UNIVERSITATEA SPIRU HARET

; -. ;;.-

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

ALBU, EMANUEL
Drept administrativ i tiina administraiei. Partea a
II-a/ Emanuel Albu - Bucureti: Editura Fundaiei Romnia
de Mine, 2006
272 p.; 20,5 cm.
Bibliogr.
ISBN (10) 973-725-468-6; ISBN (13)978-973-725-4689 Partea a II-a - 2006 -ISBN (10)973-725-560-7
ISBN (13)978-973-725-560-0
342.9 (498) (075.8)
35 (075.8)

FACULTATEA DE DREPT I ADMINISTRAIE

PUBLIC

EMANUEL ALBU

;'

DREPT ADMINISTRATIV I
TIINA ADMINISTRAIEI
Partea a II-a

Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2006

Redactor: Constantin FLOREA

Tehnoredactor: Cornelia PRODAN
Coperta: Marilena (GURLUI)
BLAN
Bun de tipar: 20.04.2006; Coli tipar: 17
Format: 56/65x86

Editura i Tipografia Fundaiei Romnia de Mine

Splaiul Independenei nr.313, Bucureti, Sector 6, O.P. 83
Tel/Fax: 316.97.90; www.spiruharet.ro emai 1: contact@edituraromaniademaine.ro

EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE

MINE
Bucureti, 2006

CUPRINS

Cuvnt nainte....................................................................................11
CAPITOLUL I. ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI
PUBLICE
Seciunea 1. Introducere n activitatea executiv-administrativ ... 15
1.1.Noiunea de activitate executiv-administrativ 15
1.2.Formele concrete ale activitii executiv-administrative 16
Seciunea a 2-a. Decizia administrativ .......................................18
2.1. Noiunea de decizie administrativ
18
2.2. Procesul decizional n activitatea
organelor
administraiei publice .................................................. v ........19
CAPITOLUL II. ACTELE ADMINISTRATIVE
Seciunea 1. Noiunea de act administrativ .................................23
1.1. Trsturile caracteristice ale actului administrativ
24
1.2. Clasificarea actelor administrative
27
1.3. Actul administrativ jurisdicional
28
Seciunea a 2-a. Regimul juridic al actelor administrative ........29
2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative
29
2.2. Mobilul i motivul actelor administrative
32

Seciunea a 4-a. Aplicarea actelor administrative .......................43

4.1. Intrarea n vigoare a actului administrativ.............................43
4.2. Executarea actelor administrative.........................................44
Seciunea a 5-a. Suspendarea, retragerea i desfiinarea
actelor administrative.........................................45
5.1. Suspendarea executrii actelor administrative......................45
5.2. Retragerea i desfiinarea actelor administrative ..................47
Seciunea a 6-a. Rectificarea i reconstituirea actelor
administrative......................................................48
6.1. Rectificarea actelor administrative.......................................48
6.2, Rectificarea i reconstituirea actelor de stare civil...............48
CAPITOLUL III. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

Seciunea a 3-a. Condiiile de valabilitate a actelor administrative 33

3.1. Competena - condiie esenial pentru emiterea actelor
administrative
33
3.2. Forma i procedura de adoptarea actelor administrative 37
Seciunea 1. Noiunea de contract administrativ .........................50
Seciunea a 2-a. Caracterele contractelor administrative ...........50
Seciunea a 3-a. Trsturile caracteristice distinctive
ale contractelor administrative...........................51
3.1. Prile n contractele administrative .....................................53
3.2. Obiectul contractelor administrative.....................................52
3.3. Clauzele contractelor administrative.....................................52
3.4. Executarea contractelor administrative.................................52
3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...........53
Seciunea a 4-a. Tipuri de contracte administrative ....................54
4.1. Contractul de concesiune......................................................54
4.2. Contractul de achiziie public .............................................55
4.3. Contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public
a statului i a unitilor administrativ-teritoriale ...................56
4.4. Contractul de lucrri publice.................................................56
4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrri..............................57
4.6. Contractul de asociere n participaiune ...............................57
4.7. Contractele de comodat ncheiate de ctre organele administraiei publice
4.8. Contractul de parteneriat public-privat .................... ;...........58
4.9. Contractul de grant................................................................58

57

CAPITOLUL IV. DOMENIUL PUBLIC

Seciunea

1.

Activitatea organelor administraiei publice de administrare a bunurilor

aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale. Consideraii generale
.................................................................................60
Seciunea a 2-a. Domeniul public n doctrina
i legislaia romneasc ...................................61
Seciunea a 3-a. Regimul domenial potrivit Constituiei din 1991
62
Seciunea a 4-a. Noiunea de domeniu public. Regimul juridic
al domeniului public............................................64
4J. Noiunea de domeniu public .................................................64
4.2. Regimul juridic al domeniului public....................................65
4.3. Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul
su juridic.............................................................................66
Seciunea a 5-a. Diverse regimuri domeniale reglementate prin legi speciale 71
5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formeaz fondul funciar al Romniei i
amplasarea construciilor
pe aceste terenuri..................................................................71
5.2. Reguli domeniale privind cile terestre naionale
de comunicaii .....................................................................72
5.3. Regimul domenial al frontierei de stat a Romniei...............75
5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mrii teritoriale, al zonei contigue i al zonei
economice exclusive ale Romniei........................................77
5.5. Regimul juridic al Dunrii....................................................78
5.6. Regimul juridic al spaiului aerian al Romniei ...................79
5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naional ...........80
CAPITOLUL V. CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1. Necesitatea controlului activitii organelor administraiei publice
Seciunea a 2-a. Clasificarea formelor de control .......................83
Seciunea a 3-a. Elementele componente ale controlului ............85

83

Seciunea a 4-a. Controlul exercitat din interiorul sistemului '* * organelor administraiei
publice. Controlul administrativ..........................86
4.1. Controlul administrativ intern...............................................87
4.2. Controlul administrativ extem...............................................87
4.3. Controlul ierarhic..................................................................88
4.4. Controlul de tutel administrativ.........................................90
4.5. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative ..............91
Seciunea a 5-a. Controlul neadministrativ al activitii
organelor administraiei publice ........................92
5.1. Controlul parlamentar...........................................................92
5.2. Avocatul Poporului................................................................93
5.3. Curtea de Conturi..................................................................95
CAPITOLUL VI. CONTROLUL JUDECTORESC.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Seciunea 1. Necesitatea controlului judectoresc ........................99
Seciunea a 2-a. Baza de referin a controlului judectoresc ...100
Seciunea a 3-a. Obiectul controlului judectoresc ....................100
Seciunea a 4-a. Caracteristicile generale ale controlului judectoresc101
Seciunea a 5-a. Noiunea de contencios administrativ ..............102
Seciunea a 6-a. Evoluia contenciosului administrativ

6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
6.6.

n Romnia........................................................105
Perioada 1864- 1866. Consiliul de Stat..............................105
Perioada 1866-1905..........................................................106
Perioada 1905- 1925..........................................................107
Perioada 1925 - 1948..........................................................109
Perioada 1948 - 1990.........................................................110
Perioada 1990 - 2004.........................................................112

Seciunea a 7-a. Contenciosul administrativ n dreptul altor state 114

CAPITOLUL VIL ORGANIZAREA ACTUAL
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMN
Seciunea 1. Generaliti .............................................................119

3.1. Litigii de contencios administrativ date n competena judectoriilor ca instane de fond 173
3.2. Litigii de contencios administrativ date n prim instan n competena tribunalelor
175
Seciunea a 2-a. Contenciosul administrativ n reglementarea
Legii nr.554/2004..................................................120
2.1. Generaliti ........................................................................120
2.2. Prile litigiului de contencios administrativ .....................122
2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ...................129
2.4. Actele exceptate de Ia controlul instanei de contencios administrativ 137
2.5. Condiiile aciunii de contencios administrativ ..................140
2.6. Judecarea aciunilor de contencios administrativ ...............153
2.7. Suspendarea executrii actului administrativ.......................157
2.8. Soluionarea aciunii .........................................................161
2.9. Cile de atac ...'..................................................................162
2.10.
Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de instanele
de contencios administrativ..............................................165
2.11...........................................................................................Excepia de nelegalitate

CAPITOLUL VIII. RSPUNDEREA N DREPTUL

ADMINISTRATIV
Seciunea 1. Aspecte generale .....................................................172
1.1. Rspunderea juridic-form a rspunderii sociale............177
1.2. Rspunderea administrativ - form a rspunderii juridice . 177
1.3. Noiunea de rspundere administrativ ..............................179
1.4. Formele rspunderii administrative....................................180
Seciunea a 2-a. Rspunderea administrativ-disciplinar ........180
2.1. Noiune i trsturi caracteristice ale acesteia ....................180
2.2. Consacrarea legislativ a rspunderii administrativ- contravenionale

182

Seciunea a 3-a. Rspunderea administrativ-patrimonial ......182

3.1. Noiune ..............................................................................182

166

Seciunea a 3-a. Controlul de legalitate exercitat de instanele de drept comun 172

3.2. Consacrarea constituional i legislativ a rspunderii administrativ-patrimoniale n Romnia

183

CUVNT NAINTE

CAPITOLUL IX. RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL

Seciunea 1. Aspecte generale ......................................................185
.1.1. Natura juridic a rspunderii contravenionale ........................185
1.2. Evoluia istoric a reglementrii rspunderii contravenionale.. 185
1.3. Noiunea de contravenie i trsturile caracteristice
ale acesteia.................................................................................187
Seciunea a 2-a. Aspecte de drept material ale rspunderii contravenionale

189

2.1. Elementele constitutive ale contraveniei ............................189

2.2. Subiectele rspunderii contravenionale ..............................189
2.3. Cauzele care nltur rspunderea contravenional ...........191
2.4. Sanciunile contravenionale ...............................................193
2.4.1. Sanciunile contravenionale principale ....................194
2.4.2. Sanciunile contravenionale complementare ...........196

Seciunea a 3-a. Aspecte procedurale ale rspunderii

contravenionale ................................................198
3.1. Organul constatator..............................................................198
3.2. Constatarea contraveniei ....................................................199
3.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale ..............................204
3.4. Cile de atac........................................................................206
3.5. Executarea sanciunilor contravenionale ...........................210
3.6. Prescripia executrii sanciunilor contravenionale ............213
ANEXE
Legea contenciosului administrativ nr.29/990...........................217
Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia223
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004........................251
Bibliografie selectiv.......................................................................268
10

Partea a 11-a a lucrrii Drept administrativ i tiina administraiei cuprinde prelegerile pe care
autorul le-a susinut n Semestrul al 11-lea al anului universitar 2005 - 2006 la Facultatea de Drept i
Administraie Public din cadrul Universitii Spini Haret din Bucureti.
Lucrarea se adreseaz studenilor din anul al ll-lea, cursuri de zi, studenilor din anul al ll-lea,
cursuri cu frecven redus, precum i celor care urmeaz forma de nvmnt la distan, dar i
altor studeni i altor persoane care sunt interesate sa studieze sau s se informeze n legtur
cu noiunile i principiile fundamentale ale dreptului administrativ i tiinei administraiei.
Cursul a fost structurat n raport cu cele dou semestre de studiu, afectate disciplinei Drept
Administrativ i tiina Administraiei.
Astfel, partea nti a cursului, structurat pe 5 capitole, a inclus tot attea mari teme:
Introducere n dreptul administrativ i tiina administraiei
Sistemul organelor administraiei publice,
Autoritile centrale,
Administraia public din teritoriu.
Funcia public i funcionarii publici.
Partea a 11-a a cursului, lucrarea de fa, cuprinde 9 capitole, structurate astfel:
n Capitolul I, intitulat Activitatea administraiei publice, sunt prezentate i definite noiunea de
activitate executiv-administrativ i formele concrete de manifestare a acestei activiti, precum
i noiunea de decizie administrativa i procesul decizional n activitatea organelor administraiei
publice.
Capitolul al ll-lea, intitulat Actele administrative, este afectat prezentrii noiunii de act administrativ,
trsturilor caracteristice i clasificrii acestora, regimului juridic, condiiilor de valabilitate,
aplicrii i executrii actelor administrative, dar i suspendrii, retragerii i desfiinrii acestora, ca
principale evenimente care pot
s ur v e n i n e xi s te n a l o r j u ri d i c .

- -

- '

11
235

- Capitolul al ll-lea este intitulat Contractele administrative, fiind

consacrat definirii noiunii, caracterelor i trsturilor
caracteristice ale contractelor administrative, dar i prezentrii unor
date principale ale unor tipuri de contracte administrative.
- Capitolul al IV-lea, intitulat Domeniul public, cuprinde o prezentare
a noiunii domeniului public
n
doctrina i legislaia
romneasc, precum i a regimului domeniul potrivit Constituiei din
1991 i Legii nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul
juridic al acesteia, dar i a unor regimuri domeniale reglementate prin
legi speciale.
- Capitolul al V-lea se ocup de Controlul activitii organelor
administraiei publice, prezentnd elementele componente ale
controlului i tipuri de control exercitat asupra activitii organelor
administraiei publice, cu referire i la controlul exercitat de Avocatul
Poporului i Curtea de Conturi, ca autoriti administrative autonome
faa de Guvern.
~ Capitolul al Vl-lea este intitulat Controlul judectoresc
Contenciosul administrativ i este consacrat prezentrii acestui tip de
control, exercitat de instanele judectoreti asupra legalitii activitii
administraiei publice, precum i definirii noiunii de contencios
administrativ, evoluiei contenciosului administrativ n Romnia n
perioada 1864 - 2004 i prezentrii unor aspecte de drept comparat.
- Capitolul al VH-lea, intitulat Organizarea actual a conten ciosului
administrativ romn, este afectat prezentrii aspectelor rezultate din
reglementarea actual, dat prin Legea nr. 554/2004, comparativ cu cea
anterioar, a Legii nr.29/1990, insistnd asupra elementelor de
noutate cu privire la prile litigiului de contencios administrativ,
obiectul acestuia i actele exceptate de la controlul instanelor de
contencios administrativ, cu numeroase referiri la practica Seciei de
contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie.
- Capitolul al Vlll-lea este intitulat Rspunderea n dreptul
administrativ, fiind dedicat rspunderii administrativ-disciplinare i
rspunderii administrat'tv-patrimoniale.
- Capitolul al X-lea, intitulat Rspunderea administrativcontravenional, abordeaz aceast form a rspunderii juridice,
analiznd natura juridic, evoluia istoric, trsturile
caracteristice, precum i aspectele de drept material i procedural
Pentru a uura eforturile studenilor, am considerat necesar s
includem, ca Anexe, reglementrile cele mai des citate n aceast
lucrare: L^gea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul
juridic al Qcesteia, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ
12

i Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, precum i

O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Pentru realizarea acestei lucrri a fost folosit legislaia primar
i secundar actualizat pn la data de 31 martie 2006 i au fost fcute
frecvente referiri lajurisprudena instanelor judectoreti i n special
la cea a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei
Curi de Casaie i Justiie.
Autorul sper c lucrarea de fa, astfel cum a fost conceput i
sistematizat, va fi in msur s faciliteze studenilor cunoaterea i
aprofundarea conceptelor i principiilor dreptului administrativ i
tiinei administraiei, nu numai pentru depirea cu succes a
examenului, dar i pentru activitile lor actuale sau viitoare.

31 martie
2006

Autorul

13

CAPITOLUL I ACTIVITATEA

ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1 Introducere n
activitatea executiv-administrativ
1.

Noiunea de activitate exclusiv-administrativ

Statul urmrete, prin ntreaga lui activitate, s realizeze

obiective de interes general cu caracter politic, social, economic,
cultural etc, exercitnd n acest scop cele trei funcii ale
sale: funcia legislativ, funcia administrativ i ftincia
jurisdicional.
Funcia legislativ este realizat de organele
puterii legislative prin activitatea legislativ, de elaborare a
regulilor juridice de conduit social - legile, care sunt generalobligatorii.
Funcia administrativ este realizat de organele
puterii executiv-administrative prin activitatea de organizare
a executrii legilor i de executare n concret a acestora.
Funcia jurisdicional a statului este realizat de
organele puterii judectoreti prin soluionarea litigiilor care
apar ntre particulari sau ntre particulari i administraie.
Din punct de vedere al cursului de fa, cea care prezint
importan i necesit o prezentare special este activitatea
desfurat de organele puterii executiv-administrative.
Activitatea executiv-administrativ este una1 dintre cele
trei forme fundamentale de activitate a statului , care este
realizat de organele puterii executiv-administrative prin
activiti de conducere, activiti de organizare a executrii
legilor i activiti de executare n concret
a acestora, prin
2
aciuni cu caracter dispozitiv sau prestator .
Tudor Drganu., Drept constituional, Editura Didactic i
Pedagogic,
Bucureti, 1972, p.251
:
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi,
Bucureti, 1998, p. 13-14
15
i

Astfel, ne aflm n prezena unei activiti de conducere

n cazul activitii prin care Guvernul adopt acte prin care,
potrivit prevederilor art.102 alin.(l) din Constituie, republicat,
exercita conducerea general a administraiei publice.
Pe de alt parte, ne aflm n prezena unei activiti
de organizare a executrii legilor atunci cnd Guvernul adopt
hotrri sau un ministru emite instruciuni pentru realizarea
cadrului de aplicare a unei legi sau hotrri guvernamentale.
Dar, ne aflm n prezena unei activiti de punere n
executare n concret a legii atunci cnd un ministru sau eful
unui alt organ al administraiei publice emite un ordin de
numire/eliberare n/din funcie a unui funcionar public.
Caracteristicile eseniale ale activitii executivadministrative
In raport cu activitatea legislativ, activitatea executivadministrativ are un caracter derivat, n sensul c intervine
secundum legem i se realizeaz pe baza i pentru executarea
legii, care este forma principal a activitii legislative.
De asemenea, activitatea executiv-administrativ este limitat
la realizarea strict a valorilor stabilite prin lege, spre deosebire de
activitatea legislativ, care, n principiu, are un caracter nelimitat.
2.

n literatura juridic veche s-a artat c activitatea puterii

executive se manifesteaz prin acte care sunt de dou categorii:
acte juridice i acte
materiale".
4
Alt autor
a clasificat formele de manifestare a
activitii
organelor administraiei de stat n acte juridice i fapte juridice
materiale care includ evenimente i aciuni omeneti, acestea
din urm putnd fi aciuni licite sau aciuni ilicite.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a

IV-a, Bucureti, 1934, p.293
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura
tiinific, Bucureti, 1959, p.16 16

Fo

Profesorul
Alexandru
Negoi
arat
c n
activitatea organelor administraiei publice se realizeaz acte
administrative i alte acte juridice, dar, n mod
preponderent, operaiuni administrative i operaiuni materiale.
Actul administrativ este definit ca fiind o manifestare
unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a
unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie
juridic nou sau se refuz o pretenie juridic referitoare la
un drept recunoscut de lege, voin juridic supus
6
regimului juridic administrativ .
Prin operaiuni administrative se neleg acele
activiti ndeplinite de ctre personalul organelor
administraiei publice n cadrul procesului administrativ, care
au semnificaia unor operaiuni de birou, precum: ntocmirea
unui referat, efectuarea unei anchete, elaborarea unor proiecte
de acte juridice, nregistrarea lor, transmiterea lor, publicarea lor
etc.
Operaiunile materiale sunt activiti care nu au
caracterul unor lucrri de birou, ele situndu-se n afara faptului
administrativ, precum: activitile materiale prin care se
realizeaz serviciul public de asisten medical sau activitile
de instruire i educare a elevilor n cazul serviciului public de
nvmnt etc.
Din punct de vedere juridic, ntre cele dou categorii de
operaiuni nu exist o deosebire marcant, ele deosebindu-se de
actele juridice prin aceea c nu pot produce efecte juridice, prin
ele nsele.
7
Exist autori care, abordnd activitatea administrativ-executiv i din perspectiva complex a tiinei administraiei,
identific i alte forme concrete de realizare a activitii
administrativ- executive, cum sunt actele politice ale
administraiei publice.

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.132 -179

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ si elemente de
drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.34
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei,
vol.II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p.209 i urm.

17

Actele politice ale administraiei publice sunt acte ale

activitii administrativ-executive care nu produc efecte juridice
i nu pot fi aduse la ndeplinire prin fora de constrngere a
statului, dar ele produc totui efecte importante i sunt aduse la
ndeplinire datorit autoritii organului de la care eman aceste
acte. Acestea sunt actele cunoscute sub diverse denumiri:
comunicate, declaraii, mesaje, note diplomatice etc, care eman
direct de la Guvern i privesc probleme importante de interes
intern sau extern.
Seciunea a 2-a
Decizia administrativ

>

2.1. Noiunea de decizie administrativ

Orice activitate uman este urmarea voinei i deciziei
(hotrrii) subiecilor care au participat/particip la realizarea
acelei activiti.
Noiunea generic de decizie desemneaz hotrrea luat
n urma examinrii unei probleme, a unei situaii etc,
8
prin adoptarea unei soluii dintre mai multe posibile .
n tiina administraiei, decizia este definit ca un act
deliberat prin care se determin natura unei aciuni, agenii,
9
mijloacele, durata i modul ei de realizare .
Decizia administrativ a fost prezentat, pe drept cuvnt, ca
1
fiind o specie a deciziei umane , dup cum activitatea administrativ este o parte a activitii umane, decizia administrativ
fiind premisa, dar i rezultatul activitii oamenilor care
acioneaz n cadrul administraiei publice.
n ceea ce' privete persoanele aflate n afara sistemului
administraiei publice, decizia administrativ determin conduita
s

Dicionar explicativ al limbii romne, DEX, Editura Univers

Enciclopedic, Bucureti, 1998, p.266
Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977, p.123 i urm. ,' AlexandruNegoi,
op.cit,, 1998, p.l 16

18

acestora prin aceea c le corecteaz comportamentul pe baza legii

i prin organizarea executrii i executarea n concret a acesteia.
n acelai timp, decizia administrativ prezint o
importan deosebit prin aceea c asigur coerena i
coeziunea compor- tamentului uman n cadrul diferitelor
colectiviti n care acioneaz organele administraiei publice, pe
baza i n executarea legii.
n mod uzual, prin decizie administrativ se nelege
multitudinea de acte administrative adoptate sau emise de organele
administraiei publice. Dar, n acest sens, decizia administrativ
nu trebuie confundat cu actul administrativ care poart denumirea
de decizie (cum sunt, spre exemplu, deciziile emise de primulministru ori cele emise de efii unor organe de specialitate ale
administraiei publice centrale etc.).
Obiectul deciziei administrative l formeaz realizarea
politicii statului prin organizarea executrii i prin executarea n
concret a legii, legea exprimnd interesele generale ale
cetenilor din ara noastr.
Deci, obiectul deciziei administrative l formeaz scopurile
pe care organele administraiei publice le gsesc formulate
n lege, scopuri care reprezint valori politice formulate de
puterea legislativ ca reprezentant a poporului.
Din perspectiva obiectului su, decizia administrativ poate
fi definit ca o manifestare unilateral de voin a
organelor administraiei publice, realizat n cadrul activitii
executiv- administrative pe care acestea o desfoar pentru
ndeplinirea scopurilor stabilite n lege.
2.2. Procesul decizional n activitatea
organelor administraiei publice
Decizia administrativ se realizeaz n cadrul unui complex
proces decizional, dei, n final, materializarea acesteia ntr-un
act administrativ, cum este un ordin ministerial, spre exemplu,
apare ca fiind opera unui singur om: ministrul care semneaz
ordinul respectiv.
19

n realitate, orice decizie administrativ antreneaz, sub

diferite forme, activitatea multor oameni, att din interiorul
11
sistemului administraiei publice, ct i din afara acestuia .
Amplul proces care se finalizeaz cu adoptarea unei decizii
administrative se desfoar n succesiunea mai multor etape.
Prima etap a procesului decizional este aceea a
iniiativei deciziei administrative.
Avnd ca obiect realizarea scopurilor stabilite n lege, decizia
administrativ este iniiat, de multe ori, de ctre organele
puterii legiuitoare, care sesizeaz organele administraiei
publice n vederea soluionrii problemelor ce privesc
realizarea politicii interne i externe a statului, n domeniile
n care acioneaz organele administraiei publice.
n alte cazuri, iniiativa deciziei administrative aparine
organelor administraiei publice, care, avnd propriile informaii
cu privire la problemele de interes general, precum i dreptul de
iniiativ legislativ, declaneaz procesul decizional cu privire
la soluionarea problemelor respective.
A doua etap a procesului decizional, dup ce decizia
administrativ a fost iniiat, o reprezint participarea,
antrenarea tuturor factorilor care, ntr-o form sau alta, pot
contribui la realizarea deciziei administrative.
O prim form de participare o reprezint participarea
politic la decizia administrativ. Participarea politic se
realizeaz prin implicarea membrilor Parlamentului, constituii
n grupuri i comisii parlamentare, care particip la decizia
administrativ fie propunnd-o, fie solicitnd-o. n acest fel, se
pune n eviden necesitatea cooperrii care trebuie s
existe ntre puterea politic, puterea legiuitoare i puterea
executiv. Participarea politic la decizia administrativ se
realizeaz, i n cazul administraiei publice locale, prin
organele alese de ctre comunitile locale.

O a doua form de participare la decizia administrativ

este participarea social, organele administraiei publice
fiind obligate s determine participarea activ a cetenilor
i a organizaiilor legale ale acestora la procesul de luare a
deciziilor administrative, aa cum prevd n mod expres
dispoziiile generale ale Legii nr.52/2003 privind transparena
decizional n administraia public.
O alt form de participare Ia procesul decizional o reprezint
participarea tehnic, a specialitilor n materie, n raport cu
domeniul n care urmeaz s fie adoptat decizia administrativ.
A treia etap a procesului decizional o reprezint deliberarea, termen care i are originea n cuvntul latin deUberatio, care
12
nseamn examinarea i analizarea unei probleme , precum i
luarea unei hotrri care s vizeze rezolvarea problemei respective.
n procesul decizional al administraiei publice,
deliberarea prezint importante particulariti.
Astfel, dac decizia aparine unui organ unipersonal
al administraiei publice, deliberarea apare ca fiind o
operaiune mental care este ndeplinit de organul unipersonal
competent, supus unor determinri complexe de ordin politic,
ideologic, social, moral, juridic, profesional etc.
Atunci cnd adoptarea deciziei administrative aparine unui
organ colegial al administraiei publice, deliberarea se realizeaz
n cadrul unor forme organizatorice, care includ mai multe
componente.
Astfel, prima component a procesului deliberrii este
format din activitile de cercetare a problemelor aflate n
sarcina administraiei publice. Aceast faz cuprinde activiti
de documentare, de culegere i prelucrare de informaii n
legtur cu problemele ce trebuie rezolvate, de analizare a
acestora i de formulare a unor proiecte de soluionare.
A doua component a procesului deliberrii o formeaz
discutarea variantelor, proiectelor de soluionare a problemelor
cu
12

" Astfel, Legea nr.52/2003 privind transparena decizional i

administraia public urmrete, ntre altele, s stimuleze participarea
activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative. 20

Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a III-a, Editura

tiinific, Bucureti, 1973, p.166
21

care a fost sesizat sau s-a autosesizat administraia

public. Discuiile cu privire la variantele de soluionare se
finalizeaz prin adoptarea soluiei optime, care va reprezenta
nsi decizia administrativ.
Ultima component a procesului deliberativ este format
din manifestarea de voin, din hotrrea luat pentru
soluionarea problemei respective. Aceasta este nsi decizia
administrativ prin care se exprim o voin cu caracter juridic,
care se bazeaz pe lege i reprezint o modalitate de a organiza
punerea n executare a legii.
Efectele deciziei administrative se produc att n
privina colectivelor din cadrul sistemului administraiei
publice, ct i n privina celor care se situeaz n afara acestui
sistem.
Astfel, n primul rnd, adoptarea unei decizii va pune n
micare personalul organelor administraiei publice, cruia i
revine sarcina de a aduce la ndeplinire decizia respectiv,
pentru realizarea scopului n vederea cruia a fost adoptat.
n al doilea rnd, decizia administrativ va produce efecte
fa de oamenii aflai n afara sistemului administraiei publice,
crora le este destinat, cerndu-le s fac sau s nu fac ceva.
Semnificativ
n
privina
efectelor
deciziei
administrative este faptul c executarea acesteia poate fi
asigurat, la nevoie, prin folosirea forei coercitive a statului,
aspecte care vor fi aprofundate cu prilejul prezentrii actului
administrativ, ca form principal a deciziei administrative.

22

CAPITOLUL II ACTELE
ADMINISTRATIVE
Seciunea 1 Noiunea de
act administrativ
n literatura de specialitate, pentru desemnarea formei
principale de activitate executiv-administrativ, nu se folosete
o terminologie unitar. 13
Astfel, sunt autori care folosesc termenul de act de drept
14
administrativ, dar sunt i autori care folosesc termenul de act
administrativ.
Primul termen pune n eviden caracteristicile acestui tip
de act juridic i regimul juridic aplicabil: regimul juridic de
drept administrativ.
Al doilea termen, pe care l apreciem mai adecvat, are o
utilizare generalizat n Constituie i n legislaia din domeniu,

avnd i o ndelungat tradiie n doctrina administrativ

romneasc .
n activitatea administrativ se folosesc diferii termeni
pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie,
ordin, dispoziie, hotrre, norme, regulament, autorizaie,
permis, proces-verbal, not de constatare, not de control etc.
Potrivit
profesorului
Alexandru
Negoi,
actul
administrativ este o manifestare de voin juridic, pe baza i n
executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se
formeaz o situaie juridic nou sau se refuz o pretenie
juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin
juridic supus regimului juridic de drept administrativ.
13

Tudor Drganu, op.cit., 1959; Ioan Santai, op.cit., 2005

Alexandru Negoi, op.cit., 1992 i op.cit., 1998; Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi.II, ediia a IlI-a, Editura
AU Beck,
Bucureti, 2002
15
Paul Negulescu, op.cit., 1934; Constantin G. Rarincescu,
Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936
23
14

Art. 2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ

nr.554/2004 definete actul administrativ ca fiind actul unilateral
cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public
n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd
natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice.
Potrivit acelorai prevederi legale, sunt asimilate actelor
administrative, n sensul acestei legi, i contractele administrative
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
<;,
- prestarea serviciilor publice;
ih
- achiziiile publice.
De asemenea, art.2 alin.(2) din Legea contenciosului
administrativ asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n
termenul legal.
1 . 1 . Trsturile caracteristice ale actului administrativ
a) Actul administrativ este un act juridic care produce efecte
juridice prin el nsui, fcnd s ia natere, s se modifice sau s
se sting drepturi i obligaii. Aa, spre exemplu, o hotrre
a Consiliului local poate stabili anumite drepturi i obligaii
pentru locuitorii acelei uniti administrativ-teritoriale.
Spre deosebire de actul administrativ, operaiunea
administrativ i operaiunea material nu produc efecte
juridice
- prin ele insele. Aa, de exemplu, ntocmirea unui referat de ctre un
student sau susinerea unui curs de ctre un profesor nu vor
produce efecte juridice, care vor fi produse numai de eliberarea
diplomei de absolvire.
Pentru a nelege i mai uor raportul dintre actul
administrativ, operaiunea administrativ i operaiunea material,
sa ne imaginm situaia unui agent de circulaie care
desfoar activiti in scopul fluidizrii circulaiei ntr-o
intersecie de

24

drumuri publice. Aceste activiti sunt operaiuni materiale

prin care agentul de poliie realizeaz activitatea
concret
a serviciului
public
privind
circulaia
pe
drumurile publice, operaiuni materiale care nu produc efecte
juridice.
In momentul n care un conductor auto va refuza s opreasc la
semnalul regulamentar al poliistului, n scopul sustragerii de la
control, acesta va svri contravenia prevzut la art.89 lit.a) din
16
O.U.G. nr.195/2002 , care, potrivit art.231 alin.(l) litf) din H.G.
17
nr.85/2003 , se sancioneaz i cu sanciunea complementar a
reinerii permisului de conducere n vederea suspendrii dreptului de a
conduce autovehicule. n aceast situaie, poliistul va ntocmi
procesul-verbal de constatare i va reine permisul de conducere,
pe care le va nainta efului poliiei judeene sau al poliiei
municipiului Bucureti, cu propunerea de suspendare a exercitrii
dreptului de a conduce autovehicule.
Hotrrea de suspendare a exercitrii dreptului de a
conduce autovehicule se comunic n scris contravenientului, care
o poate ataca la instana competent. Aceast hotrre

reprezint actul administrativ care a produs efectul juridic al

suspendrii dreptului de a conduce autovehicule, n timp ce
ntocmirea
procesului-verbal
de
constatare,
reinerea
permisului de conducere, naintarea acestora i propunerea de
suspendare a dreptului de a conduce autovehicule reprezint
operaiuni administrative care, prin ele nsele, nu au produs efecte
juridice.
b) Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin
juridic din partea autoritii administrative care l adopt
sau l emite.
16

O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28 decembrie
2002 17
H.G. nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare
a
O.U.G. nr,195/2002 privind circulaia pe drumurile publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.58 din 31
ianuarie 2003
25

Caracterul unilateral subzist i n cazul:

- cnd actul administrativ este adoptat de un organ colegial,
precum Guvernul, Consiliul judeean, Consiliul local etc;
- cnd este vorba de un act administrativ comun, cum este, spre
exemplu, un ordin comun emis de mai muli minitri;
- cnd actul administrativ este emis la cerere, precum o
autorizaie de construire, un permis de conducere etc;
- cnd actul administrativ este emis cu acordul prealabil al
persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau detaare a
unui funcionar public.
In toate aceste cazuri, avem de-a face tot cu o manifestare
unilateral de voin, pentru c exista o singur voin juridic,
aceea a organului competent al administraiei publice.
c) Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ i
este adoptat sau emis n cadrul unui raport de drept administrativ.
Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de
reguli de form i de fond privind emiterea/adoptarea actelor
administrative, condiiile de validitate, controlul acestor acte i
sanciunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind n
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
d) Actul administrativ este adoptat/emis de ctre o autoritate
administrativ n vederea organizrii executrii legii i executrii n
concret a acesteia. n principal, actele administrative sunt adoptate/emise
de ctre organe din sistemul administraiei publice, dar i de ctre
organe aparinnd puterii legislative i judectoreti, n activitatea
organizatoric a acestora sau de executare n concret a legii. Spre exemplu,
ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancioneaz un
funcionar public parlamentar sau ordinul prin care preedintele naltei
Curi de Casaie i Justiie numete sau elibereaz din funcie pe
managerul economic
e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurndu-se de o
puternic prezumie de legalitate, autenticitate iiaveridicitate.
In cazul
inst n el
actului administrativ, nu mai este necesar nr?,W
^ t r judectoreti
pentru punerea lui n executare, precum ,n cazul actelor juridice civile,
comerciale etc.

1.2. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative sunt clasificate, n literatura de
specialitate, n funcie de mai multe criterii.
a) n funcie de ntinderea efectelor juridice pe care le produc,
actele administrative se mpart n acte administrative
normative i acte administrative individuale.
Actele administrative normative conin reglementri
cu caracter general, impersonal i obligatoriu, producnd efecte
erga otnnes; asemenea acte sunt, spre exemplu, normele
metodologice, normele de aplicare, instruciunile, regulamentele
etc.
Actele administrative individuale produc efecte fa de
o persoan sau fa de persoane dinainte stabilite; astfel de
acte sunt hotrrile prin care Guvernul numete prefecii,
decretele prin care Preedintele Romniei numete n funcii
publice, ori acord graieri individuale etc.
b) In funcie de valoarea lor juridic, actele administrative sunt;
Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise
de o autoritate administrativ ce acioneaz n regim de
putere public, pe baza i n vederea organizrii executrii legii
pentru naterea, modificarea sau tergerea unor raporturi juridice.
Acte administrative de gestiune, care sunt acte juridice
ncheiate
de
autoritile
administrative
pentru
exploatarea i dezvoltarea proprietii publice a statului
i
a
unitilor administrativ-teritoriale, cu particularii,
persoane fizice sau juridice, romne sau strine.
c) Dup competena material a organului administraiei publice
care le adopt/emite, actele administrative sunt:
Acte administrative cu caracter general, care vizeaz
toate domeniile vieii sociale ale statului (precum hotrrile
Guvernului) sau ale unei uniti administrativ-teritoriale
(precum hotrrile Consiliului local).
Acte administrative de specialitate, care vizeaz un
domeniu determinat al vieii sociale, cum sunt, spre
exemplu, ordinele i instruciunile minitrilor.
27

26

d) Dup competena teritorial a organului administraiei publice

care le adopt/emite, actele administrative sunt:
Acte administrative cu efecte pe ntregul teritoriu al
statului, cum sunt hotrrile Guvernului, ordinele i
instruciunile minitrilor etc;
Acte administrative cu efecte n unitatea administrativteritorial n care funcioneaz organul ce le-a adoptat sau
emis, cum sunt, spre exemplu, hotrrile consiliilor locale,
dispoziiile primarilor, ordinele prefecilor etc.
e) Dup forma organului care le adopt/emite, actele
administrative sunt:
Acte administrative adoptate de organe colegiale,
precum hotrrile Guvernului, hotrrile consiliilor locale sau
judeene etc.
Acte administrative emise de organe unipersonale,
precum decretele emise de Preedintele Romniei, deciziile
Primului-Ministru al Romniei, ordinele minitrilor, ordinele
prefecilor, dispoziiile emise de primari sau de preedinii
consiliilor judeene etc.
1.3. Actul administrativ jurisdictional
Potrivit art. 2 alin.(l) Ht.d) din Legea 554/2004, actul
administrativ jurisdictional este actul juridic emis de o autoritate
administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea
unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i
cu asigurarea dreptului la aprare.
1
De asemenea, prelund principiul constituional al
caracterului facultativ i gratuit, la art. 6 din Lege s-a prevzut
c jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i
gratuite, precum i c actele administrativ jurisdicionale pot
fi atacate direct la instana de contencios administrativ
competent, n termen de 15 zile de la comunicare.
1S

28

Art.21 alin.(4) din Constituie, republicat

Obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii,

iar organul jurisdictional face parte din sistemul organelor
administraiei publice.
Forma acestor acte este scris, iar soluia adoptat
este motivat, ca i n cazul unei hotrri judectoreti.
Actele administrative jurisdicionale se bucur de
stabilitate fa de celelalte acte administrative de autoritate, care
sunt, n principiu, revocabile.
Exemple de necontestat de organe jurisdicionale au
fost instanele jurisdicionale din cadrul sistemului Curii de
Conturi, a cror activitate a fost preluat prin O.U.G. nr.
ig
17/2003 de ctre instanele de contencios administrativ.
Alt exemplu de organ administrativ cu activitate jurisdicional l constituie Comisia de pe lng Ministerul Justiiei care
soluioneaz contestaiile mpotriva respingerii cererii de
acordare a ceteniei, potrivit art. 18 din Legea ceteniei
2
nr.21/1991, republicat . mpotriva ncheierii pronunate de
ctre aceast comisie, se poate face recurs la Curtea de Apel
Bucureti n termen de 15 zile de la comunicare.
Seciunea a 2-a Regimul
juridic al actelor administrative
2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative l reprezint
ansamblul regulilor de fond i de form care determin existena
actelor administrative. Elementul central al regimului juridic l
constituie legalitatea actelor administrative.
O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activitii jurisdicionale
i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele
judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.75220din 27 octombrie 2003
Legea nr.21/1991, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.98 din 6 martie 2000
29

Actele administrative reprezint o modalitate juridic de

organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia,
astfel c ntre actul administrativ i lege se stabilete un raport
de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ s fie
adoptat sau emis n baza legii.
Pentru
a
organiza
executarea
legii,
organele
administraiei publice vor adopta sau emite acte administrative
cu caracter normativ, prin care vor stabili condiiile i
modalitile de aplicare a legii.
Pentru a realiza executarea n concret a legii, organele
administraiei publice vor adopta sau emite acte administrative
cu caracter individual prin care dispoziiile legii vor fi aplicate la
un caz concret.
Organele administraiei publice sunt obligate s
acioneze pentru realizarea sarcinilor stabilite i s emit actele
administrative n condiiile legii. Sunt situaii n care legea
prestabilete condiiile necesare pentru emiterea actelor
administrative, legnd competena organelor administraiei
publice de prevederile legii. In astfel de situaii, s-a artat n
21
literatura de specialitate , organele adminis- traiei publice au o
competen legat, ele neavnd posibilitatea s fac aprecieri cu
privire la condiiile i mprejurrile adoptrii sau emiterii actelor
administrative.
!
22
Astfel, prin art.51 din Legea nr. 10/2001 , introdus prin
23
O.U.G. nr.184/2002 , s-a prevzut c, pentru organizarea
executrii acestei legi, Guvernul va emite norme metodologice
de aplicare unitar a acesteia, ceea ce s-a realizat prin
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.144
" Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate
n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001,
a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr. 279 din
4 aprilie 2005 i, ulterior, n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr. 79823din 2 septembrie 2005
O.U.G. nr.184/2002, publicat n Monitorul Oficia! al
Romniei", Partea I, nr.929 din 18 decembrie 2002 30

H.G. nr.498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice

de aplicare unitar a Legii nr. 10/2001 .
Dar, n alte situaii, organelor administraiei publice li
se confer posibilitatea s aprecieze condiiile i
mprejurrile adoptrii sau emiterii actelor administrative,
acestea avnd n astfel de cazuri o competen de apreciere a
oportunitii actelor administrative.
Noiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea
caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a
acestuia numit i actualitate, care exprim concordana actului
cu sarcinile ce revin organelor administraiei publice, n cadrul
i n limitele legii.
Problema oportunitii actelor administrative este strns
legat de dreptul de apreciere al organelor administraiei publice
i de alegere a soluiilor celor mai adecvate pentru
organizarea executrii legii i executarea n concret a acesteia.
Astfel, n cazul emiterii unui permis de conducere auto,
organele administraiei publice (organele de poliie), dup ce
vor verifica i constata ndeplinirea condiiilor legale, au
posibilitatea s verifice aptitudinile de conducere a unui
autovehicul i s aprecieze oportunitatea deinerii unui astfel
de permis de ctre persoana respectiv.
Posibilitatea
de
apreciere
acordat
organelor
administraiei publice trebuie s se realizeze n limitele
legalitii, refuzul nejustificat i excesul de putere antrennd
rspunderea organelor administraiei publice n condiiile Legii
contenciosului administra- tiv, aa cum vom arta ntr-o seciune
ulterioar.
Deci, principiul legalitii actelor administrative nseamn,
n primul rnd, c actele administrative ale organelor
administraiei publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza
i pentru executarea legii. Dar, acelai principiu nseamn, n al
doilea rnd, c organele administraiei publice sunt obligate s
acioneze i s adopte sau s emit actele administrative atunci
cnd condiiile
24

H.G. nr.498/2003, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea 1, nr.324 din 14 mai 2003

31

legii sunt ndeplinite, astfel c abinerea sau refuzul nejustificat

. sunt asimilate actelor juridice productoare de efecte juridice.
Legalitatea este, astfel, principiul care va determina
activitatea
organelor
administraiei
publice,
actul
administrativ fiind forma principal a acestei activiti, dar
va
i
limita activitatea acestor autoriti, chemate s
organizeze executarea i executarea n concret a legii, n limitele
prevederilor acesteia. .-

Astfel, spre exemplu, n cazul unui act administrativ emis

pentru sancionarea disciplinar a unui funcionar public,
svrirea abaterii disciplinare va constitui motivul de fapt care
va determina emiterea actului administrativ, iar prevederile
legale nclcate vor constitui motivul de drept, temeiul legal al
emiterii acelui act de sancionare.
Att eroarea de fapt, ct i eroarea de drept afecteaz
legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de organele
administraiei publice.

2.2. Mobilul i motivul actelor administrative

Mobilul i motivul actelor administrative sunt elemente n
raport cu care se apreciaz legalitatea actelor respective.
Mobilul actului administrativ este ceea ce determin
organul administraiei publice s uzeze de competena sa n
emiterea actului, reprezentnd raiunea competenei conferite
organului administraiei publice prin lege n vederea emiterii
25
actului , fiind necesar ca mobilul actului administrativ s fie
ntotdeauna legal.
Astfel,
spre
exemplu,
actul
administrativ
de
contravenie care va fi ncheiat de un organ al administraiei
publice n scop de ican va fi ilegal, ilegalitatea actului
rezultnd din ilegalitatea mobilului actului respectiv.
Motivul actului administrativ este ceea ce constituie
justificarea coninutului su, cauza actului i a dispoziiei pe care
o cuprinde actul respectiv.
Motivul actului administrativ poate fi motiv de fapt i
motiv de drept.
Motivul de fapt al actului administrativ const n acele
condiii de fapt care sunt necesare pentru ca organul
administraiei publice s poat emite actul administrativ.
Motivul de drept al actului administrativ const n prevederile
legale care constituie temeiul legal n baza cruia organul
administraiei publice va adopta sau emite actul administrativ.
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p. 145
25 32

Seciunea a 3-a Condiiile de

valabilitate a actelor administrative
'
3.1. Competena - condiie esenial
pentru emiterea actelor
administrative
Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele
care au aceast competen ce le-a fost conferit prin lege sau n
baza legii.
Dac, din punct de vedere al dreptului civil, drepturile i
obligaiile pe care le au i le exercit persoanele fizice
sau juridice formeaz capacitatea lor de folosin i
capacitatea de exerciiu a acestora, n cazul organelor
administraiei publice, drepturile i obligaiile pe care
acestea le au i le exercit pe baza legii, i care sunt
denumite atribuii, formeaz competena legal a acestor
organe.
Deci, competena organelor administraiei publice
reprezint ansamblul atribuiilor publice conferite acestora de
lege, pentru a aciona pe baza i n executarea legii, efectund
acte administrative, operaii administrative i/sau simple operaii
materiale.
Competena de a adopta sau emite acte administrative
constituie totodat condiia esenial de legalitate a actelor
administrative.
Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale,
precum primarul unei comune, prefectul unui jude, preedintele
33

unui consiliu judeean etc, sau pot fi organe colegiale, precum

Guvernul, senatul unei universiti etc, nvestite cu competena
legal de a emite/adopta astfel de acte administrative.
Prima trstur a competenei este caracterul legal al
acesteia, ceea ce nseamn c fiecare organ al administraiei
publice este nzestrat cu o competen stabilit prin lege, la care
nu va putea s renune ori s o transmit n favoarea altui organ
al administraiei publice.
De regul, organul competent i va exercita n mod direct
competena legal de a emite/adopta actele administrative, dar n
activitatea administrativ pot surveni mprejurri n care titularii
de competen s fie mpiedicai sa-i exercite atribuiile, cum ar
fi supraaglomerarea sau lipsa.
De aceea, pentru a asigura continuitatea desfurrii
activitii, actele normative de organizare a autoritilor
administrative prevd posibilitatea suplinirii i a delegrii de
competen.
Suplinirea const n nlocuirea titularului competenei,
pe durata de timp n care acesta este mpiedicat s i-o exercite
(boal, concediu, lips etc), cu o alt persoan, de regul
lociitorul sau primul lociitor, ori adjunctul su.
Delegarea de competen const n desemnarea, de
ctre titularul competenei, a unei persoane care s exercite
anumite atribuii din cadrul competenei, conferite potrivit legii
titularului.
Intre suplinire i delegare exist cel puin dou
deosebiri eseniale.
Astfel, dac suplinirea intervine automat n baza prevederilor
legale cuprinse n actele administrative organizatorice, n cazul n
care survin mprejurrile avute n vedere, delegarea intervine
numai n baza unui act de delegare emis de titularul competenei,
la aprecierea acestuia.
De asemenea, suplinirea reprezint transferul/preluarea
temporar a tuturor atribuiilor care aparin titularului, n timp ce
delegarea privete numai o parte dintre atribuiile titularului de
competen.
O alt trstur a competenei este caracterul su
obligatoriu, n sensul c atribuiile care formeaz coninutul
34

competenei nu au un caracter facultativ, organul administraiei

publice fiind obligat sa acioneze n condiiile stabilite prin lege
i s procedeze la adoptarea sau emiterea actului administrativ
dat n competena sa.
De asemenea, competena are, de regul, un
caracter permanent n sensul c ea se exercit n mod continuu,
organele administraiei publice fiind obligate s adopte sau s
emit, dup caz, actele administrative prevzute de lege n
situaiile n care sunt ntrunite condiiile legale.
Caracterul autonom al competenei face ca titularul
acesteia s poat uza n mod singular de prerogativa conferit de
lege, astfel nct manifestarea lui de voin juridic s fie
suficient pentru emiterea i executarea actului administrativ.
n cele mai multe cazuri, ns, competena organelor
emitente se poate realiza numai cu condiia interveniei
prealabile sau ulterioare i a altor titulari de competen, situaie
n care are Ioc o subordonare a competenei organului emitent al
actului administrativ.
Subordonarea competenei fa de alt competen este o
situaie curent n practica administrativ,
care a format obiectul
26
cercetrii n literatura de specialitate .
Astfel, exist o subordonare a competenelor ntre
organele deliberative ale administraiei publice, care
adopt actele administrative cu caracter de principiu, i organele
executive ale administraiei publice, care emit actele
administrative de executare a celor dinti.
O form special de subordonare a competenelor se
manifest n cazul concursului de competene, care se
poate prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs
indirect.
Concursul direct de competene se manifest n cazul n
care actul administrativ este emis prin acordul mai multor
organe ale administraiei publice ce acioneaz n domenii
diferite de activitate. Este cazul ordinelor comune emise de efii
mai multor ministere ori de efii mai multor organe de
specialitate ale administraiei publice.
' AlexandruNegoi, op.cit., 1998,p.l51
35

Concursul indirect de competene este cel mai frecvent

n practica administraiei publice i se ntlnete sub mai multe
forme:
O prim form este aceea a avizelor conforme, emise de
organe ierarhic superioare sau egale, dar avnd o anumit
specializare, precum Ministerul Finanelor Publice, cnd organul
emitent trebuie s conformeze actul administrativ punctului de
vedere exprimat n avizul conform.
Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care
organul emitent este obligat s-1 cear unui alt organ al
administraiei publice, potrivit legii, i totodat este obligat ca, la
emiterea actului administrativ, s se conformeze punctului de
vedere exprimat n avizul conform respectiv.
O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect
de competene este aceea cnd organul emitent va putea si exercite aceast competen numai dup obinerea aprobrii
sau autorizrii prealabile de la un alt organ al administraiei
publice,
superior, egal sau, chiar, inferior ierarhic, care are competena
de a acorda un asemenea aviz. Astfel, spre exemplu, Guvernul
aprob
documentaiile
tehnico-economice
aferente
obiectivelor de investiii noi, cu acordul prealabil al
Ministerului Finanelor Publice, pentru valori mai mari de 4
miliarde ROL - art.22 alin.(5) din Legea nr.72/1996 privind
27
finanele publice .
O a treia modalitate de concurs indirect de competene este
aceea cnd actul administrativ, emis de un organ al
administraiei publice, trebuie aprobat sau confirmat ulterior de
ctre organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dat n
mod expres sau tacit.
Aprobarea sau confirmarea reprezint o manifestare de
voin a organului ierarhic superior, prin care acesta se declar de
acord cu actul administrativ emis deja de ctre organul ierarhic
inferior, care nu ar produce efecte juridice n lipsa aprobrii.

3.2. Forma i procedura de adoptare a actelor

administrative
Prin forma actelor administrative se nelege modalitatea
n care se exprim voina juridic a organului emitent. Problema
formei i a procedurilor de adoptare/emitere a actelor
administrative prezint o importan deosebit pentru asigurarea
legalitii.
Regula general este c actele administrative se adopt/emit
n form scris, aceast modalitate fiind uneori prescris ca o
procedur obligatorie, pe care titularul competenei trebuie
s o urmeze.
Forma scris este recomandabil n cazul tuturor actelor
administrative, fiind o garanie a necontestabilitii coninutului
su i a respectrii principiului legalitii.
Forma scris constituie totodat o garanie de
legalitate, actul scris permind exercitarea mai uoar a
oricrei forme de control.
adop n / situaii deosebite, o un act i administrativ poate fi
print tat emis ti sub form ral , pr ntr-un ordin verbal sau
a or r-o not elefonic, fiind urmat de forma scris, ca dovad
dinului verbal respectiv.
n sfrit, actele administrative se pot manifesta i ntr-o
form implicit, ca urmare a tcerii organului competent.
Astfel, O.U.G. nr.27/2003 a reglementat procedura
aprobrii tacite ca modalitate alternativ de emitere sau
rennoire
a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei
28
publice .
De asemenea, art,2 alin.(2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 a asimilat actelor administrative
unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la
un drept sau la un interes legitim i faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Deci, n cele dou situaii, tcerea organelor
administraiei publice poate avea semnificaia juridic a aprobrii
tacite sau a unui refuz implicit i nejustificat, dup caz, n raport
cu prevederile legale din care deriv temeiul dreptului/interesului
legitim pretins.
2i

27

Legea nr.72/1996, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea I, nr.152 din 17 iulie 1996 36

O.U.G. nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite,

publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.29I din 25
aprilie 2003
37

Legat de forma actului administrativ este problema

motivrii acestuia, referitor la care, tradiional, n doctrin,
s-a exprimat opinia c, spre deosebire de hotrrile judectoreti,
actele administrative nu trebuie motivate, cu excepia
actelor administrative jurisdicionale, care, n toate cazurile,
trebuie motivate asemntor hotrrilor judectoreti.
La fel, actele administrative prin care se soluioneaz
cile administrative de atac, cum sunt deciziile i dispoziiile
date de organele fiscale competente pentru rezolvarea
contestaiilor formulate mpotriva actelor administrativ-fiscale,
trebuie motivate n fapt i n drept, sub sanciunea nulitii.
De asemenea, n cazul actelor administrative de
sancionare disciplinar a funcionarilor publici, motivarea n
fapt i n drept reprezint o condiie de legalitate a actului
administrativ respectiv.
S-a artat, ns, c n administraia public specific
statului de drept se impune adoptarea principiului motivrii
actelor administrative, ca o garanie de legalitate i de respectare
29
a drepturilor legitime ale cetenilor .
altu Intre condiiile tde , valabilitate a actelor administrative,

ri de cele prezen ate exist i unele proceduri, unele forme

procedurale care trebuie observate i respectate de ctre organul
emitent pe ntregul parcurs, de la iniierea i pn la intrarea n
vigoare a actelor administrative.
Formele procedurale de adoptare a actelor administrative
se refer la faza anterioar, la faza concomitent i la faza
posterioar adoptrii/emiterii acestora.
a) Faza anterioar include activiti i acte pregtitoare care
pot consta din expertize, referate, sesizri, propuneri, anchete,
rapoarte, avize, acorduri etc.
Astfel, spre exemplu, potrivit art.38 alin.(2) lit.e) din Legea
nr.215/2001 , Consiliul local aprob, la propunerea primarului,
n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p. 157
Legea nr.215/2001 privind administraia public local,
publicat n Monitorul Oficial at Romniei", Partea I, nr.204 din 23
aprilie 2001 38
3o

personal i regulamentul de organizare i funcionare a

aparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i
serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes
local.
De asemenea, spre exemplu, potrivit artJ din H.G.
nr.1209/2003 i art.l din Regulamentul de organizare i desfurare
31
a concursurilor, aprobat prin aceeai hotrre , n vederea organizrii i desfurrii concursurilor pentru recrutarea
funcionarilor publici, autoritile i instituiile publice
competente au obligaia s solicite avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici.
Dintre aceste acte pregtitoare, prealabile adoptrii/emiterii
actului administrativ, o atenie special trebuie acordat avizelor,
la care ne-am referit tangenial cnd ne-am ocupat de
concursul indirect de competene ale organelor administraiei
publice.
Avizul reprezint o opinie de specialitate, cu caracter
favorabil sau nefavorabil, condiionat sau necondiionat, pe care
organul emitent l cere n faza prealabil adoptrii/emiterii
actului administrativ.
Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art.8 alin.(2) din
32
Legea nr.24/2000 i ale art.15 alin.(2) din Regulamentul
33
aprobat prin H.G. nr.50/2005 , n cazul hotrrilor cu caracter
normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat s
solicite avizul Consiliului Legislativ.
In raport cu obligativitatea solicitrii lor, avizele se mpart
n avize facultative i avize obligatorii.
H.G. nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei
funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004
H.G. nr.20/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i
prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005
39

Avizele facultative sunt acele avize n privina crora

organul emitent al actului administrativ are posibilitatea s le
cear sau nu, iar n situaia n care 1-a cerut, organul emitent are
latitudinea s in seama sau nu de coninutul unui
asemenea aviz. Deci, n situaia n care a fost exprimat, un astfel
de aviz va avea ntotdeauna un caracter consultativ.
Avizele obligatorii se caracterizeaz prin aceea c, n
privina lor, organul emitent este obligat s le solicite organului
competent.
Aa cum artam mai sus, n cazul hotrrilor cu caracter
normativ adoptate de Guvern, solicitarea avizului Consiliului
Legislativ este ntotdeauna obligatorie, nainte de introducerea
proiectului respectiv pe ordinea de zi a edinei Guvernului.
Aceste avize a cror solicitare de ctre organul emitent este
obligatorie pot avea caracter consultativ sau conform pentru
organul emitent.
Avizele consultative, dup cum menionam mai sus,
se caracterizeaz prin aceea c organul emitent are posibilitatea
s aprecieze dac va ine seama de acesta, precum i msura n
care va prelua observaiile i sugestiile fcute de organul
competent ntr-un aviz condiionat.
Avizele conforme se caracterizeaz prin aceea c organul
emitent este obligat nu numai s le solicite organului competent,
dar s i preia ntocmai coninutul unui asemenea aviz n
coninutul actului administrativ ori s se abin de la
emiterea actului n situaia n care avizul conform a fost
nefavorabil.
b) Formele procedurale concomitente fazei de adoptare/ emitere a
actelor administrative includ condiii legate de cvorumul i
majoritatea necesare adoptrii, precum i, n anumite cazuri, de
motivarea actelor administrative.
Cvorumul reprezint numrul necesar de membri
prezeni din totalul membrilor care compun un organ colegial al
administraiei publice, astfel nct edina, ca form de
lucru a organului colegial, s fie legal i s poat adopta acte
adm
'nistrative valabile, din acest punct de vedere.
Ca regul, cvorumul este format din jumtate plus unu din
mem
brii organului respectiv, dar sunt i situaii cnd se cere un 40

cvorum calificat. Astfel, potrivit art.31 alin,(2) din Legea

nr.215/2001, edina de constituire a consiliului local este
legal ntrunit dac particip cel puin dou treimi din
numrul consilierilor alei. Nerespectarea cvorumului legal face ca
actele administrative adoptate ntr-o astfel de edin a organului
colegial al administraiei publice s fie lovite de nulitate absolut.
Majoritatea cerut pentru adoptarea actelor administrative
poate fi: majoritate simpl sau relativ, majoritate absolut sau
majoritate calificat.
Majoritatea simpl sau relativ nseamn c actul administrativ
este legal adoptat dac n favoarea lui au votat jumtate plus unu
din numrul membrilor prezeni ai organului colegial.
Majoritatea absolut nseamn c actul administrativ este
legal adoptat dac n favoarea lui au votat jumtate plus unu din
numrul total al membrilor care formeaz organul colegial.
Majoritatea calificat cere ca adoptarea legal a actului
administrativ s se fac prin votul unei majoriti
superioare celei absolute, cum ar fi de dou treimi sau trei
ptrimi.
Astfel, spre exemplu, potrivit art.46 alin.(l) din Legea
nr.215/2001, Consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii
membrilor prezeni, ca regul general.
Dar, potrivit alin.(3), hotrrile privind bugetul local,
precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale, se
adopt cu o majoritate absolut, adic jumtate plus unu din
numrul consilierilor n funcie.
De asemenea, potrivit alin.(2), hotrrile privind contractarea
de mprumuturi, administrarea domeniului public i privat al
comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare
judeean,
regional,
zonal
sau
de
cooperare
transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a
localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind
asocierea sau cooperarea cu alte autoriti
publice,
cu
organizaii neguvemamentale, cu persoane juridice romne sau
strine se adopt cu o majoritate calificat, adic cel puin dou
treimi din numrul consilierilor n funcie.
Motivarea, aa cum am precizat deja, reprezint artarea
mprejurrilor de fapt care au determinat adoptarea sau emiterea
actului administrativ respectiv, precum i a temeiurilor legale
care au stat la baza adoptrii sau emiterii acelui act.
41

Motivarea actelor administrative cu caracter normativ se

realizeaz prin notele de fundamentare, n cazul hotrrilor
Guvernului, sau prin referate de aprobare, n cazul celorlalte acte
cu caracter normativ, potrivit art.28 din Legea nr.24/2000, care
se dau publicitii.
Motivarea actelor administrative cu caracter individual este
inclus n actul care se comunic persoanei interesate.
c) Formele procedurale posterioare adoptrii sau emiterii actelor
administrative sunt aprobarea, confirmarea sau publicarea,
contrasemnarea etc. a acestor acte.
La aprobarea sau confirmarea actului administrativ ne-am
referit atunci cnd am prezentat modalitile de prezentare a
concursului indirect dintre competena organului emitent
i competena organului ierarhic superior.
Publicarea actelor administrative reprezint operaiunea
prin care acestea sunt aduse la cunotina public: afiarea
la sediul organului administrativ, publicarea n presa local,
central, n Monitorul Oficial al Romniei" sau n monitoarele
locale etc.
Ca excepie, art. 108 alin.(4) din Constituie, republicat, i
art.28 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/2005, actele cu
caracter normativ care au ca obiect reglementri din sectorul de
aprare, ordine public i sigurana naional nu se public, ci se
comunic numai instituiilor interesate.
Contrasemnarea reprezint operaiunea prin care
organul administrativ competent i depune semntura pe actul
administrativ, dup semntura organului emitent n semn de acord
i asumare a executrii ori de confirmare a legalitii actului
administrativ respectiv.
Astfel, potrivit art.100 alin.(2) din Constituie, republicat,
primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele
Romniei:
n exercitarea atribuiilor de politic extern privind
trimiterea tratatelor spre ratificare Parlamentului, acreditarea i
rechemarea reprezentanilor diplomatici, aprobarea nfiinrii,
desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice;
- pentru declararea mobilizrii pariale sau totale a forelor
armate;

42

- pentru luarea msurilor de respingere a agresiunii armate

ndreptate mpotriva rii;
- pentru instituirea strii de asediu sau a strii de urgen;
- pentru conferirea decoraiilor i titlurilor de onoare;
- pentru acordarea gradelor de mareal, de general, de amiral
i de chestor de poliie;
- pentru acordarea graierii individuale.
De asemenea, potrivit art. 108 alin.{4) din Constituie,
republicat, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se
semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri,
care au obligaia punerii lor n executare.
La fel, potrivit art.48 din Legea nr,215/2001, hotrrile
Consiliului local se contrasemneaz pentru legalitate de ctre
secretarul localitii.
Seciunea a 4-a Aplicarea
actelor administrative
Referitor la aplicarea acrului administrativ se pune
problema, n primul rnd, a intrrii lui n vigoare i, n al doilea
rnd, a punerii lui n executare.
4.1. Intrarea n vigoare a actului administrativ coincide cu
momentul n care acesta este apt s produc efecte juridice i,
totodat, s fie pus n executare.
De asemenea, intrarea n vigoare a actului administrativ
coincide cu data la care acesta este adus la cunotina
celor interesai, modalitatea folosit fiind diferit n
funcie de ntinderea efectelor acestuia.
Astfel, n cazul actului administrativ cu caracter normativ ,
care produce efecte erga omnes , aducerea Ia cunotin public
se face prin publicarea n Monitorul Oficial", n monitoarele
locale, ziare naionale sau regionale, afiare, difuzare prin
mijloace radio i TV.
43

In cazul actului administrativ cu caracter individual, care

produce efecte limitate la persoanele vizate, aducerea la
cunotin se realizeaz prin notificarea fcut persoanei sau
persoanelor respective.
Notificarea actului administrativ se realizeaz prin
modaliti i mijloace diferite: prin nmnare, prin comunicare
i, inclusiv, prin publicare, atunci cnd actul se adreseaz unui
numr mai mare de persoane.
De asemenea, mai trebuie menionat c actele
administrative produc efecte de la intrarea lor n vigoare, adic
nu produc, de regul, efecte retroactive, cu unele excepii.
Astfel, un act administrativ care pune n aplicare o lege cu
caracter retroactiv va produce i el efecte din momentul n care se
aplic legea n executarea creia a fost emis.
La fel, un act administrativ cu caracter declarativ de drepturi
va produce efecte din momentul n care au luat natere drepturile
pe care le constat i le declar.
In sfrit, actul administrativ cu caracter jurisdicional prin
care se rezolv un litigiu va recunoate drepturi i va constata
obligaii din momentul n care s-a nscut litigiul pe care l
rezolv.
4.2. Executarea actelor administrative se realizeaz, ca regul
general, n mod benevol de ctre subiectele raportului juridic
respectiv, iar, n caz contrar, organele administraiei publice vor
proceda la executarea silit a acestora i la fora de
constrngere a statului.
Actele administrative sunt executorii din oficiu , n favoarea
lor funcionnd puternice prezumii de veridicitate, de
autenticitate i de legalitate, care nu vor putea fi rsturnate
dect prin contestarea acestora n procedura contenciosului
administrativ.
Executarea silit a actelor administrative este o msur
extrem, la care organele administraiei publice vor recurge
dup epuizarea cilor legale care asigur executarea lor de
bunvoie i numai cu respectarea procedurilor legal instituite, cum
sunt, spre exemplu, cele prevzute la Capitolul VIII din Codul de
procedur fiscal, pentru stingerea creanelor fiscale prin
executare silit. 44

Trebuie menionat c executarea silit nu trebuie

considerat ca fiind o sanciune, ci numai ca o ultim modalitate
de executare a actelor administrative.
Seciunea a 5-a
Suspendarea, retragerea i desfiinarea
actelor administrative
n existena juridic a unui act administrativ pot interveni
evenimente de natur s-i afecteze efectele n vederea crora a
fost adoptat sau emis.
Astfel, executarea unui act administrativ poate fi suspendat,
un act administrativ poate fi retras de ctre organul emitent sau
poate fi desfiinat de ctre organul competent.
5.1. Suspendarea executrii actelor administrative repre- zint
ntreruperea temporar a efectelor juridice ale acestor acte.
Suspendarea executrii actului administrativ reprezint o
operaiune juridic excepional n raport cu regula caracterului
executoriu al actelor administrative, aceasta putnd surveni
numai n cazurile i condiiile limitativ prevzute de lege.
Suspendarea poate interveni de drept, ca n cazul
reglementat la art.26 din Legea nr. 340/2004 privind
instituia prefectului, potrivit cruia actul administrativ al
administraiei locale, care a fost atacat pentru nelegalitate de
ctre prefect, este suspendat de drept, pn la soluionarea
cauzei de ctre instana de contencios administrativ.
Suspendarea executrii actului administrativ poate fi
pronunat la cererea persoanei care se consider vtmat, fie
de ctre instanele judectoreti, potrivit procedurii reglementate
de art. 14 i 15 din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, fie de ctre organul competent s soluioneze calea
administrativ de atac exercitat mpotriva actului administrativ.
Astfel, potrivit art.14 alin.(l) din Legea nr.554/2004, n
cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube
iminente, odat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul
cu reclamae administrativ, persoana vtmat poate cere
45

instanei competente s dispun suspendarea executrii actului

administrativ atacat pn la pronunarea instanei de fond.
n condiiile prevzute la art.14 alin.(3) din lege,
suspendarea actului administrativ poate fi cerut i de Ministerul
Public.
Totodat, potrivit art. 15 alin.(l), suspendarea executrii
actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i
prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n
tot sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana va
putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la
soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula odat cu aciunea principal
sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n
fond.
Asupra cazurilor de suspendare a executrii actului
administrativ de ctre instana de contencios administrativ
vom reveni printr-o analiz mai ampl cu ocazia prezentrii
instituiei contenciosului administrativ n reglementarea Legii
nr.554/2004.
n faza procedurii administrative prealabile, executarea
actului administrativ poate fi dispus de ctre organul competent,
fie cel ierarhic superior celui care 1-a emis, fie chiar de ctre
organul emitent.
Spre4 exemplu, potrivit art. 185 alin.(2) din Codul de procedur
fiscal , organul de soluionare a contestaiei poate
suspenda executarea actului administrativ fiscal atacat pn la
soluionarea contestaiei la cererea temeinic justificat a
contestatorului.
Astfel, potrivit art.185 alin. (1) din Codul de procedur fiscal,
introducerea contestaiei pe calea administrativ de atac nu
suspend executarea actului administrativ fiscal, regula fiind, i
n cazul acestui tip de act administrativ, caracterul executoriu i din
oficiu.
Deci, msura suspendrii actului administrativ-fiscal nu
reprezint un drept al persoanei care se consider vtmat, ci
o msur de excepie care nu trebuie s blocheze sau s ntrzie
activitatea de recuperare a creanelor statului fa de
debitorii aflai n culp.
34

O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal,

republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din
26 septembrie 2005 46

ML

5.2. Retragerea i desfiinarea actelor administrative sunt evenimente

juridice n urma crora nceteaz efectele acestor acte.
ncetarea efectelor actelor administrative se poate realiza prin
revocarea,
abrogarea,
anularea
sau
inexistena
actelor
administrative.
Revocarea reprezint operaiunea juridic prin care organul emitent
sau cel ierarhic superior procedeaz la retragerea unui act administrativ
pentru considerente de nelegalitate sau inoportunitate, anterioare,
concomitente sau posterioare emiterii actului respectiv.
Revocabilitatea actului administrativ este un principiu general al
activitii organelor administraiei publice care i gsete
aplicabilitatea datorit dinamicii activitii administraiei publice i lipsei
de infailibilitate a autoritilor administrative.
De la principiul revocabilitii actelor administrative exist
excepia actului administrativ care i-a produs efectele juridice
intrnd n circuitul civil, i a actului administrativ jurisdicional, care se
bucur de o stabilitate asemntoare hotrrilor judectoreti
Abrogarea este operaiunea juridic prin care actul
administrativ este scos din vigoare, printr-un alt act administrativ

emis de organul emitent sau de organul ierarhic superior, ori

poate fi prevzut prin lege.
Abrogarea poate fi expres sau tacit, total sau
parial i privete, ntotdeauna, actele administrative cu caracter
normativ, n timp ce revocarea poate interveni i n cazul actelor
administrative cu caracter individual.
Anularea actelor administrative este operaiunea
juridic prin care organul competent face ca efectele actelor
adminis- trative s fie desfiinate pentru motive de
nelegalitate, care au existat la data emiterii/adoptrii acestora.
Actul administrativ nelegal poate fi anulat fie de ctre
organul administrativ ierarhic superior, n cadrul controlului i
recursului administrativ, fie de ctre instana de contencios
administrativ, n cadrul unei proceduri judectoreti speciale.
Inexistena actului administrativ intervine atunci
cnd nclcarea condiiilor legale de emitere este att de
grosolan nct ea este evident chiar i pentru un nespecialist,
ori cnd aceast sanciune este prevzut de lege.
47

Astfel, potrivit art. 108 alin.(4) din Constituie, republicat,

nepublicarea n Monitorul Oficial" a unei hotrri a Guvernului,
care reprezint un act administrativ, atrage inexistena
acelei hotrri.
In literatura de specialitate se ofer exemple de situaii
n
35
care actele administrative sunt considerate inexistente :
- o dispoziie a primarului prin care o cstorie ar fi
desfcut prin divor;
- un act administrativ semnat de o persoan care, n mod notoriu,
nu avea competena respectiv etc.
Seciunea a 6-a Rectificarea i
reconstituirea actelor administrative

Astfel, din punct de vedere al prezentrii, art. 1 din Legea

36
nr.l 19/1996 definete actele de stare civil ca fiind nscrisuri
autentice prin care se dovedesc naterea, cstoria sau decesul
unei persoane.
Atribuiile de stare civil sunt ndeplinite de ctre consiliile
judeene i de ctre autoritile administraiei publice locale ale
municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, oraelor i
comunelor, prin ofierii de stare civil.
Sunt ofieri de stare civil:
- primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
oraelor i comunelor;
- efii misiunilor diplomatice i ai oficiilor consulare de carier
ale Romniei;
- comandanii de nave i aeronave.

6.1. Rectificarea actelor administrative

n exercitarea atribuiilor de stare civil,

autoritile
enusus reprezint stata l romn u acioneaz
i
mer te mai
n regim

Rectificarea reprezint o operaiune ulterioar emiterii sau

adoptrii unui act administrativ i const din ndreptarea unor
erori materiale care pot fi svrite n coninutul actului.
Operaiunea de rectificare a actului administrativ
se realizeaz, de regul, de ctre organul emitent dup aceeai
procedur prin care actul a fost emis sau adoptat.
Reconstituirea reprezint o operaiune ulterioar
emiterii sau adoptrii actului administrativ, care intervine n
mod excepional, n cazurile i dup procedura prevzute de
lege.

de putere public, potrivit competenei legale, cu toate

consecinele care decurg din aceast situaie.
Din perspectiva dreptului administrativ, actele de stare civil
se ntocmesc n interesul statului i al persoanei i servesc Ia
cunoaterea
numrului
i
structurii
populaiei,
a
situaiei demografice i la aprarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor.
Fr a face o analiz care s se suprapun preocuprilor
specialitilor n drept civil, ce se ocup de starea civil a persoanei
fizice, menionm c rectificarea i reconstituirea actelor de stare
civil, care din punctul nostru de vedere sunt acte administrative
de autoritate, reprezint operaiuni ce se realizeaz n cazurile
i cu parcurgerea procedurilor reglementate de prevederile Legii
nr.l 19/1996, cu modificrile i completrile ulterioare.

6.2. Rectificarea i reconstituirea actelor de stare

civil
Actele de stare civil reprezint o categorie de acte care au
o natur juridic complex, de drept administrativ, prin natura
organelor emitente i procedura de emitere, i de drept civil i
dreptul familiei, prin efectele juridice pe care le produc.
35

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de

drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.68 48

36

Legea nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civil, publicat

n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.282 din 11 noiembrie
1996
49

CAPITOLUL III
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
Seciunea 1 Noiunea
contractelor administrative

Organele administraiei publice, pentru a realiza sarcinile

ce le revin, folosesc nu numai actele administrative care au un
caracter unilateral, ci folosesc i contractele, care sunt acte
administrative bilaterale, n special prin faptul c sunt supuse unor
reguli de drept public, care fac parte din regimul de drept
administrativ.
Contractele administrative sunt acte juridice pe care le
ncheie organele administraiei publice cu cei administrai, acte
care cuprind un acord de voin
generator de drepturi i obligaii
37
pentru prile contractante .
Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, potrivit
art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, contractele administrative sunt
asimilate actelor administrative, adic acele contracte ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect:
punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achiziiile publice.
Seciunea a 2-a Caracterele
contractelor administrative

Principalele caractere ale contractelor administrative sunt:

- caracterul sinalagmatic, n sensul c att autoritatea
administrativ, ct i persoana de drept privat au obligaii n
executarea contractului;
Alexandru Negoi, op.cit., 1992, p.70
50

- caracterul oneros, n sensul c autoritatea administrativ

urmrete realizarea unui interes public, n timp ce persoana de
drept privat urmrete obinerea unui ctig material;
- sunt contracte numite, avnd fiecare o reglementare
specific, corespunztoare unor operaiuni economice
specifice;
- sunt contracte cu executare succesiv n timp;
- sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite n mod
unilateral de ctre autoritatea administrativ prin caietul de
sarcini, n baza prevederilor legale;
- sunt contracte solemne, nendeplinirea formelor i procedurilor
prevzute de lege fiind sancionat cu nulitatea absolut;
- sunt contracte comutative, n sensul c ambele pri, att
autoritatea administrativ, ct i persoana de drept privat cunosc
ntinderea obligaiilor nc din momentul ncheierii.
Seciunea a 3-a
Trsturile caracteristice distinctive ale
contractelor administrative
3.1.

1 . Prile n contractele administrative

O prim trstur distinctiv, n raport cu contractele civile

sau comerciale, const n aceea c, n orice contract
administrativ, una dintre prile contractante va fi o
autoritate administrativ sau o alt persoan juridic autorizat
de ctre autoritatea competent.
Cealalt parte contractant va fi un particular din afara
sistemului organelor administraiei publice i care va putea fi o
persoan fizic sau o persoan juridic.
ncheierea contractului va reprezenta realizarea unui acord
de voin ntre prile contractante, dar clauzele
contractuale sunt determinate n prealabil i n mod unilateral
de ctre autoritatea administrativ, particularul avnd
posibilitatea s accepte sau s refuze ncheierea contractului.

37

51

3.2. Obiectul contractelor administrative

Obiectul contractelor administrative este prezentat n mod

concret n actele normative care le reglementeaz, cum sunt, spre
exemplu:
Legea
nr.15/1990
privind
reorganizarea
unitilor economice de stat ca regii autonome i societi
comerciale, Legea fondului funciar nr.18/1991, Legea nr.219/1998
privind regimul concesiunilor, O.U.G. nr.60/2001 privind
achiziiile publice etc.
Potrivit art.2 alin.(l) Htx) din Legea nr.554/2004,
obiectul contractelor administrative poate consta din:
punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achiziiile publice.

Astfel, potrivit art.8 alin.(4) din Legea nr.554/2004, la

soluionarea litigiilor legate de ncheierea, aplicarea i executarea
contractelor administrative, instana de contencios administrativ va
avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale
este subordonat principiului prioritii interesului public.
ntr-o asemenea situaie, instana de contencios administrativ
va putea, potrivit art.18 alin.(4) lit.d) din Lege, s pronune o
hotrre prin care s suplineasc consimmntul unei pri,
cnd interesul public o cere.

3.5.

Regimul juridic aplicabil contractelor

administrative
8

3.3. Clauzele contractelor administrative

Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile,
ele fiind stabilite prin lege sau pe baza i n executarea legii de
ctre organele administraiei publice, cealalt parte contractant,
particularul, avnd doar posibilitatea s le accepte, caz n care va
ncheia contractul, sau s le refuze, caz n care nu se va realiza
acordul de voin, iar contractul nu se va ncheia.
Clauzele contractelor administrative, pe care autoritatea
administrativ le va stabili pe baza i n executarea legii, se vor
materializa ntr-un caiet de sarcini, n care sunt trecute drepturile
i obligaiile prilor.
3.4. Executarea contractelor administrative
Executarea obligaiilor care decurg din contractele
admi- nistrative se deosebete de executarea obligaiilor care
decurg dintr-un contract civil sau dintr-un contract comercial,
prin aceea c autoritatea administrativ, pe parcursul executrii
contractului, va putea proceda la denunarea acestuia atunci
cnd interesul public impune acest lucru.
52

n doctrina administrativ s-a exprimat opinia" potrivit

creia contractelor administrative li se aplic att regulile de
39
drept civil, ct i regulile de drept administrativ, dar i opinia
c acest gen de contracte este supus unui regim de drept public.
Legat de problema regimului juridic aplicabil contractelor
administrative s-a pus i problema jurisdiciei n cazul litigiilor
care se ivesc ntre prile contractante cu privire la ncheierea i
executarea acestora.
n perioada ct Legea nr.29/1990 s-a aflat n vigoare, a
funcionat regula dup care aceste contracte, fiind acte de
gestiune, sunt exceptate de la controlul instanelor de
contencios, potrivit art.2 litd) din lege.
Totui, au existat i excepii, precum cea reglementat de
O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice, care
prevedea competena
instanelor
de
contencios
administrativ
pentru soluionarea litigiilor legate de
contractele administrative ce aveau ca obiect achiziii publice.
n momentul de fa, dup intrarea n vigoare a Legii
nr.554/2004, prin asimilarea contractelor administrative cu actele
administrative, instanele de contencios administrativ au
dobndit
is

39

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.177

Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, 2002, 114

53

o competen deplin i exclusiv n ceea ce privete

soluionarea litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii
unui contract administrativ, precum i a oricror litigii legate de
aplicarea i executarea acestuia.
*
Seciunea a 4-a Tipuri de
contracte administrative
Legea actual a contenciosului administrativ nu enumera,
nici exemplificativ, contractele administrative folosite de ctre
autoritile publice pentru:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
Considerm, ns, necesar s ne referim n continuare la
tipurile de contracte administrative care sunt reglementate de
legislaia n vigoare.
4.1. Contractul de concesiune
Acest contract administrativ este reglementat prin Legea
nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, ca fiind contractul prin
care o autoritate public, numit concedent, transmite pentru o
perioad de cel mult 49 de ani unei alte persoane, numit
concesionar, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei
activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene.
Specific contractului de concesiune este c autoritatea
public poate deine calitatea de concedent n numele
statului (ministerele, alte organe de specialitate ale
administraiei guvernamentale etc, pentru bunurile proprietatea
statului, ori pentru activitile i serviciile publice de interes
naional),
n numele
judeului
(consiliile
judeene,
instituiile publice de interes judeean pentru bunurile
proprietatea judeului) sau n numele oraului/comunei
(serviciile locale, instituiile publice de 54

interes locale pentru bunurile proprietatea localitii ori

pentru activitile i serviciile publice de interes local).
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic
sau persoan juridic de drept privat romn sau strin.
Obiect al contractului de concesiune l formeaz, pe de o
parte, un bun, un serviciu sau o lucrare public i, pe de alt parte,
redevena pltit de concesionar, care este preul contractului.
Normele metodologice - cadru de aplicare a Legii
nr.219/1998, aprobate prin H.G. nr.216/1999, conin
reglementri secundare privind iniierea concesionrii, coninutul
contractului de concesiune, formele procedurii de concesionare
40
etc.
4.2. Contractul de achiziie public
Acest contract administrativ este reglementat de O.U.G.
nr.60/2001 privind achiziiile publice i de Normele metodologice de
41
aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr.461/2001 .
Contractul de achiziie public este contractul ncheiat n
form scris prin care o persoan juridic, denumit autoritate
contractant, dobndete cu titlu definitiv sau temporar produse,
lucrri sau servicii prin atribuirea unui contract de achiziie public
unui ofertant n urma aplicrii uneia dintre procedurile prevzute.
Atribuirea contractului de achiziie public se realizeaz
pe baza principiului liberei circulaii, principiului eficientei
utilizri a fondurilor publice, principiului transparenei procedurii
de atribuire a contractului, principiului tratamentului egal i
principiului confidenialitii.
40

H.G. nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologicecadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 140 din 6
aprilie 1999
"' H.G. nr.461/2001 pentru aprobarea normelor de aplicare a
O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei", Partea I, nr. 268 din 24 mai 2001
55

Prile contractului de achiziie public sunt, pe de o parte,

autoritatea public contractant i, pe de alt parte, ofertantul
declarat ctigtor, care se va numi furnizor, executant sau
prestator, n funcie de obiectul concret al contractului.
Regula de atribuire a contractului de achiziie public este
regula licitaiei (deschis sau restrns), la care se mai
adaug negocierea (competitiv sau cu o singur surs),
cererea de ofert i concursul de soluii.
O procedur special de atribuire a contractului de achiziie
public a fost reglementat prin O.G. nr.20/2002 privind
achiziiile publice prin licitaii electronice.
4.3. Contractul de nchiriere a bunurilor proprietate
public a statului i a unitilor administrativteritoriale
Prin acest tip de contract, statul sau o unitate administrativ
- teritorial se oblig s asigure unei persoane de drept privat
folosina temporar a unui bun, n schimbul unei sume de bani,
numit chirie.
La acest tip de contract se refer art.25 din Legea nr.
15/1990, n ceea ce privete nchirierea bunurilor din proprietatea
statului, precum i art.125 din Legea nr.215/2001, n ceea ce
privete bunurile din proprietatea unitilor administrativteritoriale.
Prile contractului sunt, pe de o parte, o persoan de drept
public, numit locator, i, pe de alt parte, o persoan de drept
privat, numit locatar, ncheierea contractului fcndu-se dup
organizarea n prealabil a unei licitaii, contractul fiind supus
regimului de drept administrativ.
Obiectul contractului const, pe de o parte, n procurarea
folosinei bunului nchiriat i, pe de alt parte, n chiria pltit ca
pre al folosinei bunului.
4.4. Contractul de lucrri publice
Contractul de lucrri publice este acel contract
administrativ ncheiat ntre o autoritate public i o persoan
de drept privat, numit executant, i care are ca obiect
execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii, n schimbul
unui pre. 56

Regimul juridic al acestui tip de contract este reglementat n

Legea nr.215/2001, O.U.G. nr.60/2001 i O.G. nr.20/2002.
Regula general privind acordarea contractului de lucrri
publice este aceea a licitaiei, organizat de autoritatea public.
4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrri
Contractul pentru concesiunea de lucrri este acel tip de
contract de achiziie public, asemntor contractului de lucrri,
cu deosebirea c autoritatea public, n contrapartida lucrrilor
executate, acord executantului - concesionar dreptul de a exploata
sau de a administra rezultatul lucrrilor pentru o perioad de timp.
Acest tip de contract este reglementat de O.U.G. nr.60/2001
i are un regim de drept administrativ.
4.6. Contractul de asociere n participaiune
Acest tip de contract a fost reglementat de prevederile
Legii nr.69/1991 privind administraia public local i a fost
meninut i de reglementarea actual - art.38 lit.x) din Legea
nr.215/2001.
Caracteristic contractului administrativ de asociere n
participaiune este faptul c una dintre pri este o
autoritate public, iar obiectul acestuia este realizarea unui interes
public: exploatarea parcrilor auto din ora ori dintr-un sector al
acestuia, amenajarea unor refugii pentru cltorii transportului
public etc.
4.7.Contractele de comodat ncheiate de ctre
organele administraiei publice
n cazul acestui tip de contract, o persoan de drept public,
numit comodant, remite spre folosin temporar gratuit
unei persoane de drept privat, numit comodatar, un bun cu
obligaia pentru aceasta din urm de a-1 restitui n natur.
Obiect al acestui tip de contract l constituie un bun aflat n
proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, dat n
folosin gratuit pe o perioad determinat.
57

Astfel, art.17 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea

public i regimul juridic al acesteia prevede n mod expres c
statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din
patrimoniul lor n folosin gratuit, pe termen limitat,
persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activiti
de binefacere sau de utilitate public.
De asemenea, potrivit prevederilor O.G. nr.124/1998
privind organizarea i funcionarea cabinetelor medicale, pot
fi date n comodat cabinetele medicale, spaii din
proprietatea statului sau din proprietatea public a unitilor
administrativ- teritoriale, aflate n administrarea Ministerului
Sntii sau a direciilor de sntate public.
4.8. Contractul departeneriatpublic-privat
Acest tip de contract a fost reglementat prin O.G. nr. 16/2002
i Normele metodologice
de aplicare a Ordonanei, aprobate
42
prin H.G.nr.621/2002 .
Contractul de parteneriat pubic-privat are ca obiect, dup
caz, proiectarea, finanarea, construcia, exploatarea, ntreinerea
i transferul oricrui bun public.
Prile contractului de parteneriat public-privat sunt, pe de
o parte, o autoritate public, central sau local i, pe de alt
parte, ca investitor particular, o persoan de drept privat.
Specific acestui tip de contract este faptul c i este
aplicabil regimul de drept administrativ.

comunitile rurale srace etc. prin care Fondul, pe baza

unui proiect ntocmit de beneficiari, transmite acestora, cu titlu
gratuit, sume de bani.
Fondul Romn de Dezvoltare Social a fost nfiinat
43
prin Legea nr.129/1998 ca un organism de interes public, care i
desfoar activitatea sub autoritatea Guvernului i are menirea de
a furniza grupurilor din comunitile rurale srace,
grupurilor srace de etnie rrom, grupurilor dezavantajate etc,
stabilite ca eligibile, de comun acord cu finanatorii sau
donatorii, anumite sume de bani - granturi - cu titlu gratuit, prin
ncheierea unui contract de grant.
Fondul Romn de Dezvoltare Social are competena
s verifice utilizarea grantului potrivit proiectului aprobat i, n
caz contrar, s desfiineze contractul fr intervenia
instanei de judecat, printr-un act administrativ i dup o
procedur derogatorie de la dreptul comun.
44
n literatura de specialitate , s-a exprimat pe drept cuvnt
opinia c acest contract este un contract de drept administrativ, care
conine clauze stabilite n baza legii, putnd fi desfiinat pe
cale administrativ, printr-o procedur derogatorie de la dreptul
comun.

4.9. Contractul de grant

Contractul de grant este contractul ncheiat ntre Fondul
Romn de Dezvoltare Social i reprezentani ai grupurilor din
H.G. nr.621/2002 pentru aprobarea normelor metodologice
de aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 16/2002 privind contractele
de parteneriat public-privat, publicat n Monitorul Oficial ai
Romniei", Partea I, nr.481 din 5 iulie 2002 58

43

Legea nr.129 / 1998 privind n f ii n a r ea, organizarea i func

ionarea Fondului Romn de Dezvoltare Social, publicat n Monitorul
Oficial a l Romniei", Partea I, nr. 238 d in 30 iunie 1998 i republicat n
Monitorul Oficial a l Romniei", Partea I , nr.483 din 8 iunie 2005
44
Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ.
Comentarii i explicaii, Editura AII Beck, 2005, p. 108

59

CAPITOLULIV
DOMENIUL PUBLIC
Seciunea 1 Activitatea
organelor administraiei publice de administrare
a bunurilor aparinnd statului i unitilor
administrativ-teritoriale. Consideraii
generale
Abordarea problemelor legate de domeniul public n aceast
parte a cursului a fost determinat, pe de o parte, de limitele
semestrului precedent i, pe de alt parte, de necesitatea prezentrii
acestei teme din unghiul activitii organelor administraiei
publice de administrare a bunurilor care aparin statului i
unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, pentru a organiza n bune condiii i a asigura
buna funcionare a serviciilor publice, organele administraiei
publice desfoar diverse i variate activiti de administrare a
bunurilor care aparin statului i unitilor administrativteritoriale.
Atunci cnd am prezentat prile componente ale
admi organelor
nistraiei publice, am artat c, alturi de personal,
resurse
nciare i competen, mijloacele materiale
fina
(bunurile)
joac rol
foarte
important
pentru
un
realizarea activitii de
administraie public, de ndeplinire a sarcinilor care revin
sistemului organelor administraiei publice.
Deci, bunurile care aparin statului i unitilor
administrativ- teritoriale constituie, pe de o parte, un element
component al organelor administraiei publice i, pe de alt
parte, una din principalele prghii prin care sistemul
organelor administraiei publice i exercit atribuiile legale n
scopul realizrii sarcinilor generale ale acestui sistem.
Din punct de vedere juridic, problema acestor bunuri
prezint importan n ceea ce privete natura proprietii asupra
lor, folosirea i nstrinarea acestora.

Problema proprietii asupra bunurilor, n general, este

rezervat domeniului dreptului civil. n cazul bunurilor
aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale exist o
problem legat de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri
au regimuri juridice diferite, dup cum aparin domeniului
public sau domeniului privat.
Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin
dominium, care nseamn posesiune, stpnire, drept de
45
proprietate .
Bunurile
proprietatea
statului
i
a
unitilor
administrativ- teritoriale se mpart n dou mase, supuse unor
regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de
drept public, i domeniul privat, supus regimului de drept privat,
formnd mpreun domeniul statului i, respectiv, domeniul
unitilor administrativ-teritoriale.
Seciunea a 2-a Domeniul
public n doctrina i legislaia romneasc
Definirea noiunii de domeniu public a constituit una
dintre preocuprile autorilor romni de drept administrativ, dar
i ale Astfel,
legiuitorului.
profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind

totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului,

judeului sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea
interesului general, fcnd distincie ntre domeniul public, care
era supus regimului
60

de drept public, i domeniul privat, care era supus regimului de

drept privat.
4
Un alt autor interbelic definea domeniul public al statului
sau al celorlalte administraiuni publice, ca fiind
totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, n mod
direct i nemijlocit, funcionrii serviciilor publice i care

sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim

juridic special.
45

Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a IH-a, Editura

tiinific, Bucureti, 1973, p.191
46
Paul Negutescu, op.cit., p.231
47
Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.209

Alt autor a folosit noiunea de domeniu administrativ,

care era constituit din totalitatea bunurilor administraiei, dar nu
i din drepturile subiective i valorile n numerar care se regseau n
patrimoniul acesteia. Domeniul administrativ era mprit n dou:
domeniul public i domeniul privat. Din domeniul public fceau
parte bunurile mobile i imobile ale administraiei afectate unui
interes general, fie c erau destinate unui serviciu public, fie uzului
tuturor (parcurile, drumurile, pieele etc). Domeniul privat era
format din bunurile mobile i imobile care nu erau afectate n mod
direct unui interes general i care erau, n principiu, supuse
regulilor de drept civil.
Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care
nu aparineau particularilor, ca fiind dependine ale domeniului
public, n sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.
Constituia din 1866 stabilea n art.19 ca principiu c libera i
nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a
oselelor i altor ci de comunicare este de domeniul public".
Constituia din 1923 preciza n art.2 c domeniul public
include cile de comunicaii, spaiul atmosferic i apele navigabile
S
i flotabile".
Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au renunat la noiunea de
domeniu public t au consacrat, pentru bunurile aparinnd
statului, dreptul de proprietate socialist de stat i dreptul de
administrare direct pentru bunurile aflate n folosina ntreprinderilor i instituiilor statului.

Seciunea a 3-a Regimul

domenial potrivit Constituiei din 1991
Constituia din 1991 a folosit termenii de proprietate
public i, respectiv, proprietate privat, renunnd la noiunea
de domeniu public care fusese folosit de Codul civil din 1864,
Constituia din 1866, Constituia din 1923, precum i de
doctrina administrativ antecomunist.
4S

La art.135 din Constituia din 1991 s-a prevzut c statul

ocrotete proprietatea, precizndu-se, la alin.(2), c proprietatea
este public sau privat.
Referitor la proprietatea public s-a artat c aceasta
aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale i c
obiectul acesteia l formeaz: bogiile de orice natur ale
subsolului, cile de comu- nicaii, spaiul aerian, apele cu
potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n
interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale
zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri
stabilite prin lege.
Anterior Constituiei din 1991, noiunea de domeniu
public fusese folosit de Legea nr.18/1991 a fondului funciar,
care, la art.5, enumera terenurile ce aparin domeniului public,
terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public,
piee, ci de comunicaii, reele stradale i parcuri
publice, porturi i aeroporturi, terenurile cu destinaie
forestier, albiile rurilor i fluviilor, cuvetele lacurilor de
interes public, fundul apelor maritime interioare i al mrii
teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele, terenurile
pentru rezervaii naturale i parcuri naionale, monumentele,
ansamblurile i siturile arheologice i istorice, monumentele
naturii, terenurile pentru nevoile aprrii sau pentru alte
folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care,
prin natura lor, sunt de uz sau interes public.
De asemenea, Legea nr.69/1991 a administraiei
publice locale folosea termenul de domeniu public, artnd la
art.79 c patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale se
constituie din bunuri mobile i imobile care aparin
domeniului public de interes local i domeniului privat,
precum i din drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial.

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Cernui,

1944,p.355 62

63

Seciunea a 4-a
Noiunea de domeniu public. Regimul juridic al
domeniului public
4.1 Noiunea de domeniu public
49
In literatura de specialitate , domeniul public a fost definit
ca fiind totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd
statului sau unitilor administrativ-teritoriale n regim de drept
public, afectate unei folosine publice ce se realizeaz direct sau
prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin
lege, ori sunt de uz sau de interes public.
0
ntr-o alt opinie^ , prin domeniu public se neleg
acele bunuri, publice sau private, care, prin natura lor ori
dispoziia expres a legii, trebuie pstrate i transmise
generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n
interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public i
supuse unui regim de drept administrativ sau unui regim mixt, n
care regimul de putere este determinant, aflndu-se n
proprietatea sau n paza persoanelor juridice de drept public,
dup caz.
Noiunea de domeniu public a fost folosit n mod
neechivoc i delimitat prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind
51
proprietatea public i regimul juridic al acesteia , precizndu-se
c domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.136
alin.(4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face
parte integrant din respectiva lege i din orice alte bunuri
care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale
prin modurile prevzute de lege.
Din definiiile prezentate mai sus rezult c domeniul
public este o instituie juridic foarte complex, care se
contureaz att prin componentele sale (bunuri mobile i imobile
determinate prin
49

Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti

1997,p.54-55
>
?
Antonie Iorgovan, op.cit., voi.II, p.169
>
5
Legea nr.213/1998,
publicata n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I. nr.448 din 24 noiembrie 1998
64

lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public),
ct i prin raportare la regimul juridic de drept administrativ
aplicabil acestor bunuri.
De asemenea, mai rezult c noiunea de domeniu public
nu se suprapune celei de proprietate public, din domeniul
public putnd face parte i bunuri mobile sau imobile care aparin
proprie- tii private, dar care sunt supuse unui regim de drept
administrativ pentru c, prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public.
Deci, determinant pentru conturarea noiunii de domeniu
public nu este att enumerarea bunurilor mobile i imobile care
l compun, ct stabilirea i definirea regimului juridic aplicabil
bunurilor respective.
4.2. Regimul juridic al domeniului public
Prin regimul juridic al domeniului public se nelege
ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparin
domeniului public al statului sau al unitilor administrativteritoriale, precum i al raporturilor juridice care se nasc ntre
titularii dreptului de proprietate i tere persoane cu privire la
bunurile respective.
n momentul de fa, regimul juridic al domeniului public
este conturat n mod esenial de prevederile art.136 alin.(4) din
Constituie, republicat, potrivit crora Bunurile proprietate
public sunt inalienabile. In condiiile legii organice, ele pot fi
date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice
sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi
date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public".
n raport cu noiunea de domeniu public, prezentat
mai sus, trebuie s precizm c, n principiu, bunurile
aparinnd domeniului public sunt inalienabile, adic nu pot fi
nstrinate
| prin acte juridice, fiind scoase din circuitul civil.
O meniune special trebuie fcut n privina bunurilor care,
dei aparin domeniului privat, sunt supuse regimului domenial,
j potrivit legii, precum sunt bunurile ce aparin patrimoniului

65

cultural naional, spre exemplu,

care pot fi nstrinate n
52
condiiile Legii nr. 182/2000 .
Ca o consecin a inalienabilitii sale, domeniul
public este i imprescriptibil, att din punct de vedere exthictiv,
ct i achizitiv, n sensul c dreptul de proprietate public nu se
pierde prin neexercitarea lui, n primul caz, i nici nu poate fi
dobndit prin uzucapiune, n cel de-al doilea caz.
De asemenea, bunurile care aparin domeniului public
sunt insesizabile, n sensul c nu pot fi urmrite n contul
creanelor deinute mpotriva statului sau unitilor administrativteritoriale.
4.3. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
public

i regimul su juridic
Aceast lege reprezint reglementarea care definete
domeniul public, artnd la art.3 alin.(l) c el este alctuit din
bunurile prevzute la art.135 alin. (4) din Constituie (n forma
anterioar republicrii), din cele stabilite n anexa care face parte
integrant din respectiva lege i din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale
prin modurile prevzute de lege.
Totodat, legea realizeaz i cea mai important clasificare a
domeniului public, n raport cu interesul pe care l prezint, astfel:
- domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute
la art.136 alin. (3) din Constituie, din cele prevzute la pct.I
din anexa la lege, precum i din alte bunuri de uz sau de interes
public naional, declarate ca atare prin lege;
- domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile
prevzute la pct.II din Anexa la lege i din alte bunuri de uz sau
de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a
Consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de
uz sau de interes public naional;
32

Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural

naional mobil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.53O din 27 octombrie 2000 66

- domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este

alctuit din bunurile prevzute la pct.HI din anexa la lege i din alte
bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin
hotrre a Consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri
de uz sau de interes public naional ori judeean.
Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale este alctuit din bunuri care nu fac parte din domeniul
public i asupra crora statul sau unitile administrativteritoriale au drept de proprietate privat.
Specific bunurilor aparinnd domeniului privat este faptul
c dreptul de proprietate asupra acestora este supus, de regul,
regimului juridic de drept comun, pe cnd dreptul de proprietate
asupra bunurilor care aparin domeniului public este supus
regulilor din aceast lege.
Regimul juridic al proprietii publice reprezint un
ansamblu de reguli generale privind modul de dobndire a
dreptului de proprietate public, procedura de trecere a unui bun
din domeniul privat n domeniul public, sau invers, modalitile
de ncetare a dreptului de proprietate public, modul de
administrare i folosire a bunurilor din domeniul public.
Astfel, dreptul de proprietate public se dobndete pe ci
juridice specifice dreptului comun, ct i pe ci juridice specifice
dreptului public:
- pe cale natural;
- prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de
Consiliul judeean sau de Consiliul local, dup caz;
- prin achiziii publice efectuate n condiiile legii;
- prin expropriere pentru cauz de utilitate public;
- prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al
acestora, pentru cauz de utilitate public;
- prin alte moduri prevzute de lege,53precum rechiziia
reglementat prin Legea nr.132/1997 .
53

Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i

prestrile servicii
n interes public, publicat n Monitorul
J
Oficial al " " -'", Partea I, nr.161 din 18 iulie 1997
67

Legea acord o atenie deosebit procedurilor de trecere a

unui bun din domeniul privat n domeniul public, precum i
dintr-un domeniu public n altul.
Astfel, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora,
se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului
judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti
ori a Consiliului local.
Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n
condiiile legii, la instana de contencios administrativ
competent n a crei raz teritorial se afl bunul.
Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul
societilor comerciale, la care statul, sau o unitate administrativteritorial, este acionar, se poate face numai cu plat i cu
acordul adunrii generale a acionarilor societii comerciale
respective. n lipsa acordului menionat, bunurile societii
comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin
procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o
just i prealabil despgubire.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul
public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la
cererea Consiliului Judeean, respectiv, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, dup
caz, prin Hotrre a Guvernului.
Trecerea unui bun din domeniul public al unei
uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se
face, la cererea Guvernului, prin hotrre a Consiliului judeean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a
Consiliului local.
ncetarea dreptului de proprietate public survine fie odat
cu pieirea bunului, fie prin trecerea bunului n domeniul privat.
Astfel, trecerea din domeniul public n domeniul privat se face,
dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului
judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti
sau a Consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se
dispune altfel, hotrrea de trecere putnd fi atacat la instana de
contencios.
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, aa cum am
artat mai sus, ele putnd fi date numai n administrare,
concesionate sau nchiriate n condiiile legii.
68

Astfel, bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz,

n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor
instituii publice de interes naional, judeean sau local.
Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre
a Guvernului sau a Consiliului judeean, respectiv, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local.
Titularul dreptului de administrare poate s posede, s
foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin
care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va
putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i
nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere.
Concesionarea reprezint operaiunea juridic prin care
statul i unitile administrativ-teritoriale transmit, pe o perioad
determinat de cel mult 49 de ani, unei persoane fizice sau unei
persoane juridice de drept privat, romn sau strin, dreptul i
obligaia de exploatare a unui bun aparinnd domeniului public
al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, n schimbul
unei redevene.
nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin
hotrre a Guvernului, a Consiliului judeean, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, iar
contractul de nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure
exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia,
contractul putnd fi ncheiat, dup caz, cu orice persoan fizic sau
juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate
sau de administrare.
Att nchirierea, ct i concesionarea bunurilor proprietate
public se fac prin licitaie public, n condiiile legii.
De asemenea, aa cum se prevede n art.17 din Legea
nr.213/1998, statul i unitile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen
limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar
activitate de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor
publice.
Bunurile aparinnd domeniului public se inventariaz, iar
apartenena la unul din domeniile publice se atest potrivit
procedurii prevzute de lege.
69

Astfel, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se

ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale, precum i de autoritile
publice centrale care au n administrare asemenea bunuri.
Centralizarea inventarului se realizeaz de ctre Ministerul
Finanelor Publice i se supune spre aprobare Guvernului.
De asemenea, inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul
public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup
caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii
consiliilor judeene, respectiv de primarul general al
municipiului Bucureti sau de primari.
Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se
nsuesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General
al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale.
Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de Consiliul
judeean, respectiv, de Consiliul General al Municipiului
Bucureti, i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se
ateste apar- tenena bunurilor la domeniul public judeean sau de
interes local.
Menionm c litigiile cu privire la delimitarea
domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau
al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios
administrativ.
Avnd de soluionat un astfel de litigiu, n care Guvernul
a susinut c H.G. nr.930/2002, prin care a fost atestat
domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale din
Judeul Ilfov, nu produce efecte juridice i c nu poate fi atacat
n contencios administrativ, Instana Suprem a decis n sens
contrar acestui punct de vedere. Astfel, ea a stabilit c atestarea
apartenenei unui bun la domeniul public al unei uniti
administrativ-teritoriale are consecina juridic a conferirii pentru
acel bun a regimului juridic de proprietate public, cu toate
consecinele juridice care decurg dintrun astfel de regim juridic. n concluzie, a motivat c, printr-o astfel
de hotrre a Guvernului, se poate vtma un drept legal sau un
interes legitim recunoscut n favoarea unei persoane, aceasta avnd
54
deschis calea aciunii la instana de contencios administrativ .
54

Decizia nr. 1799/2004 i decizia nr.7464/2004, n Emanuel Albu,

Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios
administrativ 2004, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.255 i p.262
70

ntr-o alt spe, Instana Suprem a decis c Regia

Naional a Pdurilor, care are un drept de administrare pentru
terenurile ce fac parte din fondul forestier, nu poate opune acest
drept mpotriva dreptului Guvernului, care, potrivit art.19 alin.(l)
din Legea nr.213/1998, poate atesta prin hotrre apartenena
bunurilor la domeniul public al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale, dreptul de administrare nefiind vtmat .
ntr-o serie ntreag de litigii pornite de cooperativele de
consum mpotriva Guvernului i unitilor administrativteritoriale, n favoarea crora s-a atestat apartenena la
domeniul public al construciilor (magazine, uniti de
alimentaie public, uniti de producie etc.) aparinnd
cooperativelor, Instana Suprem a decis c, printr-o astfel de
hotrre, Guvernul nu poate vtma dreptul de proprietate asupra
construciilor respective, cooperativele avnd drept de
56
folosin asupra terenurilor, pe durata construciilor .
Seciunea a 5-a
Diverse regimuri domeniale
reglementate prin legi speciale
57

n literatura de specialitate a existat preocuparea ca, pe lng

abordarea general a domeniului public, s fie studiate i regimurile
domeniale speciale, aplicabile diferitelor bunuri care formeaz
domeniul public, din care vom enumera pe cele mai importante.
5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor
care formeaz fondul funciar al Romniei i
amplasarea construciilor pe aceste terenuri
58

Legea nr.18/1991
face o distincie clar ntre
terenurile care fac parte din domeniul public i cele care
constituie
55

Decizia nr. 186/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei

Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ i fiscal 2005.
Editura
56 Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.450
Decizia nr.1858/2004, n Emanuel Albii, op.cit., 2005. p.258
57
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, p.266 i urm.
iS
Legea fondului funciar nr.18/1991, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 37 din 20 februarie 1991 i republicat
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1998
71

domeniul privat, dar folosete noiunea general de fond funciar,

care include att terenurile domeniului public, ct i pe cele ale
domeniului privat, iar regulile domeniale sunt aplicabile tuturor
deintorilor de terenuri aparinnd fondului funciar.
Astfel, art.74 din legea republicat consacr obligaia
tuturor deintorilor de terenuri de a asigura cultivarea acestora
i protecia solului.
De asemenea, art.7 din lege a prevzut obligaia de
principiu a evidenei cadastrale a terenurilor aparinnd
59
fondului funciar, iar Legea nr.7/1996
a reglementat
obligaia general de nregistrare cadastral i eviden
imobiliar pentru toate terenurile aparinnd fondului funciar.
n ceea ce privete amplasarea construciilor pe
terenurile aparinnd fondului funciar, Legea nr.350/2001
privind amenajarea teritoriului i urbanismul a instituit regula
c orice fel de construcie se amplaseaz n intravilanul
localitii. Fac excepie: construciile
care
deservesc
activitile agricole, construciile cu destinaie utilitar, cile
de importan deosebit, l
lferate, oselele
i
iniile electr ce de nalt tensiune, conducte e magistrale, lucrrile
de gospodrire a apelor etc, situaii n care dezafectarea i
ocuparea terenurilor se fac dup reguli speciale.
5.2. Reguli domeniale privind cile terestre
naionale de comunicaii
Potrivit anexei la Legea nr.213/1998, aparin
domeniului public
al
statului
drumurile
naionale
(autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene,
principale, secundare), n timp ce drumurile judeene aparin
domeniului public judeean, iar drumurile comunale, vicinale
i strzile aparin domeniului public local al comunelor,
oraelor i municipiilor, dup caz.
59

Legea cadastrului i a publicitii imobiliare nr.7/1996, publicat n

Monitorul Oficial at Romniei", Partea I, nr.61 din 26 martie 1996
60
Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului i urbanismul,
publicatnMonitorulOficialalRomniei",Parte
a I , n r . 3 7 3 d i n 10 iulie 2001
.*
72

Potrivit prevederilor generale ale O.G. nr.43/1997,

61
republicat , din punct de vedere al destinaiei lor, drumurile se
mpart n:
-drumuri publice - obiective de utilitate public destinate
circulaiei rutiere, n scopul satisfacerii cerinelor de transport
unitar ale economiei naionale, ale populaiei i de aprare a
rii. Acestea sunt proprietate public;
-drumuri de utilitate privat - destinate satisfacerii cerinelor
proprii de transport rutier n activitile economice, forestiere,
petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale i altora
asemenea, de acces n incinte, ca i cele din interiorul acestora,
precum i cele pentru organizrile de antier; ele sunt
administrate de persoanele fizice sau juridice care le au n
proprietate sau n administrare.
Regimul domenial al drumurilor publice vizeaz administrarea drumurilor, proiectarea i execuia drumurilor,
exploa- tarea acestora, amplasarea de construcii i instalaii
n zona drumurilor etc.
Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale
6
din Romnia
este persoan juridic de interes strategic
naional, care funcioneaz sub autoritatea Ministerului
Transporturilor, Construciilor i Locuinei, desfurnd n
principal activiti de interes public naional n domeniul
administrrii drumurilor naionale i autostrzilor.

61

O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, pu

blicat n
Monitorul Oficial a l Romniei", Partea I , n r . 221 d i n 29 august
1997 i republicat n Monitorul Oficial a l Romniei", Partea I ,
nr. 237
din 29 iunie 1998
62
O. U. G. n r . 84 / 2003 pentru n f i i n a r ea Companiei Na i
onale de
Autostrzi i Drumuri Na ionale din Romnia - S. A. prin
reorganizarea Regiei Autonome Administra i a Na i ona l a
Drumurilor d i n Romnia", publicat n Monitorul Oficial a l
Romniei", Partea I , n r . 694 din 3 octombrie 2003

73

63

O.U.G. nr.12/1998 arat c transportul feroviar poate-fi

public sau n interes propriu, preciznd c transportul feroviar
public constituie, prin natura sa, un sector strategic de interes
naional, reprezint un serviciu public esenial pentru societate,
contribuie la libera circulaie, la rezolvarea unor interese majore
ale economiei, la deplasarea persoanelor, mrfurilor i a altor
bunuri, n interiorul rii i n trafic internaional, cu un grad
nalt de siguran, n condiii ecologice, eficiente, i ndeplinete
sarcini specifice pentru nevoile de aprare a rii, potrivit legii.
Acest act normativ nu folosete noiunea de cale de
comunicaie, ci pe aceea de infrastructur feroviar, care poate fi
public sau privat.
Astfel, infrastructura feroviar public se compune din:
-liniile ferate de circulaie, terenul aferent pe care acestea sunt
construite, precum i terenurile situate de o parte i de alta a
axei cii ferate, care constituie zona de siguran a
infrastructurii feroviare;
-podurile, tunelurile, viaductele i alte lucrri de art care au
legtur cu liniile ferate deschise circulaiei publice, precum i
terenurile aferente acestora;
-lucrrile geotehnice de protecie i de consolidare,
plantaiile de protecie a liniilor ferate i terenurile aferente pe
care acestea sunt amplasate; ,
-instalaiile fixe de siguran i de conducere operativ a
circulaiei feroviare;
-triajele de reea ale cii ferate i terenurile aferente acestora;
-alte instalaii i cldiri aferente infrastructurii feroviare.
Ministerul Transporturilor, Construciilor i Locuinei, n
calitate de organ de specialitate al administraiei guvernamentale,
este autoritatea de stat n domeniul transporturilor feroviare, care
asigur dezvoltarea i sigurana acestui serviciu public.
6j

O.U.G. nr.12/1998 privind transportul pe Cile Ferate Romne i

reorganizarea Societii Naionale a Cilor Ferate Romne,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 254 din 8
iulie 1998 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr. 834 din 9 septembrie 2004 74

De menionat c regulile regimului domenial suant aplicabile

Lu numai infrastructurii feroviare publice, dar i irifrastructurii
feroviare aflate n proprietate privat.
5.3. Regimul domeniul al frontierei de stat a RCM mniei
Frontiera de stat64a Romniei este definit de a^rt.2 alin.(l) lin
O.U.G. nr.105/2001 , potrivit cruia frontiera de stat a Romniei
delimiteaz teritoriul statului romn de teritoriul [fiecruia dintre
statele vecine i marea teritorial a E^omniei de tona contigu. n
plan vertical, frontiera de stat delimiteaz spaiul aerian i
subsolul statului romn de spaii_il aerian i subsolul fiecruia
dintre statele vecine.
Frontiera de stat se stabilete prin lege, n conformitate cu
revederile tratatelor internaionale, conveniilor sau nelegerilor
ncheiate de statul romn cu statele vecine.
Pentru asigurarea executrii pazei i controlului trecerii
[frontierei de stat se constituie zona de frontier, care cuprinde
;ritoriul aflat pe o adncime de 30 km fa de frontiera de stat i
irmul Mrii Negre, ctre interior.
Regimul juridic al frontierei de stat cuprincL-e totalitatea
ioanelor prevzute de legislaia intern care privesc frontiera
de stat i desfurarea diferitelor activiti n zona de
irontier, n zona aeroporturilor i porturilor deschise traficului
iinternaional, isigurarea
respectrii
regimului
juridic
revenind autoritilor
:are au atribuii privind controlul de trecere a frontie^rei de stat i
autoritilor administraiei publice locale.
eful punctului de trecere este poliist de frontier
i coordoneaz ntreaga activitate din punctul de trecere; acesta
[mpreun cu efii unitilor tuturor autoritilor car& au,
potrivit [legii, competene de control privind trecerea frontierei
de stat [organizeaz modul de desfurare a activitii echipelor de
control, [ceea ce demonstreaz c regimu' juridic aplicabil frontierei
de stat jeste un regim de putere, adic un regim de drept public^.
64

O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera de stat a Romniei,

Ipublicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, anr.352 din 30
liunie 2001

75

Culoarul de frontier i fia de protecie a frontierei de

stat fac parte din domeniul public al statului i se administreaz
de ctre autoritile administraiei publice locale, n
condiiile stabilite prin hotrre a Guvernului.
Culoarul de frontier i fia de protecie se
constituie pentru protecia frontierei de stat i a semnelor de
frontier.
Culoarul de frontier i limea acestuia sunt convenite de
statul romn cu fiecare dintre statele vecine astfel nct s se
asigure vizibilitatea i protecia semnelor de frontier.
Fia de protecie a frontierei de stat se stabilete de la
linia de frontier ctre interior i are o lime de 20 metri.
Zona de frontier cuprinde teritoriul aflat pe o adncime de
30 km fa de frontiera de stat i rmul Mrii Negre, ctre
interior, iar n judeele din interiorul rii unde funcioneaz
aeroporturi i porturi deschise traficului internaional, suprafaa
aeroportului sau a portului cu platformele, imobilele i
instalaiile aferente reprezint zon supus regimului de control
al poliiei de frontier.
Regimul juridic al zonei de frontier prevede restrngerea
exercitrii unor drepturi.
Astfel, accesul persoanelor n fia de protecie a frontierei
de stat pn la culoarul de frontier sau malul apelor, dup caz,
este permis n baza documentelor de identitate, cu aprobarea
administraiei publice locale i cu avizul efului formaiunii
locale a poliiei de frontier.
De asemenea, accesul persoanelor pentru efectuarea unor
activiti dincolo de fia de protecie a frontierei de stat,
n
situaia n care aceasta se constituie mai n adncime, precum i
n insulele i ostroavele aparinnd statului romn, situate
n apele de frontier, este permis numai prin locurile i n
condiiile stabilite de administraia public local i cu
avizul efului formaiunii locale a poliiei de frontier.
n cazul unor situaii deosebite, pe timpul unor aciuni
ale poliiei de frontier, se pot opri temporar accesul i
desfurarea unor activiti n apropierea frontierei de stat n
afara localitilor. Aceste msuri vor fi aduse la cunotina
autoritilor administraiei publice locale i a populaiei n timp
util. 76

n zona de frontier i n punctele de trecere a frontierei,

accesul, circulaia i alte activiti sunt reglementate riguros, cu
restricii i condiii specifice regimului domenial.
5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare,
al mrii teritoriale, al zonei contigue i
al zonei economice exclusive ale Romniei
Apele maritime interioare, marea teritorial, zona contigu
65 au un regim juridic
i
zona
economic
ale Romniei
reglementat
prin exclusiv
Legea nr.17/1990
, n conformitate cu
66

dispoziiile Conveniei Naiunilor Unite asupra dreptului mrii .

Marea teritorial a Romniei cuprinde fia de mare
adiacent rmului ori, dup caz, apelor maritime interioare,
avnd limea de 12 mile marine (22.224 m), msurat de
la liniile de baz, care se delimiteaz de marea teritorial a
statelor vecine prin nelegeri cu fiecare dintre aceste
state,
n conformitate cu principiile i normele dreptului
internaional.
Apele maritime interioare ale Romniei sunt suprafeele de
ap situate ntre rmul mrii i limitele de baz ale mrii
teritoriale.
Zona contigu a Romniei este fia de mare adiacent
mrii teritoriale care se ntinde spre largul mrii pn la distana
de 24 mile marine, msurat de la liniile de baz stabilite n art.2
din Legea nr.17/1990.

65

Leg e a n r . 17 / 199 0 p r i v i n d r e g i mul j u r i d i c a l a p e l

o r m a r i t im e int er ioare, a l mrii t er i t ori a l e , a l zonei contigue
i a l zonei economice exclusive a l e Romniei, publicat n
Monitorul Oficial a l Romniei", Partea I , n r . 99 d i n 9 . august 1990
i r epublicat n Monitorul Oficial a l Romniei", Partea I , n r .
765 d i n 21 octombrie 2002
66
Conven i a Na i unilor Unite asupra dreptului mrii, ncheiat
l a Montego Bay ( J amaica) l a 10 decembrie 1982 , i aderarea l a
Acordul ref er i t or l a apl i carea pr i i a Xl- a a Conven i e i Na
iuni lor Unite asupra d r e p t u l u i mrii, ncheiat l a New York l a 28
i u l i e 1994 , r a t i f i c a t p r i n L e g e a n r . 1 1 0 / 1 9 9 6 , p u b l i c a
t n M o n i t o r u l O f i c i a l a l R o m n i e i " , Partea I , n r . 300 d
i n 21 noiembrie 1996

77

Zona economic exclusiv a Romniei este instituit n

spaiul marin al rmului romnesc la Marea Neagr,
situat dincolo de limita apelor mrii teritoriale i adiacent
acestora, n care Romnia i exercit drepturi suverane i
jurisdicia asupra resurselor naturale ale fundului mrii,
subsolului acestuia i coloanei de ap de deasupra, precum i n
ceea ce privete diferitele activiti legate de explorarea,
exploatarea, protecia, conservarea mediului i gestionarea
acestora.
Delimitarea zonei economice exclusive se face n conformitate cu principiile general recunoscute de dreptul internaional
i cu respectarea legislaiei romne, prin aplicarea, n
funcie de circumstanele specifice din fiecare sector de
delimitat, a principiilor i criteriilor de delimitare general
recunoscute, astfel nct s se ajung la o soluie echitabil,
limea maxim putnd fi de 200 mile marine msurate de la
liniile de baz ale mrii teritoriale.
Legea nr.17/1990 reglementeaz un regim juridic strict
aplicabil navelor strine care ncalc legea romn, precum i
pentru prevenirea, aducerea i meninerea sub control a
polurii mediului marin legat de activitile din apele
interioare, din marea teritorial, din zona economic exclusiv
i din atmosfera de deasupra acestora, fiind prevzute
operaiuni i msuri care pot i trebuie executate de organele
competente din cadrul ministerelor de resort.
Toate acestea constituie prerogative specifice regimului juridic
de drept public aplicabil mrii teritoriale ca bun al domeniului
public, potrivit art.136 alin.(3) din Constituie, republicat.
5.5. Regimul juridic al Dunrii
n conformitate cu prevederile art.136 alio.(3) din
Constituie, republicat, Dunrea, ca i celelalte ape cu potenial
energetic, face obiectul domeniului public de interes naional,
dar, fiind un fluviu european, are un regim juridic stabilit
prin Convenia despre regimul navigaiei pe Dunre, semnat
la Belgrad la 18 august
1948, mpreun cu cele dou anexe i
67
protocolul adiional .
67

Ratificat prin Decretul nr.298/I948, publicat n Buletinul

Oficial" nr.253 din 30 octombrie 1948 78

De asemenea, sunt aplicabile prevederile generale ale Acordului

European privind marile ci navigabile de importan
6
[internaional (A.G.N.), adoptat la Geneva la 19 ianuarie 1996 .
Deci, regimul juridic naional aplicabil Dunrii ca bun
domeniului public de interes naional este completat i jlimitat, n
acelai timp, de regimul juridic stabilit prin cele dou ate
internaionale ratificate de Romnia, ca ar dunrean.
Comisia Dunrii este format din reprezentanii rilor
iunrene i are competen asupra Dunrii navigabile de la Ulm
jla Marea Neagr, urmnd braul Sulina i Canalul Sulina.
5.6. Regimul juridic al spaiului aerian al Romniei
Spaiul aerian, potrivit art.136 alin.(3) din Constituie,
publicat, i pct.2 din anexa la Legea nr.213/1998, face parte
lin domeniul public al statului, reprezentnd coloana de aer
ituat deasupra teritoriului de suveranitate al Romniei, pn la
imita inferioar a spaiului extraatmosferic.
Activitatea aeronautic civil pe teritoriul i n 9spaiul
ierian naional este reglementat prin Codul aerian , precum i
n conformitate cu prevederile Conveniei privind aviaia civil
iternaional, semnat la Chicago, ale altor convenii i
icorduri la care Romnia este parte.
In scopul asigurrii siguranei zborului, Ministerul
'ransporturilor mpreun cu autoritile administraiei publice
locale i cu avizul ministerelor interesate stabilesc zonele
supuse tuilor de aeronautic civil aferente
aerodromurilor i lsrii echipamentelor de protecie a
navigaiei aeriene.
In aceste zone, care sunt supuse servitutilor aeronautice, nu
ot fi construite i amplasate nici un fel de construcii, instalaii i
echipamente noi fr avizul Ministerului Transporturilor.
6S

Ratificat prin O.G. nr.68/1998, publicat n Monitorul Oficial

Romniei", Partea I, nr.314 din 27 august 1998
69
O.G. nr.29/1997 privind Codul aerian al Romniei, republicat
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.45 din 26 ianuarie
2001
79

Toate aceste reguli i restricionri sunt componente

ale regimului domenial care vizeaz att spaiul aerian ca
domeniu public, ct i servitutile acestuia.
Ministerul Transporturilor, Construciilor i Locuinei,
n calitate de organ de specialitate al administraiei
guvernamentale i de autoritate de stat n domeniul aviaiei
civile, asigur, direct sau prin delegare de competen, j
desemnarea unor organisme tehnice specializate - instituii
publice sau operatori economici -, elaborarea i punerea n
aplicare a reglementrilor specifice, supervizarea siguranei
zborului, certificarea agenilor aeronautici civili, a
personalului aeronautic civil i a tehnicii aeronautice, avizarea
lucrrilor efectuate n zonele supuse servitutilor de aeronautic
civil, inspecia de siguran a zborului, investigarea tehnic
a incidentelor i accidentelor n domeniul aviaiei civile,
precum i inspecia i controlul de securitate aeronautic.
5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naional
Domeniul cultural este reglementat n prezent prin Legea
7
nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naional 7 i
prin Legea nr.422/2001 privind protejarea monumentelor istorice .
Patrimoniul cultural naional este format din:
-bunuri cu valoare excepional, istoric, arheologic,
documentar, etnografic, artistic, tiinific i tehnic,
literar, cinematografic, numismatic, filatelic, heraldic,
bibliofil, cartografic i epigrafic, reprezentnd mrturii
materiale ale evoluiei mediului natural i ale relaiilor omului
cu acesta, ale potenialului creator uman i ale contribuiei
romneti la civilizaia universal;
-bunuri culturale care fac parte din coleciile publice ce
figureaz n inventarele muzeelor, arhivelor i fondurilor
bibliotecilor;
70

Legea nr. 182/2000, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei",
Partea 1, nr.53O din 27 octombrie 2000
71
Legea nr.422/2001, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.407 din 24 iulie 2001
80

- bunuri culturale care fac parte din inventarele cultelor

religioase i ale instituiilor ecleziastice.
Statul garanteaz proprietatea, dar dreptul de proprietate i
alte drepturi reale vor putea fi exercitate de ctre titularii lor
numai n condiiile legii, care impune un regim special privind
clasarea bunurilor i evidena acestora, depozitarea i securitatea
bunurilor, conservarea i restaurarea lor, circulaia acestora.
De menionat c vnzarea bunurilor culturale clasate
n tezaur se poate realiza numai n condiiile exercitrii
dreptului de preemiune din partea statului romn, prin
Ministerul Culturii i Cultelor, iar nerespectarea acestei
condiii atrage nulitatea absolut a vnzrii.
Pe lng Ministerul Culturii i Cultelor funcioneaz
Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor, ca organism
tiinific consultativ de avizare n domeniu, avnd atribuiile
enumerate la art.53 din Legea nr.182/2000. Ordinul prin care se
realizeaz clasarea, declasarea sau trecerea dintr-o categorie n alta
a bunurilor culturale poate fi contestat, iar soluia dat de
Ministerul Culturii i Cultelor poate fi atacat la instana de
contencios administrativ.
n sensul Legii nr.422/2001, monumentele istorice sunt
bunuri imobile, construcii i terenuri situate pe teritoriul
Romniei sau n afara granielor, proprieti ale statului
romn, semnificative pentru istoria, cultura i civilizaia
naional i universal, care fac parte din patrimoniul
cultural naional i sunt protejate prin lege.
Monumentele istorice aparin fie domeniului public
sau privat al statului, al judeelor, oraelor sau comunelor,
fie sunt proprietate privat a persoanelor fizice sau juridice.
Monumentele istorice proprietate public a statului sau a
unitilor
administrativ-teritoriale
sunt
inalienabile,
imprescriptibile i insesizabile; aceste monumente istorice pot fi
date n administrare instituiilor publice, pot fi concesionate
pentru maximum 49 de ani sau nchiriate, n condiiile legii, cu
avizul, dup caz, al Ministerului Culturii i Cultelor, respectiv, al
direciilor pentru cultur, culte i patrimoniul culturalnaional judeene, respectiv, a municipiului Bucureti.

Monumentele istorice aparinnd domeniului privat pot

face obiectul circuitului civil n condiiile stabilite prin lege.
nstrinarea monumentelor istorice aflate n proprietatea
persoanelor fizice sau juridice de drept privat se poate face
numai n condiiile exercitrii dreptului de preemiune al starului
romn prin Ministerul Culturii i Cultelor, sub sanciunea
nulitii absolute a vnzrii.
Regimul domenial al acestor bunuri se refer nu numai la
circulaia celor care aparin domeniului privat, dar se refer i la
msuri de clasare i eviden, de conservare i protecie,
indiferent dac acestea se gsesc n domeniul public sau n
domeniul privat.
Clasarea reprezint o procedur prin care unui imobil i se
confer regimul de monument istoric, lista fiind elaborat de
Oficiul Naional al Monumentelor Istorice, avizat de
Comisia Naional a Monumentelor Istorice i aprobat de
ministrul Culturii i Cultelor.
Oficiul Naional al Monumentelor Istorice este o
instituie public cu personalitate juridic, aflat n subordinea
Ministerului Culturii i Cultelor, organizat prin hotrre a
Guvernului.
Comisia Naional a Monumentelor Istorice este un
organism tiinific, consultativ i de avizare care funcioneaz pe
lng Ministerul Culturii i Cultelor, format din personaliti i
specialiti atestai n domeniul protejrii i punerii n valoare a
monumentelor istorice.
Ordinul de clasare poate fi contestat la Ministerul Culturii i
Cultelor, iar soluia dat poate fi atacat la instana de
contencios administrativ, n condiiile legii.

82

CAPITOLUL V
CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR
ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1
Necesitatea controlului activitii organelor
administraiei publice
Orice activitate uman realizat n mod organizat presupune
obligatoriu controlul modului de realizare i a rezultatelor obinute.
Administraia public, activitate uman organizat n scopul
realizrii valorilor interesului general al comunitii, este supus
unor multiple forme de control.
Astfel, administraia public, ca activitate organizat pe
baza legii i pentru executarea acesteia, este supus controlului
puterii legiuitoare.

De asemenea, fiind o activitate care are ca scop realizarea

valorilor interesului general, administraia public va fi supus
unor forme de control social din partea cetenilor i a massmedia.
Ca sistem organizat, administraia public realizeaz
ea nsi diverse forme de autocontrol, de control ierarhic i de
control de tutel.
O alt form de control este reprezentat de controlul de
legalitate exercitat de instanele judectoreti asupra
actelor administrative emise/adoptate de organele administraiei
publice.
Seciunea a 2-a Clasificarea
formelor de control
O prim clasificare, Ia care ne-am referit tangenial,
este dup natura organului de control, n raport de care exist:
-controlul legislativ sau politic, exercitat de ctre Parlament, prin
anchete efectuate de comisiile de specialitate ale celor dou
Camere, prin interpelri i ntrebri puse membrilor Guvernului etc;
83

-controlul executiv sau administrativ, care este executat de organe

de control din cadrul sistemului administraiei publice;
-controlul judectoresc, care este exercitat de ctre instanele
judectoreti asupra legalitii actelor administrative.
Sub aspectul regimului juridic al activitii de
verificare, executat de ctre organul de control, exist
controlul jurisdicional i controlul nejurisdicional.
Controlul jurisdicional se realizeaz cu ocazia i n
cadrul soluionrii unui litigiu n care se pune problema
ilegalitii unui act administrativ, emis sau adoptat n cadrul
activitii organelor administraiei publice. Aceast activitate
de jurisdicie poate fi realizat de ctre organe, comisii etc,
specializate, din cadrul sistemului administraiei publice
(spre exemplu, n cadrul Caselor judeene de pensii n
materia asigurrilor sociale, n cadrul Ministerului Finanelor
Publice pentru contestarea actelor administrativ-fiscale etc.)
sau de ctre adevrate organe jurisdicio- nale administrative,
cum au fost colegiile jurisdicionale, secia jurisdictional i
alte complete specializate din cadrul sistemului Curii de
72
Conturi .
Aceast form de control, aa cum vom arta ntr-un
capitol viitor, se realizeaz i de ctre instanele judectoreti,
n
baza unei reglementri speciale: Legea nr.554/2004.
Controlul nejurisdicional este exercitat n afara
oricrui litigiu, ca o atribuie curent realizat din oficiu sau la
sesizare. Aceast form de control poate fi exercitat att de
ctre organe din afara sistemului administraiei publice, cum
este controlul realizat de puterea legislativ, ct i, n principal,
de ctre organe de
control
din
cadrul
sistemului
administraiei publice, fiind vorba de controlul administrativ.

Seciunea a 3-a Elementele

componente ale controlului
Indiferent de forma de control i de natura organului de
control, controlul care este exercitat asupra activitii organelor
administraiei publice are trei elemente principale: baza de
referin a controlului, obiectul controlului i operaiunile
73
de control propriu-zise .
Baza de referin a controlului este constituit din
aspectele pe care organul de control va trebui s le verifice n
cadrul activitii de control. Baza de referin a controlului
va putea fi mai larg sau mai restrns, n raport cu numrul
aspectelor din activitatea organelor administraiei publice
care sunt vizate prin aciunea de control.
Astfel, n baza de referin a controlului pot fi incluse
obiectivele, intele principale pe care organul administraiei
publice trebuie s le ating n cadrul activitii desfurate.
De asemenea, n baza de referin se includ elemente
privind resursele i mijloacele folosite de organele
administraiei publl
ice pentru rea izarea obiectivelor fixate pentru activitatea
lor, n raport cu eficiena i rentabilitatea cu care au fost folosite.
Totodat, n baza de referin se includ elemente
privind
procedeele folosite pentru atingerea obiectivelor activitii, n
raport cu legalitatea acelor procedee i oportunitatea lor.
n sfrit, dar nu n ultimul rnd, n baza de referin
a controlului vor intra elemente care privesc calitatea
activitii organului administraiei publice, n raport cu
promptitudinea, operativitatea, eficiena etc. cu care sunt
realizate sarcinile ce le-au fost date.
Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor
asupra crora acesta se va exercita: resursele umane, mijloacele
materiale, resursele financiare.
Astfel, mijloacele materiale i resursele financiare sunt
supuse controlului n ceea ce privete att existena lor, ct i

72

Ca urmare a revizuirii Constituiei din 1991, activitatea

jurisdictional a fost eliminat din sistemul Curii de Conturi i, prin
O.U.G. nr.l 17/2003, s-a procedat la transferarea acesteia la instanele
de contencios administrativ i fiscal din sistemul puterii judectoreti.
84

73

Alexandru Negoi, Drept administrativ i elemente de

tiina administraiei, Bucureti, 1981, p.311
85

modul de folosire a acestora. n cazul resurselor umane, controlul

va urmri calitatea i nsuirile profesionale, dar i eficiena cu
care acestea sunt folosite pentru realizarea obiectivelor activitii.
Operaiunile de control sunt mijloacele i procedeele prin
care organul de control cerceteaz conformitatea obiectului
controlat cu elementele cuprinse n baza de referin.
Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup
cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic
sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea organului de
control.
Astfel, controlul de gestiune, controlul de audit financiar,
controlul de dosare etc. vor include operaiuni materiale de
verificare a existenei sau inexistenei unor elemente
concrete, comensurabile, evaluabile etc.
Controlul de legalitate include operaiuni mai complexe de
control, pentru c aceste aciuni presupun cunoaterea complet
a reglementrilor legale referitoare la activitatea supus
controlului, fiind necesare nu numai specializarea persoanelor
care exercit aceste operaiuni de control, dar i
specializarea structurii autoare a controlului.
De asemenea, exist un mare grad de complexitate n cazul
operaiunilor de control care vizeaz oportunitatea activitii
organelor administraiei publice n raport cu rentabilitatea,
eficiena, operativitatea, actualitatea etc. activitii controlate.
Seciunea a 4-a
Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor
administraiei publice. Controlul administrativ
Controlul administrativ este controlul exercitat n cadrul
sistemului organelor administraiei publice prin care activitatea
organelor administraiei publice se autoregleaz fie prin
controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin
controlul de tutel administrativ exercitat de Guvern, prin
prefeci, asupra autoritilor administraiei publice locale, sau
controlul exercitat prin jurisdiciile administrative.
86

4.1.Controlul administrativ intern se exercit de ctre

I structuri sau funcionari din interiorul autoritii a crei

activitate este verificat i se poate realiza, fie din oficiu, adic
la iniiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz n
care este
| vorba de un recurs graios.
Controlul intern poate avea caracter general, caz n care
Ieste verificat ntreaga activitate dintr-o anumit perioad, ori
poate avea caracter specializat, cnd sunt verificare aspecte
strict
| determinate ale activitii.
Acest control are caracter permanent i vizeaz ntreaga
| activitate i toate componentele organelor administraiei publice.
In ceea ce privete recursul graios, ca form a controlului
j intern iniiat la sesizarea persoanei vtmate printr-un act
administrativ, aa cum vom vedea ulterior, el reprezint o condiie
j necesara prealabil folosirii aciunii n contencios administrativ.
Recursul graios este sesizarea pe care persoana vtmat
o jface organului emitent al actului administrativ, ncercnd
74
astfel ca, pe cale amiabil , s determine organul emitent s-i
retrag actul administrativ, spre deosebire de recursul ierarhic,
cnd persoana vtmat se adreseaz organului ierarhic superior
celui I care a emis actul administrativ socotit vtmtor.
4.2. Controlul administrativ extern este exercitat de ctre Ipersoane
sau structuri din afara autoritii verificate, dar care fac I parte
din sistemul administraiei publice, putnd fi:

a) Controlul ierarhic, care este exercitat de organe supraorI donate autoritii controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiai
subsistem al administraiei publice, cum este controlul exercitat
de corpul de control al ministrului asupra activitii unui serviciu
public
| deconcentrat la nivel judeean al ministerului respectiv.
b) Controlul extern specializat, care este exercitat din afara I autoritii
verificate, dar i din afara subsistemului din care face parte autoritatea
verificat, cum este controlul
exercitat
de inspeciile,
inspectoratele de stat, Garda Financiar, Garda de Mediu etc.
74

Gh. Guu, op. cit., p.356: gratia, ae - prietenie, simpatie (in

! gratiam redire cum al'iquo a se mpca cu cineva).

87

4.3. Controlul ierarhic necesit o prezentare suplimentar fiind o

parte esenial a activitii de conducere n cadrul
sistemului administraiei publice, fiind exercitat n
cadrul raporturilor de subordonare, care se formeaz ntre
componentele acestui sistem, ct i n cadrul subsistemelor care
formeaz ansamblul sistemului organelor administraiei publice.
Controlul ierarhic, numit i recurs ierarhic, poate fi
declanat pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, pe
care persoana vtmat o face mpotriva unui act administrativ
emis de un organ subordonat ierarhic.
Deci, recursul ierarhic reprezint, n acest caz, o posibilitate
care este pus de lege la dispoziia celor vtmai n drepturile i
interesele lor legitime prin actele administrative, posibilitate pe
care acetia o pot folosi mai nainte de a se adresa instanei de
contencios administrativ.
Dar, controlul ierarhic se exercit, n mod preponderent, din
oficiu, ca parte a activitii de conducere i ndrumare pe care
organele ierarhic superioare o exercit n raport cu activitatea
organelor ierarhic inferioare.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate aspectele
activitii organelor administraiei publice, caz n care va fi vorba
de un control general, sau poate cuprinde doar unele aspecte ale
activitii, caz n care va fi vorba de un control tematic.
Controlul ierarhic poate avea un caracter continuu, atunci
cnd funcionarii ierarhic superiori verific activitatea
celor subordonai, sau poate avea un caracter discontinuu,
precum n cazul controlului ierarhic realizat de ctre organul
ierarhic superior la anumite intervale de timp.
Din punct de vedere al momentului n care este exercitat
activitatea de control, controlul ierarhic poate fi anterior,
concomitent sau posterior.
Controlul anterior sau prealabil este controlul ierarhic care
intervine cnd funcionarul inferior urmeaz s nfptuiasc
operaiuni materiale sau administrative, ori s emit acte juridice.
Controlul concomitent se realizeaz n acelai timp cu
desfurarea activitii controlate. Ambele modaliti ale
controlului ierarhic sunt frecvente, avnd avantajul c ofer
posibilitatea prevenirii greelilor din activitatea subordonailor.
88

Controlul ierarhic posterior intervine dup ce activitatea

organului sau funcionarului subordonat s-a realizat.
Aceast modalitate de control ierarhic prezint avantajul c
stimuleaz iniiativa organului i funcionarului ierarhic
inferior, avnd i riscul intervenirii dup ce greeala s-a produs
deja.
Din punct de vedere al transparenei, controlul ierarhic
se poate realiza n mod inopinat sau anunat.
Controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat, atunci
cnd se urmrete s se vad n ce msur sunt respectate
dispoziiile legale n vigoare sau cnd sunt reclamaii, sesizri
sau plngeri mpotriva celor a cror activitate urmeaz s fie
controlat. Controlul ierarhic se poate realiza i pe baza unei
ntiinri prealabile, atunci cnd aciunea de control face
parte din
programul activitii de control a organului superior ierarhic.
Din punct de vedere al componenei organului de control,
controlul ierarhic se poate realiza ca un control individual sau ca
un control de echip.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod
individual sau se poate realiza ca un control de echip, care
prezint avantaje n ceea ce privete calitatea, obiectivitatea i
reducerea posibilitilor de corupere din partea celor controlai.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt n
msur s asigure eficiena activitii administrative supuse
controlului.
Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului
administrativ, precum i a operaiunilor administrative i
materiale care au stat la baza emiterii actului, fie pentru motive
de legalitate, fie pentru motive de oportunitate.
De asemenea, autorul controlului poate dispune msuri de
sancionare disciplinar mpotriva celor care se fac vinovai de
svrirea unor abateri disciplinare, ori poate sesiza autoritatea
disciplinar competent s ia astfel de sanciuni.
n fine, autorul controlului ierarhic va putea lua msurile
legale prin care s fie modificat situaia juridic a
structurii administrative controlate sau va face propuneri
organelor competente n acest sens.

4.4. Controlul de tutel administrativ este controlul exercitat de4.5.

Guvern, n calitate de conductor general al adminis- traiei
publice, asupra legalitii actelor administrative ale
autoritilor administraiei publice locale, realizat prin
prefecii judeelor, potrivit Legii nr. 340/2004 i Legii nr.
554/2004.
n situaia n care prefectul, prin aparatul
propriu specializat, apreciaz c un act administrativ adoptat
sau emis de ctre o autoritate a administraiei publice locale
este nelegal, el va sesiza instana de contencios
administrativ competent, efectele actului respectiv fiind
suspendate de drept pn la soluionarea irevocabil a cauzei.
Caracteristic acestui tip de control este faptul c privete
activitatea unor autoriti i instituii autonome, fiind exercitat
de ctre Guvern.
Astfel, potrivit art.121 alin.(2) din Constituie,
republicat, consiliile locale i primarii funcioneaz ca autoriti
administrative autonome n raport cu Guvernul, dar asupra
activitii lor acesta exercit un control de tutel administrativ
prin prefeci.
Baza de referin a controlului de tutel administrativ
vizeaz n mod exclusiv legalitatea actelor administrative pe care le
adopt sau le emit autoritile administraiei publice locale.
Aceast form de control se exercit n cadrul unor termene de
care este legat exercitarea aciunii n contencios administrativ.
Ca o inovaie a Legii nr.554/2004, la art.3, cu denumirea
marginal: Tutela administrativ, s-a prevzut la alin.(2) c
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n
faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia
privind funcia publica, n condiiile acestei legi i ale Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat.
Folosirea denumirii de tutel administrativ n cazul
aciunii exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor
Publici este acoperit tiinific doar atunci cnd sunt vizate
actele autoritilor administraiei publice locale, care sunt
autonome fa de administraia guvernamentala, precum
i
actele
autoritilor administrative autonome ale
administraiei publice centrale, care nu sunt subordonate
Guvernului.
90

Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative este forma de

control care se realizeaz prin organe cu atribuii jurisdicionale
aflate n sistemul organelor administraiei publice. Aceast form
de control vizeaz doar legalitatea unor categorii de acte administrative
expres prevzute prin legea care instituie acest tip de control.
Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative
se concretizeaz n actele administrativ jurisdicionale, la care
ne-am referit mai sus, supuse i ele controlului instanelor
judectoreti.
Aa cum am artat, acest tip de control a fost exercitat pn la
revizuirea din anul 2003 a Constituiei din anul 1991, prin
organele jurisdicionale din sistemul Curii de Conturi. Ulterior,
s-a susinut c activitatea de soluionare a contestaiilor
formulate
mpotriva actelor administrativ-fiscale, potrivit
prevederilor Codului de procedur fiscal, ar fi o jurisdicie
special administrativ prin care se realizeaz acest tip de
75
control .
ntr-o alt opinie , cu care suntem de acord i care a fost
77
confirmat i de Curtea Constituional , precum i
de reformularea art.174 din Codul de procedur fiscal , s-a
susinut c aceast contestaie are natura juridic a unui
recurs administrativ, adic este o cale administrativ de atac
mpotriva actului administrativ-fi scai socotit nelegal de ctre
contribuabil.

75

Dacian Cosmin Drago, Procedura contenciosului administrativ,

Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p.141
76
Adrian Fanu-Moca, Consideraii n legtur cu natura
juridic a contenciosului fiscal\ n Revista de Drept Comercial"
nr,10/2002
77
Decizia nr.409/2004, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.I063 din 16 noiembrie 2004 i Decizia
nr,478/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.69 din 20 ianuarie 2005
12
Legea nr. 174/2004 pentru aprobarea O.G. nr.92/2003 privind
Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei". Partea I, nr.465 din 25 mai 2004
91

Seciunea a 5-a
Controlul neadministrativ al activitii organelor
administraiei publice
Aa
cum
am
precizat,
activitatea
organelor
administraiei publice poate fi supus unor diverse forme de
control administrativ exercitat de organe de control aparinnd
sistemului administraiei publice, dar poate fi supus i altor
forme de control, exercitate de organe din afara sistemului
organelor administraiei publice, cum
sunt: controlul parlamentar sau politic i controlul de legalitate
exercitat de organele puterii judectoreti.
5.1. Controlul parlamentar
^ Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
romn i unica autoritate legiuitoare a rii, care aprob
componena Guvernului i programul de guvernare.
Potrivit art.ll 1 alin.(l) din Constituie, republicat,
Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul
controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte
informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de
Senat
sau
de comisiile parlamentare, prin intermediul
preedinilor acestora.
De asemenea, Guvernul i fiecare dintre membrii si au
obligaia s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate
de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute
de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului, Camera
Deputailor sau Senatul putnd adopta o moiune simpl
prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem de
politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o
problem ce a fcut obiectul unei interpelri.
Mai mult, potrivit art.113 alin.(l) din Constituie,
republicat, Camera Deputailor i Senatul, n edin
comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin
adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii
deputailor i senatorilor.
92

De asemenea, Guvernul este demis n cazul n care i-a

angajat rspunderea n faa Camerei Deputailor i Senatului, n
edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de
politic general sau a unui proiect de lege i o moiune
de cenzur a fost votat.
Controlul parlamentar prezint urmtoarele caracteristici:
- controlul parlamentar se exercit asupra tuturor autoritilor
administrative guvernamentale, autonome i locale;
- controlul
exec iv parlamentar
a cuprinde r ntreaga activitate
ut -administr tiv a acesto autoriti;
- controlul parlamentar este un control complet, putnd viza att
legalitatea, ct i oportunitatea activitilor;
- controlul parlamentar este exercitat, de regul, ulterior realizrii
activitilor vizate;
- controlul parlamentar nu este un control exclusiv, ci se
poate^completa i cu alte forme de control.
n afara formelor directe, nemijlocite, prin care puterea
legislativ exercit controlul asupra ntregului sistem al organelor
administraiei publice, Parlamentul realizeaz i forme indirecte
de control asupra administraiei publice, prin intermediul
unor instituii care funcioneaz ca autoriti administrative
autonome fa de Guvern, dar care manifest diverse relaii de
dependen fa de puterea legislativ, mai subtile
sau mai
79
evidente, aa cum am artat n prima parte a cursului .
5.2. Avocatul Poporului

ca ,80
Instituia Avocatului Poporului este definit de lege
fiind autoritatea public autonom i independent avnd drept
scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile
acestora cu autoritile publice.
79

Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei,

Partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005, p.
184 i80urm.
Legea nr.35/1997 privind organizarea i funcionarea
instituiei Avocatul Poporului, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.844 din 15 septembrie 2004

93

Deci, activitatea Avocatului Poporului are drept scop

aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, aa cum ele
sunt prezentate i definite n Constituie i n celelalte legi, iar
nu i a simplelor interese, chiar legitime ale acestora.
Pe de alta parte, activitatea de control a Avocatului
Poporului se exercit n legtur cu raporturile dintre ceteni i
autoritile publice, cu precdere autoriti administrative.
Rezult c activitatea de verificare exercitat de Avocatul
Poporului, privind respectarea drepturilor i libertilor
cetenilor, are ca obiect doar acte i fapte ilegale ndeplinite n
regim de putere public, iar nu activiti realizate n regim de
drept privat.
Controlul exercitat de Avocatul Poporului vizeaz activitatea
att a organelor administraiei publice, ct i a altor
instituii publice i servicii publice, precum i a instituiilor de
interes public, care, prin actele i faptele lor ilegale, au adus
atingere drepturilor i libertilor cetenilor.
Nu fac obiectul activitii instituiei Avocatul Poporului i
vor fi respinse fr motivare cererile privind actele emise de
Camera Deputailor, de Senat sau de Parlament, actele i faptele
deputailor i senatorilor, ale Preedintelui Romniei i ale
Guvernului, precum i ale Curii Constituionale, ale preedintelui
Consiliului Legislativ i ale autoritii judectoreti.
In exercitarea atribuiilor legale, Avocatul Poporului
emite recomandri, care nu pot fi supuse controlului
parlamentar i nici controlului judectoresc.
Prin recomandrile emise, Avocatul Poporului sesizeaz
autoritile administraiei publice asupra il egalitii actelor sau
faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tcerea
organelor administraiei publice i emiterea tardiv a actelor.
Avocatul Poporului are dreptul s fac anchete proprii, s
cear autoritilor administraiei publice orice informaii
sau documente necesare anchetei, s audieze i s ia
declaraii de la conductorii autoritilor administraiei
publice i de la orice funcionar care poate da informaiile
necesare soluionrii cererii.
n cazul n care, n urma cercetrilor fcute, Avocatul
Poporului constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, el
va cere n scris autoritii administraiei publice care a nclcat
94

drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i

s repare pagubele produse, precum i s repun persoana lezat
n situaia anterioar, iar autoritile publice sunt obligate s
ia msurile necesare pentru nlturarea ilegalitilor
constatate, repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au
generat sau au favorizat nclcarea drepturilor persoanei lezate i
s informeze despre aceasta pe Avocatul Poporului.
Avocatul Poporului are competena s sesizeze Guvernul
cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al
administraiei publice centrale i al prefecilor i, dac
Guvernul nu se conformeaz, Avocatul Poporului va comunica
Parlamentului situaia respectiv.
Corobornd prevederile legii proprii cu cele ale Legii
nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, rezult c
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice,
dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie,
poate sesiza instana competent de contencios administrativ de
Ia domiciliul petentului.
De asemenea, dup revizuirea Constituiei din 1991,
Avocatul Poporului are competena s sesizeze Curtea
Constituional asupra constituionalitii legilor (art.146 lita) din
Constituie, republicat, i s ridice direct excepia de
neconstituionalitate privind legile i ordonanele (art.146 lit.d)
din Constituie, republicat.
5.3. Curtea de Conturi
Curtea de Conturi a fost definit n literatura de specialitate
ca fiind o autoritate administrativ autonom fa de
puterea executiv-administrativ,
dar cu relaii speciale de
1
dependen fa de Parlament* .
Sl

Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n Stat al

Guvernului prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale
autonome ale administraiei publice, n Revista de Drept
Comercial" nr.12/2000, p.68 i nr.1/2001, p.28, Emanuel Albu,
Administraia ministerial n Romnia, Editura Atl Beck, Bucureti,
2004, p.200 i urm.
95

82

Legea de organizare i funcionare

definete Curtea
de Conturi ca fiind instituia suprem de control financiar
asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a
resurselor financiare ale statului i ale sectorului public,
funcionnd pe lng Parlament i desfurndu-i activitatea n
mod independent.
Totui, aa cum rezult din art.2 alin.(2) din lege, Parlamentul
poate stopa controlul iniiat de Curtea de Conturi din oficiu,
atunci cnd apreciaz c organul de control i-a depit
competena, putnd interveni, astfel, n activitatea Curii de
Conturi.
Curtea de Conturi i exercit funciunea de control asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a
resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum
i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat
al
statului
i
al
unitilor
administrativ-teritoriale,
urmrind respectarea legii n gestionarea mijloacelor materiale i
bneti, precum i calitatea gestiunii financiare din punct de
vedere al economicitii, eficienei i eficacitii.
n acest scop, Curtea de Conduri controleaz:
- formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat, ale
bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale, precum i micarea fondurilor ntre
aceste bugete;
- constituirea, utilizarea i gestionarea fondurilor speciale
i a fondurilor de tezaur;
- formarea i gestionarea datoriei publice i situaia
garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe;
- utilizarea alocaiilor bugetare pentru investiii, a
subveniilor i transferurilor i a altor forme de sprijin financiar
din partea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale;
- constituirea, administrarea i utilizarea fondurilor publice
de ctre autoritile administrative autonome i de ctre
instituiile publice nfiinate prin lege, precum i de ctre
organismele autonome de asigurri sociale ale statului;
82

Legea nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de

Conturi, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.
116 din 16 martie 2000 96

situaia, evoluia i modul de administrare a

patrimoniului public i privat al statului i al unitilor
administrativ-teritoriale de ctre instituiile publice, regiile
autonome, companiile i societile naionale, precum i
concesionarea sau nchirierea de bunuri care fac parte din
proprietatea public;
- constituirea, utilizarea i gestionarea resurselor financiare
privind protecia mediului, mbuntirea calitii condiiilor de
via i de munc;
- utilizarea fondurilor puse la dispoziia Romniei de
ctre Uniunea European prin Programul SAPARD i a
cofinanrii aferente;
- utilizarea fondurilor provenite din asistena financiar
acordat Romniei de Uniunea European i din alte surse de
finanare internaional;
- alte domenii n care, prin lege, s-a stabilit competena
Curii.
Sunt supuse controlului Curii de Conturi:
- statul i unitile administrativ-teritoriale, n calitate de
persoane juridice de drept public, cu serviciile i instituiile lor
publice, autonome sau neautonome;
- Banca Naional a Romniei;
-regiile autonome;
societile comerciale la care statul, unitile
administrativ- teritoriale, instituiile publice sau regiile
autonome dein, singure sau mpreun, integral sau mai mult de
jumtate din capitalul social;
- organismele autonome de asigurri sociale sau de alt
natur care gestioneaz bunuri, valori sau fonduri, ntr-un regim
legal obligatoriu, n condiiile n care prin lege sau prin statutele
lor se prevede acest lucru.
Totodat, Curtea de Conturi poate efectua controale i la
alte persoane juridice dect cele de mai sus, dac acestea:
- beneficiaz de garanii guvernamentale pentru credite,
de subvenii sau de alte forme de sprijin financiar din partea
statului, a unitilor administrativ-teritoriale sau a instituiilor
publice;
97

- administreaz, n baza unui contract de concesiune sau

nchiriere, bunuri aparinnd domeniului public sau privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale;
- nu i ndeplinesc obligaiile financiare ctre stat,
unitile administrativ-teritoriale sau instituiile publice,
verificrile efec
c
re
st
o
tundu-se mpreun u rep zentanii in ituiilor c mpetente n
domeniul supus controlului;
- sunt societi de investiii financiare, asociaii i fundaii
care utilizeaz fonduri publice, verificrile urmnd a se efectua
n legtur cu legalitatea utilizrii acestor fonduri.
De asemenea, Curtea de Conturi are competena s verifice
i s analizeze legalitatea concesionrii sau nchirierii de bunuri
proprietate public.
n concluzie, n ceea ce privete activitatea
administraiei publice, Curtea de Conturi exercit un control
ulterior de legalitate i de oportunitate privind gestionarea i
folosirea fondurilor publice.
Mai trebuie menionat c, pn la revizuirea Constituiei
83
din 1991 i adoptarea O.'lLG. nr.117/2003 , Curtea de Conturi a
exercitat i un control jurisdicional asupra activitii
organelor administraiei publice, dar aceast competen a
fost transferat Seciilor de contencios administrativ i fiscal
de la instanele judectoreti.

CAPITOLUL VI

CONTROLUL JUDECTORESC.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Seciunea 1 Necesitatea
controlului j udectoresc
Principiul constituional al separaiei puterilor n stat
nseamn nu numai abinerea oricrei puteri de a se amesteca n
atribuiile rezervate altei puteri, dar implic i colaborarea
permanent a puterilor legislativ, executiv i judectoreasc,
precum i exercitarea unor forme de control reciproc permanent,
n condiiile legii.
Administraia public este activitatea desfurat de
organele executive pe baza legii, n scopul organizrii executrii
, i pentru executarea n concret a legii.
Conformitatea cu legea a activitii organelor
administraiei publice este verificat, n ultim instan, prin
controlul exercitat de organele judectoreti. Astfel, potrivit art.52
alin.(l) i (2) din Constituie, republicat, Persoana vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea
n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului i repararea pagubei. Condiiile i limitele
exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic".
Necesitatea acestei forme de control se justific i prin faptul
c, n multe situaii, organul emitent sau cel ierarhic superior nu .
nltur, n urma exercitrii recursului graios sau recursului
ierarhic, actele administrative emise cu nclcarea prevederilor
legii, ceea ce are drept urmare vtmarea drepturilor i intereselor
legitime ale celor administrai.

K3

O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activitii

jurisdicionale i a personalului instanelor Curii de Conturi de
ctre instanele judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.752 din 27 octombrie 2003 98

99

Astfel, controlul judectoresc se constituie n ultimul

mijloc juridic pus la dispoziia celor vtmai, persoane fizice
sau juridice, pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime
care au fost vtmate prin activitatea abuziv a organelor
administraiei publice.
Seciunea a 2-a Baza de referin
a controlului judectoresc
Aa cum am artat, baza de referin a oricrei forme
de control este constituit din aspectele pe care organul de
control va trebui s le verifice n cadrul activitii de control.
Astfel, n baza de referin a controlului judectoresc
intr toate componentele activitii de organizare i de
executare n concret a legii, inclusiv competena dat prin
lege pentru realizarea acestei activiti adminstrativ-executive.
Deci, controlul judectoresc se va extinde asupra tuturor
subiectelor care au competene n domeniul activitilor de
organizare i de executare n concret a legii realizate n sistemul
organelor administraiei publice.
Dar, controlul judectoresc se extinde i asupra subiectelor
de drept care au competen n acest domeniu, chiar dac
activitatea de organizare i de executare a legii se realizeaz n
sistemele unor alte puteri constituite n stat (puterea legislativ i
puterea judectoreasc), ori este vorba de activitatea desfurat
de instituiile de interes public pe baza legii (de exemplu,
universitile particulare etc).
IC

Seciunea a 3-a
Obiectul controlului judectoresc

Controlul judectoresc asupra activitii de organizare a

executrii legii i de executare n concret a acesteia se
deosebete de controlul administrativ sau parlamentar, care
vizeaz
toate
aspectele
activitii
organelor
administraiei publice, n timp ce controlul judectoresc
vizeaz doar legalitatea actelor administrative supuse
controlului.
100

Deci, controlul judectoresc are ca obiect soluionarea

litigiilor care se nasc ntre administraie i particulari, persoane
fizice sau juridice, n legtur cu organizarea executrii legii i
executarea n concret a acesteia, prin actele administrative emise
sau adoptate de organele administraiei publice.
In cadrul acestei forme de control, instanele
judectoreti nu vor putea verifica aspecte legate de
oportunitatea emiterii actului administrativ atacat, dar vor putea
cerceta dac dreptul de apreciere a fost exercitat de ctre organul
emitent cu respectarea legii. Astfel, instanele de contencios
administrativ vor condamna organul administrativ care i-a
exercitat dreptul de apreciere cu abuz de putere sau dac dreptul
de apreciere s-a materializat ntr-un refuz nejustificat.
Seciunea a 4-a Caracteristicile
generale ale controlului judectoresc
Controlul judectoresc se exercit numai asupra actelor
administrative i asupra celor asimilate acestora, iar nu i asupra
celorlalte activiti ale organelor administraiei publice.
Controlul judectoresc se exercit asupra tuturor autoritilor
administrative: guvernamentale, autonome, locale i asupra
|instituiilor de interes public, n ceea ce privete legalitatea
actelor administrative emise sau adoptate. Mai mult, aa cum
am amintit, controlul judectoresc vizeaz actele administrative
emise i de autoriti aparinnd puterii legislative i puterii
judectoreti, supuse regimului de drept administrativ.
Controlul judectoresc vizeaz exclusiv legalitatea actelor
administrative supuse controlului, nu i oportunitatea sau
eficiena acestora.
Controlul judectoresc este exercitat ulterior adoptrii sau
emiterii actului administrativ i se desfoar pe baza unei
proceduri speciale.
Controlul judectoresc are un caracter subsidiar, n sensul
c este precedat de o procedur prealabil n faa organelor
101

administraiei publice: recursul graios, recursul ierarhic sau o

jurisdicie administrativ special, n cadrul creia actul
administrativ poate fi retras sau desfiinat de ctre organul
emitent sau organul competent al administraiei publice.

Seciunea a 5-a Noiunea de

contencios administrativ
Din punct de vedere al naturii litigiilor cu care sunt
nvestite instanele aparinnd puterii judectoreti, exist:
Contenciosul de drept comun, care este format din
totalitatea litigiilor de natur civil, comercial i penal de
competena instanelor judectoreti.
Contenciosul administrativ, care este alctuit din
totalitatea litigiilor de natur administrativ, nscute n
relaiile dintre administraie i particulari, date n competena
instanelor judectoreti.
Potrivit profesorului Alexandru Negoi, noiunea
de
84
contencios administrativ are un sens larg i un sens restrns .
In sens larg, prin contencios administrativ se nelege
totalitatea litigiilor juridice dintre administraie i cei
administrai, indiferent c este vorba de litigii de drept privat sau de
drept public.
In sens restrns, noiunea de contencios administrativ
se refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n
baza competenei pe care le-o confer legea.
Art.2 alin.(l) lit.e) din Legea nr.554/2004 definete
contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de
ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,
dup caz, a unui act administrativ, n sensul acestei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
84

Alexandru Negoi, op.cit, 1992, p.78

102

n literatura administrativ veche ' s-a fcut distincie

ntre noiunea material a contenciosului administrativ i
noiunea formal-organic. Astfel, n sens material, prin
contencios administrativ se nelege totalitatea litigiilor care
trebuie soluionate, iar n sens formal-organic, prin contencios
administrativ se nelege totalitatea instanelor judectoreti
crora le revine competena de soluionare a litigiilor respective.
86
Acelai autor stabilea ramurile contenciosului administrativ,
n raport cu constatrile fcute de instan n hotrrea pronunat
i n raport cu decizia, soluia pronunat. Astfel, din punct de
vedere al constatrii fcute de judector, contenciosul administrativ
este obiectiv sau subiectiv.
Contenciosul obiectiv este contenciosul n cadrul cruia
judectorul este nvestit i competent s cerceteze conformitatea
actului administrativ cu dreptul obiectiv, cu legea, fr s fie
preocupat dac reclamantul a suferit sau nu o vtmare a
drepturilor sale subiective.
Potrivit reglementrii actuale a Legii nr.554/2004, ne aflm
n faa unui contencios obiectiv n cazul aciunilor care pot
fi exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public
sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, cnd nu se
cere ca un drept sau interes legitim al acestora s fi fost vtmat
prin actul administrativ socotit nelegal.
Contenciosul subiectiv este contenciosul n cadrul cruia
judectorul este nvestit i competent s constate existena
i ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este
reclamantul, vtmate de ctre administraie. n acest caz,
judectorul va trebui s constate n favoarea reclamantului, pe de
o parte, existena unui drept legal sau a unui interes legitime i,
pe de alt parte, c dreptul sau interesul legitim respectiv a fost
vtmat de administraie prin actul administrativ atacat.
S5

Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn,

Bucureti, 1936,p.32~33 Idem, p.34-37
103

Astfel, potrivit art.1 alin.(l) din Legea nr.554/2004, orice

persoan care se consider vtmata ntr-un drept al su ori ntrun interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ
competente.
Deci, potrivit reglementarii actuale, contenciosul
administrativ este un contencios subiectiv, judectorul fiind dator
s cerceteze dac reclamantul este titularul unui drept subiectiv,
prevzut de lege, sau al unui interes legitim care s-i fi fost
vtmat prin actul administrativ vizat de aciunea prin care acesta
a sesizat instana de contencios administrativ.
Pe de alt parte, din punct de vedere al deciziei, al hotrrii
luate de judector, contenciosul administrativ poate fi contencios
administrativ de anulare i contencios administrativ de plin
jurisdicie.
Contenciosul administrativ de anulare este contenciosul
administrativ n cadrul cruia judectorul este competent s
pronune anularea sau modificarea actului administrativ constatat a
fi nelegal, iar a se pronuna n legtur cu existena sau ntinderea
pagubelor, n situaia n care acestea s-au produs, reclamantul
pstrnd dreptul de a se adresa ulterior instanei de drept comun.
O astfel de categorie de contencios administrativ a existat
n competena Consiliului de Stat la 1864 i a naltei Curi de
Casaie i Justiie, la 1905, cnd repararea pagubelor produse
prin actele administrative nelegale era de competena
instanelor de drept comun, unde puteau fi cerute printr-o aciune
ulterioar i separat.
Contenciosul de plin jurisdicie este contenciosul
administrativ n cadrul cruia instana este competenta s
realizeze o jurisdicie complet, judectorul avnd prerogative s
se pronune cu privire la anularea sau modificarea
actului administrativ constatat nelegal, dar va putea s dispun
msuri privind recunoaterea unor drepturi subiective, restituiri
de bunuri sau valori, reintegrri n funcii publice, despgubiri
pentru daune materiale i/sau morale.
In momentul de fa, ca i n cazul reglementrii anterioare
a Legii nr.29/1990, este reglementat un contencios
administrativ de plin jurisdicie, art.18 din Legea
nr.554/2004 enumernd soluiile instanei de contencios
administrativ: 104

- instana, soluionnd aciunea persoanei vtmate, poate,

dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s
oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s
elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris;
- instana este competent s se pronune i asupra
legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecii;
- n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate,
dac reclamantul a solicitat acest lucru.
De asemenea, atunci cnd obiectul aciunii l formeaz
un contract administrativ, asimilat de lege actului administrativ,
instana poate:
- dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
- obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
- impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite
obligaii;
- suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
Este astfel evident c intenia i scopul legiuitorului au fost s
acorde instanelor de contencios administrativ prerogative depline
n cadrul unui contencios administrativ de plin jurisdicie.
Seciunea a 6-a Evoluia
contenciosului administrativ n Romnia
Pentru nelegerea reglementrii actuale a contenciosului
administrativ, considerm necesar prezentarea pe scurt a
evoluiei istorice a acestei forme de jurisdicie.

6.1. Perioada 1864-1866. Consiliul de Stat

n Romnia modern, dup Unirea Principatelor, n
perioada 1864 - 1866, Consiliul de Stat, care a funcionat dup
105

modelul francez n cadrul puterii executive, avea i atribuii de

soluionare a litigiilor dintre administraia public i particulari,
cu privire la actele administrative nelegale i vtmtoare.
Astfel, prin Legea privind Consiliul de Stat de la 1 februarie
1864, pe lng puterea executiv a fost nfiinat acest organ care era
format dintr-un vicepreedinte i 9 membri numii de Domnul
87
rii, care era preedinte, dei nu a prezidat niciodat acest organ .
Consiliul de Stat avea atribuii legislative, pregtind
proiectele de legi, avea atribuii executive, fiind un organ
consultativ al Guvernului, precum i atribuii de
contencios administrativ. Astfel, potrivit art.51 din lege, particularii
se puteau adresa Consiliului de Stat atunci cnd erau vtmai
n interesele lor prin hotrri ale minitrilor, prin hotrri sau acte
de executare ale prefecilor sau ale altor ageni administrativi,
ori prin hotrri date de comisiile de lucrri publice, dac aceste
msuri administrative erau date cu nclcarea legilor sau
regulamentelor. De asemenea, particularii se puteau adresa
Consiliului de Stat cu cereri de interpretare a unui decret, a
unei ordonane sau a unui regulament prin care se aducea
atingere intereselor acestora.
6.2. Perioada 1866 - 1905
Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1866, Consiliul
de Stat a fost desfiinat i, prin Legea pentru mprirea
atribuiilor Consiliului de Stat din 9 iulie 1866, litigiile
dintre administraie i administrai au fost trecute n
competena instanelor de drept comun, prevzndu-se c
acestea puteau judeca potrivit regulilor comune.
In lipsa unor prevederi legale exprese i n
prezena reglementrilor din art.108 i 109 din Codul penal, care
sancionau pe judectorii care ar fi dispus suspendarea legilor, ori
treceau peste competena lor i opreau executarea actelor
administraiei, instanele de drept comun i-au recunoscut doar
competena de a judeca legalitatea actelor administrative pe
cale de excepie, precum i de a judeca cererea de despgubiri
civile. Astfel, cnd n
Idem, p.74

87

faa unei instane de drept comun reclamantul invoca excepia de

nelegalitate a actului emis de administraie, judectorul, care admitea
o astfel de excepie, proceda la soluionarea cauzei i se pronuna
asupra despgubirilor cerute fr a mai ine seama de actul
administrativ constatat ca fiind nelegal.
63. Perioada 1905 -1925
n perioada urmtoare, prin legile din anii 1905, 1910 i 1912,
de modificare a Legii din 1861 a naltei Curi de Casaie i .
Justiie, s-a acordat Seciei a IH-a a naltei Curi competena de a
/;*, se pronuna, pe calea aciunii directe, asupra legalitii
actelor administrative.
Astfel, prin Legea din 30 iunie 1905 a fost nfiinat
Secia a IH-a pentru contenciosul administrativ i comercial,
care, potrivit art.5, avea n materia contenciosului administrativ
atribuii de a judeca recursurile:
- contra deciziilor Curii de Conturi;
- contra deciziilor date n materie de expropriere pentru
cauz de utilitate public;
- contra deciziilor date n materie de pensii;
- contra hotrrilor judectoreti n materie administrativ
sau fiscal, precum i n materie de contravenii la legile fiscale,
la legile monopolurilor statului i la legea de urmrire, cnd
prin legile speciale era deschis calea recursului;
contra deciziilor date de consiliile judeene sau
comunale, cnd se cerea nscrierea n buget a unei datorii certe,
lichide i exigibile;
~ contra deciziilor Curilor de apel n cazurile prevzute de
art.6 din Legea pentru organizarea i administrarea teatrelor din
Romnia;
- contra deciziilor Curilor de apel n cazurile prevzute de .
art.10 din Legea asupra numelui;
- contra regulamentelor i ordonanelor fcute cu
nclcarea legii de ctre puterea executiv central, judeean,
comunal sau de alte autoriti publice, n afar de actele de
guvernmnt;

106
107

- privind funcionarii inamovibili, numii n mod legal, care ar

fi nlocuii, mutai sau pui n retragere n contra legii;
- contra deciziilor i ordonanelor prefecilor, primarilor i altor
autoriti publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial,
precum i contra refuzului acestor
autoriti de a rezolva o cerere
88
relativ la un asemenea drept .
Este evident c legiuitorul a urmrit nfiinarea unui
contencios administrativ de anulare, adic un mijoc juridic
pentru cercetarea legalitii actelor administrative pe calea
unei aciuni principale, nalta Curte de Casaie i Justiie
avnd competena s hotrasc anularea actului administrativ
nelegal, dar s-a urmrit i pstrarea competenei instanelor
inferioare de drept comun. Astfel, instanele de drept comun
pstrau aceeai competen de a judeca legalitatea actelor
administrative pe cale de excepie i de a acorda daune
particularilor vtmai n drepturile lor - art.45 din lege.
Prin Legea din 24 martie 1910, s-a scos din
competena Seciei a IlI-a a naltei Curi de Casaie i
Justiie
judecarea cauzelor n materia contenciosului
administrativ, care au fost redate, prin art.74, n competena
instanelor de drept comun, iar a se mai recunoate, n favoarea
acestora, prerogativa anulrii actelor administrative. In expunerea
de motive a acestei legi s-a motivat c Legea din 1905, care
acorda instanei de contencios administrativ competena de
anulare a actelor administrative, 89aducea o atingere brutal
principiului separaiei puterilor n stat .
Legea din 16 februarie 1912 a redat Seciei a Hl-a
a naltei Curi de Casaie i Justiie recursurile celor care
se pretindeau vtmai n drepturile lor printr-un act
administrativ fcut cu nclcarea legii, precum i recursurile
celor crora autoritile administrative refuzau s le rezolve o
cerere relativ la un asemenea drept, fr s se fac deosebire
ntre drepturile patrimoniale sau nepatrimoniale.
Emanuel Albu, De la nalta Curte de Casaie i Justiie - O
istorie a legilor de organizare i funcionare, 1861 - 2001,
Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p.15

108

Idem, p.16

v.

Spre deosebire de Legea din 30 iunie 1905, pentru a se

evita acuzaia de neconstituionalitate, potrivit Legii din 16
februarie 1912, Secia a Hl-a a naltei Curi de Casaie i Justiie
nu mai era competent s dispun anularea actului
administrativ, ci doar s-1 declare nelegal i s cear autoritii
administrative s-1 desfiineze sau s-1 modifice, n msura
n care vtma drepturile particularilor, sub sanciunea plii
unor daune, n favoarea reclamantului, pentru fiecare zi de
ntrziere.
6.4. Perioada 1925 - 1948
Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1923,
prin Legea contenciosului administrativ din 1925 a fost
consacrat n mod neechivoc instituia contenciosului
administrativ, instanele de contencios administrativ dobndind
o competena deplin asupra legalitii actelor administrative.
Temeiul adoptrii Legii din 23 decembrie 1925 l-au constituit
prevederile art.99 i art.107 din Constituia din 1923, care stabileau
ca principii constituionale c cei vtmai printr-un decret
sau printr-o dispoziie semnat sau contrasemnat de un
ministru aveau dreptul s obin despgubiri, precum i c
instituia contenciosului administrativ urma s fie reglementat
printr-o lege special. Astfel, potrivit art.l din Legea din 1925,
oricine se pretinde vtmat n drepturile sale printr-un act
administrativ de autoritate fcut cu nclcarea legilor i a
regulamentelor, sau prin reaua
voin
a
autoritii
administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept,
poate face cerere pentru recunoaterea dreptului su la
instanele judectoreti competente. Acest text este o reluare
a art.107 alin.(3) din Constituia din 1923, potrivit cruia
cel vtmat n drepturile sale, printr-un act administrativ de
autoritate sau de gestiune, fcut cu nclcarea legilor sau
regulamentelor, fie prin reaua voin a autoritilor de a
rezolva cererea privitoare la un drept poate face cerere la
instanele judectoreti pentru recunoaterea dreptului su.
Organele puterii judectoreti judecau dac actul este ilegal i
l
puteau anula i stabili daune pn la executarea hotrrii, avnd
109
i competena de a acorda despgubiri.

Dup cum se observ, Legea din 1925 a reglementat un

contencios subiectiv de plin jurisdicie. Erau exceptate
de la controlul judectoresc doar actele de guvernmnt,
actele de comandament militar, actele privind exercitarea tutelei
administrative i controlului ierarhic, precum i actele
aparinnd preedinilor Senatului i Camerei Deputailor.
n acea perioad, n afar de contenciosul administrativ de
competena instanelor judectoreti au fost nfiinate i
unele organe jurisdicionale administrative, competente s
verifice legalitatea unor acte ale organelor administraiei publice
locale.
Astfel, prin Legea pentru organizarea comitetelor de
revizuire din 1930, modificata n 1933, au fost nfiinate
Comitetul Central i 7 Comitete locale de revizuire, organe de
jurisdicie care au funcionat ca organe de jurisdicie
administrativ a cror activitate se finaliza prin pronunarea
unui act de jurisdicie administrativ.
De menionat c, n cadrul Comitetului Central de
revizuire, printre cei 10 membri erau i 3 magistrai cu grade de
consilier la nalta Curte de Casaie i Justiie, delegai, cu avizul
Consiliului Superior al Magistraturii, de ctre ministrul Justiiei,
iar n Comitetele locale de revizuire, din cei 6 membri 3 erau
magistrai cu grade de judector de Curte de apel.
Prin Legea pentru organizarea Curilor administrative din
15 martie 1939, activitatea de contencios administrativ pentru
actele organelor administraiei locale a fost ncredinat celor 10
Curi locale administrative i Curii Superioare Administrative.
Curtea Superioar Administrativ era format din 21 de
magistrai, mprii n dou seciuni, iar deciziile adoptate
de aceasta, ca i n cazul Comitetului Central de Revizuire care
funcionase anterior, erau atacate cu recurs la Secia a 111a a naltei Curi de Casaie i Justiie.
6.5. Perioada 1948 -1990
Decretul
nr.128/1948
pentru
desfiinarea
contenciosului administrativ i a Curilor administrative a
marcat o nou etap n evoluia contenciosului administrativ n
Romnia.
110

n perioada 1948 - 1967, legalitatea actelor administraiei

de stat putea fi verificat de instanele de drept comun, pe calea
excepiei de nelegalitate.
Dup adoptarea Constituiei din 1965, a intrat n
vigoare Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a
cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte
administrative ilegale, care a avut o aplicare redus n practica
judectoreasc din perioada statului comunist totalitar.
Potrivit prevederilor art.l din Legea nr. 1/1967, cel vtmat
ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal putea cere
tribunalului competent, n condiiile acestei legi, anularea
actului sau obligarea organului administrativ chemat n judecat
s ia msura corespunztoare pentru nlturarea nclcrii
dreptului su, precum i repararea pagubei. Deci, aceast lege a
instituit un contencios subiectiv de plin jurisdicie,
condiionnd admisi- bilitatea aciunii de vtmarea unui
drept prevzut de lege. De asemenea, potrivit art. 1 alin.{2) din
lege, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un
drept, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri n termenul
prevzut de lege se socoteau act administrativ ilegal.
Art.3 din lege reglementa procedura prealabil a
reclamaiei administrative ca o condiie de admisibilitate a
aciunii la tribunalul competent.
Participarea procurorului la judecarea unor astfel de litigii era
obligatorie, iar hotrrile pronunate erau supuse recursului
la Tribunalul Suprem i se executau potrivit normelor dreptului
comun.
De menionat c nici n cadrul tribunalelor judeene i nici
n cadrul Tribunalului Suprem nu funcionau secii de
contencios administrativ, litigiile fiind soluionate de seciile
civile ale acestora.
Prevederile Legii nr. 1/1967 nu se aplicau n cazul:
- actelor administrative n legtur cu aprarea rii,
securitatea statului sau ordinea public;
- actelor administrative de planificare;
actelor administrative de jurisdicie i actelor
administrative pentru controlul legalitii, n cazul crora legea
prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de
lege;
111

- actelor n care organul administrativ particip ca persoan

juridic de drept civil.
La aceste excepii, zelul judectorilor instanei supreme
a mai adugat i altele, precum autorizaiile de construire,
pe care Tribunalul Suprem le-a asimilat actelor de planificare,
judectorii evitnd astfel s-i exercite controlul asupra unor
asemenea
acte
administrative.
,;

6.6. Perioada 1990 - 2004

Dup rsturnarea dictaturii comuniste i alegerea noului
Parlament, adoptarea Legii nr.29/1990 a nsemnat repunerea n drepturi
a instituiei contenciosului administrativ, prin reglementarea unei
proceduri speciale de soluionare a litigiilor dintre administraie i
particulari, precum i prin nfiinarea unor secii speciale de
contencios administrativ la nivelul tribunalelor judeene i al
Tribunalului Municipiului Bucureti, ca instane de fond, precum i la
nivelul Curii Supreme de Justiie, ca instan de recurs.
90
Ulterior^ prin Legea nr.59/1993 , competena de soluionare
a litigiilor de contencios administrativ a fost dat tribunalelor
i Curilor de apel, ca instane de fond, dup cum actele
administrative contestate erau date de organe locale sau de organe
centrale ale administraiei, iar recursurile au fost date Curilor de
apel i Curii Supreme de Justiie, dup caz, dup cum hotrrea
recurat era pronunat de Tribunal sau Curtea de apel.
Prin aceast lege s-a revenit la modelul creat de Legea
contenciosului administrativ din anul 1925, al contenciosului
subiectiv de plin jurisdicie, instanele putnd fi sesizate, de regul,
doar de persoana vtmat ntr-un drept al su prevzut de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al autoritii de
rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege.

Ulterior, prin Constituia din 1991 i prin Legea nr.69/1991

a administraiei publice locale, s-a prevzut c i prefectul poate
sesiza instana de contencios administrativ, atunci cnd el atac
actele administrative nelegale date de autoritile administraiei
publice locale.
Obiect al aciunii n contencios administrativ l formau
actele administrative date de autoritile administrative, precum
i actele administrative jurisdicionale. Erau exceptate de la
controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios
administrativ:
- actele privind raporturile dintre Parlament sau Preedintele
Romniei i Guvern; actele administrative de autoritate i actele de
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a
statului, precum i cele referitoare la interpretarea i executarea
actelor internaionale la care Romnia este parte; msurile
urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau
nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol
public, precum actele emise ca urmare a strii de necesitate sau
pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri,
epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea
crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar;
- actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan
juridic i pentru administrarea patrimoniului su;
- actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor
de control ierarhic.
Legea a reglementat o procedur prealabil sesizrii
instanei de contencios administrativ, persoana vtmat fiind
obligat s se adreseze mai nti autoritii administrative
emitente, ca o condiie de admisibilitate a aciunii adresate
instanei, aa cum s-a pronunat n mod constant Secia de
contencios administrativ a instanei
91

supreme .

90

Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedur

civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ
nr.29/1990 i a Legii nr.94/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii de Conturi, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr, 177 din 26 iulie 1993 112

91

Decizia or.421 din 9 februarie 2000 .a., n Theodor Mrejeru,

Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie
- Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureti,
2001, p.955
113

Soluionnd cauza, instana de contencios administrativ

putea anula, n tot sau n parte, actul administrativ atacat, putea s
oblige autoritatea s emit un act administrativ ori s elibereze
un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, fiind
competent s hotrasc i asupra daunelor materiale i morale
cerute.
Mai trebuie menionat c, n toat perioada 1990 2004, alturi de contenciosul administrativ realizat de seciile
specializate de Tribunale, Curi de apel i Curtea Suprem de
Justiie, respectiv nalta Curte de Casaie i Justiie dup
revizuirea Constituiei din 1991, n anul 2003, a continuat s
funcioneze un contencios administrativ la judectorii, ca
instane de drept comun. Astfel, litigiile viznd titlurile de
proprietate eliberate n baza Legii nr. 18/1991, cele privind actele
de stare civil, cele privind contra- veniile, potrivit Legii
nr.32/1968 i, respectiv, O.G. nr.2/2001 .a. au rmas n
competena judectoriilor ca instane de drept comun.
Seciunea a 7-a Contenciosul
administrativ n dreptul altor state
n Frana, dei prima ar n care s-a afirmat
principiul revoluionar al separaiei puterilor legislativ,
executiv i judectoreasc, printr-o lege din 1790, contenciosul
administrativ a fost ncredinat unor tribunale administrative, care
fceau parte din sistemul administraie publice, avnd n frunte
Consiliul de Stat.
Aa dup cum am amintit deja, Consiliul de Stat francez a
constituit modelul Consiliului de Stat din Romnia, care a
funcionat n perioada 1864 - 1866.
n momentul de fa, n Frana, printr-o lege adoptat la 31
decembrie 1987 pentru reforma contenciosului administrativ, au
fost instituite trei grade de jurisdicie administrativ:
- Tribunalele administrative interdepartamentale;
- Curile administrative de apel;
- Consiliul de Stat, ca instan suprem administrativ, ale crei
hotrri nu mai pot fi atacate la nici o alt instan.
n afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele trei
grade de jurisdicie pe care le-am artat, n Frana mai 114

funcioneaz
o
serie
de
organe
specializate
administrative de jurisdicie, ale cror acte de jurisdicie sunt
92
supuse recursului n casaie la Consiliul de Stat .
Astfel, Curtea de Conturi, nfiinat n 1867, funcioneaz
n baza Legii din 22 iunie 1997 ca organ cu atribuii
administrative de control financiar i cu atribuii jurisdicionale.
Curtea de disciplin bugetar i financiar funcioneaz n
baza Legii din 25 septembrie 1948 i este format din membri ai
Consiliului de Stat i ai Curii de Conturi, fiind competent s
soluioneze abaterile de la disciplina bugetar i financiar
comise de cei supui controlului Curii de Conturi.
Consiliul Superior al Magistraturii este un organ administrativ
al puterii judectoreti care are competena de a instrumenta
i sanciona abaterile disciplinare comise de magistrai.
Consiliul Superior al Educaiei Naionale are competena
de a soluiona contestaiile mpotriva sanciunilor aplicate de
jurisdiciile speciale din domeniul educaiei naionale. Deciziile
Consiliului Superior al Educaiei Naionale sunt atacabile
cu recurs n casaie la Consiliul de Stat.
Alte jurisdicii speciale profesionale funcioneaz n
cadrul profesiilor liberale: medici, farmaciti, contabili, medici
veterinari etc., deciziile acestor jurisdicii speciale fiind atacabile
cu recurs n casaie la Consiliul de Stat.
Modelul francez al tribunalelor administrative care
funcio- neaz n sistemul administraiei publice, separat de
sistemul instanelor judectoreti de drept comun, se
ntlnete astzi n majoritatea statelor Uniunii Europene: Italia,
Germania, Belgia, Grecia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania,
Suedia i Finlanda.
Astfel, n Belgia, funcioneaz Consiliul de Stat, ca organ
al administraiei publice, avnd i atribuii jurisdicionale date
seciei administrative, primul grad de jurisdicie fiind n
competena tribunalelor.

92

Valentin I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn,

Editura AH Beck, Bucureti, 1998, p.9
115

n Finlanda, exist Curtea Administrativ Suprem, care

judec, n ultim instan, litigiile de natur administrativ,
primul grad de jurisdicie administrativ aparinnd tribunalelor
administrative provinciale.
n Germania, funcioneaz mai multe organe cu jurisdicie
de natur administrativ: Curtea Federal Administrativ, Curtea
Federal de Finane, Curtea Federal a Muncii, Curtea Federal
de Contencios Social, Curtea Federal a Brevetelor. Curtea
Federal Administrativ funcioneaz ca instan de casaie,
primul grad de jurisdicie aparinnd unui numr de 33 de
tribunale administrative, iar al doilea grad aparinnd unui numr
de KHribunale administrative superioare, ca instane de apel.
n Italia, Consiliul de Stat, pe lng atribuiile de avizare
a proiectelor de legi i a actelor administrative cu caracter
normativ ale Guvernului, are i atribuii de jurisdicie
administrativ,
n subordinea sa funcionnd tribunalele
administrative teritoriale. De asemenea, alturi de jurisdicia
administrativ general, realizat prin tribunale teritoriale i
Consiliul de Stat, mai funcioneaz o serie de jurisdicii
administrative speciale realizate de Curtea de Conturi,
Comisia de Control Fiscal, Tribunalul Apelor etc.
In sistemul juridic anglo-american, dar i n Norvegia i
Danemarca, controlul legalitii actelor administrative
revine instanelor judectoreti de drept comun. n acest sistem
nu se face deosebire ntre litigiile de drept comun i litigiile de
contencios administrativ, toate avnd un tratament egal i o
procedur comun.
Spania am lsat-o spre sfritul acestei prezentri, gsind
n sistemul judiciar al acestei ri cele mai multe similitudini
cu contenciosul administrativ din Romnia. Astfel, ca i la noi,
instanele de contencios administrativ, numite camere
de contencios administrativ, fac parte din sistemul puterii
judectoreti,
instana
suprem
fiind
Camera
de
contencios administrativ din cadrul Tribunalului Suprem.
Soluionnd cauza, instana de contencios administrativ
poate s anuleze actul administrativ atacat i poate, chiar, s-1
nlocuiasc, dup cum poate s se pronune asupra existenei
unui drept i s acorde daune interese. 116

Obiectul contenciosului administrativ l formeaz att

actele administrative cu caracter individual, ct i actele
administrative cu caracter normativ.
Susintorii sistemului tribunalelor administrative care
funcioneaz n cadrul sistemului administraiei afirm c
aceast organizare prezint mai multe avantaje, deoarece:
- tribunalele administrative, chiar dac fac parte din
sistemul general al administraiei publice, sunt separate de
administraia activ, de organele administraiei publice;
-tribunalele administrative sunt specializate n probleme specifice
ale administraiei publice, n reglementrile juridice din
domeniul dreptului administrativ i conectate mai strns la viaa
administrativ;
-tribunalele administrative constituie un instrument mai eficient
de restabilire a legalitii n activitatea organelor
administraiei publice i de aprare a drepturilor i intereselor
legitime ale particularilor.
De
cealalt
parte,
susintorii
atribuirii
contenciosului administrativ n competena sistemului puterii
judectoreti, fie instanelor de drept comun, fie unor secii
specializate
de contencios
administrativ,
afirm
superioritatea acestei soluii, argumentnd c astfel se
realizeaz:
-eliminarea/reducerea n mai mare msur a influenelor puterii
executive, n raport cu cellalt sistem;
-respectarea principiului separaiei celor trei puteri i funcii
fundamentale ale statn'".v legislativ, executiv-administrativ i
judectoreasc;
-existena condiiilor pentru asigurarea unei protecii
superioare i efective a drepturilor i intereselor particularilor
aflai n litigiu cu administraia public.
Apreciem c ntre sistemul francez al tribunalelor
administrative i sistemul anglo-american al atribuirii litigiilor
administrative n competena instanelor de drept comun se
afl sistemul optim: al constituirii unor secii de
contencios administrativ i fiscal, ca instane specializate n
cadrul organelor puterii judectoreti, cum exist n Spania i n
Romnia. In acest
117

fel se asigur funcionarea principiului separaiei puterilor n

stat i independena activitii de judecat de activitatea
executiv- administrativ, dar i soluionarea litigiilor de
contencios administrativ de ctre judectori specializai n
domeniile de activitate
ale
organelor
administraiei
publice. De aceea, considerm c, n Romnia, problema
contenciosului adminis- trativ nu este adoptarea sistemului
tribunalelor administrative, predominant n rile Uniunii
Europene, ci continuarea specializrii judectorilor de la seciile
de contencios administrativ i fiscal de la tribunale, Curi de
apel t Secia de contencios administrativ i fiscal de la nalta
Curte de Casaie i Justiie, pentru domeniile specifice de
activitate ale administraiei publice, care au probleme i
reglementri diferite.

CAPITOLUL VII
ORGANIZAREA
ACTUAL
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMN
Seciunea 1
Generalit
i
Din punct de vedere material, prin contencios administrativ
se nelege activitatea de soluionare de ctre
instanele competente aparinnd puterii judectoreti a
litigiilor care au luat natere n legtur cu un act administrativ
care a produs o vtmare a unui drept prevzut de lege sau a
unui interes legitim, n care cel puin una din pri este o
instituie public sau o instituie de interes public.
Din punct de vedere organic, prin contencios administrativ
se nelege totalitatea instanelor judectoreti competente s
soluioneze litigiile de mai sus.
Potrivit reglementrilor legale actuale, n Romnia, litigiile
de contencios administrativ, n care una din pri este un organ
al administraiei publice sau cel puin o instituie de
interes public, sunt soluionate n mod preponderent de ctre
instanele de contencios administrativ, potrivit unei proceduri
speciale, reglementat de prevederile Legii nr.554/2004. n
acelai timp, exist alte litigii de drept administrativ care sunt
soluionate de ctre instanele de drept comun, potrivit
procedurii generale a dreptului comun.
n conformitate cu reglementarea actual, instanele de
contencios administrativ care funcioneaz n sistemul
judectoresc din Romnia sunt:
- Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie;
- Seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de

apel; - Seciile de contencios administrativ i fiscal ale

tribunalelor.
118

119

Art.2 alin.(l) lit.f) din Legea nr.554/2004 se refer la

tribunale administrative, ca instane de contencios administrativ
cu competen general, dar art.35 alin.(l) din Legea
nr.304/2004 privind organizarea judiciar, republicat , prevede
doar posibilitatea nfiinrii unor tribunale specializate n
domeniul contenciosului administrativ.
Alturi de instanele de contencios administrativ
menionate, n sistemul judectoresc din Romnia, litigii de drept
administrativ sunt soluionate, aa dup cum vom prezenta la
finele acestui capitol, de ctre judectorii i tribunale, ca
instane de drept comun.
Seciunea a 2-a
Contenciosul administrativ n reglementarea
Legii nr.554/2004
2.1. Generaliti
n reglementarea anterioar, a Legii nr.29/1990, potrivit
art.1 alin.(l), orice persoan fizic sau juridic, dac se
considera vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei
autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege, se putea adresa instanei judectoreti
competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului
pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Acest text s-a
regsit ulterior i n Constituia din 1991, care la art.48 alin.(l)
coninea o reglementare de principiu identic.
Urmare a insistenelor i presiunilor din partea unora dintre
specialiti i oameni politici n acelai timp, revizuirea din anul
2003 a Constituiei din 1991 a nsemnat i modificarea
coninutului reglementrii privind dreptul persoanei vtmate de
o autoritate public.
Legea nr,304/2004, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, a fost radical
modificat prin Legea nr.247/2005 i republicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005 120

Astfel, n actualul art.52 alin. (1) dup republicarea

Constituiei din 1991, s-a prevzut c persoana vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public,
printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins
sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.
Aceast modificare a reprezentat nceputul unei lungi campanii de
nlocuire a Legii nr.29/1990, care a luat sfrit prin adoptarea de
ctre Parlament a propunerii legislative a unui senator i
94
cunoscut specialist care avea s devin Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, intrat n vigoare la nceputul anului
2005.
ntmpinat cu entuziasm de ctre discipolii profesorului
95
amintit , dar i cu critici din partea unor reputai doctrinari
96
i specialiti , precum i cu rezerve i nencredere din partea
97
unor practicieni reputai , noua Lege a contenciosului
administrativ se afl acum la un an de la intrarea sa n vigoare,
dup o prim modificare major: abrogarea reglementrii care
impusese obligativitatea participrii procurorului la judecarea
cauzelor de contencios administrativ .
94

Pentru amnunte privind gestaia i travaliul acestei legi, a se vedea

Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ,
Editura Roata, 2005
w
Verginia Vedina, n Revista de Drept Public" nr.3/2004, p.89;
Dana Apostol Tofan, n Curierul judiciar" nr.3/2005 .a.
%
Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea proiectului de lege
a contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public"
nr.3/2004, p.57; Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului
administrativ, comentarii i explicaii, AH Beck, 2005 .a.
*" Liviu Giurgiu, Consideraii privind excepia de nelegaiitate a
actelor administrative n reglementarea instituit prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curierul Judiciar"
nr.2/2005
95
O.U.G. nr.190/2005 pentru realizarea unor msuri necesare n
procesul de integrare european, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea T, nr. 1.179 din 28 decembrie 2005
* 121

Potrivit filosofiei acestei legi, litigiile de competena

instanei de contencios administrativ pot avea ca punct de
pornire o aciune direct care s vizeze legalitatea actului
administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepie de
nelegalitate a actului administrativ, invocat fie n faa unei
instane de drept comun, fie n faa unei instane inferioare de
contencios administrativ.
Aciunea adresat instanei de contencios administrativ,
numit uneori plngere sau contestaie, ori recurs etc, reprezint
o cale de atac principal i direct, prin care se tinde Ia
desfiinarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau
la reformarea lui". Dimpotriv, arat acelai autor, excepia
de nelegalitate este un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui
proces pus pe rolul instanei judectoreti competente pentru
alte temeiuri dect legalitatea unui act administrativ, una dintre
pri, care este ameninat s i se aplice un asemenea act
nelegal, se apr invocnd nelegalitatea acestuia. De aceea, ne
vom ocupa n continuare de prile i obiectul litigiului de
contencios administrativ pornit prin aciune direct i, ntro seciune separat, vom trata excepia de nelegalitate.
2.2. Prile litigiului de contencios administrativ
Sub denumirea marginal Subiectele de sezin", aitl din
Legea nr. 554/2004 prezint subiectele care pot avea calitatea
procesual activ i au dreptul s sesizeze- instanele de
contencios administrativ.
a) Astfel, potrivit art.l alin.(l), se poate adresa instanei de
contencios administrativ orice persoan fizic sau juridic,
dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de
lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2)
se precizeaz c se poate adresa instanei de
contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Prin persoan vtmat, legea nelege orice persoan

fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor
drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin
acte administrative, fiind asimilate persoanei vtmate i
organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.
Persoan vtmat este, n primul rnd, o persoan fizic
sau juridic titular a unui drept subiectiv sau interes legitim,
vtmat printr-un act administrativ tipic sau asimilat.
Poate fi considerat drept subiectiv vtmat orice drept
fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i
se aduce o atingere printr-un act administrativ.
Interesul legitim privat rezid n posibilitatea de a pretinde
o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept
subiectiv viitor i previzibil, dar i prefigurat.
10
n literatura de specialitate a fost exprimat opinia c
noiunea de interes legitim privat este rodul unei confuzii
cu noiunea de drept subiectiv, interesul legitim fiind dreptul
subiectiv prevzut de lege n considerarea unui drept eventual sau
viitor.
n al doilea rnd, sunt asimilate persoanei vtmate i
grupurile de persoane fizice, intenia legiuitorului fiind de a crea
101
o aciune colectiv, ceea ce a atras afirmaia
c, din
acest punct de vedere, legea este neconstituional n raport cu
art.52 din Constituie, revizuit, care se refer exclusiv la
persoane.
n al treilea rnd, sunt asimilate persoanei vtmate i
organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ.
Organismele sociale avute n vedere de lege sunt structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele
asemenea, care au ca obiect de activitate protecia
drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna
funcionare a serviciilor publice administrative.

' Tudor Drganu, op.cit., 1959, p.260

122

100
101

Dacian Cosmin Drago, op.cit, 2005, p.69-70

Idem, p.67

123

In ceea ce privete interesul public legitim, acesta reprezint

posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori,
dup caz, n considerarea aprrii unui interes public.
Instana de contencios administrativ poate fi sesizat i de
un ter n raport cu actul administrativ atacat, deoarece, potrivit
art.1 alin.(2) din lege, se poate adresa instanei de
contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept.
n continuare, artl din lege enumera autoritile care, dei
nu sunt vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pot
sesiza instana de contencios administrativ competent.
b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat la
sesizarea unei persoane, atunci cnd apreciaz ilegalitatea
unui act administrativ sau excesul de putere al unei autoriti
administrative, poate sesiza instana de contencios
administrativ competent, situaie n care persoana ce se
adresase acestei instituii dobndete calitatea de reclamant i
va fi citat n aceast calitate.
Aceast soluie a fost criticat chiar de Avocatul Poporului
n punctul de vedere comunicat iniiatorului acestei
propuneri legislative, cu argumentul c instituia Avocatului
Poporului, potrivit prerogativelor constituionale i atribuiilor
legale, precum si principiului rezultat din art.52 alin.(l) din
Constituie, revizuit, nu se poate substitui persoanei
vtmate, singura ndreptit s se adreseze instanei de
contencios administrativ pentru aprarea i recunoaterea
drepturilor sale legale i intereselor sale legitime. Oricum, pn n
momentul de fa, Avocatul Poporului, la aproape un an i
jumtate de la intrarea n vigoare a noii legi a contenciosului
administrativ, nu a uzat de aceast prevedere legal i a evitat s se
adreseze
instanelor
de
contencios
administrativ,
ndrumnd persoanele vtmate s fac acest lucru n nume
propriu.
c)n ceea ce privete Ministerul Public, Legea nr. 554/2004 a
prevzut dou situaii n care procurorul poate sesiza instana
de contencios, precum i obligaia general de participare a
124

procurorului la judecarea tuturor cauzelor avnd ca obiect litigiile

de contencios administrativ. Astfel, Ministerul Public, atunci
cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa
organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i
intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor
publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de
contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la
sediul persoanei juridice vtmate, situaie n care petiionarul
dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n
aceast calitate.
De asemenea, cnd apreciaz c, prin excesul de putere,
concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm
un interes public, Ministerul Public va sesiza instana de
contencios administrativ competent de la sediul autoritii
publice emitente.
Referitor la participarea procurorului, legea a prevzut ntradevr, la art.l alin.(9) c participarea n instan
a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie,
dispoziie care a fost abrogat prin O.U.G. nr.195/2005, astfel c
i n privina litigiilor de contencios administrativ au rmas
incidente doar prevederile procesuale de drept comun, cu care
Legea contenciosului administrativ se completeaz potrivit
art.28.
Astfel, potrivit art.45 alin.(l) din Codul de procedur civil,
Ministerul Public poate pomi aciunea civil ori de cte ori
este necesar pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime
ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicie i ale
dispruilor, precum i n alte cazuri expres prevzute de lege. De
asemenea, potrivit alin.(3), procurorul poate pune concluzii n
orice proces civil, n oricare faz a acestuia, dac apreciaz c
este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i
libertilor cetenilor, iar potrivit alin.(5), procurorul poate, n
condiiile legii, s exercite cile de atac mpotriva oricror
hotrri, iar n cazurile prevzute de alin. 1 poate s cear punerea
n executare a hotrrilor pronunate n favoarea persoanelor
prevzute la acel alineat.
Deci, participarea procurorului a rmas obligatorie n
litigiile de contencios administrativ, atunci cnd acest lucru este
prevzut prin legi speciale, precum, spre exemplu, n cazul
125

litigiilor legate de exproprierea pentru cauz de utilitate public,

la care participarea procurorului
este obligatorie potrivit art.23
103
alin.(l) din Legea nr.33/1994 .
d) ) P o t r i v i t p r e ve derilor a r t . l a l i n . ( 8 ) d i n L e
ge a nr. 554/2004, calitate procesual activ poate avea i
prefectul, care, n urma controlului de tutel, potrivit art.3 alin.
(l), poate ataca
n
faa
instanei
de
contencios
administrativ, actele nelegale ale autoritilor administraiei
publice locale.
Aceasta prevedere din Legea contenciosului administrativ
reprezint o consecin a dispoziiei de principiu de la art.l23
alin.(5) din Constituie, republicat, i o reluare a
reglementrilor din art.26 din Legea nr.340/2004 privind
103
instituia prefectului . Astfel, prefectul va putea cere anularea n
tot sau n parte a dispoziiilor primarului, hotrrilor Consiliului
local, dispoziiilor preedintelui Consiliului judeean i a
hotrrilor Consiliului judeean, prefectul fiind obligat ca,
mai nainte de sesizarea instanei, s cear autoritii emitente s
reanalizeze actul respectiv,
dei potrivit art.7 alin.{5) din lege, procedura prealabil nu este
obligatorie. De menionat c actul administrativ atacat de
prefect este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei, iar
aciunea este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de
urgen.
e) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate, potrivit
art.l alin.(8) i art.3 alin.(2) din lege, s atace n faa
instanei de contencios administrativ actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia
privind funcia public i funcionarii publici. Ca i n cazul
prefectului, i n cazul aciunii fonnulate de Agenia
Naional a Funcionarilor Publici procedura prealabil nu este
obligatorie, iar actul atacat este suspendat de drept pn la
soluionarea cauzei.
102

Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de

utilitate public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea103I, nr. 2 iunie 1994
Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.658 din 21 iulie
2004, modificat substanial prin O.U.G. nr. 179/2005, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie
2005
126

f) Subiect al dreptului de a sesiza instana de contencios

administrativ i de a cpta astfel calitate procesual activ
poate fi nsui organul emitent al actului administrativ.
Astfel, potrivit art.l alin.(6) din lege, ca un corolar al
principiului c actul administrativ poate fi retras de ctre emitent
pn n momentul intrrii sale n circuitul civil, autoritatea
public emitent are dreptul s se adreseze instanei
de contencios administrativ i s solicite anularea propriului act,
pe care nu-1 mai poate revoca pentru c a produs efecte juridice,
intrnd n circuitul civil. Intr-o astfel de situaie, n cazul
admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra
legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ
nelegal, precum i asupra efectelor civile produse.
Aceast reglementare instituie o excepie legal la
principiul de baz al dreptului administrativ i al activitii
organelor administraiei publice, al revocabili taii actului
administrativ de ctre organul emitent sau organul ierarhic
superior, pentru motive de legalitate sau/i oportunitate existente
la momentul emiterii, ori survenite ulterior. Deci, n situaia
n care actul administrativ a intrat n circuitul civil i a produs
efecte juridice, organul emitent nu mai poate s-i retrag actul,
ci va trebui s sesizeze instana de contencios administrativ.
g) Calitate procesual activ va putea avea, potrivit art.l alin.(7)
din lege, i persoana vtmat n drepturile sale sau n
interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din
ordonane ale Guvernului neconstituionale.
ntr-o astfel de situaie, persoana vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din
ordonane introduce aciune la instana de contencios
administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate,
aciune care se soluioneaz dup o procedur special
reglementat la art.9 din lege.
h)n fine, potrivit art.1 alin.(8), ultima tez din lege, instana de
contencios administrativ poate fi sesizat i de orice alt
persoan juridic de drept public vtmat ntr-un drept sau
ntr-un interes legitim, care va dobndi astfel calitate procesual
activ.
127

Aceast reglementare apare ca fiind superflu n raport cu

prevederile art.l alin.(l) din lege, care se refer la faptul c
orice persoan vtmat poate sesiza instana de contencios
administrativ, fiind unanim admis c, din punct de vedere
juridic, prin persoan se nelege persoana fizic i
persoana juridic, aceasta din urm putnd fi orice persoan
juridic de drept privat sau orice persoan juridic de drept
public, aa cum rezult i din definiia oferit la art.2 alin.(l)
lit.a).
Fr a ncerca o enumerare exhaustiv, artm c sunt
persoane juridice de drept public: Statul Romn, reprezentat prin
Ministerul Finanelor Publice, Guvernul, reprezentat prin
Secretariatul General al Guvernului, ministerele, reprezentate
prin ministru, unitile administrativ-teritoriale .a.
i) n ceea ce privete calitatea procesual pasiv n litigiile de
contencios administrativ, legea conine referiri la art.B,
potrivit cruia calitatea de prt o va avea autoritatea public
emitent a actului administrativ atacat sau autoritatea public ce
refuz n mod nejustificat soluionarea unei cereri ori nu o
soluioneaz n termenul legal.
j) O situaie deosebit se produce atunci cnd, potrivit art.1 alin.
(6), autoritatea public emitent are chiar calitatea de
reclamant, situaie n care considerm c, n calitate de prt,
va trebui introdus persoana beneficiar a actului administrativ
nelegal, n favoarea creia actul respectiv i-a produs efectele.
Noiunea de autoritate public, folosit de noua lege,
a nlocuit noiunea de autoritate administrativ, care fusese
introdus prin Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ i
care includea organele administraiei publice i organele
celorlalte puteri ale statului, cnd emiteau acte administrative,
precum i instituiile de interes public.
104
Att n literatura de specialitate , ct i n Legea nr.
554/2004, noiunea de autoritate public a fost definit prin
noiunea de organ, ca un reflex al ambiguitii constituionale,
104

Antonie Iorgovan, op.cit, 2004, p.211; Dacian Cosmin

Drago. op.cit., 2005, p.71

128

Constituia din 1991, chiar i dup revizuire, continund s

foloseasc cele dou formulri pentru structuri statale sau
administrative similare.
Suntem de acord c noiunea de autoritate public
105
reprezint o ficiune juridic , care a fost construit pominduse de la un atribut al instituiei publice - autoritatea, ce a
fost substituit structurii nsi. De aceea, considerm c
noiunile de instituie public i instituie de interes public
erau cele n msur s acopere necesitile de reglementare ale
legiuitorului.
Astfel, legea definete autoritatea public - art.2 alin.(l)
lit.b) - ca fiind orice organ de stat sau al unitilor
administrativ- teritoriale care acioneaz, n regim de putere
public, pentru satisfacerea unui interes public, fiind
asimilate autoritilor publice, n sensul legii, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut
de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public.
k) n cauz, poate fi introdus i funcionarul care a
elaborat, a emis sau a ncheiat actul administrativ atacat ori, dup
caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare
la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata
unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.
1) La rndul su, funcionarul acionat astfel n justiie l poate
chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a
primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
n ambele situaii, funcionarul public introdus n cauz va
dobndi calitate procesual pasiv, dobndind astfel drepturile i
obligaiile procesuale corespunztoare,
'i

2.3. Obiectul litigiului de contencios

administrativ
t
Obiectul aciunii de contencios administrativ este format
dia actele vizate de aceasta i rezult din ipotezele n care
instana de contencios administrativ poate fi sesizat, dup cum
:
urmeaz: "
105
i

Antonie Iorgovan, op. cit., p.283

. : '..'vii .

. . s.,

129

a) Actul administrativ ilegal care vatm drepturi sau

interese legitime. n condiiile legii, prin act administrativ
se nelege actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii
ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau
stingnd raporturi juridice. n aceast situaie, aciunea n
contencios administrativ vizeaz anularea n tot sau n parte a
actului administrativ ilegal.
n privina actului administrativ, o problem
important care s-a pus n activitatea instanelor de contencios
administrativ i sub regimul Legii nr.29/1990 a fost aceea a
delimitrii lui de operaiunile administrative i operaiunile
materiale, ca forme ale activitii organelor administraiei
publice. Astfel, n cazul comunicatului prin care Consiliul
Naional al Audiovizualului a constatat
nscrierile
la
concursul pentru acordarea licenei de emisie pentru
radiodifuziune n reeaua cu acoperire naional i a stabilit
datele pentru desfurarea concursului, Instana Suprem a
statuat c este un act preparator, iar nu un act administrativ
productor de efecte juridice, astfel c acest act nu poate fi
atacat dect odat cu actul final de stabilire a rezultatelor
106
concursului, care a produs efecte juridice .
n privina unei adrese prin care organul competent
comunic, la
solicitarea
unei
societi
comerciale,
documentele care trebuie depuse pentru completarea cererii de
acordare a dreptului de deducere a TVA, Instana Suprem a
decis c aceast adres nu are caracterul unui act administrativ
productor de efecte juridice, care s poat face obiectul
controlului de legalitate din partea instanei de contencios
107
administrativ .
n legtur cu raportul de evaluare ntocmit de Consiliul
Naional de Evaluare Academic i Acreditare potrivit art.23
106

Decizia nr.3594 din 6 decembrie 2000, n Theodor Mrejeru,

Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie
- Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial,
Bucureti, 2001, p.941
l0)
Idem, decizia nr. 1502/2000, p. 1199 130

alin.(6) din Legea nr.88/1993 privind acreditarea instituiilor de

nvmnt superior i recunoaterea diplomelor, care este
naintat la Ministerul Educaiei i Cercetrii n vederea retragerii
de ctre Guvern a autorizaiei de funcionare, Instana Suprem a
stabilit c acesta este un act preparator care nu produce efecte
juridice prin el nsui, astfel ca nu poate fi atacat separat n faa
08
instanei de contencios administrativ' .
De asemenea, referitor la actul prin care Ministerul
Finanelor Publice i-a exprimat punctul de vedere n legtur
cu aspectele puse n discuie de o societate comercial
privind aplicabilitatea unor prevederi legale ntr-o situaie dat,
Instana Suprem a decis ca nu ntrunete elementele
caracteristice ale actului administrativ de autoritate, astfel c
o aciune viznd anularea unui astfel de act este inadmisibil,
din moment ce nu a
109

produs nici o vtmare concret .

n privina avizului pe care Agenia Naional a Funcionarilor
Publici l d potrivit art.8 alin.(l) din H.G. nr.1209/2003 privind
organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, Instana
Suprem a stabilit c este vorba de un act preparator, care nu are
capacitatea de a produce efecte juridice prin el nsui, astfel c nu
poate fi contestat separat de actul administrativ prin care a fost
110
stabilit rezultatul concursului .
Referitor la protocolul ncheiat de Agenia Domeniilor
Statului i o Comisie local de aplicare a legilor fondului funciar,
Instana Suprem a constatat c acesta are valoarea unui procesverbal n care s-a consemnat punerea n executare a unor acte
administrative emise n baza legii, avnd astfel caracterul unei
operaiuni materiale care nu a produs efecte juridice proprii, ci a
IOS

Decizia nr.2124/2003, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2003,
Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.437
109
Decizia nr.l 127/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena
naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2004,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.402
10
Idem, decizia nr.8355/2004, p.422
131

consemnat doar efectele juridice produse de actele administrative

aduse la ndeplinire. Astfel, s-a motivat c un asemenea act,
neavnd caracterul unui act administrativ de sine stttor, nu putea
fi atacat separat n faa instanei de contencios administrativ, nici
111
pe calea unei aciuni i nici pe calea excepiei de nelegalitate .
b) Refuzul nejustificat al autoritii, asimilat de lege cu actul
administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios
administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta n mod
explicit, atunci cnd autoritatea refuz s soluioneze
favorabil o cerere referitoare la un drept al persoanei vtmate sau
la un interes legitim al acesteia.
Dar refuzul poate fi i implicit, atunci cnd se manifest prin
faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, aa cum se
precizeaz la art.2 alin.(2) din lege. In aceast situaie, aciunea
n contencios administrativ vizeaz obligarea autoritii publice
la emiterea unui act administrativ prin care s i se recunoasc
persoanei vtmate dreptul sau interesul legitim pretins.
Practica judectoreasc a avut o contribuie important
pentru delimitarea noiunii de refuz nejustificat, nc din
perioada n care era n vigoare Legea nr.29/1990. Astfel,
Instana Suprem a statuat c decretul prin care
Preedintele Romniei numete n funcie un judector
propus de Consiliul Superior al Magistraturii este un act
administrativ supus cenzurii de legalitate a instanei de
contencios administrativ, astfel c i refuzul de a emite un
astfel de decret este supus aceluiai control de legalitate,
competent fiind Secia de contencios administrativ a Curii
112
de Apel Bucureti .

De asemenea, Instana Suprem a decis c o comunican

neconvenabil persoanei solicitante nu reprezint un refu; nejustificat
din partea autoritii competente, cum a fost cazul une comunicri
prin care Comisia Naional a Valorilor Mobiliare ; cerut
reclamantei ca dosarul de ofert de cumprare de valor mobiliare s
cuprind structura acionariatului pn la nivelul d< persoan
fizic, potrivit art.4 lita) - i) din Regulamentul nr.l6/199( privind
1B
oferta public de cumprare de valori mobiliare .
114
Printr-o alt decizie , Instana Suprem a decis c refiizu
trebuie s fie manifestat n privina unui drept recunoscut de legf
n favoarea reclamantului. Astfel, s-a apreciat c refuzu
Societii Romne de Radiodifuziune, care este un serviciu publi<
autonom de interes naional, de a include n cadrul
programelo de radiodifuziune i cererea reclamantului
referitoare 1;
probleme privind limba romn, nu reprezint o nclcare <
dreptului constituional la libera exprimare, din moment c<
activitatea posturilor de radio se desfoar potrivit unei grih aprobate
de Consiliul Naional al Audiovizualului.
115
De asemenea, ntr-o decizie , Instana Suprem a deci;
c, din moment ce primarul localitii s-a conformat hotrri
adoptate de Consiliul local, neplata indemnizaiei de consilie
pretinse de reclamant reprezint un refuz pe deplin justificat, ia: nu
un refuz nejustificat, cum s-a susinut n motivarea aciunii.
c) Contractele administrative pot face obiect al aciunii i
contencios administrativ. Astfel, potrivit art.l alin.(l), combinat ci
art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a i art.8 alin.(2), aciunea n contencio:
administrativ poate avea ca obiect litigii privind ncheierea
aplicarea i/sau executarea contractelor administrative.
113

111

Decizia nr.5531/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ
2005,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.542
l i
" Decizia nr,479/2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios
administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001,
p.1035 132

Decizia nr,346/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu

Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie Contencio. administrativ 2000, Editura Economic, Bucureti, 2002,
p.532 14
Decizia nr.2903/2003, n Emanuei Albu, op.cit., p.532 ^
15
Decizia nr.147/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena
nalte Curi de Casaie i Justiie- Contencios administrativ 2004,
Edituri Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.401
13:

Astfel, Legea nr. 554/2004 a asimilat cu actele administrative

i contractele administrative, adic acele contracte ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
n
privina
unor
detalii
privind
contractele
administrative, trimitem la capitolul consacrat acestora n cadrul
cursului de fa.
Considerm necesar s precizm, totui, c, atunci cnd
obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un
contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate:
- dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
- obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
- impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite.
obligaii;
- suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
d) Actele administrativ-jurisdicionale pot forma, la rndul lor,
obiect al aciunii n contencios administrativ, deoarece n
conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, aciunile n
contencios
administrativ
pot viza actele administrativ-jurisdicionale, care
pot
fi
atacate direct la instana de contencios administrativ
competent,
n termen de 15 zile de la comunicare.
Actul administrativ-jurisdicional este definit de lege ca
fiind actul juridic emis de o autoritate administrativ cu
atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o
procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la
aprare.
Aa cum am artat cnd am prezentat actul administrativ
jurisdicional ca o categorie a actelor administrative de
autoritate, actul administrativ jurisdicional prezint trsturi
caracteristice oricrui act administrativ:

- este un act juridic, avnd capacitatea de a produce efecte

juridice;
- este emis de un organ din sistemul administraiei publice, care
are conferit o astfel de competen jurisdicional.
Dar, actul administrativ jurisdicional prezint i
trsturi caracteristice hotrrilor judectoreti:
- actul administrativ jurisdicional este emis n scopul i ca
urmare a soluionrii unui conflict juridic, ntocmai ca i
hotrrile pronunate de instanele judectoreti;
- actul
administrativ jurisdicional
este emis n urma
parcurgerii unei proceduri speciale, bazat pe asigurarea dreptului
la aprare i a principiului contradictorialitii, ntocmai ca i
procedura dup care lucreaz instanele judectoreti;
- actul administrativ jurisdicional este motivat n fapt i n drept,
ca i hotrrile judectoreti;
- actul
administrativ
jurisdicional
este
irevocabil,
bucurndu-se de o stabilitate asemntoare autoritii de lucru
judecat, de care se bucur hotrrile judectoreti, putnd fi
desfiinat prin exercitarea unei ci de atac.
Trebuie amintit c, potrivit art.21 alin.(4) din
Constituie, republicat, jurisdiciile speciale administrative
sunt facultative i gratuite.
n situaia n care procedurile administrativ-jurisdicionale
cuprind i ci de atac, persoana vtmat poate renuna la
exercitarea acestora i s se adreseze direct instanei de

contencios
administrativ.
admi
134

Literatura

116

ri

de

ci

specialitate

enumera

ca

proceduri

nistrativ-ju sdi onale:

- procedura de contestare a actelor administrative fiscale,
17
reglementat la art. 174 - 187 din Codul de procedur fiscal ' ;
- procedura reglementat de Legea nr.33/1994 privind
exproprierea pentru cauz de utilitate public;
16

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 191 i urm.

17

Opinia autorului citat este greit, procedura respectiv fiind

o cale administrativ de atac, aa cum este definit la art. 174 alin.
(l) din Codul de procedur fiscal i cum a fost acceptat i de
Curtea Constituional prin deciziile nr.409/2004 i nr.478/2004

135

- procedura care se desfoar n faa comisiei judeene de

soluionare a contestaiilor reglementate de prevederile Legii
nr. 18/1991 a fondului funciar;
- procedura privind soluionarea litigiilor ntre furnizorii de reele
sau de servicii de comunicaii, reglementat de prevederile
O.U.G. nr.79/2002 privind cadrul general de reglementare a
comunicaiilor.
Aceste exemple sunt discutabile din punct de vedere teoretic,
dar, din punct de vedere legal, ele sunt ci administrative de atac al
actelor administrative respective, n privina crora nu se
aplic regula caracterului facultativ, ci regula obligativitii
parcurgerii acestor proceduri prealabile, aa cum rezult din
prevederile legale de mai sus.
e) Ordonanele Guvernului pot, n condiiile art.9 din lege,
s formeze obiect al aciunilor de contencios administrativ.
Astfel, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane va putea
introduce aciune la instana de contencios administrativ,
nsoit de excepia de neconstituionalitate.
Pn la instituirea acestei inovaii", nalta Curte de Casaie
i Justiie, atunci cnd a avut de soluionat cauze care vizau
ordonane ale Guvernului, s-a pronunat n sensul
inadmisibilitii unor astfel de aciuni, competena legal a
instanelor de contencios administrativ fiind limitat la
verificarea legalitii actelor administrative, iar nu a actelor
118
juridice legislative cum sunt ordonanele Guvernului .
Este adevrat c, potrivit art.126 alin.(6) fraza a Ii-a din
Constituie, republicat, instanele de contencios administrativ
sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate
prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane
declarate

neconstituionale, dar reglementarea legii se abate de la

textul constituional care se refer la ordonane declarate
neconstituionale.
De fapt, nsui textul constituional citat mai sus reprezint
o excepie de la principiul general al controlului dat n
competena instanelor de contencios administrativ cu privire la
legalitatea actelor administrative. Astfel, potrivit art.52 alin.(l)
din Constituie, republicat, persoana vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un
act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins
sau a interesului legitim, anularea actului i repararea
pagubei.
9
De altfel, n literatura de specialitate' a fost exprimat
punctul de vedere c prevederea de la art.9 alin.(l) din lege,
potrivit creia instana de contencios administrativ poate fi
sesizat n vederea sesizrii Curii Constituionale, este
neconstituional, n raport cu art.52 alin.(l) i art.126 alin-.(6)
fraza a Ii-a din Constituie, republicat.
Deci, singura variant n care o aciune bazat pe
prevederile art.1 alin.(7) i art.9 din lege este admisibil
este aciunea introdus pentru despgubiri dup ce
ordonana care a produs vtmarea dreptului sau interesului
legitim a fost declarat ca fiind neconstituional n urma unei
excepii ridicate n alt cauz.
f) Obiect al sesizrii instanei de contencios administrativ
competente l poate forma i excepia de nelegalitate a unui
act administrativ, creia i vom consacra o abordare special.
2.4. Actele exceptate de la controlul
instanei de contencios administrativ

118

Decizia nr.224 din 10 iunie 2003, n Emanuel Albu,

Jurisprudena naltei
Curi
de Casaie i
Justiie Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004, p.442;
Decizia nr.610 din 19 februarie 2002,^ n Theodor Mrejeru, Emanuel
Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i
Justiie - Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003,
p.583 ; 136

Constituia revizuit a prevzut la art. 126 alin.(6)

principiul potrivit cruia controlul judectoresc al actelor
administrative ale autoritilor publice,
pe calea
contenciosului administrativ, este garantat.
Contrar practicii constituionale, art.126 alin.(6) nu s-a limitat
la enunarea principiului artat, ci a enumerat i dou
119
excepii
Dacian Cosmin Drago, op.cit., p.233
137

potrivit crora actele administrative care privesc raporturile cu

Parlamentul, precum i actele de comandament cu caracter militar1
sunt exceptate de la controlul judectoresc. Aceste dou excepii
constituionale, plus o a treia excepie se regsesc ca excepii
absolute la art.5 alin.(l) i (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit
cruia nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
- actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul i actele de comandament cu
caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora
se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
Legea
menionat
nu
definete
sfera
actelor
administrative care privesc raporturile autoritilor publice cu
Parlamentul.
Trecnd peste exprimarea nefericit a legiuitorului, din care
ar rezulta c Parlamentul nu ar fi i el autoritate public, alturi de
celelalte autoriti constituionale, amintim c n literatura
120
de specialitate au fost date drept exemple de asemenea acte
ordonanele Guvernului, ^ n timp ce Secia de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie
le-a calificat ca fiind acte normative cu putere de lege adoptate
de Guvern n baza Constituiei i a delegrii legislative .
Excepia privind actele de comandament cu caracter militar
a fost preluat de la art.2 lit.b) din Legea nr.29/1990 i se
regsea inclusiv n Legea contenciosului administrativ din 1929.
Actul de comandament cu caracter militar a fost definit de
noua lege ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict
militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice
organi- zrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a
da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea
trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea
serviciului militar.
120

Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.161

Decizia nr.610/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios
administrativ 2002, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p.583
121

138

Sub imperiul Legii nr.29/1990, Instana Suprem a statuat

c actele de comandament cu caracter militar, exceptate de la
controlul de legalitate exercitat de instana de contencios
administrativ, sunt acele acte emise de comandanii/efii
autoritilor militare care au ca scop organizarea i conducerea
activitii acestora, precum i asigurarea instruirii i disciplinei
cadrelor militare, astfel c ordinul prin care ministrul Aprrii
Naionale a dispus trecerea n rezerv a unui ofier este un
act administrativ supus controlului instanelor de contencios
122
administrativ .
n fine, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ,
n nicio situaie, actele administrative pentru contestarea crora sa prevzut, prin lege organic, o alt procedur judectoreasc,
precum n cazul titlurilor de proprietate prevzute de Legea
nr.18/1991 a fondului funciar, ori n cazul actelor de stare civil,
conform Legii nr.l 19/1996 etc, pentru care sunt competente
instanele de drept comun.
Legea nr.554/2004 enumera la art.5 alin.(4), ca
excepii relative de la controlul instanei de contencios
administrativ, unele acte administrative care pot fi atacate doar
n anumite condiii. Astfel, actele administrative emise
pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu
sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i
securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, precum i pentru nlturarea
consecinelor
calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate
numai pentru exces de putere. Deci, aceste acte administrative
sunt atacabile n faa instanei de contencios administrativ
numai n situaia n care ele sunt nelegale ca urmare a
excesului de putere manifestat de ctre organul administraiei
publice.
Excesul de putere este definit de lege ca fiind exercitarea
dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei
publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale
ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.
Avnd n vedere c excepiile enumerate de Legea
nr.554/2004 n mod limitativ sunt de strict interpretare, iar
Legea nr.29/1990 a fost abrogat, rezult c celelalte acte
122

Decizia nr.597/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.419

139

exceptate de art.2 din legea veche sunt acum atacabile n faa

instanelor de contencios administrativ, dup cum urmeaz:
actele administrative referitoare la interpretarea i executarea
tratatelor internaionale la care Romnia este parte;
actele administrative de autoritate i de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan
juridic i pentru administrarea patrimoniului su;
actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de
control ierarhic.
2.5. Condiiile aciunii de contencios
administrativ
Legea actual, ca i cea anterioar, leag folosirea aciunii
n contencios administrativ de ndeplinirea unor condiii de
fond i de form, Ia care ne vom referi n continuare.

A. Condiiile de fond la care se refer prevederile Legii

contenciosului administrativ sunt urmtoarele:
a) Condiia ca persoana s reclame vtmarea
unui drept recunoscut de lege
Prin drept vtmat se nelege orice drept fundamental
prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere
printr-un act administrativ.
Astfel, ntr-o spe avnd ca obiect cererea de anulare a
unei hotrri a Guvernului, Secia de contencios administrativ i
fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie a admis recursul
Guvernului, a casat sentina Curii de apel i a respins aciunea
reclamantului, cu motivarea c dreptul
pretins vtmat nu i
l2j
avea temeiul n Legea nr.290/2002 , cum greit a reinut

instana de fond, ci era vorba de un drept de exploatare a

terenului respectiv, izvort dintr-un contract de concesiune
124
ncheiat cu Agenia Domeniilor Statului .
ntr-o alt decizie, s-a statuat c dreptul reclamantului de a
cere furnizarea unor informaii bancare trebuie exercitat n
12i
condiiile legii i regulamentelor . Astfel, potrivit
Statutului C.E.C., aprobat prin H.G. nr.888/1996. motenitorilor li
se dau informaii doar cu privire la soldul existent la data
decesului titularului i pentru operaiunile ulterioare, or
reclamantul ceruse alte informaii, dreptul invocat de el nefiind
prevzut de dispoziiile Statutului C.E.C., ceea ce a condus la
respingerea aciunii.
Alternativ la prima condiie este posibilitatea ca persoana
s reclame vtmarea unui interes legitim, legea fcnd distincie
ntre interesul legitim privat i interesul legitim public. Astfel,
interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o
anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv
viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public este definit
ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n
considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n
colectiv ori, dup caz, n 126
considerarea aprrii unui interes public.
Instana Suprem
s-a pronunat n sensul c un
partid politic justific un interes legitim i chiar un drept
prevzut de Legea partidelor politice nr.14/2003, de a aciona
pentru anularea unei hotrri a Guvernului prin care au fost
stabilite localitile n care minoritile naionale au dreptul de a
folosi limba matern n administraia local, fr respectarea
prevederilor art. 17 din Legea nr.215/2001 i a rezultatelor
recensmntului populaiei din martie 2002.

1:4

Legea
nr.290/2002
privind
organizarea
i
funcionarea unitilor de cercetare-dezvoltare din domeniile
agriculturii, silviculturii, industriei alimentare i a Academiei de
tiine Agricole i Silvice Gheorghe lonescu-ieti", publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.358 din 29 mai 2002 140

Decizia nr.5228/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ i fiscal
2005, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.167
125
Decizia nr.1910/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.ct., 2002, p.794
126
Decizia nr.3521/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.l 12
141

b) Condiia ca dreptul prevzut de lege sau

interesul legitim s fi fost vtmat printr-un act administrativ
n sensul Legiinr.554/2004
n legtur cu noiunea de act administrativ, nu mai
relum prezentarea fcut n capitolul consacrat actelor
administrative i nici aspectele din seciunea privind
obiectul litigiului de contencios administrativ.
Reamintim c, potrivit prevederilor legii actuale, sunt
asimilate actelor administrative acele contracte administrative pe
care autoritile publice le ncheie pentru:
-punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
-executarea lucrrilor de interes public;
-prestarea serviciilor publice;
-achiziiile publice.
De asemenea, ca i legea precedent, legea actual a asimilat
actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup
caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal.
Ltgea nr.554/2004 nu distinge ntre actele administrative
cu caracter normativ i actele administrative cu caracter
individual, concluzia care se impune fiind aceea c un drept sau
un interes legitim poate fi vtmat att printr-un act individual,
de executare n concret a legii, ct i printr-un act cu caracter
127
normativ, prin care se organizeaz cadrul de executare a legii . 128
In literatura de specialitate a fost susinut i opinia
potrivit creia vtmarea unui drept se poate produce numai
atunci cnd intervine un act administrativ cu caracter individual,
prin care o prevedere legal este pus n executare n mod concret
cu privire la o anumit/anumite persoan/persoane. Aceast
129
opiniea fost nsuit, pe drept cuvnt, i de ali reputai autori ,
precum i de Secia de contencios administrativ i fiscal a
Curii
^'Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a,
EdituraMl
Beck, Bucureti, 2005, p.524
s
" Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.234
139
Tudor Drganu, op.cit., n Revista de Drept Public"
nr.3/20M-, p.57-65; Ioan Santai, op.cit., vol.H, 2005, p.301; Liviu
Giurgiu op.cit., 2002, p.401 142

130

Supreme de Justiie,
ce a respins ca inadmisibil aciunea
care viza anularea unei hotrri cu caracter normativ adoptate de
131
Guvern. Ulterior, Instana Suprem a admis c i o hotrre
cu caracter normativ adoptat de Guvern poate fi atacat n
faa instanei de contencios administrativ, cu motivarea c un
astfel de act administrativ nu este exclus de la controlul de
legalitate atribuit instanelor de contencios administrativ,
nefiind enumerat la art.2 din Legea nr.29/1990 ntre actele
administrative exceptate de la aceast form de control.
Sub regimul actualei legi, chiar cel mai autoritar susintor
al opiniei c actele administrative cu caracter normativ pot
vtma drepturi i/sau interese legitime accept opinia contrar,
potrivit creia numai actele administrative cu caracter individual
sunt apte s vatme drepturi i interese legitime i trebuie s fac
obiectul controlului de legalitate exercitat de instanele de
contencios administrativ, dar propune ca actele administrative cu
caracter normativ ilegale s poat fi nlturate132 din
soluionarea unui proces pe calea excepiei de nelegalitate .
Vtmarea dreptului sau a interesului legitim poate proveni,
potrivit legii, din nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, precum i din refuzul nejustificat al autoritii publice
competente de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim.
Prezentnd obiectul litigiului de contencios administrativ,
am precizat c refuzul autoritii deriv din dreptul acesteia de a
aprecia oportunitatea emiterii actului administrativ, dar c acest
drept exercitat cu nclcarea legii se transform ntr-un refuz
abuziv i nejustificat.
De altfel, legea definete refuzul nejustificat ca fiind
exprimarea voinei de a nu rezolva o cerere referitoare la
un drept sau un interes legitim, exprimat de ctre autoritate prin
exces de putere, prin abuz de drept.
130

Decizia nr.932 din 9 mai 1996, citat n Alexandru Negoi,

op.cit., 1998, p.235
131
Decizia nr.3847/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.126
132
Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.525
143

Pe de alt parte, nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,

ca modalitate de vtmare a unui drept sau interes legitim, reprezint
faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.

c) Condiia ca actul administrativ vtmtor s fi fost

dat de o autoritate public
Din prevederile generale ale legii contenciosului administrativ
rezult, ca o condiie de fond a unei aciuni care vizeaz anularea
sau modificarea unui act administrativ socotit nelegal, cerina ca
actul administrativ respectiv s fi fost emis sau adoptat de ctre o
structur administrativ care are competena legal de a organiza
executarea sau de a executa n concret legea, ori de a realiza un
serviciu public sau de interes public. Aceast lege folosete
noiunea de autoritate public, pe care o definete ca fiind orice
organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale ce
acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui
interes public.
Ca o dovad a caracterului neacoperitor al acestei noiuni,
legea prevede c sunt asimilate autoritilor publice, n
sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit
legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s
presteze un serviciu public.
Aa cum am mai artat, sub imperiul legii anterioare, n
33
literatura de specialitate'
s-a demonstrat c noiunea de
autoritate public scoate din sfera autoritilor administrative
acele instituii care realizeaz activiti de interes public
prevzute de lege, fr a aparine sistemelor care grupeaz
instituiile publice din sfera puterii publice. Aa sunt barourile
de avocai i Uniunea Naional a Barourilor, universitile
particulare etc, care i desfoar activitatea n baza legii,
pentru realizarea unor activiti de interes public, iar n activitatea
lor emit i acte administrative.
Din dorina de a ne conforma terminologiei constituionale
n materie de contencios administrativ (art.52 alin.(l) din
Constituie, republicat), vom continua s folosim noiunea
de autoritate public prin care vom nelege orice organ (n
sensul de instituie,
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.240-241

133

144

dar i n sens de organ de conducere) al administraiei publice, dar i

al celorlalte dou puteri n stat, precum i orice alte instituii
publice i de interes public care au competena de a emite acte
administrative pe baza legii i pentru organizarea sau executarea n
concret a acesteia.

B. Condiiile de form i procedurale ale exercitrii aciunii

de contencios administrativ, la care se refer Legea
contenciosului administrativ, sunt urmtoarele:
a) Condiia ca persoana vtmat sau autoritile care au
calitate procesual activ legal s se adreseze cu aciune la
instana competent de contencios administrativ
Prin instan de contencios administrativ se nelege Secia
de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor
de apel i ale Tribunalelor. Aceast condiie rezult cu claritate
din prevederile art.7 alin.(l) din lege, care se refer la obligativitatea efecturii procedurii prealabile de ctre persoana
vtmat, mai nainte ca aceasta s se adreseze instanei de
contencios administrativ competente.
Menionm c, n conformitate cu prevederile art.5 alin.
(2), numai prin lege organic se pot institui excepii de la regula
potrivit creia aciunile viznd nelegalitatea actelor
administrative sunt de competena instanelor de contencios
administrativ.
b) Condiia ndeplinirii procedurii prealabile
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim, printr-un act' administrativ
unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n
termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n
tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal
msur organului ierarhic superior, dac acesta exist.
Prin plngere prealabil nelegem plngerea prin care
se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic
superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu
caracter individual sau normativ, n sensul revocrii
acestuia.
145

Obligativitatea acestei proceduri prealabile este impus numai

aciunilor care vizeaz anularea unui act administrativ, dar nu i
aciunilor ntemeiate pe tcerea autoritii sau pe refuzul
nejustificat de soluionare a unei cereri.
Att sub imperiul legii anterioare, ct i sub regimul legii
actuale a contenciosului administrativ procedura prealabil a fost
considerat de Instana Suprem ca o condiie de admisibilitate
a aciunii. Astfel, s-a statuat c procedura prealabil a
recursului graios nu este facultativ, ci este chiar o condiie de
admisibilitate a aciunii, iar aciunea adresat direct instanei
134
de contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil .
In ceea ce privete aciunea adresat instanei de
contencios administrativ n mod concomitent cu sesizarea
organului emitent cu reclamaia administrativ, Instana Suprem
a statuat c o astfel de aciune, cnd reclamantul nu a lsat s
treac termenul de 30 de zile n care trebuia soluionat
1
reclamaia administrativ, trebuie respins ca prematur introdus
j:>
.
O problem care s-a pus n literatura de specialitate, dup
revizuirea Constituiei din 1991 i introducerea principiului
c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative, a fost
aceea dac i procedura prealabil prevzut la art.5 din Legea
136
nr.29/1990 a devenit facultativ .
Curtea Constituional, sesizat cu o excepie
de nelegalitate a prevederilor art.5 din Legea nr.29/1990, a decis
c, prin dispoziiile art.21 alin.(4) din Constituie,
republicat, au fost declarate gratuite i facultative doar
jurisdiciile
speciale administrative, iar nu i procedura
137
prealabil reglementat prin art.5 din Legea nr.29/1990 .

134
135

Decizia nr.539/2004, n Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.305

nr.3314/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.513

Corneliu Lviu Popescu, Frauda la Constituie, n Curierul
Judiciar" nr.7-8/2004, p.196-206
137
Decizia nr.188/2004 a Curii Constituionale, publicat n
Monitorul Oficial a! Romniei", Partea I, nr.498 din 1 iunie 2004

Instana Suprem, ntr-o cauz n care s-a invocat faptul

c parcurgerea fazei procedurii prealabile a devenit facultativ
dup revizuirea n anul 2003 a Constituiei din 1991, a statuat
n sensul c procedura prealabil a recursului graios,
reglementat de Legea nr.29/1990 i de Legea nr.554/2004, este
o procedur distinct de procedura jurisdiciei speciale
administrative la care se refer art.21 alin.(4) din Constituie,
republicat, procedura prealabil a recursului graios fiind
obligatorie de parcurs mai
138
nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ .
Procedura prealabil nu este obligatorie n cazul
aciunilor exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum
i n cazul excepiei de nelegalitate i a aciunii viznd
ordonanele Guvernului.
In ceea ce privete aciunea prefectului, considerm necesar
s amintim c, potrivit art.26 din Legea nr.340/2004, aa cum a fost
modificat prin O.U.G. nr. 179/2005 , prefectul este obligat ca, mai
nainte cu cel puin 10 zile de introducerea aciunii n contencios
administrativ, s solicite autoritii care a emis actul, cu
motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea
modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia.
Astfel, printr-o reglementare special n raport cu reglementarea general a Legii nr.554/2004, s-a instituit o procedur
prealabil obligatorie n cazul aciunilor prefectului care
vizeaz nelegalitatea actelor administrative ale autoritilor
administraiei publice locale.
Apreciem c procedura prevzut la art.26 din Legea
nr.340/2004 este obligatorie pentru prefect, tiut fiind c legiuitorul
nu face recomandri organelor administraiei publice, c le
confer drepturi i le stabilete obligaii n scopul realizrii
eficiente a sarcinilor pentru care au fost nfiinate.

136 Decizia

146

138

Decizia nr.3527/2005, n Emanuel Atbu, op.cit., 2006, p.515

O.U.G. nr.179/2005 pentru modificarea i completarea Legii
nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.1.142 din 16 decembrie 2005

147

Un alt aspect care trebuie analizat este cel la care se refer

art.7 alin.(3) din Legea nr.554/2004, potrivit cruia este
ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat
ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, din momentul n care ea a luat cunotin, pe orice cale,
de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni.
Formularea folosit de lege (este ndreptit") ar
putea duce la concluzia c terul nu este obligat s parcurg
procedura prealabil, care este obligatorie ca regul general. O
astfel de concluzie este contrazis de principiul constituional
potrivit cruia numai jurisdiciile speciale administrative sunt
facultative, precum i de regula obligativitii procedurii
prealabile, stabilit prin art.7 alin.(l) din lege, excepiile fiind
prevzute n mod limitativ la art.7 alin.(5).
De asemenea, n cazul litigiilor care au ca obiect
aciuni privind contracte administrative, plngerea prealabil are
semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, iar
prevederile art.720 din Codul de procedur civil sunt aplicabile
n mod corespunztor.
In ceea ce privete modalitatea de realizare a procedurii
prealabile, Instana Suprem a avut de soluionat mai multe
aspecte. Astfel, ea a stabilit c procedura prealabil a fost
ndeplinit de reclamanta care, mai nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ, a contestat decizia de
anulare a rezultatelor concursului n cadrul unei audiene Ia
140
Ministerul Educaiei Naionale .
Intr-o alt cauz , Instana Suprem a decis c memoriul,
prin care reclamantul s-a adresat primului-ministru referindu-se
la hotrrea Guvernului pe care, neprimind nici un rspuns, a
atacat-o n faa instanei de contencios administrativ,
echivaleaz cu reclamaia administrativ pe care era dator
s o adreseze Guvernului, n calitate de emitent al actului
administrativ.

142

De asemenea, ntr-o cauz care avea ca obiect anularea

unei hotrri a Guvernului, iar reclamantul adresase
reclamaia administrativ ministerului iniiator al proiectului
de hotrre,
r . iar nu Guvernului ca organ care adoptase hotrrea respectiv, Instana
Suprem a decis c procedura prealabil nu a fost
ndeplinit potrivit legii, care cere ca persoana vtmat s se
adreseze cu reclamaie administrativ la organul emitent al
actului administrativ atacat.
n legtur cu faptul c persoana vtmat s-a adresat
organului emitent al actului administrativ i a realizat procedura
prealabil n cursul judecii, deci dup ce sesizase instana
de contencios administrativ cu aciune n anularea actului
143
respectiv, Instana Suprem a decis
c instana de fond
era datoare s verifice legalitatea sesizrii i s resping ca
inadmisibil aciunea, procedura prealabil nefiind ndeplinit
potrivit prevederilor legale.
Reinnd c procedura ndeplinirii/nendeplinirii
procedurii prealabile, invocat de partea interesat sau din
oficiu, reprezint o excepie dirimant care poate face inutil
cercetarea cauzei n fond, Instana Suprem de decis c
instana de contencios administrativ este datoare, potrivit art.137
din Codul de procedur civil, s procedeze la examinarea
acesteia cu precdere, nainte de a proceda la judecarea fondului
cauzei.
Termenul de introducere a plngerii prealabile este de 30
de zile de la data comunicrii actului administrativ.
n cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive
temeinice, plngerea prealabil se poate depune i peste termenul
de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii
actului, acest din urm termen fiind definit de lege ca termen de
prescripie.

140

Decizia nr.962/2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,

Adrian141Vlad, op.cit., 2001, p.965
Decizia nr.3973/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.518 148
142

Decizia nr.5065/2005, idem, p.522

Decizia nr.995/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian144Vlad, op.cit., 2003, p.494
Decizia nr. 1707/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vtad, op.cit, 2002, p.665
143

149

145

Contrar opiniei autorului propunerii legislative , care

susine c termenul de 30 de zile ar fi un termen de
recomandare, considerm c i acest termen are caracterul unui
termen de prescripie al crui curs se suspend n cazul existenei
unor motive temeinice, care vor fi apreciate de organul emitent
i de instana de contencios administrativ.
In cazul terilor, termenul de 30 de zile pentru
introducerea reclamaiei administrative curge de la data cnd
acetia au luat cunotin, pe orice cale, de existena actului
administrativ care le vatam dreptul sau interesul legitim, dar, n
niciun caz, reclamaia administrativ nu va putea fi depus
peste termenul de 6 luni de la emiterea actului respectiv.
Referitor la situaia terilor, chiar i sub regimul legii
anterioare, Instana Suprem a statuat c organul emitent
are obligaia de a comunica actul administrativ cu
caracter individual doar prilor, iar termenele prevzute Ia
art.5 din Legea nr.29/1990 curg mpotriva terilor de la data
cnd acetia au luat cunotin n orice mod de existena i
coninutul actului
146
administrativ respectiv .
n ceea ce privete certificatul de atestare a dreptului de
proprietate asupra terenului, pe care ministerul de resort l
elibereaz potrivit H.G. nr.834/1991 n favoarea unei
societi comerciale cu capital de stat, contestat de un ter care
pretinde vtmarea dreptului su de proprietate asupra acelui
147
teren, Instana Suprem a decis
c acest act administrativ
devine opozabil fa de teri din momentul cnd actul a fost
transcris n Cartea funciar, potrivit art.27 alin.(l) din Legea
nr.7/1996 privind cadastrul i publicitatea imobiliar.
Termenul de soluionare a plngerii prealabile este de 30 de
zile, organul sesizat fiind obligat s comunice modul de
soluionare i persoanei vtmate care a introdus reclamaia
administrativ.
Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.589
*
Decizia nr. 1591/2003, n Emanuel Albu, op.cit, 2004, p.353
147
Decizia nr.3318/2005, n Emanuel Albu, op.cit, 2006, p.458
146

145

150

c) Condiia sesizrii instanei de contencios administrativ

n termenele legale

Termenul general de sesizare a instanei de contencios

administrativ, prevzut de art.il din lege, este de 6 luni i se
calculeaz de la:
- data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup
caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de
soluionare a cererii;
- data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a
depi termenul de un an de la data emiterii actului;
- data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, n cazul contractelor administrative.
In mod excepional, pentru motive temeinice, n cazul
actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste
acest termen, dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului.
De asemenea, n cazul aciunilor formulate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd sacun
l
oscut existena actu ui nelegal, dar nu mai trziu de 1 an de
la data emiterii actului.
n conformitate cu art.ll alin.(4) din lege, ordonanele
sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter
normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd,
ceea ce nseamn c aciunile viznd aceste acte sunt
imprescriptibile.
Legea a calificat termenul de 6 luni ca fiind un termen de
prescripie care, potrivit prevederilor Decretului nr.167/1958,
poate fi suspendat, ntrerupt ori se poate dispune repunerea n
termen, iar termenul de 1 an a fost calificat ca fiind termen de
decdere, care se ntrerupe doar n caz de for major.
Preocuparea legiuitorului de a califica aceste termene a fost
considerat
n literatura de specialitate ca fiind inoportun i
148
greit ,legiuitorul subrogndu-se doctrinei i practicii judiciare.
O problem deosebit creat de aceast lege este aceea a
termenelor stabilite prin dispoziiile unor legi speciale, dispoziii
Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.255

148

151

149

n privina crora iniiatorul legii susine c au fost abrogate de

prevederile art.31 din lege.
ntr-adevr, art.31 prevede c, pe data intrrii n vigoare a
noii legi a contenciosului administrativ, au fost abrogate Legea
nr.29/1990, precum i orice
alte dispoziii contrare.
150
ntr-o alt opinie , s-a susinut c prin noua lege
a
contenciosului administrativ, care este o lege general cadru n
materia contenciosului administrativ, nu au putut fi abrogate
prevederile din legi speciale care stabilesc alte termene pentru
exercitarea aciunii de contencios administrativ.
Avnd n vedere opiniile divergente ale teoreticienilor n
materia dreptului administrativ, considerm c revine naltei
Curi de Casaie i Justiie i, n principal, Seciei de contencios
administrativ i fiscal, sarcina realizrii unei interpretri i
aplicri unitare a prevederilor legale n materia termenelor
stabilite prin legi speciale cu privire la exercitarea aciunii
de contencios administrativ.
Considerm, ns, c dac legiuitorul ar fi urmrit ca, prin
noua lege a contenciosului administrativ, s abroge
dispoziiile derogatorii aflate n legi speciale, el ar fi procedat
151
potrivit prevederilor art.61 alin.(3) din Legea nr.24/2000 i ar
fi denumit n mod expres dispoziiile normative vizate,
prin menionarea tuturor datelor de identificare a acestora, aa
cum a procedat n cazul altor reglementri, cu caracter general,
precum
Codul de procedur fiscal, spre exemplu, unde la ultimul articol
sunt enumerate toate actele normative i dispoziiile din acte
normative cu caracter special
care s-au abrogat la data intrrii n
152
vigoare a O.G. nr.92/2003 .
149

Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.375-376

Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.257
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei",
Partea I, nr. 777 din 25 august 2004
152
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.941 din 20
decembrie 2003 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.863 din 26 septembrie 2005.
152
151

Deci, reglementarea general n materia contenciosului

administrativ, stabilit prin noua lege, rmne generalobligatorie n toate cazurile, mai puin cele care au
reglementri derogatorii coninute n legi speciale, care nu au
fost abrogate n mod expres, potrivit normelor imperative de
tehnic legislativ, aa cum rezult i din ^interpretarea textului
art. 13 alin.(3) din Legea nr.24/2000.
n cazul aciunilor care vizeaz actele administrativ
jurisdicionale, termenul de sesizare a instanei de contencios
administrativ este de 15 zile de la comunicare, dac partea nu
exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac,
d) Condiia depunerii documentelor necesare
Reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ
pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin
care i^se comunic refuzul rezolvrii cererii sale.
n situaia n care nu a primit niciun rspuns la cererea sa,
reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin
numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i
orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
2.6. Judecarea aciunilor de contencios
administrativ
n privina judecrii, Legea nr. 554/2004 conine reglementri
referitoare la competena material i teritorial a instanelor de
contencios administrativ, la procedura de judecat i la hotrrea
adoptat.
Astfel, n ceea ce privete competena material de
fond, se prevede c litigiile privind actele administrative emise
sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale
i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se
soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar
cele privind actele administrative emise sau ncheiate de
autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe
i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale
acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de
seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de
apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.
153

Deci, n privina competenei materiale, legea stabilete

dou tipuri de competen, n raport cu natura juridic a actului
admi- nistrativ atacat, mai exact dac actul are sau nu ca obiect
taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale
acestora sau, cu alte cuvinte, dac este sau nu vorba de un act
administrativ fiscal.
Astfel, dac nu este vorba de un act administrativ fiscal,
competena material se stabilete n raport cu rangul local
sau central al autoritii emitente, potrivit prevederilor art.2 i
3 din Codul de procedur civil, litigiul urmnd s fie
soluionat de instana de contencios administrativ a
Tribunalului, cnd actul atacat aparine unui organ sau unei
instituii
locale
i,
respectiv, instanei de contencios
administrativ a Curii de apel, cnd actul atacat aparine unui
organ sau unei instituii centrale, cu competen naional.
Dar, dac obiectul litigiului l formeaz un act administrativ
fiscal, competena material va aparine instanei de contencios
administrativ i fiscal a Tribunalului sau a Curii de apel, dup
cum actul contestat privete o valoare mai mic sau egal cu 5
miliarde ROL, ori o valoare mai mare de 5 miliarde ROL
((500.000 RON).
n ceea ce privete competena teritorial, s-a prevzut
c reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su
sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat
pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate
invoca excepia necompetenei teritoriale.
Prin introducerea acestei precizri, legiuitorul a cutat s
reglementeze o situaie care apruse n nenumrate cazuri
n practica instanelor de contencios administrativ sub
regimul Legii nr.29/1990, pe care Instana Suprem o
soluionase n mod constant n sensul n care a intervenit i
legiuitorul.
Astfel, potrivit art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990, judecarea
aciunilor formulate n baza art.l din lege este de
competena Tribunalului judeean sau al municipiului Bucureti
n a crui raz teritorial i are domiciliul reclamantul.
n practic au existat situaii cnd reclamantul nu a neles
s uzeze de aceast prevedere legal de favoare, ci s-a supus
regulii generale de la art.5 din Codul de procedur civil, potrivit
creia 154

aciunea se adreseaz instanei de la domiciliul prtului, astfel c

a sesizat instana de contencios administrativ de la sediul
autoritii administrative prte, situaie n care unele asemenea
instane au invocat din oficiu excepia de necompeten
teritorial.
153
Instana Suprem, ntr-o astfel de situaie , a statuat
c dispoziiile art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990 au creat
o reglementare de favoare n beneficiul reclamantului, acesta
avnd latitudinea s uzeze sau nu de ea, astfel c, n cazul n
care el a ales s se judece la sediul autoritii prte,
instana sesizat nu poate invoca din oficiu necompeten sa
teritorial, nefiind vorba de o excepie de ordine public.
Din afirmaia final a art.10 alin.(l) din Legea nr.554/2004
rezult c, prin legi speciale, pot fi stabilite reglementri
derogatorii privind competena material i/sau teritorial n
privina soluionrii unor litigii de contencios administrativ.
Astfel, potrivit art.56 din Legea nr.64/1991 privind brevetele
5
de invenie' ^ i art.28 din Legea nr.129/1992 privind
155
protecia desenelor i modelelor industriale , hotrrea
Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru
Invenii i Mrci poate fi atacat la Tribunalul Bucureti,
Secia contencios administrativ, iar hotrrea Tribunalului poate
fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti, Secia
contencios administrativ, dei actul administrativ atacat aparine
unui organ central.
Potrivit art.22 alin.(l) din Legea nr.544/2001
privind liberul
156
acces la informaiile de interes public , persoana vtmat se
va
15

Decizia nr.7438/2004, n Emanuel Albu, op.cit, 2005, p.35O

Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 212 din 21 octombrie
1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.752
din 15 octombrie 2002
155
Legea nr.129/1992 privind protecia desenelor i modelelor
industriale, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1,
nr. .1 din
8 ianuarie 1993
156
Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de
interes public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.663 din 23 octombrie 2001
155
154

putea adresa Seciei de contencios administrativ a tribunalului,

indiferent dac autoritatea sau instituia public are
competen naional sau doar competen local, Curile de apel
judecnd doar recursurile.
De asemenea, potrivit art.80 alin.(3) din O.G. nr.60/2001
157
privind achiziiile publice , actele i deciziile ncheiate i
emise n temeiul acestei ordonane pot fi atacate n justiie
la Secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui
raz de activitate se afl sediul autoritii contractante, ceea
ce reprezint derogri n privina competenei materiale,
tribunalul
rmnnd competent chiar dac autoritatea contractant este un
organ sau o instituie central, ct i n ceea ce privete
competena teritorial, ntotdeauna fiind competent instana de Ia
sediul autoritii publice contractante.
Menionm c, prin diverse alte reglementri speciale,
a fost instituit chiar competena altor instane judectoreti
dect insta
i
nele de contencios administrat v, aspecte de care ne
vom
ocu pa, ns, ntr-o seciune ulterioar.
Subliniem c problema competenei reprezint o
excepie
peremptorie i dirimant, pe care instana trebuie s o verifice cu
precdere, fiind obligat s trimit aciunea instanei
competente, iar nu s o resping ca inadmisibil, n cazul cnd
ea nsi nu este competent.
Odat sesizat, instana va dispune citarea prilor i
va putea cere autoritii al crei act este atacat s i
comunice
de urgen acel act, mpreun cu ntreaga
documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte
lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
n situaia n care reclamant este un ter sau cnd aciunea a
fost introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public,
instana va cere autoritii publice emitente s i comunice
de urge
n actul atacat mpreun cu document aia care a stat
Ia
baz a emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru
O.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001 156

soluionarea cauzei. n acelai mod se va proceda i cnd

aciunile au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind
un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de
instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin
ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend
judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru
fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Mai nainte de soluionarea cauzei, instana poate fi pus n
situaia s se pronune cu privire la suspendarea executrii
actului administrativ a crui anulare s-a cerut.
2.7. Suspendarea executrii actului administrativ
Ca principiu general, actele administrative sunt executorii
din oficiu, n favoarea lor acionnd o puternic prezumie
de
legalitate, veridicitate i autenticitate, astfel c exercitarea
recursului administrativ sau a aciunii la instana competent de
contencios administrativ nu are ca efect, de regul, suspendarea
executrii actului administrativ atacat.
Ca excepie, ns, actul administrativ atacat va fi suspendat
atunci cnd legea prevede n mod expres acest lucru, ori va
putea fi suspendat la cerere atunci cnd condiiile prevzute de
lege sunt ndeplinite.
Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit
art.3 alin.(3) din lege, cnd actul a fost atacat de prefect sau de
Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
De asemenea, art.14 i 15 din lege reglementeaz dou
situaii n care instana competent de contencios
administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ,
la cererea persoanei vtmate sau a procurorului.
Astfel, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei
pagube iminente, o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis
actul, persoana vtmat poate s cear instanei competente
s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la
pronunarea instanei de fond.
157

Aceast reglementare, potrivit creia instana va putea

dispune pn la pronunarea instanei de fond va duce, prin
imprecizia i necorelarea ei cu reglementarea de la art.15 din lege,
la ncurajarea
tergiversrii
sesizrii
instanei
de
contencios administrativ i a judecrii cauzei, n situaia cnd
actul administrativ a fost suspendat pn la pronunarea soluiei
instanei de fond.
De aceea, considerm c instanele de fond ar trebui, atunci
cnd sunt sesizate cu cereri de suspendare n temeiul art.14 din
lege, s pronune suspendarea pn, cel mult, la sesizarea
instanei de contencios cu aciunea n anulare, cnd persoana
vtmat are posibilitatea legal s formuleze o alt cerere, n
temeiul art.15 alin.(l) din lege.
Potrivit art.14 alin.(4) din lege, ncheierea sau, dup caz,
sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de
drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la
pronunare.
Considerm c pentru soluionarea cererii de
suspendare a unui act administrativ, formulat n temeiul art.4
din lege, instana de contencios administrativ va pronuna
totdeauna o sentin, avnd de soluionat o cerere principal, iar
nu una accesorie cererii principale de anulare a actului, precum
n cazul reglementat la art.15 din lege, unde se reglementeaz i
posibilitatea sesizrii printr-o cerere accesorie cererii principale de
anulare a actului.
Aa cum menionam, suspendarea executrii actului
administrativ unilateral poate f solicitat de reclamant i prin
cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau
n parte, a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula
o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn
la soluionarea aciunii n fond.
Deci, cererea de suspendare, atunci cnd este formulat
printr-o cerere separat, poate fi introdus pn la
soluionarea aciunii n fond, o astfel de cerere neputnd fi
introdus n cadrul cilor de atac ale hotrrii date de instan
asupra fondului.
Potrivit legii, n oricare dintre situaii, indiferent dac
cererea de suspendare este formulat separat sau este formulat ca
un capt de cerere accesoriu la captul principal care privete
anularea
actului, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ
atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
158

Ca i n cazul reglementat la art.14 din lege, cnd instana

poate dispune suspendarea actului pn la pronunarea instanei
de fond, considerm c i n cazul reglementat la art.15, atunci
cnd va admite cererea, instana nu este obligat s
pronune suspendarea executrii acrului pn la soluionarea
definitiv i irevocabil a cauzei, ci va putea stabili ca durata
maxim a suspendrii s fie soluionarea definitiv i irevocabil
a cauzei.
Susinem acest punct de vedere, potrivit cruia
instana poate stabili diferite durate de timp pentru suspendarea
actului, durata maxim fiind pronunarea instanei de fond,
n cazul reglementat la art.14 i, respectiv, soluionarea
definitiv i irevocabil a cauzei, n situaia prevzut la art. 15
din lege.
Aceast concluzie se impune, pentru c suspendarea
executrii
actului
administrativ
este
o
msur
excepional, prevederile legale urmnd a fi interpretate n sens
restrictiv, precum i pentru c soluia contrar ar constitui o
posibilitate de nclcare a principiului celeritii maxime cu
care
trebuie judecate cauzele viznd anularea actelor
administrative.
n ceea ce privete condiiile prevzute de actuala
lege, menionm c i art.9 din legea anterioar prevedea
aceleai condiii: existena unui caz bine justificat i necesitatea
prevenirii producerii unei pagube iminente n legtur cu
care Secia de contencios administrativ a naltei Curi de
Casaie i Justiie a adus precizri de mare importan.
Astfel, n privina primei condiii, a cazului bine
justificat, Instana Suprem a decis c aceasta este
ndeplinit numai atunci cnd persoana vtmat dovedete
nvestirea instanei de contencios
administrativ
cu
o
aciune n anularea actului administrativ a crui suspendare a
158
cerut-o .
Referitor la condiia privind iminena producerii unei
pagube prin punerea n executare a actului administrativ, Instana
Suprem a decis c, avnd n vedere prezumia de
legalitate
care funcioneaz
n
favoarea
actelor
administrative i principiul executrii din oficiu a acestora, nu
se poate susine cu temei legal
158

Decizia nr.186/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.412 159

c punerea n executare a unui act administrativ va produce1 prin ea

nsi o pagub n dauna persoanei vizate de actul respectiv .
n schimb, n cazul unui ordin al ministrului Sntii, prin
care a fost desfiinat un spital orenesc, Instana Suprem a
decis c punerea n executare a unui asemenea act administrativ
implic iminena producerii unor pagube i efecte negative
asupra sntii comunitilor din localitile arondate spitalului
160
desfiinat .
n legtur cu procedura de soluionare a cererii de
suspendare a actului administrativ i a temeiului legal al acesteia,
Instana Suprem a decis c o astfel de cerere formulat n
temeiul prevederilor art.581 din Codul de procedur civil,
referitoare la ordonana preedinial, este inadmisibil, Legea
contenciosului administrativ reglementnd o procedura special
161
pentru judecarea cererii de suspendare
a unui act administrativ .
162
ntr-o cauz recent , Instana Suprem a decis c
un
proces-verbal de constatare ncheiat de ctre organele fiscale la
cererea procurorilor care efectuau urmrirea penal nu reprezint
un act administrativ-fscal, ci un mijloc de prob n cauza penal
respectiv, astfel c o cerere de suspendare formulat n temeiul
art 14^din Legea nr.554/2004 este inadmisibil.
n ceea ce privete paguba iminent, legea actual o
definete ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu
eviden sau, dup caz, o perturbare previzibil grav a
funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public.
n legtur cu instana de contencios administrativ
creia trebuie s-i fie adresat cererea de suspendare a actului
administrativ, att la art. 14, ct i la art. 15 din lege este folosit
expresia instana competent", referindu-se la instana
competent s judece cererea de anulare a actului administrativ
i, respectiv, instana care a fost deja sesizat cu cererea de
anulare a actului respectiv.
159

Decizia nr.2086/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.433

161
Decizia nr.2772/2003, n Emanuel Albu, op. cit., p.448
Decizia nr.3815/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.641 i decizia
nr.729/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op.cit.,
2002, 16p.779
Decizia nr.3861/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.643 160
160

2.8. Soluionarea aciunii

Fiind vorba de un contencios administrativ de plin
jurisdicie, admind aciunea, instana de contencios
administrativ va putea pronuna una din soluiile enumerate la art.
18 din lege.
Astfel, instana, soluionnd cererea care vizeaz un
act administrativ nelegal sau refuzul nejustificat de soluionare
sau nesoluionarea n termen a unei cereri privitoare la un drept
sau interes legitim, va putea s dispun, dup caz:
- anularea n ntregime sau n parte a actului administrativ,
precum i obligarea autoritii emitente s emit un nou act
administrativ legal;
- obligarea autoritii la rezolvarea cererii, prin emiterea unui
act, a unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt
nscris;
- obligarea autoritii s rspund la cerere, n condiiile
O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a
petiiilor;
- obligarea la plata despgubirilor pentru daunele materiale
i morale cauzate.
Mai trebuie menionat c instana este competent ca, prin
considerentele hotrrii, s se pronune i asupra legalitii
actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecii.
Instana de contencios administrativ nu va putea, ns,
pronuna o hotrre care s in loc de act administrativ, tar a
nclca principiul separaiei puterilor n stat.
Referitor la acordarea daunelor morale, Instana Suprem
a decis c persoana vtmat este datoare s dovedeasc
existena unui astfel de prejudiciu ori, cel puin, a existenei
unor suferine morale cu consecine pgubitoare.
n alte cauze, Instana Suprem a decis c refuzul
nejustificat al autoritii a fost de natur s produc
reclamantului un stres ndelungat, s-i perturbe activitatea i s-i
afecteze prestigiul profesional, social i familial, care trebuie
reparate de ctre
163

Decizia nr.595/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.416

161

autoritate prin plata unor daune morale, deoarece simpla

recunoatere de ctre instan a caracterului nejustificat i abuziv
al atitudinii autoritii nu constituie o reparaie suficient' .
n ceea ce privete cauzele care au ca obiect un contract
administrativ, instana va putea:
dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere;
obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
2.9. Cile de atac
Recursul este, potrivit art.20 alin.(l) din Legea nr. 554/2004,
singura cale de atac mpotriva hotrrilor pronunate de
instanele de fond n cauzele de contencios administrativ. Este
vorba de o cale de atac mpotriva tuturor hotrrilor date de
instana de contencios administrativ n calitate de instan de
fond, intrnd aici att hotrrile care privesc acte administrative
tipice, ct i actele administrative asimilate, cum sunt contractele
administrative.
Legea impune ca recursul s se judece de urgen i
cu citarea prilor, recursul suspendnd executarea hotrrii
atacate, cu excepia hotrrii prin care a fost soluionat
cererea de suspendare a actului administrativ atacat.
Din fericire, noua lege a preluat din legea anterioar
reglementarea care menine caracterul suspensiv al
recursului, evitndu-se astfel obligarea autoritii administrative
s acioneze i s se conformeze unei hotrri judectoreti care
nu a devenit definitiv i irevocabil.

164

Decizia nr.412/2004, n Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.389 i

decizia nr.4282/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.37 162

Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunare, pentru

partea prezent, i de la comunicare, pentru partea care a fost lips
la pronunare.
In aceast privin, Instana Suprem s-a pronunat n
sensul c dispoziiile art.20 alin.(l) din Legea nr.554/2004
trebuie interpretate n raport cu principiul celeritii procedurii
de contencios administrativ, precum i cu necesara
distincie ntre actul declarrii i actul motivrii cererii de
recurs, cu aplicarea prevederilor art,303 alin.(2) din Codul de
procedur civil, potrivit crora termenul de depunere a
motivelor de
165
recurs curge, oricum, de la comunicarea hotrrii .
De altfel, cu privire la textul art.20 alin.(l), chiar i Curtea
Constituional, fiind sesizat ulterior cu judecarea unei excepii
de neconstituionalitate, pe care a admis-o, a motivat c
aceast reglementare este imprecis i restrictiv, fiind n msur
s aduc atingere principiului liberului acces Ia justiie, care
oblig pe legiuitor s prescrie n mod clar i precis condiiile i
termenele n care justiiabilii i pot exercita drepturile lor
166
procesuale .
Considerm c, pn la completarea dispoziiilor art.20
alin.(l) n sensul precizrii cazurilor avute n vedere pentru
calcularea termenului de recurs de la pronunare sau, respectiv,
de la comunicare, instanele vor trebui s interpreteze
aceste prevederi n sensul neobstrucionrii i nediscrimtnrii
liberului acces la justiie, astfel nct termenul de recurs pentru
declararea acestuia s se calculeze n toate cazurile de la
comunicare.
Competena de judecat a recursului aparine Curilor
de apel, n cazul hotrrilor pronunate n prim instan
de Tribunale, i, respectiv, Seciei de contencios
administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie, n cazul
hotrrilor pronunate n prim instan de ctre Curile de apel.
Soluiile care pot fi adoptate de instana de recurs
sunt prezentate la art.20 alin.(3) din lege, spre deosebire de
legea
165

Decizia nr.5516/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.689

Decizia nr.189 din 2 martie 2006, publicat n Monitorul
Oficial ai Romniei", Partea I, nr.3O7 din 5 aprilie 2006
166

163

anterioar, care nu coninea astfel de reglementri. Astfel,

n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina,
va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu
trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu
nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material
din actuala lege, cauza se va trimite la instana competent.
Atunci cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a
se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast
instan.
Rezult, deci, c legiuitorul a fost preocupat de respectarea
principiului maximei urgene n privina judecrii litigiilor
de contencios administrativ i a cutat s limiteze posibilitile
instanei de recurs de a casa soluia cu trimiterea cauzei
pentru o nou judecat. Urmeaz ca activitatea practic i
soluiile instanelor de recurs s confirme sau s infirme opiunea
manifestat de legiuitor, necesitatea rejudecrii unei cauze
rmnnd, totui, o chestiune aflat la deplina i suverana
apreciere a instanei de recurs.
Judecarea recursului n situaii deosebite, prevzuta de
art.21 din lege, conine o reglementare ipotetic, n msur s
167
trezeasc nedumerirea teoreticienilor i s-1 determine i pe
16
promotorul legii s se dezic de soluia propus ^ i,
oricum, s rmn neaplicabil n activitatea instanelor de
contencios administrativ.
ntr-o astfel de cauz, Instana Suprem, sesizat cu
o cerere de judecare a recursului potrivit art.21 alin.(l) din lege,
a susinut c prin situaia deosebit trebuie s se neleag
o situaie excepional, iar nu orice mprejurare n care
partea ar urma s fie interesat ca judecarea recursului s se
169
fac dup aceast procedur de urgen .
n plus, menionm c hotrrile pronunate n materia
contenciosului administrativ sunt supuse acelorai ci de atac
extraordinare, ca i hotrrile instanelor de drept comun:
- contestaia n anulare, n condiiile art.317 i urmtoarele din
Codul de procedur civil;
167

Dacian Cosmin Drago, op.cit., p.304

Antonie Iorgovan, op.cit., p.359
169
Decizia nr.1432/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006,
p.673
168

- revizuirea, n condiiile art.322 i urmtoarele din Codul de

procedur civil;
- recursul n interesul legii, n condiiile art.329 din Codul de
procedur civil.
2.10. Executarea hotrrilor judectoreti
pronunate de instanele de contencios
administrativ
Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit crora
dispoziiile Legii nr. 554/2004 se completeaz cu
prevederile Codului de procedur civil, cu ceje ale art.400 alin.
(l) din Codul de procedur civil, rezult c hotrrile pronunate
de instanele de fond n cauzele de contencios administrativ sunt
executorii, recursul suspendnd executarea, potrivit art.20 alin.(2)
din lege.
Instana de executare este instana care a soluionat fondul
litigiului de contencios administrativ, ceea ce nseamn c ea
poate fi i instana de recurs, atunci cnd aceasta,
admind recursul i reinnd cauza, a rejudecat fondul pricinii.
Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care
au fost admise aciunile n contencios administrativ,
constituie titluri executorii. n cazul n care prin astfel de
hotrri au fost anulate acte administrative cu caracter normativ,
acestea sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor i
se public n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I ori n monitoarele
locale, la cererea instanei de executare ori a reclamantului,
reglementare inspirat din legea Curii Constituionale*.
Obligaia executrii hotrrii revine autoritii publice care
este datoare s o aduc la ndeplinire n cel mult 30 de zile de la
data rmnerii irevocabile a hotrrii, iar n caz contrar se va aplica
efului autoritii publice o amend de 20% din salariul minim
brut pe ar pentru fiecare zi de ntrziere, iar reclamantul are
dreptul la
164

Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea

Curii Constituionale, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004

165

despgubiri pentru ntrziere, care sunt stabilite de instana de

executare, n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor.
Dac, nici dup aceast situaie, hotrrea definitiv i
irevocabil nu este executat, va putea fi sesizat organul de
urmrire penal, fapta persoanei rspunztoare fiind infraciune.
2.11.

Excepia de nelegalitate

a) Noiune t natur juridic

Aa cum am artat, n timp ce aciunea n anularea unui
act administrativ este o cale principal i direct prin care se
urmrete ca instana de contencios administrativ s
pronune desfiinarea efectelor juridice ale actului administrativ
respectiv, excepia de nelegalitate este doar un mijloc de
aprare.
Posibilitatea folosirii excepiei de nelegalitate, ca mijloc de
aprare n favoarea prii mpotriva creia se opune un act
administrativ nelegal, a fost relevat de doctrina administrativ
veche , temeiul juridic fiind art.35 din Legea din 1912 a naltei
Curi de Casaie i Justiie.
Astfel, potrivit art.35 alin.(7) din aceast lege, tribunalele
ordinare nu se puteau pronuna asupra ilegalitii unui act
administrativ dect pe cale de excepie.
Ulterior ', n perioada comunist, pn la adoptarea Legii
nr.1/1967, excepia de nelegalitate era singura posibilitate
de aprare mpotriva unui act nelegal al organului
administraiei de stat, temeiul juridic fiind art.1047 i art.1653
din Codul civil care definesc excepia ca posibilitate de aprare
a prtului.
Astfel, s-a argumentat c, dac n privina aciunii ca
mijloc de atac, instana este obligat s se pronune prin
nsui dispozitivul hotrrii sale, asupra excepiei de nelegalitate
instana se va pronuna, aa cum o face cu privire la toate
mijloacele de aprare folosite, doar n considerentele acelei
hotrri. De aici, s-a
170

Paul Negulescu, op.cit., 1934, p.285; Constantin Rarincescu,

op.cit., 1936,p.l72
171
Tudor Drganu, op.cit., 1959, p.265 i
Hr
.
urm.
166

tras concluzia logic potrivit creia constatarea pe cale de

excepie a nelegalitii unui act administrativ, fiind fcut
prin considerentele hotrrii, nu se bucur de autoritate de lucru
judecat, problema putnd fi supus n discuie cu ocazia
unui proces ulterior ntre aceleai pri.
Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut
reglementri privind excepia de nelegalitate, ceea ce nu a
mpiedicat specialitii i instanele judectoreti s se
17
pronune asupra acesteia. Astfel, prof. Alexandru Negoi "
prezint excepia de nelegalitate ca fiind, alturi de
aciunea direct pentru anularea actului administrativ nelegal, a
doua form de control pe care o exercit instanele
judectoreti, asupra legalitii actelor administrative ca form
principal de activitate a administraiei publice, precum i ca
un mijloc de aprare care
poate fi folosit de ctre oricare dintre prile unui proces ori din
oficiu de ctre instan, excepia putnd fi folosit oricnd
n cadrul unui proces. 173
Instana Suprem , referindu-se la excepia de
ilegalitate reglementat la art.17 din Legea nr.52/1994 privind
1
valorile mobiliare i bursele de valori , a afirmat c aciunea
n anulare prevzut la art.l din Legea nr.29/1990 i aceast
excepie de ilegalitate sunt dou ci diferite de atac mpotriva
unor acte administrative, care nu pot fi urmate de aceeai parte.

172

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.280

Decizia nr.3202/2000 n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurispntdena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583
174
Legea nr,52/1994, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.210 din 11 august 1994, a fost abrogat prin
O.U.G. nr.28/2002 privind valorile mobiliare, serviciile de investiii
financiare i pieele reglementate, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 238 din 09/04/2002, abrogat, la rndul su,
prin Legea nr.297/2004 privind piaa de capital, publicat n
173

Monitorul Oficial al Romniei". Partea I, nr. 571 din 29/06/2004 167

175

Printr-o alt decizie , s-a motivat c excepia de ilegalitate a actului administrativ reprezint un mijloc de aprare
cruia nu-i sunt aplicabile condiiile prevzute de Legea
nr.29/1990 n ceea ce privete procedura prealabil, termenele,
tmbrajul
176
etc.
De asemenea, Instana Suprem a mai statuat
c, n raport
cu aciunea n revendicare n cadrul creia a fost invocat, excepia
de nelegalitate are caracterul unei cereri incidentale, astfel c,
potrivit art.17 din Codul de procedur civil, ea este de competena
instanei care judec cererea principal
- aciunea n revendicare.
177
Aa cum s-a remarcat , Legea nr.554/2004 este prima
lege care a reglementat n mod expres excepia de nelegalitate a
actului administrativ. Astfel, potrivit art.4, care are ca denumire
marginal expresia excepia de nelegalitate", legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul
unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii
interesate.
Corobornd acest text cu restul prevederilor legii care se
refer la aciunea viznd anularea sau modificarea unui act
administrativ, rezult c excepia de nelegalitate, ca i aciunea
direct, reprezint una din cile prin care instanele de contencios
administrativ pot cerceta legalitatea unui act administrativ.
Astfel, n raport cu litigiul n care este invocat, excepia de
nelegalitate i pstreaz caracterul de mijloc de aprare, cu o
influen major asupra litigiului respectiv.
n primul rnd, dac instana sesizat constat c de
actul administrativ vizat depinde soluionarea litigiului,
ea va suspenda judecata n cauza pendinte i va sesiza prin
ncheiere motivat instana de contencios administrativ
competent. Se ajunge, deci, la blocarea cursului litigiului iniial,
pe toat durata judecrii excepiei de nelegalitate.
175

Decizia nr.6957/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ
2004,
Editura Lumina Lex, 2005, p.310
176
"" Decizia nr. 1700/2004, n EmanueJ Albu, op. cit,, 2005,
177
p.331
Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.297
168

n al doilea rnd, dup rmnerea definitiv i irevocabil

a hotrrii instanei de contencios administrativ care a soluionat
excepia de nelegalitate, instana fondului va fi obligat s
in cont de aceast hotrre, care are putere de lucru judecat.
Pe de alt parte, n cadrul litigiului nou format, excepia de
nelegalitate capt caracterul unei ci separate de verificare a
legalitii unui act administrativ, cu un itinerar procesual
propriu, plecnd de la modul de sesizare a instanei de
contencios administrativ, procedura proprie de judecat i
soluionare i ci proprii de atac mpotriva soluiei date de
instana de contencios administrativ.
Deci, putem afirma c excepia de nelegalitate este un
mijloc de aprare suigeneris, dar i o cale accesorie distinct de
verificare a legalitii unui act administrativ.
b) Condiiile invocrii excepiei de nelegalitate
n ceea ce privete cine poate invoca aceast excepie, aa
cum am artat deja, potrivit art.4 alin.(l) din lege, legalitatea
unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n
cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea
prii interesate.
Din enumerarea fcut de text, rezult c excepia de
nelegalitate poate fi invocat, n primul rnd, din oficiu de
instana de judecat pe rolul creia se afl cauza respectiv.
n al doilea rnd, excepia de nelegalitate poate fi invocat
prin cerere formulat de oricare dintre prile interesate.
Astfel, cererea va putea fi formulat de oricare dintre
subiectele de sezin enumerate la art.1 din lege, care au calitatea
de reclamant, precum i de prile care au calitate procesual pasiv.
Dei legea nu o spune, considerm c excepia de nelegalitate
poate fi invocat prin cerere i de ctre oricare din intervenienii
unui proces, atunci cnd lor, ori prii n favoarea creia au
intervenit, li se opune un act administrativ pe care l socotesc
nelegal.
Excepia de nelegalitate poate viza doar actele administrative
cu caracter unilateral, avnd astfel un obiect mai restrns dect
aciunea direct n anulare. Astfel, nu pot face obiect al excepiei de
nelegalitate actele administrative care nu au caracter unilateral,
169

cum sunt contractele administrative, asimilate prin lege actelor

administrative, i nici celelalte acte administrative asimilate:
refuzul nejustificat i tcerea autoritii.
De asemenea, considerm c actele exceptate de la controlul
de legalitate exercitat pe calea aciunii directe sunt exceptate i
de la controlul exercitat pe calea excepiei de nelegalitate.
Astfel, nu pot face obiectul controlului pe calea excepiei
de nelegalitate actele enumerate la art.5 din lege, pe care le vom
analiza ntr-o seciune ulterioar.
Excepia de nelegalitate poate fi invocat n cadrul oricrui
proces (civil, comercial, penal, administrativ) n orice faz a
acestuia (fond, apel, recurs).
Instana sesizat cu excepia de nelegalitate a unui act
administrativ unilateral, n primul rnd, va trebui s verifice
admisibilitatea unei astfel de cereri, adic va trebui s stabileasc
dac soluionarea cauzei depinde de legalitatea/nelegalitatea
actului administrativ vizat de excepie.
Deci, invocarea excepiei de nelegalitate mpotriva unui
act administrativ pe care nu se ntemeiaz aciunea
reclamantului sau cererea reconvenional a prtului va
impune respingerea ca inadmisibil a acesteia. n situaia n
care va aprecia c excepia de nelegalitate este admisibil,
instana va pronuna o ncheiere motivata prin care, pe de o
parte, va sesiza instana de : contencios administrativ competent
i, pe de alt parte, va dispune suspendarea cauzei cu care se afl
nvestit, pn ta soluionarea excepiei de nelegalitate de
ctre instana de contencios administrativ.
c) Soluionarea excepiei de nelegalitate
Potrivit art.4 alin.(2) din lege, instana de
contencios administrativ se pronun, dup procedura de
urgen, n edin public, cu citarea prilor.
Instana de contencios administrativ competent sa
soluioneze excepia de nelegalitate va fi stabilit n raport
cu prevederile legale incidente i cu rangul autoritii
emitente a actului administrativ vizat de excepie, precum i
n raport cu cererea prii care a invocat excepia i care
dobndete calitatea de reclamant n noua cauz, adic fie
instana de la domiciliul sau, fie instana de la sediul/domiciliul
prtului,
170

In ceea ce privete participarea organului emitent al acrului

administrativ atacat prin excepia de nelegalitate, iniiatorul
propunerii legislative care avea s devin legea actual a
susinut c, n noul litigiu care are ca obiect judecarea excepiei
de netegalitate, nu este obligatorie participarea autoritii care a
178
dat actul respectiv .
Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi
de Casaie t Justiie s-a pronunat, ns, n mod neechivoc, n
sensul c participarea organului emitent este obligatorie n cauza
care are ca obiect judecarea excepiei de nelegalitate pentru
respectarea dreptului su de aprare, a principiului
contradictorialitii judecii i pentru eventuala exercitare a
cii legale de atac mpotriva soluiei instanei de contencios
79
administrativ' .
Soluia instanei de contencios administrativ este
supus recursului, n termen de 48 de ore de la pronunare
ori de la comunicare, urmnd ca instana de recurs s judece
cauza n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin
publicitate.
Considerm c acest termen, precum i modalitatea de
citare, care se abat de la prevederile generale procesuale, ar
putea constitui temeiuri suficiente pentru sesizarea Curii
Constituionale pentru neconstituionalitatea acestor prevederi
care aduc atingere principiului constituional al respectrii
dreptului la aprare.
d) Efectele excepiei de nelegalitate
Ca orice hotrre judectoreasc, i hotrrea instanei
de contencios administrativ prin care a fost soluionat excepia
de nelegalitate va produce efecte doar ntre prile
litigiului respectiv, adic inter partes Htigantes. Astfel, potrivit
art.4 alin.(4) din lege, n cazul n care instana de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza
fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat.
Chiar dac, n reglementarea actual, excepia de
nelegalitate nu mai este doar un mijloc de aprare, ci i o a doua
cale procesual de cercetare a legalitii unui act
administrativ,
178
179

Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.301

Decizia nr.826 din 9 martie 2006 (nepublicat)
171

considerm,
totui,
c
instana
de
contencios
administrativ competent, admind excepia, nu va putea
dispune
anularea actului administrativ respectiv pentru
nelegalitate, ci va putea doar constata nelegalitatea actului i
nlturarea lui de la judecata cauzei de fond. Deci, pentru
instana care va judeca fondul cauzei, hotrrea instanei de
contencios administrativ care a soluionat excepia de
nelegalitate va avea autoritate de lucru judecat, chiar dac
judectorul fondului ar avea un alt punct de vedere.
Nu putem ncheia aceast seciune a capitolului din curs
fr s ne referim i la situaia n care excepia de nelegalitate
este invocat n faa unei instane de contencios
administrativ, situaie pentru care legea nu conine nicio
reglementare.
Este posibil ca instana de contencios nvestit cu
fondul cauzei s fie competent s soluioneze i
excepia de nelegalitate, caz n care aceasta se va pronuna
asupra excepiei printr-o ncheiere motivat i va suspenda
judecata, printr-o ncheiere ulterioar, numai dac aceast
hotrre este recurat. n situaia n care competena de
soluionare a excepiei de nelegalitate, n raport cu rangul
central sau local al organului emitent al actului, aparine
altei instane de contencios administrativ dect cea nvestit
cu fondul cauzei, prevederile art.4 din lege rmn pe deplin
aplicabile, caz n care instana de contencios administrativ a
fondului cauzei va proceda ca oricare alt instan de drept
comun n faa creia s-a invocat o excepie de nelegalitate a
unui act administrativ.
ncheiem aceast prezentare cu sperana c observaiile
critice ale teoreticienilor i soluiile judicioase care vor fi gsite
de instanele de contencios n opera de aplicare a legii vor
contribui la mbuntirea i simplificarea reglementrilor
privind contenciosul administrativ n Romnia.
Seciunea a 3-a
Controlul de legalitate exercitat de instanele de
drept comun
Aa cum am artat la nceputul acestui capitol, controlul
judectoresc asupra legalitii actelor administrative se realizeaz,
172

n mod preponderent, prin intermediul instanelor de

contencios administrativ i, n mod excepional, prin intermediul
instanelor de drept comun, n condiiile unor legi speciale care
prevd n mod expres acest lucru.
De altfel, chiar Legea nr. 554/2004, consacr aceast
posibilitate la art.5 alin.(2), potrivit cruia nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege
organic, o alt procedur judiciar, fiind vorba, evident, de
litigiile de contencios administrativ care, prin legi speciale, sunt
date n competena de judecat a instanelor de drept comun.
Deosebirea esenial dintre litigiile de contencios
administrativ date n competena instanei de drept comun
i litigiile de contencios administrativ aflate n competena
instanei de contencios administrativ este aceea c instanele
de drept comun nu vor judeca dup procedura reglementat prin
legea- cadru a contenciosului administrativ, ci dup procedura
comun a dreptului procesual civil, completat cu reguli care se
regsesc n legile speciale ce au stabilit o astfel de competen
excepional.
Deci, n ambele situaii ne aflm n faa unei activiti
de contencios administrativ, instanele de drept comun
desfurnd activitatea de contencios administrativ tar a fi
instane specializate de contencios administrativ, aa cum
sunt instanele competente enumerate de legea contenciosului
administrativ.
3.1. Litigii de contencios administrativ date n
competena judectoriilor ca instane de
fond
180

a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar prevede c mpotriva

hotrrilor prin care Comisia judeean soluioneaz
contestaiile formulate de persoanele nemulumite de
msurile stabilite de comisiile locale, se poate face plngere la
judectoria n a crei raz teritorial este situat terenul, n termen
de 30 de zile de la comunicare (art,53).
m

Legea fondului funciar, nr.18/1991, republicat n Monitorul

Oficial al Romniei", Partea I, nr. I din 5 ianuarie 1998
173

b) Legea nr.l 12/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a

unor imobile cu destinaie de locuine trecute n
181
proprietatea statului prevede la art.18 c hotrrile
comisiilor judeene i ale comisiei municipiului Bucureti sunt
supuse controlului judectoresc, potrivit legii civile, i pot fi
atacate n termen de 30 de zile de la comunicare.
n aceasta situaie, potrivit legii civile - art.l pct.l
din Codul de procedur civil -, judectoriile sunt instanele
care judec, n prim instan, toate procesele i cererile, ce nu
sunt date prin lege n competena altor instane.
c) Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic
182
al contraveniilor reglementeaz la art.31-36 procedura de
contestare a proceselor-verbale de constatare a contraveniei i
de aplicare a sanciunii, plngerile formulate fund de
competena de soluionare a judectoriilor, care judec n calitate
de instane de drept comun. De menionat c, potrivit art.34,
recursurile mpotriva hotrrilor date de judectorii sunt de
competena seciei de contencios administrativ de la tribunale.
d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor admi
p
l
e
1
3

nistraiei ublice loca e prev de la art. 6 alin.(5) c,

mpotriva soluiei prin care primarul a rezolvat ntmpinarea
formulat n legtur cu listele electorale, se poate face
contestaie n termen de 24 de ore de la comunicare, la
judectoria n a crei raz teritorial se afl localitatea, care va
pronuna o hotrre definitiv i irevocabil.
Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice
a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea
statului, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr 279
din 29ls:noiembrie 1995
O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 410 din 25
iulie 2001
183
Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.271 din 29 martie 2004 174

e) Legea
nr.373/2004
pentru alegerea Camerei
184
Deputailor i Senatului prevede la art.13 alin.(2) c,
mpotriva soluiei primarului, prin care acesta a rezolvat
ntmpinarea referitoare la omisiunile din listele electorale, se
poate face contestaie la judectoria de la domiciliul
alegtorului, n termen de 5 zile de la comunicare, hotrrea fiind
definitiv i irevocabil.
185
f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil cuprinde
reglementri care atribuie judectoriilor competena de a
soluiona litigiile referitoare la refuzul ofierului de stare civil
de a ntocmi actul de stare civil, ori cele privind modificarea,
completarea etc. a actelor de stare civil.
3.2. Litigii de contencios administrativ date n
prim instan n competena tribunalelor
186

a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie prevede la

art.56 c hotrrea Comisiilor de reexaminare a hotrrii de
acordare a brevetului, dup ce se motiveaz, se
comunic prilor n termen de 15 zile de la pronunare i poate
fi atacat la Tribunalul Bucureti n termen de 30 de zile de la
comunicare, iar hotrrea acestei instane poate fi atacat cu
recurs la Curtea de Apel Bucureti. Acest text legal nu
precizeaz c litigiile ar urma s fie judecate de seciile de
contencios administrativ i nici c ar fi aplicabile prevederile
Legii contenciosului administrativ, ceea ce nseamn c att
Tribunalul, ct i Curtea de apel vor judeca aplicnd regulile
dreptului comun.
184

Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i

Senatului, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.
887 din 29 septembrie 2004
185
Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil, publicata n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
186
Leg ea nr.64 /1 99 1 priv in d b rev etel e de i nv enie, p
ublicatn
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I.nr. 212 din 21 octombrie 1991

175

b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile

preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22
187
decembrie 1989 prevede la art.26 alin.(3) c decizia sau,
dup caz, dispoziia motivat de respingere a notificrii sau a
cererii de restituire n natur poate fratacat de persoana care se
pretinde ndreptit Ia secia civil a tribunalului n a crui
circumscripie se afl sediul unitii deintoare sau, dup caz,
al entitii nvestite cu soluionarea notificrii, n termen de 30
de zile de la comunicare.
c) Legea nr.16/1995 privind protecia topografiilor
188
circuitelor integrate prevede la art.16 alin.(2) i (3) c
soluia motivat a Comisiei de reexaminare a hotrrii privind
cererile de nregistrare a topografiilor poate fi atacat n termen
de 3 luni de la comunicare la Tribunalul Bucureti, iar sentina
pronunat poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel
Bucureti, n 15 zile de la comunicare.
d) Legea
nr.84/1998
privind
mrcile
i
indicaiile
18
geografice prevede, la art.81, c hotrrea motivat a Comisiei
de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i
Mrci poate fi atacat la Tribunalul Bucureti n termen de 30 de
zile de la comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu
recurs la Curtea de Apel Bucureti, n 15 zile de la comunicare.
Legislaia special actual ne ofer multe alte situaii
n care litigiile de contencios administrativ au fost date n
competena judectoriilor sau tribunalelor, ca instane de
drept comun, ns limitele acestui curs ne oblig s ne limitm la
exemplele prezentate mai sus.
Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile
preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie
1989, republicat n Monitorul. Oficial al Romniei", Partea I, nr. 798
din 2 septembrie 2005
Legea
nr.16/1995
privind
protecia
topografiilor
circuitelor integrate, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea189
I, nr.45 din 9 martie 1995
Legea nr.84/1998 privind mrcile i indicaiile geografice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 161 din 23
aprilie 1998 176

CAPITOLUL VIII RSPUNDEREA

N DREPTUL ADMINISTRATIV
Seciunea 1
Aspecte generale
1.1. Rspunderea juridic -form a rspunderii sociale
Una dintre explicaiile perenitii i evoluiei ascendente a
umanitii rezid n organizarea social a comunitilor umane i
adoptarea mecanismului rspunderii sociale ca principiu de
autoreglare a sistemului social.
Prin intermediul rspunderii sociale se urmresc, pe de o parte,
autoreglarea sistemului social i, pe de alt parte, dezaprobarea faptei
umane care a intervenit n mod dereglator asupra relaiilor sociale.
Viaa social este reglat, n ceea ce privete formele de
organizare i de manifestare a colectivitilor umane, de
diverse reguli de conduit, necesare desfurrii n bune
condiii a activitii membrilor comunitilor umane.
Aceste reguli sunt de natur religioas, de natur moral,
de natur politic ori juridic etc, iar nclcarea lor va angaja
rspunderea social a celor vinovai de comiterea
faptului perturbator, aceasta urmnd s fie o rspundere religioas,
moral, politic, juridic etc, dup natura normelor nclcate.
Deci, o prim concluzie care se desprinde este aceea c
rspunderea juridic este o form a rspunderii sociale, care va
fi angajat atunci cnd prin faptul perturbator social au fost
nesocotite i nclcate reguli, norme juridice.
12. Rspunderea administrativ form a rspunderii juridice
Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii
sociale, specificul su constnd n aceea c ea intervine numai
177

atunci cnd au fost nclcate norme de drept, nu i n cazul nclcrii

unor norme morale, religioase ori politice.
Scopul rspunderii juridice l constituie, pe de o parte,
restabilirea ordinii de drept care a fost nclcat i ,pe de alt parte,
sancionarea celui vinovat de svrirea faptului perturbator al
ordinii de drept.
O alt trstur specific a rspunderii juridice const n legtura
sa strns cu activitatea statului, care va interveni prin organele sale,
atunci cnd va constata nclcarea ordinii de drept, n scopul stabilirii
i aplicrii rspunderii juridice.
Elementul
esenial
care
determin
angajarea
rspunderii juridice este svrirea unui fapt ilicit, n sensul
manifestrii unei conduite umane n contradicie cu
prevederile legii i care va fi sancionat n mod corespunztor.
Deci, rspunderea juridic reprezint acea form a rspunderii
sociale care intervine n urma nclcrii normelor de drept, printr-un
fapt ilicit svrit de un membru al comunitii, intervenia
organelor statului avnd ca scop restabilirea ordinii de drept,
sancionarea celui vinovat i prevenirea comiterii unor fapte
asemntoare.
Rspunderea juridic se poate clasifica dup mai multe
190
criterii , dintre care, din punct de vedere al cursului nostru, cel
mai semnificativ este cel privind natura raportului juridic nscut
n urma nclcrii normei de drept. Astfel, rspunderea juridic se
clasific n funcie de ramura de drept creia i aparine norma
juridic nclcat. Deci, din acest punct de vedere vor exista
rspundere civil, rspundere penal, rspundere comercial,
rspundere de dreptul muncii, rspundere administrativ etc.
n concluzie, rspunderea administrativ este o form
a rspunderii juridice care intervine n urma nclcrii normelor
dreptului administrativ, fiind o form specific acestei ramuri
de drept.

190

178

Ioan Santai, op.cit., 2005, p.386-387

1.3. Noiunea de rspundere administrativ

Rspunderea administrativ poate fi definit ca fiind acea form
a rspunderii juridice care intervine ca urmare a nclcrii normelor
dreptului administrativ. Din aceast definiie rezult c elementele
rspunderii administrative sunt svrirea unei fapte ilicite, nclcarea
unei norme de drept administrativ i intervenia
autoritilor
administrative pentru restabilirea ordinii de drept i sancionarea
celui vinovat.
Fapta ilicit const din conduita uman aflat n contradicie
cu normele dreptului administrativ, care se concretizeaz ntr-o
abatere administrativ.
Abaterea administrativ, ca orice abatere juridic, presupune
existena unei fapte umane ilicite, svrit cu vinovie, un rezultat
vtmtor i o legtur cauzal ntre fapta ilicit i rezultatul
vtmtor produs. Deci, orice fapt uman ce ntrunete
condiiile enumerate mai sus constituie o abatere administrativ
care va angaja rspunderea administrativ a celui vinovat.
Norma juridic de drept administrativ, care a fost
nclcat, constituie unicul temei al rspunderii administrative
angajate n sarcina celui vinovat de svrirea faptei prin care a
fost nclcat norma administrativ.
Intervenia organelor statului, n cazul comiterii unei
abateri administrative care a avut drept urmare nclcarea unei norme
administrative, va avea ca scop restabilirea ordinii de drept, ce a fost
perturbat, sancionarea celui vinovat i repararea pagubei produse.
Noiunea de rspundere administrativ nu trebuie suprapus
noiunii de constrngere administrativ, care este mult mai
larg. Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul
msurilor luate de autoritile administrative, pe baza legii i
prin folosirea forei de constrngere a statului, pentru
sancionarea faptelor antisociale i restabilirea ordinii generale de
drept.
Constrngerea administrativ intervine nu numai pentru
aducerea la ndeplinire a msurilor luate de organele administraiei
publice, ci i pentru a asigura executarea actelor organelor puterii
judectoreti etc.
179

1.4. Formele rspunderii administrative

In literatura de specialitate s-a artat c, n funcie de
scopul urmrit, rspunderea administrativ mbrac trei forme
eseniale:
- rspunderea contravenional, pentru abaterile administra
tive anume reglementate prin acte normative specifice, care au fost
svrite cu vinovie i sunt sancionate n mod corespunztor;
- rspunderea disciplinar pentru nclcarea de ctre funcio narii
publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu prevzute n
statutele acestora i regulamentele de ordine interioar;
- rspunderea patrimonial a autoritilor administrative i a
funcionarilor publici pentru pagubele produse n aceast
calitate sau n exercitarea atribuiilor pe care le au.
Ali autori , pe drept cuvnt, nu pun semnul
egalitii ntre rspunderea disciplinar a funcionarilor publici
i rspun- derea administrativ-disciplinar, aceasta din urm
incluznd toate abaterile administrative care nu sunt incriminate
de legea penal, dar i acele fapte prevzute de legea penal
care au un pericol social redus, fiind aplicabile prevederile
1
art.18 i art.91 din Codul penal.
Seciunea a 2-a Rspunderea
administrativ-disciplinar
2.1. Noiune i trsturi caracteristice
Temeiul obiectiv al acestei fonne a rspunderii administrative
l reprezint abaterile administrative care nu au caracter
contravenional, precum i nclcri ale unor norme de
drept penal care au un pericol social redus i justific aplicarea
unor sanciuni administrative prevzute la art.91 din Codul
penal.
191
192

180

loan Santai, op.cit, p.391

Antonie Iorgovan, op.cit., voi. II, 2002, p.362

Deci, n cazul contraveniei, pericolul social este mai

redus dect n cazul oricrei infraciuni, iar n cazul abaterii
disciplinare, pericolul social este mai redus i dect al oricrei
contravenii.
Rspunderea administrativ-disciplinar nu trebuie confundat
cu rspunderea disciplinar din dreptul muncii, care i are
temeiul n raportul de munc fundamentat pe contractul
individual de munc.
mod generic, rspunderea administrativ-disciplinar
constn ntr-un
ansamblu de drepturi i obligaii care formeaz
coninutul juridic al unor raporturi juridice de drept
administrativ, stabilite ntre un organ administrativ sau un
funcionar public, pe de o parte, i autorul unei abateri
administrative, pe de alt parte, care nu este incriminat drept
contravenie.
Trsturile caracteristice ale rspunderii administrai vdisciplinare sunt prezentate de literatura de specialitate prin
comparaie cu trsturile caracteristice ale rspunderii
administrativ-contravenionale.
Astfel, rspunderea administrativ-disciplinar
se
fundamenteaz, de regul, pe nclcarea unui raport de drept
administrativ, dar poate interveni i n cazul svririi unor fapte
penale care nu prezint pericolul1 social al unei infraciuni,
n condiiile reglementate de art.18 i art.91 din Codul penal.
Rspunderea
administrativ-contravenional
intervine ntotdeauna pentru fapte care sunt reglementate n mod
expres drept ^contraveni i.
n cazul rspunderii administrativ-disciplinare, subiectul
activ este ntotdeauna o autoritate public, un organ al
administraiei publice, de cele mai multe ori, iar
participarea subiectului pasiv la raportul juridic se bazeaz pe
capacitatea de drept administrativ a acestuia.
n privina rspunderii administrativ-contravenionale,
aceasta este, n principiu, o rspundere a persoanei fizice i, numai
n mod excepional, sunt sancionate i persoanele juridice,
n ambele cazuri avndu-se n vedere capacitatea lor de drept civil.
n ceea ce privete rspunderea administrativ-disciplinar,
nu exist un sistem al sanciunilor administrativdisciplinare care s fie stabilit ntr-o reglementare, aa cum
exist un sistem coerent i ierarhizat al sanciunilor
contravenionale, reglementat ntr-o lege-cadru privind regimul
juridic al contraveniilor.
181

2.2. Consacrarea legislativ a rspunderii

administrativ- contravenionale
-

Exista o anumit diversitate de acte normative care consacr

sanciuni administrativ-disciplinare, dintre care evocm, n
primul rnd, prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, care consacr Capitolul
VIII sanciunilor disciplinare i rspunderii disciplinare a
funcionarilor publici.
Exist, de asemenea, reglementri privind rspunderea
administrativ-disciplinar' n statute proprii ale diverselor
categorii de funcionari publici:
- Capitolul VI din Legea nr.7/2003
privind Statutul
1
funcionarului public parlamentar ;
' - Capitolul VI din Legea nr. 293 / 2004 privind Statutul
funcionarilor 194publici din Administraia Naional a
Penitenciarelor ;
- Capitolul 4, Seciunea
a 2-a din Legea nr.360/2002 privind
195
Statutul poliistului etc.

Dup adoptarea Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de

ctre instanele judectoreti a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale, n literatura de
specialitate s-au conturat dou opinii n legtur cu natura
juridic a rspunderii organelor administraiei de stat pentru
pagubele produse prin actele administrative ilegale.
196
Astfel, ntr-o prim opinie , s-a susinut c aceast form
de rspundere este de natur civil, avnd temeiul ntr-un delict
civil.
97
ntr-o alt opinie* , s-a susinut c Legea nr. 1/1967
a reglementat o form autonom de rspundere, independent
fa de rspunderea civil, care trebuie analizat prin prisma
reglementrilor dreptului administrativ.
Din prevederile constituionale i legale actuale rezult
c rspunderea patrimonial a autoritilor publice i a
funcionarilor publici pentru pagubele produse prin actele
administrative emise n cadrul activitii lor este o rspundere
de natur administrativ, reglementat de norme ale dreptului
administrativ, aa cum vom vedea n continuare.

Seciunea a 3-a Rspunderea

administrativ-patrimonial

3.2. Consacrarea constituional i legislativ a

rspunderii administrativ-patrimoniale n
Romnia

3.1. Noiune
Rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor
publice i a funcionarilor publici pentru pagubele produse
n activitatea desfurat este reglementat de normele dreptului
administrativ i are o natur administrativ, iar nu civil.
l9

Legea nr.7/2006 privind Statutul funcionarului public

parlamentar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.35 din 16 ianuarie 2006
194
Legea nr.293/2004 privind Statutul funcionarilor publici din
Administraia Naional a Penitenciarelor, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.581 din 30 iunie 2004
195
Legea nr.360/2002 privind Statutul poliistului, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.440 din 24 iunie 2002
182

Evoluia
reglementrilor
privind
rspunderea
administrativ- patrimonial a urmat ndeaproape evoluia
reglementrilor privind contenciosul administrativ, de la
Consiliul de Stat din 1864 la Secia
de
contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie
din zilele noastre, la care ne-am referit n capitolul consacrat
contenciosului administrativ.
196

Mihai Eliescu, Rspunderea civil delictual, Bucureti,

1972,p.319

Mircea Lepdtescu, Natura juridic a rspunderii

patrimoniale a organelor administraiei de stat pentru pagubele
produse prin actele lor ilegale, Analele Universitii Bucureti",
Seria tiine sociale, tiine juridice, 1968, p.10-11

183

Reamintim c, prin art.99 i art.107 din Constituia

din 1923 i prin Legea contenciosului administrativ din 1925, a
fost consacrat n mod expres dreptul celui vtmat ntr-un drept
al su de a se adresa instanelor pentru anularea actului nelegal
i obinerea despgubirilor civile.
In perioada postcomunist, Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ a instituit prin art. 13 o rspundere
administrativ-patrimonial a autoritilor administrative i
a funcionarilor acestora.
Art.52 din Constituia din 1991, republicat, a
consacrat principiul rspunderii autoritii publice pentru
paguba produs persoanei care a fost vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ sau
prin nesoluio-narea n termenul legal a unei cereri, situaie n
care persoana vtmat este ndreptit s obin anularea
actului, recunoaterea dreptului i repararea pagubei.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004
preia acest principiu constituional, care se regsea i n
legea anterioar a contenciosului administrativ, nr.29/1990.
Astfel, la art. 1 din legea actual se prevede c orice persoan
care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ
sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanei de contencios administrativ competente,
pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a
interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
De asemenea, potrivit art. 16, cererile n justiie vor putea
fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a
elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face
vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor
despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n
cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea
fi obligat la
plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv.

CAPITOLUL IX

RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL
Seciunea 1
Aspecte generale
1.1. Natura juridic a rspunderii
contravenionale
Aa cum am artat n capitolul precedent, rspunderea
contravenional este o form a rspunderii administrative,
opinie aproape unanim n literatura de specialitate, care a fost
consacrat chiar prin reglementarea anterioar a Legii nr.32/1968
privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n a crei
expunere de motive se afirma c unul din scopurile reglementrii
este stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul
urmeaz s fie tras la rspundere administrativ.
Dar, n literatura de specialitate a fost exprimat i opinia
potrivit creia rspunderea contravenional este o form
autonom a rspunderii juridice, care beneficiaz de o
reglementare proprie. De fapt, acest autor pledeaz chiar pentru
existena unei discipline separate de drept: dreptul
contravenional.
Considerm c esenial pentru definirea naturii juridice a
rspunderii contravenionale este faptul c aceast form de
rspundere ia natere n cadrul unui raport de drept
administrativ, n care subiectul activ este ntotdeauna un organ
din domeniul administraiei publice.
1.2. Evoluia istoric a reglementrii
rspunderii contravenionale
Rspunderea contravenional nu a constituit dntotdeauna
o form a rspunderii administrative, ci, n Romnia modern,
prin
198

184

Iulian Poenaru, Regimul juridic al contraveniilor, Editura

Lumina Lex, Bucureti, 2002, p, 19-20

185

Codul penal de la 1865, care prelua Codul penal francez de la

1810, rspunderea contravenional era reglementat ca o form
a rspunderii penale.
Astfel, art.l din Codul penal de la 1865 califica faptele
care atrgeau rspunderea penal n crime, delicte i
contravenii, n raport cu pedepsele prevzute de lege
pentru svrirea acestora. Astfel, infraciunea care era
pedepsit cu munc silnic, recluziune, detenie i
degradare civic era socotit crim, n timp ce infraciunea
pedepsit cu nchisoare corecional, interzicerea unora dintre
drepturile politice, civile ori de familie i amenda peste 26 lei,
era calificat drept delict. Contravenia era infraciunea pe
care legea o pedepsea cu nchisoare poliieneasc i cu
amend ntre 5 i 25 lei.
Codul penal din 1936 a meninut regimul Codului
penal anterior cu privire la calificarea contraveniilor ca
infraciuni, situaie care a continuat pn la adoptarea
Decretului nr. 184/1954, prin care regimul comunist, urmnd
exemplul rilor surori din lagrul comunist, a scos
contraveniile din sfera ilicitului penal i le-a calificat ca abateri
de natur administrativ. Art.6 din acest decret prevedea c
sanciunea amenzii contra- venionale este sanciune principal
i are caracter administrativ, neputnd fi transformat n
pedeaps privativ de libertate.
Legea nr 32/1968 privind stabilirea i sancionarea
contraveniilor' a preluat, n linii mari, reglementarea anterioar
i a urmrit, potrivit expunerii de motive, aa cum am artat mai
sus, stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul
urmeaz s fie tras la rspundere administrativ.
Dup o activitate ndelungat, prelungit mai bine de un
deceniu i dup cderea regimului comunist care o adoptase,
Legea nr.32/1968 a fost abrogat i nlocuit
prin O.G. nr.2/2001
20
privind regimul juridic al contraveniilor , aprobat
Decretul nr.184/1954 pentru reglementarea sancionrii
contraveniilor, republicat la 28 mai 1955
Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea
contraveniilor, publicat n Buletinul Oficial nr.148 din 14 ianuarie 1968
O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.410 din 25 iulie
2001 186

cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002 a suferit

modificri i04
i completri prin 20
Legea nr.357/2003206.O.U.G.
nr,108/2003 , Legea nr.526/2004 i O.G. nr.8/2006 .
1.3. Noiunea de contravenie i
trsturile caracteristice ale acesteia
Noiunea de contravenie este definit de art.l din O.G,
nr.2/2001, care, dup ce precizeaz c scopul legii
contravenionale este acela de a apra valorile sociale care nu sunt
ocrotite de legea penal, definete contravenia ca fiind fapta
svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege,
ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin
hotrre a Consiliului local al comunei, oraului, municipiului
sau al sectorului municipiului Bucureti, a Consiliului judeean
ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Textul iniial al art.1 nu enumera i ordonana ca act
normativ de incriminare a contraveniilor, ceea ce n
practica judectoreasc a dus la situaii n care s-a invocat
nulitatea proceselor-verbale de constatare i sancionare
a unor
202

Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului

nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.268 din 22 aprilie 2002
203
L e g e a n r . 3 5 7 / 2 0 0 3 p e n t r u a p r o b a r e a Ordonan e i d e
urgen a
Guvernului nr . 194 / 2002 pr iv ind r egimul s t r in i lo r n Romnia,
publicat n Monitorul Oficial a l Romniei", Partea I , nr. 537 d in 25
iu l i e 2003
2C4
O. U. G. n r . 108 / 2003 pentru desfiin a r ea nchisorii
contra- venionale, publicat n Monitorul Oficia! al Romniei",
Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003
205
Legea nr.526/2004 pentru modificarea i completarea
Ordonanei Guvernului nr, 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial a! Romniei", Partea
I, nr. 1149 din 6 decembrie 2004
206
O.G. nr.8/2006 pentru completarea Ordonanei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
,Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006
187

contravenii stabilite prin ordonane n perioada anterioar

intrrii n vigoare a Legii nr. 180/2002.
Actuala definiie a contraveniei pune n evidena faptul
c aceast fapt are un pericol social propriu, renunndu-se
la concepia rezultat din prevederile art.l din Legea
nr.32/1968 potrivit creia contravenia era fapta care
prezenta un pericol social mai redus dect infraciunea.
Astfel,
prin
noua reglementare,
esenial
pentru
calificarea unei fapte drept contravenie a devenit cerina
incriminrii sale ca atare prin actele normative enumerate la
art.l din O.G. nr.2/2001, iar nu compararea gradului de pericol
social n raport cu gradul de pericol sociale generic al unei
infraciuni.
Din definiia dat la art.l din O.G. nr.2/2001 rezult
i trsturile caracteristice ale contraveniei.
n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu
vinovie, ceea ce duce la concluzia c rspunderea
contraven- ional nu este o rspundere obiectiv, ci o
form a rspunderii subiective, bazat pe culp.
O a doua trstur const n aceea c fapta svrit aduce
atingere valorilor sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal,
contravenia avnd un pericol social propriu, fr legtur
cu infraciunea sau alt fapt antisocial. Pericolul social
reprezint acea trstur esenial a unei fapte antisociale ce
indic msura n care fapta contravenional aduce atingere
uneia dintre valorile sociale aprate printr-un act normativ care
prevede necesitatea aplicrii unei sanciuni contravenionale.
A treia trstur caracteristic a contraveniei const n
faptul c, pentru a fi contravenie, fapta svrit cu vinovie
trebuie s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege,
ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin
hotrre' a Consiliului local al comunei, oraului, municipiului
sau al sectorului municipiului Bucureti, a Consiliului
judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Din
cea de-a treia trstur caracteristic rezult principiul legalitii
incriminrii sau, folosind un barbarism neacceptat de Dicionarul
explicativ
a!
limbii
romne,
principiul
legalitii
contravenionalizrii .
207

vol.II, 188

Antonie Iorgovan, op. cit., voi. II, 2002, p.389

Seciunea a 2-a Aspecte de

drept material ale rspunderii contravenionale
2,1. Elementele constitutive ale contraveniei
Pstrnd abordarea clasic, desprins din teoria dreptului
penal, cu care rspunderea contravenional a avut o
origine comun, putem spune c elementele constitutive ale
contraveniei sunt: obiectul, subiectul, latura obiectiv i latura
subiectiv. Astfel, pentru a ne afla n faa unei contravenii, este
necesar ca cele patru elemente s fie ntrunite cumulativ.
Obiectul contraveniei este format din valorile sociale
aprate de normele administrative de drept crora li se aduce
atingere sau care sunt puse n pericol prin fapta svrit.
Subiectul contraveniei l reprezint autorul faptei i
acesta poate fi o persoan fizic sau o persoan juridic.
Latura obiectiv const n aciunea sau inaciunea cu
urmri periculoase din punct de vedere social sau care reprezint
o ameninare pentru anumite valori sociale, prevzut n
actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenii.
Latura obiectiv const, totodat, n urmarea produs, care poate
fi o stare de pericol sau un rezultat pgubitor.
Latura subiectiv reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de contravenia pe care a comis-o i fa de urmrile
acesteia. Elementul determinant al laturii subiective l constituie
vinovia, care const n atitudinea volitiv a fptuitorului n
raport cu contravenia svrit i urmrile acesteia. Astfel,
vinovia contravenientului se poate manifesta sub forma
inteniei sau a culpei, n raport cu care se va realiza
individualizarea sanciunii contravenionale.
2,2. Subiectele rspunderii contravenionale
208

Teoria rspunderii juridice a conturat teza subiectului

activ al rspunderii contravenionale, care este autoritatea
Antonie Iorgovan, op.cit.,
p.394

public n competena creia sunt date prin lege tragerea la

rspundere a autorului faptei contravenionale i aplicarea
sanciunii fa de acesta, precum i teza subiectului pasiv, care
este autorul faptei contravenionale, asupra cruia se aplic
sanciunile contravenionale.
Deci, n procesul de angajare a rspunderii contravenionale, autorul contraveniei, i subiectul activ al acesteia,
devine subiect pasiv al rspunderii contravenionale, n timp ce
subiectul pasiv al contraveniei, asupra cruia se rsfrng
consecinele faptei svrite, autoritatea public, devine
subiectul activ al rspunderii contravenionale.
Din prevederile art.6 alin.(l) din 6.G. nr.2/2001 rezult c
subiectul pasiv al rspunderii contravenionale i, respectiv,
subiectul activ al contraveniei, autor al svririi acesteia, pot fi
orice persoane: persoane fizice sau persoane juridice.
a) Persoana fizic
Pentru a rspunde contravenional, n cazurile prevzute
de lege, autorul contraveniei nu trebuie s dein nicio
calitate special sau oficial, rspunderea contravenional
fiind tipic pentru persoana fizic, n calitatea acesteia de
simplu particular
Potrivit legii anterioare, precum i reglementrii actuale, n
materia rspunderii contravenionale a fost instituit i pstrat
regula potrivit creia poate fi tras la rspundere orice persoan
fizic avnd capacitate deplin de exerciiu. De la aceast regul
exist i unele excepii, n care persoana fizic trebuie s aib o
anumit calitate, cum ar fi, spre exemplu, aceea de conductor
auto, de posesor de arm, de gestionar etc. pentru a rspunde de
svrirea unor anumite contravenii.
In ceea ce privete persoana fizic avnd capacitate de
exerciiu restrns - minorul cu vrsta ntre 14 i 18 ani -, ea va
rspunde din punct de vedere contravenional cu respectarea
urmtoarelor reguli:
- minimul i maximul amenzii prevzute n actul normativ
se reduc la jumtate (art.l 1 alin.(3) din O.G. nr.2/2001);
- minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi
sancionat cu prestarea unei activiti n folosul societii.
190

n ceea ce privete rspunderea contravenional a

209
minorilor, n literatura de specialitate
a fost prezentat i
susinut opinia reducerii la 12 ani a limitei vrstei de la care s
fie angajat rspunderea contravenional a minorilor.
b) Persoana juridic
Potrivit art.3 alin.(2) din O.G, nr.2/2001, persoana juridic
rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de
actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz
contravenii. Aceast reglementare reprezint o adevrat
premier pentru dreptul romnesc, persoana juridic rspunznd
contravenional direct i n nume personal.
Art.5 din Legea nr.32/1968 prevedea c rspunderea
persoanei fizice este exclusiv, existnd doar posibilitatea ca
sanciunile s fie aplicate i persoanelor juridice, dac acest
lucru este stabilit prin lege sau decret. Rspunderea
aparinea numai persoanei fizice, textul legal amintit prevznd c
amenda aplicat persoanei juridice va fi imputat persoanei fizice
vinovate.
Reglementarea actual nu mai face nici o referire la
posibilitatea persoanei juridice de a recupera n vreun mod suma
pltit ca amend contravenional, lipsa unei astfel de
prevederi fiind consecina principiului c persoana juridic
rspunde n nume propriu.
Oricum, posibilitatea persoanei juridice de a recupera de la
persoana vinovat suma pltit cu titlu de amend
contravenional reprezint o problem situat n afara raportului
juridic administrativ-contravenional.
!

2.3. Cauzele care nltur rspunderea contravenional

Existena cauzelor enumerate la art.ll din O.G.
nr.2/2001 demonstreaz c, n anumite situaii legate de
aspectele materiale ale faptei svrite sau de aspectele
subiective ale cauzei, rspunderea contravenional este
nlturat.
209

Iulian Poenaru, op.cit., p.45-48

191

Astfel, potrivit art.l 1 alin.(l), caracterul contravenional al

faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de
necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt,
precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit.
De asemenea, potrivit art.l 1 alin.(2), minorul sub 14 ani nu
rspunde contravenional.
Potrivit art.ll alin.(5), cauzele care nltur caracterul
contravenional al faptei se constat numai de ctre instana de
judecat.
Aceast ultim reglementare constituie nu numai o limitare
a exprimrii posibilitilor de apreciere ale organului
de constatare, dar i o obligaie dat n sarcina organului
constatator de a ncheia acte administrative care nu
ndeplinesc condiiile legale de valabilitate, ce vor deveni
executorii n situaia cnd nu sunt contestate, dei a existat o
cauz care nltura caracterul contravenional al faptei.
Avnd n vedere c aproape toate cauzele care nltur
caracterul contravenional al faptei se regsesc i n Codul
penal, drept cauze care nltur caracterul penal al faptei, nu
210
vom face o prezentare a acestor cauze .
Infirmitatea reprezint o cauz care nltur rspunderea
contravenional, necunoscut n dreptul penal. n
materie contravenional, infirmitatea va fi o cauz de
nlturare a caracterului contravenional numai dac infirmitatea
are legtur cu contravenia svrit.
Referitor la ordinul superiorului ierarhic, care nu este
prevzut de lege ca o cauz exoneratoare de rspundere
contravenional, n literatura de specialitate a fost
exprimat opinia c un astfel de ordin poate fi exonerator atunci
211
cnd a fost transmis n condiii legale inferiorului . Totui,
considerm c un
Pentru o prezentare a cauzelor care nltur caracterul
contravenional al faptei, a se vedea Alexandru iclea, Reglementarea
contraveniilor,
Editura Lumina Lex, ediia a IV-a, 2006, p.22 i urm.
21!
Idem, p.37 192

ordin vdit nelegal n coninutul su, ori nelegal ca mod de emitere i

transmitere, nu este obligatoriu pentru salariatul/funcionarul
inferior, astfel c acesta nu va fi aprat de rspundere
contravenional n cazul n care l va executa.
. :.. :.'A

;'"

2.4. Sanciunile contravenionale

Sanciunile contravenionale sunt reglementate n mod

unitar n norma-cadru, O.G. nr.2/2001, dar le gsim i n actele
normative speciale care stabilesc i sancioneaz anumite
contravenii.
Potrivit
art.5
alin.(l)'
din
O.G.
nr.2/2001,
sanciunile contravenionale sunt sanciuni principale i
sanciunii complementare.
Astfel, sanciunile contravenionale principale sunt
avertismentul, amenda contravenional i prestarea
unei activiti n folosul comunitii.
Pn la abrogarea art.5 alin.(2) litd) prin O.U.G.
nr.108/2003, a existat i sanciunea principal a
nchisorii contravenionale, care existase i nainte de intrarea
n vigoare a
O.G.nr.2/2001, dei Legea nr.32/1968 nu o reglementa ca sanciune
contravenional,
ea
fiind
prevzut
n
alte
212
reglementri cu caracter
special:
Decretul
nr.329/1966
,
213
214
Decretul nr,153/1970 , Legea nr.61/1990 etc.

212

Decretul nr.329/1966 privind sancionarea unor contravenii

la regulile de cltorie cu trenul, publicat n Buletinul Oficial" nr.21
din 9 mai
1966
213
Decretul nr.153/1970 pentru stabilirea i sancionarea unor
contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea
public, publicat n Buletinul Oficial" nr.33 din 13 aprilie 1970
214
Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a
unor norme de convieuire social, a ordinii i
linitii publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 196 din 27
septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 i nr. 387 din 18 august 2000
193

.; Sanciunile contravenionale complementare sunt:

- confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenii;
- suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a
autorizaiei de exercitare a unei activiti;
- nchiderea unitii;
"_
- blocarea contului bancar;
- suspendarea activitii agentului economic;
:a - retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni
ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv;
- desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea
iniial.
De asemenea, prin legi speciale se pot stabili i alte
sanciuni principale sau complementare.
Pentru una i aceeai contravenie se pot aplica numai
o sanciune contravenional principal i una sau mai
multe sanciuni complementare.
Individualizarea sanciunii principale trebuie realizat
proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite,
iar sanciunile complementare trebuie aplicate n raport cu natura
i cu gravitatea faptei.
a :

< ':

2.4.1. Sanciunile contravenionale principale

a) Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a

contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite,
nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.
Avertismentul este sanciunea cea mai uoar i se
aplica autorului n cazul n care contravenia svrit are o
gravitate redus.
De menionat c sancionarea contravenientului poate fi
aplicat t n cazul n care actul normativ de stabilire i
sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune.
b) Amenda contravenional
Potrivit art.8 alin.(l) din O.G. nr. 2/2001, amenda
contravenional are caracter administrativ, legiuitorul trannd
194

n mod neechivoc natura juridic a acestei sanciuni

principale care este aplicat pentru svrirea unei abateri
administrativ- contravenionale.
Amenda este sanciunea cea mai important i const
dintr-o sum de bani pe care contravenientul trebuie s o
plteasc atunci cnd a svrit o contravenie cu un grad
mai ridicat de pericol social.
Tot n raport cu gradul pericolului social al contraveniei
sunt prevzute i limitele minim i maxim ale amenzii.
Astfel, limita minim a amenzii contravenionale este de
250.0 ROL (25RON), iar limita maxim nu poate depi:
-1 miliard ROL (100.000 RON), n cazul contraveniilor stabilite
prin lege i ordonana;
-500 milioane lei (50.000 RON), n cazul contraveniilor stabilite
prin hotrri ale Guvernului;
-50 milioane lei (5.000 RON) , n cazul contraveniilor stabilite
prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General
al Municipiului Bucureti;
-25 milioane lei (2.500 RON), n cazul contraveniilor stabilite
prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor,
municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
Amenzile ncasate se fac venit la bugetul de stat, dar i la
bugetele locale, n cazul amenzilor aplicate de ctre
autoritile administraiei publice locale i al amenzilor privind
circulaia pe drumurile publice.
c) Prestarea unei activiti n folosul comunitii
Anterior adoptrii O.G. nr.2/2001, fusese adoptat Legea
nr.82/1999
privind
nlocuirea
sanciunii
nchisorii
contravenionale cu sanciunea obligri^contravenientului
ta
215
prestarea unei activiti n folosul comunitii , ceea ce a
reprezentat o modalitate de individualizare a sanciunii nchisorii
contravenionale.
Legea nr.82/1999 privind nlocuirea sanciunii
nchisorii
contravenionale
cu
sanciunea
obligrii
contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 228 din
21 mai 1999, care a fost abrogata prin
O. G. nr. 55 / 2002
> > , . , . . . . j - a^ wn.. vv^^ :\ j , ^ .
195

Odat cu adoptarea O.G, nr.2/2001, aceast msur a

devenit o sanciune contravenional de sine stttoare, cu
reglementare proprie ca sanciune principal, precum i cu
216
un regim juridic propriu, prin adoptarea O.G. nr.55/2002 .
Potrivit art.l din aceast ordonan, aa cum a fost modificat
217
prin O.U.G nr.108/2003 ,
sanciunea
prestrii
unei
activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n
legi sau n ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i
se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii.
Mai trebuie menionat c sanciunea prestrii unei activiti
n folosul comunitii poate fi stabilit de legiuitor numai
alternativ cu sanciunea amenzii contravenionale i poate fi
aplicat exclusiv de instana de judecat, cu consimmntul
scris al contravenientului i numai n cazul contravenienilor
persoane fizice.
,^:
2.4.2. Sanciunile contravenionale complementare

ia

a) Confiscarea
este
o
sanciune
contravenional
complementar care nsoete, de obicei, sanciunea contravenional
principal
a
amenzii
sau
sanciunea
contravenional principal a obligrii Ia prestarea unei
activiti n folosul comunitii.
Astfel, sunt supuse confiscrii bunurile destinate, folosite
sau rezultate din svrirea unei contravenii.
Sanciunea
confiscrii
este
o
sanciune
contravenional obligatorie, astfel c agentul constatator, dac
sunt ndeplinite condiiile legale, va dispune confiscarea
bunurilor care erau destinate, au servit sau au fost obinute prin
svrirea contraveniei.
216

O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor

prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii
contravenionale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.642 din 30 august 2002
217
O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii
contravenionale, publicat n Monitorul. Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003
^vnj^ . . . . ; :
.O 196

b) Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului,

autorizaiei de exercitare a unei activiti
Aceast sanciune complementar este prevzut n
mod generic la art.5 alin.(3) lit.b) din O.G. nr.2/2001, dar este
prevzut n mod concret n numeroase alte acte normative, din
care vom oferi cteva exemple.
Astfel, art.273 alin.(l) lit.c) din Legea nr.297/2004 privind
218
piaa de capital
prevede ca sanciuni complementare
suspendarea
autorizaiei,
retragerea
autorizaiei
i
interzicerea temporar a desfurrii unor activiti i servicii
care se aplic n mod cumulativ cu sanciunea principal a
amenzii. Art.76 din Legea nr.17/1996 privind regimul juridic
219
al armelor de foc i muniiilor
prevede anularea
autorizaiei i retragerea permisului de arm.
La fel, art.52 din Legea nr.521/2002 privind regimul de
supraveghere i autorizare a produciei, importului i circulaiei
2
unor produse supuse accizelor ' prevede anularea autorizaiei.
Suspendarea autorizaiei de funcionare este reglementat,
de exemplu, de art.lOO' din O.U.G. nr.152/1999 privind
221
produsele medicamentoase de uz uman , iar suspendarea
licenei de transport sau execuie este prevzut, de exemplu, de
222
art.45 din O.G. nr.44/1997 privind transporturile rutiere .

2IS

Legea nr.297/2004 privind piaa de capital, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004
ll<)
Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de foc i
muniiilor, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.
74 din22011 aprilie 1996
Legea nr,521/2002, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 571 din 2 august 2002, a fost abrogat de
Legea221
nr.571/2003 privind Codul fiscal
O.U.G. nr.152/1999, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 508 din 20 octombrie 1999
222
O.G. nr.44/1997, publicat n Monitorul Oficia) al
Romniei", Partea I, nr. 222 din 29 august 1997 .- ..:t,.w..
197

*u

c) Suspendarea activitii agentului economic

Suspendarea activitii agentului economic constituie o
sanciune contravenional complementar care se aplic pe
lng sanciunea contravenional principal, amenda. Astfel,
aceast sanciune complementar este prevzut, spre exemplu,
la art. 12 alin.(2) din Legea nr.349/2002 pentru prevenirea
i
3
combaterea efectelor consumului produselor din tutun .

d) Sanciuni complementare specifice circulaiei

pe drumurile publice
O.U.G.
nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile
224
publice
enumera urmtoarele sanciuni complementare,
care au ca scop nlturarea unei stri de pericol i prevenirea
svririi unor fapte antisociale:
-reinerea
permisului
de
conducere,
a
atestatului
profesional, a certificatului de nmatriculare ori nregistrare sau
a plcuelor cu numerele de nmatriculare;
-retragerea permisului de conducere;
-suspendarea exercitrii dreptului de a conduce pe timp limitat;
-anularea permisului de conducere;
-confiscarea bunurilor destinate ori folosite la svrirea
contraveniilor prevzute de respectiva ordonan de urgen; ;
-imobilizarea vehiculului.
Seciunea a 3-a
;

contravenia, care sunt denumite n mod generic, de lege,

225
ageni constatatori .
Potrivit art. 15 alin.(2) din O.G. nr.2/2001, pot fi
ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul
Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele
mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori
ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci,
preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general
al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute
n legi speciale.
Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului
Administraiei i Internelor au o competen mai larg, ei
avnd atribuii de a constata contravenii privind aprarea
ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile
generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul
produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor
alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau
prin hotrre a Guvernului.
In ceea ce privete statutul agenilor constatatori, trebuie
spus c, indiferent dac fac parte dintr-un organ al statului ori
dintr-o instituie public sau sunt doar mputernicii n
condiiile art. 15 alin.(2) din O.G. nr.2/2001, ei se bucur de
protecia legii pentru activitatea pe care o desfoar, fiind
posibili subieci pasivi ai infraciunii de ultraj.

;
Aspecte procedurale ale rspunderii contravenionale
3.1. Organul constatator
Svrirea contraveniei se constat de ctre persoanele
anume prevzute n actul normativ ce stabilete i sancioneaz

3.2. Constatarea contraveniei

Svrirea unei contravenii se constat prin ncheierea
unui proces-verbal de constatare, de ctre un agent constatator,
prevzut n actul normativ, care stabilete i sancioneaz
contravenia.

223

Legea nr.349/2002, publicata n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea I, nr.435 din 21 iunie 2002
224
O.U.G. nr.195/2002, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.958 din 28 decembrie 2002 ^ i -' ..^tv.-.ni',--*
198

i2

Agent este un cuvnt care a intrat n limba romn, prin

intermediul limbii franceze, din limba latin, unde agens desemna
persoana care aciona n numele statului (cf. DEX, Bucureti,
1998, p.19). n limba francez, prin agent se nelege cel care este
nsrcinat cu o misiune din partea unui organ al statului sau din partea
unui particular (cf. Larousse de languefrancaise, Paris, 1978, p.39).
199

Potrivit art.16 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de

constatare a contraveniei trebuie s cuprind, n mod
obligatoriu:

- data i locul unde este ncheiat;

1
- numele, prenumele, calitatea i instituia din care face
parte agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric
personal, ocupaia i locul de munca ale contravenientului;
descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i
locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor
mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la
evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabilete i se
sancioneaz contravenia;
indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut
ca urmare producerea unui accident de circulaie;
posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din
minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta
prevede o asemenea posibilitate;
termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se
depune plngerea.
n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr
cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n
procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i
numrul paaportului ori ale altui document de trecere a
frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent.
Atunci cnd contravenientul este un minor, procesul-verbal
va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale
altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
Dac autorul contraveniei este o persoan juridic,
n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la
denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul
comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de
identificare a persoanei care o reprezint.
Agentul constatator, atunci cnd ncheie procesul-verbal de
constatare,
este
obligat
s
aduc
la
cunotin
contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire Ia
coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate
distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni", sub
sanciunea nulitii procesului-verbal. 200

Procesul-verbal de constatare a contraveniei este un

act administrativ care se bucur de o puternic prezumie
de legalitate, de autenticitate i veridicitate. De aceea, potrivit
art.17 din ordonana menionat, lipsa meniunilor privind
numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i
prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa
denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei
comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrag
nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
Instanele judectoreti au decis c i lipsa din procesulverbal a datelor personale i a semnturii martorului atrage
nulitatea acestui act administrativ, prevederile art.19 din O.G. nr.
2/2001, avnd ca scop prevenirea eventualelor abuzuri i crearea
posibilitilor de apreciere a prezumiei de nevinovie"
. Considerm c interpretarea dat este excesiv i lipsit de temei
legal, art.17 enumernd n mod limitativ meniunile a cror
lips din procesul-verbal atrage nulitatea acestuia.
La rndul su, contravenientul este obligat s prezinte
agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele
n baza crora se fac meniunile prevzute la art.16 aln.(3) din
ordonan. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului,
agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie,
jandarmi sau gardieni publici.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de ctre
agentul constatator i de contravenient. n cazul n care
contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s
semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste
mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un
martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele
personale din actul de identitate al martorului i semntura
acestuia.
Deci, martorul asistent nu confirm svrirea
contraveniei, el fiind trecut n procesul-verbal doar pentru a
confirma faptul c autorul nu a fost de fa la ncheierea
procesului-verbal ori acesta, prezent fiind, nu poate sau refuz
s semneze procesul- verbal. Oricum, ns, aa cum rezult din
prevederile art.19
226

Alexandru iclea, op.cit., p. 1285: decizia civil nr.

1503/2004 a S e c i e i a V l I I - a a T r i b u n a l u l u i B u c u r e t i v < < , a - . . :

201

alin.(3), procesul-verbal are o for probant deplin i n lipsa

unui martor asistent, situaie n care agentul constatator
este obligat s consemneze motivele care au impus ncheierea
procesului-verbal n lipsa unui martor asistent.
Ca orice act administrativ, procesul-verbal de constatare a
contraveniei i aplicare a sanciunii se bucur de prezumia
de legalitate, instanele judectoreti pronunndu-se n mod
constant n sensul c sarcina rsturnrii acestei prezumii
revine contravenientului i, n caz contrar, procesul-verbal va face
dovada
deplin227 a svririi faptei i vinoviei
contravenientului .
n situaia n care contravenientul svrete mai multe
contravenii constatate n acelai timp de acelai
agent
cons
e
s
s
l
tatator, s ncheie un ingur proce -verba .
n ceea ce privete regula ncheierii procesului-verbal de
contravenie, din obligaia de a consemna datele referitoare
la locul, ora i prezena contravenientului rezult c svrirea
unei contravenii trebuie constatat n flagrant.
Ca excepie, svrirea unei contravenii poate fi fcut i
ulterior, ntr-un termen ce nu poate fi mai mare de 6 luni, n care
trebuie aplicat i sanciunea, aa cum prevede art.13 alin.(l) din
O.G.nr.2/2001.

228

n literatura de specialitate s-a considerat c folosirea de

ctre legiuitor, nc din momentul constatrii contraveniei,
a termenului de contravenient, i nu de autor sau fptuitor, constituie
o nclcare a principiului constituional al prezumiei de
nevinovie.
229
Curtea Constituional, prin mai multe decizii , sa
pronunat n sensul c folosirea de ctre legiuitor a noiunii de
contravenient nu echivaleaz cu declararea vinoviei autorului
m

Pentru detalii, Alexandru iclea, op.cit., p.1271 i urm.

Corneliu Liviu Popescu, Neconvenionalitatea
i neconstituio-nalitatea procedurii contravenionale Judiciare de
drept comun, n raport cu dreptul la respectarea prezumiei de
nevinovie, n
Pandectele Romne", nr.6/2002, p. 198 i urm.
228

contraveniei, procesul-verbal avnd valoarea unui act

administrativ de constatare ale crui constatri i efecte pot fi
nlturate prin exercitarea cilor de atac prevzute de lege.
Un alt aspect care a suscitat atenia specialitilor a fost
acela referitor la natura juridic a procesului-verbal de constatare a
contraveniei.
230
Astfel, ntr-o opinie , acesta a fost calificat ca fiind un act
administrativ cu caracter jurisdicional.
ntr-o alt opinie , procesul-verbal de constatare a
contraveniei a fost considerat ca fiind un simplu act
administrativ.
Considerm, ns, c natura juridic a procesului-verbal
ncheiat de agentul constatator difer n funcie de efectele
juridice
pe care acesta le produce n cadrul raportului de drept administrativ
avnd ca obiect tragerea la rspundere a persoanei vinovate.
Astfel, potrivit art.21 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, de regul,
prin procesul-verbal de constatare a contraveniei se aplic i
sanciunea, situaie n care, ntr-adevr, procesul-verbal are
natura unui simplu act administrativ unilateral de autoritate.
Ca excepie, potrivit art.21 alin.(2), atunci cnd agentul
de
constatare nu are competena s aplice i sanciunea/sanciunile,
el
229

Curtea Constituionala, decizia nr.183/2003, publicat

n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003,
decizia nr.251/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 .a.
.J.'H V 202

va nainta procesul-verbal organului sau persoanei competente,

caz n care sanciunea va fi aplicat prin rezoluia acestuia din
urm, pe procesul-verbal de constatare.
n aceast situaie, n care efectele juridice prevzute de
lege: aplicarea sanciunii principale i a sanciunii
complementare se realizeaz prin hotrrea (rezoluia)
organului competent sau a persoanei competente, procesulverbal de constatare are valoarea juridic a unei operaiuni
administrative care a pregtit emiterea actului administrativ

productor de efecte juridice: hotrrea organului/persoanei

competente.

B0

Dana Apostol Tofan, Regimul juridic aplicabil contraveniilor.

Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar" nr. 7/2002, p, I
2il
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca,
2 0 0 1 , p. 4 9 0

^i-ft^t.q,-.

..: v.ir:..-.*.- h, : <. ; - i

203

n privina constatrii contraveniei i aplicrii sanciunii, o

problem important care s-a pus pn la revizuirea Constituiei
din 1991 a fost aceea a incidenei principiului aplicrii
retroactive a legii penale mai favorabile i n materia rspunderii
contravenionale^
232
Curtea Constituional
se pronunase n sensul c
principiul
aplicrii legii mai favorabile poate avea o ipotez normativ
extins, pe cale de analogie, i n materie contravenional,
prin aplicarea coroborat a art.20 din Constituia din 1991
i a prevederilor Conveniei pentru aprarea drepturilor
omului i libertilor fundamentale.
Aceast problem a fost tranat n mod definitiv odat cu
revizuirea Constituiei din 1991, art.15 alin.(2) din
Constituie, republicat, prevznd cu valoare de principiu c
legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau
contravenionale mai favorabile.
3.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale

;i

Actuala reglementare a meninut regula care fusese

consacrat prin Legea nr.32/1968, n sensul c aplicarea
sanciunilor contravenionale revine aceluiai agent care a
constatat contravenia, n cazul n care, prin actul normativ
de stabilire i sancionare a contraveniilor, nu se prevede altfel.
De asemenea, prin noua reglementare a fost
meninut posibilitatea ca agentul constatator s ncaseze
amenda aplicat, cnd contravenientul urmrete s achite
jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ,
mprejurare care a fost socotit
de literatura de specialitate ca
233
o soluie nepotrivit . Totui, chiar i pentru aceast
situaie, legiuitorul a prevzut posibilitatea ca cel sancionat s
achite amenda la o agenie CEC sau la o unitate de trezorerie a
statului, cu obligaia de a preda sau comunica o copie a actului
de plat, potrivit art.28 alin.(2).
232

Curtea Constituional, decizia nr. 183/2003, publicat

n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003,
decizia nr.251/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea2iiI, nr.553 din 31 iulie 2003 .a.
:
:
Iulian Poenaru, op.cit., 2002, p. 106-107
u<
' <- , '
204

Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare

a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i
sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de^ ndat
organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest
caz, sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
In ambele situaii, sanciunea se aplic n limitele
prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional
cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama
de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i
mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea
produs, precum i de circumstanele personale ale
contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal.
n situaia n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o
pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana
mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu
acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea
corespunztoare n procesul-verbal, iar dac nu exist tarif de
evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea
stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei
vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
De asemenea, persoana mputernicit s aplice sanciunea
dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenii. n toate situaiile, agentul constatator va descrie
n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n
privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute
de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei, dup ce
sanciunile legale au fost stabilite, va fi nmnat sau, dup caz, va
fi comunicat, n copie, contravenientului i, dac este cazul,
prii vtmate i proprietarului bunurilor
confiscate.
Comunicarea procesului-verbal se face de ctre organul care a
aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii
acesteia.
Sanciunile prevzute de O.G. nr. 2/2001 nu se aplic
n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen,
iar procesul-verbal de constatare se trimite comandantului
unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica
msuri disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat.
205

Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul Administraiei i

Internelor, precum i celelalte autoriti ale administraiei
publice care au structuri militare vor stabili, prin regulamentele
interne, organele competente s constate i s aplice sanciunile
n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de
angajaii civili n legtur cu serviciul.
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie
n termen de 6 luni de la data svririi faptei, iar n cazul contraveniilor continue, acest termen curge de la data constatrii
faptei.
Contravenia este continu, potrivit art.13 alin.(2), n
situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp.
n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i
ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia
aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a
aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori
n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul
termenului de 6 luni de la svrirea faptei sau de la
constatarea acesteia, n privina contraveniei continue.
Totui, prescripia aplicrii sanciunii opereaz dac
sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la
data svririi, respectiv, a constatrii faptei, dac prin lege nu
se dispune altfel.
;

3.4. Cile de atac

Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare a

contraveniei i de stabilire a sanciunii a fost pstrat de
legislaia actual drept cale de atac, ce fusese prevzut i de
legea anterioar. Astfel, potrivit art.31 alin.(l) din O.G.
nr.2/2001, mpotriva procesului-verbal de constatare a
contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere
n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii
acestuia. Partea vtmata, la rndul su, poate face plngere
numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia i
aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n
ceea ce privete msura confiscrii.
206

Actuala reglementare nu conine dispoziii cu privire

la coninutul plngerii, dar cum, potrivit art.47, dispoziiile
ordonanei menionate se completeaz cu dispoziiile Codului
de procedur civil, considerm c sunt aplicabile, n mod
corespunztor, prevederile art.l 12 din Codul de procedur civil.
Astfel, plngerea prin care este nvestit judectoria va
trebui s cuprind, ca orice cerere de chemare n judecat:
- numele, domiciliul sau reedina petentului contravenient, iar n
cazul persoanelor juridice, denumirea i sediul lor, numrul de
nmatriculare n Registrul comerului sau de nscriere n
Registrul persoanelor juridice, codul fiscal i contul bancar;
- n situaia n care petentul contravenient locuiete n
strintate, va arta i domiciliul ales n Romnia, unde
urmeaz s i se fac toate comunicrile privind procesul;
- obiectul plngerii, precum i valoarea acestuia, n cazul n care
plngerea este formulat de persoana vtmat sau de cel
mpotriva cruia a fost aplicat sanciunea confiscrii;
- artarea motivelor de fapt i de drept pe care se
ntemeiaz plngerea;
- artarea dovezilor pe care se sprijin plngerea;
- cnd dovada se face prin nscrisuri, se vor ataa la cerere copii
ale nscrisurilor respective;
- cnd se va cere dovada cu martori, se vor indica numele
i domiciliul sau reedina acestora;
- semntura petentului contravenient, ori a mandatarului sau a
avocatului, cnd plngerea nu a fost fcut personal.
Plngerea, astfel formulat, nsoit de copia de pe
procesul- verbal de constatare a contraveniei, se depune la
organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat
s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest
sens, iar organul competent este obligat s o trimit, mpreun cu
dosarul cauzei, la judectoria n a crei circumscripie a fost
svrit contravenia.
O problem controversat, asupra creia s-au purtat discuii
n literatura de specialitate i au fost date soluii diferite n
practica judectoreasc, este aceea dac, n situaia n care
contravenientul a achitat, pe loc sau n termenul legal de 48 de
ore, jumtate din minimul amenzii prevzute, acesta mai poate
formula plngere ulterior mpotriva procesului-verbal de
contravenie. ,, ; . . - ,.
207

234

ntr-o prim opinie , s-a susinut c nu exist o

astfel de posibilitate, plata amenzii echivalnd cu recunoaterea
total a
vinoviei.
2 5
ntr-o alt opinie " , s-a susinut c, i ntr-o astfel de
situaie, contravenientul nu pierde dreptul de a formula
plngere mpotriva procesului-verbal de contravenie, pentru c
altfel s-ar ajunge la nclcarea principiului liberului acces la
justiie.
Considerm c achitarea a jumtate din minimul amenzii constituie
o recunoatere deplin a situaiei de fapt care a fost consemnat
de ctre agentul constatator i a vinoviei contravenientului, dar acest lucru nu-1 poate mpiedica pe contravenient s
formuleze plngere pentru alte motive, precum; greita ncadrare a
faptelor, greita stabilire a cuantumului amenzii etc, ori mprejurri
care au viciat acceptul su de a achita jumtate din minimul
amenzii prevzute de lege.
De menionat c, potrivit art.32 alin.(3) din Ordonan,
plngerea contravenientului suspend executarea procesului-verbal,
n timp ce plngerea prii vtmate, precum i a persoanei creia
i aparin bunurile confiscate suspend executarea doar n
ceea ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii.
Instana competent, primind plngerea i dosarul cauzei,
va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile, i va
dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care
a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a
martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i
a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea
temeinic a cauzei.
Atunci cnd fapta contravenional a avut ca urmare
producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita
i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal
de constatare a contraveniei.

234

Vasile Timofte, n Nota I la sentina civila nr.3934/1995 a

Judectoriei
Suceava, n Revista Romn de Drept" nr.l 1/1996, p.45-46
:i
Iulia Poenaru, n Nota II la sentina civil nr.3934/1995 a
Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr.l 1/1996 208

Instana de judecat competent s soluioneze

plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n
termen, ascult
pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia
s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege,
necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei
procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii
stabilite, precum i asupra msurii confiscrii.
O problem care s-a pus n practica instanelor a fost aceea
a obligativitii citrii martorului asistent i a posibilitii
instanei de a aprecia dac aceast prob este sau nu concludent
cauzei.
Instana de recurs a decis c citarea martorului asistent este
obligatorie pentru instana de fond, obligaie care rezult
din prevederile art.33 din O.G. nr.2/2001, aceasta neavnd
posibilitatea de a respinge
o astfel de cerere care fusese
26
formulat prin plngere .
Recursul este, potrivit art.34 alin.(2), din O.G. nr.2/2001,
calea de atac mpotriva hotrrii prin care judectoria a
soluionat plngerea.
Potrivit
redactrii
iniiale
a
art.34
alin.(2),
judecarea recursului era de competena -tribunalului ca
instan de drept comun, dar ca urmare a aprobrii O.G.
nr.2/2001, prin Legea nr. 182/2002, s-a prevzut n mod expres
competena Seciei de contencios
administrativ
a
Tribunalului pentru soluionarea recursului mpotriva unei
astfel de hotrri a judectoriei.
Reglementarea actual nu prevede cine poate formula
recurs, dar, potrivit regulii procesual civile, care completeaz
aceast reglementare, recursul poate fi formulat de oricare dintre
prile care justific un interes procesual: contravenientul,
organul care a aplicat sanciunea, partea vtmat i
persoana creia i aparin bunurile confiscate, precum i
procurorul, n condiiile art.45 din Codul de procedur civil.
Ca excepie de la regula de drept comun, prevzut
la art.303 i 306 din Codul de procedur civil, motivarea cererii
de recurs nu este obligatorie, susinerea motivelor de
recurs putnd fi fcut i oral n faa instanei de recurs.
236

Tribunalul Prahova, decizia civil nr.618/2002, citat n

Dreptul" nr.7/2003, p.171
209

Recursul exercitat suspend de drept executarea hotrrii

atacate.
Soluiile posibile n recurs sunt cele prezentate la art.312
din Codul de procedur civil, neexistnd aspecte specifice n
cazul hotrrilor prin care instanele s-au pronunat n
materia rspunderii contravenionale, astfel c nu vom relua
problemele pe care studenii le studiaz la Dreptul procesual
civil.
Dei reglementarea dat de O.G. nr.2/2001 nu conine
prevederi exprese n legtur cu exercitarea cilor de atac' de
retractare: contestaia n anulare i revizuirea, considerm c
aceste ci extraordinare de atac pot fi exercitate cu temei legal,
prevederile ordonanei menionate completndu-se cu
dispoziiile Codului de procedur civil.
3.5. Executarea sanciunilor contravenionale
Executarea sanciunilor contravenionale reprezint o
faz procedural distinct i punctul final al procedurii rspunderii
administrativ-contravenionale
care
are
ca
scop
nlturarea urmrilor produse de fapta svrit i sancionarea
celui vinovat.
Potrivit art.37 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal neatacat
n termenul prevzut la art. 31, precum i hotrrea
judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea
constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate.
Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de
natura i scopul fiecrei sanciuni, dup cum este vorba de
sanciuni principale sau sanciuni complementare, ori este vorba
de executarea despgubirilor stabilite de organul competent.
Astfel, avertismentul se adreseaz oral atunci cnd
contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i
sanciunea este aplicat de agentul constatator, iar n celelalte
cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea
procesului- verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia
corespunztoare.
n situaia n care avertismentul a fost aplicat de instan
prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment,
comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris. 210

Amenda contravenional se pune n executare:

-de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte
ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de
constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege;
-de ctre instana de judecat, n celelalte cazuri.
n vederea executrii amenzii contravenionale, organul
din care face parte agentul constatator sau instana de judecat,
dup caz, vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale
direciilor generale ale finanelor publice judeene sau a
municipiului Bucureti ori unitilor subordonate acestora, n
a
cror
raz teritorial domiciliaz sau i are sediul
contravenientul, procesul- verbal de constatare a contraveniei
i de aplicare a sanciunii, neatacat n termen de 15 zile de Ia
data nmnrii sau comunicrii acestuia, ori, dup caz,
dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a
soluionat plngerea.
Potrivit art.39 alin.(3) din O.G. nr.2/2001, organele de
specialitate ale finanelor publice vor proceda la executarea
sumelor
reprezentnd
amenzi
contravenionale
prin
executarea silit a acestora, potrivit prevederilor generale ale
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, care a
abrogat
237
O.G. nr.61/2002
privind colectarea creanelor bugetare,
aplicabil n perioada anterioar.
Pentru sanciunea obligrii contravenientului la
prestarea unei activiti n folosul comunitii, O.G.
nr.2/2001 nu are dispoziii privind punerea n executare, dar
asemenea reglementri se regsesc n O.G. nr.55/2002 privind
regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n
folosul comunitii i nchisorii contravenionale. Astfel,
aceast sanciune se pune n executare de ctre instana de
judecat prin emiterea unui mandat de executare, care se
comunic, mpreun cu o copie a dispozitivului hotrrii,
primarului unitii administrativ-teritoriale i unitii de poliie
n a cror raz i are domiciliul sau reedina contravenientul,
precum i contravenientului.
27

O.G. nr.61/2002, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea I, nr. 644 din 30 august 2002 i republicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 582 din 14 august 2003
211

Primarul, cruia i revine obligaia s aduc la

ndeplinire mandatul de executare emis de instan, stabilete
coninutul activitii ce urmeaz s fie prestat, condiiile i
programul de lucra
Sanciunea se execut dup programul de lucru ori
dup programul colar al contravenientului pe o durat ntre 56 i
300 de ore, potrivit mandatului, cu un program zilnic de maxim 3
ore, n zilele lucrtoare, i 6-8 ore n zilele nelucrtoare, exclusiv
duminica.
mpotriva msurilor luate de primar, contravenientul poate
face plngere, care se soluioneaz de judectoria n a crei raz
se execut sanciunea.
O problem pus n literatura de specialitate a fost aceea a
rspunderii primarului pentru pagubele produse de contravenient n
activitatea desfurat pentru executarea sanciunii.
Dei a fost exprimat i opinia potrivit creia primarul i/sau
persoana mputernicit s supravegheze activitatea prestat de
contravenient
vor rspunde n condiiile
art.1000 alin.3 din
238
2 9
Codul civil , ne raliem opiniei contrare, ale240crei argumente
rmn valabile i dup
abrogarea Legii nr.82/1999 i nlocuirea ei
241
cu O.G.nr.55/2002 .
ntr-adevr, ntre primar i contravenient nu exist un
raport juridic de munc, de la comitent la prepus, pentru a fi
aplicabile prevederile art.1000 alin.3 din Codul civil, ci un
raport execuional stabiiit n baza legii, care nu reglementeaz o
astfel de rspundere n sarcina primarului.
23S
1

Gabriela Cristina Freiiiu, Exista un raport comitent-prepus

n cazul executrii sanciunii contravenionale n temeiul
Legii nr.82/1999, n Dreptul" nr.1/2002, p.161'
9
" Costel Mculeanu, Exist un raport comitent-prepus n cazul
executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii nr.82/1999, in
Dreptul" nr.10/2002, p.105
24b
Legea nr.82/1999 privind nlocuirea nchisorii
contravenionale cu sanciunea oblirll contravenientului a
prestarea unei activiti n folosul comunitii, publicat n
Monitorul Oficia! al jtommei", Partea I, nr. 228 din 2 mai 1999
241
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor
prestrii unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 642 din 30 august 2002 212

Considerm, la rndul nostru, c, n cazul unei pagube

produse n dauna unui ter, de ctre contravenientul care execut
sanciunea de prestare a unei activiti n folosul comunitii, va
rspunde n mod direct i exclusiv contravenientul vinovat de
producerea pagubei, fiind aplicabile prevederile art.998 din Codul
civil.
Referitor la sanciunile complementare, art.40 din O.G.
nr.2/2001 prevede c executarea acestora se va face potrivit legii.
Astfel, referitor la sanciunea confiscrii, se prevede
c aceasta se execut de ctre organul care a dispus-o i c, n
caz de anulare a procesului-verbal, bunurile confiscate se
restituie de ndat celui n drept, cu excepia bunurilor a cror
deinere sau circulaie este interzis de lege.
n situaia n care bunurile confiscate nu mai pot fi
restituite, instana va dispune s se achite celui n drept o
despgubire calculat Ia valoarea de circulaie a bunurilor.
Executarea despgubirilor stabilite de ctre organul
competent pe baz de tarif se va realiza potrivit regulilor generale
de drept comun referitoare la executarea silit a creanelor.
Astfel, potrivit art.42 din O.G. nr.2/2001, n scopul executrii
despgubirii stabilite pe baz de tarif, actele prevzute la art. 39
alin. (2) se comunic i prii vtmate, care va proceda potrivit
dispoziiilor legale referitoare la executarea silit a creanelor.
Atunci cnd nu a existat un tarif de evaluare a pagubei, iar
organul competent nu a putut face n procesul-verbal nicio
meniune cu privire la ntinderea pagubei, persoana vtmat are
Ia dispoziie calea dreptului comun, astfel c executarea
desp- gubirilor, n aceast situaie, se va realiza potrivit
prevederilor procesuale privind executarea silit a hotrrilor
judectoreti,
3.6. Prescripia executrii sanciunilor contravenionale
Spre deosebire de prescripia aplicrii sanciunii
contra- venionale, care duce Ia imposibilitatea sancionrii dei
fapta ilicit a fost comis, n cazul prescripiei executrii
sanciunii contravenionale, aceasta a fost aplicat de ctre
organul competent, dar ea nu mai poate fi executat din cauza
trecerii unui anumit timp.
, !.:: (:),.,

213

Astfel, potrivit art. 14 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, executarea

sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac
procesul- verbal de constatare a contraveniei nu a fost
comunicat contra- venientului n termen de o lun de la
data aplicrii sanciunii. Ulterior, ns, acest text a fost abrogat
prin O.G. nr.61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, care
a prevzut, la art. 138, c dreptul de a cere executarea
creanelor bugetare se prescrie n termen de 5 ani de la data
ncheierii actului, prevedere care se aplic i creanelor bugetare
provenind din amenzi contravenionale.
Prevederile O.G. nr.61/2002 au fost abrogate prin'art.208
din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, care, la
Capitolul VII, reglementeaz prescripia dreptului de a cere
executarea silit.
242
Astfel, potrivit art. 128 din Codul de procedur fiscal ,
dreptul de a cere executarea silit a creanelor fiscale se prescrie
n termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului urmtor celui
n care a luat natere acest drept, termen care se aplic i
creanelor provenind din amenzi contravenionale.
Suspendarea acestui termen de prescripie intervine:
n cazurile i n condiiile stabilite de lege pentru
suspendarea termenului de prescripie a dreptului la aciune;
n cazurile i n condiiile n care suspendarea executrii este
prevzut de lege ori a fost dispus de instana judectoreasc
sau de alt organ competent, potrivit legii;
pe perioada valabilitii nlesnirii acordate potrivit legii;
ct timp debitorul i sustrage veniturile i bunurile de la
executarea silit;
n alte cazuri prevzute de lege.
ntreruperea termenului de prescripie intervine:
n cazurile
i n condiiile stabilite de lege pentru
ntreruperea termenului de prescripie a dreptului la aciune;
pe data ndeplinirii de ctre debitor, nainte de nceperea
executrii silite sau n cursul acesteia, a unui act voluntar de
plat a obligaiei prevzute n titlul executoriu ori a
recunoaterii n orice alt mod a datoriei;
242

O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal,

republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din
26 septembrie 2005
214

- pe data ndeplinirii, n cursul executrii silite, a unui act de

executare silit;
- pe data ntocmirii, potrivit legii, a actului de constatare a
insolvabilitii contribuabilului;
- n alte cazuri prevzute de lege.
Efectul mpl inirii termenului de prescripie const n
stingerea dreptului de a cere executarea silit, ca urmare a
pierderii puterii executorii a titlului executor.
Contestaia la executare, avnd ca obiect actele de
executare a sanciunilor contravenionale, nu este reglementat
de prevederile O.G. nr.2/2001.
n ceea ce privete executarea sanciunii amenzii, n cazul
unei contestaii la executare, sunt aplicabile prevederile art. 169
i urm. din Codul de procedur fiscal, atunci cnd titlul
executoriu nu este o hotrre judectoreasc i, respectiv,
prevederile art.399 i urm. din Codul de procedur civil, n
cazul
cnd
contestaia vizeaz executarea unei hotrri
judectoreti.
Astfel, persoanele interesate pot face contestaie
mpotriva oricrui act de executare efectuat, iar contestaia
poate fi fcut i mpotriva titlului executoriu n temeiul cruia a
fost pornit executarea, n cazul n care acest titlu nu este o
hotrre dat de o instan judectoreasc sau de alt organ
jurisdicional i dac pentru contestarea lui nu exist o alt
procedur prevzut de lege.
Potrivit art. 169 alin.(4) din ordonana manionat,
contestaia se introduce la instana judectoreasc competent
i se judec n procedur de urgen.
n legtur cu competena de soluionare a contestaiei
care vizeaz un titlu executoriu constituit dintr-un proces-verbal
de contravenie neatacat cu plngere la instan, organele
fiscale au susinut c actul emis nu are caracterul unui act de
executare, ci al unui act administrativ-fiscal emis n vederea
stingerii creanelor bugetare, astfel c nu este vorba de o
contestaie la executare, ci de o contestaie mpotriva unui
act administrativ fiscal, care trebuie soluionat potrivit art. 175
i urmtoarele.
if

)?!.>.

215

Instana Suprem, avnd de soluionat un recurs

mpotriva unei sentine prin care Curtea de apel competent
soluionase un conflict negativ de competen, a decis c,
fiind vorba de contestarea executrii unui titlu de executare
constnd ntr-un proces-verbal de constatare a contraveniei
i de stabilire a sanciunii amenzii, care nu fusese atacat cu
plngere la judectorie, competena aparine, potriv t art.169
alin.(4) din Codul de procedur fiscal i art.372 i 373 alin.
(3) din Codul de procedur civil, judectorie n a crei raz
de activitate se
243
realizeaz executarea respectiv .

243

Decizia nr.810 din 9 martie 2006 a Seciei de contencios

administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, nepublicat

ANEXE

LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

NR.29/1990*
Art. 1. Orice persoan fizic sau juridic, dac se consider
vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti publice de
a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se
poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea
actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost
cauzat.
Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la
un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului
n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin
lege nu se prevede un alt termen.
216

Art 2. Nu pot fi atacate n justiie:

a) actele care privesc raporturile dintre parlament sau
Preedintele Romniei i guvern; actele administrative de
autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din
cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la
sigurana intern i extern a statului, precum i cele referitoare
la interpretarea i executarea actelor internaionale, la care
Textul Legii nr.29/1990 este redat n forma coninnd
modificrile aduse prin urmtoarele acte normative:
a) Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civil, a
Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 i a
Legii nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de
Conturi, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 177 din 26 iulie 1993
b) Legea nr.146/1997 privind taxele judiciare de timbru, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 173 din 29 iulie
1997
217

Romnia este parte; msurile urgente luate de organele puterii

executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor
evenimente prezentnd pericol public, cum snt actele emise ca
urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor
naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor
evenimente de aceeai gravitate;
b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede,
prin lege special, o alt procedur judiciar;
d) actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru
administrarea patrimoniului su;
e) actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor

Dac cel care se consider vtmat n dreptul su s-a

adresat cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic
superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile,
prevzut n alineatul precedent, se calculeaz de la comunicarea
de ctre acea autoritate a soluiei date reclamaiei.
Sesizarea instanei se va putea face i n cazul n
care autoritatea administrativ emitent sau autoritatea ierarhic
superioar nu rezolv reclamaia n termenul prevzut la alin. 1.
n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va .
putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului
administrativ a crui anulare se cere.

de control ierarhic.
Art. 3. Cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor
i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite
i taxe, se rezolv de ctre organele prevzute de legea special i
n condiiile stabilite de acestea.

Art. 6. Judecarea aciunilor formulate n baza art. 1

din prezenta lege este de competena tribunalului sau a curii de
apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul,
potrivit competenei materiale prevzute de art. 2 i 3 din
Codul de procedur civil.
Instana judec de urgen aciunile n edin public, n
completul stabilit de lege.
Sentinele vor fi redactate n cel mult cinci zile de la
pronunare.

Art. 4. Actele administrative jurisdicionale - cu

excepia celor prevzute la art. 3 i a celor din domeniul
contraveniilor - pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor
administrativ- jurisdicionale, n termen de 15 zile de la
comunicare, la secia de contencios administrativ a Curii
Supreme de Justiie.
Hotrrea curii este definitiv.
A.

Art. 5. nainte de a cere instanei anularea actului sau

obligarea la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se va
adresa pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la
data cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea
termenului prevzut la art. 1 alin. 2, autoritii emitente, care
este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la
aceasta.'
n cazul n care cel care se consider vtmat nu este
mulumit de soluia dat reclamaiei sale, el poate sesiza instana
n termen de 30 de zile de la comunicarea soluiei.
218

Art. 7. Abrogat prin art.30 din Legea nr,146/1997.

Art. 8. Reclamantul va depune, o dat cu aciunea,
actul administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul
autoritii administrative prin care i se comunica refuzul rezolvrii
cererii sale privind un drept recunoscut de lege. n situaia n
care reclamantul nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea
sa, va depune la dosar copia cererii, certificat pentru conformitate
cu originalul.
Art. 9. n cazuri bine justificate i pentru a se preveni
producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere
instanei s dispun suspendarea actului administrativ pn
la soluionarea aciunii.

Instana va soluiona cererea de suspendare, de

urgen, chiar i fr citarea prilor, hotrrea pronunat
n acest caz
fiind executorie de drept.
Art. 10. La primirea aciunii, instana va dispune
citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act este
atacat s-i comunice de urgen acel act, mpreun cu
ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i
orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
In acelai mod se va proceda i n cazul refuzului nejustificat
de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege.
Dac autoritatea administrativ nu trimite, n termenul
stabilit de instan, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi
obligat s plteasc statului, cu titlu de amend, 500 lei pentru
fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Art. 11. Instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz,
s anuleze, n total sau n parte, actul administrativ, s oblige
autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s
elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris.
Instana este competent s se pronune i asupra legalitii
actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecii.
n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra
daunelor materiale i morale cerute.
Art 12. n cazul n care cel vtmat a cerut anularea
actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri,',
ntinderea pagubei nefiindu-i cunoscut Ia data judecrii aciunii
de anulare, termenul de prescripie pentru cererea de despgubiri
; curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc \.
ntinderea pagubei.
Art. 13. Aciunile n justiie, prevzute n prezenta lege,,
vor putea fi formulate i personal mpotriva funcionarului '
autoritii prte, care a elaborat actul su care se face vinovat de
refuzul rezolvrii cererii, dac se solicit plata unor 220

despgubiri pentru prejudiciul cauzat pentru ntrziere. n cazul

n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi
obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativ.
Persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze
actul, a crui legalitate - total sau parial - este supus
judecii.
Art. 14. Sentina instanei prin care s-a soluionat aciunea
prevzut n prezenta lege poate fi atacat cu recurs n termen de
15 zile de la comunicare.
Recursul este suspensiv de executare.
Art 15. nalta Curte de Casaie i Justiie va judeca
recursul de urgen.
In cazul admiterii recursului, nalta Curtea de Casaie
i Justiie, casnd sentina, va rejudeca litigiul de fond.
Art. 16. Dac, n urma admiterii aciunii,
autoritatea administrativ este obligat s nlocuiasc sau s
modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii irevocabile
se va face la termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui
astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
irevocabile a hotrrii.
n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica
conductorului autoritii administrative sanciunea prevzut
la art. 10 alin.3, iar reclamantului i se vor putea acorda daune
pentru ntrziere. Instana hotrte n camera de consiliu,
de urgen, la cererea reclamantului, cu citarea prilor, fr
plata vreunei taxe de timbru, hotrrea fiind definitiv i
executorie.
Conductorul autoritii administrative se poate ndrepta cu
aciune mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii,
potrivit dreptului comun.
Art 17, Pentru soluionarea litigiilor prevzute de
prezenta lege se nfiineaz, la Curtea Suprem de Justiie, la
curile de apel i la tribunale, secii de contencios administrativ.

La seciile de contencios administrativ pot fi ncadrai

i absolveni ai facultilor de drept, secia drept
administrativ. Vechimea acestora n munci administrative este
considerat vechime n specialitate pentru ocuparea funciei de
judector.

LEGEA NR.213/1998
PRIVIND PROPRIETATEA PUBLIC
I REGIMUL JURIDIC AL ACESTEIA*

Art. 18. Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu

prevederile Codului de procedur civil.

CAPITOLUL I
Dispoziii
generale

Art. 19. Prezenta lege nu se aplic actelor administrative

emise anterior intrrii sale n vigoare, dar se aplic cererilor
introduse anterior acestei date, termenul de 30 de zile - prevzut
la art.l alin.2 - rencepnd s curg de la intrarea ei n vigoare.

Art. 1. Dreptul de proprietate public aparine statului sau

unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit
legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

Art. 20. Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii

n vigoare a prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii
aplicabile n momentul sesizrii instanei.

Art. 2. Statul sau unitile administrativ-teritoriale

exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care
alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii.

Art. 21. Prezenta lege intr n vigoare Ia 30 de zile de la

data publicrii n Monitorul Oficial.
Pe aceeai dat se abrog Legea nr.1/1967 cu privire la
judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale, precum i orice
alte dispoziii contrare.

Art. 3. (1) Domeniul public este alctuit din bunurile

prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite
n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice
alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau
de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile
administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute
la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute la pct. I
din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public
naional, declarate ca atare prin lege.
(3) Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile
prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de uz sau de
interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a
Textul Legii nr.213/1998 este redat n forma coninnd referiri
la modificrile aduse prin O.U.G. nr.206/2000 pentru modificarea i
completarea Legii nvmntului nr. 84/1995, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 594 din 22 noiembrie
2000 i prin Legea nr.241/2003 pentru modificarea anexei la Legea nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia,
publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 415 din 13 iunie 2003
223

222

consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de

uz sau de interes public naional,
(4) Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor
este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anex i din alte
bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin
hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri
de uz sau de interes public naional ori judeean.
Art. 4. Domeniul privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n
proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au
drept de proprietate privat.
Art. 5. (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate
public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi
organice speciale nu se dispune altfel.
(2) Dreptul de proprietate privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din
domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun,
dac legea nu dispune altfel.
Art. 6, (1) Fac parte din domeniul public sau privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i bunurile
dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie
1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu
valabil, cu respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la
care Romnia era parte i a legilor n vigoare la data prelurii lor
de ctre stat.
(2) Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv cele
obinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de
fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac nu fac
obiectul unor legi speciale de reparaie.
(3) Instanele judectoreti sunt competente s stabileasc
valabilitatea titlului.
224

CAPITOLUL II
Regimul juridic al proprietii publice
&
f

Art. 7. Dreptul de proprietate public se dobndete:

*f
a) pe cale natural;
'j
b)prin achiziii publice efectuate n condiiile legii;
c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public;
d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de
consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n
cauz intr n domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al
acestora,
pentru
cauz
de
utilitate
public;
,,.
f) prin alte moduri prevzute de lege.
Art. 8. (1) Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public
al acestora, potrivit art. 7 Ut. e), se face, dup caz, prin hotrre a
Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local.
(2) Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n condiiile
legii, la instana de contencios administrativ competent
n a crei raz teritorial se afl bunul.
(3) Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul
societilor comerciale, Ia care statul sau o unitate
administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu
plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii
comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile
societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public
numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate
public i dup o just i prealabil despgubire.
Art. 9. (1) Trecerea unui bun din domeniul public al
statului n domeniul public al unei uniti administrativteritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului
local, dup caz, prin hotrre a Guvernului.
225

(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei

uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se
face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului
judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureti sau a consiliului local.
Art 10. (1) Dreptul de proprietate public nceteaz, dac
bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup
caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti
sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se
dispune altfel.
(3) Hotrrea de trecere a bunului n domeniul privat poate fi
atacat n condiiile art. 8 alin. (2).
Art 11. (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz:
a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare,
concesionate sau nchiriate, n condiiile legii;
b)nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui
garanii reale;
c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin
efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile.
(2) Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin.
(I) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt
lovite de nulitate absolut.
Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, dup
caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor
instituii publice de interes naional, judeean sau local.
(2) Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a
Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului
local.
226

(3) Titularul dreptului de administrare poate s posede, s

foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului
prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de
administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i
exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul
de transmitere.
(4) n litigiile privitoare Ia dreptul de administrare, n instan
titularul acestui drept va sta n nume propriu. n litigiile
referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul
dreptului de administrare are obligaia s arate instanei cine
este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor
Codului de procedur civil. Titularul dreptului de administrare
rspunde, n condiiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca
urmare a nendeplinirii acestei obligaii. De asemenea,
nendeplinirea acestei obligaii poate atrage revocarea dreptului
de administrare.
(5) In litigiile prevzute la alin. (4), statul este reprezentat de
Ministerul Finanelor, iar unitile administrativ-teritoriale, de
ctre consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului
Bucureti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, n
fiecare caz, preedintelui consiliului judeean sau primarului.
Acesta poate desemna un alt funcionar de stat sau un avocat
care s-1 reprezinte n faa instanei.
(6) Dispoziiile alin. (4) i (5) sunt aplicabile i n litigiile
privitoare la dreptul de concesiune, nchiriere sau la dreptul de
proprietate asupra bunurilor concesionate sau nchiriate.
Art. 13. (1) Servitutile asupra bunurilor din domeniul
public sunt valabile numai n msura n care aceste servituti sunt
compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate
bunurile afectate.
(2) Servitutile valabil constituite anterior intrrii bunului n
domeniul public se menin n condiiile prevzute la alin. (1).
Art 14. (1) nchirierea bunurilor proprietate public a statului
sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin
hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar
contractul de
227

nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea

bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu
orice persoan fizic sau juridica, romn sau strin, de ctre
titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Art. 15. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate
public se face prin licitaie public, n condiiile legii.
Art 16. (1) Sumele ncasate din nchirierea sau din
concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz,
venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.
(2) n cazul n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre
titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze
din chirie o cot-parte ntre 20-50%, stabilit, dup caz, prin
hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local prin
care s-a aprobat nchirierea.
Art. 17. Statul i unitile administrativ-teritoriale pot
da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe
termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care
desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public, ori
serviciilor publice.
$t
3

CAPITOLUL III
Dispoziii finale

Art. 18. Evidena contabil-financiar a bunurilor care

alctuiesc
domeniul
public
al
statului
i
al
unitilor administrativ-teritoriale
se ine distinct n
contabilitate, potrivit normelor metodologice elaborate de
Ministerul Finanelor i aprobate prin hotrre a Guvernului.
;
B\
-ori
i . ; 1 - ..-K}

228

Art. 19. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public se

ntocmete n termen de 9 luni de la data intrrii n vigoare a
prezentei legi.
(2) n termen de 45 de zile de la data intrrii n vigoare a
prezentei legi, Departamentul pentru Administraie Public
Local va elabora, pe baza propunerilor consiliilor judeene, ale
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau ale consiliilor
locale, dup caz, normele tehnice pentru ntocmirea inventarului,
pe care le va supune spre aprobare Guvernului.
Art. 20. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al
statului se ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i
de autoritile publice centrale care au n administrare
asemenea bunuri.
(2) Centralizarea inventarului menionat la alin. (1) se
realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i se supune spre
aprobare Guvernului.
Art. 21. (1) Inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul
public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup
caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii
consiliilor judeene, respectiv de primarul general al
municipiului Bucureti sau de primari.
(2) Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se nsuesc,
dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General al
Municipiului Bucureti sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de consiliul judeean,
respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureti,
i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se ateste
apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de interes
local.
Art. 22. Ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice
centrale,
autoritile
publice
centrale, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului
Bucureti i
229

--. - . - .

consiliile locale, dup caz, sunt obligate s fac nregistrarea

operaiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din
T, domeniul public al statului sau al unitilor administrativteritoriale.
Art. 23. Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public
al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor
sunt de competena instanelor de contencios administrativ.
Art. 24. n termen de 30 de zile de la data publicrii
prezentei legi n Monitorul Oficial al Romniei, Ministerul
Finanelor va elabora normele metodologice prevzute la art. 18,
pe care le va supune spre aprobare Guvernului.
Art. 25. n accepiunea prezentei legi, prin sintagma
domeniu public, cuprins n art. 477 din Codul civil, se nelege
domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale, dup caz.
Art. 26. n termen de 6 luni de la data intrrii n vigoare a
prezentei legi, Guvernul va elabora un proiect de lege privind
restituirea n natur sau n echivalent a imobilelor preluate n mod
abuziv de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.
Art. 27. Prezenta lege intr n vigoare la 60 de zile de la
data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei. Pe aceeai
dat se abrog orice dispoziie contrar, t &
> '
,:*:
n

i'JiSt. i;.,.L

230

;:

I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri:

1. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de
zcmnt;
2. spaiul aerian;
3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele
lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i
plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic
valorificabil, marea teritorial i rundul apelor maritime, cile
navigabile interioare;
4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc
nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic,
iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive
incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul
forestier naional i nu sunt proprietate privat;
5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte
de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de
ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului;
terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale
unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i
producerii de semine i de material sditor din categoriile
biologice i de animale de ras;

fj
i: r! \iii ii
i ,''il: .: \t

!*si,

LISTA* cuprinznd unele

bunuri care alctuiesc
domeniul public al statului i al
unitilor administrativ-teritoriale

al;
K.

ANEXA

L
ista este
redat
n
forma
complet
at
corespu
nztor
potrivit
prevede
rilor
O.U.G.
nr.206/
2000
pentru
modific
area i
complet
area
Legii
nvm
ntului
nr.
84/1995
,
publicat

n
Monit
orul
Oficial
al
Romni
ei",
Partea
I,
nr.
594 din
22
noiemb
rie
2000,
astfel
cum a
fost

modificat
prin
Legea
nr.713/2001.
publicat
n
Monitorul
Oficial
ai
Romniei", Partea
I, nr, 803 din 14
decembrie 2001
231

'
6, parcurile naionale;
7.rezervaiile naturale i monumentele naturii;
8.patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta
Dunrii";
9.resursele naturale ale zonei economice i ale platoului
* continental, mpreun cu platoul continental;
10.
infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i
lucrrile de art;
11.
tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile
aferente acestuia;
12.
drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres,
drumuri naionale europene, principale, secundare;
13.
canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile
hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i
consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe
. malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt
realizate acestea;
14.
reelele de transport al energiei electrice;
15.
spectre de frecven i reelele de transport i de
distribuie de telecomunicaii;
16.
canalele magistrale i reelele de distribuie pentru
irigaii, cu prizele aferente;
17.
conductele de transport al ieiului, al produselor
petroliere i al gazelor naturale;
18.
lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n
care activitatea de producere a energiei electrice este racordat
la sistemul energetic naional, sau cele cu trane pentru
atenuarea undelor de viitur;
19.
digurile de aprare mpotriva inundaiilor;
20.
lucrrile de regularizare a cursurilor de ape;
21.
cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice,
meteorologice
i de calitate a apelor;
22.
porturile maritime i fluviale, civile i militare terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i
alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru
alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de
232

acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate

n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n
afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie;
23.
terenurile destinate exclusiv instruciei militare; *
24.
pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii;
25.
pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i
platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i
terenurile pe care sunt amplasate;
26.
statuile i monumentele declarate de interes public
naional;
27.
ansamblurile i siturile istorice i arheologice;
28.
muzeele, coleciile de art declarate de interes public
naional;
29.
terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea:
Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice
subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng
acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului
de Interne, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale
Direciei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate
ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate
ale
administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu
excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care
constituie proprietatea privat a acestora.

II.
Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele
bunuri:
1. drumurile judeene;
2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul
judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i
instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci,
muzee, spitale judeene, uniti de nvmnt preuniversitar de
stat (grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee,
grupuri colare, seminarii teologice, coli profesionale i coli
postliceale), unitile de nvmnt special de stat
i alte
asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes
public naional sau local;
233

 > . . . ' 3. reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal

sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile,
construciile i terenurile aferente acestora.
III. Domeniul public local al comunelor, oraelor i
municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale i strzile;
2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parc
e,

g
uril publice precum i zonele de a rement;
3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public
naional sau judeean;
4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, staiile de
tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i
terenurile aferente;
5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul
local i primria, precum i instituiile publice de interes local,
cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile,
uniti de nvmnt preuniversitar de stat (grdinie, coli
generale primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii
teologice, coli profesionale i coli postticeale) i altele asemenea;
6. locuinele sociale;
7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes
public naional;
8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de
zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional;
9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din
domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea
persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10.
cimitirele oreneti i comunale.

ORDONANA GUVERNULUI NR.2/2001

PRIVIND REGIMUL JURIDIC AL
CONTRAVENIILOR
CAPITOLUL I
Dispoziii
generale
Art. 1, Legea contravenional apr valorile sociale, care
nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta
svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege,
234

ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin

hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Textul O.G. nr.2/2001 este redat n forma coninnd
modificrile i completrile aduse prin urmtoarele acte normative:
a) O.U.G. nr.16/2002 pentru reglementarea unor msuri fiscale, publicat n
Monitorul Oficiat al Romniei", Partea I, nr. 145 din 26 februarie 2002
b) Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001
privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002
c) O.G. nr. 61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 644 din 30 august 2002

d) Legea nr. 357/2003 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a

Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strinilor n Romnia,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 537 din 25
iulie 2003
e) O.U.G.
nr.
108/2003
pentru
desfiinarea nchisorii
contravenionale, publicat n Monitorul Oficial ai Romniei",
Partea 1, nr. 747 din 26 octombrie 2003
f) Legea nr. 526/2004 pentru modificarea i completarea Ordonanei
Guvernului
nr.
2/2001
privind
regimul
juridic
al
contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr, 1149 din 6 decembrie 2004
g) O.G. nr. 8/2006. pentru completarea Ordonanei Guvernului nr.
2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006
235

Art 2. (1) Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului

se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de
activitate.
(2) Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau
judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate
domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite
atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu
sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale
Guvernului.
(3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i
sanciona contravenii n urmtoarele domenii; salubritate;
activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora;
ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de
joaca pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul
blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane;
ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n
administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor
i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor,
mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea
gunoaielor i a resturilor menajere.
(4) Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte
domenii de activitate din competena consiliilor locale ale
sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
(5) Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale
sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit
contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2)-(4),
sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de
contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane
interesate.
Art. 3. (1) Actele normative prin care se stabilesc
contravenii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare
dintre acestea; n cazul sanciunii cu amend se vor stabili limita
minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din
anumite valori; se pot stabili i tarife de determinare a
despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea
contraveniilor.
(2) Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile
i n condiiile prevzute de actele normative prin care se
stabilesc i se sancioneaz contravenii. :}% ,., ;. ij3m t af,- , : f,,,.
236

Art. 4. (1) Dispoziiile din actele normative prin care

se stabilesc i se sancioneaz contraveniile intr n vigoare
n termen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul
hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare
se face i cu respectarea condiiilor prevzute la art. 50 alin.
(2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2002.
(2) n cazuri urgente se poate prevedea intrarea n vigoare ntr-un
termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile.
(3) Hotrrile autoritilor administraiei publice locale sau
judeene prevzute la art. 1, prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii, pot fi aduse la cunotin public prin
afiare sau prin orice alt form de publicitate n condiiile Legii
nr. 215/2001.
v Art 5. (1) Sanciunile contravenionale sunt principale i
complementare.
4
(2) Sanciunile contravenionale principale sunt:
a) avertismentul;
;
b) amenda contravenional;
s
c) prestarea unei activiti n folosul comunitii.
d) Abrogat.
(3) Sanciunile contravenionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenii;
b) suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a
autorizaiei de exercitare a unei activiti;
c) nchiderea unitii;
"i
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activitii agentului economic;
$
f) retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori
pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv;
g) des f i i n a r e a l ucr r i l o r i aduce r e a t e r e nu l u i n s t a r e
a
iniial.
(4) P r i n l e g i s p e c i a l e s e po t s t a b i l i i a l t e s a nc i u n i
principale sau complementare.
(5) Sa nc i une a s t a b i l i t t r e bu i e s f i e p r o po r i o na l
c u gradul de pericol social al faptei svrite.
'A
-

237

-J, Art 9. (1) Prestarea unei activiti n folosul

comunitii poate fi stabilit numai prin lege i numai pe o
durat ce nu poate depi 300 de ore.
(2) Sanciunea prevzut la alin. (1) se stabilete alternativ
cu amenda.

(6) Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i

de gravitatea faptei.
(7) Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o
sanciune contravenional principal i una sau mai multe
sanciuni complementare.

Art 10. (1) Dac aceeai persoan a svrit mai multe

contravenii sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie.
(2) Cnd contraveniile au fost constatate prin acelai procesverbal, sanciunile contravenionale se cumuleaz fr a putea
depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia
cea mai grav sau, dup caz, maximul general stabilit n
prezenta ordonan pentru prestarea unei activiti n folosul
comunitii.

Art. 6. (1) Avertismentul i amenda contravenional se

pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic.
(2) Prestarea unei activiti n folosul comunitii se poate
aplica numai contravenienilor persoane fizice.
Art.7. (1) Avertismentul const n atenionarea verbal
sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile
legale.(2) Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de
gravitate redus.
(3) Avertismentul se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a
contraveniei nu prevede
aceast sanciune.

(2)
a)
b)
c)
d)
(3)

Art 8. {1) Amenda contravenional are caracter

administrativ.
Limita minim a amenzii contravenionale este de
250.0 lei, iar limita maxim nu poate depi:
1 miliard lei, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i
ordonan;
500 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri
ale Guvernului;
50 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri
ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al
Municipiului Bucureti;
25 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri
ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale
sectoarelor municipiului Bucureti.
Sumele provenite din amenzile aplicate n conformitate cu
legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu
excepia celor aplicate, potrivit legii, de ctre autoritile
administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe
drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.
238

(3) n cazul n care la svrirea unei coniravenii au participat

mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separat.
Art. 11. (1) Caracterul contravenional al faptei este
nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate,
constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii,
beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii,
dac are legtur cu fapta svrit.
(2) Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional.
(3) Pentru contraveniile svrite de minorii care au mplinit
14 ani minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ
pentru fapta svrit se reduc la jumtate.
(4) Minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi
sancionat cu prestarea unei activiti n folosul comunitii.
(5) Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se
constat numai de instana de judecat.
Art. 12. (1) Dac printr-un act normativ fapta nu mai este
considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a
fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act
normativ.
(2) Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai
uoar se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ
prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va
fi
239

sancionat conform dispoziiilor acrului normativ n vigoare la

data svririi acesteia.
Art. 13. (1) Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale
se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei.
(2) n cazul contraveniilor continue termenul prevzut la alin. (1)
curge de la data constatrii faptei. Contravenia este continu
n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp.
(3) Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit
c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu
curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de
cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat,
dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului prevzut la alin. (1)
sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost
aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv
constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel,
(4) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de prescripie
pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.
Art. 14. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se
prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a
fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data
aplicrii sanciunii.
'
T

CAPITOLUL II
Constatarea contraveniei

*- Art. 15. (I) Contravenia se constat printr-un

proces- verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul
normativ care stabilete i sancioneaz contravenia,
denumite n mod generic ageni constatatori.
(2) Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din
cadrul
Ministerului
de
Interne,
special
abilitai,
persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali
conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de
prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul
general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane
prevzute n legi speciale. 240

(3) Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne constat

contravenii privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile
publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i
transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i
buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege
sau prin hotrre a Guvernului.
Art. 16. (1) Procesul-verbal de constatare a contraveniei
va cuprinde n mod obligatoriu: data i locul unde este ncheiat;
numele, prenumele, calitatea i instituia din care face
parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate,
inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc
ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale
cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum
i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea
gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i
se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri,
n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48
de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul
normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul
de exercitare a cii de atac i organul la care se depune
plngerea.
1
(l ) n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr
cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n
procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i
!
numrul paaportului ori ale altui document de trecere a
frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent.
(2) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(3) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(4) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(5) n cazul n care contravenientul este minor, procesul- verbal va
cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale
altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
(6) n situaia n care contravenientul este persoan juridic,
n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la
241

denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul

comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de
identificare a persoanei care o reprezint.
(7) n momentul ncheierii procesului-verbal agentul
constatator
este
obligat
s
aduc
la
cunotin
contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la
coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate
distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni", sub
sanciunea nulitii procesului-verbal.
Art.17. Lipsa meniunilor privind numele, prenumele
i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a
sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii
acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
Art. 18. Contravenientul este obligat s prezinte agentului
constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele n baza
crora se fac meniunile prevzute Ia art.16. n caz de refuz,
pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate
apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni
publici.
Art. 19. (1) Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin
de agentul constatator i de contravenient. In cazul n care
contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s
semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste
mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un
martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele
personale din actul de identitate al martorului i semntura
acestuia.
(2) Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
(3) n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au
condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod.
Art. 20. Dac o persoan svrete mai multe contravenii
constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie
un singur proces-verbal.
242

CAPITOLUL HI Aplicarea
sanciunilor contravenionale
Art. 21. (1) n cazul n care prin actul normativ de stabilire i
sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel, agentul
constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i
sanciunea.
(2) Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare
a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice
i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de
ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea.
In acest caz sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesulverbal.
(3)' Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul
normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de
pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de
mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i
mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea
produs, precum i de circumstanele
personale
ale
contravenientului i de celelalte date nscrise n procesulverbal.
Art. 22. Abrogat prin art. I pct. 8 din O.U.G. nr. 108/2003.
Art. 23. (1) n cazul n care prin svrirea contraveniei sa cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia,
persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i
despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd
meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
(2) Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei, persoana
vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului
comun.
Art.24. (1) Persoana mputernicit s aplice sanciunea
dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie
n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n
privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute
de lege, tcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal.
(2) n cazul n care bunurile nu se gsesc, contravenientul
este obligat la plata contravalorii lor n lei.
243

(3) Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine

este proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin
unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se
vor meniona, dac este posibil, datele de identificare a
proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea
nu a fost posibil.
Art. 25. (1) Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se
va comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul,
prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate.
(2) Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat
sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii
acesteia.
(3) In situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend,
precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesulverbal, acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n
ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la
obligativitatea achitrii amenzii la instituiile abilitate s o
ncaseze, potrivit legislaiei n vigoare i, dup caz, a
despgubirii, n termen de 15 zile de Ia comunicare, n caz
contrar urmnd s se procedeze la executarea silit.
Art. 26. (1) Dac agentul constatator aplic i sanciunea,
iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal,
copia de pe acesta i ntiinarea de plat se
nmneaz contravenientului,
fcndu-se
meniune
n
acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de
primire.
(2) Dispoziiile alin. ( 1 ) se aplic i fa de celelalte
persoane crora trebuie s li se comunice copia de pe procesulverbal, dac sunt prezente la ncheierea acestuia.
(3) n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei
prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea
acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul
constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii.
Art. 27. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de
plat de face prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la
fM

244

Vi-

i'.:

domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare

se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un
martor.
Art. 28. (1) Contravenientul poate achita, pe loc sau n
termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesuluiverbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate
din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul
constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n
procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a
contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod
expres. Termenele statornicite pe ore ncep s curg de la
miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete
ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se
va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare.
(2) Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa
de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la unitile
Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se
achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C.
- S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale
ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile
bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea
funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina
contravenientului ori de locul svririi contraveniei, precum i
la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a
Romniei. O copie de pe chitan se pred de ctre
contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot
organului din care acesta face parte, potrivit dispoziiilor alin.
(1).
(3) Amenzile contravenionale pot fi
achitate
i
prin
intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul
Ghieului virtual de pli. n acest caz:
a) achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin
prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de
plat emise de Ghieul virtual de pli, aceasta specificnd data
i ora efecturii plii;
b) se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o copie de
pe extrasul de cont sau de pe dovada de plat emis de Ghieul
virtual de pli ctre agentul constatator sau organul din care
acesta face parte.
245

i. Art. 29. Dispoziiile art. 28 se aplic i n cazurile prevzute

la art. 10 alin. (2), dac contravenientul achit jumtate din
minimul amenzii prevzute de acrul normativ pentru fiecare dintre
contraveniile constatate, fr ca prin totalizare s se
depeasc maximul prevzut pentru contravenia cea mai grav.
Art. 30. (1) Dac persoana mputernicit s aplice
sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii
nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz
organul de urmrire penal competent.
(2) n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior
s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea
constitui
contravenie, actul
de
sesizare sau de
constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia,
ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se
trimite de ndat organului n drept s constate contravenia,
pentru a lua msurile ce se impun conform legii.
(3) Termenul de 6 luni pentru aplicarea sanciunii n cazul prevzut
la alin. (2) curge de la data sesizrii organului n drept s aplice
sanciunea.
!:
1

CAPITOLUL IV
Cile de atac

Art. 31. (1) mpotriva procesului-verbal de constatare a

contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n
termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia.
(2) Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce
privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile
confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete
msura confiscrii.
Art. 32. (1) Plngerea nsoit de copia de pe
procesul- verbal de constatare a contraveniei se depune la
organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind
obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n
acest sens.
246

(2) Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat

judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit
contravenia.
(3) Plngerea suspenda executarea. Plngerea persoanelor
prevzute la art. 31 alin. (2) suspend executarea numai n ceea
ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii.
Art. 33. (1) Judectoria va fixa termen de judecat, care nu
va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau,
dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a
aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n
plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s
contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei,
(2) n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de
asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a
contraveniei.
Art. 34. (1) Instana competent s soluioneze plngerea,
dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult
pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia
s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege,
necesare
n
vederea
verificrii
legalitii
i
temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii,
despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii.
(2) Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat
plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la
comunicare, la secia contencios administrativ a tribunalului.
Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot
fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea
hotrrii.
Art. 35. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare
i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere.
Art. 36. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare
i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva
hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum
i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de
timbru.
247

sto ,

CAPITOLUL V
v
Executarea sanciunilor contravenionale

Art. 40. Executarea sanciunilor contravenionale

comple- mentare se face potrivit dispoziiilor legale.
>)

Art. 37. Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut la

art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care
s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt
formalitate.
Art. 38. (1) Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd
contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i
sanciunea este aplicat de agentul constatator.
(2) n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin
comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu
rezoluia corespunztoare.
(3) Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea
amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia
se face prin ncunotinare scris.
Art 39. (1) Punerea n executare a sanciunii amenzii
contravenionale se face astfel:
a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte
ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de
constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege;
b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri.
(2) n vederea executrii amenzii organele prevzute la alin. (1) vor
comunica din oficiu organelor de specialitate, conform
prevederilor legale privind executarea creanelor
bugetare, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul
contra venientul, procesul-verbal de constatare a contraveniei i
de aplicare a sanciunii, neatacat n termen de 15 zile de la
data nmnrii sau comunicrii acestuia, ori, dup caz,
dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a
soluionat plngerea.
(3) Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile
legale privind executarea silit a creanelor bugetare.
(4) mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la
executare, n condiiile legii.
#*.*
248

Art. 41. (1) Confiscarea se aduce la ndeplinire de organul

care a dispjus aceast msur, n condiiile legii.
(2) n caz de anulare sau de constatare a nulitii
procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepia celor a cror
deinere sau circulaie este interzis prin lege, se restituie de
ndat celui n drept.
(3) Dac bunurile prevzute la alin. (2) au fost valorificate, instana
va dispune s se achite celui n drept o despgubire care se
stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor.
Art. 42. n scopul executrii despgubirii stabilite pe baz
de tarif actele prevzute Ia art. 39 alin. (2) se comunica i prii
vtmate, care va proceda potrivit dispoziiilor legale referitoare
la executarea silit a creanelor.
Art. 43. Abrogat prin art. I pct. 9 din O.U.G. nr. 108/2003.
ni ui

CAPITOLUL VI Dispoziii
speciale i tranzitorii
Art. 44. (1) Sanciunile prevzute n prezenta ordonan nu
se aplic n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen.
Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii
din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri
disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat.
(2) Dac prin contravenia svrit de un militar n termen
s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse confiscrii,
organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz
de tarif i va dispune asupra confiscrii. Cte o copie de pe
procesul-verbal se comunic contravenientului, prii vtmate
i celui cruia i aparin bunurile confiscate.

Art. 45. Abrogat prin art. I pct. 10 din O.U.G. nr. 108/2003.

249

Art. 46. Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de

Interne, precum i celelalte autoriti ale administraiei publice
care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne
organele competente s constate i s aplice sanciunile n cazul
contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili
n legtura cu serviciul.
Art. 47. Dispoziiile prezentei ordonane se completeaz
cu dispoziiile Codului de procedur civil.
Art. 48. Ori de cte ori ntr-o lege special sau n alt act
normativ anterior se face trimitere la Legea nr. 32/1968 privind
stabilirea i sancionarea contraveniilor, trimiterea se va socoti
fcut la dispoziiile corespunztoare din prezenta ordonan.
Art. 49. Cauzele aflate n curs de soluionare la data intrrii
n vigoare a prezentei ordonane vor continua s se judece
potrivit legii aplicabile n momentul constatrii contraveniei.
Art. 50. Actele normative prin care se stabilesc
contravenii, n vigoare la data publicrii prezentei ordonane n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, vor fi modificate sau
completate, dac este cazul, n termen de 3 luni, potrivit
prevederilor acesteia.
1

Art. 50 . Achitarea amenzilor contravenionale prin

intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul
Ghieului virtual de pli se va face ealonat pentru toate
categoriile de amenzi contravenionale, pe msura implementrii
acestor servicii.
Art. 51. (1) Prezenta ordonan va intra n vigoare n
termen de 30 de zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I.
(2) Pe aceeai dat se abrog Legea nr. 32/1968 privind
stabilirea i sancionarea contraveniilor, publicat n
Buletinul Oficial, Partea I, nr. 148 din 14 noiembrie 1968, cu
modificrile i completrile ulterioare, precum i orice alte
dispoziii contrare.
250

LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

NR.554/2004*
CAPITOLUL I
Dispoziii generale

Subiectele de sezin
Art. 1. (1) Orice persoan care se consider vtmat ntrun drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de
contencios administrativ competente, pentru anularea
actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i
repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi
att privat, ct i public.
(2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes
legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept.
(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice,
dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie,
poate sesiza instana competent de contencios administrativ de
la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept,
calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
(4) Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor
prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile
drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor
se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale
individuale ale autoritilor publice emise cu exces de
Textul Legii nr.554/2004 este redat n forma coninnd
modificrile aduse prin O.U.G. nr. 190/2005 pentru realizarea unor msuri
necesare n procesul de integrare european, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.l 179 din 28 decembrie 2005
251

putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de Ia

, domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
v
vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
(5) Cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere,
concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un
interes public, va sesiza instana de contencios administrativ
competent de la sediul autoritii publice emitente.
(6) Autoritatea public emitent a unui act administrativ
nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia,
n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat
n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii
aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii
actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal,
precum i asupra efectelor civile produse.
(7) Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime,
prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului
neconstituionale, se poate adresa instanei de contencios
administrativ, n condiiile prezentei legi.
(8) n condiiile prezentei legi, aciunile n contencios administrativ
pot fi introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor
Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntrun drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim.
(9) Cererile n contencios administrativ se soluioneaz fr
participarea reprezentantului Ministerului Public. Pentru situaia
prevzut la alin. (5), instana, din oficiu sau la cerere, poate
introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic
interesate.
Semnificaia unor termeni
Art. 2. (1) n nelesul prezentei legi, termenii i expresiile
de mai jos au urmtoarele semnificaii:
a) persoana vtmat - orice persoan fizic sau juridic
ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective
sau interese legitime private vtmate prin acte administrative;
252

n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i

organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ atacat;
b) autoritatea public - orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere
public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate
autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate
public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public;
sauc) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual
ori normativ, emis de o autoritate public n vederea
sti executrii a organizrii executrii legii, dnd natere,
modificnd sau
ngnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative,
n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice;
d) act administrativ-jurisdicional - actul juridic emis de o
autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n
soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe
contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluionare, de ctre
instanele de contencios administrativ competente potrivit legii,
a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,
dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
f) instana de contencios administrativ, denumit n continuare
instan - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei
Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ
i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de a nu
rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen;
253

h) refuzul nejustificat de a soluiona o cerere - exprimarea

explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva
cererea;
i) plngere prealabil - plngerea prin care se solicit
autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare,
dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ, n sensul revocrii acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul
administrativ referitor la problemele strict militare ale
activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii
militare, care presupun dreptul comandanilor de a da
ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea
trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la
ndeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizat sau autorizat de o
autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui
interes public;
1) interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i
democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i
ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea
nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor
publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd
autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor
i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de
Constituie sau de lege;
n) drept vtmat - orice drept fundamental prevzut de Constituie
sau de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i
previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental
care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea
aprrii unui interes public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale,
sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect
de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni
sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice
administrative; 254

s) pagub iminent - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu

eviden sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a
funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public;
' ) instan de executare - instan care a soluionat fondul
litigiului de contencios administrativ.
(2) Se asimileaz actelor administrative unilaterale i
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Tutela administrativ
' Art. 3. (1) Prefectul poate ataca, n termenele prevzute la
art. 11, n faa instanei de contencios administrativ, actele
emise de autoritile administraiei publice locale, dac Ie
consider ne legale.
(2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa
instanei de contencios administrativ actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia
privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat.
(3) Pn la soluionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) i
(2) este suspendat de drept.
Excepia de nelegalitate
Art. 4. (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din
oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana,
constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe
fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios
administrativ competent, suspendnd cauza.
(2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup
procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor.
(3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus
recursului, care se declar n 48 de ore de Ia pronunare ori de la
comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea
prilor prin publicitate.
:255

(4) n cazul n care instana de contencios administrativ a

constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a
ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul
a crui nelegalitate a fost constatat.
Actele nesupuse controlului i limitele controlului

Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b)actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se
prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de
rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care
privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea
consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor
pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile
art. 14 i 21.
Actele administrativ-jurisdicionale Art. 6. (1) Jurisdiciile
administrative speciale sunt facultative i gratuite.
(2) Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la
instana de contencios administrativ competent potrivit art.
10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu
exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac.
(3) Dac
partea
care
a
optat
pentru
jurisdicia
administrativ special nelege s nu utilizeze calea
administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta
organului administrativ-jurisdicional competent. Termenul
prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data notificrii.
(4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ
special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional
n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa
organului
256

administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce

atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul
prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei
decizii.
CAPITOLUL II
-K*
Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul
administrativ
B.

Procedura prealabil
Art. 7. (1) nainte de a se adresa instanei de
contencios administrativ competente, persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un
act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii
publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii
actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se
poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac
acesta exist.
(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile i n ipoteza n care legea
special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar
partea nu a optat pentru aceasta.
(3) Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim,
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe
orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6
luni prevzut la alin. (7).
(4) Plngerea prealabil, formulat potrivit prevederilor alin. (1), se
soluioneaz n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
(5) n
cazul aciunilor introduse de prefect,
Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor
vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i
n cazul prevzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura
prealabil.
(6) Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect
contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul
litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil
fiind aplicabile n mod corespunztor.
257

(7) Plngerea prealabil n cazul actelor administrative

unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste
termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data
emiterii acrului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie.
Obiectul aciunii judiciare
Art, 8. (1) Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de
lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea
prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu
a primit nici un rspuns n termenul prevzut la art. 7 alin. (4),
poate
sesiza
instana
de
contencios
administrativ
competent, pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a
actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru
daune morale. De asemenea, se poate adresa instanei de
contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un
drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n
termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii.
(2) Instana de contencios administrativ este competent s
soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii
unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de
aplicarea i executarea contractului administrativ.
(3) La soluionarea litigiilor prevzute la alin. (2) se va avea n
vedere regula dup care principiul libertii contractuale este
subordonat principiului prioritii interesului public.
Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Art. 9. (1)
Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce
aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de
excepia de neconstituionalitate.
(2) Instana de contencios administrativ, dac apreciaz
c excepia ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. (1)
i (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz,
prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend
soluionarea cauzei pe fond. 258

(3) Instana de contencios administrativ, dup pronunarea

Curii Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu
citarea prilor, numai dac ordonana ^sau o dispoziie a
acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar,
respinge
aciunea ca inadmisibil pe
fond.
(4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz,
sesizarea instanei de contencios administrativ se va face n
condiiile art. 7 alin. (5) i ale art. 11 alin. (1) i (2), cu
precizarea c termenele ncep s curg de la data publicrii
deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I.
Instana competent
Art. 10. (1) Litigiile privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i
cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i
accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz,
n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
adminis- trative emise sau ncheiate de autoritile publice
centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii,
datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde
lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios
administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special
nu se prevede altfel.
(2) Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios
administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva
sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac
prin lege special nu se prevede altfel.
(3) Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau
celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru
instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca
excepia necompetenei teritoriale.
259

a)
b)
c)
(2)
(3)

(4)

(5)

Termenul de introducere a aciunii

Art. 11. (1) Cererile prin care se solicit anularea unui act
administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i
repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz,
data comunicrii refuzului, considerat nejustifcat, de
soluionare a cererii;
data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a
depi termenul prevzut la alin. (2);
data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, n cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut
la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a
cunoscut existena actului nelegal, fiind aplicabile n mod
corespunztor prevederile alin. (2).
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider
a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu
caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate
oricnd.
Termenul prevzut la alin. (1) este termen de prescripie, iar
termenul prevzut la alin. (2) este termen de decdere.
Documentele necesare
Art. 12. Reclamantul va anexa la aciune copia actului
administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii
publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. In
situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea
sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i
data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris
care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
*/

Citarea prilor, relaii

Art. 13. (1) La primirea cererii, instana va dispune citarea
prilor i va putea cere autoritii al crei act este atacat s i
260

comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga

documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice
alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
(2) n situaia n care reclamant este un ter n sensul art. 1 alin. (2)
sau cnd aciunea este introdus de Avocatul Poporului ori de
Ministerul Public, instana va cere autoritii publice
emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun cu
documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice
alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
(3) n mod corespunztor situaiilor prevzute la alin. (1) i (2),
dup caz, se va proceda i n cazul aciunilor care au ca obiect
refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de
lege sau un interes legitim.
(4) Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de
instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat,
prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de
amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Suspendarea executrii actului
Art. 14. (1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea
unei pagube iminente, o dat cu sesizarea, n condiiile art. 7, a
autoritii publice care a emis actul, persoana vtmat poate s
cear instanei competente s dispun suspendarea executrii
actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond.
(2) Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu
citarea prilor.
(3) Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ de
importan naional, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul
Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2)
aplicndu-se n mod corespunztor.
(4) ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu
recurs n termen de 5 zile de la pronunare. .,
261

Solicitarea suspendrii prin aciunea principal

Art. 15. (1) Suspendarea executrii actului administrativ
unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat
instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte,
a actului atacat. n acest caz, instana va putea
dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la
soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal
sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n
fond.
(2) Dispoziiile alin. (2) i (4) ale art. 14 se aplic n mod
corespunztor.
(3) Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept,
iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu
suspend executarea.
Introducerea n cauz a funcionarului
\
> Art. 16. (1) Cererile injustiie prevzute de prezenta lege vor
putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a
elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face
vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor
despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. In cazul
n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi
obligat
la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv.
(2) Persoana acionat astfel n justiie l poate chema
n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin
scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
Judecarea cererilor
Art. 17. f i ) Cererile adresate instanei se judec de
urgen i cu precdere n edin public, n completul stabilit
de lege.
(2) Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep taxele de
timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare
de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru
cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca
obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. 262

(3) Hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10

zile de la pronunare.
Soluiile pe care le poate da instana
Art. 18. (1) Instana, soluionnd cererea la care se refer
art. 8 alin. (1), poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte,
actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act
administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice
alt nscris.
(2) Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor
prevzute la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor sau
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecii.
(3) In cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac
reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci
cnd
obiectul
aciunii
n
contencios
administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie
de starea de fapt, instana poate:
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
(5) Soluiile prevzute la alin. fi) i la alin. (4) lit. b) i c) pot fi
stabilite sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de
ntrziere.
ih. Termenul de prescripie pentru despgubiri
Art. 19. f i ) Cnd persoana vtmat a cerut anularea
acrului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri,
termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de
la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc
ntinderea pagubei.

263

(2) Cererile se adreseaz instanelor de contencios adminis trativ

competente, n termenul de un an prevzut la art. 11 alin. (2).
(3) Cererile prevzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi n
ceea ce privete procedura de judecat i taxele de timbru.
Recursul
Art.
fi 20. (1) Hotrrea pronunat n prim instan poate
atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la
comunicare.
(2) Recursul suspend executarea i se judec de urgen.
(3) n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd
sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de
casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat
cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material
din prezenta lege, cauza se va trimite Ia instana competent.
Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se
judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast
instan.
Judecarea recursului n situaii deosebite
Art. 21. (1) Recurentul, n situaii deosebite, cum ar
fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul
pretins, va putea solicita preedintelui instanei competente
s soluioneze recursul i stabilirea termenului de judecat
a recursului chiar nainte de primirea dosarului.
(2) Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de dovada
nregistrrii recursului la instana de fond, se
soluioneaz n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia
preedintelui instanei de recurs.
(3) Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat instanei
de fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a
comunicrii acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului,
ntr-un termen de 5 zile.
(4) Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru
tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare.
(5)Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor
de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore,
prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare
a informaiilor scrise.
:s<.|- ^
264

:J

- I

CAPITOLULUI
Procedura de executare

Titlul executoriu
Art. 22. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile,
prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor
prezentei legi, constitu ie titluri executorii.
Obligaia publicrii
ri Art. 23. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin
care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt
general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se
public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, sau, dup
caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului
Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului,
fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Obligaia executrii
Art. 24. (1) Dac n urma admiterii aciunii
autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s
modifice acrul administrativ, s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i
irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n
lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data
rmnerii irevocabile a hotrrii.
(2) n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica
conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei
obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie
pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri
pentru ntrziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti
definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ i dup aplicarea amenzii prevzute la alin. (2)
constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni
la 3 ani sau cu amend de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.
265

Instana de executare
Art. 25. (1) Sanciunea i despgubirile prevzute la art. 24
alin. (2) se aplic, respectiv se acord, de instana de executare,
la cererea reclamantului. Hotrrea se ia n camera de consiliu,
de urgen, cu citarea prilor.
(2) Cererea prevzut la alin. (1) este scutit de taxa de timbru.
(3) Hotrrea pronunat de instana de executare poate fi atacat
cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare.
(4) Prevederile alin. (l)-(3) se aplic, n mod corespunztor, i pentru
punerea n executare a hotrrilor instanelor de contencios
administrativ date pentru soluionarea litigiilor ce au avut ca
obiect contracte administrative.
;

Aciunea n regres
Art. 26. Conductorul autoritii publice se poate ndrepta
cu aciune mpotriva celor^vinovai de neexecutarea
hotrrii, potrivit dreptului comun. n cazul n care cei
vinovai sunt funcionari publici, se vor aplica reglementrile
speciale.

aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se

stabilete de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor.
(2) Aciunile introduse de Avocatul Poporului, de
Ministerul Public, de prefect i de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, precum i cele introduse mpotriva actelor
administrative normative nu mai pot fi retrase.
Corelarea terminologic
Art. 29. Ori de cte ori ntr-o lege special anterioar
prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990 sau generic la instana
de
contencios administrativ, trimiterea se va socoti fcut la
dispoziiile corespunztoare din prezenta lege.
Dispoziii tranzitorii
Art. 30. Pn la constituirea tribunalelor administrativfiscale,
litigiile
se
soluioneaz
de
seciile
de
contencios administrativ ale tribunalelor.
.

L,

"
CAPITOLUL IV Dispoziii
tranzitorii i finale
Judecarea cauzelor aflate pe rol
Art. 27. Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n
vigoare a prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii
aplicabile n momentul sesizrii instanei.
Completarea cu dreptul comun
Art. 28. (1) Dispoziiile prezentei legi se completeaz
cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre
autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate
n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte, precum
i cu procedura reglementat de prezenta lege. Compatibilitatea
266

Intrarea n vigoare
Art. 31.(1) Prezenta lege intr n vigoare la 30 de zile de la
data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
(2) Pe aceeai dat se abrog Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu
modificrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare.

! * ; '

267

: . ' ! * ;

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. Legislaie

,w

. -

Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor

norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 196
din 27 septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 i nr. 387 din 18
august 2000 Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz
de utilitate public,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 2 iunie
1994 Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil,
publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.282 din 11 noiembrie
1996 Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i
prestrile de
servicii n interes public, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997 Legea
nr,213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.448 din 24 noiembrie 1998 Legea nr.215/2001 privind
administraia public local, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.204 din 23 aprilie
2001 Legea nr,52/2003 privind transparena decizional n
administraia
public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.70 din 3 februarie 2003 O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera
de stat a Romniei, publicata n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.352 din 30 iunie 2001
Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice
locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.271 din 29 martie 2004 Legea nr.340/2004 privind instituia
prefectului, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004, modificat
268

substanial prin O.U.G. nr.179/2005, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005 ,G.
O.U nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat
.
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28
decembrie 2002 *G. nr.27/2003 privind procedura aprobrii
tacite, publicat n
O.U Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.291 din 25 aprilie
2003
.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale,
O.U publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 747
din 26 octombrie 2003
nr,2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
O.G Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr, 410 din 25 iulie
2001
nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei
O.G. activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.642
din 30 august 2002
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din 26
septembrie 2005
H.G. , nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru de
aplicare a Legii nr.219/1998 privind regimul concesiunilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 140
din 6 aprilie 1999
H,G . nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a
O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.58 din
31 ianuarie 2003
H.G nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei
funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.757 din 29 octombrie 2003
y-

2. Tratate, cursuri, manuale, monografii

Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977 Alexandru Negoi, Drept
administrativ i elemente de tiina
administraiei, Bucureti, 1981
269

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept

administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992 Alexandru
Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti,
1998 Alexandru iclea, Reglementarea contraveniilor,
Editura Lumina
Lex, ediia a IV-a, 2006 Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol.II, ediia a IlI-a,
Editura AH Beck, Bucureti, 2002 Antonie Iorgovan, Noua lege
a contenciosului administrativ, Editura
Roata, 2005 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
ediia a 4-a, Editura
AII Beck, Bucureti, 2005 Constantin G. Rarincescu,
Contenciosul administrativ romn,
Bucureti, 1936 Dacian Cosmin Drago,
Legea contenciosului
administrativ.
Comentarii i explicaii, Editura AH Beck, 2005 Erast Diti
Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui,
1944 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina
administraiei, voi,II,
Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005 Iulian Poenaru, Regimul
juridic al contraveniilor. Editura Lumina
Lex, Bucureti, 2002
Liviu Giurgiu, Domeniul public. Editura Tehnic, Bucureti, 1997
Mihai Eliescu, Rspunderea civil delictual. Bucureti, 1972 Mircea
Lepdtescu, Natura juridic a rspunderii patrimoniale a
organelor administraiei de stat pentru pagubele produse prin
actele lor ilegale, Analele Universitii" Bucureti, Seria tiine
sociale, tiine juridice, 1968 Paul Negulescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, ediia a IV-a,
Bucureti, 1934
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, 2001
Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena naltei
1
Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ, Editura
Lumina Lex, 2003 TJieodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian
Vlad, Jurisprudena naltei
'<

Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ, Editura

Lumina Lex, 2002

270

Emanuel Albu, De la nalta Curte de Casaie i Justiie - O istorie a

legilor de organizare i funcionare, 1861 - 2001, Editura
Monitorul Oficial, Bucureti, 2001 Emanuel Albu,
Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004
Emanuel Atbu, Administraia ministerial n Romnia, Editura AII
Beck, Bucureti, 2004 Emanuel Albu, Jurisprudena naltei
Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, 2005
Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, Partea I,
Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005 Emanuel
Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ i fiscal 2005, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2006 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ,
Editura tiinific,
Bucureti, 1959 Tudor Drganu., Drept constituional,
Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1972 Valentin LPriscaru, Contenciosul
administrativ romn, Editura AH
Beck, Bucureti, 1998
; ; ; < ? &

3, Articole de specialitate
Adrian Fanu-Moca, Consideraii n legtur cu natura juridic a
contenciosului fiscal, n Revista de Drept Comercial"
nr. 10/2002 Costel Niculeanu, Exist un raport comitenfprepus n cazul
executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii
nr.82/1999, n Dreptul" nr.10/2002 Corneliu Liviu Popescu,
Neconvenionalitatea i neconstituio-nalitatea
procedurii contravenionale judiciare de drept comun, n raport
cu dreptul la respectarea prezumiei de nevinovie, n
Pandectele Romne", nr.6/2002 Corneliu Liviu Popescu,
Frauda la
Constituie, n Curierul Judiciar"
nr.7-8/2004 Dana Apostol Tofan, Regimul juridic
aplicabil contraveniilor.
Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar" nr.7/2002
Gabriela Cristina Freniu, Exist un raport comitent-prepus n cazul
executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii
nr.82/1999, n Dreptul" nr.1/2002
271

Iulia Poenaru, Nota II la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei

Suceava, n Revista Romn de Drept" nr. 11/1996 '. Liviu Giurgiu,
Consideraii privind excepia de nelegaUtate a actelor Aii:;
administrative n reglementarea instituit prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul Judiciar" >M
nr.2/2OO5

Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n Stat al Guvernului

prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale autonome
ale administraiei publice, n Revista de Drept Comercial"
nr.l2/2000inr.l/2001
Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea proiectului de lege

a contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public"

nr.3/2004
F
Vasile Timofte, Nota I la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei
Suceava, n Revista Romn de Drept" nr. 11/1996
>

4. Dicionare

', Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a IlI-a, Editura tiinific,

Bucureti, 1973
Dicionar explicativ al limbii romne, DEX, Editura Univers
Enciclopedic, Bucureti, 1998

" -

'

. -

>

V '

-:jj -i-i .

' .

mi

272