; - . ;;.

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE DREPT I ADMINISTRAIE PUBLIC

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei ALBU, EMANUEL Drept administrativ i tiina administraiei. Partea a II-a/ Emanuel Albu - Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2006 272 p.; 20,5 cm. Bibliogr. ISBN (10) 973-725-468-6; ISBN (13)978-973-725-468-9 Partea a II-a - 2006 -ISBN (10)973-725-560-7 ISBN (13)978-973-725-560-0 342.9 (498) (075.8) 35 (075.8)

EMANUEL ALBU

;'

DREPT ADMINISTRATIV I TIINA ADMINISTRAIEI Partea a II-a

Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2006

Redactor: Constantin FLOREA Tehnoredactor: Cornelia PRODAN Coperta: Marilena (GURLUI) BLAN Bun de tipar: 20.04.2006; Coli tipar: 17 Format: 56/65x86 Editura i Tipografia Fundaiei Romnia de Mine Splaiul Independenei nr.313, Bucureti, Sector 6, O.P. 83 Tel/Fax: 316.97.90; www.spiruharet.ro emai 1: contact@edituraromaniademaine.ro

EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE MINE Bucureti, 2006

CUPRINS

Cuvnt nainte.................................................................................. 11 CAPITOLUL I. ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE Seciunea 1. Introducere n activitatea executiv-administrativ ... 15 1.1. Noiunea de activitate executiv-administrativ ..................... 15 1.2. Formele concrete ale activitii executiv-administrative...... 16 Seciunea a 2-a. Decizia administrativ ...................................... 18 2.1. Noiunea de decizie administrativ....................................... 18 2.2. Procesul decizional n activitatea organelor administraiei publice .................................................. v ........ 19 . CAPITOLUL II. ACTELE ADMINISTRATIVE Seciunea 1. Noiunea de act administrativ ................................. 1.1. Trsturile caracteristice ale actului administrativ ............. 1.2. Clasificarea actelor administrative....................................... 1.3. Actul administrativ jurisdicional ........................................ 23 24 27 28

Seciunea a 2-a. Regimul juridic al actelor administrative......... 29 2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative ............. 29 2.2. Mobilul i motivul actelor administrative ........................... 32 Seciunea a 3-a. Condiiile de valabilitate a actelor administrative 33 3.1. Competena - condiie esenial pentru emiterea actelor administrative ...................................................................... 33 3.2. Forma i procedura de adoptarea actelor administrative .... 37

Seciunea a 4-a. Aplicarea actelor administrative ........................ 43 4.1. Intrarea n vigoare a actului administrativ ............................ 43 4.2. Executarea actelor administrative ........................................ 44 Seciunea a 5-a. Suspendarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative ......................................... 45 5.1. Suspendarea executrii actelor administrative ..................... 45 5.2. Retragerea i desfiinarea actelor administrative ................ 47 Seciunea a 6-a. Rectificarea i reconstituirea actelor administrative ..................................................... 48 6.1. Rectificarea actelor administrative ...................................... 48 6.2, Rectificarea i reconstituirea actelor de stare civil.............. 48 CAPITOLUL III. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE Seciunea 1. Noiunea de contract administrativ ....................... Seciunea a 2-a. Caracterele contractelor administrative .......... Seciunea a 3-a. Trsturile caracteristice distinctive ale contractelor administrative ......................... 3.1. Prile n contractele administrative .................................... 3.2. Obiectul contractelor administrative.................................... 3.3. Clauzele contractelor administrative ................................... 3.4. Executarea contractelor administrative................................ 3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative........... Seciunea a 4-a. Tipuri de contracte administrative.................... 4.1. Contractul de concesiune ..................................................... 4.2. Contractul de achiziie public ............................................. 4.3. Contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale ................... 4.4. Contractul de lucrri publice................................................ 4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrri ............................. 4.6. Contractul de asociere n participaiune ............................... 4.7. Contractele de comodat ncheiate de ctre organele administraiei publice............................................................ 4.8. Contractul de parteneriat public-privat ....................; .......... 4.9. Contractul de grant............................................................... 50 50 51 53 52 52 52 53 54 54 55 56 56 57 57 57 58 58

CAPITOLUL IV. DOMENIUL PUBLIC Seciunea 1. Activitatea organelor administraiei publice de administrare a bunurilor aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale. Consideraii generale ................................................................. 60 Seciunea a 2-a. Domeniul public n doctrina i legislaia romneasc ................................... 61 Seciunea a 3-a. Regimul domenial potrivit Constituiei din 1991 62 Seciunea a 4-a. Noiunea de domeniu public. Regimul juridic al domeniului public........................................... 64 4J. Noiunea de domeniu public ................................................ 64 4.2. Regimul juridic al domeniului public................................... 65 4.3. Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul su juridic ............................................................................. 66 Seciunea a 5-a. Diverse regimuri domeniale reglementate prin legi speciale ......................................................... 71 5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formeaz fondul funciar al Romniei i amplasarea construciilor pe aceste terenuri ................................................................. 71 5.2. Reguli domeniale privind cile terestre naionale de comunicaii ...................................................................... 72 5.3. Regimul domenial al frontierei de stat a Romniei .............. 75 5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mrii teritoriale, al zonei contigue i al zonei economice exclusive ale Romniei ........................................................................ 77 5.5. Regimul juridic al Dunrii ................................................... 78 5.6. Regimul juridic al spaiului aerian al Romniei ................... 79 5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naional ........... 80 CAPITOLUL V. CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE Seciunea 1. Necesitatea controlului activitii organelor administraiei publice .............................................. 83 Seciunea a 2-a. Clasificarea formelor de control ........................ 83 Seciunea a 3-a. Elementele componente ale controlului ............ 85
7

Seciunea a 4-a. Controlul exercitat din interiorul sistemului '* * organelor administraiei publice. Controlul administrativ ....................................................... 86 4.1. Controlul administrativ intern.............................................. 87 4.2. Controlul administrativ extem............................................. 87 4.3. Controlul ierarhic................................................................. 88 4.4. Controlul de tutel administrativ ....................................... 90 4.5. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative ............ 91 Seciunea a 5-a. Controlul neadministrativ al activitii organelor administraiei publice....................... 5.1. Controlul parlamentar.......................................................... 5.2. Avocatul Poporului .............................................................. 5.3. Curtea de Conturi................................................................. CAPITOLUL VI. CONTROLUL JUDECTORESC. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV Seciunea 1. Necesitatea controlului judectoresc.......................... 99 Seciunea a 2-a. Baza de referin a controlului judectoresc ....... 100 Seciunea a 3-a. Obiectul controlului judectoresc ........................ 100 Seciunea a 4-a. Caracteristicile generale ale controlului judectoresc ........................................................ 101 Seciunea a 5-a. Noiunea de contencios administrativ .................. 102 Seciunea a 6-a. Evoluia contenciosului administrativ n Romnia......................................................... 105 6.1. Perioada 1864- 1866. Consiliul de Stat.............................. 105 6.2. Perioada 1866-1905 ......................................................... 106 6.3. Perioada 1905- 1925 .......................................................... 107 6.4. Perioada 1925 - 1948 ......................................................... 109 6.5. Perioada 1948 - 1990 ......................................................... 110 6.6. Perioada 1990 - 2004 ......................................................... 112 Seciunea a 7-a. Contenciosul administrativ n dreptul altor state 114 CAPITOLUL VIL ORGANIZAREA ACTUAL A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMN Seciunea 1. Generaliti .............................................................. 119 92 92 93 95

Seciunea a 2-a. Contenciosul administrativ n reglementarea Legii nr.554/2004................................................. 120 2.1. Generaliti ....................................................................... 120 2.2. Prile litigiului de contencios administrativ ................... 122 2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ................. 129 2.4. Actele exceptate de Ia controlul instanei de contencios administrativ .................................................................... 137 2.5. Condiiile aciunii de contencios administrativ ................. 140 2.6. Judecarea aciunilor de contencios administrativ ............. 153 2.7. Suspendarea executrii actului administrativ..................... 157 2.8. Soluionarea aciunii ........................................................ 161 2.9. Cile de atac ...'................................................................. 162 2.10. Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de instanele de contencios administrativ ..............................................165 2.11. Excepia de nelegalitate ................................................... 166 Seciunea a 3-a. Controlul de legalitate exercitat de instanele de drept comun ...............................................172 3.1. Litigii de contencios administrativ date n competena judectoriilor ca instane de fond.........................................173 3.2. Litigii de contencios administrativ date n prim instan n competena tribunalelor ......................................................175 CAPITOLUL VIII. RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV Seciunea 1. Aspecte generale ......................................................172 1.1. Rspunderea juridic-form a rspunderii sociale ...........177 1.2. Rspunderea administrativ - form a rspunderii juridice . 177 1.3. Noiunea de rspundere administrativ...............................179 1.4. Formele rspunderii administrative ....................................180 Seciunea a 2-a. Rspunderea administrativ-disciplinar..........180 2.1. Noiune i trsturi caracteristice ale acesteia ....................180 2.2. Consacrarea legislativ a rspunderii administrativcontravenionale.................................................................. 182 Seciunea a 3-a. Rspunderea administrativ-patrimonial........182 3.1. Noiune................................................................................182 9

3.2. Consacrarea constituional i legislativ a rspunderii administrativ-patrimoniale n Romnia ...............................183 CAPITOLUL IX. RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL Seciunea 1. Aspecte generale ....................................................... 185 .1.1. Natura juridic a rspunderii contravenionale.......................... 185 1.2. Evoluia istoric a reglementrii rspunderii contravenionale.. 185 1.3. Noiunea de contravenie i trsturile caracteristice ale acesteia ................................................................................. 187 Seciunea a 2-a. Aspecte de drept material ale rspunderii contravenionale .................................................. 189 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Elementele constitutive ale contraveniei ........................... 189 Subiectele rspunderii contravenionale ............................. 189 Cauzele care nltur rspunderea contravenional............ 191 Sanciunile contravenionale ................................................ 193 2.4.1. Sanciunile contravenionale principale ................... 194 2.4.2. Sanciunile contravenionale complementare ........... 196

CUVNT NAINTE

Seciunea a 3-a. Aspecte procedurale ale rspunderii contravenionale ................................................. 198 3.1. Organul constatator.............................................................. 198 3.2. Constatarea contraveniei ..................................................... 199 3.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale ............................. 204 3.4. Cile de atac......................................................................... 206 3.5. Executarea sanciunilor contravenionale ............................ 210 3.6. Prescripia executrii sanciunilor contravenionale ............ 213 ANEXE Legea contenciosului administrativ nr.29/990 ......................... 217 Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia ................................................................................... 223 Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor ............................................................................ 235 Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 ...................... 251 Bibliografie selectiv ...................................................................... 268
10

Partea a 11-a a lucrrii Drept administrativ i tiina administraiei cuprinde prelegerile pe care autorul le-a susinut n Semestrul al 11-lea al anului universitar 2005 - 2006 la Facultatea de Drept i Administraie Public din cadrul Universitii Spini Haret din Bucureti. Lucrarea se adreseaz studenilor din anul al ll-lea, cursuri de zi, studenilor din anul al ll-lea, cursuri cu frecven redus, precum i celor care urmeaz forma de nvmnt la distan, dar i altor studeni i altor persoane care sunt interesate sa studieze sau s se informeze n legtur cu noiunile i principiile fundamentale ale dreptului administrativ i tiinei administraiei. Cursul a fost structurat n raport cu cele dou semestre de studiu, afectate disciplinei Drept Administrativ i tiina Administraiei. Astfel, partea nti a cursului, structurat pe 5 capitole, a inclus tot attea mari teme: - Introducere n dreptul administrativ i tiina administraiei - Sistemul organelor administraiei publice, - Autoritile centrale, - Administraia public din teritoriu. - Funcia public i funcionarii publici. Partea a 11-a a cursului, lucrarea de fa, cuprinde 9 capitole, structurate astfel: - n Capitolul I, intitulat Activitatea administraiei publice, sunt prezentate i definite noiunea de activitate executiv-administrativ i formele concrete de manifestare a acestei activiti, precum i noiunea de decizie administrativa i procesul decizional n activitatea organelor administraiei publice. - Capitolul al ll-lea, intitulat Actele administrative, este afectat prezentrii noiunii de act administrativ, trsturilor caracteristice i clasificrii acestora, regimului juridic, condiiilor de valabilitate, aplicrii i executrii actelor administrative, dar i suspendrii, retragerii i desfiinrii acestora, ca principale evenimente care pot
surveni n existena lor juridic. - : - '

11

- Capitolul al ll-lea este intitulat Contractele administrative, fiind consacrat definirii noiunii, caracterelor i trsturilor caracteristice ale contractelor administrative, dar i prezentrii unor date principale ale unor tipuri de contracte administrative. - Capitolul al IV-lea, intitulat Domeniul public, cuprinde o prezentare a noiunii domeniului public n doctrina i legislaia romneasc, precum i a regimului domeniul potrivit Constituiei din 1991 i Legii nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, dar i a unor regimuri domeniale reglementate prin legi speciale. - Capitolul al V-lea se ocup de Controlul activitii organelor administraiei publice, prezentnd elementele componente ale controlului i tipuri de control exercitat asupra activitii organelor administraiei publice, cu referire i la controlul exercitat de Avocatul Poporului i Curtea de Conturi, ca autoriti administrative autonome faa de Guvern. ~ Capitolul al Vl-lea este intitulat Controlul judectoresc Contenciosul administrativ i este consacrat prezentrii acestui tip de control, exercitat de instanele judectoreti asupra legalitii activitii administraiei publice, precum i definirii noiunii de contencios administrativ, evoluiei contenciosului administrativ n Romnia n perioada 1864 - 2004 i prezentrii unor aspecte de drept comparat. - Capitolul al VH-lea, intitulat Organizarea actual a conten ciosului administrativ romn, este afectat prezentrii aspectelor rezultate din reglementarea actual, dat prin Legea nr. 554/2004, comparativ cu cea anterioar, a Legii nr.29/1990, insistnd asupra elementelor de noutate cu privire la prile litigiului de contencios administrativ, obiectul acestuia i actele exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, cu numeroase referiri la practica Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie. - Capitolul al Vlll-lea este intitulat Rspunderea n dreptul administrativ, fiind dedicat rspunderii administrativ-disciplinare i rspunderii administrat'tv-patrimoniale. - Capitolul al X-lea, intitulat Rspunderea administrativcontravenional, abordeaz aceast form a rspunderii juridice, analiznd natura juridic, evoluia istoric, trsturile caracteristice, precum i aspectele de drept material i procedural Pentru a uura eforturile studenilor, am considerat necesar s includem, ca Anexe, reglementrile cele mai des citate n aceast lucrare: L^gea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al Qcesteia, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ 12

i Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, precum i O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu modificrile i completrile ulterioare. Pentru realizarea acestei lucrri a fost folosit legislaia primar i secundar actualizat pn la data de 31 martie 2006 i au fost fcute frecvente referiri lajurisprudena instanelor judectoreti i n special la cea a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie. Autorul sper c lucrarea de fa, astfel cum a fost conceput i sistematizat, va fi in msur s faciliteze studenilor cunoaterea i aprofundarea conceptelor i principiilor dreptului administrativ i tiinei administraiei, nu numai pentru depirea cu succes a examenului, dar i pentru activitile lor actuale sau viitoare.

31 martie 2006

Autorul

13

CAPITOLUL I ACTIVITATEA

ADMINISTRAIEI PUBLICE Seciunea 1 Introducere n activitatea executiv-administrativ 1.1. Noiunea de activitate exclusiv-administrativ Statul urmrete, prin ntreaga lui activitate, s realizeze obiective de interes general cu caracter politic, social, economic, cultural etc, exercitnd n acest scop cele trei funcii ale sale: funcia legislativ, funcia administrativ i ftincia jurisdicional. Funcia legislativ este realizat de organele puterii legislative prin activitatea legislativ, de elaborare a regulilor juridice de conduit social - legile, care sunt general-obligatorii. Funcia administrativ este realizat de organele puterii executiv-administrative prin activitatea de organizare a executrii legilor i de executare n concret a acestora. Funcia jurisdicional a statului este realizat de organele puterii judectoreti prin soluionarea litigiilor care apar ntre particulari sau ntre particulari i administraie. Din punct de vedere al cursului de fa, cea care prezint importan i necesit o prezentare special este activitatea desfurat de organele puterii executiv-administrative. Activitatea executiv-administrativ este una dintre cele trei forme fundamentale de activitate a statului1, care este realizat de organele puterii executiv-administrative prin activiti de conducere, activiti de organizare a executrii legilor i activiti de executare n concret a acestora, prin aciuni cu caracter dispozitiv sau prestator2.
Tudor Drganu., Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p.251 : Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1998, p. 13-14 15
i

Astfel, ne aflm n prezena unei activiti de conducere n cazul activitii prin care Guvernul adopt acte prin care, potrivit prevederilor art.102 alin.(l) din Constituie, republicat, exercita conducerea general a administraiei publice. Pe de alt parte, ne aflm n prezena unei activiti de organizare a executrii legilor atunci cnd Guvernul adopt hotrri sau un ministru emite instruciuni pentru realizarea cadrului de aplicare a unei legi sau hotrri guvernamentale. Dar, ne aflm n prezena unei activiti de punere n executare n concret a legii atunci cnd un ministru sau eful unui alt organ al administraiei publice emite un ordin de numire/eliberare n/din funcie a unui funcionar public. Caracteristicile eseniale ale activitii executivadministrative In raport cu activitatea legislativ, activitatea executivadministrativ are un caracter derivat, n sensul c intervine secundum legem i se realizeaz pe baza i pentru executarea legii, care este forma principal a activitii legislative. De asemenea, activitatea executiv-administrativ este limitat la realizarea strict a valorilor stabilite prin lege, spre deosebire de activitatea legislativ, care, n principiu, are un caracter nelimitat.
1.2. Formele concrete ale activitii executiv-administrath'e

n literatura juridic veche s-a artat c activitatea puterii executive se manifesteaz prin acte care sunt de dou categorii: acte juridice i acte materiale". Alt autor4 a clasificat formele de manifestare a activitii organelor administraiei de stat n acte juridice i fapte juridice materiale care includ evenimente i aciuni omeneti, acestea din urm putnd fi aciuni licite sau aciuni ilicite.
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a IV-a, Bucureti, 1934, p.293 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.16 16

Profesorul Alexandru Negoi5 arat c n activitatea organelor administraiei publice se realizeaz acte administrative i alte acte juridice, dar, n mod preponderent, operaiuni administrative i operaiuni materiale. Actul administrativ este definit ca fiind o manifestare unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic nou sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic administrativ6. Prin operaiuni administrative se neleg acele activiti ndeplinite de ctre personalul organelor administraiei publice n cadrul procesului administrativ, care au semnificaia unor operaiuni de birou, precum: ntocmirea unui referat, efectuarea unei anchete, elaborarea unor proiecte de acte juridice, nregistrarea lor, transmiterea lor, publicarea lor etc. Operaiunile materiale sunt activiti care nu au caracterul unor lucrri de birou, ele situndu-se n afara faptului administrativ, precum: activitile materiale prin care se realizeaz serviciul public de asisten medical sau activitile de instruire i educare a elevilor n cazul serviciului public de nvmnt etc. Din punct de vedere juridic, ntre cele dou categorii de operaiuni nu exist o deosebire marcant, ele deosebindu-se de actele juridice prin aceea c nu pot produce efecte juridice, prin ele nsele. Exist autori7 care, abordnd activitatea administrativ-executiv i din perspectiva complex a tiinei administraiei, identific i alte forme concrete de realizare a activitii administrativexecutive, cum sunt actele politice ale administraiei publice.

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.132 -179 Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ si elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.34 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p.209 i urm.
17

Actele politice ale administraiei publice sunt acte ale activitii administrativ-executive care nu produc efecte juridice i nu pot fi aduse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului, dar ele produc totui efecte importante i sunt aduse la ndeplinire datorit autoritii organului de la care eman aceste acte. Acestea sunt actele cunoscute sub diverse denumiri: comunicate, declaraii, mesaje, note diplomatice etc, care eman direct de la Guvern i privesc probleme importante de interes intern sau extern. Seciunea a 2-a Decizia administrativ 2.1. Noiunea de decizie administrativ Orice activitate uman este urmarea voinei i deciziei (hotrrii) subiecilor care au participat/particip la realizarea acelei activiti. Noiunea generic de decizie desemneaz hotrrea luat n urma examinrii unei probleme, a unei situaii etc, prin adoptarea unei soluii dintre mai multe posibile8. n tiina administraiei, decizia este definit ca un act deliberat prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de realizare9. Decizia administrativ a fost prezentat, pe drept cuvnt, ca fiind o specie a deciziei umane1 , dup cum activitatea administrativ este o parte a activitii umane, decizia administrativ fiind premisa, dar i rezultatul activitii oamenilor care acioneaz n cadrul administraiei publice. n ceea ce' privete persoanele aflate n afara sistemului administraiei publice, decizia administrativ determin conduita
Dicionar explicativ al limbii romne, DEX, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998, p.266 Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.123 i urm. ,' AlexandruNegoi, op.cit,, 1998, p.l 16
s

>

acestora prin aceea c le corecteaz comportamentul pe baza legii i prin organizarea executrii i executarea n concret a acesteia. n acelai timp, decizia administrativ prezint o importan deosebit prin aceea c asigur coerena i coeziunea comportamentului uman n cadrul diferitelor colectiviti n care acioneaz organele administraiei publice, pe baza i n executarea legii. n mod uzual, prin decizie administrativ se nelege multitudinea de acte administrative adoptate sau emise de organele administraiei publice. Dar, n acest sens, decizia administrativ nu trebuie confundat cu actul administrativ care poart denumirea de decizie (cum sunt, spre exemplu, deciziile emise de primulministru ori cele emise de efii unor organe de specialitate ale administraiei publice centrale etc.). Obiectul deciziei administrative l formeaz realizarea politicii statului prin organizarea executrii i prin executarea n concret a legii, legea exprimnd interesele generale ale cetenilor din ara noastr. Deci, obiectul deciziei administrative l formeaz scopurile pe care organele administraiei publice le gsesc formulate n lege, scopuri care reprezint valori politice formulate de puterea legislativ ca reprezentant a poporului. Din perspectiva obiectului su, decizia administrativ poate fi definit ca o manifestare unilateral de voin a organelor administraiei publice, realizat n cadrul activitii executivadministrative pe care acestea o desfoar pentru ndeplinirea scopurilor stabilite n lege. 2.2. Procesul decizional n activitatea organelor administraiei publice Decizia administrativ se realizeaz n cadrul unui complex proces decizional, dei, n final, materializarea acesteia ntr-un act administrativ, cum este un ordin ministerial, spre exemplu, apare ca fiind opera unui singur om: ministrul care semneaz ordinul respectiv. 19

18

n realitate, orice decizie administrativ antreneaz, sub diferite forme, activitatea multor oameni, att din interiorul sistemului administraiei publice, ct i din afara acestuia11. Amplul proces care se finalizeaz cu adoptarea unei decizii administrative se desfoar n succesiunea mai multor etape. Prima etap a procesului decizional este aceea a iniiativei deciziei administrative. Avnd ca obiect realizarea scopurilor stabilite n lege, decizia administrativ este iniiat, de multe ori, de ctre organele puterii legiuitoare, care sesizeaz organele administraiei publice n vederea soluionrii problemelor ce privesc realizarea politicii interne i externe a statului, n domeniile n care acioneaz organele administraiei publice. n alte cazuri, iniiativa deciziei administrative aparine organelor administraiei publice, care, avnd propriile informaii cu privire la problemele de interes general, precum i dreptul de iniiativ legislativ, declaneaz procesul decizional cu privire la soluionarea problemelor respective. A doua etap a procesului decizional, dup ce decizia administrativ a fost iniiat, o reprezint participarea, antrenarea tuturor factorilor care, ntr-o form sau alta, pot contribui la realizarea deciziei administrative. O prim form de participare o reprezint participarea politic la decizia administrativ. Participarea politic se realizeaz prin implicarea membrilor Parlamentului, constituii n grupuri i comisii parlamentare, care particip la decizia administrativ fie propunnd-o, fie solicitnd-o. n acest fel, se pune n eviden necesitatea cooperrii care trebuie s existe ntre puterea politic, puterea legiuitoare i puterea executiv. Participarea politic la decizia administrativ se realizeaz, i n cazul administraiei publice locale, prin organele alese de ctre comunitile locale.
" Astfel, Legea nr.52/2003 privind transparena decizional i administraia public urmrete, ntre altele, s stimuleze participarea activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative. 20

O a doua form de participare la decizia administrativ este participarea social, organele administraiei publice fiind obligate s determine participarea activ a cetenilor i a organizaiilor legale ale acestora la procesul de luare a deciziilor administrative, aa cum prevd n mod expres dispoziiile generale ale Legii nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public. O alt form de participare Ia procesul decizional o reprezint participarea tehnic, a specialitilor n materie, n raport cu domeniul n care urmeaz s fie adoptat decizia administrativ. A treia etap a procesului decizional o reprezint deliberarea, termen care i are originea n cuvntul latin deUberatio, care nseamn examinarea i analizarea unei probleme12, precum i luarea unei hotrri care s vizeze rezolvarea problemei respective. n procesul decizional al administraiei publice, deliberarea prezint importante particulariti. Astfel, dac decizia aparine unui organ unipersonal al administraiei publice, deliberarea apare ca fiind o operaiune mental care este ndeplinit de organul unipersonal competent, supus unor determinri complexe de ordin politic, ideologic, social, moral, juridic, profesional etc. Atunci cnd adoptarea deciziei administrative aparine unui organ colegial al administraiei publice, deliberarea se realizeaz n cadrul unor forme organizatorice, care includ mai multe componente. Astfel, prima component a procesului deliberrii este format din activitile de cercetare a problemelor aflate n sarcina administraiei publice. Aceast faz cuprinde activiti de documentare, de culegere i prelucrare de informaii n legtur cu problemele ce trebuie rezolvate, de analizare a acestora i de formulare a unor proiecte de soluionare. A doua component a procesului deliberrii o formeaz discutarea variantelor, proiectelor de soluionare a problemelor cu
Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a III-a, Editura tiinific, Bucureti, 1973, p.166 21
12

care a fost sesizat sau s-a autosesizat administraia public. Discuiile cu privire la variantele de soluionare se finalizeaz prin adoptarea soluiei optime, care va reprezenta nsi decizia administrativ. Ultima component a procesului deliberativ este format din manifestarea de voin, din hotrrea luat pentru soluionarea problemei respective. Aceasta este nsi decizia administrativ prin care se exprim o voin cu caracter juridic, care se bazeaz pe lege i reprezint o modalitate de a organiza punerea n executare a legii. Efectele deciziei administrative se produc att n privina colectivelor din cadrul sistemului administraiei publice, ct i n privina celor care se situeaz n afara acestui sistem. Astfel, n primul rnd, adoptarea unei decizii va pune n micare personalul organelor administraiei publice, cruia i revine sarcina de a aduce la ndeplinire decizia respectiv, pentru realizarea scopului n vederea cruia a fost adoptat. n al doilea rnd, decizia administrativ va produce efecte fa de oamenii aflai n afara sistemului administraiei publice, crora le este destinat, cerndu-le s fac sau s nu fac ceva. Semnificativ n privina efectelor deciziei administrative este faptul c executarea acesteia poate fi asigurat, la nevoie, prin folosirea forei coercitive a statului, aspecte care vor fi aprofundate cu prilejul prezentrii actului administrativ, ca form principal a deciziei administrative.

CAPITOLUL II ACTELE ADMINISTRATIVE Seciunea 1 Noiunea de act administrativ n literatura de specialitate, pentru desemnarea formei principale de activitate executiv-administrativ, nu se folosete o terminologie unitar. Astfel, sunt autori13 care folosesc termenul de act de drept administrativ, dar sunt i autori14 care folosesc termenul de act administrativ. Primul termen pune n eviden caracteristicile acestui tip de act juridic i regimul juridic aplicabil: regimul juridic de drept administrativ. Al doilea termen, pe care l apreciem mai adecvat, are o utilizare generalizat n Constituie i n legislaia din domeniu, avnd i o ndelungat tradiie n doctrina administrativ romneasc . n activitatea administrativ se folosesc diferii termeni pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie, ordin, dispoziie, hotrre, norme, regulament, autorizaie, permis, proces-verbal, not de constatare, not de control etc. Potrivit profesorului Alexandru Negoi, actul administrativ este o manifestare de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic nou sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic de drept administrativ.
Tudor Drganu, op.cit., 1959; Ioan Santai, op.cit., 2005 Alexandru Negoi, op.cit., 1992 i op.cit., 1998; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi.II, ediia a IlI-a, Editura AU Beck, Bucureti, 2002 1 5 Paul Negulescu, op.cit., 1934; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936 23
1 4 1 3

22

Art. 2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 definete actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Potrivit acelorai prevederi legale, sunt asimilate actelor administrative, n sensul acestei legi, i contractele administrative ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; <;, - prestarea serviciilor publice; ih - achiziiile publice. De asemenea, art.2 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. 1 . 1 . Trsturile caracteristice ale actului administrativ a) Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin el nsui, fcnd s ia natere, s se modifice sau s se sting drepturi i obligaii. Aa, spre exemplu, o hotrre a Consiliului local poate stabili anumite drepturi i obligaii pentru locuitorii acelei uniti administrativ-teritoriale. Spre deosebire de actul administrativ, operaiunea administrativ i operaiunea material nu produc efecte juridice - prin ele insele. Aa, de exemplu, ntocmirea unui referat de ctre un student sau susinerea unui curs de ctre un profesor nu vor produce efecte juridice, care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire. Pentru a nelege i mai uor raportul dintre actul administrativ, operaiunea administrativ i operaiunea material, sa ne imaginm situaia unui agent de circulaie care desfoar activiti in scopul fluidizrii circulaiei ntr-o intersecie de
24

drumuri publice. Aceste activiti sunt operaiuni materiale prin care agentul de poliie realizeaz activitatea concret a serviciului public privind circulaia pe drumurile publice, operaiuni materiale care nu produc efecte juridice. In momentul n care un conductor auto va refuza s opreasc la semnalul regulamentar al poliistului, n scopul sustragerii de la control, acesta va svri contravenia prevzut la art.89 lit.a) din O.U.G. nr.195/200216, care, potrivit art.231 alin.(l) litf) din H.G. nr.85/200317, se sancioneaz i cu sanciunea complementar a reinerii permisului de conducere n vederea suspendrii dreptului de a conduce autovehicule. n aceast situaie, poliistul va ntocmi procesul-verbal de constatare i va reine permisul de conducere, pe care le va nainta efului poliiei judeene sau al poliiei municipiului Bucureti, cu propunerea de suspendare a exercitrii dreptului de a conduce autovehicule. Hotrrea de suspendare a exercitrii dreptului de a conduce autovehicule se comunic n scris contravenientului, care o poate ataca la instana competent. Aceast hotrre reprezint actul administrativ care a produs efectul juridic al suspendrii dreptului de a conduce autovehicule, n timp ce ntocmirea procesului-verbal de constatare, reinerea permisului de conducere, naintarea acestora i propunerea de suspendare a dreptului de a conduce autovehicule reprezint operaiuni administrative care, prin ele nsele, nu au produs efecte juridice. b) Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic din partea autoritii administrative care l adopt sau l emite.
16

O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28 decembrie 2002 17 H.G. nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a O.U.G. nr,195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.58 din 31 ianuarie 2003 25

Caracterul unilateral subzist i n cazul: - cnd actul administrativ este adoptat de un organ colegial, precum Guvernul, Consiliul judeean, Consiliul local etc; - cnd este vorba de un act administrativ comun, cum este, spre exemplu, un ordin comun emis de mai muli minitri; - cnd actul administrativ este emis la cerere, precum o autorizaie de construire, un permis de conducere etc; - cnd actul administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau detaare a unui funcionar public. In toate aceste cazuri, avem de-a face tot cu o manifestare unilateral de voin, pentru c exista o singur voin juridic, aceea a organului competent al administraiei publice. c) Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ i este adoptat sau emis n cadrul unui raport de drept administrativ. Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de reguli de form i de fond privind emiterea/adoptarea actelor administrative, condiiile de validitate, controlul acestor acte i sanciunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. d) Actul administrativ este adoptat/emis de ctre o autoritate administrativ n vederea organizrii executrii legii i executrii n concret a acesteia. n principal, actele administrative sunt adoptate/emise de ctre organe din sistemul administraiei publice, dar i de ctre organe aparinnd puterii legislative i judectoreti, n activitatea organizatoric a acestora sau de executare n concret a legii. Spre exemplu, ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancioneaz un funcionar public parlamentar sau ordinul prin care preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie numete sau elibereaz din funcie pe managerul economic e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurndu-se de o puternic prezumie de legalitate, autenticitate i veridicitate. In cazul actului administrativ, nu mai este necesar nr?,Wia inst^ntelr judectoreti pentru punerea lui n executare, precum ,n cazul actelor juridice civile, comerciale etc.

1.2. Clasificarea actelor administrative Actele administrative sunt clasificate, n literatura de specialitate, n funcie de mai multe criterii. a) n funcie de ntinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se mpart n acte administrative normative i acte administrative individuale. Actele administrative normative conin reglementri cu caracter general, impersonal i obligatoriu, producnd efecte erga otnnes; asemenea acte sunt, spre exemplu, normele metodologice, normele de aplicare, instruciunile, regulamentele etc. Actele administrative individuale produc efecte fa de o persoan sau fa de persoane dinainte stabilite; astfel de acte sunt hotrrile prin care Guvernul numete prefecii, decretele prin care Preedintele Romniei numete n funcii publice, ori acord graieri individuale etc. b) In funcie de valoarea lor juridic, actele administrative sunt; Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate administrativ ce acioneaz n regim de putere public, pe baza i n vederea organizrii executrii legii pentru naterea, modificarea sau tergerea unor raporturi juridice. Acte administrative de gestiune, care sunt acte juridice ncheiate de autoritile administrative pentru exploatarea i dezvoltarea proprietii publice a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, romne sau strine. c) Dup competena material a organului administraiei publice care le adopt/emite, actele administrative sunt: Acte administrative cu caracter general, care vizeaz toate domeniile vieii sociale ale statului (precum hotrrile Guvernului) sau ale unei uniti administrativ-teritoriale (precum hotrrile Consiliului local). Acte administrative de specialitate, care vizeaz un domeniu determinat al vieii sociale, cum sunt, spre exemplu, ordinele i instruciunile minitrilor.
27

26

d) Dup competena teritorial a organului administraiei publice care le adopt/emite, actele administrative sunt: Acte administrative cu efecte pe ntregul teritoriu al statului, cum sunt hotrrile Guvernului, ordinele i instruciunile minitrilor etc; Acte administrative cu efecte n unitatea administrativteritorial n care funcioneaz organul ce le-a adoptat sau emis, cum sunt, spre exemplu, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile primarilor, ordinele prefecilor etc. e) Dup forma organului care le adopt/emite, actele administrative sunt: Acte administrative adoptate de organe colegiale, precum hotrrile Guvernului, hotrrile consiliilor locale sau judeene etc. Acte administrative emise de organe unipersonale, precum decretele emise de Preedintele Romniei, deciziile Primului-Ministru al Romniei, ordinele minitrilor, ordinele prefecilor, dispoziiile emise de primari sau de preedinii consiliilor judeene etc. 1.3. Actul administrativ jurisdictional Potrivit art. 2 alin.(l) Ht.d) din Legea 554/2004, actul administrativ jurisdictional este actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. De asemenea, prelund principiul constituional1 al caracterului facultativ i gratuit, la art. 6 din Lege s-a prevzut c jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite, precum i c actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent, n termen de 15 zile de la comunicare.
1S

Obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii, iar organul jurisdictional face parte din sistemul organelor administraiei publice. Forma acestor acte este scris, iar soluia adoptat este motivat, ca i n cazul unei hotrri judectoreti. Actele administrative jurisdicionale se bucur de stabilitate fa de celelalte acte administrative de autoritate, care sunt, n principiu, revocabile. Exemple de necontestat de organe jurisdicionale au fost instanele jurisdicionale din cadrul sistemului Curii de Conturi, a cror activitate a fost preluat prin O.U.G. nr. 17/2003ig de ctre instanele de contencios administrativ. Alt exemplu de organ administrativ cu activitate jurisdicional l constituie Comisia de pe lng Ministerul Justiiei care soluioneaz contestaiile mpotriva respingerii cererii de acordare a ceteniei, potrivit art. 18 din Legea ceteniei nr.21/1991, republicat2. mpotriva ncheierii pronunate de ctre aceast comisie, se poate face recurs la Curtea de Apel Bucureti n termen de 15 zile de la comunicare. Seciunea a 2-a Regimul juridic al actelor administrative 2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative Regimul juridic al actelor administrative l reprezint ansamblul regulilor de fond i de form care determin existena actelor administrative. Elementul central al regimului juridic l constituie legalitatea actelor administrative.
O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activitii jurisdicionale i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.752 din 27 octombrie 2003 20 Legea nr.21/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.98 din 6 martie 2000 29

Art.21 alin.(4) din Constituie, republicat

28

Actele administrative reprezint o modalitate juridic de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, astfel c ntre actul administrativ i lege se stabilete un raport de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ s fie adoptat sau emis n baza legii. Pentru a organiza executarea legii, organele administraiei publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter normativ, prin care vor stabili condiiile i modalitile de aplicare a legii. Pentru a realiza executarea n concret a legii, organele administraiei publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter individual prin care dispoziiile legii vor fi aplicate la un caz concret. Organele administraiei publice sunt obligate s acioneze pentru realizarea sarcinilor stabilite i s emit actele administrative n condiiile legii. Sunt situaii n care legea prestabilete condiiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legnd competena organelor administraiei publice de prevederile legii. In astfel de situaii, s-a artat n literatura de specialitate21, organele administraiei publice au o competen legat, ele neavnd posibilitatea s fac aprecieri cu privire la condiiile i mprejurrile adoptrii sau emiterii actelor administrative. Astfel, prin art.51 ! din Legea nr. 10/200122 , introdus prin O.U.G. nr.184/200223, s-a prevzut c, pentru organizarea executrii acestei legi, Guvernul va emite norme metodologice de aplicare unitar a acesteia, ceea ce s-a realizat prin
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.144 " Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr. 279 din 4 aprilie 2005 i, ulterior, n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005 23 O.U.G. nr.184/2002, publicat n Monitorul Oficia! al Romniei", Partea I, nr.929 din 18 decembrie 2002 30

H.G. nr.498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitar a Legii nr. 10/2001 . Dar, n alte situaii, organelor administraiei publice li se confer posibilitatea s aprecieze condiiile i mprejurrile adoptrii sau emiterii actelor administrative, acestea avnd n astfel de cazuri o competen de apreciere a oportunitii actelor administrative. Noiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia numit i actualitate, care exprim concordana actului cu sarcinile ce revin organelor administraiei publice, n cadrul i n limitele legii. Problema oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere al organelor administraiei publice i de alegere a soluiilor celor mai adecvate pentru organizarea executrii legii i executarea n concret a acesteia. Astfel, n cazul emiterii unui permis de conducere auto, organele administraiei publice (organele de poliie), dup ce vor verifica i constata ndeplinirea condiiilor legale, au posibilitatea s verifice aptitudinile de conducere a unui autovehicul i s aprecieze oportunitatea deinerii unui astfel de permis de ctre persoana respectiv. Posibilitatea de apreciere acordat organelor administraiei publice trebuie s se realizeze n limitele legalitii, refuzul nejustificat i excesul de putere antrennd rspunderea organelor administraiei publice n condiiile Legii contenciosului administrativ, aa cum vom arta ntr-o seciune ulterioar. Deci, principiul legalitii actelor administrative nseamn, n primul rnd, c actele administrative ale organelor administraiei publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza i pentru executarea legii. Dar, acelai principiu nseamn, n al doilea rnd, c organele administraiei publice sunt obligate s acioneze i s adopte sau s emit actele administrative atunci cnd condiiile
H.G. nr.498/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.324 din 14 mai 2003 31
24

legii sunt ndeplinite, astfel c abinerea sau refuzul nejustificat . sunt asimilate actelor juridice productoare de efecte juridice. Legalitatea este, astfel, principiul care va determina activitatea organelor administraiei publice, actul administrativ fiind forma principal a acestei activiti, dar va i limita activitatea acestor autoriti, chemate s organizeze executarea i executarea n concret a legii, n limitele prevederilor acesteia. .2.2. Mobilul i motivul actelor administrative Mobilul i motivul actelor administrative sunt elemente n raport cu care se apreciaz legalitatea actelor respective. Mobilul actului administrativ este ceea ce determin organul administraiei publice s uzeze de competena sa n emiterea actului, reprezentnd raiunea competenei conferite organului administraiei publice prin lege n vederea emiterii actului25, fiind necesar ca mobilul actului administrativ s fie ntotdeauna legal. Astfel, spre exemplu, actul administrativ de contravenie care va fi ncheiat de un organ al administraiei publice n scop de ican va fi ilegal, ilegalitatea actului rezultnd din ilegalitatea mobilului actului respectiv. Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea coninutului su, cauza actului i a dispoziiei pe care o cuprinde actul respectiv. Motivul actului administrativ poate fi motiv de fapt i motiv de drept. Motivul de fapt al actului administrativ const n acele condiii de fapt care sunt necesare pentru ca organul administraiei publice s poat emite actul administrativ. Motivul de drept al actului administrativ const n prevederile legale care constituie temeiul legal n baza cruia organul administraiei publice va adopta sau emite actul administrativ.
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p. 145 25 32

Astfel, spre exemplu, n cazul unui act administrativ emis pentru sancionarea disciplinar a unui funcionar public, svrirea abaterii disciplinare va constitui motivul de fapt care va determina emiterea actului administrativ, iar prevederile legale nclcate vor constitui motivul de drept, temeiul legal al emiterii acelui act de sancionare. Att eroarea de fapt, ct i eroarea de drept afecteaz legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de organele administraiei publice. Seciunea a 3-a Condiiile de valabilitate a actelor administrative ' 3.1. Competena - condiie esenial pentru emiterea actelor administrative Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele care au aceast competen ce le-a fost conferit prin lege sau n baza legii. Dac, din punct de vedere al dreptului civil, drepturile i obligaiile pe care le au i le exercit persoanele fizice sau juridice formeaz capacitatea lor de folosin i capacitatea de exerciiu a acestora, n cazul organelor administraiei publice, drepturile i obligaiile pe care acestea le au i le exercit pe baza legii, i care sunt denumite atribuii, formeaz competena legal a acestor organe. Deci, competena organelor administraiei publice reprezint ansamblul atribuiilor publice conferite acestora de lege, pentru a aciona pe baza i n executarea legii, efectund acte administrative, operaii administrative i/sau simple operaii materiale. Competena de a adopta sau emite acte administrative constituie totodat condiia esenial de legalitate a actelor administrative. Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale, precum primarul unei comune, prefectul unui jude, preedintele
33

unui consiliu judeean etc, sau pot fi organe colegiale, precum Guvernul, senatul unei universiti etc, nvestite cu competena legal de a emite/adopta astfel de acte administrative. Prima trstur a competenei este caracterul legal al acesteia, ceea ce nseamn c fiecare organ al administraiei publice este nzestrat cu o competen stabilit prin lege, la care nu va putea s renune ori s o transmit n favoarea altui organ al administraiei publice. De regul, organul competent i va exercita n mod direct competena legal de a emite/adopta actele administrative, dar n activitatea administrativ pot surveni mprejurri n care titularii de competen s fie mpiedicai sa-i exercite atribuiile, cum ar fi supraaglomerarea sau lipsa. De aceea, pentru a asigura continuitatea desfurrii activitii, actele normative de organizare a autoritilor administrative prevd posibilitatea suplinirii i a delegrii de competen. Suplinirea const n nlocuirea titularului competenei, pe durata de timp n care acesta este mpiedicat s i-o exercite (boal, concediu, lips etc), cu o alt persoan, de regul lociitorul sau primul lociitor, ori adjunctul su. Delegarea de competen const n desemnarea, de ctre titularul competenei, a unei persoane care s exercite anumite atribuii din cadrul competenei, conferite potrivit legii titularului. Intre suplinire i delegare exist cel puin dou deosebiri eseniale. Astfel, dac suplinirea intervine automat n baza prevederilor legale cuprinse n actele administrative organizatorice, n cazul n care survin mprejurrile avute n vedere, delegarea intervine numai n baza unui act de delegare emis de titularul competenei, la aprecierea acestuia. De asemenea, suplinirea reprezint transferul/preluarea temporar a tuturor atribuiilor care aparin titularului, n timp ce delegarea privete numai o parte dintre atribuiile titularului de competen. O alt trstur a competenei este caracterul su obligatoriu, n sensul c atribuiile care formeaz coninutul
34

competenei nu au un caracter facultativ, organul administraiei publice fiind obligat sa acioneze n condiiile stabilite prin lege i s procedeze la adoptarea sau emiterea actului administrativ dat n competena sa. De asemenea, competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c ea se exercit n mod continuu, organele administraiei publice fiind obligate s adopte sau s emit, dup caz, actele administrative prevzute de lege n situaiile n care sunt ntrunite condiiile legale. Caracterul autonom al competenei face ca titularul acesteia s poat uza n mod singular de prerogativa conferit de lege, astfel nct manifestarea lui de voin juridic s fie suficient pentru emiterea i executarea actului administrativ. n cele mai multe cazuri, ns, competena organelor emitente se poate realiza numai cu condiia interveniei prealabile sau ulterioare i a altor titulari de competen, situaie n care are Ioc o subordonare a competenei organului emitent al actului administrativ. Subordonarea competenei fa de alt competen este o situaie curent n practica administrativ, care a format obiectul cercetrii n literatura de specialitate26. Astfel, exist o subordonare a competenelor ntre organele deliberative ale administraiei publice, care adopt actele administrative cu caracter de principiu, i organele executive ale administraiei publice, care emit actele administrative de executare a celor dinti. O form special de subordonare a competenelor se manifest n cazul concursului de competene, care se poate prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs indirect. Concursul direct de competene se manifest n cazul n care actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administraiei publice ce acioneaz n domenii diferite de activitate. Este cazul ordinelor comune emise de efii mai multor ministere ori de efii mai multor organe de specialitate ale administraiei publice. ' AlexandruNegoi, op.cit., 1998,p.l51
35

Concursul indirect de competene este cel mai frecvent n practica administraiei publice i se ntlnete sub mai multe forme: O prim form este aceea a avizelor conforme, emise de organe ierarhic superioare sau egale, dar avnd o anumit specializare, precum Ministerul Finanelor Publice, cnd organul emitent trebuie s conformeze actul administrativ punctului de vedere exprimat n avizul conform. Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care organul emitent este obligat s-1 cear unui alt organ al administraiei publice, potrivit legii, i totodat este obligat ca, la emiterea actului administrativ, s se conformeze punctului de vedere exprimat n avizul conform respectiv. O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect de competene este aceea cnd organul emitent va putea s-i exercite aceast competen numai dup obinerea aprobrii sau autorizrii prealabile de la un alt organ al administraiei publice, superior, egal sau, chiar, inferior ierarhic, care are competena de a acorda un asemenea aviz. Astfel, spre exemplu, Guvernul aprob documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiii noi, cu acordul prealabil al Ministerului Finanelor Publice, pentru valori mai mari de 4 miliarde ROL - art.22 alin.(5) din Legea nr.72/1996 privind finanele publice27. O a treia modalitate de concurs indirect de competene este aceea cnd actul administrativ, emis de un organ al administraiei publice, trebuie aprobat sau confirmat ulterior de ctre organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dat n mod expres sau tacit. Aprobarea sau confirmarea reprezint o manifestare de voin a organului ierarhic superior, prin care acesta se declar de acord cu actul administrativ emis deja de ctre organul ierarhic inferior, care nu ar produce efecte juridice n lipsa aprobrii.

3.2. Forma i procedura de adoptare a actelor administrative Prin forma actelor administrative se nelege modalitatea n care se exprim voina juridic a organului emitent. Problema formei i a procedurilor de adoptare/emitere a actelor administrative prezint o importan deosebit pentru asigurarea legalitii. Regula general este c actele administrative se adopt/emit n form scris, aceast modalitate fiind uneori prescris ca o procedur obligatorie, pe care titularul competenei trebuie s o urmeze. Forma scris este recomandabil n cazul tuturor actelor administrative, fiind o garanie a necontestabilitii coninutului su i a respectrii principiului legalitii. Forma scris constituie totodat o garanie de legalitate, actul scris permind exercitarea mai uoar a oricrei forme de control. n situaii deosebite, un act administrativ poate fi adoptat/emis i sub form oral, printr-un ordin verbal sau printr-o not telefonic, fiind urmat de forma scris, ca dovad a ordinului verbal respectiv. n sfrit, actele administrative se pot manifesta i ntr-o form implicit, ca urmare a tcerii organului competent. Astfel, O.U.G. nr.27/2003 a reglementat procedura aprobrii tacite ca modalitate alternativ de emitere sau rennoire a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice28. De asemenea, art,2 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a asimilat actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim i faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Deci, n cele dou situaii, tcerea organelor administraiei publice poate avea semnificaia juridic a aprobrii tacite sau a unui refuz implicit i nejustificat, dup caz, n raport cu prevederile legale din care deriv temeiul dreptului/interesului legitim pretins.
2i O.U.G. nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.29I din 25 aprilie 2003

Legea nr.72/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.152 din 17 iulie 1996 36

27

37

Legat de forma actului administrativ este problema motivrii acestuia, referitor la care, tradiional, n doctrin, s-a exprimat opinia c, spre deosebire de hotrrile judectoreti, actele administrative nu trebuie motivate, cu excepia actelor administrative jurisdicionale, care, n toate cazurile, trebuie motivate asemntor hotrrilor judectoreti. La fel, actele administrative prin care se soluioneaz cile administrative de atac, cum sunt deciziile i dispoziiile date de organele fiscale competente pentru rezolvarea contestaiilor formulate mpotriva actelor administrativ-fiscale, trebuie motivate n fapt i n drept, sub sanciunea nulitii. De asemenea, n cazul actelor administrative de sancionare disciplinar a funcionarilor publici, motivarea n fapt i n drept reprezint o condiie de legalitate a actului administrativ respectiv. S-a artat, ns, c n administraia public specific statului de drept se impune adoptarea principiului motivrii actelor administrative, ca o garanie de legalitate i de respectare a drepturilor legitime ale cetenilor29. Intre condiiile de valabilitate a actelor administrative, alturi de cele prezentate, exist i unele proceduri, unele forme procedurale care trebuie observate i respectate de ctre organul emitent pe ntregul parcurs, de la iniierea i pn la intrarea n vigoare a actelor administrative. Formele procedurale de adoptare a actelor administrative se refer la faza anterioar, la faza concomitent i la faza posterioar adoptrii/emiterii acestora. a) Faza anterioar include activiti i acte pregtitoare care pot consta din expertize, referate, sesizri, propuneri, anchete, rapoarte, avize, acorduri etc. Astfel, spre exemplu, potrivit art.38 alin.(2) lit.e) din Legea nr.215/2001 , Consiliul local aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p. 157 Legea nr.215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial at Romniei", Partea I, nr.204 din 23 aprilie 2001 38
3o

personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local. De asemenea, spre exemplu, potrivit artJ din H.G. nr.1209/2003 i art.l din Regulamentul de organizare i desfurare a concursurilor, aprobat prin aceeai hotrre31, n vederea organizrii i desfurrii concursurilor pentru recrutarea funcionarilor publici, autoritile i instituiile publice competente au obligaia s solicite avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Dintre aceste acte pregtitoare, prealabile adoptrii/emiterii actului administrativ, o atenie special trebuie acordat avizelor, la care ne-am referit tangenial cnd ne-am ocupat de concursul indirect de competene ale organelor administraiei publice. Avizul reprezint o opinie de specialitate, cu caracter favorabil sau nefavorabil, condiionat sau necondiionat, pe care organul emitent l cere n faza prealabil adoptrii/emiterii actului administrativ. Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art.8 alin.(2) din Legea nr.24/200032 i ale art.15 alin.(2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/200533, n cazul hotrrilor cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat s solicite avizul Consiliului Legislativ. In raport cu obligativitatea solicitrii lor, avizele se mpart n avize facultative i avize obligatorii.
H.G. nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003 Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004 H.G. nr.20/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005 39

Avizele facultative sunt acele avize n privina crora organul emitent al actului administrativ are posibilitatea s le cear sau nu, iar n situaia n care 1-a cerut, organul emitent are latitudinea s in seama sau nu de coninutul unui asemenea aviz. Deci, n situaia n care a fost exprimat, un astfel de aviz va avea ntotdeauna un caracter consultativ. Avizele obligatorii se caracterizeaz prin aceea c, n privina lor, organul emitent este obligat s le solicite organului competent. Aa cum artam mai sus, n cazul hotrrilor cu caracter normativ adoptate de Guvern, solicitarea avizului Consiliului Legislativ este ntotdeauna obligatorie, nainte de introducerea proiectului respectiv pe ordinea de zi a edinei Guvernului. Aceste avize a cror solicitare de ctre organul emitent este obligatorie pot avea caracter consultativ sau conform pentru organul emitent. Avizele consultative, dup cum menionam mai sus, se caracterizeaz prin aceea c organul emitent are posibilitatea s aprecieze dac va ine seama de acesta, precum i msura n care va prelua observaiile i sugestiile fcute de organul competent ntr-un aviz condiionat. Avizele conforme se caracterizeaz prin aceea c organul emitent este obligat nu numai s le solicite organului competent, dar s i preia ntocmai coninutul unui asemenea aviz n coninutul actului administrativ ori s se abin de la emiterea actului n situaia n care avizul conform a fost nefavorabil. b) Formele procedurale concomitente fazei de adoptare/ emitere a actelor administrative includ condiii legate de cvorumul i majoritatea necesare adoptrii, precum i, n anumite cazuri, de motivarea actelor administrative. Cvorumul reprezint numrul necesar de membri prezeni din totalul membrilor care compun un organ colegial al administraiei publice, astfel nct edina, ca form de lucru a organului colegial, s fie legal i s poat adopta acte adm 'nistrative valabile, din acest punct de vedere. Ca regul, cvorumul este format din jumtate plus unu din mem brii organului respectiv, dar sunt i situaii cnd se cere un 40

cvorum calificat. Astfel, potrivit art.31 alin,(2) din Legea nr.215/2001, edina de constituire a consiliului local este legal ntrunit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. Nerespectarea cvorumului legal face ca actele administrative adoptate ntr-o astfel de edin a organului colegial al administraiei publice s fie lovite de nulitate absolut. Majoritatea cerut pentru adoptarea actelor administrative poate fi: majoritate simpl sau relativ, majoritate absolut sau majoritate calificat. Majoritatea simpl sau relativ nseamn c actul administrativ este legal adoptat dac n favoarea lui au votat jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni ai organului colegial. Majoritatea absolut nseamn c actul administrativ este legal adoptat dac n favoarea lui au votat jumtate plus unu din numrul total al membrilor care formeaz organul colegial. Majoritatea calificat cere ca adoptarea legal a actului administrativ s se fac prin votul unei majoriti superioare celei absolute, cum ar fi de dou treimi sau trei ptrimi. Astfel, spre exemplu, potrivit art.46 alin.(l) din Legea nr.215/2001, Consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, ca regul general. Dar, potrivit alin.(3), hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale, se adopt cu o majoritate absolut, adic jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie. De asemenea, potrivit alin.(2), hotrrile privind contractarea de mprumuturi, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvemamentale, cu persoane juridice romne sau strine se adopt cu o majoritate calificat, adic cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Motivarea, aa cum am precizat deja, reprezint artarea mprejurrilor de fapt care au determinat adoptarea sau emiterea actului administrativ respectiv, precum i a temeiurilor legale care au stat la baza adoptrii sau emiterii acelui act. 41

Motivarea actelor administrative cu caracter normativ se realizeaz prin notele de fundamentare, n cazul hotrrilor Guvernului, sau prin referate de aprobare, n cazul celorlalte acte cu caracter normativ, potrivit art.28 din Legea nr.24/2000, care se dau publicitii. Motivarea actelor administrative cu caracter individual este inclus n actul care se comunic persoanei interesate. c) Formele procedurale posterioare adoptrii sau emiterii actelor administrative sunt aprobarea, confirmarea sau publicarea, contrasemnarea etc. a acestor acte. La aprobarea sau confirmarea actului administrativ ne-am referit atunci cnd am prezentat modalitile de prezentare a concursului indirect dintre competena organului emitent i competena organului ierarhic superior. Publicarea actelor administrative reprezint operaiunea prin care acestea sunt aduse la cunotina public: afiarea la sediul organului administrativ, publicarea n presa local, central, n Monitorul Oficial al Romniei" sau n monitoarele locale etc. Ca excepie, art. 108 alin.(4) din Constituie, republicat, i art.28 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/2005, actele cu caracter normativ care au ca obiect reglementri din sectorul de aprare, ordine public i sigurana naional nu se public, ci se comunic numai instituiilor interesate. Contrasemnarea reprezint operaiunea prin care organul administrativ competent i depune semntura pe actul administrativ, dup semntura organului emitent n semn de acord i asumare a executrii ori de confirmare a legalitii actului administrativ respectiv. Astfel, potrivit art.100 alin.(2) din Constituie, republicat, primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei: n exercitarea atribuiilor de politic extern privind trimiterea tratatelor spre ratificare Parlamentului, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, aprobarea nfiinrii, desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice; - pentru declararea mobilizrii pariale sau totale a forelor armate;
42

- pentru luarea msurilor de respingere a agresiunii armate ndreptate mpotriva rii; - pentru instituirea strii de asediu sau a strii de urgen; - pentru conferirea decoraiilor i titlurilor de onoare; - pentru acordarea gradelor de mareal, de general, de amiral i de chestor de poliie; - pentru acordarea graierii individuale. De asemenea, potrivit art. 108 alin.{4) din Constituie, republicat, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri, care au obligaia punerii lor n executare. La fel, potrivit art.48 din Legea nr,215/2001, hotrrile Consiliului local se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretarul localitii. Seciunea a 4-a Aplicarea actelor administrative Referitor la aplicarea acrului administrativ se pune problema, n primul rnd, a intrrii lui n vigoare i, n al doilea rnd, a punerii lui n executare. 4.1. Intrarea n vigoare a actului administrativ coincide cu momentul n care acesta este apt s produc efecte juridice i, totodat, s fie pus n executare. De asemenea, intrarea n vigoare a actului administrativ coincide cu data la care acesta este adus la cunotina celor interesai, modalitatea folosit fiind diferit n funcie de ntinderea efectelor acestuia. Astfel, n cazul actului administrativ cu caracter normativ , care produce efecte erga omnes , aducerea Ia cunotin public se face prin publicarea n Monitorul Oficial", n monitoarele locale, ziare naionale sau regionale, afiare, difuzare prin mijloace radio i TV.
43

In cazul actului administrativ cu caracter individual, care produce efecte limitate la persoanele vizate, aducerea la cunotin se realizeaz prin notificarea fcut persoanei sau persoanelor respective. Notificarea actului administrativ se realizeaz prin modaliti i mijloace diferite: prin nmnare, prin comunicare i, inclusiv, prin publicare, atunci cnd actul se adreseaz unui numr mai mare de persoane. De asemenea, mai trebuie menionat c actele administrative produc efecte de la intrarea lor n vigoare, adic nu produc, de regul, efecte retroactive, cu unele excepii. Astfel, un act administrativ care pune n aplicare o lege cu caracter retroactiv va produce i el efecte din momentul n care se aplic legea n executarea creia a fost emis. La fel, un act administrativ cu caracter declarativ de drepturi va produce efecte din momentul n care au luat natere drepturile pe care le constat i le declar. In sfrit, actul administrativ cu caracter jurisdicional prin care se rezolv un litigiu va recunoate drepturi i va constata obligaii din momentul n care s-a nscut litigiul pe care l rezolv. 4.2. Executarea actelor administrative se realizeaz, ca regul general, n mod benevol de ctre subiectele raportului juridic respectiv, iar, n caz contrar, organele administraiei publice vor proceda la executarea silit a acestora i la fora de constrngere a statului. Actele administrative sunt executorii din oficiu , n favoarea lor funcionnd puternice prezumii de veridicitate, de autenticitate i de legalitate, care nu vor putea fi rsturnate dect prin contestarea acestora n procedura contenciosului administrativ. Executarea silit a actelor administrative este o msur extrem, la care organele administraiei publice vor recurge dup epuizarea cilor legale care asigur executarea lor de bunvoie i numai cu respectarea procedurilor legal instituite, cum sunt, spre exemplu, cele prevzute la Capitolul VIII din Codul de procedur fiscal, pentru stingerea creanelor fiscale prin executare silit. 44

Trebuie menionat c executarea silit nu trebuie considerat ca fiind o sanciune, ci numai ca o ultim modalitate de executare a actelor administrative. Seciunea a 5-a Suspendarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative n existena juridic a unui act administrativ pot interveni evenimente de natur s-i afecteze efectele n vederea crora a fost adoptat sau emis. Astfel, executarea unui act administrativ poate fi suspendat, un act administrativ poate fi retras de ctre organul emitent sau poate fi desfiinat de ctre organul competent. 5.1. Suspendarea executrii actelor administrative reprezint ntreruperea temporar a efectelor juridice ale acestor acte. Suspendarea executrii actului administrativ reprezint o operaiune juridic excepional n raport cu regula caracterului executoriu al actelor administrative, aceasta putnd surveni numai n cazurile i condiiile limitativ prevzute de lege. Suspendarea poate interveni de drept, ca n cazul reglementat la art.26 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, potrivit cruia actul administrativ al administraiei locale, care a fost atacat pentru nelegalitate de ctre prefect, este suspendat de drept, pn la soluionarea cauzei de ctre instana de contencios administrativ. Suspendarea executrii actului administrativ poate fi pronunat la cererea persoanei care se consider vtmat, fie de ctre instanele judectoreti, potrivit procedurii reglementate de art. 14 i 15 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, fie de ctre organul competent s soluioneze calea administrativ de atac exercitat mpotriva actului administrativ. Astfel, potrivit art.14 alin.(l) din Legea nr.554/2004, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, odat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul cu reclamae administrativ, persoana vtmat poate cere 45

instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ atacat pn la pronunarea instanei de fond. n condiiile prevzute la art.14 alin.(3) din lege, suspendarea actului administrativ poate fi cerut i de Ministerul Public. Totodat, potrivit art. 15 alin.(l), suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. Asupra cazurilor de suspendare a executrii actului administrativ de ctre instana de contencios administrativ vom reveni printr-o analiz mai ampl cu ocazia prezentrii instituiei contenciosului administrativ n reglementarea Legii nr.554/2004. n faza procedurii administrative prealabile, executarea actului administrativ poate fi dispus de ctre organul competent, fie cel ierarhic superior celui care 1-a emis, fie chiar de ctre organul emitent. Spre exemplu, potrivit art. 185 alin.(2) din Codul de procedur fiscal 4, organul de soluionare a contestaiei poate suspenda executarea actului administrativ fiscal atacat pn la soluionarea contestaiei la cererea temeinic justificat a contestatorului. Astfel, potrivit art.185 alin. (1) din Codul de procedur fiscal, introducerea contestaiei pe calea administrativ de atac nu suspend executarea actului administrativ fiscal, regula fiind, i n cazul acestui tip de act administrativ, caracterul executoriu i din oficiu. Deci, msura suspendrii actului administrativ-fiscal nu reprezint un drept al persoanei care se consider vtmat, ci o msur de excepie care nu trebuie s blocheze sau s ntrzie activitatea de recuperare a creanelor statului fa de debitorii aflai n culp.
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din 26 septembrie 2005 46
34

5.2. Retragerea i desfiinarea actelor administrative sunt evenimente juridice n urma crora nceteaz efectele acestor acte. ncetarea efectelor actelor administrative se poate realiza prin revocarea, abrogarea, anularea sau inexistena actelor administrative. Revocarea reprezint operaiunea juridic prin care organul emitent sau cel ierarhic superior procedeaz la retragerea unui act administrativ pentru considerente de nelegalitate sau inoportunitate, anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului respectiv. Revocabilitatea actului administrativ este un principiu general al activitii organelor administraiei publice care i gsete aplicabilitatea datorit dinamicii activitii administraiei publice i lipsei de infailibilitate a autoritilor administrative. De la principiul revocabilitii actelor administrative exist excepia actului administrativ care i-a produs efectele juridice intrnd n circuitul civil, i a actului administrativ jurisdicional, care se bucur de o stabilitate asemntoare hotrrilor judectoreti Abrogarea este operaiunea juridic prin care actul administrativ este scos din vigoare, printr-un alt act administrativ emis de organul emitent sau de organul ierarhic superior, ori poate fi prevzut prin lege. Abrogarea poate fi expres sau tacit, total sau parial i privete, ntotdeauna, actele administrative cu caracter normativ, n timp ce revocarea poate interveni i n cazul actelor administrative cu caracter individual. Anularea actelor administrative este operaiunea juridic prin care organul competent face ca efectele actelor administrative s fie desfiinate pentru motive de nelegalitate, care au existat la data emiterii/adoptrii acestora. Actul administrativ nelegal poate fi anulat fie de ctre organul administrativ ierarhic superior, n cadrul controlului i recursului administrativ, fie de ctre instana de contencios administrativ, n cadrul unei proceduri judectoreti speciale. Inexistena actului administrativ intervine atunci cnd nclcarea condiiilor legale de emitere este att de grosolan nct ea este evident chiar i pentru un nespecialist, ori cnd aceast sanciune este prevzut de lege.
47

ML

Astfel, potrivit art. 108 alin.(4) din Constituie, republicat, nepublicarea n Monitorul Oficial" a unei hotrri a Guvernului, care reprezint un act administrativ, atrage inexistena acelei hotrri. In literatura de specialitate se ofer exemple de situaii n care actele administrative sunt considerate inexistente35: - o dispoziie a primarului prin care o cstorie ar fi desfcut prin divor; - un act administrativ semnat de o persoan care, n mod notoriu, nu avea competena respectiv etc. Seciunea a 6-a Rectificarea i reconstituirea actelor administrative 6.1. Rectificarea actelor administrative Rectificarea reprezint o operaiune ulterioar emiterii sau adoptrii unui act administrativ i const din ndreptarea unor erori materiale care pot fi svrite n coninutul actului. Operaiunea de rectificare a actului administrativ se realizeaz, de regul, de ctre organul emitent dup aceeai procedur prin care actul a fost emis sau adoptat. Reconstituirea reprezint o operaiune ulterioar emiterii sau adoptrii actului administrativ, care intervine n mod excepional, n cazurile i dup procedura prevzute de lege. 6.2. Rectificarea i reconstituirea actelor de stare civil Actele de stare civil reprezint o categorie de acte care au o natur juridic complex, de drept administrativ, prin natura organelor emitente i procedura de emitere, i de drept civil i dreptul familiei, prin efectele juridice pe care le produc.
Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.68 48
35

Astfel, din punct de vedere al prezentrii, art. 1 din Legea nr.l 19/199636 definete actele de stare civil ca fiind nscrisuri autentice prin care se dovedesc naterea, cstoria sau decesul unei persoane. Atribuiile de stare civil sunt ndeplinite de ctre consiliile judeene i de ctre autoritile administraiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, oraelor i comunelor, prin ofierii de stare civil. Sunt ofieri de stare civil: - primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, oraelor i comunelor; - efii misiunilor diplomatice i ai oficiilor consulare de carier ale Romniei; - comandanii de nave i aeronave. n exercitarea atribuiilor de stare civil, autoritile enumerate mai sus reprezint statul romn i acioneaz n regim de putere public, potrivit competenei legale, cu toate consecinele care decurg din aceast situaie. Din perspectiva dreptului administrativ, actele de stare civil se ntocmesc n interesul statului i al persoanei i servesc Ia cunoaterea numrului i structurii populaiei, a situaiei demografice i la aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Fr a face o analiz care s se suprapun preocuprilor specialitilor n drept civil, ce se ocup de starea civil a persoanei fizice, menionm c rectificarea i reconstituirea actelor de stare civil, care din punctul nostru de vedere sunt acte administrative de autoritate, reprezint operaiuni ce se realizeaz n cazurile i cu parcurgerea procedurilor reglementate de prevederile Legii nr.l 19/1996, cu modificrile i completrile ulterioare.

Legea nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.282 din 11 noiembrie 1996 49

36

CAPITOLUL III CONTRACTELE ADMINISTRATIVE Seciunea 1 Noiunea contractelor administrative Organele administraiei publice, pentru a realiza sarcinile ce le revin, folosesc nu numai actele administrative care au un caracter unilateral, ci folosesc i contractele, care sunt acte administrative bilaterale, n special prin faptul c sunt supuse unor reguli de drept public, care fac parte din regimul de drept administrativ. Contractele administrative sunt acte juridice pe care le ncheie organele administraiei publice cu cei administrai, acte care cuprind un acord de voin generator de drepturi i obligaii pentru prile contractante37. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, potrivit art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, contractele administrative sunt asimilate actelor administrative, adic acele contracte ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice. Seciunea a 2-a Caracterele contractelor administrative Principalele caractere ale contractelor administrative sunt: - caracterul sinalagmatic, n sensul c att autoritatea administrativ, ct i persoana de drept privat au obligaii n executarea contractului; Alexandru Negoi, op.cit., 1992, p.70 50
37

- caracterul oneros, n sensul c autoritatea administrativ urmrete realizarea unui interes public, n timp ce persoana de drept privat urmrete obinerea unui ctig material; - sunt contracte numite, avnd fiecare o reglementare specific, corespunztoare unor operaiuni economice specifice; - sunt contracte cu executare succesiv n timp; - sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite n mod unilateral de ctre autoritatea administrativ prin caietul de sarcini, n baza prevederilor legale; - sunt contracte solemne, nendeplinirea formelor i procedurilor prevzute de lege fiind sancionat cu nulitatea absolut; - sunt contracte comutative, n sensul c ambele pri, att autoritatea administrativ, ct i persoana de drept privat cunosc ntinderea obligaiilor nc din momentul ncheierii. Seciunea a 3-a Trsturile caracteristice distinctive ale contractelor administrative 3.1. Prile n contractele administrative O prim trstur distinctiv, n raport cu contractele civile sau comerciale, const n aceea c, n orice contract administrativ, una dintre prile contractante va fi o autoritate administrativ sau o alt persoan juridic autorizat de ctre autoritatea competent. Cealalt parte contractant va fi un particular din afara sistemului organelor administraiei publice i care va putea fi o persoan fizic sau o persoan juridic. ncheierea contractului va reprezenta realizarea unui acord de voin ntre prile contractante, dar clauzele contractuale sunt determinate n prealabil i n mod unilateral de ctre autoritatea administrativ, particularul avnd posibilitatea s accepte sau s refuze ncheierea contractului. 51

3.2. Obiectul contractelor administrative Obiectul contractelor administrative este prezentat n mod concret n actele normative care le reglementeaz, cum sunt, spre exemplu: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, Legea fondului funciar nr.18/1991, Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice etc. Potrivit art.2 alin.(l) Htx) din Legea nr.554/2004, obiectul contractelor administrative poate consta din: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice. 3.3. Clauzele contractelor administrative Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile, ele fiind stabilite prin lege sau pe baza i n executarea legii de ctre organele administraiei publice, cealalt parte contractant, particularul, avnd doar posibilitatea s le accepte, caz n care va ncheia contractul, sau s le refuze, caz n care nu se va realiza acordul de voin, iar contractul nu se va ncheia. Clauzele contractelor administrative, pe care autoritatea administrativ le va stabili pe baza i n executarea legii, se vor materializa ntr-un caiet de sarcini, n care sunt trecute drepturile i obligaiile prilor. 3.4. Executarea contractelor administrative Executarea obligaiilor care decurg din contractele administrative se deosebete de executarea obligaiilor care decurg dintr-un contract civil sau dintr-un contract comercial, prin aceea c autoritatea administrativ, pe parcursul executrii contractului, va putea proceda la denunarea acestuia atunci cnd interesul public impune acest lucru.
52

Astfel, potrivit art.8 alin.(4) din Legea nr.554/2004, la soluionarea litigiilor legate de ncheierea, aplicarea i executarea contractelor administrative, instana de contencios administrativ va avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public. ntr-o asemenea situaie, instana de contencios administrativ va putea, potrivit art.18 alin.(4) lit.d) din Lege, s pronune o hotrre prin care s suplineasc consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere.

3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative n doctrina administrativ s-a exprimat opinia"8 potrivit creia contractelor administrative li se aplic att regulile de drept civil, ct i regulile de drept administrativ, dar i opinia39 c acest gen de contracte este supus unui regim de drept public. Legat de problema regimului juridic aplicabil contractelor administrative s-a pus i problema jurisdiciei n cazul litigiilor care se ivesc ntre prile contractante cu privire la ncheierea i executarea acestora. n perioada ct Legea nr.29/1990 s-a aflat n vigoare, a funcionat regula dup care aceste contracte, fiind acte de gestiune, sunt exceptate de la controlul instanelor de contencios, potrivit art.2 litd) din lege. Totui, au existat i excepii, precum cea reglementat de O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice, care prevedea competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea litigiilor legate de contractele administrative ce aveau ca obiect achiziii publice. n momentul de fa, dup intrarea n vigoare a Legii nr.554/2004, prin asimilarea contractelor administrative cu actele administrative, instanele de contencios administrativ au dobndit
is

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.177 39 Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, 2002, 114 53

o competen deplin i exclusiv n ceea ce privete soluionarea litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i a oricror litigii legate de aplicarea i executarea acestuia. * Seciunea a 4-a Tipuri de contracte administrative Legea actual a contenciosului administrativ nu enumera, nici exemplificativ, contractele administrative folosite de ctre autoritile publice pentru: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice. Considerm, ns, necesar s ne referim n continuare la tipurile de contracte administrative care sunt reglementate de legislaia n vigoare. 4.1. Contractul de concesiune Acest contract administrativ este reglementat prin Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, ca fiind contractul prin care o autoritate public, numit concedent, transmite pentru o perioad de cel mult 49 de ani unei alte persoane, numit concesionar, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. Specific contractului de concesiune este c autoritatea public poate deine calitatea de concedent n numele statului (ministerele, alte organe de specialitate ale administraiei guvernamentale etc, pentru bunurile proprietatea statului, ori pentru activitile i serviciile publice de interes naional), n numele judeului (consiliile judeene, instituiile publice de interes judeean pentru bunurile proprietatea judeului) sau n numele oraului/comunei (serviciile locale, instituiile publice de 54

interes locale pentru bunurile proprietatea localitii ori pentru activitile i serviciile publice de interes local). Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat romn sau strin. Obiect al contractului de concesiune l formeaz, pe de o parte, un bun, un serviciu sau o lucrare public i, pe de alt parte, redevena pltit de concesionar, care este preul contractului. Normele metodologice - cadru de aplicare a Legii nr.219/1998, aprobate prin H.G. nr.216/1999, conin reglementri secundare privind iniierea concesionrii, coninutul contractului de concesiune, formele procedurii de concesionare etc.40 4.2. Contractul de achiziie public
Acest contract administrativ este reglementat de O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice i de Normele metodologice de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr.461/200141. Contractul de achiziie public este contractul ncheiat n form scris prin care o persoan juridic, denumit autoritate contractant, dobndete cu titlu definitiv sau temporar produse, lucrri sau servicii prin atribuirea unui contract de achiziie public unui ofertant n urma aplicrii uneia dintre procedurile prevzute. Atribuirea contractului de achiziie public se realizeaz pe baza principiului liberei circulaii, principiului eficientei utilizri a fondurilor publice, principiului transparenei procedurii de atribuire a contractului, principiului tratamentului egal i principiului confidenialitii.

H.G. nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologicecadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 140 din 6 aprilie 1999 "' H.G. nr.461/2001 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 268 din 24 mai 2001 55

40

Prile contractului de achiziie public sunt, pe de o parte, autoritatea public contractant i, pe de alt parte, ofertantul declarat ctigtor, care se va numi furnizor, executant sau prestator, n funcie de obiectul concret al contractului. Regula de atribuire a contractului de achiziie public este regula licitaiei (deschis sau restrns), la care se mai adaug negocierea (competitiv sau cu o singur surs), cererea de ofert i concursul de soluii. O procedur special de atribuire a contractului de achiziie public a fost reglementat prin O.G. nr.20/2002 privind achiziiile publice prin licitaii electronice. 4.3. Contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale Prin acest tip de contract, statul sau o unitate administrativ teritorial se oblig s asigure unei persoane de drept privat folosina temporar a unui bun, n schimbul unei sume de bani, numit chirie. La acest tip de contract se refer art.25 din Legea nr. 15/1990, n ceea ce privete nchirierea bunurilor din proprietatea statului, precum i art.125 din Legea nr.215/2001, n ceea ce privete bunurile din proprietatea unitilor administrativ-teritoriale. Prile contractului sunt, pe de o parte, o persoan de drept public, numit locator, i, pe de alt parte, o persoan de drept privat, numit locatar, ncheierea contractului fcndu-se dup organizarea n prealabil a unei licitaii, contractul fiind supus regimului de drept administrativ. Obiectul contractului const, pe de o parte, n procurarea folosinei bunului nchiriat i, pe de alt parte, n chiria pltit ca pre al folosinei bunului. 4.4. Contractul de lucrri publice Contractul de lucrri publice este acel contract administrativ ncheiat ntre o autoritate public i o persoan de drept privat, numit executant, i care are ca obiect execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii, n schimbul unui pre. 56

Regimul juridic al acestui tip de contract este reglementat n Legea nr.215/2001, O.U.G. nr.60/2001 i O.G. nr.20/2002. Regula general privind acordarea contractului de lucrri publice este aceea a licitaiei, organizat de autoritatea public. 4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrri Contractul pentru concesiunea de lucrri este acel tip de contract de achiziie public, asemntor contractului de lucrri, cu deosebirea c autoritatea public, n contrapartida lucrrilor executate, acord executantului - concesionar dreptul de a exploata sau de a administra rezultatul lucrrilor pentru o perioad de timp. Acest tip de contract este reglementat de O.U.G. nr.60/2001 i are un regim de drept administrativ. 4.6. Contractul de asociere n participaiune Acest tip de contract a fost reglementat de prevederile Legii nr.69/1991 privind administraia public local i a fost meninut i de reglementarea actual - art.38 lit.x) din Legea nr.215/2001. Caracteristic contractului administrativ de asociere n participaiune este faptul c una dintre pri este o autoritate public, iar obiectul acestuia este realizarea unui interes public: exploatarea parcrilor auto din ora ori dintr-un sector al acestuia, amenajarea unor refugii pentru cltorii transportului public etc. 4.7. Contractele de comodat ncheiate de ctre organele administraiei publice n cazul acestui tip de contract, o persoan de drept public, numit comodant, remite spre folosin temporar gratuit unei persoane de drept privat, numit comodatar, un bun cu obligaia pentru aceasta din urm de a-1 restitui n natur. Obiect al acestui tip de contract l constituie un bun aflat n proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, dat n folosin gratuit pe o perioad determinat. 57

Astfel, art.17 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia prevede n mod expres c statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public. De asemenea, potrivit prevederilor O.G. nr.124/1998 privind organizarea i funcionarea cabinetelor medicale, pot fi date n comodat cabinetele medicale, spaii din proprietatea statului sau din proprietatea public a unitilor administrativteritoriale, aflate n administrarea Ministerului Sntii sau a direciilor de sntate public. 4.8. Contractul departeneriatpublic-privat Acest tip de contract a fost reglementat prin O.G. nr. 16/2002 i Normele metodologice de aplicare a Ordonanei, aprobate prin H.G.nr.621/200242. Contractul de parteneriat pubic-privat are ca obiect, dup caz, proiectarea, finanarea, construcia, exploatarea, ntreinerea i transferul oricrui bun public. Prile contractului de parteneriat public-privat sunt, pe de o parte, o autoritate public, central sau local i, pe de alt parte, ca investitor particular, o persoan de drept privat. Specific acestui tip de contract este faptul c i este aplicabil regimul de drept administrativ. 4.9. Contractul de grant Contractul de grant este contractul ncheiat ntre Fondul Romn de Dezvoltare Social i reprezentani ai grupurilor din
H.G. nr.621/2002 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicat n Monitorul Oficial ai Romniei", Partea I, nr.481 din 5 iulie 2002 58

comunitile rurale srace etc. prin care Fondul, pe baza unui proiect ntocmit de beneficiari, transmite acestora, cu titlu gratuit, sume de bani. Fondul Romn de Dezvoltare Social a fost nfiinat prin Legea nr.129/199843 ca un organism de interes public, care i desfoar activitatea sub autoritatea Guvernului i are menirea de a furniza grupurilor din comunitile rurale srace, grupurilor srace de etnie rrom, grupurilor dezavantajate etc, stabilite ca eligibile, de comun acord cu finanatorii sau donatorii, anumite sume de bani - granturi - cu titlu gratuit, prin ncheierea unui contract de grant. Fondul Romn de Dezvoltare Social are competena s verifice utilizarea grantului potrivit proiectului aprobat i, n caz contrar, s desfiineze contractul fr intervenia instanei de judecat, printr-un act administrativ i dup o procedur derogatorie de la dreptul comun. n literatura de specialitate44, s-a exprimat pe drept cuvnt opinia c acest contract este un contract de drept administrativ, care conine clauze stabilite n baza legii, putnd fi desfiinat pe cale administrativ, printr-o procedur derogatorie de la dreptul comun.

Legea nr.129/1998 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Fondului Romn de Dezvoltare Social, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 238 din 30 iunie 1998 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.483 din 8 iunie 2005 44 Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura AII Beck, 2005, p. 108 59

43

CAPITOLUL IV DOMENIUL PUBLIC Seciunea 1 Activitatea organelor administraiei publice de administrare a bunurilor aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale. Consideraii generale Abordarea problemelor legate de domeniul public n aceast parte a cursului a fost determinat, pe de o parte, de limitele semestrului precedent i, pe de alt parte, de necesitatea prezentrii acestei teme din unghiul activitii organelor administraiei publice de administrare a bunurilor care aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale. Astfel, pentru a organiza n bune condiii i a asigura buna funcionare a serviciilor publice, organele administraiei publice desfoar diverse i variate activiti de administrare a bunurilor care aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale. Atunci cnd am prezentat prile componente ale organelor administraiei publice, am artat c, alturi de personal, resurse financiare i competen, mijloacele materiale (bunurile) joac un rol foarte important pentru realizarea activitii de administraie public, de ndeplinire a sarcinilor care revin sistemului organelor administraiei publice. Deci, bunurile care aparin statului i unitilor administrativteritoriale constituie, pe de o parte, un element component al organelor administraiei publice i, pe de alt parte, una din principalele prghii prin care sistemul organelor administraiei publice i exercit atribuiile legale n scopul realizrii sarcinilor generale ale acestui sistem. Din punct de vedere juridic, problema acestor bunuri prezint importan n ceea ce privete natura proprietii asupra lor, folosirea i nstrinarea acestora. 60

Problema proprietii asupra bunurilor, n general, este rezervat domeniului dreptului civil. n cazul bunurilor aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale exist o problem legat de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite, dup cum aparin domeniului public sau domeniului privat. Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin dominium, care nseamn posesiune, stpnire, drept de proprietate45. Bunurile proprietatea statului i a unitilor administrativteritoriale se mpart n dou mase, supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, i domeniul privat, supus regimului de drept privat, formnd mpreun domeniul statului i, respectiv, domeniul unitilor administrativ-teritoriale. Seciunea a 2-a Domeniul public n doctrina i legislaia romneasc Definirea noiunii de domeniu public a constituit una dintre preocuprile autorilor romni de drept administrativ, dar i ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului, judeului sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea interesului general, fcnd distincie ntre domeniul public, care era supus regimului de drept public, i domeniul privat, care era supus regimului de drept privat. Un alt autor interbelic4 definea domeniul public al statului sau al celorlalte administraiuni publice, ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, n mod direct i nemijlocit, funcionrii serviciilor publice i care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special. Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a IH-a, Editura tiinific, Bucureti, 1973, p.191 46 Paul Negutescu, op.cit., p.231 47 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.209
45

Alt autor a folosit noiunea de domeniu administrativ, care era constituit din totalitatea bunurilor administraiei, dar nu i din drepturile subiective i valorile n numerar care se regseau n patrimoniul acesteia. Domeniul administrativ era mprit n dou: domeniul public i domeniul privat. Din domeniul public fceau parte bunurile mobile i imobile ale administraiei afectate unui interes general, fie c erau destinate unui serviciu public, fie uzului tuturor (parcurile, drumurile, pieele etc). Domeniul privat era format din bunurile mobile i imobile care nu erau afectate n mod direct unui interes general i care erau, n principiu, supuse regulilor de drept civil. Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu aparineau particularilor, ca fiind dependine ale domeniului public, n sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului. Constituia din 1866 stabilea n art.19 ca principiu c libera i nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a oselelor i altor ci de comunicare este de domeniul public". Constituia din 1923 preciza n art.2 c domeniul public include cile de comunicaii, spaiul atmosferic i apele navigabile S i flotabile". Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au renunat la noiunea de domeniu public t au consacrat, pentru bunurile aparinnd statului, dreptul de proprietate socialist de stat i dreptul de administrare direct pentru bunurile aflate n folosina ntreprinderilor i instituiilor statului.

Seciunea a 3-a Regimul domenial potrivit Constituiei din 1991 Constituia din 1991 a folosit termenii de proprietate public i, respectiv, proprietate privat, renunnd la noiunea de domeniu public care fusese folosit de Codul civil din 1864, Constituia din 1866, Constituia din 1923, precum i de doctrina administrativ antecomunist.
4S

La art.135 din Constituia din 1991 s-a prevzut c statul ocrotete proprietatea, precizndu-se, la alin.(2), c proprietatea este public sau privat. Referitor la proprietatea public s-a artat c aceasta aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale i c obiectul acesteia l formeaz: bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaii, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite prin lege. Anterior Constituiei din 1991, noiunea de domeniu public fusese folosit de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, care, la art.5, enumera terenurile ce aparin domeniului public, terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public, piee, ci de comunicaii, reele stradale i parcuri publice, porturi i aeroporturi, terenurile cu destinaie forestier, albiile rurilor i fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale, monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile aprrii sau pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public. De asemenea, Legea nr.69/1991 a administraiei publice locale folosea termenul de domeniu public, artnd la art.79 c patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale se constituie din bunuri mobile i imobile care aparin domeniului public de interes local i domeniului privat, precum i din drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial.

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Cernui,

1944,p.355 62

63

Seciunea a 4-a Noiunea de domeniu public. Regimul juridic al domeniului public 4.1 Noiunea de domeniu public In literatura de specialitate49, domeniul public a fost definit ca fiind totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului sau unitilor administrativ-teritoriale n regim de drept public, afectate unei folosine publice ce se realizeaz direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin lege, ori sunt de uz sau de interes public. ntr-o alt opinie^0, prin domeniu public se neleg acele bunuri, publice sau private, care, prin natura lor ori dispoziia expres a legii, trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public i supuse unui regim de drept administrativ sau unui regim mixt, n care regimul de putere este determinant, aflndu-se n proprietatea sau n paza persoanelor juridice de drept public, dup caz. Noiunea de domeniu public a fost folosit n mod neechivoc i delimitat prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia51, precizndu-se c domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.136 alin.(4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din respectiva lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Din definiiile prezentate mai sus rezult c domeniul public este o instituie juridic foarte complex, care se contureaz att prin componentele sale (bunuri mobile i imobile determinate prin
49 Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti 1997,p.54-55 > ?> Antonie Iorgovan, op.cit., voi.II, p.169 5 Legea nr.213/1998, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I. nr.448 din 24 noiembrie 1998 64

lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public), ct i prin raportare la regimul juridic de drept administrativ aplicabil acestor bunuri. De asemenea, mai rezult c noiunea de domeniu public nu se suprapune celei de proprietate public, din domeniul public putnd face parte i bunuri mobile sau imobile care aparin proprietii private, dar care sunt supuse unui regim de drept administrativ pentru c, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Deci, determinant pentru conturarea noiunii de domeniu public nu este att enumerarea bunurilor mobile i imobile care l compun, ct stabilirea i definirea regimului juridic aplicabil bunurilor respective. 4.2. Regimul juridic al domeniului public Prin regimul juridic al domeniului public se nelege ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparin domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, precum i al raporturilor juridice care se nasc ntre titularii dreptului de proprietate i tere persoane cu privire la bunurile respective. n momentul de fa, regimul juridic al domeniului public este conturat n mod esenial de prevederile art.136 alin.(4) din Constituie, republicat, potrivit crora Bunurile proprietate public sunt inalienabile. In condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public". n raport cu noiunea de domeniu public, prezentat mai sus, trebuie s precizm c, n principiu, bunurile aparinnd domeniului public sunt inalienabile, adic nu pot fi nstrinate | prin acte juridice, fiind scoase din circuitul civil. O meniune special trebuie fcut n privina bunurilor care, dei aparin domeniului privat, sunt supuse regimului domenial, j potrivit legii, precum sunt bunurile ce aparin patrimoniului
65

cultural naional, spre exemplu, care pot fi nstrinate n condiiile Legii nr. 182/200052. Ca o consecin a inalienabilitii sale, domeniul public este i imprescriptibil, att din punct de vedere exthictiv, ct i achizitiv, n sensul c dreptul de proprietate public nu se pierde prin neexercitarea lui, n primul caz, i nici nu poate fi dobndit prin uzucapiune, n cel de-al doilea caz. De asemenea, bunurile care aparin domeniului public sunt insesizabile, n sensul c nu pot fi urmrite n contul creanelor deinute mpotriva statului sau unitilor administrativ-teritoriale. 4.3. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public regimul su juridic
i

Aceast lege reprezint reglementarea care definete domeniul public, artnd la art.3 alin.(l) c el este alctuit din bunurile prevzute la art.135 alin. (4) din Constituie (n forma anterioar republicrii), din cele stabilite n anexa care face parte integrant din respectiva lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Totodat, legea realizeaz i cea mai important clasificare a domeniului public, n raport cu interesul pe care l prezint, astfel: - domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art.136 alin. (3) din Constituie, din cele prevzute la pct.I din anexa la lege, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege; - domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct.II din Anexa la lege i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a Consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional;
Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.53O din 27 octombrie 2000 66
32

- domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct.HI din anexa la lege i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a Consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale este alctuit din bunuri care nu fac parte din domeniul public i asupra crora statul sau unitile administrativteritoriale au drept de proprietate privat. Specific bunurilor aparinnd domeniului privat este faptul c dreptul de proprietate asupra acestora este supus, de regul, regimului juridic de drept comun, pe cnd dreptul de proprietate asupra bunurilor care aparin domeniului public este supus regulilor din aceast lege. Regimul juridic al proprietii publice reprezint un ansamblu de reguli generale privind modul de dobndire a dreptului de proprietate public, procedura de trecere a unui bun din domeniul privat n domeniul public, sau invers, modalitile de ncetare a dreptului de proprietate public, modul de administrare i folosire a bunurilor din domeniul public. Astfel, dreptul de proprietate public se dobndete pe ci juridice specifice dreptului comun, ct i pe ci juridice specifice dreptului public: - pe cale natural; - prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de Consiliul judeean sau de Consiliul local, dup caz; - prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; - prin expropriere pentru cauz de utilitate public; - prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public; - prin alte moduri prevzute de lege, precum rechiziia reglementat prin Legea nr.132/199753.

53

Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile servicii n interes public, publicat n Monitorul Oficial al ""J-'", Partea I, nr.161 din 18 iulie 1997 67

Legea acord o atenie deosebit procedurilor de trecere a unui bun din domeniul privat n domeniul public, precum i dintr-un domeniu public n altul. Astfel, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a Consiliului local. Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ competent n a crei raz teritorial se afl bunul. Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societilor comerciale, la care statul, sau o unitate administrativteritorial, este acionar, se poate face numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil despgubire. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la cererea Consiliului Judeean, respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, dup caz, prin Hotrre a Guvernului. Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a Consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local. ncetarea dreptului de proprietate public survine fie odat cu pieirea bunului, fie prin trecerea bunului n domeniul privat. Astfel, trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel, hotrrea de trecere putnd fi atacat la instana de contencios. Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, aa cum am artat mai sus, ele putnd fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate n condiiile legii. 68

Astfel, bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a Consiliului judeean, respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere. Concesionarea reprezint operaiunea juridic prin care statul i unitile administrativ-teritoriale transmit, pe o perioad determinat de cel mult 49 de ani, unei persoane fizice sau unei persoane juridice de drept privat, romn sau strin, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun aparinnd domeniului public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, n schimbul unei redevene. nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, iar contractul de nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia, contractul putnd fi ncheiat, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Att nchirierea, ct i concesionarea bunurilor proprietate public se fac prin licitaie public, n condiiile legii. De asemenea, aa cum se prevede n art.17 din Legea nr.213/1998, statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. Bunurile aparinnd domeniului public se inventariaz, iar apartenena la unul din domeniile publice se atest potrivit procedurii prevzute de lege.
69

Astfel, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de autoritile publice centrale care au n administrare asemenea bunuri. Centralizarea inventarului se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor Publice i se supune spre aprobare Guvernului. De asemenea, inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii consiliilor judeene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti sau de primari. Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se nsuesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale. Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de Consiliul judeean, respectiv, de Consiliul General al Municipiului Bucureti, i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se ateste apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de interes local. Menionm c litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Avnd de soluionat un astfel de litigiu, n care Guvernul a susinut c H.G. nr.930/2002, prin care a fost atestat domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale din Judeul Ilfov, nu produce efecte juridice i c nu poate fi atacat n contencios administrativ, Instana Suprem a decis n sens contrar acestui punct de vedere. Astfel, ea a stabilit c atestarea apartenenei unui bun la domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale are consecina juridic a conferirii pentru acel bun a regimului juridic de proprietate public, cu toate consecinele juridice care decurg dintrun astfel de regim juridic. n concluzie, a motivat c, printr-o astfel de hotrre a Guvernului, se poate vtma un drept legal sau un interes legitim recunoscut n favoarea unei persoane, aceasta avnd deschis calea aciunii la instana de contencios administrativ54.
Decizia nr. 1799/2004 i decizia nr.7464/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.255 i p.262 70
54

ntr-o alt spe, Instana Suprem a decis c Regia Naional a Pdurilor, care are un drept de administrare pentru terenurile ce fac parte din fondul forestier, nu poate opune acest drept mpotriva dreptului Guvernului, care, potrivit art.19 alin.(l) din Legea nr.213/1998, poate atesta prin hotrre apartenena bunurilor la domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dreptul de administrare nefiind vtmat . ntr-o serie ntreag de litigii pornite de cooperativele de consum mpotriva Guvernului i unitilor administrativ-teritoriale, n favoarea crora s-a atestat apartenena la domeniul public al construciilor (magazine, uniti de alimentaie public, uniti de producie etc.) aparinnd cooperativelor, Instana Suprem a decis c, printr-o astfel de hotrre, Guvernul nu poate vtma dreptul de proprietate asupra construciilor respective, cooperativele avnd drept de folosin asupra terenurilor, pe durata construciilor56. Seciunea a 5-a Diverse regimuri domeniale reglementate prin legi speciale n literatura de specialitate57 a existat preocuparea ca, pe lng abordarea general a domeniului public, s fie studiate i regimurile domeniale speciale, aplicabile diferitelor bunuri care formeaz domeniul public, din care vom enumera pe cele mai importante. 5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formeaz fondul funciar al Romniei i amplasarea construciilor pe aceste terenuri Legea nr.18/199158 face o distincie clar ntre terenurile care fac parte din domeniul public i cele care constituie
Decizia nr. 186/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ i fiscal 2005. Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.450 56 Decizia nr.1858/2004, n Emanuel Albii, op.cit., 2005. p.258 57 Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, p.266 i urm. iS Legea fondului funciar nr.18/1991, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 37 din 20 februarie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1998
71
55

domeniul privat, dar folosete noiunea general de fond funciar, care include att terenurile domeniului public, ct i pe cele ale domeniului privat, iar regulile domeniale sunt aplicabile tuturor deintorilor de terenuri aparinnd fondului funciar. Astfel, art.74 din legea republicat consacr obligaia tuturor deintorilor de terenuri de a asigura cultivarea acestora i protecia solului. De asemenea, art.7 din lege a prevzut obligaia de principiu a evidenei cadastrale a terenurilor aparinnd fondului funciar, iar Legea nr.7/199659 a reglementat obligaia general de nregistrare cadastral i eviden imobiliar pentru toate terenurile aparinnd fondului funciar. n ceea ce privete amplasarea construciilor pe terenurile aparinnd fondului funciar, Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului i urbanismul a instituit regula c orice fel de construcie se amplaseaz n intravilanul localitii. Fac excepie: construciile care deservesc activitile agricole, construciile cu destinaie utilitar, cile ferate, oselele de importan deosebit, liniile electrice de nalt tensiune, conductele magistrale, lucrrile de gospodrire a apelor etc, situaii n care dezafectarea i ocuparea terenurilor se fac dup reguli speciale. 5.2. Reguli domeniale privind cile terestre naionale de comunicaii Potrivit anexei la Legea nr.213/1998, aparin domeniului public al statului drumurile naionale (autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare), n timp ce drumurile judeene aparin domeniului public judeean, iar drumurile comunale, vicinale i strzile aparin domeniului public local al comunelor, oraelor i municipiilor, dup caz.
Legea cadastrului i a publicitii imobiliare nr.7/1996, publicat n Monitorul Oficial at Romniei", Partea I, nr.61 din 26 martie 1996 60 Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului i urbanismul, p u b l i c a t n M o n i t o r u l O f i c i a l a l R o m n i e i " , P a r t e a I, n r . 3 7 3 d i n 10 iulie 2001 .* 72
59

Potrivit prevederilor generale ale O.G. nr.43/1997, republicat61, din punct de vedere al destinaiei lor, drumurile se mpart n: - drumuri publice - obiective de utilitate public destinate circulaiei rutiere, n scopul satisfacerii cerinelor de transport unitar ale economiei naionale, ale populaiei i de aprare a rii. Acestea sunt proprietate public; - drumuri de utilitate privat - destinate satisfacerii cerinelor proprii de transport rutier n activitile economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale i altora asemenea, de acces n incinte, ca i cele din interiorul acestora, precum i cele pentru organizrile de antier; ele sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au n proprietate sau n administrare. Regimul domenial al drumurilor publice vizeaz administrarea drumurilor, proiectarea i execuia drumurilor, exploatarea acestora, amplasarea de construcii i instalaii n zona drumurilor etc. Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia6 este persoan juridic de interes strategic naional, care funcioneaz sub autoritatea Ministerului Transporturilor, Construciilor i Locuinei, desfurnd n principal activiti de interes public naional n domeniul administrrii drumurilor naionale i autostrzilor.

O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 221 din 29 august 1997 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 237 din 29 iunie 1998 62 O.U.G. nr.84/2003 pentru nfiinarea Companiei Naionale de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome Administraia Naional a Drumurilor din Romnia", publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 694 din 3 octombrie 2003

6 1

73

O.U.G. nr.12/199863 arat c transportul feroviar poate-fi public sau n interes propriu, preciznd c transportul feroviar public constituie, prin natura sa, un sector strategic de interes naional, reprezint un serviciu public esenial pentru societate, contribuie la libera circulaie, la rezolvarea unor interese majore ale economiei, la deplasarea persoanelor, mrfurilor i a altor bunuri, n interiorul rii i n trafic internaional, cu un grad nalt de siguran, n condiii ecologice, eficiente, i ndeplinete sarcini specifice pentru nevoile de aprare a rii, potrivit legii. Acest act normativ nu folosete noiunea de cale de comunicaie, ci pe aceea de infrastructur feroviar, care poate fi public sau privat. Astfel, infrastructura feroviar public se compune din: - liniile ferate de circulaie, terenul aferent pe care acestea sunt construite, precum i terenurile situate de o parte i de alta a axei cii ferate, care constituie zona de siguran a infrastructurii feroviare; - podurile, tunelurile, viaductele i alte lucrri de art care au legtur cu liniile ferate deschise circulaiei publice, precum i terenurile aferente acestora; - lucrrile geotehnice de protecie i de consolidare, plantaiile de protecie a liniilor ferate i terenurile aferente pe care acestea sunt amplasate; , - instalaiile fixe de siguran i de conducere operativ a circulaiei feroviare; - triajele de reea ale cii ferate i terenurile aferente acestora; -alte instalaii i cldiri aferente infrastructurii feroviare. Ministerul Transporturilor, Construciilor i Locuinei, n calitate de organ de specialitate al administraiei guvernamentale, este autoritatea de stat n domeniul transporturilor feroviare, care asigur dezvoltarea i sigurana acestui serviciu public.
O.U.G. nr.12/1998 privind transportul pe Cile Ferate Romne i reorganizarea Societii Naionale a Cilor Ferate Romne, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 254 din 8 iulie 1998 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 834 din 9 septembrie 2004 74
6j

De menionat c regulile regimului domenial suant aplicabile Lu numai infrastructurii feroviare publice, dar i irifrastructurii feroviare aflate n proprietate privat. 5.3. Regimul domeniul al frontierei de stat a RCM mniei Frontiera de stat a Romniei este definit de a^rt.2 alin.(l) lin O.U.G. nr.105/200164 , potrivit cruia frontiera de stat a Romniei delimiteaz teritoriul statului romn de teritoriul [fiecruia dintre statele vecine i marea teritorial a E^omniei de tona contigu. n plan vertical, frontiera de stat delimiteaz spaiul aerian i subsolul statului romn de spaii_il aerian i subsolul fiecruia dintre statele vecine. Frontiera de stat se stabilete prin lege, n conformitate cu revederile tratatelor internaionale, conveniilor sau nelegerilor ncheiate de statul romn cu statele vecine. Pentru asigurarea executrii pazei i controlului trecerii [frontierei de stat se constituie zona de frontier, care cuprinde ;ritoriul aflat pe o adncime de 30 km fa de frontiera de stat i irmul Mrii Negre, ctre interior. Regimul juridic al frontierei de stat cuprincL-e totalitatea ioanelor prevzute de legislaia intern care privesc frontiera de stat i desfurarea diferitelor activiti n zona de irontier, n zona aeroporturilor i porturilor deschise traficului iinternaional, isigurarea respectrii regimului juridic revenind autoritilor :are au atribuii privind controlul de trecere a frontie^rei de stat i autoritilor administraiei publice locale. eful punctului de trecere este poliist de frontier i coordoneaz ntreaga activitate din punctul de trecere; acesta [mpreun cu efii unitilor tuturor autoritilor car& au, potrivit [legii, competene de control privind trecerea frontierei de stat [organizeaz modul de desfurare a activitii echipelor de control, [ceea ce demonstreaz c regimu' juridic aplicabil frontierei de stat jeste un regim de putere, adic un regim de drept public^.
O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera de stat a Romniei, Ipublicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, anr.352 din 30 liunie 2001 75
64

Culoarul de frontier i fia de protecie a frontierei de stat fac parte din domeniul public al statului i se administreaz de ctre autoritile administraiei publice locale, n condiiile stabilite prin hotrre a Guvernului. Culoarul de frontier i fia de protecie se constituie pentru protecia frontierei de stat i a semnelor de frontier. Culoarul de frontier i limea acestuia sunt convenite de statul romn cu fiecare dintre statele vecine astfel nct s se asigure vizibilitatea i protecia semnelor de frontier. Fia de protecie a frontierei de stat se stabilete de la linia de frontier ctre interior i are o lime de 20 metri. Zona de frontier cuprinde teritoriul aflat pe o adncime de 30 km fa de frontiera de stat i rmul Mrii Negre, ctre interior, iar n judeele din interiorul rii unde funcioneaz aeroporturi i porturi deschise traficului internaional, suprafaa aeroportului sau a portului cu platformele, imobilele i instalaiile aferente reprezint zon supus regimului de control al poliiei de frontier. Regimul juridic al zonei de frontier prevede restrngerea exercitrii unor drepturi. Astfel, accesul persoanelor n fia de protecie a frontierei de stat pn la culoarul de frontier sau malul apelor, dup caz, este permis n baza documentelor de identitate, cu aprobarea administraiei publice locale i cu avizul efului formaiunii locale a poliiei de frontier. De asemenea, accesul persoanelor pentru efectuarea unor activiti dincolo de fia de protecie a frontierei de stat, n situaia n care aceasta se constituie mai n adncime, precum i n insulele i ostroavele aparinnd statului romn, situate n apele de frontier, este permis numai prin locurile i n condiiile stabilite de administraia public local i cu avizul efului formaiunii locale a poliiei de frontier. n cazul unor situaii deosebite, pe timpul unor aciuni ale poliiei de frontier, se pot opri temporar accesul i desfurarea unor activiti n apropierea frontierei de stat n afara localitilor. Aceste msuri vor fi aduse la cunotina autoritilor administraiei publice locale i a populaiei n timp util. 76

n zona de frontier i n punctele de trecere a frontierei, accesul, circulaia i alte activiti sunt reglementate riguros, cu restricii i condiii specifice regimului domenial. 5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mrii teritoriale, al zonei contigue i al zonei economice exclusive ale Romniei Apele maritime interioare, marea teritorial, zona contigu i zona economic exclusiv ale Romniei au un regim juridic reglementat prin Legea nr.17/199065, n conformitate cu dispoziiile Conveniei Naiunilor Unite asupra dreptului mrii66. Marea teritorial a Romniei cuprinde fia de mare adiacent rmului ori, dup caz, apelor maritime interioare, avnd limea de 12 mile marine (22.224 m), msurat de la liniile de baz, care se delimiteaz de marea teritorial a statelor vecine prin nelegeri cu fiecare dintre aceste state, n conformitate cu principiile i normele dreptului internaional. Apele maritime interioare ale Romniei sunt suprafeele de ap situate ntre rmul mrii i limitele de baz ale mrii teritoriale. Zona contigu a Romniei este fia de mare adiacent mrii teritoriale care se ntinde spre largul mrii pn la distana de 24 mile marine, msurat de la liniile de baz stabilite n art.2 din Legea nr.17/1990.
Leg ea nr. 17/ 199 0 pri vin d r egi mul j uridic al apel or m aritim e interioare, al mrii teritoriale, al zonei contigue i al zonei economice exclusive ale Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.99 din 9. august 1990 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 765 din 21 octombrie 2002 66 Convenia Naiunilor Unite asupra dreptului mrii, ncheiat la Montego Bay (Jamaica) la 10 decembrie 1982, i aderarea la Acordul referitor la aplicarea prii a Xl-a a Conveniei Naiunilor Unite asupra dreptului mrii, ncheiat la New York la 28 iulie 1994, ratificat prin Legea nr.110/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 300 din 21 noiembrie 1996 77
65

Zona economic exclusiv a Romniei este instituit n spaiul marin al rmului romnesc la Marea Neagr, situat dincolo de limita apelor mrii teritoriale i adiacent acestora, n care Romnia i exercit drepturi suverane i jurisdicia asupra resurselor naturale ale fundului mrii, subsolului acestuia i coloanei de ap de deasupra, precum i n ceea ce privete diferitele activiti legate de explorarea, exploatarea, protecia, conservarea mediului i gestionarea acestora. Delimitarea zonei economice exclusive se face n conformitate cu principiile general recunoscute de dreptul internaional i cu respectarea legislaiei romne, prin aplicarea, n funcie de circumstanele specifice din fiecare sector de delimitat, a principiilor i criteriilor de delimitare general recunoscute, astfel nct s se ajung la o soluie echitabil, limea maxim putnd fi de 200 mile marine msurate de la liniile de baz ale mrii teritoriale. Legea nr.17/1990 reglementeaz un regim juridic strict aplicabil navelor strine care ncalc legea romn, precum i pentru prevenirea, aducerea i meninerea sub control a polurii mediului marin legat de activitile din apele interioare, din marea teritorial, din zona economic exclusiv i din atmosfera de deasupra acestora, fiind prevzute operaiuni i msuri care pot i trebuie executate de organele competente din cadrul ministerelor de resort. Toate acestea constituie prerogative specifice regimului juridic de drept public aplicabil mrii teritoriale ca bun al domeniului public, potrivit art.136 alin.(3) din Constituie, republicat. 5.5. Regimul juridic al Dunrii n conformitate cu prevederile art.136 alio.(3) din Constituie, republicat, Dunrea, ca i celelalte ape cu potenial energetic, face obiectul domeniului public de interes naional, dar, fiind un fluviu european, are un regim juridic stabilit prin Convenia despre regimul navigaiei pe Dunre, semnat la Belgrad la 18 august 1948, mpreun cu cele dou anexe i protocolul adiional67.
Ratificat prin Decretul nr.298/I948, publicat n Buletinul Oficial" nr.253 din 30 octombrie 1948 78
67

De asemenea, sunt aplicabile prevederile generale ale Acordului European privind marile ci navigabile de importan [internaional (A.G.N.), adoptat la Geneva la 19 ianuarie 19966 . Deci, regimul juridic naional aplicabil Dunrii ca bun domeniului public de interes naional este completat i jlimitat, n acelai timp, de regimul juridic stabilit prin cele dou ate internaionale ratificate de Romnia, ca ar dunrean. Comisia Dunrii este format din reprezentanii rilor iunrene i are competen asupra Dunrii navigabile de la Ulm jla Marea Neagr, urmnd braul Sulina i Canalul Sulina. 5.6. Regimul juridic al spaiului aerian al Romniei Spaiul aerian, potrivit art.136 alin.(3) din Constituie, publicat, i pct.2 din anexa la Legea nr.213/1998, face parte lin domeniul public al statului, reprezentnd coloana de aer ituat deasupra teritoriului de suveranitate al Romniei, pn la imita inferioar a spaiului extraatmosferic. Activitatea aeronautic civil pe teritoriul i n spaiul ierian naional este reglementat prin Codul aerian 9, precum i n conformitate cu prevederile Conveniei privind aviaia civil iternaional, semnat la Chicago, ale altor convenii i icorduri la care Romnia este parte. In scopul asigurrii siguranei zborului, Ministerul 'ransporturilor mpreun cu autoritile administraiei publice locale i cu avizul ministerelor interesate stabilesc zonele supuse tuilor de aeronautic civil aferente aerodromurilor i lsrii echipamentelor de protecie a navigaiei aeriene. In aceste zone, care sunt supuse servitutilor aeronautice, nu ot fi construite i amplasate nici un fel de construcii, instalaii i echipamente noi fr avizul Ministerului Transporturilor.
Ratificat prin O.G. nr.68/1998, publicat n Monitorul Oficial Romniei", Partea I, nr.314 din 27 august 1998 69 O.G. nr.29/1997 privind Codul aerian al Romniei, republicat Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.45 din 26 ianuarie 2001 79
6S

Toate aceste reguli i restricionri sunt componente ale regimului domenial care vizeaz att spaiul aerian ca domeniu public, ct i servitutile acestuia. Ministerul Transporturilor, Construciilor i Locuinei, n calitate de organ de specialitate al administraiei guvernamentale i de autoritate de stat n domeniul aviaiei civile, asigur, direct sau prin delegare de competen, j desemnarea unor organisme tehnice specializate - instituii publice sau operatori economici -, elaborarea i punerea n aplicare a reglementrilor specifice, supervizarea siguranei zborului, certificarea agenilor aeronautici civili, a personalului aeronautic civil i a tehnicii aeronautice, avizarea lucrrilor efectuate n zonele supuse servitutilor de aeronautic civil, inspecia de siguran a zborului, investigarea tehnic a incidentelor i accidentelor n domeniul aviaiei civile, precum i inspecia i controlul de securitate aeronautic. 5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naional Domeniul cultural este reglementat n prezent prin Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naional7 i prin Legea nr.422/2001 privind protejarea monumentelor istorice7. Patrimoniul cultural naional este format din: - bunuri cu valoare excepional, istoric, arheologic, documentar, etnografic, artistic, tiinific i tehnic, literar, cinematografic, numismatic, filatelic, heraldic, bibliofil, cartografic i epigrafic, reprezentnd mrturii materiale ale evoluiei mediului natural i ale relaiilor omului cu acesta, ale potenialului creator uman i ale contribuiei romneti la civilizaia universal; - bunuri culturale care fac parte din coleciile publice ce figureaz n inventarele muzeelor, arhivelor i fondurilor bibliotecilor;
Legea nr. 182/2000, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.53O din 27 octombrie 2000 7 1 Legea nr.422/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.407 din 24 iulie 2001 80
70

- bunuri culturale care fac parte din inventarele cultelor religioase i ale instituiilor ecleziastice. Statul garanteaz proprietatea, dar dreptul de proprietate i alte drepturi reale vor putea fi exercitate de ctre titularii lor numai n condiiile legii, care impune un regim special privind clasarea bunurilor i evidena acestora, depozitarea i securitatea bunurilor, conservarea i restaurarea lor, circulaia acestora. De menionat c vnzarea bunurilor culturale clasate n tezaur se poate realiza numai n condiiile exercitrii dreptului de preemiune din partea statului romn, prin Ministerul Culturii i Cultelor, iar nerespectarea acestei condiii atrage nulitatea absolut a vnzrii. Pe lng Ministerul Culturii i Cultelor funcioneaz Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor, ca organism tiinific consultativ de avizare n domeniu, avnd atribuiile enumerate la art.53 din Legea nr.182/2000. Ordinul prin care se realizeaz clasarea, declasarea sau trecerea dintr-o categorie n alta a bunurilor culturale poate fi contestat, iar soluia dat de Ministerul Culturii i Cultelor poate fi atacat la instana de contencios administrativ. n sensul Legii nr.422/2001, monumentele istorice sunt bunuri imobile, construcii i terenuri situate pe teritoriul Romniei sau n afara granielor, proprieti ale statului romn, semnificative pentru istoria, cultura i civilizaia naional i universal, care fac parte din patrimoniul cultural naional i sunt protejate prin lege. Monumentele istorice aparin fie domeniului public sau privat al statului, al judeelor, oraelor sau comunelor, fie sunt proprietate privat a persoanelor fizice sau juridice. Monumentele istorice proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile; aceste monumente istorice pot fi date n administrare instituiilor publice, pot fi concesionate pentru maximum 49 de ani sau nchiriate, n condiiile legii, cu avizul, dup caz, al Ministerului Culturii i Cultelor, respectiv, al direciilor pentru cultur, culte i patrimoniul cultural-naional judeene, respectiv, a municipiului Bucureti.
. . 8 1

Monumentele istorice aparinnd domeniului privat pot face obiectul circuitului civil n condiiile stabilite prin lege. nstrinarea monumentelor istorice aflate n proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat se poate face numai n condiiile exercitrii dreptului de preemiune al starului romn prin Ministerul Culturii i Cultelor, sub sanciunea nulitii absolute a vnzrii. Regimul domenial al acestor bunuri se refer nu numai la circulaia celor care aparin domeniului privat, dar se refer i la msuri de clasare i eviden, de conservare i protecie, indiferent dac acestea se gsesc n domeniul public sau n domeniul privat. Clasarea reprezint o procedur prin care unui imobil i se confer regimul de monument istoric, lista fiind elaborat de Oficiul Naional al Monumentelor Istorice, avizat de Comisia Naional a Monumentelor Istorice i aprobat de ministrul Culturii i Cultelor. Oficiul Naional al Monumentelor Istorice este o instituie public cu personalitate juridic, aflat n subordinea Ministerului Culturii i Cultelor, organizat prin hotrre a Guvernului. Comisia Naional a Monumentelor Istorice este un organism tiinific, consultativ i de avizare care funcioneaz pe lng Ministerul Culturii i Cultelor, format din personaliti i specialiti atestai n domeniul protejrii i punerii n valoare a monumentelor istorice. Ordinul de clasare poate fi contestat la Ministerul Culturii i Cultelor, iar soluia dat poate fi atacat la instana de contencios administrativ, n condiiile legii.

CAPITOLUL V CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE Seciunea 1 Necesitatea controlului activitii organelor administraiei publice Orice activitate uman realizat n mod organizat presupune obligatoriu controlul modului de realizare i a rezultatelor obinute. Administraia public, activitate uman organizat n scopul realizrii valorilor interesului general al comunitii, este supus unor multiple forme de control. Astfel, administraia public, ca activitate organizat pe baza legii i pentru executarea acesteia, este supus controlului puterii legiuitoare. De asemenea, fiind o activitate care are ca scop realizarea valorilor interesului general, administraia public va fi supus unor forme de control social din partea cetenilor i a mass-media. Ca sistem organizat, administraia public realizeaz ea nsi diverse forme de autocontrol, de control ierarhic i de control de tutel. O alt form de control este reprezentat de controlul de legalitate exercitat de instanele judectoreti asupra actelor administrative emise/adoptate de organele administraiei publice. Seciunea a 2-a Clasificarea formelor de control O prim clasificare, Ia care ne-am referit tangenial, este dup natura organului de control, n raport de care exist: - controlul legislativ sau politic, exercitat de ctre Parlament, prin anchete efectuate de comisiile de specialitate ale celor dou Camere, prin interpelri i ntrebri puse membrilor Guvernului etc;

82

83

- controlul executiv sau administrativ, care este executat de organe de control din cadrul sistemului administraiei publice; - controlul judectoresc, care este exercitat de ctre instanele judectoreti asupra legalitii actelor administrative. Sub aspectul regimului juridic al activitii de verificare, executat de ctre organul de control, exist controlul jurisdicional i controlul nejurisdicional. Controlul jurisdicional se realizeaz cu ocazia i n cadrul soluionrii unui litigiu n care se pune problema ilegalitii unui act administrativ, emis sau adoptat n cadrul activitii organelor administraiei publice. Aceast activitate de jurisdicie poate fi realizat de ctre organe, comisii etc, specializate, din cadrul sistemului administraiei publice (spre exemplu, n cadrul Caselor judeene de pensii n materia asigurrilor sociale, n cadrul Ministerului Finanelor Publice pentru contestarea actelor administrativ-fiscale etc.) sau de ctre adevrate organe jurisdicionale administrative, cum au fost colegiile jurisdicionale, secia jurisdictional i alte complete specializate din cadrul sistemului Curii de Conturi72. Aceast form de control, aa cum vom arta ntr-un capitol viitor, se realizeaz i de ctre instanele judectoreti, n baza unei reglementri speciale: Legea nr.554/2004. Controlul nejurisdicional este exercitat n afara oricrui litigiu, ca o atribuie curent realizat din oficiu sau la sesizare. Aceast form de control poate fi exercitat att de ctre organe din afara sistemului administraiei publice, cum este controlul realizat de puterea legislativ, ct i, n principal, de ctre organe de control din cadrul sistemului administraiei publice, fiind vorba de controlul administrativ.

Seciunea a 3-a Elementele componente ale controlului Indiferent de forma de control i de natura organului de control, controlul care este exercitat asupra activitii organelor administraiei publice are trei elemente principale: baza de referin a controlului, obiectul controlului i operaiunile de control propriu-zise73. Baza de referin a controlului este constituit din aspectele pe care organul de control va trebui s le verifice n cadrul activitii de control. Baza de referin a controlului va putea fi mai larg sau mai restrns, n raport cu numrul aspectelor din activitatea organelor administraiei publice care sunt vizate prin aciunea de control. Astfel, n baza de referin a controlului pot fi incluse obiectivele, intele principale pe care organul administraiei publice trebuie s le ating n cadrul activitii desfurate. De asemenea, n baza de referin se includ elemente privind resursele i mijloacele folosite de organele administraiei publice pentru realizarea obiectivelor fixate pentru activitatea lor, n raport cu eficiena i rentabilitatea cu care au fost folosite. Totodat, n baza de referin se includ elemente privind procedeele folosite pentru atingerea obiectivelor activitii, n raport cu legalitatea acelor procedee i oportunitatea lor. n sfrit, dar nu n ultimul rnd, n baza de referin a controlului vor intra elemente care privesc calitatea activitii organului administraiei publice, n raport cu promptitudinea, operativitatea, eficiena etc. cu care sunt realizate sarcinile ce le-au fost date. Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor asupra crora acesta se va exercita: resursele umane, mijloacele materiale, resursele financiare. Astfel, mijloacele materiale i resursele financiare sunt supuse controlului n ceea ce privete att existena lor, ct i
Alexandru Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Bucureti, 1981, p.311 85
73

Ca urmare a revizuirii Constituiei din 1991, activitatea jurisdictional a fost eliminat din sistemul Curii de Conturi i, prin O.U.G. nr.l 17/2003, s-a procedat la transferarea acesteia la instanele de contencios administrativ i fiscal din sistemul puterii judectoreti. 84

72

modul de folosire a acestora. n cazul resurselor umane, controlul va urmri calitatea i nsuirile profesionale, dar i eficiena cu care acestea sunt folosite pentru realizarea obiectivelor activitii. Operaiunile de control sunt mijloacele i procedeele prin care organul de control cerceteaz conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse n baza de referin. Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea organului de control. Astfel, controlul de gestiune, controlul de audit financiar, controlul de dosare etc. vor include operaiuni materiale de verificare a existenei sau inexistenei unor elemente concrete, comensurabile, evaluabile etc. Controlul de legalitate include operaiuni mai complexe de control, pentru c aceste aciuni presupun cunoaterea complet a reglementrilor legale referitoare la activitatea supus controlului, fiind necesare nu numai specializarea persoanelor care exercit aceste operaiuni de control, dar i specializarea structurii autoare a controlului. De asemenea, exist un mare grad de complexitate n cazul operaiunilor de control care vizeaz oportunitatea activitii organelor administraiei publice n raport cu rentabilitatea, eficiena, operativitatea, actualitatea etc. activitii controlate. Seciunea a 4-a Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administraiei publice. Controlul administrativ Controlul administrativ este controlul exercitat n cadrul sistemului organelor administraiei publice prin care activitatea organelor administraiei publice se autoregleaz fie prin controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutel administrativ exercitat de Guvern, prin prefeci, asupra autoritilor administraiei publice locale, sau controlul exercitat prin jurisdiciile administrative.
86

4.1. Controlul administrativ intern se exercit de ctre

I structuri sau funcionari din interiorul autoritii a crei activitate este verificat i se poate realiza, fie din oficiu, adic la iniiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz n care este | vorba de un recurs graios. Controlul intern poate avea caracter general, caz n care Ieste verificat ntreaga activitate dintr-o anumit perioad, ori poate avea caracter specializat, cnd sunt verificare aspecte strict | determinate ale activitii. Acest control are caracter permanent i vizeaz ntreaga | activitate i toate componentele organelor administraiei publice. In ceea ce privete recursul graios, ca form a controlului j intern iniiat la sesizarea persoanei vtmate printr-un act administrativ, aa cum vom vedea ulterior, el reprezint o condiie j necesara prealabil folosirii aciunii n contencios administrativ. Recursul graios este sesizarea pe care persoana vtmat o jface organului emitent al actului administrativ, ncercnd astfel ca, pe cale amiabil74, s determine organul emitent s-i retrag actul administrativ, spre deosebire de recursul ierarhic, cnd persoana vtmat se adreseaz organului ierarhic superior celui I care a emis actul administrativ socotit vtmtor. 4.2. Controlul administrativ extern este exercitat de ctre Ipersoane sau structuri din afara autoritii verificate, dar care fac I parte din sistemul administraiei publice, putnd fi:
a) Controlul ierarhic, care este exercitat de organe supraorI donate autoritii controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiai subsistem al administraiei publice, cum este controlul exercitat de corpul de control al ministrului asupra activitii unui serviciu public | deconcentrat la nivel judeean al ministerului respectiv. b) Controlul extern specializat, care este exercitat din afara I autoritii verificate, dar i din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificat, cum este controlul exercitat de inspeciile, inspectoratele de stat, Garda Financiar, Garda de Mediu etc. Gh. Guu, op. cit., p.356: gratia, ae - prietenie, simpatie (in ! gratiam redire cum al'iquo a se mpca cu cineva).
74

87

4.3. Controlul ierarhic necesit o prezentare suplimentar fiind o parte esenial a activitii de conducere n cadrul sistemului administraiei publice, fiind exercitat n cadrul raporturilor de subordonare, care se formeaz ntre componentele acestui sistem, ct i n cadrul subsistemelor care formeaz ansamblul sistemului organelor administraiei publice. Controlul ierarhic, numit i recurs ierarhic, poate fi declanat pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, pe care persoana vtmat o face mpotriva unui act administrativ emis de un organ subordonat ierarhic. Deci, recursul ierarhic reprezint, n acest caz, o posibilitate care este pus de lege la dispoziia celor vtmai n drepturile i interesele lor legitime prin actele administrative, posibilitate pe care acetia o pot folosi mai nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ. Dar, controlul ierarhic se exercit, n mod preponderent, din oficiu, ca parte a activitii de conducere i ndrumare pe care organele ierarhic superioare o exercit n raport cu activitatea organelor ierarhic inferioare. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate aspectele activitii organelor administraiei publice, caz n care va fi vorba de un control general, sau poate cuprinde doar unele aspecte ale activitii, caz n care va fi vorba de un control tematic. Controlul ierarhic poate avea un caracter continuu, atunci cnd funcionarii ierarhic superiori verific activitatea celor subordonai, sau poate avea un caracter discontinuu, precum n cazul controlului ierarhic realizat de ctre organul ierarhic superior la anumite intervale de timp. Din punct de vedere al momentului n care este exercitat activitatea de control, controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior. Controlul anterior sau prealabil este controlul ierarhic care intervine cnd funcionarul inferior urmeaz s nfptuiasc operaiuni materiale sau administrative, ori s emit acte juridice. Controlul concomitent se realizeaz n acelai timp cu desfurarea activitii controlate. Ambele modaliti ale controlului ierarhic sunt frecvente, avnd avantajul c ofer posibilitatea prevenirii greelilor din activitatea subordonailor. 88

Controlul ierarhic posterior intervine dup ce activitatea organului sau funcionarului subordonat s-a realizat. Aceast modalitate de control ierarhic prezint avantajul c stimuleaz iniiativa organului i funcionarului ierarhic inferior, avnd i riscul intervenirii dup ce greeala s-a produs deja. Din punct de vedere al transparenei, controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat sau anunat. Controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat, atunci cnd se urmrete s se vad n ce msur sunt respectate dispoziiile legale n vigoare sau cnd sunt reclamaii, sesizri sau plngeri mpotriva celor a cror activitate urmeaz s fie controlat. Controlul ierarhic se poate realiza i pe baza unei ntiinri prealabile, atunci cnd aciunea de control face parte din programul activitii de control a organului superior ierarhic. Din punct de vedere al componenei organului de control, controlul ierarhic se poate realiza ca un control individual sau ca un control de echip. Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau se poate realiza ca un control de echip, care prezint avantaje n ceea ce privete calitatea, obiectivitatea i reducerea posibilitilor de corupere din partea celor controlai. Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt n msur s asigure eficiena activitii administrative supuse controlului. Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului administrativ, precum i a operaiunilor administrative i materiale care au stat la baza emiterii actului, fie pentru motive de legalitate, fie pentru motive de oportunitate. De asemenea, autorul controlului poate dispune msuri de sancionare disciplinar mpotriva celor care se fac vinovai de svrirea unor abateri disciplinare, ori poate sesiza autoritatea disciplinar competent s ia astfel de sanciuni. n fine, autorul controlului ierarhic va putea lua msurile legale prin care s fie modificat situaia juridic a structurii administrative controlate sau va face propuneri organelor competente n acest sens.

4.4. Controlul de tutel administrativ este controlul exercitat de Guvern, n calitate de conductor general al administraiei publice, asupra legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale, realizat prin prefecii judeelor, potrivit Legii nr. 340/2004 i Legii nr. 554/2004. n situaia n care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciaz c un act administrativ adoptat sau emis de ctre o autoritate a administraiei publice locale este nelegal, el va sesiza instana de contencios administrativ competent, efectele actului respectiv fiind suspendate de drept pn la soluionarea irevocabil a cauzei. Caracteristic acestui tip de control este faptul c privete activitatea unor autoriti i instituii autonome, fiind exercitat de ctre Guvern. Astfel, potrivit art.121 alin.(2) din Constituie, republicat, consiliile locale i primarii funcioneaz ca autoriti administrative autonome n raport cu Guvernul, dar asupra activitii lor acesta exercit un control de tutel administrativ prin prefeci. Baza de referin a controlului de tutel administrativ vizeaz n mod exclusiv legalitatea actelor administrative pe care le adopt sau le emit autoritile administraiei publice locale. Aceast form de control se exercit n cadrul unor termene de care este legat exercitarea aciunii n contencios administrativ. Ca o inovaie a Legii nr.554/2004, la art.3, cu denumirea marginal: Tutela administrativ, s-a prevzut la alin.(2) c Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia publica, n condiiile acestei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Folosirea denumirii de tutel administrativ n cazul aciunii exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici este acoperit tiinific doar atunci cnd sunt vizate actele autoritilor administraiei publice locale, care sunt autonome fa de administraia guvernamentala, precum i actele autoritilor administrative autonome ale administraiei publice centrale, care nu sunt subordonate Guvernului.
90

4.5. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative este forma de control care se realizeaz prin organe cu atribuii jurisdicionale aflate n sistemul organelor administraiei publice. Aceast form de control vizeaz doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevzute prin legea care instituie acest tip de control. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative se concretizeaz n actele administrativ jurisdicionale, la care ne-am referit mai sus, supuse i ele controlului instanelor judectoreti. Aa cum am artat, acest tip de control a fost exercitat pn la revizuirea din anul 2003 a Constituiei din anul 1991, prin organele jurisdicionale din sistemul Curii de Conturi. Ulterior, s-a susinut c activitatea de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor administrativ-fiscale, potrivit prevederilor Codului de procedur fiscal, ar fi o jurisdicie special administrativ prin care se realizeaz acest tip de control75. ntr-o alt opinie , cu care suntem de acord i care a fost confirmat i de Curtea Constituional77, precum i de reformularea art.174 din Codul de procedur fiscal , s-a susinut c aceast contestaie are natura juridic a unui recurs administrativ, adic este o cale administrativ de atac mpotriva actului administrativ-fi scai socotit nelegal de ctre contribuabil.

Dacian Cosmin Drago, Procedura contenciosului administrativ, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p.141 76 Adrian Fanu-Moca, Consideraii n legtur cu natura juridic a contenciosului fiscal\ n Revista de Drept Comercial" nr,10/2002 77 Decizia nr.409/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.I063 din 16 noiembrie 2004 i Decizia nr,478/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.69 din 20 ianuarie 2005 12 Legea nr. 174/2004 pentru aprobarea O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei". Partea I, nr.465 din 25 mai 2004 91

75

Seciunea a 5-a Controlul neadministrativ al activitii organelor administraiei publice Aa cum am precizat, activitatea organelor administraiei publice poate fi supus unor diverse forme de control administrativ exercitat de organe de control aparinnd sistemului administraiei publice, dar poate fi supus i altor forme de control, exercitate de organe din afara sistemului organelor administraiei publice, cum sunt: controlul parlamentar sau politic i controlul de legalitate exercitat de organele puterii judectoreti. 5.1. Controlul parlamentar ^ Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii, care aprob componena Guvernului i programul de guvernare. Potrivit art.ll 1 alin.(l) din Constituie, republicat, Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. De asemenea, Guvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului, Camera Deputailor sau Senatul putnd adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri. Mai mult, potrivit art.113 alin.(l) din Constituie, republicat, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor.
92

De asemenea, Guvernul este demis n cazul n care i-a angajat rspunderea n faa Camerei Deputailor i Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege i o moiune de cenzur a fost votat. Controlul parlamentar prezint urmtoarele caracteristici: - controlul parlamentar se exercit asupra tuturor autoritilor administrative guvernamentale, autonome i locale; - controlul parlamentar cuprinde ntreaga activitate executiv-administrativ a acestor autoriti; - controlul parlamentar este un control complet, putnd viza att legalitatea, ct i oportunitatea activitilor; - controlul parlamentar este exercitat, de regul, ulterior realizrii activitilor vizate; - controlul parlamentar nu este un control exclusiv, ci se poate^completa i cu alte forme de control. n afara formelor directe, nemijlocite, prin care puterea legislativ exercit controlul asupra ntregului sistem al organelor administraiei publice, Parlamentul realizeaz i forme indirecte de control asupra administraiei publice, prin intermediul unor instituii care funcioneaz ca autoriti administrative autonome fa de Guvern, dar care manifest diverse relaii de dependen fa de puterea legislativ, mai subtile sau mai evidente, aa cum am artat n prima parte a cursului79. 5.2. Avocatul Poporului ca ,80 Instituia Avocatului Poporului este definit de lege fiind autoritatea public autonom i independent avnd drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile acestora cu autoritile publice.
Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, Partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005, p. 184 i urm. 80 Legea nr.35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.844 din 15 septembrie 2004 93
79

Deci, activitatea Avocatului Poporului are drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, aa cum ele sunt prezentate i definite n Constituie i n celelalte legi, iar nu i a simplelor interese, chiar legitime ale acestora. Pe de alta parte, activitatea de control a Avocatului Poporului se exercit n legtur cu raporturile dintre ceteni i autoritile publice, cu precdere autoriti administrative. Rezult c activitatea de verificare exercitat de Avocatul Poporului, privind respectarea drepturilor i libertilor cetenilor, are ca obiect doar acte i fapte ilegale ndeplinite n regim de putere public, iar nu activiti realizate n regim de drept privat. Controlul exercitat de Avocatul Poporului vizeaz activitatea att a organelor administraiei publice, ct i a altor instituii publice i servicii publice, precum i a instituiilor de interes public, care, prin actele i faptele lor ilegale, au adus atingere drepturilor i libertilor cetenilor. Nu fac obiectul activitii instituiei Avocatul Poporului i vor fi respinse fr motivare cererile privind actele emise de Camera Deputailor, de Senat sau de Parlament, actele i faptele deputailor i senatorilor, ale Preedintelui Romniei i ale Guvernului, precum i ale Curii Constituionale, ale preedintelui Consiliului Legislativ i ale autoritii judectoreti. In exercitarea atribuiilor legale, Avocatul Poporului emite recomandri, care nu pot fi supuse controlului parlamentar i nici controlului judectoresc. Prin recomandrile emise, Avocatul Poporului sesizeaz autoritile administraiei publice asupra ilegalitii actelor sau faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tcerea organelor administraiei publice i emiterea tardiv a actelor. Avocatul Poporului are dreptul s fac anchete proprii, s cear autoritilor administraiei publice orice informaii sau documente necesare anchetei, s audieze i s ia declaraii de la conductorii autoritilor administraiei publice i de la orice funcionar care poate da informaiile necesare soluionrii cererii. n cazul n care, n urma cercetrilor fcute, Avocatul Poporului constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, el va cere n scris autoritii administraiei publice care a nclcat 94

drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i s repare pagubele produse, precum i s repun persoana lezat n situaia anterioar, iar autoritile publice sunt obligate s ia msurile necesare pentru nlturarea ilegalitilor constatate, repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au generat sau au favorizat nclcarea drepturilor persoanei lezate i s informeze despre aceasta pe Avocatul Poporului. Avocatul Poporului are competena s sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administraiei publice centrale i al prefecilor i, dac Guvernul nu se conformeaz, Avocatul Poporului va comunica Parlamentului situaia respectiv. Corobornd prevederile legii proprii cu cele ale Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, rezult c Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de Ia domiciliul petentului. De asemenea, dup revizuirea Constituiei din 1991, Avocatul Poporului are competena s sesizeze Curtea Constituional asupra constituionalitii legilor (art.146 lita) din Constituie, republicat, i s ridice direct excepia de neconstituionalitate privind legile i ordonanele (art.146 lit.d) din Constituie, republicat. 5.3. Curtea de Conturi Curtea de Conturi a fost definit n literatura de specialitate ca fiind o autoritate administrativ autonom fa de puterea executiv-administrativ, dar cu relaii speciale de dependen fa de Parlament*1.
Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n Stat al Guvernului prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale autonome ale administraiei publice, n Revista de Drept Comercial" nr.12/2000, p.68 i nr.1/2001, p.28, Emanuel Albu, Administraia ministerial n Romnia, Editura Atl Beck, Bucureti, 2004, p.200 i urm. 95
Sl

Legea de organizare i funcionare82 definete Curtea de Conturi ca fiind instituia suprem de control financiar asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, funcionnd pe lng Parlament i desfurndu-i activitatea n mod independent. Totui, aa cum rezult din art.2 alin.(2) din lege, Parlamentul poate stopa controlul iniiat de Curtea de Conturi din oficiu, atunci cnd apreciaz c organul de control i-a depit competena, putnd interveni, astfel, n activitatea Curii de Conturi. Curtea de Conturi i exercit funciunea de control asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale, urmrind respectarea legii n gestionarea mijloacelor materiale i bneti, precum i calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al economicitii, eficienei i eficacitii. n acest scop, Curtea de Conduri controleaz: - formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, precum i micarea fondurilor ntre aceste bugete; - constituirea, utilizarea i gestionarea fondurilor speciale i a fondurilor de tezaur; - formarea i gestionarea datoriei publice i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe; - utilizarea alocaiilor bugetare pentru investiii, a subveniilor i transferurilor i a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale; - constituirea, administrarea i utilizarea fondurilor publice de ctre autoritile administrative autonome i de ctre instituiile publice nfiinate prin lege, precum i de ctre organismele autonome de asigurri sociale ale statului;
Legea nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr. 116 din 16 martie 2000 96
82

- situaia, evoluia i modul de administrare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale de ctre instituiile publice, regiile autonome, companiile i societile naionale, precum i concesionarea sau nchirierea de bunuri care fac parte din proprietatea public; - constituirea, utilizarea i gestionarea resurselor financiare privind protecia mediului, mbuntirea calitii condiiilor de via i de munc; - utilizarea fondurilor puse la dispoziia Romniei de ctre Uniunea European prin Programul SAPARD i a cofinanrii aferente; - utilizarea fondurilor provenite din asistena financiar acordat Romniei de Uniunea European i din alte surse de finanare internaional; - alte domenii n care, prin lege, s-a stabilit competena Curii. Sunt supuse controlului Curii de Conturi: - statul i unitile administrativ-teritoriale, n calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile i instituiile lor publice, autonome sau neautonome; - Banca Naional a Romniei; -regiile autonome; - societile comerciale la care statul, unitile administrativteritoriale, instituiile publice sau regiile autonome dein, singure sau mpreun, integral sau mai mult de jumtate din capitalul social; - organismele autonome de asigurri sociale sau de alt natur care gestioneaz bunuri, valori sau fonduri, ntr-un regim legal obligatoriu, n condiiile n care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru. Totodat, Curtea de Conturi poate efectua controale i la alte persoane juridice dect cele de mai sus, dac acestea: - beneficiaz de garanii guvernamentale pentru credite, de subvenii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unitilor administrativ-teritoriale sau a instituiilor publice; 97

- administreaz, n baza unui contract de concesiune sau nchiriere, bunuri aparinnd domeniului public sau privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale; - nu i ndeplinesc obligaiile financiare ctre stat, unitile administrativ-teritoriale sau instituiile publice, verificrile efectundu-se mpreun cu reprezentanii instituiilor competente n domeniul supus controlului; - sunt societi de investiii financiare, asociaii i fundaii care utilizeaz fonduri publice, verificrile urmnd a se efectua n legtur cu legalitatea utilizrii acestor fonduri. De asemenea, Curtea de Conturi are competena s verifice i s analizeze legalitatea concesionrii sau nchirierii de bunuri proprietate public. n concluzie, n ceea ce privete activitatea administraiei publice, Curtea de Conturi exercit un control ulterior de legalitate i de oportunitate privind gestionarea i folosirea fondurilor publice. Mai trebuie menionat c, pn la revizuirea Constituiei din 1991 i adoptarea O.'lLG. nr.117/200383, Curtea de Conturi a exercitat i un control jurisdicional asupra activitii organelor administraiei publice, dar aceast competen a fost transferat Seciilor de contencios administrativ i fiscal de la instanele judectoreti.

CAPITOLUL VI

CONTROLUL JUDECTORESC. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV Seciunea 1 Necesitatea controlului j udectoresc Principiul constituional al separaiei puterilor n stat nseamn nu numai abinerea oricrei puteri de a se amesteca n atribuiile rezervate altei puteri, dar implic i colaborarea permanent a puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, precum i exercitarea unor forme de control reciproc permanent, n condiiile legii. Administraia public este activitatea desfurat de organele executive pe baza legii, n scopul organizrii executrii , i pentru executarea n concret a legii. Conformitatea cu legea a activitii organelor administraiei publice este verificat, n ultim instan, prin controlul exercitat de organele judectoreti. Astfel, potrivit art.52 alin.(l) i (2) din Constituie, republicat, Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic". Necesitatea acestei forme de control se justific i prin faptul c, n multe situaii, organul emitent sau cel ierarhic superior nu . nltur, n urma exercitrii recursului graios sau recursului ierarhic, actele administrative emise cu nclcarea prevederilor legii, ceea ce are drept urmare vtmarea drepturilor i intereselor legitime ale celor administrai.
99

O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activitii jurisdicionale i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.752 din 27 octombrie 2003 98

K3

Astfel, controlul judectoresc se constituie n ultimul mijloc juridic pus la dispoziia celor vtmai, persoane fizice sau juridice, pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime care au fost vtmate prin activitatea abuziv a organelor administraiei publice. Seciunea a 2-a Baza de referin a controlului judectoresc Aa cum am artat, baza de referin a oricrei forme de control este constituit din aspectele pe care organul de control va trebui s le verifice n cadrul activitii de control. Astfel, n baza de referin a controlului judectoresc intr toate componentele activitii de organizare i de executare n concret a legii, inclusiv competena dat prin lege pentru realizarea acestei activiti adminstrativ-executive. Deci, controlul judectoresc se va extinde asupra tuturor subiectelor care au competene n domeniul activitilor de organizare i de executare n concret a legii realizate n sistemul organelor administraiei publice. Dar, controlul judectoresc se extinde i asupra subiectelor de drept care au competen n acest domeniu, chiar dac activitatea de organizare i de executare a legii se realizeaz n sistemele unor alte puteri constituite n stat (puterea legislativ i puterea judectoreasc), ori este vorba de activitatea desfurat de instituiile de interes public pe baza legii (de exemplu, universitile particulare etc).
IC

Deci, controlul judectoresc are ca obiect soluionarea litigiilor care se nasc ntre administraie i particulari, persoane fizice sau juridice, n legtur cu organizarea executrii legii i executarea n concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administraiei publice. In cadrul acestei forme de control, instanele judectoreti nu vor putea verifica aspecte legate de oportunitatea emiterii actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dac dreptul de apreciere a fost exercitat de ctre organul emitent cu respectarea legii. Astfel, instanele de contencios administrativ vor condamna organul administrativ care i-a exercitat dreptul de apreciere cu abuz de putere sau dac dreptul de apreciere s-a materializat ntr-un refuz nejustificat. Seciunea a 4-a Caracteristicile generale ale controlului judectoresc Controlul judectoresc se exercit numai asupra actelor administrative i asupra celor asimilate acestora, iar nu i asupra celorlalte activiti ale organelor administraiei publice. Controlul judectoresc se exercit asupra tuturor autoritilor administrative: guvernamentale, autonome, locale i asupra |instituiilor de interes public, n ceea ce privete legalitatea actelor administrative emise sau adoptate. Mai mult, aa cum am amintit, controlul judectoresc vizeaz actele administrative emise i de autoriti aparinnd puterii legislative i puterii judectoreti, supuse regimului de drept administrativ. Controlul judectoresc vizeaz exclusiv legalitatea actelor administrative supuse controlului, nu i oportunitatea sau eficiena acestora. Controlul judectoresc este exercitat ulterior adoptrii sau emiterii actului administrativ i se desfoar pe baza unei proceduri speciale. Controlul judectoresc are un caracter subsidiar, n sensul c este precedat de o procedur prealabil n faa organelor 101

Seciunea a 3-a Obiectul controlului judectoresc

Controlul judectoresc asupra activitii de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia se deosebete de controlul administrativ sau parlamentar, care vizeaz toate aspectele activitii organelor administraiei publice, n timp ce controlul judectoresc vizeaz doar legalitatea actelor administrative supuse controlului. 100

administraiei publice: recursul graios, recursul ierarhic sau o jurisdicie administrativ special, n cadrul creia actul administrativ poate fi retras sau desfiinat de ctre organul emitent sau organul competent al administraiei publice. Seciunea a 5-a Noiunea de contencios administrativ Din punct de vedere al naturii litigiilor cu care sunt nvestite instanele aparinnd puterii judectoreti, exist: Contenciosul de drept comun, care este format din totalitatea litigiilor de natur civil, comercial i penal de competena instanelor judectoreti. Contenciosul administrativ, care este alctuit din totalitatea litigiilor de natur administrativ, nscute n relaiile dintre administraie i particulari, date n competena instanelor judectoreti. Potrivit profesorului Alexandru Negoi, noiunea de contencios administrativ are un sens larg i un sens restrns84. In sens larg, prin contencios administrativ se nelege totalitatea litigiilor juridice dintre administraie i cei administrai, indiferent c este vorba de litigii de drept privat sau de drept public. In sens restrns, noiunea de contencios administrativ se refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea. Art.2 alin.(l) lit.e) din Legea nr.554/2004 definete contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul acestei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
84

n literatura administrativ veche ' s-a fcut distincie ntre noiunea material a contenciosului administrativ i noiunea formal-organic. Astfel, n sens material, prin contencios administrativ se nelege totalitatea litigiilor care trebuie soluionate, iar n sens formal-organic, prin contencios administrativ se nelege totalitatea instanelor judectoreti crora le revine competena de soluionare a litigiilor respective. Acelai autor86 stabilea ramurile contenciosului administrativ, n raport cu constatrile fcute de instan n hotrrea pronunat i n raport cu decizia, soluia pronunat. Astfel, din punct de vedere al constatrii fcute de judector, contenciosul administrativ este obiectiv sau subiectiv. Contenciosul obiectiv este contenciosul n cadrul cruia judectorul este nvestit i competent s cerceteze conformitatea actului administrativ cu dreptul obiectiv, cu legea, fr s fie preocupat dac reclamantul a suferit sau nu o vtmare a drepturilor sale subiective. Potrivit reglementrii actuale a Legii nr.554/2004, ne aflm n faa unui contencios obiectiv n cazul aciunilor care pot fi exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, cnd nu se cere ca un drept sau interes legitim al acestora s fi fost vtmat prin actul administrativ socotit nelegal. Contenciosul subiectiv este contenciosul n cadrul cruia judectorul este nvestit i competent s constate existena i ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este reclamantul, vtmate de ctre administraie. n acest caz, judectorul va trebui s constate n favoarea reclamantului, pe de o parte, existena unui drept legal sau a unui interes legitime i, pe de alt parte, c dreptul sau interesul legitim respectiv a fost vtmat de administraie prin actul administrativ atacat.

Alexandru Negoi, op.cit, 1992, p.78 102

S5

Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936,p.32~33 Idem, p.34-37 103

Astfel, potrivit art.1 alin.(l) din Legea nr.554/2004, orice persoan care se consider vtmata ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Deci, potrivit reglementarii actuale, contenciosul administrativ este un contencios subiectiv, judectorul fiind dator s cerceteze dac reclamantul este titularul unui drept subiectiv, prevzut de lege, sau al unui interes legitim care s-i fi fost vtmat prin actul administrativ vizat de aciunea prin care acesta a sesizat instana de contencios administrativ. Pe de alt parte, din punct de vedere al deciziei, al hotrrii luate de judector, contenciosul administrativ poate fi contencios administrativ de anulare i contencios administrativ de plin jurisdicie. Contenciosul administrativ de anulare este contenciosul administrativ n cadrul cruia judectorul este competent s pronune anularea sau modificarea actului administrativ constatat a fi nelegal, iar a se pronuna n legtur cu existena sau ntinderea pagubelor, n situaia n care acestea s-au produs, reclamantul pstrnd dreptul de a se adresa ulterior instanei de drept comun. O astfel de categorie de contencios administrativ a existat n competena Consiliului de Stat la 1864 i a naltei Curi de Casaie i Justiie, la 1905, cnd repararea pagubelor produse prin actele administrative nelegale era de competena instanelor de drept comun, unde puteau fi cerute printr-o aciune ulterioar i separat. Contenciosul de plin jurisdicie este contenciosul administrativ n cadrul cruia instana este competenta s realizeze o jurisdicie complet, judectorul avnd prerogative s se pronune cu privire la anularea sau modificarea actului administrativ constatat nelegal, dar va putea s dispun msuri privind recunoaterea unor drepturi subiective, restituiri de bunuri sau valori, reintegrri n funcii publice, despgubiri pentru daune materiale i/sau morale. In momentul de fa, ca i n cazul reglementrii anterioare a Legii nr.29/1990, este reglementat un contencios administrativ de plin jurisdicie, art.18 din Legea nr.554/2004 enumernd soluiile instanei de contencios administrativ: 104

- instana, soluionnd aciunea persoanei vtmate, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris; - instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii; - n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. De asemenea, atunci cnd obiectul aciunii l formeaz un contract administrativ, asimilat de lege actului administrativ, instana poate: - dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; - obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; - impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; - suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; - obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Este astfel evident c intenia i scopul legiuitorului au fost s acorde instanelor de contencios administrativ prerogative depline n cadrul unui contencios administrativ de plin jurisdicie. Seciunea a 6-a Evoluia contenciosului administrativ n Romnia Pentru nelegerea reglementrii actuale a contenciosului administrativ, considerm necesar prezentarea pe scurt a evoluiei istorice a acestei forme de jurisdicie.

6.1. Perioada 1864-1866. Consiliul de Stat

n Romnia modern, dup Unirea Principatelor, n perioada 1864 - 1866, Consiliul de Stat, care a funcionat dup 105

modelul francez n cadrul puterii executive, avea i atribuii de soluionare a litigiilor dintre administraia public i particulari, cu privire la actele administrative nelegale i vtmtoare. Astfel, prin Legea privind Consiliul de Stat de la 1 februarie 1864, pe lng puterea executiv a fost nfiinat acest organ care era format dintr-un vicepreedinte i 9 membri numii de Domnul rii, care era preedinte, dei nu a prezidat niciodat acest organ87. Consiliul de Stat avea atribuii legislative, pregtind proiectele de legi, avea atribuii executive, fiind un organ consultativ al Guvernului, precum i atribuii de contencios administrativ. Astfel, potrivit art.51 din lege, particularii se puteau adresa Consiliului de Stat atunci cnd erau vtmai n interesele lor prin hotrri ale minitrilor, prin hotrri sau acte de executare ale prefecilor sau ale altor ageni administrativi, ori prin hotrri date de comisiile de lucrri publice, dac aceste msuri administrative erau date cu nclcarea legilor sau regulamentelor. De asemenea, particularii se puteau adresa Consiliului de Stat cu cereri de interpretare a unui decret, a unei ordonane sau a unui regulament prin care se aducea atingere intereselor acestora. 6.2. Perioada 1866 - 1905 Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1866, Consiliul de Stat a fost desfiinat i, prin Legea pentru mprirea atribuiilor Consiliului de Stat din 9 iulie 1866, litigiile dintre administraie i administrai au fost trecute n competena instanelor de drept comun, prevzndu-se c acestea puteau judeca potrivit regulilor comune. In lipsa unor prevederi legale exprese i n prezena reglementrilor din art.108 i 109 din Codul penal, care sancionau pe judectorii care ar fi dispus suspendarea legilor, ori treceau peste competena lor i opreau executarea actelor administraiei, instanele de drept comun i-au recunoscut doar competena de a judeca legalitatea actelor administrative pe cale de excepie, precum i de a judeca cererea de despgubiri civile. Astfel, cnd n
Idem, p.74
87

faa unei instane de drept comun reclamantul invoca excepia de nelegalitate a actului emis de administraie, judectorul, care admitea o astfel de excepie, proceda la soluionarea cauzei i se pronuna asupra despgubirilor cerute fr a mai ine seama de actul administrativ constatat ca fiind nelegal. 63. Perioada 1905 -1925 n perioada urmtoare, prin legile din anii 1905, 1910 i 1912, de modificare a Legii din 1861 a naltei Curi de Casaie i . Justiie, s-a acordat Seciei a IH-a a naltei Curi competena de a /;*, se pronuna, pe calea aciunii directe, asupra legalitii actelor administrative. Astfel, prin Legea din 30 iunie 1905 a fost nfiinat Secia a IH-a pentru contenciosul administrativ i comercial, care, potrivit art.5, avea n materia contenciosului administrativ atribuii de a judeca recursurile: - contra deciziilor Curii de Conturi; - contra deciziilor date n materie de expropriere pentru cauz de utilitate public; - contra deciziilor date n materie de pensii; - contra hotrrilor judectoreti n materie administrativ sau fiscal, precum i n materie de contravenii la legile fiscale, la legile monopolurilor statului i la legea de urmrire, cnd prin legile speciale era deschis calea recursului; - contra deciziilor date de consiliile judeene sau comunale, cnd se cerea nscrierea n buget a unei datorii certe, lichide i exigibile; ~ contra deciziilor Curilor de apel n cazurile prevzute de art.6 din Legea pentru organizarea i administrarea teatrelor din Romnia; - contra deciziilor Curilor de apel n cazurile prevzute de . art.10 din Legea asupra numelui; - contra regulamentelor i ordonanelor fcute cu nclcarea legii de ctre puterea executiv central, judeean, comunal sau de alte autoriti publice, n afar de actele de guvernmnt; 107

106

- privind funcionarii inamovibili, numii n mod legal, care ar fi nlocuii, mutai sau pui n retragere n contra legii; - contra deciziilor i ordonanelor prefecilor, primarilor i altor autoriti publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum i contra refuzului acestor autoriti de a rezolva o cerere relativ la un asemenea drept88. Este evident c legiuitorul a urmrit nfiinarea unui contencios administrativ de anulare, adic un mijoc juridic pentru cercetarea legalitii actelor administrative pe calea unei aciuni principale, nalta Curte de Casaie i Justiie avnd competena s hotrasc anularea actului administrativ nelegal, dar s-a urmrit i pstrarea competenei instanelor inferioare de drept comun. Astfel, instanele de drept comun pstrau aceeai competen de a judeca legalitatea actelor administrative pe cale de excepie i de a acorda daune particularilor vtmai n drepturile lor - art.45 din lege. Prin Legea din 24 martie 1910, s-a scos din competena Seciei a IlI-a a naltei Curi de Casaie i Justiie judecarea cauzelor n materia contenciosului administrativ, care au fost redate, prin art.74, n competena instanelor de drept comun, iar a se mai recunoate, n favoarea acestora, prerogativa anulrii actelor administrative. In expunerea de motive a acestei legi s-a motivat c Legea din 1905, care acorda instanei de contencios administrativ competena de anulare a actelor administrative, aducea o atingere brutal principiului separaiei puterilor n stat89. Legea din 16 februarie 1912 a redat Seciei a Hl-a a naltei Curi de Casaie i Justiie recursurile celor care se pretindeau vtmai n drepturile lor printr-un act administrativ fcut cu nclcarea legii, precum i recursurile celor crora autoritile administrative refuzau s le rezolve o cerere relativ la un asemenea drept, fr s se fac deosebire ntre drepturile patrimoniale sau nepatrimoniale.
Emanuel Albu, De la nalta Curte de Casaie i Justiie - O istorie a legilor de organizare i funcionare, 1861 - 2001, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p.15 Idem, p.16 v. 108

Spre deosebire de Legea din 30 iunie 1905, pentru a se evita acuzaia de neconstituionalitate, potrivit Legii din 16 februarie 1912, Secia a Hl-a a naltei Curi de Casaie i Justiie nu mai era competent s dispun anularea actului administrativ, ci doar s-1 declare nelegal i s cear autoritii administrative s-1 desfiineze sau s-1 modifice, n msura n care vtma drepturile particularilor, sub sanciunea plii unor daune, n favoarea reclamantului, pentru fiecare zi de ntrziere. 6.4. Perioada 1925 - 1948 Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1923, prin Legea contenciosului administrativ din 1925 a fost consacrat n mod neechivoc instituia contenciosului administrativ, instanele de contencios administrativ dobndind o competena deplin asupra legalitii actelor administrative. Temeiul adoptrii Legii din 23 decembrie 1925 l-au constituit prevederile art.99 i art.107 din Constituia din 1923, care stabileau ca principii constituionale c cei vtmai printr-un decret sau printr-o dispoziie semnat sau contrasemnat de un ministru aveau dreptul s obin despgubiri, precum i c instituia contenciosului administrativ urma s fie reglementat printr-o lege special. Astfel, potrivit art.l din Legea din 1925, oricine se pretinde vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate fcut cu nclcarea legilor i a regulamentelor, sau prin reaua voin a autoritii administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoaterea dreptului su la instanele judectoreti competente. Acest text este o reluare a art.107 alin.(3) din Constituia din 1923, potrivit cruia cel vtmat n drepturile sale, printr-un act administrativ de autoritate sau de gestiune, fcut cu nclcarea legilor sau regulamentelor, fie prin reaua voin a autoritilor de a rezolva cererea privitoare la un drept poate face cerere la instanele judectoreti pentru recunoaterea dreptului su. Organele puterii judectoreti judecau dac actul este ilegal i l puteau anula i stabili daune pn la executarea hotrrii, avnd i competena de a acorda despgubiri. 109

Dup cum se observ, Legea din 1925 a reglementat un contencios subiectiv de plin jurisdicie. Erau exceptate de la controlul judectoresc doar actele de guvernmnt, actele de comandament militar, actele privind exercitarea tutelei administrative i controlului ierarhic, precum i actele aparinnd preedinilor Senatului i Camerei Deputailor. n acea perioad, n afar de contenciosul administrativ de competena instanelor judectoreti au fost nfiinate i unele organe jurisdicionale administrative, competente s verifice legalitatea unor acte ale organelor administraiei publice locale. Astfel, prin Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 1930, modificata n 1933, au fost nfiinate Comitetul Central i 7 Comitete locale de revizuire, organe de jurisdicie care au funcionat ca organe de jurisdicie administrativ a cror activitate se finaliza prin pronunarea unui act de jurisdicie administrativ. De menionat c, n cadrul Comitetului Central de revizuire, printre cei 10 membri erau i 3 magistrai cu grade de consilier la nalta Curte de Casaie i Justiie, delegai, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, de ctre ministrul Justiiei, iar n Comitetele locale de revizuire, din cei 6 membri 3 erau magistrai cu grade de judector de Curte de apel. Prin Legea pentru organizarea Curilor administrative din 15 martie 1939, activitatea de contencios administrativ pentru actele organelor administraiei locale a fost ncredinat celor 10 Curi locale administrative i Curii Superioare Administrative. Curtea Superioar Administrativ era format din 21 de magistrai, mprii n dou seciuni, iar deciziile adoptate de aceasta, ca i n cazul Comitetului Central de Revizuire care funcionase anterior, erau atacate cu recurs la Secia a 111-a a naltei Curi de Casaie i Justiie. 6.5. Perioada 1948 -1990 Decretul nr.128/1948 pentru desfiinarea contenciosului administrativ i a Curilor administrative a marcat o nou etap n evoluia contenciosului administrativ n Romnia. 110

n perioada 1948 - 1967, legalitatea actelor administraiei de stat putea fi verificat de instanele de drept comun, pe calea excepiei de nelegalitate. Dup adoptarea Constituiei din 1965, a intrat n vigoare Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, care a avut o aplicare redus n practica judectoreasc din perioada statului comunist totalitar. Potrivit prevederilor art.l din Legea nr. 1/1967, cel vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal putea cere tribunalului competent, n condiiile acestei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia msura corespunztoare pentru nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. Deci, aceast lege a instituit un contencios subiectiv de plin jurisdicie, condiionnd admisibilitatea aciunii de vtmarea unui drept prevzut de lege. De asemenea, potrivit art. 1 alin.{2) din lege, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri n termenul prevzut de lege se socoteau act administrativ ilegal. Art.3 din lege reglementa procedura prealabil a reclamaiei administrative ca o condiie de admisibilitate a aciunii la tribunalul competent. Participarea procurorului la judecarea unor astfel de litigii era obligatorie, iar hotrrile pronunate erau supuse recursului la Tribunalul Suprem i se executau potrivit normelor dreptului comun. De menionat c nici n cadrul tribunalelor judeene i nici n cadrul Tribunalului Suprem nu funcionau secii de contencios administrativ, litigiile fiind soluionate de seciile civile ale acestora. Prevederile Legii nr. 1/1967 nu se aplicau n cazul: - actelor administrative n legtur cu aprarea rii, securitatea statului sau ordinea public; - actelor administrative de planificare; - actelor administrative de jurisdicie i actelor administrative pentru controlul legalitii, n cazul crora legea prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de lege; 111

- actelor n care organul administrativ particip ca persoan juridic de drept civil. La aceste excepii, zelul judectorilor instanei supreme a mai adugat i altele, precum autorizaiile de construire, pe care Tribunalul Suprem le-a asimilat actelor de planificare, judectorii evitnd astfel s-i exercite controlul asupra unor asemenea acte administrative. ,; 6.6. Perioada 1990 - 2004
Dup rsturnarea dictaturii comuniste i alegerea noului Parlament, adoptarea Legii nr.29/1990 a nsemnat repunerea n drepturi a instituiei contenciosului administrativ, prin reglementarea unei proceduri speciale de soluionare a litigiilor dintre administraie i particulari, precum i prin nfiinarea unor secii speciale de contencios administrativ la nivelul tribunalelor judeene i al Tribunalului Municipiului Bucureti, ca instane de fond, precum i la nivelul Curii Supreme de Justiie, ca instan de recurs. Ulterior^ prin Legea nr.59/199390, competena de soluionare a litigiilor de contencios administrativ a fost dat tribunalelor i Curilor de apel, ca instane de fond, dup cum actele administrative contestate erau date de organe locale sau de organe centrale ale administraiei, iar recursurile au fost date Curilor de apel i Curii Supreme de Justiie, dup caz, dup cum hotrrea recurat era pronunat de Tribunal sau Curtea de apel. Prin aceast lege s-a revenit la modelul creat de Legea contenciosului administrativ din anul 1925, al contenciosului subiectiv de plin jurisdicie, instanele putnd fi sesizate, de regul, doar de persoana vtmat ntr-un drept al su prevzut de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al autoritii de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege. Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 i a Legii nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr, 177 din 26 iulie 1993 112
90

Ulterior, prin Constituia din 1991 i prin Legea nr.69/1991 a administraiei publice locale, s-a prevzut c i prefectul poate sesiza instana de contencios administrativ, atunci cnd el atac actele administrative nelegale date de autoritile administraiei publice locale. Obiect al aciunii n contencios administrativ l formau actele administrative date de autoritile administrative, precum i actele administrative jurisdicionale. Erau exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ: - actele privind raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern; actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, precum i cele referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale la care Romnia este parte; msurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, precum actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate; - actele de comandament cu caracter militar; - actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar; - actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; - actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Legea a reglementat o procedur prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ, persoana vtmat fiind obligat s se adreseze mai nti autoritii administrative emitente, ca o condiie de admisibilitate a aciunii adresate instanei, aa cum s-a pronunat n mod constant Secia de contencios administrativ a instanei supreme91.
Decizia or.421 din 9 februarie 2000 .a., n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p.955 113
91

Soluionnd cauza, instana de contencios administrativ putea anula, n tot sau n parte, actul administrativ atacat, putea s oblige autoritatea s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, fiind competent s hotrasc i asupra daunelor materiale i morale cerute. Mai trebuie menionat c, n toat perioada 1990 - 2004, alturi de contenciosul administrativ realizat de seciile specializate de Tribunale, Curi de apel i Curtea Suprem de Justiie, respectiv nalta Curte de Casaie i Justiie dup revizuirea Constituiei din 1991, n anul 2003, a continuat s funcioneze un contencios administrativ la judectorii, ca instane de drept comun. Astfel, litigiile viznd titlurile de proprietate eliberate n baza Legii nr. 18/1991, cele privind actele de stare civil, cele privind contraveniile, potrivit Legii nr.32/1968 i, respectiv, O.G. nr.2/2001 .a. au rmas n competena judectoriilor ca instane de drept comun. Seciunea a 7-a Contenciosul administrativ n dreptul altor state n Frana, dei prima ar n care s-a afirmat principiul revoluionar al separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, printr-o lege din 1790, contenciosul administrativ a fost ncredinat unor tribunale administrative, care fceau parte din sistemul administraie publice, avnd n frunte Consiliul de Stat. Aa dup cum am amintit deja, Consiliul de Stat francez a constituit modelul Consiliului de Stat din Romnia, care a funcionat n perioada 1864 - 1866. n momentul de fa, n Frana, printr-o lege adoptat la 31 decembrie 1987 pentru reforma contenciosului administrativ, au fost instituite trei grade de jurisdicie administrativ: - Tribunalele administrative interdepartamentale; - Curile administrative de apel; - Consiliul de Stat, ca instan suprem administrativ, ale crei hotrri nu mai pot fi atacate la nici o alt instan. n afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele trei grade de jurisdicie pe care le-am artat, n Frana mai 114

funcioneaz o serie de organe specializate administrative de jurisdicie, ale cror acte de jurisdicie sunt supuse recursului n casaie la Consiliul de Stat92. Astfel, Curtea de Conturi, nfiinat n 1867, funcioneaz n baza Legii din 22 iunie 1997 ca organ cu atribuii administrative de control financiar i cu atribuii jurisdicionale. Curtea de disciplin bugetar i financiar funcioneaz n baza Legii din 25 septembrie 1948 i este format din membri ai Consiliului de Stat i ai Curii de Conturi, fiind competent s soluioneze abaterile de la disciplina bugetar i financiar comise de cei supui controlului Curii de Conturi. Consiliul Superior al Magistraturii este un organ administrativ al puterii judectoreti care are competena de a instrumenta i sanciona abaterile disciplinare comise de magistrai. Consiliul Superior al Educaiei Naionale are competena de a soluiona contestaiile mpotriva sanciunilor aplicate de jurisdiciile speciale din domeniul educaiei naionale. Deciziile Consiliului Superior al Educaiei Naionale sunt atacabile cu recurs n casaie la Consiliul de Stat. Alte jurisdicii speciale profesionale funcioneaz n cadrul profesiilor liberale: medici, farmaciti, contabili, medici veterinari etc., deciziile acestor jurisdicii speciale fiind atacabile cu recurs n casaie la Consiliul de Stat. Modelul francez al tribunalelor administrative care funcioneaz n sistemul administraiei publice, separat de sistemul instanelor judectoreti de drept comun, se ntlnete astzi n majoritatea statelor Uniunii Europene: Italia, Germania, Belgia, Grecia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia i Finlanda. Astfel, n Belgia, funcioneaz Consiliul de Stat, ca organ al administraiei publice, avnd i atribuii jurisdicionale date seciei administrative, primul grad de jurisdicie fiind n competena tribunalelor.

Valentin I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura AH Beck, Bucureti, 1998, p.9 115

92

n Finlanda, exist Curtea Administrativ Suprem, care judec, n ultim instan, litigiile de natur administrativ, primul grad de jurisdicie administrativ aparinnd tribunalelor administrative provinciale. n Germania, funcioneaz mai multe organe cu jurisdicie de natur administrativ: Curtea Federal Administrativ, Curtea Federal de Finane, Curtea Federal a Muncii, Curtea Federal de Contencios Social, Curtea Federal a Brevetelor. Curtea Federal Administrativ funcioneaz ca instan de casaie, primul grad de jurisdicie aparinnd unui numr de 33 de tribunale administrative, iar al doilea grad aparinnd unui numr de KHribunale administrative superioare, ca instane de apel. n Italia, Consiliul de Stat, pe lng atribuiile de avizare a proiectelor de legi i a actelor administrative cu caracter normativ ale Guvernului, are i atribuii de jurisdicie administrativ, n subordinea sa funcionnd tribunalele administrative teritoriale. De asemenea, alturi de jurisdicia administrativ general, realizat prin tribunale teritoriale i Consiliul de Stat, mai funcioneaz o serie de jurisdicii administrative speciale realizate de Curtea de Conturi, Comisia de Control Fiscal, Tribunalul Apelor etc. In sistemul juridic anglo-american, dar i n Norvegia i Danemarca, controlul legalitii actelor administrative revine instanelor judectoreti de drept comun. n acest sistem nu se face deosebire ntre litigiile de drept comun i litigiile de contencios administrativ, toate avnd un tratament egal i o procedur comun. Spania am lsat-o spre sfritul acestei prezentri, gsind n sistemul judiciar al acestei ri cele mai multe similitudini cu contenciosul administrativ din Romnia. Astfel, ca i la noi, instanele de contencios administrativ, numite camere de contencios administrativ, fac parte din sistemul puterii judectoreti, instana suprem fiind Camera de contencios administrativ din cadrul Tribunalului Suprem. Soluionnd cauza, instana de contencios administrativ poate s anuleze actul administrativ atacat i poate, chiar, s-1 nlocuiasc, dup cum poate s se pronune asupra existenei unui drept i s acorde daune interese. 116

Obiectul contenciosului administrativ l formeaz att actele administrative cu caracter individual, ct i actele administrative cu caracter normativ. Susintorii sistemului tribunalelor administrative care funcioneaz n cadrul sistemului administraiei afirm c aceast organizare prezint mai multe avantaje, deoarece: - tribunalele administrative, chiar dac fac parte din sistemul general al administraiei publice, sunt separate de administraia activ, de organele administraiei publice; - tribunalele administrative sunt specializate n probleme specifice ale administraiei publice, n reglementrile juridice din domeniul dreptului administrativ i conectate mai strns la viaa administrativ; - tribunalele administrative constituie un instrument mai eficient de restabilire a legalitii n activitatea organelor administraiei publice i de aprare a drepturilor i intereselor legitime ale particularilor. De cealalt parte, susintorii atribuirii contenciosului administrativ n competena sistemului puterii judectoreti, fie instanelor de drept comun, fie unor secii specializate de contencios administrativ, afirm superioritatea acestei soluii, argumentnd c astfel se realizeaz: - eliminarea/reducerea n mai mare msur a influenelor puterii executive, n raport cu cellalt sistem; - respectarea principiului separaiei celor trei puteri i funcii fundamentale ale statn'".v legislativ, executiv-administrativ i judectoreasc; - existena condiiilor pentru asigurarea unei protecii superioare i efective a drepturilor i intereselor particularilor aflai n litigiu cu administraia public. Apreciem c ntre sistemul francez al tribunalelor administrative i sistemul anglo-american al atribuirii litigiilor administrative n competena instanelor de drept comun se afl sistemul optim: al constituirii unor secii de contencios administrativ i fiscal, ca instane specializate n cadrul organelor puterii judectoreti, cum exist n Spania i n Romnia. In acest 117

fel se asigur funcionarea principiului separaiei puterilor n stat i independena activitii de judecat de activitatea executivadministrativ, dar i soluionarea litigiilor de contencios administrativ de ctre judectori specializai n domeniile de activitate ale organelor administraiei publice. De aceea, considerm c, n Romnia, problema contenciosului administrativ nu este adoptarea sistemului tribunalelor administrative, predominant n rile Uniunii Europene, ci continuarea specializrii judectorilor de la seciile de contencios administrativ i fiscal de la tribunale, Curi de apel t Secia de contencios administrativ i fiscal de la nalta Curte de Casaie i Justiie, pentru domeniile specifice de activitate ale administraiei publice, care au probleme i reglementri diferite.

CAPITOLUL VII ORGANIZAREA ACTUAL A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMN Seciunea 1 Generaliti Din punct de vedere material, prin contencios administrativ se nelege activitatea de soluionare de ctre instanele competente aparinnd puterii judectoreti a litigiilor care au luat natere n legtur cu un act administrativ care a produs o vtmare a unui drept prevzut de lege sau a unui interes legitim, n care cel puin una din pri este o instituie public sau o instituie de interes public. Din punct de vedere organic, prin contencios administrativ se nelege totalitatea instanelor judectoreti competente s soluioneze litigiile de mai sus. Potrivit reglementrilor legale actuale, n Romnia, litigiile de contencios administrativ, n care una din pri este un organ al administraiei publice sau cel puin o instituie de interes public, sunt soluionate n mod preponderent de ctre instanele de contencios administrativ, potrivit unei proceduri speciale, reglementat de prevederile Legii nr.554/2004. n acelai timp, exist alte litigii de drept administrativ care sunt soluionate de ctre instanele de drept comun, potrivit procedurii generale a dreptului comun. n conformitate cu reglementarea actual, instanele de contencios administrativ care funcioneaz n sistemul judectoresc din Romnia sunt: - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie; - Seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de apel; - Seciile de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor. 119

118

Art.2 alin.(l) lit.f) din Legea nr.554/2004 se refer la tribunale administrative, ca instane de contencios administrativ cu competen general, dar art.35 alin.(l) din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciar, republicat , prevede doar posibilitatea nfiinrii unor tribunale specializate n domeniul contenciosului administrativ. Alturi de instanele de contencios administrativ menionate, n sistemul judectoresc din Romnia, litigii de drept administrativ sunt soluionate, aa dup cum vom prezenta la finele acestui capitol, de ctre judectorii i tribunale, ca instane de drept comun. Seciunea a 2-a Contenciosul administrativ n reglementarea Legii nr.554/2004 2.1. Generaliti n reglementarea anterioar, a Legii nr.29/1990, potrivit art.1 alin.(l), orice persoan fizic sau juridic, dac se considera vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Acest text s-a regsit ulterior i n Constituia din 1991, care la art.48 alin.(l) coninea o reglementare de principiu identic. Urmare a insistenelor i presiunilor din partea unora dintre specialiti i oameni politici n acelai timp, revizuirea din anul 2003 a Constituiei din 1991 a nsemnat i modificarea coninutului reglementrii privind dreptul persoanei vtmate de o autoritate public.
Legea nr,304/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, a fost radical modificat prin Legea nr.247/2005 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005 120

Astfel, n actualul art.52 alin. (1) dup republicarea Constituiei din 1991, s-a prevzut c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Aceast modificare a reprezentat nceputul unei lungi campanii de nlocuire a Legii nr.29/1990, care a luat sfrit prin adoptarea de ctre Parlament a propunerii legislative a unui senator i cunoscut specialist94 care avea s devin Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, intrat n vigoare la nceputul anului 2005. ntmpinat cu entuziasm de ctre discipolii profesorului amintit95, dar i cu critici din partea unor reputai doctrinari i specialiti96, precum i cu rezerve i nencredere din partea unor practicieni reputai97, noua Lege a contenciosului administrativ se afl acum la un an de la intrarea sa n vigoare, dup o prim modificare major: abrogarea reglementrii care impusese obligativitatea participrii procurorului la judecarea cauzelor de contencios administrativ .
94

Pentru amnunte privind gestaia i travaliul acestei legi, a se vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Roata, 2005 w Verginia Vedina, n Revista de Drept Public" nr.3/2004, p.89; Dana Apostol Tofan, n Curierul judiciar" nr.3/2005 .a. % Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea proiectului de lege a contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public" nr.3/2004, p.57; Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ, comentarii i explicaii, AH Beck, 2005 .a. *" Liviu Giurgiu, Consideraii privind excepia de nelegaiitate a actelor administrative n reglementarea instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curierul Judiciar" nr.2/2005 9 5 O.U.G. nr.190/2005 pentru realizarea unor msuri necesare n procesul de integrare european, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea T, nr. 1.179 din 28 decembrie 2005 * 121

Potrivit filosofiei acestei legi, litigiile de competena instanei de contencios administrativ pot avea ca punct de pornire o aciune direct care s vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepie de nelegalitate a actului administrativ, invocat fie n faa unei instane de drept comun, fie n faa unei instane inferioare de contencios administrativ. Aciunea adresat instanei de contencios administrativ, numit uneori plngere sau contestaie, ori recurs etc, reprezint o cale de atac principal i direct, prin care se tinde Ia desfiinarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la reformarea lui". Dimpotriv, arat acelai autor, excepia de nelegalitate este un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pus pe rolul instanei judectoreti competente pentru alte temeiuri dect legalitatea unui act administrativ, una dintre pri, care este ameninat s i se aplice un asemenea act nelegal, se apr invocnd nelegalitatea acestuia. De aceea, ne vom ocupa n continuare de prile i obiectul litigiului de contencios administrativ pornit prin aciune direct i, ntr-o seciune separat, vom trata excepia de nelegalitate. 2.2. Prile litigiului de contencios administrativ Sub denumirea marginal Subiectele de sezin", aitl din Legea nr. 554/2004 prezint subiectele care pot avea calitatea procesual activ i au dreptul s sesizeze- instanele de contencios administrativ. a) Astfel, potrivit art.l alin.(l), se poate adresa instanei de contencios administrativ orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se precizeaz c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
' Tudor Drganu, op.cit., 1959, p.260 122

Prin persoan vtmat, legea nelege orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative, fiind asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat. Persoan vtmat este, n primul rnd, o persoan fizic sau juridic titular a unui drept subiectiv sau interes legitim, vtmat printr-un act administrativ tipic sau asimilat. Poate fi considerat drept subiectiv vtmat orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Interesul legitim privat rezid n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, dar i prefigurat. n literatura de specialitate10 a fost exprimat opinia c noiunea de interes legitim privat este rodul unei confuzii cu noiunea de drept subiectiv, interesul legitim fiind dreptul subiectiv prevzut de lege n considerarea unui drept eventual sau viitor. n al doilea rnd, sunt asimilate persoanei vtmate i grupurile de persoane fizice, intenia legiuitorului fiind de a crea o aciune colectiv, ceea ce a atras afirmaia101 c, din acest punct de vedere, legea este neconstituional n raport cu art.52 din Constituie, revizuit, care se refer exclusiv la persoane. n al treilea rnd, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ. Organismele sociale avute n vedere de lege sunt structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative.
100 1 0 1

Dacian Cosmin Drago, op.cit, 2005, p.69-70 Idem, p.67 123

In ceea ce privete interesul public legitim, acesta reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public. Instana de contencios administrativ poate fi sesizat i de un ter n raport cu actul administrativ atacat, deoarece, potrivit art.1 alin.(2) din lege, se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. n continuare, artl din lege enumera autoritile care, dei nu sunt vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pot sesiza instana de contencios administrativ competent. b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat la sesizarea unei persoane, atunci cnd apreciaz ilegalitatea unui act administrativ sau excesul de putere al unei autoriti administrative, poate sesiza instana de contencios administrativ competent, situaie n care persoana ce se adresase acestei instituii dobndete calitatea de reclamant i va fi citat n aceast calitate. Aceast soluie a fost criticat chiar de Avocatul Poporului n punctul de vedere comunicat iniiatorului acestei propuneri legislative, cu argumentul c instituia Avocatului Poporului, potrivit prerogativelor constituionale i atribuiilor legale, precum si principiului rezultat din art.52 alin.(l) din Constituie, revizuit, nu se poate substitui persoanei vtmate, singura ndreptit s se adreseze instanei de contencios administrativ pentru aprarea i recunoaterea drepturilor sale legale i intereselor sale legitime. Oricum, pn n momentul de fa, Avocatul Poporului, la aproape un an i jumtate de la intrarea n vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, nu a uzat de aceast prevedere legal i a evitat s se adreseze instanelor de contencios administrativ, ndrumnd persoanele vtmate s fac acest lucru n nume propriu. c) n ceea ce privete Ministerul Public, Legea nr. 554/2004 a prevzut dou situaii n care procurorul poate sesiza instana de contencios, precum i obligaia general de participare a 124

procurorului la judecarea tuturor cauzelor avnd ca obiect litigiile de contencios administrativ. Astfel, Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate, situaie n care petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. De asemenea, cnd apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, Ministerul Public va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. Referitor la participarea procurorului, legea a prevzut ntradevr, la art.l alin.(9) c participarea n instan a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, dispoziie care a fost abrogat prin O.U.G. nr.195/2005, astfel c i n privina litigiilor de contencios administrativ au rmas incidente doar prevederile procesuale de drept comun, cu care Legea contenciosului administrativ se completeaz potrivit art.28. Astfel, potrivit art.45 alin.(l) din Codul de procedur civil, Ministerul Public poate pomi aciunea civil ori de cte ori este necesar pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicie i ale dispruilor, precum i n alte cazuri expres prevzute de lege. De asemenea, potrivit alin.(3), procurorul poate pune concluzii n orice proces civil, n oricare faz a acestuia, dac apreciaz c este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor, iar potrivit alin.(5), procurorul poate, n condiiile legii, s exercite cile de atac mpotriva oricror hotrri, iar n cazurile prevzute de alin. 1 poate s cear punerea n executare a hotrrilor pronunate n favoarea persoanelor prevzute la acel alineat. Deci, participarea procurorului a rmas obligatorie n litigiile de contencios administrativ, atunci cnd acest lucru este prevzut prin legi speciale, precum, spre exemplu, n cazul 125

litigiilor legate de exproprierea pentru cauz de utilitate public, la care participarea procurorului este obligatorie potrivit art.23 alin.(l) din Legea nr.33/1994103. d) Potrivit prevederilor art.l alin.(8) din Legea nr. 554/2004, calitate procesual activ poate avea i prefectul, care, n urma controlului de tutel, potrivit art.3 alin.(l), poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, actele nelegale ale autoritilor administraiei publice locale. Aceasta prevedere din Legea contenciosului administrativ reprezint o consecin a dispoziiei de principiu de la art.l23 alin.(5) din Constituie, republicat, i o reluare a reglementrilor din art.26 din Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului103. Astfel, prefectul va putea cere anularea n tot sau n parte a dispoziiilor primarului, hotrrilor Consiliului local, dispoziiilor preedintelui Consiliului judeean i a hotrrilor Consiliului judeean, prefectul fiind obligat ca, mai nainte de sesizarea instanei, s cear autoritii emitente s reanalizeze actul respectiv, dei potrivit art.7 alin.{5) din lege, procedura prealabil nu este obligatorie. De menionat c actul administrativ atacat de prefect este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei, iar aciunea este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de urgen. e) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate, potrivit art.l alin.(8) i art.3 alin.(2) din lege, s atace n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public i funcionarii publici. Ca i n cazul prefectului, i n cazul aciunii fonnulate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici procedura prealabil nu este obligatorie, iar actul atacat este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei. Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 2103iunie 1994 Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004, modificat substanial prin O.U.G. nr. 179/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005 126
102

f) Subiect al dreptului de a sesiza instana de contencios administrativ i de a cpta astfel calitate procesual activ poate fi nsui organul emitent al actului administrativ. Astfel, potrivit art.l alin.(6) din lege, ca un corolar al principiului c actul administrativ poate fi retras de ctre emitent pn n momentul intrrii sale n circuitul civil, autoritatea public emitent are dreptul s se adreseze instanei de contencios administrativ i s solicite anularea propriului act, pe care nu-1 mai poate revoca pentru c a produs efecte juridice, intrnd n circuitul civil. Intr-o astfel de situaie, n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. Aceast reglementare instituie o excepie legal la principiul de baz al dreptului administrativ i al activitii organelor administraiei publice, al revocabili taii actului administrativ de ctre organul emitent sau organul ierarhic superior, pentru motive de legalitate sau/i oportunitate existente la momentul emiterii, ori survenite ulterior. Deci, n situaia n care actul administrativ a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, organul emitent nu mai poate s-i retrag actul, ci va trebui s sesizeze instana de contencios administrativ. g) Calitate procesual activ va putea avea, potrivit art.l alin.(7) din lege, i persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale. ntr-o astfel de situaie, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, aciune care se soluioneaz dup o procedur special reglementat la art.9 din lege. h) n fine, potrivit art.1 alin.(8), ultima tez din lege, instana de contencios administrativ poate fi sesizat i de orice alt persoan juridic de drept public vtmat ntr-un drept sau ntr-un interes legitim, care va dobndi astfel calitate procesual activ. 127

Aceast reglementare apare ca fiind superflu n raport cu prevederile art.l alin.(l) din lege, care se refer la faptul c orice persoan vtmat poate sesiza instana de contencios administrativ, fiind unanim admis c, din punct de vedere juridic, prin persoan se nelege persoana fizic i persoana juridic, aceasta din urm putnd fi orice persoan juridic de drept privat sau orice persoan juridic de drept public, aa cum rezult i din definiia oferit la art.2 alin.(l) lit.a). Fr a ncerca o enumerare exhaustiv, artm c sunt persoane juridice de drept public: Statul Romn, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice, Guvernul, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului, ministerele, reprezentate prin ministru, unitile administrativ-teritoriale .a. i) n ceea ce privete calitatea procesual pasiv n litigiile de contencios administrativ, legea conine referiri la art.B, potrivit cruia calitatea de prt o va avea autoritatea public emitent a actului administrativ atacat sau autoritatea public ce refuz n mod nejustificat soluionarea unei cereri ori nu o soluioneaz n termenul legal. j) O situaie deosebit se produce atunci cnd, potrivit art.1 alin.(6), autoritatea public emitent are chiar calitatea de reclamant, situaie n care considerm c, n calitate de prt, va trebui introdus persoana beneficiar a actului administrativ nelegal, n favoarea creia actul respectiv i-a produs efectele. Noiunea de autoritate public, folosit de noua lege, a nlocuit noiunea de autoritate administrativ, care fusese introdus prin Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ i care includea organele administraiei publice i organele celorlalte puteri ale statului, cnd emiteau acte administrative, precum i instituiile de interes public. Att n literatura de specialitate 104 , ct i n Legea nr. 554/2004, noiunea de autoritate public a fost definit prin noiunea de organ, ca un reflex al ambiguitii constituionale,
Antonie Iorgovan, op.cit, 2004, p.211; Dacian Cosmin Drago. op.cit., 2005, p.71 128
104

Constituia din 1991, chiar i dup revizuire, continund s foloseasc cele dou formulri pentru structuri statale sau administrative similare. Suntem de acord c noiunea de autoritate public reprezint o ficiune juridic105, care a fost construit pomindu-se de la un atribut al instituiei publice - autoritatea, ce a fost substituit structurii nsi. De aceea, considerm c noiunile de instituie public i instituie de interes public erau cele n msur s acopere necesitile de reglementare ale legiuitorului. Astfel, legea definete autoritatea public - art.2 alin.(l) lit.b) - ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritilor publice, n sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. k) n cauz, poate fi introdus i funcionarul care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul administrativ atacat ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. 1) La rndul su, funcionarul acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. n ambele situaii, funcionarul public introdus n cauz va dobndi calitate procesual pasiv, dobndind astfel drepturile i obligaiile procesuale corespunztoare,
'i

2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ

Obiectul aciunii de contencios administrativ este format dia actele vizate de aceasta i rezult din ipotezele n care instana de contencios administrativ poate fi sesizat, dup cum urmeaz: ":
105

Antonie Iorgovan, op. cit., p.283

. : ' . . ' v i i . . . s.,i

129

a) Actul administrativ ilegal care vatm drepturi sau interese legitime. n condiiile legii, prin act administrativ se nelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. n aceast situaie, aciunea n contencios administrativ vizeaz anularea n tot sau n parte a actului administrativ ilegal. n privina actului administrativ, o problem important care s-a pus n activitatea instanelor de contencios administrativ i sub regimul Legii nr.29/1990 a fost aceea a delimitrii lui de operaiunile administrative i operaiunile materiale, ca forme ale activitii organelor administraiei publice. Astfel, n cazul comunicatului prin care Consiliul Naional al Audiovizualului a constatat nscrierile la concursul pentru acordarea licenei de emisie pentru radiodifuziune n reeaua cu acoperire naional i a stabilit datele pentru desfurarea concursului, Instana Suprem a statuat c este un act preparator, iar nu un act administrativ productor de efecte juridice, astfel c acest act nu poate fi atacat dect odat cu actul final de stabilire a rezultatelor concursului, care a produs efecte juridice106. n privina unei adrese prin care organul competent comunic, la solicitarea unei societi comerciale, documentele care trebuie depuse pentru completarea cererii de acordare a dreptului de deducere a TVA, Instana Suprem a decis c aceast adres nu are caracterul unui act administrativ productor de efecte juridice, care s poat face obiectul controlului de legalitate din partea instanei de contencios administrativ107. n legtur cu raportul de evaluare ntocmit de Consiliul Naional de Evaluare Academic i Acreditare potrivit art.23
Decizia nr.3594 din 6 decembrie 2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p.941 l0) Idem, decizia nr. 1502/2000, p. 1199 130
106

alin.(6) din Legea nr.88/1993 privind acreditarea instituiilor de nvmnt superior i recunoaterea diplomelor, care este naintat la Ministerul Educaiei i Cercetrii n vederea retragerii de ctre Guvern a autorizaiei de funcionare, Instana Suprem a stabilit c acesta este un act preparator care nu produce efecte juridice prin el nsui, astfel ca nu poate fi atacat separat n faa instanei de contencios administrativ'08. De asemenea, referitor la actul prin care Ministerul Finanelor Publice i-a exprimat punctul de vedere n legtur cu aspectele puse n discuie de o societate comercial privind aplicabilitatea unor prevederi legale ntr-o situaie dat, Instana Suprem a decis ca nu ntrunete elementele caracteristice ale actului administrativ de autoritate, astfel c o aciune viznd anularea unui astfel de act este inadmisibil, din moment ce nu a
109

produs nici o vtmare concret . n privina avizului pe care Agenia Naional a Funcionarilor Publici l d potrivit art.8 alin.(l) din H.G. nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, Instana Suprem a stabilit c este vorba de un act preparator, care nu are capacitatea de a produce efecte juridice prin el nsui, astfel c nu poate fi contestat separat de actul administrativ prin care a fost stabilit rezultatul concursului110. Referitor la protocolul ncheiat de Agenia Domeniilor Statului i o Comisie local de aplicare a legilor fondului funciar, Instana Suprem a constatat c acesta are valoarea unui procesverbal n care s-a consemnat punerea n executare a unor acte administrative emise n baza legii, avnd astfel caracterul unei operaiuni materiale care nu a produs efecte juridice proprii, ci a Decizia nr.2124/2003, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.437 109 Decizia nr.l 127/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.402 1 1 0 Idem, decizia nr.8355/2004, p.422 131
IOS

consemnat doar efectele juridice produse de actele administrative aduse la ndeplinire. Astfel, s-a motivat c un asemenea act, neavnd caracterul unui act administrativ de sine stttor, nu putea fi atacat separat n faa instanei de contencios administrativ, nici pe calea unei aciuni i nici pe calea excepiei de nelegalitate111. b) Refuzul nejustificat al autoritii, asimilat de lege cu actul administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta n mod explicit, atunci cnd autoritatea refuz s soluioneze favorabil o cerere referitoare la un drept al persoanei vtmate sau la un interes legitim al acesteia. Dar refuzul poate fi i implicit, atunci cnd se manifest prin faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, aa cum se precizeaz la art.2 alin.(2) din lege. In aceast situaie, aciunea n contencios administrativ vizeaz obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ prin care s i se recunoasc persoanei vtmate dreptul sau interesul legitim pretins. Practica judectoreasc a avut o contribuie important pentru delimitarea noiunii de refuz nejustificat, nc din perioada n care era n vigoare Legea nr.29/1990. Astfel, Instana Suprem a statuat c decretul prin care Preedintele Romniei numete n funcie un judector propus de Consiliul Superior al Magistraturii este un act administrativ supus cenzurii de legalitate a instanei de contencios administrativ, astfel c i refuzul de a emite un astfel de decret este supus aceluiai control de legalitate, competent fiind Secia de contencios administrativ a Curii de Apel Bucureti112.

De asemenea, Instana Suprem a decis c o comunican neconvenabil persoanei solicitante nu reprezint un refu; nejustificat din partea autoritii competente, cum a fost cazul une comunicri prin care Comisia Naional a Valorilor Mobiliare ; cerut reclamantei ca dosarul de ofert de cumprare de valor mobiliare s cuprind structura acionariatului pn la nivelul d< persoan fizic, potrivit art.4 lita) - i) din Regulamentul nr.l6/199( privind oferta public de cumprare de valori mobiliare1 B. Printr-o alt decizie114, Instana Suprem a decis c refiizu trebuie s fie manifestat n privina unui drept recunoscut de legf n favoarea reclamantului. Astfel, s-a apreciat c refuzu Societii Romne de Radiodifuziune, care este un serviciu publi< autonom de interes naional, de a include n cadrul programelo de radiodifuziune i cererea reclamantului referitoare 1; probleme privind limba romn, nu reprezint o nclcare < dreptului constituional la libera exprimare, din moment c< activitatea posturilor de radio se desfoar potrivit unei grih aprobate de Consiliul Naional al Audiovizualului. De asemenea, ntr-o decizie 115 , Instana Suprem a deci; c, din moment ce primarul localitii s-a conformat hotrri adoptate de Consiliul local, neplata indemnizaiei de consilie pretinse de reclamant reprezint un refuz pe deplin justificat, ia: nu un refuz nejustificat, cum s-a susinut n motivarea aciunii. c) Contractele administrative pot face obiect al aciunii i contencios administrativ. Astfel, potrivit art.l alin.(l), combinat ci art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a i art.8 alin.(2), aciunea n contencio: administrativ poate avea ca obiect litigii privind ncheierea aplicarea i/sau executarea contractelor administrative.
113

Decizia nr.5531/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2005, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.542 li " Decizia nr,479/2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p.1035 132

111

Decizia nr,346/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencio. administrativ 2000, Editura Economic, Bucureti, 2002, p.532 14 1 Decizia nr.2903/2003, n Emanuei Albu, op.cit., p.532 ^ 1 1 5 Decizia nr.147/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena nalte Curi de Casaie i Justiie- Contencios administrativ 2004, Edituri Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.401 13:

Astfel, Legea nr. 554/2004 a asimilat cu actele administrative i contractele administrative, adic acele contracte ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice. n privina unor detalii privind contractele administrative, trimitem la capitolul consacrat acestora n cadrul cursului de fa. Considerm necesar s precizm, totui, c, atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate: - dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; - obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; - impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite. obligaii; - suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; - obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. d) Actele administrativ-jurisdicionale pot forma, la rndul lor, obiect al aciunii n contencios administrativ, deoarece n conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, aciunile n contencios administrativ pot viza actele administrativ-jurisdicionale, care pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent, n termen de 15 zile de la comunicare. Actul administrativ-jurisdicional este definit de lege ca fiind actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. Aa cum am artat cnd am prezentat actul administrativ jurisdicional ca o categorie a actelor administrative de autoritate, actul administrativ jurisdicional prezint trsturi caracteristice oricrui act administrativ: 134

- este un act juridic, avnd capacitatea de a produce efecte juridice; - este emis de un organ din sistemul administraiei publice, care are conferit o astfel de competen jurisdicional. Dar, actul administrativ jurisdicional prezint i trsturi caracteristice hotrrilor judectoreti: - actul administrativ jurisdicional este emis n scopul i ca urmare a soluionrii unui conflict juridic, ntocmai ca i hotrrile pronunate de instanele judectoreti; - actul administrativ jurisdicional este emis n urma parcurgerii unei proceduri speciale, bazat pe asigurarea dreptului la aprare i a principiului contradictorialitii, ntocmai ca i procedura dup care lucreaz instanele judectoreti; - actul administrativ jurisdicional este motivat n fapt i n drept, ca i hotrrile judectoreti; - actul administrativ jurisdicional este irevocabil, bucurndu-se de o stabilitate asemntoare autoritii de lucru judecat, de care se bucur hotrrile judectoreti, putnd fi desfiinat prin exercitarea unei ci de atac. Trebuie amintit c, potrivit art.21 alin.(4) din Constituie, republicat, jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. n situaia n care procedurile administrativ-jurisdicionale cuprind i ci de atac, persoana vtmat poate renuna la exercitarea acestora i s se adreseze direct instanei de contencios administrativ. Literatura de specialitate116 enumera ca proceduri administrativ-jurisdicionale: - procedura de contestare a actelor administrative fiscale, reglementat la art. 174 - 187 din Codul de procedur fiscal1'7; - procedura reglementat de Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public; Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 191 i urm. Opinia autorului citat este greit, procedura respectiv fiind o cale administrativ de atac, aa cum este definit la art. 174 alin.(l) din Codul de procedur fiscal i cum a fost acceptat i de Curtea Constituional prin deciziile nr.409/2004 i nr.478/2004
135
1 1 6 1 1 7

- procedura care se desfoar n faa comisiei judeene de soluionare a contestaiilor reglementate de prevederile Legii nr. 18/1991 a fondului funciar; - procedura privind soluionarea litigiilor ntre furnizorii de reele sau de servicii de comunicaii, reglementat de prevederile O.U.G. nr.79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaiilor. Aceste exemple sunt discutabile din punct de vedere teoretic, dar, din punct de vedere legal, ele sunt ci administrative de atac al actelor administrative respective, n privina crora nu se aplic regula caracterului facultativ, ci regula obligativitii parcurgerii acestor proceduri prealabile, aa cum rezult din prevederile legale de mai sus. e) Ordonanele Guvernului pot, n condiiile art.9 din lege, s formeze obiect al aciunilor de contencios administrativ. Astfel, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane va putea introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Pn la instituirea acestei inovaii", nalta Curte de Casaie i Justiie, atunci cnd a avut de soluionat cauze care vizau ordonane ale Guvernului, s-a pronunat n sensul inadmisibilitii unor astfel de aciuni, competena legal a instanelor de contencios administrativ fiind limitat la verificarea legalitii actelor administrative, iar nu a actelor juridice legislative cum sunt ordonanele Guvernului118. Este adevrat c, potrivit art.126 alin.(6) fraza a Ii-a din Constituie, republicat, instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
118

neconstituionale, dar reglementarea legii se abate de la textul constituional care se refer la ordonane declarate neconstituionale. De fapt, nsui textul constituional citat mai sus reprezint o excepie de la principiul general al controlului dat n competena instanelor de contencios administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative. Astfel, potrivit art.52 alin.(l) din Constituie, republicat, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. De altfel, n literatura de specialitate' 9 a fost exprimat punctul de vedere c prevederea de la art.9 alin.(l) din lege, potrivit creia instana de contencios administrativ poate fi sesizat n vederea sesizrii Curii Constituionale, este neconstituional, n raport cu art.52 alin.(l) i art.126 alin-.(6) fraza a Ii-a din Constituie, republicat. Deci, singura variant n care o aciune bazat pe prevederile art.1 alin.(7) i art.9 din lege este admisibil este aciunea introdus pentru despgubiri dup ce ordonana care a produs vtmarea dreptului sau interesului legitim a fost declarat ca fiind neconstituional n urma unei excepii ridicate n alt cauz. f) Obiect al sesizrii instanei de contencios administrativ competente l poate forma i excepia de nelegalitate a unui act administrativ, creia i vom consacra o abordare special. 2.4. Actele exceptate de la controlul instanei de contencios administrativ Constituia revizuit a prevzut la art. 126 alin.(6) principiul potrivit cruia controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat. Contrar practicii constituionale, art.126 alin.(6) nu s-a limitat la enunarea principiului artat, ci a enumerat i dou 119 excepii
Dacian Cosmin Drago, op.cit., p.233 137

Decizia nr.224 din 10 iunie 2003, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004, p.442; Decizia nr.610 din 19 februarie 2002,^ n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583 ; 136

potrivit crora actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i actele de comandament cu caracter militar sunt exceptate de la controlul judectoresc. Aceste dou excepii 1 constituionale, plus o a treia excepie se regsesc ca excepii absolute la art.5 alin.(l) i (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cruia nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: - actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar; - actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Legea menionat nu definete sfera actelor administrative care privesc raporturile autoritilor publice cu Parlamentul. Trecnd peste exprimarea nefericit a legiuitorului, din care ar rezulta c Parlamentul nu ar fi i el autoritate public, alturi de celelalte autoriti constituionale, amintim c n literatura de specialitate120 au fost date drept exemple de asemenea acte ordonanele Guvernului, ^ n timp ce Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie le-a calificat ca fiind acte normative cu putere de lege adoptate de Guvern n baza Constituiei i a delegrii legislative . Excepia privind actele de comandament cu caracter militar a fost preluat de la art.2 lit.b) din Legea nr.29/1990 i se regsea inclusiv n Legea contenciosului administrativ din 1929. Actul de comandament cu caracter militar a fost definit de noua lege ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.

Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.161 Decizia nr.610/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p.583
1 2 1

120

Sub imperiul Legii nr.29/1990, Instana Suprem a statuat c actele de comandament cu caracter militar, exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instana de contencios administrativ, sunt acele acte emise de comandanii/efii autoritilor militare care au ca scop organizarea i conducerea activitii acestora, precum i asigurarea instruirii i disciplinei cadrelor militare, astfel c ordinul prin care ministrul Aprrii Naionale a dispus trecerea n rezerv a unui ofier este un act administrativ supus controlului instanelor de contencios administrativ122. n fine, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, n nicio situaie, actele administrative pentru contestarea crora s-a prevzut, prin lege organic, o alt procedur judectoreasc, precum n cazul titlurilor de proprietate prevzute de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, ori n cazul actelor de stare civil, conform Legii nr.l 19/1996 etc, pentru care sunt competente instanele de drept comun. Legea nr.554/2004 enumera la art.5 alin.(4), ca excepii relative de la controlul instanei de contencios administrativ, unele acte administrative care pot fi atacate doar n anumite condiii. Astfel, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Deci, aceste acte administrative sunt atacabile n faa instanei de contencios administrativ numai n situaia n care ele sunt nelegale ca urmare a excesului de putere manifestat de ctre organul administraiei publice. Excesul de putere este definit de lege ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Avnd n vedere c excepiile enumerate de Legea nr.554/2004 n mod limitativ sunt de strict interpretare, iar Legea nr.29/1990 a fost abrogat, rezult c celelalte acte
122

138

Decizia nr.597/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.419 139

exceptate de art.2 din legea veche sunt acum atacabile n faa instanelor de contencios administrativ, dup cum urmeaz: - actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte; - actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; - actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; - actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. 2.5. Condiiile aciunii de contencios administrativ Legea actual, ca i cea anterioar, leag folosirea aciunii n contencios administrativ de ndeplinirea unor condiii de fond i de form, Ia care ne vom referi n continuare. A. Condiiile de fond la care se refer prevederile Legii contenciosului administrativ sunt urmtoarele: a) Condiia ca persoana s reclame vtmarea unui drept recunoscut de lege Prin drept vtmat se nelege orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Astfel, ntr-o spe avnd ca obiect cererea de anulare a unei hotrri a Guvernului, Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie a admis recursul Guvernului, a casat sentina Curii de apel i a respins aciunea reclamantului, cu motivarea c dreptul pretins vtmat nu i avea temeiul n Legea nr.290/2002 l2j , cum greit a reinut
Legea nr.290/2002 privind organizarea i funcionarea unitilor de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare i a Academiei de tiine Agricole i Silvice Gheorghe lonescu-ieti", publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.358 din 29 mai 2002 140

instana de fond, ci era vorba de un drept de exploatare a terenului respectiv, izvort dintr-un contract de concesiune ncheiat cu Agenia Domeniilor Statului124. ntr-o alt decizie, s-a statuat c dreptul reclamantului de a cere furnizarea unor informaii bancare trebuie exercitat n condiiile legii i regulamentelor12i. Astfel, potrivit Statutului C.E.C., aprobat prin H.G. nr.888/1996. motenitorilor li se dau informaii doar cu privire la soldul existent la data decesului titularului i pentru operaiunile ulterioare, or reclamantul ceruse alte informaii, dreptul invocat de el nefiind prevzut de dispoziiile Statutului C.E.C., ceea ce a condus la respingerea aciunii. Alternativ la prima condiie este posibilitatea ca persoana s reclame vtmarea unui interes legitim, legea fcnd distincie ntre interesul legitim privat i interesul legitim public. Astfel, interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public este definit ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public. Instana Suprem126 s-a pronunat n sensul c un partid politic justific un interes legitim i chiar un drept prevzut de Legea partidelor politice nr.14/2003, de a aciona pentru anularea unei hotrri a Guvernului prin care au fost stabilite localitile n care minoritile naionale au dreptul de a folosi limba matern n administraia local, fr respectarea prevederilor art. 17 din Legea nr.215/2001 i a rezultatelor recensmntului populaiei din martie 2002.

Decizia nr.5228/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ i fiscal 2005, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.167 125 Decizia nr.1910/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op.ct., 2002, p.794 126 Decizia nr.3521/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.l 12 141

1:4

b) Condiia ca dreptul prevzut de lege sau interesul legitim s fi fost vtmat printr-un act administrativ n sensul Legiinr.554/2004 n legtur cu noiunea de act administrativ, nu mai relum prezentarea fcut n capitolul consacrat actelor administrative i nici aspectele din seciunea privind obiectul litigiului de contencios administrativ. Reamintim c, potrivit prevederilor legii actuale, sunt asimilate actelor administrative acele contracte administrative pe care autoritile publice le ncheie pentru: -punerea n valoare a bunurilor proprietate public; -executarea lucrrilor de interes public; -prestarea serviciilor publice; -achiziiile publice. De asemenea, ca i legea precedent, legea actual a asimilat actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Ltgea nr.554/2004 nu distinge ntre actele administrative cu caracter normativ i actele administrative cu caracter individual, concluzia care se impune fiind aceea c un drept sau un interes legitim poate fi vtmat att printr-un act individual, de executare n concret a legii, ct i printr-un act cu caracter normativ, prin care se organizeaz cadrul de executare a legii127. In literatura de specialitate a fost susinut i opinia128 potrivit creia vtmarea unui drept se poate produce numai atunci cnd intervine un act administrativ cu caracter individual, prin care o prevedere legal este pus n executare n mod concret cu privire la o anumit/anumite persoan/persoane. Aceast opiniea fost nsuit, pe drept cuvnt, i de ali reputai autori129, precum i de Secia de contencios administrativ i fiscal a Curii
^'Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, EdituraMl Beck, Bucureti, 2005, p.524 "sAlexandru Negoi, op.cit., 1998, p.234 139 Tudor Drganu, op.cit., n Revista de Drept Public" nr.3/20M-, p.57-65; Ioan Santai, op.cit., vol.H, 2005, p.301; Liviu Giurgiu op.cit., 2002, p.401 142

Supreme de Justiie,130 ce a respins ca inadmisibil aciunea care viza anularea unei hotrri cu caracter normativ adoptate de Guvern. Ulterior,131 Instana Suprem a admis c i o hotrre cu caracter normativ adoptat de Guvern poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ, cu motivarea c un astfel de act administrativ nu este exclus de la controlul de legalitate atribuit instanelor de contencios administrativ, nefiind enumerat la art.2 din Legea nr.29/1990 ntre actele administrative exceptate de la aceast form de control. Sub regimul actualei legi, chiar cel mai autoritar susintor al opiniei c actele administrative cu caracter normativ pot vtma drepturi i/sau interese legitime accept opinia contrar, potrivit creia numai actele administrative cu caracter individual sunt apte s vatme drepturi i interese legitime i trebuie s fac obiectul controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ, dar propune ca actele administrative cu caracter normativ ilegale s poat fi nlturate din soluionarea unui proces pe calea excepiei de nelegalitate132. Vtmarea dreptului sau a interesului legitim poate proveni, potrivit legii, din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, precum i din refuzul nejustificat al autoritii publice competente de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Prezentnd obiectul litigiului de contencios administrativ, am precizat c refuzul autoritii deriv din dreptul acesteia de a aprecia oportunitatea emiterii actului administrativ, dar c acest drept exercitat cu nclcarea legii se transform ntr-un refuz abuziv i nejustificat. De altfel, legea definete refuzul nejustificat ca fiind exprimarea voinei de a nu rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, exprimat de ctre autoritate prin exces de putere, prin abuz de drept.
Decizia nr.932 din 9 mai 1996, citat n Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.235 1 3 1 Decizia nr.3847/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.126 132 Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.525 143
130

Pe de alt parte, nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, ca modalitate de vtmare a unui drept sau interes legitim, reprezint faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.

c) Condiia ca actul administrativ vtmtor s fi fost dat de o autoritate public Din prevederile generale ale legii contenciosului administrativ rezult, ca o condiie de fond a unei aciuni care vizeaz anularea sau modificarea unui act administrativ socotit nelegal, cerina ca actul administrativ respectiv s fi fost emis sau adoptat de ctre o structur administrativ care are competena legal de a organiza executarea sau de a executa n concret legea, ori de a realiza un serviciu public sau de interes public. Aceast lege folosete noiunea de autoritate public, pe care o definete ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale ce acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. Ca o dovad a caracterului neacoperitor al acestei noiuni, legea prevede c sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Aa cum am mai artat, sub imperiul legii anterioare, n literatura de specialitate'33 s-a demonstrat c noiunea de autoritate public scoate din sfera autoritilor administrative acele instituii care realizeaz activiti de interes public prevzute de lege, fr a aparine sistemelor care grupeaz instituiile publice din sfera puterii publice. Aa sunt barourile de avocai i Uniunea Naional a Barourilor, universitile particulare etc, care i desfoar activitatea n baza legii, pentru realizarea unor activiti de interes public, iar n activitatea lor emit i acte administrative. Din dorina de a ne conforma terminologiei constituionale n materie de contencios administrativ (art.52 alin.(l) din Constituie, republicat), vom continua s folosim noiunea de autoritate public prin care vom nelege orice organ (n sensul de instituie,
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.240-241
133

dar i n sens de organ de conducere) al administraiei publice, dar i al celorlalte dou puteri n stat, precum i orice alte instituii publice i de interes public care au competena de a emite acte administrative pe baza legii i pentru organizarea sau executarea n concret a acesteia.

144

B. Condiiile de form i procedurale ale exercitrii aciunii de contencios administrativ, la care se refer Legea contenciosului administrativ, sunt urmtoarele: a) Condiia ca persoana vtmat sau autoritile care au calitate procesual activ legal s se adreseze cu aciune la instana competent de contencios administrativ Prin instan de contencios administrativ se nelege Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de apel i ale Tribunalelor. Aceast condiie rezult cu claritate din prevederile art.7 alin.(l) din lege, care se refer la obligativitatea efecturii procedurii prealabile de ctre persoana vtmat, mai nainte ca aceasta s se adreseze instanei de contencios administrativ competente. Menionm c, n conformitate cu prevederile art.5 alin.(2), numai prin lege organic se pot institui excepii de la regula potrivit creia aciunile viznd nelegalitatea actelor administrative sunt de competena instanelor de contencios administrativ. b) Condiia ndeplinirii procedurii prealabile nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act' administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Prin plngere prealabil nelegem plngerea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii acestuia. 145

Obligativitatea acestei proceduri prealabile este impus numai aciunilor care vizeaz anularea unui act administrativ, dar nu i aciunilor ntemeiate pe tcerea autoritii sau pe refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri. Att sub imperiul legii anterioare, ct i sub regimul legii actuale a contenciosului administrativ procedura prealabil a fost considerat de Instana Suprem ca o condiie de admisibilitate a aciunii. Astfel, s-a statuat c procedura prealabil a recursului graios nu este facultativ, ci este chiar o condiie de admisibilitate a aciunii, iar aciunea adresat direct instanei de contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil134. In ceea ce privete aciunea adresat instanei de contencios administrativ n mod concomitent cu sesizarea organului emitent cu reclamaia administrativ, Instana Suprem a statuat c o astfel de aciune, cnd reclamantul nu a lsat s treac termenul de 30 de zile n care trebuia soluionat reclamaia administrativ, trebuie respins ca prematur introdus1 j:>. O problem care s-a pus n literatura de specialitate, dup revizuirea Constituiei din 1991 i introducerea principiului c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative, a fost aceea dac i procedura prealabil prevzut la art.5 din Legea nr.29/1990 a devenit facultativ136. Curtea Constituional, sesizat cu o excepie de nelegalitate a prevederilor art.5 din Legea nr.29/1990, a decis c, prin dispoziiile art.21 alin.(4) din Constituie, republicat, au fost declarate gratuite i facultative doar jurisdiciile speciale administrative, iar nu i procedura prealabil reglementat prin art.5 din Legea nr.29/1990137.

Instana Suprem, ntr-o cauz n care s-a invocat faptul c parcurgerea fazei procedurii prealabile a devenit facultativ dup revizuirea n anul 2003 a Constituiei din 1991, a statuat n sensul c procedura prealabil a recursului graios, reglementat de Legea nr.29/1990 i de Legea nr.554/2004, este o procedur distinct de procedura jurisdiciei speciale administrative la care se refer art.21 alin.(4) din Constituie, republicat, procedura prealabil a recursului graios fiind obligatorie de parcurs mai nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ138. Procedura prealabil nu este obligatorie n cazul aciunilor exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i n cazul excepiei de nelegalitate i a aciunii viznd ordonanele Guvernului. In ceea ce privete aciunea prefectului, considerm necesar s amintim c, potrivit art.26 din Legea nr.340/2004, aa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 179/2005 , prefectul este obligat ca, mai nainte cu cel puin 10 zile de introducerea aciunii n contencios administrativ, s solicite autoritii care a emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Astfel, printr-o reglementare special n raport cu reglementarea general a Legii nr.554/2004, s-a instituit o procedur prealabil obligatorie n cazul aciunilor prefectului care vizeaz nelegalitatea actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale. Apreciem c procedura prevzut la art.26 din Legea nr.340/2004 este obligatorie pentru prefect, tiut fiind c legiuitorul nu face recomandri organelor administraiei publice, c le confer drepturi i le stabilete obligaii n scopul realizrii eficiente a sarcinilor pentru care au fost nfiinate.

Decizia nr.539/2004, n Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.305 136 Decizia nr.3314/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.513 Corneliu Lviu Popescu, Frauda la Constituie, n Curierul Judiciar" nr.7-8/2004, p.196-206 137 Decizia nr.188/2004 a Curii Constituionale, publicat n Monitorul Oficial a! Romniei", Partea I, nr.498 din 1 iunie 2004
135

134

138

Decizia nr.3527/2005, n Emanuel Atbu, op.cit., 2006, p.515 m O.U.G. nr.179/2005 pentru modificarea i completarea Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.1.142 din 16 decembrie 2005
147

146

Un alt aspect care trebuie analizat este cel la care se refer art.7 alin.(3) din Legea nr.554/2004, potrivit cruia este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care ea a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni. Formularea folosit de lege (este ndreptit") ar putea duce la concluzia c terul nu este obligat s parcurg procedura prealabil, care este obligatorie ca regul general. O astfel de concluzie este contrazis de principiul constituional potrivit cruia numai jurisdiciile speciale administrative sunt facultative, precum i de regula obligativitii procedurii prealabile, stabilit prin art.7 alin.(l) din lege, excepiile fiind prevzute n mod limitativ la art.7 alin.(5). De asemenea, n cazul litigiilor care au ca obiect aciuni privind contracte administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, iar prevederile art.720 din Codul de procedur civil sunt aplicabile n mod corespunztor. In ceea ce privete modalitatea de realizare a procedurii prealabile, Instana Suprem a avut de soluionat mai multe aspecte. Astfel, ea a stabilit c procedura prealabil a fost ndeplinit de reclamanta care, mai nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ, a contestat decizia de anulare a rezultatelor concursului n cadrul unei audiene Ia Ministerul Educaiei Naionale140. Intr-o alt cauz , Instana Suprem a decis c memoriul, prin care reclamantul s-a adresat primului-ministru referindu-se la hotrrea Guvernului pe care, neprimind nici un rspuns, a atacat-o n faa instanei de contencios administrativ, echivaleaz cu reclamaia administrativ pe care era dator s o adreseze Guvernului, n calitate de emitent al actului administrativ.
140

r.

li

De asemenea, ntr-o cauz142 care avea ca obiect anularea unei hotrri a Guvernului, iar reclamantul adresase reclamaia administrativ ministerului iniiator al proiectului de hotrre, iar nu Guvernului ca organ care adoptase hotrrea respectiv, Instana Suprem a decis c procedura prealabil nu a fost ndeplinit potrivit legii, care cere ca persoana vtmat s se adreseze cu reclamaie administrativ la organul emitent al actului administrativ atacat. n legtur cu faptul c persoana vtmat s-a adresat organului emitent al actului administrativ i a realizat procedura prealabil n cursul judecii, deci dup ce sesizase instana de contencios administrativ cu aciune n anularea actului respectiv, Instana Suprem a decis143 c instana de fond era datoare s verifice legalitatea sesizrii i s resping ca inadmisibil aciunea, procedura prealabil nefiind ndeplinit potrivit prevederilor legale. Reinnd c procedura ndeplinirii/nendeplinirii procedurii prealabile, invocat de partea interesat sau din oficiu, reprezint o excepie dirimant care poate face inutil cercetarea cauzei n fond, Instana Suprem de decis c instana de contencios administrativ este datoare, potrivit art.137 din Codul de procedur civil, s procedeze la examinarea acesteia cu precdere, nainte de a proceda la judecarea fondului cauzei. Termenul de introducere a plngerii prealabile este de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ. n cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, plngerea prealabil se poate depune i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, acest din urm termen fiind definit de lege ca termen de prescripie.

Decizia nr.962/2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op.cit., 2001, p.965 141 Decizia nr.3973/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.518 148

Decizia nr.5065/2005, idem, p.522 Decizia nr.995/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.494 144 Decizia nr. 1707/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vtad, op.cit, 2002, p.665 149
143

142

Contrar opiniei autorului propunerii legislative145, care susine c termenul de 30 de zile ar fi un termen de recomandare, considerm c i acest termen are caracterul unui termen de prescripie al crui curs se suspend n cazul existenei unor motive temeinice, care vor fi apreciate de organul emitent i de instana de contencios administrativ. In cazul terilor, termenul de 30 de zile pentru introducerea reclamaiei administrative curge de la data cnd acetia au luat cunotin, pe orice cale, de existena actului administrativ care le vatam dreptul sau interesul legitim, dar, n niciun caz, reclamaia administrativ nu va putea fi depus peste termenul de 6 luni de la emiterea actului respectiv. Referitor la situaia terilor, chiar i sub regimul legii anterioare, Instana Suprem a statuat c organul emitent are obligaia de a comunica actul administrativ cu caracter individual doar prilor, iar termenele prevzute Ia art.5 din Legea nr.29/1990 curg mpotriva terilor de la data cnd acetia au luat cunotin n orice mod de existena i coninutul actului administrativ respectiv146. n ceea ce privete certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenului, pe care ministerul de resort l elibereaz potrivit H.G. nr.834/1991 n favoarea unei societi comerciale cu capital de stat, contestat de un ter care pretinde vtmarea dreptului su de proprietate asupra acelui teren, Instana Suprem a decis147 c acest act administrativ devine opozabil fa de teri din momentul cnd actul a fost transcris n Cartea funciar, potrivit art.27 alin.(l) din Legea nr.7/1996 privind cadastrul i publicitatea imobiliar. Termenul de soluionare a plngerii prealabile este de 30 de zile, organul sesizat fiind obligat s comunice modul de soluionare i persoanei vtmate care a introdus reclamaia administrativ.
146 147

c) Condiia sesizrii instanei de contencios administrativ n termenele legale

Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.589 * Decizia nr. 1591/2003, n Emanuel Albu, op.cit, 2004, p.353 Decizia nr.3318/2005, n Emanuel Albu, op.cit, 2006, p.458

Termenul general de sesizare a instanei de contencios administrativ, prevzut de art.il din lege, este de 6 luni i se calculeaz de la: - data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; - data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul de un an de la data emiterii actului; - data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. In mod excepional, pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste acest termen, dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului. De asemenea, n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului. n conformitate cu art.ll alin.(4) din lege, ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd, ceea ce nseamn c aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. Legea a calificat termenul de 6 luni ca fiind un termen de prescripie care, potrivit prevederilor Decretului nr.167/1958, poate fi suspendat, ntrerupt ori se poate dispune repunerea n termen, iar termenul de 1 an a fost calificat ca fiind termen de decdere, care se ntrerupe doar n caz de for major. Preocuparea legiuitorului de a califica aceste termene a fost considerat n literatura de specialitate ca fiind inoportun i greit 148,legiuitorul subrogndu-se doctrinei i practicii judiciare. O problem deosebit creat de aceast lege este aceea a termenelor stabilite prin dispoziiile unor legi speciale, dispoziii
Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.255 151
148

145

150

n privina crora iniiatorul legii149 susine c au fost abrogate de prevederile art.31 din lege. ntr-adevr, art.31 prevede c, pe data intrrii n vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, au fost abrogate Legea nr.29/1990, precum i orice alte dispoziii contrare. ntr-o alt opinie150, s-a susinut c prin noua lege a contenciosului administrativ, care este o lege general cadru n materia contenciosului administrativ, nu au putut fi abrogate prevederile din legi speciale care stabilesc alte termene pentru exercitarea aciunii de contencios administrativ. Avnd n vedere opiniile divergente ale teoreticienilor n materia dreptului administrativ, considerm c revine naltei Curi de Casaie i Justiie i, n principal, Seciei de contencios administrativ i fiscal, sarcina realizrii unei interpretri i aplicri unitare a prevederilor legale n materia termenelor stabilite prin legi speciale cu privire la exercitarea aciunii de contencios administrativ. Considerm, ns, c dac legiuitorul ar fi urmrit ca, prin noua lege a contenciosului administrativ, s abroge dispoziiile derogatorii aflate n legi speciale, el ar fi procedat potrivit prevederilor art.61 alin.(3) din Legea nr.24/2000151 i ar fi denumit n mod expres dispoziiile normative vizate, prin menionarea tuturor datelor de identificare a acestora, aa cum a procedat n cazul altor reglementri, cu caracter general, precum Codul de procedur fiscal, spre exemplu, unde la ultimul articol sunt enumerate toate actele normative i dispoziiile din acte normative cu caracter special care s-au abrogat la data intrrii n vigoare a O.G. nr.92/2003152.
Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.375-376 Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.257 1 5 1 Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004 152 O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.941 din 20 decembrie 2003 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.863 din 26 septembrie 2005. 152
149

Deci, reglementarea general n materia contenciosului administrativ, stabilit prin noua lege, rmne general-obligatorie n toate cazurile, mai puin cele care au reglementri derogatorii coninute n legi speciale, care nu au fost abrogate n mod expres, potrivit normelor imperative de tehnic legislativ, aa cum rezult i din ^interpretarea textului art. 13 alin.(3) din Legea nr.24/2000. n cazul aciunilor care vizeaz actele administrativ jurisdicionale, termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ este de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac, d) Condiia depunerii documentelor necesare Reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i^se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care nu a primit niciun rspuns la cererea sa, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. 2.6. Judecarea aciunilor de contencios administrativ n privina judecrii, Legea nr. 554/2004 conine reglementri referitoare la competena material i teritorial a instanelor de contencios administrativ, la procedura de judecat i la hotrrea adoptat. Astfel, n ceea ce privete competena material de fond, se prevede c litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. 153

Deci, n privina competenei materiale, legea stabilete dou tipuri de competen, n raport cu natura juridic a actului administrativ atacat, mai exact dac actul are sau nu ca obiect taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora sau, cu alte cuvinte, dac este sau nu vorba de un act administrativ fiscal. Astfel, dac nu este vorba de un act administrativ fiscal, competena material se stabilete n raport cu rangul local sau central al autoritii emitente, potrivit prevederilor art.2 i 3 din Codul de procedur civil, litigiul urmnd s fie soluionat de instana de contencios administrativ a Tribunalului, cnd actul atacat aparine unui organ sau unei instituii locale i, respectiv, instanei de contencios administrativ a Curii de apel, cnd actul atacat aparine unui organ sau unei instituii centrale, cu competen naional. Dar, dac obiectul litigiului l formeaz un act administrativ fiscal, competena material va aparine instanei de contencios administrativ i fiscal a Tribunalului sau a Curii de apel, dup cum actul contestat privete o valoare mai mic sau egal cu 5 miliarde ROL, ori o valoare mai mare de 5 miliarde ROL ((500.000 RON). n ceea ce privete competena teritorial, s-a prevzut c reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. Prin introducerea acestei precizri, legiuitorul a cutat s reglementeze o situaie care apruse n nenumrate cazuri n practica instanelor de contencios administrativ sub regimul Legii nr.29/1990, pe care Instana Suprem o soluionase n mod constant n sensul n care a intervenit i legiuitorul. Astfel, potrivit art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990, judecarea aciunilor formulate n baza art.l din lege este de competena Tribunalului judeean sau al municipiului Bucureti n a crui raz teritorial i are domiciliul reclamantul. n practic au existat situaii cnd reclamantul nu a neles s uzeze de aceast prevedere legal de favoare, ci s-a supus regulii generale de la art.5 din Codul de procedur civil, potrivit creia 154

aciunea se adreseaz instanei de la domiciliul prtului, astfel c a sesizat instana de contencios administrativ de la sediul autoritii administrative prte, situaie n care unele asemenea instane au invocat din oficiu excepia de necompeten teritorial. Instana Suprem, ntr-o astfel de situaie153, a statuat c dispoziiile art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990 au creat o reglementare de favoare n beneficiul reclamantului, acesta avnd latitudinea s uzeze sau nu de ea, astfel c, n cazul n care el a ales s se judece la sediul autoritii prte, instana sesizat nu poate invoca din oficiu necompeten sa teritorial, nefiind vorba de o excepie de ordine public. Din afirmaia final a art.10 alin.(l) din Legea nr.554/2004 rezult c, prin legi speciale, pot fi stabilite reglementri derogatorii privind competena material i/sau teritorial n privina soluionrii unor litigii de contencios administrativ. Astfel, potrivit art.56 din Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie'5^ i art.28 din Legea nr.129/1992 privind protecia desenelor i modelelor industriale155, hotrrea Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci poate fi atacat la Tribunalul Bucureti, Secia contencios administrativ, iar hotrrea Tribunalului poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti, Secia contencios administrativ, dei actul administrativ atacat aparine unui organ central. Potrivit art.22 alin.(l) din Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public156, persoana vtmat se va
Decizia nr.7438/2004, n Emanuel Albu, op.cit, 2005, p.35O Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 212 din 21 octombrie 1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.752 din 15 octombrie 2002 155 Legea nr.129/1992 privind protecia desenelor i modelelor industriale, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr. .1 din 8 ianuarie 1993 156 Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.663 din 23 octombrie 2001 155
154 15

putea adresa Seciei de contencios administrativ a tribunalului, indiferent dac autoritatea sau instituia public are competen naional sau doar competen local, Curile de apel judecnd doar recursurile. De asemenea, potrivit art.80 alin.(3) din O.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice157, actele i deciziile ncheiate i emise n temeiul acestei ordonane pot fi atacate n justiie la Secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui raz de activitate se afl sediul autoritii contractante, ceea ce reprezint derogri n privina competenei materiale, tribunalul rmnnd competent chiar dac autoritatea contractant este un organ sau o instituie central, ct i n ceea ce privete competena teritorial, ntotdeauna fiind competent instana de Ia sediul autoritii publice contractante. Menionm c, prin diverse alte reglementri speciale, a fost instituit chiar competena altor instane judectoreti dect instanele de contencios administrativ, aspecte de care ne vom ocupa, ns, ntr-o seciune ulterioar. Subliniem c problema competenei reprezint o excepie peremptorie i dirimant, pe care instana trebuie s o verifice cu precdere, fiind obligat s trimit aciunea instanei competente, iar nu s o resping ca inadmisibil, n cazul cnd ea nsi nu este competent. Odat sesizat, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. n situaia n care reclamant este un ter sau cnd aciunea a fost introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat Ia baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru
O.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001 156

soluionarea cauzei. n acelai mod se va proceda i cnd aciunile au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Mai nainte de soluionarea cauzei, instana poate fi pus n situaia s se pronune cu privire la suspendarea executrii actului administrativ a crui anulare s-a cerut. 2.7. Suspendarea executrii actului administrativ Ca principiu general, actele administrative sunt executorii din oficiu, n favoarea lor acionnd o puternic prezumie de legalitate, veridicitate i autenticitate, astfel c exercitarea recursului administrativ sau a aciunii la instana competent de contencios administrativ nu are ca efect, de regul, suspendarea executrii actului administrativ atacat. Ca excepie, ns, actul administrativ atacat va fi suspendat atunci cnd legea prevede n mod expres acest lucru, ori va putea fi suspendat la cerere atunci cnd condiiile prevzute de lege sunt ndeplinite. Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit art.3 alin.(3) din lege, cnd actul a fost atacat de prefect sau de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. De asemenea, art.14 i 15 din lege reglementeaz dou situaii n care instana competent de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ, la cererea persoanei vtmate sau a procurorului. Astfel, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. 157

Aceast reglementare, potrivit creia instana va putea dispune pn la pronunarea instanei de fond va duce, prin imprecizia i necorelarea ei cu reglementarea de la art.15 din lege, la ncurajarea tergiversrii sesizrii instanei de contencios administrativ i a judecrii cauzei, n situaia cnd actul administrativ a fost suspendat pn la pronunarea soluiei instanei de fond. De aceea, considerm c instanele de fond ar trebui, atunci cnd sunt sesizate cu cereri de suspendare n temeiul art.14 din lege, s pronune suspendarea pn, cel mult, la sesizarea instanei de contencios cu aciunea n anulare, cnd persoana vtmat are posibilitatea legal s formuleze o alt cerere, n temeiul art.15 alin.(l) din lege. Potrivit art.14 alin.(4) din lege, ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. Considerm c pentru soluionarea cererii de suspendare a unui act administrativ, formulat n temeiul art.4 din lege, instana de contencios administrativ va pronuna totdeauna o sentin, avnd de soluionat o cerere principal, iar nu una accesorie cererii principale de anulare a actului, precum n cazul reglementat la art.15 din lege, unde se reglementeaz i posibilitatea sesizrii printr-o cerere accesorie cererii principale de anulare a actului. Aa cum menionam, suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate f solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. Deci, cererea de suspendare, atunci cnd este formulat printr-o cerere separat, poate fi introdus pn la soluionarea aciunii n fond, o astfel de cerere neputnd fi introdus n cadrul cilor de atac ale hotrrii date de instan asupra fondului. Potrivit legii, n oricare dintre situaii, indiferent dac cererea de suspendare este formulat separat sau este formulat ca un capt de cerere accesoriu la captul principal care privete anularea actului, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 158

Ca i n cazul reglementat la art.14 din lege, cnd instana poate dispune suspendarea actului pn la pronunarea instanei de fond, considerm c i n cazul reglementat la art.15, atunci cnd va admite cererea, instana nu este obligat s pronune suspendarea executrii acrului pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, ci va putea stabili ca durata maxim a suspendrii s fie soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Susinem acest punct de vedere, potrivit cruia instana poate stabili diferite durate de timp pentru suspendarea actului, durata maxim fiind pronunarea instanei de fond, n cazul reglementat la art.14 i, respectiv, soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, n situaia prevzut la art. 15 din lege. Aceast concluzie se impune, pentru c suspendarea executrii actului administrativ este o msur excepional, prevederile legale urmnd a fi interpretate n sens restrictiv, precum i pentru c soluia contrar ar constitui o posibilitate de nclcare a principiului celeritii maxime cu care trebuie judecate cauzele viznd anularea actelor administrative. n ceea ce privete condiiile prevzute de actuala lege, menionm c i art.9 din legea anterioar prevedea aceleai condiii: existena unui caz bine justificat i necesitatea prevenirii producerii unei pagube iminente n legtur cu care Secia de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie a adus precizri de mare importan. Astfel, n privina primei condiii, a cazului bine justificat, Instana Suprem a decis c aceasta este ndeplinit numai atunci cnd persoana vtmat dovedete nvestirea instanei de contencios administrativ cu o aciune n anularea actului administrativ a crui suspendare a cerut-o158. Referitor la condiia privind iminena producerii unei pagube prin punerea n executare a actului administrativ, Instana Suprem a decis c, avnd n vedere prezumia de legalitate care funcioneaz n favoarea actelor administrative i principiul executrii din oficiu a acestora, nu se poate susine cu temei legal
158

Decizia nr.186/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.412 159

c punerea n executare a unui act administrativ va produce prin ea nsi o pagub n dauna persoanei vizate de actul respectiv1 . n schimb, n cazul unui ordin al ministrului Sntii, prin care a fost desfiinat un spital orenesc, Instana Suprem a decis c punerea n executare a unui asemenea act administrativ implic iminena producerii unor pagube i efecte negative asupra sntii comunitilor din localitile arondate spitalului desfiinat160. n legtur cu procedura de soluionare a cererii de suspendare a actului administrativ i a temeiului legal al acesteia, Instana Suprem a decis c o astfel de cerere formulat n temeiul prevederilor art.581 din Codul de procedur civil, referitoare la ordonana preedinial, este inadmisibil, Legea contenciosului administrativ reglementnd o procedura special pentru judecarea cererii de suspendare a unui act administrativ161. ntr-o cauz recent162, Instana Suprem a decis c un proces-verbal de constatare ncheiat de ctre organele fiscale la cererea procurorilor care efectuau urmrirea penal nu reprezint un act administrativ-fscal, ci un mijloc de prob n cauza penal respectiv, astfel c o cerere de suspendare formulat n temeiul art 14^din Legea nr.554/2004 este inadmisibil. n ceea ce privete paguba iminent, legea actual o definete ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu eviden sau, dup caz, o perturbare previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public. n legtur cu instana de contencios administrativ creia trebuie s-i fie adresat cererea de suspendare a actului administrativ, att la art. 14, ct i la art. 15 din lege este folosit expresia instana competent", referindu-se la instana competent s judece cererea de anulare a actului administrativ i, respectiv, instana care a fost deja sesizat cu cererea de anulare a actului respectiv.
Decizia nr.2086/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.433 Decizia nr.2772/2003, n Emanuel Albu, op. cit., p.448 161 Decizia nr.3815/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.641 i decizia nr.729/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op.cit., 2002, p.779 16 Decizia nr.3861/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.643 160
160 159

2.8. Soluionarea aciunii Fiind vorba de un contencios administrativ de plin jurisdicie, admind aciunea, instana de contencios administrativ va putea pronuna una din soluiile enumerate la art. 18 din lege. Astfel, instana, soluionnd cererea care vizeaz un act administrativ nelegal sau refuzul nejustificat de soluionare sau nesoluionarea n termen a unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim, va putea s dispun, dup caz: - anularea n ntregime sau n parte a actului administrativ, precum i obligarea autoritii emitente s emit un nou act administrativ legal; - obligarea autoritii la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris; - obligarea autoritii s rspund la cerere, n condiiile O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor; - obligarea la plata despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate. Mai trebuie menionat c instana este competent ca, prin considerentele hotrrii, s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Instana de contencios administrativ nu va putea, ns, pronuna o hotrre care s in loc de act administrativ, tar a nclca principiul separaiei puterilor n stat. Referitor la acordarea daunelor morale, Instana Suprem a decis c persoana vtmat este datoare s dovedeasc existena unui astfel de prejudiciu ori, cel puin, a existenei unor suferine morale cu consecine pgubitoare. n alte cauze, Instana Suprem a decis c refuzul nejustificat al autoritii a fost de natur s produc reclamantului un stres ndelungat, s-i perturbe activitatea i s-i afecteze prestigiul profesional, social i familial, care trebuie reparate de ctre
163

Decizia nr.595/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.416 161

autoritate prin plata unor daune morale, deoarece simpla recunoatere de ctre instan a caracterului nejustificat i abuziv al atitudinii autoritii nu constituie o reparaie suficient' . n ceea ce privete cauzele care au ca obiect un contract administrativ, instana va putea: - dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; - obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; - impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; - suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; - obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. 2.9. Cile de atac Recursul este, potrivit art.20 alin.(l) din Legea nr. 554/2004, singura cale de atac mpotriva hotrrilor pronunate de instanele de fond n cauzele de contencios administrativ. Este vorba de o cale de atac mpotriva tuturor hotrrilor date de instana de contencios administrativ n calitate de instan de fond, intrnd aici att hotrrile care privesc acte administrative tipice, ct i actele administrative asimilate, cum sunt contractele administrative. Legea impune ca recursul s se judece de urgen i cu citarea prilor, recursul suspendnd executarea hotrrii atacate, cu excepia hotrrii prin care a fost soluionat cererea de suspendare a actului administrativ atacat. Din fericire, noua lege a preluat din legea anterioar reglementarea care menine caracterul suspensiv al recursului, evitndu-se astfel obligarea autoritii administrative s acioneze i s se conformeze unei hotrri judectoreti care nu a devenit definitiv i irevocabil.

Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunare, pentru partea prezent, i de la comunicare, pentru partea care a fost lips la pronunare. In aceast privin, Instana Suprem s-a pronunat n sensul c dispoziiile art.20 alin.(l) din Legea nr.554/2004 trebuie interpretate n raport cu principiul celeritii procedurii de contencios administrativ, precum i cu necesara distincie ntre actul declarrii i actul motivrii cererii de recurs, cu aplicarea prevederilor art,303 alin.(2) din Codul de procedur civil, potrivit crora termenul de depunere a motivelor de recurs curge, oricum, de la comunicarea hotrrii165. De altfel, cu privire la textul art.20 alin.(l), chiar i Curtea Constituional, fiind sesizat ulterior cu judecarea unei excepii de neconstituionalitate, pe care a admis-o, a motivat c aceast reglementare este imprecis i restrictiv, fiind n msur s aduc atingere principiului liberului acces Ia justiie, care oblig pe legiuitor s prescrie n mod clar i precis condiiile i termenele n care justiiabilii i pot exercita drepturile lor procesuale166. Considerm c, pn la completarea dispoziiilor art.20 alin.(l) n sensul precizrii cazurilor avute n vedere pentru calcularea termenului de recurs de la pronunare sau, respectiv, de la comunicare, instanele vor trebui s interpreteze aceste prevederi n sensul neobstrucionrii i nediscrimtnrii liberului acces la justiie, astfel nct termenul de recurs pentru declararea acestuia s se calculeze n toate cazurile de la comunicare. Competena de judecat a recursului aparine Curilor de apel, n cazul hotrrilor pronunate n prim instan de Tribunale, i, respectiv, Seciei de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie, n cazul hotrrilor pronunate n prim instan de ctre Curile de apel. Soluiile care pot fi adoptate de instana de recurs sunt prezentate la art.20 alin.(3) din lege, spre deosebire de legea
Decizia nr.5516/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.689 Decizia nr.189 din 2 martie 2006, publicat n Monitorul Oficial ai Romniei", Partea I, nr.3O7 din 5 aprilie 2006 163
166 165

164

Decizia nr.412/2004, n Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.389 i decizia nr.4282/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.37 162

anterioar, care nu coninea astfel de reglementri. Astfel, n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din actuala lege, cauza se va trimite la instana competent. Atunci cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. Rezult, deci, c legiuitorul a fost preocupat de respectarea principiului maximei urgene n privina judecrii litigiilor de contencios administrativ i a cutat s limiteze posibilitile instanei de recurs de a casa soluia cu trimiterea cauzei pentru o nou judecat. Urmeaz ca activitatea practic i soluiile instanelor de recurs s confirme sau s infirme opiunea manifestat de legiuitor, necesitatea rejudecrii unei cauze rmnnd, totui, o chestiune aflat la deplina i suverana apreciere a instanei de recurs. Judecarea recursului n situaii deosebite, prevzuta de art.21 din lege, conine o reglementare ipotetic, n msur s trezeasc nedumerirea teoreticienilor167 i s-1 determine i pe promotorul legii s se dezic de soluia propus16^ i, oricum, s rmn neaplicabil n activitatea instanelor de contencios administrativ. ntr-o astfel de cauz, Instana Suprem, sesizat cu o cerere de judecare a recursului potrivit art.21 alin.(l) din lege, a susinut c prin situaia deosebit trebuie s se neleag o situaie excepional, iar nu orice mprejurare n care partea ar urma s fie interesat ca judecarea recursului s se fac dup aceast procedur de urgen169. n plus, menionm c hotrrile pronunate n materia contenciosului administrativ sunt supuse acelorai ci de atac extraordinare, ca i hotrrile instanelor de drept comun: - contestaia n anulare, n condiiile art.317 i urmtoarele din Codul de procedur civil;
167 168 169

- revizuirea, n condiiile art.322 i urmtoarele din Codul de procedur civil; - recursul n interesul legii, n condiiile art.329 din Codul de procedur civil. 2.10. Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de instanele de contencios administrativ Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit crora dispoziiile Legii nr. 554/2004 se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, cu ceje ale art.400 alin.(l) din Codul de procedur civil, rezult c hotrrile pronunate de instanele de fond n cauzele de contencios administrativ sunt executorii, recursul suspendnd executarea, potrivit art.20 alin.(2) din lege. Instana de executare este instana care a soluionat fondul litigiului de contencios administrativ, ceea ce nseamn c ea poate fi i instana de recurs, atunci cnd aceasta, admind recursul i reinnd cauza, a rejudecat fondul pricinii. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care au fost admise aciunile n contencios administrativ, constituie titluri executorii. n cazul n care prin astfel de hotrri au fost anulate acte administrative cu caracter normativ, acestea sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor i se public n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I ori n monitoarele locale, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, reglementare inspirat din legea Curii Constituionale*. Obligaia executrii hotrrii revine autoritii publice care este datoare s o aduc la ndeplinire n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii, iar n caz contrar se va aplica efului autoritii publice o amend de 20% din salariul minim brut pe ar pentru fiecare zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la

Dacian Cosmin Drago, op.cit., p.304 Antonie Iorgovan, op.cit., p.359 Decizia nr.1432/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.673

164

Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004 165

despgubiri pentru ntrziere, care sunt stabilite de instana de executare, n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor. Dac, nici dup aceast situaie, hotrrea definitiv i irevocabil nu este executat, va putea fi sesizat organul de urmrire penal, fapta persoanei rspunztoare fiind infraciune. 2.11. Excepia de nelegalitate a) Noiune t natur juridic Aa cum am artat, n timp ce aciunea n anularea unui act administrativ este o cale principal i direct prin care se urmrete ca instana de contencios administrativ s pronune desfiinarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv, excepia de nelegalitate este doar un mijloc de aprare. Posibilitatea folosirii excepiei de nelegalitate, ca mijloc de aprare n favoarea prii mpotriva creia se opune un act administrativ nelegal, a fost relevat de doctrina administrativ veche , temeiul juridic fiind art.35 din Legea din 1912 a naltei Curi de Casaie i Justiie. Astfel, potrivit art.35 alin.(7) din aceast lege, tribunalele ordinare nu se puteau pronuna asupra ilegalitii unui act administrativ dect pe cale de excepie. Ulterior ', n perioada comunist, pn la adoptarea Legii nr.1/1967, excepia de nelegalitate era singura posibilitate de aprare mpotriva unui act nelegal al organului administraiei de stat, temeiul juridic fiind art.1047 i art.1653 din Codul civil care definesc excepia ca posibilitate de aprare a prtului. Astfel, s-a argumentat c, dac n privina aciunii ca mijloc de atac, instana este obligat s se pronune prin nsui dispozitivul hotrrii sale, asupra excepiei de nelegalitate instana se va pronuna, aa cum o face cu privire la toate mijloacele de aprare folosite, doar n considerentele acelei hotrri. De aici, s-a
170

tras concluzia logic potrivit creia constatarea pe cale de excepie a nelegalitii unui act administrativ, fiind fcut prin considerentele hotrrii, nu se bucur de autoritate de lucru judecat, problema putnd fi supus n discuie cu ocazia unui proces ulterior ntre aceleai pri. Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut reglementri privind excepia de nelegalitate, ceea ce nu a mpiedicat specialitii i instanele judectoreti s se pronune asupra acesteia. Astfel, prof. Alexandru Negoi17" prezint excepia de nelegalitate ca fiind, alturi de aciunea direct pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua form de control pe care o exercit instanele judectoreti, asupra legalitii actelor administrative ca form principal de activitate a administraiei publice, precum i ca un mijloc de aprare care poate fi folosit de ctre oricare dintre prile unui proces ori din oficiu de ctre instan, excepia putnd fi folosit oricnd n cadrul unui proces. Instana Suprem173, referindu-se la excepia de ilegalitate reglementat la art.17 din Legea nr.52/1994 privind valorile mobiliare i bursele de valori1 , a afirmat c aciunea n anulare prevzut la art.l din Legea nr.29/1990 i aceast excepie de ilegalitate sunt dou ci diferite de atac mpotriva unor acte administrative, care nu pot fi urmate de aceeai parte.

Paul Negulescu, op.cit., 1934, p.285; Constantin Rarincescu, op.cit., 1936,p.l72 171 Hr. Tudor Drganu, op.cit., 1959, p.265 i urm. 166

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.280 Decizia nr.3202/2000 n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurispntdena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583 174 Legea nr,52/1994, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.210 din 11 august 1994, a fost abrogat prin O.U.G. nr.28/2002 privind valorile mobiliare, serviciile de investiii financiare i pieele reglementate, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 238 din 09/04/2002, abrogat, la rndul su, prin Legea nr.297/2004 privind piaa de capital, publicat n Monitorul Oficial al Romniei". Partea I, nr. 571 din 29/06/2004 167
173

172

Printr-o alt decizie175, s-a motivat c excepia de ilegalitate a actului administrativ reprezint un mijloc de aprare cruia nu-i sunt aplicabile condiiile prevzute de Legea nr.29/1990 n ceea ce privete procedura prealabil, termenele, tmbrajul etc. De asemenea, Instana Suprem a mai statuat176 c, n raport cu aciunea n revendicare n cadrul creia a fost invocat, excepia de nelegalitate are caracterul unei cereri incidentale, astfel c, potrivit art.17 din Codul de procedur civil, ea este de competena instanei care judec cererea principal - aciunea n revendicare. Aa cum s-a remarcat177, Legea nr.554/2004 este prima lege care a reglementat n mod expres excepia de nelegalitate a actului administrativ. Astfel, potrivit art.4, care are ca denumire marginal expresia excepia de nelegalitate", legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Corobornd acest text cu restul prevederilor legii care se refer la aciunea viznd anularea sau modificarea unui act administrativ, rezult c excepia de nelegalitate, ca i aciunea direct, reprezint una din cile prin care instanele de contencios administrativ pot cerceta legalitatea unui act administrativ. Astfel, n raport cu litigiul n care este invocat, excepia de nelegalitate i pstreaz caracterul de mijloc de aprare, cu o influen major asupra litigiului respectiv. n primul rnd, dac instana sesizat constat c de actul administrativ vizat depinde soluionarea litigiului, ea va suspenda judecata n cauza pendinte i va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent. Se ajunge, deci, la blocarea cursului litigiului iniial, pe toat durata judecrii excepiei de nelegalitate.
175

n al doilea rnd, dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii instanei de contencios administrativ care a soluionat excepia de nelegalitate, instana fondului va fi obligat s in cont de aceast hotrre, care are putere de lucru judecat. Pe de alt parte, n cadrul litigiului nou format, excepia de nelegalitate capt caracterul unei ci separate de verificare a legalitii unui act administrativ, cu un itinerar procesual propriu, plecnd de la modul de sesizare a instanei de contencios administrativ, procedura proprie de judecat i soluionare i ci proprii de atac mpotriva soluiei date de instana de contencios administrativ. Deci, putem afirma c excepia de nelegalitate este un mijloc de aprare suigeneris, dar i o cale accesorie distinct de verificare a legalitii unui act administrativ. b) Condiiile invocrii excepiei de nelegalitate n ceea ce privete cine poate invoca aceast excepie, aa cum am artat deja, potrivit art.4 alin.(l) din lege, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Din enumerarea fcut de text, rezult c excepia de nelegalitate poate fi invocat, n primul rnd, din oficiu de instana de judecat pe rolul creia se afl cauza respectiv. n al doilea rnd, excepia de nelegalitate poate fi invocat prin cerere formulat de oricare dintre prile interesate. Astfel, cererea va putea fi formulat de oricare dintre subiectele de sezin enumerate la art.1 din lege, care au calitatea de reclamant, precum i de prile care au calitate procesual pasiv. Dei legea nu o spune, considerm c excepia de nelegalitate poate fi invocat prin cerere i de ctre oricare din intervenienii unui proces, atunci cnd lor, ori prii n favoarea creia au intervenit, li se opune un act administrativ pe care l socotesc nelegal. Excepia de nelegalitate poate viza doar actele administrative cu caracter unilateral, avnd astfel un obiect mai restrns dect aciunea direct n anulare. Astfel, nu pot face obiect al excepiei de nelegalitate actele administrative care nu au caracter unilateral, 169

Decizia nr.6957/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, 2005, p.310 176 "" Decizia nr. 1700/2004, n EmanueJ Albu, op. cit,, 2005, 177 p.331 Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.297 168

cum sunt contractele administrative, asimilate prin lege actelor administrative, i nici celelalte acte administrative asimilate: refuzul nejustificat i tcerea autoritii. De asemenea, considerm c actele exceptate de la controlul de legalitate exercitat pe calea aciunii directe sunt exceptate i de la controlul exercitat pe calea excepiei de nelegalitate. Astfel, nu pot face obiectul controlului pe calea excepiei de nelegalitate actele enumerate la art.5 din lege, pe care le vom analiza ntr-o seciune ulterioar. Excepia de nelegalitate poate fi invocat n cadrul oricrui proces (civil, comercial, penal, administrativ) n orice faz a acestuia (fond, apel, recurs). Instana sesizat cu excepia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral, n primul rnd, va trebui s verifice admisibilitatea unei astfel de cereri, adic va trebui s stabileasc dac soluionarea cauzei depinde de legalitatea/nelegalitatea actului administrativ vizat de excepie. Deci, invocarea excepiei de nelegalitate mpotriva unui act administrativ pe care nu se ntemeiaz aciunea reclamantului sau cererea reconvenional a prtului va impune respingerea ca inadmisibil a acesteia. n situaia n care va aprecia c excepia de nelegalitate este admisibil, instana va pronuna o ncheiere motivata prin care, pe de o parte, va sesiza instana de : contencios administrativ competent i, pe de alt parte, va dispune suspendarea cauzei cu care se afl nvestit, pn ta soluionarea excepiei de nelegalitate de ctre instana de contencios administrativ. c) Soluionarea excepiei de nelegalitate Potrivit art.4 alin.(2) din lege, instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Instana de contencios administrativ competent sa soluioneze excepia de nelegalitate va fi stabilit n raport cu prevederile legale incidente i cu rangul autoritii emitente a actului administrativ vizat de excepie, precum i n raport cu cererea prii care a invocat excepia i care dobndete calitatea de reclamant n noua cauz, adic fie instana de la domiciliul sau, fie instana de la sediul/domiciliul prtului,
170

In ceea ce privete participarea organului emitent al acrului administrativ atacat prin excepia de nelegalitate, iniiatorul propunerii legislative care avea s devin legea actual a susinut c, n noul litigiu care are ca obiect judecarea excepiei de netegalitate, nu este obligatorie participarea autoritii care a dat actul respectiv178. Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie t Justiie s-a pronunat, ns, n mod neechivoc, n sensul c participarea organului emitent este obligatorie n cauza care are ca obiect judecarea excepiei de nelegalitate pentru respectarea dreptului su de aprare, a principiului contradictorialitii judecii i pentru eventuala exercitare a cii legale de atac mpotriva soluiei instanei de contencios administrativ'79. Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, n termen de 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare, urmnd ca instana de recurs s judece cauza n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. Considerm c acest termen, precum i modalitatea de citare, care se abat de la prevederile generale procesuale, ar putea constitui temeiuri suficiente pentru sesizarea Curii Constituionale pentru neconstituionalitatea acestor prevederi care aduc atingere principiului constituional al respectrii dreptului la aprare. d) Efectele excepiei de nelegalitate Ca orice hotrre judectoreasc, i hotrrea instanei de contencios administrativ prin care a fost soluionat excepia de nelegalitate va produce efecte doar ntre prile litigiului respectiv, adic inter partes Htigantes. Astfel, potrivit art.4 alin.(4) din lege, n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. Chiar dac, n reglementarea actual, excepia de nelegalitate nu mai este doar un mijloc de aprare, ci i o a doua cale procesual de cercetare a legalitii unui act administrativ,
178 179

Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.301 Decizia nr.826 din 9 martie 2006 (nepublicat) 171

considerm, totui, c instana de contencios administrativ competent, admind excepia, nu va putea dispune anularea actului administrativ respectiv pentru nelegalitate, ci va putea doar constata nelegalitatea actului i nlturarea lui de la judecata cauzei de fond. Deci, pentru instana care va judeca fondul cauzei, hotrrea instanei de contencios administrativ care a soluionat excepia de nelegalitate va avea autoritate de lucru judecat, chiar dac judectorul fondului ar avea un alt punct de vedere. Nu putem ncheia aceast seciune a capitolului din curs fr s ne referim i la situaia n care excepia de nelegalitate este invocat n faa unei instane de contencios administrativ, situaie pentru care legea nu conine nicio reglementare. Este posibil ca instana de contencios nvestit cu fondul cauzei s fie competent s soluioneze i excepia de nelegalitate, caz n care aceasta se va pronuna asupra excepiei printr-o ncheiere motivat i va suspenda judecata, printr-o ncheiere ulterioar, numai dac aceast hotrre este recurat. n situaia n care competena de soluionare a excepiei de nelegalitate, n raport cu rangul central sau local al organului emitent al actului, aparine altei instane de contencios administrativ dect cea nvestit cu fondul cauzei, prevederile art.4 din lege rmn pe deplin aplicabile, caz n care instana de contencios administrativ a fondului cauzei va proceda ca oricare alt instan de drept comun n faa creia s-a invocat o excepie de nelegalitate a unui act administrativ. ncheiem aceast prezentare cu sperana c observaiile critice ale teoreticienilor i soluiile judicioase care vor fi gsite de instanele de contencios n opera de aplicare a legii vor contribui la mbuntirea i simplificarea reglementrilor privind contenciosul administrativ n Romnia. Seciunea a 3-a Controlul de legalitate exercitat de instanele de drept comun Aa cum am artat la nceputul acestui capitol, controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative se realizeaz,
172

n mod preponderent, prin intermediul instanelor de contencios administrativ i, n mod excepional, prin intermediul instanelor de drept comun, n condiiile unor legi speciale care prevd n mod expres acest lucru. De altfel, chiar Legea nr. 554/2004, consacr aceast posibilitate la art.5 alin.(2), potrivit cruia nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar, fiind vorba, evident, de litigiile de contencios administrativ care, prin legi speciale, sunt date n competena de judecat a instanelor de drept comun. Deosebirea esenial dintre litigiile de contencios administrativ date n competena instanei de drept comun i litigiile de contencios administrativ aflate n competena instanei de contencios administrativ este aceea c instanele de drept comun nu vor judeca dup procedura reglementat prin legeacadru a contenciosului administrativ, ci dup procedura comun a dreptului procesual civil, completat cu reguli care se regsesc n legile speciale ce au stabilit o astfel de competen excepional. Deci, n ambele situaii ne aflm n faa unei activiti de contencios administrativ, instanele de drept comun desfurnd activitatea de contencios administrativ tar a fi instane specializate de contencios administrativ, aa cum sunt instanele competente enumerate de legea contenciosului administrativ. 3.1. Litigii de contencios administrativ date n competena judectoriilor ca instane de fond a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar180 prevede c mpotriva hotrrilor prin care Comisia judeean soluioneaz contestaiile formulate de persoanele nemulumite de msurile stabilite de comisiile locale, se poate face plngere la judectoria n a crei raz teritorial este situat terenul, n termen de 30 de zile de la comunicare (art,53).
Legea fondului funciar, nr.18/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. I din 5 ianuarie 1998 173
m

b) Legea nr.l 12/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaie de locuine trecute n proprietatea statului181 prevede la art.18 c hotrrile comisiilor judeene i ale comisiei municipiului Bucureti sunt supuse controlului judectoresc, potrivit legii civile, i pot fi atacate n termen de 30 de zile de la comunicare. n aceasta situaie, potrivit legii civile - art.l pct.l din Codul de procedur civil -, judectoriile sunt instanele care judec, n prim instan, toate procesele i cererile, ce nu sunt date prin lege n competena altor instane. c) Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor182 reglementeaz la art.31-36 procedura de contestare a proceselor-verbale de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, plngerile formulate fund de competena de soluionare a judectoriilor, care judec n calitate de instane de drept comun. De menionat c, potrivit art.34, recursurile mpotriva hotrrilor date de judectorii sunt de competena seciei de contencios administrativ de la tribunale. d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale 3 prevede la art.16 alin.(5) c, mpotriva soluiei prin care primarul a rezolvat ntmpinarea formulat n legtur cu listele electorale, se poate face contestaie n termen de 24 de ore de la comunicare, la judectoria n a crei raz teritorial se afl localitatea, care va pronuna o hotrre definitiv i irevocabil.

e) Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului184 prevede la art.13 alin.(2) c, mpotriva soluiei primarului, prin care acesta a rezolvat ntmpinarea referitoare la omisiunile din listele electorale, se poate face contestaie la judectoria de la domiciliul alegtorului, n termen de 5 zile de la comunicare, hotrrea fiind definitiv i irevocabil. f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil185 cuprinde reglementri care atribuie judectoriilor competena de a soluiona litigiile referitoare la refuzul ofierului de stare civil de a ntocmi actul de stare civil, ori cele privind modificarea, completarea etc. a actelor de stare civil. 3.2. Litigii de contencios administrativ date n prim instan n competena tribunalelor a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie186 prevede la art.56 c hotrrea Comisiilor de reexaminare a hotrrii de acordare a brevetului, dup ce se motiveaz, se comunic prilor n termen de 15 zile de la pronunare i poate fi atacat la Tribunalul Bucureti n termen de 30 de zile de la comunicare, iar hotrrea acestei instane poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti. Acest text legal nu precizeaz c litigiile ar urma s fie judecate de seciile de contencios administrativ i nici c ar fi aplicabile prevederile Legii contenciosului administrativ, ceea ce nseamn c att Tribunalul, ct i Curtea de apel vor judeca aplicnd regulile dreptului comun.
Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004 185 Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 186 L egea nr.64 /1991 pr ivind b revetele de inveni e, pub lic at n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I.nr. 212 din 21 octombrie 1991 175
184

Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr 279 din 29 noiembrie 1995 ls: O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001 183 Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.271 din 29 martie 2004 174

b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989187 prevede la art.26 alin.(3) c decizia sau, dup caz, dispoziia motivat de respingere a notificrii sau a cererii de restituire n natur poate fratacat de persoana care se pretinde ndreptit Ia secia civil a tribunalului n a crui circumscripie se afl sediul unitii deintoare sau, dup caz, al entitii nvestite cu soluionarea notificrii, n termen de 30 de zile de la comunicare. c) Legea nr.16/1995 privind protecia topografiilor circuitelor integrate188 prevede la art.16 alin.(2) i (3) c soluia motivat a Comisiei de reexaminare a hotrrii privind cererile de nregistrare a topografiilor poate fi atacat n termen de 3 luni de la comunicare la Tribunalul Bucureti, iar sentina pronunat poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti, n 15 zile de la comunicare. d) Legea nr.84/1998 privind mrcile i indicaiile geografice18 prevede, la art.81, c hotrrea motivat a Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci poate fi atacat la Tribunalul Bucureti n termen de 30 de zile de la comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu recurs la Curtea de Apel Bucureti, n 15 zile de la comunicare. Legislaia special actual ne ofer multe alte situaii n care litigiile de contencios administrativ au fost date n competena judectoriilor sau tribunalelor, ca instane de drept comun, ns limitele acestui curs ne oblig s ne limitm la exemplele prezentate mai sus.
Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicat n Monitorul. Oficial al Romniei", Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005 Legea nr.16/1995 privind protecia topografiilor circuitelor integrate, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.45 din 9 martie 1995 189 Legea nr.84/1998 privind mrcile i indicaiile geografice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 161 din 23 aprilie 1998 176

CAPITOLUL VIII RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV Seciunea 1 Aspecte generale 1.1. Rspunderea juridic -form a rspunderii sociale Una dintre explicaiile perenitii i evoluiei ascendente a umanitii rezid n organizarea social a comunitilor umane i adoptarea mecanismului rspunderii sociale ca principiu de autoreglare a sistemului social. Prin intermediul rspunderii sociale se urmresc, pe de o parte, autoreglarea sistemului social i, pe de alt parte, dezaprobarea faptei umane care a intervenit n mod dereglator asupra relaiilor sociale. Viaa social este reglat, n ceea ce privete formele de organizare i de manifestare a colectivitilor umane, de diverse reguli de conduit, necesare desfurrii n bune condiii a activitii membrilor comunitilor umane. Aceste reguli sunt de natur religioas, de natur moral, de natur politic ori juridic etc, iar nclcarea lor va angaja rspunderea social a celor vinovai de comiterea faptului perturbator, aceasta urmnd s fie o rspundere religioas, moral, politic, juridic etc, dup natura normelor nclcate. Deci, o prim concluzie care se desprinde este aceea c rspunderea juridic este o form a rspunderii sociale, care va fi angajat atunci cnd prin faptul perturbator social au fost nesocotite i nclcate reguli, norme juridice. 12. Rspunderea administrativ form a rspunderii juridice Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii sociale, specificul su constnd n aceea c ea intervine numai 177

atunci cnd au fost nclcate norme de drept, nu i n cazul nclcrii unor norme morale, religioase ori politice. Scopul rspunderii juridice l constituie, pe de o parte, restabilirea ordinii de drept care a fost nclcat i ,pe de alt parte, sancionarea celui vinovat de svrirea faptului perturbator al ordinii de drept. O alt trstur specific a rspunderii juridice const n legtura sa strns cu activitatea statului, care va interveni prin organele sale, atunci cnd va constata nclcarea ordinii de drept, n scopul stabilirii i aplicrii rspunderii juridice. Elementul esenial care determin angajarea rspunderii juridice este svrirea unui fapt ilicit, n sensul manifestrii unei conduite umane n contradicie cu prevederile legii i care va fi sancionat n mod corespunztor. Deci, rspunderea juridic reprezint acea form a rspunderii sociale care intervine n urma nclcrii normelor de drept, printr-un fapt ilicit svrit de un membru al comunitii, intervenia organelor statului avnd ca scop restabilirea ordinii de drept, sancionarea celui vinovat i prevenirea comiterii unor fapte asemntoare. Rspunderea juridic se poate clasifica dup mai multe criterii190, dintre care, din punct de vedere al cursului nostru, cel mai semnificativ este cel privind natura raportului juridic nscut n urma nclcrii normei de drept. Astfel, rspunderea juridic se clasific n funcie de ramura de drept creia i aparine norma juridic nclcat. Deci, din acest punct de vedere vor exista rspundere civil, rspundere penal, rspundere comercial, rspundere de dreptul muncii, rspundere administrativ etc. n concluzie, rspunderea administrativ este o form a rspunderii juridice care intervine n urma nclcrii normelor dreptului administrativ, fiind o form specific acestei ramuri de drept.

1.3. Noiunea de rspundere administrativ Rspunderea administrativ poate fi definit ca fiind acea form a rspunderii juridice care intervine ca urmare a nclcrii normelor dreptului administrativ. Din aceast definiie rezult c elementele rspunderii administrative sunt svrirea unei fapte ilicite, nclcarea unei norme de drept administrativ i intervenia autoritilor administrative pentru restabilirea ordinii de drept i sancionarea celui vinovat. Fapta ilicit const din conduita uman aflat n contradicie cu normele dreptului administrativ, care se concretizeaz ntr-o abatere administrativ. Abaterea administrativ, ca orice abatere juridic, presupune existena unei fapte umane ilicite, svrit cu vinovie, un rezultat vtmtor i o legtur cauzal ntre fapta ilicit i rezultatul vtmtor produs. Deci, orice fapt uman ce ntrunete condiiile enumerate mai sus constituie o abatere administrativ care va angaja rspunderea administrativ a celui vinovat. Norma juridic de drept administrativ, care a fost nclcat, constituie unicul temei al rspunderii administrative angajate n sarcina celui vinovat de svrirea faptei prin care a fost nclcat norma administrativ. Intervenia organelor statului, n cazul comiterii unei abateri administrative care a avut drept urmare nclcarea unei norme administrative, va avea ca scop restabilirea ordinii de drept, ce a fost perturbat, sancionarea celui vinovat i repararea pagubei produse. Noiunea de rspundere administrativ nu trebuie suprapus noiunii de constrngere administrativ, care este mult mai larg. Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul msurilor luate de autoritile administrative, pe baza legii i prin folosirea forei de constrngere a statului, pentru sancionarea faptelor antisociale i restabilirea ordinii generale de drept. Constrngerea administrativ intervine nu numai pentru aducerea la ndeplinire a msurilor luate de organele administraiei publice, ci i pentru a asigura executarea actelor organelor puterii judectoreti etc. 179

190

Ioan Santai, op.cit., 2005, p.386-387

178

1.4. Formele rspunderii administrative In literatura de specialitate s-a artat c, n funcie de scopul urmrit, rspunderea administrativ mbrac trei forme eseniale: - rspunderea contravenional, pentru abaterile administra tive anume reglementate prin acte normative specifice, care au fost svrite cu vinovie i sunt sancionate n mod corespunztor; - rspunderea disciplinar pentru nclcarea de ctre funcio narii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu prevzute n statutele acestora i regulamentele de ordine interioar; - rspunderea patrimonial a autoritilor administrative i a funcionarilor publici pentru pagubele produse n aceast calitate sau n exercitarea atribuiilor pe care le au. Ali autori , pe drept cuvnt, nu pun semnul egalitii ntre rspunderea disciplinar a funcionarilor publici i rspunderea administrativ-disciplinar, aceasta din urm incluznd toate abaterile administrative care nu sunt incriminate de legea penal, dar i acele fapte prevzute de legea penal care au un pericol social redus, fiind aplicabile prevederile art.181 i art.91 din Codul penal. Seciunea a 2-a Rspunderea administrativ-disciplinar 2.1. Noiune i trsturi caracteristice Temeiul obiectiv al acestei fonne a rspunderii administrative l reprezint abaterile administrative care nu au caracter contravenional, precum i nclcri ale unor norme de drept penal care au un pericol social redus i justific aplicarea unor sanciuni administrative prevzute la art.91 din Codul penal.
1 9 1 192

loan Santai, op.cit, p.391 Antonie Iorgovan, op.cit., voi. II, 2002, p.362

180

Deci, n cazul contraveniei, pericolul social este mai redus dect n cazul oricrei infraciuni, iar n cazul abaterii disciplinare, pericolul social este mai redus i dect al oricrei contravenii. Rspunderea administrativ-disciplinar nu trebuie confundat cu rspunderea disciplinar din dreptul muncii, care i are temeiul n raportul de munc fundamentat pe contractul individual de munc. n mod generic, rspunderea administrativ-disciplinar const ntr-un ansamblu de drepturi i obligaii care formeaz coninutul juridic al unor raporturi juridice de drept administrativ, stabilite ntre un organ administrativ sau un funcionar public, pe de o parte, i autorul unei abateri administrative, pe de alt parte, care nu este incriminat drept contravenie. Trsturile caracteristice ale rspunderii administrai vdisciplinare sunt prezentate de literatura de specialitate prin comparaie cu trsturile caracteristice ale rspunderii administrativ-contravenionale. Astfel, rspunderea administrativ-disciplinar se fundamenteaz, de regul, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, dar poate interveni i n cazul svririi unor fapte penale care nu prezint pericolul social al unei infraciuni, n condiiile reglementate de art.181 i art.91 din Codul penal. Rspunderea administrativ-contravenional intervine ntotdeauna pentru fapte care sunt reglementate n mod expres drept ^contraveni i. n cazul rspunderii administrativ-disciplinare, subiectul activ este ntotdeauna o autoritate public, un organ al administraiei publice, de cele mai multe ori, iar participarea subiectului pasiv la raportul juridic se bazeaz pe capacitatea de drept administrativ a acestuia. n privina rspunderii administrativ-contravenionale, aceasta este, n principiu, o rspundere a persoanei fizice i, numai n mod excepional, sunt sancionate i persoanele juridice, n ambele cazuri avndu-se n vedere capacitatea lor de drept civil. n ceea ce privete rspunderea administrativ-disciplinar, nu exist un sistem al sanciunilor administrativ-disciplinare care s fie stabilit ntr-o reglementare, aa cum exist un sistem coerent i ierarhizat al sanciunilor contravenionale, reglementat ntr-o lege-cadru privind regimul juridic al contraveniilor. 181

2.2. Consacrarea legislativ a rspunderii administrativ- contravenionale

b-

Exista o anumit diversitate de acte normative care consacr sanciuni administrativ-disciplinare, dintre care evocm, n primul rnd, prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, care consacr Capitolul VIII sanciunilor disciplinare i rspunderii disciplinare a funcionarilor publici. Exist, de asemenea, reglementri privind rspunderea administrativ-disciplinar' n statute proprii ale diverselor categorii de funcionari publici: - Capitolul VI din Legea nr.7/2003 privind Statutul funcionarului public parlamentar1 ; '- C apit ol ul VI di n Le gea nr.293/ 2004 pri vi nd Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a Penitenciarelor194; - Capitolul 4, Seciunea a 2-a din Legea nr.360/2002 privind Statutul poliistului195 etc. Seciunea a 3-a Rspunderea administrativ-patrimonial 3.1. Noiune Rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor publice i a funcionarilor publici pentru pagubele produse n activitatea desfurat este reglementat de normele dreptului administrativ i are o natur administrativ, iar nu civil.
Legea nr.7/2006 privind Statutul funcionarului public parlamentar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.35 din 16 ianuarie 2006 194 Legea nr.293/2004 privind Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a Penitenciarelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.581 din 30 iunie 2004 195 Legea nr.360/2002 privind Statutul poliistului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.440 din 24 iunie 2002 182
l9

Dup adoptarea Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de ctre instanele judectoreti a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, n literatura de specialitate s-au conturat dou opinii n legtur cu natura juridic a rspunderii organelor administraiei de stat pentru pagubele produse prin actele administrative ilegale. Astfel, ntr-o prim opinie196, s-a susinut c aceast form de rspundere este de natur civil, avnd temeiul ntr-un delict civil. ntr-o alt opinie*97, s-a susinut c Legea nr. 1/1967 a reglementat o form autonom de rspundere, independent fa de rspunderea civil, care trebuie analizat prin prisma reglementrilor dreptului administrativ. Din prevederile constituionale i legale actuale rezult c rspunderea patrimonial a autoritilor publice i a funcionarilor publici pentru pagubele produse prin actele administrative emise n cadrul activitii lor este o rspundere de natur administrativ, reglementat de norme ale dreptului administrativ, aa cum vom vedea n continuare. 3.2. Consacrarea constituional i legislativ a rspunderii administrativ-patrimoniale n Romnia Evoluia reglementrilor privind rspunderea administrativpatrimonial a urmat ndeaproape evoluia reglementrilor privind contenciosul administrativ, de la Consiliul de Stat din 1864 la Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie din zilele noastre, la care ne-am referit n capitolul consacrat contenciosului administrativ.
196

Mihai Eliescu, Rspunderea civil delictual, Bucureti,

1972,p.319
Mircea Lepdtescu, Natura juridic a rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat pentru pagubele produse prin actele lor ilegale, Analele Universitii Bucureti", Seria tiine sociale, tiine juridice, 1968, p.10-11 183

Reamintim c, prin art.99 i art.107 din Constituia din 1923 i prin Legea contenciosului administrativ din 1925, a fost consacrat n mod expres dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de a se adresa instanelor pentru anularea actului nelegal i obinerea despgubirilor civile. In perioada postcomunist, Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ a instituit prin art. 13 o rspundere administrativ-patrimonial a autoritilor administrative i a funcionarilor acestora. Art.52 din Constituia din 1991, republicat, a consacrat principiul rspunderii autoritii publice pentru paguba produs persoanei care a fost vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesoluio-narea n termenul legal a unei cereri, situaie n care persoana vtmat este ndreptit s obin anularea actului, recunoaterea dreptului i repararea pagubei. Actuala Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004 preia acest principiu constituional, care se regsea i n legea anterioar a contenciosului administrativ, nr.29/1990. Astfel, la art. 1 din legea actual se prevede c orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. De asemenea, potrivit art. 16, cererile n justiie vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv.
184

CAPITOLUL IX

RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL Seciunea 1 Aspecte generale 1.1. Natura juridic a rspunderii contravenionale Aa cum am artat n capitolul precedent, rspunderea contravenional este o form a rspunderii administrative, opinie aproape unanim n literatura de specialitate, care a fost consacrat chiar prin reglementarea anterioar a Legii nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n a crei expunere de motive se afirma c unul din scopurile reglementrii este stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul urmeaz s fie tras la rspundere administrativ. Dar, n literatura de specialitate a fost exprimat i opinia potrivit creia rspunderea contravenional este o form autonom a rspunderii juridice, care beneficiaz de o reglementare proprie. De fapt, acest autor pledeaz chiar pentru existena unei discipline separate de drept: dreptul contravenional. Considerm c esenial pentru definirea naturii juridice a rspunderii contravenionale este faptul c aceast form de rspundere ia natere n cadrul unui raport de drept administrativ, n care subiectul activ este ntotdeauna un organ din domeniul administraiei publice. 1.2. Evoluia istoric a reglementrii rspunderii contravenionale Rspunderea contravenional nu a constituit dntotdeauna o form a rspunderii administrative, ci, n Romnia modern, prin
Iulian Poenaru, Regimul juridic al contraveniilor, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p, 19-20 185
198

Codul penal de la 1865, care prelua Codul penal francez de la 1810, rspunderea contravenional era reglementat ca o form a rspunderii penale. Astfel, art.l din Codul penal de la 1865 califica faptele care atrgeau rspunderea penal n crime, delicte i contravenii, n raport cu pedepsele prevzute de lege pentru svrirea acestora. Astfel, infraciunea care era pedepsit cu munc silnic, recluziune, detenie i degradare civic era socotit crim, n timp ce infraciunea pedepsit cu nchisoare corecional, interzicerea unora dintre drepturile politice, civile ori de familie i amenda peste 26 lei, era calificat drept delict. Contravenia era infraciunea pe care legea o pedepsea cu nchisoare poliieneasc i cu amend ntre 5 i 25 lei. Codul penal din 1936 a meninut regimul Codului penal anterior cu privire la calificarea contraveniilor ca infraciuni, situaie care a continuat pn la adoptarea Decretului nr. 184/1954, prin care regimul comunist, urmnd exemplul rilor surori din lagrul comunist, a scos contraveniile din sfera ilicitului penal i le-a calificat ca abateri de natur administrativ. Art.6 din acest decret prevedea c sanciunea amenzii contravenionale este sanciune principal i are caracter administrativ, neputnd fi transformat n pedeaps privativ de libertate. Legea nr 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor' a preluat, n linii mari, reglementarea anterioar i a urmrit, potrivit expunerii de motive, aa cum am artat mai sus, stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul urmeaz s fie tras la rspundere administrativ. Dup o activitate ndelungat, prelungit mai bine de un deceniu i dup cderea regimului comunist care o adoptase, Legea nr.32/1968 a fost abrogat i nlocuit prin O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor20, aprobat
Decretul nr.184/1954 pentru reglementarea sancionrii contraveniilor, republicat la 28 mai 1955 Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, publicat n Buletinul Oficial nr.148 din 14 ianuarie 1968 O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 186

cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002 a suferit modificri i completri prin Legea nr.357/2003 .O.U.G. nr,108/2003i04, Legea nr.526/200420 i O.G. nr.8/2006206. 1.3. Noiunea de contravenie i trsturile caracteristice ale acesteia Noiunea de contravenie este definit de art.l din O.G, nr.2/2001, care, dup ce precizeaz c scopul legii contravenionale este acela de a apra valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea penal, definete contravenia ca fiind fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a Consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a Consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Textul iniial al art.1 nu enumera i ordonana ca act normativ de incriminare a contraveniilor, ceea ce n practica judectoreasc a dus la situaii n care s-a invocat nulitatea proceselor-verbale de constatare i sancionare a unor
Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.268 din 22 aprilie 2002 203 L egea nr.357 /2003 pen tru a probarea Ordonan ei de urg en a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strinilor n Romnia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003 2C4 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul Oficia! al Romniei", Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003 205 Legea nr.526/2004 pentru modificarea i completarea Ordonanei Guvernului nr, 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial a! Romniei", Partea I, nr. 1149 din 6 decembrie 2004 206 O.G. nr.8/2006 pentru completarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n ,Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006 187
202

contravenii stabilite prin ordonane n perioada anterioar intrrii n vigoare a Legii nr. 180/2002. Actuala definiie a contraveniei pune n evidena faptul c aceast fapt are un pericol social propriu, renunndu-se la concepia rezultat din prevederile art.l din Legea nr.32/1968 potrivit creia contravenia era fapta care prezenta un pericol social mai redus dect infraciunea. Astfel, prin noua reglementare, esenial pentru calificarea unei fapte drept contravenie a devenit cerina incriminrii sale ca atare prin actele normative enumerate la art.l din O.G. nr.2/2001, iar nu compararea gradului de pericol social n raport cu gradul de pericol sociale generic al unei infraciuni. Din definiia dat la art.l din O.G. nr.2/2001 rezult i trsturile caracteristice ale contraveniei. n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu vinovie, ceea ce duce la concluzia c rspunderea contravenional nu este o rspundere obiectiv, ci o form a rspunderii subiective, bazat pe culp. O a doua trstur const n aceea c fapta svrit aduce atingere valorilor sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal, contravenia avnd un pericol social propriu, fr legtur cu infraciunea sau alt fapt antisocial. Pericolul social reprezint acea trstur esenial a unei fapte antisociale ce indic msura n care fapta contravenional aduce atingere uneia dintre valorile sociale aprate printr-un act normativ care prevede necesitatea aplicrii unei sanciuni contravenionale. A treia trstur caracteristic a contraveniei const n faptul c, pentru a fi contravenie, fapta svrit cu vinovie trebuie s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre' a Consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a Consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Din cea de-a treia trstur caracteristic rezult principiul legalitii incriminrii sau, folosind un barbarism neacceptat de Dicionarul explicativ a! limbii romne, principiul legalitii contravenionalizrii .
207

Seciunea a 2-a Aspecte de drept material ale rspunderii contravenionale 2,1. Elementele constitutive ale contraveniei Pstrnd abordarea clasic, desprins din teoria dreptului penal, cu care rspunderea contravenional a avut o origine comun, putem spune c elementele constitutive ale contraveniei sunt: obiectul, subiectul, latura obiectiv i latura subiectiv. Astfel, pentru a ne afla n faa unei contravenii, este necesar ca cele patru elemente s fie ntrunite cumulativ. Obiectul contraveniei este format din valorile sociale aprate de normele administrative de drept crora li se aduce atingere sau care sunt puse n pericol prin fapta svrit. Subiectul contraveniei l reprezint autorul faptei i acesta poate fi o persoan fizic sau o persoan juridic. Latura obiectiv const n aciunea sau inaciunea cu urmri periculoase din punct de vedere social sau care reprezint o ameninare pentru anumite valori sociale, prevzut n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenii. Latura obiectiv const, totodat, n urmarea produs, care poate fi o stare de pericol sau un rezultat pgubitor. Latura subiectiv reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de contravenia pe care a comis-o i fa de urmrile acesteia. Elementul determinant al laturii subiective l constituie vinovia, care const n atitudinea volitiv a fptuitorului n raport cu contravenia svrit i urmrile acesteia. Astfel, vinovia contravenientului se poate manifesta sub forma inteniei sau a culpei, n raport cu care se va realiza individualizarea sanciunii contravenionale. 2,2. Subiectele rspunderii contravenionale Teoria rspunderii juridice a conturat208 teza subiectului activ al rspunderii contravenionale, care este autoritatea
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, p.394

Antonie Iorgovan, op. cit., voi. II, 2002, p.389

188

public n competena creia sunt date prin lege tragerea la rspundere a autorului faptei contravenionale i aplicarea sanciunii fa de acesta, precum i teza subiectului pasiv, care este autorul faptei contravenionale, asupra cruia se aplic sanciunile contravenionale. Deci, n procesul de angajare a rspunderii contravenionale, autorul contraveniei, i subiectul activ al acesteia, devine subiect pasiv al rspunderii contravenionale, n timp ce subiectul pasiv al contraveniei, asupra cruia se rsfrng consecinele faptei svrite, autoritatea public, devine subiectul activ al rspunderii contravenionale. Din prevederile art.6 alin.(l) din 6.G. nr.2/2001 rezult c subiectul pasiv al rspunderii contravenionale i, respectiv, subiectul activ al contraveniei, autor al svririi acesteia, pot fi orice persoane: persoane fizice sau persoane juridice. a) Persoana fizic Pentru a rspunde contravenional, n cazurile prevzute de lege, autorul contraveniei nu trebuie s dein nicio calitate special sau oficial, rspunderea contravenional fiind tipic pentru persoana fizic, n calitatea acesteia de simplu particular Potrivit legii anterioare, precum i reglementrii actuale, n materia rspunderii contravenionale a fost instituit i pstrat regula potrivit creia poate fi tras la rspundere orice persoan fizic avnd capacitate deplin de exerciiu. De la aceast regul exist i unele excepii, n care persoana fizic trebuie s aib o anumit calitate, cum ar fi, spre exemplu, aceea de conductor auto, de posesor de arm, de gestionar etc. pentru a rspunde de svrirea unor anumite contravenii. In ceea ce privete persoana fizic avnd capacitate de exerciiu restrns - minorul cu vrsta ntre 14 i 18 ani -, ea va rspunde din punct de vedere contravenional cu respectarea urmtoarelor reguli: - minimul i maximul amenzii prevzute n actul normativ se reduc la jumtate (art.l 1 alin.(3) din O.G. nr.2/2001); - minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n folosul societii.
190

n ceea ce privete rspunderea contravenional a minorilor, n literatura de specialitate209 a fost prezentat i susinut opinia reducerii la 12 ani a limitei vrstei de la care s fie angajat rspunderea contravenional a minorilor. b) Persoana juridic Potrivit art.3 alin.(2) din O.G, nr.2/2001, persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. Aceast reglementare reprezint o adevrat premier pentru dreptul romnesc, persoana juridic rspunznd contravenional direct i n nume personal. Art.5 din Legea nr.32/1968 prevedea c rspunderea persoanei fizice este exclusiv, existnd doar posibilitatea ca sanciunile s fie aplicate i persoanelor juridice, dac acest lucru este stabilit prin lege sau decret. Rspunderea aparinea numai persoanei fizice, textul legal amintit prevznd c amenda aplicat persoanei juridice va fi imputat persoanei fizice vinovate. Reglementarea actual nu mai face nici o referire la posibilitatea persoanei juridice de a recupera n vreun mod suma pltit ca amend contravenional, lipsa unei astfel de prevederi fiind consecina principiului c persoana juridic rspunde n nume propriu. Oricum, posibilitatea persoanei juridice de a recupera de la persoana vinovat suma pltit cu titlu de amend contravenional reprezint o problem situat n afara raportului juridic administrativ-contravenional.
!

2.3. Cauzele care nltur rspunderea contravenional Existena cauzelor enumerate la art.ll din O.G. nr.2/2001 demonstreaz c, n anumite situaii legate de aspectele materiale ale faptei svrite sau de aspectele subiective ale cauzei, rspunderea contravenional este nlturat.
209

Iulian Poenaru, op.cit., p.45-48 191

Astfel, potrivit art.l 1 alin.(l), caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. De asemenea, potrivit art.l 1 alin.(2), minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional. Potrivit art.ll alin.(5), cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de ctre instana de judecat. Aceast ultim reglementare constituie nu numai o limitare a exprimrii posibilitilor de apreciere ale organului de constatare, dar i o obligaie dat n sarcina organului constatator de a ncheia acte administrative care nu ndeplinesc condiiile legale de valabilitate, ce vor deveni executorii n situaia cnd nu sunt contestate, dei a existat o cauz care nltura caracterul contravenional al faptei. Avnd n vedere c aproape toate cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se regsesc i n Codul penal, drept cauze care nltur caracterul penal al faptei, nu vom face o prezentare a acestor cauze210. Infirmitatea reprezint o cauz care nltur rspunderea contravenional, necunoscut n dreptul penal. n materie contravenional, infirmitatea va fi o cauz de nlturare a caracterului contravenional numai dac infirmitatea are legtur cu contravenia svrit. Referitor la ordinul superiorului ierarhic, care nu este prevzut de lege ca o cauz exoneratoare de rspundere contravenional, n literatura de specialitate a fost exprimat opinia c un astfel de ordin poate fi exonerator atunci cnd a fost transmis n condiii legale inferiorului211. Totui, considerm c un
Pentru o prezentare a cauzelor care nltur caracterul contravenional al faptei, a se vedea Alexandru iclea, Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex, ediia a IV-a, 2006, p.22 i urm. 21! Idem, p.37 192

ordin vdit nelegal n coninutul su, ori nelegal ca mod de emitere i transmitere, nu este obligatoriu pentru salariatul/funcionarul inferior, astfel c acesta nu va fi aprat de rspundere contravenional n cazul n care l va executa.
. :.. :.'A

;'"

2.4. Sanciunile contravenionale

Sanciunile contravenionale sunt reglementate n mod unitar n norma-cadru, O.G. nr.2/2001, dar le gsim i n actele normative speciale care stabilesc i sancioneaz anumite contravenii. Potrivit art.5 alin.(l)' din O.G. nr.2/2001, sanciunile contravenionale sunt sanciuni principale i sanciunii complementare. Astfel, sanciunile contravenionale principale sunt avertismentul, amenda contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii. Pn la abrogarea art.5 alin.(2) litd) prin O.U.G. nr.108/2003, a existat i sanciunea principal a nchisorii contravenionale, care existase i nainte de intrarea n vigoare a O.G. nr.2/2001, dei Legea nr.32/1968 nu o reglementa ca sanciune contravenional, ea fiind prevzut n alte reglementri cu caracter special: Decretul nr.329/1966212, Decretul nr,153/1970213, Legea nr.61/1990214 etc.

Decretul nr.329/1966 privind sancionarea unor contravenii la regulile de cltorie cu trenul, publicat n Buletinul Oficial" nr.21 din 9 mai 1966 213 Decretul nr.153/1970 pentru stabilirea i sancionarea unor contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea public, publicat n Buletinul Oficial" nr.33 din 13 aprilie 1970 214 Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 196 din 27 septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 i nr. 387 din 18 august 2000 193

212

Sanciunile contravenionale complementare sunt: - confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; - suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; - nchiderea unitii; " _ - blocarea contului bancar; - suspendarea activitii agentului economic; :a - retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; - desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. De asemenea, prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. Pentru una i aceeai contravenie se pot aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare. Individualizarea sanciunii principale trebuie realizat proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, iar sanciunile complementare trebuie aplicate n raport cu natura i cu gravitatea faptei.
a :

.;

< ':

2.4.1. Sanciunile contravenionale principale

n mod neechivoc natura juridic a acestei sanciuni principale care este aplicat pentru svrirea unei abateri administrativcontravenionale. Amenda este sanciunea cea mai important i const dintr-o sum de bani pe care contravenientul trebuie s o plteasc atunci cnd a svrit o contravenie cu un grad mai ridicat de pericol social. Tot n raport cu gradul pericolului social al contraveniei sunt prevzute i limitele minim i maxim ale amenzii. Astfel, limita minim a amenzii contravenionale este de 250.000 ROL (25RON), iar limita maxim nu poate depi: - 1 miliard ROL (100.000 RON), n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonana; - 500 milioane lei (50.000 RON), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; - 50 milioane lei (5.000 RON) , n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; - 25 milioane lei (2.500 RON), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Amenzile ncasate se fac venit la bugetul de stat, dar i la bugetele locale, n cazul amenzilor aplicate de ctre autoritile administraiei publice locale i al amenzilor privind circulaia pe drumurile publice. c) Prestarea unei activiti n folosul comunitii Anterior adoptrii O.G. nr.2/2001, fusese adoptat Legea nr.82/1999 privind nlocuirea sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obligri^contravenientului ta prestarea unei activiti n folosul comunitii215, ceea ce a reprezentat o modalitate de individualizare a sanciunii nchisorii contravenionale. Legea nr.82/1999 privind nlocuirea sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 228 din 21 mai 1999, care a fost abrogata prin
O.G. nr.55/2002 > > , . , .. . .j-a^wn..vv^^ :\j , ^ .

a) Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Avertismentul este sanciunea cea mai uoar i se aplica autorului n cazul n care contravenia svrit are o gravitate redus. De menionat c sancionarea contravenientului poate fi aplicat t n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune. b) Amenda contravenional Potrivit art.8 alin.(l) din O.G. nr. 2/2001, amenda contravenional are caracter administrativ, legiuitorul trannd 194

195

Odat cu adoptarea O.G, nr.2/2001, aceast msur a devenit o sanciune contravenional de sine stttoare, cu reglementare proprie ca sanciune principal, precum i cu un regim juridic propriu, prin adoptarea O.G. nr.55/2002216. Potrivit art.l din aceast ordonan, aa cum a fost modificat prin O.U.G nr.108/2003217, sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. Mai trebuie menionat c sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit de legiuitor numai alternativ cu sanciunea amenzii contravenionale i poate fi aplicat exclusiv de instana de judecat, cu consimmntul scris al contravenientului i numai n cazul contravenienilor persoane fizice. ,^: 2.4.2. Sanciunile contravenionale complementare ia

a) Confiscarea este o sanciune contravenional complementar care nsoete, de obicei, sanciunea contravenional principal a amenzii sau sanciunea contravenional principal a obligrii Ia prestarea unei activiti n folosul comunitii. Astfel, sunt supuse confiscrii bunurile destinate, folosite sau rezultate din svrirea unei contravenii. Sanciunea confiscrii este o sanciune contravenional obligatorie, astfel c agentul constatator, dac sunt ndeplinite condiiile legale, va dispune confiscarea bunurilor care erau destinate, au servit sau au fost obinute prin svrirea contraveniei.
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.642 din 30 august 2002 217 O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul. Oficial al Romniei", Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003 ^vnj^ ....; : .O 196
216

b) Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului, autorizaiei de exercitare a unei activiti Aceast sanciune complementar este prevzut n mod generic la art.5 alin.(3) lit.b) din O.G. nr.2/2001, dar este prevzut n mod concret n numeroase alte acte normative, din care vom oferi cteva exemple. Astfel, art.273 alin.(l) lit.c) din Legea nr.297/2004 privind piaa de capital218 prevede ca sanciuni complementare suspendarea autorizaiei, retragerea autorizaiei i interzicerea temporar a desfurrii unor activiti i servicii care se aplic n mod cumulativ cu sanciunea principal a amenzii. Art.76 din Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de foc i muniiilor219 prevede anularea autorizaiei i retragerea permisului de arm. La fel, art.52 din Legea nr.521/2002 privind regimul de supraveghere i autorizare a produciei, importului i circulaiei unor produse supuse accizelor2' prevede anularea autorizaiei. Suspendarea autorizaiei de funcionare este reglementat, de exemplu, de art.lOO' din O.U.G. nr.152/1999 privind produsele medicamentoase de uz uman221, iar suspendarea licenei de transport sau execuie este prevzut, de exemplu, de art.45 din O.G. nr.44/1997 privind transporturile rutiere222.

Legea nr.297/2004 privind piaa de capital, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004 ll<) Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de foc i muniiilor, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 74 din 11 aprilie 1996 220 Legea nr,521/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 571 din 2 august 2002, a fost abrogat de Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal 221 O.U.G. nr.152/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 508 din 20 octombrie 1999 222 O.G. nr.44/1997, publicat n Monitorul Oficia) al Romniei", Partea I, nr. 222 din 29 august 1997 .- ..:t,.w.. 197

2IS

*u

c) Suspendarea activitii agentului economic Suspendarea activitii agentului economic constituie o sanciune contravenional complementar care se aplic pe lng sanciunea contravenional principal, amenda. Astfel, aceast sanciune complementar este prevzut, spre exemplu, la art. 12 alin.(2) din Legea nr.349/2002 pentru prevenirea i combaterea efectelor consumului produselor din tutun 3. d) Sanciuni complementare specifice circulaiei pe drumurile publice O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice224 enumera urmtoarele sanciuni complementare, care au ca scop nlturarea unei stri de pericol i prevenirea svririi unor fapte antisociale: - reinerea permisului de conducere, a atestatului profesional, a certificatului de nmatriculare ori nregistrare sau a plcuelor cu numerele de nmatriculare; - retragerea permisului de conducere; - suspendarea exercitrii dreptului de a conduce pe timp limitat; - anularea permisului de conducere; - confiscarea bunurilor destinate ori folosite la svrirea contraveniilor prevzute de respectiva ordonan de urgen; ; - imobilizarea vehiculului. Seciunea a 3-a Aspecte procedurale ale rspunderii contravenionale 3.1. Organul constatator Svrirea contraveniei se constat de ctre persoanele anume prevzute n actul normativ ce stabilete i sancioneaz
Legea nr.349/2002, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.435 din 21 iunie 2002 224 O.U.G. nr.195/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28 decembrie 2002 ^ i -' ..^tv.-.ni',--* 198
223

contravenia, care sunt denumite n mod generic, de lege, ageni constatatori225. Potrivit art. 15 alin.(2) din O.G. nr.2/2001, pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor au o competen mai larg, ei avnd atribuii de a constata contravenii privind aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. In ceea ce privete statutul agenilor constatatori, trebuie spus c, indiferent dac fac parte dintr-un organ al statului ori dintr-o instituie public sau sunt doar mputernicii n condiiile art. 15 alin.(2) din O.G. nr.2/2001, ei se bucur de protecia legii pentru activitatea pe care o desfoar, fiind posibili subieci pasivi ai infraciunii de ultraj. 3.2. Constatarea contraveniei Svrirea unei contravenii se constat prin ncheierea unui proces-verbal de constatare, de ctre un agent constatator, prevzut n actul normativ, care stabilete i sancioneaz contravenia.
Agent este un cuvnt care a intrat n limba romn, prin intermediul limbii franceze, din limba latin, unde agens desemna persoana care aciona n numele statului (cf. DEX, Bucureti, 1998, p.19). n limba francez, prin agent se nelege cel care este nsrcinat cu o misiune din partea unui organ al statului sau din partea unui particular (cf. Larousse de languefrancaise, Paris, 1978, p.39). 199
i2

; ;

Potrivit art.16 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de constatare a contraveniei trebuie s cuprind, n mod obligatoriu: - data i locul unde este ncheiat; 1 - numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; - datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munca ale contravenientului; - descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; - indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; - indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; - posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; - termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i numrul paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent. Atunci cnd contravenientul este un minor, procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. Dac autorul contraveniei este o persoan juridic, n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. Agentul constatator, atunci cnd ncheie procesul-verbal de constatare, este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire Ia coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal. 200

Procesul-verbal de constatare a contraveniei este un act administrativ care se bucur de o puternic prezumie de legalitate, de autenticitate i veridicitate. De aceea, potrivit art.17 din ordonana menionat, lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrag nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. Instanele judectoreti au decis c i lipsa din procesul-verbal a datelor personale i a semnturii martorului atrage nulitatea acestui act administrativ, prevederile art.19 din O.G. nr. 2/2001, avnd ca scop prevenirea eventualelor abuzuri i crearea posibilitilor de apreciere a prezumiei de nevinovie" . Considerm c interpretarea dat este excesiv i lipsit de temei legal, art.17 enumernd n mod limitativ meniunile a cror lips din procesul-verbal atrage nulitatea acestuia. La rndul su, contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele n baza crora se fac meniunile prevzute la art.16 aln.(3) din ordonan. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de ctre agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Deci, martorul asistent nu confirm svrirea contraveniei, el fiind trecut n procesul-verbal doar pentru a confirma faptul c autorul nu a fost de fa la ncheierea procesului-verbal ori acesta, prezent fiind, nu poate sau refuz s semneze procesulverbal. Oricum, ns, aa cum rezult din prevederile art.19
226

Alexandru iclea, op.cit., p. 1285: decizia civil nr. 1503/2004 a

v <<, a-.. : 201

Seciei a VlII-a a Tribunalului Bucureti

alin.(3), procesul-verbal are o for probant deplin i n lipsa unui martor asistent, situaie n care agentul constatator este obligat s consemneze motivele care au impus ncheierea procesului-verbal n lipsa unui martor asistent. Ca orice act administrativ, procesul-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii se bucur de prezumia de legalitate, instanele judectoreti pronunndu-se n mod constant n sensul c sarcina rsturnrii acestei prezumii revine contravenientului i, n caz contrar, procesul-verbal va face dovada deplin a svririi faptei i vinoviei contravenientului227. n situaia n care contravenientul svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. n ceea ce privete regula ncheierii procesului-verbal de contravenie, din obligaia de a consemna datele referitoare la locul, ora i prezena contravenientului rezult c svrirea unei contravenii trebuie constatat n flagrant. Ca excepie, svrirea unei contravenii poate fi fcut i ulterior, ntr-un termen ce nu poate fi mai mare de 6 luni, n care trebuie aplicat i sanciunea, aa cum prevede art.13 alin.(l) din O.G.nr.2/2001. n literatura de specialitate228 s-a considerat c folosirea de ctre legiuitor, nc din momentul constatrii contraveniei, a termenului de contravenient, i nu de autor sau fptuitor, constituie o nclcare a principiului constituional al prezumiei de nevinovie. Curtea Constituional, prin mai multe decizii229, s-a pronunat n sensul c folosirea de ctre legiuitor a noiunii de contravenient nu echivaleaz cu declararea vinoviei autorului
Pentru detalii, Alexandru iclea, op.cit., p.1271 i urm. Corneliu Liviu Popescu, Neconvenionalitatea i neconstituio-nalitatea procedurii contravenionale Judiciare de drept comun, n raport cu dreptul la respectarea prezumiei de nevinovie, n Pandectele Romne", nr.6/2002, p. 198 i urm. 229 Curtea Constituionala, decizia nr.183/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003, decizia nr.251/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 .a. .J.'H V 202
228

contraveniei, procesul-verbal avnd valoarea unui act administrativ de constatare ale crui constatri i efecte pot fi nlturate prin exercitarea cilor de atac prevzute de lege. Un alt aspect care a suscitat atenia specialitilor a fost acela referitor la natura juridic a procesului-verbal de constatare a contraveniei. Astfel, ntr-o opinie230, acesta a fost calificat ca fiind un act administrativ cu caracter jurisdicional. ntr-o alt opinie , procesul-verbal de constatare a contraveniei a fost considerat ca fiind un simplu act administrativ. Considerm, ns, c natura juridic a procesului-verbal ncheiat de agentul constatator difer n funcie de efectele juridice pe care acesta le produce n cadrul raportului de drept administrativ avnd ca obiect tragerea la rspundere a persoanei vinovate. Astfel, potrivit art.21 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, de regul, prin procesul-verbal de constatare a contraveniei se aplic i sanciunea, situaie n care, ntr-adevr, procesul-verbal are natura unui simplu act administrativ unilateral de autoritate. Ca excepie, potrivit art.21 alin.(2), atunci cnd agentul de constatare nu are competena s aplice i sanciunea/sanciunile, el va nainta procesul-verbal organului sau persoanei competente, caz n care sanciunea va fi aplicat prin rezoluia acestuia din urm, pe procesul-verbal de constatare. n aceast situaie, n care efectele juridice prevzute de lege: aplicarea sanciunii principale i a sanciunii complementare se realizeaz prin hotrrea (rezoluia) organului competent sau a persoanei competente, procesul-verbal de constatare are valoarea juridic a unei operaiuni administrative care a pregtit emiterea actului administrativ productor de efecte juridice: hotrrea organului/persoanei competente.

Dana Apostol Tofan, Regimul juridic aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar" nr. 7/2002, p, I 2il Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca,
2001,p.490 ^i-ft ^t.q,-. ..: v.ir:..-.*.- h , : < . ; - i

B0

203

n privina constatrii contraveniei i aplicrii sanciunii, o problem important care s-a pus pn la revizuirea Constituiei din 1991 a fost aceea a incidenei principiului aplicrii retroactive a legii penale mai favorabile i n materia rspunderii contravenionale^ Curtea Constituional232 se pronunase n sensul c principiul aplicrii legii mai favorabile poate avea o ipotez normativ extins, pe cale de analogie, i n materie contravenional, prin aplicarea coroborat a art.20 din Constituia din 1991 i a prevederilor Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale. Aceast problem a fost tranat n mod definitiv odat cu revizuirea Constituiei din 1991, art.15 alin.(2) din Constituie, republicat, prevznd cu valoare de principiu c legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. 3.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale ;i

Actuala reglementare a meninut regula care fusese consacrat prin Legea nr.32/1968, n sensul c aplicarea sanciunilor contravenionale revine aceluiai agent care a constatat contravenia, n cazul n care, prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor, nu se prevede altfel. De asemenea, prin noua reglementare a fost meninut posibilitatea ca agentul constatator s ncaseze amenda aplicat, cnd contravenientul urmrete s achite jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, mprejurare care a fost socotit de literatura de specialitate ca o soluie nepotrivit233. Totui, chiar i pentru aceast situaie, legiuitorul a prevzut posibilitatea ca cel sancionat s achite amenda la o agenie CEC sau la o unitate de trezorerie a statului, cu obligaia de a preda sau comunica o copie a actului de plat, potrivit art.28 alin.(2).
Curtea Constituional, decizia nr. 183/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003, decizia nr.251/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 .a. 2ii : Iulian Poenaru, op.cit., 2002, p. 106-107 u< '<-,' : 204
232

Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de^ ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz, sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. In ambele situaii, sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. n situaia n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal, iar dac nu exist tarif de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. De asemenea, persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii. n toate situaiile, agentul constatator va descrie n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal. Procesul-verbal de constatare a contraveniei, dup ce sanciunile legale au fost stabilite, va fi nmnat sau, dup caz, va fi comunicat, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea procesului-verbal se face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. Sanciunile prevzute de O.G. nr. 2/2001 nu se aplic n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen, iar procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat. 205

Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul Administraiei i Internelor, precum i celelalte autoriti ale administraiei publice care au structuri militare vor stabili, prin regulamentele interne, organele competente s constate i s aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili n legtur cu serviciul. Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei, iar n cazul contraveniilor continue, acest termen curge de la data constatrii faptei. Contravenia este continu, potrivit art.13 alin.(2), n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului de 6 luni de la svrirea faptei sau de la constatarea acesteia, n privina contraveniei continue. Totui, prescripia aplicrii sanciunii opereaz dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv, a constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. ; 3.4. Cile de atac

Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de stabilire a sanciunii a fost pstrat de legislaia actual drept cale de atac, ce fusese prevzut i de legea anterioar. Astfel, potrivit art.31 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Partea vtmata, la rndul su, poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii.
206

Actuala reglementare nu conine dispoziii cu privire la coninutul plngerii, dar cum, potrivit art.47, dispoziiile ordonanei menionate se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil, considerm c sunt aplicabile, n mod corespunztor, prevederile art.l 12 din Codul de procedur civil. Astfel, plngerea prin care este nvestit judectoria va trebui s cuprind, ca orice cerere de chemare n judecat: - numele, domiciliul sau reedina petentului contravenient, iar n cazul persoanelor juridice, denumirea i sediul lor, numrul de nmatriculare n Registrul comerului sau de nscriere n Registrul persoanelor juridice, codul fiscal i contul bancar; - n situaia n care petentul contravenient locuiete n strintate, va arta i domiciliul ales n Romnia, unde urmeaz s i se fac toate comunicrile privind procesul; - obiectul plngerii, precum i valoarea acestuia, n cazul n care plngerea este formulat de persoana vtmat sau de cel mpotriva cruia a fost aplicat sanciunea confiscrii; - artarea motivelor de fapt i de drept pe care se ntemeiaz plngerea; - artarea dovezilor pe care se sprijin plngerea; - cnd dovada se face prin nscrisuri, se vor ataa la cerere copii ale nscrisurilor respective; - cnd se va cere dovada cu martori, se vor indica numele i domiciliul sau reedina acestora; - semntura petentului contravenient, ori a mandatarului sau a avocatului, cnd plngerea nu a fost fcut personal. Plngerea, astfel formulat, nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei, se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens, iar organul competent este obligat s o trimit, mpreun cu dosarul cauzei, la judectoria n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. O problem controversat, asupra creia s-au purtat discuii n literatura de specialitate i au fost date soluii diferite n practica judectoreasc, este aceea dac, n situaia n care contravenientul a achitat, pe loc sau n termenul legal de 48 de ore, jumtate din minimul amenzii prevzute, acesta mai poate formula plngere ulterior mpotriva procesului-verbal de contravenie. ,, ; . . - , .
207

ntr-o prim opinie234, s-a susinut c nu exist o astfel de posibilitate, plata amenzii echivalnd cu recunoaterea total a vinoviei. ntr-o alt opinie2"5, s-a susinut c, i ntr-o astfel de situaie, contravenientul nu pierde dreptul de a formula plngere mpotriva procesului-verbal de contravenie, pentru c altfel s-ar ajunge la nclcarea principiului liberului acces la justiie. Considerm c achitarea a jumtate din minimul amenzii constituie o recunoatere deplin a situaiei de fapt care a fost consemnat de ctre agentul constatator i a vinoviei contravenientului, dar acest lucru nu-1 poate mpiedica pe contravenient s formuleze plngere pentru alte motive, precum; greita ncadrare a faptelor, greita stabilire a cuantumului amenzii etc, ori mprejurri care au viciat acceptul su de a achita jumtate din minimul amenzii prevzute de lege. De menionat c, potrivit art.32 alin.(3) din Ordonan, plngerea contravenientului suspend executarea procesului-verbal, n timp ce plngerea prii vtmate, precum i a persoanei creia i aparin bunurile confiscate suspend executarea doar n ceea ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii. Instana competent, primind plngerea i dosarul cauzei, va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. Atunci cnd fapta contravenional a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei.

Vasile Timofte, n Nota I la sentina civila nr.3934/1995 a Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr.l 1/1996, p.45-46 :i Iulia Poenaru, n Nota II la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr.l 1/1996 208

234

Instana de judecat competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. O problem care s-a pus n practica instanelor a fost aceea a obligativitii citrii martorului asistent i a posibilitii instanei de a aprecia dac aceast prob este sau nu concludent cauzei. Instana de recurs a decis c citarea martorului asistent este obligatorie pentru instana de fond, obligaie care rezult din prevederile art.33 din O.G. nr.2/2001, aceasta neavnd posibilitatea de a respinge o astfel de cerere care fusese formulat prin plngere2 6. Recursul este, potrivit art.34 alin.(2), din O.G. nr.2/2001, calea de atac mpotriva hotrrii prin care judectoria a soluionat plngerea. Potrivit redactrii iniiale a art.34 alin.(2), judecarea recursului era de competena -tribunalului ca instan de drept comun, dar ca urmare a aprobrii O.G. nr.2/2001, prin Legea nr. 182/2002, s-a prevzut n mod expres competena Seciei de contencios administrativ a Tribunalului pentru soluionarea recursului mpotriva unei astfel de hotrri a judectoriei. Reglementarea actual nu prevede cine poate formula recurs, dar, potrivit regulii procesual civile, care completeaz aceast reglementare, recursul poate fi formulat de oricare dintre prile care justific un interes procesual: contravenientul, organul care a aplicat sanciunea, partea vtmat i persoana creia i aparin bunurile confiscate, precum i procurorul, n condiiile art.45 din Codul de procedur civil. Ca excepie de la regula de drept comun, prevzut la art.303 i 306 din Codul de procedur civil, motivarea cererii de recurs nu este obligatorie, susinerea motivelor de recurs putnd fi fcut i oral n faa instanei de recurs.
Tribunalul Prahova, decizia civil nr.618/2002, citat n Dreptul" nr.7/2003, p.171 209
236

Recursul exercitat suspend de drept executarea hotrrii atacate. Soluiile posibile n recurs sunt cele prezentate la art.312 din Codul de procedur civil, neexistnd aspecte specifice n cazul hotrrilor prin care instanele s-au pronunat n materia rspunderii contravenionale, astfel c nu vom relua problemele pe care studenii le studiaz la Dreptul procesual civil. Dei reglementarea dat de O.G. nr.2/2001 nu conine prevederi exprese n legtur cu exercitarea cilor de atac' de retractare: contestaia n anulare i revizuirea, considerm c aceste ci extraordinare de atac pot fi exercitate cu temei legal, prevederile ordonanei menionate completndu-se cu dispoziiile Codului de procedur civil. 3.5. Executarea sanciunilor contravenionale Executarea sanciunilor contravenionale reprezint o faz procedural distinct i punctul final al procedurii rspunderii administrativ-contravenionale care are ca scop nlturarea urmrilor produse de fapta svrit i sancionarea celui vinovat. Potrivit art.37 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal neatacat n termenul prevzut la art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de natura i scopul fiecrei sanciuni, dup cum este vorba de sanciuni principale sau sanciuni complementare, ori este vorba de executarea despgubirilor stabilite de organul competent. Astfel, avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator, iar n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesuluiverbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. n situaia n care avertismentul a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris. 210

Amenda contravenional se pune n executare: - de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; - de ctre instana de judecat, n celelalte cazuri. n vederea executrii amenzii contravenionale, organul din care face parte agentul constatator sau instana de judecat, dup caz, vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direciilor generale ale finanelor publice judeene sau a municipiului Bucureti ori unitilor subordonate acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesulverbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, neatacat n termen de 15 zile de Ia data nmnrii sau comunicrii acestuia, ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a soluionat plngerea. Potrivit art.39 alin.(3) din O.G. nr.2/2001, organele de specialitate ale finanelor publice vor proceda la executarea sumelor reprezentnd amenzi contravenionale prin executarea silit a acestora, potrivit prevederilor generale ale O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, care a abrogat O.G. nr.61/2002237 privind colectarea creanelor bugetare, aplicabil n perioada anterioar. Pentru sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, O.G. nr.2/2001 nu are dispoziii privind punerea n executare, dar asemenea reglementri se regsesc n O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale. Astfel, aceast sanciune se pune n executare de ctre instana de judecat prin emiterea unui mandat de executare, care se comunic, mpreun cu o copie a dispozitivului hotrrii, primarului unitii administrativ-teritoriale i unitii de poliie n a cror raz i are domiciliul sau reedina contravenientul, precum i contravenientului.
O.G. nr.61/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 644 din 30 august 2002 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 582 din 14 august 2003 211
27

Primarul, cruia i revine obligaia s aduc la ndeplinire mandatul de executare emis de instan, stabilete coninutul activitii ce urmeaz s fie prestat, condiiile i programul de lucra Sanciunea se execut dup programul de lucru ori dup programul colar al contravenientului pe o durat ntre 56 i 300 de ore, potrivit mandatului, cu un program zilnic de maxim 3 ore, n zilele lucrtoare, i 6-8 ore n zilele nelucrtoare, exclusiv duminica. mpotriva msurilor luate de primar, contravenientul poate face plngere, care se soluioneaz de judectoria n a crei raz se execut sanciunea. O problem pus n literatura de specialitate a fost aceea a rspunderii primarului pentru pagubele produse de contravenient n activitatea desfurat pentru executarea sanciunii. Dei a fost exprimat i opinia potrivit creia primarul i/sau persoana mputernicit s supravegheze activitatea prestat de contravenient vor rspunde n condiiile art.1000 alin.3 din Codul civil238, ne raliem opiniei contrare,2 9 ale crei argumente rmn valabile i dup abrogarea Legii nr.82/1999240 i nlocuirea ei cu O.G.nr.55/2002241. ntr-adevr, ntre primar i contravenient nu exist un raport juridic de munc, de la comitent la prepus, pentru a fi aplicabile prevederile art.1000 alin.3 din Codul civil, ci un raport execuional stabiiit n baza legii, care nu reglementeaz o astfel de rspundere n sarcina primarului.
Gabriela Cristina Freiiiu, Exista un raport comitent-prepus n cazul executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii nr.82/1999, n Dreptul" nr.1/2002, p.161' "9 Costel Mculeanu, Exist un raport comitent-prepus n cazul executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii nr.82/1999, in Dreptul" nr.10/2002, p.105 24b Legea nr.82/1999 privind nlocuirea nchisorii contravenionale cu sanciunea oblirll contravenientului a prestarea unei activiti n
folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficia! al jtommei",
23S 1

Considerm, la rndul nostru, c, n cazul unei pagube produse n dauna unui ter, de ctre contravenientul care execut sanciunea de prestare a unei activiti n folosul comunitii, va rspunde n mod direct i exclusiv contravenientul vinovat de producerea pagubei, fiind aplicabile prevederile art.998 din Codul civil. Referitor la sanciunile complementare, art.40 din O.G. nr.2/2001 prevede c executarea acestora se va face potrivit legii. Astfel, referitor la sanciunea confiscrii, se prevede c aceasta se execut de ctre organul care a dispus-o i c, n caz de anulare a procesului-verbal, bunurile confiscate se restituie de ndat celui n drept, cu excepia bunurilor a cror deinere sau circulaie este interzis de lege. n situaia n care bunurile confiscate nu mai pot fi restituite, instana va dispune s se achite celui n drept o despgubire calculat Ia valoarea de circulaie a bunurilor. Executarea despgubirilor stabilite de ctre organul competent pe baz de tarif se va realiza potrivit regulilor generale de drept comun referitoare la executarea silit a creanelor. Astfel, potrivit art.42 din O.G. nr.2/2001, n scopul executrii despgubirii stabilite pe baz de tarif, actele prevzute la art. 39 alin. (2) se comunic i prii vtmate, care va proceda potrivit dispoziiilor legale referitoare la executarea silit a creanelor. Atunci cnd nu a existat un tarif de evaluare a pagubei, iar organul competent nu a putut face n procesul-verbal nicio meniune cu privire la ntinderea pagubei, persoana vtmat are Ia dispoziie calea dreptului comun, astfel c executarea despgubirilor, n aceast situaie, se va realiza potrivit prevederilor procesuale privind executarea silit a hotrrilor judectoreti, 3.6. Prescripia executrii sanciunilor contravenionale Spre deosebire de prescripia aplicrii sanciunii contravenionale, care duce Ia imposibilitatea sancionrii dei fapta ilicit a fost comis, n cazul prescripiei executrii sanciunii contravenionale, aceasta a fost aplicat de ctre organul competent, dar ea nu mai poate fi executat din cauza trecerii unui anumit timp.
, !.:: (:),.,

Partea I, nr. 228 din 2 mai 1999 241 O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 642 din 30 august 2002 212

213

Astfel, potrivit art. 14 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesulverbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. Ulterior, ns, acest text a fost abrogat prin O.G. nr.61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, care a prevzut, la art. 138, c dreptul de a cere executarea creanelor bugetare se prescrie n termen de 5 ani de la data ncheierii actului, prevedere care se aplic i creanelor bugetare provenind din amenzi contravenionale. Prevederile O.G. nr.61/2002 au fost abrogate prin'art.208 din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, care, la Capitolul VII, reglementeaz prescripia dreptului de a cere executarea silit. Astfel, potrivit art. 128 din Codul de procedur fiscal242, dreptul de a cere executarea silit a creanelor fiscale se prescrie n termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului urmtor celui n care a luat natere acest drept, termen care se aplic i creanelor provenind din amenzi contravenionale. Suspendarea acestui termen de prescripie intervine: - n cazurile i n condiiile stabilite de lege pentru suspendarea termenului de prescripie a dreptului la aciune; - n cazurile i n condiiile n care suspendarea executrii este prevzut de lege ori a fost dispus de instana judectoreasc sau de alt organ competent, potrivit legii; - pe perioada valabilitii nlesnirii acordate potrivit legii; - ct timp debitorul i sustrage veniturile i bunurile de la executarea silit; - n alte cazuri prevzute de lege. ntreruperea termenului de prescripie intervine: - n cazurile i n condiiile stabilite de lege pentru ntreruperea termenului de prescripie a dreptului la aciune; - pe data ndeplinirii de ctre debitor, nainte de nceperea executrii silite sau n cursul acesteia, a unui act voluntar de plat a obligaiei prevzute n titlul executoriu ori a recunoaterii n orice alt mod a datoriei;
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din 26 septembrie 2005 214
242

- pe data ndeplinirii, n cursul executrii silite, a unui act de executare silit; - pe data ntocmirii, potrivit legii, a actului de constatare a insolvabilitii contribuabilului; - n alte cazuri prevzute de lege. Efectul mpl inirii termenului de prescripie const n stingerea dreptului de a cere executarea silit, ca urmare a pierderii puterii executorii a titlului executor. Contestaia la executare, avnd ca obiect actele de executare a sanciunilor contravenionale, nu este reglementat de prevederile O.G. nr.2/2001. n ceea ce privete executarea sanciunii amenzii, n cazul unei contestaii la executare, sunt aplicabile prevederile art. 169 i urm. din Codul de procedur fiscal, atunci cnd titlul executoriu nu este o hotrre judectoreasc i, respectiv, prevederile art.399 i urm. din Codul de procedur civil, n cazul cnd contestaia vizeaz executarea unei hotrri judectoreti. Astfel, persoanele interesate pot face contestaie mpotriva oricrui act de executare efectuat, iar contestaia poate fi fcut i mpotriva titlului executoriu n temeiul cruia a fost pornit executarea, n cazul n care acest titlu nu este o hotrre dat de o instan judectoreasc sau de alt organ jurisdicional i dac pentru contestarea lui nu exist o alt procedur prevzut de lege. Potrivit art. 169 alin.(4) din ordonana manionat, contestaia se introduce la instana judectoreasc competent i se judec n procedur de urgen. n legtur cu competena de soluionare a contestaiei care vizeaz un titlu executoriu constituit dintr-un proces-verbal de contravenie neatacat cu plngere la instan, organele fiscale au susinut c actul emis nu are caracterul unui act de executare, ci al unui act administrativ-fiscal emis n vederea stingerii creanelor bugetare, astfel c nu este vorba de o contestaie la executare, ci de o contestaie mpotriva unui act administrativ fiscal, care trebuie soluionat potrivit art. 175 i urmtoarele.
if )?!.>.

215

Instana Suprem, avnd de soluionat un recurs mpotriva unei sentine prin care Curtea de apel competent soluionase un conflict negativ de competen, a decis c, fiind vorba de contestarea executrii unui titlu de executare constnd ntr-un proces-verbal de constatare a contraveniei i de stabilire a sanciunii amenzii, care nu fusese atacat cu plngere la judectorie, competena aparine, potriv t art.169 alin.(4) din Codul de procedur fiscal i art.372 i 373 alin.(3) din Codul de procedur civil, judectorie n a crei raz de activitate se realizeaz executarea respectiv243.

ANEXE LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR.29/1990* Art. 1. Orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. Art 2. Nu pot fi atacate n justiie: a) actele care privesc raporturile dintre parlament sau Preedintele Romniei i guvern; actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, precum i cele referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale, la care
Textul Legii nr.29/1990 este redat n forma coninnd modificrile aduse prin urmtoarele acte normative: a) Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 i a Legii nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 177 din 26 iulie 1993 b) Legea nr.146/1997 privind taxele judiciare de timbru, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997 217

Decizia nr.810 din 9 martie 2006 a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, nepublicat 216

243

Romnia este parte; msurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum snt actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar; d) actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; e) actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Art. 3. Cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe, se rezolv de ctre organele prevzute de legea special i n condiiile stabilite de acestea. Art. 4. Actele administrative jurisdicionale - cu excepia celor prevzute la art. 3 i a celor din domeniul contraveniilor pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativjurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie. Hotrrea curii este definitiv.
A.

Dac cel care se consider vtmat n dreptul su s-a adresat cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevzut n alineatul precedent, se calculeaz de la comunicarea de ctre acea autoritate a soluiei date reclamaiei. Sesizarea instanei se va putea face i n cazul n care autoritatea administrativ emitent sau autoritatea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n termenul prevzut la alin. 1. n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va . putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere. Art. 6. Judecarea aciunilor formulate n baza art. 1 din prezenta lege este de competena tribunalului sau a curii de apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul, potrivit competenei materiale prevzute de art. 2 i 3 din Codul de procedur civil. Instana judec de urgen aciunile n edin public, n completul stabilit de lege. Sentinele vor fi redactate n cel mult cinci zile de la pronunare. Art. 7. Abrogat prin art.30 din Legea nr,146/1997. Art. 8. Reclamantul va depune, o dat cu aciunea, actul administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii administrative prin care i se comunica refuzul rezolvrii cererii sale privind un drept recunoscut de lege. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat pentru conformitate cu originalul. Art. 9. n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instanei s dispun suspendarea actului administrativ pn la soluionarea aciunii.

Art. 5. nainte de a cere instanei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se va adresa pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevzut la art. 1 alin. 2, autoritii emitente, care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta.' n cazul n care cel care se consider vtmat nu este mulumit de soluia dat reclamaiei sale, el poate sesiza instana n termen de 30 de zile de la comunicarea soluiei. 218

Instana va soluiona cererea de suspendare, de urgen, chiar i fr citarea prilor, hotrrea pronunat n acest caz fiind executorie de drept. Art. 10. La primirea aciunii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act este atacat s-i comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. In acelai mod se va proceda i n cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege. Dac autoritatea administrativ nu trimite, n termenul stabilit de instan, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat s plteasc statului, cu titlu de amend, 500 lei pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Art. 11. Instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n total sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris. Instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i morale cerute. Art 12. n cazul n care cel vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri,', ntinderea pagubei nefiindu-i cunoscut Ia data judecrii aciunii de anulare, termenul de prescripie pentru cererea de despgubiri ; curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc \. ntinderea pagubei. Art. 13. Aciunile n justiie, prevzute n prezenta lege,, vor putea fi formulate i personal mpotriva funcionarului ' autoritii prte, care a elaborat actul su care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii, dac se solicit plata unor 220

despgubiri pentru prejudiciul cauzat pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativ. Persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul, a crui legalitate - total sau parial - este supus judecii. Art. 14. Sentina instanei prin care s-a soluionat aciunea prevzut n prezenta lege poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Recursul este suspensiv de executare. Art 15. nalta Curte de Casaie i Justiie va judeca recursul de urgen. In cazul admiterii recursului, nalta Curtea de Casaie i Justiie, casnd sentina, va rejudeca litigiul de fond. Art. 16. Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administrativ este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii irevocabile se va face la termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica conductorului autoritii administrative sanciunea prevzut la art. 10 alin.3, iar reclamantului i se vor putea acorda daune pentru ntrziere. Instana hotrte n camera de consiliu, de urgen, la cererea reclamantului, cu citarea prilor, fr plata vreunei taxe de timbru, hotrrea fiind definitiv i executorie. Conductorul autoritii administrative se poate ndrepta cu aciune mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. Art 17, Pentru soluionarea litigiilor prevzute de prezenta lege se nfiineaz, la Curtea Suprem de Justiie, la curile de apel i la tribunale, secii de contencios administrativ.

La seciile de contencios administrativ pot fi ncadrai i absolveni ai facultilor de drept, secia drept administrativ. Vechimea acestora n munci administrative este considerat vechime n specialitate pentru ocuparea funciei de judector. Art. 18. Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil. Art. 19. Prezenta lege nu se aplic actelor administrative emise anterior intrrii sale n vigoare, dar se aplic cererilor introduse anterior acestei date, termenul de 30 de zile - prevzut la art.l alin.2 - rencepnd s curg de la intrarea ei n vigoare. Art. 20. Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei. Art. 21. Prezenta lege intr n vigoare Ia 30 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial. Pe aceeai dat se abrog Legea nr.1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, precum i orice alte dispoziii contrare.

LEGEA NR.213/1998 PRIVIND PROPRIETATEA PUBLIC I REGIMUL JURIDIC AL ACESTEIA* CAPITOLUL I Dispoziii generale Art. 1. Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Art. 2. Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. Art. 3. (1) Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. (2) Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute la pct. I din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. (3) Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a
Textul Legii nr.213/1998 este redat n forma coninnd referiri la modificrile aduse prin O.U.G. nr.206/2000 pentru modificarea i completarea Legii nvmntului nr. 84/1995, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 594 din 22 noiembrie 2000 i prin Legea nr.241/2003 pentru modificarea anexei la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 415 din 13 iunie 2003 223

222

consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional, (4) Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Art. 4. Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat. Art. 5. (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi organice speciale nu se dispune altfel. (2) Dreptul de proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel. Art. 6, (1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i bunurile dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la care Romnia era parte i a legilor n vigoare la data prelurii lor de ctre stat. (2) Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv cele obinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac nu fac obiectul unor legi speciale de reparaie. (3) Instanele judectoreti sunt competente s stabileasc valabilitatea titlului.
224

CAPITOLUL II Regimul juridic al proprietii publice &

s

Art. 7. Dreptul de proprietate public se dobndete: *f a) pe cale natural; 'j b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public; d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public; ,,. f) prin alte moduri prevzute de lege. Art. 8. (1) Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, potrivit art. 7 Ut. e), se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local. (2) Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ competent n a crei raz teritorial se afl bunul. (3) Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societilor comerciale, Ia care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil despgubire. Art. 9. (1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativteritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a Guvernului. 225

(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Art 10. (1) Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat. (2) Trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. (3) Hotrrea de trecere a bunului n domeniul privat poate fi atacat n condiiile art. 8 alin. (2). Art 11. (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile. (2) Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin. (I) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolut. Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. (2) Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. 226

(3) Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere. (4) n litigiile privitoare Ia dreptul de administrare, n instan titularul acestui drept va sta n nume propriu. n litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaia s arate instanei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedur civil. Titularul dreptului de administrare rspunde, n condiiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii. De asemenea, nendeplinirea acestei obligaii poate atrage revocarea dreptului de administrare. (5) In litigiile prevzute la alin. (4), statul este reprezentat de Ministerul Finanelor, iar unitile administrativ-teritoriale, de ctre consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, n fiecare caz, preedintelui consiliului judeean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcionar de stat sau un avocat care s-1 reprezinte n faa instanei. (6) Dispoziiile alin. (4) i (5) sunt aplicabile i n litigiile privitoare la dreptul de concesiune, nchiriere sau la dreptul de proprietate asupra bunurilor concesionate sau nchiriate. Art. 13. (1) Servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servituti sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. (2) Servitutile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public se menin n condiiile prevzute la alin. (1). Art 14. (1) nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de 227

nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia. (2) Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridica, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Art. 15. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public, n condiiile legii. Art 16. (1) Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale. (2) n cazul n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot-parte ntre 20-50%, stabilit, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local prin care s-a aprobat nchirierea. Art. 17. Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. $t 3 CAPITOLUL III Dispoziii finale

Art. 19. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public se ntocmete n termen de 9 luni de la data intrrii n vigoare a prezentei legi. (2) n termen de 45 de zile de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, Departamentul pentru Administraie Public Local va elabora, pe baza propunerilor consiliilor judeene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureti sau ale consiliilor locale, dup caz, normele tehnice pentru ntocmirea inventarului, pe care le va supune spre aprobare Guvernului. Art. 20. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de autoritile publice centrale care au n administrare asemenea bunuri. (2) Centralizarea inventarului menionat la alin. (1) se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i se supune spre aprobare Guvernului. Art. 21. (1) Inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii consiliilor judeene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti sau de primari. (2) Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se nsuesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de consiliul judeean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureti, i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se ateste apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de interes local. Art. 22. Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, autoritile publice centrale, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti i 229

Art. 18. Evidena contabil-financiar a bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale se ine distinct n contabilitate, potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor i aprobate prin hotrre a Guvernului. ; B\ -ori
i . ; 1 ..-K}

228

consiliile locale, dup caz, sunt obligate s fac nregistrarea operaiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din T, domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Art. 23. Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Art. 24. n termen de 30 de zile de la data publicrii prezentei legi n Monitorul Oficial al Romniei, Ministerul Finanelor va elabora normele metodologice prevzute la art. 18, pe care le va supune spre aprobare Guvernului. Art. 25. n accepiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprins n art. 477 din Codul civil, se nelege domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale, dup caz. Art. 26. n termen de 6 luni de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, Guvernul va elabora un proiect de lege privind restituirea n natur sau n echivalent a imobilelor preluate n mod abuziv de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989. Art. 27. Prezenta lege intr n vigoare la 60 de zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei. Pe aceeai dat se abrog orice dispoziie contrar, t & > ' ,:*: n

--. - . - .

ANEXA

!*si,

;:

LISTA* cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; 2. spaiul aerian; 3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i rundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras;

al;
fj
i'JiSt. i;.,.L
K.

i: r! \iii i i i ,''il: . : \t

230

L ista este redat n forma complet at corespu nztor potrivit prevede rilor O.U.G. nr.206/ 2000 pentru modific area i complet area Legii nvm ntului nr. 84/1995 , publicat n Monit orul Oficial al Romni ei", Partea I, nr. 594 din 22 noiemb rie 2000, astfel cum a fost

modificat prin Legea nr.713/2001. publicat n Monitorul Oficial ai Romniei", Partea I, nr, 803 din 14 decembrie 2001
231

6, parcurile naionale; 7. rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii"; 9. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului * continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile de art; 11. tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12. drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare; 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe . malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. reelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecven i reelele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional, sau cele cu trane pentru atenuarea undelor de viitur; 19. digurile de aprare mpotriva inundaiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; 22. porturile maritime i fluviale, civile i militare terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de 232

'

acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; * 24. pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; 26. statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27. ansamblurile i siturile istorice i arheologice; 28. muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; 29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora. II. Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile judeene; 2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene, uniti de nvmnt preuniversitar de stat (grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii teologice, coli profesionale i coli postliceale), unitile de nvmnt special de stat i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local;
233

 > . . . ' 3. reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile, construciile i terenurile aferente acestora. III. Domeniul public local al comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale i strzile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile, uniti de nvmnt preuniversitar de stat (grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii teologice, coli profesionale i coli postticeale) i altele asemenea; 6. locuinele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale.

ORDONANA GUVERNULUI NR.2/2001 PRIVIND REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENIILOR CAPITOLUL I Dispoziii generale Art. 1, Legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Textul O.G. nr.2/2001 este redat n forma coninnd modificrile i completrile aduse prin urmtoarele acte normative: a) O.U.G. nr.16/2002 pentru reglementarea unor msuri fiscale, publicat n Monitorul Oficiat al Romniei", Partea I, nr. 145 din 26 februarie 2002 b) Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002 c) O.G. nr. 61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 644 din 30 august 2002 d) Legea nr. 357/2003 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strinilor n Romnia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003 e) O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul Oficial ai Romniei", Partea 1, nr. 747 din 26 octombrie 2003 f) Legea nr. 526/2004 pentru modificarea i completarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr, 1149 din 6 decembrie 2004 g) O.G. nr. 8/2006. pentru completarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006 235

234

Art 2. (1) Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate. (2) Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. (3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii; salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joaca pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. (4) Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. (5) Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2)-(4), sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate. Art. 3. (1) Actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea; n cazul sanciunii cu amend se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori; se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. (2) Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. :}% ,., ;. ij3m t af,- , : f,,,. 236

Art. 4. (1) Dispoziiile din actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contraveniile intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu respectarea condiiilor prevzute la art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2002. (2) n cazuri urgente se poate prevedea intrarea n vigoare ntr-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile. (3) Hotrrile autoritilor administraiei publice locale sau judeene prevzute la art. 1, prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, pot fi aduse la cunotin public prin afiare sau prin orice alt form de publicitate n condiiile Legii nr. 215/2001. v Art 5. (1) Sanciunile contravenionale sunt principale i complementare. 4 (2) Sanciunile contravenionale principale sunt: a) avertismentul; ; b) amenda contravenional; s c) prestarea unei activiti n folosul comunitii. d) Abrogat. (3) Sanciunile contravenionale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; b) suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; c) nchiderea unitii; "i d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activitii agentului economic; $ f) retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; g) desfii na rea l ucr ri lor i aduce rea te re nului n starea iniial. (4) P r i n l e g i s p e c i a l e s e po t s t a b i l i i a l t e s a nc i u n i principale sau complementare. (5) S a nc i une a st a bi l i t t re bui e s fi e p ro po r i o na l c u gradul de pericol social al faptei svrite. 237

'A-

(6) Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei. (7) Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare. Art. 6. (1) Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic. (2) Prestarea unei activiti n folosul comunitii se poate aplica numai contravenienilor persoane fizice. Art.7. (1) Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. (2) Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de gravitate redus. (3) Avertismentul se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune. Art 8. {1) Amenda contravenional are caracter administrativ. (2) Limita minim a amenzii contravenionale este de 250.000 lei, iar limita maxim nu poate depi: a) 1 miliard lei, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; b) 500 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; c) 50 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; d) 25 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. (3) Sumele provenite din amenzile aplicate n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepia celor aplicate, potrivit legii, de ctre autoritile administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. 238

-J, Art 9. (1) Prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i numai pe o durat ce nu poate depi 300 de ore. (2) Sanciunea prevzut la alin. (1) se stabilete alternativ cu amenda. Art 10. (1) Dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie. (2) Cnd contraveniile au fost constatate prin acelai proces-verbal, sanciunile contravenionale se cumuleaz fr a putea depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia cea mai grav sau, dup caz, maximul general stabilit n prezenta ordonan pentru prestarea unei activiti n folosul comunitii. (3) n cazul n care la svrirea unei coniravenii au participat mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separat. Art. 11. (1) Caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. (2) Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional. (3) Pentru contraveniile svrite de minorii care au mplinit 14 ani minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit se reduc la jumtate. (4) Minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n folosul comunitii. (5) Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de judecat. Art. 12. (1) Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ. (2) Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi 239

sancionat conform dispoziiilor acrului normativ n vigoare la data svririi acesteia. Art. 13. (1) Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. (2) n cazul contraveniilor continue termenul prevzut la alin. (1) curge de la data constatrii faptei. Contravenia este continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. (3) Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel, (4) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. Art. 14. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. ' T CAPITOLUL II Constatarea contraveniei

(3) Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne constat contravenii privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. Art. 16. (1) Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. (l1 ) n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i numrul paaportului ori ale altui document de trecere a ! frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent. (2) Abrogat prin Legea nr.357/2003 (3) Abrogat prin Legea nr.357/2003 (4) Abrogat prin Legea nr.357/2003 (5) n cazul n care contravenientul este minor, procesulverbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. (6) n situaia n care contravenientul este persoan juridic, n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la
241

*- Art. 15. (I) Contravenia se constat printr-un procesverbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. (2) Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. 240

denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. (7) n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal. Art.17. Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. Art. 18. Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele n baza crora se fac meniunile prevzute Ia art.16. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici. Art. 19. (1) Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. In cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. (2) Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. (3) n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Art. 20. Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. 242

CAPITOLUL HI Aplicarea sanciunilor contravenionale Art. 21. (1) n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea. (2) Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. In acest caz sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. (3)' Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. Art. 22. Abrogat prin art. I pct. 8 din O.U.G. nr. 108/2003. Art. 23. (1) n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. (2) Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei, persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. Art.24. (1) Persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, tcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal. (2) n cazul n care bunurile nu se gsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. 243

(3) Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. Art. 25. (1) Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. (2) Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. (3) In situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii la instituiile abilitate s o ncaseze, potrivit legislaiei n vigoare i, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de Ia comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Art. 26. (1) Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, copia de pe acesta i ntiinarea de plat se nmneaz contravenientului, fcndu-se meniune n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. (2) Dispoziiile alin. (1) se aplic i fa de celelalte persoane crora trebuie s li se comunice copia de pe procesulverbal, dac sunt prezente la ncheierea acestuia. (3) n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Art. 27. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat de face prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la
fM Vii'.:

244

domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor. Art. 28. (1) Contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesuluiverbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Termenele statornicite pe ore ncep s curg de la miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare. (2) Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina contravenientului ori de locul svririi contraveniei, precum i la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a Romniei. O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte, potrivit dispoziiilor alin. (1). (3) Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul Ghieului virtual de pli. n acest caz: a) achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de plat emise de Ghieul virtual de pli, aceasta specificnd data i ora efecturii plii; b) se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o copie de pe extrasul de cont sau de pe dovada de plat emis de Ghieul virtual de pli ctre agentul constatator sau organul din care acesta face parte. 245

i. Art. 29. Dispoziiile art. 28 se aplic i n cazurile prevzute la art. 10 alin. (2), dac contravenientul achit jumtate din minimul amenzii prevzute de acrul normativ pentru fiecare dintre contraveniile constatate, fr ca prin totalizare s se depeasc maximul prevzut pentru contravenia cea mai grav. Art. 30. (1) Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. (2) n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile ce se impun conform legii. (3) Termenul de 6 luni pentru aplicarea sanciunii n cazul prevzut la alin. (2) curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanciunea. !:
1
:

(2) Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. (3) Plngerea suspenda executarea. Plngerea persoanelor prevzute la art. 31 alin. (2) suspend executarea numai n ceea ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii. Art. 33. (1) Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei, (2) n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei. Art. 34. (1) Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. (2) Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Art. 35. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Art. 36. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru. 247

CAPITOLUL IV Cile de atac

Art. 31. (1) mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. (2) Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii. Art. 32. (1) Plngerea nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. 246

sto ,

CAPITOLUL V v Executarea sanciunilor contravenionale

Art. 40. Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face potrivit dispoziiilor legale. >) Art. 41. (1) Confiscarea se aduce la ndeplinire de organul care a dispjus aceast msur, n condiiile legii. (2) n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin lege, se restituie de ndat celui n drept. (3) Dac bunurile prevzute la alin. (2) au fost valorificate, instana va dispune s se achite celui n drept o despgubire care se stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor. Art. 42. n scopul executrii despgubirii stabilite pe baz de tarif actele prevzute Ia art. 39 alin. (2) se comunica i prii vtmate, care va proceda potrivit dispoziiilor legale referitoare la executarea silit a creanelor. Art. 43. Abrogat prin art. I pct. 9 din O.U.G. nr. 108/2003.
ni

Art. 37. Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut la art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Art. 38. (1) Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. (2) n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. (3) Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris. Art 39. (1) Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. (2) n vederea executrii amenzii organele prevzute la alin. (1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate, conform prevederilor legale privind executarea creanelor bugetare, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contra venientul, procesul-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, neatacat n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia, ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a soluionat plngerea. (3) Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor bugetare. (4) mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile legii. #*.* 248

ui
CAPITOLUL VI Dispoziii speciale i tranzitorii

Art. 44. (1) Sanciunile prevzute n prezenta ordonan nu se aplic n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat. (2) Dac prin contravenia svrit de un militar n termen s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse confiscrii, organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz de tarif i va dispune asupra confiscrii. Cte o copie de pe procesul-verbal se comunic contravenientului, prii vtmate i celui cruia i aparin bunurile confiscate. Art. 45. Abrogat prin art. I pct. 10 din O.U.G. nr. 108/2003.

249

Art. 46. Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne, precum i celelalte autoriti ale administraiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente s constate i s aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili n legtura cu serviciul. Art. 47. Dispoziiile prezentei ordonane se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil. Art. 48. Ori de cte ori ntr-o lege special sau n alt act normativ anterior se face trimitere la Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, trimiterea se va socoti fcut la dispoziiile corespunztoare din prezenta ordonan. Art. 49. Cauzele aflate n curs de soluionare la data intrrii n vigoare a prezentei ordonane vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul constatrii contraveniei. Art. 50. Actele normative prin care se stabilesc contravenii, n vigoare la data publicrii prezentei ordonane n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, vor fi modificate sau completate, dac este cazul, n termen de 3 luni, potrivit prevederilor acesteia. Art. 501. Achitarea amenzilor contravenionale prin intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul Ghieului virtual de pli se va face ealonat pentru toate categoriile de amenzi contravenionale, pe msura implementrii acestor servicii. Art. 51. (1) Prezenta ordonan va intra n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. (2) Pe aceeai dat se abrog Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, publicat n Buletinul Oficial, Partea I, nr. 148 din 14 noiembrie 1968, cu modificrile i completrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare.
250

LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR.554/2004* CAPITOLUL I Dispoziii generale

Subiectele de sezin Art. 1. (1) Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. (2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. (3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. (4) Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de
Textul Legii nr.554/2004 este redat n forma coninnd modificrile aduse prin O.U.G. nr. 190/2005 pentru realizarea unor msuri necesare n procesul de integrare european, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.l 179 din 28 decembrie 2005 251

putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de Ia , domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice v vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. (5) Cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. (6) Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. (7) Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale, se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile prezentei legi. (8) n condiiile prezentei legi, aciunile n contencios administrativ pot fi introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim. (9) Cererile n contencios administrativ se soluioneaz fr participarea reprezentantului Ministerului Public. Pentru situaia prevzut la alin. (5), instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate. Semnificaia unor termeni Art. 2. (1) n nelesul prezentei legi, termenii i expresiile de mai jos au urmtoarele semnificaii: a) persoana vtmat - orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative; 252

n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat; b) autoritatea public - orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public; c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice; d) act administrativ-jurisdicional - actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare; e) contenciosul administrativ - activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; f) instana de contencios administrativ, denumit n continuare instan - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale; g) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen;
253

h) refuzul nejustificat de a soluiona o cerere - exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea; i) plngere prealabil - plngerea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii acestuia; j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar; k) serviciu public - activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes public; 1) interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice; m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege; n) drept vtmat - orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ; o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public; r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative; 254

s) pagub iminent - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu eviden sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public; ' ) instan de executare - instan care a soluionat fondul litigiului de contencios administrativ. (2) Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Tutela administrativ ' Art. 3. (1) Prefectul poate ataca, n termenele prevzute la art. 11, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac Ie consider ne legale. (2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. (3) Pn la soluionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) i (2) este suspendat de drept. Excepia de nelegalitate
Art. 4. (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. (2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. (3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de Ia pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. : 255

(4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. Actele nesupuse controlului i limitele controlului Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i 21. Actele administrativ-jurisdicionale Art. 6. (1) Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite. (2) Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac. (3) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu utilizeze calea administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicional competent. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data notificrii. (4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului
256

administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. CAPITOLUL II -K* Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul administrativ
B.

Procedura prealabil Art. 7. (1) nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile i n ipoteza n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut la alin. (7). (4) Plngerea prealabil, formulat potrivit prevederilor alin. (1), se soluioneaz n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. g). (5) n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul prevzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabil. (6) Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. 257

(7) Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii acrului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. Obiectul aciunii judiciare Art, 8. (1) Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a primit nici un rspuns n termenul prevzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instana de contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii. (2) Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ. (3) La soluionarea litigiilor prevzute la alin. (2) se va avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Art. 9. (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. (2) Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. (1) i (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. 258

(3) Instana de contencios administrativ, dup pronunarea Curii Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana ^sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe fond. (4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios administrativ se va face n condiiile art. 7 alin. (5) i ale art. 11 alin. (1) i (2), cu precizarea c termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Instana competent Art. 10. (1) Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. (2) Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel. (3) Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. 259

Termenul de introducere a aciunii Art. 11. (1) Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustifcat, de soluionare a cererii; b) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul prevzut la alin. (2); c) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. (2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. (3) n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile alin. (2). (4) Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd. (5) Termenul prevzut la alin. (1) este termen de prescripie, iar termenul prevzut la alin. (2) este termen de decdere. Documentele necesare Art. 12. Reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. In situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. */ Citarea prilor, relaii Art. 13. (1) La primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act este atacat s i 260

comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. (2) n situaia n care reclamant este un ter n sensul art. 1 alin. (2) sau cnd aciunea este introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. (3) n mod corespunztor situaiilor prevzute la alin. (1) i (2), dup caz, se va proceda i n cazul aciunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. (4) Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Suspendarea executrii actului Art. 14. (1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o dat cu sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. (2) Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor. (3) Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicndu-se n mod corespunztor. (4) ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. ., 261

Solicitarea suspendrii prin aciunea principal Art. 15. (1) Suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. (2) Dispoziiile alin. (2) i (4) ale art. 14 se aplic n mod corespunztor. (3) Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspend executarea. Introducerea n cauz a funcionarului \> Art. 16. (1) Cererile injustiie prevzute de prezenta lege vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. In cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. (2) Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Judecarea cererilor Art. 17. f i ) Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n completul stabilit de lege. (2) Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. 262

(3) Hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare. Soluiile pe care le poate da instana Art. 18. (1) Instana, soluionnd cererea la care se refer art. 8 alin. (1), poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris. (2) Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. (3) In cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. (4) Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate: a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. (5) Soluiile prevzute la alin. fi) i la alin. (4) lit. b) i c) pot fi stabilite sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere. ih. Termenul de prescripie pentru despgubiri Art. 19. f i ) Cnd persoana vtmat a cerut anularea acrului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.
263

(2) Cererile se adreseaz instanelor de contencios adminis trativ competente, n termenul de un an prevzut la art. 11 alin. (2). (3) Cererile prevzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi n ceea ce privete procedura de judecat i taxele de timbru. Recursul Art. 20. (1) Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare. (2) Recursul suspend executarea i se judec de urgen. (3) n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din prezenta lege, cauza se va trimite Ia instana competent. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. Judecarea recursului n situaii deosebite Art. 21. (1) Recurentul, n situaii deosebite, cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita preedintelui instanei competente s soluioneze recursul i stabilirea termenului de judecat a recursului chiar nainte de primirea dosarului. (2) Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs. (3) Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat instanei de fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului, ntr-un termen de 5 zile. (4) Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare. (5) Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise.
:s<.|- ^

-I ;

:J

CAPITOLULUI Procedura de executare

Titlul executoriu Art. 22. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi, constituie titluri executorii. Obligaia publicrii ri Art. 23. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Obligaia executrii Art. 24. (1) Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice acrul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. (2) n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. (3) Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup aplicarea amenzii prevzute la alin. (2) constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.
265

264

Instana de executare Art. 25. (1) Sanciunea i despgubirile prevzute la art. 24 alin. (2) se aplic, respectiv se acord, de instana de executare, la cererea reclamantului. Hotrrea se ia n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor. (2) Cererea prevzut la alin. (1) este scutit de taxa de timbru. (3) Hotrrea pronunat de instana de executare poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. (4) Prevederile alin. (l)-(3) se aplic, n mod corespunztor, i pentru punerea n executare a hotrrilor instanelor de contencios administrativ date pentru soluionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative. ; Aciunea n regres Art. 26. Conductorul autoritii publice se poate ndrepta cu aciune mpotriva celor^vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. n cazul n care cei vinovai sunt funcionari publici, se vor aplica reglementrile speciale. CAPITOLUL IV Dispoziii tranzitorii i finale Judecarea cauzelor aflate pe rol Art. 27. Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei. Completarea cu dreptul comun Art. 28. (1) Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta lege. Compatibilitatea 266

aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se stabilete de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor. (2) Aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase. Corelarea terminologic Art. 29. Ori de cte ori ntr-o lege special anterioar prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instana de contencios administrativ, trimiterea se va socoti fcut la dispoziiile corespunztoare din prezenta lege. Dispoziii tranzitorii Art. 30. Pn la constituirea tribunalelor administrativfiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor.
. L,

"

Intrarea n vigoare Art. 31.(1) Prezenta lege intr n vigoare la 30 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. (2) Pe aceeai dat se abrog Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare.

! * ; '

267

: . ' ! * ;

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

1. Legislaie

,w

. -

Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 196 din 27 septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 i nr. 387 din 18 august 2000 Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 2 iunie 1994 Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.282 din 11 noiembrie 1996 Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile de servicii n interes public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997 Legea nr,213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.448 din 24 noiembrie 1998 Legea nr.215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.204 din 23 aprilie 2001 Legea nr,52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.70 din 3 februarie 2003 O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera de stat a Romniei, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.352 din 30 iunie 2001 Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.271 din 29 martie 2004 Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004, modificat 268

substanial prin O.U.G. nr.179/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005 ,G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat O.U. n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28 decembrie 2002 *G. nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite, publicat n O.U Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.291 din 25 aprilie 2003 .G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, O.U publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003 O.G nr,2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr, 410 din 25 iulie 2001 O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.642 din 30 august 2002 O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din 26 septembrie 2005 H.G. , nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 140 din 6 aprilie 1999 H,G . nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.58 din 31 ianuarie 2003 H.G nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.757 din 29 octombrie 2003
yi

2. Tratate, cursuri, manuale, monografii Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977 Alexandru Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Bucureti, 1981 269

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1998 Alexandru iclea, Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex, ediia a IV-a, 2006 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediia a IlI-a, Editura AH Beck, Bucureti, 2002 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Roata, 2005 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, Editura AII Beck, Bucureti, 2005 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936 Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura AH Beck, 2005 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, voi,II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005 Iulian Poenaru, Regimul juridic al contraveniilor. Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 Liviu Giurgiu, Domeniul public. Editura Tehnic, Bucureti, 1997 Mihai Eliescu, Rspunderea civil delictual. Bucureti, 1972 Mircea Lepdtescu, Natura juridic a rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat pentru pagubele produse prin actele lor ilegale, Analele Universitii" Bucureti, Seria tiine sociale, tiine juridice, 1968 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a IV-a, Bucureti, 1934 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, 2001 Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena naltei 1 Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ, Editura Lumina Lex, 2003 TJieodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ, Editura Lumina Lex, 2002
'<

Emanuel Albu, De la nalta Curte de Casaie i Justiie - O istorie a legilor de organizare i funcionare, 1861 - 2001, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001 Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004 Emanuel Atbu, Administraia ministerial n Romnia, Editura AII Beck, Bucureti, 2004 Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, 2005 Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, Partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005 Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ i fiscal 2005, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959 Tudor Drganu., Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972 Valentin LPriscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura AH Beck, Bucureti, 1998
; ; ;< ?&

3, Articole de specialitate Adrian Fanu-Moca, Consideraii n legtur cu natura juridic a contenciosului fiscal, n Revista de Drept Comercial" nr. 10/2002 Costel Niculeanu, Exist un raport comitenfprepus n cazul executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii nr.82/1999, n Dreptul" nr.10/2002 Corneliu Liviu Popescu, Neconvenionalitatea i neconstituio-nalitatea procedurii contravenionale judiciare de drept comun, n raport cu dreptul la respectarea prezumiei de nevinovie, n Pandectele Romne", nr.6/2002 Corneliu Liviu Popescu, Frauda la Constituie, n Curierul Judiciar" nr.7-8/2004 Dana Apostol Tofan, Regimul juridic aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar" nr.7/2002 Gabriela Cristina Freniu, Exist un raport comitent-prepus n cazul executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii nr.82/1999, n Dreptul" nr.1/2002 271

270

Iulia Poenaru, Nota II la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr. 11/1996 '. Liviu Giurgiu, Consideraii privind excepia de nelegaUtate a actelor Aii:; administrative n reglementarea instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul Judiciar" >M
nr.2/2OO5

Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n Stat al Guvernului prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale autonome ale administraiei publice, n Revista de Drept Comercial" nr.l2/2000inr.l/2001 Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea proiectului de lege a contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public" nr.3/2004 F Vasile Timofte, Nota I la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr. 11/1996 >
{

4. Dicionare

', Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a IlI-a, Editura tiinific, Bucureti, 1973 Dicionar explicativ al limbii romne, DEX, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998

= " - ' . - >

V '

- : j j -i-i .

' .

mi

272