raport.
Principalul interes pe care l prezint acest indicator ine de faptul c el constituie un
indice de rigiditate al balanei de pli externe a unei ri pe o perioad scurt. Mai mult,
trebuie inut seama c dac acest raport este mare, ajustarea extern este necesar pentru a
compensa o evoluie defavorabil a balanei de pli. Se consider, de regul, c o rat a
serviciului datoriei externe mai mare de 20% exprim o situaie potenial periculoas. Se
subliniaz, totodat, c aceast rat trebuie analizat innd cont i de ali factori, cum ar fi, de
exemplu, creterea i structura exporturilor i importurilor.
Cu ct rambursrile de mprumuturi, dobnzile i comisioanele aferente acestora
absorb o parte mai mare din ncasrile din exporturi, cu att mai ncordat va fi balana de
pli externe a unei ri debitoare fa de strintate. De asemenea, cu ct este mai mare
efortul valutar reclamat de datoria extern, cu att mai mici vor fi resursele valutare ale unei
ri rmase pentru plata importurilor destinate dezvoltrii economice i sociale i
aprovizionrii acesteia cu bunuri de consum absolut indinspensabile.
Sporirea rapid a datoriei externe a multor ri, mai ales a celor n curs de dezvoltare,
n principal pentru a face fa dezechilibrelor financiare i valutare cronice, a adncit aceste
dezechilibre i a constituit o grea povar pentru economia naional a statelor n cauz. Acest
lucru s-a produs deoarece sumele mprumutate au fost utilizate ntr-o mic msur pentru
finanarea unor proiecte economice i sociale capabile s contribuie la sporirea produsului
intern brut i a exporturilor pe seama cror s se ramburseze datoria i s se achite dobnzile
i comisioanele aferente.
Exemple
1. Pentru acoperirea unui deficit bugetar de 0,04 mld. u.m. se contracteaz un
mprumut pe piaa intern prin intermediul unui consoriu bancar. In acest scop, se
emit: 50.000 obligaiuni a 100 u.m. fiecare; 30.000 obligaiuni a 500 u.m. fiecare i 20.000
obligaiuni a 1.000 u.m. Consoriul bancar cumpr obligaiunile de la stat la cursul de 95%,
plasndu-l pe pia la cursul de 98%. O persoan fizic achiziioneaz 20 obligaiuni n
valoare nominal de 1.000 u.m. La rambursarea mprumutului cursul este de 110%. Rata de
136
emisiune a dobnzii este de 10%, iar rata inflaiei este de 6%. In acelai an se pltesc rate
scadente n contul mprumuturilor externe de 950 mil. u.m. i dobnzi n cuantum de 150 mil.
u.m. Veniturile bugetului de stat sunt de 5 mld. u.m. PIB reprezint 16 mld. u.m., iar
veniturile ncasate din exportul de mrfuri i servicii reprezint 13 mld. u.m.
Se cere:
a) suma mprumutului efectiv ncasat de stat;
b) ctigul consoriului bancar;
c) rata real a dobnzii;
d) prima de emisiune i de rambursare;
e) ponderea SDPE n C
B
, PIB i exporturi (E).
a) Suma ncasat efectiv de stat = 95% x (50.000 x 100 + 30.000 x 500 + 20.000 x 1.000) =
= 0,95 x 40.000.000 = 38.000.000 u.m. = suma pltit de ctre consoriul bancar statului
b) Suma ncasat de ctre consoriul bancar de la subscriitori = 98% x 40.000.000 =
=39.200.000 u.m.
Ctigul consoriului bancar = 39.200.000 38.000.000 = 1.200.000 u.m.
c) Rata real a dobnzii
d) Valoarea rambursat persoanei fizice = 20 x 1.000 x 110% = 22.000 u.m.
Valoarea la care s-au achiziionat obligaiunile = 20 x 1.000 x 98% = 19.600 u.m.
Prima de emisiune i de rambursare = (110% - 98%) x 20 x 1.000 = 22.000 19.600 =
=2.400 u.m.
e) SDPE = 950.000.000 + 150.000.000 = 1,1 mld. u.m.
C
BS
= V
BS
+ D
BS
= 5.000.000.000 + 40.000.000 = 5,04 mld. u.m.
2. Se dau urmtoarele date:
Indicatori Uniti de
msur
Anul N Anul N+2
Rate scadente n contul datoriei publice externe (R
DPE
) mld. u.m. 550 720
Dobnzi aferente datoriei publice externe (Dob
DPE
) mld. u.m. 170 310
Indicele preurilor (an de referin anul N+1) % 95 120
Populaie mil. loc. 81 86
S se determine modificarea absolut i relativ n termeni nominali i reali a serviciului
datoriei publice externe pe locuitor n anul N+2 fa de anul N.
137
Se observ faptul c i n termeni reali indicatorul analizat a cunoscut o cretere, ns
mai puin accentuat dect n expresie nominal. Astfel, serviciul datoriei publice externe pe
locuitor n mrime real a nregistrat o cretere n anul N+2 de doar 6,67% fa de anul N, n
comparaie cu creterea de 34,74% n termeni nominali. Aceast cretere mai puin accentuat
poate fi pus pe seama influenei exercitate de evoluia preurilor bunurilor de larg consum.
3. Calculai cheltuiala cu datoria public anual i total n urmtoarele condiii:
- valoarea mprumutului 100 mil USD;
138
- termen de rambursare 5 ani;
- rata de emisiune a dobnzii 12%;
- rambursarea se face n rate anuale egale.
Stabilii ct reprezint dobnda total pltit, ca procent, fa de suma mprumutat.
Graficul de rambursare al mprumutului:
Ani Rata Dobnda Anuitatea (suma
total de plat)
Valoarea rmas de
rambursat la nceputul anului
1 20.000.000 12.000.000 32.000.000 100.000.000
2 20.000.000 9.600.000 29.600.000 80.000.000
3 20.000.000 7.200.000 27.200.000 60.000.000
4 20.000.000 4.800.000 24.800.000 40.000.000
5 20.000.000 2.400.000 22.400.000 20.000.000
Total 100.000.000 36.000.000 136.000.000 -
Rata = Valoarea mprumutului / Numr de ani = 100.000.000 / 5 = 20.000.000 USD/an
Dobnda
1
= r
d
x Valoarea rmas de rambursat din mprumut la nceputul anului = 12% x
x 100.000.000 = 12.000.000 USD
Dobnda
2
= 12%x 80.000.000 = 9.600.000 USD
Dobnda
3
= 12%x 60.000.000 = 7.200.000 USD
Dobnda
4
= 12%x 40.000.000 = 4.800.000 USD
Dobnda
5
= 12%x 20.000.000 = 2.400.000 USD
Valoarea mprumutului = 100.000.000 USD; Dobnda total de plat = 36.000.000 USD
G
Dob/Imprumut
= 36%
n Romnia mprumuturile externe se angajeaz direct de ctre Guvern sau de ctre
societi comerciale, regii autonome i autoriti publice locale, cu garania statului, pe baza
unor proiecte avizate de Banca de Export-Import a Romniei (EXIM Bank) i cu aprobarea
Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior. Valoarea
mprumuturilor externe trebuie s se ncadreze ntr-un plafon aprobat de Parlament, la
propunerea Guvernului.
Toate angajamentele legate de datoria extern se nregistreaz n Registrul datoriei
publice externe. Pentru riscurile financiare ce decurg din garantarea de ctre stat a unor
mprumuturi externe, se constituie la dispoziia MFP, Fondul de risc pentru garanii externe i
mprumuturi subsidiare.
U5.8. Factorii care au dus la creterea datoriei externe a rilor n curs de
dezvoltare
Datoria extern a rilor n curs de dezvoltare s-a format treptat n perioada
postbelic, i cu deosebire n anii `70 - `80.
139
Dup prbuirea sistemului colonial, ca urmare a revoluiilor de eliberare naional, pe
harta lumii au aprut numeroase state care se caracterizau printr-o slab dezvoltare economic
i social:
economie predominant agrar, cu un pronunat caracter natural;
o industrie rudimentar, profilat mai cu seam pe extracia de minereuri i pe
prelucrarea materiilor prime agricole;
o participare redus la producia mondial i la schimburile comerciale internaionale;
o speran de via la natere sensibil mai mic dect n rile industrializate;
o rat nalt a mortalitii generale i infantile;
un grad ridicat al analfabetismului;
subnutriie.
Pentru nlturarea decalajelor mari care le separau de rile dezvoltate economic,
tinerele state aveau o singur cale de urmat, i anume aceea a dezvoltrii economice i sociale.
Cum ns nu dispuneau de resurse financiar-valutare proprii, de mn de lucru calificat, de
cadre de conducere cu experien tehnic i managerial, acestea au fost nevoite s solicite
asisten public bi i multilateral, s atrag capitaluri strine, s contracteze mprumuturi la
bnci, la furnizori i la ali creditori.
In anii `50 - `60, gradul de ndatorare al rilor n curs de dezvoltare fa de strintate
crescuse, dar fr ca acesta s fi fost nsoit de rezultate economice i sociale notabile. In
aceste condiii exista pericolul ca decalajele care le separau de rile industrializate s se
adnceasc, n loc s se reduc. De aceea, se punea cu tot mai mare amploare accentul pe
problema intensificrii transferului de resurse ctre rile n curs de dezvoltare.
Datoria extern a rilor n curs de dezvoltare se ridica, la sfritul anilor `70, la circa
46 miliarde USD i provenea n proporie de 70% din surse publice
40
. Principalele ri
creditoare erau S.U.A., rile vest-europene i Japonia.
In anii `70, datoria extern a rilor n curs de dezvoltare a cunoscut o cretere
accelerat, ajungnd, la finele anului 1980, 315 miliarde USD
41
. Odat cu sporirea volumului
datoriei, s-au produs mutaii importante n structura acestora: a crescut ponderea datoriei din
surse private (de la 30% la 53%) i s-a redus n mod corespunztor ponderea datoriei din surse
publice.
Creterea de aproape apte ori a datoriei externe a rilor n curs de dezvoltare, n
decursul celui de-al optulea deceniu al secolului al XX-lea, a fost n mare msur provocat
de criza energetic. Cele dou majorri de preuri ale petrolului brut, din 1973 i 1979 1980,
au dezechilibrat i mai mult balanele de pli externe ale rilor n curs de dezvoltare
importatoare de combustibili. In plus, aceste ri au suportat i o bun parte din costul
40
UNCTAD, Handbook of international trade and development statistic, 1986, Suplement, New York, 1987,
Table 1.5.
41
Ibidem 40, Table 5.13.
140
suplimentar al ieiului, importat de rile dezvoltate pe care acestea au transferat-o, prin
majorarea preurilor produselor manufacturate, asupra rilor n curs de dezvoltare
importatoare de asemenea produse (inflaie importat).
Pentru a putea face fa cheltuielilor suplimentare determinate de scumpirea ieiului i
a produselor manufacturate, rile n curs de dezvoltare au contractat importante mprumuturi
la bnci private din rile industrializate, la alte instituii financiare i organisme
internaionale, deoarece resursele proprii i ajutoarele nerambursabile primite din strintate
erau insuficiente. Apel la mprumuturi externe, n anii `70, au fcut nu numai rile n curs de
dezvoltare importatoare de combustibili, dar i o serie de ri exportatoare de petrol (Algeria,
Nigeria, Iran, Irak, Indonezia, Venezuela), precum i ri mari exportatoare de produse
manufacturate (Brazilia, Argentina, Coreea de Sud, Israel, Portugalia, Iugoslavia .a.).
In ciuda sporirii masive a datoriei lor externe, rile n curs de dezvoltare privite n
anasamblu nu au realizat o cretere economic important, deoarece au folosit mprumuturile
contractate cu precdere pentru acoperirea deficitului balanei lor comerciale, i nu pentru
dezvoltarea economic propriu-zis.
Din sumele ncasate de rile mari exportatoare de petrol, o parte a fost cheltuit de
acestea pentru nevoi proprii i pentru efectuarea de investiii n strintate, o alt parte a servit
la crearea unor fonduri de ajutorare a rilor n curs de dezvoltare importatoare de
combustibili, iar alta a fost depus spre pstrare i fructificare n diverse bnci n strintate.
Aflate n posesia unor importante disponibiliti n dolari, provenind din rile mari
exportatoare de petrol, precum i din propriile lor resurse, bncile private au acordat
mprumuturi solicitanilor din rile dezvoltate, din rile socialiste, i, nu n ultim instan,
celor din rile n curs de dezvoltare.
Dei ntr-un ritm ceva mai lent ca n deceniul precedent, datoria extern total a rilor
importatoare de capital a continuat s creasc n anii `80, ajungnd la finele anului 1990 la
1.413 mld. USD, din care 82,9% din total reprezentau mprumuturile pe termen lung i 17,1 %
cele pe termen scurt
42
.
In deceniul urmtor, datoria extern a rilor n curs de dezvoltare debitoare pe sold a
avut o evoluie ascendent, totaliznd, la sfritul anului 2000, 2.027,6 mld. USD, din care
85,3% pe termen lung i 14,7% pe termen scurt. Din aceast datorie 47,1% revenea Asiei,
38,2% Americii Latine i 14,7% Africii
43
. Evoluia datoriei externe n anii `80 a reflectat dou
tendine diametral opuse: pe de o parte, creterea lent a transferurilor nete de resurse
financiare publice (sub forma finanrii publice multilaterale pentru dezvoltare i a ajutorului
public bilateral pentru dezvoltare), iar pe de alta, scderea treptat a transferurilor nete de
resurse financiare private (sub forma mprumuturilor de la bncile private i a creditelor
pentru export) de la rile dezvoltate ctre rile n curs de dezvoltare i apoi apariia de
42
World Economic and Social Survey 1998, Survey 1998, Table A 33;
43
World Economic and Social Survey 2002, United Nations, 2002, Table A 29.
141
transferuri negative de resurse (transferuri de la rile n curs de dezvoltare ctre rile
dezvoltate). Aceasta deoarece bncile private nu au mai acordat noi mprumuturi rilor n
curs de dezvoltare dect n cazuri rare, n schimb ele au continuat s ncaseze dobnzile
aferente mprumuturilor anterior acordate i ratele mprumuturilor ajunse la scaden.
Apariia de transferuri nete negative constituie un fenomen normal la rile care, dup
ce au apelat o perioad de timp la credite externe pentru scopuri productive, urmeaz s le
restituie din rezultatele obinute de pe urma acestora. Transferurile nete negative de resurse
financiare, nregistrate cu ncepere din 1984 reflect fenomene negative care mpiedic asupra
dezvoltarea rilor n cauz.
In condiiile crizei economice mondiale i ale climatului economic internaional
nefavorabil din anii `70 i `80, i rile din centrul i estul Europei Iugoslavia, Polonia,
Ungaria, Romnia .a. au acumulat importante datorii fa de strintate.
In condiiile scumpirii creditelor externe, ale instabilitii preurilor externe, ale
fluctuaiilor necontrolate ale cursurilor valutare, ale nspririi condiiilor impuse de
organismele finaciare internaionale la acordarea de mprumuturi, Romnia nu a mai apelat la
noi mprumuturi pe piaa extern, iar n aprilie 1989 s-a interzis organelor de stat, unitilor de
stat, cooperatiste i obteti, precum i unitilor bancare s contracteze credite n strintate.
Totodat, s-au luat msuri pentru onorarea angajamentelor asumate fa de creditorii externi i
lichidarea nainte de termen a datoriei externe a rii. Din 1975 i pn n martie 1989
Romnia a pltit circa 21 mld. USD, din care dobnzile au reprezentat 7 mld.
44
U5.9. Rezumat
Pe piaa liber, capitalul aflat temporar disponibil la persoanele fizice i juridice
- economiile populaiei, capitalul liber posibil de plasat al societilor comerciale,
capitalurile disponibile din sistemul bancar, ale instituiilor financiare i de asigurri etc. - sunt
oferite solicitanilor din sectorul public i privat, care accept condiiile mprumuttorului
privind garania, termenul de rambursare, rata dobnzii, condiiile de plat i de penalizare n
cazul nerespectrii acestora.
Agenii economici privai, persoane fizice sau juridice, apeleaz la credit comercial n
vederea realizrii unor obiective pentru:
- achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat ;
- realizarea de locuine ;
- susinerea activitii curente, n general prin credite pe termen scurt;
- efectuarea de investitii, prin credite pe termen mediu i lung, n vederea
retehnologizrii, modernizrii, achiziionrii de titluri financiare aductoare de
dobnd sau alte avantaje etc.
44
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a, Bucureti, 2006, p.489-
491.
142
Astfel, putem spune c ntr-o economie de pia, la credit apeleaz:
sectorul public, pentru acoperirea golurilor temporare de trezorerie (pe termen scurt)
i pentru acoperirea deficitelor bugetare;
sectorul privat, pentru finanarea activitii curente (n special a activelor circulante),
mai ales prin credite bancare pe termen scurt i pentru finanarea investiiilor prin
credite pe termen mediu i lung (credite bancare sau prin hrtii de valoare).
Efortul financiar se dimensioneaza prin serviciul datoriei publice (prin aceast
denumire se nelege totalitatea sumelor reprezentnd rate de capital, dobnzi, comisioane i
alte costuri aferente datoriei publice, conform acordurilor sau contractelor de mprumut, la o
anumit dat sau pentru o perioad determinat) care cuprinde cheltuielile cu rambursarea
ratei mprumutului i plata dobnzilor aferente. Analiza apsrii pe care aceste cheltuieli le
exercit n economie se determin prin indicatori ca:
mrimea absolut, exprimat n lei pentru datoria intern i n dolari sau euro pentru
datoria extern;
mrimea medie pe locuitor a serviciului datoriei publice;
raportul dintre serviciul datoriei publice (interne sau externe) i PIB;
raportul dintre serviciul datoriei publice (interne sau externe) i totalul cheltuielilor
bugetului de stat sau totalul cheltuielilor publice;
raportul dintre dobnzile cuprinse n serviciul datoriei publice i PIB sau cheltuielile
bugetare etc.
Datoria public a unei ri este, de asemenea, caracterizat i n funcie de gradul de
exigibilitate, respectiv de intervalul de timp n care trebuie achitat n ntregime:
datoria public flotant este datoria contractat sau garantat de stat cu termen scurt
de rambursare;
datoria public consolidat este datoria contractat sau garantat de stat cu termen
mijlociu i lung de rambursare.
Structura datoriei publice din punct de vedere al perioadei de rambursare difer de la
ar la ar n funcie de mediul inflaionist. Astfel, dac perioada n care se contracteaz
datoria public este caracterizat de o rat nalt a inflaiei, mprumutul public pe piaa intern
pe termen lung nu poate fi de mari dimensiuni - plasamentele n efecte publice i erodeaz
valoarea pe termen lung, chiar dac remuneraia este mai mare dect a celor pe termen scurt.
Cu ct ponderea datoriei flotante n totalul datoriei publice este mai mare, cu att
nevoia de resurse financiare este mai presant, iar procurarea acestora mai dificil.
Conform metodologiei FMI, datoria publica extern cuprinde mprumuturile externe
cu scaden iniial sau prelungit mai mare de un an, contractate att direct de stat ca debitor
public - guvern, instituii i organisme publice ct i de ageni economici i alte persoane
juridice private, cnd rambursarea este garantat de un organism public. Datoria public
extern nu cuprinde tranzaciile cu Fondul Monetar International (altele dect creditele
143
contractate prin acorduri stand-by) i datoria rambursabil n moned naional, investiiile
directe, datoria pe termen scurt, respectiv datoria a crei scaden iniial este mai mic sau
egal cu un an.
Datoria public extern are o sfer de cuprindere mai redus dect datoria extern,
excluznd creditele ctre sectorul privat negarantate de ctre stat.
Datoria public extern cuprinde numai obligaiile externe ale statului (contractate
direct de acesta) i ale agenilor economici crora statul le-a oferit garanie n momentul
contractrii unei datorii externe (exclusiv datoriile sectorului privat negarantate de stat).
Cu ct o ar are un grad mai mic de ndatorare n raport cu dezvoltarea sa economic
i cu capacitatea sa de export, cu att ea are o poziie mai confortabil n raport cu creditorii
si, actuali sau poteniali.
U5.10. Test de autoevaluare a cunotinelor
1. Datoria public consolidat reprezint:
a. totalul datoriei publice;
b. datoria public pe termen scurt;
c. datoria public interna cu scaden pe termen lung;
d. datoria public pe termen mediu i lung;
e. datoria public total, mai puin dobnzile.
2. Sumele ce trebuie rambursate ntr-un an, n legtur cu ratele scadente, dobnzile
i comisioanele aferente datoriei publice formeaz:
a. gradul de ndatorare;
b. datoria public flotant;
c. serviciul datoriei publice;
d. datoria public consolidat;
e. datoria public neconsolidat.
3. Instrumentele datoriei publice externe a Romniei nu includ:
a. titlurile de stat emise n valut pe pieele financiare externe i interne;
b. titlurile de stat emise n moned naional;
c. mprumuturile sindicalizate pe termen mediu i lung;
d. mprumuturile primite de la guvernele altor state;
e. mprumuturile sindicalizate pe termen scurt.
4. Care dintre urmtoarele afirmaii nu fac parte din instrumentele datoriei publice
interne ale statului:
a. mprumuturile de stat acordate de Banca Naional a Romniei;
b. mprumuturile de stat contractate la bncile comerciale din Romnia;
144
c. mprumuturile de stat contractate la alte instituii de credit din Romnia i de la
agenii guvernamentale;
d. mprumuturile directe primite de la investitori privai pe termen mediu sau lung;
e. niciuna din variante.
5. Gradul de ndatorare a unei ri se determin:
a. raportnd soldul datoriei publice la ncasrile valutare anuale;
b. raportnd datoria public la veniturile bugetare anuale;
c. raportnd datoria public la cheltuielile bugetare anuale;
d. raportnd soldul datoriei publice la exporturi;
e. raportnd soldul datoriei publice la PIB.
6. Imprumuturile externe reprezint:
a. o form a exportului de capital pentru cei care le acord;
b. modaliti de obinere a excedentelor bugetare;
c. o msur curent pentru finanarea cheltuielilor cu salariile ale instituiilor publice;
d. venituri ale statelor care le acord;
e. niciunul dintre rspunsuri.
7. Datoria extern brut n sens larg cuprinde:
a. datoria statului fa de strintate;
b. sumele de bani datorate de rezidenii unui stat strintii;
c. datoria statului cu scaden mai mare de un an;
d. datoria statului cu scaden mai mic de un an;
e. datoria statului fa de organismele internaionale.
8. Printre obiectivele gestiunii datoriei publice se numr i:
a. limitarea sarcinii datoriei publice;
b. elaborarea unor politici de ndatorare;
c. plata regulat a sumelor scadente;
d. respectarea restriciilor politicii monetare;
e. plasarea mprumuturilor de stat.
9. Datoria extern net cuprinde:
a. diferena dintre activele publice i private ale nerezidenilor unei ri i activele
deinute de rezideni n ara considerat;
b. sumele de bani i alte valori pe care nerezidenii unei ri, persoane fizice i
juridice, le datoreaz la un moment dat;
c. obligaiile bneti fa de strintate reprezentate de mprumuturile acordate de
unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau altor reprezentane ale acestora n
condiii mai avantajoase dect cele practicate pe piaa mondial;
d. sumele de bani i alte valori pe care rezidenii unei ri, persoane fizice i juridice,
le datoreaz strintii la un moment dat;
145
e. diferena dintre activele publice i private ale rezidenilor unei ri n strintate i
activele deinute de rezidenii strini n ara considerat.
10. Datoria public a rilor dezvoltate provine din:
a. surse externe;
b. surse interne;
c. surse interne i numai ntr-o mic msur sau deloc din surse externe;
d. surse externe i numai ntr-o mic msur sau deloc din surse interne;
e. 50% din surse interne i 50% din surse externe.
11. Ce este de preferat pentru o ar n tranziie?
A. n cadrul datoriei publice totale:
1. s fie preponderent datoria n moned naional;
2. s fie preponderent datoria n valut.
B. datoria public intern s provin de la:
1. autoritatea monetar;
2. alte categorii de mprumuttori.
C. n cadrul datoriei publice totale s domine:
1. datoria flotant;
2. datoria consolidat.
D. datoria extern s provin mai cu seam de la:
1. guverne, bnci i alte instituii financiare private;
2. organizaii financiare internaionale.
a. A1, B1, C1, D1;
b. A1, B1, C2, D1;
c. A1, B2, C2, D2;
d. A2, B2, C1, D2;
e. A2, B1, C2, D1.
12. Datoria public a rilor n dezvoltare provine cu preponderen din:
a. surse externe;
b. surse interne;
c. surse interne i numai ntr-o mic msur sau deloc din surse externe;
d. 50% din surse interne i 50% din surse externe;
e. 100% din surse externe.
13. Prin ce indicator se exprim efortul financiar pe care l face ara pentru a-i
achita datoria public? Precizai cum se numete i din ce se compune.
14. Cum se acoper necesarul de finanare a datoriei publice?
15. Conceptul de datorie extern potrivit metodologiei FMI.
146
Rspunsuri :
Gril Rspuns Gril Rspuns Gril Rspuns
1. d 5. e 9. e
2. c 6. a 10. c
3. b 7. b 11. c
4. d 8. b, c 12. a
13. Prin serviciul datoriei publice care cuprinde cheltuielile cu rambursarea ratei
mprumutului i plata dobnzilor aferente.
14. Acoperirea necesarului de finanare a cheltuielilor publice se realizeaza prin
mprumuturi pe piaa intern sau extern.
15. Potrivit metodologiei FMI, datoria extern este datoria avnd o scaden iniial sau
prelungit mai mare de un an, datorat nerezidenilor i rambursabil n devize strine, n
bunuri sau n servicii.
U5.11. Tem de cas
1. In decursul anului bugetar N are loc o cretere economic de 6,5 % astfel nct se
ajunge n anul N+1 la un PIB de 7,5 mld. USD. Pentru acest an se previzioneaz un deficit
bugetar de 3% din PIB care va fi finanat printr-o emisiune de obligaiuni pe piaa intern. Nu
se mai cunosc alte surse de cretere a datoriei publice. In anul N datoria public a
reprezentat 48% din PIB, iar datoria public extern a fost de 24% din datoria public total.
S se stabileasc valoarea datoriei publice n anul N+1 i ponderea ei n PIB precum i
valoarea datoriei publice externe i ponderea ei n total datorie public n N+1, tiind c
nivelul datoriei publice externe rmne constant n cei doi ani.
2. Se cunosc urmtoarele date pe anii 2001 i 2002:
Indicatori Unitatea de msur 2001 2002
Datoria public extern contractat direct de stat mil. USD 4.964,1 6.276,7
Datoria public extern garantat de stat mil. USD 2.720,2 3.279,2
Serviciul datoriei publice externe mil. USD 1.816,4 2.176,4
Populaie mil. loc. 22,4 22,3
S se determine:
a) datoria public extern n 2001 i 2002;
b) modificarea relativ a datoriei publice externe n dolari pe locuitor.
3. Se cunosc urmtoarele date pe anii 2002 i 2003:
Indicatori Uniti de
msur
2002 2003
Datoria public intern total mii mld. ROL 108 107
Datoria public extern total mil. USD 9.556 11.581
PIB mii mld. ROL 1.512,3 1.824,1
147
Exporturi mil. EUR 14.668 15.850
Curs de schimb ROL / USD 33.019,7 33.531,3
Curs de schimb ROL / EUR 31.245,9 37.379,1
S se determine:
a) ponderea datoriei publice externe n exporturi;
b) datoria public total;
c) structura datoriei publice totale;
d) modificarea absolut a datoriei publice;
e) ponderea datoriei publice n PIB;
f) modificarea relativ a datoriei publice ca pondere n PIB;
g) variaia datoriei publice externe ca pondere n exporturi exprimat n puncte
procentuale;
h) raportul de paritate (cursul valutar) ntre USD i EUR n cei doi ani analizai.
4. Se dau urmtoarele date:
Indicatori Uniti de msur 2005 2010
Rate scadente n contul datoriei publice interne mld. u.m. 280 410
Dobnzi aferente datoriei publice interne mld. u.m. 79 102
Indicele preurilor (an de referin anul 2008) % 91 114
Populaie mil. loc. 22 21,5
S se determine modificarea absolut i relativ n termeni nominali i reali (Ip
2008
=
=100%, 2008 an de referin) a serviciului datoriei publice interne pe locuitor n anul 2010
fa de anul 2005.
148
Unitatea de nvare U6. Trezoreria finanelor publice
Cuprins
U6.1. Introducere ........................................................................................................148
U6.2. Competene.........................................................................................................149
U6.3. Necesitatea organizrii i conducerii trezoreriei finanelor publice ................149
U6.4. Funciile trezoreriei ....................................................................................152
U6.5. Incasarea veniturilor publice prin trezorerie ................................................155
U6.6. Finanarea cheltuielilor publice prin trezorerie .............................................157
U6.7. Organizarea i efectuarea de ncasri i pli prin casieria trezoreriei ...........159
U6.8. Operaiunile de decontare ntre trezorerii
i ntre trezoreriile judeene i Banca Naional .................161
U6.9. Rezumat .....................................................................................................162
U6.10. Test de autoevaluare .................................................................................164
U6.1. Introducere
Termenul de trezorerie servete, pe de o parte, la desemnarea casieriilor
propriu-zise ale statului, atunci cnd se vorbete de situaia trezoreriei, iar pe de
alt parte, la desemnarea administraiei publice, ca instituie. Cele dou sensuri ale
termenului sunt legate ntre ele i vizeaz i funciile pe care le ndeplinete trezoreria i pe
care le vom prezenta n cadrul acestei uniti.
In Romnia, nfiinarea Trezoreriei finanelor publice s-a realizat pe baza Legii
contabilitii nr.82 din 24 decembrie 1991 i a HG nr.78 din 15 februarie 1992. Pentru
activitatea proprie a instituiei trezoreriei se ntocmete bugetul de venituri i cheltuieli al
acesteia. Bugetul se ntocmete anual i se aprob de Guvern odat cu propunerile bugetului
de stat. De regul, bugetul se poate modifica semestrial i ori de cte ori este necesar, de
ctre Guvern, la propunerea MFP, n funcie de schimbrile intervenite n politica monetar.
Trezoreria este organizat i funcioneaz ca un sistem unitar att la nivel central, n
cadrul MFP, ct i la nivelul unitilor teritoriale ale MFP, n cadrul direciilor generale ale
finanelor publice.
Sistemul de trezorerie intr n relaii directe cu sistemul bancar, dispunnd de un cont
de corespondent la Banca Central, prin intermediul cruia introduce n circulaia monetar,
deci n circuitul economic, disponibilitile bneti ale sectorului public.
In fluxul resurselor publice dintre trezorerie i sistemul bancar, un loc special l ocup
gestiunea datoriei publice. Aceasta presupune, dup am prezentat n unitatea precedent, att
plasarea mprumuturilor publice pentru finanarea deficitului bugetar, ct i refinanarea
datoriei publice, ceea ce se realizeaz cu participarea direct a Bncii Centrale, n
149
conformitate cu politica monetar promovat de autoriti. In condiiile funcionrii
Trezoreriei publice, refinanarea datoriei publice este o aciune continu.
Pe parcursul unitii am evideniat modul n care este organizat i condus
trezoreria finanelor publice, precum i importana existenei casieriei trezoreriei ca
intermediar al proceselor de realizare a ncasrilor i efecturii plilor.
U6.2. Competenele unitii de nvare
Dup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- prezinte modul cum este organizat i condus trezoreria finanelor publice;
- precizeze i s caracterizeze funciile generale ale trezoreriei statului n finanele
publice moderne;
- descrie modul de organizare i efectuare a ncasrilor i plilor prin casieria
trezoreriei finanelor publice;
- analizeze operaiunile de decontare ntre trezorerii i ntre acestea i Banca
Central.
Cuvinte cheie: trezoreria finanelor publice, sistem de trezorerie, casier public, execuie de
cas, bancher al statului.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 - 3 ore.
U6.3. Necesitatea organizrii i conducerii trezoreriei finanelor publice
S ne reamintim...
O etap important a procesului bugetar o constituie execuia bugetului care
presupune, n final, ncasarea efectiv a veniturilor i efectuarea operaiilor privind
finanarea cheltuielilor publice conform autorizaiei parlamentare. Atunci cnd se
gestioneaz un buget deficitar, execuia bugetului presupune, de asemenea,
mobilizarea resurselor necesare acoperirii deficitului bugetar i gestionarea datoriei publice.
Toate aceste operaii genereaz un numr impresionant de fluxuri bneti, n numerar
sau fr numerar, a cror bun desfurare necesit existena unui sistem organizat de instituii
i activiti ce au, ca obiectiv final, execuia bugetului, iar ca obiective specifice, supervizarea
plilor i ncasrilor, gestionarea disponibilitilor bugetare, gestionarea datoriei publice,
inclusiv contabilizarea la zi a operaiunilor efectuate i asigurarea fluxului informaional
necesar ntocmirii rapoartelor periodice privind execuia bugetar.
Practica internaional a consacrat dou mari sisteme privind organizarea execuiei de
cas a bugetului: sistemul bancar i sistemul de trezorerie.
150
Sistemul bancar (practicat n ri ca S.U.A. i Marea Britanie) presupune mandatarea
unei bnci sau a mai multora (cel mai adesea, Banca Central) s efectueze operaiunile
bugetare de ncasri, pli i finanarea eventualului deficit bugetar. n acest sistem, instituiile
publice i deschid conturi la unitile bncii abilitate s nfptuiasc execuia de cas a
bugetului. Pe lng avantajul economicitii sale (prin folosirea reelei de casierii i conturi ale
bncii), sistemul bancar prezint i unele dezavantaje (organizarea unui sistem distinct de
supraveghere a ncasrilor i, mai ales, a plilor din resurse bugetare, apariia unor imobilizri
de resurse bugetare, dificulti n cunoaterea operativ a poziiei de cas a bugetului).
Sistemul de trezorerie (practicat n ri precum Frana i care dup 1993 a fost
implementat, progresiv, i n Romnia, n prezent, fiind generalizat) presupune existena
Trezoreriei finanelor publice, conceput ca o instituie financiar de ncasri i pli
nglobat n structura MFP, asupra crora acest minister exercit controlul fiscal i financiar
preventiv.
Trezoreriile sunt organizate, de regul, ntr-un sistem ce are la baz anumite principii
proprii, precum principiul ierarhizrii unitare i principiul autonomiei.
Conform principiului ierarhizrii unitare, trezoreria este singura casierie a statului,
cu o unitate central, creia i sunt subordonate unitile locale, avnd un cont curent deschis
la Banca Naional care constituie instrumentul de msur a lichiditii statului. Este vorba,
deci, de o form de organizare de tip arborescent, pe diverse niveluri, corelat cu necesitile
administrativ-teritoriale ale rii n scopul cuprinderii tuturor operaiilor financiare ale
sectorului public.
Sistemul de organizare a trezoreriei finanelor publice, n Romnia, cuprinde:
trezoreria central, trezoreriile judeene i trezoreria municipiului Bucureti, trezoreriile
municipale, oreneti i comunale.
Trezoreria central este organizat n cadrul Direciei Generale a Trezoreriei Statului
din MFP i asigur realizarea politicii de trezorerie, coordonarea i controlul acestei activiti
pe ntreg cuprinsul rii, avnd ca principale atribuii:
elaborarea instruciunilor privind organizarea i funcionarea Trezoreriei statului;
deschiderea creditelor bugetare dispuse de ordonatorii principali de credite;
gestionarea contului corespondent al trezoreriei aflat la Banca Naional;
efectuarea operaiunilor de decontare ntre trezoreriile judeene;
asigurarea evidenei contabile privind constituirea i utilizarea fondurilor statului;
gestionarea fondurilor cu destinaie special constituite n economie;
contractarea i gestionarea mprumuturilor pentru acoperirea deficitului bugetar;
gestionarea datoriei publice interne i externe;
elaborarea lucrrilor de execuie bugetar, a raportului public i a contului general de
execuie a bugetului, a fondurilor bugetare i extrabugetare.
151
n plan teritorial, la nivel de judee i municipiu Bucureti, unitile trezoreriei sunt
organizate n cadrul Direciei Generale a Finanelor Publice i a Controlului Financiar de Stat,
iar la nivel de municipiu, n cadrul unitilor funcionale subordonate ale acesteia.
Trezoreriile judeene i trezoreria municipiului Bucureti au n structura lor trei
compartimente: serviciul contabilitate i decontri, serviciul metodologic, verificarea gestiunii
i casieriei i serviciul elaborare i dri de seam buget local.
Prin aceste uniti, se realizeaz coordonarea i sintetizarea fluxurilor financiare ale
celorlaltor trezorerii locale, avnd ca principale atribuii:
coordonarea activitii de trezorerie la organele financiare teritoriale;
deschiderea de credite bugetare dispuse de ordonatorii secundari de credite finanai
din bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat n toate trezoreriile locale;
gestionarea contului corespondent al trezoreriei judeene deschis la sucursala judeean
a Bncii Naionale i a conturilor corespondente ale trezoreriilor locale subordonate;
asigurarea numerarului necesar efecturii plilor;
redistribuirea soldului de cas i stabilirea plafoanelor de cas;
elaborarea lucrrilor de sintez i analiz privind execuia bugetar;
propunerea de msuri privind asigurarea ncasrii veniturilor i ntrirea controlului
asupra cheltuielilor bugetare;
asigurarea ncheierii exerciiului financiar i a bilanului centralizat al Trezoreriei.
Trezoreriile teritoriale organizate la nivel de municipiu (sectoare), orae i percepii
rurale sunt uniti direct funcionale (trezorerii executive) prin ele realizndu-se fluxuri
operaionale de decontare. n structura lor, se regsesc: serviciul casierie-tezaur, serviciul de
control i evidena veniturilor, serviciul control i evidena cheltuielilor i serviciul
contabilitate i decontri. Prin aceste compartimente, se exercit o parte nsemnat a funciilor
de baz ale trezoreriei:
ncasarea veniturilor bugetare de la agenii economici, instituii publice i
contribuabili;
eliberarea de numerar ctre instituiile publice pentru efectuarea de pli prin casieria
proprie;
pstrarea disponibilitilor;
exercitarea controlului preventiv asupra ncasrii veniturilor cu ncadrarea pe
subdiviziunile clasificaiei bugetare i pe pltitori, precum i asupra ncadrrii
cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite n prevederile i destinaia aprobat prin
bugetul anual;
asigurarea contabilitii sintetice i analitice privind execuia de cas a bugetului (pe
verigi ale acestuia), a fondurilor speciale i mijloacelor extrabugetare;
ntocmirea zilnic i lunar a balanei de verificare, a lucrrilor de ncheiere a execuiei
financiare i ntocmirea bilanului contabil anual.
152
Conform celui de-al doilea principiu de organizare a activitii trezoreriei, principiul
autonomiei, sub aspect funcional, n execuia bugetului se face distincia ntre funcionarii cu
ndatoriri de conducere i funcionarii cu atribuii executive; principiul este garantat, n
practic, prin separarea activitii ordonatorilor de credite de cea a contabililor publici, fiecare
avnd sarcini specifice, bine delimitate, n scopul protejrii gestionarilor de fonduri de
ingerinele din afar.
U6.4. Funciile trezoreriei
Finanele clasice recunosc trezoreriei dou funcii eseniale: funcia de casier
public i funcia de bancher al statului.
Trezoreria, ca administraie, este serviciul public nsrcinat cu gestiunea fondului
public, n sensul casieriei, dar mai ales cu asigurarea echilibrului permanent dintre ncasrile
generatoare de lichiditi i plile exigibile, dintre veniturile publice i cheltuielile publice,
finanarea deficitului bugetar, gestionarea datoriei publice i altele, toate acestea concurnd la
asigurarea echilibrului monetar i a echilibrului general al economiei.
Funcia originar a trezoreriei este cea atribuit de ctre finanele clasice care
considerau trezoreria ca o casierie, unde sunt depuse i gestionate fondurile statului i ca o
banc, cu activitate de credit pe termen scurt, nsrcinat s echilibreze n orice moment
intrrile i ieirile de fonduri. Aceasta corespunde definiiei corecte a trezoreriei.
Prin funcia de casier public, trezoreria realizeaz urmtoarele sarcini:
a) execuia de cas a bugetului, pe verigi ale sale, n sensul ncasrii veniturilor de la
agenii economici i ceilali contribuabili i efecturii plilor dispuse de ordonatorii de
credite, n limita creditelor bugetare aprobate;
b) exercitarea operativ a controlului financiar preventiv asupra ncasrii veniturilor i,
mai ales, asupra ncadrrii cheltuielilor n prevederile i destinaia aprobat prin buget;
c) gestionarea poziiei zilnice de cas a bugetului i asigurarea lichiditilor necesare
prin cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli, sincronizarea acestora, inclusiv prin atragerea
sumelor disponibile din economie pe calea depozitelor sau a mprumuturilor de stat sau,
dimpotriv, efectuarea de plasamente financiare din disponibilitile statului.
n calitate de banc a finanelor publice, trezoreria are urmtoarele atribuii:
a) este banca la care instituiile publice au deschise conturi i pentru care efectueaz
operaiuni de decontare i gestionare a eventualelor disponibiliti din mijloace extrabugetare
sau fonduri speciale, asigurnd integrarea acestora n politica de lichiditi a bugetului;
b) gestioneaz datoria public (primirea mprumuturilor interne i externe, utilizarea,
rambursarea acestora, inclusiv plata dobnzilor i comisioanelor aferente) urmrind
meninerea acesteia n limitele autorizaiei date de Parlament, precum i minimizarea costului
datoriei publice;
153
c) efectueaz operaiuni n care statul apare n calitate de garant sau coparticipant la
acordarea de mprumuturi diferitelor agenii guvernamentale, care, la rndul lor, pot acorda
mprumuturi (de exemplu pentru construcia de locuine sau dezvoltarea infrastructurii
industriale).
Activitatea care se manifest distinct n exercitarea funciilor tradiionale ale
trezoreriei se bazeaz pe dou principii: centralizarea i gestionarea fondurilor publice.
In ceea ce privete centralizarea fondurilor, s-a demonstrat deja c un stat nu poate s-
i exercite pe deplin suveranitatea financiar dect dac reuete s centralizeze totalitatea
serviciilor financiare, dac ncaseaz toate veniturile la care are dreptul, pentru a-i finana
toate cheltuielile pe care le-a angajat, pentru a le efectua pe ntreg teritoriul rii. In acest scop,
pentru funcionarea unui mecanism al centralizrii fondurilor s-a instituit trezoreria public
central, ca o etap important n planul separrii finanelor publice de finanele private.
Mecanismul centralizrii fondurilor a presupus de la nceput crearea unei administraii
speciale nsrcinate cu execuia bugetului avnd mai mult funcii contabile, ceea ce a presupus
separarea sa n raport cu autoritile care au decizii privind execuia bugetului. Stabilirea
unitii casieriei n favoarea serviciului public al trezoreriei a fost nsoit de atribuirea
agenilor si a dreptului de control asupra ansamblului operaiilor de execuie a bugetului.
In ceea ce privete gestionarea fondurilor, aceasta se efectueaz att n timp, ct i n
spaiu.
Gestionarea fondurilor n timp se realizeaz n cadrul anului financiar, iar previziunile
excepionale pe perioade mai lungi pot fi efectuate prin conturi speciale. Previziunea anual a
ncasrilor i cheltuielilor bugetare este necesar, deoarece nu exist paralelism (egalitate n
timp) ntre ritmul ncasrilor i cel al plilor.
Exemple
La nceputul anului, de exemplu, impozitele nu sunt nc intrate, iar casieriile
sunt goale (numai dac nu exist excedente sau disponibiliti constituite n trezorerii
din trecut). Totui, anumite cheltuieli trebuie efectuate nentrziat. Rolul trezoreriei este s
ajusteze astfel n timp ncasrile cu cheltuielile, mprumutnd pe termen foarte scurt, n
ateptarea ncasrii veniturilor prevzute de buget.
Previziunea pe mai muli ani, prin conturile speciale ale trezoreriei, se refer la
cheltuielile publice cu caracter provizoriu care trebuie compensate prin intrri corespondente.
Astfel, avansurile rambursabile fcute de stat ntreprinderilor pentru a le permite s-i
efectueze investiiile n echipamente, vor fi anulate prin rambursri corespondente. Invers,
anumite ncasri sunt fie aparente, fie provizorii.
Exemple
154
Garaniile depuse de gestionarii de bani i valori publice li se ramburseaz acestora n
momentul n care prsesc funcia care oblig la constituirea garaniei. Deoarece n veniturile
i cheltuielile publice nu se contabilizeaz ncasrile i plile avnd caracter provizoriu, ci
numai cele definitive, pentru asemenea operaiuni, n evidena trezoreriei se deschid conturi
speciale.
Gestionarea n spaiu se refer la compensaiile ntre diferitele casierii din teritoriu,
unele fiind excedentare, altele fiind deficitare. Micarea general a fondurilor se produce prin
documente, iar raporturile ntre trezoreriile locale i trezoreria central rezid, din acest punct
de vedere, mai ales n inerea unei contabiliti a micrii fondurilor publice, adic
contabilitatea trezoreriilor.
45
tiina modern, recunoate trezoreriei i alte funcii noi ntre care, una esenial este,
cea de asigurare a echilibrului general al monedei i al economiei.
ntr-adevr, prin funciile sale tradiionale, trezoreria se afl n strns legtur cu piaa
financiar i, mai ales, cu piaa monetar. Pe msura evoluiei statului, trezoreria a fost
nsrcinat s exercite un anumit control asupra acestor piee. n aceast optic, trezoreria se
mprumut nu numai pentru a acoperi un deficit, dar i pentru a acorda, la rndul su,
mprumuturi, aprnd n postura de intermediar financiar ntre mprumutai i mprumutani
(ca i sistemul bancar i alte instituii financiare), reglnd raportul dintre cererea i oferta de
capital i direcionnd, n numele statului, resursele financiare ctre sectoarele prioritare.
Cea mai important funcie a trezoreriei este aceea de administrator al banilor
publici. Aceasta const n ajustarea resurselor la sarcinile publice, echilibrarea intrrilor cu
ieirile de fonduri pe ansamblul circuitului trezoreriei, prin asigurarea securitii resurselor
disponibile pe termen scurt, permind confruntarea cu nevoile imprevizibile.
Totodat, aceast funcie presupune existena unei distincii ntre echilibrul bugetar i
echilibrul trezoreriei. Trezoreria trebuie s asigure sudura ntre secvenele fluxurilor bugetare,
pe parcursul anului bugetar, solicitnd mprumutul n numele statului. Apelul la mprumuturi
oblig trezoreria s duc, n numele statului, o politic activ a ndatorrii, prin intervenia sa
pe piaa titlurilor de stat, pentru a obine profit de pe urma reducerii sau a extinderii costurilor
datoriei.
Trezoreria apare, de asemenea, ca agent al interveniei financiare publice n
economie, urmrind obiective ca: autorizri eliberate pentru realizarea unor activiti de
interes naional, facilitnd accesul la finanri privilegiate, dezvoltarea regional i amenajarea
teritoriului, sprijinirea construciei de locuine sociale, susinerea sectoarelor aflate n
restructurare sau reconversie, stimularea exporturilor etc. n acest sens, ea acioneaz pentru
reducerea costului finanrii acestor domenii prin subvenionarea total sau parial, acordarea
45
Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic -a, Bucureti, 2006,
p.584.
155
unor bonificaii la dobnzi, prin preluarea unei pri din diferena ntre costul resursei pe pia
i rata favorabil acceptat de instituia de credit, acordarea de garanii la mprumuturi i alte
asemenea prghii, n scopul reducerii costului resursei.
n viziunea modern, trezoreria este considerat drept gardian al marilor echilibre
definite ca raporturi de egalitate ntre nevoile i capacitile de finanare. Este vorba nu numai
de echilibrul trezoreriei publice, dar i de echilibrul pieelor de capitaluri, echilibrul circuitelor
monetare, echilibrul pieei valutare.
Ea este cea care asigur i controlului asupra ansamblului de activiti ale statului.
Trezoreria tinde s devin un instrument de procurare a resurselor, alturi de resursele
bugetare i de cele de mprumut. Se vorbete n mod curent de resursele de trezorerie, ca de o
categorie special a resurselor financiare publice, care se formeaz n cadrul activitii
trezoreriei i se reflect numai n contabilitatea instituiilor publice.
De asemenea, la toate aceste funcii prezentate se adaug i cele de intermediar
financiar i mandatar al puterii publice.
Ca intermediar financiar, pe de o parte, trezoreria se mprumut pentru a acoperi un
deficit, iar, pe de alt parte, poate acorda mprumuturi pentru a facilita fluxuri de fonduri
pentru mprumutai sau mprumuttori. In acest fel, funcia de intermediar a trezoreriei este
similar celei a instituiilor financiar-bancare, putnd contribui n numele statului la finanarea
sectoarelor prioritare.
Ca mandatar al puterii publice, trezoreria are numeroase misiuni de autoritate
public n sectoarele financiar i economic. Astfel, trezoreria reprezint instituiile financiare
care depind de ea i asupra crora i exercit influena sau acioneaz n nume propriu. Ea
vegheaz, mpreun cu Banca Central, la buna funcionare a instituiilor de credit, este
acionar i gestionar al proprietii publice, folosind mijloacele de aciune de care dispune
statul, ca proprietar, fr a limita autonomia de gestiune a managerilor acestor ntreprinderi i
mai ales n sectoarele concureniale, i, de asemenea, poate fi asociat la conducerea
instituiilor financiare i economice internaionale, ca FMI, Banca Mondial .a.
U6.5. Incasarea veniturilor publice prin trezorerie
Actele normative ce reglementeaz relaiile financiare din economie, definesc
obligaia agenilor economici, instituiilor publice i a celorlali contribuabili (persoane fizice)
de a vrsa la buget sumele datorate. Distribuirea responsabilitilor ntre organele financiare i
contribuabili este difereniat, ns, n raport de statutul acestora din urm, astfel:
a) n cazul agenilor economici (indiferent de forma de proprietate) i a instituiilor
publice, obligaia calculrii i virrii la termen a impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor
venituri revine unitilor respective, organele financiare avnd numai sarcina s verifice,
ulterior, determinarea corect a sumelor datorate i respectarea termenelor de plat;
156
b) n privina impozitelor i taxelor datorate de persoanele fizice, aciunea de urmrire
include depistarea surselor de venituri i a contribuabililor pltitori, supravegherea i
ndrumarea acestora pentru a-i achita n ntregime i la termen obligaiile, precum i evidena
strict a debitelor i a sumelor ncasate.
Pentru ncasarea efectiv a acestor venituri se practic mai multe metode:
- calculul, reinerea i vrsarea (stopajul la surs) care presupune c, unitile care
fac pli ctre populaie sub diferite forme (salarii, dividende, drepturi de autor, onorarii etc.)
au obligaia s calculeze, s rein i s vireze, la termenul legal, impozitele aferente
ctigurilor respective;
- calculul, debitarea i ncasarea se aplic pentru realizarea veniturilor bugetare de la
micii meseriai, alte categorii de ceteni i gospodrii ceteneti rurale. Organele financiare
locale, calculeaz sumele de plat pe baza proceselor verbale de impunere, le nscriu n
evidenele fiscale (debit) i le comunic contribuabililor prin ntiinri de plat;
- plata direct n numerar, fcut de contribuabili la ageniile CEC, casieriile unor
instituii, casieriile trezoreriei ori ageni fiscali sau casieri comunali;
- anularea de timbre fiscale mobile, procedeu specific ce se aplic n cazul taxelor de
timbru ce nu depesc un anumit plafon.
Pentru cazurile cnd obligaiile fa de buget nu se ndeplinesc la termenul prevzut de
lege, sunt prevzute mijloace legale de constrngere la plat (amenzi contravenionale i
majorri de ntrziere) i de executare silit a creanelor bugetare, lucru ce se poate realiza pe
dou ci: poprirea i executarea silit prin urmrirea bunurilor mobile sau imobile. n cazul
bunurilor mobile, procedura executrii silite se desfoar n trei etape: aplicarea sechestrului,
publicaia de vnzare i vnzarea propriu-zis a bunurilor. Urmrirea bunurilor imobile
cuprinde o faz n plus: expedierea la debitor a unei noi ntiinri de plat cu trei zile nainte
de a ncepe procedura executrii.
Agenii economici i instituiile publice i achit obligaiile fa de buget folosind
tehnica viramentului i instrumentele de plat consacrate de aceasta (ordinul de plat,
dispoziia de plat special pentru contribuia de asigurri sociale, cecul barat) cu respectarea
normelor specifice privind ntocmirea, circulaia i arhivarea acestora.
n cazul veniturilor realizate de unele instituii publice din activiti specifice,
operaiunile de ncasare i vrsare a acestor venituri proprii se pot realiza n dou moduri:
a) ncasarea veniturilor proprii n numerar, prin casieria proprie, pe baz de chitan,
urmat de depunerea acestora la trezorerie n baza unei comunicri scrise n care se
menioneaz cuantumul sumei, ce reprezint, i contul n care urmeaz a fi depus, n raport
de destinaia legal (venit bugetar, mijloace de autofinanare, surs extrabugetar sau cu
destinaie special);
b) ncasarea prin virare direct n contul trezoreriei a veniturilor realizate de
instituiile publice. Ca instrumente de decontare se utilizeaz ordinul de ncasare, ordinul de
157
plat sau cecul barat, cu meniunea c n locul rezervat "contului beneficiarului" se nscrie
codul contului deschis la trezorerie n care urmeaz a se vira suma, n raport de regimul juridic
al acesteia.
Unele venituri bugetare datorate de persoanele fizice (impozite, taxe, amenzi,
penalizri etc.) pot fi ncasate prin unitile CEC, pe baz de convenie ncheiat ntre MFP i
CEC, pentru serviciile prestate unitile CEC percepnd un anumit comision. Iniial, ncasarea
se face pe baz de chitan emis de unitile CEC, iar n ziua urmtoare sumele ncasate,
grupate pe conturi de venituri bugetare, se vars la trezorerie, cu ordin de plat, avnd anexat
un borderou al ncasrilor i o copie a foilor de vrsmnt - chitan eliberat persoanelor
fizice pltitoare.
Alte venituri bugetare ajung n contul trezoreriei prin intermediul instituiilor vamale:
taxele vamale i TVA aferente importurilor fcute de persoanele juridice; taxe vamale
datorate de persoanele fizice; alte venituri din confiscri de sume, chirii pentru spaii de
depozitare, amenzi, taxe de plumbuiri etc.
Perceperea se face fie n numerar contra chitan, fie pe baz de fil CEC sau ordin de
plat, ntocmite pe numele organelor vamale dar cu indicarea conturilor de venituri ale
trezoreriei. n termen de 24 ore de la percepere, organele vamale trebuie s depun numerarul
la trezorerie sau s depun, pe baz de borderou, cecurile i ordinele de plat ce au stat la baza
sumelor ncasate prin virament.
U6.6. Finanarea cheltuielilor publice prin trezorerie
Finanarea cheltuielilor publice prevzute n bugetul de stat se efectueaz pe
baza creditelor bugetare deschise de MFP, la cererea ordonatorilor principali de credite, cu
viza prealabil a conductorului serviciului financiar-contabil.
Pentru deschiderea de credite, ordonatorii principali ntocmesc o cerere pentru
deschidere de credite, pentru fiecare capitol de cheltuieli aprobat, cu defalcarea pe categorii
de cheltuieli: cheltuieli curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subvenii i
transferuri); cheltuieli de capital. Cererea, care cuprinde necesarul de cheltuieli pe un
trimestru, ntocmit n 3 exemplare i nsoit de o not de fundamentare, se depune pn la
data de 20 a ultimei luni din trimestrul anterior, la Direcia General a Trezoreriei. Aceasta,
dup analiz i verificare, aprob deschiderea creditelor. Exemplarul 1 din cerere se transmite
Trezoreriei centrale, exemplarul 2 se reine la Direcia General a Trezoreriei, iar exemplarul
3 se restituie ordonatorului principal, confirmnd deschiderea creditelor bugetare pentru
trimestrul respectiv.
Odat cu cererile pentru deschiderea de credite, ordonatorii principali prezint la MFP
o not justificativ precum i Dispoziiile bugetare pentru repartizarea creditelor, att pentru
cheltuielile proprii ct i pentru cheltuielile instituiilor din subordine. Dup primire, verificare
i nregistrare, n evidena proprie, Direcia General a Trezoreriei, transmite pe baz de
158
borderou, Trezoreriilor judeene (a municipiului Bucureti) exemplarul 2 al Dispoziiilor
bugetare pentru repartizarea creditelor, comunicnd, n acest fel, creditele bugetare repartizate
pe seama instituiilor din subordinea ministerelor. Trezoreriile judeene, grupeaz dispoziiile
bugetare primite pe localiti unde i au sediul instituiile respective (jude, municipii, orae,
comune) i le transmite trezoreriilor de la aceste niveluri organizatorice, pe baz de borderou.
Fiecare trezorerie, nregistreaz deschiderea de credite n evidenele proprii i ntiineaz
despre acest lucru ordonatorii pe care i deservesc.
n cazul instituiilor finanate din bugetele locale, ordonatorul principal de credite
determin volumul creditelor bugetare lunare n limita crora urmeaz s se efectueze pli
prin trezorerie, att pentru activitatea proprie ct i pentru instituiile publice din subordine,
ntocmind o comunicare de deschidere a creditelor. Acest document se ntocmete n 2
exemplare, la nivelul fiecrui capitol de cheltuieli, cu desfurare pe categorii de cheltuieli, i
se prezint compartimentului de coordonare a bugetului local din cadrul trezoreriei, pn n
ziua de 20 ale fiecrei luni, pentru creditele aferente lunii viitoare.
Dup analiz i verificare, trezoreria nregistreaz deschiderea creditelor bugetare n
evidena proprie i confirm acest lucru ordonatorilor principali. Din creditele bugetare
deschise, ordonatorul principal repartizeaz credite bugetare instituiilor publice subordonate,
ai cror conductori au calitatea de ordonatori secundari sau teriari de credite, pe baz de
Dispoziie bugetar.
Pentru bugetul asigurrilor sociale de stat, ordonatorul principal de credite este
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale care, n aceast calitate ntocmete Cererea de
deschidere de credite bugetare, pe care o prezint n 2 exemplare Trezoreriei Centrale, pn
n ziua de 20 din fiecare lun, pentru creditele aferente lunii urmtoare. Odat cu aceasta,
ministerul ntocmete i prezint i Dispoziii bugetare pentru repartizarea creditelor ctre
instituiile finanate din acest buget. Dup verificare i nregistrare n evidena proprie,
Trezoreria Central comunic deschiderea (repartizarea) creditelor trezoreriilor i instituiilor
interesate.
Odat deschise (repartizate) credite tuturor ordonatorilor finanai din bugetul de stat,
bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, acetia pot dispune pli, n limita
creditelor bugetare deschise. Plile pot fi dispuse n numerar, prin casieriile proprii (pe baza
cecului pentru eliberarea numerarului) sau prin decontare din conturile deschise la trezorerie
pe numele instituiei respective (pe baz de ordin de plat, factur cu dispoziie de ncasare
etc.).
Documentele de pli prin trezorerie se ntocmesc i se nregistreaz n conturile
deschise instituiilor publice, pe capitole de cheltuieli, cu desfurarea pe categorii de
cheltuieli aprobate. La documentele de pli, ordonatorii de credite au obligaia de a anexa i
documente cu privire la necesitatea i oportunitatea cheltuielilor propuse, n baza crora
159
organele trezoreriei exercit controlul financiar preventiv asupra plilor dispuse de
ordonatorii de credite.
U6.7. Organizarea i efectuarea de ncasri i pli prin casieria trezoreriei
Toate operaiunile cu numerar desfurate la nivelul trezoreriei au loc pe baz
de documente tipizate, legal ntocmite i aprobate, prin compartimentul casierie-tezaur care
asigur primirea, verificarea, numrarea, pstrarea i eliberarea numerarului. n cadrul acestui
compartiment, sunt organizate case de ncasri, case de pli i case-tezaur, ce funcioneaz n
ncperi special amenajate, asigurate corespunztor i care sunt controlate zilnic de eful
compartimentului i chenzinal de directorul trezoreriei.
In calitate de casier al statului, trezoreria are ca sarcin emisiunea titlurilor de
mprumut public i gestionarea datoriei statului. In acest scop ea poate beneficia de concursul
bncilor care folosesc ghieele lor pentru plasarea mprumuturilor. Pentru mprumuturile pe
termen scurt, trezoreria joac un rol important n emisiunea bonurilor de tezaur. Pe aceast
cale, se urmrete asigurarea de lichiditi suficiente pentru efectuarea plilor n termenele
stabilite, conform angajamentelor asumate.
Casele de ncasri ale trezoreriei sunt cele care primesc vrsmintele n numerar n
contul bugetului, pe baza unor documente precum "foaia de vrsmnt cu chitan" i "ordinul
de ncasare" (pentru sumele provenite din operaiunile interne ale trezoreriei). Aceste
documente se ntocmesc de compartimentul de Control i Evidena Veniturilor care dup
verificare i avizare le transmite prin circuit intern, pe baz de borderou, la casierie. La
primire, casierul le verific i semneaz dup care primete banii de la depuntor, nregistrnd
documentele n "jurnalul de cas".
La sfritul zilei, casierul de ncasri totalizeaz sumele ncasate i nregistrate n
jurnalul de cas, semneaz jurnalul i pred un exemplar al acestuia, mpreun cu numerarul
ncasat, efului de serviciu (birou), exemplarul doi din jurnal mpreun cu documentele
justificative se pred compartimentului controlul veniturilor, iar exemplarul trei se arhiveaz
la casierie. Numerarul este nscris n "Registrul privind evidena numerarului manipulat de
personalul casieriei" care se ine de eful serviciului.
Casele de pli efectueaz pli n numerar la cererea instituiilor publice sau
persoanelor fizice pe baza documentelor aprobate de organele n drept. n acest scop, casierul
pltitor primete, la nceputul fiecrei zile, de la eful serviciului casierie-tezaur, pe baz de
semntur n "Registrul pentru evidena numerarului manipulat de personalul casieriei", un
avans din care s efectueze plile planificate n ziua respectiv.
Solicitanii numerarului prezint documentele de plat (CEC de numerar, ordin de
plat etc.) la compartimentul Controlul i Evidena Cheltuielilor care dup verificare, semnare
i tampilare le transmite casieriei de pli pe baz de borderou. La primire, casierul pltitor
verific documentele, verific identitatea beneficiarului i elibereaz numerarul, nregistrnd
160
operaia n "jurnalul de cas", ntocmit n trei exemplare. La sfritul zilei, un exemplar din
jurnal mpreun cu documentele justificative se pred compartimentului Controlul i Evidena
Cheltuielilor, mpreun cu documentele; exemplarul 2, mpreun cu numerarul neutilizat se
remite efului compartimentului casierie-tezaur, fcnd meniunea n registrul de numerar;
exemplarul 3 se arhiveaz la casierie.
La nivelul casieriei - tezaur, casierul ntocmete la sfritul zilei jurnalul de cas, pe
baza jurnalelor primite de la casieria de ncasri, casieria de pli i a altor documente
ntocmite sau primite la casieria tezaur. Soldul su trebuie s fie egal cu numerarul existent n
casieria tezaur la sfritul zilei.
Evidena zilnic a numerarului existent n casieria tezaur se ine pe baza "Registrului
pentru evidena valorilor din casa de circulaie", document care se prezint directorului i
contabilului ef care verific existena numerarului i a celorlaltor valori din casierie, dup
care se semneaz de acetia i se pstreaz n tezaur pn a doua zi.
Numerarul rmas n casieria-tezaur la sfritul zilei se utilizeaz pentru acoperirea
plilor planificate n ziua urmtoare; diferena ce depete plafonul de cas se preia de
trezoreria judeean. Dup alimentarea casieriilor celorlalte trezorerii din jude, ceea ce
depete plafonul casieriei tezaur judeene se depune n contul corespondent al trezoreriei
deschis la sucursala Bncii Naionale din judeul respectiv.
Aceste micri diferite n timp ale veniturilor i cheltuielilor se combin cu alte
micri de fonduri excepionale (emisiunea de mprumuturi, rambursri n strintate,
amortizarea datoriei publice) i cu micrile datorate operaiunilor corespondenilor. Ele
imprim lichiditilor trezoreriei mari variaii. Prin aceste micri excepionale, se pot degaja
unele micri constante n fluctuaia lichiditilor trezoreriei i succesiunea perioadelor de
creteri (lichiditi abundente) i scderi (lips de lichiditi). Asemenea perioade pot fi
identificate n cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, ntre trimestre, dar i n cadrul lunilor,
ntre decadele acestora.
Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse: utilizarea
fondurilor corespondeneilor, emisiunea de bonuri de tezaur, avansurile acordate de banca de
emisiune.
Fondurile cele mai mari provin din depozitele corespondenilor (colectiviti locale,
instituii publice, ntreprinderi publice .a.). Trezoreria are posibilitatea s dispun de aceste
fonduri n intervalul pn cnd respectivii corespondeni i retrag din conturi sumele necesare
pentru efectuarea plilor proprii.
In ciuda centralizrii fondurilor, disponibilitile astfel procurate de trezorerie pot fi
insuficiente pentru asigurarea lichiditilor necesare. Aceast insuficien poate ine de un
deficit bugetar important, precum i de faptul c aceasta creeaz un gol n casieria trezoreriei.
De asemenea, aceast insuficien poate ine de deciziile luate de corespondeni privind
retragerea fondurilor lor din conturi.
161
Bonurile de tezaur sunt nscrisuri ale mprumuturilor pe termen scurt i mediu. Se
face distincie ntre bonurile de tezaur destinate publicului i cele destinate bncilor sau altor
organisme financiare. Politica de emisiune a acestor bonuri se refer la alternativele
operaiunilor trezoreriei posibile de folosit pentru a influena masa subscrierilor. Acestea sunt:
mecanismul plafonului const n proporia stabilit de autoritatea monetar, ca procentaj
din disponibilitile bncilor, care poate s fie plasat n bonuri de tezaur;
mecanismul coeficientului de trezorerie se stabilete ca raport ntre activele lichide ale
bncilor, inclusiv bonurile de tezaur, i ansamblul resurselor. In acest sistem, trezoreria nu
este singurul beneficiar al blocrii activelor bancare, ca n mecanismul plafonului, deoarece
efectele comerciale mobilizate se pot substitui bonurilor n calculul coeficientului;
mecanismul rezervelor obligatorii presupune constrngerea bncilor s conserve, ntr-un
cont creditor neremunerat, de la Banca Central, active reprezentnd o anumit fraciune a
depozitelor, astfel nct partea respectiv din creditele poteniale s fie considerat ca
economie. Creterea acestui procent restrnge expansiunea creditelor i reprezint o form
concret de lupt contra inflaiei;
mecanismul emisiunii de bonuri n raport cu nivelul resurselor bugetare presupune
stabilirea unui anumit procentaj al valorii bonurilor emise n raport cu nivelul total al
resurselor bugetare. Bonurile de tezaur reprezint forma curent, obinuit sau normal, de
recurgere la mprumut ca mijloc de procurare de resurse publice.
Avansurile acordate de Banca de Emisune se acord pe baza unei convenii
ncheiate ntre MFP i Banca Naional, prin care Banca consimte voluntar un avans i i
fixeaz i condiiile.
Din punct de vedere financiar, recurgerea la avansuri la Banca Central semnalizeaz
o situaie critic a finanelor publice, dezechilibrul bugetului statului i al trezoreriei. Se
apreciaz astfel c apelul la avansuri la Banca Central compromite creditul public,
denunndu-i deteriorarea sa. Din punct de vedere monetar, avansurile de la Banca Central
conduc la emisiune de bani fr acoperire, adic au un factor inflaionist.
U6.8. Operaiunile de decontare ntre trezorerii i ntre trezoreriile judeene i
Banca Naional
Necesitatea operaiilor de decontare ntre trezoreriile municipale, oreneti,
percepiile rurale i trezoreriile judeene, pe de o parte, i aceasta din urm i sucursalele
judeene ale Bncii Naionale, pe de alt parte, deriv din faptul c operaiile de ncasri i
pli ce se efectueaz prin conturile care funcioneaz n cadrul trezoreriei se reflect,
concomitent, i n conturile agenilor economici deschise la bncile comerciale.
Transferul de mijloace bneti ntre unitile din sistemul trezoreriei i agenii
economici, legat de ncasarea veniturilor bugetare i efectuarea cheltuielilor bugetare se
realizeaz prin intermediul contului curent deschis pe numele fiecrei trezorerii judeene la
162
sucursalele B.N.R. El presupune un anumit schimb de documente i anumite operaii cum
sunt:
a) n legtur cu ncasarea veniturilor bugetare:
- trezoreria judeean ridic zilnic de la Banca Naional extrasul de cont curent al
trezoreriei i documentele anex, grupeaz documentele pe trezorerii subordonate, le
nregistreaz n contabilitatea proprie, dup care le transmite trezoreriilor din teritoriu;
- agenii economici depun documentele privind achitarea obligaiilor bugetare la
bncile comerciale care i deservesc; acestea le transmit sucursalei Bncii Naionale din
judeul respectiv;
- trezoreriile subordonate (municipale, oreneti, comunale), la primirea extraselor de
cont i a documentelor anex de la trezoreria judeean, nregistreaz veniturile ncasate n
funcie de bugetele crora aparin.
b) n legtur cu efectuarea plilor din resurse bugetare:
- dispoziiile de plat ntocmite de instituiile publice i depuse la trezoreriile
municipale, oreneti i comunale se nregistreaz n contabilitatea acestora, n raport cu
bugetul din care acestea sunt finanate; dup aceasta, documentele de plat se grupeaz pe
sedii ale bncilor comerciale unde agenii economici beneficiari ai plilor au conturi deschise
i se transmit trezoreriei judeene;
- la primire, trezoreria judeean le evideniaz n contabilitatea proprie, dup care,
grupeaz documentele primite de la toate trezoreriile subordonate pe sedii ale bncilor
comerciale la care agenii economici n favoarea crora s-au dispus plile au conturi deschise,
ntocmesc dispoziii de plat centralizatoare pe bnci i le transmit sucursalei judeene a
Bncii Naionale mpreun cu documentele anex;
- sucursala judeean a Bncii Naionale, dup nregistrarea n evidena proprie, le
transmite bncilor comerciale pentru a fi operate n extrasele de cont ale agenilor economici
beneficiari ai plilor.
U6.9. Rezumat
La momentul apariiei termenului de trezorerie, acesta s-a identificat cu noiunea
de bani publici. Ulterior, pe parcursul unei lungi evoluii istorice, termenul de
trezorerie a condus la crearea i centralizarea unei instituii sub o autoritate unic desemnat
s asigure respectarea ansamblului de reguli specifice casieriei i contabilitii publice.
Trezoreria are dou funciuni de baz:
funcia de casier public, prin care se efectueaz:
- operaiunile de ncasare a veniturilor i plat a cheltuielilor bugetare n numerar i prin
decontri fr numerar;
- controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget i asigurarea informaiilor pentru
ntocmirea conturilor de execuie i a rapoartelor asupra execuiei bugetare;
163
- realizeaz gestiunea zilnic de cas a bugetului de stat, elaboreaz prognoze privind
cerinele de pli, sincronizarea ncasrilor cu plile, inclusiv finanarea deficitului i plata
serviciului datoriei publice.
funcia de bancher, prin trezorerie desfurndu-se urmtoarele operaiuni:
- deschiderea de conturi pentru ncasrile i plile instituiilor publice, realiznd gestionarea
disponibilitilor bneti ale sectorului public;
- gestionarea datoriei publice, n sensul c asigur finanarea deficitului bugetar i plata
serviciului datoriei publice, refinanarea datoriei publice, urmrind s se ncadreze n
prevederile incluse n proiectul de buget privind nivelul mprumuturilor fa de ceilali
indicatori macroeconomici i minimizarea costului datoriei publice;
- garantarea sau participarea la garantarea mprumuturilor efectuate de agenii guvernamentale
care acord credite pentru efectuarea diferitelor activiti economice (n special investiii
productive, n domeniul energetic i infrastructur, construcii de locuine etc.)
Sistemul trezoreriei este format din:
- un nucleu central format dintr-o direcie specializat n cadrul MFP, care
conduce ntreg sistemul de trezorerie i execut politica de trezorerie a
Guvernului;
- uniti de trezorerie n teritoriu, cu personal specializat pentru executarea
operaiunilor de casierie, control de trezorerie, eviden a ncasrilor i
cheltuielilor bugetare, pregtire a rapoartelor de execuie bugetar.
In calitate de casier al statului, trezoreria asigur execuia de cas a ncasrilor i
plilor, precum i asigurarea existenei de disponibiliti suficiente pentru a face fa
angajamentelor statului, n cadrul exigibilitilor.
Obiectul execuiei de cas a ncasrilor i plilor l reprezint execuia operaiunilor
statului i ale instituiilor publice, respectiv ale corespondenilor. Trezoreria efectueaz, n
calitate de casier al statului, un mare numr de ncasri i pli. Acestea sunt, mai nti,
operaiuni prevzute de legea bugetar, adic de venituri i cheltuieli bugetare propriu-zise,
precum i operaiuni ale conturilor speciale ale trezoreriei.
Sarcina fundamental a trezoreriei este i aceea de a veghea ca n fiecare moment s
existe fonduri disponibile ntr-un cuantum suficient pentru a face fa cheltuielilor statului i
ale corespondenilor si. Procurarea de bani pentru casieria public este prima dintre
operaiunile trezoreriei. Aceasta este legat de micarea fondurilor n timp, determinat de
termenele la care devin exigibile ncasrile i plile.
Factorul temporal confer trezoreriei publice un caracter dinamic. Astfel, ncasrile i
plile sunt obiectul fluctuaiilor monetare n cursul anului. La cheltuieli, exist o anumit
regularitate n ceea ce privete nivelul lor lunar. La venituri, regularitatea este mai puin
realizabil, deoarece aceasta depinde de ritmicitatea activitii economice, mai ales n cazul
impozitelor directe.
164
Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela, printre altele, i la utilizarea fondurilor
corespondenilor. Aceast modalitate nu are ns ntotdeauna rezultatele scontate, deoarece,
disponibilitile astfel procurate pot fi insuficiente. In acest caz, trezoreria trebuie s
procedeze la alimentarea casieriei sale prin alte mijloace, i anume: emisiunea de bonuri de
tezaur i avansurile acordate de Banca Central.
Trezoreria are i calitatea de bancher, ceea ce mbrac dou forme. In primul rnd,
trezoreria acioneaz ca o banc de depozit, ca o banc de afaceri, care furnizeaz capital unor
ntreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea. In al doilea rnd, trezoreria acioneaz ca o banc
de emisiune i, n acest fel, intervine n domeniul circulaiei monetare.
Acoperirea golurilor temporare de cas i a deficitului nregistrat pe pacursul execuiei
bugetului de stat se efectueaz prin: folosirea resurselor disponibile aflate n contul general al
trezoreriei statului, emisiunea, n primele zece luni ale fiecrui an, de bonuri de tezaur sau alte
instrumente specifice purttoare de dobnd i cu scaden pn la sfritul anului financiar,
mprumuturi acordate de Banca Naional pe seama resurselor de creditare ale acesteia.
U6.10. Test de autoevaluare a cunotinelor
1. Ce funcii, mai vechi i mai noi, nu sunt atribuite de tiina finanelor Trezoreriei
finanelor publice?
a. funcia de casier public;
b. funcia de agent al interveniei financiare publice n economie;
c. funcia de garant al depozitelor populaiei;
d. funcia de gardian al marilor echilibre;
e. funcia de banc a finanelor publice.
2. Care este documentul pe baza cruia se ine evidena zilnic a numerarului
existent n casieria tezaur:
a. registrul de numerar;
b. jurnalul de cas;
c. registrul privind evidena numerarului manipulat de personalul casieriei;
d. registrul de eviden a numerarului i a altor valori;
e. registrul pentru evidena valorilor din casa de circulaie.
3. Trezoreria general a statului nu cuprinde operaiile de ncasri i pli care
privesc:
a. datoria public intern i plata serviciului datoriei publice interne;
b. datoria public extern i plata serviciului datoriei publice externe;
c. venituri i cheltuieli ale sectorului public reglementate prin dispoziii legale;
165
d. veniturile i cheltuielile bugetului statului, bugetului asigurrilor sociale de stat i
bugetelor locale;
e. veniturile i cheltuielile sectorului privat.
4. Creditul bugetar reprezint:
a. sume minime din care se efectueaz pli n contul cheltuielilor publice prevzute
n legea bugetar anual;
b. sume cu care se acoper deficitele bugetelor locale, n contul acestora pltind
dobnd;
c. contractarea unui mprumut de stat prin emisiunea de obligaiuni;
d. suma limit nscris n bugetul de stat i aprobat de puterea legislativ, pn la
care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli aprobate;
e. mijloc de plat al instituiilor publice.
5. Deficitul bugetar se finaneaz n primul rnd din:
a. rezerva Bncii Naionale a Romniei;
b. disponibilitile aflate temporar n contul general al Trezoreriei statului;
c. profitul firmelor;
d. mprumuturi de la fonduri internaionale;
e. mprumuturi contractate de la orice creditor de pe piaa intern.
6. Reprezint resurse interzise de lege pentru finanarea cheltuielilor bugetului de
stat al Romiei, inclusiv a deficitului acestui buget:
a. emisiunea monetar i finanarea direct de ctre bnci;
b. disponibilitile aflate temporar n contul general al trezoreriei;
c. mprumuturile contractate de stat pe piaa intern;
d. mprumuturile contractate de stat pe piaa extern;
e. mprumuturile de la diversele organisme creditoare internaionale.
7. In Romnia, nevoile de resurse la nivelul societii i posibilitile de acoperire ale
acestor nevoi sunt reflectate n:
a. bugetul de stat;
b. bugetul economic;
c. bugetul asigurrilor sociale de stat;
d. bugetul altor instituii publice subvenionate de stat;
e. bugetul trezoreriei statului.
8. Care dintre urmtoarele atribuii sunt de competena Direciei Generale a
Trezoreriei Statului?
a. asigurarea ncheierii exerciiului financiar la nivelul judeului i al municipiului
Bucureti;
b. ntocmirea bialnului centralizat al trezoreriei, analiza i elaborarea raportului de
analiz;
166
c. coordonarea activitii de trezorerie la organele financiare teritoriale;
d. elaborarea raportul public i contul general al execuiei bugetare, a fondurilor
speciale i extrabugetare;
e. deschiderea creditelor bugetare dispuse de ordonatorii de credite secundari finanai
din bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat n toate trezoreriile locale.
9. Pe parcursul execuiei bugetului de stat, acoperirea golurilor de cas temporare,
precumi a deficitului nregistrat, se efectueaz prin:
a. folosirea resurselor disponibile aflate n conturile trezoreriei;
b. emisiunea de bonuri de tezaur;
c. mprumuturi fr dobnd acordate de Banca Naional;
d. suplimentarea unor credite bugetare;
e. toate variantele de mai sus.
10. In calitate de bancher, trezoreria finanelor publice are de ndeplinit:
a. execuia de cas a bugetului, pe verigi ale sale, n sensul ncasrii veniturilor de la
agenii economici i ceilali contribuabili i efecturii plilor dispuse de ordonatorii
de credite, n limita creditelor bugetare aprobate;
b. gestionarea datoriei publice, urmrind meninerea acesteia n limitele autorizaiei
date de Parlament, precum i minimizarea costului datoriei publice;
c. exercitarea operativ a controlului financiar preventiv asupra ncasrii veniturilor i,
mai ales, asupra ncadrrii cheltuielilor n prevederile i destinaia aprobat prin
buget;
d. efectuarea unor operaiuni n care statul apare n calitate de garant sau coparticipant
la acordarea de mprumuturi diferitelor agenii guvernamentale, care, la rndul lor,
pot acorda mprumuturi;
e. gestionarea poziiei zilnice de cas a bugetului i asigurarea lichiditilor necesare
prin cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli.
11. Gestionarea fondurilor n spaiu se refer la:
a. compensaiile ntre diferite casierii din teritoriu;
b. efectuarea prin conturi speciale a previziunilor excepionale pe perioade mai lungi;
c. ajustarea n timp a ncasrilor cu cheltuielile, mprumutnd pe termen foarte scurt,
n ateptarea ncasrii veniturilor prevzute de buget;
d. anularea avansurilor rambursabile fcute de stat ntreprinderilor pentru a le permite
s-i efectueze investiiile n echipamente;
e. deschiderea unor conturi speciale de trezorerie pentru a evidenia operaiunile de
ncasri i pli cu caracter provizoriu.
12. Care sunt principiile pe care se bazeaz exercitarea funciilor tradiionale ale
trezoreriei?
a. echilibrarea fondurilor publice;
167
b. centralizarea fondurilor publice;
c. gestionarea fondurilor publice;
d. publicitatea fondurilor publice;
e. unicitatea fondurilor publice.
Rspunsuri :
Gril Rspuns Gril Rspuns Gril Rspuns
1. c 5. b 9. e
2. e 6. a 10. b, d
3. e 7. a, c ,e 11. a
4. d 8. d 12. b, c
168
Referine bibliografice:
1. Belean, P., Anghelache, G., Finanele publice ale Romniei, Editura Economic,
Bucureti, 2005;
2. Brown, C.V., Jackson, P.M., Public sector economics, 4
th
edition, Basil Blackwell,
Oxford, U.K., 1991;
3. Dinc, M., Dinc, G., Boti, S., Finane, Moned i Credit, Editura Universitii
Transilvania, Braov, 2006;
4. Dinc, G., Doctrina Public choice studii de caz in finanele publice, Editura
Universitii Transilvania, Braov, 2006;
5. Dinc, G., Contabilitatea instituiilor publice, Editura Reprograph, Craiova, 2003;
6. Duverger, M., Finances publiques, Editura PUF, Paris, 1984;
7. Hyman, D.N., Public finance, the Dryden Press, North Carolina State University;
8. Lalumiere, P., Finances publiques, Editura Armand Colin, Paris, 1989;
9. Manolescu, Ghe., Buget abordare economic i financiar, Editura Economic,
Bucureti, 1997;
10. Moraru, D., Nedelescu, M., Stnescu, C., Preda, O., Finane publice, Sinteze, aplicaii,
teste gril, Editura Economic, Bucureti, 2007;
11. Moteanu, T., Buget de stat i trezorerie public, Editura Style, Bucureti, 2000;
12. Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001;
13. Moteanu, T., coord. Finane Publice, Ed. Universitaria, Bucureti, 2004;
14. Pollitt, C., Bouckaert, G., Reforma managementului public, Editura Epigraf, Chiinu,
2004;
15. Stoica, E.C., Curs Finane Publice, Universitatea Nicolae Titulescu, Facultatea Finane
Contabilitate;
16. Talpo, I., Finanele Romniei, Editura Sedonia, Timioara, 1995;
17. Vcrel I., Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004;
18. Vcrel, I. & colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,
2000;
19. Vcrel, I. i colectiv, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, ediia a V-a,
Bucureti, 2006;
20. Vcrel, I., Bugetul pe programe multianual, Editura Expert, Bucureti, 2002.
*** Legea Finanelor publice nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002.
*** Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale,
aprobat prin Legea nr.108/2004
*** Legea privind finanele publice locale, legea nr. 273 din 29/06/2006, publicat n M.O.,
Partea I nr. 618 din 18/07/2006.
169
*** Legea privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, nr.94 din 1992,
modificat i completat prin Legea nr.77 din 2002, publicat n Monitorul Oficial, Partea I,
nr.104 din 07.02.2002.
*** www.mfinante.ro
*** www.acad.ro
*** www.bnr.ro
*** www.guv.ro