ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE A MOLDOVEI

FACULTATEA ECONOMIE GENERALĂ ȘI DREPT

DEPARTAMENTUL DREPT

INGA ISPIR

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV – ASPECT

COMPARATIV CU LEGISLAȚIA ROMÂNIEI

TEZĂ DE LICENȚĂ
SPECIALITATEA 381.1. DREPT

ADMIS la susținere: Autor:

Șef catedră: Studenta gr. D-164,
dr., conf.univ.: Armeanic Alexandru Învățământcu frecvență la zi
Inga ISPIR
_________________2020 __________________

Conducător științific:
dr., conf. Adelina BÎCU
_________________

CHIȘINĂU - 2020

3
 Deсlаrаţiа pe prоpriа răspundere

а) studentul
Subsemnаtul (а), Ispir Ingat аl Fасultăţii EGD, аl Асаdemiei de Studii Eсоnоmiсe
din Mоldоvа, speсiаlitаteа “DREPT”, deсlаr pe prоpriа răspundere сă tezа de liсență pe
temа: “Aspecte generale privind balistica judiciară”,
а fоst elаbоrаtă de mine şi nu а mаi fоst prezentаtă niсiоdаtă lа о аltă fасultаte sаu
instituţie de învăţământ superiоr din ţаră sаu din străinătаte, iаr exemplаrul prezentаt
şi înregistrаt lа саtedră соrespunde integrаl сu vаriаntа eleсtrоniсă plаsаtă în sistemul
Аnti-plаgiаt.

De аsemeneа, deсlаr сă sursele utilizаte în teză, inсlusiv сele din Internet, sunt indiсаte
сu respeсtаreа regulilоr de evitаre а plаgiаtului:
- frаgmentele de text sunt reprоduse întосmаi şi sunt sсrise în ghilimele, deţinând
referinţа preсisă а sursei;
- redаreа/refоrmulаreа în сuvinte prоprii а textelоr аltоr аutоri соnţine referinţа
preсisă;
- rezumаreа ideilоr аltоr аutоri соnţine referinţа preсisă а оriginаlului.

_______________________
Semnăturа

b) соnduсătоrul științifiс

Subsemnаtul(а), Bîcu Adelina lа саtedrа Drept, în саlitаte de соnduсătоr științifiс а tezei de

liсență а studentului Ceban Maia, сu temа , “Aspecte generale privind balistica judiciară” deсlаr,
сă tezа prezentаtă соrespunde după struсtură și соnținut plаnului аprоbаt și оbieсtivelоr stipulаte
și аdmit, pe асeаstă саle, plаsаreа tezei în Repоzitоriul АSEM.
__________________
Dаtа

______________________

Semnăturа

4
 CUPRINS

INTRODUCERE...............................................................................................................4

CAPITOLUL I. Repere introductive cu privire la instituția

contenciosului administrativ
1.1 Justiția administrativă și contencioasul administrativ.............................................7
1.2 Etapele de dezvoltare ale contenciosului administrativ în Republica Moldova...13
1.3 Organizarea modernă a instanțelor de contencios administrativ în statele cu
tradiție democratică.......................................................................................................21

CAPITOLUL II. Elementele de noutate intervenite în sistemul

contenciosului administrativ din RM în rezultatul adoptării Codului
administrativ
2.1 Particularități procedurale ale examinării cauzelor în contencios administrativ
instituite odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ a RM..........................27
2.2 Efectele examinării acțiunii în contencios administrativ..........................................35
2.3 Incertitudinea unor prevederi în Codul administrativ al Republicii Moldova......40

CAPITOLUL III. Contenciosul administrativ în legislația României

3.1 Inovațiile noului Cod administrativ al României.....................................................51
3.2 Inadvertențe sesizate în doctrina juridică cu privire la noua legislație românească
în materie de contencios administrativ...........................................................................56
3.3 Aspecte comparative privind noul regim juridic al contenciosului administrativ în
România și Republica Moldova......................................................................................60

CONCLUZII....................................................................................................................66
BIBLIOGRAFIE.............................................................................................................69

5
 Introducere
Instituția contenciosului administrativ, privită ca însăși finalitatea dreptului administrativ, a
devenit o formă concretă de atac, aflată în măsură tot mai largă la îndemâna cetățenilor, a tuturor
celor vătămați în drepturile sau interesele lor legitime prin acțiuni sau inacțiuni concretizate în
acte administrative, dar care poate fi declanșată și de autorități publice anume evocate în cazul
unui contencios obiectiv, în apărarea interesului legitim public, al tuturor.
Problematica justiţiei administrative şi contenciosului administrativ prezintă importanţă
datorită rolului pe care îl are în apărarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor. De asemenea,
cercetarea ştiinţifică a acestei problematici este necesară pentru dezvoltarea doctrinei naţionale în
baza dreptului comparat. Anume aceste aspecte ne-au motivat să alegem ca subiect de cercetare
instituția contenciosului administrativ prin prisma legislației naționale și a celei din România
Actualitatea temei de cercetare este determinată de necesitatea studierii aspectelor
inedite ale instituţiei contenciosului administrativ care în ultima perioadă a cunoscut importante
modificări datorită noutăţilor legislative în domeniu, manifestate odată cu adoptarea Codului
administrativ și intrarea acestuia în vigoare la 1 aprilie 2019.
Analiza instituţiei justiţiei administrative şi contenciosului administrativ este actuală şi din
punct de vedere al asigurării unor drepturi, precum: dreptul de acces liber la justiție (prevăzut de
art. 20 din Constituţia RM, art. din 44 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene),
dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică (prevăzut de art. 53 din Constituţia RM),
dreptul la un proces echitabil (prevăzut de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului,
art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene).
Totodată, schimbări majore în domeniul justiției administrative s-au produs și în legislația
României, care a operat reforme atât în Legea contenciosului administrativ, cât și prin adoptarea
Codului administrativ în anul 2019.
Importanța lucrării este determinată în mod covârșitor de locul special rezervat
prevederilor Codului administrativ, și anume procedura judiciară, în structura dreptului
administrativ, a dreptului procesual civil, precum și în sistemul de drept în general al țării
noastre: Codul administrativ stabilește cadrul normativ care reglementează, în armonie cu Titlul
II al Constituției (Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale) și cu principiile generale ale
dreptului raporturile juridice dintre persoanele fizice și cele juridice, pe de o parte și organele
administrației publice locale și centrale, pe de altă parte.
Scopul principal al cercetării a fost determinat de necesitatea studierii profunde a
transformărilor legislative care au avut loc atât în dreptul moldovenesc, cât și în cel românesc în
domeniul contenciosului administrativ, a evidențierii tendinţelor de dezvoltare doctrinară, a

6
dreptului comparat, evoluția şi implementarea în doctrina naţională și românească a dreptului
administrativ şi a instituţiei justiţiei administrative şi contenciosului administrativ.
Pentru o analiză aprofundată a tematicii abordate s-au avut în vedere următoarele
obiective:
- studierea relevanței justiţiei administrative și a conceptului de contencios administrativ;
- prezentarea evoluţiei justiţiei administrative şi a contenciosului administrativ, prin
prezentarea trăsăturilor şi particularităţilor din fiecare perioadă istorică;
- cercetarea avantajelor implementării contenciosului administrativ în alte ţări, precum şi
posibilitatea şi avantajele implementării acestui sistem în ţara noastră;
- analiza particularităților procedurale ale examinării cauzelor în contencios administrativ
instituite odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ a RM;
- identificarea efectelor examinării acțiunii în contencios administrativ;
- studierea instrumentelor de acţiune pentru restabilirea legalităţii actelor administrative;
- determinarea incertitudinii unor prevederi în Codul administrativ al Republicii Moldova;
- relevarea inadvertențelor sesizate în doctrina juridică cu privire la noua legislație
românească în materie de contencios administrativ;
- prezentarea aspectelor comparative privind noul regim juridic al contenciosului
administrativ în România și Republica Moldova.
Sursele de informare utilizate
Gradul de cercetare a acestei tematici, este destul de înalt, chiar unul vast, îndeosebi în
comparaţiei cu alte domenii ale dreptului de la noi din ţară. Astfel, tematica dată este reflectată în
lucrările unor aşa autori cum sunt: Orlov M., în manualul ” Contenciosul administrativ”; Zubco
V., Pascaru A., Cobîşneanu V., în culegerea „ Ghidul cetăţeanului în contenciosul administrativ”,
Creangă I. în manualul „Curs de drept administrativ”, Belecciu Șt. ,,Contenciosul administrativ ”
Şterbeţ V., Poalelungi M., Macinscaia V. etc. în „Manualul judecătorului la examinarea
pricinilor civile”. În literatura de specialitate din România există autori consacrați în această
materie, autori a numeroase tratate, monografii și publicații, iar sursele de bază le reprezintă
lucrările unor aşa autori cum sunt: Iovănaş I., Iorgovan An., Petrescu R.-N., Prisecaru V., Tofan
A. D., Vedinaș V. şi alţii.
Baza metodologică a lucrării. Lucrarea a fost elaborată utilizându-se metode de studiu
juridic cum ar fi: comparaţia, analiza, sinteza, inducţia, deducţia, studiul de caz şi studiul
sistemico - istoric. Menţionând metoda comparativă, trebuie să recunoaştem, că prin utilizarea ei
am reuşit să cercetăm reglementările existe în domeniul dat în alte state, în special în România,
în felul acesta întrezărind unele soluţii şi pentru sistemul nostru de drept.

7
 O mare parte din demersul de cercetare are în vedere un cadru normativ nou în materia
contenciosului administrativ, încă insuficient tratat în literatura de specialitate, din lipsă de
practică judiciară suficientă, cu accent deosebit asupra înțelegerii conceptelor și procedurilor
administrative și judiciare nou create, a naturii juridice, trăsăturii și efectelor acestora.
O altă metodă avută în vedere pentru realizarea obiectivelor propuse este metoda exegetică
interpretativă fondată pe interpretarea logică a textului de lege prin raportare la voința
legiuitorului (metodă folosită, spre exemplu, la analiza examinării asemănărilor și deosebirilor
dintre acțiunea în contencios administrativ reglementată în RM și România).
Structura lucrării. Lucrarea a fost stucturată axându-ne pe rigorile de cercetare
academică. Studiul a fost realizat consecvent, de la general la special, de la simplu la compus.
Lucrarea este constituită din 3 capitole, fiecare la rândul său fiind divizat în paragrafe.
În Capitolul I ne-am axat asupra conceptului și relevanței justiției administrative și a
esenței procedurii contenciosului administrativ, fiind relevate așa aspecte cum ar fi: etapele de
dezvoltare ale contenciosului administrativ în Republica Moldova; locul contenciosului
administrativ în sistemul formelor procesuale de apărare a drepturilor și intereselor legitime ale
persoanei și organizarea modernă a instanțelor de contencios administrativ în statele cu tradiție
democratică.
Capitolul II abordează asemenea aspecte, cum ar fi: particularitățile procedurale ale
examinării cauzelor în contencios administrativ instituite odată cu intrarea în vigoare a Codului
administrativ a RM, efectele examinării acțiunii în contencios administrativ, precum și dezvăluie
unele incertitudini provocate de anumite prevederi ale Codul administrativ din Republica
Moldova.
Capitolul III reflectă aspecte de drept comparat, relevând inovațiile noului Cod
administrativ al României, inadvertențele sesizate în doctrina juridică cu privire la noua legislație
românească în materie de contencios administrativ și comparația noului regim juridic al
contenciosului administrativ în România și Republica Moldova.
Lucrarea finalizează cu concluziile și recomandările autorului.

8
 CAPITOLUL I. REPERE INTRODUCTIVE CU PRIVIRE LA INSTITUȚIA
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
1.1 Justiția administrativă și contencioasul administrativ
În ultima perioadă se pune accent pe dezvoltarea raporturilor dintre administraţie şi
cetăţeni, precum şi protecţia acestora în raporturile lor cu administraţia.
Statul urmăreşte să se asigure că autorităţile administrative respectă legile şi să organizeze
un control eficient al administraţiei, inclusiv prin intermediul unui judecător.
Subordonarea administraţiei faţă de justiţie este mai mult sau mai puţin completă.
Administraţia beneficiază totdeauna de o marjă de libertate, ea opune o anumită rezistenţă, dar în
timp, s-a recunoscut obligaţia administraţiei de a răspunde pentru actele şi faptele sale. Aproape
în toate ţările s-a realizat un dublu progres: autorităţile administraţiei publice se supun aproape
invariabil deciziilor justiţiei, în ciuda puterii pe care o au şi răspund de activitatea lor în faţa
justiţiei. Treptat, aceste principii îşi fac loc în toată lumea.
Instanţele judecătoreşti limitează oarecum activitatea acelor organe ale puterii executive
care, prin actele şi faptele lor, vatămă drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice şi juridice.
Termenul de justiţie este el însuşi susceptibil de mai multe semnificaţii: dreptate, sistem de
organe, activitatea desfăşurată de aceste organe.
În literatura de specialitate [2.24, p. 40], în sensul cel mai larg, noţiunea de justiţie
defineşte o unitate ce semnifică deopotrivă instanţele judecătoreşti şi opera lor de judecată,
desfăşurată în conformitate cu legea, cu idealurile de morală şi echitate, de bună-credinţă,
corectitudine, justeţe şi echilibru în relaţiile sociale.
De foarte multe ori, noţiunea de jurisdicţie se substituie celei de justiţie, şi nu se greşeşte
pentru că este pe deplin justificată alăturarea jurisdicţia justiţiei sau justiţia ca jurisdicţie. Riguros
însă, trebuie reţinut că, dacă justiţia acoperă ca înţeles nu doar funcţia sa de a rosti dreptul, de a
judeca, ci şi aspectul organizatoric al puterii judecătoreşti, conceptul de jurisdicţie priveşte
judicium, adică activitatea de judecată, în sens strict [2.24, p.45].
De asemenea, s-a arătat că, în sens filosofico-juridic, prin justiţie se înţelege organele
însărcinate prin lege să se pronunţe cu privire la anumite aspecte de natură conflictuală. Astfel,
referindu-ne la justiţia administrativă, justiţia constituţională etc. Avem în vedere organele care
realizează aceste tipuri de justiţie. În sens tehnic, justiţie face numai sistemul judiciar, înţelegând
prin acesta corpusul piramidal compus exclusiv de instanţele judecătoreşti, toate celelalte entităţi
învestite de lege cu puterea de a judeca fiind, în sensul larg, jurisdicţii [2.24, p.46].
Noţiunea de justiţie administrativă reclamă un sens propriu, distinctiv.

9
 În literatura de specialitate consacrată justiţiei administrative este răspândită opinia potrivit
căreia această instituţie juridică a apărut în Franţa, mai apoi în majoritatea statelor europene, în
mod ad-hoc, fiind rezultatul revoluţiei franceze, între secolele XVII-XIX.
În literatura juridică franceză [2.40, p.137] s-a afirmat că justiţia administrativă nu este o
necesitate, ca atare marile ţări, în special cele anglo-saxone, nu posedă asemenea jurisdicţii. În
Franţa, justiţia administrativă s-a născut dintr-un concurs de circumstanţe istorice şi a
supravieţuit din raţiuni practice.
În literatura juridică din România [2.38, p. 276] s-a arătat că „pentru a vorbi de jurisdicţie
administrativă va trebui să avem în vedere existenţa unui sistem de organe de jurisdicţie ce
funcţionează în cadrul organelor administraţiei de stat, constituind un ordin de jurisdicţie paralel
şi separat de cel al instanţelor judecătoreşti şi având în fruntea lor un organ suprem, analog într-o
măsură oarecare cu organul suprem al puterii judecătoreşti – Curtea Supremă de Justiţie, cum ar
fi Consiliul de Stat în Franţa”.
Într-o altă opinie, „jurisdicţia administrativă se realizează în prezent, în România tot de
instanţele judecătoreşti de drept comun, chiar dacă competenţa şi procedura urmează unele reguli
specifice” [2.29, p.25].
Acelaşi autor consideră că „jurisdicţiile administrative reprezintă un factor de progres
social, dar proliferarea lor poate aduce prejudicii mai mari decât inexistenţa unei asemenea
justiţii specializate” [2.30, p.166].
Justiţia administrativă este un gardian al drepturilor fundamentale în relaţia dintre
autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni; este o instituţie importantă a statului de drept şi de
protecţie a cetăţenilor. Datorită acestui fapt, democraţiile tradiţionale au acordat şi acordă o
importanţă deosebită modului de organizare a jurisdicţiilor administrative.
Existenţa unui sistem al justiţiei administrative este una din trăsăturile principale ale
statului de drept, deoarece prin existenţa acestui sistem devine eficace supunerea administraţiei
publice în faţa legii, conform principiului legalităţii. Cu ajutorul sistemului justiţiei
administrative se asigură legalitatea şi echitatea în administraţia publică.
Lato sensu, justiţia administrativă poate fi definită ca fiind ansamblul mijloacelor de care
dispune sistemul juridic pentru a proteja situaţia juridică a persoanelor care se confruntă cu
administraţia publică. Aceste mijloace constituie garanţii juridice ale celor vătămaţi în drepturile
şi interesele lor legitime prin acte ale administraţiei publice şi funcţionează la iniţiativa acestora.
„În raporturile lor cu Administraţiunea, particularii vătămaţi prin actele şi operaţiunile
administrative, au la dispoziţiune două categorii de mijloace de a se plânge în contra acestor acte
şi de a obţine satisfacţiunea lor legitimă: recursurile administrative şi recursul contencios” [2.52,
p.20].
10
 Mijloacele de protecţie a persoanelor împotriva actelor vătămătoare ale administraţiei
publice sunt căile administrative de atac (recursul administrativ) şi acţiunea în faţa instanţei de
judecată, fie o instanţă administrativă, fie o instanţă judecătorească de drept comun.
Stricto sensu, prin justiţie administrativă se înţelege activitatea de soluţionare cu putere de
adevăr legal, a litigiilor dintre administraţia publică şi cetăţeni, fie de către instanţele
administrative, fie de instanţele judecătoreşti de drept comun.
În sens instituţional, prin justiţie administrativă se înţelege sistemul autorităţilor
jurisdicţionale, organizate fie în cadrul sistemului judiciar, fie distinct de acesta, care au drept
atribuţii soluţionarea conflictelor dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni.
O adevărată justiţie administrativă există atunci când aceste autorităţi cu atribuţii
jurisdicţionale sunt organizate în cadrul administraţiei publice, precum cele din Franţa, unde
acestea sunt independente de sistemul judiciar.
Într-un sistem juridic modern, existenţa justiţiei administrative se impune cu necesitate. La
baza justiţiei administrative ar trebui să stea valori şi principii precum: transparenţă,
imparţialitatea factorilor de decizie, corectitudine, responsabilitate, prevenirea arbitrară a
exercitării puterii de control, consecvenţă, eficienţă, echitate şi egalitate de tratament.
În ţara noastră nu există o justiţie administrativă în sensul organizării ei într-un sistem
propriu de organe, unitatea jurisdicţională fiind un principiu unanim admis. Astfel, principala,
dar nu şi unica procedură administrativă, este cea în contencios administrativ, care se realizează
de către secţiile specializate ale instanţelor judecătoreşti de drept comun.
Instituţia contenciosului administrativ reprezintă „forma democratică de reparare a
încălcărilor săvârşite de către organele şi autorităţile administrative, de limitare a puterii arbitrare
a acestora, de asigurare a drepturilor individuale a administraţilor” sau, mai sintetic, „forma
juridică de apărare a particularilor, persoane fizice sau juridice, împotriva abuzurilor
administraţiei publice” [2.36, p. 327].
În  opinia profesorului Tudor Drăganu, etimologic  vorbind, contenciosul  administrativ 
nu  ar  fi  altceva,  decât  totalitatea  mijloacelor  juridice  puse  la  dispoziția  cetățenilor  pentru 
a  putea lupta în  vederea  restabilirii  ordinii  de  drept,  tulburată  prin  actele  juridice  şi 
faptele  materiale  ale  organelor  administrației  de  stat,  intervenite  în  aplicarea  legilor  şi  în 
funcționarea  serviciilor publice. [2.19, p.168]
Din lucrările publicate de alți autorii români [2.52, p.9] de drept administrativ rezultă că, în
principal, contenciosul administrativ a fost conceput din două puncte de vedere: primul,
organic şi formal, iar secundul, material.
Din punctul de vedere organic şi formal, contenciosul administrativ era constituit din
totalitatea litigiilor date în competența tribunalelor, sau a justiției administrative.
11
 Acest înțeles a fost considerat, pe drept cuvânt nesatisfăcător deoarece nu toate statele
dispuneau în acea perioadă de o jurisdicție administrativă.
Pe de altă parte, s‐a simțit nevoia de a se recurge la un criteriu obiectiv care să facă
posibilă delimitarea din numărul ridicat de litigii, a acelor cauze ce prezentau anumite caractere
specifice, spre a fi date în competența de soluționare a tribunalelor administrative.
Din punctul de vedere material, în definirea noțiunii de contencios administrativ au
fost luate în considerare, atât calitatea subiecților de drept între care s‐a ivit litigiul, cât şi
normele juridice aplicabile acestuia, independent de natura organului competent să exercite
atribuții de contencios administrativ.
Apreciem, pe baza considerentelor expuse, că înțelegerea noțiunii de contencios
administrativ, în doctrina vremii, prin prisma criteriului material, ne oferă posibilitatea unei
definiri mai riguroase şi mai exacte, decât aceea care era oferită de criteriul organic, formal.
În doctrina juridică din RM s-a menționat că, [2.17, p.448], contenciosul administrativ
reprezintă un control de legalitate asupra actelor administrative şi faptelor asimilate acestora ale
administraţiei publice, exercitat de către instanţele judecătoreşti în scopul contracarării
abuzurilor şi a exceselor de putere admise de autorităţi, apărării şi restabilirii drepturilor
persoanelor care au fost vătămate în procesul de administrare. Prin urmare, contenciosul
administrativ are o dublă misiune: ordonarea activităţii administraţiei publice şi apărarea
drepturilor persoanei, ambele circumscrise unui scop comun – asigurarea legalităţii în activitatea
administraţiei publice.
În aceeaşi ordine de idei, dna prof. E.Aramă [2.2, p.7] notează că contenciosul
administrativ este un mijloc foarte important pentru apărarea drepturilor omului, ajutându-l să se
opună unor autorităţi abuzive şi să obţină câştig de cauză împotriva abuzurilor şi actelor ilegale
ale autorităţilor publice. Alte voci susţin că contenciosul administrativ este instrumentul juridic
la îndemâna fiecărui cetăţean folosit pentru a fi protejat de abuzurile autorităţilor; mijloc
fundamental de protecţie a drepturilor cetăţenilor, de rezolvare a conflictelor de interese dintre
stat şi particulari [2.4, p.183].
Astfel, din perspectiva dată, contenciosul administrativ, după cum subliniază prof. Orlov
M. [2.34, p.68] nu este altceva decât totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziţia cetăţenilor
pentru a putea acţiona în vederea restabilirii ordinii de drept şi a drepturilor lor legale tulburate
prin actele juridice şi faptele materiale ale organelor administraţiei de stat, intervenite în
aplicarea legilor şi în funcţionarea serviciilor publice.
Din cele menționate, putem releva că, prin esenţa sa, contenciosul administrativ are un
impact continuu asupra autorităţilor publice, urmărind contracararea abuzurilor şi exceselor de
putere, ordonarea activităţii şi asigurarea ordinii de drept.
12
 Contracararea abuzurilor şi a exceselor de putere se realizează prin evaluarea de către
judecător a puterii discreţionare a autorităţii publice pârâte, raportând-o la situaţia de caz
concretă pentru a stabili dacă limitele acesteia sunt depăşite, iar autoritatea publică a intrat în
zona excesului de putere.
Ordonarea activităţii autorităţilor administraţiei publice este realizată, în principal, prin
intermediul răspunderii în contencios administrativ. Răspunderea intervine ca finalitate a
controlului judecătoresc, exercitat în cadrul procesului de contencios administrativ şi poate să
îmbrace forma „plăţii despăgubirilor stabilite de instanţa judecătorească (dacă reclamantul a
solicitat acordarea acestora) şi obligarea autorităţii publice de a emite actul administrativ
solicitat”. Astfel, îndreptăţirea persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică nu
poate fi făcută în alt mod decât prin atragerea la răspundere a autorităţii pârâte.
Răspunderea administrativ-patrimonială generată de contenciosul administrativ este o
formă nouă de răspundere nu doar în dreptul administrativ, dar şi în legislaţia ţării noastre, a
cărei apariţie a fost determinată de instituirea instituţiei contenciosului administrativ şi care
poartă un caracter complex şi urmează a fi abordată de ştiinţa dreptului administrativ într-o
manieră multiaspectuală şi interdisciplinară [2.35, p.250].
Existenţa unor măsuri concrete de răspundere a administraţiei pentru daunele cauzate prin
acte de putere publică impune o atitudine mult mai serioasă şi exigentă a funcţionarilor publici
faţă de atribuţiile cu care sunt învestiţi, faţă de nivelul lor de profesionalism şi necesitatea de
perfecţionare continuă a performanţelor profesionale din domeniul de activitate. Faptul
consacrării în legislaţie a acestei forme de răspundere este o garanţie a restabilirii particularului
în dreptul său subiectiv vătămat de către o autoritate publică şi sporeşte încrederea acestuia în
natura democratică a guvernării .
Un scop final al contenciosului administrativ ţine de asigurarea ordinii de drept în cadrul
activităţii administraţiei publice, care este redusă doar la cazurile când autorităţile publice
(guvernanţii) se abat de la normele dreptului. În acest sens, controlul judecătoresc asupra
executării întocmai a legii de către organele administraţiei publice este o condiţie necesară şi
importantă pentru întărirea ordinii de drept în general în cadrul statului.
Din cele expuse, este evident că rolul şi semnificaţia deosebită a contenciosului
administrativ pentru edificarea statului de drept în Republica Moldova sunt de necontestat.
Totodată, cu toate avantajele pe care le prezintă cadrul legal actual al instituţiei date, totuşi el
este grevat şi de o serie de neajunsuri, care reduc considerabil eficienţa contenciosului
administrativ, în special, în ceea ce priveşte atingerea scopurilor sale. Sub acest aspect, în
doctrină, în repetate rânduri a fost subliniată necesitatea unor norme procesuale proprii justiţiei
administrative (Cod de procedură administrativă), a unor instanţe specializate în contencios
13
administrativ cu magistraţi pregătiţi în domeniu, pentru ca definitiv să se delimiteze justiţia de
drept comun de cea de contencios administrativ.
În acelaşi timp, aceasta nu este suficient. Realitatea demonstrează, spre regret, că după
multe decenii de regim dictatorial prin care a trecut statul nostru, în care puterea era considerată
infailibilă, este foarte dificil de a implementa prevederile contenciosului administrativ şi de a
determina autorităţile publice să conştientizeze faptul că pot fi chemate în instanţă în calitate de
pârât. Justiţia continuă şi astăzi să protejeze, mai mult interesele autorităţii pârâte, decât
drepturile şi libertăţile persoanei vătămate în litigiile de contencios administrativ.
Drept rezultat, statul răspunde în faţa particularului, în mare parte, doar datorită
jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cazurile când persoanele vătămate de
autorităţile publice din Republica Moldova declanşează un astfel de proces.
Din această perspectivă susţinem ideea prof. M.Orlov [2.34, p.76], potrivit căreia eficienţa
acestei instituţii depinde în mod direct de corpul magistraţilor. Respectiv, pentru soluţionarea
obiectivă a litigiilor de contencios administrativ, este nevoie de anumiţi judecători sau instanţe
specializate, care, pe lângă cunoaşterea jurisprudenţei de drept comun, să cunoască foarte bine
însuşi procesul de administraţie, în toată complexitatea sa, competenţa tuturor organelor
administraţiei publice, cerinţele de valabilitate a actelor administrative şi principiile de bază care
guvernează administraţia publică într-un stat democratic. Pe lângă profesionalismul corpului de
magistraţi, e necesar şi un pronunţat spirit de echitate şi dreptate manifestat de aceştia în
soluţionarea cazurilor de contencios administrativ, deoarece numai dacă vor acţiona cu toată
responsabilitatea morală, vor reuşi să asigure legalitatea în cadrul administraţiei publice,
ordonarea funcţionarilor publici şi respectul drepturilor cetăţenilor ca valori fundamentale ale
statului de drept.
Alături de aceasta, pentru ca contenciosul administrativ să-şi atingă scopurile prestabilite, e
necesar ca cetăţenii să nu ezite în nici un caz să profite de posibilitatea de a acţiona în judecată
autorităţile publice, indiferent de modul în care îşi imaginează şansele unui eventual câştig de
cauză. Acest fapt va fi de natură să intensifice controlul judecătoresc asupra administraţiei, să
sporească, respectiv, responsabilitatea autorităţilor publice pentru respectarea drepturilor omului
şi îndeplinirea conştiincioasă a atribuţiilor de serviciu (conştientizarea că sunt în serviciul
cetăţeanului şi a societăţii) şi nu, în ultimul rând, să contribuie la dezvoltarea societăţii civile în
cadrul statului nostru, în special a activismului juridic al cetăţenilor. Desigur, în cazul dat,
stimularea cetăţenilor se va datora, în mare parte, obiectivităţii şi justeţei promovate de puterea
judecătorească [2.8, p.113].
Un stimul deosebit pentru dezvoltarea instituţiei date considerăm că va constitui
propagarea la nivelul întregii populaţii a cazurilor practice de contencios administrativ mai ales
14
de către ONG-urile specializate în materia drepturilor omului, cu comentariile, concluziile şi
propunerile de rigoare. Anume astfel considerăm că se va contribui la dezvoltarea conştiinţei şi
culturii juridice a cetăţenilor, se va stimula activismul civic în sensul determinării unei reacţii
prompte şi corespunzătoare din partea cetăţenilor în toate cazurile de abateri admise de către
reprezentanţii administraţiei publice, nu prin acte de corupţie, ci prin căi şi mijloace legale,
inclusiv judiciare.

1.2 Etapele de dezvoltare ale contenciosului administrativ în Republica Moldova

Contenciosul administrativ din perioada sovietică. La această perioadă istorică a statului
nostru, nu se putea vorbi despre un contencios administrativ propriu-zis, dar actele normative
adoptate cu această ocazie au servit drept punct de pornire în dezvoltarea instituţiei juridice
respective.
Având un regim politic sub formă de dictatură, statul sovietic nu a recunoscut mult timp de
la înfiinţare dreptul persoanei de a contesta actele sau faptele materiale ale autorităţilor de stat.
Abia la etapa socialismului dezvoltat, prin Constituţia URSS din 1977, s-a acordat pentru prima
dată cetăţeanului dreptul la petiţionare. Astfel, în art. 58 din această Constituţie, se scria:
,,cetăţenii URSS au dreptul să facă plângeri împotriva actelor funcţionarilor, organelor de stat şi
obşteşti. Actele funcţionarilor îndeplinite cu încălcarea legii, cu depăşirea limitelor
împuternicirilor, ce ştirbesc drepturile cetăţenilor, pot fi atacate în justiţie conform legii.
Plângerile trebuie să fie soluţionate în ordinea şi în termenele stabilite de lege”. [2.43, p.368]
Acest drept avea să fie încă timp de zece ani o simplă declaraţie, până când au fost
adoptate, la 30.06.1987, Legea cu privire la modul de atacare în instanţa de judecată a actelor
ilegale ale persoanelor cu funcţie de răspundere, ce lezează drepturile cetăţenilor şi, la
02.11.1989, Legea cu privire la contestarea în judecată a acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei de stat şi ale persoanelor cu funcţii de răspundere, ce lezează drepturile cetăţenilor.
Însă o concepţie teoretică a dreptului de petiţionare şi o practică judiciară consecventă, în această
materie, nu s-a dezvoltat nici după adoptarea legii nominalizate. Chiar dacă legea din 30.06.1987
prevedea că cetăţeanul are dreptul să se adreseze instanţei judecătoreşti cu o plângere, dacă
consideră că prin acţiunile persoanei cu funcţie de răspundere sunt ştirbite drepturile sale, nu a
fost stabilită şi o procedură specială de examinare a unor astfel de cauze.
Un alt aspect al contenciosului din această perioadă este cel limitativ al subiectelor. Ca
subiect activ în litigiu putea fi numai cetăţeanul URSS, nu şi alte persoane (apatrizi, persoane
juridice, cetăţeni străini), iar ca subiect pasiv – numai persoanele cu funcţii de răspundere. Legea
indicată spunea: „Pot fi atacate în instanţa judecătorească actele, săvârşite în mod individual de

15
către persoanele cu funcţii de răspundere în numele lor sau în numele organului pe care îl
reprezintă”. [2.43, p.369]
De aici şi rezultă că puteau fi atacate în judecată numai actele individuale, nu şi cele
normative, emise în mod unipersonal, nu şi de un organ colegial.
Potrivit art. 7, instanţa judecătorească, soluţionând acţiunea introdusă în faţa ei, putea doar
să oblige persoana cu funcţie de răspundere respectivă să lichideze încălcarea comisă, fără a
stabili anumite măsuri pentru neîndeplinirea acestei hotărâri. Împotriva hotărârii instanţei
judecătoreşti, numai procurorul putea înainta recurs în supraveghere, prin care se suspenda şi
executarea hotărârii.
Legile în cauză, fiind unicul cadru legislativ în URSS şi în Moldova Sovietică, care a
acordat cetăţenilor dreptul de a se apăra de abuzurile administraţiei, au purtat mai mult un
caracter formal, dar, cu toate acestea, au fost un pas spre democratizarea societăţii şi o piatră de
temelie pentru dezvoltarea instituţiei contenciosului administrativ la noi în ţară.
B. Contenciosul administrativ în anii 1990-2000. Odată cu destrămarea Imperiului
Sovietic, Republica Moldova şi-a dobândit suveranitatea prin Declaraţia din 23.06.1990 şi
independenţa prin Declaraţia din 27.08.1991. Ca stat independent, ea şi-a ales calea democratică
de dezvoltare, având drept obiective de bază instaurarea ordinii de drept, precum şi protejarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor ca valori de bază ale societăţii. Pentru
realizarea acestor obiective se cere un cadru legislativ corespunzător şi o revoluţie în conştiinţa
social-juridică a cetăţenilor, care, de asemenea, se poate produce numai ca rezultat al unei
activităţi bine programate de către administraţie şi care durează în timp. Etapa aceasta de
perfecţionare a legislaţiei, de reorganizare a mecanismului statal şi de reconştientizare a valorilor
sociale fundamentale a căpătat denumirea de etapă de tranziţie. Este incontestabil faptul că,
pentru a avea o guvernare eficientă, care se raportează direct la nivelul de trai al populaţiei, este
nevoie de un cadru legislativ prin care să se asigure echitatea socială şi responsabilitatea
reciprocă între stat şi persoană, să satisfacă interesul general al membrilor societăţii, precum şi să
organizeze mecanismul de guvernare cel mai reuşit pentru societatea dată, ţinându-se cont de
mai mulţi factori: economic, politic, istoric, naţional, social, cultural etc.
În acest sens, se poate menţiona efortul depus de legiuitor de la 1990 încoace, de a
perfecţiona cadrul legislativ şi de a-l aduce în concordanţă cu normele şi standardele
democraţiilor moderne. Ca şi în procesul revoluţiilor democratice burgheze, a apărut problema şi
principiul responsabilităţii statului în faţa particularului, aşa şi la noi, fie sub influenţa opiniei
publice mondiale, fie sub presiunea forţelor democratice interne, s-a impus cu intensitate
reglementarea juridică a răspunderii statului pentru erorile, abuzurile şi pagubele aduse
particularului prin activitatea ilegală a autorităţilor publice şi a funcţionarilor acestora.
16
 O primă formulare a principiului responsabilităţii administraţiei în faţa particularului a fost
consacrată în Legea fundamentală abia în 1994, art. 53: ”persoana vătămată într-un drept al său
de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi
repararea pagubei”. [1.2]
După adoptarea Constituţiei Republicii Moldova, la 29.07.1994, a fost pregătit şi un
proiect de lege a contenciosului administrativ, care, fiind prezentat Parlamentului, a fost adoptat
în prima lectură, la 16.07.1997. Din considerente neclare, asupra acestui proiect nu s-a mai
revenit până în 1999, când, la 02.02.1999, Parlamentul a decis formarea unui grup de lucru
pentru definitivarea textului acestei legi. În sfârşit, după ce a parcurs o cale atât de anevoioasă,
Legea contenciosului administrativ al Republicii Moldova a fost adoptată definitiv la
10.02.2000.
Din dispoziţiile acestei legi rezulta că poate avea calitatea de reclamant orice persoană
fizică, fie cetăţean al Republicii Moldova, fie cetăţean străin sau apatrid.
Reclamantul trebuie să posede condiţii juridice, care se pretind de la petiţionar, pentru a
putea acţiona în faţa instanţei judecătoreşti. O altă condiţie este ca reclamantul să dovedească că
a fost vătămat într-un drept sau interes al său recunoscut de lege pe teritoriul Republicii
Moldova.
O a treia condiţie de a înainta o petiţie este faptul ca reclamantul să justifice un interes la
anularea actului.
Litigiile de contencios administrativ au fost examinate, până la intrarea în vigoare a Legii
contenciosului administrativ, de către toate instanţele de drept comun, precum şi de judecătoriile
specializate existente. Această ordine de examinare conţinea şi anumite neajunsuri, fapt care a
fost susţinut de necesitatea formării instanţelor specializate de contencios administrativ, fapt ce
se invocă prin anumite argumente.
În primul rând, litigiile se nasc ca urmare a vătămării persoanei de către o autoritate
publică printr-un act administrativ ilegal sau prin nesoluţionarea în termenul prescris a unei
cereri referitoare la un drept al său legitim, diferă mult de litigiile penale, civile, de muncă, din
cauza dinamismului şi transformărilor permanente atât ale raporturilor juridice administrative,
cât şi ale actelor normative care le reglementează. Acest fapt i-a determinat pe specialiști [2.54,
p.269] să considere, că pentru o soluţionare obiectivă a litigiilor de contencios administrativ este
nevoie de anumiţi judecători sau instanţe specializate, care, pe lângă faptul cunoaşterii
jurisprudenţei, trebuie să cunoască: procesul de administraţie; competenţa organelor
administraţiei publice; cerinţele faţă de actele administrative şi principiile generale ale
administraţiei publice. Astfel, pentru judecătorii de astăzi, supraîncărcaţi cu cauze civile, penale
17
şi de o altă natură, povara universalizării lui prin includerea în competenţa sa şi a cauzelor de
contencios administrativ, duce doar la scăderea calităţii examinării acestor cauze.
În al doilea rând, pentru cauzele ce ţin de contenciosul administrativ, se cere instituirea
unor instanţe judecătoreşti specializate. În cazul îndeplinirii acestor condiţii, vom putea vorbi
despre o responsabilitate reală a statului în faţa particularului şi despre o garanţie a respectării
drepturilor acestuia din partea organelor administraţiei.
Contenciosul administrativ este o formă a răspunderii în dreptul administrativ, a
răspunderii pe care o poartă administraţia în cazul producerii unui prejudiciu particularului prin
acte administrative ilegale şi o modalitate de asigurare a legalităţii în administraţie.
Întrucât prin acţiunile de contencios administrativ se presupune şi restabilirea prejudiciului
provocat prin acte administrative ilegale, această formă de răspundere în dreptul administrativ
poartă denumirea de răspundere administrativă.
Faptul că legislaţia prevede măsuri concrete de răspundere a administraţiei pentru daunele
cauzate printr-o rea administraţie, impune, în primul rând, o atitudine mult mai serioasă şi mai
exigentă a funcţionarilor publici faţă de atribuţiile lor, un profesionalism înalt şi o năzuinţă de
cunoaştere a actelor juridice prin care se reglementează activitatea lor, necesitatea de
perfecţionare permanentă a modalităţilor şi procedeelor aplicate în administraţie, fapt care
stimulează emiterea de acte administrative bine chibzuite şi legale.
În al doilea rând, consacrarea în legislaţie a acestei forme de răspundere este o garanţie a
restabilirii particularului în dreptul său, vătămat de către o autoritate publică fie printr-un act
administrativ ilegal, fie prin nesoluţionarea în termenul prescris a unei cereri referitoare la un
drept prevăzut de lege.
Instituirea contenciosului administrativ a devenit un imperativ al timpului şi orice
tărăgănare a acestui proces este în defavoarea edificării statului de drept.
Statul de drept presupune respectarea maximă a legislaţiei atât din partea celor ce o adoptă
cât şi din partea celor ce o execută, din partea cetăţenilor. Atât timp cât pentru nerespectarea din
partea persoanelor este stabilită de către stat o răspundere amplă, iar răspunderea celor chemaţi
să organizeze executarea şi să execute legea rămâne a fi destul de sofisticată, nu putem
recunoaşte existenţa statului de drept. [2.26, p. 119-125]
Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV, adoptată la 10.02.2000, este prima
reglementare în legislaţia noastră, în materie de contencios administrativ, care consacră un regim
juridic adecvat instituţiei în cauză.
Legea nominalizată tratează scopul de bază al instituţiei contenciosului administrativ:
,,Contenciosul administrativ, ca instituţie juridică, are drept scop contracararea abuzurilor şi
exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii,
18
ordonarea şi disciplinarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept”. [1.21]
Contenciosul, instituit prin această lege, este un contencios de plină jurisdicţie, adică instanţele
de contencios administrativ sunt în drept fie să anuleze actul administrativ, în totalitate sau în
parte, fie să oblige autoritatea publică la eliberarea unui anumit act sau la plata despăgubirii:
,,Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei
de contencios administrativ competente, pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Funcţionarea statului de drept implică, printre altele, instituirea dreptului instanţelor
judecătoreşti de a-i apăra pe particulari - persoane fizice sau juridice, împotriva eventualelor
abuzuri ale autorităţilor publice. Pentru că „nu există stat de drept acolo, unde statul şi
administraţia sa, ei însişi, nu sunt supuşi dreptului”.
Conform art. 53, alin. (1) al Constituţiei Republicii Moldova, persoana vătămată într-un
drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi
repararea pagubei. [1.2] Anume această prevedere constituţională şi constituie suportul legal al
contenciosului administrativ în Republica Moldova.
Adoptarea Codului Administrativ al RM. Situația în materia dată s-a schimbat substanțial,
odată cu intrarea în vigoare în luna aprilie 2019 a primului Cod administrativ al Republicii
Moldova [1.4], care a adus o serie de novații în domeniul justiției administrative. În cele ce
urmează ne vom opri doar la cele mai importante prevederi ale acestuia care au soluționat
anumite probleme constatate anterior în ma- terie de către cercetători.
Cu titlu de exemplu, menționăm că în context, cercetătoarea A. Dastic s-a expus pentru
necesitatea unui nou concept al contenciosului administrativ în Republica Moldova, bazat pe
practica jurisdicţiei europene şi armonizat cu cadrul juridic european [2.13, p. 176], concept ce
urma a fi încorporat într-un cod de procedură administrativă. Respectiv, cercetătoarea a propus
următoarele modificări ale conceptului de contencios administrativ actual: modificarea structurii
instanţelor de contencios şi a modalităţii de numire a judecătorilor; extinderea obiectului şi
subiecţilor contestării – actele subordonate legii, actele preparatorii, deciziile comisiilor create de
către autorităţi sau pe lângă ele (adoptarea deciziilor ilegale sau cu încălcarea termenilor stabiliţi
de legislaţia în vigoare şi care conduc la adoptarea ilegală a actului administrativ); sporirea
răspunderii: pentru controlul administrativ abuziv sau efectuat într-un mod tardiv în afara
termenelor stabilite de legislaţia în vigoare şi constatat de instanţa de judecată; pentru hotărârile
ilegale repetate, intenţionate în urma constatării de către autorităţile administraţiei publice

19
abilitate cu competenţă; pentru neexecutarea hotărârilor instanţei de contencios administrativ
prin aplicarea sancţiunilor, inclusiv prin sancţionarea pecuniară [2.14, p.16].
În opinia cercetătoarei, impactul adoptării unui Cod de procedură administrativă ar
conduce, în primul rând, la stabilirea unei ordini juridice naţionale în corelare cu ordinea juridică
comunitară, astfel diminuându-se riscul interpretărilor neuniforme, care ar putea să compromită
iremediabil atingerea obiectivelor rigorilor europene [2.13, p. 177].
Alți cercetători au conceput necesitatea elaborării unui cod de procedură administrativă ca
fiind necesar nu numai pentru consolidarea contenciosului administrativ, dar şi pentru
consolidarea întregului proces decizional şi de administrare publică [2.46, p. 40].
Analizând opiniile cercetătorilor citați, putem conchide că principalele probleme atestate în
doctrină în materia justiției administrative până la adoptarea Codului administrativ se rezumau
la:
- lipsa normelor procesuale proprii justiţiei administrative/ lipsa unei proceduri speciale de
contencios administrativ;
- lipsa instanțelor specializate în contencios administrativ cu magistraţi experimentaţi în
domeniu;
- necesitatea consolidării contenciosului administrativ, inclusiv prin consolidarea întregului
proces decizional şi de administrare publică;
- lipsa unor principii speciale în materie de contencios administrativ;
- imposibilitatea contestării actelor normative ilegale;
- problema coraportului dintre legea procesual civilă și legislația contenciosului
administrativ;
- ineficienţa instituţiei răspunderii în contencios administrativ;
- problema procedurii prealabile ca limitare a accesului la justiție etc.
În continuare, vom încerca să dăm o apreciere măsurii în care aceste probleme au fost
soluționate prin adoptarea Codului administrativ.
Problema lipsei normelor procesuale proprii justiţiei administrative/ lipsa unei proceduri
speciale. În opinia noastră, prin însăși adoptarea Codului administrativ, această problemă s-a
soluționat, întrucât acesta conține o reglementare detaliată a procedurii contenciosului
administrativ, inclusiv în materie de apel și recurs.
Problema lipsei instanțelor specializate în contencios administrativ. Referitor la această
problemă, este de menționat că chiar dacă Codul nu prevede instituirea/funcționarea unor
instanțe specializate în contencios administrativ, totuși, în art. 192 stipulează expres specializarea
judecătorilor pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ. Astfel, pentru examinarea
acțiunilor în contencios administrativ la curțile de apel și la Curtea Supremă de Justiție se
20
instituie complete și/sau colegii specializate de judecători. În judecătorii, acțiunile în contencios
administrativ se examinează de judecători specializați.
Problema principiilor contenciosului administrativ. Dat fiind faptul că anterior, Legea
contenciosului administrativ nr. 793/2000 nu a prevăzut nimic special în materie, în doctrină au
fost expuse diferite opinii pe marginea principiilor ce necesită a fi respectate în procesul
contenciosului administrativ, subliniindu-se necesitatea de a introduce aceste principii în noul
cod. Analizând prevederile art.21-43 din Codul administrativ, constatăm că legiuitorul a cumulat
în dispozițiile acestuia, atât principii proprii procesului civil, cât și unele principii ajustate la
specificul contenciosului administrativ. O atenție distinctă merită în context însăși principiul
accesului liber la justiție potrivit căruia controlul judecătoresc al activității administrative este
garantat și nu poate fi îngrădit.
Problema coraportului dintre legea procesual civilă și legislația contenciosului
administrativ. Pentru a evidența acest coraport am selectat toate prevederile Codului legate de
aplicabilitatea Codului de procedură civilă după cum urmează: art. 90 alin. (2): Dacă autoritatea
publică atrage martori sau experți/specialiști, acestora le sunt compensate cheltuielile, inclusiv
venitul ratat la serviciu, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor Codului de procedură civilă.
- art. 102 alin. (3): Pentru mandatul de notificare, plicul indicat la alin. (1) și actul de notificare
se folosesc aceleași formulare ca și pentru notificările corespunzătoare din procedura civilă. - art.
170: (1) La cererea persoanei afectate, autoritatea publică trebuie să decidă în privința anulării
unui act administrativ individual incontestabil dacă: a) situația de fapt sau de drept care stă la
baza actului administrativ s-a modificat ulterior în favoarea persoanei afectate; b) există probe
noi care ar fi dus la o decizie mai avantajoasă pentru persoana afectată; c) există alte temeiuri de
reluare conform art. 449 lit. a), c), e) și e1) din Codul de procedură civilă. - art. 195: Procedura
acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod.
Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu ex ceptia art.
169–171. - art. 202 alin. (4): Recuzarea sau abținerea judecătorului se examinează în ordinea
prevăzută în Codul de procedură civilă. - art. 214 alin. (4): Instanța de judecată decide cu privire
la suspendarea executării actului administrativ individual printr-o încheiere susceptibilă de
recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă consideră necesar, instanța de judecată citează
părțile pentru audiere în privința temeiniciei cererii de suspendare. Prevederile art. 177 alin. (2)
din Codul de procedură civilă nu se aplică.
Problema răspunderii patrimoniale a administrației pentru prejudiciile cauzate. În
contextul dat, în doctrină [2.22, p.436-446] s-a opinat că pentru consolidarea contenciosului
administrativ este necesară și dezvoltarea instituţiei „răspunderii administrativ-patrimoniale” a
statului (în persoana autorităţilor administraţiei publice și a funcţionarilor publici) pentru lezarea
21
drepturilor și libertăţilor cetăţenilor și prejudiciile cauzate acestora. Astfel, se consideră că doar
în condiţiile unei instituţii a răspunderii patrimoniale eficiente, scopul contenciosului
administrativ poate fi atins – contracararea abuzurilor şi a exceselor de putere şiasigurarea
legalităţii şi a ordinii de drept în administraţia publică.
Analizând normele Codului administrativ, constatăm că problema despăgubirilor este
reglementată doar în trei articole:
- art. 10 alin. (2): Decizia autorității publice privind acordarea despăgubirilor pentru
prejudiciile cauzate prin activitatea administrativă ilegală este un act administrativ individual.
- art. 60 alin. (3): În cazul depunerii cererii privind acordarea despăgubirilor pentru
prejudiciul cauzat prin emiterea unui act administrativ individual sau normativ ilegal, termenul
general începe să curgă din data în care hotărârea instanței de judecată prin care s-a anulat actul
administrativ ilegal a rămas definitivă. Dacă autoritatea publică a anulat un act administrativ
ilegal, termenul general începe să curgă din data în care decizia cu privire la anularea actului
administrativ ilegal a rămas incontestabilă.
- art. 167 alin. (4) Dacă prin cererea prealabilă se solicită și repararea prejudiciului, atunci
cererea privind repararea prejudiciului se examinează de autoritatea publică emitentă în
procedură administrativă separată. La acest capitol, în doctrină [2.23, p. 80], în baza analizei
conținutului art. 167 alin. (4) și art. 60 alin.(3) din Codul Administrativ se menționează că este
greu de imaginat situația în care, având la mână o hotărâre definitivă a instanței de judecată prin
care s-a anulat actul administrativ ilegal, persoana să mai revină la administrația publică cu o
cerere prealabilă, în care să ceară despăgubiri.
Fiind de acord cu o astfel de poziție, mai subliniem că, în baza dispozițiilor citate în
coroborare cu prevederile art. 206 și art. 224 (Hotărârile instanței de judecată), în acțiunile de
contencios adminis- trativ instanța nu este competentă să se expună asupra despăgubirilor în caz
de prejudiciere a persoanelor prin activitate administrativă ilegală. Practic, acest moment, face ca
justițiabilul să nu reușească să-și apăre drepturile vătămate de o autoritate publică doar prin
acțiunea de contencios administrativ, fiind nevoit (ulterior, după constatarea ilegalității
activității administrative) să apeleze la justiția civilă pentru încasarea prejudiciului, care la rândul
său, este impusă cu taxă de stat. Prin urmare, din acest punct de vedere, considerăm că Codul
administrativ urmează a fi amendat în vederea facilitării accesului la justiție a persoanelor
vătămate în dreptul lor pentru a obține despăgubiri pentru prejudiciile ce le-au fost cauzate.
În concluzie, subliniem că comparativ cu situația anterioară (conturată de Legea
contenciosului administrativ) la moment justiția administrativă a progresat considerabil (chiar
dacă au mai rămas pe alocuri carențe), ceea ce a permis consolidarea substanțială a dreptului de
acces liber la justiția administrativă a cetățenilor Republicii Moldova.
22
 1.3 Organizarea modernă a instanțelor de contencios administrativ în statele cu
tradiție democratică
Necesitatea contenciosului administrativ, a mecanismelor de control asupra administraţiei a
pus legiuitorului modern problema de a găsi acele organe pe care să le învestească cu atribuţia de
exercitare a acestui control. Cu privire la acest aspect, soluţiile din dreptul comparat sunt diverse,
diversitate explicabilă, pe de-o parte, prin tradiţie, pe de altă parte – prin raţiunile de ordin
funcţional care ghidează activitatea administraţiei.
În doctrina franceză din secolul trecut, contenciosul administrativ era definit prin raportare
la organele competente să soluţioneze litigiile dintre administraţie şi administraţi, subliniază T.
Mrejeru [2.31, p.5].
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicţii, este faptul că justiţia
administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun dispunând, de
regulă, de o pregătire superioară în domeniul administraţiei publice, supunându-se deci unor
reguli de recrutare şi de carieră proprii ce au condus la adoptarea unor reguli de procedură
distincte [2.25, p.453].
Potrivit ultimei legi de reformă a contenciosului administrativ, există trei grade de
jurisdicţie administrativă, triplul grad de jurisdicţie constituind cea mai bună garanţie a
respectării legii în activitatea de soluţionare a acestui gen de litigii. Astfel, există tribunale
administrative interdepartamentale, Curţi administrative de apel şi Consiliul de Stat, această din
urmă instanţă funcţionând ca o instanţă de fond, instanţă de apel şi instanţă de casare a tuturor
hotărârilor tribunalelor administrative. Se poate vorbi, aşadar, despre existenţa în Franţa a două
categorii de organe ale puterii judecătoreşti: puterea judecătorească de drept comun şi puterea
judecătorească în materia contenciosului administrativ, cu efecte deosebit de favorabile asupra
administrării justiţiei, menţionează C.S. Bădele [2.5, p.16].
Sistemul de organizare modernă a organelor statelor europene, potrivit cerinţelor
principiului separaţiei puterilor în stat, a fost rezultatul victoriei Marii Revoluţii franceze. Astfel,
„Franţa a fost primul stat care prin Legea din 6-11 septembrie din 1790 a încredinţat
contenciosul administrativ administraţiei” [2.28, p.180], având ca rezultat o dualitate a
jurisdicţiei:
– jurisdicţie de ordin judiciar;
– jurisdicţie de ordin administrativ.
În alte state occidentale, cum ar fi Germania, Italia, Belgia, Finlanda, Olanda, Grecia,
Spania, Elveţia, Anglia, Statele Unite, Norvegia, sistemul tribunalelor administrative, ca instanţe
de contencios administrativ de fond, cu tribunalele administrative supreme, ca instanţe de fond,

23
de apel şi de recurs, funcţionează cu unele reglementări specifice în acelaşi mod de organizare şi
atribuţii.
În Germania, Legea Fundamentală prevede, în art.93, cinci ordine de jurisdicţie, ale căror
curţi supreme sunt: Curtea Federală de Justiţie; Curtea Federală Administrativă; Curtea Federală
de Finanţe; Curtea Federală a Muncii; Curtea Federală de Contencios Social.
Numărul mare de ordine jurisdicţionale are drept consecinţă faptul că, „dacă jurisdicţia
administrativă este o jurisdicţie de drept comun pentru recursurile exercitate de cetăţean contra
administraţiei, ea nu deţine exclusivitatea contenciosului administrativ deplin precum în cel
francez” [2.28, p.180].
Evoluţia jurisdicţiei administrative germane s-a format progresiv în câteva state germane,
în a doua jumătate a secolului XIX, mai întâi prin separarea de administraţia activă, apoi de
jurisdicţia ordinară. Constituţia de la Weimar prevedea organizarea administraţiei teritoriale în
reich şi în landuri, a tribunalelor administrative pentru protecţia particularilor împotriva ordinelor
şi deciziilor autorităţilor administrative.
În anul 1941 a luat fiinţă prima Curte Administrativă a Germaniei cu competenţe şi
atribuţii limitate. După cel de-al doilea război mondial, în landuri au fost înfiinţate jurisdicţii
administrative cu două grade de jurisdicţie, pentru început, diferite unele de altele, a căror
unificare a durat aproximativ 10 ani, finalizându-se prin adoptarea Legii privind jurisdicţia
administrativă din 21 ianuarie 1960. [2.28, p.181]
Tribunalele administrative au căpătat astfel o competenţă generală, cuprinzând toate
litigiile de drept public care nu au caracter constituţional şi care nu au fost atribuite expres,
printr-o lege federală, altor tribunale.
În legea federală-cadru pentru funcţionarii publici, contenciosul funcţiei publice este
atribuit unitar în competenţa tribunalelor administrative. Organizarea jurisdicţiei administrative
în landuri este realizată pe două niveluri:
- prima instanţă;
- instanţa de apel.
Ca instanţă de casaţie la nivel federal funcţionează Curtea Administrativă Federală.
În Italia este organizat şi funcţionează un sistem dublu de contencios administrativ, pentru
că litigiile dintre administraţia publică şi cetăţeni sunt atribuite spre soluţionare celor două ordine
de jurisdicţie: [2.39, p.268]
-jurisdicţiilor ordinare;
-jurisdicţiilor administrative.
Criteriile care stau la baza repartizării litigiilor celor două ordine de jurisdicţie au în vedere
natura situaţiilor juridice aduse în justiţie:
24
 1) probleme de interes legitim, în care reclamantul, făcând apel împotriva actului
administrativ, se plânge de nerespectarea legii de către organul administraţiei publice. Aceste
forme de litigiu vor fi de competenţa judecătorului administrativ;
2) aspecte de drept subiectiv, în care se contestă nu nerespectarea legii, ci chiar existenţa în
competenţa administraţiei publice, a puterii exercitate în practică care sunt de competenţa
judecătorului ordinar.
În general, judecătorul ordinar este competent a soluţiona şi litigiile în care nu a fost
acţionat un organ al administraţiei publice, ci capacitatea civilă, adică litigiile în care
administraţia publică acţionează jure privatorum, potrivit dreptului privat.
În Belgia, „contenciosul administrativ pentru abuz de putere este de competenţa
Consiliului de Stat, în cadrul secţiei sale administrative, în timp ce contenciosul de deplină
jurisdicţie al actelor şi faptelor administraţiei este de competenţa tribunalelor ordinare” [2.28,
p.181].
Totuşi, unele litigii de contencios administrativ de plină jurisdicţie sunt date spre
soluţionare în competenţa instanţelor administrative. Sunt de competenţa acestor instanţe acele
cauze care privesc drepturile cetăţenilor, cum sunt cele de electorat şi eligibilitate, de egalitate în
domeniul impozitelor, asupra unor drepturi întemeiate pe intervenţii ale autorităţilor publice, care
încearcă să instaureze solidaritatea naţională, cum ar fi: despăgubirile pentru cauzele de război
sau unele pensii alimentare.
Contenciosul administrativ pentru exces de putere, de competenţa Consiliului de Stat, se
referă la recursurile în anulare pentru nerespectarea legii, fie ele substanţiale sau emise sub
sancţiunea nulităţii, abuz sau deturnare de putere.
Consiliul de Stat analizează şi soluţionează recursurile în anulare pentru violarea formelor,
fie ele substanţiale sau emise sub acţiunea nulităţii, abuz sau deturnare de putere. Soluţionarea de
către Consiliul de Stat priveşte numai actele administrative, în concret – numai actele emise sau
emise unilateral, fie că sunt emise individual sau că sunt cu aplicaţie generală, dar numai cu
condiţia ca acestea să emane de la autorităţi administrative. Pentru soluţionarea acestor litigii,
neexistând tribunale administrative, ca instanţe de fond, Consiliul de Stat judecă în fond şi
pronunţă hotărâri definitive.
Atribuţiile Consiliului de Stat pentru aceste litigii sunt supletive faţă de cele ale
tribunalelor ordinare. În cazul în care se constată că esenţa adevărată a unei contestaţii nu este
anularea unui act administrativ, ci soluţionarea unui drept subiectiv, Consiliul de Stat îşi va
declina competenţa în favoarea tribunalului ordinar.
În Finlanda, Curtea Administrativă Supremă a fost creată în anul 1918, cuprinsă în
Constituţia finlandeză din 1919, alături de Curtea Supremă de Justiţie, care reprezintă una dintre
25
cel două jurisdicţii principale ale ţării, fiind competentă să judece în ultimă instanţă litigiile
administrative.
Curtea Administrativă Supremă are în subordine, din 1955, tribunalele administrative
provinciale, care nu dispun de autonomie administrativă, pentru că ele funcţionează în relaţie cu
consiliile prefecturilor; „printr-o anticipată reformă, ele urmează să devină instanţe judecătoreşti
autentice, subordonate Ministerului de Justiţie” [2.28, p.181].
Cea mai însemnată parte a recursurilor ce se soluţionează de Curtea Administrativă
Supremă privesc deciziile pronunţate de tribunalele administrative şi de consiliile de prefectură.
Curtea judecă şi recursurile împo triva Consiliului de Miniştrii, ale ministerelor, direcţiilor
centrale, precum şi recursurile date de tribunalele apelor şi de tribunalul de impozit pe cifra de
afaceri.
Jurisdicţiile administrative specializate nu au o competenţă generală în domeniul
contenciosului administrativ, deşi regula prevede că ele sunt competente în lipsa unei dispoziţii
legale contrare. În acest cadru litigiile de competenţa Curţii Supreme Administrative se referă, în
ordinea importanţei, la planificarea urbană şi construcţii, la pensiile funcţionarilor publici, la
afacerile comunale, cele sociale, litigiile privind apele, iar mai mult de trei sferturi din litigiile de
contencios administrativ sunt judecate de tribunale.
În lipsa unei reglementări a procedurii contenciosului administrativ, tribunalele aplică
principiile generale ale contenciosului, desprinse din Codul de procedură judiciară, precum şi
dispoziţiile specifice cuprinse în diferite legi privind organizarea jurisdicţiilor administrative.
Totuşi, cetăţenii pot folosi fie recursul administrativ, fie recursul comunal. În aceste cazuri,
recursul administrativ se foloseşte împotriva deciziilor autorităţilor administrative ale statului şi
ale unităţilor administrativ-teritoriale, iar recursurile comunale se folosesc împotriva deciziilor
consiliilor municipale şi comunale.
Judecătorii din instanţele de contencios administrativ, inclusiv cei din componenţa Curţii
Administrative Supreme, nu sunt magistraţi propriu-zişi, ci funcţionari administrativi cu atribuţii
jurisdicţionale.
În Olanda este organizat un sistem de control al actelor administrative, la a cărui exercitare
se iau în calcul:
• rolul important al recursurilor administrative;
• multitudinea jurisdicţiilor administrative;
• rolul deosebit al judecătorului judiciar.
În dreptul olandez, recursul administrativ, care a avut o întindere mare de aplicare, a fost
restrâns după 1 ianuarie 1988. El nu îmbracă niciodată forma unui recurs ierarhic propriu-zis,

26
recursul fiind introdus la un organ care poate fi considerat superior autorului actului contestat,
dar nu întotdeauna este ierarhic superior.
Spre exemplu, consiliul municipal se pronunţă în recursurile îndreptate împotriva actelor
municipalităţii. La mrândul ei „Coroana, în baza avizului Secţiei de contencios a Consiliului de
Stat, judecă mai multe categorii de recursuri împotriva actelor administrative care emană de la un
organ municipal, provincial sau de la un minister” [2.28, p.182].
Recursul administrativ este un recurs de plină jurisdicţie, în cadrul căruia organul de
jurisdicţie controlează legalitatea şi oportunitatea actului contestat. Acest organ nu se rezumă
numai cu anularea actului considerat prin contestaţie ilegal, ci îl înlocuieşte cu propria sa decizie.
Prin Legea contenciosului administrativ din 1975 a fost înfiinţată Secţia jurisdicţională a
Consiliului de Stat. Aceasta se află pe poziţia judecătorului administrativ de rezervă general, în
sensul că aproape toate cazurile în care legea nu prevede un recurs special, în faţa unui organ
administrativ individual, legea deschide accesul la Secţia jurisdicţională.
În Grecia, contenciosul administrativ a fost consacrat încă din perioada 1833-1843, când au
fost înfiinţate Consiliul de Stat şi tribunalele administrative cu două grade de jurisdicţie.
Constituţia Greciei din 1844 a instituit principiul unităţii de jurisdicţie, tribunalele civile
fiind transformate în instanţe de drept comun şi pentru contenciosul administrativ. Au existat şi
unele tribunale speciale.
Acest sistem de organizare prin tribunale civile au fost constante în a refuza să anuleze
actele administrative atunci când legea nu prevedea expres această posibilitate.
Prin revizuirea Constituţiei din 1844 (în anul 1911) s-a prevăzut crearea Consiliului de Stat
competent să elaboreze proiecte de legi şi decrete regulamentare, să anuleze acte administrative
şi să judece pricinile de mdeplin contencios, precum şi să exercite jurisdicţia disciplinară privind
funcţionarii publici. Însă, „deşi organizat şi prevăzut prin Constituţie, Consiliul de Stat nu a
funcţionat niciodată” [2.39, p.269].
Consiliul de Stat a fost înfiinţat şi organizat abia în anul 1928, fiind competent să judece
recursurile în anulare, cele de casaţie în cauzele de plină jurisdicţie, prevăzute prin lege, dar să
elaboreze şi proiectele de decrete regulamentare.
Justiţia administrativă a fost organizată şi a funcţionat unitar după adoptarea Constituţiei
din 1952, când au fost înfiinţate tribunalele administrative ordinare, în a căror competenţă au fost
transferate cauzele de contencios administrativ de la tribunalele administrative speciale şi de la
tribunalele civile. După adoptarea Constituţiei din 1975, sistemul de justiţie administrativă a fost
păstrat integral.
Prin prevederile Constituţiei, instanţele de toate categoriile au competenţa şi obligaţia de a
controla din oficiu sau pe cale de excepţie, ridicată de către părţi, constituţionalitatea actelor sau
27
a dispoziţiilor de ordin legislativ, pe care urmează să le soluţioneze în cauză şi de a nu aplica
actul sau dispoziţia pe care le consideră neconstituţionale.
În Spania, cea mai importantă reformă a contenciosului administrativ s-a realizat prin
Legea din 27 decembrie 1956. După cum rezultă însă din Legea pentru organizarea şi
funcţionarea puterii judecătoreşti din 1985, instanţele de contencios administrativ sunt parte
integrantă din sistemul instanţelor judecătoreşti.
Structura sistemului instanţelor judecătoreşti în Spania este următoarea:
- tribunale civile;
- tribunale penale;
- tribunale administrative;
- tribunale speciale.
Din 1985 a fost organizat şi funcţionează Tribunalul de contencios administrativ militar
[2.28, p.183]. Titulatura tribunalelor administrative ca organe jurisdicţionale colegiale este de
camere de contencios administrativ, fiind organizate teritorial. Ca organizare ierarhică, prima
categorie este aceea a tribunalelor regionale, care judecă litigiile de pe teritoriul regiunii, în ceea
ce priveşte actele administrative din competenţa administraţiei publice regionale. Litigiile care
au ca obiect actele organismelor administraţiei publice naţionale sunt soluţionate, în primă
instanţă, de către tribunalele naţionale. Excepţie fac actele unor organe (de exemplu, ale
Consiliului de Miniştri), care sunt soluţionate, în primă şi ultimă instanţă, de camerele de
contencios adinistrativ ale Tribunalului Suprem. Acestea din urmă au în competenţă şi judecă şi
apelurile împotriva hotărârilor jurisdicţionale date în primă instanţă de tribunalele regionale sau
de tribunalele naţionale.
Competenţa judecătorului administrativ constă în aceea că: poate să anuleze actul atacat,
chiar fără ca acesta să presupună trimiterea dosarului administraţiei pentru mca aceasta să se
pronunţe ea însăşi; să substituie actul autorităţii administrative cu actul său propriu, determinând
imperativ conţinutul definitiv al actului administrativ.
Tribunalul poate să se pronunţe asupra existenţei unui drept şi să acorde daune-interese.
Putem concluziona că judecătorul administrativ administrează în mod real.

28
 CAPITOLUL II. Elementele de noutate intervenite în sistemul
contenciosului administrativ din RM în rezultatul adoptării Codului
administrativ
2.1 Particularități procedurale ale examinării cauzelor în contencios administrativ
instituite odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ
Procedura în fața instanței de contencios administrativ începe cu introducerea acțiunii în
instanța de contencios administrativ. Astfel, dacă persoana care se consideră vătămată într-un
drept al său recunoscut de lege și nu este mulțumită de modul cum a fost soluționată cererea sa
de către organele administrației publice, după epuizarea procedurii prealabile, se poate adresa
instanței de contencios administrativ competente.
Instanța de contencios administrativ poate fi sesizată, de asemenea, dacă persoana nu a
primit răspuns la cererea prealabilă. Persoana poate solicita de la instanța de contencios
administrativ anularea în tot sau în parte a actului administrativ respectiv contestat, dar nu și
încasarea prejudiciului material sau moral cauzat prin efectul actului administrativ.
Din art. 6 al Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților
fundamentale, adoptată la 4 noiembrie 1950, ratificată de Republica Moldova la 24 iulie 1997 (în
continuare CEDO) rezultă, că orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale privind
încălcarea drepturilor civile. Este vorba despre cazul adoptării unui act administrativ care
afectează aceste drepturi.
Actelor administrative le sunt asimilate și cazurile de nesoluționare în termenele legale ori
respingerea cererii prealabile privind recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei
cauzate. De aici rezultă, că persoana se poate adresa instanței de contencios administrativ și în
cazurile în care ea se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluționarea în termenul
legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoașterea dreptului pretins și repararea
pagubei cauzate. [2.9, p.167]
Conform art. 211 din Codul Administrativ, în cererea de chemare în judecată se indică
instanța la care a fost depusă, numele și prenumele sau denumirea reclamantului, domiciliul sau
sediul acestuia, dacă reclamantul este o persoană juridică, se indică datele bancare și codul fiscal,
numele și prenumele reprezentantului legal sau împuternicit și adresa lui, în cazul în care cererea
se depune de un reprezentant, denumirea pârâtului în calitate de autoritate publică și sediul
acesteia, pretențiile reclamantului, circumstanțele de fapt și de drept pe care reclamantul își
întemeiază pretenția, enumerarea tuturor probelor pe care reclamantul le deține și le poate
prezenta, datele despre respectarea procedurii prealabile, dacă o astfel de procedură este

29
prevăzută de lege. Totodată cererea de chemare în judecată poate cuprinde și alte date importante
pentru soluționarea cauzei, precum și demersurile reclamantului.
Potrivit art. 195 din Codul Administrativ, procedura acțiunii în contenciosul administrativ
se desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător
prevederile Codului nr. 225 din 30.05.2003 (în continuare C. pr. civ.), cu excepția art. 169-171.
Prin urmare, acțiunea se depune în scris, în limba de stat, cu respectarea complementară a
condițiilor prevăzute de art. 166 C. pr. civ.
Totodată, trebuie să fie invocat detaliat obiectul litigiului: anularea unui act administrativ,
obligarea soluționării unei cereri, iar la acțiune se vor anexa obligatoriu actul administrativ a
cărui anulare se cere sau refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un
drept, iar în cazul în care nu a primit acest refuz va anexa o copie a cererii prealabile pe care a
adresat-o autorității administrative și dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis ori prin
refuzul soluționării cererii.
Acțiunea se semnează de către reclamant personal sau de reprezentantul lui legal sau
împuternicit, cu respectarea condițiilor prevăzute de art. 81 din Codul de Procedură Civilă.
Cererea depusă în instanță trebuie să fie însoțită de atâtea copii ale înscrisurilor câți pârâți sunt
indicați în cerere și tot atâtea copii ale înscrisurilor se anexează pentru toți pârâții, inclusiv pentru
instanța de judecată, precum și de confirmarea despre rezultatele procedurii prealabile. Dacă
reclamantul nu va respecta aceste prevederi ale legii, instanța va declara ca inadmisibilă acțiunea
în contenciosul administrativ în cazul în care reclamantul nu a înlăturat neajunsurile în termenul
stabilit de instanța de judecată, în condițiile prevederilor art. 207 alin. 2 lit. h) C. pr. civ.
Cererea de chemare în judecată poate fi înaintată instanței de contencios administrativ de
către persoana vătămată într-un drept al său recunoscut de lege cu condiția îndeplinirii procedurii
prealabile, în cazurile prevăzute de lege.
Potrivit art. 209 din Codul Administrativ, acțiunea în contestare și acțiunea în obligare se
înaintează în decurs de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Acest termen începe să curgă de
la: a) data comunicării sau notificării deciziei cu privire la cererea prealabilă sau data expirării
termenului prevăzut de prezentul cod pentru soluționarea acesteia; b) data comunicării sau
notificării actului administrativ individual, dacă legea nu prevede procedura prealabilă. Dacă
informația cu privire la exercitarea căilor de atac nu se conține în actul administrativ individual
sau în decizia cu privire la cererea prealabilă ori este indicată incorect, înaintarea acțiunii în
contencios administrativ se admite în termen de un an de la comunicarea sau notificarea actului
administrativ sau a deciziei cu privire la cererea prealabilă. Pentru acțiunea în realizare, acțiunea
în constatare și acțiunea de control normativ nu există termen de înaintare a acțiunii în
contencios administrativ.
30
 Acest termen nu se extinde asupra pretențiilor de despăgubiri cauzate printr-un act
administrativ emis de autoritatea publică, el fiind un termen general de prescripție stipulat expres
de prevederile Codului Civil al Republicii Moldova.
Având în vedere faptul că procedura de soluționare a cererilor în contencios administrativ,
potrivit Codului administrativ nu a suferit careva schimbări radicale în raport cu procedura care
se derulează în acțiune civilă, ne vom axa pe analiza unor aspecte de procedură care au suferit
modificări, în raport cu legislația anterioară.
Actele normative exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ.
Pentru o analiză mai profundă a acestui subiect vom realiza o comparație cu legislația
anterioară Codului administrativ. În acest sens, Legea contenciosului administrativ, excludea din
categoria actelor ce puteau fi contestate în instanță hotărârile de Guvern cu caracter normativ.
Potrivit cercetătorilor, includerea în categoria actelor exceptate controlului judecătoresc a
hotărârilor de Guvern cu caracter normativ, reprezintă o încălcare flagrantă a normelor
constituţionale (art. 20 şi 53) şi internaţionale (art. 6 din CEDO, art.11 din Carta Europeană a
Autonomiei Locale), îngrădind accesul liber la justiţie al persoanelor şi autorităţilor publice
locale (în interesul colectivităţilor locale) vătămate de o autoritate publică. În acest sens, sunt
aduse următoarele argumente [2.21, p. 56]:
- hotărârile Guvernului sunt acte juridice administrative subordonate legii care dezvoltă o
reglementare stabilită prin lege şi care asigură executarea legii. De aceea, hotărârile Guvernului
(inclusiv cele cu caracter normativ), ca acte administrative, pot şi trebuie să fie verificate, în
primul rând, sub aspectul legalităţii, de către instanţele de judecată (de contencios administrativ),
la cererea oricărei persoane ce se consideră vătămată într-un drept al său. Prin urmare, prin
exceptarea hotărârilor Guvernului cu caracter normativ de la controlul în contencios
administrativ se încalcă în mod direct dreptul constituţional al persoanei vătămate printr-un act
administrativ normativ (hotărâre de Guvern), de a obţine, pe cale judiciară, recunoaşterea
dreptului pretins, anularea actului ilegal şi repararea pagubei.
- prin exceptarea hotărârilor Guvernului de la controlul în contencios administrativ, se
încalcă şi dreptul persoanei de acces liberla justiţie (art. 20 din Constituţie), aceasta deoarece, pe
de o parte, persoana vătămată într-un drept printr-o hotărâre de Guvern cu caracter normativ este
lipsită de posibilitatea de a se adresa în instanţa de judecată (contencios administrativ) pentru a
verifica legalitatea ei şi pentru a-şi apăra şi satisface drepturile, libertăţile şi interesele sale
legitime, iar, pe de altă parte, această persoană nu poate cere nici verificarea constituţionalităţii
hotărârii în cauză, deoarece persoanele fizice şi cele juridice nu sunt, conform legislaţiei în
vigoare, subiecţi cu drept de sesizare a Curţii Constituţionale. Prin urmare, în cazul hotărârilor de
Guvern cu caracter normativ, care încalcă drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale
31
persoanelor fizice şi ale celor juridice, aceste persoane sunt private de acces la justiţie printr-o
prevedere legală, ceea ce contravine dispoziţiilor constituţionale menţionate supra.
La moment, atestăm că problema în discuție a fost soluționată printr-o serie de dispoziții
din Codul administrativ.
- art. 2 alin. (3): Prevederile prezentului cod nu se aplică: d) procedurii de elaborare și
adoptare a actelor normative.
- art. 12: Un act administrativ normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat
sau emis de o autoritate publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune
controlului constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr
nedeterminat de situații identice.
- art. 191 alin. (2): Curțile de apel soluționează în primă instanță acțiunile în contencios
administrativ împotriva actelor administrative normative, care nu se supun controlului de
constituționalitate.
- art. 206 alin. (1): O acțiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru: e) anularea
în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control normativ).
- art. 209 alin. (3): Pentru acțiunea în realizare, acțiunea în constatare și acțiunea de
control normativ nu există termen de înaintare a acțiunii în contencios administrativ.
- art. 224 alin. (1): Examinând acțiunea în contencios administrativ în fond, instanța de
judecată adoptă una dintre următoarele hotărâri: e) în baza unei acțiuni de control normativ,
anulează în tot sau în parte actul administrativ normativ, dacă acesta este ilegal, sau constată
nulitatea acestuia, dacă acesta este nul.
- art. 226 alin. (4): Hotărârile în fond emise în baza acțiunilor de control normativ se
motivează în scris în termen de 15 zile de la pronunțare, indiferent dacă a fost sau nu depus un
recurs.
- art. 227 alin. (1): O hotărâre definitivă a instanței de judecată privind anularea în tot sau
în parte a unui act administrativ normativ intrat în vigoare în urma publicării în sursa oficială se
publică în aceeași sursă. Instanța de judecată poate dispune publicarea suplimentară într-o altă
sursă de informare.
- art. 228 alin. (2): Actul administrativ normativ anulat în tot sau în parte de către instanța
de judecată nu produce efecte juridice din momentul în care hotărârea instanței de judecată
devine definitivă.
Deci, în baza acestor prevederi, constatăm că actele normative care nu se supun controlului
de constituționalitate, pot fi deja supuse controlului judecătoresc, moment prin care s-a
consolidat accesul cetățenilor la justiția administrativă.
Procedura prealabilă
32
 În literatura de specialitate s-a opinat că accesul liber la justiţia administrativă nu este
deplin, deoarece există o serie de situaţii ce se interpun între cetăţean şi realizarea dreptului său,
una dintre care fiind chiar procedura prealabilă [2.32, p. 185].
În Republica Moldova, până la adoptarea Codului administrativ, depunerea cererii
prealabile la organul emitent sau ierarhic superior a fost o fază obligatorie în procedura
examinării acţiunii în contenciosul administrativ, cu unele excepţii prevăzute de lege.
Nerespectarea acestei faze, de regulă, condiționa restituirea cererii de chemare în judecată
conform art. 170 alin. (1) pct. a) din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova [1.9].
Prin interpretare, Curtea Supremă de Justiţie (în continuare CSJ) a statuat că nu este
necesară respectarea procedurii prealabile în cazul în care autoritatea publică nu a soluţionat în
termenul stabilit de lege petiţia solicitantului sau nu a acceptat depunerea ei, precum şi în
cazurile expres prevăzute de lege [3.3]. Deci, doar prin derogare de la norma generală, în unele
categorii de litigii reclamanţii pot prezenta acţiunea nemijlocit instanţei judecătoreşti, fără
respectarea fazei de depunere a cererii prealabile [2.54, p.121] (eludând astfel recursul
administrativ).
În acelaşi timp, nu se admitea prezentarea acţiunii în contencios administrativ până la
expirarea termenului de soluţionare a cererii prealabile (recursului administrativ), deoarece în
aceste cazuri, de asemenea, se consideră că nu a fost respectată procedura prealabilă, instanţa
fiind obligată să restituie cererea de chemare în judecată. Pe de altă parte, în cazul în care
organul emitent, în baza cererii prealabile, a revocat actul contestat şi a adoptat o nouă hotărâre,
prin care persoana, de asemenea, se consideră lezată într-un drept al său, ea nu va contesta
ultimul act administrativ cu cerere prealabilă, dar se va adresa direct în instanţă de contencios
administrativ [3.3].
Deci, regula generală este că, pentru a putea prezenta acţiunea în instanţa de contencios
administrativ, reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerinţele legii şi a respectat
procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorităţii emitente a actului administrativ
contestat, şi abia după refuzul acesteia, respectiv după menţinerea actului administrativ, s-a
adresat nemijlocit instanţei de judecată [2.17, p. 423].
În pofida avantajelor pe care le reprezintă recursul administrativ/ procedura prealabilă
(posibilitatea autorităţii de a se pronunţa benevol în sensul anulării actului administrativ sau al
inițierii unor acțiuni pretinse de persoană printr-un recurs graţios [2.11, p. 315]; modalitate
promptă de soluţionare a reclamaţiei, verificarea legalităţii şi oportunităţii actului contestat;
scutirea instanţelor judecătoreşti de supraîncărcare şi caracterul gratuit [2.6, p. 93]; garanţia
principală a reparării insuficienţelor şi a erorilor administraţiei [2.17, p. 425]; instrument de
autocontrol, autoperfecţionare şi sporire a eficienţei pentru administraţia publică, caracterul
33
obligatoriu al acestuia a fost interpretat ca fiind o restrângere ilegală a dreptului persoanei de a
avea acces liber la justiţie. Sub acest aspect, specialiştii străini susţin că o cerere prealabilă poate
fi prevăzută excepţional pentru unele cazuri specifice, iar dreptul de a se adresa administraţiei şi
de a-i prezenta oricare tipuri de cereri nu trebuie în mod normal să fie o imixtiune în dreptul la
acces liber la justiţie [2.20].
În această ordine de idei, M. Diaconu consideră acceptabilă ideea ca accesul liber la justiţie
al persoanelor fizice şi al celor juridice, odată garantat de Constituţie, să nu fie îngrădit de
obligativitatea respectării unei proceduri prealabile, deoarece, în unele cazuri, aceasta poate şi să
nu dea rezultatele scontate, fapt ce ar afecta şi mai mult starea particularului care a intervenit cu
recursul administrativ. Acceptarea unei asemenea condiţii ar fi admisibilă doar în cazul în care,
prin recursul administrativ, s-ar facilita activitatea judecătorului sau s-ar reduce din termenele de
realizare a recursului jurisdicţional [2.17, p. 426-427].
Într-o altă viziune (majoritară), se susţine că impunerea unei căi obligatorii de soluţionare
prealabilă a unui conflict/litigiu pentru a se adresa în instanţa judecătorească nu constituie o
încălcare a accesului la justiție [2.51, p. 56].
Dincolo de opiniile doctrinarilor, considerăm necesar a reitera şi unele alegaţii ale Curţii
Constituţionale. Astfel, prin Hotărârea nr.14 din 15 noiembrie 2012 pentru controlul
constituţionalităţii unor prevederi din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova [1.13],
Curtea a menţionat: „69. […] necesitatea asigurării accesului efectiv la justiţie nu poate fi
considerată însă ca reprezentând un obstacol pentru instituirea, prin lege, a unor condi- ţii de
admisibilitate pentru cei care doresc să supună cauza lor judecă- ţii instanţelor judecătoreşti.70.
[…] potrivit dispoziţiilor art.115 alin. (4) din Constituţie, organizarea in- stanţelor judecătoreşti,
competenţa acestora şi procedura de judecată sunt stabilite prin lege organică. […] stabilirea
regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor jude- cătoreşti constituie o prerogativă
exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli
speciale de proce- dură. Sub acest aspect, principiul liberului acces la justiţie presupune
posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a-l utiliza, în formele şi în modalităţile prevăzute de
lege. 79. [...] condiţionarea sesizării instanţei de parcurgerea procedurii de conciliere cu partea
adversă nu poate fi calificată ca o îngrădire a accesului liber la justiţie, în accepţiunea inter- zisă
de prevederile constituţionale de referinţă, atât timp cât partea in- teresată poate înainta în
instanţa ju- decătorească cererea de chemare în judecată. 80. [...] Curtea Europeană a specificat
că imperativele de eficacitate şi flexibilitate pot justifica intervenţia prealabilă a unor organe
administrative sau profesionale [...]”.
Referitor la procedura/cererea prealabilă, Codul administrativ stipulează următoarele
momente importante:
34
 - Art. 162: (1) Procedura prealabilă urmărește scopul de a verifica legalitatea actelor
administrative individuale. (2) Dacă autoritatea publică nu soluționează petiția în termenele
prevăzute de prezentul cod, persoana afectată este în drept să depună cerere prealabilă. (3)
Cererea prealabilă poate fi îndreptată spre: a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ
individual ilegal sau nul; b) emiterea unui act administrativ individual.
- Art. 163: Procedura de examinare a cererii prealabile nu se efectuează dacă: a) actul
administrativ individual este emis de către Guvern, un consiliu local sau Adunarea Populară a
Găgăuziei; b) decizia cu privire la cererea prealabilă înrăutățește situația unei persoane față de
situația din decizia inițială; c) legea prevede expres adresarea nemijlocită în instanța de judecată.
- Art 189: (2) O acțiune în contencios administrativ poate fi înaintată și atunci când
autoritatea publică nu a soluționat în termen legal o cerere.
- Art. 208: (1) În cazurile prevăzute de lege, până la înaintarea acțiunii în contencios
administrativ, se va respecta procedura prealabilă. (2) Dacă autoritatea publică competentă
decide cu privire la cererea prealabilă, deși termenul pentru depunerea cererii prealabile nu a fost
respectat, acțiunea în contenciosul administrativ este oricum admisibilă. Această prevedere nu se
aplică în cazul în care printr-un act administrativ individual este favorizat un terț. (3) Dacă
procedura prealabilă nu este prevăzută de lege, acțiunea în obligare se admite numai în cazul în
care reclamantul a depus anterior la autoritatea publică competentă o cerere de emitere a actului
administrativ individual.(4) O acțiune în realizare se admite numai dacă reclamantul a depus
anterior la autoritatea publică competentă o cerere prin care a solicitat realizarea, tolerarea sau
omiterea unei acțiuni. (5) O acțiune în constatare este admisibilă numai dacă reclamantul s-a
adresat anterior la autoritatea publică competentă cu cerere de constatare.
În baza acestor dispoziții constatăm că comparativ cu legislația anterioară, Codul
administrativ conține deja reglementări mai clare și concrete care permit în anumite situații ca
procedura prealabilă să fie eludată, ceea ce este în avantajul justițiabililor. Pornind de la aceasta
și privind problema în ansamblu, considerăm că obligativitatea respectării procedurii prealabile
în contenciosul administrativ nu poate fi percepută ca o limitare nejustificată a accesului
persoanelor la justiţie, întrucât persoanei după soluționarea extrajudiciară a litigiului
administrativ (în procedura prealabilă destul de detaliat reglementată de Cod), îi rămâne valabilă
posibilitatea ulterioară de a se adresa în instanța de contencios administrativ.
Calitatea de pârât în procedura de contencios administrativ
Din prevederile art. 203 lit. a) Codul administrativ rezultă că participanți la proces sunt
părțile. Totodată, art. 204 Codul administrativ prevede că „Părţi în procedura de contencios
administrativ pot fi persoanele fizice sau juridice şi autoritățile publice în sensul art. 7 din Codul
administrativ”.
35
 Astfel, în calitate de pârât în procedura contenciosului administrativ este autoritatea
publică.
Potrivit art. 7 din Codul administrativ „Autoritate publică se consideră orice structură
organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ, care
acționează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public”.
Pentru a stabili dacă o anumită structură organizatorică sau organ poate fi considerat
autoritate publică este necesar să fie întrunite următoarele elemente:
a) structura organizatorică sau organul să fie instituită/instituit prin lege sau printr-un alt
act normativ;
b) să acționeze în regim de putere publică (să fie înzestrată cu capacitate de drept public).
Potrivit art. 8 din CA „Regimul de putere publică reprezintă ansamblul competenţelor prevăzute
de lege în vederea realizării sarcinilor autorităţilor publice, care le conferă posibilitatea de a se
impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice”;
c) să acționeze în scopul realizării unui interes public. În sensul enunțat, art. 18 din Codul
administrativ prevede că „Interesul public vizează ordinea de drept, democraţia, garantarea
drepturilor şi a libertăților persoanelor, precum şi obligaţiile acestora, satisfacerea necesităților
sociale, realizarea competențelor autorităților publice, funcționarea lor legală şi în bune condiții”.
Astfel, de la data intrării în vigoare a Codului administrativ nu constituie autorități publice
și prin urmare nu sânt pârâți în procedura contenciosului administrativ persoanele juridice de
drept privat (de exemplu furnizorii de energie electrică, serviciul public de alimentare cu apă și
de canalizare, gaze naturale etc.) care anterior potrivit art. 2 din Legea contenciosului
administrativ nr. 793/2000 se asimilau autorității publice. De exemplu, de la data de 1 aprilie
2019 litigiile asimilate celor de contencios administrativ se examinează și soluționează în
procedura în acțiune civilă ca litigii de drept civil, iar în calitate de metode de apărare se aplică
doar metodele de drept civil.
Totodată, se va reține că calitatea de pârât este o condiție de admisibilitate a acțiunii în
contenciosul administrativ. Astfel, în ce privește condițiile de admisibilitate a acțiunilor în
contencios se aplică prevederile legale în vigoare până la data intrării în vigoare a Codului
administrativ. În acest sens, art. 258 alin. (3) din Codul administrativ prevede că „Prin derogare,
admisibilitatea unei astfel de acţiuni în contenciosul administrativ se va face conform
prevederilor în vigoare pînă la intrarea în vigoare a prezentului cod”.
Prin urmare, în privința procedurilor de contencios administrativ pendinte la data intrării în
vigoare a Codului administrativ pe rolul instanțelor de judecată în cadrul cărora calitatea de pârât
o dețin persoanele juridice de drept privat asimilate prin vechile reglementări autorității publice,
aceste cauze de contencios administrativ, prin excepție, se vor examina în continuare în
36
procedura contenciosului administrativ. [3.2] Mai mult, această soluție se impune din
raționamentul că legea nouă produce efecte juridice pentru viitor și nu desființează o situație
juridică constituită sub acțiunea legii vechi. Astfel, art. 7 din Codul administrativ nu modifică
natura juridică a actelor administrative, emise de persoanele juridice de drept privat asimilate
autorității publice conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 793/2000 se asimilau
autorității publice. Raționamentul respectiv se impune și din necesitatea respectării principilor
certitudinii juridice, previzibilității dreptului, securității raporturilor juridice și drepturilor
câștigate.
Astfel, de exemplu, dacă la 1 aprilie 2019, pe rolul instanței de judecată se afla o procedură
de contencios administrativ în care obiectul acțiunii este o pretenție cu privire la contestarea
decizia furnizorului (persoană juridică de drept privat), privind nîncălcarea de către
consumatorul final a clauzelor contractuale, care a condus la neînregistrarea sau la înregistrarea
incompletă a consumului de energie electrică, acțiunea va fi examinată în continuare în
procedura contenciosului administrativ în conformitate cu prevederile cărții a 3-a din Codului
administrativ.
Judecătorii/completele de judecată în privința procedurile de contencios administrativ
enunțate se vor călăuzi de prevederile art. 191 și 199 Codul administrativ.
Aceeași soluție se aplică și în privința actelor administrative emise până la 1 aprilie 2019
de persoanele juridice de drept privat asimilate autorității publice, precum și procedurilor
administrative în curs de desfășurare sau procedurilor prealabile.

2.2 Efectele examinării acțiunii în contencios administrativ

Pornind de la scopul şi misiunea contenciosului administrativ, considerăm important de
precizat care sunt/pot fi efectele concrete ale examinării acţiunilor în contencios administrativ
sau, altfel spus, cum efectiv are loc restabilirea legalităţii în cadrul acestui proces. Clarificarea
acestui moment prezintă importanţă atît teoretică, cît şi practică, întrucît pe lîngă dezvoltarea
teoriei contenciosului administrativ, cercetarea acestui aspect va contribui inevitabil la elucidarea
unor carenţe în materie cu identificarea implicită a unor soluţii de optimizare.
Referindu-ne în continuare nemijlocit la modalităţile de restabilire a legalităţii în
contenciosul administrativ, precizăm iniţial că în baza art. 20 din Codul administrativ [1.4], dacă
printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege,
acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care
decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios
administrativ, conform prezentului cod.

37
 De aici rezultă că instanţa de judecată va avea de cercetat existenţa dreptului subiectiv care
aparţine reclamantului şi ilegalitatea actului administrativ prin care i se încalcă acest drept.
Constatînd existenţa acestor două elemente, instanţa de contencios administrativ va putea decide
anularea actului şi repunerea în drepturi a reclamantului.
Respectiv, sîntem în prezenţa contenciosului de plină jurisdicţie şi de anulare, instanţa
judecătorească avînd o competenţă deosebit de largă în controlul legalităţii actelor administrative
[2.12, p. 420].
În ceea ce priveşte temeiurile anulării actului administrativ contestat, acestea, în principiu,
coincid cu condiţiile de legalitate a actelor administrative (examinate în literatura de specialitate
[2.17, p. 140-194]). Astfel, actul administrativ contestat poate fi anulat, în tot sau în parte, în
cazul în care:
— este ilegal în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii;
— este ilegal ca fiind emis cu încălcarea competenţei;
— este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite.
În viziunea noastră, cea mai complicată este constatarea ilegalităţii în fond a actului
administrativ. Totodată, examinînd legalitatea actelor administrative, instanţa de contencios
administrativ va cerceta dacă actul administrativ contestat este conform cu legea în sensul strict
al cuvîntului, ca act care emană de la puterea legiuitoare.
De multe ori actele administrative sînt emise în baza unor reglementări juridice care provin
de la autorităţile administrative şi care sînt făcute pe baza şi în executarea legii. Legalitatea
actului administrativ care se întemeiază pe aceste norme juridice, va fi apreciată în raport cu
aceste reglementări. Respectiv, ilegalitatea actului contestat poate fi dedusă din constatarea
ilegalităţii actului normativ pe care se întemeiază.
Ilegalitatea actului administrativ poate să rezulte şi din încălcarea principiilor de drept care
sînt înscrise în Constituţie sau în legea ordinară sau cele care sînt consacrate în doctrină şi
jurisprudenţă. Adesea judecătorul în acţiunile de contencios administrativ îşi va întocmi hotărîrea
pe astfel de reguli care nu există într-un text scris, dar care sînt necesare pentru rezolvarea
litigiului dedus în faţa instanţei, ţinînd cont de nevoile administraţiei şi drepturile cetăţenilor
[2.12, p. 419].
În cazul în care instanţa de contencios administrativ realizează controlul legalităţii unui act
administrativ la cererea reclamantului şi constată că este întemeiată, dispune admiterea acţiunii şi
anulează, în tot sau în parte, actul administrativ sau obligă pîrîtul să emită actul administrativ
cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau oricare alt înscris, ori să înlăture
încălcările pe care le-a comis, precum şi dispune adjudecarea în contul reclamantului a
despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrii.
38
 Anularea totală a actului administrativ poate avea loc în cazul în care reclamantul solicită
anularea lui totală, iar cînd motivele acţiunii se referă numai la o parte a actului administrativ,
atunci poate fi anulată numai această parte.
Pentru ca anularea actului să fie totală, este necesar ca toate prevederile sale să fie ilegale,
întrucît în situaţia în care ilegalitatea nu afectează decît unele dispoziţii ale actului atacat,
anularea se va produce doar asupra dispoziţiilor respective, celelalte prevederi ale actului
continuînd să producă efecte juridice. Totuşi, un act administrativ nu este susceptibil de anulare
parţială decît în cazul în care dispoziţia ilegală din conţinutul său poate fi detaşată de celelalte
dispoziţii ale acestuia. În situaţia în care această detaşare nu este posibilă, existînd o indisolubilă
legătură între dispoziţiile legale şi cele ilegale, actul administrativ contestat va trebui anulat
integral.
Anularea parţială nu presupune însă şi dreptul instanţei de contencios administrativ de a
schimba ceva din conţinutul actului supus controlului judecătoresc, întrucît aceasta are doar
dreptul de a suprima dispoziţiile ilegale ale actului contestat, iar modificarea unui act
administrativ de către instanţa de contencios administrativ ar însemna substituirea acesteia
organului administraţiei publice emitente, ceea ce constituie o lezare adusă principiului separării
puterilor în stat, consfinţit în Constituţia Republicii Moldova [1.2].
În context, sunt relevante şi unele momente procedurale. Astfel, legiuitorul, prin art. 24
alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, stabilea o excepţie de la regulile generale de
judecare a cauzelor de contencios administrativ, conform căreia, în acţiunile privind anularea
actului administrativ, sarcina probaţiunii era pusă pe seama pîrîtului. Prin urmare, neprezentarea
de către pîrît a probelor ce confirmă legalitatea actului emis constituia temei de anulare a
acestuia, cu excepţia cazurilor cînd înscrisurile sau alte probe ce au servit ca temei pentru
emiterea actului administrativ se aflau la reclamant [2.34, p.147].
În prezent, dispozițiile Codului administrativ acordă un rol diriguitor instanței de judecată
în procesul de probațiune. Astfel, art.88 prevede că, ,,Participanții la procedura administrativă
sînt obligați să colaboreze în cadrul cercetării stării de fapt. Ei urmează să indice, în special,
asupra faptelor și probelor care le sînt cunoscute și să prezinte documentele pe care le dețin.”
Art.219 stipulează că, (1) Instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu
în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile
de solicitare a probelor înaintate de participanți. (2) Instanța de judecată depune eforturi pentru
înlăturarea greșelilor de formă, explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor,
completarea datelor incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și
aprecierii stării de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale
litigiului care nu au fost discutate de participanții la proces.
39
 Actul administrativ anulat, în tot sau în parte, încetează a produce efecte juridice din
momentul în care hotărîrea instanţei de contencios administrativ devine definitivă (altfel spus,
hotărîrile judecătoreşti prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ au putere
numai pentru viitor [3.3]). Şi doar ţinînd cont de unele circumstanţe concrete şi de eventualitatea
survenirii unor urmări juridice negative, instanţa de contencios administrativ poate stabili, prin
hotărîrea sa, că normele declarate nule nu vor produce efecte juridice de la data adoptării actului
administrativ.
În cazul în care instanţa anulează actul administrativ ca ilegal, iar intrarea în vigoare a
acestui act a fost condiţionată de publicarea lui în sursa oficială, instanţa va dispune publicarea
hotărîrii în aceeaşi sursă sau într-o altă publicaţie.
Atunci cînd actul administrativ a fost anulat sau autoritatea publică refuză să emită actul
administrativ, instanţa de contencios administrativ va obliga autoritatea publică să emită actul
respectiv. Instanţa poate obliga, de asemenea, autoritatea publică să elibereze reclamantului
certificatul, adeverinţa sau alt înscris solicitat.
În contextul restabilirii legalităţii, instanţa de contencios administrativ, de rînd cu anularea
actelor administrative ilegale, este în drept, la solicitarea reclamantului sau din oficiu să
suspende total sau parţial, actul administrativ. Potrivit art.214 din Codul
administrativ ,,1)Suspendarea executării actului administrativ individual contestat poate fi
solicitată de către reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios
administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente suspendarea
executării actului administrativ individual pînă la înaintarea acțiunii în contencios administrativ
dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a
soluționat cererea de suspendare în termenul stabilit la art. 172 alin. (3).
(2) Instanța de judecată poate dispune suspendarea executării actului administrativ
individual din motivele prevăzute la art. 172 alin. (2).
(3) Pentru probarea faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot
depune o declarație pe propria răspundere.
(4) Instanța de judecată decide cu privire la suspendarea executării actului administrativ
individual printr-o încheiere susceptibilă de recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă
consideră necesar, instanța de judecată citează părțile pentru audiere în privința temeiniciei
cererii de suspendare. Prevederile art. 177 alin. (2) din Codul de procedură civilă nu se aplică.
(5) Suspendarea executării poate fi condiționată de plata unei cauțiuni, de îndeplinirea
anumitor condiții sau poate fi limitată în timp.

40
 (6) Dacă la momentul suspendării executării actului administrativ individual de către
instanța de judecată acesta este deja executat, instanța dispune, la cerere, întoarcerea executării,
în măsura în care este real posibilă.
(7) Instanța de judecată care examinează acțiunea în contenciosul administrativ poate
modifica sau anula în orice moment încheierile privind cererile prevăzute la alin. (4).
Participantul la proces poate solicita modificarea sau anularea unei astfel de încheieri ca urmare a
schimbării circumstanțelor sau a neinvocării acestora în procedura inițială din motive
neimputabile lui.
(8) Nu pot fi suspendate actele Băncii Naționale a Moldovei ce țin de domeniul politicii
monetare și valutare, inclusiv de măsurile de salvgardare, actele Băncii Naționale cu privire la
administrarea specială asupra băncilor referitoare la retragerea licenței entităților supravegheate
de Banca Națională, cu privire la inițierea procedurii de lichidare silită a băncilor, actele Băncii
Naționale adoptate în procesul de evaluare și supraveghere a calității acționarilor entităților
supravegheate de Banca Națională, precum și măsurile implementate de Banca Națională, de
administratorul special sau de lichidator în cursul administrării speciale sau lichidării silite a
băncii.” [1.4]
La soluţionarea chestiunii cu privire la suspendarea actului administrativ, instanţa ia în
consideraţie toţi factorii şi interesele relevante şi dispune suspendarea lui numai dacă constată că
actul este susceptibil de a cauza un prejudiciu iminent, ce ar putea fi ireparabil, sau dacă există
temeiuri vădite privind ilegalitatea actului.
Noţiunea de pagubă iminentă, poate viza potenţialitatea perturbării funcţionării unei
instituţii sau a unui serviciu public ori afectării grave a altui interes public sau privat.
În acelaşi timp, instanţa nu poate dispune suspendarea actului administrativ dacă acesta a
fost executat.
Un aspect important al restabilirii legalităţii în cadrul contenciosului administrativ ţine de
executarea hotărîrilor judecătoreşti. În acest sens, potrivit art. 254 din Codul administrativ:
,,Dacă o persoană juridică de drept public nu își îndeplinește obligația din titlul executoriu,
instanța de apel poate stabili și încasa în privința ei sau a conducătorului ei o amendă de
constrîngere în mărime de la 100 la 20000 de unități convenționale. Stabilirea și încasarea
amenzii de constrîngere pot fi repetate.” [1.4]
Astfel, reglementarea expresă a răspunderii pentru neexecutare și stabilirea sancțiunii,
poate fi apreciată ca un pas în favoarea justiţiei administrative, adică a executării hotărîrilor
judecătoreşti prin care se dispune restabilirea legalităţii în activitatea administraţiei publice.

41
 2.3 Incertitudinea unor prevederi în Codul administrativ al Republicii Moldova
În temeiul art. 23 alin. (2) și art. 54 din Constituția Republicii Moldova [1.2] Curtea
Constituţională a reiterat necesitatea respectării criteriilor accesibilității, previzibilității şi
clarității, îndeosebi în cazul normelor privind exercițiul drepturilor şi libertăților omului sau al
unor restrângeri admisibile ale acestora: „Pentru a corespunde celor trei criterii de calitate –
accesibilitate, previzibilitate şi claritate – norma de drept trebuie să fie formulată cu suficientă
precizie, astfel încât să permită persoanei să decidă asupra conduitei sale şi să prevadă, în mod
rezonabil, în funcție de circumstanțele cauzei, consecințele acestei conduite. (...) Legislația
națională trebuie să indice cu o claritate rezonabilă scopul şi modalitatea de exercitare a discreției
relevante acordate autorităților publice, pentru a asigura persoanelor nivelul minim de protecție
la care cetățenii au dreptul în virtutea principiului preeminenței dreptului într-o societate
democratică (a se vedea Domenichini v. Italy, Reports 1996-V, p. 1800, §33)” [1.10].
Considerăm că incertitudinea unor prevederi din Codul administrativ al Republicii
Moldova este determinată anume de necorespunderea acestora art. 23 alin. (2) din Constituţia
Republicii Moldova și criteriilor clarității.
În acest context vom supune analizei concise unele prevederi din cărțile întâi, doi și patru
ale Codului administrativ.
1. Inițial, ținem să observăm că Codul administrativ nu definește noțiunea de autoritate a
administrației publice. Amintim în acest context că în conformitate cu Constituţia Republicii
Moldova şi Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului [1.14] „Parlamentul este
organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a
statului”. Prin urmare, Constituţia Republicii Moldova consacră identici termenii „organ
reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova”, „unica autoritate legislativă a statului”
şi „autoritate publică”, cu referință la Parlament, care reprezintă unica autoritate publică
legislativă a Republicii Moldova.
În aceeași ordine de idei, Curtea Supremă de Justiție este instanța judecătorească supremă
care asigură aplicarea corectă şi uniformă a legislației de către toate instanțele judecătorești (…)
[1.15, art. 1]. Deci, Curtea Supremă de Justiție este autoritatea publică judecătorească supremă a
Republicii Moldova.
Potrivit Constituției Republicii Moldova şi Legii cu privire la Guvern: „Guvernul asigură
realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administrației
publice” [1.16, art. 96 alin. (1)-(2)] și „este autoritatea publică care reprezintă şi exercită puterea
executivă în Republica Moldova”. În conformitate cu Legea privind administrația publică
centrală de specialitate: „administrația publică centrală de specialitate este organizată într-un
sistem unic (...)” [1.17, art. 3], format din autoritățile administrației publice centrale de
42
specialitate: organele centrale de specialitate ale statului (ministerele), autoritățile administrative
din subordinea ministerelor, autoritățile administrative centrale din subordinea Guvernului și alte
autorități administrative. „Administrația publică locală reprezintă totalitatea autorităţilor publice
locale constituite, în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei
unități administrativ-teritoriale”.
Achiesăm la opinia prof. Antonie Iorgovan, care după o analiză a evoluției noțiunii de
organ al administrației publice a constatat că acesta reprezintă „o structură organizațională care,
potrivit Constituției şi legii, are personalitate de drept public şi acționează, din oficiu, pentru
exercitarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau
indirect, al Parlamentului” [2.25, p. 426-427].
În opinia noastră, cuvintele „orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin
lege sau printr-un alt act normativ” din articolul 7 din Codul administrativ sunt ambigue
deoarece „autoritatea publică” poate acționa „în regim de putere publică” doar dacă este instituită
în temeiul normelor constituționale sau legii organice. Prin urmare, în acest context, considerăm
necesară completarea Codului administrativ cu art. 7¹ cu următorul cuprins: „Autoritatea
administrației publice este autoritatea publică care acționează pentru organizarea executării sau
executarea legii, sau pentru prestarea serviciilor publice la nivel național sau local”. Menționăm
că, deși Constituţia Republicii Moldova atribuie calitatea de „autoritate publică” doar
Parlamentului, Președinției, Guvernului, autorităților administrației publice centrale de
specialitate, autorităților administrației publice locale şi autorităților puterii judecătorești, Curtea
Constituţională are același statut, deoarece „este unica autoritate de jurisdicție constituţională în
Republica Moldova” şi „este independentă de orice altă autoritate publică…”. Astfel, Curtea
Constituţională este unica autoritate publică de jurisdicție constituţională a Republicii Moldova.
2. Nu corespunde principiului clarității noțiunea de procedură administrativă expusă în
dispoziția alin. (1) art. 6 din Codul administrativ.
În opinia prof. Dana Apostol Tofan: „În doctrina postbelică, procedura administrativă a
fost definită, într-o primă accepțiune, ca fiind forma în care organele administrației de stat
acționează pentru organizarea executării în concret a legilor și a celorlalte acte ale organelor
statului emise în realizarea puterii de stat și, într-o altă accepțiune, ca reprezentând totalitatea
normelor juridice care reglementează forma în care se îndeplinește întreaga activitate a organelor
administrației de stat” [2.44, p. 89]. Totodată, autoarea specifică că această procedură „reprezintă
doar o parte a procedurii în cadrul aparatului administrației de stat, și anume procedura
administrativă necontencioasă”, iar „(...) Codul de procedură administrativă ar trebui să conțină
reguli ale procedurii administrative generale care privesc emiterea de acte administrative de către
toate organele administrației de stat, formele necesare și condițiile ce trebuie îndeplinite în
43
vederea elaborării și executării unei decizii legale, în măsură să asigure realizarea drepturilor și
intereselor cetățenilor” [2.44, p. 89]. Prof. Dana Apostol Tofan concluzionează: „(...) Codul ar
urma să conțină dispoziții privind toate operațiunile administrative anterioare, concomitente și
ulterioare emiterii unui act administrativ” [2.44, p. 89].
Potrivit Codului ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene, „Procedura
administrativă” înseamnă procesul prin care o autoritate publică pregătește şi formulează acţiuni
administrative (...).” [1.7, p. 32].
Astfel, propunem expunerea art. 6 alin. (1) din Codul administrativ în următoarea redacție:
„Procedura administrativă reprezintă procesul prin care autoritatea publică, în regim de putere
publică, pregătește şi emite/încheie acte administrative/contracte administrative”.
3. Tot în această ordine de idei, considerăm confuză utilizarea sintagmei „părți ale
procedurii administrative” din dispoziția alin. (2) al articolului menționat, deoarece emiterea unui
act administrativ individual sau încheierea unui contract administrativ reprezintă o etapă (fază) și
nu o parte a procedurii administrative. Potrivit doctrinei „(...) doar unele legi naționale de
procedură administrativă reglementează procesul de elaborare administrativ, spre deosebire de
legislația primară şi secundară, nu există nicio reglementare legislativă a procedurilor
administrative cu privire la luarea deciziilor individuale. În realitatea juridică, o mare parte a
acțiunii administrative se traduce prin adoptarea unor decizii individuale (décision individuelle,
provvedimento amministrativo, Verwaltungsakt), care pot avea efecte favorabile sau nefavorabile
asupra destinatarilor lor. Nu este prin urmare surprinzător faptul că procedura necontencioasă
care li se aplică se aseamănă cu cea contencioasă” [1.7, p. 60], considerăm că, inclusiv noțiunile
utilizate în procedura administrativă necontencioasă trebuie să corespondeze cu noțiunile din
procedura de contencios administrativ. Astfel, pentru corespunderea criteriilor calității normelor
juridice, de exemplu, dacă procedura de contencios administrativ utilizează noțiunile
„participant” și „parte”, acestea trebuie să se regăsească și în procedura administrativă
necontencioasă.
Mai mult, potrivit Codului ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene
„Definiția „părții” se referă, în primul rând, la destinatarii deciziei în cauză şi în al doilea rând la
persoanele definite în art. I-4 (6) din Cartea întâi, care sunt afectate în mod negativ şi care
solicită să fie implicate în procedură. Definiția „parte” nu se extinde asupra persoanelor care sunt
pur şi simplu interesate. O persoană care prezintă un simplu interes în cauză nu este afectată în
mod negativ doar pentru simplul fapt că aceasta apreciază în mod subiectiv că ar fi afectată. A fi
calificat ca „parte” este rezultatul unui test obiectiv, realizat de către autoritatea care efectuează
procedura, sub rezerva controlului judiciar” [1.7, p. 78].

44
 Potrivit art. 203 din Codului administrativ participanți la proces (administrativ – n.a.) sunt:
„a) părţile; b) persoanele atrase în proces de instanța de judecată; c) alți subiecți investiți de lege
cu drept de sesizare”, iar conform art. 204 „Părţi în procedura de contencios administrativ pot fi
persoanele fizice sau juridice şi autoritățile publice în sensul art. 7 (Cod administrativ – n.a.)”.
În schimb, în conformitate cu prevederile art. 44 alin. (1) din Codul administrativ,
participanți la procedura administrativă sunt: „autoritatea publică, orice persoană fizică şi
juridică care a solicitat inițierea procedurii sau în privința căreia procedura a fost iniţiată, precum
şi orice altă persoană atrasă de autoritatea publică în procedura administrativă”. Aici, ne
întrebăm: oare „autoritatea publică, orice persoană fizică şi juridică care a solicitat inițierea
procedurii sau în privința căreia procedura a fost iniţiată” nu sunt părți în procedura
administrativă?
Mai mult, legiuitorul a utilizat în același articol al Codului administrativ diferite noțiuni
pentru definirea părților contractului administrativ: „partener contractual” (în art. 156 alin. (1)) și
„părți” (în art. 158 alin. (2) lit. b)), generând confuzie.
4. Nu putem fi de acord cu definiția actului administrativ individual consacrată în art. 10
alin. (1) din Codul administrativ, deoarece aceasta nu pune în evidență trăsăturile caracteristice
ale actului administrativ, recunoscute în doctrina dreptului administrativ ca „elemente esențiale
pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autorităților administrației
publice, precum și de operațiunile administrative (...): sunt acte juridice, sunt manifestări
unilaterale de voință, sunt emise în realizarea puterii publice” [2.45, p. 17].
5. Mai mult, sunt evident ambigue și neclare sintagmele „altă măsură oficială întreprinsă
de autoritatea publică” expusă în art. 10 alin. (1), „orice măsură întreprinsă de autoritățile
publice” (art. 29) și „alte măsuri de acest gen” expuse în art. 6 alin. (2), art. 30, precum și „(..)
acțiunile întreprinse de acestea” din art. 14 alin. (2), „întreprinderea unei acţiuni de către
autoritatea publică” din art. 79 alin. (1), deoarece toate măsurile și acțiunile trebuie să îmbrace
forma actului juridic al autorității publice sau reprezintă operațiuni administrative. Ca urmare a
logicii expuse supra, considerăm inutilă dispoziția art. 10 alin. (2): „Decizia autorității publice
privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin activitatea administrativă
ilegală este un act administrativ individual”.
6. În opinia noastră, este inutilă introducerea instituției „acte reale” care, reieșind din
dispoziția art. 14 alin. (2) din Codul administrativ („informaţiile, avertizările sau recomandările
autorităţilor publice şi acțiunile întreprinse de acestea”), provoacă confuzie (a se vedea, spre
exemplu, actele reale civile ce presupun remiterea (predarea) bunului).
7. Volumul capitolului III, Cartea întâi din Codul administrativ ar putea fi redus
semnificativ prin referințe la principiile fundamentale ale dreptului civil și de procedură civilă.
45
Aceasta se explică prin faptul că în Codul civil principiile legislației civile sunt expuse
axiomatic: „(...) recunoașterea egalității participanților la raporturile reglementate de ea, protecția
vieții intime, private şi de familie, recunoașterea inviolabilității proprietății, a libertății
contractuale, protecția bunei-credințe, protecția consumatorului, recunoașterea inadmisibilității
imixtiunii în afacerile private, necesității de realizare liberă a drepturilor civile, de garantare a
restabilirii persoanei în drepturile în care a fost lezată şi de apărare a lor de către organele de
jurisdicție competente” [1.8, art. 1].
La fel de concis Codul de procedură civilă consacră principiile fundamentale ale dreptului
procedural civil: înfăptuirea justiției numai în instanță judecătorească, independența judecătorilor
şi supunerea lor numai legii, judecarea unipersonală şi colegială a cauzelor, egalitatea în fața
legii şi a justiției, caracterul public al dezbaterilor, limba de procedură şi dreptul la interpret,
principiul nemijlocirii şi oralității în dezbaterile judiciare, contradictorialitatea şi egalitatea
părților în drepturile procedurale, disponibilitatea în drepturi a participanților la proces [1.9, art.
19-27].
Codul administrativ prin art. 21-43 este extrem de explicit la capitolul principii, consacrând
separat: principiile comune: legalitatea, cercetarea din oficiu, egalitatea de tratament, buna-
credinţă, imparțialitatea, limba de procedură, aplicarea termenului rezonabil; principiile
procedurii administrative: eficiența, proporționalitatea, securitatea raporturilor juridice,
motivarea, comprehensibilitatea şi transparența acțiunilor autorităţilor publice, comunicarea,
cooperarea, răspunderea; principiile procedurii de contencios administrativ: supremația
dreptului, independența judecătorilor, audierea juridică şi dreptul la un proces echitabil, accesul
liber la justiție, dreptul la apărare, oralitatea, nemijlocirea; contradictorialitatea şi egalitatea în
drepturi procedurale a participanților la proces.
Menționăm că problematica principiilor comune (proprii atât procedurii administrative, cât
și procedurii contenciosului administrativ) și principiilor speciale ale procedurii contenciosului
administrativ a fost abordată recent în doctrina națională, accentuându-se cu preponderență
aspectele pozitive ale implementării Codului administrativ [2.53, p. 80-91; 2.46, p. 38-45], care
nu pot fi negate.
Este însă evident că majoritatea principiilor inerente procedurii contenciosului
administrativ se regăsesc în Codul de procedură civilă.
8. În același timp, Codul administrativ nu este destul de explicit, ba e chiar neclar, atunci
când stipulează în art. 13: „Contractul administrativ este contractul care poate da naștere,
modifica sau stinge un raport juridic de drept public, dacă legea nu prevede altfel”.
În opinia reputatului prof. Paul Negulescu: „După definițiunea dată de Ulpian criteriul
după care trebuie să distingem dreptul public de dreptul privat, ar fi natura interesului. Când deci
46
dispozițiunea este luată în vederea unui interes general, avem drept public; când este luată pentru
satisfacerea unui drept privat, avem drept privat” [2.33, p. 28-30]
În opinia noastră, deoarece contractul administrativ are o natură juridică dualistă,
conținutul acestuia se stabilește pe cale reglementară şi pe cale convențională care respectiv
cuprind clauzele cu caracter obligatoriu, prevăzute de lege şi clauzele negociate de părți [2.3, p.
65].
În același context, prof. Demin A.V. menționa: „natura normativă a contractelor normative,
care reprezintă acorduri de interes public, încheiate în temeiul normelor de drept administrativ, al
căror regim juridic nu se încadrează în dreptul privat şi conţine elemente de drept public” [2.15,
p.26], „puterea juridică a normelor conținute în contractul administrativ este determinată de locul
părților în ierarhia administrării de stat, iar obligativitatea clauzelor contractului pentru un număr
mare şi formal nedeterminat de persoane terțe confirmă caracterul lui normativ” [2.16, p. 22-23].
Cercetătorul Oliviu Puie menționează printre principiile contractului administrativ: „a)
nediscriminarea; tratamentul egal; recunoașterea reciprocă; transparența; proporționalitatea;
eficiența utilizării fondurilor; asumarea răspunderii; libera concurență; principiul autonomiei
locale; principiul descentralizării serviciilor publice; principiul asocierii intercomunitare;
principiul dezvoltării durabile şi corelării cerinţelor şi resurselor; principiul protecției şi
conservării mediului natural şi construit; principiul asigurării igienei şi sănătății populației;
principiul participării şi consultării cetățenilor; principiul liberului acces la informaţiile privind
serviciile publice” [2.39, p. 11].
Prin urmare, după cum putem concluziona, contractul administrativ, alături de actul
administrativ, reprezintă: a) un instrument juridic, prin care unele autorități publice, organe,
instituții din cadrul administrației publice își exercită atribuțiile prevăzute de lege; b) un act
administrativ cu regim juridic special, destinat satisfacerii unui interes general, care se
deosebește de alte acte administrative prin aceea că este un act juridic administrativ bilateral și
care, deși se caracterizează prin inegalitatea părților, necesită la încheiere acordul de voință al
acestora sau prescrierea unui act normativ al autorității publice [2.3, p. 73].
9. În Avizul nr. 15 (2012) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni privind
specializarea judecătorilor printre posibilele avantaje ale specializării se menționa „(...) din
necesitatea adaptării la evoluția dreptului (..) este dificil pentru judecător să se perfecționeze în
toate aceste domenii în timp ce societatea şi justițiabilii cer din ce în ce mai mult profesionalism
şi eficientă din partea sa. Specializarea judecătorului garantează că acesta are cunoștințele şi
experiența necesare în domeniul său de competență. (...) Judecătorul specializat poate dobândi o
expertiză mai mare în domeniul său, ceea ce poate spori autoritatea instanței din care face parte.
(...) poate asigura consecvență în luarea deciziilor şi, prin urmare, securitatea juridică. (...)
47
Specializarea, prin expertiza într-un domeniu juridic specific poate contribui la creșterea
eficienței instanței şi la îmbunătățirea gestionării cauzelor, luându-se în considerare în special
creșterea constantă a numărului acestora” [1.1].
În această ordine de idei, subscriem la opinia cercetătorilor care salută specializarea
judecătorilor: „Nevoia de specializare este resimțită nu doar de către înșiși judecători ca o
componentă intrinsecă a independenței justiției, ci şi o așteptare legitimă a justițiabililor, care își
doresc ca litigiile lor să fie soluționate cu celeritate şi profesionalism de către judecători care au
posibilitatea reală de a se specializa într-un domeniu al dreptului pe care să îl poată aprofunda,
astfel încât să fie limitat la maxim riscul de erori judiciare” [2.42, p. 32]. „(...) prin specializarea
judecătorilor în contencios administrativ, sistemul justiției administrative are numai de câștigat,
întrucât doar astfel este posibilă consolidarea profesionalismului judecătorilor în materia
relațiilor de drept public, exigențelor de legalitate impuse sistemului autorităţilor publice şi
protecției drepturilor omului în cazurile în care aceste exigențe nu sunt respectate, iar drepturile
omului sunt vătămate” [2.47, p. 89].
În continuare, vom supune analizei modul în care instanțele judiciare inferioare și Curtea
Supremă de Justiție prin Opinia sa consultativă nr. 104 din 02.04.2019 cu privire la unele
chestiuni ce țin de intrarea în vigoare a Codului administrativ [3.2] interpretează prevederile art.
258 alin. (2)-(3) din Codul administrativ, interpretări care, în opina noastră, sunt incompatibile
cu prevederile art. 20 alin. (1), art. 23 alin. (2) și art. 54 din Constituția Republicii Moldova și,
evident, contribuie la amânarea și tergiversarea procedurii și, respectiv, nerespectarea termenului
rezonabil de examinare a cauzelor de contencios administrativ.
Amintim că, prin art. 192 din Codul administrativ a fost instituită specializarea
judecătorilor pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ. În acest sens, pentru
examinarea categoriei date de acțiuni la curțile de apel și la Curtea Supremă de Justiție s-au
instituit complete și/sau colegii specializate de judecători, iar în judecătorii această categorie de
acțiuni urmează să se examineze de judecători specializați.
A doua zi după intrarea în vigoare a Codului administrativ, la 2 aprilie 2019, Curtea
Supremă de Justiție a adoptat și a publicat Opinia consultativă nr. 104 cu privire la unele
chestiuni ce țin de intrarea în vigoare a Codului administrativ. Precizăm că Opinia consultativă
enunțată s-a adoptat în vederea aplicării corecte de către instanțele judecătorești inferioare a
normelor de drept la soluționarea justă a cauzelor. Aceasta, ca și altele, au caracter de îndrumare
şi nu sunt obligatorii pentru instanțele judecătorești.
Una dintre chestiunile analizate din opinia citată ține de interpretarea art. 258 din Codul
administrativ, care se referă la aplicarea în timp a normelor ce reglementează procedura
administrativă şi cererile prealabile inițiate până la 1 aprilie 2019, precum și procedurile de
48
contencios administrativ, adică până la data întării în vigoare a Codului administrativ. Astfel, cu
referire la chestiunea legată de cauzele de contencios administrativ pendinte în instanțele de
judecată şi nesoluționate până la 1 aprilie 2019, Înalta Curte, făcând interpretarea în ansamblu a
normelor acestui articol, a conchis că judecătorii/completele, nespecializate în contenciosul
administrativ, care au pendinte cauze de contencios administrativ nesoluționate până la 1 aprilie
2019, își vor declina, în conformitate cu prevederile art. art. 258 alin. (3) şi 199 alin. (3) Codul
administrativ, competența pe aceste cauze în favoarea judecătorilor/completelor specializate
pentru cauzele de contencios administrativ (art. 192 CA). Cu alte cuvinte, potrivit acestei Opinii
a CSJ, după data intrării în vigoare a codului administrativ, toți judecătorii din instanțele
judecătorești care aveau pe rol cauze de contencios administrativ, nesoluționate până la 1 aprilie
2019, au fost impuși să le transfere către noii judecători specializați pentru cauzele de contencios
administrativ. În special, judecătorii din judecătoria Chișinău și-au declinat competența pentru
aceste cauze, inclusiv pentru cele pendinte, care la data de 01 aprilie 2019 au ajuns la etapa
pledoariilor și se aflau deja în examinare de 1,5 sau chiar 2 ani și le-au remis pentru examinare
către judecătorii specializați din Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. Iar ultimii, potrivit
normelor de procedură administrativă contencioasă și normelor de procedură civilă, au pornit
examinarea acestor cauze de la început. Astfel, s-a încălcat grav dreptul justițiabililor la judecare
a cauzei într-un termen rezonabil. Or, unii dintre justițiabili (afectați de boli grave sau cu o vârstă
mai înaintată) pot nici să nu supraviețuiască până la finalizarea procedurii contencioase.
În opinia noastră, prevederile art. 258 alin. (2)-(3) din Codul administrativ încalcă
dispozițiile articolelor 22, 23 și 54 din Constituția Republicii Moldova privind acțiunea în timp a
legii, securitatea raporturilor juridice, previzibilitatea și claritatea normelor juridice, prohibiția de
a adopta legi care ar „suprima sau ar diminua drepturile şi libertățile fundamentale ale omului şi
cetăţeanului”, deoarece prevăd declinarea, în conformitate cu prevederile art. 258 alin. (3) şi art.
199 alin. (3) din Codul administrativ, declinarea competenței pe cauzele de contencios
administrativ inițiate, dar nu pendinte judecătorilor nespecializați, înaintea intrării în vigoare a
Codului administrativ, până la 1 aprilie 2019, în favoarea judecătorilor/completelor specializate
pentru cauzele de contencios administrativ.
Spre regretul nostru, Opinia consultativă a Curții Supreme de Justiție nr. 104 din
02.04.2019 cu privire la unele chestiuni ce țin de intrarea în vigoare a Codului administrativ
aduce și mai multă confuzie la acest subiect, deoarece referințele la art. 199 din Codul
administrativ sunt irelevante pentru majoritatea cauzelor de contencios administrativ pendinte
judecătorilor nespecializați, or dispozițiile articolului în cauză se referă la acțiunile de contencios
administrativ la etapa repartizării lor și nu la cele pendinte care urmează a fi declinate și ulterior
repartizate din nou aleatoriu.
49
 În susținerea poziției noastre, ținem să accentuăm că, în art. 17, Codul de procedură civilă
consacră: „(1) Pentru aplicarea corectă şi uniformă a legislației, Curtea Supremă de Justiție, din
oficiu, precum şi la propunerea organelor profesionale, create prin lege, ale profesiilor conexe
justiției, adoptă şi publică hotărâri explicative şi opinii consultative privind aplicarea corectă a
normelor de drept şi soluționarea justă a cauzelor. (2) Hotărârile explicative ale Plenului Curţii
Supreme de Justiție şi opiniile consultative ale colegiilor Curţii Supreme de Justiție au caracter
de îndrumare şi nu sunt obligatorii pentru instanțele judecătorești”. [1.9]
În conformitate cu art. 4 din Constituția Republicii Moldova și pct. 7 din Hotărârea Curții
Constituționale a Republicii Moldova nr. 10 din 16.04.2010 pentru revizuirea Hotărârii Curţii
Constituţionale nr. 16 din 28.05.1998 „Cu privire la interpretarea art. 20 din Constituţia
Republicii Moldova” în redacția Hotărârii nr. 39 din 09.07.2001 [1.12, pct. 7], art. 12, alin. (1)
din Codul de procedură civilă amendat consacră expres: „(1) Instanța judecătorească
soluționează cauzele civile în temeiul Constituției Republicii Moldova, al tratatelor
internaționale la care Republica Moldova este parte, al hotărîrilor şi deciziilor Curţii Europene a
Drepturilor Omului, al hotărîrilor Curţii Constituţionale (...)” [1.9].
Constituția Republicii Moldova garantează prin art. 54 alin. (2) că „Exercițiul drepturilor și
libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund
normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității
naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii
tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor
persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și
imparțialității justiției”. [1.2]
Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăților Fundamentale,
amendată prin protocoalele adiționale la această convenție (încheiată la Roma la 4 noiembrie
1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie
1997), statuează în art. 6 alin. 1: „Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în
mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă şi
imparțială, instituită de lege, care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şi obligațiilor sale cu
caracter civil, (...)”. [1.3]
Codul administrativ stipulează expres în art. 27: „În cazul în care prezentul cod sau alte
legi speciale nu impun un anumit termen, autoritățile publice şi instanțele de judecată
competente trebuie să acționeze într-un termen rezonabil”. [1.4]
Codul civil consacră expres: în art. 1 alin. (2): „Drepturile civile pot fi limitate prin lege
organică doar în temeiurile prevăzute de Constituţia Republicii Moldova”; în art. 2 alin. (3)
„Raporturile privind realizarea şi apărarea drepturilor omului şi a libertăților fundamentale, a
50
altor valori nepatrimoniale sunt reglementate de prezentul cod şi de alte legi în lumina
dispozițiilor şi principiilor stabilite de tratatele internaționale în materie de drepturi ale omului şi
libertăți fundamentale”; în art. 7 alin. (1) „Legea civilă nu are caracter retroactiv. Ea nu modifică
şi nici nu suprimă condiţiile de constituire a unei situații juridice constituite anterior, nici
condiţiile de stingere a unei situații juridice stinse anterior. De asemenea, legea nouă nu modifică
şi nu desființează efectele deja produse ale unei situații juridice stinse sau în curs de realizare; în
art. 7 alin. (3) „De la data intrării în vigoare a legii noi, efectele legii vechi încetează, cu excepția
cazurilor în care legea nouă prevede altfel” [1.8].
Totodată şi subsecvent, considerăm relevante concluziile Curții Europene a Drepturilor
Omului în următoarea speță:
„(...) 375. Deși autoritățile naționale nu pot fi considerate responsabile pentru
comportamentul unui pârât, metodele de tergiversare utilizate de una dintre părți nu le
exonerează de obligația de a asigura derularea procedurilor într-un termen rezonabil (Mincheva
împotriva Bulgariei, pct. 68). (...)
381. În plus, introducerea unei reforme pentru a accelera examinarea cauzelor nu justifică
întârzierile, deoarece statul trebuie să organizeze momentul intrării în vigoare și punerea în
aplicare astfel încât să nu se prelungească examinarea cauzelor pendinte (Fisanotti împotriva
Italiei, pct. 22). (...)
384. Deși schimbările repetate ale judecătorilor întârzie desfășurarea procedurii, întrucât
fiecare dintre aceștia trebuie mai întâi să se familiarizeze cu cauza, acest lucru nu exonerează
statul de obligațiile sale în materie de termen rezonabil, pentru că este sarcina statului să asigure
buna organizare a administrării justiției” (Cauza Allenet de Ribemont versus Franţa). [3.1]
Astfel, prin prisma normelor de drept citate şi a jurisprudenței relevante a CtEDO suntem
obligați să constatăm obiectiv că, prevederile art. 258 alin.(2)-(3) din Codul administrativ nu
corespund principiului calității normelor de drept și principiilor care guvernează elaborarea
actelor normative: a) constituționalitatea; b) respectarea drepturilor şi libertăților fundamentale
(inclusiv dreptul la libera circulație); c) legalitatea şi echilibrul între reglementările concurente;
d) oportunitatea, coerența, consecutivitatea, stabilitatea şi predictibilitatea normelor juridice; e)
asigurarea transparenței, publicității şi accesibilității; f) respectarea ierarhiei actelor normative.
Mai mult, destinatarii prevederilor normelor respective de drept administrativ nu pot avea
o înțelegere clară a acestora, astfel încât să-şi adapteze conduita mşi să prevadă consecințele ce
decurg din nerespectarea acestor norme. Maniera ambiguă de redactare și utilizarea unor
sintagme neclare sunt neconforme prevederilor art. 23 alin. (2) al Constituției Republicii
Moldova.

51
 În concluzie, constatăm existența incertitudinii privind constituționalitatea prevederilor art.
258 alin. (2)-(3) din Codul administrativ al Republicii Moldova: „(2) Procedurile de contencios
administrativ atribuite înaintea intrării în vigoare a prezentului cod, prin legi speciale, în
competența altor instanțe de judecată se vor transmite după intrarea în vigoare a prezentului cod
instanțelor competente conform prevederilor prezentului cod. (3) Procedurile de contencios
administrativ inițiate pînă la intrarea în vigoare ma prezentului cod se vor examina în continuare,
după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor prezentului cod”, în măsura în
care în acest mtext se are în vedere că instanțele de judecată, părțile și alți participanți în proces
sunt obligați să parcurgă repetat acțiunile procesuale de pregătire a pricinii pentru dezbaterile
judiciare, care violează principiile statului de drept, egalității, respectării drepturilor şi libertăților
fundamentale (dreptului judecării cauzei într-un termen rezonabil, dreptului fiecărui om de a-şi
cunoaște drepturile şi îndatoririle), legalității, calității normelor de drept (previzibilitate, precizie
şi claritate) și, respectiv, sunt incompatibile cu prevederile art.20 alin. (1), art. 23 alin. (2) și art.
54 din Constituția Republicii Moldova.

52
 CAPITOLUL III. Contenciosul administrativ în legislația României
3.1 Inovațiile noului Cod administrativ al României
Codul administrative roman, după cum a fost apreciat de unii cercetători români, este un
proiect de lege îndrăzneț, complex și complet, urmărind să elimina neclaritățile, contradicțiile și
paralelismul existent în reglementarea anterioară. Codul reunește soluții legislative propuse de
cadre didactice universitare, societate civile, practică, în special de reprezentări structurale
asociative ale autorităților administrative locale locale:Asociația Comunelor din România;
Asociația Orașelor din România; Asociația Municipiilor din România; Uniunea Națională a
Consiliilor Județene din România. [2.48, p.88]
Codul administrativ român integrează 16 acte normative, aducând coerență, claritate și
eficiență absolut necesare în administrația publică. Astfel, Codul administrativ este structurat pe
10 părți: Partea I – Dispoziții generale; Partea a II-a – Administrația publică centrală; Partea a
III-a – Administrația publică locală; Partea a IV-a – Prefectul, instituția prefectului și serviciile
publice deconcentrate; Partea a V-a – Exercitarea dreptului de proprietate publică şi privată a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale; Partea a VI-a – Statutul funcţionarilor publici şi
statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică; Partea a VII-a –
Răspunderea administrativă; Partea a VIII-a – Serviciile publice; Partea a IX-a – Dispoziții
tranzitorii și finale; Partea a X-a – Modificări şi completări aduse altor acte normative în vigoare
corelativ cu prevederile Codului Administrativ.
Noul Cod Administrativ vine cu soluții pentru administrația publică centrală dar și pentru
administrația publică locală.
Principalele soluții cuprinse în Codul administrativ pentru administrația publică centrală:
Sunt clarificate unele dintre condițiile generale pentru ocuparea funcției de membru al
Guvernului; Este clarificat regimul juridic al actelor prim-ministrului; Sunt reglementate termene
clare pentru Prim ministru și pentru Președintele României, în concordanță cu jurisprudența
Curții Constituționale, pentru numirea unei persoane în funcția de membru al Guvernul; Sunt
reglementate mai multe aspecte privind organele de specialitate în subordinea Guvernului,
respectiv a ministerelor; Sunt definite autoritățile administrative autonome și sunt clarificate
unele aspecte ale acestora.
Principalele soluții cuprinse în Codul administrativ pentru administrația publică locală
sunt: Reglementarea procedurii validării mandatelor consilierilor locali aleși prin hotărâre a
instanţei; Numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de
interes local, respectiv de interes județean se realizează prin dispoziția primarului, respectiv
dispoziția consiliului județean; Hotărârile CL și CJ vor fi adoptate cu majoritatea consilierilor
locali/județeni în funcție (majoritate absolută) sau cu majoritatea consilierilor locali/județeni
53
prezenți (majoritate simplă); Se modifică situațiile de dizolvare a consiliului local/județean; Se
introduce indemnizația pentru limită de vârstă; Se aduc clarificări regimului conflictului de
interese pentru aleșii locali, prin sistematizarea normelor din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleșilor locali; Introducerea unor noi atribuții pentru consiliul local/județean; Clarificarea
reprezentării de drept a unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a ADI sau a
operatorilor regionali; Reglementări noi privind organizarea și funcționarea asociațiilor de
dezvoltare intercomunitară (ADI); Detalierea reglementărilor privind actorii implicați,
documentele și termenele necesare pentru înscrierea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâri în
vederea dezbaterii în ședințele consiliului local/județean; Reglementarea procedurii de
organizare și publicare a monitoarelor oficiale ale unităţilor/subdiviziunilor administrativ-
teritoriale, în format electronic. [2.48, p.89]
Se introduce cabinetul primarilor sectoarelor municipiului București, precum și al
viceprimarului, respectiv al vicepreședinților consiliului județean; Clarificarea statutului și a
rolului viceprimarului; Se clarifică regimul juridic al delegării atribuțiilor de către
primar/președintele consiliului județean; Reglementarea detaliată a momentului încetării de drept
a mandatelor consilierilor locali și consilierilor județeni; Se introduce indemnizația lunară pentru
participarea la ședințele consiliului și ale comisiilor de specialitate a consilierilor locali/județeni;
Autoritățile publice cu atribuții de control/audit au obligația de a asigura îndrumarea autorităților
administrației publice locale în vederea aplicării unitare a legislației; Introducerea obligației
autorităților administrației publice locale de a pune la dispoziția cetățenilor aparținând unei
minorități naționale formulare şi texte administrative de uz curent, în format bilingv; Asigurarea
accesului autorităților administrației publice locale la bazele de date administrate de autoritățile
administrației publice centrale, în cazul transferului de competențe; Modificarea modalității de
numire și eliberare din funcție a administratorului public – numirea și eliberarea din funcție a
administratorului public se fac prin dispoziția primarului, respectiv a președintelui consiliului
județean; durata contractului de management al administratorului public nu poate depăși durata
mandatului primarului, respectiv al președintelui consiliului județean în timpul căruia a fost
numit; au fost explicitate situațiile care determină eliberarea din funcție a administratorului
public.
Activitatea serviciilor deconcentrate este bine reglementată
Și la nivelul Instituției Prefectului și al serviciilor publice deconcentrate, noul Cod
Administrativ vine cu noutăți, din care amintim: Centralizarea atribuțiilor prefectului
reglementate disparat în prezent; definirea și clarificarea sferei atribuțiilor serviciilor publice
deconcentrate – serviciile publice deconcentrate pot îndeplini, de regulă, atribuții de control,

54
inspecție şi monitorizare în domeniul de specializare al ministerului de resort, respectiv al
organului de specialitate al administrației publice centrale competent.
Justificare temeinică a interesului public național, județean sau local
Codul Administrativ prevede noi reguli specifice proprietății publice și private a statului și
a unităților administrativ teritoriale. Astfel: s-a simplificat procedura de atestare a inventarului
bunurilor din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, prin eliminarea atestării prin
hotărâre a Guvernului – inventarul va fi aprobat prin hotărâre a autorităților deliberative locale,
pe baza punctului de vedere al MDRAP, fiind prevăzute termene clare pentru fiecare etapă; Se
clarifică și se detaliază trecerea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale: se detaliază procedura de trecere a bunurilor proprietate publică; se
introduce obligativitatea justificării temeinice a interesului public național, județean sau local,
după caz; se reglementează o procedură pentru trecerea pe durată determinată a bunurilor
proprietate publică în vederea realizării unor obiective investiționale. [2.48, p.90]
Totodată, s-a reglementat procedura de închiriere a bunurilor din domeniul public al
statului sau al unităților administrativ-teritoriale – a fost definit contractul de închiriere, s-a
detaliat conținutul contractului de închiriere și al actului administrativ prin care se aprobă
închirierea, s-au reglementat drepturile și obligațiile părților, a fost reglementată o procedură-
cadru pentru desfășurarea licitației publice (similar cu cea a concesiunii), dar s-a detaliat
procedura de dare în folosință gratuită a bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale.
Clarificări la Statutul funcționarilor publici și personalului contractual
Noul Cod Administrativ aduce clarificări și la Statutul funcționarilor publici, al
personalului contractual din administrația publică. În acest sens a fost creat Sistemul național de
evidență a ocupării în sectorul public (care să includă: funcţionarii publici, personalul contractual
din administraţia publică, funcţiile care în momentul de faţă nu sunt inventariate – parlamentari,
aleşi locali, secretari de stat şi subsecretari de stat, alte funcții de demnitate publică, precum și
alte categorii de personal plătite din fonduri publice), și care să permită elaborarea și
fundamentarea unor politici de resurse umane predictibile și eficiente, sistem corelat cu un
instrument electronic de evidență administrat de ANFP. [2.48, p.91]
Noul Cod prevede și că toate concursurile pentru ocuparea funcțiilor publice din
administrația publică vor fi organizate de fiecare autoritate și instituție publică. Totodată sunt
eliminate avizele ANFP, cu excepția avizului ANFP pentru stabilirea/ modificarea/reorganizarea
structurii de funcţii publice de stat și teritoriale, dar sunt eliminate și restricțiile privind transferul
la cerere al funcționarilor publici între instituții de pe paliere administrative diferite. Noul Cod
Administrativ mai prevede: creșterea implicării conducerii instituției în activitatea de evaluare a
55
personalului de conducere; a fost simplificată procedura de redistribuire a funcționarilor publici;
a fost reglementată posibilitatea ocupării pe perioadă nedeterminată a unui funcții publice de
execuție în situația vacantării postului ocupat inițial pe perioadă determinată; stabilirea unei
comisii pentru evaluarea performanțelor profesionale individuale ale secretarului general al
u.a.t./subdiviziunii u.a.t.; modificarea unor prevederi privind aplicarea sancțiunilor disciplinare
pentru funcționarii publici; stabilirea perioadei de stagiu de 1 an pentru toate categoriile de
funcționari publici debutanți; stabilirea de norme cu privire la delegarea atribuțiilor unei funcții
publice; revizuirea numărului de membri ai cabinetelor demnitarilor/aleșilor locali; modificarea
condițiilor de studii necesare pentru ocuparea funcțiilor de secretar general al u.a.t-urilor;
Introducerea posibilității renunțării la demisie în termen de 30 de zile, pentru funcționarul public,
cu acordul părților. [2.48, p.92]
Principalele prevederi controversate din noul Cod Administrativ
Art. 139 – Legislația în vigoare prevede o majoritate calificată (de 2/3) ȋn adopatarea unei
hotărâri de consiliu ce vizează patrimoniul unității administrativ teritoriale. Codul administrativ
impune majoritatea calificată doar pentru hotărâri privind ȋnstrăinarea bunurilor din patrimoniu
unității, mai exact translativitatea dreptului de proprietate, nu şi cele de administrare
(concesiunea sau ȋnchirierea), care vor necesita doar jumătate plus unu din voturile consilierilor
ȋn funcție.
Art. 210 – Indemnizațiile pentru limită de vârstă pentru primari, viceprimari, preşedinți de
consiliu județean, vicepreşedinti de consiliu județean. Cuantumul indemnizaţiei pentru limită de
vârstă se acordă în limita a trei mandate şi se calculează ca produs al numărului lunilor de
mandat cu 0,40 % din indemnizaţia brută lunară aflată în plată. Curtea Constituțională s-a
pronunțat ȋn două rânduri asupra neconstituționalității “pensiilor speciale” pentru aleşii locali,
modalitatea aceasta a indemnizației pentru limită de vârstă având vicii de constituționalitate. Se
acordă pentru toți cei care au dțeinut astfel de mandate începând cu 1992. Potrivit
vicepremierului Daniel Suciu, impactul se cifrează la 100 – 150 de milioane de lei pe an. [2.48,
p.93]
Va crește pe măsură ce se pensionează actualii primari sau foști primari (indemnizația se
acordă la împlinirea vârstei de pensionare, se încasează simultan cu pensia calculată pe principiul
contributivității).
Art. 474 – Ȋn reglementările privind statutul funcționarilor publici, se instituie o nouă
procedură pentru ocuparea funcților publice – recrutarea prin concurs național, şi ulterior selecția
pe post – lucru cerut de Comisia Europeană. Funcţiile publice locale din în cadrul aparatului
propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora
nu sunt vizate de concursul național.
56
 Art. 240 – Limitarea răpunderii primarului/preşedintelui de consiliu județean, prin
semnarea actului administrativ, la “investirea cu formulă de autoritate”, respectiv la nivel de
apreciere a necesității şi oportunității adoptării actului administrativ. – art 240 din OUG. Pentru
legalitatea actelor vor răspunde exclusiv semnatarii lor – funcționarii publici/personalul
contractual. Primarii şi preşedinții de consiliu județean vor răspunde exclusiv pentru
oportunitatea actelor adminsitrative, de legalitate doar ȋn raport cu atribuțiile specifice. Federația
Națională a Sindicatelor din Administrația Publică (FNSA) a solicitat ȋnlăturarea sintagmei
“exclusiv”, explicând că textul este în contradicţie cu princiiile constituţionale ale angajării
răspunderii pentru daune, cu principiul nediscriminării, principiul subordonării ierarhice, precum
şi cu art. 497 din proiectul de cod conform căruia angajarea răspunderii funcţionarilor publici se
poate antrena doar dacă se constată vinovăţia funcţionarului public/personalului contractual de
către o instanţă judecătorească. [2.48, p.93]
A fost eliminată prevederea care-i proteja pe funcționarii care sesizează fapte nelegale
(articolul privind “dreptul la protecţia legii al funcţionarilor publici care au sesizat încălcări ale
legii, deontologiei sau a principiilor bunei administrări, eficienţei, eficacităţii, economicităţii şi
transparenţei în cadrul autorităţilor şi înstituţiilor publice”).
O serie de articole din OUG, după cum menționează experții în domeniu, edulcorează
atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici (ANFP) în ceea ce privește cariera
funcționarilor publici (mobilitatea, promovarea, evaluare etc). [2.48, p.94] Unele prevederi chiar
transferă unele atribuții altor instituții, așa cum este cazul promovării înalților funcționari – în
procedură, Agenția este înlocuită de Minsiterul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.
Tot prin aceste modificări privind rolul ANFP sunt eliminate formele de control referitoare la
modul în care se fac angajările şi sunt elaborate organigramele instituţiilor din administraţia
publică locală. De exmplu, Art. 416, impune doar comunicarea, în 10 zile lucrătoare de la
dispunerea măsurii prin act administrativ, a modificărilor intervenite în situaţia funcţionarilor
publici şi a funcţiilor publice. Dispare astfel avizul ANFP cerut acum pentru acest gen de situații.
Art.47 – Îl obligă pe președintele României să numească sau să refuze un ministru în 10
zile de la înregistrarea propunerii premierului. În caz de refuz (motivat), urmează alte 10 zile
pentru a doua propunere. Prevederea este considerată neconstituțională, întrucât restrânge
termenul maxim de interimat (45 de zile) în care șeful statului putea lua decizii. Extinde doar
perioada în care premierul face nominalizările.
Comisia Europeană a criticat prevederile Codului legate de cariera funcționarilor publici,
prin care unele atribuții ale Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sunt reduse, iar rigorile
examenului la nivel național, pentru accederea pe funcții publice, nu se aplică în instituțiile
administrațiilor locale.
57
 În concluzie, acest act normativ în ansamblul său nu este considerat ca fiind un progres
substanțial pentru reglementarea statutului funcționarilor publici, dar și în materie contencios și
nici nu sunt apreciate toate soluțiile alese. Poate că acesta este soluția corectă pentru
simplificarea și asanarea legislației, dar modul în care aceasta a fost realizată ridică numeroase
semne de întrebare la care societatea română deocamdată așteaptă răspunsul Curții
Constituționale, care a fost sesizată în vederea pronunțării asupra constituționalității acestui cod
și se speră ca măcar o parte dintre aspectele sesizate să fie clarificate și, ulterior, corectate. Un
singur aspect dorim să semnalăm, acela că actul normativ pune sub gestiunea aceleiași entități
atât pe funcționarii publici cât și pe celelalte categorii de angajați din administrația publică.
Deși foarte dorit și poate necesar, în opinia experților români [2.1] Codul administrativ nu
este un adevărat cod care să înglobeze și să integreze noțiunile și instituțiile, ci este mai degrabă
un codex legislativ, o colecție de legi ce reglementează anumite domenii, de multe ori cu norme
contradictorii sau incomplete și care au fost aduse împreună sub același titlu.
Pentru a putea avea efectul scontat, considerăm că ar fi fost de dorit ca un astfel de act
normativ să fie elaborat abia după ce atât de necesara reformă constituțională și de reorganizare
administrativ-teritorială a statului ar fi avut loc.
Apreciem că, la celebrarea celor 100 de ani scurși de la 1 Decembrie 1918, încă mai este
mult de lucru pentru modernizarea statului, astfel încât acesta să răspundă nevoilor actuale de
dezvoltare proprie dar și ale societății europene, din care face parte.

3.2 Inadvertențe sesizate în doctrina juridică cu privire la noua legislație românească

în materie de contencios administrativ
Adoptarea Codului Administrativ din România prin Ordonanța de Urgență a Guvernului
nr. 57/2019 [1.15] a stârnit multe discuții controversate în mass-media din România, dar și
printre specialiștii în materie administrativă. Dincolo însă de problemele politice există câteva
aspecte pur tehnice ce la prima vedere par nu tocmai în regulă.
Tehnica legislativă
Art. 18 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative așază la baza codificării ideea de sistematizare și concentrare a legislației
dispunând că „În vederea sistematizării şi concentrării legislaţiei, reglementările dintr-un anumit
domeniu sau dintr-o anumită ramură de drept, subordonate unor principii comune, pot fi reunite
într-o structură unitară, sub formă de coduri.” Din punctul nostru de vedere sistematizarea și
concentrarea legislației în Coduri nu este doar o chestiune cantitativă ci și una calitativă, în
sensul că după cum dispune art. 16 din același act normativ codificarea trebuie să țină seama și
de ceea ce se numește evitarea paralelismelor legislative.
58
 Sub acest aspect al unicității reglementării, relevante sunt atât prevederile art. 1 alin. 2) din
Codul Administrativ dar și prevederile art. 4 din același act normativ. Prima dispoziție legislativă
dispune că “Prezentul cod se completează cu Legea nr. 287/2009 privind Codul civil,
republicată, cu modificările ulterioare, precum şi cu alte reglementări de drept comun aplicabile
în materie.” Trimiterea pentru completare la Codul Civil dar și la “alte reglementări de drept
comun aplicabile în materie” sunt cel puțin lipsite de logică juridică dacă nu problematice din
perspectiva aplicării acestora.
Art. 4 din Codul Administrativ dispune că “Prezentul cod se aplică în activitatea
autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, în raporturile dintre autorităţile şi instituţiile
administraţiei publice, precum şi în raporturile acestora cu alte subiecte de drept public sau
privat.” Aplicabilitatea acestei legi și raporturilor dintre autoritățile și instituțiile publice și
subiectele de drept privat spre exemplu duce cu gândul la Legea nr. 554/2004, legea
contenciosului administrativ și la raportul acesteia cu Codul Administrativ.
Pentru o anumită materie nu pot coexista mai multe reglementări de drept comun după cum
lasă să se înțeleagă art. 4 din Codul Administrativ. Art. 15 din Legea nr. 24/2000 lămurește
această problemă spunând că „O reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi
cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde
reglementarea generală în materie.” După cum rezultă din normele de tehnică legislativă, materia
ce formează obiectul reglementării poate avea dispoziții generale și dispoziții speciale și în
niciun caz mai multe reglementări distincte generale. Ideea codificării este inclusiv aceasta de a
cuprinde într-un act normativ toate dispozițiile generale cu privire la o anumită materie și de a
lăsa eventual pentru legi sau dispoziții speciale alte aspecte din respectiva materie. Or, după cum
rezultă din art. 1 alin. 1) din Codul administrativ obiectul de reglementare al acestei legi este dat
de „(…) cadrul general pentru organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor
administraţiei publice, statutul personalului din cadrul acestora, răspunderea administrativă,
serviciile publice, precum şi unele reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a
statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale.” Art. 2 din Codul Civil stabilește legea civilă ca
drept comun dar doar pentru „ (..) toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispozițiilor
sale.”
Dacă atât Codul Administrativ este drept comun, dar și Codul Civil beneficiază de această
calificare, iar Legea nr. 554/2004 de asemenea ar putea fi considerată în acest sens, se creează o
mare dilemă cu privire la care dispoziție este specială și care este generală în materia în discuție.
Din punctul de vedere al doctrinei juridice, voința legiuitorului poate fi interpretată în sensul că
pentru organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, statutul
personalului din cadrul acestora, răspunderea administrativă, serviciile publice Codul
59
Administrativ este dreptul general iar celelalte legi sunt legi speciale, iar relativ la dreptul de
proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale Codul civil este
dreptul comun iar Codul administrativ este legea specială. În privința contenciosului
administrativ Legea nr. 554/2004 este legea generală iar Codul administrativ este dreptul
derogatoriu acolo unde este cazul (capacitatea administrativă, spre exemplu). [2.50, p.44]
Paralelisme legislative
Art. 5 alin. 1) pct. 11.k) din Codul administrativ definește autoritatea publică drept organ
de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru
satisfacerea unui interes public. Art. 2 alin. 1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 adaugă acestei
definiții și autoritățile publice asimilate ceea ce face ca în Codul Administrativ să avem o
definiție mai restrânsă față de cea din contenciosul administrativ unde sunt cuprinse atât
autoritățile publice clasice/exprese dar și cele implicite/asimilate. Față de ceea ce spuneam
anterior cu privire la ce dispoziție este dreptul general și care este legea derogatorie, ar trebui ca
cel puțin în teorie contenciosul administrativ (strict pe materia reglementată) să aplice o definiție,
în timp ce Codul administrativ pentru obiectul său de reglementare să aplice definiția mult mai
restrânsă a acestei instituții juridice. Evident că este nenaturală această soluție.
Art. 5 alin. 1) pct. 39.kk) din Codul Administrativ definește serviciul public drept
activitatea sau ansamblul de activităţi organizate de o autoritate a administraţiei publice ori de o
instituţie publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei
nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat şi continuu. Art. 2 alin. 1 lit.
m) din Legea contenciosului administrative cuprinde o definiție diferită de cea din Codul
administrative raportându-se la interesul legitim public (definit de asemenea în mod expres), spre
exemplu. Codul administrativ se raportează la nevoie cu character general sau la interes public,
fără a defini niciunul dintre aceste concepte. Or, în plus față de problema de mai sus (care este
definiția generală și care este cea specială) rămâne și discuția relativă la extinderea definiției
interesului legitim public din contenciosul administrativ și asupra interesului public din Codul
Administrativ. [2.50, p.45]
Art. 5 alin. 1) pct. 15.o) din Codul administrativ vorbește despre capacitatea administrativă
ca fiind ansamblul resurselor materiale, financiare, instituţionale şi umane de care dispune o
unitate administrativ-teritorială, cadrul legal care reglementează domeniul de activitate, precum
şi modul în care acestea sunt valorificate în activitatea proprie potrivit competenţei stabilite prin
lege. În continuare, art. 76 din Codul administrativ determină conținutul normativ al principiului
subsidiarităţii în sensul că acesta constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea
administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care
dispune de capacitate administrativă necesară. Coroborând art. 5 alin. 1) pct. 11) cu pct. 12 și
60
pct. 13 din Codul administrativ înțelegerea noastră este în sensul că doar autoritățile publice cu
personalitate juridică au capacitate administrativă. Or, sub imperiul legilor anterioare Codului
Administrativ jurisprudența ICCJ era în sensul că în materia contenciosului administrativ nu
prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept
administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative
de putere publică ori a unui serviciu public. Sub acest aspect, competenţa materială a instanţei de
contencios administrativ este determinată de apartenenţa organului emitent al actului la categoria
autorităţilor publice centrale sau locale, neavând relevanţă dacă acestea au sau nu au
personalitate juridică [4.1].
Art. 535 din Codul Administrativ instituie nulitățile de drept constatate de instanța
judecătorească pentru anumite categorii de acte administrative. Discuțiile din dreptul civil cu
privire la inexistența în realitate a nulităților de drept sunt deja notorii pentru orice jurist așa că
nu vom poposi în niciun fel aici, ci ne vom refere la o problemă mai important cred și anume cea
relativă la voința internă a legiutorului: a vrut acesta să stabilească o nulitate ce nu poate fi
stabilită prin acordul părților cum spune art. 1246 alin. 3) C. Civ.? Din punctul de vedere a unor
cercetători, [2.50, p.46] art. 535 nu a stabilit în realitate o nulitate de drept, ci o nulitate ce poate
fi stabilită (constatată în exprimarea legiuitorului) doar de către instanța judecătorească.
Art. 240 alin. 2) din Codul administrativ dispune că “Aprecierea necesităţii şi oportunitatea
adoptării şi emiterii actelor administrative aparţine exclusiv autorităţilor deliberative, respectiv
executive. Întocmirea rapoartelor sau a altor documente de fundamentare prevăzute de lege,
contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate şi semnarea documentelor de fundamentare
angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a semnatarilor, în cazul
încălcării legii, în raport cu atribuţiile specifice.” Din întreaga economie a Codului administrativ
(inclusiv capitolul relativ la răspunderea juridică) rezultă fără putință de tăgadă ca dorința
legiuitorului a fost în sensul de a transforma în fine de neprimire necesitatea și oportunitatea
adoptării unui act administrativ. Or sub acest aspect argumentele fundamentale ce vor confirma
sau nu această soluție legislativă vor rezulta din aplicarea Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește
categoriile de acte administrative ce nu pot fi supuse cenzurii instanței judecătorești, din
jurisprudența instanței constituționale cu privire la accesul la justiție respectiv din jurisprudența
CEDO privitoare la accesul efectiv la justiție. De altfel, chiar art. 574 din Codul Administrativ
poate fi un argument contrar voinței interne a legiuitorului din moment ce stabilește condițiile în
care poate fi angajată răspunderea autorității publice pentru carențele de organizare a unui
serviciu public, carențe ce pot fi exprimate atât prin acțiuni dar și prin inacțiuni.

61
 3.3 Aspecte comparative privind noul regim juridic
al contenciosului administrativ în România și Republica Moldova
După cum am relatat pe parcursul lucrării, instituția contenciosului administrativ a avut un
parcurs anevoios atât în România, cât și în Republica Moldova. Astfel, în România abia în 1967
iar, în Moldova, doar în 1987, sunt adoptate legi speciale privind un control judecătoresc al
actelor administraţiei. [2.37, p.324] Cele două regimuri legale speciale adoptate în cele două
state s-au caracterizat prin caracterul obiectului lor limitat consacrat prin sfera largă a actelor
exceptate de la control.
Dacă în România contenciosul administrativ a fost reglementat prin lege imediat după
căderea regimului comunist (Legea nr. 29/1990), fiind apoi consacrat constituţional prin
Constituţia din 1991, în Republica Moldova, care şi-a declarat independenţa în 1991, după
destrămarea URSS, contenciosul administrativ este constituţionalizat în anul 1994, prin textele
noii legi fundamentale.
Dispoziţiile art. 53 din Constituţia Republicii Moldova sunt identice cu cele al art. 48 3 al
Constituţiei României (art. 52 după revizuirea constituţională din anul 2003, care a fost şi
modificat).
În prezent, în ambele state contenciosul administrativ este de domeniul legilor organice
fiind reglementat, în România, prin Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr.
212/2018, și prin Codul administrativ din 2019 respectiv, în Moldova, prin Codul administrativ
intrat în vigoare la 1 aprilie 2019 și care a venit să substituie Legea contenciosului administrativ
din 2000.
Cu privire la natura contenciosului administrativ din România şi Republica Moldova şi
premisele asigurării unei justiţii administrative specializate, subliniem că, prin tradiţie, legislaţia
română privind contenciosul administrativ a consacrat un contencios subiectiv de plină
jurisdicţie şi doar în temeiul unor prevederi legale speciale un contencios obiectiv. Abia cu
adoptarea Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv român se bucură de un regim juridic general,
care excede sfera controlului de tutelă exercitat de prefect sau de alte subiecte special legitimate.
Prima lege a contenciosului administrativ din Republica Moldova consacră un contencios
general subiectiv, de plină jurisdicţie, sfera contenciosului obiectiv fiind consacrată limitat la
controlul judecătoresc care este declanşat în condiţiile Legii privind administraţia publică locală,
a avocatului parlamentar, în condiţiile Legii privind Avocatul Parlamentar, a procurorului şi,
potrivit textelor legale, a instanţei de judecată.
Actualmente, după intrarea în vigoare a Codului administrativ, în RM nu mai avem un
contencios de plină jurisdicție, deoarece putem obține doar anularea actului nu și repararea
prejudiciului.
62
 Prin modul în care organizează activitatea de contencios administrativ, noul regim legal
consacrat în cele două state se înscrie în modelul mixt de la nivel european, dând în competenţa
instanţelor judecătoreşti de drept comun competenţa generală de soluţionare a litigiilor de
contencios administrativ, în conformitate cu epocile legale anterioare, în care doar scurta etapă a
Consiliului de Stat (1864-1866) şi a Comitetelor Centrale şi locale de revizuire, respectiv a
curţilor administrative (1930-1933-1939; 1939-1948), aplicabile în aceste teritorii, se apropiaseră
de modelul francez. [2.37, p.325]
În România, Legea nr. 29/1990 a fost prima care a prevăzut, astfel cum a fost mai târziu
consacrat şi prin Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova (2000), crearea unor
secţii specializate pentru soluţionarea litigiilor administrative. Diferenţe notabile sunt însă de
semnalat între cele două modele de organizare. Astfel, legea română prevedea încă din 1990
obligativitatea creării de secţii („colegii” în limbajul legal moldovenesc) la nivelul tuturor
instanţelor judecătoreşti ce au competenţa generală de soluţionare a litigiilor administrative, în
vreme ce legea moldovenească din 2000 impunea crearea acestor secţii doar la nivelul Curţii
Supreme de Justiţie, ulterior aceste colegii apărând și la nivelul curților de apel. Prin instituirea
operațiunii de specializare a instanțelor judecătorești, la ora actuală în Chișinău avem o instanță
de fond specializată în contencios administrativ – sediul Rîșcani, dar la nivelul întregii țări
asemenea instanțe specializate nu se regăsesc.
La moment legislația română a evoluat și mai mult. Astfel, În acest sens, art. 10 din Legea
nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 212/2018, prevede că ,,(1)
Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și
județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și
accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile
publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum
și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de
contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se
prevede altfel. (11) Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând
finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului
valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează potrivit
rangului autorității, conform prevederilor alin. (1) ”. [2.10, p.48]
Din lectura atentă a textelor legale menționate se constată că în materia contenciosului
administrativ activitatea de judecată în primă instanță revine, în principiu, tribunalelor și curților
de apel, a căror competență materială este delimitată potrivit celor două criterii identificate chiar
de legiuitor în conținutul normei juridice, respectiv (1) criteriul rangului autorității publice
63
(locală sau centrală) și (2) criteriul valoric (până la 3.000.000 de lei, inclusiv, sau mai mari de
3.000.000 de lei).
Legea nr. 212/2018 nu se îndepărtează de la repartizarea tradițională proprie competenței
materiale de primă instanță în domeniul contenciosului administrativ, întrucât afirmă cele două
criterii menționate, dar operează modificări de natură a muta o serie de procese vizând creanțe
fiscale și fonduri structurale de la nivelul curții de apel la nivelul tribunalului, cu consecința
indirectă a diminuării numărului de dosare în care Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de
contencios administrativ și fiscal se va pronunța în recurs.
Astfel, spre deosebire de forma anterioară de reglementare a art. 10 alin. (1) al Legii nr.
554/2004, care stabilea ca fiind de referință în aplicarea criteriului valoric un nivel de 1.000.000
de lei al obiectului cererilor de chemare în judecată vizând "taxe și impozite, contribuții, datorii
vamale, precum și accesorii ale acestora", Legea nr. 212/2018 majorează acest nivel de referință
la 3.000.000 de lei.
Deosebiri există şi în ceea ce priveşte crearea cadrului de apropiere a justiţiei
administrative de cetăţeni. În România prima instanţă de fond în materie administrativă este
tribunalul, situat în municipiul reşedinţă a judeţului, iar nu la nivelul judecătoriilor, ca instanţe de
fond în litigii de drept comun, mai accesibile teritorial locuitorilor din judeţe. În schimb, în
Republica Moldova, este tocmai instanţa de la baza sistemului organelor judecătoreşti –
judecătoria - cea care a primit competenţa de a soluţiona în fond litigiile de contencios
administrativ. Din punct de vedere al stadiului actual de specializare a judecătorilor soluţia
românească apare totuşi ca fiind mai potrivită. Menționăm că dacă ambele state au optat pentru
partajarea competenţei materiale de fond în materie de contencios administrativ, în funcţie de
natura autorităţii autor al actului administrativ, constatăm că prin modul în care legislaţia
moldovenească reglementează acest partaj de competenţe se îndepărtează de dezideratul
apropierii justiţiei administrative de cetăţeni în favoarea principiului specialităţii judecătorului,
conferind în competenţa curţilor de apel litigiile decurgând din actele administrative cu caracter
normativ.
Particularităţi ale procedurii de soluţionare a litigiilor de contencios administrativ
Atât România, cât şi Republica Moldova, consacră un regim de contencios administrativ
aşezat pe principiul dublului grad de jurisdicţie, în care apelul, recursul, este dat în competenţa
unei instanţe superioare celei care a pronunţat hotărârea în fond. Cele două regimuri juridice se
remarcă însă prin numeroase deosebiri în procedura de judecată. De asemenea, accesul la
serviciul public al justiţiei administrative în Republica Moldova nu este condiţionat de plata
taxelor de timbru, opţiune de altfel destul de rară la nivel european (în Finlanda, Franţa,

64
Luxemburg şi Suedia), de favoare pentru reclamatul particular, în România consacrată în
contenciosul de tutelă al prefectului. [2.37, p.328]
Recursul administrativ prealabil
În contenciosul administrativ, „plângerea prealabilă” (formulă consacrată în dreptul
românesc) şi „cererea prealabilă” (formula legiuitorului de peste Prut), sunt reglementate
îndeosebi în considerarea semnificaţiei pe care recursul administrativ o dobândeşte în aceste
categorii de litigii, de condiţie de admisibilitate a acţiunii judiciare. Potrivit dispoziţiilor legale
(art. 2 alin. 1 lit. j din Legea română nr. 554/2004), prin cererea prealabilă se solicită autorității
publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu
caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia; (art. 162 alin. 1 din
Codul administrativ al RM), dispune că procedura prealabilă urmărește scopul de a verifica
legalitatea actelor administrative individuale, iar cererea prealabilă poate fi îndreptată spre: a)
anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual ilegal sau nul; b) emiterea unui act
administrativ individual. Cererea se poate adresa fie autorităţii emitente, fie celei ierarhic
superioare, dacă aceasta există, dar caracterul obligatoriu este mai extins în dreptul românesc
[2.41, p.206] , unde vizează nu doar actele administrative individuale, ci şi cele normative.
În ceea ce priveşte litigiile având ca obiect contracte administrative, în dreptul românesc
este procedura concilierii prealabile cea care a fost asimilată unei plângeri prealabile (în vreme
ce legea moldovenească nu distinge), iar acţiunile de contencios formulate de către prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor
care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe (acestea
din urmă neputând face obiectul acţiunilor de contencios administrativ în Republica Moldova),
precum şi în cazurile de refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal plângerea
prealabilă nu este obligatorie.
Cât privește termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil, în România este
de 30 de zile, fiind un termen general, care nu se aplică doar în recursurile prealabile acţiunilor
de contencios administrativ (conform O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de
soluţionare a petiţiilor), şi care potrivit Legii nr. 554/2004 poate fi depăşit, pentru motive
temeinice, în termenul de 6 luni de la data emiterii actului administrativ. Dreptul moldovenesc a
optat pentru un termen special unic de soluţionare a cererilor prealabile acţiunilor judiciare
administrative de 15 zile calendaristice (art.167 al.3 CA).
Obiectul cererii şi acte exceptate
Sub aspectul categoriilor de acte care nu pot face obiectul acţiunilor în contencios
administrativ, legislaţiile de contencios administrativ de la nivel european au evoluat în sensul
65
unei restrângeri a sferei de acte exceptate de la controlul judecătoresc sau controlul pe calea
contenciosului administrativ. Unele legislaţii naţionale, precum cea letoniană sau ungară, nu
prevăd excepţii, iar în celelalte excepţiile sunt foarte limitate şi în puţine cazuri ele fiind
consacrate pe cale constituţională. [2.28, p.112] Între categoriile de excepţii ce pot fi remarcate
în România şi Republica Moldova reţinem categoria actelor cu caracter politic privind relaţiile
dintre puterile publice şi, în mai puţine cazuri, acte din domeniul apărării naţionale, în statele aici
prezentate, actele de comandament cu caracter militar.
Din observarea diferitelor etape ale istoriei contenciosului administrativ român, pot fi
desprinse două direcţii principale de reglementare a obiectului şi limitelor acţiunilor de
contencios administrativ: pe de-o parte, o concepţie limitată de control, în care erau supuse
controlului pe calea contenciosului administrativ doar categoriile de acte administrative expres
consacrate prin lege (îndeosebi în primele epoci legislative); pe de altă parte, o concepţie largă,
care admite în general un control al actelor administrative, doar excepţiile fiind expres
reglementate. În cadrul acestei din urmă concepţii, de remarcat însă, atât în România, cât şi în
Republica Moldova, că unele reglementări au extins atât de mult sfera excepţiilor încât regula
căpătase dimensiuni de excepţie (cazul Legii române nr. 1/1967 şi ale Legii moldoveneşti din 30
iunie 1987).
În prezent, legislaţia Republicii Moldova consacră o sferă mai restrânsă de acte exceptate
de la controlul pe calea contenciosului administrativ. Respectiv, potrivit art.190 CA, nu pot fi
contestate cu acțiune în contencios administrativ următoarele acte administrative:
a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, ale Președintelui Republicii Moldova și ale
Guvernului;
b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a Republicii
Moldova;
c) actele de comandament cu caracter militar.
Aspecte privind regimul termenelor
O trăsătură particulară a procedurii contenciosului administrativ este instituirea unor
termene pentru exercitarea acţiunilor judiciare, care îşi află temei în necesitatea de a concilia
principiul legalităţii şi principiul securităţii juridice. Limitele temporale variază de la un sistem
naţional la altul, obiectul acţiunii fiind un criteriu principal. Termenul de prescripţie de 30 de zile
pentru introducerea acţiunii, prevăzut de legea moldovenească, este un termen „regulă” la nivel
european, spre deosebire de regimul instituit de legislaţia românească care mult mai favorabilă
reclamantului, consacrând termenul de prescripţie de 6 luni. În ambele sisteme juridice,
persoanele pot fi repuse în termen potrivit regulilor de procedură civilă. Totuşi, legea română
admite şi introducerea unei acţiuni după expirarea termenului de 6 luni, dar înăuntrul termenului
66
de 1 an (termen de decădere) de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data
introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz, dacă
împrejurarea care a împiedicat-o să acţioneze s-a produs înăuntrul termenului de prescripţie de 6
luni, reclamantul trebuind să solicite în acţiunea sa motivele temeinice care l-au împiedicat să
acţioneze, care vor fi puse în discuţia părţilor, sarcina probei revenind reclamantului.

67
 CONCLUZII
Accesul liber la justiţie, garantat de cele mai importante acte normative internaționale,
europene și naționale, presupune și posibilitatea oricărei persoane de a contesta legalitatea unui
act administrativ în faţa unei instanţe judecătoreşti.
În cadrul oricărei societăţi, controlul judecătoresc asupra executării întocmai a legii de
către organele administraţiei publice este, prin esenţă, o condiţie necesară și importantă pentru
consolidarea ordinii de drept. În perioada contemporană, controlul judecătoresc exercitat de
puterea judecătorească asupra administraţiei publice capătă o valoare tot mai importantă, fiind
deosebit de necesar procesului de edificare a statului de drept în Republica Moldova.
În Republica Moldova, instituția controlului judecătoresc asupra actelor administrative a
marcat anul acesta trecerea la o nouă etapă de dezvoltare, moment condiționat de substituirea
Legii contenciosului administrativ cu Codul administrativ. Desigur, acest eveniment juridic a
fost determinat de o serie de probleme atestate de către specialiști în materia justiției
administrative. Prin urmare, s-a conturat necesitatea de a vedea în ce măsură noile reglementări
fac față acestor probleme.
În Republica Moldova, până nu demult, a fost în vigoare Legea contenciosului
administrativ nr. 793/2000, care a constituit Legea-cadru a justiţiei administrative. Pe marginea
acesteia, cercetătorii autohtoni au atenţionat tranşant că, în pofida faptului că adoptarea Legii
contenciosului administrativ a constituit un succes incontestabil al procesului de democratizare a
Republicii Moldova, prin care s-a instituit justiţia administrativă (instituţie ce are menirea să
asigure legalitatea în administraţia publică), totuşi nu s-a reuşit cristalizarea unei proceduri
distincte (cu principii proprii) a acesteia care să o guverneze şi să-i asigure eficienţa, or, nu s-a
asigurat un minimum de legalitate în contracararea abuzurilor din administraţia publică. Din
aceste motive adoptarea Codului administrativ a fost salutată atât de cercetători, cât și de
practicienii dreptului.
Paradoxal prin coincidență este faptul că și în România în anul 2019 a fost adoptat un Cod
administrativ, care diferă substanțial de cel moldovenesc prin faptul că nu a abrogat Legea
contenciosului administrativ, ci a menținut-o în calitate de lege specială. Aceste și alte aspecte au
constituit subiectul de analiză al acestei lucrări, în rezultatul căreia am ajuns la următoarele
concluzii:
1) Evoluțiile din ultimii ani în domeniul contenciosului administrativ au demonstrat că se
impune necesitatea promovării instituţiei contenciosului administrativ într-o formă conceptuală
nouă în strictă conformitate cu prevederile constituţionale, ca element important în procesul de
reformare a autorităţilor publice în contextul integrării europene a Republicii Moldova.

68
 2) Ideea adoptării unui Cod administrativ a fost impusă şi de doctrina şi practica
administrativă din România, care au semnalat cu diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de
reguli administrative în ceea ce priveşte atât partea materială cât şi partea procedurală derulată de
autorităţile publice cu ocazia emiterii actelor administrative normative sau individuale.
3) Codul administrativ atât în RM, cât și în România, a pornit de la legislaţia existentă care
a fost codificată în armonizare cu legislaţia comunitară. Astfel, Codul administrativ trebuie privit
în contextul unui proces continuu al reformelor sistemului administraţiei publice, al serviciilor
publice şi utilităţilor publice de interes naţional sau local, al consolidării procesului de
descentralizare administrativă şi fiscală, al întăririi capacităţii instituţionale a structurilor din
administraţia publică centrală şi locală şi reforma justiţiei, care impune, în primul rând,
simplificarea procedurilor şi reglementarea unitară a regulilor care privesc funcţionarea
administraţiei publice şi realizarea justiţiei. Totuși, diferența fundamentală dintre codurile celor
două state rezidă în faptul că în codificarea din RM este inclusă procedură contenciosului
administrativ, iar în România această procedură rămâne a fi diriguită de Legea contenciosului
administrativ care a fost modernizată în anul 2018.
4) Având în vedere cele spuse, în RM, fiind o lege specială, Codul administrativ, după
regulile generale ale dreptului, indiferent de data adoptării, are superioritate faţă de alte legi
organice după principiul lex specialis derogat generali. Astfel, nu vor mai exista dezbateri pe
marginea problemei care exista anterior, cum ar fi, care norme de drept procedurale au prioritate
– cele care sunt prevăzute de Legea contenciosului administrativ, ca norme de drept procedurale
speciale în litigiile de contencios administrativ, sau normele de drept procedurale generale
prevăzute de Codul de procedură civilă. În România însă, legea specială este nu Codul
administrativ, ci Legea contenciosului administrativ.
5) Codul administrativ în RM îşi propune să reglementeze într-o formă unitară şi
sistematică nouă atât procedura administrativă, cât şi procedura judiciară în contenciosul
administrativ, astfel încât să fie înlăturate carenţele generate de fragmentare, lipsa de claritate,
lipsa de accesibilitate a legislaţiei. De asemenea, sistemul propus are în vedere pe cât posibil
înlăturarea incompatibilităţilor sau conlictelor generate de diferite prevederi normative aplicabile
aceleiaşi materii. Codul administrativ în România este un act normativ contestat atât de doctrină,
cât și de jurisprudență cu serioase derapaje de la normele democratice, în prezent fiind subiect de
sesizare a Curții Constituționale din România.
În rezultatul cercetării desfășurate formulăm următoarele propuneri:
- deoarece, cuvintele „orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege
sau printr-un alt act normativ” din articolul 7 din Codul administrativ sunt ambigue, considerăm
necesară completarea Codului administrativ cu art. 7¹ cu următorul cuprins: „Autoritatea
69
administrației publice este autoritatea publică care acționează pentru organizarea executării sau
executarea legii, sau pentru prestarea serviciilor publice la nivel național sau local”;
- deoarece, noțiunea de procedură administrativă expusă în dispoziția alin. (1) art. 6 din
Codul administrativ, nu corespunde principiului clarității, propunem expunerea art. 6 alin. (1) din
Codul administrativ în următoarea redacție: „Procedura administrativă reprezintă procesul prin
care autoritatea publică, în regim de putere publică, pregătește şi emite/încheie acte
administrative/contracte administrative”.
-considerăm că Codul administrativ urmează a fi completat cu prevederi referitoare la
posibilitatea persoanelor vătămate de către autoritățile publice de a obține nu doar anularea
actelor sau obligarea la eliberarea acestor acte, ci și despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, în
vederea facilitării accesului la justiție a acestor persoane, fără a le impune să mai parcurgă un
drum în justiție pe calea acțiunii civile.

70
 BIBLIOGRAFIE
I. Acte normative
1.1 Avizul nr. 15 (2012) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni privind
specializarea judecătorilor, adoptat în cadrul celei de-a 13-a reuniuni plenare a CCJE (Paris, 5-6
noiembrie 2012). [online] http://ier.gov.ro/wp-content/uploads/cedo/AVIZ-nr.-15-CCJE-
2012.pdf
1.2 Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94, republicată. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 78/140 din 29.03.2016.
1.3 Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor
Fundamentale, încheiată la Roma la 4.XI.1950 şi semnată de către RM la 13.07.1995. Tratate
internaţionale, Chişinău, 1998.
1.4 Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116 din 19.07.2018. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 309-320/466, 17.08.2018. În vigoare din 01 aprilie 2019.
1.5 Codul administrativ al României adoptat prin Ordonanța de Urgență nr. 57 din 3 iulie
2019. Publicat în Monitorul Oficial nr. 555 din 5 iulie 2019.
1.6 Codul jurisdicției constituţionale nr. 502 din 16.06.95, Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 53- 54/597, 28.09.1995.
1.7 Codul ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene, coord.: Herwig C.
H. Hofmann, Jens-Peter Schneider, Jacques Ziller, Dacian C. Dragoş; trad. şi adapt. din
versiunea în lb. franceză sau cea în lb. engleză: jud. drd. Cosmina Codrescu, drd. Evelina Rusu,
jud. drd. Demis Sparios, jud. drd. Iarina Prelipceanu. Bucureşti: Universul Juridic, 2016.
1.8 Codul civil al Republicii Moldova nr. 1107 din 06.06.2002 republicat. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 66-75/132 din 01.03.2019.
1.9 Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225 din 30.05.2003 republicat. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.285-294/436 din 03.08.2018.
1.10 Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 25 din 09.11.2010 privind controlul
constituționalității art.13 alin. (3) lit. a) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.
În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 227-230/25, 19.11.2010.
1.11 Hotărârea Curții Constituționale nr. 26 din 23.11.2010 asupra excepției de
neconstituționalitate a prevederilor alin.(6) art. 63 din Codul de procedură penală. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 235-240/27, 03.12.2010.
1.12 Hotărârea Curții Constituționale a RM: nr.10 din 16.04.2010 pentru revizuirea
Hotărârii Curţii Constituţionale nr.16 din 28.05.1998 „Cu privire la interpretarea art. 20 din
Constituţia Republicii Moldova” în redacția Hotărârii nr. 39 din 09.07.2001. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr, 58-60/9, 23.04.2010.
71
 1.13 Hotărârea Curţii Constituţionale a Republicii Moldova pentru controlul
constituţionalităţii unor prevederi din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225-
XV din 30 mai 2003 (Sesizarea nr. 21a/2012), Nr. 14 din 15.11.2012. În: Monitorul Oficial Nr.
248-251 din 07.12.2012.
1.14 Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797 din 02.04.96,
republicată. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 50/237 din 07.04.2007.
1.15 Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție nr. 789 din 26.03.96, republicată. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 15-17/64 din 22.01.2013.
1.16 Legea cu privire la Guvern nr. 136/07.07.2017. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, nr. 252/412, 19.07.2017.
1.17 Legea privind administrația publică centrală de specialitate nr. 98/04.05.2012. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 160-164/537, 03.08.2012.
1.18 Legea cu privire la Curtea Constituţională nr. 317 din 13.12.94, Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 8/86, 07.02.1995.
1.19 Legea privind administrația publică locală nr. 436/28.12.2006. În: Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr. 32-35/116, 09.03.2007.
1.20 Legea contenciosului administrativ al României: nr. 554 din 2 decembrie 2004.
Publicată în Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004. Modificată prin Legea nr. 212 din
25 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 30 iulie 2018.
1.21 Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. ed. Spec. din 03.10.2006. (Abrogată în prezent)

II. Literatura de specialitate

2.1 Alexe I. Funcția publică în România centenară. În:
https://www.juridice.ro/622428/functia-publica-in-romania-centenara.html
2.2 Aramă E. Cadrul legislativ şi protecţia eficientă a drepturilor omului. În: Buletinul
Asociaţiei Tinerilor Jurişti, 1997, nr.3.
2.3 Balmuș V., Lungeanu N. Delegarea: dimensiuni legale și doctrinare, Chișinău: Tipogr.
A.Ș.M., 2009. 376 p.
2.4 Baurciulu, A. Controlul asupra activităţii organelor administrative în dreptul comparat.
Chişinău, 2002.
2.5 Bădele, C.S. Evoluţia istorică a contenciosului administrativ român. Craiova, 2011.
2.6 Belecciu, Şt. Contenciosul administrativ. Chişinău, 2003.

72
 2.7 Comentarii la Legea cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative
(modificarea Codului de procedură civilă). [online] https://juridicemoldova.md/wp-
content/uploads/2018/08/Comentarii_lege_modificarea-CPC.pdf (vizitat la 11.09.2019).
2.8 Costachi Gh., Stratulat D. Semnificaţia contenciosului administrativ într-un stat de
drept. În: Revista Naţională de Drept, 2009, nr.10-12.
2.9 Crețu R. C. Condițiile şi termenele de introducere a cererii de chemare în judecată în
procedura contenciosului administrativ. În: Revista Universul Juridic, 2019, nr.12.
2.10 Cristea, B. Noua reglementare a competenței de judecată în materia contenciosului
administrativ. În: Universul Juridic, 2019, nr.4.
2.11 Crugliţchi T. Raţiunea procedurii prealabile în contenciosul administrativ. În: Teorii şi
practici ale guvernării democratice. Materiale ale sesiunii de comunicări ştiinţifice, 23-24
octombrie, 2010. Chişinău: S. n., 2011.
2.12 Crugliţchi T. Particularităţile examinării acţiunii de contencios administrativ la
instanţa de fond. În: Administraţia publică în statul de drept. Materiale ale sesiunii de comunicări
ştiinţifice, 27-28 sept. 2008. Chişinău: S.n., 2009.
2.13 Dastic A. Codul de procedură administrativă – soluţie reală în consolidarea
contenciosului administrativ în Republica Moldova. În: Academia de Administrare Publică – 15
ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova, Materialele conferinţei
internaţionale ştiinţifico-practice (21 mai 2008, Chişinău). Chişinău: AAP, 2008.
2.14 Dastic A. Contenciosul administrativ în Republica Moldova. Autoreferatul tezei de
doctor în drept. Chişinău, 2006.
2.15 Demin A.V. Administrativnye dogovory. Avtoref. dis. kand. yurid. nauk.
Krasnoyarsk, 1996, 24 s.
2.16 Demin A.V. Normativnyy dogovor kak istochnik administrativnogo prava. B:
Gosudarstvo i pravo, 1998, №2, s. 22-23.
2.17 Diaconu M. Mecanismul asigurării legalităţii actelor administrative în Republica
Moldova. Monografie. Chişinău: Î.S. F.E.-P. Tipografia Centrală, 2013.
2.18 Diaconu M. Esenţa şi valoarea contenciosului administrativ într-o societate
democratică. În: Revista Națională de Drept, 2011, nr.9.
2.19 Drăganu, T. Introducere în teoria şi practica statului de drept. Cluj‐Napoca: Ed.
Dacia, 1992.
2.20 Fortsakis Th., Heers M. Comentariul la Legea Republicii Moldova privind
contenciosul administrativ. /traducere neoficială/ Comisia Europeană. Strasbourg, 22 aprilie
2003. [resurs electronic] http:// www.dejure.md

73
 2.21 Furdui V. Probleme şi conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chişinău: TISH,
2004.
2.22 Guţuleac V. Drept administrativ. Chişinău: S. n., 2013 (F.E-P. Tipografia Centrală).
2.23 Iacub I. Recursul administrativ potrivit Codului Administrativ al Republicii Moldova.
Cererea prealabilă. În: Conceptul de dezvoltare a statului de drept în Moldova și Ucraina în
contextul proceselor de eurointegrare, materiale ale conferinței internaționale științifico-practice
din 2-3 noiembrie 2018. Chișinău, 2018.
2.24 Ionescu, S. Justiţie şi jurisprudenţă în statul de drept. București: Ed. Universul Juridic,
2008.
2.25 Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ. Bucureşti: All Beck, 2005, vol. 1.
2.26 Iovănaş I. Drept administrativ. Vol. II. Arad, 1997.
2.27 Lesnic-Răscoală, L. Actele exceptate de la controlul judecătorec. În: Revista
Națională de Drept, 2011, nr.10-11.
2.28 Lesnic-Răscoală, L. Doctrinele în aspect internațional referitor la controlul
judecătoresc al activității organelor administrației publice. În: Studia Universitatis Moldaviae,
2013, nr.8(68).
2.29 Leş, L. Organizarea sistemului judiciar românesc. București: Ed. C.H. Beck, 2004.
2.30 Leş, I. Studii de drept judiciar privat. București: Ed. C.H. Beck, 2008.
2.31 Mrejeru, T. Contenciosul administrativ: Doctrină. Jurisprudenţă. Bucureşti: ALL
Beck, 2003.
2.32 Muraru I., Constantinescu M. Studii constituţionale. Bucureşti: Actami, 1995.
2.33 Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Principii generale, ed. a IV-a. Bucureşti:
Institutul de Arte Grafice E. Marvan, 1934, vol. I.
2.34 Orlov, M. Curs de contencios administrativ. Chişinău: „Elena-V.I.” SRL, 2009.
2.35 Orlov M. Răspunderea administrativ-patrimonială – o nouă formă a răspunderii în
dreptul administrativ. În: Administraţia publică: aspecte practico-ştiinţifice, probleme şi
perspective: Materialele conferinţei ştiinţifico-practice. Chişinău: CEP USM, 2004.
2.36 Petrescu, R.-N. Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004.
2.37 Popa, M. Referințe comparative privind noul regim legal al contenciosului
administrativ în România și Republica Moldova. În: Administraţia publică şi buna guvernare:
Materiale ale sesiunii de comunic. ştiinţifice, 27-28 oct. 2007. Chișinău: S.n., 2008.
2.38 Prisecaru, V. Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a revăzută şi adăugită, Ed. All
Beck, Bucureşti, 1998.
2.39 Puie O. Contractele administrative în contextul Noului Cod civil şi al Noului Cod de
procedură civilă. Bucureşti: Universul Juridic, 2014, p. 11. [online]
74
https://www.ujmag.ro/drept/drept-civil/contractele-administrative-in-contextul-noului-cod-civil-
si-al-noului-cod-de-procedura-civila/rasfoire/ (vizitat la 11.09.2019).
2.40 Rivero J., Waline J. Droit administratif, 17 edition. Paris: Dalloz, 1998.
2.41 Râciu, Iu. Procedura contenciosului administrativ – aspecte teoretice și repere
jurisprudențiale. București: Hamangiu, 2012.
2.42 Roșca N., Ilana A. Necesitatea specializării instanțelor competente în materie de
insolvabilitate. În: Revista Națională de Drept, 2014, nr. 12, p. 32-35.
2.43 Tiosa, V. Noțiunea contenciosului administrativ prin prisma Constituției și Legii cu
privire la contenciosul administrativ. În: Conferința "Teoria şi practica administrării publice",
Chișinău, Moldova, Academia de Administrare Publică, 19 mai 2017. Chișinău, 2017.
2.44 Tofan Apostol D. Drept administrativ. Ed. a 3-a, rev. București: C.H. Beck, 2017, vol.
I, 430 p.
2.45 Tofan Apostol D. Drept administrativ. Ed. a 4-a, rev. București: C.H. Beck, 2017, vol.
II, 466 p.
2.46 Țurcan O. Codul administrativ – factor de consolidare a accesului la justiția
administrativă în Republica Moldova. În: Legea și viața, 2019, nr. 8, p. 38-45.
2.47 Ţurcan O. Reflecții asupra conceptului şi esenței justiției administrative. În: Jurnalul
Juridic Național: teorie și practică, 2019, nr. 4 (38), p. 83-90.
2.48 Vasilescu V. Scurte considerații privind Codul administrativ. În: Codificare
administrativă – abordarea doctrinei și a cerințelor practice. București: Wolters Kluwer, 2018.
2.49 Văcărelu M. Codul administrativ și dimensiunile puterii cetățenești. În: Codificare
administrativă – abordarea doctrinei și a cerințelor practice. București: Wolters Kluwer, 2018.
2.50 Vedinaș, V. Stabilitate legislativă şi codificare în administraţia publică. În: Revista de
Științe Juridice, 2019, nr.4.
2.51 Zaharia V., Hriptievschi N., Guzun I., şi alţii. Îndrumar juridic elementar pentru
cetăţeni. Chişinău: Cartier Juridic, 2011.
2.52 Zaharie, C. G. Contencios administrativ: note de curs. Ed.a II‐a. Bucureşti: Pro
Universitaria, 2014.
2.53 Zubco V. Principiile aplicabile contenciosului administrativ potrivit proiectului
Codului administrativ. În: Studii Juridice Universitare, 2014, nr. 3-4, p. 80-91.
2.54 Zubco V., Pascari A., Creţu Gh. Contenciosul administrativ. Chişinău: Cartier, 2004.

III. Jurisprudență
3.1 Hotărârea CtEDO în cauza Allenet de Ribemont versus Franţa. [online]
https://jurisprudentacedo.com/ALLENET-DE-RIBEMONT-c.-FRANTEI-Persoana-retinuta-
75
desemnata-ca-vinovata-de-catre-inalti-functionari-ai-politiei-in-timpul-unei-conferinte-de-presa-
tinuta-cu-ministrul-de-interne. html
3.2 Opinia consultativă a CSJ: nr. 104 din 02.04.2019 cu privire la unele chestiuni ce țin de
intrarea în vigoare a Codului administrativ. [online] http://jurisprudenta.csj.md/db_rec_csj.php
3.3 Hotărârea Plenului Curţii Supreme de Justiţie cu privire la practica aplicării de către
instanţele de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ, nr.
10 din 30 octombrie 2009. [online]. www.csj.md.
IV. Sito-grafie
4.1http://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?
customQuery[0].Key=id&customQuery[0].Value=122599

76