Istoria Administratiei Publice

Universitatea Dunrea de Jos
ISTORIA ADMINISTRAIEI
PUBLICE
CRISTIAN NICOLAE APETREI
Galai - 2009
Departamentul pentru nvmnt la Distan

i cu Frecven Redus
Facultatea de Drept
Specializarea: Administraie Public
Anul de studii/Forma de nvmnt: an I, ID
CUPRINS
Introducere..
CAPITOLUL 1. Statul geto-dac....
1. Factorii apariiei statului geto-dac.
2. Trsturile statului geto-dac...
3. Structurile administrative...
CAPITOLUL 2. Administraia public n provincia roman Dacia..
1. Evoluia organizrii administrativ-teritoriale a provinciei Dacia.
2. Administraia central
3. Administraia local...
3.1. Organizarea oraelor...
3.2. Unitile administrativ-teritoriale...
CAPITOLUL 3. Administraia public n cursul mileniului ntunecat.
1. Cauzele retragerii romane..
2. Consecinele retragerii romane.....
3. Obtea daco-roman n secolele IV-VII....
4. Structuri administrativ-politice romneti n secolele VIII-XIV ..
5. Formarea statelor medievale romneti.
CAPITOLUL 4. Administraia central n rile Romne (secolele XIV-XVII) .
1. Trsturi generale..
2. Domnia..
2.1. Trsturile instituiei...
2.2. Prerogative Domnului.
3. Sfatul domnesc..
3.1. Denumire, principiu de funcionare, componen.
3.2. Atribuii..
3.3. Procedura de lucru..
4. Adunrile de stri......
4.1. Denumire, principiu de funcionare, componen..
4.2. Trsturile instituiei ..
4.3. Atribuii..
5. Dregtoriile centrale .....
4.1. Trsturi generale........
4.2. Atribuii comune.
4.3. Atribuii speciale.
CAPITOLUL 5. Administraia local n rile Romne (secolele XIV-XVII)
1. Judeele i inuturile.......
2. Oraele i trgurile.....
2.1. Organele administrative alese.
2.2. Organele administrative numite.....
3. Satele..
3.1. Tipuri de sate..
3.2. Organele administrative ..
CAPITOLUL 6. Administraia public n rile Romne n secolul al XVIII-lea
1.1. Domnul
1.2. Sfatul domnesc ...
1.3. Sfatul de obte.
6
7
7
8
8
13
13
13
15
15
16
20
20
20
21
22
23
27
27
28
28
29
30
30
31
32
32
32
33
33
34
34
34
35
43
43
44
44
44
45
45
45
50
50
50
51
51
1.4. Dregtoriile centrale

2.1. Judeele i inuturile
2.2. Plaiurile, plasele i ocoalele....
2.3. Oraele i trgurile ....
2.4. Satele..
CAPITOLUL 7. Administraia public n epoca Regulamentelor Organice
1. rile Romne n raporturile politice internaionale ntre Pacea de la Carlowitz (1699) i
Tratatul de la Adrianopol (1829).
2. Adoptarea Regulamentelor Organice i trsturile acestora..
3.1. Domnul i cimcmia
3.2. Minitrii...
3.3. Ministerele..
3.4. Sfatul Administrativ Ordinar i Sfatul Administrativ Extraordinar
4.1. Judeele i inuturile....
4.2. Plasele i ocoalele...
4.3. Oraele i trgurile.
4.4. Satele ......
5. Statutul funcionarilor publici............
6. Bilanul administraiei regulamentare
7. Revoluia din anul 1848 i consecinele sale asupra administraiei publice regulamentare...
7.1. Programul de reform a administraiei publice .....
7.2. Efectele revoluiei asupra administraiei publice regulamentare
CAPITOLUL 8. Administraia public n epoca formrii statului modern romn...
1. Tratatul de la Paris din anul 1856 i importana sa pentru organizarea Principatele Romne...
2. Convenia de la Paris din 7/19 august 1858...
3. Reformarea administraiei publice centrale..
4. Reformarea administraiei publice locale..
5. Funcionarii publici
CAPITOLUL 9. Administraia public n Vechiul Regat al Romniei.
1. Constituia din 1866 i principiile de organizare a statului ..
2. Administraia public central...
2.1. Guvernare i administrare...
2.2. Monarhul.
2.3. Consiliul de Minitri...
2.4. Preedintele Consiliului de Minitri....
2.5. Minitrii...
2.6. Ministerele i serviciile publice..
2.7. Funcionarii administraiei centrale.
3. Administraia public local
3.1. Administraia public descentralizat.................
3.2. Administraia public desconcentrat ...........................
3.3. Funcionarii administraiei publice locale ..............
3.4. Politicianismul...
CAPITOLUL 10. Administraia public n Romnia interbelic ..
1. Administraia public i unificarea legislativ.......
2. Administraia public central.......
3. Administraia public local......
52
52
52
54
54
55
58
58
59
60
60
61
61
62
63
63
64
64
66
67
68
69
68
69
76
76
77
78
81
83
88
88
89
89
90
90
91
91
92
93
94
94
95
95
97
100
100
101
102
3.1. Evoluia legislaiei n domeniul administraiei publice locale ...

3.2. Administraia judeean......
3.3. Administraia comunal......
3.4. Administraia public desconcentrat....
4. Statutul funcionarilor publici
CAPITOLUL 11. Administraia public n epoca dictaturilor de dreapta (1940-1944)
1. Dictatura regelui Carol II...
1.1. Regele i responsabilitatea ministerial..
1.2. Administraia central.
1.3. Administraia local....
1.4. Funcionarii publici i partidul unic....
2. Dictatura generalului Ion Antonescu..
2.1. Instalarea noului regim...
2.2. Administraia central.
2.3. Administraia local....
2.4. Funcionarii publici.
Soluiile testelor de autoevaluare.......
102
103
104
105
106
110
110
110
111
111
113
114
114
114
115
116
119
INTRODUCERE
Istoria administraiei publice constituie o direcie de studiu relativ recent, individualizat
ca disciplin autonom abia odat cu nfiinarea Administraiei Publice ca specializare
universitar. Mult vreme, obiectul de studiu al disciplinei s-a constituit ntr-un segment relativ
consistent al cursurilor universitare de Istoria statului i dreptului, cursuri care puteau fi regsite
n planurile de nvmnt ale facultilor de drept. n structura actual, disciplina i propune s
treac n revist instituiile i mecanismele de funcionare a administraiei publice romneti, n
diversele ipostaze pe care acestea le-au mbrcat de-a lungul istoriei romnilor. Avnd n vedere
aceste obiective, trebuie fcut precizarea c prin sintagma administraie public, se nelege
ndeobte fenomenul administrativ pus n slujba interesului public. Dat fiind faptul c, n
principiu, existena unei administraii publice este condiionat de aceea a unei structuri de stat,
atunci nelegerea sintagmei de mai sus poate fi adncit prin definirea ei n raport cu un anumit
teritoriu, ceea ce conduce n cele din urm la definirea principalilor itemi de analiz ca fiind
administraia central i cea local. n ceea ce privete atributul de romnesc, acesta are n vedere
evoluia organizrii i funcionrii administraiei publice n cadrul structurilor statale pe care, din
punct de vedere politic, le-a ntemeiat romnii i predecesorii direci ai acestora, dacii i romanii.
Ca i disciplina din trupul creia s-a desprins, Istoria administraiei publice este o
disciplin de grani, aflat la confluena cercetrii istorice cu cea juridic, motiv pentru care ea
se afl att n atenia profesorilor de istorie, ct i n aceea a profesorilor de drept. Tinereea
disciplinei atrage dup sine ns absena unei tradiii de cercetare n domeniu, ceea ce face ca
abordrile istoriografice de pn acum s se remarce prin lipsa unei viziuni comune asupra
principalelor concepte de lucru (aa cum este cel de administraie romneasc, de pild), a
periodizrii, a modului de abordare sau a formatului de analiz.
n ciuda acestor dificulti, obiectivele generale ale disciplinei sunt nobile; ele vizeaz
sprijinirea efortului pe care l face, ntr-o form sau alta, ntreaga societate romneasc pentru
profesionalizarea i eficientizarea actualei administraii. Ceea ce poate s fac istoria n acest
domeniu este s reconstituie trecutul vechilor sisteme administrative, s neleag modul n care
aceste sisteme au fost influenate de evoluia general a societii romneti, iar n final s ajung
s explice mecanismele funcionale care au caracterizat aceste sisteme. n felul acesta pot fi
nelese cauzele care s-au aflat la originile disfunciilor instituionale, problemele de adaptare pe
care le-a avut legislaia de import n raport cu realitile sociale autohtone, supravieuirea pn n
prezent a unor obiceiuri i mentaliti colective care nu au avut nimic de a face cu interesele celor
administrai etc. Plecnd de la aceste elemente, istoria administraiei publice poate crea o imagine
clar cu privire la rosturile administraiei publice contemporane din Romnia, poate preciza care
este importana dezvoltrii organice a instituiilor administrative autohtone, poate stabili n ce
msur tradiiile administrative romneti pot fi valorificate n prezent.
Este vorba, aadar, de un demers cognitiv care trebuie s ncerce spargerea barierelor unei
expuneri statice, pentru a facilita un tip de nelegere profund a modului n care a funcionat
administraia autohton de-a lungul timpului. Concluziile desprinse astfel pot fi extrem de
valoroase ntruct ele pot fi traduse n termenii unei experiene profesionale care, odat nsuit,
poate i trebuie s conduc la evitarea greelilor trecutului. Studierea istoriei administraiei
publice, din acest punct de vedere, poate fi privit, aadar, drept o abordare elocvent a disciplinei
istorice n postura ei tradiional de magistra vitae.
CAPITOLUL 1
STATUL GETO-DAC
Este bine tiut faptul existena unui sistem de drept este condiionat de cea a unui
organism statal. Prin urmare trecerea n revist a evoluiei dreptului romnesc trebuie s nceap
n mod necesar cu studierea formelor rudimentare pe care le-a pus n practic prima coagulare de
tip statal de pe teritoriul actual al Romniei: statul geto-dac.
1. Factorii apariiei statului geto-dac

Statul geto-dac a luat natere n jurul anului 82 . Hr., ca urmare a aciunii de unificare a
triburilor geto-dace ntreprins de unul dintre conductorii uniunilor de triburi existente, viitorul
rege Burebista. Demersul unificator a avut adesea caracter violent, supunerea conductorilor
celorlalte triburi i uniuni de triburi fcndu-se prin fora armelor. Nu poate fi ns exclus
posibilitatea ca unele dintre cpeteniile locale s fi acceptat de bunvoie supremaia lui Burebista,
aa cum pare s fi fost cazul viitorului vicerege Deceneu.
Apariia statului ca form superioar de organizare social-politic n spaiul locuit de getodaci constituie un fenomen complex, rezultat al interaciunii a mai multor factori de factur
intern i extern.
La capitolul factorilor interni trebuie inclui n principal cei de natur economic,
cultural i politic. Factorii economici au constituit una dintre premisele profunde ale apariiei
statului geto-dac, aceasta ntruct progresele realizate prin creterea productivitii, ca urmare a
utilizrii pe scar larg a fierului, au condus la separarea meteugurilor de agricultur, precum i
la adncirea diferenelor de avere i de statut social din snul societii. Factorii culturali au jucat
i ei un rol semnificativ n cadrul acestui proces, existena unei limbi i a unei religii comune
facilitnd contactele i legturile social-politice dintre diversele triburi i uniuni de triburi.
Principalii factori politici au fost aristocraia tribal, masa rzboinicilor i puterea regal, ale cror
interese divergente au condus la conturarea unui nou echilibru de fore n interiorul societii.
Asemenea altor cazuri contemporane ale antichitii, aristocraia prefera s preia nemijlocit
puterea n propriile mini, exercitnd-o prin magistrai alei pe termen limitat. Monarhul, la
rndul su, avea tendina de a concentra o ct mai mare putere n minile sale, apelnd uneori la
ajutorul marii mase a rzboinicilor mpotriva nobililor. n sfrit, rzboinicii tindeau s se alieze
cu instituia monarhic, n care vedeau singura for capabil s limiteze abuzurile aristocraiei.
Cea care a reuit n cele din urm s profite de toate aceste contradicii, impunndu-i totodat
autoritatea, a fost instituia monarhic, reprezentat de regele Burebista.
n privina factorilor externi care au influenat procesul de nchegare a statului geto-dac,
trebuie menionat apropierea de hotarele etnice ale Daciei a dou pericole externe majore,
reprezentate de populaiile celtice i de statul roman. Aflate ctre nord-vest, n Slovacia de astzi,
populaiile celtice i, n mod special, seminiile boiilor i tauriscilor, constituiau o ameninare
latent pentru triburile geto-dace, ele putnd reedita oricnd o nou invazie de genul celei care
avusese loc n Dacia a doua jumtate a secolului al IV-lea .Hr. De cealalt parte, statul roman se
afla n plin expansiune ctre zona Peninsulei Balcanice. ntre anii 168-146 .Hr., acesta reuise
s cucereasc parial Illyria, s transforme statul macedonean n provincie roman i s lichideze
independena politic a Greciei peninsulare. Rolul celor dou ameninri externe nu trebuie ns
exagerat. Ele nu au reprezentat condiii sine qua non pentru formarea statului condus de
Burebista, ci foarte probabil au funcionat ca un catalizator pentru conductorii politici i militari
ai triburilor i uniunilor de triburi dacice, contribuind la impulsionarea procesului de unificare
politic i teritorial.
7
2. Trsturile statului geto-dac

Formaiunea politic creat de Burebista nu trebuie neleas n accepiunea contemporan
a conceptului de stat, ci n sensul su antic, ca o structur politic cu un teritoriu propriu i o
putere politic instituionalizat.
Existena unui teritoriu al statului lui Burebista este un fapt relativ uor de demonstrat pe
baza izvoarelor antice. Potrivit cercetrilor arheologice i informaiilor furnizate de istoricii
antici, el se ntindea ntre Nistru, litoralul nord-vestic al Mrii Negre, Dunrea inferioar,
Dunrea mijlocie i Morava. Mai important ns dect prezena unui teritoriu statal este existena
fenomenului de teritorializare a obtilor dacice care au intrat n alctuirea formaiunii lui
Burebista. Aceasta nseamn c teritoriul locuit de daci a cptat pentru acetia din urm mai mult
dect o simpl utilitate economic, ajungnd s aib i o semnificaie politic. Cu alte cuvinte,
contiina identitar a individului a ncetat s se mai defineasc prin raportare la rudele de snge
(obtea gentilic), n locul su instaurndu-se n mod treptat contiina apartenenei sale la un
anumit teritoriu (obtea teritorial).
Fenomenul de teritorializare a obtilor poate sesizat cel mai bine n zona Munilor
Ortiei, unde civilizaia dacic a avut un caracter cvasi-orenesc. Tot aici este atestat existena
unui complex de fortificaii din piatr care se constituiau ntr-un sistem defensiv conceput n mod
unitar. Acesta contrasteaz n mod evident cu fortificaii ridicate din pmnt n afara arcului
carpatic, ceea ce i-a determinat pe specialiti s conchid c sistemul din Munii Ortiei
reprezenta de fapt capitala formaiunii politice, n vreme ce restul ntriturilor constituiau probabil
centre tribale sau unional tribale.
Politica extern a lui Burebista ne dezvluie i ea o dimensiune a fenomenului de
teritorializare a societii geto-dace, ntruct campaniile militare ntreprinse de rege nu au fost
simple raiduri de prad, specifice organizrii tribale, ci s-au constituit n expediii de cucerire,
menite s lrgeasc hotarele rii. Faptul este demonstrat de rezultatele cercetrilor arheologice
care au demonstrat c n unele dintre teritoriile anexate (mai ales n nord-vest) au fost ntemeiate
aezri geto-dace n locul celor care aparinuser populaiilor cucerite.
Cea de a doua condiie pentru existena unui stat n sensul antic al conceptului este i ea
ndeplinit. Statul lui Burebista a dispus ntr-adevr de un centru de putere politic care, n
aparen, dispunea de o minim organizare instituional. Este vorba n primul rnd despre
instituia regelui (basileus), care, potrivit descrierilor lsate de istoricul Strabon are trsturile
unei monarhii autoritare. ncepnd cu Burebista, titlul regal a ncetat s mai indice pe eful civil i
militar al unei obti gentilice, un primus inter pares ales de comunitatea tribal. El ajunge acum
s desemneze pe deintorul unic al puterii, suficient de puternic s impun legi (ordine sau
porunci) supuilor si, n cadrul unui raport de tipul guvernani-guvernai.
Instituiei monarhice i se adaug ns i alte elemente de organizare instituional a puterii,
precum existena unor titluri aulice i prezena probabil a unei cancelarii regale, toate acestea
fcnd trimitere la modelul de organizare a statelor elenistice contemporane. De altfel, trebuie
precizat c izvoarele antice utilizeaz pentru indicarea acestei formaiunii politice geto-dace
acelai termen pe care l folosesc i pentru desemnarea unor state antice contemporane, ceea ce
poate s nsemne c n viziunea contemporanilor ntre acestea din urm i statul lui Burebista nu
existau diferene notabile.
3. Structurile administrative
n fruntea administraiei centrale se afla regele, care ntrunea funciile legislativ i
executiv. Acesta era secondat de vicerege, demnitate care, de regul, era deinut de marele
preot. Dac n cadrul statului lui Burebista aceast poziie a fost ocupat de Deceneu, mai trziu,
n ierarhia statului lui Decebal, ea a fost deinut de ctre marele preot Vezina, cel care, potrivit
8
lui Dio Cassius avea al doilea loc dup Decebal. Regele sau marele preot cumula i funcia de
mare judector, aa cum este cazul lui Comosicus, devenit rege i mare preot, despre care
istoricul Iordanes spune c era cel mai mare judector.
n administrarea treburilor curente ale rii, regele era ajutat de un Consiliu cu rol
consultativ, din care fceau parte probabil marele preot, membri ai casei regale i alte personaje
de ncredere. Acestea din urm era foarte probabil reprezentani ai aristocraiei tribale, din
rndurile creia provenea, de altfel, i regele.
Relaiile politice ntreinute cu Imperiul Roman ne permit s identificm i o alt latur a
aparatului administrativ central al statului geto-dac. Este vorba despre existena unei categorii de
soli sau diplomai trimii de rege pentru a purta negocieri sau pentru a ncheia diverse nelegeri.
De regul, acetia erau membri ai familiei regale sau ai pturii nobiliare (pileati). Semnificativ n
acest sens este un episod relatat de istoricul Dio Cassius, n care se vorbete despre o misiune
ncredinat de regele Decebal fratelui su Diegis, misiune prin care acesta din urm era
nsrcinat s mearg, mpreun cu ali brbai de ncredere, la mpratul Domiian pentru a-i
restitui armele capturate n cursul rzboiului din anii 85-89 d.Hr. Regele putea s apeleze ns i
la serviciile unor alogeni, aa cum este cazul ceteanului grec Acornion, originar din oraul
pontic Dyonisopolis, diplomat de carier pe care Burebista l-a folosit o lung perioad de timp.
Nu este exclus ca Acornion s fi fost chiar unul dintre cei mai influeni sfetnici ai regelui, o
inscripie descoperit la Balcic, n Bulgaria, descriindu-l ca fiind n cea dinti i cea mai mare
prietenie cu Burebista.
La curtea regelui dac este foarte probabil i existena unei cancelarii. n acest sens, poate
fi citat istoricul Strabon care afirm c Burebista a impus neamului su ascultarea fa de porunci
scrise (prostagma sau edictum).
Una dintre consecinele unificrii politice a triburilor geto-dace a fost integrarea
structurilor ecleziastice n aparatul administrativ. Ea a oferit condiii pentru unificarea diverselor
practici religioase existente n perioada anterioar, conducnd n cele din urm la instituirea unui
cult oficial. Aceasta a atras dup sine i constituirea unui ierarhii clericale, care, prin persoana
conductorului su suprem, marele preot, a fost direct asociat la conducerea treburilor statului.
Rolul acestei ierarhii a fost acela de a fundamenta din punct de vedere teologic noua organizare
politic, asigurndu-i astfel protecia sacr a divinitii. Pentru a obine bunvoina zeilor, au fost
introduse precepte morale noi care au cptat valoare de lege. Funcia de supraveghere a modului
n care erau aplicate aceste precepte a revenit, foarte probabil, tot clerului, care, n acest fel, a
reuit s i consolideze poziiile importante obinute n cadrul statului i a contribuit n mod
fundamental la ntrirea puterii regelui - garantul profan al existenei statului.
Aflat la nceputurile sale, n epoca lui Burebista, statul geto-dac nu a putut dispune de la
nceput de un aparat administrativ local. Este foarte probabil c, iniial, att triburile get-dace
unificate, ct i celelalte neamuri aduse sub ascultare (celi, bastarni, sarmai i greci) i-au pstrat
propriile forme de conducere locale, fiind schimbai doar titularii acestora, n scopul aducerii la
conducere a unor cpetenii favorabile politicii duse de regele dac.
Dependena triburilor periferice, n special a celor de neam diferit i a coloniilor pontice,
fa de statul lui Burebista, se exprima prin plata unui tribut, prin renunarea la o politic extern
proprie i prin furnizarea de contingente armate n vreme de rzboi. Aadar, centralizarea statului
geto-dac a fost n prim faz mai mult una de factur politic dect administrativ.
Dispariia lui Burebista, probabil n cursul anului 44 . Hr., a dat semnalul dezmembrrii
statului pe care acesta l-a creat, primele entiti care s-au desprins fiind triburile de alte etnii i
cetile greceti. Frmntrile interne n-au cruat ns nici teritoriile locuite de daci. Diferenele
social-economice dintre diversele zone geografice locuite de geto-daci, interesele centrifuge ale
aristocraiei tribale, precum i diminuarea pericolului extern roman, intervenit odat cu
asasinarea conductorului statului roman, Caius Iulius Cesar, au determinat n cele din urm
divizarea statului n mai multe formaiuni politice.
Reunificarea inuturilor daco-getice s-a produs n jurul nucleului reprezentat de

formaiunea din interiorul arcului carpatic, unde se va afla n continuare capitala statului. ntregul
proces s-a ncheiat cndva la nceputul anilor 80 d. Hr. Personalitatea de al crei nume se leag
refacerea unitii geto-dacilor este regele Decebal, cel care a reuit s reconstituie n mod parial
statul lui Burebista. Noua structur politico-teritorial cuprindea Transilvania, Oltenia, Muntenia,
Moldova i probabil o parte din inutul dintre Prut i Nistru.
Factorul determinant n refacerea unitii statale l-a constituit de aceast dat politica
roman la Dunrea de Jos, care, n cursul secolului I d. Hr., a trecut de la msuri predominat
defensive la cele de natur ofensiv. n acest fel, o parte din teritoriile locuite de geto-daci au
ajuns sub stpnire roman efectiv, aa cum era cazul Dobrogei. mpreun cu teritoriul aflat ntre
Dunre i Munii Balcani, aceasta a intrat n componena provinciei Moesia, constituind pe mai
departe o ameninare direct la adresa numeroaselor formaiuni politice desprinse din statul lui
Burebista.
Organizarea statului dac condus de Decebal nu difer prea mult de aceea din timpul lui
Burebista. Regele era n continuare secondat de un vicerege, numit Vezina, care deinea aceeai
demnitate de mare preot ca i predecesorul su, Deceneu. n politica extern l gsim foarte
implicat pe Diegis, fratele lui Decebal, poziia sa n raporturile politico-militare cu Imperiul
Roman amintind de rolul jucat n trecut de Acornion, precum i de instituia celui dinti prieten
pe care acesta o reprezentase.
Este foarte posibil ca, sub presiunea iminentelor atacuri romane, structurile interne ale
statului s fi evoluat ctre un nceput de centralizare administrativ a teritoriului. n acest sens,
unele izvoare istorice vorbesc despre existena unor prefeci pe care Decebal i-a aezat n
fruntea agriculturii, rolul probabil al acestora fiind acela de controla producia agricol a rii i
de a crea stocuri de provizii absolut necesare n perspectiva unor viitoare asedii. Alte surse
menioneaz i existena unor garnizoane militare locale aflate sub comanda unor prefeci numii
de ctre rege. Faptul este explicabil, dac avem n vedere c, n faa ameninrii romane, era
absolut necesar organizarea unui sistem defensiv i a unui corp de dregtori militari care s
comande garnizoanele teritoriale.
Bibliografie
*** Din istoria Transilvaniei, coordonatori: C. Daicoviciu i M. Constantinescu, Vol. I,
Bucureti, 1960.
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, responsabil de volum:
Vladimir Hanga, secretar tiinific i coordonator tehnic: Liviu P. Marcu, Editura
Academiei RSR, Bucureti, 1980, p. 63-74.
*** Istoria Romniei, vol. I, Editura Academiei RPR, Bucureti, 1962.
*** Istoria romnilor, vol. I, Motenirea timpurilor ndeprtate, coordonatori: M. Petrescu
Dmbovia i Alexandru Vulpe, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2001, p. 640-650.
*** Istoria Transilvaniei, vol. I, coordonatori: Ioan Aurel Pop i Thomas Ngler Institutul
Cultural Romn. Centru de Studii Transilvane, Cluj Napoca, 2003.
Apostu, Ioan; Ionescu, Nicolaie, Prelegeri de istoria dreptului romnesc, Editura Nitnelav,
Galai, 2003.
Brbulescu, Mihai; Deletant, Denis; Hitchins, Keith; Papacostea, erban, Teodor, Pompiliu,
Istoria Romniei, ediie revzut i adugit, Editura Corint, Bucureti, 2007.
Cernea, Emil, Molcu Emil, Istoria statului i dreptului romnesc, ediia a II-a, Casa de editur i
pres ansa SRL, Bucureti, 1992, p. 7-16.
Crian, Ion Horaiu, Burebista i epoca sa, Bucureti, 1975, p. 172-204.
Daicoviciu, Hadrian, Dacia de la Burebista la cucerirea roman, Editura Dacia, Cluj-Napoca,
1972, p. 95-123.
10
Glodariu, Ioan, Relaiile comerciale ale Daciei cu lumea elenistic i roman, Cluj, 1974.
Gostar, N.; Lica, V., Societatea geto-dacic de la Burebista la Decebal, Iai, 1984.
Guan, Manuel, Istoria administraiei publice romneti, ediia a II-a, revzut i adugit,
Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, p. 7-13.
Idem, Civilizaia geto-dacilor, vol. I-II, Bucureti, 1993.
Idem, Religia geto-dacilor, n Anuarul Institutului de Studii Clasice, 5, 1944-1948, p. 61-139.
Idem, Spiritualitatea geto-dacilor. Repere istorice, Bucureti, 1986.
Marcu, Liviu P., Caracterul i structura politico-juridic a statului dac centralizat i
independent, n Revista de drept public, XXXVI, 1980, nr. 7.
Petolescu, Constantin C., Dacia i Imperiul Roman, Editura Teora, Bucureti, 2000, p. 97-104.
Petrescu-Dmbovia, M.; Daicoviciu, Hadrian; Teodor, Dan Gh.; Brzu, Ligia; Preda, Florentina,
Istoria romnilor de la nceputuri pn n secolul al VIII-lea, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1995, p. 159-191.
Rusu, I. I., Limba traco-dacilor, Bucureti, 1967.
Sanie, S., Din istoria culturii i religiei geto-dace, Iai, 1999.
Test de autoevaluare nr. 1

01. Factorii politici care au impulsionat formarea statului geto-dac au fost reprezentai de:
a) aristocraia tribal;
b) masa rzboinicilor;
c) puterea regal.
02. Factorii interni care au contribuit la formarea statului geto-dac au fost:
a) factorii economici;
b) factorii sociali;
c) factorii politici.
03. Printre factorii culturali care au condus la formarea statului geto-dac s-au aflat:
a) existena unei limbi comune;
b) existena unei contiine de neam;
c) existena unei religii comune.
04. Elementele care au intrat n alctuirea structurii instituionale a statului lui Burebista au fost:
a) instituiile regelui i viceregelui;
b) cancelaria i dregtorii cu titluri aulice;
c) organele administrative locale impuse de rege.
05. Argumentele istorice aduse n sprijinul afirmaiei c stpnirea lui Burebista a avut caracter
statal sunt:
a) existena unei puteri politice instituionalizate;
b) asumarea de ctre Burebista a titlului regal;
c) existena unui teritoriu propriu.
06. n cadrul statului lui Burebista, populaiile cucerite:
a) au fost organizate dup modelul uniunilor de triburi dacice;
b) i-au pstrat formele administrative proprii;
c) au fost organizate ntr-o structur administrativ centralizat, controlat de rege.
11
07. Dependena populaiilor cucerite fa de statul lui Burebista s-a materializat prin:
a) plata unui tribut;
b) supunerea politicii externe fa de cea a statului geto-dac;
c) furnizarea de trupe n caz de rzboi.
08. n cadrul structurii centrale a statului geto-dac, marele preot deinea poziia:
a) de cel dinti prieten;
b) vicerege;
c) prim sfetnic.
09. Existena unui teritoriu propriu al statului geto-dac este demonstrat de:
a) caracterul quasi-orenesc al civilizaiei geto-dace din interiorul arcului carpatic;
b) expediiile de cucerire ntreprinse de Burebista;
c) informaiile oferite de istoricii Strabon i Iordanes.
10. Rolul ierarhiei clericale n organizarea statului geto-dac a fost de:
a) fundamentare din punct de vedere teologic a noii organizri politice;
b) supraveghere a modului n care erau respectate legile;
c) asigurare a funcionrii cancelariei regale.
12
CAPITOLUL 2
ADMINISTRAIA PUBLIC N PROVINCIA ROMAN N DACIA
1. Evoluia organizrii administrativ-teritoriale
a provinciei Dacia
Cucerirea statului geto-dac nu a adus ntregul teritoriu locuit de daci sub stpnire roman,
tot astfel cum nici statul lui Decebal nu a fost complet integrat n componena noii provincii
romane a Daciei. O mare parte a teritoriului su a intrat n componena provinciei Moesia Inferior
n urma primului rzboi daco-roman i a rmas n aceast formul administrativ pe durata
ntregii domnii a mpratului Traian. Este vorba despre colul sud-estic al Transilvaniei, sudul
Moldovei, cea mai mare parte a Munteniei i estul Olteniei. O alt parte a teritoriului fostului stat
geto-dac (nordul Transilvaniei i aproape ntreaga Moldov) a rmas n afara provinciei romane,
fiind locuite pe mai departe de ctre dacii liberi. n consecin, n timpul domniei lui Traian,
provincia Dacia a rmas s cuprind Transilvania propriu-zis (cu excepia colului su sud-estic,
reprezentat cu aproximaie de teritoriile judeelor Sibiu i Braov de astzi), Oltenia vestic
(judeele actuale Mehedini i Gorj) i Banatul n ntregime.
La moartea lui Traian au avut loc puternice atacuri ale vecinilor Romei aflai la Dunrea
Mijlocie i Inferioar, ceea ce a reclamat prezena urgent a noului mprat Hadrian. Pentru mai
mult siguran, acesta a abandonat Moldova Meridional i Cmpia Muntean, zone dificil de
aprat din cauza configuraiei geografice. La nordul Dunrii nu a fost pstrat dect castrul de la
Barboi, un cap de pod menit s supravegheze cursurilor inferioare ale Prutului i Siretului. Tot n
scopul eficientizrii sistemului defensiv al Imperiului n acest sector, Hadrian a reorganizat
provincia Dacia, diviznd-o n trei provincii dacice cu rang diferit: Dacia Superior, Dacia
Inferior i Dacia Porolissensis. Dacia Superior cuprindea, se pare, cea mai mare parte a Daciei
traiane, cu excepia teritoriului nord-vestic, aflat ntre rurile Arie i Mure. Dacia Inferior,
cuprindea teritoriile anexate la nordul Dunrii n urma primului rzboi daco-roman (101-102 d.
Hr.), care, iniial, fuseser integrate n provincia Moesia Inferior: estul Olteniei, vestul Munteniei
i sud-estul Transilvaniei. Dacia Porolissensis cuprindea teritoriul nord-estic al provinciei Dacia,
cuprins ntre rurile Arie i Mure.
Organizarea tripartit pus la punct de Hadrian a funcionat timp de jumtate de secol. n
anii 167-168 d. Hr., n urma rzboaielor purtate cu marcomanii i iazygii, mpratul Marcus
Aurelius (161-180 d. Hr.) a considerat necesar reorganizarea sistemului defensiv al provinciei
prin aducerea unui a doua legiuni. Reorganizarea militar a avut consecine i n plan
administrativ, ntruct cele trei provincii au fost aduse din nou sub autoritatea unui singur
guvernator, aa cum se ntmplase n timpul domniei lui Traian. Tot acum a avut loc i
schimbarea denumirilor pentru dou dintre provincii: Dacia Superior a devenit Dacia Apulensis,
n vreme ce Dacia Inferior s-a transformat n Dacia Malvensis.
Organizarea administrativ-militar pus la punct n timpul mpratului Marcus Aurelius sa meninut pn la prsirea Daciei de ctre armata i administraia roman, n anul 275 d. Hr.
Principiile i regulile de organizare a provinciilor n cadrul Imperiului Roman au fost
statuate odat cu trecerea de la forma de organizare republican la cea imperial. Iniiativa n
aceast direcie i-a revenit primului mprat Octavianus Augustus (27 . Hr. 14 d. Hr.), care a
divizat provinciile n dou mari categorii: provincii senatoriale i provincii imperiale.
13
Provinciile senatoriale erau situate de obicei n interiorul imperiului, motiv pentru care nu
dispuneau de trupe. Ele erau conduse de guvernatori numii de ctre Senatul roman dintre acei
membri ai si care exercitaser la Roma magistraturile supreme (consulatul i praetura).
Provinciile imperiale erau situate de obicei la hotare, n consecin trebuiau s dispun de
trupe. Aflate la dispoziia mpratului, provinciile imperiale erau administrate prin intermediul
unor nali funcionari numii direct de ctre acesta.
Provinciile imperiale n care staionau una sau mai multe legiuni (unitile de elit a
armatei romane) erau rezervate unor guvernatori de rang senatorial (membri ai ordinului
senatorial), care purtau titlul de legatus Augusti pro praetore (delegat al mpratului n loc de
praetor). Provinciile lipsite de legiuni, a cror armat era alctuit numai din trupe auxiliare
(alae i cohortes), erau guvernate de un membru al ordinului cavalerilor (ordo equester), care
purta titlul de procurator Augusti vice praesidis cum iure gladii. Expresia vice praesidis nsemna
c procuratorul de rang ecvestru inea locul unui guvernator de rang senatorial (care ar fi condus
n mod normal provincia dac aceasta ar fi avut cel puin o legiune), n vreme ce expresia cum
iure gladii arta c procuratorul avea comanda suprem asupra trupelor din provincia sa, precum
i dreptul de a pronuna pedeapsa capital. Aceste titluri indicau faptul c titularul lor era un
guvernator cu drepturi depline, chiar dac rangul su social era mai mic dect al guvernatorilor
recrutai din rndurile ordinului senatorial.
n timpul mpratului Traian, ntre anii 106-118, provincia Dacia a fost condus de un
legatus Augusti pro praetore de ordin senatorial i de rang consular, adic un delegat al
mpratului, innd loc de praetor, care provenea din rndul senatorilor romani care exercitaser
magistratura suprem de consul. Rangul foarte nalt al guvernatorului se explic prin prezena pe
teritoriul provinciei a nu mai puin de trei legiuni: a XIII-a Gemina, a IV-a Flavia i I Adiutrix.
n urma reorganizrii administrative care a avut loc n timpul lui Hadrian, fiecare dintre
cele trei provincii dacice nfiinate a primit cte o conducere proprie, independent de celelalte.
Provincia Dacia Superior era guvernat de un senator vir praetorius (fost preator la
Roma) ntruct aici se afla unde se afla cantonat singura legiune a provinciei, a XIII-a Gemina.
Dei sediul legiunii se afla la Apulum, capitala Daciei Superior, precum i a ntregii provincii
Dacia se afla la Ulpia Traiana Sarmisegetusa. Aici se afla i reedina procuratorului financiar al
provinciei, un funcionar de rang ecvestru care se ocupa de problemele economice i fiscale i l
nlocuia pe guvernator n absena acestuia.
Provincia Dacia Inferior nu dispunea dect de trupe auxiliare, motiv pentru care era
guvernat de un procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Capitala Daciei Inferior,
dup toate probabilitile, era oraul Romula (Reca, jud. Olt).
Provincia Dacia Porolissensis, nu dispunea nici ea de trupe de elit (legiuni), fiind
guvernat de acelai procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Dei numele su provine
de la localitatea Porolissum, cu rol strategic fundamental n sistemul defensiv al zonei, se pare
totui c reedina guvernatorului i, n acelai timp, capitala provinciei se afla la Napoca.
Dup reforma administrativ introdus de mpratul Marcus Aurelius, conducerea
provinciilor dacice a fost reunificat sub autoritatea unui singur guvernator, care i avea sediul la
Apulum. Titlul guvernatorului era cel de legatus Augusti pro praetore trium Daciarum,
nsemnnd delegat al mpratului, n loc de preator, pentru cele trei Dacii. Prin aducerea n
provincie a celei de-a doua legiuni, guvernatorul a primit i titlul de Consularis trium Daciarum.
Aceasta indic faptul c guvernatorul era un fost consul al Romei, explicaia rangului su nalt
fiind aceea c el avea sub comand dou legiuni: a XIII-a Gemina i a V-a Macedonica.
Provinciile Dacia Porolissensis i Dacia Malvensis (Inferior) i-au pstrat ns identitatea i
limitele teritoriale conturate n perioada anterioar. Ele au fost transformate acum n districte
administrativ-financiare conduse de cte un procurator Augusti de rang ecvestru. Cei doi
procuratori aveau numai atribuii civile, fiind aezai sub autoritatea guvernatorului Daciei
Apulensis.
14
Principalele instituii ale administraiei centrale n provinciile romane erau guvernatorul i

Adunarea provincial.
Guvernatorul avea atribuii largi n materie administrativ, fiscal, legislativ i
judectoreasc. Practic, dup mprat, el deinea cea mai mare competen asupra locuitorilor din
provincie (imperium maius). n plan legislativ, guvernatorul avea dreptul de a emite edicte sau
legi cu caracter local n conformitate cu dreptul roman provincial. n plan judectoresc,
competenele sale erau identice cu cele deinute de nalii magistrai ai oraului Roma (consulii,
praetorii i prefectul), putnd judeca orice cauz, pentru care putea dispune orice pedeaps,
mergnd pn la execuia capital.
Adunarea Provincial (Concilium provinciae Daciarum Trium) era alctuit din
reprezentanii oraelor din provincie, reunii cu toii sub preedinia preotului cultului oficial din
provincie (sacerdos arae Augusti). Principala atribuie a Adunrii era ntreinerea cultului
mpratului, introdus cu scopul prezervrii unitii statului i a teritoriului roman. Adunarea mai
avea ns i alte atribuii, aa cum erau discutarea intereselor generale ale provinciei i susinerea
lor n faa mpratului, ridicarea unor monumente sau statui n cinstea celor care fcuser
binefaceri provinciei, aducerea de mulumiri guvernatorului, la ieirea din funcie, pentru modul
cum administrase provincia etc.
3. Administraia local
n provincia Dacia, ca de altfel n ntregul Imperiu Roman, au existat aezri oreneti
(colonii i municipii) i aezri rurale. Populaia roman a aezrilor urbane era format din
ceteni propriu-zii i strini, rezideni fr drept de cetenie. Dup poziia social deinut,
cetenii oraelor se divizau n ceteni privilegiai (ordo decurionum) i cetenii de rnd
(populus, plebs).
3. 1. Organizarea oraelor
Oraele romane din Dacia au fost mprite n dou categorii: municipiile (municipia) i
coloniile (coloniae). Iniial, n epoca republican, deosebirea ntre cele dou tipuri era
fundamental: municipiile se conduceau dup legi proprii, n vreme ce coloniile urmau legile
oraului Roma. n plus, coloniile se bucurau de ficiunea lui ius italicum, ceea ce nsemna c
pmnturile lor erau asimilate cu cele din peninsula italic (ager romanus). n acest fel,
proprietile respective erau degrevate de sarcini fiscale, astfel nct proprietarii lor (cetenii)
erau scutii complet de impozite funciare. n epoca imperial deosebirile s-au atenuat ns, ele
reducndu-se n secolul al II-lea d. Hr. la faptul c municipiile erau considerate de rang inferior n
raport cu coloniile.
Oraele romane, indiferent de rang, se bucurau de privilegiul de a se conduce singure, prin
organe de conducere proprii i magistrai alei. n acest fel beneficiau de un anumit grad de
autonomie intern, limitat ns de interveniile frecvente ale puterii centrale.
Consiliul decurionilor (ordo decurionum) era un organ colectiv de conducere a treburilor
oreneti, format din circa 30-50 de persoane, care juca un rol similar cu cel deinut de Senat n
funcionarea capitalei Imperiului. Membrii si erau alei pe 5 ani, de ctre magistraii superiori ai
oraului, n limita locurilor disponibile. Condiiile pentru a fi ales vizau deinerea n trecut a unei
demniti publice n administraia oraului, vrsta minim de 25 de ani i deinerea unei averi
minime de 100 000 de sesteri.
Atribuiile Consiliului decurionilor erau n principal de natur administrativ, hotrrile
sale avnd caracter obligatoriu pentru toate organele de conducere: ncasarea contribuiilor
impuse oraului de ctre autoritile imperiale; perceperea la timp a impozitelor ordinare datorate
de ceteni; supravegherea lucrrilor edilitare; stabilirea prestaiilor n munc ce trebuiau fcute
de ceteni; controlul asupra gestiunii financiare a oraului; acordarea de titluri, onoruri i
15
imuniti; reprezentarea oraului n faa guvernatorului provinciei; trimiterea de delegaii la Roma

cu diverse prilejuri.
Magistraii erau alei pe o perioad de un singur an (cu posibilitatea de a fi realei),
candidaii urmnd s ntruneasc mai multe condiii: de vrst, de avere, de rang social etc.
Acetia rspundeau de ntreaga conducere a treburilor executive ale oraului, ducnd la
ndeplinire hotrrile Consiliului decurionilor.
Magistrai superiori erau considerai a fi duumvirii, n cazul coloniilor, i quattuorvirii, n
cel al municipiilor. n plan administrativ, acetia prezidau alegerile municipale, organizau jocuri
i serbri, administrau lucrrile publice, arendau proprietile oraului i gestionau finanele
oraului. Tot n responsabilitatea lor intra executarea garaniilor financiare n tranzaciile private
precum i recuperarea sumelor datorate fiscului prin vnzarea bunurilor debitorilor. n plan
judectoresc, magistraii superiori aveau i competena de a judeca litigii de mic importan, care
nu intrau n competena guvernatorului provinciei.
Un rol important le revenea magistrailor superiori din colonii alei n al cincilea an
(duumviri quinquennales). Acetia corespundeau cenzorilor din vechea Rom republican i
aveau ca principal sarcin revizuirea i completarea listei cu membrii Ordinului decurionilor.
Celelalte atribuii se refereau la realizarea recensmntului populaiei i stabilirea impozitelor;
arendarea unor bunuri i drepturi ale oraului i alctuirea bugetului pe cinci ani al oraului.
Magistrai inferiori erau considerai a fi edilii (aediles) i chestorii (questores). Poziia
acestora n raport cu duumvirii i quattuorvirii era dat de absena atribuiilor judectoreti i
militare. Edilii se ocupau cu ntreinerea drumurilor i a canalelor de deversare, arendarea bilor
publice, organizarea lucrrilor publice, asigurarea poliiei interne a oraului, aprovizionarea
pieelor, organizarea spectacolelor publice. La rndul lor, chestorii se ocupau cu ncasarea taxelor
care urmau s intre n bugetul oraului i de ntreinerea arhivei Consiliului decurionilor.
Magistraturile i calitatea de decurion erau demniti onorifice, neremunerate. De multe
ori alegerea ntr-o astfel de demnitate nsemna o povar financiar pentru cei alei, ntruct erau
obligai prin fora obiceiului consacrat, s fac danii n bani sau n alimente, s organizeze jocuri
i spectacole sau s ridice construcii publice pe cheltuiala proprie.
Magistraii oraelor erau ajutai n activitile lor de o multitudine de funcionari (scribi,
bibliotecari, crainici, servitori), unii recrutai din rndul oamenilor liberi, alii din rndul sclavilor
publici. Spre deosebire de magistrai i consilieri, care exercitau funcii de demnitate public
neremunerate, funcionarii erau retribuii din bugetul oraului.
Paza i ordinea public n ora erau asigurate de lictori i de poliia urban (vigiles
nocturni), subordonat edililor, n vreme ce sigurana drumurilor cdea n sarcina unei
jandarmerii speciale a drumurilor (beneficiarii) i a paznicilor din aezrile aflate pe respectivele
artere de circulaie.
3. 2. Unitile administrativ-teritoriale
n jurul oraelor se aflau diverse uniti teritoriale care depindeau administrativ de acestea.
Astfel de entiti administrativ-teritoriale erau forurile (fora) i conciliabule (conciliabula), un fel
de trguri cu magistrai proprii, alei de locuitori. Cele mai importante uniti administrative erau
ns inuturile (territoria). Unele dintre ele aveau chiar un oarecare grad de autonomie,
conducerea lor fiind ncredinat unui sfat de consilieri comunali (ordo curialum), delegai ai
satelor din inut. La conducerea sfatului se afla un magistrat ales pe o perioad de cinci ani, care
putea fi simultan i conductorul unuia dintre satele componente ale inutului respectiv. Alte
inuturi erau ns complet nglobate oraului de care depindeau, astfel nct reprezentau o
prelungire teritorial-administrativ a acestuia.
Satele (pagi sau vici) erau conduse de regul de ctre doi magistrai (magistrati), ns sunt
cunoscute ns i cazuri n care conducerea era asigurat de un singur magistrat. n activitile lor,
magistraii erau ajutai n chestiunile financiare de cte un questor, iar n cele administrative, de
16
ctre un consiliu stesc (ordo). Conductorii satelor erau fie alei de ctre locuitori, fie numii de
ctre autoritile superioare.
O situaie juridic aparte o aveau aezrile rurale dezvoltate pe lng castrele romane: vici
militares i canabae. Acestea erau, n general, formate din veterani, bancheri, negustori,
meteugari, membri ai familiilor soldailor care nsoeau trupele. Ele se aflau sub autoritatea
direct a comandantului unitii militare locale i depindeau de castru din toate punctele de
vedere: militar, administrativ-fiscal i judectoresc.
Bibliografie
*** Civilizaia roman n Dacia, coordonator: Mihai Brbulescu, Cluj-Napoca, 1997.
*** Din istoria Transilvaniei, coordonatori: C. Daicoviciu i M. Constantinescu, Vol. I,
Bucureti, 1960.
*** Enciclopedia civilizaiei romane, coordonator: Dumitru Tudor, Editura tiinific i
Enciclopedic, Bucureti, 1982.
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, responsabil de volum Vladimir
Hanga, secretar tiinific i coordonator tehnic Liviu P. Marcu, Editura Academiei RSR,
Bucureti, 1980, p. 83-94.
*** Istoria romnilor, vol. II, Daco-romani, romanici, alogeni, Editura Enciclopedic, Bucureti,
2001, p. 45-73.
*** Istoria Transilvaniei, vol. I, coordonatori: Ioan Aurel Pop i Thomas Ngler, Institutul
Cultural Romn. Centrul de Studii Transilvane, Cluj Napoca, 2003.
Galai, 2003.
Ardevan, R., Viaa municipal n Dacia roman, Timioara, 1998.
Brbulescu, Mihai, Din istoria militar a Daciei romane. Legiunea V Macedonica i castrul de la
Potaissa, Cluj-Napoca, 1987.
Brbulescu, Mihai; Deletant, Denis; Hitchins, Keith; Papacostea, erban, Teodor, Pompiliu,
Istoria Romniei, ediie revzut i adugit, Editura Corint, Bucureti, 2007.
Benea, D., Din istoria militar a Moesiei Superior i a Daciei. Legiunea a VII-lea Claudia i
legiunea a III-a Flavia, Cluj-Napoca, 1983.
Branga, N., Urbanismul Daciei Romane, Editura Facla, Timioara, 1980.
Gionea, Vasile, Organizarea teritorial n Dacia Traian i normele de drept public care se
aplicau, n Studii de drept constituional i istoria dreptului, vol. I, Regia Autonom
Monitorul Oficial, Bucureti, 1993, p. 65-74.
Guan, Manuel, Istoria administraiei publice romneti, ediia a II-a, revzut i adugit, Editua
Hamangiu, Bucureti, 2006, p. 15-25.
Macrea, M., Viaa n Dacia roman, Bucureti, 1969.
Moga, V,. Din istoria militar a Daciei romane. Legiunea a XIII-a Gemina, Cluj-Napoca, 1985.
Molcu, Emil; Oancea Dan, Drept roman, Casa de editur i pres ansa, Bucureti, 1993.
Petolescu, Constantin C., Dacia i Imperiul Roman. De la Burebista la sfritul antichitii,
Editura Teora, Bucureti, 2000, p. 209-222.
Istoria romnilor de la nceputuri pn n secolul al VIII-lea, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1995, p. 216-241.
Popa, D., Viaa rural n Transilvania roman, Sibiu, 2001.
Tudor, Dumitru, Orae, trguri i sate n Dacia roman, Bucureti, 1968.
17

01. Provinciile senatoriale romane aveau urmtoarele caracteristici:
a) dispuneau de cte o singur legiune;
b) erau conduse de membri ai ordinului senatorial;
c) se aflau dispuse de obicei n interiorul Imperiului.
02. n timpul domniei mpratului Traian, provincia Dacia cuprindea urmtoarele teritorii:
a) Transilvania propriu-zis;
b) Oltenia vestic;
c) Banatul n ntregime;
03. n timpul domniei mpratului Traian, sudul Moldovei, cea mai mare parte a Munteniei i
estul Olteniei intrau n componena:
a) provinciei Dacia;
b) provinciei Moesia Inferior;
c) provinciei Moesia Superior.
04. n timpul domniei mpratului Hadrian, sudul Moldovei i partea estic a Munteniei:
a) au fost integrate n provincia Moesia Inferior;
b) au fost integrate n provincia Daciei Inferior;
c) au fost prsite.
05. Conform mpririi administrative introduse de mpratul Hadrian:
a) provinciile Dacia Porolissensis i Dacia Inferior nu dispuneau de legiuni, fiind administrate de
guvernatori de rang ecvestru;
b) provinciile Dacia Porolissensis i Dacia Inferior dispuneau de legiuni, fiind administrate de
guvernatori de rang senatorial;
c) provinciile Dacia Porolissensis i Dacia Inferior dispuneau de legiuni, fiind administrate de
guvernatori de rang ecvestru.
06. n organizarea administraiei urbane romane, Consiliul Decurionilor avea urmtoarele
caracteristici:
a) era un organ colectiv de conducere, format din circa 30-50 de persoane;
b) emitea hotrri cu caracter obligatoriu pentru organele executive ale administraiei urbane;
c) membrii si i transmiteau poziia n mod ereditar.
07. n organizarea administraiei urbane romane, Consiliul Decurionilor avea urmtoarele atribuii
de natur fiscal:
a) ncasarea contribuiilor impuse oraului de ctre autoritile imperiale;
b) perceperea la timp a impozitelor ordinare datorate de ctre ceteni;
c) revizuirea i completarea listei cu membrii Ordinului Decurionilor.
08. n organizarea administraiei urbane romane, magistraii aveau urmtoarele caracteristici:
a) erau alei pe o perioad de 5 ani;
b) rspundeau de ntreaga conducere executiv a treburilor oreneti;
c) duceau la ndeplinire hotrrile Consiliului Decurionilor.
18
09. Alctuirea bugetului n cadrul administraiei locale romane revenea:

a) Consiliului Decurionilor;
b) duumvirilor alei n cel de-al cincilea an;
c) questorilor.
10. Guvernatorul provinciei Dacia Superior:
a) avea dreptul de a emite legi (edicte) aplicabile doar ntre graniele provinciei sale;
b) nu avea dreptul de a legifera;
c) avea dreptul de a emite legi (edicte) aplicabile n toate cele trei Dacii.
19
CAPITOLUL 3
ADMINISTRAIA PUBLIC
N CURSUL MILENIULUI NTUNECAT
(secolele IV XIV)
1. Retragerea roman din Dacia
Ctre sfritul secolului II d. Hr., n zona aflat la nord-vestul Daciei ncep s se aeze
neamurile germanice ale goilor. La nceput, acestea nu au atacat provincia, ci doar a pus presiune
asupra celorlalte populaii din vecintate, determinndu-le pe acestea s atace teritoriul roman. n
secolul urmtor ns, goii se vor alia cu aceste populaii vecine, n special cu carpii (dacii liberi
din Moldova) i cu sarmaii (neam asiatic), i vor organiza dese incursiuni n provinciile Moesia
i Dacia, destabiliznd astfel ntreaga frontier dunrean.
Atacurile sistematice ale populaiilor de la graniele nordice au forat n cele din urm
Imperiul s i schimbe politica extern. Pe parcursul secolelor II-III d. Hr., acesta s-a vzut
nevoit s renune la tradiionala tendin de expansiune teritorial, pentru a adopta tactici i
strategii defensive. Trecerea n defensiv a avut ns consecine i pe plan intern, Imperiul fiind
nevoit s fac fa unei lungi perioade de criz care a mbrcat accente instituional-politice i
economice.
n contextul acestor dificulti interne i externe, situaia provinciei Dacia a devenit una
special. Prin poziia sa excentric n raport cu sistemul defensiv din zona graniei dunrene,
Dacia va fi aprat cu eforturi din ce n ce mai mari, fr ca acestea s se materializeze ns prin
restabilirea controlului roman n zon. Acesta este motivul pentru care prsirea provinciei a fost
considerat drept soluie optim pentru minimalizarea pierderilor. Operaiunea de retragere
propriu zis s-a desfurat ntre anii 274-275 i a nsemnat retragerea efectiv a armatei, a
administraiei, precum i a unei pri din populaia civil.
Retragerea nu a nsemnat ns cedarea provinciei unei alte entiti politice, ci doar
abandonarea acestui teritoriu. n acest fel, Imperiul cuta s i reorganizeze linia defensiv ntr-o
zon mai uor de aprat, care s beneficieze de avantaje strategice, aa cum era bariera natural
reprezentat de cursul Dunrii.
Prsirea Daciei a echivalat cu dispariia statului ca form de organizare social-politic de
pe teritoriul actual al Romniei, teritoriu care a rmas un spaiu deschis, fr structuri politice
superioare. n perioada care a urmat, fosta provincie roman a servit drept culoar de trecere
pentru numeroasele popoare migratoare care au traversat Europa de la est la vest i de la nord la
sud, n drumul lor spre bogatele provincii ale Imperiului. Dac populaia daco-roman rmas pe
loc nu a mai avut fora politic pentru a nchega un stat nou, migratorii, n schimb, nu au avut
nivelul de cultur politic i instituional necesar, organizarea lor gentilico-tribal fiind
insuficient pentru a putea da natere unor structuri statale.
2. Consecinele retragerii romane

Perioada ce a urmat retragerii romane din provincia Dacia a nsemnat din punct de vedere
politic trecerea teritoriului locuit de comunitile daco-romane sub controlul succesiv al
populaiilor migratoare, chiar dac, n secolele urmtoare Imperiul va mai reveni la nordul
Dunrii, unde va restabili capete de pod pentru diverse intervenii militare.
Evacuarea provinciei a adus cu sine o scdere brusc a numrului de locuitori din fosta
provincie, aceasta ntruct odat cu administraia i armata s-au deplasat la sud de Dunre
20
locuitorii nstrii, dar i cea mai mare parte a populaiei urbane. n consecin, pe parcursul
secolelor urmtoare, civilizaia urban din Dacia a intrat n declin, trsturile sale cptnd tot
mai pronunate accente rurale. Semnele acestui declin pot fi sesizate n special n domeniul
economiei, unde se poate constata dispariia unor activiti legate de modul urban de existen (ca
meteugurile de art, de pild), prbuirea comerului, dispariia circulaiei monetare i a
activitilor miniere. Ruralizarea fostei provincii Dacia s-a manifestat ns i prin prezena unui
fenomen de migrare demografic, populaia urban prsind vechile orae romane pentru a se
aeza n mediul rural. n aceste condiii, centrul de greutate al vieii economico-sociale i
administrativ-politice ajunge s se mute dinspre zona centrelor urbane ctre aceea a comunitilor
steti.
n plan social, evacuarea pturilor avute i dispariia structurilor administrativ-politice
romane au condus la nivelarea diferenelor sociale dintre membrii comunitilor locale i au fcut
posibil revigorarea vechilor structuri dacice de organizare, care fuseser obtile steti. Foarte
probabil, acestea au supravieuit momentului cuceririi romane i au fost integrate, ntr-un fel sau
altul, n formele administrative impuse de cuceritori. n aceste condiii, dispariia aparatului de
stat roman a creat condiiile pentru ca obtile s i reia funciilor economice, sociale i politice pe
care le avuseser naintea cuceririi romane.
3. Obtea daco-roman n secolele IV-VII

Structura social-economic a comunitilor steti autohtone a constituit unul dintre cei
mai importani factori ai continuitii populaiei romanice pe acest teritoriu, ea contribuind la
meninerea i mbogirea culturii autohtone, n ciuda deselor schimbri politico-militare. Practic,
n ntreaga perioada discutat, comunitile daco-romane i, ulterior, cele romneti i-au pstrat
identitatea n cadrul diverselor formule politice introduse de cuceritorii migratori, tocmai datorit
meninerii structurii proprii de organizare, care a fost obtea steasc.
Obtea daco-roman era o comunitate de oameni avnd o organizare social-economic
proprie i un teritoriu bine delimitat. Aceasta era alctuit, n general, din 20-40 de gospodrii,
numrul lor variind ns n funcie de diveri factori geo-climatici, economici i politici. Fiecare
comunitate avea un teritoriu propriu ale crui limite era stabilite, de regul, n funcie de
configuraia geografic a zonei. Teritoriul obtii cuprindea vatra satului, unde se grupau
gospodriile individuale, biserica i cimitirul aezrii, i zonele economice ale acestuia: pmntul
arabil, islazul, pdurea, cursurile de ap, iazurile.
Producia comunitilor steti carpato-dunrene avea la baz att proprietatea privat, ct
i pe aceea comun. Fiecare membru al obtii era un om liber, posednd o proprietate funciar
privat, care se transmitea ereditar. Prezena proprietii funciare private cu caracter ereditar
constituie una dintre trsturile distinctive ale obtii autohtone, difereniind-o fundamental n
raport cu organizarea popoarelor migratoare (precum germanii i slavii), n cazul crora pmntul
era mprit periodic ntre membrii obtii. n cadrul organizrii obtilor autohtone, o parte din
teritoriul aflat la dispoziia comunitii (ager publicus) era utilizat de ctre toi membrii acesteia.
Bunurile obinute de pe urma exploatrii acestuia putea primi diverse destinaii, cele mai
importante dintre acestea fiind asigurarea unor rezerve strategice pentru anii cu recolte slabe i
plata tributului datorat populaiilor migratoare.
Prin dispariia statului, obtea steasc autohton a fost nevoit s i asume funciile
administrative ale acestuia, fr a beneficia ns i de avantajele instituionale de care dispusese
statul. Astfel, n absena unei fore publice instituionalizate care s impun respectarea unor
interese generale stabilite la nivelul central, membrii obtii s-au vzut n situaia de a-i defini
singuri obiectivele comune. Contientizarea i asumarea acestor interese comune i-a condus pe
autohtoni la elaborarea unui set de norme juridice cu caracter cutumiar i la organizarea unor
21
structuri administrative de conducere, ambele elemente avnd menirea s asigure ndeplinirea

obiectivelor generale ale obtii.
n aceast etap din evoluia obtii autohtone, structurile de conducere chemate s
administreze interesele comune erau dominate din organe colective. Preeminena lor se explic
prin absena din snul obtii a oricror diferene sociale, n condiiile n care membrii comunitii
erau egali ntre ei, avnd cu toii acelai statut juridic de oameni liberi.
Cel mai important organ de conducere era Adunarea obteasc, numit mai trziu
Grmada satului sau Adunarea megieilor. Fiind format din toi membrii aduli ai obtii, aceasta
avea competena s rezolve orice problem a comunitii. Un alt organ colectiv era Sfatul
btrnilor sau Oamenii buni i btrni. Acesta era format probabil din membri alei de ctre
comunitate i avea atribuii de natur judectoreasc. Structurile de conducere ale obtii includeau
i un organ unipersonal. Acesta era judele, conductorul militar al satului (cu atribuii de poliie),
ales n aceast poziie datorit calitilor sale personale. n sarcina lui intrau asigurarea pazei la
hotarele satului i pstrarea ordinii interne, motiv pentru care era ajutat de un corp de cercetai
sau vntori de urme recrutai dintre membrii obtii.
4. Structuri administrativ-politice romneti n secolele VIII-XIV

Pe parcursul secolelor VII-VIII, ntre membrii obtilor steti i-au fcut apariia
diferenieri sociale i de avere, favorizate de diveri factori, ntre care un rol de prim mn l-au
avut existena proprietii private i diversele conjuncturi politico-militare favorabile acumulrii
de bunuri.
Este foarte probabil c, n relaia cu migratorii, comunitile locale au apelat la soluia
delegrii unor responsabiliti ctre unul sau mai muli reprezentani. Acetia din urm, alei pe
baza unor criterii de eficien stabilite n interiorul obtii, au ajuns s se bucure de respectul
comunitii, dar i de o serie de privilegii materiale din partea acesteia. De cealalt parte,
conductorii populaiilor migratoare, cei care deineau puterea politic n zon, aveau i ei nevoie
de astfel de persoane care s asigure punerea n aplicare a principalelor obligaii care reveneau
obtilor locale: plata tributului i comanda contingentelor militare puse la dispoziie. n acest
context, nu este exclus, ca n scopul facilitrii acestui tip de relaii dintre autohtoni i migratori,
conductorii obtilor s fi beneficiat i din partea cpeteniilor alogene de un statut privilegiat,
primind scutiri de taxe n schimbul serviciilor prestate. Aadar, innd cont de specificul relaiilor
dintre autohtoni i migratori, este foarte probabil faptul c aceast categorie de conductori a fost
recrutat n special din rndul juzilor (denumire de origine latin) sau cnezilor (denumire de
origine slav), comandanii militari ai obtilor autohtone.
Trebuie spus ns c dac n secolele anterioare aceste poziii fuseser ocupate prin
acordul comun al comunitii, n noua etap istoric, cnezii i juzii au ajuns s i transmit
poziia n fruntea obtii pe cale ereditar, reuind s o transforme dintr-o magistratur ntr-un
statut social. n acest context, Adunarea obteasc i Sfatul btrnilor au pierdut multe dintre
atribuiile pe care le avuseser n perioada secolelor IV-VII, ele trecnd de acum nainte n
apanajul juzilor i cnezilor. Se poate concluziona astfel c fenomenul de difereniere social
instalat ntre membrii obtii a produs efecte majore la nivelul organizrii administrative a obtii,
conducnd la creterea importanei organelor de conducere unipersonale n detrimentul celor
colective.
Aa cum am artat mai sus, obtile steti autohtone erau comuniti restrnse, care nu
puteau dispune de o for militar deosebit. Cu timpul ns, obtile aflate n cadrul zonelor
geografice unitare, aa cum erau bazinele hidrografice, au nceput s se i uneasc teritoriile i
potenialul uman, dnd nate unor organisme politico-administrative mai complexe de tipul
uniunilor de obti. Apariia acestor formaiuni politice prestatale pe vile rurilor este motivul
pentru care ele mai sunt denumite i cnezate de vale.
22
La formarea acestor noi structuri au concurat mai muli factori. Un rol important a revenit
caracterului teritorial pe care l-au avut obtile autohtone, aceast trstur favoriznd relaiile
dintre membrii comunitilor nvecinate. Tot aici a contribuit i contientizarea faptului c, prin
unificare, comunitile steti aveau ocazia s dobndeasc un potenial defensiv superior, ce
putea fi valorificat mpotriva invadatorilor. Factorul decisiv l-a constituit ns apariia unui
interval de circa dou secole i jumtate n care direciile de deplasare ale migratorilor nu au mai
intersectat teritoriul romnesc. Perioada a constituit, aadar, un moment de respiro pentru
societatea autohton, care a dispus acum de rgazul necesar pentru a-i cristaliza structurile
sociale i a se organiza n forme administrativ politice superioare.
nchegarea primelor uniuni de obti dateaz nc de la sfritul secolului al VIII-lea. Cea
mai elocvent dovad a existenei acestora o reprezint apariia n aceast perioad a unor ceti
de pmnt ntrite cu palisade din lemn i anuri de aprare. Astfel de construcii nu puteau fi
ridicate de membrii unei singure obti, ci numai prin munca obligatorie i dirijat a membrilor
mai multor obti reunite n cadrul unei astfel de uniuni. Aceste fortificaii au funcionat ca centre
de putere pentru uniunile de obti mai puternice i, foarte probabil, drept reedine pentru
conductorii lor. Ele le-au permis acestora din urm s subordoneze uniunile de obti din jur,
conducnd n cele din urm la apariia unor formaiuni politice de mari dimensiuni, pe care
izvoarele scrise din secolele X-XIV le denumesc voievodate sau ri.
La conducerea acestor formaiuni politice se aflau voievozi, jupani sau duci (lat. dux) cu
atribuii de natur politic, judiciar i militar, care i transmiteau ereditar puterea. n jurul lor,
gravitau cnezii aflai la conducerea obtilor (cnezii steti) i a uniunilor de obti nglobate (cnezii
de vale), cei care alctuiau o elit militar i social, de asemenea ereditar. Aceast elit
participa alturi de voievod la luarea principalelor decizii, relaia de colaborare dintre cele dou
pri fiind instituionalizat sub forma unui consiliu sau sfat cu rol consultativ.
Date fiind dimensiunile lor teritoriale, existena unei puteri politice instituionalizate,
specificul relaiilor social-politice, dar i constatarea c ele devin subiecte ale dreptului
internaional, uniunile de obti de tipul cnezatelor, voievodatelor i rilor pot fi considerate drept
formaiuni statale n faz incipient de organizare.
5. Formarea statelor medievale romneti

Cele mai vechi astfel de formaiuni politice dateaz din a doua jumtate a secolul al X-lea
i sunt menionate n spaiul Transilvaniei n legtur cu schimbarea direciei de expansiune a
maghiarilor spre rsritul Europei. Este vorba despre cnezate sau voievodate cu populaii mixte
(romn, pecenego-cuman i slav, aflate n proporii diferite), n fruntea crora se aflau
conductori militari de pe care cronicarii unguri i denumesc duci (lat. dux): Menumorut, aflat
n Criana, avndu-i reedina la Biharea; Glad, n Banat, avnd capitala la Morisena (Cenad); i
Gelu, n centrul Transilvaniei, cu reedina la Dbca.
Dei au fost cucerite de ctre triburile maghiare, majoritatea acestor cnezate i voievodate
i-au recptat rapid autonomia. Explicaia este aceea c teritoriile foarte ntinse pe care le-au
ocupat maghiarii nu putut fi pstrate sub ocupaie direct din cauza efectivelor militare reduse de
care acetia dispuneau.
Cel de-al doilea val al cuceririi transilvnene a venit dup momentul cretinrii
maghiarilor (anul 1000) i s-a definitivat odat cu alungarea pecenegilor din inima Transilvaniei
(1085). Organizarea acesteia n cadrul statului medieval maghiar s-a fcut prin colonizarea, n
cursul secolului al XII-lea, a sailor i a secuilor la graniele sudice i estice, urmat, n secolul al
XIII-lea, de aezarea Cavalerilor Teutoni n ara Brsei i a Cavalerilor Ioanii n Banat.
Populaia de la sud de Carpai se va organiza i ea n ri i voievodate, care, iniial, s-au
aflat n raporturi de dependen fa de statul ungar. Conform diplomei acordate de regele
maghiar Bela IV Cavalerilor Ioanii n anul 1247, pe teritoriul viitoarei ri Romneti fiinau
23
cinci astfel de entiti politice, aflate n diverse grade de dependen fa de regatul maghiar: ara
Severinului, cuprinznd partea apusean a Olteniei; cnezatul lui Farca, aflat n nordul actualului
jude Vlcea; cnezatul lui Ioan, aflat probabil n partea sudic a judeului Vlcea; voievodatul lui
Litovoi, aflat n nordul Olteniei, pe valea Jiului, cu centrul n zona Tgu-Jiului; i voievodatul lui
Seneslau, aflat pe valea Argeului, cu centrul la Ceteni, mutat apoi la Cmpulung i n cele din
urm la Curtea de Arge.
Procesul de constituire a statului medieval ara Romneasc s-a materializat prin
unificarea treptat a tuturor formaiunilor politice aflate la sud de Carpai. Procesul s-a desvrit
la sfritul secolului al XIII-lea i nceputul secolului al XIV-lea sub conducerea, unuia dintre
urmaii lui Seneslau, voievodul Basarab, fiul lui Tihomir. n primii ani ai secolului al XIV-lea
Basarab a dus o politic extern foarte activ n zona Balcanilor, a eliminat prezena ttar din
teritoriile sud carpatice i, n final, n urma expediiei dezastruoase a regelui maghiar Carol
Robert, a reuit s obin emanciparea statului su de sub suzeranitatea coroanei maghiare.
n secolele XII-XIII, n partea de nord a Moldovei sunt menionate formaiunile politice
ale bolohovenilor, conduse de cnezi i voievozi implicai n rzboaiele locale purtate de cnezatele
ruseti cu statul maghiar. Ctre sfritul secolului al XIII-lea i n primii ani ai secolului al XIVlea, tot n zona de nord se afla o alt formaiune politic romneasc, ara romnilor, condus
de voievodul Olaha, care se afla n relaii conflictuale cu rutenii din sudul Poloniei. Ctre sud se
afla o alt ar a valahilor, a crei nobilime (maiores terrae) era suficient de puternic pentru a
cotropi bunurile i teritoriile episcopiei catolice organizate de statul maghiar n zona respectiv.
Ctre mijlocul secolului al XIV-lea, statul maghiar, profitnd de slbiciunile Hoardei de
Aur, a reluat ofensiva rsritean mpotriva mongolilor i a organizat partea de nord a Moldovei
sub forma unei mrci militare de grani. Conducerea acesteia a fost ncredinat voievodului
maramureean Drago, cel care a exercitat-o n calitate de dregtor al statului maghiar cu titlul de
duce (lat. dux). Drago a ntemeiat aici o adevrat dinastie de dregtori, urmaii si administrnd
marca Moldovei pn n jurul anului 1359.
Cpeteniile locale au fost ns nemulumite de prezena ungurilor i de propaganda
catolic care i-a nsoit, motive pentru care s-au rsculat mpotriva ducilor romni numii de regii
maghiari. n acest scop au apelat la sprijinul unei alte cpetenii nemulumite, voievodul Bogdan
din Cuhea, provenit tot din spaiul Maramureului. mpreun, cele dou fore au reuit s
rstoarne dinastia drgoetilor, fidel coroanei maghiare. n locul acesteia se va instala dinastia
bogdnetilor, care va purta lupte ndelungate pentru ctigarea i meninerea independenei
politice fa de Regatul maghiar.
Ctre sfritul secolului al XIV-lea, voievodatul din nordul Moldovei s-a extins n partea
de sud-est, pn pe litoralul Mrii Negre, odat cu nlturarea definitiv a dominaiei mongole de
la nordul Dunrii Inferioare. n acest fel s-a ncheiat procesul de formare a ultimului statului
medieval romnesc, ara Moldovei.
Bibliografie
*** Constituirea statelor medievale romneti, redactor coordonator: Nicolae Stoicescu, Editura
Academiei RSR, Bucureti, 1980.
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. I, Editura Academiei RSR,
Bucureti, 1980, p. 127-189.
*** Istoria romnilor, vol. II, Daco-romani, romanici i alogeni, coordonatori: Dumitru Protase
i Alexandru Suceveanu, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2001, p. 317-620.
*** Istoria romnilor, vol. III, Genezele romneti, coordonatori: tefan Pascu i Rzvan
Theodorescu, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2001, p. 64-70.
Galai, 2003.
24
Columbeanu, Sergiu, Cnezate i voievodate romneti, Editura Albatros, Bucureti, 1973.

Giurescu, Constantin C., Trguri sau orae i ceti moldovene din secolul al X-lea pn la
mijlocul secolului al XVI-lea, ediia a II-a, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1997.
Gorovei, tefan S., ntemeierea Moldovei. Probleme controversate, Editura Universitii
Alexandru Ioan Cuza, Iai, 1997.
Grigora, N., Despre oraul moldovenesc n epoca de formare a statului feudal, n Studii i
cercetri tiinifice, Iai, fascicula Istorie, XI, 1960, nr. 1, p. 83-95.
Matei, Mircea D., Genez i evoluie urban n Moldova i ara Romneasc. Pn n secolul al
XVII-lea, Iai, 1997.
Olteanu, tefan, Cercetri cu privire la geneza oraelor medievale din ara Romneasc, n
Studii. Revist de istorie, an XVI, 1963, nr. 6.
Idem, Societatea romneasc la cumpn de milenii (secolele VIII-XI), Editura tiinific i
Idem, Societatea carpato-danubiano-pontic n secolele IV-XI. Structuri demo-economice i
social politice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1997.
Papacostea, erban, Geneza statului n evul mediu romnesc. Studii critice, Editura Dacia, ClujNapoca, 1988.
Idem, Romnii n secolul al XIII-lea. ntre cruciat i Imperiul Mongol, Editura Enciclopedic,
Bucureti, 1993.
Pascu, tefan, Voievodatul Transilvaniei, vol. I-IV, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1979-1989.
Istoria Romniei de la nceputuri pn n secolul al VIII-lea, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1995.
Poncea, Traian Valentin, Geneza oraului medieval romnesc n spaiul extracarpatic (secolele
X-XIV), Editura Biblioteca Bucuretilor, Bucureti, 1999.
Pop, Ioan Aurel, Romnii i maghiarii n secolele IX-XIV. Geneza statului medieval n
Transilvania, Cluj-Napoca, 1996.
Popa, Radu, La nceputurile evului mediu romnesc. ara Haegului, Editura tiinific i
Idem, ara Maramureului n veacul al XIV-lea, cu o prefa de Mihai Berza, ediia a II-a,
ngrijit de Adrian Ioni, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1997.
Spinei, Victor, Moldova n secolele XI-XIV, Bucureti, 1982; ediia a III-a, Chiinu, 1994.
Idem, Realiti etnice i politice n Moldova Meridional n secolele X-XIII. Romni i turanici,
Editura Junimea, Iai, 1985.

01. Consecinele economice ale retragerii romane din Dacia au fost:
a) prbuirea comerului;
b) dispariia circulaiei monetare;
c) ncetarea activitilor miniere.
02. Retragerea roman din Dacia a nsemnat:
a) retragerea ntregii armate, a ntregii administraii, precum i a unei pri din populaia civil;
b) retragerea ntregii armate, a ntregii administraii, precum i a ntregii populaii civile;
c). retragerea unei pri a armatei, a ntregii administraii, precum i a ntregii populaii civile.
25
03. Obtea steasc autohton reprezenta, n cursul secolelor IV-VIII, o comunitate de oameni :
a) cu statute sociale diferite (nobili, oameni liberi, sclavi);
b) cu o organizare social economic proprie;
c) cu un teritoriu propriu.
04. n cadrul obtilor autohtone din secolele IV-XIV, proprietile funciare:
a) erau distribuite anual n cadrul comunitii de ctre organele de conducere ale obtii;
b) erau distribuite anual n cadrul comunitii de ctre deintorii puterii politice (migratori);
c) se transmiteau ereditar.
05. Trsturile fundamentale ale cnezilor i juzilor n cursul secolelor VIII-XIV au fost
urmtoarele:
a) iniial, erau alei pe baza unor criterii de eficien stabilite n interiorul obtii, pentru ca,
ulterior, acetia s transforme poziia deinut ntr-un statut social transmisibil ereditar;
b) reprezentau elita social autohton recunoscut de migratori, alctuit din urmaii fotilor
ceteni romani de rang senatorial care deinuser poziii nalte n administraia provinciei Dacia;
c) reprezentau persoane care trebuiau s asigure punerea n aplicare a principalelor obligaii care
reveneau obtilor locale n raport cu migratorii.
06. Formaiunile politice prestatale de tipul voievodatelor sau rilor ntruneau urmtoarele
caracteristici:
a) reprezentau reunirea sub o singur conducere a mai multor obti i uniuni de obti;
b) posedau fortificaii din lemn i pmnt;
c) erau conduse de o elit social i militar format din conductorii obtilor i ai uniunilor de
obti, care, prin consens, adoptau hotrri n toate domeniile importante de interes comun.
07. Conducerea formaiunilor prestatale de tipul voievodatelor i rilor revenea:
a) unor voievozi, jupani sau duci alei n cadrul uniunii de obti;
b) unor voievozi, jupani sau duci care i transmiteau ereditar puterea;
c) unei elite sociale i militare formate din conductorii alei ai obtilor i ai uniunilor de obti,
care participau alturi de cnezi i voievozi la luarea deciziilor.
8. Voievodatul lui Litovoi s-a constituit:
a) pe valea Jiului;
b) pe valea Argeului;
c) n Banat.
9. Voievodatul lui Seneslau s-a constituit:
a) pe valea Jiului;
b) pe valea Argeului;
c) n Banat.
10. Voievodul Drago a condus Moldova:
a) n calitate de dregtor al statului maghiar;
b) n calitate de voievod ales al cnezilor din Moldova;
c) n calitate de Domn ereditar al Moldovei.
26
CAPITOLUL 4
ADMINISTRAIA CENTRAL
N STATELE MEDIEVALE ROMNETI
(secolele XIV-XVII)
1. Trsturi generale
Statele medievale romneti din spaiul extracarpatic s-au format prin reunirea tuturor
voievodatelor i cnezatelor existente n jurul unui voievod ntemeietor, care a devenit n acest fel
un mare voievod. Forma de stat adoptat de romnii evului mediu pentru organizarea politic a
celor dou state extracarpatice a fost aceea a monarhiei reprezentative pe stri. Aceasta nsemna
c n aciunea sa de guvernare, monarhul era nevoit s mpart puterea cu adunarea strilor, un
organism politic care i grupa pe principalii reprezentani ai categoriilor sociale din ar.
Modelul politic pe care l-au preluat romnii a fost furnizat de Imperiul Bizantin.
Motivaiile adoptrii acestui model politic sunt multiple: conservarea practicilor politice romane
n partea rsritean a fostului Imperiu Roman, practici care rezonau cu tradiiile politice i
amintirile locuitorilor de la nordul Dunrii; comuniunea confesional existent ntre spaiul
romnesc i lumea bizantin (ortodoxia); eficiena ideologiei politice i a instituiilor bizantine
(att n organizarea i funcionarea statului, ct i n lupta pentru meninerea independenei
politice a acestuia).
ntemeierea mitropoliilor rii Romneti (1359) i Moldovei (1401) sub oblduirea
Patriarhiei de la Constantinopol a contribuit i ea la integrarea rilor romne n cadrul ierarhiei
bizantine a statelor ortodoxe, nlesnind introducerea n societatea autohton a unor structuri de
sorginte bizantin (organizarea bisericeasc, instituiile juridice, modele culturale etc.) Receptarea
acestora s-a fcut ns prin adaptarea lor la nevoile locale, ncorpornd elemente tradiionale i
influene punctuale venite din partea altor state din zon (Ungaria, Polonia).
Formarea statelor medievale romneti a condus la dezvoltarea i diversificarea funciilor
publice pe care le ndepliniser n trecut obtile i uniunile de obti. Pe parcursul secolelor XIVXV, cea mai vizibil a fost funcia extern, statele romneti extracarpatice reuind s i apere cu
succes identitatea instituional i independena politic. Chiar dac aceasta din urm a fost
pierdut la jumtatea secolului al XVI-lea, trebuie spus totui c sistemul instituional-politic
romnesc a fost pstrat (cu schimbri minore) pn n secolul al XIX-lea, cnd statele romneti
au ieit de sub suzeranitatea otoman. Pe plan intern, statele medievale romneti i-au asumat
toate cele trei funcii specifice unei organizri statale: meninerea ordinii interne, mprirea
dreptii i strngerea drilor. Aceste funcii au fost adaptate ns la realitile social-politice ce
caracterizau societatea medieval autohton, astfel nct ele au fost subordonate intereselor clasei
dominante (boierimea).
Pentru a se putea ngriji de interesele generale ale societii, statele medievale romneti
au dezvoltat un aparat administrativ care, n timp, s-a dezvoltat n dimensiuni i s-a diversificat
din punct de vedere funcional. Cum ambele state au fost organizate nc de la nceput ca
monarhii centralizate, administraia medieval romneasc a nregistrat att o component
central, ct i una teritorial (local).
Administraia central era alctuit din totalitatea organelor cu atribuii administrative care
aveau dreptul de a decide cum trebuiau s fie urmrite i realizate interesele publice. Instituiile
aparatului administrativ central erau Domnia, Sfatul domnesc, Adunrile de stri i corpul marilor
dregtorilor, aflai n slujba Domnului sau a rii.
27
2. Domnul
2. 1. Trsturile instituiei
Principala instituie a aparatului administrativ central a fost Domnia. Aceasta asigura
conducerea ntregii administraii a rii, aa cum o arat chiar titlurile purtate n epoc de titularii
si: Domn (din lat. dominus = stpn), cu semnificaia de stpn absolut al rii; mare voievod
(din slav. voina = rzboi), cu nelesul de cpetenie militar; i Io (din grec. ioanes = cel ales de
Dumnezeu), avnd menirea de a sublinia caracterul charismatic al puterii domneti.
La baza funcionrii instituiei se afla o concepie teocratic, potrivit creia titularul
tronului exercita puterea n virtutea voinei lui Dumnezeu. Din acest considerent, n afar de
nvestitura laic, Domnul beneficia i de o nvestire mistic: ungerea cu mir de ctre patriarhul
constantinopolitan sau de ctre mitropolitul rii, urmat de rugciunea de ncoronare a
mprailor bizantini i depunerea unui jurmnt pe Evanghelie.
ncepnd cu jumtatea secolului al XVI-lea, nvestirea domnilor romni se va face i cu
participarea turcilor. Sultanul acorda Domnului un firman mprtesc de nvestire i i preda
nsemnele domniei: caftanul, steagul cu 2 tuiuri (cozi de cal), sabia i un cal de lupt, frumos
mpodobit. Ajuns n ar, Domnul trimis de turci era nvestit apoi conform tradiiei bizantine.
Concepia teocratic a puterii domneti impunea, pe de o parte, ascultare i veneraie din
partea supuilor fa de persoana domnitorului, iar de cealalt parte, practicarea de ctre acesta
din urm a virtuilor imperiale (de sorginte bizantin) n raport cu supuii: filantropia,
generozitatea, cumptarea, justiia etc. Tot de sfera concepiei privitoare la sursa divin a puterii
se leag i prezena unor atribuii pe care Domnul le deinea n sfera dreptului bisericesc, atribuii
pe care ns le exercita n acord cu conductorii Bisericii.
La originea instituiei i a funcionrii monarhiei feudale (n fruntea creia se afla
Domnul) sttea contractul vasalic (feudal), potrivit cruia marii stpni de pmnturi i de oameni
(boierii) i s-au nchinat Domnului n calitate de vasali, depunnd un jurmnt prin care se angajau
s rmn credincioi fa de acesta i s-i ofere ajutor i sfat (concilium et auxilium). n calitate
de suzeran, Domnul depunea de asemenea un jurmnt, angajndu-se s-i miluiasc (danii de
pmnturi) i s-i protejeze vasalii (boierii).
Puterea Domnului era personal, indivizibil, netransmisibil i se exercita n absena
oricrui organ de control. Totui nu era vorba despre o putere despotic, ntruct prerogativele
sale erau limitate de normele dreptului cutumiar, de pravile (legislaia bizantin), iar ncepnd cu
jumtatea secolului al XVI-lea, de suzeranitatea otoman.
Principiul n virtutea cruia se fcea succesiunea la tron era cel ereditar-electiv. Conform
acestuia, domnii erau alei pe via de ctre boieri i de ctre ar (Adunarea Strilor), din
rndul descendenilor de sex brbtesc ai unui domnitor anterior. Pentru a ocoli procedura de
alegere a succesorului i a evita astfel competiia pentru tron, domnii titulari au apelat uneori la
formula romano-bizantin a asocierii la tron. Aceasta nsemna c n timpul vieii Domnului
titular, acesta i asocia la guvernare pe unul dintre fii sau pe unul dintre frai, iar dup moartea
titularului, Domnul asociat i urma la tron n mod automat.
Principiul ereditar-electiv a funcionat pn spre sfritul secolului al XVI-lea. Pe
parcursul secolului al XVII-lea componenta ereditar s-a atenuat vizibil, meninndu-se n schimb
cea electiv. Domn putea fi ales acum oricare dintre marii boieri pmnteni. Dup instalarea
dominaiei otomane la jumtatea secolului al XVI-lea, turcii au cutat s introduc un alt
principiu de transmitere a puterii: cel al numirii direct de ctre Poart (cel mai adesea fr
consultarea boierimii). Trebuie recunoscut totui, c domnii numii de turci proveneau din rndul
familiilor domnitoare, deci aveau legtur cu cele dou ri. n concepia otoman, domnia era o
funcie administrativ, iar Domnul nu era altceva dect un funcionar superior al statului otoman.
n consecin, durata domniilor a fost limitat, schimbrile titularilor devenind dese, ca i n cazul
celorlalte slujbe din Imperiu. O alt consecin a concepiei otomane privitoare la domniei a fost
28
aceea c numirile i confirmrile se fceau n schimbul unor sume de bani. n secolul al XVII-lea
Domnul trebuia confirmat de ctre Sultan odat la 3 ani pltind o sum mai mare (mucarerul
mare), dar i n fiecare an, pltind o alt sum, ceva mai mic (mucarerul mic).
2. 2. Prerogativele Domnului
Atribuiile Domnului vizau toate sectoarele vieii de stat a rilor romne: politic, militar,
judectoresc, executiv, financiar, bisericesc.
Prerogativele militare. Domnul era comandantul suprem al armatei, urmnd att exemplul
bizantin, ct i tradiia voievodal prestatal. Domnul numea pe comandanii armatei rii, acetia
din urm depunnd jurmnt n faa sa la nscunare i nainte de fiecare expediie. De asemenea,
Domnul avea dreptul de a recruta trupe i de declana mobilizarea oastei rii.
Politica extern. Domnul reprezenta ara n relaiile externe, avnd dreptul de a ncheia
tratate, de a declara rzboi i a ncheia pace, de a primi i a trimite soli, de a-i sprijini diplomatic
supuii. Aceste prerogative au fost restrnse de Imperiul Otoman ncepnd cu jumtatea secolului
al XVI-lea. Pe parcursul secolelor urmtoare domnia a fost lipsit de dreptul de a declara rzboi,
de a ncheia pace, aliane i de a avea reprezentani diplomatici. Cu toate acestea, puterile
europene vor recunoate pe mai departe autonomia rilor romne i vor ntreine raporturi
diplomatice directe cu monarhii romni.
ncepnd cu jumtatea secolului al XVI-lea, Imperiul Otoman nu a mai recunoscut
domnilor romni aceste prerogative. Practic ns, domnii au continuat s le exercite, n ciuda
oprelitilor i a pericolului de a-i pierde capul odat cu tronul.
Prerogative legislative. Domnul romn era, asemenea mpratului bizantin, unicul
legiuitor al rii, fiind ntruchiparea terestr a voinei lui Dumnezeu. Aceast prerogativ a fost
exercitat n mod direct, prin emiterea de acte cu valoare normativ (hrisoave, aezminte,
testamente, legturi), sau indirect, prin receptarea i aplicarea dreptului bizantin. Coexistena
dreptului receptat (canonic = legislaia bisericeasc i imperial = legislaia laic) cu cel cutumiar
romnesc a dat natere unei concurene ntre cele dou sisteme, ceea ce a reclamat coordonarea
lor din partea Domniei, puterea de decizie domneasc ntre cele dou reprezentnd tot o
prerogativ legislativ.
Puterea legiuitoare era exercitat de Domn, de obicei, dup consultarea Sfatului domnesc
i, uneori, chiar a Adunrilor de stri.
Prerogativele judectoreti i au rdcinile att n tradiia prestatal romneasc, n care
voievozii i cnezii aveau drept de judecat, ct i n cea bizantin, unde mpratul era judectorul
suprem al statului. Principalele competene n materie judectoreasc ale Domnului se refereau la
dreptul de a judeca orice pricin n ultim instan; de a-i asuma judecarea oricrei pricini,
indiferent de instana la care aceasta se afla n curs de judecare; dreptul de a redacta propriile
hotrri; de a pronuna orice pedeaps, de a graia orice vinovat; dreptul de a da instruciuni
dregtorilor despre modul n care trebuie fcut o judecat sau alta.
Domnul judeca, de obicei, mpreun cu Sfatul domnesc, ns hotrrea i aparinea cu
desvrire. Existau ns i spee n care judecata era fcut individual de ctre Domn, acestea
fiind att pricini civile, ct i penale, mai ales cele referitoare la trdare (hiclenie).
Suzeranitatea otoman nu a afectat prerogativele judectoreti ale Domnului, turcii
respectnd autonomia judiciar a rilor romne. n consecin, Domnul mprea dreptatea n
numele su i nu n cel al sultanului, ghidndu-se dup legile autohtone (obiceiul pmntului).
Hotrrile judectoreti pronunate de Domn nu puteau fi atacate cu recurs la Poart i nici nu
aveau nevoie de ntriri sau confirmri venite din exterior. Singurele restrngeri ale puterii
judectoreti a Domnului priveau pricinile care antrenau supui cretini i supui musulmani,
pricini care reveneau dregtorilor otomani.
Prerogativa judectoreasc era exercitat cu ostentaie, ntruct de ea depindea, n mare
msur, pstrarea prestigiului Domniei i al tronului.
29
Prerogativele executive. Domnul, n postura sa de vrf al ierarhiei sociale, avea

concentrate n minile sale toate puterile executive. Astfel, Domnului i revenea: asigurarea
ordinii interne; numirea i revocare dregtorilor; emiterea de ordine, scrise sau verbale, cu privire
la diversele activiti ale dregtorilor curii sau ai rii; acordarea de privilegii i ranguri boiereti;
ncuviinarea ntemeierii unor sate sau trguri; mpmntenirea strinilor.
Acestora li se adaug o serie de prerogative pe care Domnul le exercita n mod indirect,
prin intermediul dregtorilor si: impunerea drilor; executarea muncilor datorate Domniei de
ctre populaia de rnd; punerea n aplicare a hotrrilor judectoreti; reprimarea rzvrtirilor;
urmrirea rufctorilor; aducerea n satele de batin a ranilor fugii.
Prerogativele financiare. Dreptul Domnului de a percepe drile este unul nrdcinat n
obiceiul pmntului, care poate fi documentat nc din primele decenii de existen a rilor
romne extracarpatice. n consecin, acestuia i revenea toat gama de drepturi conexe: dreptul
de a aeza drile, stabilind ct urma s plteasc fiecare colectivitate; de a introduce noi tipuri de
dri; de a acorda scutiri de dri prin imuniti i scutiri temporare; dreptul de a bate moned
(meninut pn la jumtatea secolului al XVI-lea).
Prerogativele n legtur cu Biserica. Domnul romn nu era eful Bisericii locale (aa
cum se ntmplase cu mpratul bizantin, avut ca model instituional), n schimb avea asupra
acesteia un drept de patronat. n consecin, nu avea putere decizional n materie de dogm, ns
deinea puterea de a legifera n domeniul administrrii vieii bisericeti. Din acest punct de
vedere, Domnului i revenea adoptarea unor decizii precum: nfiinarea de mitropolii, episcopii,
mnstiri sau mutarea reedinelor acestora; numirea i revocarea mitropoliilor, a episcopilor i a
egumenilor mnstirilor; reglementarea competenei de judecat a organelor bisericeti i
coordonarea acesteia cu competena organelor laice (a dregtorilor domneti); reglementarea
activitii cultelor strine aflate n ar; nchinarea sau revocarea nchinrii mnstirilor autohtone
n raport cu aezmintele religioase din strintate.
n exercitarea acestor atribuii, Domnul se consulta ntotdeauna cu Sfatul domnesc sau cu
Adunarea Strilor. La numirea i revocarea ierarhilor bisericii, Domnia era obligat s urmeze
normele dreptului canonic (bisericesc) bizantin, astfel nct numirile erau precedate de alegerea
canonic, n vreme ce destituirile (acte administrative laice) erau urmate de caterisiri (destituiri
canonice).
Numirea mitropoliilor i a episcopilor se fcea de ctre Domn cu acordul Sfatului
domnesc, nvestirea fiind dat n cele din urm de ctre Domn prin ncredinarea crjei arhiereti.
Numirea era adus la cunotina Patriarhiei de la Constantinopol, creia i se cerea binecuvntarea
pentru noul ierarh.
Numirea egumenilor, n general, era fcut de ctre Domn la recomandarea mitropolitului,
n vreme ce n cazul mnstirilor nchinate egumenii erau, de regul, propui de patriarh i numii
de ctre Domn.
3. Sfatul domnesc
3. 1. Denumire, principiu de funcionare, componen
Sfatul domnesc reprezint cel de-al doilea organ cu rol fundamental (constituional) n
organizarea i funcionarea statelor medievale romneti. Instituia era compus din boierii mari
pe care Domnul i consulta n problemele curente legate de conducerea statului, momentul
apariiei sale fiind legat organic de ntemeierea celor dou ri romne.
Terminologia documentelor i a cronicilor este destul de variat, instituia fiind desemnat
n secolele XIV-XVI prin expresii precum: sfatul boierilor mari i credincioi, svat, sfatul rii.
ncepnd cu a doua jumtate a secolului al XVI-lea, odat cu accentuarea dominaiei otomane, se
impune treptat termenul divan (de origine turceasc, nsemnnd consiliul sultanului), care ajunge
s-l nlocuiasc pe cel de sfat.
30
Principiul n virtutea cruia funciona instituia Sfatului domnesc i are rdcinile n

mentalitatea medieval, potrivit creia relaiile din societate funcioneaz n virtutea unui contract
ncheiat ntre senior i vasalii si. Potrivit acestuia, seniorul, n calitate de deintor al unei puteri
temporale, pune la dispoziia vasalilor si o serie de surse de venit (pmnturi, drepturi de
redeven, drepturi de ncasare a unor taxe etc.), urmnd s beneficieze n schimb de consilium et
auxilium. Aceasta nsemna c vasalii erau datori a-i oferi seniorului sfatul i ajutorul efectiv n
chestiuni de ordin politic, militar, financiar, juridic i religios.
n spaiul romnesc, unde relaiile de tip feudal nu au fost att de dezvoltate, precum n
Europa Occidental, singurul senior este Domnul, n vreme ce boierii reprezint corpul vasalilor.
n virtutea contractului vasalic, Domnul druiete i apoi ntrete boierilor dreptul de stpnire
asupra satelor din ar, acestea furnizndu-le beneficiarilor venituri consistente (dri n bani,
produse i munc). n schimbul acestora, boierii vasali sunt datori Domnului cu prestarea slujbei
credincioase: prezena n Sfatul domnesc (pentru marii boieri) i n structurile administrativjudectoreti ale statului (pentru marea mas a boierimii mici i mijlocii), precum i participarea
la oastea Domnului atunci cnd ara este n primejdie.
De-a lungul secolelor XIV-XVII, componena Sfatului domnesc a variat. Iniial, ponderea
cea mai mare o deineau boierii fr dregtorii, care erau convocai de Domn n calitatea lor de
mari proprietari. n cursul secolului al XV-lea raportul se schimb n favoarea boierilor cu
dregtorii, pentru ca n cursul secolelor XVI-XVII boierii fr dregtorii s dispar cu desvrire
din componena instituiei. Dregtorii care intrau n componena Sfatului, n secolele XVI-XVII
sunt: marele ban, marele vornic, marele logoft, marele sptar, marele vistier, marele comis,
marele paharnic, marele stolnic, marele clucer, marele sulger i marele pitar.
3. 2. Atribuii
Ideologia politic care a funcionat n rile Romne, prin teoreticienii si (Neagoe
Basarab, Grigore Ureche, Miron Costin etc.) a subliniat faptul c Domnul nu poate conduce
singur ara, astfel nct Sfatul domnesc trebuie s fie prezent n toate probleme ridicate de
activitatea de guvernare a rii. Din aceste considerente, instituia Sfatului domnesc a avut
atribuii corespunztoare prerogativelor domneti.
Atribuiile politice. n plan intern, sfatul avea datoria de a-l informa pe Domn asupra strii
de spirit din ar, mai ales a celei a boierimii. n plan extern, Domnul consulta Sfatul cu privire la
ncheierea tratatelor cu rile vecine, precum i la eventualele schimbri de politic n raport cu
puterea suzeran. Semnificativ din acest punct de vedere este faptul c n momentul n care
domnii romni depuneau jurmnt de vasalitate fa de regii poloni sau maghiari, acetia erau
nsoii ntotdeauna de membrii Sfatului domnesc, care depuneau un jurmnt similar cu cel al
Domnului, uneori fiind stabilii drept garani ai respectrii relaiei vasalice.
Atribuiile judiciare. Sfatul domnesc este instituia cu care, n mod obinuit, Domnul se
consulta atunci cnd mprea dreptatea. Consultarea era justificat att de tradiia politic sau
obiceiul rii, ct i din motive practice, Domnul apelnd la cunotinele juridice ale membrilor
Sfatului atunci cnd persoanei Domnului i lipseau aceste cunotine.
Sfatul domnesc nu era ns o instan de judecat n sine. Membrii si doar l asistau pe
Domn n cercetarea i judecarea pricinilor, exprimnd o prere i nu un vot, ntruct decizia final
aparinea exclusiv Domnului.
n marea majoritate a cazurilor, Sfatul judec n prezena i sub preedinia Domnului. n
secolul al XVII-lea exist ns i cazuri n care Sfatul judec singur, n urma unei delegaii tacite a
Domnului, acesta din urm nsuindu-i hotrrea propus de Divan.
n materie judiciar, Sfatul avea i atribuii de notariat. Prile care ncheiau diverse tipuri
de nelegeri sau contracte se puteau prezenta n faa boierilor din Sfat pentru ca acetia s le
elibereze o carte de mrturie, aceasta servind drept dovad de autenticitate pn la obinerea unui
nscris oficial din partea cancelariei domneti.
31
Atribuiile financiare. Una dintre cele mai importante probleme cu care s-a confruntat
Domnia pe parcursul secolelor XV-XVII a fost achitarea tributului datorat puterii suzerane, motiv
pentru care aceasta trebuia s gseasc mijloacele optime de repartizare i ncasare a drilor,
precum i noi modaliti de impunere fiscal. Din aceste considerente, consultarea boierilor
devenea o necesitate atunci se dorea introducerea unor noi dri sau se cuta evitarea evaziunii
fiscale.
Consultarea Sfatului n astfel de situaii avea i sensul unei justificri venite din partea
Domnului fa de reprezentanii celorlalte stri privilegiate din ar, evideniindu-se astfel
prezena unei solidariti ntre principalii factori politici decizionali. Exist ns i situaii cnd
aceast justificare este considerat de Domn ca fiind insuficient, motiv pentru care acesta apela
la Adunarea Strilor pentru aprobarea msurilor sale.
Sfatul domnesc nu avea ns atribuii de control asupra modului de gestionare a banilor
din visteria rii. Dei marele vistier inea catastifele de venituri i cheltuieli, el nu rspundea
pentru gestiunea banilor dect n faa persoanei Domnului sau a unor boieri delegai de acesta.
Atribuiile bisericeti. n deciziile pe care le lua Domnul fa de organizarea Bisericii,
Sfatul domnesc era consultat pentru: nfiinarea unei noi episcopii; mutarea scaunelor episcopale
sau mitropolitane dintr-o localitate n alta; alegerea nalilor ierarhilor (ocazii n care unde Sfatul
participa n cadrul unui sobor, alturi de Domn, de episcopi i de egumenii principalelor mnstiri
din ar); destituirea ierarhilor Bisericii (urmat de caterisirea acestora pe linie canonic); numirea
egumenilor mnstirilor importante din ar; nchinarea mnstirilor ctre locurile sfinte din afara
rii sau scoaterea lor de sub nchinare.
Atribuiile militare. Consultarea de ctre Domn a membrilor Sfatului domnesc n chestiuni
militare era dictat att de tradiia politic ct i de motivaii de ordin practic, dat fiind c
boierimea romn este o aristocraie militar. n acest fel Domnul putea beneficia de experiena i
cunotinele sfetnicilor si, acetia fiind angrenai n luarea unor decizii precum: adoptarea
strategiilor de lupt; elaborarea planurilor tactice pentru purtarea unei btlii; oportunitatea
angajrii unei lupte; stabilirea locului unde urma a se desfura o btlie.
3. 3. Procedura de lucru
n secolele XIV-XVI, domnia este o instituie itinerant, aflat de cele mai multe ori n
deplasare, motiv pentru care Domnul mpreun cu Sfatul domnesc cltoresc prin sate i trguri,
unde rezolv chestiunile administrative i judectoreti locale. La curile domneti, edinele cu
Sfatul se desfurau n sli destinate special acestor activiti, care ulterior au i preluat
denumirea instituiei (divan).
n funciei de subiectul dezbaterii, edinele Sfatului domnesc erau publice sau secrete. De
regul edinele de judecat erau publice, aceasta ntruct actul de dreptate era unul solemn,
fcnd parte din aparatul imagologic al Domnului. n schimb cele cu subiect politic erau, n mod
firesc, edine secrete.
4. Adunrile de stri
4. 1. Terminologia i principiu de funcionare
Adunrile de stri reprezint cea de-a treia instituie fundamental (constituional) pentru
funcionarea statelor medievale romneti. n documente i cronici ea este ntlnit sub diverse
denumiri: sobor, mare sobor, sfat de obte, adunare obteasc, sfat cu toat ara, adunare a
toata ara. Instituia este caracteristic pentru toate statele medievale europene, fiind regsit n
Frana (Statele Generale), Germania (Reichstag, Hofstag), Anglia (Conventuc, Parliament), Italia
(Parliamento), Serbia (Sobor), Polonia (Sejm), Ungaria (Dieta) etc.
Instituia Adunrilor de stri se leag prin definiie de existena n evul mediu a unei
societi structurate pe prezena unor stri privilegiate. Acestea sunt cele care au dreptul de a
32
participa la viaa de stat i la conducerea politic a societii, formula de participare fiind aceea a
unor structuri reprezentative colective.
Principiul n virtutea cruia funcionau era acela c ca ceea ce privete pe toi, de toi
trebuie s fie aprobat, motenit din organizarea prestatal a obtilor autohtone, principiu care
dup ntemeiere a fost limitat, aplicndu-se doar n raport segmentele sociale care beneficiau de
un statut privilegiat. Astfel, robii, rnimea dependent, rnimea liber, preoii de ar i, de
cele mai multe ori, trgoveii erau exclui din componena Adunrilor de stri din rile Romne,
dreptul de participare revenind boierimii mari (membrii Sfatului domnesc), boierimii mici
(curteni, slujitori, mazili), precum i ierarhiei superioare a bisericii (mitropolii, episcopi,
arhimandrii i egumeni).
4. 2. Trsturile instituiei
Privit n raport cu schema tipologic a instituiei la nivel european, instituia romneasc
a avut cteva caracteristici distinctive.
Din punct de vedere teritorial, Adunrile de stri europene erau generale, regionale
(provinciale) i locale (oreneti). n rile Romne ns nu au existat adunri provinciale sau
locale, datorit politicii centralizatoare a domniei, astfel nct Adunrile de stri au reprezentat
ntotdeauna strile de pe ntregul teritoriu al rii.
Din punct de vedere structural, Adunrile puteau avea una pn la patru camere, n funcie
de numrul strilor reprezentate. n rile Romne au funcionat numai trei astfel de entiti,
corespunztoare: marii boierimii mari, boierimii mici i clerului.
Din punctul de vedere al modului n care se configurau, Adunrile de stri din Europa
Apusean erau elective sau cu membri desemnai autoritar de ctre monarh. n rile Romne
membrii acestora erau alei de ctre Domn n funcie de raporturile de putere dintre acesta i
diversele grupri boiereti existente. Cum rolul acestor adunri era acela de a da greutate
hotrrilor adoptate cu acest prilej, Domnul era interesat sa aib acordul tuturor categoriilor
privilegiate, fiind convocai inclusiv reprezentani ai boierimii sau clerului care nu reprezentau
neaprat politica sa.
Din punctul de vedere al competenei, marea majoritate a Adunrilor europene erau
consultative sau deliberative, uneori cu drept de control n raport cu instituia monarhului. n
cazul instituiei romneti, rolul su a fost, n marea majoritate a cazurilor, unul consultativ; sunt
cunoscute ns i situaii n care hotrrile au avut un caracter obligatoriu pentru domni, chiar
dac acetia din urm nu au fost de acord cu ele.
Din punctul de vedere al stabilitii, Adunrile de stri europene erau permanente (Anglia
i Polonia), periodice sau neregulat intermitente (Spania, Frana). Cazul rilor Romne se
apropie de cel al Franei i al Spaniei, Domnul convocndu-le cnd considera de cuviin. n
istoria instituiei romneti sunt consemnate ns i cazuri n care Domnul a fost silit s le
convoace sub presiunea diverselor grupuri interesate n reglementarea unei probleme.
Efectivele Adunrilor de stri din rile Romne nu au depit cifra de 200 de persoane.
De regul era vorba despre 100-120 de participani, dar numrul acestora putea s scad pn la
30-40 de membri.
Dezbaterile constau n expunerea de ctre Domn a nevoilor i a dorinelor sale, urmate de
oferirea sfatului (consilium) i a ajutorului (auxilium) de ctre participani. n aceast din urm
faz de desfurare a dezbaterilor documentele lsnd s se ntrevad uneori i existena unor
curente de opinie diferite. Pe baza sfatului inut, se adopt hotrri prezentate sub form de hrisov
domnesc, pe marginea crora cei mai importani participani i pot depune sigiliile alturi de cel
al Domnului.
4. 3. Atribuii
Atribuiile Adunrilor de Stri n ara Romneasc i Moldova au vizat reglementarea
(legiferarea) celor mai importante probleme de factur intern i extern.
33
Prerogativele de factur intern se refereau la: alegerea Domnului, atribuie urmat, cu

cteva excepii, pn la nceputul secolului al XVIII-lea; adoptarea unor decizii importante n
materie de organizare a vieii bisericeti (mutarea centrelor episcopale autohtone, nfiinarea de
noi episcopii etc.); adoptarea reglementrilor privitoare la statutul ranilor; introducerea sau
desfiinarea unor categorii de dri; introducerea unor regimuri fiscale speciale pentru repopularea
unor sate (regimul sloboziilor); delimitarea hotarelor dintre cele dou ri romne; judecarea unor
pricini pe care domnii doreau s le judece mpreun cu toi boierii i toat ara.
Prerogativele de natur extern vizau: declararea rzboiului i ncheierea pcii;
reglementarea relaiilor cu statul otoman; plata tributului; ntrirea jurmntului de credin fa
de suzeran (regele maghiar, regele polon, sultanul otoman); reglementarea relaiilor cu biserica
catolic; nchinarea mnstirilor autohtone fa de centrele monahale importante ale lumii
ortodoxe sau scoaterea lor de sub autoritatea acestora.
5. Dregtoriile centrale
Apariia dregtoriilor se leag de nsi ntemeierea statelor medievale romneti, acestea
fiind la origine legate de necesitile personale ale Domnului i ale curii sale: stolnicul,
paharnicul, sptarul, postelnicul, comisul, medelnicerul. Odat cu ntrirea statului i a autoritii
monarhice dregtoriile s-au dezvoltat att din punct de vedere numeric, ct i din perspectiva
atribuiilor. Astfel n secolele XV-XVI aparatul central crete prin includerea subalternilor
marilor dregtori n cadrul Divanului precum i a boierilor mruni care slujeau ca dieci sau
grmtici ai unor mari dregtori specializai (dieci de vistierie, de jitni sau grmtici).
5. 1. Trsturi generale
a. Atribuiile dregtorilor nu beneficiau de un cadru strict delimitat, astfel nct Domnul
putea delega pe un dregtor cu o sarcin care intra n prerogativele altui dregtor.
b. Pn la reformele lui Constantin Mavrocordat, dregtorii nu au fost pltii cu leaf, ci
rspltii prin danii de sate, scutiri de dri, daruri primite de la subalterni, concedarea unor
venituri domneti sau a taxelor de judecat.
c. Dregtoriile deserveau att persoana Domnului, ct i nevoile statului.
d. n aparatul de stat a existat o ierarhizare a dregtoriilor, tradus printr-un rang atribuit
fiecreia dintre acestea, ierarhizare care a variat n timp i nu a fost identic n cele dou ri
romne extracarpatice.
e. Dregtorii erau numii i revocai de ctre Domn, atunci cnd acesta considera de
cuviin.
f. La numirea sau confirmarea n domniei, dregtorii depuneau un jurmnt solemn de
credin fa de domn.
5. 2. Atribuii comune
Dat fiind faptul c n concepia vremii despre funcionarea statului nu exista o difereniere
absolut a atribuiilor dregtorilor, ntregul corp al dregtorilor se preta la exercitarea unor
prerogative comune.
Purtarea soliilor peste hotare. Stabilirea solilor se fcea de ctre Domn dup o prealabil
consultare cu Sfatul domnesc. n funciei de importana misiunii ncredinate, soliile puteau fi
individuale sau colective.
Atribuii militare. Dei n domeniul atribuiilor de ordin militar existau dregtori
specializai (marele vornic, marele sptar, marele ag), totui, n anumite situaii, Domnul putea
ncredina conducerea unei pri a armatei sau chiar a ntregii armate unui dregtor din afara celor
specializai.
Atribuiile judectoreti. n pofida faptului c i acest domeniu beneficia de dregtori
specializai (marii vornici, marele ban), toi marii dregtori aveau dreptul de a face judeci,
termenul dregtor fiind uneori utilizat n epoc cu sensul de judector. Implicarea dregtorilor n
34
actele de judecat se fcea fie n urma unei delegri n acest scop venite din partea Domnului, fie
ca urmare a solicitrii venite din partea mpricinailor. Prima dintre situaii se referea la existena
unor pricini care necesitau deplasarea la faa locului pentru a face diverse anchete sau expertize.
n cea de-a doua, prezena accidental n teritoriu a marilor dregtori atrgea dup sine solicitarea
de judecare, mpricinaii evitnd astfel deplasarea costisitoare pn la curtea domneasc.
Hotrnicirea moiilor. Ca i n cazul atribuiilor militare sau judectoreti, la curtea
domneasc existau dregtori specializai n aceast activitate (marele portar, marele logoft i
vornicii de poart), ns n anumite mprejurri Domnul prefera s trimit n locul acestora diveri
ali dregtori. Motivaiile principale erau numrul mare de moii care se cereau a fi hotrnicite,
precum i distanele mari care trebuiau parcurse pentru a le executa. n aceste condiii se ntmpla
adesea ca un dregtor trimis cu un scop ntr-o anumit zon a rii s primeasc i nsrcinarea de
face hotrnicirile solicitate n zona respectiv.
Ispravnici ai oraelor. n secolul al XVII-lea, pentru a evita deplasrile lungi ale
dregtorilor prin ar, domnii din ara Romneasc au nceput s numeasc n orae ispravnici
alei din rndul fotilor mari dregtori, rolul acestora fiind acela de a rezolva pe loc pricinile ivite
ntre locuitori. Activitatea ispravnicilor era axat n principal pe realizarea judecilor i a
hotrniciilor.
Ispravnici ai scaunului domnesc. n cursul aceluiai secol XVII, domnii sunt uneori silii
s nsoeasc personal trupele puse la dispoziia Imperiului Otoman, n cursul campaniilor purtate
mpotriva habsburgilor i a polonezilor. n aceste condiii, din rndul marilor dregtori, apropiai
ai Domnului, sunt recrutai ispravnici ai scaunului domnesc, a cror misiune era aceea de a ine
locul Domnului n absena sa din capital sau din ar. n aceast calitate, ispravnicii de scaun
dispuneau de toate prerogativele domneti, singura limitare referindu-se la hotrrile judectoreti
pronunate n materie de proprietate, care erau considerate definitive numai dup confirmarea lor
de ctre domn.
Ispravnici ai documentelor i ai poruncilor domneti. Indiferent de specificul demnitii
deinute, toi dregtorii puteau fi nsrcinai cu punerea n aplicare a prevederilor unui act emis de
cancelaria domneasc: punerea unui beneficiar de danie domneasc n stpnirea obiectului
daniei; punerea n aplicare a unei hotrri judectoreti; achitarea unui dar in bani sau n natur
fcut de Domn unei mnstiri.
5. 3. Atribuii speciale
Dregtoriile centrale din aparatul de stat al rilor Romne pot fi clasificate dup mai
multe criterii, ns cel mai relevant pentru nelegerea resorturilor funcionale ale acestora este cel
care combin caracterul predominant civil sau militar al dregtoriei cu cel al destinatarului
serviciilor (stat, Domn sau curtea domneasc). n funcie de acest criteriu dregtoriile centrale pot
fi mprite n trei categorii: dregtori civili de stat, dregtori militari de stat i dregtori de curte,
acetia din urm prestnd i servicii personale Domnului.
5. 3. 1. Dregtorii civili de stat
Marele ban reprezint cea mai important dregtorie a rii Romneti. El avea atribuii
administrative i judectoreti n raport cu teritoriile rii Romneti aflate n dreapta Oltului.
Instituia apare la sfritul secolului al XV-lea i reproduce la scar redus cea mai mare parte a
atribuiilor domneti. Mai mult dect att, marele ban avea dreptul de a ntreine n Craiova,
capitala provinciei, o curte n miniatur, dispunnd de un sfat alctuit din dregtori similari celor
de la curtea domneasc. Cu toate acestea provincia oltean nu a avut o organizare proprie sau o
legislaie separat de aceea a restului rii. Atribuiile marelui ban vizau urmtoarele aspecte:
dreptul de intervenie n chestiunile privitoare la stpnirea pmntului i a altor bunuri materiale
(ntrirea sau reconfirmarea drepturilor de stpnire), drept care mai era exercitat doar de ctre
domn; cercetarea i fixarea hotarelor satelor i ale ocinilor; asigura desfurarea activitilor de
poliie n Oltenia (aceast atribuie se suprapunea cu cea a marelui arma); avea drept de a
judecat n chestiuni civile i criminale asemenea Domnului; n materie penal, putea pronuna
35
pedepse mergnd de la nchisoare (era singurul dregtor care dispunea de o nchisoare la Craiova)
pn la cea capital; asigura recrutarea i conducerea trupelor recrutate de pe teritoriul Olteniei.
Marele vornic. n ara Romneasc a avut atribuii precumpnitor judiciare (cu excepia
Olteniei, unde judeca marele ban), competenele sale fiind n: materie penal (furturi, nclcri de
hotare, rniri, pagubele produse de vitele de pripas, n vreme ce cazurile care reclamau pedeapsa
cu moarte erau trimise spre judecare Domnului); materie civil (chestiunile legate de stpnirea
pmntului, a rumnilor i a iganilor). n Moldova, marele vornic este cel mai important dintre
dregtori, instituia dublndu-se la jumtatea secolului al XVI-lea. Astfel apar un mare vornic al
rii de Sus, cu reedina la Dorohoi, i un mare vornic al rii de Jos, cu sediul al Brlad,
atribuiile fiecruia dintre acetia era raportate strict la partea de ar care-i revenea. Cele mai
importante atribuii ale marilor vornici moldoveni erau cele de natur judectoreasc competena
lor fiind legat de materia penal. Spre deosebire de omologii munteni, marii vornici din Moldova
aveau dreptul s judece toate tipurile de pricini, putnd pronuna inclusiv pedeapsa cu moartea.
Marele logoft. n ara Romneasc atribuiile marelui logoft erau acelea de: pstrare a
marelui sigiliu al rii; redactare a documentelor domneti; ntocmirea de referine informative
pentru uzul Domnului i al Sfatului domnesc atunci cnd acetia judecau diverse pricini. n
Moldova, marele logoft are atribuii similare, dar nu identice cu cele ale omologului muntean:
pstrarea i aplicarea marelui sigiliu al rii pe hrisoavele domneti; semnarea documentelor
emise de Domn i de Sfatul domnesc; supravegherea activitilor din cancelaria domneasc;
judeca pricinile legate de stpnirea pmntului i de hotrnicii; judeca i aplica amenzi penale
pentru mutarea pietrelor de hotar i pentru uzul de documente false; ndeplinea funcie notarial,
autentificnd actele ncheiate n faa sa. n activitile lor, marii logofei erau asistai de o serie de
subalterni: al doilea logoft, al treilea logoft, diecii, grmticii i diverii logofeei care
constituiau aparatul tehnic al cancelariei domneti.
Marele vistier. Atribuiile marilor vistieri din ara Romneasc i Moldova au fost
identice: strngerea veniturilor, pstrarea i contabilizarea cheltuielilor Domnului i ale rii;
procurarea i pstrarea obiectelor de lux vestimentar necesare Domnului (atribuia a trecut ulterior
pe seama nou nfiinatei dregtorii a cmraului); gestionarea catastifelor visteriei n care se
nregistrau obligaiile financiare ale satelor din ar; judeca toate pricinile n legtur cu
repartizarea i ncasarea drilor ctre Domnie. Marele vistier dispunea de asemenea de un aparat
de subalterni care l ajutau n activitile sale specifice: al doilea vistier, al treilea vistier i
numeroi logofei de vistierie cu rosturi tehnice. n plan teritorial, marele vistiernic dispunea de
un alt aparat executiv, format din birari i globnici care ncasau drile datorate de populaie
visteriei domneti.
Marele postelnic (stratornic). Atribuiile postelnicului au fost la nceputurile instituiei
grija de patul i camera de culcare a Domnului. Ulterior, pornind de la accesul nengrdit la
persoana Domnului, postelnicului i s-a ncredinat atribuia de primire i introducere a trimiilor
statelor strine, primind astfel o atribuie legat de organizarea statului. n aceast calitate,
dregtoria era rezervat n special cunosctorilor de limbi strine. n secolul al XVII-lea, marele
postelnic a primit i atribuii judectoreti la curtea domneasc, avnd jurisdicie asupra
personalului de deservire: aprozi, curieri, turci etc. n calitate de subalterni ai marelui postelnic n
secolul al XVI-lea a fiinat un al doilea postelnic, n secolul urmtor existnd pn la ase astfel
de subalterni n mod simultan.
Marele portar. Ca dregtor cu atribuii civile, marele portar este regsit doar n
organizarea rii Romneti, unde se ocupa de primirea i gzduirea turcilor, precum i a altor
personaje de vaz la curtea domneasc. Din secolul al XVI-lea marele portar primete prerogative
judectoreti, acestea fiind legate de punerea n practic a hotrnicirilor de moii, precum i de
luarea jurmntului martorilor jurtori n orice tip de pricin.
36
Marele uar este, n Moldova, omologul marelui portar din ara Romneasc. El avea
aceeai atribuie a gzduirii turcilor la curtea domneasc, motiv pentru care trebuia s fie un bun
cunosctor al limbii turce.
Vtaful de aprozi. Att n ara Romneasc, ct i n Moldova, aprozii constituiau o
categorie de slujitori domneti recrutai la nceput din rndul tinerilor boieri. Acetia aveau
atribuii de curieri, iar ulterior au funcionat ca ageni judectoreti, organizai militar sub
comanda unui vtaf de aprozi. Atribuiile acestuia din urm vizau: chemarea i aducerea efectiv
a prilor implicate ntr-un proces; executarea hotrrilor civile ale Domnului sau ale Divanului;
urmrirea datornicilor i punerea lor n stare de arest pentru a-i constrnge la plata debitelor.
Vornicii de poart sunt o instituie specific Moldovei, unde mai sunt cunoscui i sub
denumirea de vornici de gloate. Dei aveau un rang modest n ierarhia curii, totui aveau o
importan deosebit n funcionarea aparatului judectoresc ntruct aveau numeroase atribuii de
acest tip: judecau la poarta palatului domnesc pricinile mrunte; judecau i pedepseau femeile
adultere; triau pricinile care se nfiau spre judecare Domnului i Divanului, reinndu-le pe cele
mrunte; fceau expertize, evalund bunurile aflate n litigiu; ntocmeau i autentificau
nscrisurile care consemnau diversele tranzacii ncheiate n faa lor.
5. 3. 2. Dregtorii de stat cu atribuii militare
Marele sptar. n ara Romneasc, marele sptar a avut iniial sarcina de a purta sabia
Domnului la solemniti, pentru ca n cursul secolului al XVII-lea s ajung comandantul armatei
muntene. n Moldova, a rmas mai mult un dregtor de curte, pe lng sarcina purtrii spadei
domneti, revenindu-i comanda militar asupra slujitorilor sptrei rspndii n ntreaga ara.
Hatmanul este o instituie specific Moldovei, adoptat dup model polonez n secolul al
XVI-lea. Acesta avea atribuii similare marelui sptar muntean, comandnd ntreaga armat
moldoveneasc. n afara atribuiilor militare, hatmanul avea i prerogative judectoreti, n
competena sa intrnd judecarea tuturor pricinilor n care erau antrenai robii domneti.
Prclabii erau comandanii cetilor, o poziie care le-a conferit o mare importan n
aparatul politic i militar. n Moldova acetia au funcionat att ca mari dregtori, membri ai
Sfatului domnesc (secolele XV-XVI), ct i n calitate de dregtori teritoriali. ntruct principalele
fortificaii au servit i drept reedine administrativ-teritoriale, prclabii au ndeplinit atribuii
complexe de natur militar (aprarea cetii i a zonei adiacente), de factur administrativ-fiscal
i judectoreasc, controlnd ntreaga administraie local a inuturilor sau judeelor n care se
aflau amplasate cetile.
Marele arma. Atribuiile principale ale marelui arma att n ara Romneasc, ct i n
Moldova se refereau la prinderea, cercetarea i ntemniarea celor vinovai de crime, precum i
punerea n aplicare a sentinelor capitale. Din acest motiv acest dregtor rspundea de nchisorile
domneti pe timp de pace, iar pe timp de rzboi veghea soldaii pentru ca acetia s nu dezerteze.
Pe lng aceste atribuii, marii armai aveau jurisdicie asupra tuturor robilor domneti, iar n timp
de rzboi asigurau comanda artileriei. Marele arma avea n subordine o serie de subalterni:
armaul al doilea, armaul al treilea i un aparat executiv format din armai i armei organizai
militrete.
Marele ag. n ara Romneasc, instituia i face apariia n cursul secolului al XVI-lea,
n timpul domniei lui Mihai Viteazul devenind o mare dregtorie. Marele ag asigura comanda
militar a mercenarilor balcanici i romni (seimeni), n vreme ce pe timp de pace asigura poliia
intern n capital i reedinele de jude, judecnd pricinile penale cu competen proprie i
pricinile civile, cu delegaie domneasc. n Moldova, marele ag asigura comanda tuturor
efectivelor de pedestrai din armata moldoveneasc, pe timp de pace avnd atribuii de poliie i
judecat n Suceava.
Marele serdar reprezint o dregtorie nfiinat n cursul secolului al XVII-lea, care a
funcionat doar n aparatul de stat al Moldovei. Marele serdar era primul subaltern al marelui
sptar, comandnd cetele de mazili (foti dregtori i urmaii acestora).
37
Marele etrar. Dregtoria este menionat documentar ncepnd cu secolul al XVI-lea,

avnd n grij corturile domneti i ncartiruirea armatei. n Moldova, n afara acestor prerogative,
marele etrar asigura i comanda artileriei domneti.
5. 3. 3. Dregtori aflai n serviciul Domnului sau al curii domneti
Marele paharnic (ceanic). Atribuiile marelui paharnic priveau: degustarea buturilor
Domnului pentru a evita otrvirea acestuia; aprovizionarea pivnielor domneti; administrarea
viilor domneti; ncasarea zeciuielii din producia de vin a locuitorilor rii. n timp de rzboi,
marii paharnici aveau comanda militar a boierilor mruni din ar care purtau titluri de
phrnicei, roii i curteni. n Moldova, pe timp de pace, marele paharnic avea i dreptul de a
judeca toate pricinile care priveau dreptul de proprietate asupra viilor din ar.
Marele stolnic. Atribuiile marelui stolnic, n ambele ri, vizau: pregtirea mesei
Domnului, servirea acesteia i degustarea prealabil, pentru a se evita otrvirea sa; aprovizionarea
curii domneti cu alimente; strngerea dijmei din pete cuvenite domniei.
Marele comis. Atribuiile marelui comis, n ambele ri, vizau: inerea evidenei cailor
domneti; gestionarea grajdurilor domneti; procurarea furajelor pentru grajdurile domneti.
Marele medelnicer avea n sarcin s toarne Domnului ap cnd acesta se spla pe mini
la masa.
Marele clucer aproviziona curtea domneasc cu alimente strngea din ar zeciuiala
cuvenit Domniei din grul produs de populaia de rnd.
Marele sulger aproviziona curtea domneasc cu carne. n secolele XVII-XVII, marele
sulger muntean urmrea ncasarea unor dri destinate sulgeriei i administra vitele confiscate n
numele Domnului.
Marele jitnicer reprezint o dregtorie specific exclusiv Moldovei. Atribuiile sale erau
acelea de strngere a dijmelor din grne datorate Domnului, respectiv de distribuire i
aprovizionare a cetilor turceti cu cereale.
Marele pitar avea n sarcin aprovizionarea curii domneti cu pine.
Marele cminar. Dregtoria apare n Moldova la nceputul secolului al XVII-lea, i are n
atribuii strngerea dijmelor din cear, a drilor pe crciumi i prvlii, precum i pe cazanele de
uic datorate domniei.
Marele vame era dregtorul care avea n subordine pe toi vameii din ar, atribuiile
acestuia fiind centralizarea i contabilizarea veniturilor aduse de exploatarea vmilor.
Bibliografie
*** Constituirea statelor medievale romneti, redactor coordonator: Nicolae Stoicescu, Editura
Academiei RSR, Bucureti, 1980.
*** Instituii feudale din rile Romne. Dicionar, coordonatori: Ovid Sachelarie i Nicolae
Stoicescu, Editura Academiei RSR, Bucureti, 1988.
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, Editura Academiei RSR,
Bucureti, 1980.
Theodorescu, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2001.
*** Istoria romnilor, vol. IV, De la universalitatea cretin la Europa patriilor,
coordonatori: tefan tefnescu i Camil Murean, redactor responsabil: Tudor Teuteoi,
Editura Enciclopedic, Bucureti, 2001.
Andreescu, Mihail M., Puterea domniei n ara Romneasc i Moldova n secolele XIV-XVI,
Bucureti, 1999.
Apetrei, Cristian Nicolae, Contribuii la studiul instituiei vorniciei din ara Romneasc n
secolul al XV-lea. Atribuiile marelui vornic, n Istros, X, 2000, p. 413-424.
38
Brtianu Gheorghe I., Adunrile de stri n Europa i n rile Romne n Evul Mediu, Editura
Brtianu Gheorghe I., Sfatul domnesc i Adunarea strilor n Principatele romne, Editura
Costchel, Valeria; Panaitescu, P. P.; Cazacu, A., Viaa feudal n ara Romneasc i Moldova
(sec. XIV-XVII), Bucureti, 1957.
Georgescu, Valentin Al., Bizanul i instituiile romneti pn la mijlocul secolului al XVIII-lea,
Editura Academiei RSR, Bucureti, 1980.
Giurescu, Constantin C., Contribuiuni la studiul marilor dregtori n sec. XIV i XV, Vlenii de
Munte, 1926.
Grigora, Nicolae, Instituii feudale din Moldova. Organizarea de stat pn la mijlocul secolului
al XVIII-lea, Bucureti, 1971.
Editura Hamangiu, Bucureti, 2006.
Panaitescu, Petre P. Marea adunare a rii, instituie a ornduirii feudale n rile Romne, n
Studii. Revist de istorie, X, 1957, nr. 3, p. 153-165.
Pippidi, Andrei, Tradiia politic bizantin n rile Romne n secolele XVI-XVIII, ediie
revzut i adugit, Editura Corint, Bucureti, 2001.
Pop, Ioan Aurel, Instituii medievale romneti. Adunrile cneziale i nobiliare (boiereti) n
secolele XIV-XVI, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1991.
Sacerdoeanu, A., Instituiile supreme ale Moldovei n secolele XIV i XV, n Revista arhivelor,
IX, 1996, nr. 2, p. 23-39.
Stoicescu, N., Despre subalternii marilor dregtori din ara Romneasc i Moldova (sec. XV
mijlocul sec. al XVII-lea), n Studii i Materiale de Istorie Medie, VI, 1973, p. 61-90.
Stoicescu, N., Sfatul domnesc i marii dregtori din ara Romneasc i Moldova ( secolele
XIV-XVII), Editura Academiei RSR, Bucureti, 1968.
tefnescu, tefan, Bnia n ara Romneasc, Editura tiinific, Bucureti, 1965.
Vrtosu, Emil, Titulatura domnilor i asocierea la domnie n ara Romneasc i Moldova
(pn n secolul al XVI-lea), Bucureti, 1960.

01. Titlul de Mare Voievod purtat de domnii romni pe parcursul secolelor XIV-XVII indica:
a) originea militar a puterii monarhului i prerogativele militare ale instituiei;
b) calitatea de stpn absolut al rii;
c) originea divin a puterii domneti.
02. Concepia teocratic, potrivit creia Domnul exercita puterea n virtutea voinei lui
Dumnezeu, era reflectat n secolele XIV-XVII de urmtoarele caracteristici ale instituiei
domneti:
a) practicarea virtuilor imperiale: filantropia, generozitatea, cumptarea, justiia;
b) prezena unor atribuiilor pe care Domnul le deinea n sfera dreptului bisericesc, atribuii pe
care ns le exercita n acord cu conductorii Bisericii;
c) prezena nvestiturii laice.
03. Pn la jumtatea secolului al XVI-lea, succesiunea la tron n rile Romne se fcea n
conformitate cu:
a) principiul electiv;
b) principiul ereditar;
c) principiul ereditar-electiv.
39
04. n calitate de deintor al dreptului de stpnire superioar asupra teritoriului rii (dominum
eminens), Domnul putea exercita n secolele XIV-XVII urmtoarele aciuni:
a) confisca satele i moiile celor care nclcau contractul de vasalitate (hiclenie);
b) confirma sau ntrea dreptul de stpnire asupra pmntului exercitat de ctre orice supus;
c) exercita controlul asupra tuturor transferurilor de stpnire funciar din ar.
05. n secolele XIV-XVII, exercitarea de ctre Domnie a prerogativelor sale judectoreti se fcea
astfel:
a) Domnul judeca ntotdeauna mpreun cu Sfatul domnesc, ns decizia final i aparinea n
exclusivitate Domnului;
b) Domnul judeca de regul mpreun cu Sfatul domnesc (existnd i spee pe care le putea
judeca singur), ns decizia final i aparinea n exclusivitate Domnului;
c) Domnul judeca de regul mpreun cu Sfatul domnesc (existnd i spee pe care le putea judeca
singur), ns decizia final era adoptat numai cu acordul Sfatului domnesc .
06. n procesul de adoptare a deciziilor importante n materie de organizare a vieii bisericeti
(mutarea centrelor episcopale autohtone, nfiinarea de noi episcopii etc), puteau fi angrenate
urmtoarelor instituii centrale ale rilor Romne:
a) Domnul i Sfatul domnesc ;
b) Domnul i Adunrile de Stri;
c) Domnul, Sfatul domnesc i Adunrile de stri.
07. n cadrul Adunrilor de stri din ara Romneasc i Moldova din secolele XIV-XVII,
trgoveii:
a) erau reprezentai ntotdeauna;
b) nu erau reprezentai niciodat;
c) erau reprezentai foarte rar.
08. Dregtorii care, prin prisma atribuiilor specifice, deineau dreptul de a pronuna pedeapsa
capital n secolele XIV-XVII, erau:
a) marele ban i mare vornic n ara Romneasc;
b) marele ban n ara Romneasc i marele vornic n Moldova;
c) marele vornic i vornicii de poart n Moldova.
9. n secolele XIV-XVII, pstrarea marelui sigiliu al rii, redactarea documentelor domneti i
supravegherea activitilor din cancelaria domneasc erau prerogative specifice:
a) marelui logoft;
b) marelui postelnic;
c) marelui uar.
10. n secolele XIV-XVII, n categoria marilor dregtori de stat cu atribuii militare intrau:
a) marele portar, marele comis, marele clucer;
b) marele sptar, marele arma, marele serdar;
c) marele sptar, marele arma, marele ag.
40

01. Titlul de Domn purtat de domnii romni n cursul secolelor XIV-XVII indica:
a) originea militar a puterii monarhului i prerogativele militare ale instituiei;
b) calitatea de stpn absolut al rii;
c) originea divin a puterii domneti.
02. n secolele XIV-XVII, puterea Domnului n rile Romne avea urmtoarele caracteristici:
a) era indivizibil i netransmisibil;
b) se exercita n absena oricrui organ de control;
c) era de caracter despotic.
03. n a doua jumtate a secolului al XVI-lea i n cursul secolului al XVII-lea desemnarea
titularilor pentru tronurile rilor Romne se fcea astfel:
a) Domnii erau alei pe via de ctre boieri i confirmai de Poarta Otoman;
b) Domnii erau numii pe via de ctre Poart;
c) Domnii erau alei de ctre boieri i confirmai periodic de ctre Poarta Otoman.
04. Pe parcursul secolelor XV-XVII, prerogativele judectoreti ale Domnului n raport cu
puterea suzeran (Imperiul Otoman), au avut urmtoarele caracteristici:
a) Domnul mprea dreptatea n numele Sultanului;
b) hotrrile judectoreti adoptate puteau fi atacate cu recurs n faa judectorilor otomani;
c) n exercitarea prerogativelor judectoreti, Domnul se ghida dup legile autohtone
05. Pe parcursul secolelor XIV-XVII, prerogativele domnilor romni n raport cu instituia
Bisericii au vizat urmtoarele aspecte:
a) stabilirea dogmei oficiale a Bisericii;
b) nfiinarea de mitropolii, episcopii, mnstiri sau mutarea reedinelor acestora;
c) reglementarea activitii cultelor strine aflate n ar.
06. Atribuiile judiciare ale Sfatului domnesc pe parcursul secolelor XIV-XVII pot fi caracterizate
astfel:
a) Sfatul domnesc reprezenta o instan de judecat n sine, aflat pe o treapt ierarhic inferioar
fa de instana suprem reprezentat de scaunul de judecat al Domnului;
b) Sfatul domnesc nu reprezenta o instan de judecat n sine, membrii si asistndu-l pe Domn
n exercitarea prerogativelor judiciare i avnd drept de vot n luarea hotrrii;
c) Sfatul domnesc nu reprezenta o instan de judecat n sine, membrii si asistndu-l pe Domn
n exercitarea prerogativelor judiciare, fr a avea drept de vot n luarea hotrrii, care revenea
exclusiv Domnului.
07. Pe parcursul secolele XIV-XVII, printre caracteristicile instituiei Adunrilor de stri
autohtone se regsesc:
a) ca regul, funcionarea instituiei are un caracter consultativ, ns sunt cunoscute i cazuri n
care hotrrile sale au fost impuse Domnului, chiar dac acesta nu era de acord cu acestea;
b) convocarea Adunrilor de stri are un caracter regulat, fiind convocate periodic;
c) Adunrile de stri din rile romne reprezentau ntregul teritoriu al rii, neexistnd Adunri
de Stri provinciale.
41
08. n atribuiile generale comune tuturor marilor dregtori din secolele XIV-XVII, intrau:
a) purtarea soliilor peste hotare;
b) numirea i demiterea egumenilor mnstirilor nenchinate.
c) conducerea unei pri a armatei sau chiar a ntregii armate.
09. n secolele XV-XVII, singurul dregtor care avea dreptul de intervenie n chestiunile
privitoare la stpnirea pmntului (ntrirea sau reconfirmarea drepturilor de stpnire), drept
care revenea doar Domnului, era:
a) marele logoft;
b) marele ban;
c) marele vornic.
10. n secolele XIV-XVII, n categoria marilor dregtori aflai n serviciul Domnului sau al curii
domneti intrau:
a) marele paharnic, marele stolnic, marele clucer;
b) marele postelnic, marele portar, vtaful de aprozi;
c) marele comis, marele medelnicer, marele sluger.
42
CAPITOLUL 5
ADMINISTRAIA LOCAL
N STATELE MEDIEVALE ROMNETI
(secolele XIV-XVII)
1. Judeele i inuturile
nc din primele documente emise de cancelariile celor dou ri Romne, se poate
constata c instituia domniei dispunea de o administraie centralizat destinat strngerii
veniturilor i asigurrii ordinii interne, administraie format din organe regionale i locale. n
primele decenii de existen, aceste organe erau grupate n jurul curilor domneti din teritoriu,
aflndu-se sub comanda unui dregtor local numit vornic. n timp de pace acestea slujeau ca
aparat executiv n chestiuni de natur fiscal i judiciar, n vreme ce pe timp de rzboi
funcionau ca fore de elit n oastea Domnului.
Odat cu maturizarea instituional a statului, domnia a divizat teritoriul rii n uniti
administrativ teritoriale pentru a eficientiza administrarea resurselor de care dispunea. n acest
scop, n ara Romneasc, i fac apariia judeele (lat. iudicium = scaun de judecat),
subdiviziuni administrativ-teritoriale care, de cele mai multe ori, reprezentau teritoriile cnezatelor
i voievodatelor care au precedat ntemeierea. n cazul Moldovei, unitile administrativ
teritoriale se numeau inuturi (lat. tenutum = inut), dup model polonez, organizarea acestora
fcndu-se n funcie de reeaua de trguri i fortificaii existent (ceti de piatr i pmnt),
precum i n funcie de cursurile rurilor, astfel nct s reprezinte zone unitare din punct de
vedere geografic.
Conducerea efectiv a judeelor i a inuturilor era asigurat de dregtori numii de ctre
Domn din rndurile boierimii mari i mijlocii. n ara Romneasc denumirea acestora a fost
aproape n permanen aceea de sudei. n Moldova ns, denumirile date conductorilor de inut
au variat: n fruntea inuturilor de interior care nu dispuneau de ceti se aflau sudei (Tutova,
Bacu, Dorohoi etc.); n fruntea inuturilor care dispuneau de ceti se aflau prclabi (Neam,
Suceava, Orhei etc.); n vreme ce n fruntea judeelor de grani fr ceti se aflau staroti (Putna
i Cernui). n cursul secolelor XVI-XVII, denumirea de prclab va fi nlocuit cu cea de mare
vtaf de inut, iar ulterior, cu cea de mare cpitan de inut, ntre cele trei dregtorii neexistnd
ns diferene de atribuii.
Ca i vornicii locali, dregtorii din fruntea judeelor i a inuturilor dispuneau de un aparat
de ageni executivi format din boierimea mic i mijlocie rezident n unitatea administrativ
respectiv. Acest aparat executa ntreaga activitate de strngere a drilor datorate de steni
domniei, punerea n aplicare a diverselor hotrri judectoreti, iar n timp de rzboi alctuia
oastea de curte sau oastea cea mic a rii.
Principalele atribuii ale dregtorilor din fruntea administraiei de jude sau de inut erau:
executarea judecilor (pagube produse de vitele de pripas, certuri, bti, furturi etc.); ncasarea
taxelor de judecat i a amenzilor penale dictate; efectuarea de anchete penale sau n materie de
proprietate (numai la cererea Domnului); urmrirea i executarea datornicilor fa de fiscul
domnesc; urmrirea i aducerea n locul de origine a ranilor dependeni fugii; ncasarea birului
i transmiterea lui ctre visteria domneasc.
43
2. Oraele i trgurile
Trgurile i oraele extracarpatice au constituit uniti administrative, locuite de meseriai,
negustori i agricultori aezai pe un teritoriu cu regim special, care s-au bucurat de un statut
juridic privilegiat, materializat prin existena unui anumit grad de autonomie.
Ca unitate administrativ, oraul cuprindea trei zone:
a) vatra trgului, respectiv centrul urban alctuit din cldiri, piee i strzi;
b) hotarul (arina) trgului, respectiv terenul aflat n imediata vecintate a oraului,
cultivat i exploatat de oreni, format din: vii, livezi, izlaz, fnee, mori, iazuri;
c) ocolul trgului compus din mai multe sate care alctuiau o unitate economic i
administrativ separat de ora; toate satele din ocolul trgului aparineau instituiei domniei i
erau administrate de dregtorii domneti care rezidau n ora, distinci de dregtorilor domneti ai
inutului.
Administraia oreneasc se caracterizeaz prin coexistena organelor administrative
alese de colectivitatea orenilor cu cele numite de ctre Domn sau de ctre persoana creia
acesta i cedase trgul.
2. 1. Organele administrative alese
Organele administrative alese de trgovei erau judeul i sfatul prgarilor, n ara
Romneasc, respectiv oltuzul (voitul) i sfatul prgarilor n Moldova.
n atribuii dregtorilor alei de comunitatea trgoveilor intrau: repartizarea ntre oreni,
n funcie de avere, a drilor aezate global (cisla) de ctre domnie (ncasarea acestora revenea
ns vornicilor); repartizarea locurilor de munc n arina trgului; asigurarea poliiei interne,
avnd dreptul de arestare i de amendare a celor turbuleni; judecarea pricinilor mrunte, penale
(certuri, furturi etc.) sau civile (n competena lor intra vatra i arina trgului); gestionarea
catastifului trgului, n care se ntabulau toate actele juridice privitoare la transferurile de bunuri
mobiliare i imobiliare din vatra i arina trgului; pstrau i foloseau pecetea trgului pentru
autentificarea actelor care consemnau tranzaciile comerciale ncheiate n faa lor.
Un alt organ administrativ ales a fost adunarea general a orenilor, compus din toi
locuitorii cu drept de vot. Aceasta se ntrunea cel puin odat pe an, cnd erau alei conductorii
oraului (judeul sau oltuzul i prgarii). Adunarea mai putea fi convocat n i n cazuri grave,
precum introducerea unor contribuii fiscale noi sau nstrinarea de ctre Domn a unei pri din
hotarul trgului.
2. 2. Organele administrative numite
n afara organelor alese, n oraele din ara Romneasc i Moldova a existat cte un
reprezentant al domniei numit iniial vornic de trg. Atribuiile acestuia se refereau la: strngerea
veniturilor datorate de oreni domniei: birul, dijma din toate produsele agricole i din vii,
zeciuiala stupilor, taxele vamale pe circulaia mrfurilor, taxele pe utilizarea morilor domneti,
etc.; strngerea veniturilor similare datorate de locuitorii satelor de ocol; scoaterea locuitorilor din
satele de ocol la muncile i slujbele care trebuiau ntreprinse n interesul domniei; judecarea unor
categorii de pricini (cele mai multe se refereau la plngerile orenilor mpotriva impunerii
abuzive la plata birului).
Dei avea titlul de vornic de trg i inea scaun de judecat n centrul trgului, pn n
secolul al XVI-lea acest dregtor nu avea competena de a judeca pricinile dintre trgovei.
Ulterior ns, a nceput s prezideze judecile efectuate de organele alese ale orenilor, sfrind
prin a le lua locul.
n activitile sale, vornicul de trg era secondat n Moldova de un dregtor subaltern,
numit posadnic, iar n ara Romneasc, de un prclab de ora, ale cror atribuiile se refereau
la ncasarea vmii interne pe circulaia mrfurilor i la organizarea trgului de vite.
44
Alturi de aceti dregtori subalterni, vornicul de trg dispunea de ageni executivi

specializai n diverse activiti de ncasare a drilor i de supraveghere a muncilor domneti:
globnici, iliari, bezmenari, cmnari, podvodari, pererubi etc.
3. Satele
3. 1. Tipuri de sate
Prin ntemeierea celor dou ri romne, Domnul a devenit stpnul ntregului teritoriu al
rii (dominium eminens), pe care acesta l administra dup cum considera de cuviin. O parte
dintre satele care intrau n componena rii au fost ns donate boierilor, acetia urmnd a-i
datora consilium et auxilium necesare activitii de guvernare a rii, n virtutea contractului
vasalic. O alt parte a fost donat de Domn Bisericii i, n mod special, mnstirilor, pentru ca
acestea s se poat ntreine n schimbul slujbelor pe care acestea le dedicau mntuirii Domnului
i familiei acestuia. n acest fel domeniul funciar al rii s-a divizat n trei categorii de sate:
domneti, boiereti i mnstireti.
Att boierii, ct i mnstirile deineau la nceput drepturi de stpnire limitate la perioada
vieii Domnului care fcuse dania, prelungirea acestora depinznd de bunvoina succesorilor,
care puteau s ntreasc sau s retrag satele donate de predecesor. Cu timpul ns, la dorina
beneficiarilor, domnii donatori au nceput s introduc n actele de danie clauze de ntrire
adresate succesorilor, astfel nct sub puterea unor formule de blestem acetia din urm renunau
la dreptul de retract, cu excepia cazurilor cnd boierii sau egumenii mnstirilor se dovedeau a fi
necredincioi.
Transmiterea ereditar a satelor n cadrul familiilor boiereti a condus i la apariia unui
tip de sat, n care numrul stpnilor crete de la o generaie la alta, ajungndu-se n unele situaii
ca acetia s i depeasc pe ranii dependeni. Aceste sate au aparinut la origine unor boieri ai
cror succesori nu s-au mai bucurat de danii domneti ulterioare, astfel nct drepturile lor de
stpnire se rezumau la ceea ce au motenit de la naintai. Cu alte cuvinte, creterea numeric a
numrului de membri ai familiei nu a mai fost dublat de o cretere adecvat n dimensiuni a
domeniului familiei, ceea ce a fcut ca proprietile motenite s se mpart succesiv, de la o
generaie la alta, ntre membrii si. Aceste din urm sate de boieri numeroi i deczui din punct
de vedere economic alctuiesc categoria satelor libere, locuite de rzei (n Moldova) i moneni
(n ara Romneasc), categorie care i face apariia la sfritul secolului al XVI-lea.
O ultim categorie de sate prezente n rile Romne n secolele XIV-XVII o constituie
sloboziile. Acestea erau sate aflate pe domenii boiereti sau mnstireti, locuite de populaie
aservit, dar care pentru perioade limitate de timp se bucurau de un regim juridic i economicofiscal asemntor satelor libere, de moneni sau de rzei. Scopul introducerii unor astfel de
privilegii era acela al populrii sau repopulrii unor zone deficitare din punct de vedere
demografic. n acest sens, Domnul acorda colonitilor un hrisov prin care li se garantau scutiri de
drile i muncile datorate domniei pe un termene de maximum 12 ani, satele avnd posibilitatea
de a beneficia de prelungirea privilegiilor.
3. 2. Organele administrative
3. 2. 1. Satele domneti erau de dou tipuri, fiecare dintre acestea avnd o administraie
distinct:
a. satele care aparineau persoanei Domnului aflat pe tron, dobndite prin motenire sau
cumprare;
b. satele care aparineau instituiei Domniei, sate care se transmiteau de la un Domn la
altul, indiferent de familia din care provenea titularul tronului, provenind din confiscri pentru
hiclenie sau desheren.
n satele personale ale Domnului, acesta se comporta ca un stpn feudal de rnd (boier
sau mnstire), avndu-i propriile organe administrative locale. De obicei, era vorba despre un
45
dregtor numit de ctre Domn, dregtor care strngea veniturile i administra satul n colaborare
cu obtea local aservit.
Satele aparinnd instituiei domniei au fost grupate n secolele XIV-XVI n jurul cetilor,
trgurilor, morilor, n scopul de a le furniza acestora hrana i muncile necesare ntreinerii.
Aceast categorie de sate alctuiau satele de ocol, care aveau sarcini fiscale asemntoare celor
din inuturi, dar care erau administrate separat de acestea. Astfel satele de ocol erau scoase de sub
autoritatea dregtorilor de inut i puse n schimb sub autoritatea dregtorilor domneti din
trguri: vornicul de trg sau ureadnicul (nlocuitorul vornicului). Conform documentelor epocii
satele de ocol mergeau cu trgul din punct de vedere fiscal, vamal, administrativ i
judectoresc, vornicul de trg avnd competena s judece pricinile ivite n hotarele acestor sate.
3. 2. 2. Satele boiereti i mnstireti, la rndul lor, puteau fi:
a. sate care beneficiau de scutiri de dri i imuniti judiciare;
b. sate care nu beneficiau de scutiri sau imuniti.
n satele scutite de dri i nzestrate cu imuniti, ntreaga administraie aparinea
stpnului i se fcea n beneficiul material al acestuia. n astfel de cazuri, administraia sau
justiia domneasc nu putea ptrunde dect n cazurile strict prevzute de actul de danie al satului,
cazuri care, de obicei, erau cele de gravitate mare (omor, rpire, tlhrie).
Administrarea satelor boiereti i mnstireti se fcea prin intermediul unor dregtori
desemnai de ctre stpnii acestora, numii prclabi de sat, n ara Romneasc, i vornic,
vornicel sau ureadnic, n Moldova. Sarcinile acestor dregtori erau de: strngere a veniturilor
datorate de steni stpnului; transmitere a poruncilor stpnului; repartizare a muncilor pe care
stenii le datorau stpnului; urmrire i readucere n sat a stenilor fugari; judecare i aplicare a
pedepselor (amenzi sau btaie) n numele stpnului.
n Moldova, n satele boiereti, n afara reprezentantului stpnului, a existat i practica
desemnrii de ctre obtea steasc aservit a unui reprezentant propriu, numit vtman, care
lucra mpreun cu dregtorul stpnului. Ambii reprezentani proveneau din rndul ranilor
dependeni, iar n schimbul activitilor desfurate n serviciul stpnului, se bucurau de o serie
de scutiri fiscale.
3. 2. 3. Satele de rzei i moneni dispuneau de organe administrative locale proprii,
Domnul exercitnd asupra acestora doar o autoritate de drept public. Autonomia intern se
manifesta prin prezena unor organe de conducere similare celor care caracterizau obtea steasc
n perioada prestatal.
Principalul organ de conducere a obtii steti n satele libere era sfatul oamenilor buni i
btrnii. Atribuiile sale cuprindeau: dreptul de a reglementa folosina averii devlmae; dreptul
de a dispune, prin vnzare sau donaie, de pri din patrimoniul obtii; dreptul de a se vinde pe
sine nsui, cu sau fr pmnt, unui stpn feudal; dreptul de a urmri i executa averea
membrului obtii care nu-i pltea partea care i revenea din sarcina fiscal a satului, lsnd-o
astfel asupra satului; dreptul de a exercita paza cmpului i a vetrei satului; dreptul de a-i urmri
i a-i prinde pe rufctori; dreptul de a participa alturi de justiia domneasc n judecarea
pricinilor penale i civile care vizau pe membrii obtii (prin instituia martorilor jurtori); dreptul
de a asista ca martor i ca instan de autentificare n raport cu toate actele care aveau efecte
juridice asupra patrimoniului obtii; dreptul de a repartiza ntre membrii obtii darea global la
care era impus satul, n funcie de puterea economic a fiecruia dintre membri.
Din punct de vedere administrativ, fiscal i militar satele de rzei i moneni se
subordonau direct inutului sau judeului, reprezentat prin dregtorii din fruntea acestuia (sudei,
prclabi, staroti, mari vtafi, mari cpitani). Acetia din urm strngeau veniturile domniei
trimind n satele respective agenii executivi aflai n subordine (birari, gletari, iliari, dijmari,
gortinari, pripari, duegubinari, globnici, desetnici etc.).
46
Bibliografie
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, Editura Academiei RSR,
Bucureti, 1980.
Theodorescu, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2001.
Bzgan, Melentina, Judeele rii Romneti pn la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureti,
2002.
Blan, T., Vornicia n Moldova, n Codrul Cosminului, VII, 1931-1938, p. 63-144.
Burac, Constantin, inuturile rii Moldovei pn la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureti,
2002.
Chihaia, Pavel, Din cetile de scaun ale rii Romneti, Editura Meridiane, Bucureti, 1974.
Ciurea, D., Organizarea administrativ a statului feudal Moldova (sec. XIV-XVIII), n Anuarul
Institutului de Istorie i Arheologie, Iai, tom II, 1965, p. 143-235.
Costchel, Valeria; Panaitescu, P. P.; Cazacu, A., Viaa feudal n ara Romneasc i Moldova
(sec. XIV-XVII), Bucureti, 1957.
Duzinchevici, Gheorghe, Vornicia moldoveneasc pn la 1504, n Cercetri istorice, V-VII,
1929-1931, p. 216-252.
Filitti, I. C., Despre vechea organizare administrativ a Principatelor Romne, extras din Revista
de drept public, an 1934-1935, 75p.
Giurescu Constantin C., Istoria Bucuretilor, ediia a II-a, Editura Sport-Turism, Bucureti, 1979.
Giurescu, Constantin C., Istoricul oraului Brila. Din cele mai vechi timpuri pn astzi,
Editura tiinific, Bucureti, 1968.
Giurescu, Constantin C., Trguri sau orae i ceti moldovene din secolul al X-lea pn la
mijlocul secolului al XVI-lea, ediia a II-a, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1997.
Grigora, Nicolae, Instituii feudale din Moldova. Organizarea de stat pn la mijlocul secolului
al XVIII-lea, Bucureti, 1971.
Matei, Mircea D., Genez i evoluie urban n Moldova i ara Romneasc. Pn n secolul al
XVII-lea, Iai, 1997.
Neamu, Vasile, Istoria oraului medieval Baia (Civitas Moldaviensis), Editura Universitii Al.
I. Cuza, Iai, 1997.
Olteanu, tefan, Cercetri cu privire la geneza oraelor medievale din ara Romneasc, n
Studii. Revist de istorie, an XVI, 1963, nr. 6.
Panaitescu, P. P., Comunele medievale n Principatele Romne, n idem, Interpretri romneti.
Studii de istorie economic i social, ediia a II-a, postfa, note i comentarii de tefan
S. Gorovei i Maria Magdalena Szkely, Bucureti, 1994.
Pltnea, Paul, Istoria oraului Galai. De la origini pn la 1918, vol. I-II, Editura Porto
Franco, Galai, 1994-1995.
Poncea, Traian Valentin, Geneza oraului medieval romnesc n spaiul extracarpatic (secolele
X-XIV), Editura Biblioteca Bucuretilor, Bucureti, 1999.
Rdvan, Laureniu, Oraele din ara Romneasc pn la sfritul secolului al XVI-lea, Editura
Universitii Al. I. Cuza, Iai, 2004.
Sava, Aurel V., Trguri, ocoale domneti i vornici din Moldova, n Buletinul tiinific al
Academiei R.P.R., seciunea tiine istorice, filologice i economico-juridice, IV, 1952,
nr. 1-2.
47

01. n ara Romneasc, organizarea judeelor ca uniti administrativ-teritoriale s-a fcut:
a) de regul pe amplasamentele vechilor formaiuni politice prestatale;
b) n funcie de aezarea geografic a trgurilor i a fortificaiilor;
c) pe vile principalelor ruri din ar.
02. n Moldova, organizarea inuturilor ca uniti administrativ-teritoriale s-a fcut:
a) de regul pe amplasamentele vechilor formaiuni politice prestatale;
b) n funcie de aezarea geografic a trgurilor i a fortificaiilor;
c) pe vile principalelor ruri din ar.
03. Pe parcursul secolelor XIV-XVII, atribuiile judectoreti ale dregtorilor aflai n fruntea
judeelor/inuturilor au fost:
a) judecarea tuturor pricinilor din unitatea de care rspundeau, avnd dreptul de pronunare a
pedepsei capitale;
b) executarea judecilor mrunte (pagube produse de vitele de pripas, certuri, bti, furturi etc.);
c) efectuarea de anchete penale sau n materie de proprietate (acestea din urm numai la cererea
Domnului).
04. Repartizarea birului ntre locuitorii oraelor medievale romneti din secolele XIV-XVII,
revenea:
a) judeului sau oltuzului i sfatului prgarilor;
b) vornicului de trg;
c) dregtorului aflat n fruntea unitii administrativ teritoriale de care aparinea oraul.
5. ncasarea birului de la locuitorii oraelor medievale romneti din secolele XIV-XVII, revenea:
b) vornicului de trg i aparatului su executiv;
c) dregtorului aflat n fruntea unitii administrativ teritoriale de care aparinea oraul.
06. Autonomia trgurilor i oraelor din rile romne, n secolele XIV-XVII, s-a materializat
prin:
a) existena unor norme de drept proprii, distincte de cele ale rii;
b) prezena unui aparat de dregtorii proprii, care asigura independena actului administrativ n
raport cu administraia central;
c) existena unui aparat administrativ propriu, format din dregtori alei de trgovei, n paralel cu
prezena unui reprezentant al puterii centrale.
07. n secolele XIV-XVII, strngerea veniturilor datorate de oreni Domniei (birul, dijmele,
taxele vamale pe circulaia mrfurilor, taxele pe utilizarea morilor domneti) revenea:
b) vornicului de trg i aparatului su executiv;
c) dregtorului din fruntea judeului/inutului i aparatului su executiv.
08. n Moldova secolelor XIV-XVII, dreptul de a-i judeca pe ranii din satele de ocol revenea:
a) oltuzului i sfatului prgarilor din trgul pe lng care funciona ocolul respectiv;
b) vornicului de trg, pentru pricinile mrunte;
c) marelui vornic, pentru cazurile penale grave (crim, rpire, tlhrie etc).
48
09. Satele boiereti i mnstireti care, n secolele XIV-XVII, se bucurau de scutiri de dri i de
imuniti judiciare, aveau urmtorul statut administrativ:
a) beneficiau de independen administrativ n raport cu statul (Domnia) i stpnii (boieri sau
mnstiri), ntreaga administraie exercitndu-se n favoarea locuitorilor;
b) beneficiau de autonomie administrativ n raport cu statul (Domnia), ntreaga administraie
exercitndu-se n favoarea stpnului (boier sau mnstire);
c) beneficiau de autonomie administrativ n raport stpnul, ntreaga administraie exercitnduse n favoarea statului (Domniei).
10. Organele de conducere ale satelor libere (de moneni i rzei) deineau urmtoarele atribute
juridice:
a) dreptul de a participa alturi de justiia domneasc la judecarea pricinilor penale i civile care
vizau pe membrii obtii (prin instituia martorilor jurtori);
b) dreptul de a asista ca martor i ca instan de autentificare n raport cu toate actele care aveau
efecte juridice asupra patrimoniului obtii;
c) dreptul de a dispune, prin vnzare sau donaie, de pri din patrimoniul obtii.
49
CAPITOLUL 6
ADMINISTRAIA PUBLIC N RILE ROMNE
N SECOLUL AL XVIII-LEA
La nceputul secolului al XVIII-lea rile Romne au intrat ntr-un grav proces de
deteriorare a autonomiei politice de care se bucuraser pn atunci n raport cu puterea suzeran
(Imperiul Otoman). Alianele politice antiotomane ncheiate de domnii Dimitrie Cantemir i
Constantin Brncoveanu cu Rusia i Imperiul Habsburgic au condus la pierderea ncrederii
autoritilor otomane n domnii autohtoni i la anularea celui mai important privilegiu de care se
bucuraser pn atunci rile Romne: alegerea Domnului de ctre Adunarea Strilor. n
consecin, aceast prerogativ a fost nsuit de ctre suveranul otoman, care o va folosi timp de
un secol pentru a numi pe tronurile celor dou ri dregtori ai statului otoman. Totui, turcii nu
au transformat rile Romne n uniti administrative otomane, ci le-au conservat autonomia
ncredinnd conducerea lor unui grup de familii greceti din cartierul Fanar din Istanbul, care
slujiser statului otoman cu loialitate timp de mai bine de un secol.
Secolul al XVIII-lea a nsemnat o perioad de regres din punctul de vedere al relaiilor
romno-otomane. El a adus cu sine grave tirbiri ale autonomiei de care se bucuraser rile
Romne n perioada anterioar i o exploatare sistematic a economiei acestora n beneficiul
statului otoman. Perioada a nregistrat ns i cteva aspecte pozitive, ntre care trebuie remarcate
progresele semnificative fcute n domeniul administraiei publice. Sub influena ideilor
iluministe (n special a celor conservatoare, care promovau rolul monarhului luminat n
modernizarea societii) domnii fanarioi au introdus n administraia public din rile Romne
un centralism fr precedent n istoria statelor medievale romneti. Acesta s-a materializat prin
creterea n dimensiuni a aparatului de stat, o organizare mai bun a acestuia dect n trecut, iar n
final, prin funcionarea lui mult mai eficient. Scopurile acestor ameliorri nregistrate n
activitatea aparatului administrativ nu se legau ns de interesele locuitorilor de rnd, ci de nevoia
domnitorilor fanarioi de a exploata ct mai eficient economia celor dou ri, pentru a putea face
fa preteniilor otomane i a-i pstra astfel tronurile. Spectrul larg al atribuiilor pe care le-a
primit administraia local n aceast perioad, profilul acestora atribuii i eficiena cu care
aparatul administrativ le-a dus la ndeplinire constituie ns cele dinti premise ale modernizrii
administraiei publice romneti.
Tot un semn de modernizare l reprezint i diversificarea funciei interne a statului.
Alturi de pstrarea ordinii interne, mprirea dreptii i perceperea impozitelor, statele
medievale romneti au nceput s i asume i funcii noi. Cele mai elocvente exemple sunt
preocuprile domnilor fanarioi pentru asistarea material a sracilor i pentru protejarea sntii
populaiei; ele s-au materializat prin apariia primelor instituii de ocrotire patronate de stat, iar n
perioada urmtoare ele vor sta la baza apariiei unor servicii publice n sensul modern al
conceptului.
1. 1. Domnul
Instituia cea mai important n crmuirea rilor Romne a rmas n continuare
Domnitorul. Numit direct de ctre sultan, acesta era asimilat dregtorilor otomani, poziionnduse n ierarhia dregtoriilor otomane imediat sub vizirii (minitrii) importani. De regul, tronul era
ocupat prin cumprare, competiia ntre pretendeni transformndu-se de facto ntr-o licitaie.
Turcii au utilizat n continuare sistemul confirmrii periodice a titularilor, ns din motive de
50
maximizare a beneficiilor financiare au avut tendina de a scurta durata domniilor (suma cu care
erau cumprat domnia era mai mare dect cea pltit pentru confirmare). n aceste condiii,
meninerea domnilor pe tron era legat exclusiv de eficiena cu care acetia rspundeau
preteniilor economico-financiare ale Imperiului. O anumit ameliorare a acestei situaii a venit n
urma rzboiului ruso-turc din anii 1787-1792, ncheiat cu pacea de la Iai. Unul dintre articolele
acesteia, stabilea durata domniilor din Principate la 7 ani, cu posibilitatea turcilor de a-i revoca pe
titulari doar n cazul n care svreau greeli grave. Ceva mai mult stabilitate a fost obinut n
urma hatierifului din 1802, prin care Poarta stabilea c nainte de expirarea celor apte ani,
domnii nu puteau fi mazilii dect n urma unui acord intervenit ntre puterea suzeran (Poarta) i
cea protectoare (Rusia).
Domnia i-a pstrat toate atribuiile pe care le avusese n perioada anterioar. n domeniile
politic, judectoresc i economico-fiscal, puterea sa era practic nelimitat. Domnul controla toate
resorturile administraiei centrale i locale, iar personalul administrativ era direct sau indirect
rspunztor fa de el.
Limitele constituionale ale prerogativelor domnilor n aceast perioad erau puine. Cea
mai important i probabil cea mai eficient venea din afara rilor Romne, aceasta fiind
materializat din dreptul sultanului de a selecta i a mazili domnitorii. O alt ameninare potenial
serioas la adresa autoritii Domnitorului venea din partea Sfatului domnesc i a Sfatului de
obte, dou organe deliberative care, n aparen, i-au meninut vechiul caracter reprezentativ.
1. 2. Sfatul domnesc
Sfatul domnesc a rmas n continuare un organ cu caracter permanent, care ndeplinea
funcii consultative n raport cu instituia Domniei. Avnd acest rol, Sfatul domnesc i-a pstrat
totalitatea competenelor pe care le-a avut i n perioada secolelor XIV-XVII. n cursul secolului
al XVIII-lea, instituia a cptat ns i unele atribuii judectoreti speciale. Seciunea acestuia
care funciona drept tribunal era tehnic denumit Divan domnesc, expresia ajungnd s
desemneze ulterior ntreaga instituie a Sfatului domnesc.
Membrii Divanului erau numii de ctre Domnitor dintre boierii de rangul nti i al
doilea. Tradiia ntrit prin firmane ale sultanului, recunotea dreptul Domnitorului de a alege pe
cine dorea dintre boierii pmnteni sau greci. ns un domnitor nelept inea seama de poziia
social, de influena politic i de durata n care cei numii fuseser n slujba statului. Astfel de
considerente explic opoziia cu care se confrunta adesea Domnitorul din partea unui organ ales
de ctre el nsui. Dei componena Divanului era n continu schimbare, un mic nucleu de mari
boieri i meninea de la o domnie la alta locul n Divan sau reapreau frecvent n funciile nalte
alte rii. n acest fel, treburile interne erau conduse de ctre Domnitor cu sprijinul unui mnunchi
de familii boiereti care formau casta aristocrat sau oligarhia ce a dominat viaa politic,
economic i cultural pn trziu n deceniul al treilea al secolului al XIX-lea.
1. 3. Sfatul de obte
Sfatul de obte este cel de-al doilea organism important care reprezenta opinia clasei
boiereti. Acesta era o rmi a vechii Adunri de stri, avnd n componena sa persoane
chemate n mod special de ctre Domnitor. Din acest motiv, Sfatul era un instrument de
guvernare aflat la ndemna Domnitorului, care se dovedea a fi unul destul de docil n relaie cu
acesta din urm. Structura i prerogativele instituiei au rmas ns n aceeai situaie de
nereglementare juridic, care i caracterizase activitatea i n trecut.
Sfatul de obte putea fi convocat doar de ctre Domnitor sau de ctre cineva desemnat de
ctre acesta. La o convocare se puteau ntruni cel puin 12 i cel mult 140 de persoane, ns
numrul lor rareori trecea de 36. Competenele Sfatului erau la fel de extinse ca i cele ale
Adunrilor de stri. Prin urmare, orice problem public important putea face obiectul
consultrii Sfatului de obte, indiferent dac aceasta era laic sau ecleziastic, economic sau
politic. Dezbaterile erau adesea animate, mai ales cnd era vorba de biruri, iar uneori boierii
ajungeau s l denune pe domnitor la Constantinopol. Domnitorul era ns cel care stabilea
51
ordinea de zi i avea putere de decizie, iar atta vreme ct Poarta era mulumit de prestaia sa,
acesta nvingea orice opoziie a boierilor.
1. 4. Dregtoriile centrale
n linii mari, nomenclatura dregtoriilor centrale a rmas foarte apropiat de aceea din
secolele anterioare. S-a pstrat de asemenea i modalitatea de numire a titularilor: acetia era
desemnai i revocai de ctre Domn, n funcie de averea candidailor, de relaiile de rudenie
avute cu familia Domnului sau de priceperea candidailor. Numirile se fceau la debutul fiecrei
domnii i la nceputul fiecrui an, moment n care toi dregtorii erau obligai s i depun
nsemnele dregtoriilor. Dei, n mod teoretic, Domnii puteau numi dregtori din rndurile
oricrei categorii sociale, totui n marea majoritate a cazurilor candidaii numii n funcii
proveneau din rndurile marilor proprietari de pmnturi. S-a creat n acest fel o legtur foarte
strns ntre calitatea de boier i aceea de dregtor, care i-a inut la o oarecare distan de marile
dregtorii pe nsoitorii greci ai domnilor fanarioi.
Specificul dregtoriilor centrale a suferit ns o mutaie fundamental odat cu instalarea
regimului fanariot. Este vorba despre introducerea vnzrii slujbelor publice, o practic ntlnit
i n alte monarhii absolutiste contemporane. Aceasta i permitea Domnului s vnd boierilor
toate marile dregtorii ale rii, iar dregtorilor centrali i locali s vnd toate slujbele publice
aflate n subordinea lor ierarhic. Venalitatea sau vnzarea slujbelor i are rdcinile n nevoia de
bani permanent a domnilor fanarioi, nevoie alimentat de preteniile financiare crescnde ale
otomanilor. Fiind aductoare de mari beneficii financiare, vnzarea funciilor a fost
instituionalizat i s-a transformat ntr-un sistem bine pus la punct, n care vnzarea se fcea
odat pe an. Consecinele pe care le-a indus venalitatea funciilor au fost vizibile. ntre ele se
remarc n primul rnd instabilitatea funciilor i instituionalizarea abuzurilor n administraia
public. Fiind contient c funcia cumprat nu poate fi ocupat mai mult de un an, dregtorul
(n special cel mrunt) avea tendina de a abuza ct mai mult, pentru a obine beneficii ct mai
mari de pe urma ei. n acest fel, el reuea s i recupereze suma investit pentru cumprarea
dregtoriei i putea obine un profit care s i asigure viitorul. Alte consecine importante au fost
nfiinarea de noi dregtorii care s poat fi scoase la vnzare (chiar dac atribuiile aferente erau
de multe ori lipsite de utilitate practic), respectiv multiplicarea i vnzarea de mai multe ori a
acelorai funcii.
Pe parcursul secolului al XVIII-lea titlul de dregtor i-a depit ns semnificaia iniial
legat de desemnarea unei persoane care ocupa o funcie publice, ajungnd s indice, n egal
msur i n acelai timp, un rang nobiliar n cadrul ierarhiei boiereti. Acest nou sens i-a fcut
loc pe msur ce boierii care prseau funciile deinute au nceput s i pstreze titlurile
conferite de acestea, singurul element care i difereniau de dregtorii aflai n funcie fiind
epitetul biv (= fost, n limba slav) aezat naintea titlului. Noua accepiune a titlului de dregtor a
fost ulterior instituionalizat printr-o reform iniiat de domnitorul Constantin Mavrocordat.
Potrivit acesteia, a fi boier nsemna a fi deintorul unui titlu de dregtor, indiferent dac cel care
l purta deinea sau o funcie n aparatul administrativ al statului. Mergnd pe acest principiu,
boierii au fost mprii iniial n dou clase: boierii de rang I, numii mari sau velii (vel = mare,
n limba slav), corespunznd marilor dregtori; i boierii de rang II, corespunznd tuturor
celorlali dregtori. Frmntrile din snul boierimii, au fcut ns ca, ulterior, cele dou clase s
fie reorganizate n trei clase, apoi n patru, pentru ca n final s se ajung chiar la cinci clase
boiereti.
2. 1. Judeele i inuturile
Structura administrativ-teritorial i principalele instituii ale aparatului administrativjudectoresc au continuat s funcioneze dup principiile definitivate n secolele anterioare.
52
Numrul judeelor s-a meninut constant la cifra de 18 pn n momentul introducerii

Regulamentelor Organice. n Moldova, numrul inuturilor a sczut ns pn la 16, cauzele
principale fiind pierderilor teritoriale nregistrate n anii 1775 (Bucovina) i 1812 (Basarabia).
Pn spre jumtatea secolului al XVIII-lea, conducerea unitilor administrativ - teritoriale
a revenit cpitanilor de jude n ara Romneasc, respectiv prclabilor i starotilor, n
Moldova. Odat cu introducerea reformei administrativ-judectoreti a lui Constantin
Mavrocordat (1740-1741), locul acestora a fost luat de ctre ispravnici, dregtori locali numii de
ctre Domn din rndurile fotilor dregtori centrali. Iniial, domnia numea cte un singur
ispravnic n fiecare jude/inut, existnd doar cteva cazuri excepionale pentru care erau numii
cte doi. Ulterior ns, a prevalat interesul domnilor pentru bani, astfel nct toate
judeele/inuturile au ajuns s aib cte doi ispravnici: unul romn i unul grec. Rolul acestora era
unul deosebit de important: ei reprezentau domnia n jude/inut, avnd menirea de a executa toate
poruncile acesteia i de a-i furniza informaiile politice necesare n timp util. Prerogativele
ispravnicilor erau asemntoare cu cele ale vechilor conductori de judee i inuturi, respectiv:
fiscale, administrative i judectoreti. Cele mai importante erau ns strngerea drilor cuvenite
domniei i scoaterea locuitorilor rii la muncile datorate aceleiai domnii sau stpnilor feudali
(boierimea i biserica). Pentru ndeplinirea acestor sarcini, ispravnicii aveau la dispoziie un
efectiv de ostai numii paniri i clrai, n Moldova; respectiv, dorobani, n ara
Romneasc.
Reforma administrativ-judectoreasc implementat de Constantin Mavrocordat a cutat
s reorganizeze aparatul administrativ astfel nct s i mbunteasc eficiena i s i reduc
apetena pentru abuzuri. Cea mai mare surs de disfuncii i abuzuri era suprapunerea la nivel
local a competenelor judectoreti. La originea acestei probleme s-au aflat domnii epocii
anterioare care atribuiser aceste competene mai multor categorii de dregtori teritoriali, dar i
unor categorii de dregtori centrali. Pentru a elimina aceast problem, Mavrocordat a luat
msura eliminrii tuturor competenelor judectoreti avute de dregtorii teritoriali, stabilind c
sarcina mpririi dreptii la nivelul administraiei locale revine n mod exclusiv nou nfiinatei
instituii a ispravnicului. Singurele instane judectoreti acceptate s mai funcioneze n paralel
cu cele ale ispravnicilor urmau s rmn cele ale marilor dregtori aflai n funcie.
Reforma nu s-a oprit ns aici. Domnitorul a cutat s introduc mai departe cteva
mecanisme de control a activitii ispravnicilor, precum i o nou modalitate de plat a acestora,
care s elimine vechile surse de venit, creatore i ele de nereguli i abuzuri.
Pentru a putea verifica activitatea ispravnicilor, domnitorul a introdus o reglementare prin
intermediul creia stabilea ca obligatorie existena unei cancelarii isprvniceti i a unei condici
n care s fie nregistrate activitile desfurate de ispravnici. Ulterior numrul acestor condici a
crescut, pe msur ce ele s-au specializat. Au aprut astfel trei condici: una pentru nregistrarea
proceselor judecate; una pentru problemele administrative; i una pentru corespondena cu
administraia central. Eficiena practic a controlului asupra activitii administraiei locale a
rmas totui una sczut; n primul rnd pentru c administraia central nu inea o eviden a
odinelor trimise n teritoriu, iar n al doilea rnd, pentru c, destul de frecvent, ispravnicii care
ieeau din funcie obinuiau s falsifice i chiar s distrug condicile pentru a-i ascunde
abuzurile svrite.
n completarea celorlalte reglementri menite s reformeze administraia, Constantin
Mavocvordat a introdus o alt msur raional, destinat mai ales reducerii abuzurilor:
salarizarea tuturor categoriilor de dregtorilor. Se urmrea n acest fel transformarea dregtorilor
din slujbai domneti n funcionari ai statului, prin renunarea la ceea ce nsemnaser pn atunci
havaeturile (venitul slujbei deinute la un moment dat ctre un boier, venit furnizat n special de
vnzarea slujbelor aflate n subordine i de ncasarea de plocoane de la subalterni). Formula de
salarizare a ispravnicilor care venea s nlocuiasc havaeturile a fost aceea a ncasrii unor
procente adiionale, numite rsuri, pe care urmau s le perceap de la locuitorii rii odat cu
53
ncasarea birului. Din pcate, msura lui Mavrocordat a euat imediat dup plecare acestuia de pe
tron, msura desfiinrii havaeturilor fiind repede abandonat. Mai grav dect att, n perioada
care a urmat, ispravnicii au avut grij s ncaseze att veniturile havaeturilor, ct i procentele
adiionale (rsurile), punnd astfel o presiune suplimentar asupra celor dou bugete i aa foarte
afectate de presiunea obligaiilor financiare fa de Imperiul Otoman.
2. 2. Plaiurile, plasele i ocoalele
n secolul al XVIII-lea, pentru prima dat n istoria rilor Romne, sunt introduse
subdiviziuni administrativ-teritoriale ale judeelor i inuturilor. Dup exemplul dat de austrieci n
Oltenia, Constantin Mavrocordat a introdus ca subdiviziuni administrativ-teritoriale plaiul i
plasa n ara Romneasc (1740), respectiv ocolul n Moldova (1741).
Plaiul era o subdiviziune a judeului, care grupa satele din zonele montane. Era condus de
un vtaf de plai, ale crui atribuii erau: supravegherea graniei nordice a rii; prinderea
rufctorilor i a birnicilor fugari; strngerea drilor de la pliei; judecarea pricinilor mrunte
ivite ntre pliei; numirea prclabilor din satele de pliei. Fiind foarte importani pentru
administraia rii, vtafii de plai erau numii direct de ctre Domn. Modalitatea de plat a
vtafilor de plai a rmas cea tradiional: ei beneficiau de scutiri de dri; beneficiau de zile de
clac din partea plieilor i tot de la acetia din urm primeau bunuri n natur.
Plasa era o alt subdiviziune a judeului, care grupa de aceast dat satele din zona de es
a rii Romneti. Ea a avut acelai regim juridic cu ocolul din Moldova, unde nu a existat
dualitatea plai-plas din ara Romneasc. Cele dou tipuri de subdiviziuni administrativteritoriale erau conduse de zapcii de plas, respectiv de ocolai. Acetia erau numii de ctre
ispravnici, iar atribuiile lor erau ceva mai reduse n comparaie cu cele ale vtafilor de plai.
Zapciii i ocolaii executau ordinele ispravnicilor, strngeau birurile i, dei le era interzis, fceau
judeci, cu nvoirea i complicitatea ispravnicilor. Deosebirea fa de vtafii de plai era vizibil
i la nivelul modalitii de retribuire, att zapciii de plas, ct i ocolaii fiind remunerai cu
salarii.
2. 3. Oraele i trgurile
La nceputul secolului al XVIII-lea, oraele i trgurile au intrat ntr-o nou faz de
evoluie, n cursul creia au pierdut i bruma de autonomie de care se mai bucuraser n secolul
anterior. mpini de nevoia de bani, dar i de dorina de mbogire rapid a boierilor, domnii
fanarioi au renunat la vechea relaie contractual pe care o avea instituia domniei cu aezrile
urbane, i au nceput s doneze oraele boierilor i mnstirilor. Oraelor donate li se va aduga i
o a doua categorie de aezri urbane aflate n stare de dependen; este vorba aici despre oraele
i trgurile nfiinate cu autorizaie domneasc pe moiile boierilor i mnstirilor. n acest fel, s-a
ajuns ca, spre sfritul secolului, cca. 85 % din oraele Moldovei i cca. 60 % din oraele rii
Romneti s se afle n stpnirea boierilor sau a mnstirilor.
Fenomenul donrii oraelor a avut consecine grave asupra modului de via al orenilor.
n primul rnd trebuie menionat pierderea vechilor privilegii de care s-au bucurat locuitorii
oraelor din partea domniei. Fr privilegii, orenii au fost adui n stare de dependen
economic fa de stpnii moiilor pe care se aflau oraele. Donaiile le-au afectat i vechile
drepturi avute asupra terenurilor din ora, ntruct orenii au pierdut nu numai drepturile de
folosin asupra hotarelor, ci chiar i dreptul de proprietate asupra vetrelor trgurilor. Pentru a
putea locui n orae i a putea lucra vechile locuri din hotarele acestora, trgoveii secolului al
XVIII-lea erau nevoii s le achite stpnilor oraelor o chirie, numit bezmen sau embatic,
precum i diverse taxe pentru vnzarea mrfurilor i a buturilor alcoolice.
O alt schimbare care i-a pus amprenta asupra vieii cotidiene a trgoveilor a fost
nlocuirea aproape complet a organelor alese ale orenilor (judeul/oltuzul i prgarii) cu
reprezentanii numii ai autoritii domneti (n oraele rmase domneti) sau cu cei ai stpnilor
(n cazurile oraelor donate). n ara Romneasc, procesul de substituire a debutat nc de la
sfritul secolului al XVII-lea, cu oraul Bucureti, i a fost complet. n Moldova, oltuzul i
54
prgarii au continuat s fie alei n secolul al XVIII-lea, dar atribuiile lor au fost diminuate
treptat pn la anularea acestora. Dup acest moment, singurul organ reprezentativ al orenilor
care a fost tolerat a rmas Adunarea general a orenilor. Aceasta i-a pstrat vechile atribuii
legate de alegerea oltuzului i a prgarilor (ct vreme au mai funcionat aceste organe), de
mprirea terenurilor din hotarul trgului (n cazurile oraelor rmase domneti) i de mprire a
sarcinilor fiscale.
Locul organelor alese ale orenilor a fost luat de ctre reprezentanii domneti de la
nivelul judeelor i inuturilor: cpitanii de jude, prclabii i starotii. Avnd cea mai nalt
poziie n ierarhia administrativ local, acetia puteau pretinde judecarea unor procese; puteau fi
solicitai s judece; puteau interveni n anchetarea unor litigii ale orenilor; iniiau cercetri;
organizau potere pentru prinderea celor vinovai de tlhrii sau crime; depuneau mrturii pentru
reconstituirea documentelor de proprietate pierdute; luau parte la operaiunile de fixare a
hotarelor.
Dup instituirea ispravnicilor, acetia au reprezentat instana de judecat care a luat locul
celei vechi, alctuite din oltuz i prgari. Atribuiile lor judectoreti erau practic cele pe care le
avusese anterior vornicul de trg. Isprvnicia era considerat totui o judectorie de pace, astfel
nct partea nemulumit de sentina dat se putea adresa Divanului domnesc. Hotrrile
neatacate rmneau ns executorii. n plan administrativ, atribuiile ispravnicilor n raport cu
oraele erau cele preluate de la vornicul de trg: aplicarea msurilor cu caracter sanitar; instituirea
carantinei n caz de epidemie; scoaterea orenilor la munc pentru repararea strzilor i a
podurilor; executarea datornicilor.
O nou form de administraie oreneasc a fost introdus n ultimele decenii ale
secolului al XVIII-lea. Aceasta a purtat numele de Epitropia obtii oraului i avea ca atribuii
gospodrirea oraului, ngrijirea edificiilor publice, supravegherea lucrrilor de interes public i
asigurarea asistenei sociale n interiorul oraului. Atribuiile sale au fost extinse de ctre
Alexandru Ipsilanti (1797), cel care, pe lng sarcinile municipale, i-a conferit i un rol important
n organizarea activitii colilor. Epitropiile reprezentau comunitile locuitorilor din orae, dar
erau dependente de puterea central. Ele au fost organizate ntr-un Departament al Epitropiei; la
conducerea acestuia a fost instituit un vornic al obtirilor, al crui rang venea imediat dup cel al
marelui vornic al rii de jos.
2. 4. Satele
Satele de moneni i rzei care au supravieuit procesului accelerat de aservire i-au
pstrat organele de conducere tradiionale: Adunarea obteasc, Oamenii buni i btrni i
dregtorii cu sarcini speciale. Atribuiile acestor organe s-au conservat i ele, astfel nct satul
avea n continuare dreptul de a face repartizarea birului ntre gospodrii, dreptul de a sta n justiie
prin intermediul reprezentanilor i dreptul de a judeca n pricinile mrunte.
Pentru a asigura legtura satelor dependente cu domnia sau cu stpnii feudali, au fost
meninute n aceast perioad vechile organele existente n secolele XIV-XVII: prclabul de sat
n ara Romneasc, respectiv vornicelul, n Moldova. Spre deosebire ns de perioada
anterioar, cele dou tipuri de organe erau numite n secolul al XVIII-lea de stpni cu acordul
membrilor obtilor.
Bibliografie
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea I, Editura Academiei
RSR, Bucureti, 1984, p. 167-357.
Brtianu Gheorghe I., Sfatul domnesc i Adunarea strilor n Principatele Romne, Editura
55
Ciurea, D., Organizarea administrativ a statului feudal Moldova (sec. XIV-XVIII), n Anuarul
Institutului de Istorie i Arheologie, Iai, tom II, 1965, p. 143-235.
Djuvara, Neagu, ntre Orient i Occident. rile Romne la nceputul epocii moderne (18001848), traducere de Maria Carpov, Editura Humanitas, Bucureti, 1995.
Eliade, Pompiliu, Influena francez asupra spiritului public n Romnia. Originile. Studiu
asupra strii societii romneti n vremea domniilor fanariote, traducere de Aurelia
Dumitracu, ediia a III-a integral i revzut, Institutul Cultural Romn, Bucureti,
2006.
Georgescu, Valentin Al., Bizanul i instituiile romneti pn la mijlocul secolului al XVIII-lea,
Editura Academiei RSR, Bucureti, 1980.
Georgescu, Valentin Al.; Popescu Mihu, E., Organizarea de stat a rii Romneti, 17651782, Editura Academiei RSR, Bucureti, 1989.
Grigora, Nicolae, Dregtorii trgurilor moldoveneti i atribuiile lor pn la Regulamentul
Organic, Iai, 1941, 120 p.
Idem, Instituii feudale din Moldova. Organizarea de stat pn la mijlocul secolului al XVIII-lea,
Bucureti, 1971.
Idem, Reformele cu caracter administrativ din Moldova ale lui Constantin Mavrocordat, n
Cercetri istorice, serie nou, VII, 1976, p. 123-164.
Filitti, I. C., Despre vechea organizare administrativ a Principatelor Romne, extras din Revista
de drept public, an 1934-1935, 75 p.
Hitchins, Keith, Romnii. 1774-1866, traducere de George G. Potra i Delia Rzdolescu, Editura
Humanitas, Bucureti, 1996.
Pippidi, Andrei, Tradiia politic bizantin n rile Romne n secolele XVI-XVIII, ediie
revzut i adugit, Editura Corint, Bucureti, 2001.
Platon, Gheorghe; Platon, Florin, Boierimea din Moldova n secolul al XIX-lea. Context
european, evoluie social i politic, Editura Academiei Romne, Bucureti, 1995, p.
59-91.
Sava, Aurel, Boierii mari al Moldovei dregtori de inuturi, n Revista de drept public, XVII,
1942, nr. 3-4.
Stanomir, Ioan, Naterea constituiei. Limbaj i drept n Principate pn la 1866, Editura
Nemira, Bucureti, 2004.
tefnescu, tefan, Istoria romnilor n secolul al XVIII-lea. ntre tradiie i modernitate, Editura
Universitii Bucureti, Bucureti, 1999.
Ungureanu, Gh., Cancelaria instituiilor din Moldova n anii 1800-1828, n Revista arhivelor,
1967, nr. 2, p. 113-118.
Xenopol, A. D., Rzboaiele dintre rui i turci i nrurirea lor asupra rilor Romne, ediie
ngrijit de Elisabeta Simion, Editura Albatros, Bucureti, 1997.

01. n secolul al XVIII-lea, Sfatul de obte era o instituie:
a) permanent cu rol executiv;
b) permanent cu rol consultativ;
c) care se ntrunea doar atunci cnd era convocat.
02. n secolul al XVII-lea, Divanul domnesc era o instituie care reprezenta:
a) o seciune a Sfatului domnesc cu atribuii judectoreti;
b) o instituie diferit de Sfatul domnesc cu atribuii judectoreti;
c) o alt denumire dat Sfatului de obte.
56
03. Consecinele introducerii sistemului vnzrii funciilor n secolul fanariot au fost:

a) instabilitatea funciilor din administraia public;
b) instituionalizarea abuzurilor n administraia public;
c) nfiinarea de noi dregtorii care s poat fi scoase la vnzare.
04. Sursele de limitare a puterii domneti n cursul secolului fanariot au fost:
a) dreptul sultanului otoman de a schimba pe titularul tronului;
b) Sfatul domnesc ;
c) Sfatul de obte.
05. Principalele componente ale reformei administrative introduse de Constantin Mavrocordat n
rile Romne au fost:
a) nfiinarea cancelariei isprvniceti i a condicilor de eviden a activitii administrativjudectoreti;
b) nfiinarea instituiei ispravnicului;
c) introducere salarizrii funcionarilor.
06. Noile funcii interne pe care i le-a asumat statul n epoca fanariot au fost:
a) pstrarea ordinii interne i mprirea dreptii;
b) pstrarea ordinii interne i perceperea impozitelor;
c) asistarea material a sracilor i protejarea sntii populaiei.
07. Ispravnicii epocii fanariote aveau urmtoarele caracteristici:
a) proveneau din rndurile fotilor dregtori centrali;
b) strngeau drile cuvenite domniei;
c) scoteau pe locuitorii judeului/inutului la muncile datorate domniei.
08. n epoca fanariot, vtafii de plai aveau urmtoarele caracteristici:
a) erau numii de ctre Domn;
b) erau alei de ctre locuitorii satelor de pliei;
c) erau numii de ctre ispravnicii judeelor de la munte.
09. Donarea oraelor de ctre domnii fanarioi a avut drept consecine:
a) pierderea de ctre oreni a dreptului de folosin asupra hotarelor oraelor;
b) pierderea de ctre oreni a dreptului de proprietate asupra vetrelor oraelor;
c) pierderea de ctre oreni a libertii personale.
10. n epoca fanariot, dreptul de judecat a fost exercitat n orae de ctre:
a) cpitani de jude, prclabi, staroti i vornici de trg, n prima jumtate a secolului al XVIIIlea;
b) ispravnici, dup reforma lui Constantin Mavrocordat;
c) jude/oltuz i prgari, pe ntreg parcursul secolului al XVIII-lea.
57
CAPITOLUL 7
ADMINISTRAIA PUBLIC
N EPOCA REGULAMENTELOR ORGANICE
1. rile Romne n raporturile politice internaionale ntre Pacea de la
Carlowitz (1699) i Tratatul de la Adrianopole (1829)
n planul raporturilor internaionale, secolul al XVIII-lea a adus schimbare radical a
echilibrului de fore din centrul i rsritul Europei. Puterea dominant a zonei, Imperiul Otoman,
a atins punctul maxim al expansiunii sale teritoriale i a intrat ntr-o lung criz de sistem care s-a
prelungit pn la nceputul secolului al XX-lea. Pierderea poziiei proeminente pe care au avut-o
nalta Poart n secolele XVI-XVII a fost cauzat, n principal, de ridicarea la rangul de mari
puteri zonale a Imperiului Habsburgic i a Imperiului arist. Cele dou state cretine au reuit s
opreasc naintarea progresiv a cuceririlor otomane n Europa i au trecut la contraofensiv,
ncercnd, fiecare, s preia ct mai multe dintre teritoriile europene ale Imperiului Otoman. Aflate
n chiar prima linie a ofensivei celor dou imperii cretine, rile Romne au fcut obiectul
disputelor politico-militare dintre cei trei mari actori zonali, iar acest fapt le-a schimbat radical
cursul istoriei. Imperiul Habsburgic a reuit s ncorporeze Transilvania (Carlowitz, 1699),
Oltenia (Passarowitz, 1718) i Bucovina (1775), ns a fost nevoit s retrocedeze Oltenia, ca
urmare a unei ultime zvcniri militare a Imperiului Otoman (Belgrad, 1739). Prins adesea ntre
dou fronturi politico-militare (cel occidental i cel rsritean), Imperiul Habsburgic a devenit
contient c nu poate anexa n integralitate teritoriile extracarpatice, motiv pentru care a optat
pentru formula mpririi rilor Romne pe cale amiabil cu Rusia, dup modelul aplicat n
Polonia. De cealalt parte, Rusia i-a dorit n permanen anexarea rilor Romne, ca un prim
pas ctre cucerirea Constantinopolului i preluarea controlului asupra strmtorilor Bosfor i
Dardanele. De aceea, atunci cnd au avut ocazia, ruii au deschis ostilitile mpotriva otomanilor
ocupnd cele dou Principate, aa cum s-a ntmplat ntre anii 1768-1774, 1787-1792, 1806-1812.
n anul 1774 (Kuciuc-Kainargi) Rusia a obinut un instrument juridic foarte eficient care i-a
permis ulterior s se amestece permanent n raporturile romno-otomane. Este vorba despre
recunoaterea de ctre Imperiul Otoman a statutului de putere protectoare, statut care i-a permis
Rusiei s intervin n sprijinul Principatelor Romne ori de cte ori a considerat c statul otoman
sau dregtorii si comiteau abuzuri la adresa acestora. Rusia poza astfel n puterea cretin decis
s apere autonomia celor dou ri romne, care, cretine fiind i ele, sufereau sub jugul stpnirii
turceti. Imaginea Rusiei protectoare se dorea a fi n acelai timp i un mesaj pentru celelalte
popoare cretine din Balcani, crora li se promitea astfel eliberarea de sub ocupaia otoman.
Dup extinderea teritorial produs pe seama Imperiului Otoman i atingerea granielor rsritene
ale Principatelor (Iai, 1792), Rusia i-a dezvluit ns adevratele intenii, anexnd jumtatea
rsritean a Moldovei, numit acum Basarabia (Bucureti, 1812). Evenimentul a trezit la
realitate boierimea autohton, care a neles n cele din urm c nlturarea stpnirii otomane cu
ajutorul Rusiei ar echivala de fapt cu pierderea brumei de autonomie intern de care se mai
bucurau nc rile lor. Cu toate acestea, obiectivul politic principal al boierimii, acela de revenire
la sistemul de guvernare anterior, a fost legat tot de sperana unui sprijin venit din partea Rusiei.
Micarea revoluionar din 1821 a fost planificat de marea boierime autohton care a mizat pe
sprijinul militar acordat de Rusia unei poteniale insurecii greceti declanate de pe teritoriul
rusesc. Aceasta trebuia s traverseze Principatele, urmnd s declaneze ulterior o rscoal
general a popoarelor din Balcani, care s permit eliberarea Greciei. Cele dou micri au euat
din punct de vedere militar, ns au ajuns la rezultatele scontate n plan politic, graie unei
58
conjuncturi internaionale favorabile. n 1822, Imperiul Otoman a restabilit domniile pmntene

n cele dou Principate, iar n 1826 marile puteri recunoteau actul de natere a Greciei moderne.
Aflat sub mare presiune internaional, Imperiul Otoman a fost nevoit s accepte o serie de
tratative cu Rusia, tratative care s-au ncheiat cu Convenia de la Akkerman (1826). Actul
referitor la Principate aducea dou mari ctiguri pentru cauza romneasc: alegerea domnilor de
ctre Divan, cu acordul puterii suzerane i al celei protectoare, pe o perioad de apte ani;
respectiv instituirea libertii de practica comerul pentru supuii romni, sub rezerva
aprovizionrii cu gru a Constantinopolului, ca un prim pas fcut ctre eliminarea presiunii
comerciale otomane. Imperiul Otoman rmas ns n continuare inflexibil n problema greac,
fapt ce a coalizat mpotriva sa ntreaga comunitate internaional. n acest fel, Rusiei i s-a oferit
un nou prilej pentru a ataca Imperiul Otoman, avnd de aceast dat de girul tuturor marilor
puteri. Rzboiul s-a declanat, ca de obicei, prin ocuparea celor dou Principate n anul 1828,
pentru ca n anul urmtor s se mute la sudul Dunrii, n teritoriile otomane. nfrnt i ameninat
chiar cu pierderea capitalei, Imperiul Otoman a fost nevoit s cear nceperea negocierilor de
pace. Tratatul de pace a fost ncheiat n anul 1829 la Adrianopole i a avut o importan deosebit
pentru istoria romnilor. El a reprezentat un pas important fcut n direcia emanciprii politice i
economice a rilor Romne n raport cu Imperiul Otoman i a marcat prima etap din procesul
de modernizare pe care l-a traversat societatea romneasc n secolul al XIX-lea. Prevederile
tratatului de la Adrianopole stipulau: a) recunoaterea autonomiei administrative a Moldovei i a
rii Romneti; b) numirea pe via a domnitorilor celor dou Principate din rndul boierilor
pmnteni; c) restituirea teritoriilor care fuseser ocupate de turci la nordul Dunrii (raialele
Turnu, Giurgiu i Brila); d) renunarea de ctre Imperiul Otoman la preteniile de aprovizionare
cu produse de orice fel; e) recunoaterea libertii absolute a comerului rilor Romne; f)
confirmarea de ctre Imperiul Otoman a noilor statute administrative ale Principatelor, care
fuseser redactate sub supraveghere rus.
2. Adoptarea Regulamentelor Organice i trsturile acestora

nc din timpul desfurrii ostilitilor la sudul Dunrii, Principatele au fost puse sub
controlul unui aparat birocratic rusesc, a crui principal grij a fost s pun ordine n
administraie pentru a-i putea asigura armatei furniturile necesare. Administraia ruseasc a cutat
s profite ns la maxim de valul de simpatie cu care fusese primit de ctre boierimea autohton,
urmrind i, n cele din urm, reuind s introduc un set de norme juridice care s permit pe mai
departe un control politic eficient asupra celor dou Principate. n acest scop, conductorul
administraiei ruseti, contele Pavel Kiseleff, au iniiat redactarea unor legi cu caracter organic
prin care s se reorganizeze administraia romneasc, n conformitate cu principiul autonomiei
interne recunoscut n tratatele ruso-turce. n fiecare dintre Principate, administraia ruseasc a
colaborat cu cte o comisie format din opt mari boieri, urmrind ns o serie de instruciuni
venite de la Peterburg. Dup terminarea procesului de redactare, cele dou legi, numite acum
Regulamente Organice, au fost supuse aprobrii guvernului rus, iar apoi votului unor adunri
extraordinare romneti. Ele au intrat n vigoare la 1 iulie 1831, n ara Romneasc, i la 1
ianuarie 1832, n Moldova.
Privite n ansamblu Regulamentele Organice au avut cteva trsturi care le-au
individualizat att n raport cu legislaia anterioar, ct i cu cea ulterioar.
Caracterul unitar. n ciuda unor mici diferene, cele dou legi organice au introdus n
Principate aceleai instituii i aceleai principii de guvernare. Apropierile dintre cele dou texte
i au originile att n vechea comuniune instituional-juridic a Principatelor, ct i n
preocuparea Rusiei de a le organiza n mod asemntor, pentru a le controla mai uor.
Caracterul constituional. Regulamentele Organice au reprezentat primele acte cu valoare
constituional aplicate n spaiul romnesc. Alturi de alte aspecte, care, n mod normal nu intr
59
n sfera de preocupri a unei constituii, cele dou texte conin primele reglementri din istoria
constituional a Romniei care fac referire la organizarea i exercitarea puterii n stat.
Caracterul oligarhic. Regulamentele Organice au aezat boierimea la conducerea
Principatelor Romne, excluznd aproape complet celelalte categorii sociale.
Caracterul conservator. n ciuda influenei pe care a avut-o ideologia revoluiei franceze
n Principate, Regulamentele Organice au frnat procesul de liberalizare a sistemului politic i
social din Principate. Ele au conservat vechile privilegii politice, economice i sociale ale
boierimii, precum i vechea form de guvernare (absolutismul monarhic) care a fost doar atenuat
acum prin controlul exercitat de puterea protectoare (Imperiul arist).
Caracterul modern. n ciuda caracterului lor conservator, Regulamentele au adus totui
primele elemente de liberalizare n sistemul de organizare statal. Cel mai important aspect se
leag de introducerea principiului modern al separaiei puterilor n stat. Dei acest principiu a fost
aplicat mai mult formal, trebuie remarcat totui c, pentru prima dat n istoria romnilor, sunt
introduse trei tipuri de organe chemate s exercite puterile statului: Domnul, cel care exercita
puterea executiv; o instituie colectiv aleas (Adunarea Obteasc) care exercita puterea
legislativ; i mai multe instane de judecat care exercitau puterea judectoreasc.
3. 1. Domnul i cimcmia
Cea mai important instituie de drept public a rmas n continuare domnia. Titularul
acesteia era ales pe via de ctre o Adunare Obteasc Extraordinar dominat de marea
boierime. Alegerea titularului tronului era confirmat de puterea suzeran i notificat puterii
protectoare. n ciuda faptului c Domnul era ales de ctre reprezentanii rii, dreptul de a-l
destitui pe acesta nu revenea Adunrii Obteti, ci puterilor suzeran i protectoare. Destituirea
trebuia s fie totui justificat, motiv pentru care ea trebuia s fie ntemeiat pe rezultatele unei
anchete.
Potrivit textelor regulamentare, Domnul era eful puterii executive, pe care o exercita n
mod direct. Nici un alt organ de stat nu mai putea avea sarcini executive. n aceast calitate,
Domnul numea i revoca pe toi funcionarii publici, ncepnd chiar cu minitrii, principalii si
colaboratori. De asemenea, el asigura comanda suprem a armatei recent renfiinate (Miliia
naional). Ca o reminiscen a regimului fanariot, Domnul i-a pstrat dreptul de a acorda titluri
de noblee i de a le revoca, n mod discreionar.
Dat fiind faptul c principiul separrii puterilor n stat era mai mult formal, Domnul a mai
pstrat o serie de atribuii n zona puterilor legislativ i judectoreasc. n privina puterii
legislative, trebuie spus c Domnul avea drept exclusiv de iniiativ legislativ, precum i dreptul
de a promulga sau a respinge legile votate n cadrul Adunrii Obteti. n privina atribuiilor care
ineau de puterea judectoreasc, poate fi reinut faptul c, n unele cazuri, Domnul avea dreptul
de a ntri hotrrile judectoreti ale instanei supreme (naltul Divan), ceea ce contravenea n
mod evident ideii de justiie independent. Avnd atribuii n zona tuturor celor trei puteri ale
statului, Domnul regulamentar se apropia nc foarte mult de instituia monarhului absolut.
n cazul vacanei scaunului domnesc, atribuiile Domnului erau exercitate de un organ
colectiv. Acesta purta denumirea de Cimcmie sau Vremelnica ocrmuire i avea un caracter
provizoriu. Cimcmia era format din trei membri de drept: preedintele naltului Divan,
ministrul de interne i ministrul de justiie. n competena membrilor si intrau toate atribuiile
domneti . Existau totui i cteva limitri: nu putea demite funcionarii statului, dect pentru
delicte flagrante; funcionarii numii de cimcmie trebuiau s fie confirmai de noul domn;
cimcmia nu putea s acorde titluri de noblee.
60
3. 2. Minitrii
Preocupai de micorarea dimensiunilor aparatului funcionresc i de eficientizarea
administraiei, autorii Regulamentelor Organice au redus att dimensiunile aparatului
administrativ central, ct i atribuiile acestuia. Reducerea dimensiunilor aparatului de stat s-a
fcut prin eliminarea tuturor dregtoriilor inutile. Este vorba n principal de desfiinarea
dregtoriilor care, nc din evul mediu, serveau pentru ostentarea puterii centrale i asigurau
diverse sinecure pentru persoanele din anturajul domnesc. n consecin, au fost pstrate doar
acele dregtorii care aveau atribuii concrete legate de exercitarea funciilor asumate de statul
regulamentar. Limitarea atribuiilor s-a fcut prin eliminarea din competena tuturor categoriilor
de funcionari a atribuiilor judectoreti. n acest fel, activitatea funcionarilor a fost legat
exclusiv de sfera puterii executive. Schimbrile produse au transformat vechile dregtorii n
adevrate ministere, iar pe titularii acestora n minitri subordonai intereselor publice. Faptul a
fost consacrat i la nivelul titulaturii oficiale, fotii dregtori primind denumirea oficial de
minitri.
Numirea i revocarea minitrilor revenea exclusiv Domnului i nu era condiionat de
ndeplinirea vreunui set special de condiii. Totui, potrivit tradiiei, acetia trebuiau s provin
din rndurile marii boierimi. Minitrii erau subordonai direct Domnului, n calitatea lui de ef al
administraiei, i rspundeau numai n faa acestuia. n consecin, activitatea minitrilor se
realiza sub ndrumarea i supravegherea Domnului. n acest context, minitrii nu erau considerai
rspunztori din punct de vedere politic n raport cu Adunarea Obteasc. Aceasta din urm avea
doar puterea de a ntocmi sesizri cu privire la activitatea necorespunztoare a minitrilor, urmnd
ca Domnul s decid dac cei acuzai trebuiau s fie deferii justiiei sau nu. Concluzia care se
desprinde de aici este aceea c minitrii regulamentari erau considerai rspunztori pentru
gestionarea ministerelor avute n grij exclusiv n faa Domnului.
Minitrii n funcie nu aveau dreptul s fie alei n Adunarea Obteasc; ei puteau participa
totui la edinele acesteia, pentru a rspunde la interpelrile deputailor, dar i pentru a relata
Domnului despre ceea ce se petrecea n timpul dezbaterilor.
3. 3. Ministerele
Fiecare ministru conducea un minister organizat ca un serviciu public central. Acesta din
urm avea atribuii bine determinate i funciona n mod permanent. Competena material a
ministerelor era specializat i se exercita n raport cu ntregul teritoriu al rii.
n alctuirea structurii administrative centrale intrau ase ministere.
a. Ministerul Treburilor Dinuntru sau Ministerul de Interne, condus de marele vornic din
luntru (succesorul celor dou mari vornicii, a rii de Jos i a rii de Sus). Atribuiile acestui
minister erau foarte numeroase, ele corespunznd activitii mai multor ministere moderne. Cea
mai important era coordonarea i supravegherea activitii administraiei locale, n special a
conductorilor de uniti administrativ teritoriale. Pe lng acestea ministrul de interne se mai
ocupa cu supravegherea strii sanitare a populaiei, administrarea carantinelor, controlul
msurilor i al greutilor, gestionarea relaiilor agrare, fixarea preurilor muncilor agricole,
mbuntirea raselor de animale, executarea lucrrilor publice, administrarea drumurilor,
podurilor, spitalelor, a caselor de binefacere, a potei, precum i cu ntocmirea statisticilor
oficiale.
b. Ministerul de Finane sau Visteria, condus de marele vistier. Ministerul corespundea
vechii dregtorii a marelui vistier. El era rspunztor de ncasarea drilor, organizarea i
supravegherea industriei i a comerului. Competenele vistierului erau forte strict reglementate,
fiindu-i interzis n mod expres s-i depeasc atribuiile.
c. Secretariatul de Stat sau Postelnicia, condus de marele postelnic, reprezenta cancelaria
principatului. Ministerul corespundea vechii dregtorii a marelui postelnic. Prin intermediul
acestuia, Domnul ntreinea corespondena cu celelalte ministere, cu administraia local, cu
agenii rii la Poart, cu agenii strini din Principate etc.
61
d. Ministerul Dreptii sau Marea Logofeie, condus de marele logoft al dreptii

(urmaul celor doi logofei, al rii de Sus i al rii de Jos). Ministerul gestiona activitatea
justiiei, iar n unele cazuri conductorul su putea prezida naltele instane judectoreti.
Supravegherea activitii instanelor se fcea cu ajutorul unor funcionari numii procurori n
Muntenia, respectiv revizori n Moldova. Acetia monitorizau activitatea instanelor de judecat
pentru a vedea dac acestea dau sentine n conformitate cu legile existente. n acest sens
procurorii i revizorii naintau marelui logoft al dreptii cte dou rapoarte pe an cu privire la
starea pricinilor. n funcie de aceste rapoarte, marele logoft putea propune Domnului avansarea
celor merituoi sau sancionarea celor care comiteau abateri. Tot n privina carierei judectorilor,
marele logoft era cel care nainta Domnului propunerile pentru numirile judectorilor.
e. Ministerul Treburilor Bisericeti sau Marea Logofeie a Credinei, condus de marele
logoft al credinei sau al pricinilor bisericeti. Ministerul a funcionat n prim faz doar n ara
Romneasc, unde a preluat vechile atribuii bisericeti ale marelui logoft. n Moldova, un
echivalent al acestui minister s-a nfiinat abia n 1844, purtnd denumirea de Vornicia
Bisericeasc.
f. Ministerul Otirii sau Miliia, era condus de marele sptar n Muntenia i de marele
hatman n Moldova. Miliia nu era un minister al aprrii, ntruct din punctul de vedere al
autorilor Regulamentelor Organice, securitatea celor dou Principate era asigurat de cele dou
puteri suzeran i protectoare. n aceste condiii, efectivele militare avute n subordine erau relativ
reduse, rolul lor fiind mai mult unul poliienesc. n competena acestui minister intra meninerea
ordinii publice, n general, aprarea granielor, pzirea carantinelor, prinderea rufctorilor etc.
n Moldova, a fost nfiinat n anul 1849 i un al aptelea minister, rezervat Lucrrilor
Publice. Acesta a fost condus de un ministru cu rang de vornic, secondat de un director de
departament. Scopurile pentru care a fost nfiinat ministerul erau construirea de poduri i osele,
pavarea i alinierea strzilor, nfiinarea i amenajarea spaiilor publice de agrement, ntreinerea
i supravegherea cursurilor rurilor, ntreinerea grdinilor publice etc.
Fiecare minister se diviza n secii conduse de cte un ef, corespunztor directorilor din
zilele noastre. La rndul lor, seciile erau divizate n birouri (mese) compuse dintr-un funcionar
superior i mai muli funcionari de rnd. n ara Romneasc, la nivelul fiecrui minister a fost
nfiinat funcia de director ministerial. Directorul l nlocuia pe ministru, atunci cnd acesta din
urm nu se afla n minister, i avea diverse sarcini de conducere: supraveghea lucrrile din
minister; supraveghea activitatea cancelariei; aducea la cunotina ministrului disfunciile
constatate; l sesiza pe ministru n legtur cu abaterile disciplinare ale funcionarilor. n cazul n
care Domnul sau Adunarea sesiza nereguli n funcionarea activitii ministerului, directorul
rspundea n solidar cu ministrul. Excepie fcea doar cazul n care directorul l ntiinase n
prealabil pe ministru, dar acesta nu luase msurile cuvenite.
Pentru a se putea pstra documentele publice, Regulamentele Organice au prevzut
nfiinarea unor depozite speciale la nivelul celor dou capitale. n acest fel au luat natere
Arhivele Statului, un serviciu public care avea rolul de a aduna, clasifica i pstra documentele
oficiale, oferind astfel un instrument eficient pentru controlul activitii administraiei publice.
Instituia urma s preia pe baz de opis, de la toate organele statului, documentele care erau
considerate svrite. Clasificarea intern a documentelor trebuia s fie fcut pe instituii i pe
ani. La momentul organizrii Arhivelor Statului, guvernatorul rus Pavel Kisseleff a dispus
preluarea de ctre instituie a fondurilor documentare care aparineau organelor publice existente
n acel moment, a fondurilor mnstirilor i chiar a fondurilor care se aflau n posesia persoanelor
private.
3. 4. Sfatul Administrativ Ordinar i Sfatul Administrativ Extraordinar
Sfatul Administrativ Ordinar reprezenta un mini-guvern alctuit din minitrii care
administrau sectoarele cele mai importante ale rii: marele vornic (ministrul de interne), marele
vistiernic (ministrul de finane) i marele postelnic (secretarul de stat). Sfatul Administrativ venea
62
s ia locul vechii instituii a Sfatului domnesc. El asigura soluionarea rapid a problemelor

urgente de factur intern, pregtea lucrrile Adunrilor Obteti i elabora proiectele de legi ce
urmau a fi discutate n cele dou Adunri. Conducerea Sfatului revenea Domnului sau marelui
vornic, iar hotrrile sale nu erau puse n aplicare dect dup aprobarea prealabil a Domnului.
Sfatul Administrativ Extraordinar reprezenta formula de reunire a tuturor celor ase
minitri pentru a lua msuri administrative n problemele cele mai importante. Convocarea
Sfatului Extraordinar se fcea doar de ctre Domn, atunci cnd acesta considera de cuviin. Tot
Domnul era cel care asigura preedinia instituiei. Pentru a nu i se bloca activitatea n absena
Domnului, a fost nfiinat funcia de Preedinte al Marelui Sfat, urmnd ca acesta s conduc
lucrrile atunci cnd Domnul absenta. n ara Romneasc, preedintele urma s fie ales de ctre
Domn din rndul boierilor vrstnici, cu rang nalt i experien administrativ; n Moldova,
preedinia sfatului extraordinar aparinea de drept ministrului de interne (marele vornic).
Activitatea celor dou tipuri de sfaturi nu a fost foarte clar reglementat de textele
Regulamentelor Organice, astfel nct nu a existat o delimitare strict a atribuiilor pe care le-au
avut. Analiznd practica lor administrativ, se poate observa totui c direciile principale pe care
i-au canalizat activitatea au fost: deliberarea, n calitate de organ consultativ, asupra diverselor
probleme ridicate, fr a lua ns vreo decizie; elaborarea proiectelor de legi, a amendamentelor i
decretelor domneti; i punerea n aplicare a legilor sancionate de Domn. n Moldova, Sfatul
Extraordinar a cptat n timp o poziie superioar n raport cu cel Ordinar. La edinele sale
veneau adesea directorii ministeriali, n locul minitrilor, ceea ce a fcut ca deciziile adoptate s
ctige un plus de competen i de precizie tehnic. Deciziile sale au cptat astfel o greutate mai
mare, n raport cu cele ale Sfatului Ordinar, ceea ce a condus la transformarea lui n adevratul
executiv al rii. Dup anul 1849 (Convenia de la Balta-Liman), Sfatul Extraordinar a cptat noi
trsturi care l-au apropiat de cele ale unui executiv modern. ntre acestea cea mai important a
fost aceea c instruciunile pe care le elabora Sfatul pentru aplicare legilor adoptate nu mai aveau
nevoie de aprobarea Domnului, pentru a putea fi trimise n teritoriu spre a fi aplicate.
4. 1. Judeele i inuturile
Diviziunile administrativ teritoriale i-au pstrat denumirile pe care le-au avut n trecut:
judee cazul rii Romneti, respectiv inuturi, n cel al Moldovei. Din motive care au inut de
eficientizarea activitii administrative, numrul acestora a fost ns diminuat n ambele
Principate. n Moldova au fost desfiinate inuturile Hrlu, Crligtura i Hera, rmnnd n
total 13 inuturi. n ara Romneasc a fost desfiinat judeul Scuieni (Saac), rmnnd n prim
faz 17 judee. Ulterior, n timpul domniei lui Gheorghe Bibescu (1842-1848), numrul unitilor
administrativ teritoriale a ajuns i aici la cifra de 13.
Conductorii administraiilor de jude i de inut purtau denumirea de ispravnici (ulterior
ocrmuitori) n ara Romneasc, respectiv ispravnici administratori n Moldova. Acetia erau
alei de ctre Domn pe o perioad de 3 ani, dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare
jude (inut) de ctre Sfatul Administrativ. La dispoziia fiecrui dregtor de acest tip se afla o
cancelarie alctuit din patru persoane. Spre deosebire de perioada anterioar, ispravnicii i
ocrmuitorii aveau exclusiv atribuii administrative, ceea ce a nsemnat aplicarea unei reale
separri ntre administrativ i judectoresc la nivel local. Ispravnicii depindeau de ministrul de
interne, ns primeau dispoziii din partea tuturor minitrilor, n conformitate cu specificul
fiecruia.
ntre atribuiile ispravnicilor aflate n relaie cu sarcinile Departamentului de Interne
figurau: supravegherea granielor cu statele nvecinate, sarcin care revenea mai ales celor aflai
n judeele sau inuturile de margine; garantarea drepturilor tuturor locuitorilor din circumscripia
administrativ aflat n responsabilitate; supravegherea alegerilor pentru constituirea organelor de
63
conducere oreneti i a alegerilor prin care se stabileau candidaii propui pentru conducerea
subunitilor administrativ-teritoriale (zapcii i privighetori); asigurarea condiiilor de ncartiruire
a miliiei pmnteti; adoptarea de msuri pentru asigurarea linitii i a ordinii publice, prevenirea
ntrunirilor neoficiale, prevenirea i combaterea comploturilor; adoptarea de msuri pentru
prevenirea i stingerea incendiilor; asigurarea pazei nchisorilor; adoptarea msurilor necesare
pentru limitarea extinderii epidemiilor i a epizootiilor; administrarea spitalelor existente;
supravegherea aprovizionrii cu produse agro-alimentare i controlul asupra unitilor de msur;
supravegherea efecturii la timp a lucrrilor agricole de ctre steni.
Fa de Departamentul de Finane, sarcinile ispravnicilor erau mai puin numeroase,
acestea viznd: supravegherea ncasrii la timp a birului; asigurarea condiiilor pentru buna
desfurare a activitilor comerciale; stimularea produciei meteugreti; adoptarea de msuri
pentru combaterea contrabandei.
n raport cu portofoliul de atribuii care revenea Secretariatului de Stat, conductorilor de
jude sau de inut le reveneau sarcini precum: supravegherea modului n care erau respectate
normele privitoare la eliberarea paapoartelor; supravegherea modului n care erau respectate
normele privitoare la intrarea crilor n ar; ntreinerea de relaii amiabile cu strinii aflai n
ar.
4. 2. Plasele i ocoalele
Judeele rii Romneti au rmas divizate n continuare n plase, n vreme ce inuturile
moldoveneti i-au pstrat divizarea teritorial n ocoale. Conductorii plaselor din ara
Romneasc se numeau zapcii (sub-crmuitori), n vreme ce omologii moldoveni, aflai n
fruntea ocoalelor, se numeau privighetori de ocoale. n ara Romneasc, modul de desemnare a
acestora era asemntor celui n care erau stabilii conductorii judeelor. Ispravnicii mpreun cu
boierii proprietari din jude i cu vorniceii satelor propuneau, pentru fiecare plas sau ocol, cte
doi candidai provenind din rndurile boierilor de rang II (neamuri) i III (mazili) din jude.
Propunerile erau adresate Sfatului Administrativ, care le nainta Domnului, acesta din urm avnd
rolul decisiv n desemnarea candidatului ctigtor. n Moldova, privighetorii de ocoale erau alei
de ispravnici i de vorniceii satelor din inut, dintre mazili sau neamuri, urmnd ca cel ales s fie
confirmat n funcie de ctre Domn. Zapciii i privighetorii de ocoale erau numii pe o perioad
de 3 ani, fiind retribuii cu leaf lunar, asemenea ispravnicilor.
Rolul acestei categorii de dregtori era unul major n structura administraiei celor dou
Principate, ntruct asigurau contactul direct dintre instituiile statului i locuitorii satelor,
constituind factorul de baz n aplicarea dispoziiilor primite din partea crmuirii i de
supraveghere a aplicrii lor. Atribuiile care le reveneau reflect, de altfel, aceast importan
deosebit a zapciilor i a priveghetorilor de ocoale: ntreinerea unei evidene cu toate ordinele
primite; aducerea la cunotina populaiei a tuturor publicaiilor i a poruncilor venite din parte
administraiei centrale sau a celei judeene; impunerea birului, ncasarea i transmiterea acestuia
ctre reedina de jude sau inut; aplicarea ntocmai a poruncilor primite cu privire la modul de
executare a lucrrilor agricole; raportarea fa de ispravnici a tuturor evenimentelor importante
petrecute n plasa sau ocolul su: tlhrii, epidemii, inundaii etc.; supravegherea strii de
funcionare a cilor de acces (drumuri i poduri).
4. 3. Oraele i trgurile
Organizarea oraelor n epoca regulamentar a fost fcut n mod diferit, n funcie de
regimul juridic pe care l aveau terenurile ocupate de comunitile de trgovei. n vreme ce
oraele aflate pe proprietate privat au rmas s fie administrate de proprietarii moiilor, oraele
libere au primit recunoaterea personalitii juridice. Cele dou capitale ale Principatelor au
beneficiat ns de o organizare diferit de aceea a majoritii oraelor libere.
Pentru marea majoritate a oraelor i a trgurilor, Regulamentele Organice prevedeau c
ele se pot autoadministra prin intermediul unui Sfat orenesc, care venea s ia locul vechilor
instituii medievale (judeul/oltuzul i sfatul prgarilor). Sfatul era format din patru membri n
64
Muntenia, respectiv trei membri n Moldova (aici Sfatul purta denumirea de Magistrat).
Componena Sfatului era aleas de ctre toi orenii, membrii si fiind recrutai din rndul
trgoveilor care ndeplineau o condiiei de cens. Veniturile oraelor i trgurilor erau strnse ntro cutie a oraului. Alimentarea acesteia se fcea n principal prin adugarea unei mici sume la
impozitele pltite statului de oreni, sum care se percepea odat cu impozitele respective.
Administraia financiar a oraului se afla ns sub controlul ispravnicului. Acesta trebuia s
vegheze ca banii orenilor s nu fie deturnai de ctre conducerea oreneasc.
Oraul Bucureti a fost mpri n mai multe sectoare, individualizate prin culori.
Locuitorii fiecrui sector alegeau pentru o perioad de trei ani pe deputaii fiecrei culori.
Deputai puteau fi alei ns numai orenii care aveau n proprietate o cas sau o moie de minim
50 000 lei. La rndul lor, deputaii alegeau anual cinci membri neretribuii ai sfatului orenesc i
o comisie de 10 membri nsrcinat cu alctuirea bugetului. Preedintele sfatului provenea din
rndul membrilor, ns era numit de ctre Domn, la propunerea ministrului de interne (marele
vornic).
La Iai, Sfatul orenesc era alctuit din patru membri alei de ctre starotii corporaiilor
profesionale. Condiiile pentru fi alei erau vrsta minim de 30 de ani i deinerea n proprietate
a unui imobil sau a unui capital de minim de 25 000 lei. Celor patru membri li se aduga un al
cincilea, ales de ctre Adunarea Obteasc a Moldovei. Acesta trebuia s fie un membru al
Adunrii Obteti i urma s dein funcia de preedinte al Sfatului orenesc (Magistrat).
Sfatul fiecrei capitale se aduna de cel puin dou ori pe sptmn n casa oraului i se
ocupa exclusiv de chestiuni economice i edilitare. La dezbateri asista cte un comisar al
Guvernului care raporta apoi ministrului de interne orice neregul sesizat. Hotrrile Sfatului
orenesc erau puse n aplicare numai dup ce primeau aprobarea marelui vornic. Bugetul de
venituri i cheltuieli era supus anual aprobrii i controlului ministrului de interne. Casierul
sfatului orenesc era ales de ctre Sfat i retribuit cu salarii. Casierul nu putea face ns nici o
plat fr autorizarea scris i semnat de ctre toi membrii Sfatului. Anual, finanele oraului
erau verificate de ctre controlorul finanelor statului.
ncercnd s rspund necesitilor tot mai mari ale mediului urban romnesc,
Regulamentele Organice au continuat s dezvolte serviciile publice iniiate de fanarioi i chiar au
venit cu o serie de inovaii n acest domeniu.
Poliia municipal a fost modernizat n special n cele dou capitale. Astfel s-a procedat
la o redistribuire a sarcinilor n funcie de culori (Bucureti) i cvartaluri (Iai) i s-a organizat un
serviciu de pompieri n subordinea poliiei.
Serviciul sanitar s-a bucurat i el de atenie. n fiecare ora au fost create posturi de
medici, acetia din urm avnd obligaia s mearg i n satele din jur pentru a inspecta starea de
sntate a populaiei rurale. Pentru plata medicilor i a moaelor a fost nfiinat o Cas a
doftorilor. A fost pus la punct legislaia special care reglementa funcionarea carantinelor, a
farmaciilor i spitalelor. n privina acestora din urm, legislaia muntean prevedea funcionarea
a trei mari spitale: unul n Bucureti, altul n Craiova i un al treilea care urma s fie stabilit
ulterior. n Moldova, Spitalul Sf. Spiridon din Iai a fost declarat instituie de utilitate public.
Instrucia public a fost mbuntit prin nfiinarea n capitala fiecrui jude/inut a unei
coli primare pentru predarea limbii romne. Aceste coli erau laice i se adresau ambelor sexe.
Aspectele edilitare i urbanistice s-au bucurat i ele de o mare atenie din partea
Regulamentelor Organice. Trebuie spus ns c cele dou texte i-au propus s organizeze n
primul rnd oraele Bucureti i Iai, ntruct acestea reprezentau cele mai mari aglomerri
urbane din Principate. Astfel au fost reglementate problema pavajului, sistematizarea strzilor,
modul de obinere a autorizaiilor de construcie, tipologia materialelor de construcie care puteau
fi utilizate, sistematizarea canalelor de scurgere, a depozitelor pentru gunoaiele menajere,
amenajarea pieelor, ecarisajul, alimentarea cu ap, nfiinarea de fntni publice, iluminatul
public, amenajarea grdinilor i a locurilor de divertisment. Ambele Regulamente prevedeau
65
totui c dispoziiile referitoare la cele dou capitale puteau fi extinse i la nivelul oraelor mai
mici din Principate, n msura n care sfaturile lor i nsueau prin hotrri proprii respectivele
reglementri.
4. 4. Satele
La nivelul satelor, Regulamentele Organice au prelungit existena mai vechilor instituii
ale prclabului de sat, n ara Romneasc, i vornicelului, n Moldova, adugnd n plus
prezena unei instituii colective: judeul stesc.
Prclabii i vorniceii erau alei din rndul membrilor obtii steti, n prezena zapciului
sau a priveghetorului de ocol i cu consimmntul proprietarului moiei. Aceti dregtori se
bucurau de scutire de la plata birului, precum i fa de toate celelalte obligaii care grevau asupra
persoanei sau asupra averii, sarcinile lor fiind preluate de ctre consteni.
Atribuiile prclabilor i vorniceilor se legau n special de repartizarea i ncasarea
capitaiei n interiorul satului, precum i de asigurarea poliiei interne, mpreun cu membrii
judeului stesc. O alt serie de prerogative erau legate de sfera relaiilor agrare: supravegheau
ndeplinirea clcii pe pmntul proprietarului; i scoteau pe rani la lucru pentru efectuarea la
timp a lucrrilor agricole; raportau cantitile de produse pe care le obineau stenii.
Judeul stesc a fost instituit n principal pentru judecarea locuitorilor satelor i
mpcarea acestora n cazurile mrunte, ns avea i unele atribuii administrative. Organul era
alctuit din trei btrni pacinici, alei de ctre locuitori, cte unul din rndul fiecrei categorii
de rani existeni (fruntai, mijlocai i codai), crora li se aduga unul dintre preoii satului.
Judeul era confirmat de ctre judectoria de inut sau jude i avea competene n urmtoarele
domenii: judeca nenelegerile mrunte n limita unui plafon de 15 lei amend sau despgubire;
confirma diversele acte ntocmite ntre steni (acte de zestre, acte de mprumut etc.); primea i
arhiva ordinele venite de la isprvnicii; completa condicile Departamentului de Interne referitoare
la nvoielile pentru munc i transporturi ncheiate de steni, dup ce acetia fuseser verificai s
nu mai aib alte angajamente similare fa de ali proprietari.
n anul 1851, Domnul muntean Barbu tirbei a reorganizat instituia judeului stesc, sub
denumirea de Sfat stesc. n componena lui intrau acum prclabul, ca reprezentant al
proprietarului, i mai muli deputai ai stenilor (doi n satele cu mai puin de 100 locuitori,
respectiv patru n satele cu peste 100 de locuitori). Deputaii erau alei pentru un an din rndul
pltitorilor de capitaie. Sfatul se afla sub controlul administraiei centrale, dar aceasta nu
intervenea pentru validarea sau invalidarea alegerilor, aa cum proceda n cazul oraelor.
n fiecare sat a fost nfiinat o cutie obteasc a satului, alimentat din amenzile
pronunate de judeul satului, dar mai ales dintr-un adaos la capitaie care se percepea odat cu
aceasta. Gestiunea banilor revenea unuia dintre membrii judeului stesc, proprietarului moiei pe
care se afla satul sau preotului satului. Sumele adunate serveau n special pentru acoperirea
diferenelor intervenite ntre capitaia repartizat satului i cea efectiv ncasat. Aceste diferene
erau cauzate de moartea stenilor sau de mutarea acestora dintr-un sat n altul; ele nu puteau fi
anulate imediat de agenii fiscali, ntruct recensmintele fiscale se efectuau odat la apte ani.
Alte destinaii date banilor din cutia satului erau simbria prclabului/vornicelului, plata
dorobanilor, precum i finanarea unor lucrri menite s satisfac diverse interese ale
comunitii: ntreinerea drumurilor, sparea i ntreinerea fntnilor sau puurilor, construirea
sau repararea bisericilor, construirea i ntreinerea podurilor etc. Din nefericire, excedentele din
cutia satului nu se ndreptau dect rareori ctre satisfacerea intereselor stenilor, ele fiind
deturnate ctre alte destinaii chiar de ctre administraia central.
Privind n ansamblu legislaia regulamentar referitoare la organizarea satelor, se poate
observa c legiuitorul nu a manifestat nici un interes pentru aezarea vieii administrative steti
pe principiul descentralizrii. Organele de conducere de la nivelul satelor au rmas n continuare
lipsite de atribuii deliberative ndreptate spre interesul comunitii, singurul lor scop fiind acela
de a executa actele normative venite din partea administraiei centrale.
66

Redactate sub influena aparatului birocratic rusesc, dar i a numeroaselor proiecte
autohtone de reform constituional i administrativ, Regulamentele Organice au manifestat o
preocupare major pentru crearea unui funcionar public modern, capabil s-i pun activitatea n
slujba interesului public. n acest scop, ele au introdus n organizarea statal romneasc primele
norme privitoare la recrutarea, avansarea, rspunderea, stabilitatea n funcie i salarizarea
funcionarilor, punnd astfel bazele unui adevrat statut al funcionarului public.
n primul rnd trebuie remarcat faptul c ambele Regulamente au legat prestarea unei
slujbe n serviciul statului de ideea obinerii unui titlul nobiliar. ntruct obinerea unei slujbe nu
era condiionat de deinerea n prealabil a unui titlu boieresc, funcionarii puteau proveni din
clase sociale inferioare, iar prin activitatea lor puteau primi un titlu de noblee. Acordarea
rangului boieresc depindea de stabilitatea n slujb, de modul n care beneficiarul i ndeplinea
sarcinile prevzute de slujb, precum i de bunvoina Domnului. Prin intermediul unor legi
adoptate de cele dou Adunri Obteti, a fost introdus o ierarhie clar a funciilor, care
cuprindea nou ranguri boiereti n ara Romneasc i dousprezece ranguri n Moldova. A fost
creat astfel un cursus honorum pe care, cel puin teoretic, l putea parcurge oricare dintre
funcionarii publici. Prin aceste msuri erau ncurajate, aadar, seriozitatea i moralitatea
funcionarilor. Pentru a se evita abuzurile, conferirea rangurilor boiereti se fcea exclusiv de
ctre Domn, la propunerea Adunrii Obteti, iar evidena crilor de nnobilare era pstrat la
Arhivele Statului
Pentru a se asigura stabilitatea n funcie a funcionarilor, dar i pentru a le stimula
interesul pentru eficiena muncii lor, Regulamentele au desfiinat vechiul obicei al schimbrii
anuale a funcionarilor publici. n locul acestuia, a fost introdus regula numirii funcionarilor pe
un termen fix de trei ani, lsndu-se deschis calea prelungirii activitii pentru un nou termen de
trei ani, dac acetia se dovedeau a fi destoinici. Stabilitatea funcionarilor n interiorul celor trei
ani era asigurat i prin reglementrile privitoare la condiiile n care acetia i ncetau
activitatea. Potrivit Regulamentelor Organice, existau doar dou astfel de situaii: prin demisie
sau prin demitere, varianta din urm fiind condiionat de prezentarea unor dovezi de necontestat
cu privire neregulile constatate n activitatea funcionarului demis.
n sprijinul transformrii mentalitii funcionarilor publici, Regulamentele au introdus
obligativitatea depunerii unui jurmnt, prin care acetia se angajau s nu se abat de la
ndatoririle prevzute de lege. Se spera n acest fel c funcionarul public va fi constrns moral s
treac interesul personal pe planul secund, pentru a aeza pe primul loc interesul general al
statului. n acelai timp, funcionarii deveneau rspunztori n faa legii pentru nendeplinirea
datoriilor aferente slujbelor pe care le deineau.
Pentru munca prestat n serviciul statului, funcionarii publici urmau s primeasc leaf
fix, prevzut ntr-un buget al slujbelor publice. n schimbul obinerii remuneraiei,
funcionarilor le era interzis s pretind sau s primeasc alte beneficii sau forme de
recompensare.
Pentru eficientizarea activitii funcionarilor a fost introdus o disciplin riguroas n
desfurarea sarcinilor de lucru ale acestora. n toate instituiile a fost fixat un program clar de
lucru i s-a introdus condica de prezen, n care erau obligai s semneze toi funcionarii.
Tot n scopul eficientizrii activitii administrative, a fost pus n practic o relativ
uniformizare a metodelor de lucru n cadrul serviciilor publice. Aceasta s-a realizat prin
unificarea numeroaselor proceduri care existau deja n instituiile autohtone nc din perioada
fanariot. n acest sens, a fost stabilit un circuit precis al actelor n cadrul ierarhiei administrative
i s-a dispus arhivarea copiilor dup toate documentele existente.
Legislaia regulamentar a manifestat i primele preocupri pentru profesionalizarea
funcionarilor publici. Astfel, dei nu reprezenta o condiie obligatorie pentru angajare, absolvirea
67
unei coli asigura o promovare rapid a funcionarilor, n vreme ce cunoaterea limbilor strine i
propulsa pe acetia n funciile mai nalte. n mod treptat, a fost creat o corelaie ntre nivelul
studiilor i cel al slujbei, astfel nct n funciile de mic importan nu puteau fi numii dect
candidaii cu studii primare i medii.
Rezultatele nu au ntrziat s apar, ele fiind vizibile mai ales la nivelul ministerelor, unde
au fost numii destui funcionari competeni i experimentai. Ca urmare, n unele sectoare de
activitate i-a fcut apariia o anumit stabilitate pe funcii a funcionarilor, permindu-le
acestora s se constituie ntr-un aparat tehnic profesionalizat.
6. Bilanul administraiei regulamentare

Regulamentele Organice au marcat momentul n care n spaiul romnesc i-au fcut
apariia primii germeni ai unei administraii publice moderne. Ele au dus la capt reformelor
introduse de domnii fanarioi i au deschis drumul pentru reformele de la mijlocul secolului al
XIX-lea. n acelai timp, trebuie spus ns c aplicarea lor a ntmpinat numeroase dificulti
interne i externe, care au amnat momentul transformrii reale a administraiei publice romneti
ntr-o administraie modern.
La capitolul realizri trebuie menionate principiile moderne pe care a fost aezat
administraia central i local: principiul specializrii competenei, ilustrat prin apariia
serviciilor publice specializate cu competen precis delimitat; principiul competenei teritoriale
a ministerelor, ilustrat prin extinderea competenei materiale a minitrilor la nivelul ntregii ri;
principiul legalitii, potrivit cruia serviciile publice i funcionarii i desfoar activitatea n
conformitate cu legea; principiul continuitii serviciilor publice, potrivit cruia toate serviciile
publice au caracter permanent; principiul stabilitii n funcii a funcionarilor publici; principiul
aezrii serviciilor publice n slujba interesului public, prin gestionarea lor de ctre funcionari ai
statului, n locul unor persoane private aa cum se ntmplase n trecut; principiul salarizrii
funcionarilor, conform cruia acetia primesc retribuie lunar, iar la ieirea din funcie, li se
asigur pensie; principiul separrii atribuiilor administrative de cele judectoreti; principiul
rspunderii ministeriale, potrivit cruia minitrii dau socoteal pentru gestionarea domeniului lor
de activitate n faa Domnului; principiul descentralizrii administrativ-teritoriale, introdus
destul de timid totui, prin dobndirea de ctre comunitile urbane a personalitii juridice i a
dreptului de a-i gestiona o parte din problemele specifice.
La capitolul disfuncii trebuie trecut n primul rnd amestecul sistematic al Rusiei n
administraia public romneasc. In viziunea acesteia, Regulamentele au fost menite s
pregteasc anexarea Principatelor, motiv pentru care consulii rui de la Bucureti i Iai se
implicau n mai toate problemele interne, indiferent de importana acestora. Ei ntocmeau periodic
rapoarte ctre Curtea de la Peterburg i primeau n permanen instruciuni pentru a aproba sau
mpiedica aplicarea reformelor. Aa se explic de ce primii domni regulamentari (Al. D. Ghica i
Mihail Sturza) au fost numii n funcie de preferinele ruilor, iar unul dintre ei (Al. D. Ghica) a
fost destituit atunci cnd politica sa intern a intrat n conflict cu interesele ruseti.
Un alt fenomen negativ cauzat de interveniile strine n Principate a fost disoluia
autoritii administrative a statului, mai ales la nivel local. Este vorba despre activitatea
reprezentanilor pe care i aveau n judee i inuturi reprezentanii diplomatici (consuli) ai marilor
puteri europene acreditai n Principate. n virtutea raporturilor juridico-diplomatice pe care rile
lor le aveau cu Imperiul Otoman, acetia acordau paapoarte strine supuilor romni rezideni in
Principate, scondu-i astfel de sub jurisdicia statului romn, pentru a-i pune sub protecie
consular. n acest fel, autoritile locale erau adesea obstrucionate n activitatea de strngerea a
impozitelor sau de aplicare a msurilor poliieneti.
n ceea ce privete capitolul disfunciilor de natur intern, trebuie remarcat n primul rnd
faptul c administraia central s-a confruntat adesea cu acte de insubordonare i cu conduite
68
arbitrare din partea reprezentanilor si n teritoriu. Nu de puine ori, acetia din urm se
subordonau intereselor marilor proprietari locali, n loc s urmeze instruciunile venite de la
centru.
Numeroasele tentative de profesionalizare i motivare a funcionarilor au dat i ele gre,
ntruct n practic boierimea a continuat s acapareze majoritatea slujbelor, indiferent dac cei
numii ndeplineau criteriile impuse pentru accederea la funcii sau nu. La nivel guvernamental,
aceleai persoane ocupau prin rotaie scaunele ministeriale, iar adesea, acestea proveneau din
rndurile familiei Domnului. Nici motivarea funcionarilor prin promisiunea obinerii unui titlu
nobiliar nu a funcionat, ntruct ea s-a aplicat defectuos. Unii domni, precum Mihail Sturza, au
continuat practica acordrii de titluri nobiliare fr ca beneficiarul s fi ocupat mcar o funcie
public, n vreme ce, de partea cealalt, nnobilrile funcionarilor merituoi au fost blocate de
boierimea din Adunrile Obteti, care considera c boieri autentici pot fi numai marii proprietari
funciari. Prin urmare, prezena n funciile publice i avansrile n funciile nalte nu au fost
motivate de meritele personale ale titularilor, ci tot de vechile criterii din epoca fanariot: originea
nobil, vechimea familiei i dimensiunile averii.
Pe scar larg au continuat s se practice i alte obiceiuri fanariote, precum vnzarea
funciilor sau perceperea de foloase necuvenite. Prima dintre ele a determinat un fenomen de
nmulire continu a slujbelor, aa cum s-a ntmplat n Moldova, unde ntre anii 1834-1849,
numrul lor a crescut de la 853 la 3750. nmulirea slujbelor, a condus adesea la insuficiena
fondurilor pentru plata salariilor, iar de aici pn la perceperea de foloase necuvenite nu a mai
fost dect un pas. n acest context, satisfacerea intereselor personale a rmas n continuare
principala preocupare a funcionarului public romn.
7. Revoluia din anul 1848 i consecinele sale

asupra administraiei publice regulamentare
7. 1. Programul de reform a administraiei publice
Revoluia din Principate a fost parte a marii revoluii care a cuprins continentul european
n anul 1848, aciunile sale politice desfurndu-se n mod sincron i simfon cu celelalte micri
naionale. Animai de ideile revoluiei franceze din 1789, paoptitii romni i-au nsuit acelai
program ideologic pe care l-au urmrit toi revoluionarii europeni: transformarea fundamental a
societii prin introducerea principiilor moderne ale constituionalismului i ale statului de drept.
n cele dou ri romne, nevoia de reform era cu att mai acut, cu ct componentele de ordin
politic i social ale programului au fost nsoite i de o component de ordin naional. Fiind
rezultatul unui compromis politic ruso-turc, Regulamentele Organice trebuiau mbuntite, sau
chiar nlturate, nu numai pentru c au conservat multe din realitile anacronice ale epocii
fanariote, ci i pentru c au permis Rusiei amestecul sistematic n administraia romneasc,
nclcnd astfel autonomia intern a Principatelor. Pe fondul acestui amplu program naional de
reform, administraia public s-a constituit ntr-unul dintre principalele capitole avute n vedere,
preocuprile revoluionarilor romni viznd att restructurarea administraiei centrale, ct i
organizarea pe principii moderne a administraiei locale.
La nivelul principiilor de organizare a administraiei publice, paoptitii romni au
vehiculat idei precum: responsabilizarea corpului de funcionari ai statului i a minitrilor, n
particular; atribuirea funciilor publice doar dup merit i eliminarea criteriilor de avere sau de
statut social; desfiinarea rangurilor boiereti care nu i gseau corespondent n slujbe efective;
introducerea unei stabiliti reale n funcii pentru funcionarilor publici, prin condiionarea
demiterii acestora de existena unei culpe dovedite n justiie; limitarea veniturilor funcionarilor
la cele procurate de salarii i eliminarea veniturilor paralele.
La nivelul administraiei centrale, foarte relevant pentru modul n care preconizau
revoluionarii s organizeze sistemul guvernare, a fost proiectul de constituie ntocmit de Mihail
69
Koglniceanu. Acesta pleca de la obiectivul introducerii unei separaii foarte riguroase a puterilor
n stat, urmrind astfel limitarea mecanismelor funcionale care le permiseser domnilor
regulamentari s controleze autoritar funcionarea instituiilor statului. n consecin, instituia
domniei pe care o propunea Koglniceanu trebuia s rmn cantonat exclusiv n sfera puterii
executive. Atribuiile legislative ale Domnului erau restrnse n mod considerabil: Domnul pstra
atributul de sancionare a legilor votate de parlament atribut limitat ns la un drept de veto
suspensiv , precum i atributul de promulgare a legilor. n calitatea sa de ef al executivului,
Domnul era inviolabil i iresponsabil. Minitrii erau numii i revocai de ctre Domn; ei
contrasemnau toate actele domneti, urmnd a fi considerai responsabili din punct de vedere
politic n faa Parlamentului. Domnul nu avea ns dreptul s dizolve Parlamentul, ceea ce
nseamn c textul constituional introducea o real responsabilitate politic pentru minitri,
ntruct un ministru numit de Domn putea fi demis de ctre Parlament, fr ca Domnul s se
poat opune. Scoaterea Domnului din actul de guvernare urmrea s aduc n final la apariia unui
executiv modern. Acesta din urm a primit i consacrarea instituional sub forma unui Sfat al
minitrilor sau Guvern, condus de ministrul de interne. Misiunea Sfatului minitrilor urma s fie
una dubl: a) guvernarea rii (ntocmea proiecte de legi pe care le supunea ateniei
Parlamentului; b) administrarea rii (ntocmea regulamente pentru aplicarea legilor i controla
activitatea ntregului sistem administrativ). Pentru a evita orice confuzie cu privire la atribuiile
Guvernului, proiectul de constituie mai prevedea n mod explicit interdicia adresat acestuia de
a-i nsui atribuii judectoreti.
La nivelul administraiei locale, programele paoptitilor a propus dou tipuri de
revendicri, care, judecnd dup coninutul lor, pot fi mprite n dou categorii: minimaliste i
maximaliste. Drept revendicri minimaliste pot fi considerate cererile cu privire la creterea
gradului de autonomie a sfaturilor oreneti; introducerea principiului alegerii dregtorilor de
jude de ctre locuitorii acestora; respectarea prevederii regulamentare potrivit creia locuitorii
subdiviziunilor administrativ teritoriale (plasele) au dreptul s i aleag pe dregtorii de la nivelul
acestora. Este evident ns c aceste revendicri nu i propuneau schimbri radicale; ele fie
solicitau respectarea prevederilor Regulamentelor, fie intenionau reformarea administraiei n
limitele acestora. La extremitatea opus s-au aflat revendicrile maximaliste privitoare la
organizarea administraiei publice locale pe principiul modern al autonomiei locale. Cererile de
acest tip nu se limitau doar la recunoaterea dreptului cetenilor de a-i alege organele
administrative locale, ci mergeau mai departe solicitnd recunoaterea din partea statului a unui
drept al comunitilor locale de a-i gestiona propriile probleme. n acest sens, cele mai elocvente
acte programatice au fost Dorinele partidei naionale din Moldova i Proiectul de Constituie,
ambele redactate de ctre Mihail Koglniceanu. n aceste documente se solicita pe de o parte
dritul fiecrui inut, ora i comun de a-i controla administraiile prin sfaturi inutale,
municipale i comunale, iar de cealalt ca tot ceea ce se poate face pe loc s se fac de ctre
puterile locale, ceea ce echivala cu punerea n practic a principiului competenei generale a
organelor administraiei locale n rezolvarea problemelor de interes local.
7. 2. Efectele revoluiei asupra administraiei publice regulamentare
Micrile revoluionare din cele dou Principate au luat sfrit odat cu dubla intervenie
militar a Imperiului Otoman i a Imperiului arist (1848-1851), astfel nct reformele
preconizate de revoluionarii paoptiti nu au mai ajuns s fie puse n practic. Mai mult dect
att, dup nfrngerea micrii revoluionare, cele dou puteri au ncheiat la Balta Liman (19
aprilie/1 mai 1849) o nou nelegere privitoare la organizarea rilor romne. Prin intermediul
acesteia puterea suzeran i cea protectoare au czut de acord cu privire la prelungirea termenului
de aplicare a Regulamentelor Organice, dar ntr-o form revizuit, astfel nct autonomia lor
administrativ a fost redus i mai mult. Potrivit Conveniei de la Balta Liman, Imperiul Otoman
a numit n Principate, cu acordul Rusiei, doi domni, cu mandat de apte ani i statut de nali
funcionari ai Imperiului Otoman. Persoanele desemnate au fost Barbu tirbei, n ara
70
Romneasc, i Grigore Al. Ghica al V-lea n Moldova, cei doi fiind alei dintre cei mai demni
candidai i care se bucur de cea mai bun reputaie printre compatrioii lor. Prin intermediul
acelorai prevederi ale Conveniei de la Balta Liman, Adunrile Obteti regulamentare au fost
desfiinate. Cele dou mari puteri vedeau n ele o for politic periculoas, capabil s limiteze
puterea domniei i s favorizeze liberalizarea vieii politice romneti. Prin urmare, domnii
Conveniei de la Balta Liman au guvernat fr puterea legislativ instituit prin Regulamentele
Organice, ceea ce a echivalat cu revenirea la forma de guvernmnt absolutist care a precedat
introducerea celor dou legi fundamentale. n acest fel se elimina practic orice ans pentru
consolidarea regimului parlamentar. Singura instituie implicat n actul de guvernare alturi de
Domn a fost Divanul Obtesc, un organ colectiv format din boieri demni de ncrederea Domnului
i din membrii naltului cler. Rolul acestuia era acela de a dezbate i adopta legile, dar i de a le
pune n aplicare. Convenia de Balta Liman a consemnat ns i un aspect pozitiv privitor la
organizarea Principatelor. Lund act de numeroasele sesizri i cereri de reform privitoare la
abuzurile din administraie, cele dou mari puteri au luat hotrrea s nfiineze dou comitete
care s analizeze textele Regulamentelor Organice i s vin cu propuneri pentru modificarea
prevederilor acestora n sensul mbuntirii sistemul administrativ. Cele dou organisme au fost
alctuite din boieri i s-au aflat, fiecare, sub supravegherea unui comisar turc i a unui comisar
rus. Aceast ultim msur demonstra faptul c ruii i turcii erau contieni de amploarea pe care
o aveau corupia i abuzurile aparatului administrativ i, de asemenea, c acestea constituiser
principala cauz a micrilor revoluionare autohtone.
Bibliografie
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea I, Editura Academiei
RSR, Bucureti, 1984, p. 167-357.
*** Istoria romnilor, vol. VII, tom I, Constituirea Romniei moderne (1821-1878),
coordonator: Dan Berindei, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2003.
Berindei, Dan, Dezvoltarea urbanistic i edilitar a oraului Bucureti n perioada
regulamentar i n anii Unirii (1831-1862), n Studii. Revist de istorie, an XII, 1959,
nr. 5, p. 133-156.
Boicu, Leonid, Cile de comunicaie terestre n Moldova ntre 1834-1848, partea I, n Anuarul
Institutului de Istorie i Arheologie, Iai, tom IV, 1967, p. 81-116.
Idem, Cile de comunicaie terestre n Moldova ntre 1834-1848, partea a II-a, n Anuarul
Institutului de Istorie i Arheologie, Iai, tom V, 1968, p. 121-143.
Idem, nfiinarea primului Departament al Lucrrilor publice n Romnia, n Cercetri istorice,
III, 1972, p. 123-131.
Idem, Lucrrile de mbuntire a cilor comunicaie n Moldova n vremea administraiei ruse
din anii 1828-1834, n Studii i cercetri tiinifice, Iai, fascicula Istorie, an XII, 1961,
nr. 1, p. 105-114.
Bulat, T. G., Reorganizarea administrativ din 1844 a rii Romneti, n Revista de istorie, an
XXVII, 1974, nr. 10, p. 1501-1510.
Ciachir, Nicolae; Bercan, Gheorghe, Diplomaia european n epoca modern, Editura tiinific
i Enciclopedic, Bucureti, 1984.
Corfus, Ilie, ncercri de sistematizare a satelor din ara Romneasc sub Regulamentul
Organic, n Revista arhivelor, an X, 1967, nr. 2.
Drganu, Tudor, nceputurile i dezvoltarea regimului parlamentar n Romnia pn la 1916,
Cluj-Napoca, 1991.
71
Filitti, I. C., Domniile romne sub Regulamentul Organic 1834-1848, Librriile Socec & Co,
Bucureti, 1915.
Idem, Principatele Romne de la 1828 la 1834. Ocupaia ruseasc i Regulamentul Organic,
Institutul de arte grafice Bucovina, I. E. Toruoiu, Bucureti, 1934.
Idem, Proprietatea solului n Principatele Romne pn 1864, n Idem, Opere alese, cuvnt
nainte, text stabilit, bibliografie, tabel cronologic i note de Georgeta Penelea, Bucureti,
1985.
Galan, M., Dificultile aplicrii Regulamentului Organic n Moldova, n Cercetri istorice, an
VIII-IX, 1932-1933, nr. 1, p. 15-29.
Galan, M., Ocupaia ruseasc n Moldova din anii 1828-1834, n Cercetri istorice, tom X-XII,
1934-1936, nr. 2, p. 109-111.
Gavril, Consideraii istorice pe marginea datelor statistice oferite de arhondologiile din ara
Romneasc (1837-1858), n Revista istoric, tom 6, 1995, nr. 7-8.
Gonciaru, C., Judeele steti din Moldova i arhivele lor pn la aplicarea legii comunale
(1832-1864), n Revista arhivelor, an VIII, 1965, nr. 1.
Idem, Istoria administraiei publice locale n statul modern romn, Editura All Beck, Bucureti,
2005, p. 25-64.
Iorga, N., Viaa i domnia lui Barbu Dimitrie tirbei, Domn al rii Romneti (1849-1856),
Institutul de arte grafice Carol Gobl, 1905.
Macovei, Adrian, Organizarea administrativ-teritorial a Moldovei ntre anii 1832 i 1862,
partea I, n Anuarul Institutului de Istorie i Arheologie A. D. Xenopol, Iai, tom XIX,
1982, p. 353-374;
Idem, Organizarea administrativ-teritorial a Moldovei ntre anii 1832 i 1862, partea a II-a, n
Anuarul Institutului de Istorie i Arheologie A. D. Xenopol, Iai, tom XX, 1983, p.
153-173;
Idem, Organizarea administrativ-teritorial a Moldovei ntre anii 1832 i 1862, partea a III-a, n
Anuarul Institutului de Istorie i Arheologie A. D. Xenopol, Iai, tom XXI, 1984, p.
203-216.
Negrui-Munteanu, E., Sfatul Administrativ al Moldovei ntre anii 1832 i 1862, n Anuarul
Institutului de Istorie i Arheologie A. D. Xenopol, Iai, tom VIII, 1971, p. 159-199.
Iordache, Anastasie, Principatele Romne n epoca modern, vol. I, Domniile pmntene i
ocupaia ruseasc (1821-1831), Editura Albatros, Bucureti, 1996.
Idem, Principatele Romne n epoca modern, vol. II, Administraia regulamentar i tranziia
la statul de drept (1831-1859), Editura Albatros, Bucureti, 1998.
Moisil, C-tin., Arhivele Statului i Regulamentul Organic, n Revista arhivelor, an 1928-1929, nr.
5, p. 269-289.
Negulescu, Paul; Alexianu, Gheorghe, Colecia vechilor legiuiri administrative, vol. I.,
Regulamentele Organice ale Valahiei i Moldovei, ntreprinderile Eminescu S.A.,
Bucureti, 1944.
Oetea, Andrei, Geneza Regulamentului Organic, n Studii i articole de istorie, 1957, nr. 2, p.
387-402.
Penelea Georgeta, Contracte n comerul extern al rii Romneti (1829-1858), n Studii.
Revist de istorie, XXV, 1972, nr. 4, p. 767-781.
Platon, Gheorghe, Comisiile de revizuire din Moldova i activitatea lor n anii 1830 i 1831, n
Studii i materiale de istorie modern, an I, 1957, p. 25-45.
72
Platon, Gheorghe; Platon, Florin, Boierimea din Moldova n secolul al XIX-lea. Context
european, evoluie social i politic, Editura Academiei Romne, Bucureti, 1995.
Regleanu, M., Introducerea sistemului de registratur n instituiile din ara Romneasc, n
Revista arhivelor, an XI, 1968, nr. 1, p. 53-69.
Scafe, C. I.; Zodian, Vl., Grigore al IV-lea Ghica, Editura Militar, Bucureti, 1986.
Stan, Apostol, Arendia n ara Romneasc n epoca regulamentar, n Studii. Revist de
istorie, an XX, 1967, nr. 6, p. 1117-1197.
Idem, Independena Romniei. Detaarea de piaa otoman i rataarea de Europa. 1774-1875,
Editura Albatros, 1998.
Idem, Protectoratul Rusiei asupra Principatelor Romne. 1774-1856, Editura Saeculum,
Bucureti, 1999.
Ungureanu, Gh., Cancelaria instituiilor din Moldova n anii 1800-1828, n Revista arhivelor,
1967, nr. 2, p. 113-118.

01. Convenia ruso-turc de la Akkerman din anul 1826 stipula:
a) declararea comerului practicat de Principatele Romne ca fiind liber sub rezerva aprovizionrii
Porii Otomane;
b) numirea domnilor de ctre Imperiul Otoman pe o perioad de apte ani;
c) alegerea domnilor de ctre Divan, cu acordul puterii suzerane i al celei protectoare, pe o
perioad de apte ani;
02. Regulamentele Organice au avut caracter constituional ntruct:
a) au introdus n Principate aceleai instituii i aceleai principii de guvernare;
b) conin reglementri referitoare la modul de organizare i exercitarea puterii n stat;
c) au aezat boierimea la conducerea Principatelor Romne.
03. Conform Regulamentelor Organice, Domnul era:
a) numit de ctre Imperiul Otoman, cu acordul Imperiului arist;
b) numit de ctre Imperiul Otoman, fr acordul Imperiului arist;
c) ales pe plan intern de ctre reprezentanii rii.
04. Transformarea dregtorilor centrali n minitri s-a produs n:
a) epoca fanariot, prin introducerea salarizrii funcionarilor statului;
b) n epoca regulamentar, prin eliminarea competenelor judectoreti;
c) n epoca unirii, prin nzestrarea lor cu responsabilitate politic.
05. n conformitate cu Regulamentele Organice, Secretariatul de Stat:
a) asigura comunicarea n interiorul executivului;
b) asigura comunicarea cu administraia local;
c) ntocmea statisticile oficiale necesare actului de guvernare.
06. Ministerul Dreptii avea n epoca regulamentar urmtoarele atribuii:
a) supraveghea activitatea instanelor de judecat pentru a vedea dac acestea dau sentine n
conformitate cu legile existente;
b) funciona ca o instan de contencios administrativ;
c) nainta Domnului propunerile pentru numirile judectorilor.
73
07. n epoca regulamentar, ispravnicii:

a) erau alei de Domn, dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare jude/inut de
ministrul de interne;
b) erau alei de Domn dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare jude/inut de
Adunarea Obteasc;
c) erau alei de Domn dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare jude/inut de Sfatul
Administrativ.
08. Statutul funcionarului public din epoca regulamentar prevedea c:
a) funcionarul poate proveni din clasele sociale inferioare i poate fi nnobilat;
b) funcionarul public trebuie s provin numai din rndurile boierimii;
c) funcionarul poate proveni din orice clas social, dar nu poate fi nnobilat.
09. n domeniul administraiei publice, programele revoluionarilor paoptiti au urmrit:
a) desfiinarea rangurilor boiereti care nu i gseau corespondent n slujbe efective;
b) limitarea veniturilor funcionarilor la cele procurate de salarii i eliminarea veniturilor paralele;
c) introducerea unei stabiliti reale n funcii pentru funcionarilor publici, prin condiionarea
demiterii acestora de existena unei culpe dovedite n justiie.
10. Potrivit Conveniei ruso-turce de la Balta-Liman, domnii Principatelor Romne:
a) erau numii pe via de ctre Imperiul Otoman cu acordul Imperiului arist;
b) erau numii pe apte ani de ctre Imperiul Otoman cu acordul Imperiului arist;
c) erau alei de ctre locuitorii Principatelor prin intermediul reprezentanilor acestora.

01. Prevederile tratatului ruso-turc de la Adrianopol din 1829 stipulau:
a) numirea pe via a domnitorilor celor dou Principate din rndul boierilor pmnteni;
b) restituirea teritoriilor care fuseser ocupate de turci la nordul Dunrii (raialele Turnu, Giurgiu
i Brila);
c) renunarea de ctre Imperiul Otoman la preteniile de aprovizionare cu produse de orice fel i
recunoaterea libertii absolute a comerului rilor Romne.
02. Regulamentele Organice au avut caracter unitar ntruct:
a) au introdus n Principate aceleai instituii i aceleai principii de guvernare;
b) conin reglementri referitoare la modul de organizare i exercitarea puterii n stat;
c) au aezat boierimea la conducerea Principatelor Romne.
03. Potrivit Regulamentelor Organice, puterea executiv aparinea:
a) exclusiv Domnului;
b) Domnului i Guvernului;
c) exclusiv Guvernului.
04. Rspunderea minitrilor n epoca regulamentar era atras n faa:
a) Domnului;
b) Adunrii Obteti Ordinare;
c) naltului Divan.
05. n epoca regulamentar, n atribuiile Ministerului de Interne intrau:
a) coordonarea i supravegherea activitii administraiei locale;
74
b) supravegherea strii sanitare a populaiei i administrarea carantinelor;

c) ncasarea drilor.
06. n epoca regulamentar, hotrrile adoptate de Sfatul Administrativ:
a) erau puse n aplicare numai dup aprobarea prealabil a Domnului;
b) erau puse n aplicare imediat, fr a fi nevoie de aprobarea Domnului;
c) erau puse n aplicare dup aprobarea lor n Adunarea Obteasc.
7. n Moldova epocii regulamentare, privighetorii de ocoale erau:
a) erau alei de Domn, dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare inut de ministrul
de interne;
b) erau alei de ispravnici i de vorniceii satelor din inut, urmnd ca cel ales s fie confirmat n
funcie de ctre Domn;
c) erau alei de Domn dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare inut de Sfatul
Administrativ.
08. Administrarea finanelor comunitilor urbane n perioada Regulamentelor Organice:
a) aparinea orenilor, care i asigurau controlul asupra modului n care erau cheltuii banii prin
intermediul unui organism propriu;
b) aparinea orenilor, dar controlul asupra modului n care erau cheltuii banii revenea
autoritilor centrale, reprezentate prin ispravnicul de inut/jude;
c) aparinea n totalitate autoritilor centrale, reprezentate prin ispravnicul de inut/jude.
09. Revendicrile maximaliste din programele revoluionarilor paoptiti prevedeau n domeniul
reformrii administraiei:
a) creterea gradului de autonomie a sfaturilor oreneti;
b) recunoaterea din partea statului a unui drept al comunitilor locale de a-i gestiona propriile
probleme;
c) respectarea prevederii regulamentare potrivit creia locuitorii subdiviziunilor administrativ
teritoriale (plasele) au dreptul s i aleag pe dregtorii de la nivelul acestora.
10. Dup aplicare Conveniei ruso-turce de la Balta Liman, puterea legislativ a fost exercitat:
a) exclusiv de ctre Domn;
b) de ctre Domn i de ctre Adunarea Obteasc;
c) exclusiv de ctre Adunarea Obteasc.
75
CAPITOLUL 8
ADMINISTRAIA PUBLIC N EPOCA FORMRII
STATULUI MODERN ROMN
1. Tratatul de la Paris din anul 1856 i importana sa
pentru organizarea Principatele Romne
n anul 1853, urmnd strategia de extindere teritorial pus la punct nc de la nceputul
secolului al XVIII-lea, Imperiul arist a cutat s profite nc odat de slbiciunile Imperiului
Otoman i a ocupat din nou Principatele Romne. Aciunea militar a Rusiei a condus ns la o
formarea unei coaliii militare a marilor puteri europene, care a decis s atace Rusia chiar pe
teritoriul acesteia, n Crimeea. Dup declanarea ostilitilor, Rusia i-a retras trupele din
Principate, locul lor fiind luat de armatele habsburgice i otomane. Rzboiul s-a ncheiat cu
nfrngerea Rusiei, n anul 1855, nfrngere consacrat prin prevederile tratatului general de pace
de la Paris, semnat la 18/30 martie 1856. Tratatul a avut o importan deosebit pentru evoluia
ulterioar a Principatelor Romne, scond n eviden pentru prima dat importana celor dou
rilor pentru aceast parte de lume. Marile puteri au hotrt cu acest prilej s transforme cele
dou principate ntr-o zon-tampon care s acioneze ntre cele trei mari imperii din centrul i
rsritul Europei. n acest fel factorii decizionali europeni rspundeau pozitiv att n raport cu
interesele strategice al propriilor guverne, ct i fa de numeroasele solicitri de reorganizare a
Principatelor pe care le lansaser ntre anii 1849-1856 revoluionarii romni exilai n ntreaga
Europ.
Cel mai important beneficiu pe care tratatul de la Paris l-a adus Principatelor Romne a
fost desfiinarea protectoratului rusesc. Principatele rmneau mai departe sub suzeranitatea
Porii otomane, dar integritatea lor teritorial urma s fie garantat n comun de ctre toate marile
puteri semnatare: Frana, Anglia, Austria, Prusia, Sardinia, Turcia i Rusia. Tratatul prevedea de
asemenea obligaia Rusiei de a retroceda Moldovei cele trei judee din sudul Basarabiei - Cahul,
Ismail i Blgrad -, reteznd n acest fel accesul Imperiului arist la gurile Dunrii. n acelai
timp, textul tratatului reconfirma vechile privilegii ale Principatelor Romne n raport cu Imperiul
Otoman. Poarta era obligat s asigure independena i caracterul naional al administraiei din
Principate i s respecte clauzele vechilor tratate ruso-turce referitoare la libertatea deplin a
legislaiei, a cultului, a comerului i a navigaiei. n fine, o ultim prevedere important a
tratatului de la Paris privea reorganizarea Principatelor, sarcin pe care i-au asumat-o toate cele
apte puteri semnatare. Pentru aceasta, a fost constituit o Comisie special format din
reprezentanii puterilor garante care urma s se deplaseze n Principate, pentru a se informa la faa
locului i a elabora un set de propuneri pentru reorganizarea sistemului lor administrativ. n
paralel, Sultanul a fost obligat s convoace n fiecare principat cte o Adunare Ad-hoc care s
exprime dorinele romnilor cu privire la organizarea lor definitiv, punctele de vedere exprimate
de acestea urmnd s aib rol consultativ pentru membrii Comisiei speciale.
Propunerile pe care le-au naintat Adunrile Ad-hoc veneau s continue n linii generale
demersurile fcute de revoluionarii paoptiti. Propunerile cu caracter constituional pe care le-au
avansat adunrile au vizat: a) respectarea vechilor capitulaii dintre rile Romne i nalta
Poart, cele care prevedeau c acestea sunt teritorii independente i neocupate; b) unirea
Principatelor ntr-un singur stat cu numele de Romnia; c) instalarea unui prin strin cu tron
ereditar, ales dintr-o dinastie domnitoare a Europei apusene, ai crui succesori s fie crescui n
religia rii; d) introducerea unei Adunri Obteti cu o baz electoral ct mai larg; d) separarea
clar a puterii legislative de cea executiv i asigurarea independenei puterii judectoreti n
76
raport cu puterea executiv. n afara acestora, se mai solicita la nivelul administraiei publice
centrale: a) eliminarea privilegiului de clas dintre criteriile impuse pentru ocuparea funciilor
publice; b) introducerea principiului admisibilitii tuturor locuitorilor n funciile publice,
indiferent de statut social sau avere; c) introducerea responsabilitii politice i juridice a
minitrilor.
n domeniul administraiei publice locale, aceleai adunri solicitau: a) introducerea
autonomiei judeene, prin acordarea de personalitate juridic judeelor/inuturilor i nfiinarea de
consilii judeene alese; consiliile urmau s ntocmeasc bugetele judeene, s fac repartizarea
impozitelor prevzute de lege i s propun guvernului msurile de interes particular ale
inutului/judeului; b) introducerea autonomiei comunale, prin: nfiinarea comunei, o instituie
nou, artificial, diferit de instituia tradiional a satului; nfiinarea de consilii comunale
formate din membri alei; stabilirea prin lege a drepturilor i obligaiilor care le reveneau acestor
consilii; c) introducerea autonomiei municipale prin nfiinarea unor consilii municipale formate
din deputai alei care s administreze interesele comune ale locuitorilor oraelor.
Propunerile naintate de Comisia special european nu au avut un caracter la fel de
cuprinztor precum cele ale Adunrilor Ad-hoc. n materia administraiei centrale, Comisia
propunea: a) restrngerea activitii Ministerului de Interne din ara Romneasc; considernd c
acesta avea prea multe atribuii, Comisia recomanda adoptarea modelului din Moldova, unde
Direcia potelor i Direcia lucrrilor publice au fost organizate sub forma unui minister distinct;
b) separarea foarte clar a puterii judectoreti de cea executiv, pentru a se evita imixtiunile
administraiei n actul de justiie; c) tot n acest scop ce cerea adoptarea unor msuri concrete
pentru instituirea inamovibilitii magistrailor; d) adoptarea unor msuri pentru mbuntirea
sistemului educaional i nfiinarea unor universiti care s pregteasc candidaii pentru
funciile publice.
n ceea ce privete administraia local, Comisia special european a considerat c: a)
introducerea autonomiei locale n principate era inoportun; n condiiile n care n Principate nu
exista o clas de mijloc, nfiinarea consiliilor districtuale ar fi fost chiar periculoas, ntruct ea
ar fi creat premisele pentru controlarea treburilor publice locale de ctre marii proprietari funciari;
b) renunarea la alegerea conductorilor subdiviziunilor administrativ teritoriale (plase i ocoale)
de ctre locuitori; administraia public trebuia s aib un caracter unitar i ierarhizat pentru a
cpta eficien, prin urmare se recomanda desemnarea acestor conductori direct de ctre
Guvern; c) limitarea atribuiile care i permiteau Ministerului de Interne s se amestece n viaa
administrativ a oraelor, astfel nct acestea din urm s beneficieze de un grad mai mare de
autonomie administrativ.
2. Convenia de la Paris din 7/19 august 1858

Conform instruciunilor primite la Congresul de pace din 1858, Comisia european i-a
prezentat raportul ctre marile puteri la 26 martie/7 aprilie 1858, incluznd n el i o parte din
doleanele romnilor exprimate prin intermediul Adunrilor Ad-hoc. Dup discuii prelungite,
reprezentanii celor apte mari puteri au semnat la 7/19 august Convenia de la Paris, un act
internaional prin care Principatele Romne primeau o organizare definitiv.
Solicitarea principal a Adunrilor Ad-hoc, legat de constituirea unui singur stat romn,
nu a fost pus ns n practic. Europenii au prevzut doar unificarea formal a acestora, sub
numele de Principatele Unite ale Moldovei i Valahiei. n schema organizatoric erau prevzute
doar dou instituii comune: nalta Curte de Casaie i Justiie i Comisia Central permanent de
la Focani, un mini-parlament care a avea rolul de a pune de acord legislaia existent cu actul
constitutiv. Nici cerina prinului strin nu a fost acceptat de puterile garante, textul Conveniei
stipulnd existena n fiecare dintre cele dou state a cte unui Domn pmntean neereditar, ales
pe via. In urma adoptrii acestor prevederi, romnii, nemulumii c li s-a refuzat uniunea real,
77
au recurs la tactica faptului mplinit i, fr a nclca n mod formal textul Conveniei, i-au
amendat prevederile. Astfel, Adunrile Elective din cele dou Principate au ales pe rnd acelai
domn, n persoana lui Al. I. Cuza. n anul 1862, acesta din urm a reuit totui s transforme
uniunea personal ntr-una real. El a instituit un singur Guvern, o singur capital i o singur
Adunare Electiv, obinnd apoi recunoaterea uniunii de ctre puterile garante pe durata vieii
sale.
Convenia a ncercat s pun n practic principiul separaiei puterilor n stat n cadrul unei
monarhii constituionale elective de inspiraie franco-belgian. O separaie riguroas se realiza
ns numai ntre puterea executiv i cea judectoreasc, fiind mpiedicat amestecul Domnului i
al membrilor Guvernului n actul de justiie. n ceea ce privete puterea legislativ, aceasta era
exercitat n mod colectiv de ctre Domn, de cte o Adunare Electiv aleas n fiecare Principat i
de Comisia Central de la Focani. Domnul era unic titular al puterii executive, pe care o exercita
direct sau indirect, prin intermediul minitrilor si. Minitrii erau numii de Domn fr aprobarea
Adunrii Elective, motiv pentru care ei erau responsabili din punct de vedere politic exclusiv n
faa acestuia. Ei aveau obligaia contrasemnrii tuturor actelor emise de Domn, dar obligaia nu
avea rostul de a transfera rspunderea politic de pe umerii Domnului pe cei ai minitrilor, aa
cum se ntmpl n monarhiile constituionale, unde eful statului este declarat iresponsabil i
inviolabil. ntruct Convenia nu prevedea explicit nici lipsa de responsabilitate politic a
monarhului, nici caracterul inviolabil al acestuia, rezult c obligaia contrasemnrii actelor emise
de Domn nu avea dect rostul autentificrii semnturii sale. Minitrii erau declarai totui
responsabili din punct de vedere juridic pentru nclcarea legilor, precum i pentru cheltuirea
nejustificat a banilor publici. Ei puteau fi pui sub acuzare fie de ctre Domn, fie de ctre
Adunarea Electiv, cu votul a 2/3 din membrii prezeni la edin. n calitate de ef al
executivului, Domnul avea sub controlul su att pe minitri, ct i ntregul aparat administrativ al
rii, Convenia recunoscndu-i dreptul de a face toate numirile n funciile publice. n planul
puterii legislative, Domnul deinea un ascendent evident n raport cu Adunarea Electiv.
Monarhul avea dreptul exclusiv de iniiativ legislativ n materia legilor de interes special,
dreptul de a sanciona legile (cu drept de veto legislativ), precum i dreptul de promulgare. n
plus, Domnul putea dizolva oricnd Adunarea Electiv, avnd totui obligaia de a convoca alta n
termen de trei luni. n acest context, Adunrii Elective nu i-au rmas dect prerogativele de a
dezbate i de a adopta legile. Nici Comisia central de la Focani nu limita prea mult puterea
monarhului; ea avea drept de iniiativ n domeniul legilor de interes comun pentru cele dou
Principate, iar prerogativa de control asupra constituionalitii legilor era subordonat dreptului
de veto al Domnului. Se desprinde de aici concluzia c Domnul era elementul central i activ al
guvernrii, dei el nu era rspunztor nici din punct de vedere politic, nici din punct de vedere
juridic. n acest fel, puterea atribuit de textul Conveniei de la Paris, l contura drept un monarh
autoritar care nu se deosebea prea mult de cel pe care l introduseser n Principate
Regulamentele Organice.
3. Reformarea administraiei publice centrale

Plecnd de la noile baze instituionale create de Convenie, dar i de la recomandrile
fcute de Comisia european, administraiile celor dou Principate trebuiau s pun n practic
opera de construcie statal preconizat, n cadrul creia reorganizarea administraiei urma s
dein un loc central. Dubla alegere a lui Al. I. Cuza a adugat ns i un al doilea obiectiv major
pentru conducerea politic a celor dou Principate: crearea statului naional prin unificarea real a
celor dou ri. Cele dou procese erau favorizate, de altfel, de existena a doi importani factori:
a) prevederile Conveniei, care ncurajau dezvoltarea unei legislaii comune (prin intermediul
Comisiei Centrale de la Focani) care s unifice vmile, potele, telegraful, valoarea monedei
etc.; b) organizarea administrativ relativ unitar introdus prin regulamentele Organice, care
78
simplifica demersul de unificare. Au existat ns i impedimente n calea realizrii acestor dou

obiective, cel mai serios fiind opoziia manifestat de Adunrile legislative. Fiind dominate de
conservatori, acestea au condiionat adesea reformarea aparatului de stat de rezolvarea favorabil
a chestiunii agrare. Acesta este, de altfel, i motivul pentru care unificarea administrativ nu s-a
fcut pe cale legislativ, ci mai mult pe calea actelor administrative.
Ministerele au continuat s funcioneze potrivit reglementrilor introduse n Principate
prin Regulamentele Organice. n prim faz, a fost pstrat i structura competenelor materiale
atribuite de Regulamente (Interne, Externe, Finane, Justiie, Culte, Rzboi), singurele diferene
fiind existena unui Minister al Lucrrilor Publice n Moldova i a unui Minister al Controlului
(un fel de Curte de Conturi) n ara Romneasc. Alturi de ministere, Convenia a consacrat i
existena unui Consiliu de Minitri (succesorul Sfatului Administrativ Extraordinar), care reunea
titularii tuturor ministerelor. n fruntea acestuia, a fost instalat un preedinte, nsrcinat de Domn
cu formarea Guvernului; preedintele era n acelai timp i titularul unuia dintre ministere.
Eforturile fcute n sensul atingerii obiectivului unificrii reale a celor dou administraii au fcut
ns ca aceast structur organizatoric s funcioneze numai pn n anul 1861. Obinnd acordul
puterilor garante i, mai ales pe cel al Imperiului Otoman, Domnul a unificat structurile de putere
ale celor Principate ajungnd astfel la un singur Guvern i la o singur Adunare Electiv.
Pentru a permite minitrilor s i asume responsabilitatea pentru actele adoptate n
domniile lor de activitate, Domnul le-a atribut tuturor minitrilor statutul de secretari de stat. n
acest fel, fiecare ministru a primit dreptul la contrasemntur, spre deosebire de epoca anterioar,
cnd numai postelnicul avea acest drept, el intermediind relaiile dintre Domn i minitrii si.
Pentru a crete ritmul de implementare a reformelor i a consolida autoritatea central
asupra celei locale, o atenie deosebit a fost acordat infrastructurii de comunicaii. Au fost avute
n vedere, n special, telegraful, pota i starea drumurilor, cele care permiteau transmiterea rapid
a circularelor trimise de centru ctre teritoriu i a rapoartelor trimise din teritoriu spre centru.
Tot n primii ani a avut loc unificarea celor dou armate i nfiinarea unui Stat major
general pentru ambele armate. Au fost numii ageni diplomatici comuni pentru ambele Principate
n marile capitale europene; au fost unificate serviciile vamale sub conducerea unei Direcii
generale a vmilor. n 1862 au fost unificate Arhivele statului, pentru a fi trecute n subordinea
Ministerului Cultelor; serviciile de pot, prin nfiinarea unei Direcii centrale la Bucureti;
direciile de statistic, prin subordonarea lor unui Oficiu central de statistic; serviciile sanitare
civile, prin nfiinarea Serviciului sanitar central de la Bucureti; a fost nfiinat Serviciul
penitenciar, prin extinderea n ara Romneasc a celui existent n Moldova. Unificarea tuturor
acestor servicii publice s-a fcut, de regul, prin concentrarea lor la nivelul capitalei Bucureti,
precum i prin transformarea serviciilor echivalente din Iai n servicii exterioare ale celor de la
centru.
Dup proclamarea unificrii administrative, la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format
primul guvern unic din istoria Romniei. Totodat oraul Bucureti a fost proclamat drept capital
a noului stat unitar. Recunoaterea internaional a noii forme de stat a permis mai departe
desvrirea unitii administrative prin concentrarea tuturor ministerelor la nivelul capitalei
unice. n prim faz, misterele moldoveneti au fost pstrate sub forma unor directorate
ministeriale. Acestea erau conduse de directori ministeriali numii de Domn, dar aflai sub
autoritatea minitrilor de resort din Bucureti. Pe msur ce reforma a naintat, directoratele
ieene au fost desfiinate n mod treptat, ultimul ncetndu-i existena n august 1862. Dup
ncheierea procesului de unificare, efortul de reformare s-a canalizat pe problema reorganizrii
domeniilor de competen ale ministerelor. Reforma nu i-a propus n mod special nfiinarea
unor ministere noi, ci mai mult s regrupeze serviciile existente. Astfel, a fost reorganizat
Ministerul de Interne, care a rmas s se ocupe de supravegherea administraiei locale, de
asigurarea linitii i ordinii publice, sntate, ocrotirile sociale, economia naional i
comunicaii. Agricultura i comerul au trecut n portofoliul Lucrrilor Publice; educaia a trecut
79
la ministerul Cultelor, cel care se va numi de acum nainte Ministerul Cultelor i Instruciunii. n
vara anului 1862 a luat natere Ministerul Afacerilor Strine, mprit n patru secii: Afaceri
consulare, Politic, Contencios i Treburi Strine; i tot atunci a fost reorganizat Ministerul
Justiiei, cu trei secii: Contabilitate, acte extrajudiciare i procese comerciale, Procese civile i
Procese criminale. Ministerul Finanelor a fost i el reorganizat, n opt secii: Secretariatul
general, Inspecia general de finane, Administraia contribuiilor directe, Administraia
veniturilor indirecte, Direcia vmilor, Direcia potelor, Contabilitatea general i micarea
fondurilor, Casieria general i a tezaurului public.
n paralel cu procesul de creare a ministerelor unice, a fost demarat un proces de afirmare
a suveranitii interne a statului romn. n acest sens: a) a fost interzis activitatea judiciar a
consulatelor strine; b) s-a trecut la punerea n aplicare a sentinelor judectoreti pronunate
mpotriva supuilor strini sau a locuitorilor romni cu statut de supui strini; c) a fost anulat
valabilitatea paapoartelor eliberate de Turcia pentru Principate; d) pe teritoriul romnesc a fost
anulat valabilitatea paapoartelor eliberate de alte state pentru Turcia; e) au fost introduse
paapoarte romneti i au fost acceptate doar paapoartele rilor care le recunoteau pe cele
romneti; f) au fost trecute n proprietatea statului toate proprietile funciare deinute de
mnstirile ortodoxe din afara rii (Legea secularizrii averilor mnstireti).
n ciuda faptului c, prin Convenia de la Paris, Domnul controla practic ntreaga politic
intern, trebuie spus totui c n prima parte a domniei, Al. I. Cuza a cutat s pun n practic
mecanismele unui autentic regim parlamentar. n acest scop, el a renunat la implicarea n
activitatea administrativ, lsndu-le minitrilor responsabilitatea guvernrii; a numit minitri
aproape exclusiv din rndurile deputailor; iar atunci cnd Adunarea Electiv a dat voturi de
nencredere minitrilor si, el a acceptat demisiile acestora din urm. n acest fel, s-a ajuns ca, pe
cale cutumiar, s se aplice n viaa politic romneasc principiul conform cruia Domnul
domnete, dar nu guverneaz. Punnd n aplicare acest principiu, Cuza i-a vzut adesea
guvernele nlturate n urma unui vot de blam dat de ctre adunarea legiuitoare. n cele din urm
ns, respectarea acestui principiu s-a dovedit a fi o frn n calea programului politic al
Domnului, ntruct Adunarea Electiv, dominat fiind de conservatori, a nceput s se opun
sistematic reformelor liberale preconizate. Refuznd s colaboreze cu guvernele care i asumau
sarcina implementrii reformelor, s-a ajuns la o situaie de criz, pe care Cuza a neles s o
rezolve prin instituirea unui regim de autoritate personal. Uznd de prerogativele oferite de
Convenia de la Paris, Domnul a dizolvat Adunarea Electiv, dup care a supus aprobrii
populare, prin plebiscit, un nou act constituional i o nou lege electoral. Ambele acte
normative s-au bucurat de sprijinul locuitorilor i au intrat n vigoare n luna mai a anului 1864.
Noul act constituional prelua cea mai mare parte a prevederilor Conveniei de la Paris,
motiv pentru care a fost denumit Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris. El venea ns i
cu numeroase inovaii instituionale, menite s-i asigure Domnului controlul absolut asupra
activitii legislative. Pe lng dreptul exclusiv de iniiativ legislativ, Domnul cpta acum un
instrument care i permitea s legifereze fr votul Adunrii Elective. Este vorba despre obinerea
dreptului de a legifera n termenul scurs ntre momentul dizolvrii Adunrii n exerciiu i
momentul convocrii unei noi Adunri Elective. Guvernul a primit i el o serie de atribuii n
zona legislativ: el a obinut competena de a elabora regulamentul de funcionare a Adunrii
Elective, precum i dreptul de a emite o serie de acte care ineau de competena legiuitorului,
atunci cnd acesta din urm nu era n sesiune, dar era necesar adoptarea unor msuri de urgen.
Pentru a diminua puterea Adunrii Elective, a fost introdus n sistemul constituional cea de-a
doua camer legislativ, numit Corp Ponderator sau Senat. Fiind format n proporie
covritoare din membri numii de ctre Domn, aceasta avea rolul de cenzor al activitii
Adunrii. n acest scop, toate proiectele de lege adoptate de Adunare trebuiau s intre n discuia
Senatului, urmnd ca acesta s aib rol de camer decizional asupra tuturor legilor, cu excepia
bugetului. Un alt organ-cheie introdus prin Statutul Dezvolttor a fost Consiliul de Stat. Consiliul
80
avea mai multe atribuii, pe care le exercita sub preedinia Domnului. Un prim set de atribuii
privea elaborarea proiectelor de legi i a regulamentelor de aplicare a legilor. Un al doilea set
intervenea n domeniul administrativ: Consiliul funciona ca organ consultativ pentru toate
chestiunile administrative aduse n atenia sa i ca instan disciplinar pentru funcionarii din
administraie. n fine, un ultim set de competene atribuia Consiliului de Stat rolul de instan de
contencios administrativ. Deciziile n aceast materie nu erau ns executorii, ci aveau caracter de
aviz consultativ, legiuitorul cutnd n acest fel s nu-i acorde puteri prea mari care s degenereze
apoi n abuzuri.
Dup adoptarea Statutului Dezvolttor, Domnul s-a implicat major, alturi de executiv, n
direcionarea politicii interne, pentru a pune n aplicare reformele necesare modernizrii
societii. Beneficiind de prerogativele suplimentare oferite de noul text constituional, Domnul i
Guvernul au acionat adesea n mod direct, legifernd prin intermediul decretelor-lege. Aceasta a
condus la accelerarea procesului de aplicare a reformelor introduse deja, dar a permis i
introducerea unor reforme noi, care fuseser blocate de Adunarea Electiv. ntre acestea din
urm, se remarc n special reforma agrar, cea care constituise n trecut piatra de ncercare a
relaiilor dintre executiv i legislativ.
4. Reformarea administraiei publice locale

Dup unificarea administraiei centrale, n anul 1862 Domnul a considerat c a venit
momentul propice pentru implementarea reformei din administraia public local. ntr-un discurs
adresat Adunrii Elective, el a stabilit principalele obiective specifice ale acestui demers,
obiective subsumate conceptelor de descentralizare i desconcentrare a administraiei. Ambele
aveau drept scop rezolvarea mai rapid i mai eficient a problemelor din teritoriu, dar i
eliberarea minitrilor de responsabilitatea rezolvrii problemelor mrunte i specifice ale
comunitilor locale. n acest fel, minitrilor le rmnea mai mult timp pentru a elabora i
implementa strategii i politici de dezvoltare, ceea ce conducea n final la creterea calitii
actului de guvernare. Aplicarea reformei a fost condiionat ns de rezolvarea chestiunii agrare
care frmnta de mult vreme societatea i clasa politic romneasc. Att timp ct populaia
rural, n marea ei majoritate, nu avea n proprietate terenurile pe care se aflau amplasate satele,
introducerea noilor principii i instituii administrative era inutil. n msura n care comunitatea
local nu avea un patrimoniu propriu, pe care s l administreze, nu se mai putea vorbi despre
autonomie administrativ. Din aceste considerente, dei au existat proiecte de reformare a
administraiei locale, adoptarea unor msuri legislative s-a fcut abia n anul 1864, dup ce
legislativul dominat de conservatori a acceptat finalmente principiul potrivit cruia patrimoniul
comunal urma s se constituie prin cedarea unor terenuri ale marilor proprietari.
Redactarea legilor care urmau s reformeze administraia local a revenit unui guvern
condus de Mihail Koglniceanu. Desemnarea acestuia a s-a dovedit a fi foarte benefic pentru
scopurile urmrite de Domnitor. Primul ministru avea o viziune clar asupra misiunii pe care o
avea de ndeplinit, iar ataamentul su fa de principiul descentralizrii fiind binecunoscut nc
din timpul revoluiei paoptiste. Principalele acte normative care au alctuit pachetul legislativ au
fost Legea comunal i Legea pentru consiliile judeene. Acestea au fost adoptate de Adunarea
Electiv i apoi promulgate de Domn, la 31 martie, respectiv 2 aprilie 1864.
Redactate dup modelul legislaiei franceze i belgiene, cele dou legi au introdus
instituii necunoscute pn atunci administraiei romneti: prefectul, subprefectul, comuna,
Consiliul comunal, Consiliul judeean, Comitetul permanent, Primarul. Urmnd obiectivele
trasate de Domn, judeul i comuna au fost reglementate att ca uniti de descentralizare
administrativ-teritorial, ct i ca circumscripii administrativ-teritoriale pentru funcionarea
serviciilor exterioare ale ministerelor. Colectivitile teritoriale judeene au fost constituite ntre
limitele vechilor uniti administrativ-teritoriale, judeele i inuturile. Comunele n schimb au
81
reprezentat o inovaie juridic a legiuitorului, organizarea lor fcndu-se n mod artificial, prin
reunirea mai multor sate n cadrul aceleiai uniti administrativ teritoriale. Tot sub formula
instituional a comunei urmau s fie organizate i aezrile urbane. Criteriul fundamental avut n
vedere pentru constituirea comunelor a fost acela c populaia comunei trebuia s fac fa
sarcinilor bugetare. n consecin, pentru constituirea comunei s-a stabilit drept prag minim
numrul de 500 de locuitori sau 100 de familii. Urmare a acestei inovaii juridice, satul a pierdut
strvechiul statut de baz a organizrii administrativ-teritoriale. Chiar dac n anumite cazuri
satele aveau mai mult de 500 de locuitori, ele urmau s se organizeze pe mai departe tot sub
forma unor comune, alctuite din cte un singur sat. Pe lng jude i comun, legislaia adoptat
mai prevedea existena plasei, ca subdiviziune administrativ-teritorial a judeului. Spre deosebire
ns de jude i de comun, plasa nu avea personalitate juridic, existena ei fiind legat de
activitile de supraveghere i control. Numrul judeelor a fost stabilit la 42, al plaselor la 320, al
comunelor la 1526, iar al oraelor la 28.
n virtutea statutului lor de uniti administrativ-teritoriale descentralizate, judeul i
comuna, aveau organe proprii de conducere i personalitate juridic. n privina organelor de
conducere, legiuitorul romn a pus n aplicare principiul administrativ francez potrivit cruia
aciunea este fapta unuia, iar deliberarea este fapta mai multora. n consecin, deliberarea a
fost ncredinat unor organe colective, numite Consilii comunale, respectiv Consilii judeene; n
vreme ce execuia a fost rezervat unor organe unipersonale: Primarul comunei, respectiv
prefectul judeului. Prin excepie de la regula amintit, Legea Consiliilor judeene, consacra la
nivel judeean i un organ hibrid, numit Comitetul permanent.
Consiliul Comunal era alctuit din membri alei de corpul electoral, reunit ntr-un singur
colegiu constituit dup criteriul censului (impozit de cel puin 80 de lei). Consiliul lucra n edine
ordinare, ntrunindu-se cel puin odat pe lun, i n edine extraordinare, ori de cte ori era
necesar. Preedinia Consiliului revenea de drept Primarului sau nlocuitorului acestuia, cnd
Primarul nu era n localitate. n atribuiile Consiliului intrau, pe lng administrarea treburilor
curente ale comunitii, adoptarea regulamentelor de administrare interioar, numirea i revocarea
funcionarilor comunali. Deciziile adoptate de Consiliu puteau fi anulate de ctre prefectul
judeului sau de ctre Ministerul de Interne, dac acestea depeau cadrul competenelor
prevzute de lege, sau de ctre Domnitor, dac se dovedeau a fi ilegale.
Primarul a avut att calitatea de organ al administraiei descentralizate, ct i pe aceea de
reprezentant al Guvernului la nivel local. Modalitatea de desemnare a acestuia a variat n funcie
de specificul comunei. n cadrul comunelor rurale, Primarul era ales de ctre locuitorii satului, n
vreme ce n cazul comunelor urbane, era numit de ctre Domn, din rndul consilierilor care
obinuser cele mai multe voturi. n calitate de ef al administraiei comunale, Primarul ntocmea
i administra bugetul comunei, administra patrimoniul comunal, rspundea de aprovizionarea
comunei i exercita controlul aparatului administrativ. Tot n aceast calitate, Primarul era nvestit
i cu poliia administrativ, avnd obligaia meninerii linitii i ordinii publice, motiv pentru care
avea dreptul de a solicita autoritilor militare intervenia armatei n caz de nevoie. n calitate de
reprezentant al Guvernului, Primarul era subordonat ministrului de interne, prefectului i
subprefectului. Dubla calitate pe care a avut-o Primarul a avut drept consecin deturnarea
activitii sale de la atribuiile principale, legate de administrarea intereselor comunei;
numeroasele atribuii pe care le avea n calitate de executant al ordinelor guvernului i-au sufocat
activitatea, rmnndu-i foarte puin timp pentru interesele comunitii locale.
Consiliul Judeean era alctuit din membri alei de ctre cetenii din jude, n
componena sa intrnd cte doi membri din fiecare plas. Conducerea lucrrilor era asigurat de
ctre un preedinte ales din rndul consilierilor. Consiliul Judeean se ntrunea ntr-o singur
sesiune ordinar pe an, de obicei la 15 octombrie, cnd se lua adoptau hotrri cu privire la toate
domeniile de competen pe care i le rezervase legea: votarea bugetului de venituri i cheltuieli
obligatorii i facultative, adoptarea regulamentelor, numirea funcionarilor judeeni.
82
Comitetul permanent era alctuit din trei membri i trei supleani, alei pe o perioad de
patru ani din rndul consilierilor judeeni. Conducerea activitii acestui organ de conducere nu
revenea ns unui reprezentant ales al administraiei descentralizate, ci reprezentantului
Guvernului din teritoriu, adic prefectului. Sarcinile Comitetului permanent erau de a pregti
lucrrile care se supuneau aprobrii Consiliului Judeean; rezolvarea problemelor curente care nu
puteau fi amnate pn la reunirea anual a Consiliului Judeean; aprarea intereselor judeului n
justiie. Cu alte cuvinte, Comitetul permanent delibera n intervalul dintre sesiunile Consiliului
judeean i, n acelai timp, executa hotrrile acestuia din urm.
Prefectul a avut att calitatea de organ al administraiei descentralizate, ct i pe aceea de
reprezentant a Guvernului la nivel local. Rolul su principal era ns acela de a asigura realizarea
politicii partidului de guvernmnt n teritoriu. Prefectul reprezenta executivul n cadrul
Consiliului Judeean, unde asigura preedinia Comitetului permanent. n dubla calitate pe care o
avea, el exercita ndrumarea i controlul asupra tuturor organelor administrative din jude. n
acelai timp, prefectul era eful poliiei judeene, rspunznd de meninerea linitii i ordinii
publice. n consecin, atunci cnd era nevoie, putea cere punerea n micare a forelor armate din
judeul su. Numirea prefectului se fcea prin Decret al monarhului, la propunerea ministrului de
interne, dar titularii funciei puteau fi nlocuii ori de cte ori se considera c este cazul. A rezultat
de aici o politizare excesiv i o instabilitate extrem a funciei, precum i exercitarea de ctre
Guvern a unui control excesiv asupra activitii sale.
Subprefectul era reprezentantul Guvernului la nivelul plasei. Principalele sarcini care i
reveneau se refereau la: verificarea finanelor comunale; asigurarea serviciului de stare civil;
punerea n aplicare a hotrrilor Consiliului Judeean la nivel comunal; ntocmirea de rapoarte
periodice cu privire la situaia intern din plasa respectiv i propunerea unor msuri de
mbuntire a administraiei. Ca i n cazul prefectului, numirea sa se fcea prin Decret al
monarhului, la propunerea ministrului de interne; titularii funciei de subprefect puteau fi nlocuii
i ei ori de cte ori se considera c este necesar.
Dei pachetul legislativ a consacrat principiul descentralizrii administrative, trebuie spus
totui c aplicarea acestuia a fost serios limitat de introducerea unei severe tutele administrative.
Potrivit celor dou texte de lege, actele consiliilor comunale i judeene erau supuse unui control
tutelar a priori, ceea ce nsemna c actele respective deveneau executorii numai dup ce erau
aprobate de ctre organele tutelare statale (organele administraie centrale sau reprezentanii
administraiei centrale n teritoriu). Acestea din urm aveau n plus drepturi largi de control
asupra administraiei locale: puteau suspenda sau revoca din funcii pe Primari i puteau dizolva
Consiliile comunale sau judeene. Privit din aceast perspectiv, descentralizarea administrativ
consacrat de jure n textele celor dou legi, s-a transformat de facto ntr-o centralizare moderat.
5. Funcionarii publici
Dat fiind importana capital a funcionarului public pentru reuita procesului de reform
administrativ implementat n Principate, o atenie deosebit a fost acordat n epoc modului de
recrutate a acestuia, precum i chestiunilor de ordin deontologic. Un prim pas a fost fcut, de
altfel, prin chiar textul Conveniei de la Paris. Aceasta a desfiinat toate rangurile boiereti i toate
privilegiile de clas, introducnd egalitatea absolut n faa legii. S-a ajuns astfel la desfiinarea
quasi-monopolului pe care l avusese n trecut boierimea n materie de ocupare a posturilor din
administraie i a permis lrgirea bazei de recrutare, instituind egalitatea de anse pentru toi
locuitorii Principatelor. Mai departe era ns sarcina administraiei centrale s construiasc un
corp funcionresc moral, disciplinat i capabil, care s nlocuiasc aparatul administrativ nscut
n timpul regimului fanariot i perpetuat n epoca Regulamentelor Organice. Sarcina a fost
preluat n mod firesc de ctre Guvern, dar mai ales de ctre Preedinii Consiliului de Minitri
din epoc. Astfel ntr-un faimos ordin adresat prefecilor n 1860, Mihail Koglniceanu sintetiza
83
principiile dup care trebuia croit personalitatea funcionarului public, caracteristicile activitii
sale administrative, precum i raporturile fireti care trebuiau s domine relaia dintre
administraie i ceteni. Aceste raporturi din urm trebuiau s reflecte poziionarea funcionarului
public n slujba ceteanului i a intereselor generale ale societii, ceea ce presupunea scoaterea
administraiei publice din sfera intereselor particulare ale partidelor politice. Noul funcionar
public trebuia s fie nu numai corespunztor din punct de vedere moral, ci i pregtit din punct de
vedere profesional. Aceasta nsemna n primul rnd alfabetizarea personalului din administraie,
motiv pentru care absolvirea unei instituii de nvmnt a devenit criteriul de baz avut n
vedere la recrutarea funcionarilor. Regula a fost introdus nc din anul 1859 de ctre primul
ministru de atunci Costache Epureanu, pentru ca n anul urmtor Mihail Koglniceanu s le cear
prefecilor adncirea modului de aplicare a acesteia: n prefecturi trebuiau s fie numii numai
funcionarii cu studii gimnaziale, n vreme ce funcionarii cu studii primare urmau s fie
repartizai la poliie i subprefecturi. Urmnd aceste principii cluzitoare, ntreaga administraie
a fost epurat de funcionarii analfabei. n ara Romneasc, de exemplu, au fost schimbai din
funcie peste 2000 de funcionari publici, ntre care s-au aflat inclusiv ispravnici administratori de
judee. Pentru nlocuirea lor, Domnitorul s-a preocupat personal de aducerea n funcii a unor
persoane care se fcuser remarcate prin educaia primit.
Trebuie spus ns c acest amplu proces de schimbare a profilului funcionarului public a
fost foarte dificil ntruct n Principate nu exista un sistem de nvmnt instituionalizat, astfel
nct populaia nu beneficia nici mcar de o educaie elementar. n consecin, numrul
persoanelor alfabetizate era unul redus, n vreme ce numrul specialitilor n administraie era i
mai redus. La aceast dificultate s-a adugat i o alt realitate social potrivnic reformei: marea
majoritate a celor care absolviser instituii de nvmnt proveneau din rndurile boierimii. Prin
urmare, dei att Convenia, ct i msurile adoptate de executiv au cutat s deschid drumul
categoriilor sociale inferioare ctre funcia public, totui aceasta a rmas dominat mai departe
de reprezentanii fostei boierimi, transformat ntre timp ntr-o clas de moieri.
Date fiind aceste realiti, nu este de mirare c sistemul administrativ din Principate a
conservat nc vechile metehne, mai ales atunci cnd era vorba despre zone mai ndeprtate de
capitala rii sau despre funcii din ealoanele inferioare. Aici funcionarii continua s i
foloseasc slujbele pentru atingerea scopurilor personale, recurgeau la metode violente pentru a
aplica legea, mai ales atunci cnd cei vizai erau ranii, i ncasau foloase necuvenite pentru
ndeplinirea sarcinilor de serviciu. Msurile luate pentru a reduce dimensiunile fenomenului au
fost mai mult administrative dect legislative. n plan administrativ, att Domnul ct i primii
minitri au cutat s i determine pe prefeci s supravegheze mai atent activitatea funcionarilor.
n acest scop au emis numeroase circulare sau ordine prin care le indicau acestora ce au de fcut
pentru a descoperi i a penaliza abuzurile funcionarilor. Singura msur de ordin legislativ
adoptat a fost introducerea de sanciuni penale pentru folosirea violenei mpotriva locuitorilor.
O msur alternativ n faa lipsei de moralitate i de profesionalism a funcionarilor
publici romni a fost promovarea n posturile de decizie a cetenilor strini. De cele mai multe
ori, numirile avea legtur n special cu nevoia de personal foarte bine calificat din punct de
vedere tehnic. Soluia a fost pus n aplicare mai ales atunci cnd s-a pus problema organizrii
unor servicii publice specializate, aa cum erau serviciul ingineresc, serviciul sanitar sau cel
militar. De altfel, specialitii strini erau prezeni n Principate nc din epoca regulamentar,
astfel nct aducerea lor nu constituia o noutate pentru sistemul administrativ autohton. Diferena
notabil n raport cu perioada anterioar a fost aceea c n timpul domniei lui Cuza au fost adui
n special specialiti francezi. Ca urmare a unei strnse colaborri ntre statul romn i cel
francez, acetia au fost trimii pe canale oficiale, ei ajungnd s ocupe posturi cheie n
administraia romneasc.
84
Bibliografie
*** Documente privind domnia lui Alexandru Ioan Cuza, vol. I, 1859-1861, Editura Academiei
RSR, Bucureti, 1989.
*** Istoria dreptului romnesc, coordonator: Ioan Ceterchi, vol. II, partea a II-a, Editura
Angelescu, C. C., Proiectul de constituie al lui Cuza Vod de la 1863, n Revista de drept public,
an 1931, nr. 3-4, p. 309-319.
Idem, Proiectul de Constituie din 1859 al Comisiei Centrale de la Focani, n Anuarul
Institutului de Istorie i Arheologie, Iai, an 1980, tom XVII, p. 363-404.
Berceanu, Barbu B., Istoria constituional a Romniei n context internaional comentat
juridic, Editura Rosetti, Bucureti, 2003.
Berindei, Dan, Dezvoltarea urbanistic i edilitar a oraului Bucureti n perioada
regulamentar i n anii Unirii (1831-1862), n Studii. Revist de istorie, an XII, 1959,
nr. 5, p. 133-156.
Idem, Reformele din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, n Studii i articole de istorie, an
1972, nr. XVII, p. 25-31.
Idem, Epoca Unirii, Editura Corint, Bucureti, 2000.
Boicu, Leonid, Locul istoric al Adunrilor Ad-hoc, n Studii. Revist de istorie, an 1966, nr. 1, p.
23-31.
Ciachir, Nicolae, Marile puteri i Romnia (1856-1947), Editura Albatros, Bucureti, 1996.
Chiri, G., Organizarea instituiilor moderne ale statului romn (1856-1866), Editura
Academiei Romne, Bucureti, 1999.
Cziprin-Kovcs, Lornd; Szkely, Zsolt, Istoria administraiei regionale i locale n Romnia,
Sfntu Gheorghe, 2002.
Drganu, Tudor, nceputurile i dezvoltarea regimului parlamentar n Romnia pn n anul
1916, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1991.
Foceneanu, Eleodor, Istoria constituional a Romniei 1859-1991, Editura Humanitas,
Bucureti, 1992.
Giurescu, Constantin C., Viaa i opera lui Cuza Vod, Editura Cartea Veche, Bucureti, 2000.
Guan, Manuel, Convenia de la Paris din 1858 i debuturile executivului modern n Romnia, n
Analele Universitii Lucian Blaga, Cluj-Napoca, an 2004, nr. 1-2, p. 104-112;
Idem, Istoria administraiei publice romneti, ediia a II-a, revzut i adugit, Editura
Idem, Istoria administraiei publice locale n statul romn modern, Editura All Beck, Bucureti,
2005, p. 65-137.
Pergiun, N., Contribuii la nceputurile telegrafiei i potei moderne n Romnia, n Revista
istoric, an 1990, nr. 1, p. 41-60.
Idem, nceputurile telegrafiei i potei n Romnia, n Revista istoric, an 1990, nr. 1.
Regleanu, M., Consiliul de stat, n Revista arhivelor, an 1967, nr. 1, p. 137-150.
Stan, Apostol, Putere politic i democraie n Romnia, 1859-1918, Editura Albatros, Bucureti,
1995.
Stan, V., Desvrirea unirii Principatelor Romne pe plan administrativ (1859-1864), n Studii
i materiale de istorie medie, an 1983, vol. VII, p. 8-50.
85
Stanomir, Ioan, Naterea constituiei. Limbaj i drept n Principate pn la 1866, Editura

Nemira, Bucureti, 2004.
Ursescu, E.; Garabedeanu, A., nceputurile telecomunicaiilor n Moldova, n Cercetri istorice,
an 1975, nr. 6, p. 161-178.
Xenopol, A. D., Rzboaiele dintre rui i turci i nrurirea lor asupra rilor Romne, ediie
ngrijit de Elisabeta Simion, Editura Albatros, Bucureti, 1997.

01. Convenia de la Paris din 1858:
a) a nlocuit protectoratul rusesc cu garania colectiv a marilor puteri europene;
b) a confirmat protectoratul rusesc i suzeranitatea otoman;
c) a recunoscut independena Principatelor Romne.
02. Printre propunerile cu caracter constituional pe care le-au naintat Adunrile Ad-hoc Comisei
Europene n anul 1857 s-au regsit:
a) separarea clar a puterii legislative de cea executiv;
b) asigurarea independenei puterii judectoreti n raport cu puterea executiv;
c) introducerea responsabilitii politice i juridice a minitrilor
03. Propunerile naintate de Adunrile Ad-hoc Comisie europene n materia administraiei locale
au fost:
a) introducerea autonomiei judeene;
b) introducerea autonomiei comunale;
c) introducerea autonomiei municipale.
04. n conformitate cu textul Conveniei de la Paris, minitrii erau responsabili:
a) politic, n faa Domnului;
b) politic, n faa Adunrii Elective;
c) juridic, n faa naltei Curi de Casaie i Justiie.
05. n conformitate cu textul Conveniei de la Paris, Comisia Central de la Focani:
a) avea drept de iniiativ legislativ n domeniul legilor de interes comun pentru cele dou
Principate;
b) avea drept de iniiativ legislativ n domeniul legilor de interes special;
c) exercita dreptul de control asupra constituionalitii legilor.
06. Potrivit Legii Comunale din 31 martie 1864, ntocmirea bugetului revenea:
a) Primarului;
b) Consiliului Comunal;
c) Delegaiei Permanente.
07. Potrivit Legii Consiliilor Judeene din 2 aprilie 1864, prefectul era:
a) exclusiv ef al administraiei comunale;
b) exclusiv reprezentant al Guvernului;
c) att ef al administraiei comunale, ct i reprezentant al Guvernului.
08. Potrivit Legii Consiliilor Judeene din 2 aprilie 1864, n atribuiile prefectului intra:
a) controlarea activitii tuturor organelor administrative din jude;
86
b) meninerea linitii i ordinii publice;

c) ntocmirea bugetului judeului.
09. Conform Legii Consiliilor Judeene din 2 aprilie 1864, n atribuiile subprefectului intra:
a) verificarea finanelor comunale.
b) punerea n aplicare a hotrrilor Consiliului Judeean la nivel comunal
c) asigurarea serviciului de stare civil.
10. Tutela administrativ introdus prin reformele lui Al. I. Cuza consta din dreptul administraiei
centrale sau al reprezentanilor si din teritoriu:
a) de a aproba sau a respinge actele organelor administraiei publice locale;
b) de a suspenda sau de a revoca din funcii pe primari;
c) de a dizolva Consiliile Comunale i Consiliile Judeene.
87
CAPITOLUL 9
ADMINISTRAIA PUBLIC
N VECHIUL REGAT AL ROMNIEI
1. Constituia din 1866 i principiile de organizare a statului
Textul constituional intrat n vigoare n anul 1866 poate fi considerat drept prima
constituie romneasc; modul n care ea a fost adoptat, precum i structura sa, apropiat de
conceptul modern de constituie, i confer indiscutabil aceast calitate. Prevederile sale au fost
ns puternic influenate de constituia belgian din anul 1831. La nivel foarte general, trebuie
fcut observaia c textul su introducea principiile constituionalismului i renuna la o serie de
tradiii constituionale autohtone. Astfel, n afar de denumirea iniial (cea de Domn, pstrat
pn n anul 1881), instituia principal a statului, monarhul, nu mai avea aproape nimic n comun
cu vechea instituie a Domniei. Urmnd calea deschis de revoluiile burgheze occidentale,
monarhul a pierdut atributul suveranitii, acesta trecnd n minile poporului. n acest fel,
monarhul s-a transformat dintr-un monarh absolut n cel dinti funcionar al statului, puterea sa
fiind limitat exclusiv la atribuiile recunoscute de Constituie. n raport cu elementele
constitutive ale instituiei monarhice tradiionale, Domnul Constituiei din 1866 a suferit i alte
modificri importante. Astfel, este de remarcat n primul rnd renunarea la vechiul sistem
ereditar-electiv i nlocuirea lui cu sistemul ereditar, n care transmiterea puterii se face numai n
cadrul familiei domnitoare, n conformitate cu dreptul de primogenitur masculin. n al doilea
rnd s-a renunat la principiul domniei pmntene i a fost introdus principiul dinastiei europene,
excluzndu-se pe cale constituional posibilitatea revenirii la domniile pmntene. Forma de
guvernmnt a monarhiei constituionale fost completat apoi cu un regim politic parlamentar,
care i-a conferit acesteia caracterul unei monarhii constituionale parlamentare.
Principiile pe care le punea Constituia din 1866 la baza organizrii i funcionrii statului
nu reprezentau totui nouti absolute, ntruct separaia puterilor n stat, n special a executivului
de judectoresc, lipsa de responsabilitate a monarhului i responsabilitatea minitrilor erau deja
realiti consacrate. Ele au fost introduse n epoca Regulamentelor Organice, reiterate cu prilejul
Revoluiei din 1848, pentru ca mai apoi s fie adncite n timpul domniei lui Al. I. Cuza. Ceea ce
aducea ntr-adevr nou Constituia din 1866 n aceast materie era modul lor de organizare:
principiile constituionale enunate alctuiau o reglementare complet elaborat n cadrul unei
structuri tehnico-legislative fr precedent pentru sistemul juridic romnesc. Nu e mai puin
adevrat, ns, c mecanismele i prghiile de control ntre executiv i legislative, cele care dau
specificul regimului parlamentar, au fost reglementate incomplet. n acest context, structura
instituional i funcional a parlamentarismului modern nu a putut fi consacrat dect pe cale
cutumiar, dar trebuie subliniat c acest lucru a fost posibil graie faptului c att monarhul, ct i
partidele politice au consimit s adere la aceast logic a exercitrii puterilor n stat.
Potrivit Constituiei persoana monarhului era inviolabil, responsabilitatea actelor de
guvernmnt revenind minitrilor. Anularea responsabilitii monarhului s-a fcut prin
introducerea obligativitii contrasemnrii actelor sale de ctre unul dintre minitri, cel care
devenea astfel responsabil pentru actul n cauz. S-a ajuns astfel la situaia ca monarhul s fie
depozitarul puterii executive, dar s nu fie capabil s emit singur acte prin care i exercit
atribuiile executive. Rezult de aici, ca i consecin logic, faptul c exercitarea puterii
executive de ctre monarh nu se putea face dect prin intermediul minitrilor si. Mai mult dect
att, constituia nu i atribuia responsabilitate monarhului nici pentru actele sale personale,
validitatea acestora fiind i ea condiionat de contrasemntura unuia dintre minitri. n acest fel
se ajunge la postularea concomitent a dou principii fundamentale: responsabilitatea minitrilor
88
i lipsa complet de responsabilitate a monarhului. Momentul n care lua natere responsabilitatea

minitrilor era cel n care acetia contrasemnau actele monarhului; odat contrasemnate, acestea
antrenau o responsabilitate de care minitrii nu puteau fi exonerai prin ordinul verbal sau scris al
suveranului.
Constituia din 1866 nu a prevzut ns responsabilitatea politic a minitrilor n faa
legislativului, ci doar responsabilitatea juridic (civil i penal). Mai mult dect att, instituia
guvernului, ca organ al puterii executive, lipsete i ea din textul Constituiei. Recunoaterea
instituiei Consiliului de Minitri a venit ulterior, prin intermediul unei Legi a responsabilitii
ministeriale (1879), dar responsabilitatea politic a executivului fa de legislativ a rmas n
continuare nereglementat. Consacrarea ei a venit doar pe cale cutumiar, ca urmare a punerii n
aplicare a mecanismului regimului parlamentar.
Funcionarea mecanismului regimului parlamentar n Romnia anilor 1866-1918 a fost
totui departe de modelul monarhiilor constituionale ale vremii, ntruct guvernul nu a fost o
emanaie a parlamentului, ci, dimpotriv, parlamentul era o emanaie a guvernului. Aceast
realitate a sistemului constituional romnesc i are rdcinile ntr-un dezechilibru care a
caracterizat relaia executiv-legislativ. Dezechilibrul a fost creat prin nsrcinarea monarhului att
cu atributul numirii guvernului, ct i cu atributul dizolvrii parlamentului, transformndu-l n
arbitrul relaiei dintre cele dou puteri. n regimul parlamentar clasic, n cazul unui conflict ntre
guvern i parlament, guvernul trebuia s cad, urmnd ca monarhul s numeasc altul din snul
aceleiai majoriti parlamentare. n Romnia ns, n astfel de situaii, monarhul a ales cel mai
adesea s dizolve legislativul, pentru ca apoi s ncredineze sarcina formrii noului guvern
partidului de opoziie. Noului guvern i revenea astfel sarcina organizrii alegerilor pentru noul
legislativ, iar prin intermediul aparatului administrativ local, el putea manipula alegerile astfel
nct s obin o majoritate confortabil n parlament. Nu este mai puin adevrat ns c nici
mecanismele regimului parlamentar occidental nu-l obligau pe monarh s demit guvernul. n
funcie de contextul politic, el putea menine Cabinetul i dizolva, n schimb, legislativul. n acest
caz, trebuiau convocate alegeri pentru noua structur a parlamentului. Dac ns dup alegeri,
Cabinetul i pierdea majoritatea n parlament, atunci el trebuia s demisioneze. Acest lucru nu se
ntmpla ns n Romnia, unde prin controlarea alegerilor, Cabinetul i asigura ntotdeauna
majoritatea parlamentar, fr a se expune unei evaluri obiective din partea electoratului.
Dezechilibrul dintre cele dou puteri nu a afectat totui democraia parlamentar, ntruct
libertatea de exprimare i libertatea ntrunirilor garantate prin Constituie au permis opoziiei s
contrabalanseze avantajul obinut de putere n urma alegerilor. Jocul democratic a fost consolidat
ulterior prin apariia unor cutume clare cu privire la modul de desemnare a Guvernului: acesta
urma s fie desemnat fie din snul majoritii parlamentare existente n momentul declanrii
crizei politice, fie din rndurile partidului de opoziie cel mai bine plasat pentru a ctiga
alegerile. n acest fel se cuta a se ine seama de popularitatea politic real a unei formaiuni
politice pentru a se asigura o corect aplicare a principiului democraiei reprezentative.
2. Administraia public central

2. 1. Guvernare i administrare
n cursul secolului al XIX-lea, conceptul de guvernare a cunoscut n teoria i practica
administrativ european un proces de nuanare semantic. n cadrul acestui proces, activitatea de
executare propriu-zis a legilor s-a separat treptat de activitatea mult mai complex de
direcionare a politicii generale a statului. Sub influen francez, doctrina administrativ
romneasc a preluat i ea cele dou sensuri, fcnd la rndul su distincie ntre cele dou
activiti ale puterii executive, pe care le-a denumit: administrare i guvernare. n acest context
teoretic, guvernarea se ocupa cu aplicarea prevederilor constituionale referitoare la raporturile
puterii executive cu legislativul, precum i cu direcionarea intereselor generale ale statului n
89
interior i n exterior. Aceasta nsemna c guvernului i revenea dreptul de a trasa liniile generale
de dezvoltarea a statului, n funcie de o anumit ideologie politic pe care i-o asumau membrii
si. Prin urmare aceast component a activitii guvernamentale a devenit una esenialmente
politic, guvernmntul identificndu-se cu ideologia partidului politic care ctigase alegerile i
ajungnd astfel s formeze guvernul. n ceea ce privete activitatea de administrare, aceasta a
rmas s se ocupe cu punerea n aplicare a legilor de interes general i a actelor de guvernmnt.
Dei, n teorie, cele dou activiti au fost separate cu precizie, trebuie spus totui c n
practic nu au ajuns s fie rupte una de cealalt, ntruct ntre ele exista o relaie de
interdependen. Fr activitatea de administrare care s pun n practic ideile politice ale
guvernului, activitatea de guvernarea ar fi rmas un simplu exerciiu teoretic. Acesta este motivul
pentru care doctrina francez atribuia guvernmntului rolul de cap al societii, n vreme ce
administraiei rolul minii care execut. n cadrul acestui raport, politica trebuie s guverneze,
oferind direcia i scopul, n vreme ce administraia trebuie s lucreze, concentrndu-se asupra
detaliilor executrii. Rezult de aici c administraia, chiar dac are un rol esenialmente tehnic,
se afl n principiu n sfera politicului. Acest raport de subordonare poate s produc ns i efecte
negative asupra eficienei actului de guvernare, mai ales atunci cnd politicul ajunge s se
interfereze n sfera administrativului. Prevznd aceast potenial disfuncie a sistemului de
guvernmnt, doctrina francez a cutat s fixeze granie ct mai precise ntre cele dou sfere de
activitate. n acest sens, a fost introdus principiul potrivit cruia politicul se oprete la marginile
executivului. Dincolo de aceast limit se afl funcionari publici profesioniti, care au un statut
propriu i sunt recrutai pe criterii complet diferite de cele care funcioneaz n sfera politicului.
ntruct executivul guverneaz i administreaz n acelai timp, n funcionarea sa a existat
n permanen tendina de a confunda cele dou activiti, cu att mai mult cu ct ele erau
exercitate de multe ori de aceleai persoane. Astfel, n sfera executivului se aflau: a) monarhul,
titular al puterii executive, care, dei nu era implicat n actul de guvernare, avea totui atribuii n
sfera administrativ; b) Consiliul de Minitri sau Guvernul, cel care conducea att activitatea de
guvernare, ct i pe cea a aparatului administrativ; c) minitrii i subsecretarii de stat, care, luai
individual, aveau atribuii exclusiv administrative n fruntea ministerelor.
2. 2. Monarhul
Potrivit Constituiei din 1866, monarhul (numit iniial Domn, apoi Rege) deinea puterea
executiv. El nu era ns i proprietarul suveran al acesteia, ntruct toate puterile statului emanau
de la naiune. Aceasta nsemna c monarhul era doar depozitarul puterii executive, motiv pentru
care el o deinea n calitate de nalt funcionar al statului. Avnd calitatea de conductor al puterii
executive, monarhul era n acelai timp i ef al guvernmntului i ef al administraiei publice.
Textul Constituiei nu i atribuia ns aciunea de guvernare, ntruct aceasta revenea minitrilor
si. n ciuda acestui fapt, monarhul era totui un element activ n viaa politic i administrativ a
rii. El organiza, comanda, proteja i administra n limitele pe care le fixase Constituia i n baza
propriei sale voine. Prin urmare, att Guvernul, ct i administraia public trebuiau s
colaboreze cu el pentru a-i putea desfura activitatea. Monarhul desemna persoana primului
ministru, numea i revoca din funcie pe minitri, fcea regulamente pentru punerea n aplicare a
legilor, numea sau confirma n funciile publice, conferea decoraii, era comandantul suprem al
armatei, acorda graierea i amnistia, avea drept de a bate moneda, ncheia tratate i convenii cu
alte state.
2. 3. Consiliul de Minitri
ntruct activitatea administrativ a executivului trebuia s se caracterizeze att prin
unitate de aciune, ct i prin unitate de direcie, a fost necesar nfiinarea unui organ colegial
ministerial, care a purtat denumirea de Consiliu de Minitri. Rolul acestuia era acela de a-i pune
pe minitri n situaia de a delibera i de a se pune de acord n ceea ce privete: a) direcia
general imprimat ntregii administraii; b) modul de gestionare a problemelor pe care le aveau
de rezolvat n comun mai multe ministere; c) modul de gestionare a unor probleme importante
90
care ineau de un anumit minister, dar care aveau impact major asupra politicii generale a
Cabinetului. Unitatea activitii administrative a minitrilor este, de altfel, motivul principal
pentru care acetia trebuiau s mprteasc aceleai valori politice. Numai avnd obiective
politice comune, acetia puteau ajunge la unitate n activitatea de administrare, iar n final, n
aceea de guvernare. Prin urmare, Cabinetul ministerial trebuia s se caracterizeze prin
omogenitate politic, omogenitate conferit de existena unui program politic unic, aprobat de
majoritatea parlamentar.
neles astfel, Consiliul de Minitri apare ca un organ care guverna i n acelai timp
administra. De aici au rezultat i denumirile diferite pe care le-a primit acest organ colegial
ministerial: el era numit Cabinet sau Guvern atunci cnd funciona ca organ de guvernmnt,
respectiv Consiliu de Minitri, atunci cnd funciona n calitate de organ suprem al administraiei
publice.
Trebuie spus ns c textul constituional nu a reglementat prea clar instituia Consiliului
de Minitri. Enumerarea atribuiilor sale lipsete, artndu-se doar c instituiei i revenea
exercitarea atribuiilor constituionale ale monarhului ntre momentul morii acestuia i momentul
depunerii jurmntului de ctre succesorul su. Cum ns instituia avea un trecut funcional,
stabilirea atribuiilor sale s-a fcut pe cale cutumiar.
2.4. Preedintele Consiliului de Minitri
n fruntea Consiliului de Minitri se afla preedintele Consiliului de Minitri. Acesta era
primul ministru sau eful guvernului, dar ascendentul su asupra celorlali minitri era doar unul
politic. Aceasta ntruct din punctul de vedere al ierarhiei administrative, el era egal cu ceilali
minitri, avnd la rndul su un minister n administrare. O lege din 1881 i permitea totui
primului ministru s fie ministru fr portofoliu. n afara acestei legi, nu a mai existat ns nici o
alt prevedere legal care s reglementeze funcionarea acestei instituii. Prin urmare, atribuiile i
responsabilitatea sa politic au fost consacrate prin practica constituional. Conform acestor
cutume, persoana primului ministru era desemnat de monarh, cel care i ncredina sarcina
formrii Cabinetului. Rezulta de aici o responsabilitate particular fa de monarh. Numirea
primului ministru se fcea prin Decret al monarhului, pe care l putea contrasemna chiar el, atunci
cnd fostul prim ministru nu putea s fac acest lucru. Conform cutumelor, primul ministru
contrasemna decretele de numire a minitrilor, avea dreptul de repartizare a portofoliilor
ministeriale, prezida edinele Consiliului de minitri, coordona activitatea ministerelor i
reprezenta Cabinetul n faa Parlamentului.
2. 5. Minitrii
Minitrii erau organe ale administraiei publice centrale care conduceau departamente
ministeriale distincte. ncepnd cu anul 1859 ei poart i denumirea de secretari de stat, ca o
dovad a faptului c ei i desfurau activitatea n nume propriu, avnd deplin responsabilitate.
Recrutarea lor se fcea pe criterii politice de ctre persoana creia monarhul i ncredina sarcina
formrii Guvernului. Minitrii erau alei adesea din rndurile parlamentarilor majoritari, ceea ce
le asigura accesul n cadrul edinelor Parlamentului, precum i dreptul de vot n timpul
deliberrilor. Dac minitrii nu erau i parlamentari, atunci ei puteau participa la edinele
legislativului fr a avea drept de vot.
n afara minitrilor cu portofoliu, practica guvernrii a statuat i posibilitatea prezenei n
Guvern a unor minitri secretari de stat fr portofoliu. Ulterior, aceast cutum a primit i
consacrare legal prin intermediul unei legi adoptate n anul 1881. Existena acestei categorii de
minitri a fost justificat prin existena unor sarcini politice care puteau fi puse n practic mai
eficient atunci cnd cel responsabil nu avea atribuii de administrare a unui departament
ministerial. Potrivit unei noi legi, adoptate n anul 1916, minitrii fr portofoliu se bucurau de
aceleai drepturi i responsabiliti precum minitrii cu portofolii.
n practica politic i guvernamental existau i situaii n care unul dintre ministere, dintrun motiv sau altul, rmnea fr titular. n aceste cazuri, conducerea temporar a ministerului nu
91
putea fi exercitat dect de un alt ministru al aceluiai Guvern, care i asuma responsabilitatea
pentru actele semnate de ctre monarh n domeniul de competen al ministerului rmas vacant.
Soluia excludea aadar, att exercitarea atribuiilor respective de ctre monarh, ct i exercitarea
acelorai atribuii de ctre un nalt funcionar din ministerul respectiv. Se ntmpla acest lucru
pentru c monarhul, potrivit Constituiei era iresponsabil, deci actele sale nu produceau efecte
fr contrasemntura unui ministru, n vreme ce funcionarii publici nu aveau responsabilitatea
politic a unui ministru.
Minitrii guvernau i administrau n numele monarhului, asumndu-i responsabilitatea n
locul acestuia prin contrasemnarea actelor emise de ctre acesta n domeniul lor de competen.
ntruct numirea i revocarea minitrilor se fceau prin Decret al monarhului contrasemnat de
primul ministru, ei se aflau n ierarhia administrativ imediat dup monarh, pentru a da expresie
puterii executive deinute de acesta din urm. n pofida acestui fapt, totui ntre monarh i minitri
nu era stabilit un raport de subordonare ierarhic. Fiind numii pe criterii politice, minitrii aveau
statutul de funcionari politici, ceea ce le crea un statut special n rndul funcionarilor statului.
Totui, ca orice funcionar public, minitrii prestau la intrarea n funcie un jurmnt fa de
monarh, primeau salariu, iar anii petrecui n funcie erau calculai la pensie.
Atribuiile minitrilor se grupau potrivit specificului activitii lor n dou categorii:
atribuiile de natur politic (desfurate n cadrul activitii guvernamentale i n raporturile cu
legislativul) i atribuiile de natur administrativ (legate de coordonarea activitii ministerului
propriu). La rndul lor, atribuiile administrative se divizau n dou categorii: atribuiile comune
tuturor minitrilor (contrasemnarea actelor emise de monarh, controlul actelor subalternilor,
administrarea intereselor generale ale statului) i atribuii specifice (legate de particularitile
propriului minister).
2. 6. Ministerele i serviciile publice
Ministerele erau grupri de servicii publice ale administraiei centrale nzestrate cu o
competen material special, care se aflau sub conducerea unor minitri. Din punct de vedere
ierarhic, ele se aflau n vrful structurii administrative a statului, deasupra lor neexistnd nici o
alt structur administrativ care s aib o competen mai larg i o autoritate superioar. n
consecin, orice serviciu public, mai mult sau mai puin autonom, trebuia s se afle n
componena unui minister, sub tutela unui minister sau n subordinea unui minister. Dat fiind
competena sa specific, fiecare minister urma s satisfac doar un anume interes general sau un
anumit grup de interese generale. n ceea ce privete competena teritorial a ministerelor, aceasta
se ntindea la nivelul ntregii ri.
Organizarea ministerelor s-a fcut prin intermediul legilor i nu al Constituiei. Motivul a
fost acela c legea prezint un grad sporit de maleabilitate, ea putnd fi mai uor adoptat sau
modificat pentru a rspunde rapid la nevoile societii. De altfel una dintre trsturile organizrii
ministeriale, n general, este tocmai dinamica acestor structuri: ele pot aprea i disprea, pot fi
reorganizate sub alte denumiri, pot ncorpora diverse servicii publice sau pot renuna la ele, n
funcie de evoluia intereselor publice. Trebuie spus ns c legiuitorul a manifestat o total lips
de interes pentru reglementarea uniform i unitar a structurii ministerelor, motiv pentru care n
perioada analizat a lipsit o lege a organizrii ministeriale. Unele ministere au fost organizate
treptat i individual, prin legi proprii, n vreme ce altele au rmas organizate pe cale cutumiar, n
funcie de tradiie i de interesele de moment. Au rezultat de aici numeroase inadvertene n
organigramele ministerelor, care au creat n cele din urm o stare general de haos.
Serviciile publice grupate la sediul unui mister reprezentau administraia central a
ministerului, n fruntea creia se afla un ministru. Acestor servicii le era ncredinat atingerea
unor obiective care urmau apoi s fie obinute n cadrul propriilor structuri organizatorice
ierarhizate. Plecnd de la obiectivele urmrite, serviciile publice din componena ministerelor se
divizau n dou categorii: serviciile specifice fiecrui minister i serviciile care se regseau n
componena tuturor ministerelor. Primele urmreau obiectivele speciale care intrau n competena
92
specific fiecrui minister; celelalte urmreau sarcini comune tuturor administraiilor ministeriale
(Secretariatul general, Cabinetul ministrului, Personalul, Registratura, Arhiva i Contabilitatea).
Gruparea acestor servicii nu s-a fcut ns n mod uniform. n consecin, au aprut numeroase
formule de organizare care se difereniau nu numai ntre ministere, ci i n interiorul acelorai
ministere. Astfel, sunt ntlnite direcii organizate n birouri, diviziuni organizate n birouri,
diviziuni organizate n servicii, dar i servicii i birouri de sine stttoare, nesubordonate unei
structuri superioare. n plus se adugau diverse administraii, regii i case. Diviziunile i direciile
erau comparabile din punctul de vedere al complexitii organizrii; direciile aveau totui un
ascendent n ceea ce privete dimensiunile. n funcie de numrul i de complexitatea obiectivelor
primite, serviciile ministerelor puteau fi organizate fie sub form de direcie, fie sub form de
birou. La cumpna secolelor XIX-XX s-a ajuns n cele din urm la implementarea unei organizri
relativ uniforme a serviciilor ministeriale; s-a stabilit acum faptul c direcia era format din
servicii, iar serviciile erau structurate pe birouri.
2. 7. Funcionarii administraiei centrale
Pentru realizarea obiectivelor asumate de ministere, structura central a ministerelor
dispunea de o serie de funcionari publici care intrau n componena tuturor compartimentelor
organizatorice. Acetia funcionari erau: directori de minister, efi de diviziuni, efi de servicii,
efi de birou, subefi de birou, arhivari, registratori, verificatori, redactori, copiti. Statutul acestor
funcionari a fost precizat prin introducerea distinciei nete ntre funcionarii de autoritate i
funcionarii de gestiune. n prima categorie intrau cei care exercitau puterea public (aa cum
erau minitrii, subsecretarii de stat, directorii de minister), n vreme ce n categoria a doua intrau
funcionarii care nu exercitau puterea public, avnd doar sarcini tehnice. Distincia avea menirea
s reglementeze n special accesul strinilor i al femeilor n funciile din administraia central.
Acestora le era interzis s ocupe funcii de autoritate, fiindu-le permis doar accesul n funciile de
gestiune. Motivele erau legate de prezumia de infidelitate aplicat cetenilor strini, respectiv de
absena drepturilor politice n cazul femeilor.
Constituia din 1866 stipula c pentru buna funcionare a administraiei publice, trebuia
adoptat o lege care s precizeze condiiile de accesibilitate i de naintare n funciile publice.
Mai mult dect att, aceeai Constituie prevedea faptul c adoptarea unei asemenea legi are
caracter de prioritate legislativ. Cu toate acestea, n perioada 1866-1923, legiuitorul nu a adoptat
o lege unitar, ci a considerat c este suficient s reglementeze statutul funcionarilor prin
intermediul legilor de organizare ale fiecrui minister sau serviciu public. n acest fel au fost
create numeroase discriminri i instaurndu-se i aici dezordinea general care caracteriza
organizarea ministerelor.
Recrutarea funcionarilor publici avea o singur regul fix: aceea c numirea i revocarea
lor din funcii se fcea de ctre monarh. n practic, numirea lor avea la baz o propunere venit
din partea ministrului de resort, iar actul de numire era contrasemnat de ctre acesta din urm. n
funciile de mic importan, practica a stabilit c recrutarea se fcea n baza unei decizii de
numire emise de ctre ministrul de profil.
Condiiile impuse pentru numirea n funciile publice fceau referire la deinerea ceteniei
romne, sexul candidailor, mplinirea unei anumite vrste i satisfacerea serviciului militar. Nu
puteau fi numite n funcii publice persoanele puse sub interdicie n justiie, persoanele
condamnate la pedepse infamante i faliii care nu fuseser reabilitai. n cazul unora dintre
ministere, au fost fixate i incompatibiliti ale funciei cu alte funcii, profesii sau caliti care
puteau aduce atingere exercitrii n mod corect a slujbei.
Pe lng aceste condiii, un rol foarte important revenea pregtirii profesionale. Ea apare
ca o condiie de baz menionat n aproape toate legile ministerelor. Ca regul general, pentru
funciile superioare se cerea licena, doctoratul sau diploma de absolvire a unei coli speciale n
domeniul de specialitate al funciei; pentru funciile inferioare, se cerea diploma de absolvire a
unui liceu sau a unei coli speciale n profilul postului; n vreme ce pentru funciile cele mai prost
93
pltite, se cerea dovada absolvirii unei coli elementare. n anumite funcii, numirea se fcea n
urma unui examen de aptitudine i de capacitate care avea att menirea s l aduc n funcie pe
cel mai bun dintre candidai, ct i s evite abuzurile i arbitrariul. La intrarea n slujb,
funcionarii publici i asumau statutul prin depunerea unui jurmnt de credin.
Funcionarii publici aveau dreptul la promovare n funcie. n acest sens, funciile erau
mprite pe grade, iar gradele n clase, n interiorul acestora fiind posibil naintarea numai dup
mplinirea unui stagiu minim de trei ani. A fost stabilit de asemenea i un cursus honorum foarte
clar care prevedea n cazul avansrii obligativitatea promovrii n clasa cea mai mic a gradului
superior. Se ddea n acest fel prioritate experienei n faa pregtirii profesionale. Trebuie spus
ns c existau i cazuri n care titlul academic avea prioritate n faa experienei. naintarea de la
o clas la alta se fcea fie prin decizie ministerial, fie prin Decret al monarhului, la propunerea
ministrului.
Activitatea depus de funcionarii publici era remunerat cu o leaf. Din pcate, aceasta
nu reprezenta echivalentul muncii depuse, ci mai mult importana social a acesteia. A rezultat de
aici, plata egal a funcionarilor de aceeai clas. Aceast realitate a ncurajat nemunca, n
condiiile n care funcionarul tia c i dac muncete i dac nu muncete, el primete aceeai
leaf.
Funcionarii publici aveau dreptul la concediu, n condiiile stabilite de lege. n acelai
timp, le era ns interzis ntreruperea lucrului dup bunul plac, pentru ca funcionarea serviciului
n care lucrau s nu aib de suferit.
Anumii funcionari publici de gestiune i cei de autoritate care nu erau recrutai politic, se
bucurau de inamovibilitate. n ceea ce-i privete pe funcionarii politici, acetia prin nsi
raiunea recrutrii lor, trebuiau s poat fi revocai atunci cnd nu mai respectau linia politic
impus de Guvern. Inamovibilitatea era aplicat totui destul de rar n legislaia vremii. De ea se
bucurau doar membrii corpului didactic i ofierii.
Legislaia vremii le impunea funcionarilor i o serie de obligaii. Era vorba n principal
despre un anumit cod deontologic, destul de vag reglementat, pe care l reclama importana i
formalismului funciei exercitate. n principiu, funcionarii nu trebuiau s i dezonoreze funcia
exercitat. n consecin, ei trebuiau s i controleze comportamentul chiar i n afara
programului de lucru.
Funcionarii publici trebuiau s se supun ordinelor venite din partea superiorilor pe care
i aveau pe linie ierarhic; n acelai timp, ei trebuiau s i ndeplineasc n mod legal i
contiincios atribuiile conferite prin lege. Pentru nclcarea acestor obligaii, autoritile
superioare aveau la dispoziie un drept de sancionare disciplinar a funcionarilor, ele putnd s
aplice avertismente, amenzi, mustrri, suspendarea, transferarea sau chiar demitere.

3. 1. Administraia public descentralizat
Constituia din 1866 a recunoscut la nivel de principiu reformele administrative introduse
n timpul lui Al. I. Cuza, oferind n acelai timp o baz pentru continuarea i completarea
acestora. Ea a recunoscut ca uniti administrativ-teritoriale judeele, plasele i comunele, pe care
le consacrase deja legislaia din 1864. n privina administraiei publice locale, textul
constituional stabilea c la baza organizrii acesteia va sta descentralizarea administrativ mai
complet i independena comunal. Rezult de aici, c Adunarea Constituant a considerat
reforma lui Cuza drept insuficient din perspectiva vechiului deziderat al descentralizrii
administrative; n ciuda faptului c, din punct de vedere formal, ea consacrase autonomia
administrativ, totui mecanisme funcionale prevzute erau specifice centralismului
administrativ. Conform Constituiei din 1866, descentralizarea urma s se produc la nivel
judeean i comunal, unde interesele locale trebuiau s fie administrate de ctre consiliile judeene
94
i consiliile comunale. n materie financiar, Constituia fixa i limitele autonomiei de care urmau
a se bucura comunitile locale. Astfel, pe de o parte, prevedea c nici o sarcin i nici un impozit
judeean sau comunal nu putea fi introdus dect cu aprobarea Consiliului judeean sau comunal;
iar pe alt parte, c impozitele votate de Consiliile judeene i comunale erau supuse aprobrii
Parlamentului i monarhului.
Trebuie spus ns c n ciuda imperativului constituional, descentralizarea real a
administraiei a rmas n continuare un deziderat doctrinar. La nivelul inteniei politice, att
guvernrile liberale, ct i cele conservatoare au manifestat interes pentru descentralizare, astfel
nct ea a fost meninut n elementele ei formal-constitutive. Societatea autohton nu era ns
suficient de matur pentru a beneficia de o complet autonomie local, astfel nct continuarea
procesului de descentralizare trebuia corelat cu ritmul schimbrilor sociale. Acesta este motivul
pentru care viziunea mbriat de clasa politic romneasc a fost aceea a unei descentralizri
treptate; se preconiza astfel reducerea gradului de implicare a centrului n adoptarea deciziilor de
la nivel local prin diminuarea progresiv a tutelei administrative. Ritmul n care au neles cele
dou partide s pun n aplicare procesul de descentralizarea a fost ns diferit. Liberalii au
ncercat s produc n mod rapid transformrile din viaa administrativ local, fornd
producerea schimbrilor scontate de sus n jos. n ceea ce-i privete pe conservatori, acetia au
cutat s temporizeze procesul de descentralizare, ateptnd s se produc mai nti schimbrile
sociale i de mentalitate necesare. n consecin, tutela administrativ devenit un teren de
confruntare pentru celor dou curente politice, sfera de aplicabilitate a acesteia fiind extins sau
restrns n funciile de interesele celor dou partide. Rezultatul final a fost o acut instabilitate a
legislaiei n domeniul administraiei publice locale, perioada scurs ntre reformele lui Cuza i
declanarea primului rzboi mondial fiind presrat cu opt legi care au modificat Legea
Consiliilor judeene (1872, 1883, 1886, 1894, 1903, 1905, 1912, 1913) i cu ase legi care au
modificat Legea Consiliilor comunale (1874, 1882, 1887, 1904, 1908, 1910). Mai mult dect att,
fluturnd stindardul descentralizrii administrative, unele guverne au practicat chiar un centralism
agresiv, care a fcut ca, n cele din urm, legislaia adoptat n timpul lui Al. I. Cuza s par drept
una liberal.
3. 2. Administraia public desconcentrat
Cu toate c desconcentrarea administrativ nu fcut obiectul unei reglementri exprese
prevzute de Constituie, ea a beneficiat totui de atenie din partea legiuitorului, astfel nct
perioada cuprins ntre anii 1866-1918 a adus cu sine o larg desconcentrare a atribuiilor
administraiei publice centrale la nivel local.
Serviciile exterioare ale ministerelor au luat natere prin detaarea la nivelul teritoriului
rii a serviciilor publice ale unui minister care realizau sarcinile acestuia. Serviciile exterioare se
aflau n subordinea serviciilor centrale, ele fiind grupate la nivelul unor circumscripii
administrativ-teritoriale proprii sau comune cu cele ale altor ministere. Atribuiile serviciilor
desconcentrate erau mai puin de decizie, ct mai ales de execuie, ministerele cutnd s in sub
control ntreaga activitate administrativ teritorial. Ca reprezentant al guvernului la nivel local i
executant al dispoziiilor ministerelor, prefectul avea asupra serviciilor desconcentrate un drept de
supraveghere. El veghea asupra activitii funcionarilor din aceste servicii i raporta abaterile
constatate ministrului de resort, pentru ca acesta s poat lua msurile cuvenite.
3. 3. Funcionarii administraiei publice locale
Legislaia vremii nu au manifestat prea mult interes pentru consacrarea unui statut al
acestei categorii de funcionari. n consecin, de cele mai multe ori, drepturile i obligaiile
acestora au rmas la cheremul autoritilor superioare. Ctre finalul secolului al XIX-lea, i face
apariia totui o anumit tendin de a se stabili mai ales prin intermediul legilor administrative
criterii clare de selectare, de avansare i de tragere la rspundere a funcionarilor din administraia
local.
95
Pentru funcionarii de la nivel judeean, cteva elemente au fost prevzute n Legea pentru
autoritile publice exterioare dependente de Ministerul de Interne, din 1892. Aici era stipulat
faptul c funcionarilor de la nivel local li se aplica acelai statut ca i n cazul funcionarilor
administraiei centrale a Ministerului de Interne. Pentru recrutarea acestora, erau prevzute drept
condiii de studii: studii juridice pentru director, diploma universitar sau a unei coli superioare
pentru subprefect, bacalaureatul pentru ajutorul de prefect i eful de birou din prefectur,
respectiv un certificat de absolvire a colii elementare pentru funcionarii cancelariei prefectului.
Pentru subprefect, condiiile de recrutarea s-au nsprit ns n permanen: n 1904 i se cerea, pe
lng diploma de licen, absolvirea unui examen de aptitudine i capacitate; iar n 1908, pe lng
examen, o diplom de doctor sau o diplom de liceniat n drept. Celor care aveau experien n
administraie li se acordau ns diverse dispense de studii sau aveau prioritate la angajare. Lipsa
cronic a cadrelor cu studii a condus n compensare la ncurajarea ofierilor s ocupe locurile
vacante din administraie. Singura funcie pentru care nu se solicita pregtire profesional
superioar sau special era aceea de prefect, ntruct acesta ocupa o funcie politic.
Numirile i naintrile n funciile inferioare ale prefecturilor, pn la eful de birou
inclusiv, se fceau prin concurs, atunci cnd existau mai muli candidai. n caz de egalitate,
aveau ntietate candidaii cu studii superioare, apoi cei cu experien administrativ mai mare.
Concursul era prezidat de prefect, acesta fiind cele care decidea n final care este candidatul pe
care urma s l recomande ministrului de interne.
Toi funcionarii administraiei judeene se aflau sub autoritatea ministrului de interne, cel
care exercita asupra lor dreptul de sancionare disciplinar n caz de insubordonare, nclcare a
atribuiilor sau de neexecutare a acestora. Pedepsele pe care le puteau primi se aplicau gradual.
Ele plecau de la avertisment (simplu sau nsoit de blam), continuau cu mustrarea i suspendarea,
i mergeau pn la destituire, aceasta din urm avnd loc n urma unui raport motivat al
ministrului de interne. Singurii funcionari judeeni care puteau fi demii fr a li se ntocmi un
raport erau prefectul i subprefectul. Profesionalizarea crescnd a funciei de subprefect a
condus ns la acordarea statutului de inamovibilitate, ncepnd cu anul 1904, urmrindu-se n
acest fel scoaterea sa de sub influena politic.
Pentru funcionarii de la nivel comunal cea mai mare problem a fost aceea a colarizrii.
Pn n anul 1886, numai secretarul Consiliului comunal urban i scriitorul Consiliului comunal
rural erau obligai s tie s scrie i s citeasc. Pentru a se evita situaiile n care primarul semna
incontient actele redactate de funcionarii comunali, Legea pentru alegerile locale din 1886 le
cerea candidailor la funcia de primar s tie s scrie i s citeasc. Dup 1904, aceeai regul lea fost aplicat ajutorului de primar i delegatului stesc.
n anul 1894, statutul funcionarilor publici comunali a fost unificat cu al celor judeeni,
precum i cu cel al funcionarilor din serviciile desconcentrate ale Ministerului de Interne. n
aceste condiii, tuturor funcionarilor comunali li s-a impus condiia de absolvire a cel puin patru
clase, astfel nct s se asigure mcar funcionarea minim a administraiei comunale. Pentru
funciile de rspundere mai mare se solicita mai mult: bacalaureatul pentru secretarul primriei
din comunele urbane reedin de jude; cel puin patru clase gimnaziale pentru celelalte comune;
cel puin patru clase gimnaziale sau o coal de comer pentru casierul comunal. ncepnd cu
1904, secretarului primriei i se cere absolvirea unei coli speciale de secretari, dar un atestat de
bun purtare. Condiii similare au fost puse i notarului comunal, o funcie nfiinat n anul 1908.
Fiind reprezentantul administraiei centrale n comun, notarul trebuia s fie absolventul unei
coli notariale i un certificat de bun purtare. Un pas nainte spre profesionalizarea acestor
funcionari s-a fcut odat cu nfiinarea colilor de secretari i de notari, acestea avnd programe
proprii de studiu i examene de absolvire destul de severe.
Odat cu msura adoptat n anul 1894, au fost introduse i reguli cu privire la stabilitatea
n funcie a funcionarilor comunali. Conform acestora, ei nu puteau fi revocai din funcie dect
motivat. Motivele fixate de lege erau dou: constatarea faptului c se aflau sub incidena cazurilor
96
de inadmisibilitate prevzute pentru funcionarii Ministerului de Interne; constatarea svririi

unor abateri grave de la datoriile pe care le aveau, prin intermediul unei anchete fcute de ctre
Primar sau ajutorul su.
Rspunderea disciplinar era foarte asemntoare cu aceea a funcionarilor Ministerului de
Interne, cu unele diferene de la un caz la altul.
Avansarea n funcie a funcionarilor a fost reglementat prin divizarea funciilor n mai
multe clase. Astfel, de exemplu, dup 1908, funcia de notar a fost mprit n trei clase, iar cea
de administrator de plas (subprefect) n dou trepte. Avansarea se fcea n funcie de vechime i
de aptitudinile fiecrui funcionar n parte.
3. 4. Politicianismul
Din pcate, sistemul politic pluralist instaurat n Romnia odat cu Convenia de la Paris a
produs asupra administraiei publice nu numai efectele benefice ale modernizrii principiilor i
mecanismelor de funcionare, ci i o serie ntreag de efecte negative. Acestea din urm pot fi
subsumate conceptului de politicianism, prin care se nelege intervenia nefast a partidelor
politice aflate la guvernare n bunul mers al administraiei publice, cu scopul de a i satisface
propriile interese sau pe cele ale membrilor si.
Influen nefast a politicianismului s-a manifestat n primul rnd prin implicarea
sistematic a structurilor administrative locale n jocurile electorale cu scopul de a obine
majoritatea parlamentar pentru partidul aflat la guvernare. Aceast practic s-a perfecionat n
timp, transformndu-se ntr-un adevrat sistem. Totul debuta cu momentul n care monarhul
aducea la putere un nou guvern, ocazie cu care avea loc schimbarea tuturor prefecilor din ar.
Ulterior, la nivel local, fiecare nou prefect i subordona aparatul administrativ local (mai ales pe
cel judeean) cu scopul de a-l transforma ntr-un instrument de propagand politic favorabil
candidailor guvernamentali. Funcionarii publici deveneau astfel ageni electorali care exercitau
presiuni i chiar violene la adresa alegtorilor censitari, subminau campaniile electorale
desfurate de candidaii opoziiei, iar uneori, chiar falsificau rezultatele alegerilor.
Cel de-al doilea plan n care politicianismul a acionat nefast n raport cu administraia
public local a fost procesul de constituirea a organelor administraiei publice descentralizate.
Este vorba aici despre obiceiul subprefecilor de a se amesteca n alegerea primarilor, un obicei de
notorietate n epoc, care producea deturnarea grav a voinei politice a electoratului.
n fine, trebuie menionat la acest capitol nclcarea principiului descentralizrii
administrative i mpiedicarea realizrii intereselor comunitilor locale de ctre autoritile
centrale i de ctre reprezentanii lor n plan local, prefecii. Aceste lucruri erau posibile ca
urmarea a utilizrii n mod abuziv a prevederilor legale care le permiteau guvernului i prefecilor
s dizolve consiliile judeene i comunale. Deciziile de dizolvare a consiliilor veneau mai ales n
momentul n care un nou partid era adus la guvernare de ctre monarh. Cum noul guvern avea
interesul ca ntreaga administraie s intre sub controlul su, el proceda la dizolvarea consiliilor
(mai ales dac erau dominate de opoziie), indiferent dac acestea i ncheiaser sau nu
mandatele.
Bibliografie
*** Istoria romnilor, vol. VII, tom II, De la Independen la Marea Unire (1877-1918),
coordonator Gheorghe Platon, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2003.
97
Ciachir, Nicolae, Marile puteri i Romnia (1856-1947), Editura Albatros, Bucureti, 1996.
Chiri, G., Organizarea instituiilor moderne ale statului romn (1856-1866), Editura
Academiei Romne, Bucureti, 1999.
Drganu, Tudor, nceputurile i dezvoltarea regimului parlamentar n Romnia pn n anul
1916, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1991.
Filitti, I. C., Rtcirile unei pseudo-burghezii i reformele ce nu se fac, Institutul de arte grafice
Bucovina, Bucureti, 1935.
Bucureti, 1992.
2005, p. 137-235.
Manoilescu, Mihai, Rostul i destinul burgheziei romneti, Editura Athena, Bucureti, 1997.
Pencoviciu, Al., Dezbaterile Adunrii Constituante din anul 1866 asupra Constituiei i Legii
electorale din Romnia, Tipografia satului, Bucureti, 1883.
Rus, T., Fondul Preedinia Consiliului de Minitri, n Revista arhivelor, an 1963, nr. 2, p. 188200.
Scurtu, I.; Bulei, I., Democraia la romni, 1866-1938, Editura Humanitas, Bucureti, 1990.
Slvescu, P. N., Lacunele i dificultile ce se opun la o bun administraie a judeelor, plilor
i comunelor rurale, Tipografia Curii Regale, F. Gobl & Fiii, Bucureti, 1900.
1995.
Stanomir, Ioan, Libertate, lege i drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Editura
Polirom, Iai, 2005.
Zeletin, tefan Burghezia romn. Originea i rolul ei istoric, Editura Humanitas, Bucureti,
1991.

01. Conform Constituiei din 1866, suveranitatea naional aparinea:
a) poporului;
b) monarhului;
c) Parlamentului.
02. Sistemul de guvernmnt introdus de Constituia din 1866 reprezenta:
a) o monarhie absolutist;
b) o monarhie constituional parlamentar;
c) o monarhie de stri.
03. Conform Constituiei din 1866, puterea executiv:
a) aparinea Domnului, dar o exercitau minitrii;
b) aparinea minitrilor, dar o exercita Domnul;
c) aparinea Domnului, cel care o i exercita.
98
04. Conceptul de guvernare se refer la:

a) aplicarea prevederilor constituionale referitoare la raporturile puterii executive cu legislativul;
b) direcionarea intereselor generale ale statului n interior i n exterior;
c) punerea n aplicare a legilor de interes general i a actelor de guvernmnt.
05. n sistemul de guvernare care a funcionat ntre anii 1866-1923, rolul Consiliului de Minitri
era acela de a-i pune pe minitri n situaia de a delibera i de a se pune de acord n ceea ce
privete:
a) direcia general imprimat ntregii administraii;
b) modul de gestionare a problemelor pe care le aveau de rezolvat n comun mai multe ministere;
c) modul de gestionare a problemelor care ineau de fiecare minister.
06. n Vechiul Regat al Romniei, primul ministru:
a) prezida edinele Consiliului de minitri;
b) coordona activitatea ministerelor;
c) reprezenta Cabinetul n faa Parlamentului.
07. n practica constituional inaugurat odat cu Constituia din 1866, dac un minister rmnea
fr titular, atunci:
a) pn la numirea unui nou titular, atribuiile ministrului erau preluate de ctre monarh;
b) pn la numirea unui nou titular, atribuiile ministrului erau preluate de ctre un nalt
funcionar din ministerul respectiv;
c) pn la numirea unui nou titular, atribuiile ministrului erau preluate de ctre un alt ministru.
08. n Vechiul Regat al Romniei, organizarea ministerelor s-a fcut:
a) pe baza textului constituional;
b) prin legi speciale i cutume;
c) printr-o lege unitar.
09. Influenele nefaste ale politicianismului asupra administraiei publice locale au fost:
a) implicarea sistematic a structurilor administrative locale n jocurile electorale cu scopul de a
obine majoritatea parlamentar pentru partidul aflat la guvernare;
b) nclcarea principiului descentralizrii administrative;
c) mpiedicarea realizrii intereselor comunitilor locale de ctre autoritile centrale i de ctre
reprezentanii lor n plan local.
10. n perioada 1866-1923, statutul funcionarilor din administraia comunal:
a) a fost nereglementat pn n anul 1894; ncepnd cu acest an li s-a aplicat statutul
funcionarilor publici din administraia central i desconcentrat;
b) a fost nereglementat pn n anul 1894; ncepnd cu acest an li s-a aplicat statutul
funcionarilor publici din administraia central i desconcentrat a Ministerului de Interne;
c) a fost nereglementat.
99
CAPITOLUL 10
ADMINISTRAIA PUBLIC N ROMNIA INTERBELIC
1. Administraia public i unificarea legislativ
ncheierea primului rzboi mondial a transformat radical statul romn, noile provincii
integrate n trupul vechiului regat dublndu-i teritoriul i potenialul demografic. Procesul de
rentregire a naiunii trebuia ns continuat dincolo de simplul fapt al aezrii tuturor provinciilor
istorice sub administraie romneasc, fiind absolut necesar o consolidare pe plan intern i extern
a noului stat romn. Pe plan intern, cel care intereseaz aici, se impunea cu necesitate demararea
rapid a unui amplu proces de unificare legislativ, ntruct fiecare dintre provincii venea cu
propriul sistem juridic introdus de statul din care fcuse parte (legislaie maghiar n Transilvania,
legislaie austriac n Bucovina, legislaie ruseasc n Basarabia, legislaie romneasc n Vechiul
Regat). Fr un astfel de efort, statutul de stat unitar pe ca i l-a asumat Romnia la sfritul
rzboiului ar fi fost practic un concept lipsit de coninut.
n prim faz, aceast sarcin a fost asumat de organismele de putere regional pe care
le-au nfiinat romnii din noile provincii, cele care, de altfel, au i decis alipirea lor la trupul rii.
Ulterior, sarcina a czut pe umerii Adunrii Constituante, care n anul 1923 a elaborat textul unei
noi constituii a Romniei. n final, misiunea a revenit noului legislativ care s-a ntrunit pe baza
noii constituii. Acesta din urm i-a asumat dificila misiune de a elabora n fiecare ramur de
drept o legislaie nou cu caracter unitar. Opera de unificare trebuia s fie ns bine gndit,
urmnd s fie pus n practic ntr-un orizont de timp mai ndelungat. n acest fel ea ar fi fost n
msur s in cont de mentalitatea i aspiraiile romnilor i, de asemenea, s evite introducerea
unor inechiti ntre provincii. Dac n privina acestor principii, clasa politic era de acord, n
schimb nu acelai lucru se poate spune despre metodele prin care se preconiza realizarea
unificrii. Avnd n vedere faptul c aceste metode trebuiau s in cont de numeroi factori de
factur istoric, etnic, politic, juridic etc., n epoc au fost purtate lungi dispute pe aceast
tem, ceea ce a condus la ntrzierea procesului de unificare legislativ.
Dup ncheierea primului rzboi mondial, obiectivele care se ridicau n faa organizrii
administraiei publice din Romnia au crescut n complexitate. Vechiul deziderat al clasei politice
antebelice de a construi un sistem modern, bazat pe cele mai noi principii europene, nu mai era
suficient; pentru ca noul stat creat s i consacre n fapt caracterul de naional unitar, era necesar
nglobarea acestor principii ntr-o nou construcie care s-i ofere administraiei publice, mai ales
celei locale, un caracter uniform pe ntregul teritoriu romnesc. Marea problem care se ridica n
acest context era aceea a modului n care urma s se produc adoptarea acestei legislaii
administrative unice. Problema era justificat, ntruct, din punct de vedere teoretic, existau mai
multe ci pentru atingerea acestui scop: prin extinderea legislaiei din Vechiul Regat n noile
provincii, prin adoptarea unor modele legislative externe sau prin elaborarea unei legislaii noi cu
caracter de sintez, care s preia ceea ce a fost mai bun din administraia fiecrei provincii.
Extinderea legislaiei ar fi avut marele avantaj de a permite integrarea rapid a noilor
provincii n cadrul statului romn. Dezavantajul era acela c sistemul administrativ din Vechiul
Regat era unul centralizat, n vreme ce sistemele unora dintre noile provincii (Transilvania i
Banat) asigurau comunitilor locale o larg autonomie. n plus, legile din Vechiul Regat aveau
numeroase lacune i formulri defectuoase, prin urmare ele nsele trebuiau modificate i aduse n
pas cu progresele realizate de tiina administrativ. A rezultat de aici o reticen major a
reprezentanilor provinciilor respective fa de legislaia romneasc existent, tendina general
fiind aceea de a conserva a propriile instituii i mecanisme administrative. Aceast reticen a
putut fi sesizat, de altfel, n plan legislativ, acolo unde organele executive locale (Consiliul
100
Dirigent din Transilvania, Sfatul rii din Basarabia) au luat decizii de meninere n vigoare a
vechilor legi, ordonane, regulamente i statute administrative.
Convingerea celor din noile provincii c sistemul administrativ propriu este mai bun dect
cel din Vechiul Regat (n sensul de mai descentralizator) a fost ns att de puternic, nct a
condus nu doar la eliminarea variantei de extindere a legislaiei Vechiului Regat, ci i la
eliminarea celei de-a doua variante, aceea a prelurii unui model legislativ experimentat cu succes
n alte ri. n consecin, singura variant acceptabil de ctre politicienii din noile provincii a
rmas aceea a unei sinteze legislative. La rndul su, clasa politic din vechiul regat a neles i ea
c organizarea administrativ proprie nu putea fi impus celorlali printr-un dictat; n consecin
toat lumea a ajuns s accepte idee c noua structur administrativ trebuia s fie rezultatul unei
colaborri i al unui compromis. Soluia avea totui un mare dezavantaj: ea presupunea eforturi
mari pentru evaluarea prilor utile din sistemele administrative existente i pentru sintetizarea
acestora, prin urmare necesita o perioad lung de timp pentru a fi pus n aplicare.
2. Administraia public central

n linii generale, Constituia din 1923 a meninut principiile constituionale introdusese
prin actul fundamental din 1866, ns a venit i cu cteva elemente de noutate. Este vorba aici, n
principal, despre consacrarea cutumelor constituionale care s-au cristalizat n jumtatea de secol
care a desprit cele dou momente istorice. Elementele privitoare la exercitarea puterii executive
au rmas i ele aproape identice, singurele modificri notabile fcnd referire la instituia
Guvernului. Ulterior, prevederile constituionale n cauz au fost detaliate n cadrul unei
reglementri unitare numite Legea pentru organizarea ministerelor (2 august 1929), prin
intermediul creia ministerele au primit o organizare unitar i mecanisme funcionale similare.
Preedintele Consiliului de Minitri a cptat, cu prilejul adoptrii noului text
fundamental, consacrarea constituional de care avea nevoie. n mod constituional acum, el era
nsrcinat de ctre Rege cu alctuirea Guvernului, deinnd n continuare preedinia Consiliului
de Minitri. Preedintele era, totodat, eful ierarhic al unui numr de servicii nfiinate pe lng
instituia Preediniei; rolul acestora fiind acela de a-l sprijini n activitatea de conducere a
Guvernului i de coordonare a activitii ministerelor. n lipsa titularului funciei de Preedinte,
locul su era deinut n mod interimar de ctre cel mai vechi ministru sau de ctre un alt ministrul
care deinuse n trecut preedinia Consiliului.
Instituia Consiliului de Minitri a obinut i ea recunoatere legal, devenind acum
organul executiv colegial n cadrul cruia se ntruneau minitrii pentru a stabili politica general a
rii. n componena sa intrau att minitri cu portofoliu, ct i minitri fr portofoliu. Avnd
rolul de a conduce i coordona politica general a Guvernului, primul ministru putea fi ministru
fr portofoliu; de regul, ns, el ocupa unul dintre portofolii, adesea fiind vorba despre cel de la
Interne sau despre cel de la Externe. Unii dintre minitri aveau n subordine subsecretari de stat,
nsrcinai cu atribuii preponderent administrative. nfiinarea acestora a avut loc imediat dup
ncheierea rzboiului. Primul a fost Subsecretariatul refacerii i aprovizionrii, organizat n anul
1920, pentru ca n anii urmtori s i fac apariia altele noi, la Finane, Interne, Agricultur i
Domenii, Comunicaii i Preedinia Consiliului de Minitri.
ntre 1918 i 1929 organizarea ministerelor s-a fcut n funcie de tradiie, interese de
moment i interese de partid. Prin urmare, ea a rmas la fel de haotic precum fusese n perioada
anterioar. Lipsa unei legi unitare de organizare a avut totui i o parte pozitiv: n contextul
rzboiului i al dificultilor aprute imediat dup ncheierea acestuia, ea a permis structurarea i
restructurarea rapid a departamentelor ministeriale n funcie de necesiti. Odat cu ncheierea
tranziiei, Guvernul trebuia aezat ns pe noi baze organizatorice i funcionale, adaptate la
condiiile pace, care s i permit s-i pun n practic activitatea de guvernare. Acest pas a fost
fcut prin adoptarea Legii din 1929, care i-a propus mai multe obiective specifice subordonate
101
celui de ordin general, enunat mai sus. Astfel, legea a urmrit: asigurarea unitii de a aciune a
tuturor departamentelor ministeriale; coordonarea mai uoar a activitii ministerelor; nglobarea
n activitatea ministerelor a unor funcii noi ale statului; reducerea numrului ministerelor;
desconcentrarea, n limitele posibilitilor, a serviciilor centrale.
Urmare a legii din 1929, ministerele rmas organizate mai departe ca servicii grupate ale
statului, avnd n frunte un ministru. Ele reprezentau interesele generale ale statului, fiind lipsite
de personalitate juridic. Numrul lor a fost fixat la 10: Interne, Externe, Finane, Justiie,
Instrucie Public i Culte, Armat, Agricultur i Domenii, Industrie i Comer, Lucrri Publice
i Comunicaii, Munc, Sntate i Ocrotiri Sociale. n ceea ce privete organizarea ministerelor,
Legea din 1929 a prevzut o structur unic i obligatorie. Aceasta impunea divizarea
compartimentelor interne n: direcii-servicii-secii-birouri.

Constituia din 1923 a meninut ca uniti administrativ teritoriale judeele i comunele,
acestora fiindu-le recunoscut mai departe dreptul de a-i satisface interesele prin intermediul
consiliilor alese. Ea a lsat ns la latitudinea legiuitorului stabilirea numrului, ntinderii i
subdiviziunilor administrativ teritoriale ale judeelor i comunelor. Aadar, spre deosebire de
Constituia din 1866, ea a renunat la stipularea expres a existenei plaselor, lsndu-i astfel
Parlamentului libertatea de a o menine sau de a o desfiina, n funcie de necesiti. Tot din
analiza acestor prevederi rezult c textul constituional bloca o eventual iniiativ de nfiinarea
a unor diviziuni teritoriale superioare judeelor. n acest fel, se ddea un rspuns negativ
numeroaselor proiecte de reform care solicitau reorganizarea rii pe baze regionale i se ddea
un semnal cu privire la modul n care urma s se realizeze viitoarea unificarea administrativ a
rii.
3. 1. Evoluia legislaiei n domeniul administraiei publice locale
Organizarea i funcionarea administraiei publice locale n Romnia interbelic a fost
marcat de trei mari etape, fiecare dintre ele aflndu-se sub semnul unui act normativ: Legea
pentru unificare administrativ din 1925, Legea pentru organizarea administraiei publice locale
din 1929 i Legea de organizare administrativ din anul 1936.
Legea din 1925 s-a dorit a fi, conform declaraiilor autorilor si, legea particularitilor
regionale i a descentralizrii administrativ-teritoriale. n realitate ns, ea a avut un profund
caracter centralizator, ignornd realitile administrative antebelice din Transilvania, Banat,
Basarabia i Bucovina, unde autonomia administrativ fusese mult mai larg. Legea nu a fcut
altceva dect s extind regimul administrativ din Vechiul Regat n noile provincii, dnd astfel
curs obsesiei pe care o avea clasa politic fa de asigurarea unitii politico-teritoriale a statului.
n plus, n ciuda semnalelor venite din partea specialitilor, ea a pstrat defectele legislative
motenite din perioada antebelic i a nlturat o serie de reglementri benefice, acceptate cu
dificultate de legislativele anterioare (de exemplu, eliminarea consilierilor de drept i punerea n
sarcina Primarului doar a atribuiilor de reprezentant al comunitii locale). Este totui de reinut
tendina legislativului de a crete importana tutelei a posteriori n defavoarea, celei a priori.
Legea de unificare din 1929 a realizat, n schimb, descentralizarea administrativ n cel
mai nalt grad cunoscut de istoria administraiei publice romneti. Cu toate acestea, ea nu poate
fi considerat drept un model de descentralizare administrativ, dect din punct de vedere
tiinific (teoretic). n practic, ea a creat un sistem foarte complicat i greoi, care, din cauza
incapacitii organelor locale de a face fa competenelor primite, a determinat numeroase
complicaii i chiar a condus la blocaje. Tutela administrativ a fost meninut la fel de
apstoare. Controlul de legalitate asupra actelor organelor administrative descentralizate i
asupra actelor de tutel exercitate asupra acestor acte a fost ncredinat acum unor Comitete de
revizuire, nvestite cu contencios administrativ. Modul nou de aplicare a tutelei a descurajat ns
102
autonomia local producnd mai mult confuzii. n consecin, legea a suferit nu mai puin de 11
modificri, semnificativ fiind faptul c cele mai multe dintre ele au aparinut chiar parlamentului
care a adoptat-o.
Legea din 1936 a cutat s gseasc calea de mijloc ntre varianta centralizatoare a Legii
din 1925 i cea descentralizatoare a Legii din 1929, pstrnd ceea ce s-a dovedit a fi viabil n
raport cu starea de lucruri existent. n acelai timp, ea a urmri s modifice i s mbunteasc
aspectele lipsite de eficien din organizarea existent. Ca principii, legiuitorul i-a propus
pstrarea autonomiei administrative, nlturarea politicianismului din administraie, impunerea
unor reguli stricte pentru recrutarea personalului, colaborarea organelor de stat locale cu cele din
administraia descentralizat i controlul legalitii activitii administrative. Acestea sunt
motivele pentru care Legea din 1936 a pstrat centralismul administrativ al Legii din 1925, dar a
ncercat s protejeze n acelai timp autonomia local prin extinderea tutelei jurisdicionale
exercitate a posteriori. Controlul de legalitate revenea Curilor administrative, n fapt fostelor
Comitete de revizie, transformate acum n adevrate instane judectoreti de contencios
administrativ. Tutela a priori a fost semnificativ relaxat, ea urmnd s fie exercitat numai
asupra actelor de autoritate. n plus, Legea a reglementat foarte eficient dreptul autoritilor
tutelate de a ataca actele de tutel.
3. 2. Administraia judeean
3. 2. 1. Organele judeului, ca unitate administrativ teritorial descentralizat, au fost n
aceast perioad: Prefectul, Preedintele Delegaiei Consiliului Judeean (pentru scurt timp),
Consiliul Judeean i Delegaia Consiliului Judeean.
Prefectul i-a pstrat n continuare ambivalena funcional: el era att eful administraiei
judeene descentralizate, ct i reprezentantul Guvernului n jude. Numirea sa a rmas s fie
fcut mai departe prin Decret Regal, la propunerea ministrului de interne. n consecin, se afla
sub ordinele ministrului de interne, trebuia s se bucure de ncrederea acestuia i putea fi revocat
oricnd din funcie. Puterea i atribuiile prefectului, n calitate de ef al administraiei judeene,
au fost pstrare la cote nalte: el administra interesele judeului; era eful ierarhic al tuturor
serviciilor administrative i, n acelai timp, eful tuturor funcionarilor judeeni. Singura reducere
a puterilor prefectului a intervenit prin Legea administrativ din 1929. Aceasta a scos din
competenele sale atribuiile de ef al administraiei judeene, pe care le-a ncredinat
Preedintelui Delegaiei Consiliului Judeean. Acesta din urm era ales de membrii Consiliului
Judeean pe un termen de cinci ani. n felul acesta s-a ajuns la situaia ca judeul s aib de fapt
doi prefeci: unul politic, numit de Guvern, cel care reprezenta interesele generale ale statului;
i unul administrativ, ales de Consiliul Judeean, cel care reprezenta interesele comunitii locale
judeene. Aceast inovaie a funcionat ns foarte puin timp. n anul 1931, printr-o Lege de
modificare a dispoziiilor Legii din 1929, prefectul politic i-a recptat atribuiile de ef al
administraiei judeene, astfel nct el a redevenit la dubla calitate pe care o avusese anterior.
Consiliul Judeean a rmas un organ colegial deliberativ, alctuit din membri alei i
membri de drept. Cei dinti erau alei prin vot universal; cei din urm erau reprezentani ai unor
profesii sociale sau funcii administrative stabilite prin Lege. Consiliul se ntrunea n capitala
judeului n sesiuni ordinare i extraordinare. El avea iniiative i decidea n toate problemele de
interes judeean; ntocmea regulamente care prevedeau msuri i sanciuni cu privire la
administrarea intereselor judeului. Consiliul Judeean putea fi dizolvat prin Decret Regal, pe baza
unui raport motivat venit din partea Ministerului de Interne. n locul su era numit o comisie
interimar, numit prin chiar actul de dizolvare.
Delegaia Consiliului Judeean era alctuit din membri alei de ctre Consiliul Judeean
i era prezidat de ctre prefect (ce excepia perioadei 1929-1931, n care preedinia a revenit
Preedintelui ales al Delegaiei Consiliului Judeean). Delegaia lua decizii n locul Consiliului,
atunci cnd acesta nu era ntrunit; avea dreptul de inspecie i control asupra administraiei
103
comunale din jude; supraveghea funcionarea serviciilor administrative judeene; reprezenta

organul consultativ al prefectului n materie de administraie judeean descentralizat.
3. 2. 2. Organele judeului, ca unitate administrativ-teritorial desconcentrat, au fost:
Prefectul, Consiliul de prefectur, Pretorul i Primpretorul.
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, era eful poliiei din jude; n
consecin avea dreptul de a da ordine organelor de poliie i de jandarmerie din jude. n acelai
timp, era organul de control i de supraveghere a administraiei comunelor din jude. n aceast
din urm calitate, prefectul exercita tutela administrativ asupra actelor emise de administraiile
comunelor rurale i ale comunelor urbane nereedin de jude. De asemenea, putea ntocmi
rapoarte motivate, pe baza crora Ministerul de Interne i suspenda din funcii pe primari i pe
membrii delegaiilor permanente, respectiv dizolva consiliile comunale.
Consiliul de prefectur a fost un organ colegial consultativ care a funcionat pe lng
instituia prefectului. Consiliul era alctuit din Primarul comunei reedin de jude, primul
procuror al judeului i mai muli funcionari din serviciile administrative exterioare ale
ministerelor.
Pretorul a fost organul pe care Legea din administrativ din anul 1925 l-a aezat n
fruntea plaselor. Acesta reprezenta interesele Guvernului la nivelul comunelor din plasa aflat sub
autoritatea sa. n locul pretorului, Legea din 1929 a nfiinat funcia de primpretor, ajutat de mai
muli pretori. Pretorul, apoi, primpretorul, avea atribuia de ofier al poliiei judiciare i de ef al
poliiei administrative. n aceast din urm calitate, el avea obligaia s ndrume, s supravegheze
i s controleze administraiile comunale.
3. 3. Administraia comunal
Organizate potrivit principiului descentralizrii administrative, comunele au fost mprite
n dou categorii: rurale i urbane. Comunele rurale era formate din unul sau mai multe sate.
Comunele urbane au fost mprite n: comune reedin de jude, comune nereedin de jude i
municipii. Criteriile pe baza crora s-a fcut aceast mprire au fost: numrul locuitorilor,
mijloacele materiale de care dispuneau comunitile locale pentru ntreinerea aparatului
administrativ, importana lor economic i cultural. Municipiul Bucureti a beneficiat de o
organizare special, motivele fiind dimensiunile sale, numrul mare de locuitori i importana lui
administrativ-politic. Comunele rurale din jurul comunelor urbane puteau fi declarate comune
suburbane; n acest fel ele i pstrau organizarea administrativ, dar deveneau dependente de
administraia comunei urbane n privina problemelor edilitare, de salubritate i de ordine public.
Alturi de aceste tipuri, au mai existat i comune balneoclimaterice, care s-au bucurat de un
tratament special ca o consecin direct a importanei lor.
Legea din 1929 a consacrat drept unitate administrativ autonom i satul. Scopul era
acela de a organiza administraia local potrivit resurselor financiare ale diferitelor comune i de a
o adapta astfel la necesitile locale. Legea fcea distincie ntre comunele formate dintr-un singur
sat i comunele formate din mai multe sate. Satele au fost mprite n sate mici, cu populaie sub
600 de locuitori, i sate mari, cu peste 600 de locuitori. Pentru fiecare dintre cele trei tipuri de
sate, legea prevedea o organizare administrativ distinct. Aceast organizare complicat a fost
meninut ns numai pn n iulie 1931, cnd organizaiile steti au fost abrogate.
Organizarea comunal a fost, n principiu, aceeai pentru toate categoriile de comune. Ele
erau administrate de Primar, un Consiliu comunal, precum i de o Delegaie permanent.
Primarul i-a pstrat n perioada interbelic dubla calitate de conductor al administraiei
comunale i de organ al administraiei centrale. n calitate de organ al administraiei
descentralizate, el administra interesele comunei, mpreun cu celelalte dou organe
administrative locale (Consiliul comunal i Delegaia permanent). Unele dintre actele sale erau
supuse tutelei administrative, pe care o exercitau autoritile centrale sau reprezentanii acesteia la
nivel local. n calitate de organ al administraiei centrale, Primarul era chemat s exercite o serie
de atribuii de interes general pe care i le ncredinau legile rii. n exercitarea atribuiilor sale,
104
Primarul ddea decizii, emitea ordonane i ncheia contracte pentru administrarea patrimoniului
comunei. Pn la adoptarea Legii din 1929, primarii erau alei de ctre consiliile comunale.
Singura excepie a fost reprezentat de Primarul de municipiu; acesta era numit de ctre ministrul
de interne dintre primii trei consilieri care adunaser cele mai multe voturi. Legea din 1929 a
schimbat modalitatea de alegere a primarilor, acetia urmnd s fie alei n funcie de modul de
organizare a comunitii locale. Primarii satelor i primarii comunelor formate dintr-un singur sat
erau alei prin vot universal; primarii din celelalte tipuri de comune i primarii municipiilor erau
alei de ctre Consiliul comunal, dintre membrii si. Legea din 1936 a revenit ns la modalitatea
de alegere prevzut n Legea din 1925. Prin urmare toi primarii erau alei de ctre consiliile
comunale, singura excepie constituind-o primarii comunelor balneoclimaterice care erau numii
de prefeci.
Consiliul Comunal era un organ colegial cu rol deliberativ i consultativ. El era format din
membri alei i membri de drept. Cei dinti erau alei prin vot universal, de ctre toi locuitorii
comunei; cei din urm erau reprezentanii unor profesii sau funcii administrative i sociale
stabilite prin lege. Consiliul comunal avea iniiativa i lua decizii n toate problemele de interes
local; emitea regulamente prin care prevedea msuri i sanciuni cu privire la administrarea
intereselor comunei. Cele mai multe dintre deciziile sale erau supuse ns tutelei administrative pe
care o exercita prefectul sau ministrul de interne. Guvernul putea s influeneze deciziile
Consiliilor locale nu numai prin intermediul tutelei, ci i prin intermediul membrilor de drept ai
acestora. De asemenea, avea posibilitatea s dizolve consiliile comunale i de a numi comisii
interimare.
Delegaia permanent era alctuit din membri ai Consiliului comunal desemnai de ctre
acesta. Rolul Delegaiei era acela de a ine locul Consiliului comunal n intervalul dintre sesiunile
ordinare ale acestuia. n consecin, ea exercita toate atribuiile Consiliului, mai puin pe cele pe
care legea i le rezerva n exclusivitate Consiliului comunal. n plus, Delegaia era organul pe care
Primarul l consulta n toate problemele aflate n competena lui i organul mpreun cu care
Primarul punea n aplicare hotrrile Consiliului comunal.
3. 4. Administraia public desconcentrat
Dei nu a primit consacrare constituional, principiul desconcentrrii administrative a
constituit totui cel de-al doilea pilon pe care s-a sprijinit efortul de reorganizare a administraiei
publice locale din perioada interbelic. Necesitatea punerii sale n oper a fost recunoscut att de
doctrina administrativ, ct i de ctre guvernani. Ea se explic prin contientizarea faptului c
numrul problemelor de la nivel local se afla n continu cretere, dar i prin nevoia de a asigura
la acest nivel un control i o supraveghere mai atent a intereselor de ordin general.
Legea de organizare a ministerelor din 1929 a introdus pentru prima dat n istoria
administraiei publice romneti o organizarea uniform a serviciilor exterioare ale ministerelor la
nivel teritorial. Cu acest prilej, serviciile exterioare ale tuturor ministerelor (mai puin cele de la
Justiie, Externe i Armat) au fost grupate, n mod obligatoriu, n circumscripii uniforme numite
Directorate. Au fost create apte astfel de Directorate, cu reedinele n capitalele provinciilor
istorice romneti: Bucureti, Iai, Cernui, Chiinu, Cluj, Craiova i Timioara. La conducerea
Directoratului se afla un Director General, ca reprezentant al Guvernului. Directorul era eful
ierarhic imediat al tuturor serviciilor ministeriale din directorat i avea n subordine pe toi
prefecii din judeele care intrau n circumscripia Directoratului. Din pcate, legea nu a delimitat
cu precizie competenele ministerelor de cele ale serviciilor desconcentrate, ceea ce a creat mai
mult confuzie dect o real desconcentrare. n consecin, dup modificarea Legii, n iulie 1931,
s-a revenit la vechea organizare a serviciilor exterioare sub forma inspectoratelor ministeriale.
105

Dup terminarea primului rzboi mondial, att funcionarii publici, ct i specialitii n
domeniul administraiei au atras atenia asupra problema drepturilor i obligaiilor pe care
trebuiau s le aib cei care exercitau o slujb n serviciul statului. Adoptarea unei legislaii unitare
n acest domeniu se impunea ca o necesitate, nu numai ca urmare a creterii semnificative a
numrului de funcionari publici din ar, ci mai ales pentru c experiena epocii anterioare
artase c absena unei astfel de legislaii i lsa pe funcionari la discreia Guvernului. Statutul
funciei publice trebuia s reglementeze ns nu numai drepturile funcionarilor fa de stat, ci i
obligaiile, respectiv rspunderea acestora fa de stat i fa de particulari.
Dnd curs acestui imperativ, Reprezentana Naional a adoptat, la 19 iunie 1922, Legea
pentru Statutul funcionarilor publici, prima norm juridic din Romnia care fixa un regim
juridic unic pentru toi funcionarii publici. Legea reglementa succesiv drepturile i obligaiile
funcionarilor n legtur cu condiiile de recrutare, modul de avansare n funcie, stabilitatea n
funcie, condiiile de salarizare, rspunderea disciplinar, precum i responsabilitile materiale
ale funcionarilor fa de stat i fa de particulari.
Condiiile generale pe care trebuiau s le ndeplineasc cei care doreau s ocupe o funcie
public erau: deinerea ceteniei romne, mplinirea vrstei majoratului, absena antecedentelor
penale, dovada capacitii psihice de a ndeplini slujba, deinerea tuturor drepturilor civile i
politice prevzute de Constituie, precum i satisfacerea stagiului militar. n consecin, dat fiind
faptul c femeile nu se bucurau de drepturi politice (dect n condiii speciale) i nu cdeau sub
incidena legii recrutrii, acestea erau n continuare nlturate de la posibilitatea de a candida la
funcii publice. Condiiile generale erau completate de condiii speciale legate de absolvirea
studiilor universitare pentru funciile superioare i de absolvirea studiilor liceale pentru funciile
inferioare.
Obinerea funciei, era condiionat n cele din urm de promovarea unui examen de
capacitate desfurat n faa unei comisii. n urma promovrii examenului, candidatul urma s fie
numit funcionar stagiar. Dup trecerea unui an, o comisie pentru propuneri, numiri i naintri
examina notele obinute de stagiar din partea efilor si ierarhici, i decidea dac acesta merita s
primeasc statutul de funcionar definitiv. Numirea se fcea apoi printr-un ordin emis de ctre
eful autoritii statului unde a fost angajat funcionarul.
Funcionarii care deineau titlul definitiv se bucurau n baza acestui titlu de stabilitate n
funcie; excepie fceau doar funcionarii care, prin Constituie i legi speciale, erau declarai
inamovibili. Deinerea stabilitii n funcie nsemna c funcionarul nu putea fi mutat dect n
interes de serviciu bine motivat, conform unei proceduri care urmrea s evite toate abuzurile
posibile; i, de asemenea, c funcionarul nu putea fi pedepsit dect cu respectarea tuturor
garaniilor de procedur disciplinar. Transferul funcionarului public putea fi fcut numai ntr-o
funcie echivalent i doar cu acordul Comisiei locale de propuneri, numiri i naintri. Mai mult
dect att, prin jurisprudena naltei Curi de Casaie, s-a stabilit c avizul acestei comisii trebuia
s motiveze pe larg interesul de serviciu i, de asemenea, c prin funcie echivalent nu se
nelegea doar o echivalen de tratament, ci i o echivalen de punctul de vedere al prestigiului
funcionarului. n acest fel, funcionarul definitiv trebuia s fie ferit de toate abuzurile i erorile
posibile, dar mai ales de manifestrile politicianismului.
Avansarea se fcea n baza unui tabel de avansare ntocmit de Comisia de propuneri,
numiri i naintri, n care funciile erau mprite n grade i clase. Avansarea pe grade se fcea
doar dup ce funcionarul activase timp de doi ani n gradul inferior. Pentru avansarea la o clas
superioar era nevoi doar de un singur an de activitate. Pe lng condiia de vechime, pentru
avansare, funcionarul trebuia s ndeplineasc i cerinele de studii prevzute pentru postul n
care dorea s avanseze.
106
Spre deosebire de perioada anterioar, cnd funcionarul public care nu beneficia de un

regim special putea fi uor destituit n baza dreptului disciplinar al autoritii superioare, legea
Statutului din 1923 reglementa cu atenie rspunderea disciplinar a funcionarului public. Ea
limita puterea disciplinar a administraiei, garantnd astfel stabilitatea funcionarului public.
Bibliografie
*** Istoria romnilor, vol. VIII, Romnia ntregit (1918-1940), coordonator: Ioan Scurtu,
secretar: Petre Otu, Editura Enciclopedic, Bucureti, 2003.
Boil, R., Organizaia de stat. Consideraiuni teoretice. Organizaia statului romn n
comparaie cu organizaia altora state, Tipografia Cartea Romneasc S.A., Cluj, 1927.
Bucureti, 1992.
Guan, Manuel, Instituia prefectului n perioada interbelic (1925-1938), n Acta Universitatis
Cibiniensis, seria Jurisprudentia, an 2000, nr. 1, p. 97-108.
Idem, Istoria administraiei publice romneti, ediia a II-a, revzut i adugit, Editura
2005, p. 237-346.
Hitchins, Keith, Romnia. 1866-1947, traducere de George G. Potra i Delia Rzdolescu, Editura
Iancu, Gh., Contribuia Consiliului Dirigent la consolidarea statului naional unitar romn
(1918-1920), Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1985.
Nistor, I. S., Comuna i judeul. Evoluia istoric, Editura Dacia, 2000.
Onior, T., Opera legislativ a Consiliului Dirigent, Institutul de arte grafice i Editura Marvan
S.A.R., Bucureti, 1937.
Rus, T., Fondul Preedinia Consiliului de Minitri, n Revista arhivelor, an 1963, nr. 2, p. 188200.
Scurtu, I.; Bulei, I., Democraia la romni, 1866-1938, Editura Humanitas, Bucureti, 1990.
Slvescu, P. N., Lacunele i dificultile ce se opun la o bun administraie a judeelor, plilor
i comunelor rurale, Tipografia Curii Regale, F. Gobl & Fiii, Bucureti, 1900.
1995.
Stanomir, I., Libertate, lege i drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Editura Polirom,
Iai, 2005.
Stoica, M., Aspecte ale legislaiei i funcionrii administraiei locale n Romnia burghezomoiereasc (1918-1944), n Studia Universitatis Babe-Bolyai, seria Jurisprudentia,
1963, p. 1-13.
Suveic, S., Integrarea administrativ a Basarabiei n Romnia (1918-1925), n Anuarul
Institutului de istorie A. D. Xenopol, Iai, an 1999, tom XXXVI, p. 125-145.
107

01. Dup realizarea Marii Uniri, unificarea legislaiei administrative era necesar:
a) pentru a conferi substan prevederii constituionale potrivit creia Romnia era de stat unitar;
b) pentru a conferi substan prevederii constituionale potrivit creia Romnia stat naional;
c) pentru a conferi substan prevederii constituionale potrivit creia Romnia stat suveran.
02. n perioada interbelic, organizarea ministerelor:
a) a rmas nereglementat;
b) a fost reglementat neuniform prin legi specifice i cutume;
c) a fost reglementat neuniform prin legi specifice i cutume pn n anul 1929; dup aceast
dat a fost reglementat uniform prin intermediul unei legi.
03. Funcia de Preedinte al Consiliului de Minitri a fost consacrat constituional prin:
a) textul fundamental din 1866;
b) textul fundamental din 1923;
c) textul fundamental din 1938.
04. n perioada 1929-1931, Prefectul reprezenta:
a) numai interesele generale ale statului la nivel judeean;
b) numai interesele comunitii locale judeene;
c) att interesele generale ale statului la nivel judeean, ct i interesele comunitii locale
judeene.
05. n perioada interbelic, consiliile judeene:
a) puteau fi dizolvate prin Decret Regal, pe baza unui raport motivat al Ministerului de Interne;
b) puteau fi dizolvate prin ordin al Ministerului de Interne;
c) nu puteau fi dizolvate.
06. n perioada interbelic, aveau caracter deliberativ urmtoarele organe ale administraiei
publice locale:
a) Consiliul Judeean;
b) Consiliul Comunal;
c) Consiliul de Prefectur.
07. n perioada interbelic, Pretorul reprezenta:
a) interesele Guvernului la nivelul comunelor din plasa pe care o avea n responsabilitate;
b) interesele locuitorilor din plasa pe care o avea n responsabilitate;
c) att interesele guvernului la nivelul comunelor din plasa pe care o avea n responsabilitate, ct
i interesele locuitorilor din plasa respectiv.
08. Potrivit Legii administrative din 1925, primarii comunelor rurale:
a) erau numii de administraia central;
b) erau numii de administraia judeean;
c) erau alei de ctre membrii Consiliului Comunal.
09. n perioada interbelic, atribuiile Delegaiei Consiliului Judeean au fost:
a) deliberative;
b) de inspecie i control;
c) consultative.
108
10. Conform Legii pentru Statutul funcionarilor publici din anul 1922, stabilitatea funcionarului
public nsemna:
a) c funcionarul nu putea fi mutat dect n interes de serviciu bine motivat, conform unei
proceduri speciale;
b) c funcionarul nu putea fi pedepsit dect cu respectarea prevederilor de procedur
disciplinar;
c) c transferul funcionarului public putea fi fcut n orice funcie, dac exista un interes de
serviciu bine motivat.
109
CAPITOLUL 11
ADMINISTRAIA PUBLIC
N EPOCA DICTATURILOR DE DREAPTA (1938-1944)
1. Dictatura regelui Carol II
1. 1. Regele i responsabilitatea ministerial
La 10 februarie 1938, Regele Carol II a pus capt regimului de democraie parlamentar
implementat n Romnia prin actele constituionale din 1866 i 1923. Prin lovitur de stat,
monarhul a introdus un nou regim constituional, care urmrea nlturarea sistemului politic
pluralist. Acesta din urm era acuzat c oferise partidelor posibilitatea practicrii unor jocuri
electorale lipsite de eficien n actul de guvernare i c adusese ara ntr-o prelungit criz
politic. Noul regim politic urma s aib la baz ideea unui mesianism politic, n care Regele
aprea drept un salvator al patriei aflate n pericol.
Atingerea scopului pe care i l-a propus monarhul a fost atins n dou etape, marcate
fiecare de adoptarea unei msuri legislative. Prima etap a fost marcat de adoptarea unui nou
text constituional, care consacra din punct de vedere juridic existena noului regim politic i
introducea o serie ntreag de reglementri menite s i ofere salvatorului instrumentele
necesare ndeplinirii misiunii sale. Constituia a fost aprobat la 24 februarie 1938, prin
intermediul unui plebiscit organizat n condiiile strii de asediu, a votului nominal i verbal,
astfel nct iniiatorii si nu au avut emoii n privina obinerii rezultatului scontat. Ce-a de a
doua etap a fost marcat de Decretul-Lege din 31 martie 1938 prin care erau dizolvate toate
partidele, gruprile i organizaiile politice, sub pretextul agitaiilor i violenelor pe care acestea
din urm le cauzaser n trecutul recent. Golul lsat pe scena politic de dispariia formaiunilor
politice a fost umplut cteva luni mai trziu prin nfiinarea unui partid cu rol de monopol pe
scena politic romneasc (Frontul Renaterii Naionale, redenumit ulterior Partidul Naiunii),
condus de nsui regele Carol II.
ntruct Regelui i-a fost atribuit rolul de salvator al statului, el avea nevoie de instrumente
de guvernare i de administrare pentru a-i putea duce la ndeplinire misiunea ncredinat de
constituie. n consecin, noul text fundamental nu mai stipula limitarea atribuiilor sale la cele
prevzute n mod expres de constituie, fapt ce i permitea s se implice n toate domeniile de
decizie. Acordndu-i monarhului dreptul de exercitare efectiv a puterii, noul sistem
constituional renuna, aadar, la principiile monarhiei constituionale i al pasivitii regale. n
acest fel, n locul vechiului principiu regele domnete, dar nu guverneaz, a fost introdus unul
nou, potrivit cruia: regele domnete i guverneaz.
Pe de alt parte, Constituia meninea pe mai departe principiul inviolabilitii Regelui,
impunnd regula contrasemnrii actelor sale de ctre minitri. n acest fel, responsabilitatea
respectivelor acte se transfera pe seama minitrilor. Cum ns monarhul exercita puterea
executiv, rezult de aici c Regele putea s guverneze i s administreze fr ca el s poat fi
tras la rspundere din punct de vedere politic pentru actele sale. Pentru a se evita totui
transformarea sa ntr-un monarh absolut, textul constituional l nzestra totui pe Rege cu
responsabilitate juridic, el urmnd s fie supus tuturor legilor aflate n vigoare.
Noua Constituie a meninut i principiul rspunderii juridice a minitrilor. Acetia urmau
s rspund civil i penal pentru actele ntreprinse n timpul mandatului, fa de nalta Curte de
Casaie i Justiie, la sesizarea Regelui sau a uneia dintre Camerele Parlamentului. n ceea ce
privete responsabilitatea politic, minitrii nu mai rspundeau n faa Parlamentului, ci n faa
Regelui. Punndu-se capt acestei reguli fundamentale a sistemului constituional (care
110
funcionase pe cale cutumiar, ce-i drept), lua sfri nsui regimul parlamentar, ntruct instituia
ndreptit s dirijeze politica general a rii nu mai era Parlamentul, ci Regele.
1. 2. Administraia central
Prerogativele constituionale care confereau Regelui puterea de a guverna l-au transformat
pe acesta n conductorul activ al administraiei publice centrale. Avnd posibilitatea de a l
desemna pe primul ministru i de a forma Guvernul, monarhul controla practic componena
ntregului Consiliu de Minitri. Prin urmare, minitrii nu mai era desemnai n funcie de
ncrederea acordat de majoritatea parlamentar, ci de ncrederea acordat de Rege.
n aceste condiii, activitatea de guvernare i de administrare se realiza de ctre Consiliul
de Minitri sub directa ndrumare a Regelui, a crui persoan o reprezenta de fapt. Acesta
constituia cadrul n care se stabileau principiile de conducere a intereselor generale, precum i
directivele generale adresate activitii fiecrui minister.
Titularii ministerelor erau numii de ctre primul ministru, ns acetia nu proveneau din
rndurile majoritii parlamentare, ci din rndurile politicienilor agreai de monarh. Dnd curs
tendinelor xenofobe, aflate la mod n epoc, candidaii trebuiau s aib cel puin trei generaii
de predecesori de etnie romn. Ca i n perioada anterioar, au existat att minitri cu portofoliu,
ct i minitri de stat, fr portofoliu.
Desfiinarea partidelor politice, vzut ca singur soluie pentru ndeprtarea politicii
partizane din activitatea pur administrativ, nu a condus ns i la o diminuare a numeric a
structurilor ministeriale. Dimpotriv, aparatul birocratic a crescut n dimensiuni, astfel nct n
anul 1940 Consiliul de Minitri cuprindea: un preedinte, un vicepreedinte, 13 minitri secretari
de stat care conduceau 16 ministere, un ministru de stat i 11 subsecretari afiliai diverselor
ministere.
Perioada este marcat de reorganizarea unor ministere n scopul eficientizrii activitilor
i de apariia altora noi. Astfel, n aprilie 1938, Ministerul Industriei i Comerului se transform
n Ministerul Economiei Naionale, acestuia revenindu-i o serie de sarcini noi: organizarea i
coordonarea politicilor de cretere a capacitilor industriale ale rii; organizarea intern a
comerului n scopul potenrii creterii industriale; reglementarea i coordonarea activitilor
comerciale de import i export; coordonarea i supravegherea activitilor bancare.
Un alt minister care a beneficiat de reorganizarea activitilor l-a constituit Ministerul
Afacerilor Strine, n vreme ce organizarea altora, precum Ministerul de Justiie, au fost
completate. n anul 1938 a fost nfiinat un Minister al nzestrrii Armatei, iar n luna septembrie
1939 a luat fiin un Minister al Propagandei Naionale, un Minister al Ordinii publice, precum i
un Minister al Avuiilor Publice.
1. 3. Administraia local
La nivelul administraiei locale, noua Constituie a introdus premisele unei viziuni
centraliste, prin omiterea staturii principiilor descentralizrii administrative i a eligibilitii
organelor deliberative locale. Mai mult dect att, textul constituional a trecut sub tcere unitile
administrativ-teritoriale ale rii, lsnd deschis posibilitatea ca Parlamentul, prin legi ordinare,
s decid asupra formulei de organizare a acestora, precum i asupra principiilor care urmau s
stea la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale.
Punerea n aplicare a dezideratelor monarhului n materie de administraie public local
s-a fcut prin intermediul Legii administrative din 14 august 1938. Aceasta a organizat
administraia public local dup regulile unui centralism riguros, menit s asigure Guvernului
prghiile necesare controlului eficient asupra colectivitilor locale. Legea a modificat echilibrul
de atribuii, consacrat prin legislaia anterioar, ntre organele de decizie colectiv i cele
unipersonale. Ea a deplasat majoritatea competenelor ctre organele unipersonale, asigurnd
astfel unitatea de decizie i aciune ntre administraia central i cea local. n condiiile n care,
n marea lor majoritate, titularii posturilor de conducere unipersonale au ajuns s depind de
organele de conducere ierarhic-superioare i nu de alegtorii locali, sistemul administrativ a
111
ctigat foarte mult n eficien; fiind adoptate i aplicate de sus n jos, n cadrul unei ierarhii
piramidale care avea n vrf Guvernul, deciziile administrative au cptat coeren i celeritate.
Legea din 14 august 1938 a modificat radical mprirea administrativ-teritorial a rii. Ea
a prevzut ca uniti de baz doar comuna i inutul (provincia), recunoscndu-le acestora
personalitatea juridic. Acestea urmau s funcioneze ca uniti de desconcentrare administrativ,
menite s satisfac interesele generale ale statului, n strns legtur cu cele ale colectivitilor
locale; dar i ca uniti administrativ-teritoriale descentralizate. n cea ce privete judeul i plasa,
acestea au fost transformate n uniti administrative de control, lipsite de personalitate juridic.
La nivelul unitilor de baz, legea distingea ntre trei categorii de comune: urbane, rurale
i balneoclimaterice. Organele lor de conducere, indiferent de categorie, erau Primarul i
Consiliul comunal. n raport cu legislaia anterioar, Legea din 1938 desfiina, aadar, instituia
Delegaiei permanente. Modificri de substan au fost introduse i n ceea ce privete atribuiile
celor dou organisme, precum i n privina procedurilor de desemnare a titularilor acestora.
Primarul a ncetat s mai fie ales de ctre Consiliul comunal, el ajungnd s fie numit de
ctre reprezentanii administraiei centrale. Selecia se fcea dup o serie de criterii stipulate n
lege, care vizau condiii de studii i de vrst. n funcie de tipul de comun n fruntea creia se
afla, Primarul era desemnat pe o perioad de ase ani de ctre prefectul judeului, n cazul
comunelor rurale i urbane care nu erau reedin de jude; de ctre rezidentul regal al inutului, n
cazul comunelor urbane reedin de jude; prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de
Interne, n cazurile staiunilor balneoclimaterice i municipiilor. Primarul era eful administraiei
comunale i preedintele Consiliului comunal. n aceast dubl calitate el avea dreptul de
reprezentare a comunei, dreptul de iniiativ i de decizie n toate chestiunile interne locale, cu
excepia celor n care legea impunea votul deliberativ al Consiliului comunal.
Consiliul Comunal se compunea membri alei i membri de drept. Consilierii alei aveau
durata mandatului fixat la 6 ani, ca i n cazul Primarului. Numrul lor varia n funcie de tipul
comunei; erau trei n comunele rurale; cinci n comunele urbane nereedin de jude, apte n
comunele urbane reedin de jude i 12 n municipii. Consilierii de drept erau numii de ctre
prefect i proveneau din rndul conductorilor de servicii publice locale. Mandatele consilierilor
de drept erau permanente, att timp ct persoanele respective deineau funcia care le conferea
calitatea de consilier de drept. Principalele domenii de competen ale Consiliului Comunal se
refereau la ntocmirea i votarea bugetului anual, stabilirea taxelor i a impozitelor locale,
contractarea de mprumuturi publice i aprobarea proiectelor de investiii. Legea din 1938 a
prevzut c pn la alctuirea noilor consilii, atribuiile acestora vor fi exercitate de ctre primari.
Din pcate, aceast prevedere a rmas neaplicat, ntruct, n contextul evenimentelor politice
interne i externe nu au mai putut fi fost convocate alegeri. n consecin, n perioada care a
urmat, toate atribuiile Consiliilor comunale au fost exercitate de ctre primari.
inutul sau provincia reprezenta o unitate administrativ-teritorial care cuprindea pn la
10 judee. Au luat natere, astfel, 10 inuturi (Jiu, Arge, al Mrii, al Dunrii, Nistru, Prut,
Suceava, Alba Iulia, Criuri i Timi), care nglobau cele 71 de judee ale rii. Organele de
conducere de la nivelul inutului/provinciei au fost: Rezidentul regal i Consiliul inutului.
Rezidentul regal era reprezentantul Guvernului n inut i administratorul inutului, ceea ce
nseamn c el reprezenta att interesele generale ale statului la nivel provincial, ct i interesele
comunitii locale provinciale. Rezidentul regal avea rang de subsecretar de stat; el era numit prin
Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne, pentru un mandat de ase ani. Condiiile de
numire vizau vrsta minim de 35 ani i absolvirea unor studii nalte (candidaii erau recrutai din
diplomaie, nvmntul universitar i din rndul generalilor de armat). Funcia sa era ns
incompatibil cu cea de parlamentar. Atribuiile Rezidentului regal vizau: reprezentarea inutului,
ordonanarea plilor, supravegherea i controlul administraiei locale din inut, exercitarea tutelei
administrative asupra administraiei din inut n cazurile prevzute de lege. n plus, el executa
112
toate hotrrile Consiliului inutului. n activitile sale, Rezidentul regal era secondat de un
Secretar general, care provenea din rndul funcionarilor de carier.
Consiliul inutului era compus din membri alei i membri de drept. Consilierii alei aveau
durata mandatului de ase ani. O parte dintre acetia erau desemnai de ctre Consiliile comunale
din inut; cealalt parte era alctuit din membri alei n cadrul camerelor de agricultur, comer,
industrie i de munc din inut. Consilierii de drept erau considerai a fi conductorii principalelor
instituii ale statului din inut. Mandatele acestora era echivalent cu perioada n care deineau
funciile respective. Atribuiile Consiliului erau deliberative (adoptarea i impunerea de taxe i
impozite, adoptarea bugetului, contractarea de mprumuturi, nstrinri de bunuri etc.) i
consultative n raport cu instituia Rezidentului regal.
n viziunea Legii administrative din 1938, judeul i plasa au devenit uniti administrativ
teritoriale de desconcentrare a administraiei generale. La conducerea judeului a fost pstrat n
continuare Prefectul. Numirea titularului se fcea, ca i n trecut, prin Decret Regal, la propunerea
Ministerului de Interne. Prefectul reprezenta Guvernul la nivelul judeului, avnd n subordine
ntregul corp al funcionarilor Ministerului de Interne din jude. Pe lng Prefect funciona un
Consiliu de prefectur, n componena cruia intrau conductorii tuturor serviciilor judeene. n
subordinea Prefectului se aflau i pretorii. Acetia din urm reprezentau Guvernul la nivelul
plaselor, unde deineau poziia de efi ai poliiei locale. Sarcinile acestora erau, ca i n vechea
legislaie, aceea de exercitare a controlului asupra organelor administrative comunale.
Desconcentrarea administrativ, asumat la nivel de principiu prin Legea din 1938, a fost
pus n practic ntr-o manier destul de complex. Ea s-a fcut pe patru nivele (inut/regiune,
jude, plas i comun), din care dou exclusiv destinate acestui scop (jude i plas). Eficiena
demersului organizatoric nu a fost totui cea scontat, ntruct Legea a lsat la latitudinea
Consiliului de Minitri s stabileasc lucrrile de competena ministerelor care urmau s fie
delegate spre rezolvare serviciilor desconcentrate de la nivel local. Minitrii preferau ns s
controleze activitatea din ministerele proprii, aa cum o demonstrase aplicarea Legii din 1929,
prin urmare luarea deciziilor a rmas mai departe concentrat la centru, astfel nct serviciilor
teritoriale au continuat s aib preponderent atribuii de execuie.
1. 4. Funcionarii publici i partidul unic
Statutul funcionarilor a rmas reglementat n continuare conform textului de lege din
1923, cruia i-au fost aduse cteva modificri prin legile de organizare a ministerelor i a
stabilimentelor publice. Regimul politic introdus de regele Carol II i-a adugat ns o dimensiune
nou, pe care nu o avusese n trecut: nregimentarea politic.
La 16 decembrie 1938 a luat natere Frontul Renaterii Naionale, singura organizaie
politic recunoscut pe teritoriul Romniei. Scopul acesteia era acela de a mobiliza contiina
naional n vederea aprrii, consolidrii i propirii statului romn. Era vorba, n fapt, despre
crearea unui instrument prin care masele populare puteau fi angrenate la guvernare; fr sprijinul
acestora, noul regim politic risca s rmn doar un simplu Cabinet de funcionari. Transformarea
Frontului, la 22 iunie 1940, n Partidul Naiunii, a adus noi precizri cu privire la scopul acestei
organizaii: menirea sa era aceea de a asigura naiunii romne i statului romn maximum de
putere i de autoritate. Ideologia partidului nu se adresa, aadar, unui anume segment de
populaie, aa cum se ntmplase n cazul partidelor tradiionale, ci naiunii romne n ansamblul
ei. n consecin, Partidul urma s se identifice cu ntreaga naiune i cu statul ca atare, n cadrul
unei relaii de simbioz. Regulamentul Partidului, adoptat la 20 ianuarie 1940, preconiza
mplinirea acestor deziderate prin subordonarea vieii politice, economice, administrative i
profesionale fa de voina partidului. n consecin, organele deliberative ale partidului aprobau
candidaturile pentru alegerile parlamentare, administrative i profesionale, i aveau dreptul s
prezinte Guvernului observaiile i solicitrile lor cu privire la organizarea i funcionarea
administraiei publice.
113
La nivelul administraiei publice centrale, subordonarea activitii statului fa de voina

partidului unic a avut drept urmare introducerea obligativitii nscrierii n partid a tuturor
funcionarilor publici din aparatul guvernamental, regii, case autonome i stabilimentele de
utilitate public. Pentru viitor, calitatea de membru de partid era prevzut drept condiie
obligatorie pentru numirea sau angajarea tuturor funcionari noi ai aparatului administrativ
central.
Acelai control politic strict a fost introdus i la nivelul administraiei publice locale. Aici
subordonarea funcionarilor se fcea n raport cu organizaiile de partid locale, cele care au copiat,
ca structur organizatoric, mprirea administrativ-teritorial a rii. Prin Regulamentul de
funcionare al partidului, statutul de funcionar local (de inut, de jude sau de comun) a fost
condiionat i el de acela de membru de partid. A fost reiterat, bineneles, i condiionarea
numirilor sau angajrilor de noi funcionari de calitatea de membru de partid. n acest context,
rezidenii regali, prefecii, subprefecii, pretorii, primarii, notari i toi funcionarii subordonai
acestora au fost nevoii s se nscrie n rndurile Frontului Renaterii Naionale. Funcionarii
publici care nu au devenit imediat membri de partid au primit un ultimatum, prin intermediul unui
Decret-Lege adoptat la 22 iunie 1940: dac pn la 1 august 1940 nu se nscriau n F.R.N., ei
urmau s fie revocai din funcii. Odat nscrii n partid, funcionarii se aflau n subordinea
preedintelui organizaiei de la nivelul unitii administrativ-teritoriale n care lucrau; rolul
acestora din urm era acela de a conduce viaa politico-administrativ local n conformitate cu
principiile i obiectivele F.R.N. n cele din urm, amestecul F.R.N. n treburile administraiei
publice locale a fost consfinit prin mputernicirea organizaiilor locale ale partidului cu numirea
primarilor i a ajutoarelor de primar; impunerea obligativitii ca membrii consiliilor comunale s
provin din rndul membrilor de partid; recunoaterea F.R.N. ca singura organizaie politic
ndreptit s depun candidaturi pentru consiliile inutale i comunale; aprobarea tuturor
candidaturilor pentru consiliile inutale i comunale de ctre Consiliul Naional al partidului. Prin
aceste msuri, descentralizarea administrativ iniiat odat cu reformele lui Cuza din anul 1864
lua sfrit.
2. Dictatura generalului Ion Antonescu

2. 1. Instalarea noului regim
Dezastrul naional provocat n vara anului 1940 de cedrile teritoriale n favoarea Uniunii
Sovietice, Ungariei i Bulgariei au compromis definitiv sistemul politic introdus de regele Carol
II. n faa acestei profunde crize, monarhul a fost presat, att de opinia public, ct i de
principalii reprezentani ai clasei politice, s renune la putere. Dnd curs acestor presiuni, Carol
II l-a nsrcinat cu formarea unui nou guvern pe generalul Ion Antonescu, dizident al regimului
carlist, aflat pn de curnd sub domiciliu forat. Pasul urmtor a fost fcut la 5 septembrie 1940,
cnd Regele a suspendat Constituia i a dizolvat Corpurile Legiuitoare. Totodat, prin Decret
Regal, generalul Ion Antonescu, n calitate de preedinte al Consiliului de Minitri, a fost nvestit
cu puteri depline n conducerea statului. Consultrile generalului cu principalii conductori ai
partidelor politice tradiionale i cu reprezentanii Micrii Legionare, au condus ctre concluzia
c regele Carol II trebuia s abdice. n consecin, generalul Ion Antonescu i-a adresat
monarhului o scrisoare prin care i solicita acest lucru. Regele a acceptat solicitarea generalului i
a semnat actul de abdicare la 6 septembrie 1940.
2. 2. Administraia central
Rmas singur n fruntea statului, generalul Antonescu a emis Decretul nr. 3064 din 6
septembrie 1940, prin care, invocnd prevederile Constituiilor din 1866 i 1923, se lua act de
succesiunea Marelui Voievod de Alba Iulia la tronul Romniei. n absena Reprezentanei
Naionale dizolvate, Marele Voievod Mihai, a devenit Rege pentru a doua oar, depunnd
jurmntul n faa generalului Ion Antonescu, ca preedinte al Consiliului de Minitri, a
114
patriarhului Bisericii Ortodoxe Romne, Nicodim, i a prim-preedintelui naltei Curi de Casaie,

D. G. Lupu.
Prin Decretul Regal nr. 3067 din 6 septembrie 1940, noul rege l-a reinvestit pe generalul
Ion Antonescu ca prim ministru cu puteri depline, ncredinndu-i mai apoi titlul de Conductor
al Statului. Ulterior, printr-un nou Decret Regal, nr. 3072 din 8 septembrie 1940, au fost
reglementate i prerogativele Regelui. Acestea erau ns reduse la cele pur formale i de protocol.
Regele era conductorul suprem al armatei; btea moned; conferea decoraii; primea i acredita
pe ambasadori i pe minitrii plenipoteniari; acorda amnistia i graierea. n raport cu puterile
exorbitante dobndite de Conductorul Statului, Regele i pstra totui o prerogativ
fundamental, aceea a numirii i revocrii primului ministru, fapt ce i va crea un anumit
ascendent asupra generalului i va face posibil actul de la 23 august 1944.
ntreaga construcie constituional-politic creat prin intermediul Decretelor Regale din
luna septembrie 1940 a dobndit ulterior consacrare constituional. Astfel, la 2 mai 1941 a fost
organizat un plebiscit care a consacrat schimbrile introduse n ordinea constituional.
n calitate de Conductor al Statului, Ion Antonescu ntrunea puterile legislativ i
executiv, astfel nct putea guverna ara prin decrete lege, nesupuse promulgrii Regelui sau
Parlamentului. Pe lng prerogativele legislative, Conductorul Statului: ncheia convenii
internaionale; numea i revoca minitri; numea i confirma n funcii publice; conferea grade
militare; ntocmea regulamente pentru aplicarea legilor; alctuia bugetul general al statului;
supraveghea i controla, prin agenii si, funcionarea serviciilor administrative centrale,
regionale i locale; asigura meninerea ordinii publice, executarea legilor i meninerea pcii
sociale prin intermediul forei publice.
Consiliul de Minitri funciona sub preedinia Conductorului Statului i era alctuit din
totalitatea minitrilor i a subsecretarilor de stat. Poziia Conductorului Statului fa de Guvern
se deosebea ns net de raportul care caracterizase n trecut relaia prim ministru - Guvern. Avnd
prerogativele de numire i de revocare din funcie a minitrilor, Ion Antonescu se situa de fapt
deasupra Guvernului, exercitnd conducerea ntregii ierarhii ministeriale. Ca urmare,
Conductorului i-a revenit n exclusivitate dreptul de a determina direcia de evoluie politic i
administrativ a rii, drept care, n trecut, i revenise Consiliului de Minitri, ca organ colegial i
deliberativ. Conductorul Statului a ajuns astfel s reprezinte singurul factor decizional n
stabilirea direciei generale (politicii) de evoluie a rii, minitrii pierzndu-i libertatea de a
adopta i implementa politici sectoriale proprii. Prin aceste noi raporturi de putere, principiul
democratic al conducerii colegiale era nlocuit cu principiul totalitar al conducerii unice.
n msura n care membrii Guvernului nu au mai putut avea iniiative fr aprobarea
Conductorului sau n afara liniei politice stabilite de acesta, noul sistemul de conducere a permis
o centralizare fr precedent a activitii guvernamentale. Fiind eliberai de actul de guvernare,
minitrii au ajuns s se concentreze exclusiv pe partea de administrare a domeniilor de care
rspundeau. n acest plan, activitatea lor se subordona complet voinei Conductorului, cel care
dispunea de regul msurile care trebuiau luate de un minister sau altul.
Ctre finalul regimului antonescian, aparatul guvernamental a ajuns s fie la fel de
ncrcat precum fusese n timpul regimului carlist. Astfel, Guvernul cuprindea un preedinte, un
vicepreedinte, 10 minitri, 10 subsecretari de stat, precum i pe guvernatorii provinciilor
eliberate (Bucovina, Basarabia i Transnistria).
2. 3. Administraia local
Principiile dup care a funcionat administraia public local ntre anii 1940-1944 au fost
cele stabilite de Conductorul Statului, generalul Ion Antonescu.
Conform scopurilor urmrite de acesta, administraia public trebuia s se caracterizeze n
primul rnd prin realism i eficien. Acesta este motivul pentru care n epoc s-a pus un accent
foarte mare pe cooptarea profesionitilor n aparatul administrativ local.
115
Cel de-al doilea principiu care a stat la baza funcionrii administraiei publice locale a
fost cel al conducerii unitare. Modalitile prin care a fost pus n aplicare acest principiu au fost
exercitarea de ctre puterea central a unui controlul strns asupra administraiei publice locale i
acordarea de atribuii deliberative organelor administrative unipersonale n detrimentul celor
deliberativ-colective. Pentru preveni ns individualismul i deciziile arbitrare ale organelor
unipersonale, pe lng acestea din urm au fost create, la nivelul fiecrei uniti administrativ
teritoriale, Consilii de colaborare, organisme colegiale care trebuiau s asigure coordonarea i
colaborarea dintre instituiile administraiei publice locale.
n planul organizrii administrativ-teritoriale, guvernarea generalului Ion Antonescu a
renunat la unitile impuse prin Legea administrativ din 1938 i a revenit la diviziunile
teritoriale tradiionale: judeul, plasa i comuna. n acest fel, judeul i-a redobndit personalitatea
juridic, n vreme ce Prefectul a redevenit conductorul administraiei judeene. n ceea ce
privete Consiliile judeene, acestea au rmas desfiinate pe mai departe, atribuiile lor urmnd s
fie exercitate de ctre Prefect. La nivel comunal, legislaia vremii a pstrat Consiliile comunale,
ns desfurarea rzboiului a fcut imposibil organizarea de alegeri pentru constituirea acestora.
Atribuiile Consiliilor comunale au fost preluate de ctre primari, care, consecvent principiului
conducerii unice, erau numii n totalitate de ctre prefeci.
2. 4. Funcionarii publici
Statutul funcionarilor publici a beneficiat de o nou reglementare, promulgat la sfritul
regimului carlist, respectiv la 8 iunie 1940. Numit Codul funcionarilor publici, aceast
reglementare i propunea s introduc o nou ordine n rndurile funcionarilor publici. Codul
era mprit n dou pri. Prima parte trata despre condiiile de recrutare a tuturor categoriilor de
funcionari publici, ndatoriri i rspunderi, incompatibiliti, ocrotirea familiei, concedii, pensii,
asociaiile i casele de pensii ale funcionarilor. Partea a doua se referea doar la statutul
funcionarilor administrativi i de specialitate.
Codul meninea vechile condiii de recrutare, dar elimina prevederile care ngrdeau
dreptul femeilor de a accede la funcii publice. Un accent deosebit n cadrul condiiilor speciale se
punea pe vrst, prin aceste urmrindu-se ntinerirea aparatului administrativ. Astfel, pentru
funciile din ierarhia administrativ limita maxim de vrst era stabilit la 30 de ani, n vreme ce
pentru funciile de specialitate era statuat la 35 de ani. n absena candidailor, Codul permitea
chiar angajarea unor candidai sub vrsta majoratului (21 de ani).
Accederea ntr-o funcie public local sau central se fcea prin intermediul unui
examen. Acesta consta din verificarea titlurilor academice i a gradului de conformare la
condiiile de admisibilitate, dup care urma parcurgerea unei probe scrise i a unei probe orale.
Numirea n funcie se fcea n cel mai mic grad existent n sistem (cel de impiegat) i deschidea o
perioad de stagiatur. n timpul acesteia, avansarea funcionarului public era interzis;
funcionarii publici de specialitate puteau fi totui numii i ntr-un grad superior. Promovarea
acestora se fcea ns numai ntr-o funcie de specialitate i numai pn la gradul de ef de
serviciu. Era considerat specialist candidatul care absolvise o coal de specialitate aflat n
legtur direct cu funcia exercitat i avea de fcut lucrri sau activiti de specialitate n
profilul funciei vacante pe care o ocupa.
Stagiatura presupunea un statut de provizorat, ceea ce nsemna c n timpul acesteia,
funcionarul public putea fi destituit sau transferat. Funcionarii care deveneau definitivi se
bucurau, n schimb, de stabilitate sau inamovibilitate.
Avansarea n funcie era foarte precis reglementat. Ea se putea face numai din grad n
grad, excluzndu-se avansrile cu mai mult de un grad. Codul nlocuia vechile clase ierarhice cu
trei grade, stabilind n interiorul fiecrui grad cte trei gradaii. Noua structur cuprindea
urmtoarele gradaii: impiegat, subef de birou, ef de birou, ef de secie, ef de serviciu,
subdirector, director, subdirector general i director general. Avansarea n interiorul fiecrui grad
se putea face din doi n doi ani de vechime. naintrile n grad se fcea prin alegere, la atingerea
116
pragului de vechime, i pe baz de examen. Bineneles, funcionarul trebuia s ndeplineasc

condiiile de studii cerute i trebuia s fie nscris n tablourile de avansare.
Obligaiile funcionarilor prevzute reprezentau un adevrat cod deontologic. Funcionarul
public era obligat s-i ndeplineasc ndatoririle de serviciu spre binele administraiei i al
binelui public; s cultive spiritul de colegialitate pentru a ridica nivelul moral i social al mediului
n care lucra; s nu aduc atingeri demnitii funciei sale prin aciunile sale ntreprinse nici mcar
n viaa privat; s pstreze secretele de serviciu; s fie respectuos fa de public.
Bibliografie
Bucureti, 1992.
2005, p. 347-394.
Hitchins, Keith, Romnia. 1866-1947, traducere de George G. Potra i Delia Rzdolescu, Editura
Ionescu, Cristian, Dezvoltarea constituional a Romniei, 1741-1991. Acte i documente, Regia
Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2000.
Nistor, I. S., Comuna i judeul. Evoluia istoric, Editura Dacia, 2000.
Scurtu, Ioan; Buzatu, Gheorghe, Istoria romnilor n secolul XX (1918-1948), Editura Paideia,
Bucureti, 1999.
Stoica, M., Aspecte ale legislaiei i funcionrii administraiei locale n Romnia burghezomoiereasc (1918-1944), n Studia Universitatis Babe-Bolyai, seria Jurisprudentia,
1963, p. 1-13.
Stanomir, I., Libertate, lege i drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Editura Polirom,
Iai, 2005.

01. Conform Constituiei din 1938, puterea executiv:
a) aparinea Regelui, dar o exercitau minitrii;
b) aparinea minitrilor, dar o exercita Regele;
c) aparinea Regelui, cel care o i exercita.
02. n cadrul regimului constituional introdus n anul 1938:
a) minitrii erau responsabili din punct de vedere politic n faa Parlamentului, iar din punct de
vedere juridic n faa naltei Curi de Casaie i Justiie;
b) minitrii erau responsabili din punct de vedere politic n faa Regelui, iar din punct de vedere
juridic n faa naltei Curi de Casaie i Justiie;
c) minitrii erau responsabili din punct de vedere politic i juridic n faa Regelui.
117
03. n cadrul regimului constituional introdus n anul 1938, direcia politic care guverna
activitatea fiecrui minister era stabilit de ctre:
a) ministrul de resort:
b) primul ministru;
c) Rege.
04. Potrivit Legii administrative din 14 august 1938, mandatele consilierilor de drept de la nivelul
consiliilor comunale i de inut:
a) erau limitate la 6 ani;
b) erau nelimitate;
c) erau permanente, att timp ct persoanele respective deineau funcia care conferea calitatea de
consilier local de drept.
05. Potrivit Legii administrative din 14 august 1938, Rezidentul regal reprezenta:
a) numai interesele generale ale statului la nivel provincial;
b) numai interesele comunitii locale provinciale;
c) att interesele generale ale statului la nivel provincial, ct i interesele comunitii locale
provinciale.
06. Potrivit Legii administrative din 14 august 1938, Consiliile inutale aveau atribuii:
a) deliberative;
b) executive;
c) consultative.
07. Generalul Ion Antonescu a guvernat prin intermediul decretelor-lege:
a) care erau supuse Regelui spre promulgare, fr aprobarea Parlamentului;
b) care erau supuse Parlamentului spre aprobare i Regelui spre promulgare;
c) care nu erau supuse nici Parlamentului spre aprobare, nici Regelui spre promulgare.
08. n cadrul regimului antonescian, numirea i revocarea din funcie a minitrilor revenea:
a) Regelui;
b) Conductorului Statului;
c) Parlamentului.
09. n cadrul regimului antonescian, direcia politic care guverna activitatea fiecrui minister era
stabilit de ctre:
a) ministrul de resort:
b) Conductorul Statului;
c) Rege.
10. n timpul regimului antonescian, primarii erau:
a) erau alei de ctre consilierii comunali;
b) erau alei prin vot universal de ctre locuitorii comunei;
c) erau desemnai de ctre reprezentanii puterii centrale.
118
SOLUIILE TESTELOR DE AUTOEVALUARE

Nr. ntrebrii
Test 01
Test 02
Test 03
Test 04
Test 05
Test 06
Test 07
Test 08
Test 09
Test 10
Test 11
Test 12
Test 13
01 02 03 04
abc ac ac ab
bc abc b
c
abc a bc c
a ab c ab
b ab c
c
ac bc bc a
c
a abc abc
ac b
c
b
ab a
a
a
a abc abc ac
a
b
a ab
a
c
b
a
c
b
c
c
119
05
ac
a
ac
b
bc
ab
abc
ab
ab
a
ab
a
c
06
b
ab
ab
abc
c
c
c
ac
a
a
abc
ab
ac
07
abc
ab
b
c
ac
b
abc
c
b
c
c
a
c
08
b
bc
a
b
ac
bc
a
a
b
ab
b
c
b
09
ab
b
b
a
b
b
ab
abc
b
abc
abc
abc
b
10
ab
a
a
c
ac
abc
ab
b
a
abc
b
ab
c

Istoria Administratiei Publice

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Istoria Administratiei Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Universitatea Dunrea de Jos

Departamentul pentru nvmnt la Distan

1.4. Dregtoriile centrale

3.1. Evoluia legislaiei n domeniul administraiei publice locale ...

1. Factorii apariiei statului geto-dac

2. Trsturile statului geto-dac

Reunificarea inuturilor daco-getice s-a produs n jurul nucleului reprezentat de

Test de autoevaluare nr. 1

Principalele instituii ale administraiei centrale n provinciile romane erau guvernatorul i

imuniti; reprezentarea oraului n faa guvernatorului provinciei; trimiterea de delegaii la Roma

Test de autoevaluare nr. 2

09. Alctuirea bugetului n cadrul administraiei locale romane revenea:

2. Consecinele retragerii romane

3. Obtea daco-roman n secolele IV-VII

structuri administrative de conducere, ambele elemente avnd menirea s asigure ndeplinirea

4. Structuri administrativ-politice romneti n secolele VIII-XIV

5. Formarea statelor medievale romneti

Columbeanu, Sergiu, Cnezate i voievodate romneti, Editura Albatros, Bucureti, 1973.

Test de autoevaluare nr. 3

Prerogativele executive. Domnul, n postura sa de vrf al ierarhiei sociale, avea

Principiul n virtutea cruia funciona instituia Sfatului domnesc i are rdcinile n

Prerogativele de factur intern se refereau la: alegerea Domnului, atribuie urmat, cu

Marele etrar. Dregtoria este menionat documentar ncepnd cu secolul al XVI-lea,

Test de autoevaluare nr. 4

Test de autoevaluare nr. 5

Alturi de aceti dregtori subalterni, vornicul de trg dispunea de ageni executivi

Test de autoevaluare nr. 6

Numrul judeelor s-a meninut constant la cifra de 18 pn n momentul introducerii

Test de autoevaluare nr. 7

03. Consecinele introducerii sistemului vnzrii funciilor n secolul fanariot au fost:

conjuncturi internaionale favorabile. n 1822, Imperiul Otoman a restabilit domniile pmntene

2. Adoptarea Regulamentelor Organice i trsturile acestora

d. Ministerul Dreptii sau Marea Logofeie, condus de marele logoft al dreptii

s ia locul vechii instituii a Sfatului domnesc. El asigura soluionarea rapid a problemelor

5. Statutul funcionarilor publici

6. Bilanul administraiei regulamentare

7. Revoluia din anul 1848 i consecinele sale

Test de autoevaluare nr. 8

07. n epoca regulamentar, ispravnicii:

Test de autoevaluare nr. 9

b) supravegherea strii sanitare a populaiei i administrarea carantinelor;

2. Convenia de la Paris din 7/19 august 1858

3. Reformarea administraiei publice centrale

simplifica demersul de unificare. Au existat ns i impedimente n calea realizrii acestor dou

4. Reformarea administraiei publice locale

Stanomir, Ioan, Naterea constituiei. Limbaj i drept n Principate pn la 1866, Editura

Test de autoevaluare nr. 10

b) meninerea linitii i ordinii publice;

i lipsa complet de responsabilitate a monarhului. Momentul n care lua natere responsabilitatea

2. Administraia public central

3. Administraia public local

de inadmisibilitate prevzute pentru funcionarii Ministerului de Interne; constatarea svririi

Test de autoevaluare nr. 11

04. Conceptul de guvernare se refer la:

2. Administraia public central

3. Administraia public local

comunale din jude; supraveghea funcionarea serviciilor administrative judeene; reprezenta

4. Statutul funcionarilor publici

Spre deosebire de perioada anterioar, cnd funcionarul public care nu beneficia de un

Test de autoevaluare nr. 12

La nivelul administraiei publice centrale, subordonarea activitii statului fa de voina

2. Dictatura generalului Ion Antonescu

patriarhului Bisericii Ortodoxe Romne, Nicodim, i a prim-preedintelui naltei Curi de Casaie,