Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Drept Administrativ Roman
Drept Administrativ Roman
- note de curs -
2006
CUPRINS
CUPRINS.................................................................................................................4
CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ
.................................................................................................................................11
Seciunea 1. Statul i administraia public........................................................11
1. Preliminarii .....................................................................................................................11
2. Puterile statului................................................................................................................12
3. Conceptul de administraie public.................................................................................16
4. Fenomenul administrativ.................................................................................................17
3. Atribuiile Primului-ministru.........................................................................................280
4. Atribuiile minitrilor.....................................................................................................281
1. Preliminarii
Orice referire la administraie presupune o analiz, fie ea i sumar a
statului, pentru c administraia este ea nsi o parte a statului. Nu ntmpltor s-a
spus c administraiunea cuprinde ntreaga activitate a Statului care nu este nici
legislaiune, nici justiie1. Aceast definiie evoc chintesena i vastitatea
administraiei, dar i importana fundamental a acesteia pentru societatea uman
organizat statal. Administraia este cea mai complex activitate a statului; ea este
omniprezent n cadrul societii, a vieii oamenilor i din aceste considerente
exist preocuparea permanent a factorilor politici i de decizie de a face din
administraia public o for n interesul oamenilor2.
Statul este organizaia politic a societii, este reprezentantul
colectivitii naionale. El urmrete realizarea unor scopuri de natur politic,
economic, social, cultural. Aceste scopuri reprezint, n principiu, scopurile
societii pe care o reprezint. Privindu-l n general, Statul ni se prezint ca o
abstraciune, desemnnd o colectivitate uman organizat, aezat n mod
permanent pe un anumit teritoriu, avnd organe de conducere i nerecunoscnd
nici o alt putere social superioar3. Dar, abstraciunile, nu ar avea nici un sens
dac nu ar putea s se manifeste n viaa real a societii. De aceea, Statul i
creeaz structuri, instituii, alctuite din oameni, organizate prin legi sau alte acte
normative. Aceste structuri ale Statului au, fiecare n parte, anumite puteri
ncredinate, au drepturi i obligaii, toate stabilite prin lege. Puterile fiecrei
asemenea structuri poart denumirea de competene sau atribuii. Organul de stat
este creat de lege: legea i determin atribuiile, i fixeaz limitele competenei; tot
ea stabilete modalitile cum vor fi desemnai titularii funciilor publice,
persoanele fizice care decid n numele lui4.
Sunt autoriti ale statului: Parlamentul, Preedintele rii, Guvernul,
ministerele, prefecii, consiliile locale i cele judeene, curile de apel, tribunalele,
Curtea Constituional, Curtea de Conturi etc. Unele dintre acestea sunt organe
unipersonale, altele sunt organe pluripersonale (colegiale), cu caracter deliberativ
cum este cazul Guvernului, consiliilor judeene, al consiliilor locale etc. Tot prin
lege sunt stabilite i condiiile n care o persoan fizic poate fi desemnat s
exercite funciile de comand ce revin organului n cauz: prin numire sau prin
alegere dup regula sufragiului universal sau prin intermediul unor electori etc.
1
Otto Mayer, Le droit administratif allemagne, Paris, 1903, vol. I, pag. 9, citat de Paul Negulescu n Tratat de drept
administrativ, vol. I principii generale, ediia a IV-a, Editura Marvan, 1934, pag. 39.
2
Ion Corbeanu, tiina administraiei, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1999, pag. 1.
3
Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.
4
Idem, pag. 44.
10
Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999 i republicat n Monitorul
Oficial, partea I, nr. 251 din 22.03.2004 dup mai multe modificri.
11
Spre exemplu, Guvernul Romniei nu are Secretar General. Exist ministrul pentru coordonarea secretariatului
general al Guvernului care este membru al Guvernului, numit pe criterii politice, n condiiile n care secretarul
general al Guvernului face parte din clasa nalilor funcionari politici (Anexa la Legea nr. 188/1999, republicat).
2
Am fcut aceast precizare pornind de la mprejurare c de multe ori se aud voci critice la anumite reglementri ale
Parlamentului, considerate ca fiind neimportante pentru societate, ceea ce nu este tocmai adevrat.
12
13
irevocabile. Dar, motivele pentru care exist aceste ci extraordinare de atac sunt
strict limitate, i au rolul de a restabili adevrul cnd din motive extreme
magistratul s-a gsit fie ntr-o eroare, fie una dintre pri nu a avut un
comportament sincer i loial actului de justiie.
Funcia jurisdicional a Statului se realizeaz prin intermediul unor
autoriti publice denumite instane judectoreti, aezate pe o anumit ierarhie
jurisdicional. n principiu aceast funcie a statului se realizeaz pe trei grade de
jurisdicie, ceea ce presupune existena a trei categorii de instane judectoreti
dup cum urmeaz: judectoriile, cele mai apropiate de justiiabili (cei care se
adreseaz justiiei) care funcioneaz n municipiile reedin de jude i n oraele
sau comunele mai reprezentative ale fiecrui jude la care acestea sunt arondate din
punct de vedere al competenelor teritoriale un numr de localiti din acel jude.
Urmeaz tribunalele ca instane organizate n fiecare jude, i Curile de
Apel care sunt organizate pentru mai multe judee. Deasupra tuturor acestor
instane se situeaz nalta Curte de Casaie i Justiie.
Activitatea fiecrei instane judectoreti este reglementat prin lege
organic, normele juridice n cauz avnd caracter imperativ, aproape n
exclusivitate.
ntre cele trei puteri ale Statului, ntre autoritile i instituiile ce
realizeaz atribuiile specifice fiecrei puteri, nu exist raporturi de subordonare ci
raporturi de colaborare, cooperare sau de control.
3. Conceptul de administraie public
Termenul de administraie provine din limba latin, fiind compus din
prepoziia ad cu semnificaia la, ctre, i minister care nseamn servitor, supus,
agent, subordonat. Altfel spus, cineva n slujba cuiva. n cazul analizat, ministerul
este n slujba colectivitii naionale. Nu toate noiunile moderne care i au
originea n trecutul ndeprtat i-au putut pstra ntocmai sensul lor iniial.
De altfel, nelegerea conceptului de administraie n prezent nu se poate
realiza fcnd abstracie de mprejurarea c administraia public are un dublu sens
sau neles: cel material i cel formal.
n sens material, administraia nseamn o activitate complex, de
gestiune a treburilor publice, o activitate de organizare a executrii i de executare
n concret a legilor de ctre structurile anume create. Scopul acestei activiti este
realizarea intereselor generale. n concret, activitatea administraiei publice se
materializeaz prin emiterea sau adoptarea de acte administrative de autoritate,
ncheierea de acte de gestiune, prestaii de servicii publice, operaiuni
administrative etc.
n sens formal sau organic, administraia este ansamblul de autoriti i
instituii publice, purtnd denumiri diverse care realizeaz activitate de
administrare, de punere n executare a legilor.
Administraie nseamn, pn la urm, o activitate complex, impus de
existena unui fenomen social-administrativ i realizat de structuri create n acest
15
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005, pag. 6,
unde remarc orice activitate de natur administrativ, adic fenomenul administrativ.
16
Spre exemplu un studiu la nivelul anului 2001 relev faptul c Preedintelui Romniei i s-au adresat un numr
impresionant de ceteni nu cu sesizri, cu propuneri sau alte asemenea forme de coresponden ce ar putea ine,
tangenial, de instituia Preedintelui ci cu cereri foarte diverse care, nu intr n competena Preedintelui Romniei.
2
Pentru detalii, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 7 i
urm.
3
Ion Corbeanu, tiina administraiei, pag. 25 i urm.
17
de factori interni sau externi, c este nevoie mai nti s dezvoli partea economic
a unei societi, i numai dup acea s-i poi permite o asumare mai consistent a
soluionrii cerinelor sociale, a intereselor publice. Altfel, statul este pus n situaia
de a se retrage din multe domenii ale cerinelor publice pe care nu le poate
realiza ncercnd s transfere ctre zona activitii private aceste probleme. Spre
exemplu, faptul debranrii unor imobile tip bloc (condominiu) de la
aprovizionarea n sistem centralizat cu agent termic, ap cald menajer ori gaze pe
motiv de restane ale utilizatorilor la plata serviciilor prestate, denot o grav
nenelegere din partea autoritilor a fenomenului administrativ. Este vorba, n
concret, de o abandonare a unor obligaii publice elementare ale statului fa de cei
administrai, dar i o neimplicare a autoritilor n gestiunea corect a intereselor
generale.
18
19
Jean Rivero, Droit administratif, ediia a VI-a, Dalloz, Paris, 1973, pag. 10 i urm.
Paul Negulescu, op.cit., pag. 46.
3
Idem.
4
Ibidem.
5
Ion Corbeanu, Drept administrativ. Partea general, Ed. ASE, Bucureti, 2001, pag. 7.
6
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Hercules, Bucureti, 2000, pag. 97.
2
20
21
22
sociale3. tiina administraiei sau tiina despre administraie acioneaz mai puin
pe latura juridic a aciunilor administraiei, ceea ce nseamn c ea nu are un
caracter juridic, nu face parte din categoria tiinelor juridice. Latura juridic a
administraiei publice face obiect de cercetare al dreptului administrativ, sau drept
aplicabil administraiei. De altfel, tiina administraiei a fost denumit i o
introducere sau filosofie n studiul dreptului administrativ. Ca tiin i implicit ca
ramur a dreptului public, dreptul administrativ este o apariie de dat recent n
comparaie cu dreptul privat. Aceasta presupune c la nceputuri administraia i
desfoar activitatea mai mult sub influena factorului politic i mai puin sub
imperiul normelor juridice, acest fapt datorndu-se n bun msur i modestei
dezvoltri a societii omeneti i a slbiciunii statului. Legat de aa-numita
slbiciune a statului, studii sociologice de dat recent relev un paradox, statul
totalitar s-a dovedit a fi un stat slab n raport cu societatea i cu interesul general, el
concentrndu-i puterea asupra individului pe care ntr-adevr l domin dar
societatea nu devine mai bogat, mai dinamic i mai prosper. De aceea, nu
ntmpltor teoria c tiina administraiei este o introducere la studiul dreptului
administrativ, reprezint o realitate4. tiina administraiei cerceteaz principiile
raionale i normele fundamentale ale Administraiei. Aceste norme fundamentale
au caracter juridic fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie s se
desfoare pe baza regulilor juridice, legalitatea neputnd fi considerat ca o
piedic n activitatea administraiilor publice. n statul de drept marile decizii
politice trebuie s se bazeze pe normele juridice existente sau, acolo unde
decidentul politic este n msur s o fac, decizia sa va genera norme juridice.
Nesocotirea normelor juridice de ctre administraia public poate conduce la
grave nclcri ale drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; la abuzuri
din partea autoritilor administrative. n condiiile existenei Constituiei, a unor
legi organice care stabilesc competenele autoritilor i instituiilor publice
administrative, a contenciosului administrativ, fr ndoial c legalitatea trebuie s
constituie un element fundamental pe care fiecare structur administrativ i
funcionar public s-l respecte.
2. tiina administraiei i dreptul administrativ
Este unanim recunoscut c activitatea administraiei este una complex
i nentrerupt. Administraia trebuie s acioneze planificat sau provocat nencetat,
timpul fiind de multe ori un element extrem de important. Se afirm c datorit
presiunilor n care administraia trebuie s acioneze, de multe este benefic s ia o
decizie chiar incomplet i criticabil dect s nu acioneze. Decizia imperfect
poate fi retuat, modificat, amendat dar inaciunea poate deveni extrem de
pgubitoare interesului general.
Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 29; Ion Corbanu, op.cit., pag.
21.
4
Pentru detalii: Iancu St. Toma, Introducere n tiina administraiei, Institutul de tiine administrative al Romniei,
1947, pag. 37 i urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 19 i urm.
23
24
Jacques Chevallier, Science administrative, Paris, 1986, pag. 30, citat de Ion Corbeanu, op.cit., pag. 61 i urm.
Pentru detalii, Ion Corbeanu, tiina administraiei, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti,
1999, pag. 59 i urm.
2
25
26
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol. II, Organizarea administrativ a Romniei, ediia a IIIa, partea I, Bucureti, 1930, pag. 60.
2
Paul Negulescu, op.cit., pag. 58.
27
28
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 96.
A. Iorgovan, op.cit., pag. 100-101.
3
Idem, pag. 101.
2
29
Pentru detalii, vezi n A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Bucureti, Ed. All Beck, pag.
101 i urm.
2
Idem, pag. 103.
3
Pentru detalii, Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, 2000, pag. 194 i urm.
4
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol. I, edition 11, 1990, pag. 25 i urm.
30
n prezent Uniunea European este format din 25 state: Austria, Marea Britanie, Italia, Frana, Germania, Belgia
Luxemburg, Olanda, Portugalia, Grecia, Spania, Danemarca, Irlanda, Finlanda, Suedia, Cehia, Slovacia, Ungaria,
Cipru, Polonia, Slovenia.
31
32
Vezi, Mihai T. Oroveanu, Constantin G. Disescu, n Justiia Nou, nr. 12, 1966, pag. 57.
Paul Negulescu, Tratat, vol. I, ediia a IV-a, 1934, pag. 54 i urm.
33
sarcini sunt date n executare privat, sunt concesionate, situaie n care se aplic
un regim juridic mixt public-privat. De aceea, aa cum s-a artat i n doctrina
romneasc recent, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului
administrativ n raport cu administraia public este necesar s delimitm cele dou
mari situaii1:
reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu
alte ramuri ale dreptului public i,
reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu
ramuri ale dreptului privat. n cadrul acestor dou mari categorii de relaii
sociale care se regsesc n mediul administraiei pot fi identificate urmtoarele
tipuri de raporturi, dup natura normelor juridice care le reglementeaz:
raporturi reglementate de dreptul administrativ n conexiune cu dreptul
constituional, situaie n care primordialitatea sau dreptul comun l
reprezint dreptul constituional. Astfel de raporturi regsim la toate
celelalte ramuri ale dreptului fiindc normele juridice de ramur sunt
subsecvente normelor constituionale;
raporturi juridice reglementate de dreptul administrativ, dar, ca drept
comun i nu ca n cazul de mai sus, unde dreptul comun era dreptul
constituional. n aceast categorie de raporturi juridice pot fi
exemplificate raporturile de drept financiar, drept fiscal, drept bancar sau
dreptul securitii sociale, acesta din urm avnd ascenden i n dreptul
muncii, dar mai aproape fiind de dreptul administrativ;
raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte
ramuri ale dreptului public exemplificndu-se ramura dreptul
internaional public2.
Discuiile care se poart asupra dublei naturi juridice a unor raporturi
juridice din prima categorie sunt justificate doar n parte, deoarece dreptul
constituional, este i va rmne permanent dreptul fundamental al sistemului de
drept i ca atare baza reglementrilor de detaliu o vom regsi tocmai n normele
juridice de drept administrativ elaborate cu respectarea regimului constituional
existent.
Pentru a ntri cele de mai nainte vom face urmtoarea remarc: n
Codul civil romn sunt multe dispoziii ce fac trimiteri la regulile cutumiare,
obiceiul locului3. Pentru ca aceste dispoziii s-i gseasc aplicabilitate n
continuare era necesar ca n legea fundamental, constituia s se fac referire la
aceste reglementri pentru ca s nu se ajung la declararea ca neconstituionale
a dispoziiilor din Codul civil. Situaia a fost clarificat prin art. 44 alin. 6 din
Constituie potrivit cruia: dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor
privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea
celorlalte sarcini care, potrivit legi sau obiceiului, revin proprietarului.
1
Pentru o cercetare detaliat, a se vedea, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, 2005, pag.
179 i urm.
2
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pag. 40.
3
Vezi art. 600, 607 i altele din Codul civil romn.
34
35
Ion Corbeanu, Drept administrativ, ASE, Bucureti, 2001, partea general, pag. 10.
Pentru definiii ale dreptului administrativ, a se vedea A. Iorgovan, Tratat, vol. I, op.cit., pag. 121; Mihai T.
Oroveanu, Tratat, op.cit., pag. 24, 25; Georges Vedel, Pierre Devolve, Droit administratif, vol. I, PUF, 1990, pag.
77 i urm.; Paul Negulescu, op.cit., pag. 69 i urm.
2
37
Despre puterea discreionar i excesul de putere, a se vedea, Dana Apostol Tofan, Excesul de putere n
jurisprudena administrativ francez, Studii de Drept Romnesc, serie nou, nr. 1-2 din 1999, pag. 135 179.
2
Despre evoluia dreptului aplicabil administraiei la poporul romn, a se vedea, Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 108
i urm.
38
39
I. Corbeanu, M. Corbeanu, Teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 167.
I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 168 i urm.
3
n acest sens i, Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.
2
40
sau norme privitoare la unele raporturi ce pot lua natere ntre autoritile publice.
De altfel, cadrul constituional trebuie respectat ntocmai pentru c n caz contrar
exist o autoritate, Curtea Constituional, care poate constata i declara
neconstituionalitatea unei legi sau ordonane a Guvernului. Normele
constituionale sunt norme de baz (ex. Preedintele Romniei are stabilite
competenele exclusiv prin Constituie), sau norme principii fa de care trebuie s
se elaboreze ntregul sistem de norme juridice dintr-o ramur sau alta a dreptului.
Normele constituionale sunt destul de generoase cu ramura dreptului
administrativ. Ele fac referiri de principiu ori de detaliu la majoritatea domeniilor
de activitate ale autoritilor i instituiilor publice administrative. Acestea stabilesc
prerogativele Preedintelui Romniei, Curii Constituionale, ale Curii de Conturi,
Avocatului Poporului i altele.
b) Legile. Potrivit Constituiei revizuite, art. 73, legile sunt de trei
categorii: legi constituionale ce privesc revizuirea Constituiei i care se adopt i
se supun aprobrii prin referendum naional ca i Constituia; legi organice care n
cazul dreptului administrativ privesc o serie de domenii precum organizarea i
funcionarea autoritilor administraiei publice, contenciosul administrativ,
regimul administrativ, statutul funcionarilor publici, organizarea alegerilor
Preedintelui Romniei, alegerile locale, proprietatea, statutul poliistului, regimul
strii de asediu i al strii de urgen, statutul minoritilor naionale, organizarea
Curii de Conturi, a Consiliului Suprem de Aprare a rii, Autoritii Electorale
Permanente, regimul general al autonomiei locale i altele. De asemenea, potrivit
art. 117 din Constituie, autoritile administrative autonome centrale se nfiineaz
prin lege organic. Legile ordinare, ce constituie izvor al dreptului administrativ
sunt mai reduse ca numr. Ele au ca obiect de reglementare acele relaii sociale ce
in de realizarea puterii executive i care nu au fost afectate reglementrilor prin
legi organice aa cum este legea contraveniilor care iniial au fost stabilite prin
Ordonan, pentru ca ulterior Ordonana (nr. 2/2001) s fie aprobat, modificat
sau completat printr-o lege ordinar.1
c) Ordonanele de Guvern. Potrivit art. 115 (1) din Constituia
revizuit, Guvernul poate fi abilitat prin lege, de ctre Parlament s emit
ordonane, dar numai n domeniile rezervate legilor ordinare. n ceea ce privete
Ordonanele de urgen, acestea, strict constituional, pot fi adoptate numai n
situaii extraordinare, ceea ce ar nsemna, ntr-un stat de drept ale crei autoriti
sunt preocupate de respectarea Ordinii Constituionale, s fie n numr foarte
restrns. n realitate numrul ordonanelor de urgen este exagerat de mare i
nejustificat n acelai timp. S-a ajuns, nu de puine ori, ca o ordonan s fie
substanial modificat prin legea de aprobare, aa cum s-a ntmplat cu legea
contraveniilor, fapt ce creeaz instabilitate i confuzie n ceea ce privete aplicarea
corect a normelor de drept.
d) Hotrrile Guvernului, Ordinele minitrilor. Reprezint izvoare
ale dreptului administrativ deoarece, att Guvernul ct i minitrii au competena
1
Ordonana nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. ..../......... i
a fost aprobat, modificat i completat prin Legea nr. 180/11.04.2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 268 din
22.04.2002.
41
Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European, semnat la 25 aprilie 2005 la
Bruxelles, ratificat de Romnia prin Legea nr. 157/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.
465 din 1 iunie 2005, prevede n art. 4 alin. 2 c Prezentul tratat intr n vigoare la 1 ianuarie 2007, cu condiia ca
toate instrumentele de ratificare s fi fost depuse naintea acestei date. Instrumentele de ratificare sunt: legile,
decretele i alte acte juridice care potrivit legislaiei fiecrui stat sunt acte de ratificare.
42
Acord European instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile Europene i statele membre ale
acestora, pe de alt parte. Acest acord a fost ratificat prin Legea nr. 20/1993 publicat n Monitorul Oficial, partea I,
nr. 73/12.04.1993 i a intrat n vigoare la 01 februarie 1995. Mai trebuie amintit c Acordul face referire doar la
Comunitile Europene nu i la Uniunea European, deoarece la data semnrii Tratatul de la Maastricht privind
instituirea Uniunii Europene nu intrase n vigoare, el a intrat n vigoare la 01.11.1993.
2
I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 115.
43
Legea nr. 24/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. ....... din 30 martie 2000 i
republicat, cu modificrile ulterioare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 777 din 25.08.2004.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 141-142.
3
Idem.
44
determinate. Cele dou variante ale ipotezei credem c se gsesc n strns legtur
cu puterea de decizie pe care o au autoritile i instituiile administrative ntr-un
context sau altul, sau mai precis, cu puterea discreionar de care poate uza la un
moment dat: astfel cnd ipoteza este absolut determinat organul administrativ va
trebui s se limiteze la situaiile strict determinate de ipotez, iar atunci cnd
ipoteza este relativ, acesta va putea s aprecieze cu o mare autonomie cum va
aciona, beneficiind implicit de o putere discreionar, de o apreciere larg1.
Regimul administrativ aplicabil n momentul de fa este unul
descentralizat, de autonomie funcional sporit. n aceste condiii actele normative
ce conin norme de drept administrativ i a cror aplicare (executare) revine
autoritilor publice beneficiare ale autonomiei funcionale, ipoteza trebuie s fie
relativ determinat. Printr-o asemenea reglementare permisiv se d posibilitate
autoritilor administrative de a aprecia cum s aplice legea, corespunztor
competenelor care le revin i n deplin concordan cu interesul general, cu
cerinele sociale.
Dispoziia normei de drept administrativ
Este partea nelipsit a oricrei norme juridice, iar n cazul dreptului
administrativ dispoziia normelor trebuie s fie imperativ, fiindc oricare dintre
autoritile i instituiile administrative acioneaz n realizarea puterii publice.
Cum normele de drept administrativ oblig, n general, autoritile s acioneze i
mai puin s se abin de la a face ceva nseamn c normele juridice constitutive
ale ramurii dreptului administrativ sunt preponderent onerative, fr a se trage
concluzia c nu exist i norme imperative, restricionare (prohibitive). Tot astfel,
preciznd c dispoziia este n principiu imperativ nu nseamn c nu pot sau c
nu exist i norme juridice permisive. Prin aceasta se d posibilitate att
autoritilor administrative ct i particularilor la un drept de apreciere a unei
aciuni sau alteia, altfel administraia ar deveni cu adevrat, sclav al legii,
supunndu-se automat. Sunt i destule norme juridice care interzic administraiei s
acioneze n anumite mprejurri. De altfel, n orice act normativ cuprinznd norme
de drept administrativ pot fi ntlnite norme din toate categoriile artate mai
nainte: norme imperative-onerative, imperativ-prohibitive sau norme dispozitivpermisive. De asemenea, pot exista i dispoziii ale normelor juridice
administrative absolut determinate sau relativ determinate2.
Sanciunea normei de drept administrativ
Normele juridice, indiferent de ramura de drept crora aparin sau de
caracterul lor imperativ sau dispozitiv, sunt obligatorii. Din aceast trstur se
nate posibilitatea aplicrii unor sanciuni mpotriva celor care acionnd sub
imperiul normei au nclcat-o. Sanciunea este n acelai timp un element de
structur intern (logico-juridic) a normelor juridice inclusiv a normelor de drept
administrativ. Aa cum este recunoscut autoritilor administrative, n puterea legii
1
Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea general, ASE, Bucureti, 2001, pag. 30, despre Competena legal i
puterea discreionar.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 143 i urm.
45
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I,
nr. 1154 din 7.12.2004. Prin art. 31 alin. 2 din aceast lege s-a abrogat vechea lege a contenciosului administrativ,
nr. 29/1990.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 144-145.
46
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 27.
A. Iorgovan, op.cit., pag. 140.
47
48
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Enciclopedia juridic, Editura All, Colecia Restitutio, Bucureti,
1995, pag. 118.
2
Idem, pag. 119.
3
Rudolf von Jhering, Lupta pentru drept, Ed. All Beck., Bucureti, pag. 15
4
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993, pag. 34, 35.
5
A. Iorgovan, op.cit., pag. 149.
49
50
artat sunt subiecte de drept public, subiecte de drept administrativ sau, cum le
numea profesorul Paul Negulescu, subiecte administrative de drept.
Funcia administrativ a statului, prin caracteristicile ei impune ca
subiectele crora le revine misiunea de a realiza s se constituie ntr-o ierarhie.
Sunt sarcini naionale, sarcini judeene sau sarcini comunale, dar toate reprezint
cerine sau interese publice. Regimul administrativ existent, poate fi unul de
centralizare, de descentralizare, de deconcentrare. Multe dintre cerinele sociale au
specific naional, iar altele caracteristici particulare, teritoriale. Astfel c ierarhia
subiectelor administrative apare ca necesar i conduce la constituirea tuturor
acestora ntr-un sistem. Noiunea de sistem nu trebuie neleas greit, dup cum
se mai ntmpl, ci n sensul c ntre toate aceste subiecte exist interdependene,
legturi, interferene, fiecare parte are rolul ei bine conturat n structura sistemului.
O analiz tiinific a normelor de drept constituional i a celor de drept
administrativ n vigoare acum ne ndreptete s concluzionm c punctul de
vedere ce l-am exprimat n urm cu mai muli ani ntr-o modest lucrare a noastr a
1
fost corect, cu unele nuanri i renuanri necesare
.
a) raporturi de subordonare. Sunt acele raporturi de drept administrativ tipice,
de comand, ce iau natere ntre cei administrai i administraia public.
Aceasta presupune c subiectul ierarhic superior se plaseaz pe o treapt
superioar celuilalt subiect care poate fi un particular sau un alt subiect de
drept public. Spre exemplu, n Legea nr. 90/20012 privind organizarea
Guvernului i a ministerelor se arat c ministerele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului (art. .....) sau, prefectul este subordonat Guvernului
etc. Cnd raportul de subordonare ia natere ntre dou subiecte de drept
administrativ. n cazul raporturilor de subordonare tipic din interiorul
administraiei publice, dintre dou autoriti, instituii sau organe
administrative, subiecte de drept administrativ, subiectul situat pe poziia
ierarhic superioar are o serie de drepturi asupra subiectului subordonat.
Aceste drepturi se bazeaz pe diferenele de competen material i/sau
teritorial. Dar raporturile de subordonare presupun i un subiect persoan
juridic de drept public (autoritate, instituie public) i un particular,
persoan fizic sau persoan juridic romn sau strin.
b) Raportul de tutel administrativ. Dei instituia tutelei administrative a
reprezentat o realitate n perioada interbelic, dup anul 1948 pn la
nceputul anului 2005, cnd a intrat n vigoare noua lege a contenciosului
administrativ, aceasta a constituit doar o referire doctrinar. Potrivit art. 3 din
noua lege a contenciosului administrativ, sunt autoriti de tutel
administrativ: prefectul (pentru autoritile administraiei publice locale
autonome consiliul judeean), preedintele consiliului judeean, consiliul
local i primar, numai sub aspectul legalitii acestor acte. De asemenea, o alt
autoritate de tutel administrativ este Agenia Naional a Funcionarilor
Publici n raport cu toate autoritile publice centrale i locale, dar numai sub
aspectul legalitii i al gestiunii funciilor publice, potrivit art. 20 alin. 3, 4 i
1
2
Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea general, ASE, Bucureti, 2001, pag. 14.
Legea nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.
51
Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 600 din 08.12.1999 i
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004.
2
Vezi i A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004,
pag. 295 i urm.
3
n acest sens evocm dispoziiile art. 6, 13, 38 lit. h, 104 alin. 1 lit. d, din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 264 din 23.04.2001.
52
53
Legea nr. 14/2003 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003.
Carta European Exerciiul autonom al Puterii locale, a fost ratificat prin Legea nr. 199/1997, publicat n
Monitorul Oficial, partea I, nr. 331/26.11.1997.
3
M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 41.
2
55
etc. Chiar prin actul de nfiinare, care este un act de putere se arat c au
personalitate juridic de drept publice sau sunt persoane juridice de drept
public. Indiferent de denumirea care o primesc prin actul de nfiinare, ele sunt
structuri organizaionale de putere prin care se realizeaz puterea public la
nivel central sau local. Lipsa unei singure uniti definitorii pentru aceste
structuri organizaionale nu ne oprete s le definim generic autoriti publice
sau instituii publice, aa cum sunt ele denumite de Legea privind statutul
funcionarilor publici, nr. 188/19991. Ct privete competena acestor autoriti
i instituii publice trebuie remarcat faptul c unele au personalitate juridic s
capacitate juridic deplin, corespunztoare acestei personaliti, pe cnd altele
nu au personalitate juridic, dar au capacitate juridic2.
Competena unei autoriti sau instituii publice reprezint ansamblul
atribuiilor drepturi i obligaii pe care trebuie s le exercite continuu persoana
juridic de drept public prin organele sale de reprezentare. Nu poate exista
persoan juridic de drept public fr competene, fr puteri bine determinate pe
care trebuie s le exercite, ca parte a sistemului general al puterii statale. Aceste
puteri trebuie exercitate ntocmai pentru a nu fi afectat unitatea i funcionalitatea
sistemului statal. Competena se bazeaz pe capacitatea juridic recunoscut
fiecrei structuri organizaionale, iar uneori structuri funcionale (interne).
Ct privete sarcinile autoritilor i instituiilor publice, acestea sunt
elemente intrinseci ale capacitii juridice i ale competenei atribuite. Spre
exemplu, o autoritate public poate avea atribuite anumite competene, recunoscut
o anumit capacitate juridic, dar i lipsesc sarcinile. ntr-o astfel de situaie
existena personalitii juridice nu este cu nimic afectat. Ea se menine i va fi
pus n aplicare atunci cnd vor aprea condiiile concrete, sarcinile.
Competena este stabilit prin lege, n general, sau prin actul de nfiinare
a persoanei juridice.
Competena persoanelor juridice de drept public este totdeauna
specializat, nici o autoritate nu este competent s fac totul n orice domeniu i la
orice nivel de reprezentare.
4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public
Fiecare persoan juridic de drept public este creat pentru a servi un
scop public bine determinat, atribuindu-i-se n acest sens o competen mai larg
sau mai restrns. Competena este elementul esenial ce st la baza unei clasificri
a persoanelor juridice publice pentru c ea definete locul i rolul persoanei n
cadrul ansamblului organelor administraiei publice3. De asemenea, persoanele
juridice de drept public avnd o competen stabilit de autoritatea care a creat-o
1
Legea nr. 188/1999 a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22.03.2004.
Potrivit art. 12, 51 i 52 din Legea fondului funciar, nr. 18/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, pentru aducerea la ndeplinire a dispoziiilor acestei legi, la nivelul localitilor i
al judeelor se constituie cte o comisie local autoritate public cu activitate administrativ, dar fr personalitate
juridic care are anumite competene, iar prin derogare de la Codul de procedur civil, are i calitate procesual
pasiv, adic are capacitatea juridic de a sta n judecat, ntr-un proces legat de aplicarea legii fondului funciar.
3
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42.
2
56
57
58
59
nasc ntre diferite subiecte de drept public i regimul juridic aplicabil actelor emise
de acestea.
Partidele politice, cum am artat mai sus, sunt persoane juridice de
drept public create prin asocierea particularilor. Se recunoate calitatea de persoan
juridic de drept public, fiind constituite cu scopul de a accede la putere n stat.
Legea de organizare a partidelor politice prevede c acestea se autorizeaz de
Tribunalul Bucureti i se nscriu ntr-un registru unic al partidelor politice care
este deschis la Tribunalul Bucureti. Partidele au, potrivit legii, un caracter
naional, ceea ce nseamn obligaia de a avea filiale, reprezentare ntr-un numr
minim de circumscripii teritoriale, judee.
Asociaiile de interes public. Pe lng persoanele juridice de drept
public create de stat, judee, orae sau comune, ori partide politice, mai exist o
categorie de persoane juridice care sunt subiecte ale raporturilor de drept
administrativ create din iniiativa privat. Avem n vedere asociaiile i fundaiile
crora li s-a recunoscut caracterul de interes public printr-un act de putere lege
sau Hotrre de Guvern i care se bucur de exerciiul puterii publice prin
delegare, dar numai n domeniul de activitate pentru care au fost autorizate i li s-a
recunoscut acest drept. Avem n vedere instituiile de nvmnt superior
acreditate, precum i diferite asociaii ori fundaii nfiinate n baza legii sau care
au primit recunoaterea de interes public pentru activitatea ce o desfoar.
61
63
Pentru o analiz detaliat a doctrinei n materie, vezi Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All
Beck, Bucureti, 2004, pag. 1-3.
2
Pentru amnunte, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, 1996, pag. 157.
3
Vezi, n acest sens, Ordonana Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, cu modificrile la zi.
4
Legea nr. 215/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 i a intrat n vigoare
la 23 mai 2001.
64
J. Codart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. I, Ed. Economica, Paris, 1990., pag. 342, citat de Ioan
Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. R.A. Monitorul Oficial al Romniei, Bucureti, 1994, pag.
29.
2
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 216, unde-l citeaz i pe Tudor Drgan, op.cit., pag. 78.
3
Ioan Vida, op.cit., pag. 66, 67.
65
interpretri diferite, iar pentru eliminarea unor astfel de situaii forma scris
rmne cea mai potrivit soluie pentru manifestrile politice ale celor n cauz.
c) Operaiunile administrative1. Reprezint o alt categorie de
manifestri ale organelor administraiei publice. Sunt fapte materiale care au
caracter administrativ, prestator sau productiv i se regsesc att n faza
preliminar sau ulterioar a emiterii unui act administrativ de autoritate, ncheierii
unui contract etc., ct i n sfera serviciilor publice, a diferitelor activiti cu
caracter mai redus juridic.
Pentru o dezvoltare i expunere a unor puncte de vedere divergente, vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 261 i urm.
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, pag. 376. Paul Negulescu, op.cit., pag.
317.
3
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, 2001, pag. 25.
4
CCJ Seciunea a III-a, Decizia 1829/1934 n A. Teodorescu i alii, op.cit., pag. 11, reluat de V. Priscarul,
op.cit., pag. 76.
5
CCJ Seciunea a III-a, Decizia nr. 347/1935, citat de V. Priscaru, op.cit., pag. 76.
2
66
67
Agentul de circulaie care dirijeaz circulaia ntr-o intersecie, pe un drum public, poate decide legal, ca
traversarea pietonilor sau a autovehiculelor s se fac, n pofida faptului c semaforul indic culoarea roie, prin
aceasta neemind un act administrativ scris.
2
Avem n vedere Legea nr. 29/1990 care a fost abrogat n totalitate prin Legea nr. 554/2004.
3
A. Iorgovan, op.cit., pag. 280.
4
Prin art. 2 alin. 2 din noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care ne-am referit mai sus, este
reluat ntr-o form asemntoare dispoziia din Legea nr. 35/1997. Art. 20 (n prezent art. 21) din legea republicat
n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004.
68
puine, mai ales la nivelul autoritilor administraiei publice locale (ex.: autorizaia
de construcie).
Analiznd condiiile n care administraia poate emite astfel de acte, vom
sesiza faptul c n realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se
menine. Faptul c particularul formuleaz o cerere solicitnd administraiei
eliberarea actului nu schimb cu nimic natura juridic a actului. tim c activitatea
administraiei se declaneaz, n principiu din oficiu, dar anumitor drepturi i
interese legitime ale cetenilor administraia le d satisfacie numai la cererea
celor n cauz care, prin petiia adresat autoritii administrative nu fac altceva
dect s indice administraiei faptul c doresc s-i valorifice dreptul recunoscut.
Administraia apreciaz i i manifest voina n sensul dreptului recunoscut n
favoarea ceteanului i al competenei de soluionare recunoscut n sarcina sa ori
refuz emiterea actului solicitat. Dac actul s-a emis la cererea celui interesat
acesta nu este obligat s-l execute. Prin neexecutare, actul ca atare nu-i pierde
valabilitatea odat intrat n vigoare prin comunicare, dect dac administraia l
revoc sau a ajuns la termen cum este cazul unei autorizaii de construcie care se
emite cu termen de valabilitate, de regul de doi ani. Beneficiarul actului se poate
adresa administraiei care a emis actul solicitnd eventuala prelungire a valabilitii
acestuia.
Referitor la actele administrative emise de autoritile administrative
colegiale cum este cazul Guvernului, consiliului judeean, consiliului local
respectiv Consiliului General al municipiului Bucureti, dei acestea sunt
constituite din mai multe persoane, manifestarea de voin mbrac forma unic a
organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului i a majoritii, dup cum
se va vedea.
c) Actul administrativ de autoritate este emis numai n realizarea puterii
publice. Autoritile administraiei publice avnd de realizat una din funciile
statului, administraia, acioneaz n regim de putere public, specific tuturor
organelor statului. Acest regim de putere public presupune posibilitatea de
impunere a voinei, la nevoie folosind fora de constrngere a statului, a
organelor competente s acioneze astfel. Cnd emit acte administrative,
autoritile publice se manifest ca purttoare ale puterii publice. Aceast
putere i are originea n suveranitatea statului. Puterea public este specific
puterii de stat suverane. Puterea public se manifest i prin facultatea
statului, a organelor sale n spe a organelor administraiei publice, de a
putea lua msuri pentru nfrngerea oricrei rezistene venite din partea
subiectelor de drept. Fiind realizat n regim de putere public, actul
administrativ trebuie executat direct, fr o investire prealabil, avnd aceast
calitate prin el nsui.
d) Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenei atribuite.
Fiecare autoritate a administraiei publice dispune de o competen stabilit
prin lege. Rezult c ntotdeauna competena este legal, obligatorie i are
independen operativ. Competena limiteaz posibilitile autoritilor
publice n privina emiterii de acte administrative, stabilindu-le limitele de
manifestare ca purttoare ale puterii publice. n caz contrar, actele, de orice
69
70
acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul
cruia i se adreseaz, denumite i acte subiective;
acte primare prin care se confer un statut profesional (diploma de absolvire a
unei coli, permisul de conducere auto);
acte de aplicare a constrngerii administrative (procesul verbal de stabilire /
constatare a contraveniei);
acte administrative cu caracter jurisdicional1 care se realizeaz de numite
structuri administrative dei n Constituie nu se face referire la astfel de
activiti n sarcina administraiei.
Puteam da ca exemplu dispoziiile primarilor prin care se soluioneaz
ntmpinrile mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite sau a oricror erori din
listele electorale (art. 17 din Legea nr. 70/1991) sau soluionarea contestaiilor
referitoare la nscrierea la pensie.
71
superioare emitentului actului despre care se discut, dac este legal sau nu.
Legalitatea exprim conformitatea cu dreptul, cu regularitatea juridic. Legalitatea
actelor administrative trebuie privit ca un principiu fundamental ce trebuie s stea
la baza ntregii activiti a administraiei publice. Legalitatea, ca regul de
valabilitate a actelor administrative i ca principiu de aciune al administraiei,
reprezint un ansamblu de obligaii, de posibiliti i de interdicii. Dreptul
reglementeaz trei poziii: a trebui, a putea i a nu putea.
Legalitatea privete mai multe reguli ce nu pot fi nesocotite i anume:
a) actele normative sunt constituite ntr-o ierarhie ncepnd cu
Constituia pn la cel mai nensemnat act administrativ emis de o instituie
public sau de un serviciu public1;
b) actele normative, emise la nivelele subordonate ale ierarhiei organelor
administrative trebuie s in seama de actele normative emise la nivele superioare;
c) actele cu caracter individual vor trebui emise cu respectarea
ansamblului regulilor generale care reglementeaz activitile i operaiunile
materiale ale Administraiei2;
d) actele administrative cu caracter individual trebuie s fie conforme
actelor cu caracter normativ; fiecare instituie este obligat s respecte propriile
sale reglementri, potrivit principiului tu patere legem quam facisti (respect
legea pe care ai fcut-o)3 sau, autoritatea administrativ ierarhic superioar nu
poate lua o decizie individual (emite un act administrativ individual) contrar
regulii emise de autoritatea subordonat4.
3. Competena legat i puterea discreionar a administraiei
publice. Prin legi activitatea administraiei este legat, limitat., fr a i se lua ns
libertatea de iniiativ i de apreciere5. Dar normele juridice avnd un caracter
general i impersonal, nu pot prevedea toate situaiile de aplicabilitate, toate
relaiile sociale crora li se vor aplica. Pentru aceasta, legea, acolo unde se
consider necesar, las administraiei libertate de iniiativ i de apreciere mai
mare sau mai restrns n funcie de natura reglementrii, de importana acesteia,
fr a distorsiona activitatea administraiei i fr a-i diminua gradul de iniiativ,
operativitate i reacie la dinamica cerinelor sociale. Administraia, desfurnd o
activitate concret, nentrerupt, urmrind s rezolve prompt cerinele sociale, are
nevoie de libertate, de iniiativ. Legea i creeaz o competen limitat (legat),
dar n cele mai multe situaii i o libertate de apreciere, denumit "puterea
discreionar"6. Dac aceast putere discreionar este foarte restrns, scade
libertatea de apreciere a administraiei, ea se transform ntr-un simplu executant i
n acelai timp scade i gradul de responsabilizare al celor care decid. Activitatea
sa devenind una preponderent tehnico-executiv. De aceea, legea trebuie s fie
clar, precis n ceea ce privete gradul de libertate de apreciere lsat
1
Despre ierarhia actelor normative, vezi art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
2
Jean Rivero, Droit Administratif, ed.6, Editura Dalloz, Paris, 1973, pag. 78.
3
Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 65.
4
Ibidem
5
Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 67.
6
Ibidem.
72
Pentru o analiz n detaliu a legalitii actelor administrative, a se vedea Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului
administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004.
2
Potrivit art. 5 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actele administrative emise pentru
aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea
naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizotiilor pot fi atacate la instana de contencios administrativ numai pentru exces de
putere.
3
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 298.
4
Antonie Iorgovan, op. cit., pag 301.
73
5. Relaia legalitate-oportunitate.
Aa cum s-a artat la nceputul acestei seciuni, ntre legalitate i
oportunitate exist o strns conexitate: autoritile publice pot fi inute s aplice
ntocmai legea atunci cnd emit acte sau fapte administrative, dar nu pot fi oprite
s-i exprime propria voin n funcie de situaia de fapt n car acioneaz.
n doctrina romneasc de la nceputul secolului XX s-a pus problema
dac un act administrativ poate s fie n ntregime discreionar, ori existena puterii
discreionare contravine principiului legalitii1? ntr-o opinie se arat c n afar
de cazurile cnd legea este imperativ, cnd ea comand categoric, n toate
celelalte cazuri, ea las la suverana alegere a autoritii administrative de a face sau
a nu face actul, pentru care a fost autorizat prin legea despre care vorbim. I se
las, cu alte cuvinte, acestei autoriti cea mai larg putere de aprecierea asupra
oportunitii actului i ntr-un caz i n altul, situaiunea rmne legal2.
n aceeai not, un alt mare reprezentant al colii juridice romneti,
Paul Negulescu arta c legea, prin urmare, limiteaz numai aciunea
administraiei, ea nu formeaz ns principiul de conducere al administraiei, care
i pstreaz spontaneitatea sa3. Acelai autor romn, vorbind despre puterea
discreionar atribuit autoritilor administrative arat c trebuie fcut o distincie
ntre chestiunile de oportunitate i chestiunile de legalitate. Administraia are
puterea discreionar de a examina oportunitatea msurii ce voiete a lua. Aceast
putere este mai mare sau mai mic, dup natura actului, fiind limitat de normele
legislative... Administraia nu are puterea de a aprecia legalitatea actelor sale: cci
norma de drept i limiteaz puterea i dac administraiunea depete aceste limite
atingnd drepturi individuale, cel vtmat se poate adresa instanelor
judectoreti...4 . ntr-o alt referire la acelai subiect se apreciaz cnd vorbim
de puterea discreionar trebuie s avem n vedere, pe de o parte, legalitatea i, pe
de alt parte, oportunitatea. Administraia nu are puterea discreionar de a aprecia
legalitatea obligaiilor sale juridice; ea are ns puterea de a aprecia discreionar
oportunitatea unei msuri: ea este legat prin lege, ea nu este legat de
consideraiunile de utilitate a msurii...5
n a doua parte a secolului XX problema raportului dintre legalitate i
oportunitate a suscitat controverse, mai ales ntre reprezentanii colii juridice de la
Cluj i cei ai colii de la Bucureti. Primii au susinut c legalitatea i oportunitatea
constituie dou condiii distincte de valabilitate ale actelor administrative, iar
reprezentanii colii de la Bucureti consider c oportunitatea este un element al
legalitii, i nu o condiie distinct de valabilitate a actului administrativ,
acceptnd n acest sens ideea c judectorul de contencios administrativ poate s
verifice dac administraia public a acionat abuziv, contrar interesului public,
1
74
1.
Forma actului administrativ. Actul administrativ fiind o
manifestare unilateral de voin emanat de o autoritate public investit cu putere
public, care acioneaz n regim de putere public, mbrac n majoritatea
cazurilor forma scris. La actele administrative cu caracter normativ, forma scris
se impune nu numai ca mijloc de prob a manifestrii de voin ci, constituie o
modalitate de existen a acestora numai dup ce au fost publicate. Astfel n art.
100 (1) din Constituie se precizeaz c n exercitarea atribuiilor sale,
Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al
Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului, iar n art. 108, alin. 4 se
stabilete Hotrrile i Ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primulministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare
i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena
hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai
instituiilor interesate. Regula formei scrise este impus i de faptul c uneori
actele administrative au un coninut complex ce trebuie cunoscut i neles de ctre
cei crora li se aplic, c pe baza unor acte administrative se ncheie acte juridice
cu efecte n alte ramuri ale dreptului dreptul civil, dreptul comercial, dreptul
muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise n
numele i cu autoritatea Statului. Dar forma scris se impune i din considerente
practice. Pe de o parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte
administrative cine trebuie s le semneze sau s le contrasemneze, iar nici un text
de lege nu dispune expres c funcionarii publici pot emite acte administrative
verbale, fr ns a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de poliie care
1
Pentru amnunte, vezi Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 163-164 unde face trimiteri la reprezentanii celor dou
curente.
75
Vezi n acest sens, Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 70 din 3 februarie 2003
2
A. Iorgovan, op. cit., p. 304
3
Ibidem
4
Legea nr. 24/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
76
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 238 ; Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 53 i urm.
Ibidem, op. cit., pag. 305, V. Priscaru Tratat de drept administrativ romn, partea general, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1993, pag. 261 si urm.
2
77
Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 307; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag. 238; V. Priscaru, op. cit. pag.
302,303; Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 126-135.
78
nelegale sau, care prejudiciaz interese private sau publice i nu pot fi n nici un fel
sancionai, deoarece legea nu prevede sau este prea blnd.
avizele conforme (de legalitate) aa cum le este i denumirea sunt
obligatorii pentru organul competent s emit un act administrativ, att s le
solicite ct i s li se conformeze. Aceast categorie de avize, oblig organul
competent att s le cear ct i s li se conformeze. Dac avizul este negativ,
organul competent s emit actul administrativ de autoritate poate reveni, mai
documentat, cu o nou cerere de aviz, ori este pus n situaia de a nu emite actul
preconizat1. De regul, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor aa
cum prevede art. 35 alin. 3 din Legea 31/19902 sau art. 48, 51 (1) din Legea apelor
(nr. 107/1996)3. n prezent, foarte multe funcii de decizie din administraie sunt
ocupate pe criterii politice sau politice-administrative, ceea ce d activitii de
conducere un caracter nespecializat care poate fi suplinit prin nfiinarea unor
structuri cu atribuii consultative, influennd ntr-un anume mod actul de decizie
(ex.: oficiul juridic, inspectoratul de mediu, inspectoratul de protecie antiseismic,
etc.) sau cazul actului de numire al conductorilor serviciilor publice deconcentrare
sau de eliberare din funcie care se ia cu avizul prefectului, n calitate de
conductor al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale art. 123 (2) Constituie. Considerm c un astfel de aviz este
unul conform, altminteri s-ar ajunge la disfuncionaliti n activitatea serviciilor
publice descentralizate ale ministerelor4. Prefectul ca reprezentant al Guvernului n
teritoriu trebuie s aib instrumentul juridic de control asupra activitii acestor
servicii publice.
b) Acordurile reprezint puncte de vedere comune, consimmntul
dat de un organ al administraiei publice competent, unui alt organ al administraiei
publice care are competena emiterii unui act administrativ de autoritate5.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului
administrativ. n fapt, acordul ia forma unui act administrativ emis de un alt organ
administrativ. Acordul poate preexista sau urmeaz a fi emis. Cnd legea cere
acordul unui organ al administraiei publice, autoritatea administrativ care
urmeaz a emite actul poate uneori s aprecieze momentul cnd va solicita acordul.
n principiu, acordul este obligatoriu, este o condiie de conformare. Dac acordul
s-a cerut, autoritatea administrativ solicitant poate reveni asupra hotrrii sale de
a emite actul preconizat pentru care s-a obinut acordul. Deci emiterea
acordului solicitat nu oblig autoritatea n cauz s emit actul, aceasta putnd s
se abin.
Legea 31/1990, modificat a fost republicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 33/1998.
Pentru un punct de vedere contrar a se vedea Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau
eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice (deconcentrate) n revista Dreptul, nr. 5/1998, pag. 51 i
urmtoarele.
5
n acest sens, vezi i Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 135 i urm., unde se face trimitere la dispoziii din legi care
prevd expres necesitatea obinerii acordului n unele situaii.
79
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii a fost republicat, urmare a mai multor
modificri, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004.
2
Art. 46 (1) din Legea 215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 204/23.04.2001 prevede consiliul
local adopt hotrri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni, n afara cazurilor cnd
legea sau regulamentul (consiliului) cere o alt majoritate, aa cum este cazul hotrrilor privind administrarea
domeniului public i privat al comunei i al oraului cnd se cere votul a cel puin dou treimi din numrul
consilierilor n funcie (art. 46 alin. 2) sau dispoziiilor art. 46 alin. 3 care prevd condiiile pentru luarea hotrrilor
privind bugetul local i taxele locale care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie.
80
Legea privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.
2
Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului
pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, a fost publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
81
Conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004.
82
83
Numai Tratatele internaionale la care Romnia este cosemnatar sau stat aderant
sunt supuse ratificrii de ctre Parlamentul Romniei.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicat, exist situaii n care
i Conveniile sau alte nelegeri internaionale ncheiat de Romnia sunt supuse
spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului (alin. 2). Hotrrea de Guvern care
va fi adoptat n astfel de cazuri va cuprinde denumirea integral a nelegerii
internaionale, data i locul semnrii acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare
se public nsoite de textele tratatelor internaionale i de nelegerile aprobate (art.
74 din Legea nr. 24/2000, republicat).
84
Gh. Beleiu, Drept civil romn, Casa de editur si pres ansa S.R.L., Bucureti, 1993, pag. 105.
Mihai Oroveanu, op. cit., pag. 84.
85
n acest sens si Antonie Iorgovan, op. citate, pag. 317 unde l citeaz pe Ilie Iovnas, Drept administrativ si
elemente ale tiinei administrative, Editura didactica si pedagogica, Bucureti, 1977, pag. 249
2
Avem n vedere o mai bun ordonare a reglementrilor cuprinse n Legea nr. 24/2000, republicat.
3
Dup revizuirea Constituiei n anul 2003, textul art. 78 prevede un termen de trei zile de la publicarea legii n
Monitorul Oficial al Romniei, dac nu este prevzut alt termen mai lung. Prin art. 11 din Legea nr. 24/2000,
republicat n anul 2004, se dispune c n legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de
abilitare intr n vigoare n 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau la o dat
prevzut n coninutul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe date calendaristice, ncepnd cu data publicrii n
Monitorul Oficia i expir la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare. Ct privete Ordonanele de urgen ale
Guvernului, acestea intr n vigoare la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sub condiia
depunerii prealabile la camera de competen s fie sesizat dac n cuprinsul lor nu este prevzut o alt dat.
86
Antonie Iorgovan, op.cit, pag. 318, vezi i Gheorghe igeru, Contenciosul administrativ, Lumina Lex, Bucureti,
1994, pag. 8 si urm.
2
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, pag. 251, 252.
3
Problema a constituit obiect al preocuprii multor specialiti ai dreptului public fiind de o important esenial
pentru desfurarea normal a relaiilor din societate. Vezi n acest sens i Tudor Drganu, Nulitile actelor
administrative individuale, n Studia Napocensia, Editura Academiei R.S.R., Seria Drept 1, Bucureti 1974, pag. 55
i urm.
4
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit. pag. 253 unde l citeaz pe. T. Drganu, Actele de drept administrativ, pag. 149
87
printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus n starea iniial printr-un act
de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic. Regula nulitii
actelor administrative o reprezint viciile de legalitate care pot consta n
nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ, a
unui termen, a oportunitii, oricum a unei cerine prevzute de acte normative n
vigoare. Nulitatea poate fi i consecina nclcrii interesului public sau bunelor
moravuri ori a interesului particular. n funcie de gravitatea viciilor de legalitate
n doctrin i jurispruden s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii
privind existena i n materia actelor administrative a nulitii absolute i a
nulitii relative, interesul ocrotit de norma nclcat, avnd o importan
deosebit pentru aceast apreciere. Neacceptndu-se teoria bipartit a nulitii
(absolute) i a anulabilitii (relative), unii autori, susin existena a 3 categorii de
nuliti - absolut, relativ i a inexistenei actului. Fa de textul art. 108(4) din
Constituie care, prevede c nepublicarea actelor Guvernului (hotrri, ordonane),
atrage inexistena acestora credem c pe drept cuvnt se poate susine teoria
tripartit a nulitilor, dar trebuie avut n vedere i un alt aspect: dac n cazul
nulitii sau anulabilitii, au fost nclcate norme juridice contemporane emiterii
actului, n cazul actelor inexistente (cu referirea de mai sus) actul este valabil emis,
dar nu poate produce efecte. n alte situaii inexistena actului este consecina
faptului c actul este emis de un organ vdit necompetent sau de ctre o persoan
care nu avea calitatea de funcionar public1, i nu putea n nici un caz s emit un
astfel de act administrativ.
Referitor la teoria inexistenei actelor administrative datorit faptului c
ele sunt emise de un organ vdit necompetent trebuie avut n vedere nelesul
sintagmei vdit necompetent deoarece, n opinia noastr emiterea unui act de un
organ necompetent atrage nulitatea actului. n realitate, actul exist i poate
produce efecte juridice, dar necompetena atrage nulitatea. Competena fiind
ntotdeauna legal, emiterea actului cu depirea competenei presupune nclcarea
legii, deci lovirea actului de efecte juridice, fiindc emitentul nu avea competena
legal de a emite actul.
Dac actul administrativ este lovit de nulitate absolut nseamn c
efectele juridice produse vor fi desfiinate retroactiv, neputndu-se face o
confirmare, ca n cazul actelor anulabile, unde poate interveni confirmarea
autoritii ierarhic superioare.
Actele administrative inexistente nu prezint nici cel puin aparen de
legalitate, fiind nclcat legea evident i uor sesizabil: aa cum am precizat art.
108(4) din Constituie calific actele Guvernului ca inexistente att timp ct nu
au fost publicate, tot astfel art. 100 alin. 1 din legea fundamental prevede c
nepublicarea Decretului Preedintelui Romniei atrage inexistena acestuia. Fa
de cele dou texte fundamentale privind actele inexistente considerm c n
doctrin, n trecut s-au fcut unele confuzii n aceast materie, extinzndu-se
categoria actelor inexistente i la alte situaii.
88
89
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, a fost publicat n
Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001.
90
T. Drganu, Nulitile actelor administrative, n Studia Napocensia, seria Drept 1, Editura R.S.R. Bucureti 1974,
pag. 55 i urm.
1
Antonie Iorgovan, op.cit., pag.
91
Romulus Ionescu Drept administrativ Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti 1970, pag. 14 i urm.
Legea privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului nr. 35/1997 publicat n Monitorul Oficial
nr. 48 din 20 martie 1997 i republicat n Monitorul Oficial, nr. 844 din 15.09.2004.
3
Legea 84/1995 - a fost publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 167 din 31 iulie 1995 i republicat. n 1999
2
92
n opinia noastr autoritile superioare, cu raportare la o anumit autoritate inferioar sunt de dou categorii,
autoriti ierarhic superioare ntre acestea i autoritatea inferioar existnd raporturi de subordonare i autoriti
supraordonate, care se afl pe o poziie superioar fa de autoritatea inferioar, fr a-i putea modifica acte
administrative n mod direct ci numai prin acte administrative normative cu aplicarea principiului forei juridice
superioare a actelor administrative emise la autoritatea aflat pe o treapt superioar n sistemul organelor
administrative, publice
2
Rodica Narcia Petrescu, op.cit., pag. 261 unde l citeaz pe I.Santai, Drept administrativ i tiina administraiei,
vol.II, Sibiu, 1993, pg.116
93
Cu titlu de exemplu, Decizia 315 a Curii Supreme de justiie, Secia contencios administrativ din 25 aprilie 1994 n Buletinul jurisprudenei Curii Supreme de Justiie - culegerea de decizii pe anul 1994, Editura Proema, Baia
Mare, 1995, pag. 537-539
2
T.Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 217
3
Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 335 i urm.
94
Vezi Decizia 77 din 8 august 1991 a Curii Supreme de justiie - Secia Contencios administrativ citat n Mircea
Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti 1997, pag. 641
2
Vezi pag. .................
95
96
Gheorghe Tigeru, Legea 29 din 7 noiembrie 1990, dezbateri parlamentare, Comentarii, practic judiciar, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 1994, pag. 51-52
2
Vezi art. 69 din Legea nr. 24/2000, republicat n anul 2004.
3
Legea 119/1996 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
97
sau reorganizare a granielor statului realizate n condiii de dictat din partea altui
stat (a se vedea situaia romnilor din provinciile romneti acaparate de alte state
n anul 1940, revenite ulterior la matca romneasc i apoi reluate ca pri n alte
state).
Ct privete ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, ea este
permis dac se demonstreaz omisiunea ntocmiri n termenul legal a actului care
consemneaz i certific faptul juridic al naterii, decesului sau cstoriei. Legea
nr. 119/1996 privitoare la actele de stare civil stabilete procedurile ce se impun
n asemenea cazuri precum i cile de atac mpotriva deciziei administrative de
soluionare a cererilor.
9. Condiii procedurale prealabile ncheierii contractului de
concesiune
a. Iniierea procedurii de concesionare
ncheierea contractului de concesiune are loc pe baza unei oferte sau
propuneri de contractare fcut de concedent sau de orice investitor interesat.
Concedentul poate iniia procedura de concesionare prin ntocmirea unui
studiu de oportunitate, a caietului de sarcini i prin publicarea anunului privind
organizarea licitaiei.
Studiul de oportunitatea va cuprinde:
- descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie
concesionat;
- motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu care justific
acordarea concesiunii;
- investiiile necesare pentru modernizare sau extindere;
- nivelul minim de redeven;
- modalitatea de acordare a concesiunii (licitaia deschis cu sau fr preselecie,
procedura negocierii directe);
- durata estimat a concesiunii;
- termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
- avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al
Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n
infrastructura sistemului de aprare, dup caz.
Investitorii interesai pot iniia procedura de concesionare prin naintarea
unei propuneri de concesionare adresate concedentului, care va fi fcut n scris i
va cuprinde datele de identificare a investitorului, manifestarea ferm i serioas a
inteniei de concesionare, obiectul concesiunii, planul de afaceri.
La primirea propunerii de concesionare, formulat de un investitor
interesat, autoritatea administrativ este obligat s procedeze la ntocmirea
studiului de oportunitate, ntr-un termen de 30 de zile, n cazul n care prile nu
convin asupra unui alt termen, n scopul lurii unei decizii privind concesionarea
(art. 9 alin. 1 din Legea nr. 219/1998).
98
concesionrii prin negociere direct nu pot fi inferioare celei mai bune oferte
respinse la licitaia deschis.
Dup ncheierea negocierii directe concedentul ntocmete un procesverbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate i n care se recomand cea
ai avantajoas ofert (art. 46 din Normele metodologice-cadrul de aplicare a Legii
nr. 219/1998).
f. Procedura de contestare a licitaiei deschise
Legea nr. 219/1998 face referire, n art. 21 alin. 1 numai la procedura de
contestare a licitaiei deschise, nefiind prevzut aceast procedur n cazul
negocierii directe, administraia public dispunnd, n acest caz, de un drept de
apreciere exclusiv. De altfel, nsi procedura negocierii directe are un caracter
subsidiar i excepional, la aceasta recurgndu-se numai n situaiile n care nu a
fost posibil desemnarea unui ofertant ctigtor n urma desfurrii licitaiei
deschise.
Dup cum am artat, n termen de 10 zile calendaristice de la primirea
comunicrii de respingere a ofertelor, la solicitarea scris a ofertanilor respini,
concedentul le va transmite o copie de pe procesul-verbal de evaluare a ofertelor.
n termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul-verbal de
evaluare a ofertelor, candidaii pot face contestaii cu privire la modul n care au
fost respectate dispoziiile legale care reglementeaz procedura concesionrii prin
licitaie deschis. Contestaiile se depun la sediul concedentului sau la locul
depunerii ofertelor, potrivit anunului publicitar. n termen de 10 zile calendaristice
de la primirea contestaiei, concedentul este obligat s soluioneze contestaia i s
comunice rspunsul su contestatorului.
Pentru soluionarea contestaiilor concedentul va numi o comisie format
din 3 membri. Potrivit art. 35 alin. 3 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, din comisia de soluionare a contestaiilor nu pot face parte
reprezentanii numii de concedent n comisia de evaluare. Per a contrario, ceilali
membri ai comisiei de evaluare nu sunt incompatibili cu calitatea de membru n
comisia de soluionare a contestaiilor.
Comisia de soluionare a contestaiilor va analiza toate documentele
ntocmite de ctre comisia de evaluare i va verifica respectarea dispoziiilor legale
care reglementeaz procedura concesionrii prin licitaie deschis.
Verificarea legalitii desfurrii licitaiei se va limita la urmtoarele
aspecte:
- modul de alctuire a comisiei de evaluare;
- incompatibilitatea membrilor comisiei de evaluare;
- condiiile de ntrunire legal a comisiei de evaluare;
- evaluarea ofertelor n funcie de criteriile de selecie prevzute n
instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare;
- modul de ntocmire a raportului comisiei de evaluare.
n cazul n care contestaia este fondat, concedentul va revoca decizia
de desemnare a ofertantului ctigtor i o va notifica tuturor ofertanilor. Ca
105
cu confirmare de primire, care conine acceptarea ofertei sale (art. 48 alin. 2 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998).
De asemenea, potrivit art. 47 din Normele metodologice-cadru de
aplicare a Legii nr. 219/1998, contractul de concesiune se ncheie n form scris,
sub sanciunea nulitii absolute. Deci, forma scris este prevzut de lege ca o
condiie de validitate a contractului de concesiune.
Legea nr. 219/1998 prevede n art. 28 alin. 2 c nerespectarea termenului
pentru ncheierea, n form scris, a contractului atrage plata de daune interese de
ctre partea n culp, iar refuzul ofertantului declarat ctigtor de a semna
contractul are drept consecin, pe lng plata de daune interese i pierderea
garaniei de participare la licitaie. Dac prile nu s-au neles altfel, cuantumul
daunelor interese va fi stabilit de ctre instana judectoreasc, la cererea prii
interesate i va cuprinde att prejudiciul efectiv suferit, ct i beneficiul nerealizat.
De asemenea, ofertantul declarat ctigtor va putea cere aceleiai
instane de contencios administrativ obligarea concedentului la ncheierea
contractului n form scris, concedentul asumndu-i obligaia de a face, constnd
n semnarea contractului, dup ce s-a realizat acordul de voin al prilor privind
ncheierea contractului de concesiune.
Potrivit art. 52 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, n cazul n care ofertantul declarat ctigtor refuz semnarea
contractului licitaia va fi anulat, iar concedentul va relua procedura licitaiei de la
etapa publicrii anunului publicitar, n condiiile legii. Studiul de oportunitate i
caietul de sarcini i vor pstra valabilitatea.
n principiu, n astfel de situaii, nimic nu l mpiedic pe concedent s se
adreseze justiiei pentru obligarea ofertantului ctigtor la semnarea i executarea
contractului de concesiune, ns pentru o mai bun protecie a interesului general
este de preferat organizarea unei noi licitaii pentru desemnarea unui alt
cocontractant.
Dei contractul de concesiune se ncheie prin acordul prilor, numai o
parte infirm a clauzelor acestuia sunt negociate de pri, majoritatea clauzelor
fiind prestabilit de ctre concedent prin caietul de sarcini. n acest sens, Legea nr.
219/1998 prevede, n art. 28 alin. 4, c un asemenea contract va cuprinde clauzele
prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n
completarea celor din caietul de sarcini i fr a contraveni obiectivelor concesiunii
stabilite de ctre concedent.
Clauzele contractului de concesiune preluate din caietul de sarcini
constituie partea reglementar a acestui contract.
Clauzele contractuale stabilite de pri prin acordul lor formeaz partea
convenional ca, de exemplu: stabilirea cuantumului redevenei i modalitatea de
plat, durata amortizrii investiiilor realizate de concesionar etc.
Coninutul contractului de concesiune este prevzut, cu titlu orientativ,
n anexa nr. 2 a Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
Fiind vorba de un contract administrativ, considerm c acest model de contract,
chiar cu caracter orientativ, trebuie respectat de ctre pri, cel puin sub aspectul
stabilirii capitolelor importante ale contractului: obiectul i termenul contractului,
107
108
Potrivit art. 29 alin. 2 lit. a din Legea nr. 219/1998, bunurile de retur sunt
acele bunuri care au fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n
urma investiiilor impuse concesionarului prin caietul de sarcini.
e) ncheierea cu concedentul, la ncetarea contractului de concesiune, a unui
contract de vnzare-cumprare avnd ca obiect bunurile de preluare,
prevzute ca atare n caietul de sarcini i stabilite prin contractul de
concesiune, n privina crora concedentul i-a manifestat intenia de a le
dobndi.
Bunurile de preluare sunt acele bunuri care au aparinut concesionarului
i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii (art. 29 alin. 2 lit. b din
Legea nr. 219/1998).
n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, aceste
categorii de bunuri ce vor fi utilizate de ctre concesionar pe parcursul derulrii
concesiunii, pentru a se ti, din momentul ncheierii contractului, care sunt bunurile
ce vor rmne, la ncetarea concesiunii, n patrimoniul concedentului n mod
gratuit i care vor fi preluate de ctre acesta cu plat. n acest din urm caz,
concedentul va plti concesionarului un pre egal cu valoarea contabil actualizat
a bunurilor preluate, conform dispoziiilor caietului de sarcini.
f) asigurarea continuitii prestrii activitii sau serviciului public n cazul
ncetrii contractului de concesiune din alte cauze dect expirarea
termenului acestuia, for major sau cazul fortuit.
Aceast obligaie revine concesionarului n toate cazurile n care
ncetarea contractului are loc din iniiativa uneia dintre pri i subzist pn la
preluarea bunului, activitii sau serviciului public de ctre concedent.
g) notificarea, de ndat, a concedentului cu privire la existena unor cauze sau
iminena producerii unor evenimente de natur s conduc la imposibilitatea
realizrii activitii sau a serviciului public, n vederea lurii msurilor ce se
impun pentru asigurarea continuitii activitii sau serviciului public.
Drepturile concedentului sunt prevzute n art. 62-64 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
Acestea sunt urmtoarele:
a) dreptul de supraveghere i control asupra activitii concesionarului
urmrindu-se modul de respectare a obligaiilor asumate de ctre acesta.
n acest sens, concedentul are dreptul s inspecteze bunurile, s verifice
stadiul de realizare a investiiilor, precum i modul n care este satisfcut interesul
public prin realizarea activitii sau serviciului public.
Controlul se va exercita cu notificarea prealabil a concesionarului i n
condiiile stabilite n contractul de concesiune.
b) dreptul de a-i manifesta intenia de a dobndi bunurile de preluare, la
expirarea duratei contractului de concesiune i de a solicita concesionarului
ncheierea contractului de vnzare-cumprare cu privire la aceste bunuri.
n contractul de concesiune se va stabili un termen n care concedentul s
fie obligat s i exercite dreptul de opiune, sub sanciunea decderii (art. 63 alin.
2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998).
109
110
113
capital public integral sau majoritar) care desfoar activiti relevante de interes
public.
Potrivit art. 6 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001
sunt considerate activiti relevante de interes public urmtoarele:
- punerea la dispoziie sau exploatarea de reele fixe destinate s asigure, n
beneficiul publicului, activiti n domeniul produciei, transportului sau
distribuiei de ap potabil, energie electric, combustibili gazoi sau energie
termic i ap cald, precum i furnizarea de ap potabil, de energie
electric, de combustibili gazoi sau de energie termic i de ap cald ctre
aceste reele.
Aceste activiti nu sunt considerate relevante dac, n cazul apei potabile
i energiei electrice, producia acestor bunuri nu este destinat scopului menionat
ori alimentarea reelei publice depinde numai de consumul propriu al furnizorului,
iar cantitatea furnizat reelei nu a depit 30% din producia total de ap potabil
sau energie electric, avndu-se n vedere media ultimilor 3 ani, inclusiv anul n
curs.
De asemenea, n cazul combustibililor gazoi, energiei termice i apei
calde, aceste activiti nu sunt relevante dac producia acestor bunuri este
consecina inevitabil a desfurrii unei alte activiti dect cele menionate sau
alimentarea reelei publice este fcut numai n scopul de a exploata n mod
economic aceast producie, iar cifra de afaceri rezultat din alimentarea reelei nu
a depit 20% din cifra de afaceri total realizat, avndu-se n vedere media
ultimilor 3 ani, inclusiv anul n curs.
- evacuarea sau tratarea apelor uzate;
- exploatarea unui areal geografic n scopul prospectrii sau extraciei de
petrol brut, gaze naturale, crbuni sau ali combustibili solizi;
- exploatarea unui areal geografic n scopul punerii la dispoziie
transportatorilor care opereaz pe ci rutiere, aeriene, maritime sau fluviale,
de drumuri publice, de aeroporturi, de porturi maritime (fluviale) sau de alte
terminale de reea de transport;
- punerea la dispoziie sau exploatarea de reele de transport destinate s
asigure prestarea de servicii n beneficiul publicului, n domeniul
transportului pe calea ferat i transportului terestru de cltori, programate;
Totui, potrivit art. 6 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, prestarea de servicii de transport efectuat cu autobuze sau autocare nu
este considerat activitate relevant n cazul n care i alte persoane juridice au
dreptul s presteze acelai tip de servicii n aceeai zon geografic i n aceleai
condiii.
- punerea la dispoziie sau exploatarea de reele publice de telecomunicaii ori
asigurarea, n beneficiul publicului, a unuia sau mai multor servicii de
telecomunicaii.
Aceste servicii sunt considerate relevante dac i alte persoane juridice au
dreptul s presteze servicii de telecomunicaii similare n aceeai zon geografic i
n aceleai condiii.
116
- atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri de licitaie deschise sau restrnse
nu a fost primit nici o ofert sau nici o ofert corespunztoare i numai dac
autoritatea contractant, n urma consultrii i negocierii cu furnizorii,
executanii sau prestatorii, nu modific substanial cerinele prevzute iniial n
documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei;
- n situaii excepionale, temeinic motivate, atunci cnd autoritatea contractant
i propune s dobndeasc servicii sau lucrri care nu permit o estimare iniial
a valorii contractului de achiziie public datorit naturii serviciilor sau
lucrrilor respective ori datorit riscurilor pe care le implic prestarea sau
execuia acestora;
- atunci cnd serviciile pe care autoritatea contractant i propune s le
dobndeasc sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu
precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achiziie public prin
licitaie deschis sau restrns;
- atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz produse care urmeaz s fie
executate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii
tehnologice i numai dac autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei
rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente cercetrii tiinifice,
experimentrii sau dezvoltrii tehnologice;
- atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie
contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului
respectiv i numai dac autoritatea contractant transmite invitaie de
participare tuturor concurenilor ctigtori ai concursului respectiv.
Procedura negocierii competitive poate fi aplicat fr nici o restricie n
toate cazurile n care finanarea contractului de achiziie public nu implic
utilizarea de fonduri publice (art. 11 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului
nr. 60/2001).
Procedura de negociere direct cu o singur surs poate fi aplicat
numai n urmtoarele cazuri:
a) atunci cnd produsele, lucrrile sau serviciile pot fi furnizate, executate sau
prestate doar de un singur contractant, din motive de natur tehnic, artistic
sau din motive legate de protecia unui drept de exclusivitate asupra acestora;
b) atunci cnd autoritatea contractant i propune s achiziioneze, n mod
adiional, produse destinate nlocuirii pariale, suplimentrii sau extinderii
echipamentelor i instalaiilor achiziionate anterior de la un anumit furnizor i
cnd constat c aceste produse nu se pot achiziiona dect de la acelai
furnizor, n vederea evitrii incompatibilitii sau dificultilor tehnice sporite
de operare i ntreinere pe care le implic achiziionarea de produse cu
caracteristici tehnice diferite de cele deja achiziionate.
Autoritatea contractant are dreptul de a aplica aceast procedur numai
ntr-un interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului de achiziie public
iniial;
c) atunci cnd autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii sau
lucrri suplimentare care, dei nu au fost incluse n contractul de servicii,
respectiv n contractul de lucrri, atribuit anterior unui contractant, au devenit,
121
a) atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns,
nu a fost prezentat nici o ofert;
b) atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns,
au fost respinse toate ofertele prezentate i numai dac autoritatea contractant
transmite invitaii de participare cel puin tuturor ofertanilor care au fost
calificai n cadrul procedurii iniiale;
c) atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie
contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului
respectiv;
d) atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz lucrri ce urmeaz s fie
executate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii
tehnologice i prin care autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei
rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente cercetrii tiinifice,
experimentrii sau dezvoltrii tehnologice.
n fine, autoritatea contractant are obligaia de a transmite spre publicare
n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a Achiziii publice, un anun de
atribuire a contractului de achiziie public n termen de 30 de zile de la data
ncheierii contractului.
De asemenea, dac s-a organizat un concurs de soluii, autoritatea
contractant are obligaia s transmit spre publicare, n aceleai condiii, un anun
privind rezultatul concursului respectiv. Autoritatea contractant nu are aceast
obligaie n cazul aplicrii procedurii prin cererea de ofert.
Primirea scrisorii de interes i depunerea ofertelor
n cazul aplicrii procedurii licitaiei deschise, pentru atribuirea unui
contract de achiziie public a crei valoare estimat, exclusiv taxa pe valoarea
adugat, este mai mare dect echivalentul n lei a 100.000 euro, autoritatea
contractant are obligaia de a stabili i de a include n anunul de participare, data
limit pentru depunerea ofertelor care nu trebuie s fie mai devreme de 52 de zile
de la data trimiterii spre publicare a anunului de participare (art. 20 alin. 1 i 2 din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Prin excepie, termenul limit pentru depunerea ofertelor poate fi mai
scurt, dar nu mai mic de 36 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunului
de participare.
n cazuri cu totul excepionale autoritatea contractant are dreptul s
reduc acest termen pn la 26 de zile, ns la cererea a cel puin unuia dintre
potenialii ofertani care au obinut, potrivit legii, un exemplar din documentaia
pentru elaborarea i prezentarea ofertei, autoritatea public are obligaia de a
prelungi aceast perioad pn la 36 de zile.
Reducerea termenului pentru depunerea ofertelor, n situaiile de excepie
menionate poate avea loc numai dac autoritatea contractant a transmis spre
publicare un anun de intenie referitor la contractul de achiziie ce urmeaz s fie
atribuit cu cel mult 12 luni i cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii spre
publicare a anunului de participare.
124
primete cel puin o ofert corespunztoare din punct de vedere al tuturor cerinelor
impuse prin documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei.
e) stabilirea unui numr minim de 5 candidai pentru participarea la procedura
cererii de ofert, crora autoritatea contractant trebuie s le transmit invitaii
de participare, cu condiia s existe un numr suficient de poteniali ofertani.
Autoritatea contractant are dreptul de a publica i un anun privind
aplicarea procedurii prin cerere de ofert ntr-o publicaie de circulaie naional.
n cazul n care nu primete cel puin dou oferte corespunztoare
autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura, prin transmiterea
invitaiei de participare i ctre ali furnizori, executani sau prestatori de la care
exist premisele obinerii de ofert, cu excepia cazului n care s-a efectuat
procedura publicrii ntr-o publicaie de circulaie naional.
n cazul n care, n urma repetrii procedurii, autoritatea contractant
primete o singur ofert corespunztoare, aceasta are dreptul, fie de a atribui
contractul de achiziie public ofertantului respectiv, fie de a repeta procedura.
f) punerea la dispoziia participanilor de ctre autoritatea contractant a
informaiilor referitoare la:
- documentele pe care acetia trebuie s le prezinte, precum i orice alte
modaliti care urmeaz s fie utilizate n scopul verificrii eligibilitii,
nregistrrii, capacitii tehnice i capacitii economico-financiare a
acestora;
- numrul de candidai selectai care vor fi invitai s depun ofert sau
limitele ntre care se ncadreaz acest numr, atunci cnd aplic
procedura prin licitaie restrns sau prin negociere competitiv.
Aceste informaii trebuie s fie precizate n anunul de participare sau,
dup caz, n invitaia de participare, n funcie de procedura aplicat pentru
atribuirea contractului de achiziie public.
Potrivit art. 30 i 31 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001
nu este eligibil ofertantul care se afl n una din urmtoarele situaii:
- este n stare de faliment ori lichidare, afacerile i sunt administrate de un
judector-sindic sau activitile sale comerciale sunt suspendate ori este ntr-o
situaie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege;
- face obiectul unei proceduri legale pentru declararea sa n una dintre situaiile
menionate mai sus;
- nu i-a ndeplinit obligaiile de plat exigibile a impozitelor i taxelor ctre stat,
precum i a contribuiei pentru asigurrile sociale de stat;
- furnizeaz informaii false n documentele prezentate;
- a comis o grav greeal n materie profesional sau nu i-a ndeplinit
obligaiile asumate printr-un alt contract de achiziie public, n msura n care
autoritatea contractant poate face aceast dovad;
- nu prezint documente edificatoare privind nregistrarea sa ca persoan juridic
ori apartenena din punct de vedere profesional, n conformitate cu prevederile
legislaiei romne sau din ara n care este stabilit candidatul;
- nu prezint documentele cerute de autoritatea contractant pentru dovedirea
capacitii tehnice, economice i financiare sa nu permite autoritii
127
129
CIP reprezint un termen comercial care privete obligaia furnizorului de a suporta costul transportului i
asigurrii pn la locul convenit cu destinatarul.
2
CIF reprezint un termen comercial definit conform regulilor i uzanelor internaionale, guvernate de
regulamentul INCOTERMS i semnific obligaia expeditorului de a suporta costul transportului i asigurri pn la
destinaia final.
135
FOB, FCA termeni comerciali definii conform regulilor i uzanelor internaionale, guvernate de regulamentul
INCOTERMS, potrivit crora expeditorul suport costul transportului mrfii pn la locul unde se face ncrcarea n
mijlocul de transport cu destinaia beneficiarului (franco bord, respectiv franco transportator).
137
suma cheltuielilor aferente, dac este cazul, care se vor aduga la preul
contractului;
- de a ncheia contracte cu subcontractanii desemnai cu acordul achizitorului i
de a-i prezenta acestuia, la ncheierea contractului, toate aceste contracte.
Lista cuprinznd subcontractanii, cu datele de recunoatere ale acestora,
precum i contractele ncheiate cu acetia constituie anexe la contractul de achiziie
public de servicii.
Achizitorul are urmtoarele drepturi:
a) dreptul de a beneficia de serviciile prestate de executant n condiiile
stabilite prin contract;
b) dreptul de a verifica modul de prestare a serviciilor, pentru a stabili
conformitatea lor cu prevederile din propunerea tehnic i din caietul de
sarcini.
Achizitorul are i urmtoarele obligaii:
a) de a efectua plata ctre prestator a preului cuvenit pentru serviciile prestate
n termenul stabilit prin contract, calculat de la emiterea facturii de ctre
prestatorul de servicii.
Dac achizitorul nu efectueaz plata n termen de 14 zile de la expirarea
termenului de plat, prestatorul are, pe lng dreptul de a pretinde despgubiri, i
dreptul de a sista prestarea serviciilor sau de a diminua ritmul prestrii acestora i
de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor zilei de
efectuare a plii.
Achizitorul are dreptul de a acorda avans prestatorului dac acesta
solicit, numai pe baza unei scrisori de restituire a avansului i numai n limita
valoric prevzut de lege;
b) de a pune la dispoziia prestatorului orice faciliti sau informaii pe care
acesta le-a cerut n propunerea tehnic i pe care le consider necesare
pentru ndeplinirea contractului;
c) de a elibera garania pentru participare i de a emite ordinul de ncepere a
executrii contractului, dup ce prestatorul a fcut dovada constituirii
garaniei de bun execuie.
Prile contractului de achiziie public, indiferent de tipul acestuia, au i
urmtoarele obligaii comune:
a) obligaia de confidenialitate, potrivit creia oricare dintre pri nu are
dreptul, fr acordul scris al celeilalte pri:
- de a face cunoscut contractul sau orice prevedere a acestuia unei tere pri, n
afara acelor persoane implicate n ndeplinirea contractului;
- de a utiliza informaiile i documentele obinute sau la care are acces n
perioada de derulare a contractului, n alt scop dect acela de a-i ndeplini
obligaiile contractuale.
Dezvluirea oricrei informaii fa de persoanele implicate n
ndeplinirea contractului se va face confidenial i se va extinde numai asupra
acelor informaii necesare n vederea ndeplinirii contractului.
142
cazuri care impun luarea acestei msuri administrative (art. 631 i art. 64 din
Ordonana Guvernului nr. 20/2002).
Potrivit art. 101 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, nregistrarea n
sistemul electronic de achiziii publice este valabil pe o perioad de un an de zile
de la data nregistrrii, dup care persoanele fizice i juridice, precum i autoritile
contractante pot solicita rennoirea nregistrrii n condiiile i procedura stabilite
de operatorul sistemului electronic.
Operatorul sistemului electronic are dreptul de a cere oricrei persoane
fizice sau juridice care solicit nregistrarea n sistemul electronic s prezinte
documente edificatoare prin care s dovedeasc atestarea ori apartenena din punct
de vedere profesional sau nregistrarea sa ca persoan juridic, n conformitate cu
legislaia din Romnia sau din ara n care este stabilit solicitantul.
n fine, potrivit art. 8 alin 3 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, toate
autoritile contractante, stabilite de Guvern, au obligaia s se nregistreze n
sistemul electronic.
b. Fazele procedurii licitaiei electronice
Procedura licitaiei electronice cuprinde urmtoarele faze:
- publicarea anunului de participare;
- nscrierea solicitanilor;
- preselecia solicitanilor;
- comunicarea documentaiei de elaborare i prezentare a ofertei;
- evaluarea ofertelor;
- comunicarea rezultatului evalurii;
- ncheierea contractului;
- publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public.
Autoritile contractante au obligaia de a face cunoscut, n mod public,
prin mijloace electronice intenia de a efectua achiziii publice. Anunul de intenie
va fi publicat n sistemul electronic, separat pentru produse, lucrri i servicii n cel
mult 30 de zile de la data intrrii n vigoare a bugetului de stat sau de la obinerea
unei surse de finanare extrabugetare.
Anunul de intenie trebuie s cuprind cel puin contractele de achiziie
public previzionate pn la sfritul anului bugetar a cror valoare estimat,
exclusiv taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mare dect echivalentul n
lei a 100.000 Euro. Pentru contractele cu o valoare estimat mai mic dect aceast
sum, publicarea anunului de intenie este opional.
Publicarea anunului de intenie nu creeaz autoritii publice obligaia de
a efectua respectiva achiziie public (art. 15 alin. 4 din Ordonana Guvernului nr.
20/2002).
Publicarea anunului de participare la licitaia electronic
152
i prezentarea ofertei. Dac garania de bun execuie s-a constituit sub forma unei
scrisori de garanie bancar, aceasta se constituie n anex la contractul de achiziie
public. Autoritatea contractant are dreptul de a emite pretenii asupra garaniei de
bun execuie, n limita prejudiciului creat, dac contractantul nu i ndeplinete
obligaiile asumate prin contract.
Executarea i ncetarea contractului de achiziie public prin procedur
electronic au loc dup aceleai reguli i n aceleai condiii prevzute de
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice, care
reprezint dreptul comun n materie.
d. Publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public
Potrivit art. 43 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, autoritatea
contractant are obligaia de a transmite, spre publicare, operatorului sistemului
electronic un anun de atribuire a contractului de achiziie public, n termen de 30
de zile de la data ncheierii contractului.
e. Anularea licitaiei electronice
Potrivit art. 56 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, autoritatea
contractant are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea
contractului de achiziie public n aceleai condiii prevzute de Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice.
f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autoritii contractante
Potrivit art. 59 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, orice persoan
fizic sau juridic ce are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de
achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un prejudiciu ca o
consecin direct a nclcrii dispoziiilor legale, de ctre autoritatea contractant
are dreptul de a ataca actul sau decizia nelegal a acesteia, n condiiile stabilite de
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001.
De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea
unei aciuni n justiie, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a
sistemului de achiziii publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze
despre aceasta operatorul Sistemului electronic, anexnd copie electronic de pe
contestaia sau notificarea primit. Aceeai autoritate contractant are obligaia de
a comunica, prin mijloace electronice, operatorului Sistemului electronic toate
actele i deciziile ulterioare contestaiei sau aciunii n justiie n cauz, n termen
de dou zile lucrtoare de la emiterea sau primirea lor.
158
159
bunele moravuri. Nici Codul civil, nici Legea nr. 61/19911 nu definesc ordinea
public, dar din economia textului din Cod i din cuprinsul legii speciale se pot
trage concluzii necesare definirii generice a ordinii publice. Avem n vedere o
ordine juridic general instituit prin ansamblul normelor juridice primare aa
cum sunt ele stipulate n legi, ordonane sau ordonane de urgen. Dar poliia
administrativ, acionnd n sensul material consacrat, urmrete ntrirea ordinii
juridice existente, instituite, ntrind-o prin intermediul dispoziiilor pe care le
emite. Orice derogare a poliiei administrative de la ordinea legal atrage cu sine i
nelegalitatea actelor sale de poliie. innd seama c poliia administrativ,
aparine puterii executive, actele sale trebuie s fie emise uneori n limitele
reglementrilor primare, (prin lege), altfel acestea vor fi anulate de autoritile
publice competente. Poliia administrativ trebuie s contribuie la meninerea i
ntrirea ordinii publice, s urmreasc acest fapt, intervenind ori de cte ori
constat o tendin de dezordine, i s o sancioneze.
Orice manifestare ce depete ordinea social legal instituit, atrage
dup sine intervenia poliiei administrative.
Poliia administrativ trebuie s urmreasc unde ncepe i unde se
termin ceea ce se cheam aciune privat protejat, comportament, intimitate,
domiciliu, proprietate privat, libertate ca drept protejat etc. Circumscriind aceste
elemente unei anumite ordini publice poate sau nu interveni. Spre exemplu, aerul i
apa prin natura lor aparin tuturor i nu pot fi controlate dect aparent i foarte
limitat. Pmntul, de asemenea este al tuturor, chiar dac el se afl din punct de
vedere juridic n proprietatea unor persoane.
De aici, concluzia c n comportamentul particular al fiecruia din noi nu
trebuie s facem orice n aer, n ap sau pe pmnt, s le polum, distruge etc.,
pentru c orice astfel de manifestare atrage dup sine distrugerea unor interese
publice i private, ordinea public necesar iar poliia administrativ are obligaia
s intervin, indiferent c aceast poliie administrativ se numete Guvern,
ministru, prefect sau primar. Rezult c poliia administrativ are un caracter
limitat, ea privete legalitatea n comportamentul oamenilor, linitea i ordinea de
exemplu, interzicerea claxonatului, amplasarea unor locuri publice unde se
difuzeaz muzic (restaurante, discoteci) n locuri care s nu afecteze linitea
locatarilor, mergnd pn la limitarea orelor cnd este permis o astfel de activitate
etc. O alt component a ordinii publice o reprezint securitatea sau sigurana
persoanelor prin obligativitatea unor reguli limitarea vitezei de circulaie a
vehiculelor n localiti sau n apropierea colilor i a zonelor aglomerate,
evacuarea n caz de poteniale calamiti naturale, incendii etc., sau salubritatea ce
implic calitatea apei, a aerului, prevenirea epidemiilor, sntatea public,
protecia consumatorilor etc.
n situaii excepionale, limitele puterii de poliie pot fi lrgite pentru a
da posibilitate agenilor publici s intervin mai operativ i mai hotrt, motivat c
1
Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unei norme de convieuire social, a ordinii i linitii
publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 196 din 27 septembrie 1991, modificat prin Legea nr. 132/1996 i
republicat n Monitorul Oficial nr. 9 din ianuarie 1997.
162
altfel, s-ar putea deteriora grav ordinea public i restabilirea acesteia este mai
dificil de realizat.
Este tiut c autoritatea legiuitoare, Parlamentul, edicteaz norme
juridice generale (legi) a cror aplicare, revine organelor administraiei publice. n
societate i desfoar activitatea att instituii publice, create de stat, ct i
instituii, ntreprinderi particulare ori, activitatea de poliie administrativ are
tocmai aceast misiune, de a stabili limitele aciunii particularilor care, n dorina
lor de a-i satisface cerine personale directe (construirea unei locuine sau
desfurarea unei activiti comerciale), au tendina de a urmri realizarea unui
profit maxim fr a participa la cheltuielile publice ale Statului, ceea ce contravine
interesului general ocrotit de stat i anume impunerea unei ordini sociale
echitabile. Particularul ce desfoar o activitate comercial este interesat s nu
plteasc nici un impozit, taxe sau alte asemenea obligaii, ci s-i nsueasc
ntregul profit. Dar statul nu are venituri din activiti directe ale sale, fiindc
activitatea statului este n primul rnd o activitate moral i echitabil i n
condiiile date statul ar ajunge la un moment dat n imposibilitate de funcionare,
fr resurse. Pentru aceste considerente, Statul intervine, stabilind o serie de reguli
n limitele crora particularul poate desfura activiti comerciale, ori poate
edifica o construcie. Aceste reguli, intervenii ale statului prin intermediul
administraiei poart denumirea de poliie administrativ.
Definiie: poliia administrativ reprezint ansamblul activitilor
organelor administraiei publice prin care se stabilesc regulile generale i cele
individuale n limitele crora se pot desfura aciunile particularilor fr ca prin
aceasta ordinea social s fie prejudiciat.
2. Trsturile poliiei administrative
Ca orice activitate uman poliia administrativ trebuie privit i
analizat din dou puncte de vedere i anume:1
punctul de vedere material ce desemneaz o form de activitate, n cazul nostru
activitatea de edictare a regulilor ce regleaz comportamentul oamenilor n
ansamblul ordinii sociale.
punctul de vedere organic sau formal care privete acele forme organizatorice,
structuri ce contribuie la edictarea de norme, de reguli de conduit (Guvernul,
Prefectul, Primarul, Ministerul de Interne etc.), fiind identificat cu personalul sau
persoanele ce o exercit.
Pornind de la definiia dat putem identifica anumite trsturi specifice
poliiei administrative:
a. poliia administrativ este o activitate desfurat exclusiv de
autoriti publice, a cror competen este stabilit prin lege. Particularii nu pot
direct stabili norme de poliie administrativ, n schimb ei pot primi delegare s
stabileasc norme, de ordonare a unor comportamente n multe domenii, statul
putnd, oricnd revoca aceste atribute delegate.
b. cu precdere, activitatea de poliie administrativ reglementeaz
aciunile particularilor. Instituiile, organele administraiei publice etc. acioneaz
n limitele competenelor expres stipulate n actele de nfiinare ale acestora ceea
1
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit Adminitratif, vol II, P.U.F. Ed. XI, 1990, pag.659
163
164
Statutul poliistului este reglementat prin Legea nr. 360/2002 publicat n Monitorul Oficial nr. ........... din ..........
M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 279 i urm.
165
Pentru detalii, vezi M. T. Oroveanu, pag. 280 i urm.; G. Vedel, P. Delvolve, Droit Administratif, op. cit., pag. 692
i urm.
2
Ibidem.
3
Legea privind instituia prefectului, nr. 340/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658
din 21 iulie 2004.
166
Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel, ediia a III-a, vol. II, Paris, 1929, pag. 59.
167
Legea serviciilor publice de gospodrire comunal, nr. 326/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 359 din 4 iulie
2001.
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Bucureti, I. E. Marvan, 1934, pag. 123.
168
identificare
A. Serviciul public se definete prin urmtoarele trsturi:
se realizeaz o activitate de utilitate public;
are caracter permanent i se afl continuu ntr-un raport juridic cu administraia
public care l-a nfiinat i organizat, care este n msur s-i sporeasc ori s-i
restrng sfera atribuiilor, a competenelor;
serviciul public presteaz activiti n diferite forme n mod general, continuu i
egal pentru toi membrii colectivitii care au acces nengrdit la serviciul public;
avnd nsuirea de a realiza o activitate de utilitate social pe care statul i-a
asumat-o, serviciul public trebuie executat indiferent de costuri, neputnd fi
ntrerupt fr a prejudicia interesul general; de exemplu: transportul n comun,
furnizarea energiei electrice, a gazelor, a asistenei sociale, nu pot fi ntrerupte.
Serviciul public este specializat pentru a-i da mai mult eficien i operativitate.
B. Identificarea serviciilor publice
Activitile ce se desfoar n interesul publicului sunt multiple i
diversificate. Uneori cnd se nfiineaz un organism pentru realizarea unor nevoi
nu se stabilete i regimul juridic. Pentru a putea ti dac o anumit activitate sau
un organism ndeplinete condiiile unui serviciu public se cer a fi aplicate anumite
principii pe baza crora s se determine regimul juridic al unui serviciu2. Intenia
autoritilor care au nfiinat un organism este esenial. Modul n care i-a stabilit
atribuiile, modul de organizare, suportul financiar (finanarea activitii) controlul
administraiei asupra activitii desfurate i alte criterii, pot determina regimul
juridic aplicabil. Acestea se regsesc n coninutul actului de nfiinare din care se
poate constata intenia subiectiv a autoritii publice manifestat n momentul
nfiinrii organismului. Regimul juridic rezultat din intenia administraiei publice
care a abilitat serviciul poate fi stabilit i de ctre autoritatea judectoreasc cu
ocazia unui litigiu3. De cele mai multe ori n actele de nfiinare a unor servicii
publice se prevede expres c este vorba de un serviciu public cruia i se aplic un
regim juridic de drept public.
4. Principiile activitii serviciilor publice4
Ca orice activitate public ce se desfoar pe baza unor norme de drept
public dispuse unilateral de ctre autoritile publice, desfurarea activitii
serviciilor publice se nfptuiete dup anumite principii:
a) principiul evoluiei sau al concordanei cu cerinele generale. Presupune
c serviciul public trebuie continuu adaptat n raport cu dinamica relaiilor
i cerinelor societii. Dac nevoile societii dispar, dispare i serviciul
public. Dac nevoile societii cunosc o intensitate sau o importan
deosebit atunci i serviciul public trebuie adaptat acestor cerine;
1
169
1
2
Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 121.
Vezi art. 5 din Legea nr. 326/2001.
170
172
173
Legea 41/1994 - publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 153 din 18.06.94, art. 2
Art. 17 din Legea concurenei publicat n Monitorul Oficial partea I nr.88 din 30 aprilie 1996
174
Mihai T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti
1994, pag. 6.
2
Vezi Mihai T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op.cit., pag. 5
3
Vezi i Mihai T.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit., pag. 135
4
Ibidem
175
msurabili.
b) controlul de regularitate ce const n raportarea, confruntarea elementelor
supuse controlului cu o norm juridic.
Cum normele juridice sunt
interpretabile nseamn c organul de control va cere explicaii celui controlat
asupra considerentelor ce au stat la baza emiterii actelor sau realizrii faptelor
administrative ori a operaiunilor financiare.
Activitatea administraiei, la nivelul unei autoriti sau instituii, se
materializeaz, potrivit tiinei administraiei ntr-un complex de aciuni ce se
succed n timp dup o logic anume. Aceste componente ale aciunilor
administraiei sunt: prevederea, organizarea, conducerea, coordonarea i controlul1:
prevederea este primul pas pe care trebuie s-l ntreprind orice autoritate sau
instituie administrativ; de modul n care i va programa, planifica, prognoza
activitile depinde mult realizarea sarcinilor ce-i sunt ncredinate;
organizarea este elementul fundamental n activitatea oricrei autoriti publice;
a organiza nseamn a aeza elementele componente ntr-o ordine fireasc i a le
face s funcioneze: o bun organizare conduce la eficien, iar activitatea
administraiei fiind una de interes public nseamn c orice demers al su are la
baz fonduri bneti publice care trebuie utilizate raional cu maxim eficien;
conducerea i coordonarea, de multe ori se suprapun fiind realizate de aceeai
persoan ntr-un anumit organism al sistemului administraiei publice; aceste
activiti dau via ntregii activiti a unei autoriti publice, o fac s funcioneze,
s poat realiza constant scopul pentru care exist;
controlul. n mod firesc la sfritul unui ciclu de aciune, trebuie fcut un bilan al
activitii constnd n controlul asupra activitii desfurate pe un anumit interval
de timp sau pentru o anumit aciune sau grup de aciuni.
c) controlul de rentabilitate i eficien utilizeaz cu precdere metode contabile
i urmrete evaluarea costurilor administraiei n raport cu resursele umane i
materiale folosite, deci o comparaie ntre investiie i rezultat. Se are n vedere
verificarea modului de folosire a tuturor resurselor umane, financiare, materiale
ale administraiei, dac au fost realizate n totalitate atribuiile administraiei i
cerinele sociale, dac n general activitatea autoritilor administraiei este
eficient. Administraia urmrind scopuri morale n beneficiul colectivitii
naionale sau locale, eficiena activitii sale se msoar nu numai prin raportare
la costuri, ci n primul rnd la rezultate, la realizarea cerinelor asociate.
Costurile sunt importante dar acestea nu nseamn c o anumit cerin social
important s nu fie realizat datorit costului ridicat sau a unui numr restrns
de beneficiari.
d) controlul de oportunitate. Pentru a se putea realiza corect un astfel de control
trebuie mai nti studiate atribuiile organului controlat, dac activitatea sa se
subordoneaz numai legii, sau este necesar ca naintea emiterii fiecrui act s
solicite unele avize, acorduri, aprobri de la alte organe. Oportunitatea
nseamn momentul optim, potrivit pentru a putea decide, innd seama de
interesele generale urmrite. ntr-un sistem administrativ centralizat
oportunitatea, controlul asupra acesteia este dificil de apreciat pentru c trebuie
1
176
Termenul de 3 ani este un termen de prescripie general n sistemul juridic romnesc i, de aceea, el este avut n
vedere i n ceea ce privete controlul. Totui, n multe situaii, legislaia prevede i termene mai mici de o lun sau
6 luni, un an, doi ani, dup caz.
177
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Editor Regia Autonomia, Monitorul Oficial, Bucureti 1994,
pag. 112, 113
2
Vezi art. 155 din Regulamentul Camerei Deputailor.
178
determinat.
Interpelrile - reprezint un mijloc constituional de control al
Parlamentului asupra Guvernului, care, potrivit Regulamentelor Camerelor
reprezint cereri adresate Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai
muli deputai sau de un senator prin care se solicit explicaii asupra politicii
Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne i externe1 .
Anchetele parlamentare fiecare Camer a Parlamentului, i poate
constitui comisii de anchet sau alte comisii speciale sau, ambele Camere
constituie comisii comune. Aceste comisii de anchet se nfiineaz la cererea unei
treime din membrii Camerei respective2. Anchetele parlamentare pot avea n
vedere cele mai diverse activiti ale organelor administraiei publice centrale ori
locale, dar de regul, se au n vedere autoritile centrale, pentru cele locale
apelndu-se la Guvern sau la Avocatul Poporului, care au obligaia de a efectua
verificrile cerute de Parlament i apoi s informeze respectiva Camer asupra
rezultatului.
179
nelegem prin structuri administrative, autoriti, organe, instituii, servicii publice cu sau fr personalitate
juridic create cu scopul realizrii unor sarcini ale administraiei I. C.
2
Legea 94/1992 pentru organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei, publicat n M. O. partea I din 9
septembrie 1992, v. pag. 224
3
Garda Financiar funcioneaz n baza Ordonanei Guvernului nr. 91/2003, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, modificat prin mai multe acte normative ulterioare.
4
Prin Legea 105/1997, publicat n M. O. partea I nr. 136/97 i ordinul 1495/22 august 1997 al Ministerului
Finanelor Publicat n M. O. partea I nr. 232/5 septembrie 1997 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a
Legii 105/97 s-a stabilit modul de soluionare a obieciilor, contestaiilor i a plngerilor asupra sumelor constatate
i aplicate prin acte de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanelor Publice. Aceast lege a fost
ulterior abrogat.
5
Vezi Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 374.
180
181
Constantin C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay SICO, 1936, pag. 106.
182
Ion Deleanu, Procedura civil, vol. I, Ed., Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pag. 312.
Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, pag.
10 i urm.
3
A. Iorgovan, op.cit., pag. ..........
2
183
Art. 11 din Legea contenciosului administrativ utilizeaz formula de acte sau operaiuni administrative, iar art.
22 (2) din Legea privind Instituia Avocatul Poporului (nr. 35/1997) folosete sintagma, acte i fapte
administrative. Credem c legiuitorul a avut n vedere aceleai operaiuni juridice, dar lipsa unei coerene
legislative este evident (n.a.).
185
1
2
Idem.
Pentru detalii, Dacian Cosmin Drago, op.cit., pag. 28.
186
187
Legea nr. 554/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n
vigoare dup 30 de zile.
2
n acest sens, a se vedea i Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a III-a , Bucureti,
Ed. Alcalay, 1936, pag. 102 i urm.
188
judectoreti, cum este n prezent la noi, sau a unor organe administrative speciale
cum este Consiliul de Stat n Frana. Contenciosul administrativ se constituie din
totalitatea litigiilor generate ntre persoane i Administraia cu prilejul aplicrii
legilor sau a altor acte normative, a organizrii i funcionrii serviciilor publice i
n care sunt puse n cauz, principii, reguli i situaii juridice de drept public1.
2. Scurt istoric al contenciosului administrativ romn pn n anul
1990
Statul romn s-a consolidat i a dobndit independena abia n a doua
jumtate a secolului al XIX-lea. O mare parte a instituiilor juridice i politice
moderne au luat natere sub influena unor instituii similare din afara spaiului
romnesc. Pe plan internaional, contenciosul administrativ s-a fundamentat i
organizat potrivit celor dou sisteme de drept consacrate:
a) sistemul francez, n care regsim un tip de jurisdicii administrative
specializate: Consiliul de Stat i tribunalul administrativ;
b) sistemul anglo-saxon, potrivit cruia aceast categorie de litigii revine n
competena de soluionare a instanelor judectoreti de drept comun:
judectorii, tribunale.
La noi, contenciosul administrativ a fost reglementat i organizat sub
influena sistemului francez, nfiinndu-se la 1864, Consiliul de Stat, dup
modelul din Frana. Acesta era prezidat de Domn dar funciona ca organ
consultativ pe lng Guvern. Consiliul de Stat avea atribute de tribunal
administrativ. n legea de organizare a acestuia stipulndu-se c persoanele
vtmate n drepturile lor printr-o msur (decizie n.n.) administrativ, se pot
plnge la Consiliul de Stat.
Odat cu adoptarea primei Constituii moderne a Romniei n anul 1866,
s-a renunat la instituia Consiliului de Stat, fiind agreat sistemul judiciar anglosaxon. Litigiile dintre Administraie i cei administrai sunt date spre competent
soluionare instanelor de drept comun. Unele litigii, expres prevzute, cum erau
cele nscute n procesul de aplicare a reformei agrare iniiate de domnitorul
Alexandru Ioan Cuza, la 1864, au fost date n competena Curilor de Apel.
Caracteristica primei perioade de dup trecerea de la sistemul francez este i faptul
c instanele de drept comun s-au considerat, un timp, competente s soluioneze,
direct, numai o parte din litigiile cu care au fost investite, precum cele care priveau
acte de gestiune. Pentru actele de autoritate soluionarea litigiilor se realiza doar pe
calea unei aciuni indirecte, prin invocarea de ctre partea interesat a excepiei de
ilegalitate. Tribunalele fceau doar aprecierea indirect asupra legalitii actului
dedus judecii, acordnd despgubiri reclamantului, dar se considerau
necompetente n anularea actului2. Situaia presupunea c n cazul n care
administraia nu-i revoca actul ce a fcut obiectul unui litigiu de contencios i n
urma cruia aceasta a fost obligat la daune, actul s produc n continuare efecte
juridice. n timp, particularul este nevoit s introduc o nou aciune n contencios
mpotriva aceluiai act. Aceast stare de confuzie i indecizie asupra limitelor de
1
2
189
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag. 618.
190
poate concepe ca actele de autoritate s fie puse n discuie de ctre particulari, iar
acetia s mai aib dreptul s cheme statul n judecat, pentru ca actele lui s fie
cenzurate de ctre o autoritate subordonat). Instanele de drept comun au rmas,
mai mult formal, cu dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea
aciunii directe numai n mod excepional, n cazuri expres prevzute de lege, iar
pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori intenia legiuitorului de a le
recunoate aceast competen se desprinde n mod nendoielnic din interpretarea
legii. Aceast procedur s-a meninut pn la adoptarea Constituiei din 21 august
1965 cnd prin art. 35 i 102 se realizeaz condiiile constituionale n favoarea
particularilor de a putea formula cereri la tribunale dac se consider vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale. Textele constituionale citate au stat
la baza adoptrii Legii nr. 1/1967. Cu toate neajunsurile acestei legi datorate n
principal regimului politic, a faptului c sistemul administrativ era unul centralizat,
controlul jurisdicional privea numai aspectul legalitii nu i al oportunitii
actului. Att dispoziiile Constituiei din 21 august 1965 ct i ale legii de aplicare
a acestora (nr. 1/1967) au reprezentat un pas deosebit n reconsiderarea posibilitii
particularilor de a se plnge de nclcarea unor drepturi subiective. n practic,
instituia contenciosului administrativ potrivit Legii nr. 1/1967 avea un rol
formalist, propagandistic, datorat faptului c foarte multe organe ale statului
socialist, fie c aveau dubl natur, erau de partid i de stat, fie c efii
acestora erau i lideri de partid, iar judectorii neavnd inamovibilitate practic erau
pui n imposibilitate de a aplica legea n mod obiectiv, imparial. Dup victoria
Revoluiei din decembrie 1989, n anul 1990 a fost adoptat Legea contenciosului
administrativ, nr. 29/19901.
3. Categorii de contencios administrativ
Reglementrile diferite, cu limitri impuse autoritilor judectoreti n
ceea ce privete competena n soluionarea unor cauze au condus la concluzia c
ar exista mai multe ramuri ale contenciosului administrativ: contenciosul de plin
jurisdicie, contenciosul de anulare, contenciosul de interpretare i contenciosul de
represiune. Aceast clasificare realizat de doctrina francez i sub influena
jurisprudenei Consiliului de Stat din Frana a fost acceptat i preluat n multe
ri europene.
Ct privete Romnia, realizndu-se o reglementare oarecum diferit de
cea francez s-a susinut c pot fi identificate n principiu dou tipuri de contencios
administrativ: obiectiv i subiectiv. Pornind de la faptul constatrii cuprinse n
actul jurisdicional ce poate fi pronunat de magistrat ntr-un litigiu de aceast
natur, i din punctul de vedere al coninutului deciziei, al hotrrii judectoreti ca
atare, putem avea un contencios de anulare sau de plin jurisdicie2.
Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. .......
din ..............................
2
Constantin G. Rarincescu, op.cit, pag. 34 i urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.
191
Verginia Vedina, Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua lege a contenciosului
administrativ nr. 554/2004, n Revista Dreptul, nr. 5/2005, pag. 9 i urm.
2
Gheorghe igeru, contenciosul administrativ. Legea nr. 29/1996. Dezbateri parlamentare, Comentarii, Practic
judiciar, Ed. Lumina Lex, 1994, pag. 3.
3
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.
4
Idem.
5
Ibidem; Gh. igeru, op.cti., pag. 3, 4; Valentin Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All, 1994, pag.
166 i urm.
6
C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 8; MIhai T. Oroveanu, op.cit., pag. 154.
192
193
al su dobndit prin lege sau constituit prin acte, emise pe baza legii, pe care
autoritatea public avea obligaia s-l respecte i eventual s-l realizeze n favoarea
lui.
n doctrin i n practic s-a statuat c aciunea n contencios
administrativ poate fi promovat numai n scopul aprrii unor drepturi subiective
i a unor interese legitime, ci nu a unor simple interese sau vocaii. Deci, dreptul
sau interesul legitim nu trebuie confundat cu un simplu interes sau vocaie a
reclamantului.
Noiunea de interes legitim este definit de Legea nr. 554/2004, care face
distincie ntre termenul legitim privat i interesul legitim public.
Conform art. 2 alin. 1 lit. o), prin interes legitim privat nelegem
posibilitatea de a pretinde o anumit conduit n considerarea realizrii unui drept
subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public reprezint
posibilitatea de a pretinde o anumit conduit n considerarea realizrii unui drept
fundamental care se exercit n mod colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii
unui interes public (art. 2 alin. 1 lit. p).
Noiunea de interes public reprezint interesul care vizeaz ordinea de
drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i
ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege (art.
2 alin. 1 lit. l) din Legea contenciosului administrativ).
n doctrin, interesul legitim a fost definit ca fiind un interes personal,
direct, nscut i actual n acord cu interesul general i cu normele de convieuire
social, dar fr a avea nc protecie juridic n sensul plenitudinii dreptului
recunoscut de lege1.
n ce privete aciunea n contencios administrativ, n practic s-a statuat
c aceasta poate fi promovat numai pentru aprarea unui drept subiectiv sau a
unui interes legitim.
Instana noastr suprem a decis, ntr-o spe, c potrivit art. 21 din
Constituie, persoanele se pot adresa justiiei, att pentru aprarea drepturilor
(libertilor), ct i a intereselor lor legitime. Astfel, instana, n virtutea
prerogativelor sale constituionale i legale, a dispus Consiliului Local al
Municipiului Bucureti s emit la cererea reclamantei Parohia C.M., un act legal
din care s rezulte c un parc public cu valoare istoric i de patrimoniu nu este
afectat de construirea unui obiectiv incompatibil vecintii unui lca de cult i si retrag hotrrea iniial prin care permite construirea n parcul respectiv a unui
hotel. Aciunea n justiie ntemeiat pe un drept subiectiv vtmat sau pe o norm
juridic transgresat trebuie s prezinte un interes procesual pentru reclamant,
deoarece fr interes nu exist aciune n justiie. De exemplu, reclamantul nu
poate s introduc o aciune n justiie prin care s solicite anularea unui act
administrativ care a fost revocat de organul emitent.
n doctrina administrativ francez s-a artat c noiunea de interes
(legitim s.n.) rmne la aprecierea subiectiv a judectorului, ns jurisprudena
este, n ansamblu foarte liberal n aceast apreciere. Astfel, s-a artat c, n ce
1
Rozalia A. Lazr, Legalitatea dreptului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti,
2004, pag. 46.
196
privete recursul pentru exces de putere, se cere doar ca decizia atacat s aib
inciden asupra situaiei personale a reclamantului, care s-ar ameliora dac aceast
decizie dispare.
n legtur cu interesul legitim invocat de reclamant n susinerea aciunii
sale, n doctrin s-a precizat c acesta:
- poate fi nu numai material, ci i moral ca, de exemplu: interesul credincioilor
de a celebra cultul lor sau interesul fotilor elevi ai unei coli pentru meninerea
prestigiului colii etc.;
- trebuie s fie personal, dar nu neaprat exclusiv. De exemplu, reclamantul
beneficiar al unui serviciu public, contribuabil sau locuitor al unei comune,
alegtor sau sinistrat, are un interes suficient n anularea actului administrativ
referitor la funcionarea serviciului public i, respectiv, la viaa comunei;
- poate fi nu numai personal, ci i public.
Astfel, colectivitile descentralizate prin organele lor de conducere (de
exemplu: primarul, consiliul municipal sau chiar consilierii locali) au calitatea de a
ataca deciziile luate de autoritile statului, dac prin acestea se aduce atingere
intereselor publice locale. ntr-o cauz, Curtea Suprem de Justiie, secia de
contencios administrativ, a anulat parial Circulara comun nr. D3/6921/1994,
emis de Ministerul Afacerilor Externe i fostul Departament pentru Administraie
Public Local al Guvernului1. Curtea a constatat c Circulara atacat de Consiliul
Judeean Timi i Consiliul local al oraului Deva, prin care s-au stabilit msuri
privind relaiile de colaborare extern, deplasarea n strintate n interes de
serviciu, transmiterea corespondenei referitoare la activitatea de relaii externe i
ncheierea relaiilor de cooperare i nfrire de ctre autoritile administraiei
publice locale, ncalc principiul autonomiei locale i descentralizrii stabilite de
prevederile Legii nr. 69/1991 (actualmente Legea nr. 215/2001).
Interesul invocat trebuie s fie suficient de important pentru a justifica
aciunea reclamantului, fapt ce rmne la aprecierea judectorului.
c) Existena unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat de a
satisface o cerere privitoare la un drept sau interes legitim
Legea nr. 554/2004 nu condiioneaz exercitarea aciunii n contenciosul
administrativ de caracterul ilegal al actului administrativ, acest aspect urmnd a fi
stabilit de instana de judecat cu prilejul soluionrii aciunii. n doctrin s-a artat
c i un act administrativ emis cu respectarea legii poate produce vtmarea unui
drept subiectiv cu ocazia executrii sale, ns, n acest caz, nu se poate cere
anularea actului, ci doar acordarea de despgubiri.
Ilegalitatea actului administrativ poate consta att n nclcarea unor
dispoziii legale, ct i n comiterea unui exces de putere de ctre autoritatea
public emitent, prin depirea limitelor dreptului su de apreciere n executarea
prerogativelor de putere public.
Legea nr. 554/2004 definete excesul de putere ca fiind exercitarea
dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraii publice prin nclcarea
1
Atribuiile fostului Departament pentru Administraie Public Local sunt realizate acum de Ministerul
Administraiei i Internelor.
197
A se vedea decizia nr. 932/1996, n Dreptul, nr. 1/1997, pag. 93-94 sau decizia nr. 1206/1998, n Dreptul, nr.
3/1999, pag. 176.
199
T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967,
op.cit., pag. 250 i urm.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 418.
200
la data cnd aceste autoriti publice au cunoscut existena actului nelegal (art. 11
alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
Noua lege a contenciosului administrativ a prevzut i un termen special
de 1 an de zile dar numai pentru promovarea aciunii n anularea actelor
administrative de autoritate (art. 11 alin. 2). Acest termen maxim curge de la data
emiterii actului atacat, ns procedura administrativ este obligatorie i n acest caz,
ceea ce nseamn c ea trebuie efectuat n cadrul aceluiai termen de 1 an de la
data emiterii actului. n cazul neefecturii procedurii administrative prealabile,
aciunea n contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil. n cazul n care
procedura prealabil este realizat dup expirarea termenului de 1 ani de la data
emiterii actului, aciunea n anulare va fi tardiv i va fi respins ca atare.
Admisibilitatea unei aciuni n contencios administrativ promovat peste
termenul de 6 luni rmne la aprecierea exclusiv a judectorului, legea
contenciosului administrativ prevznd n art. 11 alin. 2 c depirea termenului
general de 6 luni poate fi justificat numai din motive temeinice care vor fi
apreciate de la caz la caz.
Dreptul la aciune mpotriva actelor administrative normative i a
ordonanelor sau a dispoziiilor din ordonane este imprescriptibil (art. 11 alin. 4
din Lege).
Termenul de 6 luni a fost calificat de lege ca fiind termen de prescripie,
ceea ce nseamn c acesta este susceptibil de repunere n termen, iar termenul
maxim de 1 an de zile este un termen de decidere (art. 11 alin. 5).
Aa se explic faptul c o aciune n contencios administrativ poate fi
promovat pentru motive temeinice i dup expirarea termenului de 6 luni, ns nu
mai trziu de 1 an de la data emiterii actului ilegal, judectorul putnd aprecia
asupra repunerii reclamantului n termenul de sesizare a instanei judectoreti, dar
numai cu respectarea termenului maxim de 1 ani, prevzut de art. 11 alin. 2.
i sub imperiul Legii nr. 29/1990 termenul minim pentru promovarea
aciunii n contencios a fost calificat n practica judectoreasc i n doctrin ca
fiind un termen de prescripie, care ncepe s curg din momentul n care se nate
dreptul la aciune n sens material, iar termenul maxim de 1 an ca fiind un termen
limit de prescripie a dreptului de a sesiza instana sau chiar un termen de
decdere n sensul c reclamantul nu va mai putea cere anularea actului dup
expirarea acestuia.
n cazurile speciale de contencios administrativ sunt prevzute, de regul,
termene mai mici pentru introducerea aciunii n anularea actelor administrative
ilegale sau mpotriva refuzului nejustificat al autoritilor publice. Astfel, n
cazurile reglementate de Legea nr. 215/2001, pe care le-am exemplificat deja, acest
termen este de 10 zile. n alte cazuri, termenul este chiar mai scurt. De exemplu,
potrivit art. 33 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, hotrrea de validare sau invalidare
a mandatelor consilierilor locali poate fi atacat de cei interesai la instana de
contencios administrativ, n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor
abseni de la edin, de la comunicare. De asemenea, actele administrativjurisdicional pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ
competent n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile
206
213
A. Trilescu, Excepia de ilegalitate n contextul legislaiei actuale, n Dreptul nr. 4/1998, pag. 23 i autorii citai
acolo.
216
vezi Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag . 183; Pentru amnunte n dreptul francez - Georges Vedel, Pierre Delvolve
Droit administratif. vol.I P.U.F., Paris 1990 pag. 533 i urm.
2
Paul Negulescu, op.cit., pag. 267.
217
serviciu public esenial - spre ex. nerepararea unui pod de trecere peste un ru, o
lung perioad de timp a fcut imposibil intervenia la un incendiu a mainilor
pompierilor, sau a mainilor Ambulanei - fiind distruse bunuri de valoare mare n
prima variant sau decesul bolnavului n a doua situaie, pentru situaiile date,
statul fiind responsabil.
Acelai reputat autor1, a fundamentat i teoria responsabilitii derivnd
din modificarea legislaiei n anumite domenii. Statul este suveran s stabileasc
normele juridice de organizare a vieii n societate. Cu ajutorul normelor juridice se
creeaz drepturi i obligaii n favoarea celor administrai, persoane fizice sau
juridice. De dorit este ca legislaia s se bucure de o stabilitate mare pentru a nu
crea instabilitate n circuitul civil ce se desfoar pe baza normelor legale. Chiar i
o lege constituional, poate crea prejudicii particularilor prin modificarea unor
situaii juridice, prin afectarea drepturilor ctigate de ctre particulari: spre
exemplu - dac printr-o lege se dispune suspendarea tuturor autorizaiilor de
construcie eliberate n ultimele 6 luni, cei afectai de o astfel de msur au
posibilitate de a solicita despgubiri. Statul trebuie s fie i el moral n actele sale,
n respectarea legilor. Atunci cnd legea nou este adoptat n interesul ordinii
publice, a securitii naionale, nu credem c se poate pune n discuie angajarea
responsabilitii Statului, dar acest interes major invocat de Stat trebuie s fie real,
palpabil, nu teoretic i neargumentat, dndu-se posibilitate instanei de judecat ca,
la solicitarea particularului, s verifice dac a existat un interes major justificat.
2. Subiectul responsabilitii. Administraia acioneaz prin
funcionarii publici, care sunt ageni ai puterii publice. Deci, prejudiciul poate fi
creat numai de agenii administraiei. ntrebarea care s-a pus privete cine este
subiectul, responsabilitii, administraia sau funcionrii si. n sistemul anglosaxon soluia, pn la cel de-al doilea rzboi mondial a fost n sensul c
funcionarii sunt subiecii responsabilitii2. n doctrina i n practica autoritilor
publice se susine c situaiile trebuiesc nuanate: exist o responsabilitate a
funcionarului public pentru culpa personal - depirea competenei, rea credin
etc. i o responsabilitate a administraiei publice pentru culpa serviciului. Aceste
dou responsabiliti nu se exclud una pe cealalt. n sistemul nostru administrativ
actual referitor la responsabilitatea funcionarului, avem art. 13 din legea
contenciosului administrativ care prevede Aciunile n justiie, prevzute n
prezenta lege, vor putea fi formulate personal mpotriva funcionarului autoritii
prte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii,
dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv(funcionarul
n.a.) va putea fi obligat la plata daunelor, n solidar cu autoritatea administrativ,
pentru culp comun, concurent.
Persoana chemat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul
su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul, a crui legalitate total
sau parial, este supus judecii. n susinerea proiectului legii contenciosului
1
2
218
administrativ, ministrul justiiei din acea vreme arta, n faa Parlamentului Noi
am avut n vedere ca pe aceast cale s-i nvm i pe funcionri s refuze
ordinele verbale i s cear efului s-i dea ordin scris. Dup ce se vor arde o dat,
de dou ori, o s nvee i o s cear ordin scris1. Este, dac se poate spune, o
trezire la realitate a fiecrui funcionar de conducere i de execuie, de a-i reevalua
locul i rolul su n sistemul instituional public. Aceast responsabilitate va putea
fi invocat numai n msura n care funcionarii publici se vor bucura de o
stabilitate pe funcie, li se va recunoate n fapt dreptul la carier, administraia va
fi depolitizat total.
Conform. Gheorghe igeru, Contenciosul Administrativ, Legea 29 din 07.11.1990, Dezbateri, Comentariu,
practica judiciar, Ed.Lumina Lex, Buc. 1994, pag 58
219
220
221
Pentru amnunte n aceast materie, vezi Ilie Iovnas Rspunderea administrativ limitat a minorului n Studia
Universitatis - Babes-Bolyai Cluj, 1972
224
i) prescripia.
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6
luni de la data svririi faptei. n cazul contraveniilor continue, prescripia ncepe
s curg de la data constatrii faptei.
Contravenia este continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale
dureaz n timp (art. 13 alin. 2 din OG nr. 2/2001).
Dac fapta a fost considerat i urmrit ca infraciune iar ulterior
procurorul prin rezoluie sau instana de judecat prin hotrre au apreciat c nu
ndeplinete trsturile infraciunii declinndu-i competena spre organul
constatator s aplice sanciune contravenional, prescripia aplicrii sanciunii se
suspend pe timpul ct cauza s-a aflat la organul de cercetare penal sau la instana
de judecat cu condiia ca sesizarea acestora s fi fost fcut n termen. Cu toat
aceast suspendare, prescrierea intervine totui dac a trecut mai mult de un an de
la data svririi sau constatrii faptei. Acest termen de un an poate fi prelungit
prin lege pentru anumite contravenii.
Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul
verbal de aplicare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen
de o lun de la aplicarea sanciunii, sau dac nu a fost executat sanciunea amenzii
contravenionale n termen de 2 ani de la data aplicrii.
Executarea sanciunii nchisorii contravenionale se prescrie n termen de
un an de la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti, dac
contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activiti n folosul comunitii.
Aplicarea contraveniei
Contravenia se constat printr-un proces verbal ncheiat de persoanele
prevzute n actul normativ ce stabilete contravenia sau de mputerniciii
acestora. Fac parte din categoria agenilor constatatori, primarii, ofierii i agenii
de poliie abilitai expres n acest sens, mputernicii ai ministerelor, ai
conductorilor organelor centrale ale administraiei publice, ai prefecilor,
preedinilor consiliilor judeene, primarului general al capitalei. Pentru ofierii i
agenii de poliie n lege se precizeaz domeniile pentru care pot constata i aplica
sanciuni contravenionale (art. 15 alin. 3).
Actul constatator al contraveniei este un act administrativ emis de un
agent de poliie administrativ, dar este supus unui regim special n ceea ce
privete constatarea i anularea lui respectiv regimului de drept comun. Aceast
derogare era necesar datorit faptului c numrul unor asemenea acte este foarte
mare, iar instana de contencios administrativ funcioneaz numai n municipiile
reedin de jude, ndeprtndu-se astfel posibilitatea unui act de justiie eficient.
Procesul-verbal de contravenie, sub sanciunea nulitii acestuia, trebuie
s cuprind o serie de date care s identifice agentul constatator i sancionator,
instituia public din care provine, numele, prenumele contravenientului, actul de
identitate, codul numeric personal, domiciliu, ocupaia, locul de munc, fapta
svrit, n detaliu cu data, ora, locul svririi, mprejurrile directe i cele
conexe n care s-a svrit fapta, evaluarea eventualelor pagube rezultate din fapt,
norma juridic nclcat, limitele sanciunii prevzute de aceasta, posibilitatea
legal de achitare a jumtate din minimul amenzii n termen de cel mult 48 de ore,
225
227
230
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Vezi I. Giurgiu, Consideraii n legtur cu Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate
public n Revista Dreptul nr. 2/1995, poz. 17 i urm.
2
Pentru amnunte, M.T.Oroveanu, op. cit., pag. 419, 420.
3
Idem, pag. 421 unde l citeaz pe Louis Trotabas, De lutilisation de domaine public par les particuliars,
Grenoble, 1924, pag. 53.
232
233
234
1. Preliminarii
Termenul de a organiza, organizare este de origine francez,
organiser, care nseamn a realiza metodic msurile necesare pentru nfptuirea
raional i eficient a unei aciuni. n toate aciunile raional organizate se
urmrete ca eforturile s fie n concordan cu rezultatele, s nu existe
disproporii nejustificate, pgubitoare chiar, pentru aciunile umane ntreprinse1.
Prin organizare raional se urmrete o bun dozare a efortului uman,
financiar i material. S-a remarcat c n aciunile lor nu reuesc cei mai
inteligeni, talentai i bine pregtii profesional oameni ci, aceia care sunt mai
raional organizai, care-i desfoar aciunile ntr-o ordine logic, fireasc i
necesar n raport cu situaia de fapt, care tiu s mbine mijloacele cu eforturile
i cu timpul de care dispun. Organizarea presupune ordine n gndire,
previziune, programare, analiza mai nainte de a ncepe orice aciune. Cuvntul
ordine provine din latinescul ordo care nseamn o aranjare metodic2.
Organizarea reprezint o cale raional, echilibrat, necontenit analizat i
reevaluat i n consecin adaptat cerinelor locului i timpului la care se
raporteaz.
Cea mai simpl aciune uman necesit organizare, cere aciune i un
scop determinat, necesit o cuantificare a necesitilor i a posibilitilor de care
dispune cel chemat s ntreprind aciunea respectiv. Nimic nu poate fi realizat
fr o minim organizare.
De asemenea, organizarea presupune comand, decizie i aciune. Nu
ntmpltor se spune c unde sunt dou persoane i o activitate una din cele dou
persoane trebuie s se ocupe de organizare i de comand pentru c altfel se las
loc hazardului, dezordinii i ineficienei. n activitatea practic de multe ori se
opereaz cu termeni inexaci; astfel se utilizeaz concomitent i cu aceeai
valoare noiunile de organizaie i cea de organizare. A organiza nseamn a
crea, a produce organizaii. Societatea nu este un sistem de existen precum
organismul uman, individual, ci un sistem de coexisten a mai multor
organisme independente, care i desfoar activitatea mpreun, n cadrul unor
raporturi ce faciliteaz aceast Convieuire prin cooperare3, prin interferare
necontenit, logic, natural.
1
235
236
Idem.
237
238
Virgina Vedina, Centralizare, descentralizare, federalism, n Analele Universitii Bucureti, Drept, Anul
XLVI, 1997, pag. 29. i urm.
239
social real dar favorabil puterii politice care putea astfel s controleze nelimitat
activitatea autoritilor locale alese. Spre exemplu, primarul localitii, care
avea calitate de ales local putea fi uor eliberat din funcie iar n locul su numit
cu delegaie o persoan strin de localitatea respectiv. Dar primarul era
nainte de toate ef al organizaiei locale a partidului unic, ceea ce evideniaz c
nu calitatea rezultat din voina politic a cetenilor exprimat prin vot era
revelatoare ci calitatea politic a celui n cauz.
Dup Revoluia din decembrie 1989, ntregul sistem nedemocratic a
fost dizolvat, cunoscndu-se mai multe etape tranzitorii pn acum, dup cum
urmeaz:
prin Decretul-lege nr. 2/1989 s-au dizolvat consiliile populare, activitatea lor
fiind luat de consiliile Frontului Salvrii Naionale, organism politic-statal adhoc creat n zilele Revoluiei;
prin Decretul-lege nr. 8/1990 se creeaz primele structuri locale administrative,
primriile la nivelul comunelor, oraelor i al judeelor, care funcionau n
paralel cu Consiliile FSN.
Odat cu constituirea primului Parlament democratic ales i numirea
unui Guvern autentic i democratic s-a adoptat Legea nr. 5/1990 ce reglementa
administrarea comunelor, oraelor i a judeelor pn la organizarea de alegeri
libere locale. Se nfiineaz prefectura ca organ al administraiei judeene.
Ulterior s-a adoptat Legea nr. 69/1991, anterior Constituiei, cu privire
la administraia local, legea care a intrat n vigoare dup adoptarea Constituiei
i dup alegerile locale libere din februarie 1992.
Ceea ce caracterizeaz perioada de la Revoluia din Decembrie 1989
pn la intrarea n vigoare a legii nr. 69/1991, respectiv martie 1992, este faptul
c s-a instaurat un regim administrativ tranzitoriu, de desconcentrare, n care
autoritile administraiei locale, numite i nu alese primesc o serie de atribuii i
responsabiliti, dar se bucur de o anumit stabilitate, ceea ce le confer o
putere de decizie suficient pentru a aciona n numele colectivitii al crei
reprezentant legal este.
Legea nr. 69/1991 va cunoate o modificare substanial prin Legea
nr. 24/1996 i va fi abrogat la 23 mai 2001 prin Legea nr. 215/2001.
3. Baza constituional a organizrii administraiei i stabilirea
regimului administrativ
Art. 120 din Constituia Romniei revizuit dispune c administraia
public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul
autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice, iar art. 123 (2)
stabilete c Prefectul n calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local
are obligaia de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale.
241
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ed. E. Marvan, ediia a IV-a,
Bucureti, 1934, pag. 609-610.
242
243
Legea nr. 5/1990 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 92 din 20 iulie 1990.
Charles Debbasch, op.cit., pag. 160.
244
Vezi Legea nr. 339/2004 privind regimul descentralizrii n Romnia, n Monitorul Oficial al Romniei, partea
I, nr. ............../ ..........................
2
Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, 8-e edition, LGDJ, Paris, 1980, pag. 90.
245
246
Andre de Loubardere, Jean Claude V, Yves Gaudement, Traite de droit administratif, tome I, 12-e edition,
LGDJ, Paris, pag. 135.
247
249
250
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 442.
251
organ suprem executiv. De altfel, Legea nr. 363/1947 consemneaz din punct de
vedere istoric, dar i juridic renunarea la principiul separaiei puterilor n stat n
favoarea principiului unicitii puterii.
Potrivit Constituie Republicii Populare Romne din aprilie 1948,
funcia de ef de stat este exercitat de Prezidiul Marii Adunri Naionale, ca
organ al puterii de stat meninut i prin urmtoarea Constituie din 1952 pn n
1961 cnd se nlocuiete cu Consiliul de Stat, organ colegial reglementat i prin
Constituia din 21 august 1965.
n anul 1974, Constituia din 21 august 1965 este revizuit, crendu-se
funcia de Preedinte al Republicii, ca organ unipersonal, meninndu-se i
Consiliul de Stat, ns acesta nu mai ndeplinete atribuiile de ef de stat dei
Preedintele Republicii ndeplinea i atribuiile de Preedinte al Consiliului de
Stat.
Prin Comunicatul ctre ar al Consiliului Frontului Salvrii
Naionale din 22 decembrie 1989 s-a declarat dizolvarea structurilor de putere
ale regimului dictatorial, demiterea Guvernului, ncetarea activitii Consiliului
de Stat i a instituiilor sale i preluarea puterii de stat de ctre Frontul Salvrii
Naionale1. Prin Decretul-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989 s-a stabilit
denumirea rii Romnia, forma de guvernmnt republic; prin acest
Decret-lege s-a reglementat i instituia efului statului, ca fiind Preedintele
Consiliului F.S.N. iar ulterior, dup transformarea Consiliului F.S.N. n
Consiliul Provizoriu de Unitate Naional, meninndu-se ca ef al statului
Preedintele C.P.U.N.
Dup alegerile din 20 mai 1990 organizate n baza Decretului-lege nr.
92/1990, funcia de ef al statului se exercit de Preedintele Romniei, aa cum
este reglementat i n prezent prin Constituia din 1991, titlul III, capitolul II,
art. 80 101.
Rolul Preedintelui Romniei.
Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul
independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice.
El exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i
societate (art. 80 din Constituie), Preedintele Romniei face parte din puterea
executiv este unul din cei doi efi ai executivului.
Funcia de ef de stat se caracterizeaz prin reprezentarea statului
romn n interiorul rii i n exterior. n aceast calitate ncheie tratate
internaionale n numele Romniei, dup ce acestea au fost negociate de Guvern,
acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei n strintate.
n calitate de ef al executivului, acioneaz pentru garantarea
independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a rii potrivit art. 80
alin. 1, 2 i art. 82 din Constituie.
1
252
Decizia Curii Constituionale nr. 87/1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 292 din 14 octombrie 1994.
253
Constituia Romniei, comentat i ordonat de M. Constantinescu, A. Iorgovan, Fl. Vasilescu, I. Vida i alii,
Edit. Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 177.
254
Asupra noiunii de Tratat internaional vezi Ion M. Anghel, Dreptul tratatelor, vol. I, ed. Lumina Lex, Buc.,
1994, pag. 3 i 4.
257
258
Idem
A. Iorgovan, Tratat, op.cit, pag. 420.
259
Legea nr. 3/2000, privind organizarea i desfurarea referendumului, a fost publicat n M.O. al Romniei,
partea I nr. 84 din 24 februarie 2000.
261
Vezi Legea nr. 47/1994, modificat prin OUG nr. 1/2001 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 12 din 10
ianuarie 2001.
263
b) Secretariatul general
n general, la toate instituiile publice, unde exist funcia de Secretar
general, aceasta este considerat ca o funcie public ce poate fi deinut de un
funcionar de carier1, inclusiv la Administraia prezidenial unde secretarul
general nu face parte, i el, din ceea ce am numit oamenii Preedintelui.
n structura funcional a Secretariatului general exist:
- Direcia acte prezideniale;
- Grupul de analize i investigaii;
1
Vezi Anexa la Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcionarului public, Monitorul Oficial nr. 600 din 8
decembrie 1994, modificat prin Legea nr. 661 din 20.11.2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 764 din
30.11.2001.
264
- Relaii cu publicul;
- Direcia economic i administrativ.
Fiecare din aceste structuri sunt conduse de un director.
c) Cabinetul Preedintelui
Este condus de un Director general, un director adjunct i doi efi de
cabinet.
d) Direcia de protocol
Este condus de un ef de protocol, cu rang de ambasador, avnd n
subordine persoane care se ocup cu problemele de protocol, potrivit
Regulamentului de organizare.
e) Direcia de documentare i informare
Este o structur important ca i celelalte cu atribuii de realizare a
materialului informaional pe care l pune la dispoziia celorlalte structuri pentru
buna funcionare a instituiei prezideniale. Este condus de un director.
Preedintele Romniei stabilete numrul de posturi din cadrul
Administraiei prezideniale.
Administraia prezidenial stabilete relaii de colaborare cu
autoritile i instituiile publice n vederea realizrii optime a atribuiilor
Preedintelui.
265
Pentru amnunte, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, 2005, pag. 338.
Idem, pag. 431.
3
Pentru amnunte vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 339.
4
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituionale, Ed. Actami, Bucureti, 1998, pag. 7.
2
266
267
Legea nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.
268
Hotrrea Parlamentului Romniei nr.12/1996 privind acordarea ncrederii Guvernului n M.O. n.342/12-121996.
269
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, a fost publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.
270
272
5. Funciile Guvernului
Cu ocazia investirii, Guvernul prezint spre acceptare Parlamentului,
Programul de Guvernare. n vederea realizrii acestui Program, Guvernul
exercit urmtoarele funcii stabilite prin lege (art. 1 alin. 5 din Legea nr.
90/2001).
a) Funcia de strategie prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n
aplicare a Programului de guvernare.
b) Funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ
i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice.
c) Funcia de administrare a proprietii statului prin care se asigur
administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea
serviciilor pentru care statul este responsabil.
d) Funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn,
reprezentarea pe plan intern i extern.
e) Funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul
aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i
siguranei naionale precum i n domeniile economic i social i al funcionrii
instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub
autoritatea Guvernului.
Asupra acestor funcii ale Guvernului este de remarcat faptul c
noiunea proprietatea statului, aa cum este formulat n lege are n vedere
proprietatea public i privat a Statului. Conform art. 1 din legea privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 dreptul de
proprietate public aparine Statului i unitilor administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public.
tim c statul ca persoan juridic are n patrimoniu domeniul public i
domeniul privat ce alctuiesc proprietatea public.
O alt funcie a Guvernului ce poate suscita discuii privete dreptul
de reprezentare al Guvernului sau cum este denumit funcia de reprezentare.
Potrivit art. 80 alin. 1 din Constituie, reprezentarea statului romn se face de
ctre Preedintele Romniei, nu de Guvern, astfel nct prin proiectul de lege
naintat de Guvern privind propria sa reglementare i devenit legea nr. 90/2001
s-a creat o nclcare a cadrului constituional, Guvernul substituindu-se efului
statului. Se poate spune c respectiva dispoziie, art. 1 alin. 5 lit. d din Legea nr.
90/2001 este nendoielnic neconstituional. Guvernul poate reprezenta statul
romn dar nu oricum i oricnd ci, doar n condiiile legii, ns prin legea de
273
Legea nr. 52/1994, privind valorile mobiliare i bursele de valori, a fost publicat n M.O. partea I nr. 210 din
11.08.1994.
274
care sunt numii i pot fi revocai de ctre Parlament n edin comun a celor
dou Camere. Printr-o Ordonan de Urgen din anul 2000, Guvernul i-a
stabilit competen excepional ntr-un domeniu rezervat reglementrii prin
lege organic, pentru a-i motiva msura nelegal de demitere a membrilor
Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare.
Atribuii privind conducerea i controlul activitii ministerelor i
a celorlalte autoriti administrative
n categoria de organe administrative pe care le poate conduce i
controla Guvernul trebuie fcut distincia dup cum acestea se gsesc sub
autoritatea Guvernului sau n subordinea lui, respectiv dup cum sunt
organizate, ca structuri ministeriale, guvernamentale sau ca structuri autonome.
n funcie de aceast situaie, de poziia organelor n cadrul sistemului
administraiei publice se pune i problema gradului de subordonare i n
consecin a spaiului administrativ de control. n temeiul art. 102 din
Constituie, Guvernului i revine misiunea asigurrii conducerii generale a
administraiei publice i efecturii unui control asupra acesteia, n msura n
care, prin legea de organizare a autoritii respective s nu se prevad c numai
Parlamentul sau Preedintele Romniei pot controla acea autoritate, cum este
cazul Societii Romne de Televiziune, a Comisiei Naional a Valorilor
Mobiliare i altele.
De asemenea, controlul Guvernului se ntinde i asupra autoritilor
autonome ale administraiei publice locale, prin intermediul prefecilor care
exercit atributele de tutel administrativ fr a putea anula actele nelegale sau
aparent nelegale ale acestora. Prefectul are competena de a cere instanelor de
contencios administrativ s se pronune asupra legalitii actelor administrative
dup ce mai nainte a ncercat pe calea unui recurs administrativ de autoritate s
determine autoritatea administrativ autonom local s-i revoce actul
administrativ asupra cruia exista suspiciune de nelegalitate. Legea mai prevede
c din momentul n care actul administrativ este atacat la instana de contencios
administrativ, acesta este suspendat de drept (art. 26 alin. 1 din Legea privind
instituia prefectului nr. 340/2004).
Activitatea de control asupra activitii autoritilor administraiei
publice locale exercitat de ctre Guvern urmrete asigurarea unitii de aciune
a ntregului sistem de organe administrative, evitarea dublei ntrebuinri adic
a paralelismelor unor structuri administrative exemplu; Garda Financiar,
structurile poliiei economice i structurile controlului financiar de stat din
275
Vezi Legea 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, a fost
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
2
A se vedea Legea 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor de ctre Romnia n M.O. partea I nr. 5
din 12.01.1991.
3
Prin instituii sociale se nelege: sindicatele, organizaiile profesionale, ale studenilor, asociaii, fundaii etc.
276
Vezi, n acest sens, Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
278
a) cele ordinare care se pot adopta numai n temeiul unei legi de abilitare a
Guvernului pentru a adopta ordonane i numai n domenii rezervate
legilor ordinare;
b) ordonane de urgen sau excepionale care pot fi adoptate numai n
situaii excepionale, dei n practica guvernamental din ultimii ani,
ordonanele de urgen au devenit ceva normal.
Ordonanele se public n Monitorul Oficial dup care intr n vigoare.
Ordonanele de urgen se public n Monitorul Oficial i se depun la Camerele
Parlamentului i numai dup aceea intr n vigoare.
Att Guvernul n plenul su ct i fiecare ministru n parte pot
propune proiecte de lege, de ordonane sau de hotrri.
Hotrrile Guvernului sunt supuse controlului de legalitate n faa
instanelor de contencios administrativ.
Ordonanele i ordonanele de urgen dei sunt acte administrative, n
principiu, ele fcnd reglementri n domenii rezervate legilor, deci reglementri
primare, sunt supuse controlului de constituionalitate. n opinia noastr, n nici
un caz nu ar trebui ca ordonanele sau ordonanele de urgen s fac obiectul
controlului de legalitate de ctre instanele de contencios administrativ.
2. Guvernul n perioada demiterii sau dup alegeri
n caz de demitere a Guvernului i pn la depunerea jurmntului de
ctre noul Guvern, Guvernul n exerciiu va continua s realizeze administrarea
general a treburilor publice fr a putea promova noi politici, semna
angajamente de orice fel, adopta ordonane sau ordonane de urgen sau iniia
proiecte de lege. Aceeai situaie juridic o are Guvernul n perioada de la
alegeri pn la formarea noului Guvern, n condiiile n care Parlamentul care i-a
dat votul de ncredere i-a ncetat activitatea.
3. Atribuiile Primului-ministru
n afara atribuiilor de conducere a Guvernului i cea de coordonare a
membrilor acestuia, Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile cu camerele
Parlamentului, instituiile publice romne, prezint rapoarte i declaraii n faa
Camerelor Parlamentului, convoac edinele de Guvern, conduce aceste edine
cu excepia cazului cnd la edin particip Preedintele Romniei, situaie n
care acesta va conduce edina, semneaz hotrrile i celelalte acte adoptate de
Guvern, numete i revoc din funcie pe conductorii structurilor interne ale
279
281
283
284
285
juridic penal sau civil, dup caz. Trebuie precizat faptul c fiecare membru al
Guvernului este n principiu titularul unui fotoliu ministerial, eful unui minister
i n aceast calitate emite acte administrative care pot genera prejudicii unor
persoane fizice sau juridice. Astfel c se poate ajunge la angajarea rspunderii
civile a ministrului. Dar, rspunderea civil poate fi generat i din rspunderea
solidar a Guvernului. Ct privete rspunderea penal ea va fi detaliat mai jos.
Rspunderea politic a Guvernului este o rspundere solidar a fiecrui membru
al Guvernului mpreun cu ceilali membri minitri sau ali membri pentru
activitatea Guvernului i pentru actele acestuia.
Cu privire la rspunderea solidar a fiecrui membru al Guvernului
pentru activitatea acestuia trebuie precizat c, Guvernul reprezint a autoritate
public administrativ colegial, a crei activitate implic aciuni i acte de
aplicare a legilor, de executare a legii. Pentru ca Guvernul s poat decide,
trebuie s fie ntrunite anumite cerine legale, cvorum, consens, existena unor
avize conforme sau de alt fel etc., astfel c o dat ndeplinite aceste condiii
prealabile decizia administrativ luat implic ntreaga autoritate colegial
Guvernul i evident pe fiecare membru al su. n aceste condiii hotrrea
Guvernului devine impersonal, ea este opera unei echipe format din toi
membrii Guvernului. ncercarea unuia dintre membrii Guvernului de a se dezice
de o anumit decizie (hotrre) a acestuia este lipsit de relevan din punctul de
vedere al rspunderii politice solidare. ntr-o mprejurare de aceast natur, dac
unul din membrii Guvernului se gsete n mod repetat n situaii asemntoare,
acesta trebuie s se considere exclus din echip, ceea ce implic necesitatea de
a-i asuma demisia. Nu ntmpltor, n Legea de organizare i funcionare a
Guvernului i a ministerelor, nr. 90/2001, se arat c Guvernul adopt hotrri
i ordonane n prezena majoritii membrilor si, i prin consens. Dac nu se
realizeaz consensul, hotrte primul-ministrul (art. 27 alin. 1). Acest
consens implic indubitabil solidaritatea echipei care decide.
O dat luat o decizie chiar cu decizia tranant a efului Guvernului,
decizia administrativ implic ntreg Guvernul, ea este opera echipei i nu numai
a celor prezeni care au aprobat-o. Pentru a nu crea confuzie de terminologie,
precizm c decizie sau decizia administrativ, termeni utilizai n mai multe
rnduri, reprezint de fapt hotrre de Guvern, sau, n cazuri limitate,
Ordonan ori Ordonan de urgen. Am fcut precizarea de fa pentru a nu
fi nelei greit, tiut fiind faptul c actele Guvernului poart denumirea de
hotrri, ordonane, ordonane de urgen, care n fond sunt tot decizii
287
289
Constituie.
Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi pot nfiina organe
de specialitate, n subordinea lor, dac legea le recunoate acest drept, iar Legea
nr. 90/2001 recunoate un asemenea drept, Guvernului (art. 11 lit. o) i
ministerelor (art. 42).
Un statut aparte n structura instituiilor publice administrative, revine
forelor armate, care, potrivit art. 118 din Constituie se subordoneaz
exclusiv voinei poporului, iar structura Sistemului Naional de Aprare,
organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru
aprare i statutul cadrelor militare, se reglementeaz prin lege organic (art.
118 (2) din legea fundamental).
Ministerele. Natura juridic. Numr. Denumire. Competene
a) Natura juridic
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice
centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale
acestora (art. 34 din Legea nr. 90/2001). Sunt structuri administrative
specializate cu o competen teritorial naional. Ele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului i sunt conduse de minitri ca urmare a acordrii votului
de ncredere de ctre Parlament.
Ministerele sunt persoane juridice de drept public, subiecte de drept
public, i toate i au sediul n municipiul Bucureti.
Ministerele pot avea competene materiale ntr-un singur sau n mai
multe domenii ori ramuri ale economiei naionale sau ale societii n general.
Ministerele se pot organiza i funciona prin lege sau prin Hotrre de Guvern.
Organizarea i funcionarea nu trebuie confundate cu nfiinarea care se
realizeaz prin Hotrre a Parlamentului cu ocazia acordrii votului de ncredere
Guvernului.
b) Numrul ministerelor. Att Constituia ct i Legea 215/2001 sau
alte acte normative cu putere de lege nu limiteaz n nici un fel numrul
ministerelor, ceea ce presupune c acesta trebuie s corespund necesitilor
momentului, atribuiilor i sarcinilor ce revin Guvernului, potrivit Programului
de guvernare. Numrul ministerelor, mai ales ntr-o perioad de tranziie este
variat fiindc el este influenat de dinamica relaiilor sociale, de finalitatea
aciunii guvernamentale. n opinia noastr ar avea consecine negative dac am
290
Pentru detalii, cu comentri i doctrin strin vezi Codul Administrativ adnotat de Paul Negulescu, Romul
Boil, Gh. Alexianu, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1930.
291
ministerelor ai cror titulari urmau s fie aceste persoane, iar pe baza hotrrii
Parlamentului de acceptare a Programului i acordrii votului de ncredere,
Guvernul numit ulterior de Preedintele Romniei prin Decret, a procedat la
adoptarea unei Ordonane de urgen (nr. 2/2001) pentru nfiinarea unor
ministere. Credem c un astfel de procedeu nu este corect pentru c nu poi s fii
ministru n Guvern, fr s existe un anumit minister pe care legal l girezi.
Procedeul constituional i legal ar trebui s fie urmtorul: Parlamentul acord
votul de ncredere membrilor Guvernului i aprob lista ministerelor propuse.
Hotrrea Parlamentului trebuie s constituie baza legal de nfiinare a
ministerelor. Guvernul procednd ulterior la adoptarea de hotrri care s
stabileasc organizarea i funcionarea acestor ministere sau de proiecte de lege
pentru Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne.
d) Denumire i competen. Fiecare minister are o denumire care
reflect domeniul su de activitate, iar n cazul unor ministere cu activitate mai
vast domeniile cum este cazul Ministerului Agriculturii i Alimentaiei,
Ministerului Mediului, Apelor i Pdurilor etc. denumirea putnd fi modificat
n funcie de natura schimbrilor ce intervin cu privire la domeniul de activitate
sau de complexitate a sarcinilor Administraiei la un moment dat. Unele
ministere au denumiri tradiionale, consacrate, cum este cazul Ministerul
Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe sau Ministerul de Administraiei i
Internelor. n lipsa unei legi speciale care s consemneze numrul i denumirea
ministerelor s-a creat practica potrivit creia o dat cu prezentarea Programului
de guvernare i a listei membrilor Guvernului, se stabilete i numrul i
denumirea ministerelor care, sunt acceptate de Parlament. Preedintele Romniei
o dat cu numirea Guvernului, practic consolideaz i denumirea ministerelor ai
cror titulari sunt membri ai Guvernului.
Ct privete competena fiecrui minister, precizm c pe de o parte
ministerele au o competen teritorial naional, iar n privina competenei
materiale aceasta este strict legat de domeniul de activitate al ministerului.
Astfel, pentru Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul de Interne, nfiinate
prin legi organice, li se stabilete competena i natura sarcinilor ce revin
fiecruia. Pentru celelalte ministere, Guvernul este acela care prin propria
hotrre definete i delimiteaz competena fiecrui minister, putnd interveni
cu mai mult mobilitate la adaptarea acestei competene n raport de dinamica
cerinelor sociale n respectivul domeniu de aciune al ministerului. Faptul c
Guvernul este cel care nfiineaz ministerele i le stabilete competenele nu
292
294
sau doar n coordonare mai multe direcii generale, directori, ramuri sau
birouri.
De principiu, structurile funcionale ale ministerelor, nu se
organizeaz ca elemente autonome ale ministerului, cu personalitate juridic. Pe
lng faptul c exist structura ierarhic artat specific oricror ministere sau
altor organe centrale exist anumite structuri funcionale ce deservesc ntreg
ansamblul funcional al ministerului, cum sunt: biroul sau serviciul secretariat,
resurse umane, juridic i de contencios, contabilitate, integrare european etc.
Conform Legii nr. 90/2001 n fiecare minister se organizeaz cabinetul
ministrului, cu personal propriu cruia nu i se aplic prevederile legii privind
statutul funcionarului public.
De asemenea, unele ministere, n funcie de natura atribuiilor, pot
avea compartimente n strintate, care se stabilesc prin hotrre de Guvern (este
cazul Ministerului Integrri Europene, Ministerul Turismului i Ministerul
Afacerilor Externe n primul rnd care are misiuni diplomatice de rang diferit n
structura sa funcional dar cu sediul n state cu care Romnia ntreine relaii
diplomatice ori de alt natur). Legislaia noastr stabilete c nfiinarea,
desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice i oficiilor
consulare se aprob de Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului (art.
41 (2) din Legea nr. 90/2001).
Aa cum am artat anterior, ministerele, cu avizul Curii de Conturi
pot nfiina autoriti i instituii n subordinea sau sub autoritatea lor,
corespunztor unor cerine obiective, la un moment dat.
Dar ministerele avnd sediul n capitala Romniei, nu ar putea s-i
realizeze deplin atribuiile legale ce le revin fr o reprezentare descentralizat,
teritorial, legea permind nfiinarea de servicii publice descentralizat la
nivelul judeelor i al municipiului Bucureti.
nfiinarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se
realizeaz prin Ordin al ministrului care trebuie s prevad i numrul maxim de
personal, funciile publice de conducere i de execuie, alt personal aferent
acestora conductorul serviciului public descentralizat purtnd denumirea de
director general, Inspector General, Preedinte etc., este numit prin Ordin al
ministrului cu avizul consultativ al prefectului. Nevoia avizului consultativ
rezult din mprejurarea c Prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu
are atribuia de a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i
ale celorlalte organe centrale... . Apreciem c sintagma conduce stabilit prin
296
lege (art. 30 alin. 3 din Legea nr. 90/2001) trebuie neleas ca fiind
coordonare fiindc aceste servicii descentralizate sunt n subordinea
ministerului sau organului care le-au nfiinat i au conductori numii. Astfel c
nu este posibil existena a doi conductori simultan, numii n de autoriti
diferite chiar dac scopul este comun. Tocmai de aceea am putea spune c vine
i nevoia avizului consultativ necesar din partea prefectului, pentru ca s existe o
anumit compatibilitate uman i de autoritate ntre cei doi conductori ai
serviciului public descentralizat. Oricum deciziile la nivelul serviciilor publice
descentralizate aparin conductorului numit de ministru sau de conducerea
organului central n celelalte cazuri.
Serviciile publice descentralizate pentru a-i putea realiza scopul
urmrit se bucur de autonomie decizional sporit, dar limitat prin faptul c
ele sunt subordonate ministerului ori organului central crora aparin, fapt ce
conduce la posibilitatea ca ministrul s anuleze actele emise de eful serviciului
public descentralizat, potrivit principiilor dreptului public n materie de putere
de decizie aplicndu-i principiul cine poate mult poate i puin. Cum n legea
organic nr. 90/2001 art. 43, se arat c raporturile dintre minister i aceste
servicii publice descentralizate sunt de subordonare fr a se face alte
precizri, prin analogie cu dispoziiile aceleiai legi, respectiv art. 35 alin. 1
ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului...,
iar la art. 28 (1), stabilindu-se c Guvernul exercit controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa (a Guvernului, n.a.)
precum i a prefecilor, pentru ca n continuare, la alin. 2 s se arate c n
exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice
din subordinea sa, precum i ale prefecilor. Putem trage concluzia c ministrul
prin ordinul de nfiinare a unui serviciu public descentralizat trebuie s
detalieze clar i concis relaiile minister serviciu descentralizat, limitele
controlului ce poate fi exercitat de ctre minister, de legalitate, de oportunitate
sau eficacitate etc. n opinia noastr, descentralizarea respectivelor servicii este
de natur numai teritorial nu i funcional. n lege nu se precizeaz dac
serviciile publice descentralizare au sau nu personalitate juridic sau primesc
numai delegare de putere din partea ministerului. Apreciem c aceste servicii
publice descentralizate trebuie s primeasc personalitate juridic chiar dac
aparent ele pot fi considerate ca pri n teritoriu ale ntregului, care este
ministerul.
297
Vezi H.G.
298
299
unei persoane anume, desemnat din afara celor de mai sus, dei o astfel de
mprejurare nu este dorit, fiind considerat ca nelegal (n doctrin s-a fcut
afirmaia c o astfel de situaie ar fi neconstituional Ioan Vida, op.cit., pag.
139). Au aprut organe de specialitate denumite Autoritatea pentru Privatizare
i Administrarea Participaiilor Statului (APAPS), conduse de un Preedinte
care este membru al Guvernului, dar, prin atribuiile pe care le are, prin
competena dat conductorului acestei Autoriti, se nscrie n rndul
administraiei extraministeriale pe care primul-ministru, n caz de nevoie, o
poate coordona, avnd depline puteri n acest sens. n practic, ministrul n
cauz semneaz astfel: Ministrul Autoritii pentru Privatizare i Administrarea
Participaiilor Statului (n prezent, aceast autoritate poart denumirea de
AVAS).
Guvernul avnd competen material i teritorial generale, dac
legea nu-i interzice, poate nfiina orice fel de organ de specialitate n interesul
bunei funcionri a Administraiei Statului.
Mai trebuie artat c i ministerele pot nfiina organe de specialitate
n subordinea lor, prin Ordin al ministerului. Dar i Guvernul poate nfiina, prin
Hotrre diferite organe denumite uneori instituii publice, n subordinea unor
ministere.
n orice situaie cnd se nfiineaz un nou organ din cadrul
administraiei extraministeriale, potrivit art. 116 alin. 2, din Constituie este
necesar avizul Curii de Conturi. Acest aviz este unul conform n opinia noastr,
dac inem seama de rolul important al Curii de Conturi n privina controlului
utilizrii banilor publici i pentru a prentmpina extinderea birocraiei, adic a
numrului nejustificat de organe ale administraiei publice. De remarcat c
textul constituional prevede posibilitatea Guvernului de a nfiina organe de
specialitate n subordinea sa, nu n structura sa, diferena constnd n
posibilitatea acordrii de personalitate juridic acestor organe, adevrate
stabilimente publice. n structura sa Guvernul poate crea organe (structuri
funcionale) respectnd limitele bugetului afectat.
Actele emise de ministere i de organele, instituiile sau serviciile
publice de specialitate din administraia extraministerial.
Minitrii emit Ordine cu caracter normativ sau individual care se
public n Monitorul Oficial, partea I. n afar de ordine se emit i instruciuni,
circulare, rezoluii, normative, norme metodologice.
Instruciunile detaliaz anumite reguli generale n ramura de
300
301
302
ordonane i hotrri2.
Fiind autoriti autonome dar exercitnd atribuii administrative nu
sunt supuse regimului tutelei administrative, precum autoritile autonome ale
administraiei publice locale.
303
Curtea Constituional a fost organizat prin Legea nr. 47/1992, fiind modificat i completat ulterior de mai
multe ori i republicat n Monitorul Oficial nr. 187 din 7 august 1997
304
se afl numai sub controlul Parlamentului cruia are obligaia s-i prezinte o
dare de seam anual cu privire la activitile desfurate.
n realizarea atribuiilor ce i-au fost ncredinate, Consiliul Suprem de
Aprare a rii adopt hotrri care se public n Monitorul Oficial dac privesc
probleme generale din domeniul de aprare a rii, msuri obligatorii pentru
ceteni i instituii etc. Hotrrile ce vizeaz numai anumite autoriti publice
sau instituii din domeniul aprrii rii se comunic numai celor interesai.
Apreciem c pe baza unor Hotrri ale Consiliului Suprem de Aprare
a rii, Guvernul are obligaia de a stabili norme concrete pentru aducerea
acestora la ndeplinire. Spunem acest fapt pentru c dei nu exist vreun raport
de subordonare ntre Guvern i Consiliu, totui natura juridic de autoritate
prim n domeniul de aprare a rii ce-i este rezervat Consiliului Suprem de
Aprare a rii, competena acestuia i alte aspect uor deductibile oblig
Guvernul ca responsabil exclusiv de realizarea politicii interne i externe a rii
i exercitarea conducerii generale a administraiei publice s procedeze
ntocmai pentru implementarea n domeniul dreptului obiectiv a msurilor
stabilite de Consiliu.
3. Curtea de Conturi
Prin Legea 94/1992 publicat n M. Of. 224 din 9 sept. 1992
modificat1 s-a organizat Curtea de Conturi a Romniei ca autoritate
administrativ autonom de control financiar care exercit i atribuii
jurisdicionale asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a
resurselor financiare ale statului i ale sectorului public (art. 1 alin. 1). n alin. 2
al art. 1 se precizeaz c autoritatea autonom, Curtea de Conturi funcioneaz
pe lng Parlamentul Romniei i i desfoar activitatea n mod
independent, n conformitate cu dispoziiile prevzute n Constituie i n legile
rii. Din textul modificat al legii Curii de Conturi rezult c aceasta este o
autoritate administrativ autonom ce funcioneaz pe lng Parlamentul
Romniei avnd atribuii.Faptul c pe de o parte Curtea de Conturi
funcioneaz pe lng Parlament iar pe de alt parte este autoritate
administrativ ne conduce la concluzia c este ntr-adevr autonom, c nu
depinde de o alt autoritate public n mod direct ci pe lng ceea ce i creeaz
posibilitatea s-i ndeplineasc ntocmai atribuiile. Curtea de Conturi are
atribuii exclusive, (exercitnd un control administrativ) dar are i atribuii
1
307
Legea 94/1992 teste comentate, Roman Mihail Antoniu, Editura Fundaia Romnia de Mine, Buc., 1992.
308
Legea 35/1997, privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, publicat n Monitorul
Oficial partea I, nr. 48, din 02.03.1997, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 844 din 15
septembrie 2004.
314
315
Legea 73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului legislativ, a fost publicat n M.O.
partea I, 260 din 5 nov. 1993.
316
urgen.
Consiliul legislativ colaboreaz cu autoritile administraiei publice, cu
instituiile publice de specialitate, n funcie de natura lucrrilor. Autoritile
publice sunt obligate s asigure n termenele i condiiile stabilite de Consiliul
legislativ informaiile i documentaiile solicitate de acesta i s-i acorde sprijinul
necesar ndeplinirii atribuiilor sale.
Organizarea Consiliului legislativ este stabilit de lege fiind alctuit
din Secia de drept public, Secia de drept privat i Secia de eviden oficial a
legislaiei i documentare.
Seciile sunt organizate din mai multe sectoare stabilite prin
Regulamentul de organizare i funcionare.
Consiliul legislativ este condus de Preedintele Consiliului, iar fiecare
Secie de un preedinte de Secie. Preedintele Consiliului legislativ este
ordonator de credite, reprezint Consiliul n relaiile exterioare, atribuiile sale
fiind stabilite prin art. 8 din lege.
6. Serviciul Romn de Informaii
Potrivit Legii nr. 14/1992 Serviciul Romn de Informaii este o
autoritate public specializat n domeniul informaiilor privind sigurana
naional a Romniei. Activitatea Serviciului Romn de Informaii este
organizat, ndrumat i controlat de Consiliul Suprem de Aprare a rii, i
ambele autoriti i desfoar activitatea sub controlul Parlamentului. n
acest sens Parlamentul constituie o comisie comun de control, a activitii SRI.
Serviciul Romn de Informaii este condus de Consiliul director,
organ deliberativ compus din: director (Preedintele Consiliul director cu rang
de ministru numit de Camera Deputailor i de Senat n edin comun, la
propunerea Preedintelui Romniei) primul adjunct, adjunci ai directorului i
efii unor uniti centrale i teritoriale din structura S.R.I.
Conducerea operativ a Serviciului Romn de Informaii este
exercitat de Biroul executiv format din director, primul adjunct i adjuncii
directorului. Directorul este i preedintele Biroului executiv.
Personalul Serviciului Romn de Informaii se compune din cadre
militare active (permanente) i salariai civili cu atribuii operative sau
administrative. Personalul i desfoar activitatea deschis (la vedere) sau
acoperit n raport cu nevoile de realizare a siguranei naionale. Personalul nu
poate face parte din partide sau organizaii cu caracter politic ori secret. n
317
319
Vezi i Legea privind liberul acces la informaiile de interes public, nr. 544/2001 publicat n Monitorul
Oficial, partea I, nr. 663/23.10.2001
320
Legea nr. 109 din 2 august 1997 privind organizarea i funcionarea Consiliului Economic i Social publicat n
Monitorul Oficial ........., nr. ...... din ...........iulie 1997, modificat prin Legea nr. 492/2001 publicat n
Monitorul Oficial nr. .... din ..........................
323
324
325
Ion Corbeanu, Drept administrativ partea general, ASE Bucureti, 2000, Centrul de nvmnt Economic
Deschis la Distan, pag. 75 i urm.
328
A se vedea Legea 215/2001 publicat n M.O. al Romniei nr. 204 din 23 aprilie 2001.
329
A se vedea Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului (art. 13 14) publicat n
M.Of, partea I nr. 84 din 24.02.2000.
330
valoarea unor prescripii cadru care statornicesc numai care sunt acele autoriti
administrative publice prin care se realizeaz autonomia local. De asemenea,
art. 18 (4) al legii administraiei cuprinde o excepie n sensul c, n municipii se
pot constitui autoriti administrative consilii locale i primari i n
subdiviziunile administrativ-teritoriale ale acestora, dar aceste subdiviziuni nu
au personalitate juridic, acesta fiind atributul exclusiv al municipiului n care se
organizeaz (este cazul sectoarelor municipiului Bucureti).
Consiliile locale i primarii, definite autoriti autonome create prin
voina direct exprimat a cetenilor cu drept de vot din cadrul colectivitilor
locale ce constituie comuna sau oraul respectiv, au capacitatea juridic necesar
rezolvrii treburilor publice din comune i orae, n condiiile prevzute de lege.
De asemenea, aa cum am mai artat prin art. 7 al legii administraiei
locale, n fiecare jude se alege un consiliu judeean ca autoritate a administraiei
publice care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii
serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean alege din rndul
membrilor si pe preedinte, pe vicepreedini i delegaia permanent.
2. Categorii de persoane juridice uniti administrativteritoriale criterii de formare
Unitile administrative-teritoriale, constituite ca persoane juridice nu
sunt dimensionate uniform, la baza acestei constituiri existnd anumite criterii i
principii de organizare administrativ-teritorial printre care putem aminti:
a. Relieful i reeaua hidrografic reprezint un criteriu avut n
vedere la constituirea unitilor administrative. Se observ c marea majoritate a
localitilor din ara noastr sunt strbtute de o ap curgtoare.
b. Configuraia zonelor de influen a principalelor localiti, n
special cele urbane. La delimitarea unitilor administrative trebuie avute n
vedere situaia localitilor rurale din imediata apropiere, unde se creeaz o reea
de localiti ce intr n relaii economice, comerciale, de servicii cu oraul
respectiv. Aceast reea de localiti limitrofe constituie i o posibilitate de
extindere, de dezvoltare a oraului. De regul, n zona limitrof se extind
serviciile publice ale oraului, cum ar fi transportul n comun, zonele de
agrement, etc.
c. Accesul locuitorilor la reedina de jude
Din acest punct de vedere, innd seama de faptul c n reedina de
jude se afl autoritile principale ale judeului, serviciile publice
331
332
650.000 de locuitori, deci categoria I-a se aplic celor cu populaia cea mai
numeroas, mergnd n descretere.
Sectoarele municipiului Bucureti se asimileaz cu municipiile avnd
peste 400.000 de locuitori.
n unele localiti se pot institui zone libere acestea fac parte din
teritoriul Romniei, sunt suprafee precis delimitate i mprejmuite, n care orice
persoan fizic sau juridic, romn sau strin, poate desfura o serie de
activiti economice pentru care sunt scutite de plata TVA, a accizelor,
beneficiind de o serie de faciliti. n aceste zone libere este permis
desfurarea unor activiti stricte precum depozitarea, manipularea, sortarea,
ambalarea, prelucrarea, asamblarea, vnzarea-cumprarea etc. de mrfuri a se
vedea pentru amnunte Legea 84/1992 privind regimul zonelor libere n
Romnia.
335
5. Candidaturile
Au dreptul de a fi alei consilieri sau primari ceteni romni cu drept
de vot care au mplinit vrsta de 23 de ani i ndeplinesc condiiile prevzute de
Constituie, avnd exerciiu deplin al capacitii juridice i politice.
Candidaii trebuie s aib domiciliul n localitatea pentru care se
organizeaz alegerile sau n judeul pentru al crui consiliu candideaz.
Candidatul trebuie susinut politic de o formaiune politic sau de un numr de
alegtori.
6. Buletinele de vot. Modelul de buletin de vot se stabilete de
Guvern, difereniat pentru Consiliile locale, primari i Consiliile judeene. n
buletinul de vot se nscriu listele de candidai i candidaii independeni, cu
denumirea partidului, a formaiunii politice sau coaliiei i cu semnul electoral.
Un exemplar din fiecare buletin de vot se anuleaz i se afieaz la
sediul consiliului local, al consiliului judeean, la centrele de afiare i la sediile
seciilor de votare, pentru ca alegtorii s ia cunotin din timp de modul cum
se va vota, unde sunt aezai n list cei pe care doresc s-i voteze.
7. Campania electoral. naintea oricror alegeri pentru constituirea
autoritilor locale sau a celor centrale alese exist o perioad de timp afectat
unor aciuni cu caracter politic, social, de prezentare a candidailor i a
programelor politice ale acestora, ntlniri cu alegtorii n diferite forme,
operaiuni tehnice de depunere a dosarelor candidailor, de pregtire a alegerilor.
Campania electoral ncepe din momentul n care s-a stabilit data alegerilor sau
de la o dat ulterioar acesteia, prevzut n Hotrrea Guvernului i se ncheie
la ora 24 a zilei de joi spre vineri anterior datei alegerilor. De reinut c n
sistemul electoral romn, orice alegeri, locale, centrale, referendum, au loc
numai n zile de duminic. n timpul campaniei electorale, candidaii, partidele
sau formaiunile politice susintoare ale candidailor i cetenii au dreptul si exprime opiniile n mod liber, prin orice forme de exprimare permise de lege
adunri publice, afiaj electoral, brouri propagandistice, emisiuni electorale
audio i TV etc. Continuarea campaniei electorale dup ce aceasta s-a ncheiat
poate fi sancionat contravenional sau penal dup caz. Legea interzice ca n
campanie electoral candidaii ori structurile politice n numele crora
candideaz s dea bani sau alte produse unor persoane n schimbul obinerii
votului acestora, pe baz de liste etc.
336
8. Desfurarea alegerilor
Operaiunea de votare se desfoar n seciile de votare, special
amenajate, n care funcioneaz birourile electorale ale seciilor de votare.
Votarea ncepe la ora 6 i se ncheie la ora 21, putndu-se prelungi procesul de
votare pn la ora 24 pentru motive temeinice prin decizia preedintelui biroului
electoral al seciei de votare cu acordul preedintelui Comisiei electorale de
circumscripie. n cazul persoanelor netransportabile, delegai ai comisiei
electorale a seciei de votare se vor deplasa la domiciliul celor n cauz.
9. Stabilirea rezultatului alegerilor
Dup ncheierea votrii, se trece la stabilirea rezultatelor alegerilor, n
acest sens: se anuleaz buletine de vot neutilizate, se desigileaz urnele, se
deschide fiecare buletin de vot i se citete cu voce tare de ctre preedintele
Comisiei lista cu candidatul votat, anulndu-se buletinele de vot care nu au
tampila de control a seciei de votare, buletinele de alt model, buletinele pe care
s-au aplicat mai multe tampile cu meniunea VOTAT sau pe care s-au aplicat
tampile n alte locuri dect cele indicate ori nu s-a aplicat deloc tampila.
Apoi se ntocmesc tabele separate pentru consilieri i primari i se
ncheie procesul verbal n care se consemneaz numrul alegtorilor care au
votat, voturile valabile, voturile nule, voturile obinute de fiecare list sau
candidat, sinteza ntmpinrilor i contestaiilor formulate. Dosarul cuprinznd
lucrrile din secia de votare se transmite la Comisia electoral de
circumscripie. Stabilirea i repartizarea locurilor pentru fiecare list de
candidai se face de ctre comisia electoral de circumscripie, ori a municipiului
Bucureti pentru Consiliile locale i primari, inclusiv Primarul General sau
Consiliul General, iar pentru Consiliile Judeene de ctre Comisia electoral
judeean.
n cazul consiliilor locale sau judeene trebuie ndeplinit i condiia
pragului electoral de 5% pe care fiecare partid sau formaiune politic.
339
341
345
351
353
355
vicepreedinte.
Consiliul judeean adopt hotrri cu majoritatea membrilor prezeni, n
afar de cazurile cnd prin lege sau regulamentul de funcionare se cere o alt
majoritate.
Hotrrile consiliului judeean se semneaz de Preedintele acestuia
iar n lips, de vicepreedinte i se contrasemneaz de secretarul general al
judeului, pentru legalitate.
Hotrrile consiliului se comunic prefectului n cel mult 5 zile prin
grija secretarului general al judeului, iar n cazul n care prefectul nu identific
elemente de nelegalitate n cel mult 5 zile de la primirea hotrrii, hotrrea va fi
fcut public prin mijloacele mas-media sau prin orice alte moduri. n caz
contrar prefectul va solicita instanei de contencios administrativ s anuleze
hotrrea, situaie n care hotrrea se suspend de drept.
Dizolvarea consiliului judeean
Legea administraiei publice locale reglementeaz situaiile n care
consiliul judeean poate fi dizolvat respectiv dac nu s-a ntrunit timp de 6 luni
consecutiv, sau nu a adoptat nici o hotrre n 3 edine ordinare consecutive sau
numrul consilierilor s-a redus sub dou treimi i nu exist supleani care s le ia
locul.
Aceste situaii se comunic de ctre secretarul general al judeului
prefectului care, prin ordin ia act de dizolvarea de drept a consiliului judeean.
Pe perioada ct este dizolvat consiliul judeean, problemele curente ale
judeului se rezolv de ctre secretarul general, pe baza unei mputerniciri
speciale date de Guvern prin Ministerul Administraiei Publice.
Preedintele, vicepreedintele i secretarul general al judeului
Preedintele consiliului judeean. Fiind singura autoritate public
colegial la nivelul persoanei juridice politico-teritoriale, jude, legea a stabilit
alegerea unui preedinte al Consiliului judeean care s reprezinte autoritatea
deliberativ i n numele acesteia, judeul.
Preedintele consiliului judeean se alege dintre consilierii judeeni.
Mandatul preedintelui este de 4 ani ca i al consiliului judeean. Alegerea se
realizeaz prin votul secret exprimat de majoritatea consilierilor n funcie.
Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte
autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne i strine i n justiie.
Fiind ales direct de ctre membrii consiliului judeean, preedintele
rspunde direct n faa consiliului pentru activitatea administraiei publice
judeene. Cum consiliul judeean este o autoritate deliberativ care se ntrunete
o dat la dou luni, iar consilierii judeeni, au fiecare o profesie, desfoar
activiti diverse n baza unor contracte de munc sau alte forme legale,
aducerea la ndeplinire a sarcinilor atribuiilor i hotrrilor consiliului judeean
se realizeaz de un aparat funcional pe care i-l organizeaz, format din
funcionari publici sau personal ncadrat cu contract de munc individual.
Preedintele consiliului judeean conduce i coordoneaz autoritatea aparatului
357
Legea nr. 215/998 privind concesiunile are aplicabilitate n materia lucrrilor publice.
360