Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv
bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe
rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu
iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv
Departamentul de Învăţământ la
bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe
Distanţă şi Formare Continuă
rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
Conf. univ. dr. Constanţa MĂTUŞESCU
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa 1
2018-2019
UVT
DREPT INSTITUŢIONAL
AL UNIUNII EUROPENE
Prezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor şi orice folosire alta
decât în scopuri personale este interzisă de lege sub sancţiune penală
2
SEMNIFICAŢIA PICTOGRAMELOR
= TEST DE AUTOEVALUARE
= BIBLIOGRAFIE
3
CUPRINS - Studiu individual (S.I.)
4
MODULUL I
EVOLUŢIA INTEGRĂRII EUROPENE.
PRINCIPALELE ETAPE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă
Cuprins:
= 4 ore
5
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 1
6
care, întâi de toate, au avut ca origine existenţa a treizeci de state suverane pe acest
continent. Este important să remediem această anarhie prin crearea unei Uniuni
federale între popoarele europene.” Este adevărat însă că aceste mişcări constituiau
mai degrabă o reacţie pentru unitate în faţa agresorului decât ca un adevărat proiect
politic.
Ideile federaliste încep să anime în această perioadă şi o parte a mediilor
guvernamentale europene. Astfel, Winston Churchill se erijează în apărător al
libertăţii şi unităţii Europei, lansând, încă din octombrie 1942, într-un memorandum
“Statele Unite adresat ministrului său, Anthony Eden, formula de „State Unite ale Europei”, ca parte
ale Europei”
componentă a organizării lumii după război.
rivalitatea dorea extinderea influenţei sale şi în vestul Europei. Această rivalitate dintre SUA şi
SUA - URSS URSS a dat naştere la ceea ce s-a numit „Războiul Rece”, şi care, timp de câteva
decenii, a divizat Europa în două tabere, creând două spaţii regionale europene,
corespunzând viziunilor strategice ale celor două super-puteri.
7
Pentru unitatea Europei de Vest, Războiul Rece a avut o influenţă pozitivă: a
simplificat dezbaterile asupra viitorului său şi a determinat apropierea statelor vestice.
Războiul Rece
Încercând să reconstruiască între ele o solidaritate afirmată destul de firav în
perioada anterioară, însă grav afectată de război, naţiunile occidentale au adus în
centrul dezbaterilor lor publice problematica integrării regionale. Axată pe convenirea
unui proiect care să susţină reconstrucţia vestului Europei, aceasta avea o triplă
finalitate: reconstrucţia economică, prezervarea păcii şi reafirmarea rolului său în
lume.
Conştiente de necesitatea coalizării lor pentru ca, împreună, să reuşească să
pună pe picioare economia europeană, să pună bazele stabilităţii şi progresului, statele
înțelegerea
necesității Europei Occidentale au înţeles în acelaşi timp că reconstrucţia lor, modernizarea şi
unității -
argumente industrializarea, erau posibile numai prin asocierea cu alte state. Unitatea statelor
europene era necesară, pe de altă parte, pentru a face faţă expansiunii sovietice, dar şi
pentru a contracara o întărire prea mare a influenţei americane în zona europeană. Un
al treilea argument în favoarea coalizării statelor europene îl constituia preocuparea
de a preveni orice posibilitate ca Germania să provoace un alt război. Strategia aleasă
în acest scop a fost impulsionarea dezvoltării economice a Germaniei pentru ca
aceasta să reziste expansiunii comunismului, cu asigurarea unei legături puternice, a
unei interdependenţe economice şi militare între Germania şi celelalte ţări vestice,
astfel încât un nou război să fie imposibil de declanşat.
Într-o primă fază, unitatea europeană era gândită ca o regrupare în jurul
nucleului franco-german sau în jurul Benelux-ului, însă treptat, mai ales în contextul
nucleu
franco-german
evenimentelor din 1948 (lovitura de stat de la Praga, din aprilie 1948 şi blocada
terestră a Berlinului, din iunie 1948), guvernele Europei Occidentale se apropie din ce
în ce mai mult de protectorul lor american. În faţa ameninţării pe care o reprezenta
protecția SUA
opoziţia Est-Vest pentru Europa Occidentală, aceasta era vulnerabilă, având nevoie
de asistenţa şi protecţia Statelor Unite ale Americii .
Dacă în ceea ce priveşte necesitatea unificării Europei consensul era deplin în
modalități de
realizare a rândul statelor Vestice, nu acelaşi lucru se poate spune în ceea ce priveşte calea de
unității
europene: urmat pentru realizarea acesteia. Deşi vechiul sistem al naţionalismelor concurente şi-
federalism-
interguverna a dovedit limitele cu ocazia recentului conflict, ducând la scindarea ideologică a
mentalism Europei, puţine erau statele pregătite să renunţe la o parte a prerogativelor care
reveneau în mod tradiţional statului naţional şi să accepte o formulă avansată de
8
cooperare. Aceasta din urmă era mai degrabă apanajul elitelor intelectuale, a mediilor
ştiinţifice, universitare, etc., care încercau să propună alternative la statul naţional,
considerat principala sursă de conflict. La acest nivel exista convingerea că disiparea
puterii acestuia şi alocarea ei pe mai multe niveluri de autoritate, „interconectate între
ele în cadrul unui stat federal multinaţional”, ar fi cea mai bună cale de garantare a
păcii continentale.
Ideea federalistă, deşi foarte prezentă în dezbaterile politice, nu s-a impus, iar
abordarea tradiţională, interguvernametală (constând într-o cooperare în care fiecare
stat îşi păstrează suveranitatea, nu există transfer de competenţe, iar decizia este luată
prin consens, neavând forţă juridică sau obligativitate), în pofida unor evidente
neajunsuri, a oferit instrumentul pentru satisfacerea nevoii de cooperare regională
într-un moment în care o altă „cale” nu era convenită.
Ideea europeană astfel cum s-a conturat ea în primii ani după război este un
„produs al circumstanţelor”. Ea nu vine neapărat din conştientizarea unei identităţi
unitatea
Europei - comune, ci din nevoia de a stopa comunismul sau de a gestiona ajutorul american
produs al
nevoilor pentru redresarea economiei europene. Unitatea europeană apare astfel ca o noţiune
exclusivistă, îndreptată mai degrabă împotriva unor pericole externe, şi mai puţin î-şi
trage seva din identificarea unui obiectiv pan-european la care toţi pot adera.
Denumită în doctrină „primăvara Europei”, această perioadă va marca concretizarea
pentru prima dată a voinţei europene prin instituţii şi principii solemn afirmate.
reconstrucţiei Europei acordate de SUA prin Planul Marshall, OECE este fondată pe
Planul Marshall o cooperare strict interguvernamentală (fiind respinsă propunerea Franţei ca
organizaţia să beneficieze de o anumită autonomie în raport cu guvernele statelor
membre). Ea are însă şi rolul de a coordona politicile economice naţionale,
contribuind la crearea unui sistem multilateral de plăţi (prin propunerea de înfiinţare a
9
unei Uniuni Europene de Plăţi), la liberalizarea schimburilor şi eliminarea restricţiilor
cantitative. Mai mult decât atât, experienţa de lucru în cadrul OECE a permis
dezvoltarea unei culturi a consultării la toate nivelurile între statele membre, creându-
se, în acest mod, obişnuinţa de cooperare şi de reflecţie depăşind cadrul naţional, pe
care se vor clădi cooperările viitoare.
Planul Marshall a contribuit, fără îndoială, în mod direct, la ameliorarea
situaţiei statelor europene care, cu ajutor american, au reuşit să depăşească în scurt
timp nivelul mediu de dezvoltare de dinainte de război. În 1960 statele membre ale
OECE, SUA şi Canada au convenit să extindă câmpul de acţiune al organizaţiei,
oferind ajutor pentru dezvoltarea ţărilor lumii a treia. OECE devine astfel Organizaţia
Economică de Cooperare şi Dezvoltare (OECD), la care SUA şi Canada au aderat în
acelaşi an, în următorii ani devenind membre Japonia, Australia şi alte ţări.
În aceaşi perioadă, în partea estică a continentului a fost înfiinţată CAER
(Consiliul de Ajutor Economic Reciproc), organizaţie similară OECE, prin care
CAER
sateliţii Moscovei puteau primi ajutor rusesc, având ca obiectiv subsidiar coordonarea
politicilor economice ale ţărilor din cadrul blocului sovietic.
Dacă din punct de vedere economic, prin crearea OECE se puneau bazele
redresării Europei, din punctul de vedere al securităţii sale aceasta era vulnerabilă şi
cooperare politica agresivă dusă de URSS nu făcea decât să le sporească temerile. Era evident
militară
că din punct de vedere militar Europa Occidentală nu putea face faţă pericolului unei
invazii sovietice sau unei reîntăriri a Germaniei. Sub aceste auspicii se pun bazele
cooperării militare, iniţial ca o continuare a unor alianţe din timpul războiului. De
teama repetării unei istorii încă proaspete în memoria colectivă, aceste alianţe,
destinate să asigure securitatea colectivă a părţilor, sunt îndreptate în principal
împotriva pericolului german. Astfel, la 4 martie 1947 se semnează la Dunkerque
Tratatul de Alianţă şi Asistenţă Mutuală împotriva unei eventuale agresiuni
germane în viitor, încheiat între Franţa şi Marea Britanie.
În 1949 (4 aprilie) a fost înfiinţată, prin Tratatul de la Washington,
Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), pact militar între
NATO
principalele state necomuniste din Europa, SUA şi Canada, care instituia un sistem de
securitate comun. În martie 1951, URSS adresează statelor membre o cerere de
Pactul de la
aderare la NATO. Această cerere este respinsă şi, mai mult, în 1955 Germania este
Varșovia
primită în Alianţă. În aceste condiţii, URSS înfiinţează, la 14 mai 1955, Organizaţia
10
Tratatului de la Varşovia, la care participă Albania, Bulgaria, Cehoslovacia,
Republica Democrată Germană, Polonia, România, Ungaria şi URSS.
În scopul întăririi cooperării între statele vest-europene în domeniul
securităţii a fost înfiinţată în 1954, prin Tratatul de la Bruxelles, Uniunea Europei
UEO
Occidentale (UEO), formată din Marea Britanie, Franţa, Belgia, Olanda şi
Luxemburg, la care au aderat ulterior Germania, Spania, Portugalia şi Grecia .
În ceea ce priveşte cooperarea politică, pe baza ideilor cu privire la necesitatea
creării unor State Unite ale Europei, promovate de Churchill, ia naştere un amplu
cooperare politică
curent de opinie în favoarea unei uniuni politice europene. Între cele două opţiuni
care sunt puse în discuţie cu privire la modalitatea practică de unificare - cea a unei
organizaţii supranaţionale (federaţii) în cadrul căreia statele membre să-şi unească
unele din drepturile lor suverane şi cea a unei organizaţii internaţionale de
cooperare interguvernamentală, au câştig de cauză susţinătorii metodei
interguvernamentale. La 5 mai 1949, se semnează la Londra, de către zece state,
Consiliul Europei
Tratatul Instituind Consiliul Europei. Consiliul Europei este prima instituţie
politică între europeni al cărei obiectiv este realizarea unei uniuni mai strânse între
membrii săi în vederea salvgardării şi promovării ideilor şi principiilor ce reprezintă
patrimoniul lor comun şi al favorizării progresului economic şi social. I se recunoaşte
Consiliului Europei o largă paletă de competenţe, putând interveni în domeniile
economic, social, cultural, ştiinţific, juridic, administrativ şi etnic, precum şi în ceea
ce priveşte drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Fiind rezultat al unui
compromis, mijloacele sale de acţiune sunt însă extrem de limitate, ele constând în:
examinarea problemelor, încheierea de acorduri, adoptarea unor acţiuni comune.
For de cooperare interparlamentară, Consiliul Europei este totodată şi un
instrument de armonizare a sistemelor juridice naţionale. Organele sale sunt:
Adunarea Parlamentară (prima adunare parlamentară internaţională din istorie),
compusă din parlamentari naţionali, care votează rezoluţii, Comitetul de Miniştrii,
organ de decizie format din miniştrii de externe ai statelor membre, care decid prin
vot unanim, Congresul Puterilor Regionale şi Locale, ce reprezintă şi promovează
interesele democraţiei locale şi Secretariatul General, ce asigură asistenţa tehnică.
În cadrul Consiliului Europei au fost adoptate peste 200 de convenţii, între
care se detaşează Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului,
adoptată la 4 noiembrie 1950, prin care se creează (pentru asigurarea unui nivel
11
minim de respectare a drepturilor omului) Curtea Europeană a Drepturilor Omului,
organism care urmăreşte aplicarea ei.
Dacă iniţial Consiliul Europei a avut zece membrii, el reuneşte în prezent
peste patruzeci de state, cuprinzând majoritatea ţărilor europene. După 1990,
Consiliul Europei a devenit una dintre principalele structuri de primire a noilor
democraţii din Europa Centrală şi de Est, apărute ca urmare a căderii comunismului
(printre care şi România, care este membră cu drepturi depline din 1993). Toate
statele membre ale Uniunii Europene sunt şi membre ale Consiliului Europei.
Considerat un rezultat modest al mişcărilor de unitate europeană (încă din
august 1949 înaintându-se o serie de propuneri de modificare a statutului său),
Consiliul Europei are însă meritul de fi reprezentat un laborator de idei pentru
unitatea europeană, pregătind terenul pentru tentative mai îndrăzneţe de realizare a
unităţii europene, care nu vor întârzia să apară. El marchează prima tentativă reuşită
vizând realizarea unei Europe „europene”, fondată de europeni şi pentru europeni .
Era evident însă că a construi Europa cu metodele secolului XIX nu era un
demers care să reziste, cu atât mai mult cu cât opţiunile celui mai puternic curent de
opinie manifestat în această perioadă, cel federalist, nu erau satisfăcute prin crearea
Consiliului Europei. Europa avea nevoie de instituţii puternice, capabile să ia
iniţiativa şi să pună în funcţiune resorturile unităţii europene .
Care sunt principalele organizaţii înfiinţate după cel de-l doilea Război Mondial la
nivel european?
12
2. Comunităţile Europene
2.1. Debutul construcţiei europene - Planul Schuman de integrare
europeană
Cooperarea europeană ale cărei baze au fost puse după război consta într-o
serie de organizaţii internaţionale sectoriale, cu vocaţii diferite, care nu aveau însă
posibilitatea să asigure concentrarea dezvoltării economice a statelor din Europa de
Vest, în condiţiile emergenţei celor două puteri mondiale, SUA şi URSS. În plus, la
nivel politic Europa se lansase deja într-un efort comun de găsire a celor mai
convenabile şi eficiente metode de unificare politică care să le readucă în primul plan
al scenei politice internaţionale. Chiar dacă prin crearea Consiliului Europei între cele
două opţiuni în jurul cărora s-au purtat negocierile - metoda supranaţională, susţinută
de francezi, şi cea interguvernamentală, promovată de englezi, ultima a avut mai
15
beneficiind în aceste domenii de puterea de a lua decizii şi de a le impune statelor
membre.
Prin Tratatul instituind CECO se pun bazele unei pieţe comune a cărbunelui şi
oţelului, care presupune înlăturarea taxelor vamale şi a restricţiilor cantitative de la
libera circulaţie a acestor produse, interdicţia măsurilor discriminatorii şi a
subvenţiilor sau ajutoarelor acordate de către state, o piaţă dominată de principiul
liberei concurenţe. CECO va controla procesul de aprovizionare şi va fixa preţurile.
Potrivit art. 3 din Tratat, obiectivele CECO erau: să vegheze la regularizarea
aprovizionării; să asigure egalitatea accesului la sursele de producţie; să vegheze la
Obiectivele CECO
fixarea unor preţuri la cel mai mic nivel posibil; să îmbunătăţească capacitatea şi
calitatea producţiei şi să promoveze o politică de exploatare raţională a resurselor
naturale, să îmbunătăţească condiţiile de muncă şi de viaţă ale lucrătorilor; să
stimuleze dezvoltarea schimburilor internaţionale reciproce.
Realizarea pieţei unice se va face progresiv, pentru a permite adaptarea
instituţiilor naţionale la noile condiţii. După o perioadă pregătitoare, în cursul căreia
se organizează instituţiile, şi care se încheie la începutul anului 1953, şi una de
tranziţie, la 10 februarie 1953 este deschisă piaţa comună pentru cărbune, minereu şi
fier vechi, iar pe 1 mai 1953 şi pentru oţel.
legislative sau bugetare. Ea discută raportul general anual supus de Înalta Autoritate
Obiectivele CECO şi poate, în anumite condiţii, să adopte o moţiune de cenzură obligând membrii Înaltei
Autorităţi să demisioneze.
- Curtea de Justiţie, organ jurisdicţional format din şapte judecători
desemnaţi de comun acord de către guverne, dar independenţi în acţiunea lor faţă de
acestea, având sarcina de a veghea la interpretarea şi aplicarea Tratatului şi a
reglementărilor şi deciziilor adoptate de Înalta Autoritate. În exercitarea acestor
atribuţii ea tranşează diferendele şi poate anula o decizie.
Alături de aceste patru instituţii se înfiinţează un Comitet Consultativ,
reprezentând producătorii, lucrătorii, comercianţii şi consumatorii, care nu
beneficiază însă de competenţe.
Principiile care stau la baza edificiului comunitar astfel construit, şi care vor
Principii
direcţiona întreaga evoluţie a integrării, sunt sintetizate în doctrină astfel :
- superioritatea instituţiilor, prin aplicarea în relaţiile internaţionale a
principiilor de egalitate, arbitraj şi de conciliere, principii fundamentale pentru orice
sistem democratic;
- independenţa instituţiilor comunitare, care trebuiau să dispună de o
autoritate proprie;
- cooperarea între instituţii, prin constituirea unui sistem în care instituţiei
supranaţionale i se adaugă alte trei instituţii, unde să fie reprezentate şi interesele
statelor membre, raporturile dintre acestea bazându-se pe principiul cooperării şi nu al
subordonării;
- egalitatea între statele membre, care, potrivit lui J. Monnet, era singurul care
putea duce la crearea unei noi mentalităţi şi pe baza căruia s-au stabilit relaţiile dintre
Franţa şi Germania (în ceea ce priveşte voturile în Consiliu, în Adunare şi în celelalte
instituţii).
17
Tratatul CECO poate fi considerat un act de încredere între Franţa şi
Germania, o încercare de depăşire a confruntării şi tensiunii din trecut şi un act de
credinţă într-un viitor comun .
Prin înfiinţarea acestei organizaţii europene care, deşi cu caracter sectorial,
reprezenta o formă nouă de structură interstatală, s-a creat un precedent instituţional
de o deosebită importanţă. Aducînd, în primii ani, numeroase beneficii economice,
sociale şi politice, rolul CECO se va reduce treptat, pe fondul unei supraproducţii
apărute în sectorul carbonifer, al declinului puterii economice a cărbunelui şi oţelului
în raport cu petrolul şi al rezistenţei întâmpinate din partea mediilor profesionale
naţionale.
2.3. Eşecul Comunităţii Europene de Apărare (CEA). Disocierea
integrării politice de integrarea economică
22
rezultatele mai puţin spectaculoase, care nu satisfăceau interesele economice ale
Marii Britanii.
În aceste condiţii, Marea Britanie îşi reconsideră poziţia faţă de Comunităţile
Europene, încă din 1961 purtând discuţii, alături de Irlanda şi Danemarca, pentru
integrarea în Comunităţi.
Prima cerere de aderare a celor trei state, formulată în 1963, s-a lovit de
opoziţia preşedintelui Franţei – generalul Charles de Gaulle, neîncrezător în Marea
Britanie datorită legăturilor strânse ale acestei cu SUA şi încercărilor de a obţine
facilităţi vamale şi economice pentru celelalte ţări din AELS.
aderarea Marii
Britanii, Irlanda şi Danemarca şi-au retras şi ele, în aceste condiţii, cererile de aderare.
Irlandei şi
Danemarcei O a doua încercare de aderare a celor trei state, cărora li s-a adăugat şi
Norvegia, a fost formulată în 1967, însă a întâmpinat aceeaşi opoziţie.
Abia după demisia preşedintelui de Gaulle, în 1969, cu ocazia Conferinţei
şefilor de stat sau de guverne de la Haga, a fost reluată problema aderării celor patru
state. După îndelungi negocieri, tratatele de aderare au fost semnate la Bruxelles în
1972, intrând în vigoare, pentru Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca la 1 ianuarie
1973, în urma ratificărilor de către parlamentele naţionale, în ultimele două cazuri
precedate de referendumuri. Norvegia însă, nu a putut deveni membră, rezultatul
referendumului fiind negativ.
1
După unificarea instituţională din 1967, în mod uzual a început să fie folosită denumirea de
„Comunitate Europeană”, ce se va păstra până la înfiinţarea Uniunii Europene, pentru a marca
unicitatea centrelor de decizie ale celor trei comunităţi iniţiale.
23
2.6. Apariţia şi evoluţia cooperării politice
Pe lângă întărirea numerică a Comunităţilor Europene, a existat o preocupare
1984, Uniunea Europeană era văzută ca o structură unică având în componenţă cele
trei comunităţi, cooperarea politică şi sistemul monetar european. Reprezentanţii
statelor membre au considerat însă prea avangardist acest proiect, astfel încât au
preferat să meargă pe calea revizuirii tratatelor comunitare. La Consiliul european de
la Milano, din iunie 1985, s-a luat decizia convocării unei conferinţe
interguvernamentale pentru modificarea tratatelor comunitare. Rezultatul acestei
conferinţe, desfăşurată în perioada septembrie 1985- februarie 1986, a fost semnarea
la Luxemburg în februarie 1986 a Actului Unic European, ce a intrat în vigoare la 1
iulie 1987.
Actul Unic reprezintă prima mare modificare a Tratatelor originare ale
Comunităţilor Europene, prin care au fost extinse competenţele Comunităţilor.
Denumirea de „Act Unic” este dată de faptul că reuneşte într-un singur
document dispoziţii privind reforma instituţiilor europene şi extinde totodată
domeniul de competenţă comunitară, conţinând şi reglementări privind cooperarea în
domeniul politicii externe şi în domeniul protecţiei mediului.
Principalele amendamente aduse construcţiei comunitare prin Actul Unic
26
naţionale. Tratatul, ce a reprezentat a doua revizuire fundamentală a tratatelor
constitutive, înscrie alături de obiectivul economic iniţial al Comunităţii (realizarea
unei pieţe comune) şi obiectivul realizării unei uniuni politice între statele membre.
În scopul intensificării integrării europene, statele membre au luat decizia
instituirii unei Uniuni Europene formată din cele douăsprezece state membre ale
Comunităţii Europene, care nu se substituie Comunităţilor iniţiale, ci le înglobează
într-un ansamblu mai larg.
Potrivit Tratatului de la Maastricht, Uniunea se prezintă din punct de vedere
structural ca un „templu” bazat pe trei „piloni” de natură diferită – unul de natură
piloni
comunitară şi doi de natură interguvernamentală:
a) primul pilon, cu caracter comunitar, este reprezentat de Comunităţile
europene. Modificările aduse prin tratatul de la Maastricht în acest domeniu au
constat în:
- extinderea competenţelor comunitare prin includerea de noi domenii
(educaţie, pregătire profesională, cultură, sănătate publică, protecţia consumatorilor,
politica industrială, reţelele trans-europene), având la bază principiul subsidiarităţii2
care funcţionează în raporturile dintre Uniune şi statele membre;
cetăţenie - crearea cetăţeniei europene, condiţionată de cetăţenia naţională, în virtutea
europeană
căreia persoana respectivă are dreptul de a circula liber şi de a munci pe teritoriul
Uniunii, de a vota şi de a candida la alegerile municipale şi europene, de a fi protejat
pe teritoriul statelor terţe de către autorităţile diplomatice ale oricăruia dintre statele
membre;
Uniune
Economică şi - s-a prevăzut crearea Uniunii Economice şi Monetare în trei etape:
Monetară
1) până la 31 decembrie 1993 liberalizarea circulaţiei capitalurilor,
2) începând cu 1 ianuarie 1994 pregătirea de către Institutul Monetar
European a trecerii la moneda unică, prin coordonarea politicilor economice, în
scopul de a reduce inflaţia, rata dobânzilor şi fluctuaţiile schimburilor valutare, de a
limita deficitele şi datoria publică a statelor;
3) crearea unei monede unice la 1 ianuarie 1999 şi înfiinţarea Băncii Central
Europene.
2
potrivit căruia Uniunea nu întreprinde acţiuni ( cu excepţia domeniilor care ţin exclusiv de
competenţa sa) dacă acestea nu sunt mai eficiente decât acţiunile întreprinse la nivel naţional, regional
sau local.
27
- transformarea Comunităţii Economice Europene a fost în Comunitatea
Europeană;
- întărirea rolului exercitat de Parlamentul European prin introducerea
procedurii de „codecizie” prin care Parlamentul European devine asociat cu Consiliul
în procesul de legiferare.
b) al doilea pilon, cu caracter interguvernamental, se referă la instituirea, pe
baza mecanismului de cooperare politică stabilit prin Actul Unic European, a unei
PESC
politici externe şi de securitate comună (PESC). Aceasta permite adoptarea unor
acţiuni comune în politica externă, deciziile trebuind să fie luate în unanimitate, iar
măsurile ce le însoţesc prin vot cu majoritate calificată.
c) al treilea pilon, tot cu caracter interguvernamental, îl constituie cooperarea
în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne (JAI). Acesta a fost conceput pentru a
JAI facilita şi a face mai sigură libera circulaţie a persoanelor pe teritoriul Uniunii
Europene.
Deşi Uniunea astfel creată prin Tratatul de la Maastricht nu are personalitate
juridică3, ea reprezintă o etapă importantă în procesul de unificare progresivă.
Unitatea dintre cei trei piloni ai Uniunii Europene este realizată prin stabilirea
unui cadru instituţional unic, a unor obiective şi principii unice, precum şi prin
stabilirea unei singure proceduri de revizuire sau de aderare pentru ansamblul Uniunii
Europene.
Sistemul instituţional unic este format din instituţiile comunitare şi Consiliul
European. Utilizarea instituţiilor comunitare şi în ceea ce priveşte PESC şi JAI se va
face însă cu două excepţii: Curtea de Conturi rămâne o instituţie exclusiv comunitară,
sistem iar Curtea de Justiţie îşi va limita în principiu competenţele la pilonul comunitar,
instituţional
unic primind doar competenţe limitate în cadrul pilonului PESC, dar nu şi în pilonul JAI.
Consiliul European, astfel cum a fost el instituţionalizat prin Actul Unic
European, este organul care „dă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării sale şi
definirii orientărilor politicii generale”4, trebuind să prezinte anual un raport în faţa
Parlamentului european.
Sunt stabilite ca obiective comune ale Uniunii Europene (art. B):
promovarea unui progres economic şi social echilibrat şi durabil;
3
Doar Comunităţile o au, păstrându-şi personalitatea lor juridică iniţială.
4
Art. D al tratatului de la Maastricht.
28
afirmarea identităţii Uniunii pe scena internaţională;
întărirea protecţiei drepturilor şi intereselor resortisanţilor statelor
membre;
dezvoltarea unei cooperări strânse în domeniul justiţiei şi al afacerilor
interne;
menţinerea integrală a realizării comunitare şi dezvoltarea acesteia.
Principiile pe care se întemeiază uniunea sunt principiile libertăţii,
democraţiei, respectului faţă de drepturile omului şi libertăţile fundamentale, statul de
drept, principii care sunt comune tuturor statelor membre.
29
nu a reuşit să devină membră a UE, pentru a doua oară populaţia acestei ţări,
respingând prin referendum (52% din voturi împotrivă) apartenenţa ţării la UE.
3.3. Tratatul de la Amsterdam (1997)
Încă de la sfârşitul negocierilor Tratatului de la Maastricht, s-a convenit ca
acesta să fie revizuit până la sfârşitul deceniului (articolul N prevedea convocarea
unei conferinţe interguvernamentale în 1996).
Conferinţa interguvernamentală convocată pentru a analiza rezultatele
aplicării Tratatului de la Maastricht s-a transformat într-o dezbatere asupra
Tratatul de la modificărilor pe care trebuie să le sufere UE din perspectiva primirii de noi membri
Amsterdam
(cele 10 state din Europa Centrală şi de Est care au încheiat Acorduri de asociere,
plus Cipru, Malta şi Turcia). Ea a durat mai mult de un an, fiind deschisă la Torino pe
26 martie 1996 şi s-a încheiat la Amsterdam pe 17 iunie 1997 printr-un acord politic
la nivel înalt cu privire la un nou Tratat, semnat pe 2 octombrie 1997.
Tratatul de la Amsterdam, ce a intrat în vigoare la 1 mai 1999, se înscrie ca un
moment semnificativ în procesul evolutiv al integrării europene, reprezentând un pas
înainte în direcţia integrării politice.
Prin Tratat au fost stabilite patru obiective majore:
- eficientizarea arhitecturii instituţionale a UE în vederea viitoarei extinderi;
- plasarea aspectelor legate de crearea de noi locuri de muncă şi a celor legate
de drepturile cetăţenilor între preocupările majore ale UE;
- suprimarea ultimelor obstacole în calea liberei circulaţii a persoanelor şi
întărirea securităţii;
- să permită Europei să-şi consolideze poziţia pe plan mondial.
Contribuţia pe care o aduce Tratatul de la Amsterdam la perfecţionarea
Care sunt principalele modificări aduse Uniunii Europene prin Tratatul de la Amsterdam?
32
3. 4. Realizarea Uniunii Economice şi Monetare. Introducerea monedei
unice.
Aşa cum am arătat anterior, realizarea Uniunii Economice şi Monetare
(UEM) a fost gândită ca un proces în trei etape, ultima dintre acestea fiind
Uniunea introducerea progresivă a monedei unice europene, euro, bazată pe ECU – unitatea
Economică şi
Monetară monetară europeană folosită pentru calculul plăţilor din cadrul bugetului UE.
La propunerea Comisiei Europene şi a Institutului Monetar European
(Înlocuit în 1998 cu Banca Central Europeană), reuniunea la nivel înalt de la
Bruxelles din 1998 a aprobat trecerea la această a treia etapă prin adoptarea monedei
unice ca monedă scripturală începând cu 1 ianuarie 1999 de către 11 din cele 15 state
membre. Marea Britanie, Danemarca şi Suedia au refuzat să participe din cauza
neîndeplinirii condiţiilor cu privire la stabilitatea preţurilor, rata dobânzilor, deficitul
bugetar şi ratele de schimb.
Care sunt principalele modificări aduse Uniunii Europene prin Tratatul de la Nisa?
extinderii Uniunii spre statele Europei Centrale şi Estice, spre Turcia, Cipru şi Malta,
necesitatea unei dar şi de deficitul democratic sesizat la nivelul Uniunii) şi externe (globalizarea
reforme
fundamentale economică). Numeroase propuneri privind reforma fundamentală a proiectului
european, avansate mai ales după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht,
intensificate în jurul anului 2000, permit cristalizarea principalele direcţii ale acestei
evoluţii - o evoluţie îndreptată spre „constituţionalizarea” ideii europene.
35
O confirmare a acestui curent reformator vine în contextul Consiliului
European de la Nisa, când liderii politici prezenţi adoptă o „Declaraţie asupra
viitorului Uniunii”, anexată Tratatului, în care se făcea apel la lansarea unei ample
dezbateri pe tema viitorului construcţiei europene, fiind însărcinate viitoarele
preşedinţii ale UE – cea suedeză şi cea belgiană, să iniţieze dezbateri cu toate părţile
interesate, inclusiv cu societatea civilă.
Consiliul European întrunit la Laeken în decembrie 2001 a reluat discuţiile pe
marginea acestui subiect, adoptând la rândul lui o „Declaraţie asupra viitorului
Uniunii Europene” prin care se precizează obiectivul aducerii Uniunii Europene mai
aproape de cetăţeni şi în acelaşi timp, necesitatea definirii unei Uniuni mai suple, mai
eficiente, mai democratice şi transparente. În acelaşi timp, era afirmată pentru prima
dată intenţia de a se adopta o Constituţie europeană, în considerarea dorinţei
exprimate de popoarele europene.
Transformarea Uniunii urma să se producă tot pe calea unei revizuiri a
tratatelor, însă nu după metoda clasică, în cadrul unei Conferinţe
interguvernamentale, cu participarea şefilor de stat şi de guvern ci cu angrenarea în
acest proces şi a cetăţenilor europeni.
Soluţia găsită a fost aceea a înfiinţării unei Convenţii Europene în componenţa
căreia să se regăsească principalele părţi implicate în dezbaterea asupra viitorului
Convenţia
Europeană Uniunii, care să pregătească drumul către următoarea Conferinţă Interguvernamentală
de o manieră completă şi transparentă.
Activitatea Convenţiei urma să se desfăşoare în trei etape: o etapă de dialog
deschis cu societatea civilă, o etapă de studiu şi o etapă finală, de recomandări.
Convenţia era însărcinată cu analizarea următoarelor aspecte:
- o delimitare mai exactă a puterii între Uniunea Europeană şi statele membre;
- statutul Cartei Drepturilor Fundamentale;
- simplificarea Tratatelor Uniunii;
- definirea rolului parlamentelor naţionale în cadrul structurii europene;
- o mai bună definire şi împărţire a competenţelor în interiorul Uniunii;
- apropierea Uniunii Europene de cetăţeni;
- simplificarea instrumentelor Uniunii;
- rezolvarea „deficitului democratic” al UE
- definirea poziţiei Uniunii într-o lume aflată în plin proces de globalizare;
36
- integrarea tratatelor într-un singur text constituţional.
Rezultatul dezbaterilor din cadrul Convenţiei, ce a durat mai mult de un an, l-a
constituit Proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa prezentat
Proiectul de Consiliului European de la Salonic, din iulie 2003, întrunit pentru semnarea tratatelor
Tratat
instituind o de aderare ale celor 10 state care au devenit membre în 2004.
Constituţie
pentru Europa După mai multe reuniuni convocate pentru adoptarea formei finale a viitorului
Tratat asupra Constituţiei Europene, in cursul cărora cu greu s-au armonizat pozițiile
statelor membre, la 29 octombrie 2004, la Roma, în clădirea Campologlio, sala Degli
Orazi e Curiazi, aceeaşi sală în care cele 6 state fondatoare au semnat în 1957 Tratatul
de instituire a C E, este semnat de către şefii de stat şi de guvern şi miniştrii afacerilor
externe ai statelor membre ale UE, Tratatul şi Actul Final de instituire a unei
Constituţii pentru Europa.
Principalele amendamente aduse prin Tratatul Constituțional:
În Preambulul tratatului se face referire la „moştenirile culturale, religioase şi
Principalele
modificări umane ale Europei, ale cărei valori, întotdeauna prezente în patrimoniul său, au
consacrat în viaţa societăţii rolul central al fiinţei umane”. Este menţionată, de
asemenea, deviza Europei “Unitate în diversitate”, semnificând voinţa popoarelor de
a depăşi vechile rivalităţi şi contradicţii dintre ele şi de a-şi „făuri destinul comun” de
o manieră “fără încetare mai întărită”. Alături de aceasta, sunt consacrate ca simboluri
ale Uniunii Europene steagul, imnul, moneda şi ziua Europei, de mult timp
recunoscute dar neînscrise încă într-un tratat.
Din punctul de vedere al structurii sale, Tratatul Constituţional este împărţit în
patru părţi. Prima parte defineşte Uniunea Europeană, valorile, obiectivele,
prerogativele, procedurile şi instituţiile sale. A doua parte cuprinde Carta Drepturilor
Fundamentale, a treia descrie politicile şi modul de funcţionare a Uniunii Europene,
iar a patra secţiune cuprinde prevederile finale, inclusiv procedurile de adoptare şi
revizuire a Tratatului.
Aproximativ 85% din prevederile Tratatului Constituţional reprezintau reguli
existente, înscrise deja în tratatele anterioare, doar 15% fiind elemente de noutate.
Termenul de ”Constituţie” folosit în titlul său este unul simbolic, din punct de vedere
juridic acesta fiind, fără îndoială, un tratat, a cărui intrare în vigoare este subordonată
ratificării de către toate statele membre, şi nu un act constituţional a cărui adoptare să
fie rezultatul voinţei unei adunări investite cu putere constituantă . Cum Curtea de
37
Justiţie apreciase deja că tratatele existente reprezintă o ”Cartă constituţională de
bază” a Comunităţii , se trecea de la un tratat calificat ”constituţie” de doctrină şi
jurisprudenţă, la un tratat denumit formal ”constituţie”. Originalitatea Tratatului
constă în faptul că spre deosebire de alte tratate de reformă (cum sunt cele de la
Maastricht, Amsterdam, Nisa), el nu se mulţumeşte să revizuiască tratatele anterioare,
ci le abrogă. Tratatul Constituţional operează o fuziune a tratatelor existente, cu
excepţia Tratatului Euratom, care rămâne distinct. Pentru simplificarea şi
reorganizarea tratatelor comunitare, principalele tratate ale UE vor fi înlocuite cu un
singur text unitar.
Proiectul de Constituţie prevede instituirea Uniunii Europene. Este vorba de o
”nouă Uniune”, care înlocuieşte Comunităţile şi Uniunea Europeană existentă
(fondată pe Comunităţi). Uniunea va prelua obiectivele şi atribuţiile Comunităţilor
Europene, care vor dispărea, competentele lor fiind transferate către Uniune.
Pentru realizarea obiectivelor ce i-au fost fixate, Uniunii îi sunt conferite o
serie de competenţe şi este dotată cu personalitate juridică.
În ceea ce priveşte arhitectura instituţională, Tratatul înscrie o serie de
avansuri semnificative, destinate întăririi legitimităţii democratice a Uniunii şi
vizibilităţii sale externe: Consiliul European, care dobândeşte statutul de instituţie a
Uniunii, este condus de un preşedinte ales, se înfiinţează funcţia de Ministrul de
externe al Uniunii, care înlocuieşte Înaltul Reprezentant al Consiliului în domeniul
politicii externe, preşedintele Comisiei va fi ales de Parlament în funcţie de
rezultatele alegerilor europene, rolul Parlamentului European este întărit şi este
instituit un nou mecanism de control al principiului subsidiarităţii prin implicarea
parlamentelor naţionale.
Referitor la modalitatea de adoptare a deciziilor, dacă nu se prevede altfel în
Tratat, regula este votul cu majoritate calificată în Consiliul de Miniştrii. Majoritatea
calificată este definită ca fiind 55% din statele membre (dar cel puţin 15 la număr),
reprezentând cel puţin 65% din populaţia Uniunii. O minoritate de blocare a deciziilor
poate fi formată din patru state. În situaţia în care Consiliul acţio¬nează din proprie
iniţiativă, la iniţiativa unui stat membru sau la o recomandare a Comisiei sau a Băncii
Centrale Europene ( mai ales în domeniile justiţie şi afaceri interne, politică externă şi
de securitate comună, politică economică şi monetară şi în cazul suspendării sau
retragerii unui stat membru), votul cu majoritate calificată este definit ca fiind 72%
38
din membrii Consiliului, reprezentând 65% din popu¬laţia Uniunii. Votul cu
unanimitate continuă să se aplice unor domenii restrânse, precum politica în domeniul
impozitării, unele aspecte legate de politica externă, de securitate şi de apărare şi
pentru următoarele revizuiri constituţionale.
Instrumentele juridice ale Uniunii sunt reformate profund. Actele Ununii sunt
împărţite în acte legislative şi acte nelegislative şi este consacrată noţiunea de lege
lege europeană
europeană, iar principiul cardinal al primatului dreptului Uniunii Europene faţă de
principiul
primatului dreptul intern al statelor membre, consacrat anterior pe cale jurisprudenţială, este
dreptului UE
înscris în Tratat.
Uniunea recunoaşte drepturile şi libertăţile enunţate în Cartea Drepturilor
Fundamentale. Astfel, Cartea Drepturilor Fundamentale, care deşi adoptată încă din
2000, la Nisa, nu avea caracter obligatoriu (nefiind încorporată în tratate comunitare),
este înglobată în Constituţia europeană, care îi conferă forţă juridică obligatorie şi îi
dedică un capitol însemnat în ansamblul său (partea a II-a a Tratatului). Uniunea se
angajează, totodată, să adere la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor
omului şi libertăţilor fundamentale , drepturile fundamentale garantate de aceasta
făcând parte din dreptul Uniunii ca principii generale.
Ratificarea Tratatului urma să îmbrace forme diferite în fiecare ţară, în funcţie
de tradiţiile constituţionale şi procedurile politice ale ţării respective. Din cele 25 de
state membre, 9 şi-au manifestat intenţia de a organiza un referendum pentru
aprobarea Tratatului Constituțional, în unele ţări rezultatul urmând să aibă caracter
obligatoriu, iar în altele consultativ.
Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa nu a intrat însă în vigoare
Respingerea
Tratatului pentru că, după ce un număr important de state au realizat ratificările necesare, Franţa
constituțional
şi Olanda l-au respins prin referendum la 29 mai, respectiv 1 iunie 2005, declanşând o
criză de o amploare fără precedent în istoria construcţiei europene. Votul negativ al
cetăţenilor francezi şi olandezi a determinat o serie de incertitudini, frământări,
interogaţii cu privire la oportunitatea unei Constituţii şi mai ales cu privire la
conţinutul acesteia. Chiar dacă motivele reale ale acestei respingeri ţin mai degrabă
de factori de politică internă, decât de cei de politică europeană, situaţia creată a
deschis calea unor mari dezbateri cu privire la viitorul proiectului european.
39
Indiferent de existenţa sau nu a unei legături între respingerea Tratatului de
către electorii francezi şi olandezi şi prevederile acestuia, au existat o serie de
nemulţumiri legate de conţinutul Tratatului Constituţional care, în esenţă, vizează:
- întinderea şi complexitatea textului, care cuprinde aproape 300 de pagini şi
numeroase referiri la alte articole, fără ca textul acestora din urmă să fie redat. Lipsa
deci de lizibilitate a acestuia;
- repunerea în discuţie a „modelului social european”, a Europei sociale, a
locurilor de muncă (având în vedere că principala preocupare a cetăţenilor europeni o
reprezintă şomajul), şi înscrierea unor politici economice cu o orientare neoliberală,
în care libera concurenţă se întinde la domenii sensibile precum sănătatea, energia şi
transportul;
- întărirea elementelor supranaţionale cu consecinţa unei pierderi reale de
suveranitate din partea statelor, prin adoptarea unor măsuri precum: generalizarea
votului cu majoritate calificată, înscrierea principiului priorităţii legii europene în faţa
celei naţionale, introducerea în Constituţie a unor elemente care sunt legate în mod
tradiţional de suveranitatea unui stat – steag, imn, deviză, şi chiar folosirea termenului
de „Constituţie”, care poate duce cu gândul la un viitor statal al Uniunii Europene;
- perpetuarea deficitului democratic, prin acordarea unor puteri sporite
instituţiilor care nu sunt alese prin sufragiu popular şi care beneficiază deci de o slabă
legitimitate politică.
În pofida abandonării, Tratatul Constituţional va rămîne punctul de pornire
pentru un viitor demers de reformare a Uniunii (finalizat prin adoptarea Tratatului de
la Lisabona) şi, cel mai probabil, şi dincolo de acesta, pentru a întreţine reflecţiile cu
privire la necesitatea unor reforme ale tratatelor în vigoare .
40
potrivite pentru a răspunde aşteptărilor cetăţenilor europeni, precum şi provocărilor
actuale: schimbări climatice, terorism, criminalitate organizată etc..
La cererea Consiliului European din iunie 2007, Conferinţa
Interguvernamentală (CIG) din 2007 a fost însărcinată cu elaborarea unui nou tratat
(denumit Tratatul de Reformă) care să permită UE să facă faţă provocărilor secolului
al XXI-lea şi să-şi fructifice întregul potenţial. Denumirea oficială a tratatului este
cea de Tratatul de la Lisabona de amendare a Tratatului privind Uniunea
Tratatul de la
Europeană şi Tratatul instituind Comunitatea Europeană.
Lisabona
Tratatul de la Lisabona reia metoda tradiţională de modificare a tratatelor
europene. El nu abrogă tratatele în vigoare pentru a se substitui acestora, ci le
modifică, aducînd completări şi îmbunătăţiri prin amendamentele din cuprinsul său.
Astfel, aşa cum se desprinde chiar din titlul său, Tratatul de la Lisabona modifică cele
două tratate fundamentale ale Uniunii: Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) şi
Tratatul instituind Comunitatea Europenă (TCE) care devine dupa amendare Tratatul
privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE). Cele două tratate încorporate
TUE, TFUE
Tratatului de la Lisabona îşi păstrează aceeaşi valoare juridică. Cu titlu separat va fi
menţinut Tratatul privind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom),
căruia i se aduc o serie de modificări tehnice, acesta menţinând însă puternice legături
instituţionale şi juridice cu Uniunea Europeană .
Fără a avea pretenţia de a fi o Constituţie, noul tratat conservă substanţa
Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa, semnat în 2004, menţinând
principalele reglementări ale acestuia. Pentru a-i linişti pe eurosceptici însă, prin
noul Tratat se renunţă la elementele simbolice, care puteau indica o anumită ”derivă”
supranaţională. Astfel, se renunţă la denumirea de ”Constituţie”, la noţiunile de
”lege” şi ”lege cadru”, la funcţia de Ministrul al afacerilor externe (care devine ”Înalt
reprezentant”), la simbolurile Uniunii (imn, drapel, deviză). Carta drepturilor
fundamentale este exclusă din textul tratatelor, fiind introdusă într-o anexa la acestea,
însă articolul 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană dispune că aceasta are aceeaşi
valoare juridică cu cea a tratatelor. Similar, se renunţă la înscrierea expresă a
principiului primatului dreptului Uniunii Europene, însă Declaraţia nr. 17 reaminteşte
valabilitatea principiului, trimiţând la jurisprudenţa Curţii de Justiţie .
În contrapartidă, modificările aduse prin Tratatul de la Lisabona reiau
majoritatea inovaţiilor din Tratatul Constituţional, începând cu substituirea
41
Comunităţii Europene şi a Uniunii existente cu o nouă Uniune, dotată cu
personalitate juridică şi renunţarea la structura pe piloni.
o ”nouă” Uniune În esenţă, Tratatul de la Lisabona se concentrează asupra mecanismelor
Europeana care se
substituie Comunității instituţionale, introducând numeroase schimbări în funcţionarea Uniunii Europene cu
Europene (CE dispare),
UE are personalitate scopul creşterii eficienţei şi a caracterului democratic al acesteia. Principalele
juridică,
dispare împărțirea pe realizări ale Tratatului de la Lisabona ar putea fi sintetizate astfel:
piloni
- o mai mare democraţie (declarată ”valoare comună” în articolul 2 TUE), în
special prin creşterea rolului Parlamentului European, o mai mare implicare a
parlamentelor naţionale, recunoaşterea unui drept de iniţiativă legislativă cetăţenilor
principalele modificări
europeni, recunoaşterea, în pofida unor clauze derogatorii obţinute de anumite state ,
a forţei juridice obligatorii a Cartei drepturilor fundamentale şi înscrierea obiectivului
de aderare a Uniunii Europene la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor
omului şi libertăţilor fundamentale;
- clarificarea competenţelor, prin stabilirea categoriilor de competenţe ce pot fi
exercitate la nivelul Uniunii - exclusive, comune sau partajate, de sprijinire, de
coordonare sau complementare şi introducerea unor noi politici şi acţiuni ale Uniunii
(în domeniul energiei, turismului, protecţiei civile, cooperării administrative,
ajutorului umanitar);
- o mai mare eficacitate, prin extinderea majorităţii calificate la nivelul
Consiliului şi introducerea unui nou sistem de vot cu dublă majoritate, prin crearea
unei preşedinţii stabile a Consiliului European (care devine instituţie a Uniunii
Europene);
- un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie întărit, ce va fi realizat în etape;
- o mai mare coerenţă a acţiunii externe a Uniunii prin crearea funcţiei de Înalt
reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi politica de securitate şi a unui
Serviciu european pentru acţiune externă, ce va oferi Înaltului Reprezentant sprijinul
necesar.
Alte reforme vizează cooperarea consolidată, al cărei regim juridic este
îmbunătăţit şi întroducerea unei clauze de solidaritate, potrivit căreia Uniunea şi
statele membre acţionează solidar atunci când un stat membru este victima unui atac
terorist sau a unei calamităţi naturale sau produse de om, solidaritate afirmată şi în
domeniul energiei.
42
Clauzele finale ale TUE includ două dispoziţii noi: recunoaşterea unui drept de
retragere din Uniune oricărui stat membru (art. 50), după o procedură care prevede
posibilitatea formulării, ulterior, a unei noi cereri de aderare de către statul respectiv
şi introducerea unei proceduri de revizuire simplificată a tratatelor pentru politicile
şi acţiunile interne ale Uniunii (printr-o decizie luată cu unanimitate de Consiliul
European, pentru intrarea în vigoare a acesteia fiind însă necesară aprobarea de către
statele membre, ”în conformitate cu normele lor constituţionale” (art. 48-6).
Din cele 27 de state membre, 26 au ales calea unei ratificări parlamentare a
Tratatului, Irlanda fiind singurul stat care, din pricina unor constrângeri
constituţionale, a ales să supună Tratatul unui referendum. La 12 iunie 2008,
irlandezii au respins prin referendum (cu 53,4% din voturi) ratificarea Tratatului de la
Intrarea în
vigoare a
Lisabona. Dificultăţi au apărut de asemenea în Polonia, unde preşedintele a refuzat să
Tratatului de la
Lisabona semneze Tratatul aprobat de Dietă, până când Irlanda nu-l va ratifica, şi în Germania,
unde, urmare a unei decizii a Curţii constituţionale s-a impus, prealabil ratificării,
adoptarea unei legi de întărire a prerogativelor parlamentului naţional. La rândul său,
preşedintele ceh, eurosceptic convins, a blocat adoptarea tratatului, cerând aceleaşi
clauze derogatorii cu cele acordate Marii Britanii şi Poloniei în ceea ce priveşte Carta
drepturilor fundamentale. Procesul de adoptare de către Irlanda a Tratatului de la
Lisabona s-a deblocat odată cu Consiliul European din 17-18 iunie 2009, ajungându-
se la un compromis în urma căruia o nouă formulă a tratatului, care garanteaza
Irlandei dreptul la neutralitate, respectarea legislaţiei în materie de taxe şi impozite,
drepturile angajaţilor, standardele in educaţie şi menţinerea avortului în ilegalitate a
fost adoptat în vara anului 2009 . Drept urmare, la referendumul organizat pentru a
doua oară la data de 2 octombrie 2009, 67% dintre irlandezi s-au pronunţat în
favoarea acestuia. Faţă de rezultatul pozitiv al referendumului irlandez, preşedintele
polonez a semnat şi el Tratatul.
Liderii europeni reuniţi la Bruxelles la 30 octombrie 2009 au acceptat să
acorde preşedintelui Cehiei derogarea cerută, astfel că Republica Cehă a depus
instrumentele de ratificare la 13 noiembrie 2009. În aceste condiţii Tratatul de la
Lisabona a putut intra în vigoare la 1 decembrie 2009.
43
Care sunt principalele elemente de reforma aduse prin Tratatul de la Lisabona?
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. BĂRBULESCU, Iordan Gheorghe, Uniunea Europeană: aprofundare şi
extindere, Bucureşti, Editura Trei, 2001
2. FUEREA, Augustin, Manualul Uniunii Europene, Editia a VI-a, revazuta
si adaugita, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2016.
3. FUEREA, Augustin (coord.), Tratatele fundamentale ale Uniunii
Europene, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2013;
4. MĂTUŞESCU, Constanţa, Drept instituţional al Uniunii Europene. Curs
Universitar, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, 2013;
5. MĂTUŞESCU, Constanţa, Construcţia europeană. Evoluţia ideii de
unitate europeană, Ed. Bibliotheca, 2007;
6. PĂUN, Nicolae, PĂUN, Adrian, Ciprian, Istoria construcţiei europene,
Ed. Fundaţiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2000.
44
MODULUL II
NATURA UNIUNII EUROPENE ŞI
ELEMENTELE SALE CONSTITUTIVE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă
Cuprins:
U.I.2: Natura juridică a Uniunii Europene.Valorile şi obiectivele
UE. = 1 oră
= 2 ore
U.I.4: Dimensiunea cetățenească a Uniunii Europene
= 3 ore
U.I.5: Sistemul de competenţe în Uniuniea Europeană
= 2 ore
45
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 2
46
reprezentând mai mult decât o simplă uniune reală ) şi o uniune constituţională
(dimensiune întărită ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona ),
împrumutând numeroase elemente proprii statului federal.
Natura convenţională (confederală) a Uniunii Europene este dată, în afara
faptului că este fondată pe tratate internaţionale, de menţinerea, în pofida unor
elemente confederale
avansuri înregistrate prin Tratatul de la Lisabona, a politicii externe şi a celei de
apărare în sfera de competenţă a statelor membre, de votul unanim utilizat în domenii
precum primirea de noi membrii, revizuirea tratatelor sau finanţarea din resursele
proprii, şi, mai ales, de locul central în plan politic şi instituţional acordat Consiliului
European, instituţie reunind şefii de stat şi de guvern ai statelor membre.
Se remarcă, în acelaşi timp, existenţa unui proces de federalizare progresivă a
elemente federale
Uniunii, pentru evidenţierea căruia sunt evocate o serie de elemente, precum:
- stabilirea unui set de valori şi obiective comune;
- afirmarea dimensiunii cetăţeneşti a Uniunii;
- recunoaşterea drepturilor fundamentale;
- existenţa unui sistem vertical de repartizare a competenţelor, cu descrierea
precisă a competenţelor atribuite Uniunii ;
- consacrarea şi întărirea principiului subsidiarităţii;
- crearea unei monede unice europene;
- posibilitatea instaurării unei cooperări consolidate între statele membre în
domenii care nu ţin de competenţa exclusivă a Uniunii;
- capacitatea de reprezentare internaţională;
- principiile aplicabile dreptului Uniunii (existenţa unui sistem ierarhizat de
norme juridice);
- existenţa unor funcţii constituţionale specifice statelor, exercitate prin
intermediul unui sistem instituţional la nivelul căruia se pot identifica funcţiile
legislativă (exercitată de către Consiliu, Parlament şi Comisie), executivă (exercitată
de către Comisie, Consiliu şi statele membre) şi judecătorească (apanajul Curţii de
justiţie, Tribunalului, Tribunalului Funcţiei Publice şi instanţelor naţionale);
- regulile referitoare la apartenenţa la Uniune, etc.
Lipsindu-i elementele constitutive ale unui stat (teritoriu şi populaţie proprii şi
plenitudinea competenţelor), iar statele membre rămânând suverane, subiecte
distincte de drept, Uniunea nu poate fi stat federal stricto sensu. Alt argument ţine
47
de faptul că, dacă în cazul statelor federale, constituţiile acestora enumeră domeniile
de activitate care sunt lăsate în sfera de competenţă a statelor federate, la nivelul
Uniunii Europene statele membre sunt cele care autorizează Uniunea de a decide în
anumite domenii, competenţele atribuite Uniunii fiind limitate şi reversibile . În plus,
recenta recunoaştere formală prin Tratatul de la Lisabona a existenţei unui drept de
retragere, puţin cunoscut în cazul statelor federale, pare a întări această concluzie.
În termeni de evoluţie, de etapă următoare în direcţia perfecţionării integrării
europene, vocaţia Uniunii Europene poate fi aceea a unui ansamblu federal , opţiunea
federalistă fiind văzută de unii ca un demers necesar. La momentul actual însă, este
imposibil de încadrat Uniunea într-una dintre categoriile obişnuite. Deşi în ultimii ani
s-au făcut eforturi pentru a imprima un caracter integrator mai pronunţat construcţiei
Hibrid între
federație și europene, dificultăţile politice existente au condus la menţinerea ambiguităţii,
confederație
Tratatul de la Lisabona păstrând neschimbată natura juridică a Uniunii Europene. Prin
acest tratat Uniunea apare ca un hibrid între federaţie şi confederaţie, o structură
originală ce nu a atins încă deplina dezvoltare.
1.2. Valorile UE
Uniunea europeană este fondată, potrivit Tratatului de la Lisabona, pe valorile
înscrise în Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) şi în Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii europene, în preambulul acestuia evocându-se ”moştenirea
culturală, religioasă şi umanistă a Europei, din care s-au dezvoltat valorile universale
care constituie drepturile inviolabile şi inalienabile ale persoanei, precum şi libertatea,
democraţia, egalitatea şi statul de drept”.
Potrivit articolului 2 din TUE, valorile pe care este fondată UE sunt:
respectarea demnităţii umane, libertatea, democraţia, egalitatea, statul de drept şi
Valori
democratice respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparţin
minorităţilor. ”Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate
caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranţă, justiţie, solidaritate şi egalitate
între femei şi bărbaţi.”
Valorile astfel enunţate nu se remarcă printr-un caracter de noutate, ele
reprezentând în definitiv valori universale, principii general consacrate în dreptul
internaţional, în legislaţiile interne ale statelor membre ale Uniunii şi în tratatele
48
anterioare. Înscrierea pluralismului, toleranţei, justiţiei, solidarităţii relevă ”modelul
de societate” european, fără ca ele să fie consacrate propriu-zis ca valori.
Statele membre s-au angajat să respecte valorile şi să le promoveze în comun
(art. 2 TUE), ceea ce face ca înscrierea lor să nu aibă o simplă valoare declaratorie.
Angajament
pentru Aceste valori pot fi invocate de către particulari împotriva instituţiilor Uniunii şi
respectarea și
promovarea statelor membre în toate domeniile care ţin de competenţa Uniunii. Ele reprezintă, în
valorilor
acelaşi timp, un cadru de referinţă pentru viitoarele extinderi ale Uniunii, un criteriu
pentru admiterea de noi membrii (articolul 49 TUE), iar încălcarea lor de către un stat
membru are drept consecinţă introducerea unei proceduri de sancţionare (articolul 7
TUE), ceea ce le conferă un loc esenţial în ierarhia izvoarelor dreptului Uniunii .
49
Uniunea respectă bogăţia diversităţii sale culturale şi lingvistice şi
veghează la protejarea şi dezvoltarea patrimoniului cultural european.
(4) Uniunea instituie o uniune economică şi monetară a cărei monedă este
euro.
(5) În relaţiile sale cu restul comunităţii internaţionale, Uniunea îşi afirmă
şi promovează valorile şi interesele şi contribuie la protecţia cetăţenilor săi. Aceasta
contribuie la pacea, securitatea, dezvoltarea durabilă a planetei, solidaritatea şi
respectul reciproc între popoare, comerţul liber şi echitabil, eliminarea sărăciei şi
protecţia drepturilor omului şi, în special, a drepturilor copilului, precum şi la
respectarea strictă şi dezvoltarea dreptului internaţional, inclusiv respectarea
principiilor Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite.
(6) Uniunea îşi urmăreşte obiectivele prin mijloace corespunzătoare, în
funcţie de competenţele care îi sunt atribuite prin tratate.”
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 3
50
Condiţiile admiterii şi adaptările impuse de aceasta tratatelor pe care se
întemeiază Uniunea fac obiectul unui acord între statele membre şi statul solicitant.
Acest acord se supune ratificării de către toate statele contractante, în conformitate
cu normele lor constituţionale”.
Din dispoziţiile primului paragraf al art. 49 TUE reiese necesitatea îndeplinirii
a trei condiţii generale pentru aderarea la Uniunea Europeană:
Condiții
generale - calitatea de stat a entităţii respective, adică îndeplinirea condiţiilor cerute de
dreptul internaţional public pentru a fi considerat subiect de drept internaţional.
Această condiţie exclude posibilitatea aderării unei organizaţii internaţionale sau a
unei colectivităţi subnaţionale .
- o condiţie geografică – calitatea de stat ”European” a statului respectiv. Se
remarcă însă caracterul relativ al condiţiei geografice atâta vreme cât Europa, din
acest punct de vedere, nu are limite precise, relativitate ce determină o apreciere
esenţialmente politică a apartenenţei sau nu a unui stat la spaţiul european .
- o condiţie politică, legată de respectarea valorilor vizate de art. 2 din TUE şi
”angajamentul de a le promova”. Condiţionarea obţinerii calităţii de membru de
caracterul democratic al unui stat a fost introdusă pentru prima dată prin Tratatul de la
Amsterdam. Tratatul de la Lisabona cere însă mai mult decât o respectare a acestor
valori (demnitatea umană, libertatea, democraţia, egalitatea, statul de drept,
respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparţin
minorităţilor). El solicită un angajament mai activ, constând în promovarea acestora.
În procesul de aderare la Uniune a statelor din Europa Centrală şi de Sud-Est,
sub presiunea crescută în favoarea unei aderări rapide a acestora, Consiliul European
întrunit la Copenhaga în iunie 1993 a decis ca ţările central şi est-europene care
doresc acest lucru pot deveni membre ale Uniunii Europene. Au fost stabilite însă şi
Criterii
suplimentare criteriile (cunoscute sub numele de „criteriile de la Copenhaga”), pe care trebuie să le
îndeplinească statele candidate pentru a deveni membre cu drepturi depline ale UE,
criterii care nu existaseră cu ocazia extinderilor anterioare ale Uniunii:
a) criteriul politic – privind stabilitatea instituţională, ca garant al democraţiei,
statului de drept, respectului pentru drepturile omului şi protecţia minorităţilor;
b) criteriul economic – privind existenţa unei economii de piaţă funcţionale şi
a capacităţii de a face faţă presiunii concurenţiale exercitate de forţele pieţei în UE;
51
c) criteriul referitor la capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar şi de a
subscrie la obiectivele uniunii politice şi ale uniunii economice şi monetare.
Consiliul European de la Madrid, din decembrie 1995, a introdus un criteriu
suplimentar – acela al existenţei unei administraţii naţionale capabile să gestioneze
calitatea de membru al UE.
Tratatul de la Lisabona confirmă, sub formula ”Criteriile de eligibilitate
aprobate de Consiliul European se iau în considerare”, necesitatea îndeplinirii atât a
condiţiilor generale, cât şi a celor suplimentare pentru ca un stat să poată accede la
Uniunea Europeană.
În ultimii ani, s-a desprins însă o exigenţă suplimentară care, fără a fi
propriu-zis un criteriu de aderare, pare a fi confirmată de evoluţiile ulterioare -
capacitatea Uniunii de a asimila noi membrii fără a pune în pericol prin aceasta
obiectivele politice stabilite prin tratate.
Tratatul de la Lisabona conţine o serie de elemente ce pot duce la concluzia că
nu se recunoaşte un drept la aderare, putând fi refuzată aderarea unui stat candidat,
Caracter
discreţionar al chiar dacă îndeplineşte toate condiţiile. Astfel, pe de o parte, se renunţă la afirmarea
aprecierii
Uniunii expresă a caracterului deschis al Uniunii (cum era înscris în tratatele anterioare) şi se
recunoaşte statelor doar un drept de a ”solicita să devină membru”. Pe de altă parte,
termenul de ”criterii de aderare” stabilit la Copenhaga, este înlocuit cu cel de ”criterii
de eligibilitate”, modificare ce este considerată a permite o mai largă libertate de
apreciere, accentuând caracterul intuitu personae al aderării şi lăsând Consiliului
European posibilitatea să impună alte condiţii. Se întăreşte astfel caracterul
discreţionar al aprecierii Uniunii şi a statelor sale membre, îndeplinirea criteriilor de
eligibilitate negarantând admiterea în Uniune. Este necesară “obţinerea susţinerii
organelor implicate în procedură care trebuie să fie convinse nu doar de îndeplinirea
criteriilor de eligibilitate ci, în plus şi înainte de toate, că integrarea nu riscă să le
pună în pericol existenţa”.
În ceea ce privește procedura de aderare, art. 49 TUE prevede o procedură în
două etape - o fază internă, ce se declanşează odată cu cererea de aderare formulată
Procedura de
aderare de un stat, urmată de decizia instituţiilor europene şi o fază internaţională, ce
presupune încheierea unui acord între statele membre şi statul solicitant. În ceea ce
priveşte implicare instituţiilor europene în procedura de aderare, se prevede că
cererea este adresată Consiliului (Parlamentul European şi, o noutate a tratatului de la
52
Lisabona, parlamentele naţionale sunt informate cu privire la această cerere) care,
după consultarea Comisiei şi aprobarea Parlamentului European (pronunţându-se cu
majoritatea membrilor din care este constituit), se pronunţă asupra acesteia în
unanimitate.
Acordul ce conţine condiţiile de aderare şi adaptările tratatelor determinate de
aderarea respectivă (amenajările instituţionale necesare) se supune ratificării de către
toate statele contractante (statele membre şi statul candidat), în conformitate cu
normele lor constituţionale.
Se poate concluziona că procesul de dobândite a calităţii de membru al
Uniunii Europene este un proces controlat de către state, statele membre având o
largă putere discreţionară din acest punct de vedere.
53
Procedura de
aderare
În ceea ce priveşte excluderea din Uniune, ca modalitate de încetare a
calităţii de membru, aceasta nu este reglementată de tratate, ceea ce face ca ea să pară
imposibilă din punct de vedere juridic .
Trebuie remarcat, în primul rând, caracterul unilateral al deciziei de
retragere, statul membru fiind liber să decidă, „potrivit dispoziţiilor sale
Decizie unilaterală
constituţionale”, ieşirea din Uniune precum şi momentul în care va fi exercitat acest
drept. Pe de altă parte, caracterul discreţionar al dreptului de retragere este pus în
evidenţă de faptul că statul care hotărăşte să se retragă nu este ţinut să-şi justifice
alegerea acestei opţiuni.
Consecinţa exercitării acestui drept o reprezintă pierderea definitivă a calităţii
Efecte
de membru, cu consecinţa că, orice tentativă de redobândire a acestei calităţi
presupune parcurgerea procedurii normale de admitere.
În al doilea rând, procedura de retragere voluntară nu este simetrică aceleia de
primire în Uniune, nu presupune un acord încheiat între statele membre ale Uniunii şi
statul care doreşte să se retragă, supus ratificării acestor state.
Dacă absenţa anterioară a unei proceduri explicite de retragere, care nu
împiedica dealtfel o astfel de retragere unilaterală, era adaptată naturii însăşi a
integrării europene, consacrarea expresă a dreptului de retragere este apreciată ca o
reprezentând încă un semn al reculului integrării europene prin Tratatul de la
Lisabona. Înscrierea dreptului de retragere s-a făcut, fără îndoială, pentru a întări
statelor membre sentimentul prezervării suveranităţii naţionale, cu scopul imediat de
a facilita ratificarea tratatului. Din punct de vedere practic, este destul de dificilă
ieşirea din Uniunea Europeană pentru că statul membru este parte a unui întreg, a
unui sistem integrat care s-a construit de-a lungul multor ani, restabilirea situaţiei
anterioare (în special din punctul de vedere al drepturilor câştigate de persoanele
fizice şi juridice) fiind un demers delicat.
În cadrul unui referendum organizat în Marea Britanie în data de 29 iunie
2016 și la care s-au prezentat la urne 72% dintre cetățenii cu drept de vot pentru ași
Brexit
manifesta opțiunea în favoarea rămânerii sau a retragerii statului din Uniunea
Europeană, majoritatea alegătorilor (51,9%) au votat în favoarea retragerii țării din
Uniunea Europeană.
54
La 29 martie 2017, Regatul Unit a informat Consiliul European cu privire la
intenția sa de a părăsi UE, activând astfel în mod oficial articolul 50 din Tratatul
privind Uniunea Europeană.
La 29 aprilie 2017, Consiliul European a adoptat, în conformitate cu articolul
50 alineatul (2) din TUE, orientări privind procesul de retragere, fiind constituit un
grup de lucru ad-hoc având un președinte permanent, care oferă asistență Coreperului
și Consiliului în privința tuturor aspectelor care au legătură cu retragerea Regatului
Unit din Uniune.
La 22 mai 2017, Consiliul a autorizat deschiderea negocierilor cu Regatul
Unit în vederea încheierii unui acord de stabilire a condițiilor de retragere a acestui
stat din Uniunea Europeană și a adoptat directivele de negociere în vederea încheierii
unui acord („Decizia Consiliului din 22 mai 2017”). Deschiderea negocierilor a avut
loc la 19 iunie 2017.
În prezent, este planificat ca acordul de retragere să fie aprobat de Uniunea
Europeană și de Regatul Unit în octombrie 2018, retragerea propriu-zisă urmând să
aibă loc la data de 30 martie 2019. Raportul privind progresele înregistrate în
procesul de aderare, din 19 martie 2018 prevede o perioadă de tranziție care va dura
până la 31 decembrie 2020
55
Deşi reglementarea unei astfel de sancţiuni este utilă, permiţând protejarea
ideologică a Uniunii şi întărirea mesajului său politic, procedura de punere a sa în
aplicare este destul de complicată. Într-o primă etapă, ea presupune determinarea
existenţei riscului unei încălcări grave a valorilor Uniunii de către un stat membru,
urmată de determinarea existenţei unei încălcări serioase şi persistente a valorilor
Uniunii de către un stat membru şi suspendarea, dacă se face dovada existenţei
acestei încălcări, a anumitor drepturi ale statului vizat, fără a afecta obligaţiile
acestuia stipulate în tratat. În final, în funcţie de schimbarea situaţiei de fapt, măsura
poate fi modificată sau revocată.
a) Măsuri preventive
La propunerea motivată a unei treimi din statele membre, a Parlamentului
Măsuri preventive
European sau a Comisiei Europene şi cu aprobarea Parlamentului European,
Consiliul, hotărând cu o majoritate de patru cincimi din membrii săi, poate să
constate existenţa unui ”risc clar” de încălcare gravă a valorilor prevăzute la articolul
2, de către un stat membru. Reprezentanţii statului vizat nu iau parte la vot. Înainte de
a proceda la această constatare, Consiliul audiază statul membru în cauză şi îi poate
adresa recomandări, hotărând după aceeaşi procedură.
Formularea unor recomandări de către Consiliu înainte de producerea unei
violări grave a valorilor Uniunii are deci scopul de a permite statului să îndepărtee
acest risc. Chiar dacă prin conduita statului riscul a fost îndepărtat, Consiliul îşi
păstrează dreptul de a verific cu regularitate dacă motivele care au condus la această
constatare rămân valabile.
Sancţionarea unei
”violări grave şi b) Procedura de sancţionare a unei ”violări grave şi persistente”
persistente”
Constatarea existenţei unei violări grave şi persistente ţine de competenţa
Consiliului European, statuând cu unanimitate la propunerea unei treimi din statele
membre sau a Comisiei Europene şi cu aprobarea Parlamentului European, nu înainte
de a invita statul membru să-şi prezinte observaţiile.
Odată constatată violarea, Consiliul hotărând cu majoritate calificată, ”poate
decide să suspende” anumite drepturi care îi revin statului membru în cauză în urma
aplicării tratatelor (spre exemplu, suspendarea finanţării europene prin intermediul
fondurilor structurale), inclusiv dreptul de vot în Consiliu al reprezentantului
guvernului acelui stat membru (pe perioada suspendării dreptul de vot al statului
56
respectiv nefiind luat în considerare la calculul majorităţii calificate prevăzute de 345
TFUE).
Nereprezentând statul, ci acţionând fie în numele interesului general, fie ca
reprezentanţi ai intereselor cetăţenilor statului membru, dreptul de vot al membrilor
din partea statului respectiv în alte instituţii (Comisia, Banca Centrală Europeană,
Curtea de Justiţie sau Parlamentul European) nu este afectat de această suspendare.
Decizia Consiliului, care ulterior poate fi modificată sau revocată, trebuie să
ţină seama de eventualele consecinţe ale unei astfel de suspendări asupra drepturilor
şi obligaţiilor persoanelor fizice şi juridice. Statul este însă ţinut, pe perioada
suspendării, de obligaţiile care îi incumbă în calitate de membru al Uniunii.
Suspendarea calităţii de membru apare astfel ca o sancţiune faţă de conduita
unui stat membru reprezentată de încălcarea gravă a valorilor Uniunii, menţionate în
articolul 2 al TUE, aflându-se într-un raport de simetrie cu admiterea în Uniune.
Respectarea valorilor fundamentale ale Uniunii reprezintă nu numai o exigenţă la data
aderării, ci trebuie să se menţină pe toată perioada apartenenţei la Uniune.
La 20 decembrie 2017, Comisia a înaintat o propunere motivată de decizie a
Consiliului privind constatarea unui risc clar de încălcare gravă a statului de drept de
către Polonia (se reproșează acestui stat că modificările succesive ale legislației
poloneze au pus în pericol independența Tribunalului Constituțional și a instanțelor
judecătorești). Parlamentul European și-a exprimat printr-o rezoluție din 1 martie
2018 acordul față de decizia Comisiei de a activa articolul 7 împotriva Poloniei.
Consiliul UE poate începe demersurile prin care să determine dacă există un risc clar
de încălcare a valorilor UE.
Activarea art. 7
împotriva Poloniei și Printr-o rezoluție din 12 septembrie 2018 Parlamentul European a înaintat o
Ungariei
propunere motivată Consiliului prin care îl invită să stabilească dacă există un risc
clar de încălcare gravă, de către Ungaria, a valorilor prevăzute la articolul 2 din TUE,
și să adreseze recomandări corespunzătoare Ungariei în această privință. Îngrijorările
Parlamentului European au vizat funcţionarea sistemului constituţional şi electoral;
independenţa judiciară; corupţia şi conflictele de interese; protecţia datelor personale;
libertatea de exprimare; libertatea academică; libertatea de religie; libertatea de
asociere; dreptul la tratament egal; drepturile persoanelor aparţinând unor minorităţi,
incluzând comunitatea romă şi comunitatea evreiască; drepturile fundamentale ale
migranţilor, solicitanţilor de azil şi refugiaţilor; drepturile economice şi sociale.
57
1. Care sunt condițiile generale și criteriile suplimentare de aderare la UE ?
2. Descrieți Procedura de retragere a unui stat membru din UE.
1.
2.
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 4
58
Articolul 20 TFUE stabilește: ”(1) Se instituie cetăţenia Uniunii. Este cetăţean
al Uniunii orice persoană care are cetăţenia unui stat membru. Cetăţenia Uniunii nu
înlocuieşte cetăţenia naţională, ci se adaugă acesteia.
(2) Cetăţenii Uniunii au drepturile şi obligaţiile prevăzute în tratate. Aceştia
se bucură, printre altele, de:
(a) dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre;
(b) dreptul de a alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European, precum şi la
alegerile locale în statul membru unde îşi au reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi
resortisanţii acestui stat;
(c) dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei ţări terţe în care statul membru ai
cărui resortisanţi sunt nu este reprezentat, de protecţie din partea autorităţilor
diplomatice şi consulare ale oricărui stat membru, în aceleaşi condiţii ca şi
resortisanţii acestui stat;
(d) dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European, de a se adresa
Ombudsmanului European, precum şi dreptul de a se adresa instituţiilor şi organelor
consultative ale Uniunii în oricare dintre limbile tratatelor şi de a primi răspuns în
aceeaşi limbă.
Aceste drepturi se exercită în condiţiile şi limitele definite prin tratate şi prin
măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora”.
Titlul 5 ”Drepturile cetăţenilor” (art. 39 - 46) din Carta drepturilor
fundamentale, anexată Tratatului de la Lisabona, consacră, de asemenea, o serie de
drepturi ataşate cetăţeniei (dreptul de a alege şi de a fi ales în Parlamentul European,
dreptul de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor locale, dreptul la bună
administrare, dreptul de acces la documente, Ombudsmanul European, dreptul la
petiţionare, libertatea de circulaţie şi de şedere, protecţia diplomatică şi consulară).
Din definiţia, dealtfel destul de eliptică, pe care tratatele o dau noţiunii de
cetăţenie europenă reies două atribute ale acesteia: dependenţa cetăţeniei europene de
Atribute
cetăţenia naţională şi caracterul distinct al acestora, cetăţenia europeană neînlocuind
cetăţenia naţională, ci ”se adaugă acesteia”.
Conturul nu foarte precis al cetăţeniei europene astfel definite a dat naştere la
o serie de interpretări jurisprudenţiale care au permis extinderea tratamentului juridic
decurgând din cetăţenia europeană dincolo de condiţia naţionalităţii unui stat
membru. Astfel, Curtea de Justiţie a afirmat că ”În fapt, statutul de cetăţean al
59
Uniunii este destinat să fie statutul fundamental al resortisanţilor statelor membre
care permite celor aflaţi printre aceştia din urmă care se află în aceeaşi situaţie să
obţină, indiferent de cetăţenia lor şi fără a aduce atingere excepţiilor prevăzute
expres în această privinţă, acelaşi tratament juridic” (Hotărârea din 20 septembrie
2001, Grzelczyk, Cauza C-184/99) .
60
înscris şi dreptul cetăţenilor Uniunii de a alege şi de a fi aleşi la alegerile pentru
Parlamentul European în statul membru în care îşi au reşedinţa.
Condiţiile de exercitare a celor două drepturi sunt, de asemenea, identice - pe
baza unei decizii a Consiliului, hotărând în unanimitate în conformitate cu o
procedură legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European; aceste
norme de aplicare pot prevedea dispoziţii derogatorii în cazul în care probleme
specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.
Drepturile electorale sunt, de asemenea consacrate în articolele 39 şi 40 din
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Modalităţile detaliate şi derogările cu privire la exercitarea dreptului de a vota
şi de a candida la alegerile europene şi la cele locale pentru cetăţenii UE cu reşedinţa
într-un stat membru a cărui cetăţenie nu o deţin sunt stabilite prin Directivele
Consiliului 93/109, respectiv 94/80.
Prevăzând că exercitarea drepturilor electorale în statul de reşedinţă este
subsumată voinţei exprimate de cetăţeni în acest sens prin simpla completare a unei
declaraţii oficiale, cele două directive stabilesc, ca principii generale, că nimeni nu
poate vota mai mult de o dată în timpul aceloraşi alegeri şi nimeni nu poate fi
candidat în mai mult de un stat membru în timpul aceloraşi alegeri.
Dacă standardele impuse pentru a candida sunt aceleaşi cu cele cerute
candidaţilor care sunt resortisanţi, Directiva 94/80 privind exercitarea dreptului de a
vota şi de a candida la alegerile locale din statul de reşedinţă recunoaşte statelor
posibilitatea de a rezerva accesul la anumite funcţii (şi anume cele aferente
executivului administraţiei locale) cetăţenilor resortisanţi. De asemenea, exercitarea
drepturilor electorale poate face obiectul unor condiţii speciale, legate în principal de
impunerea unei anumite durate minime a rezidenţei, în acele state în care proporţia
rezidenţilor străini depăşeşte 1/5 din totalul populaţiei cu drept de vot.
B. Dreptul la protecţie diplomatică şi consulară
Art. 23 alin (1) TFUE stabileşte că ”Orice cetăţean al Uniunii beneficiază, pe
Protecție diplomatic și
consulară teritoriul unei ţări terţe în care nu este reprezentat statul membru al cărui resortisant
este, de protecţie din partea autorităţilor diplomatice şi consulare ale oricărui stat
membru, în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii acelui stat. Statele membre adoptă
dispoziţiile necesare şi angajează negocierile internaţionale necesare în vederea
asigurării acestei protecţii”.
61
Această prevedere nu presupune punerea în aplicare a unei protecţii
diplomatice şi consulare comune, ci de o simplă prelungire a protecţiei diplomatice şi
consulare naţionale. În acelaşi timp, nu trebuie sa se confunde cu protecţia pe care o
solicită un cetăţean european din partea instituţiilor europene .
C. Dreptul la iniţiativă cetăţenească
Inovaţie importantă a Tratatului de la Lisabona, preluată din Tratatul
constituţional, iniţiativa cetăţenească reprezintă atât un element al democraţiei la
nivelul Uniunii Europene, înscris ca atare în art. 11 alin (4) TUE, cât şi un drept al
cetăţenilor Uniunii, ce a justificat înscrierea sa, deopotrivă, în ansamblul dispoziţiilor
referitoare la cetăţenia europeană (art. 24 alin (1)TFUE).
Potrivit art. 11 alin (4) TUE, ”La iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni ai
Uniunii, resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia Europeană
poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, o propunere corespunzătoare
în materii în care aceşti cetăţeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în
vederea aplicării tratatelor”.
”Parlamentul European şi Consiliul, hotărând prin regulamente în
conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă dispoziţiile referitoare la
procedurile şi condiţiile necesare pentru prezentarea unei iniţiative cetăţeneşti în
înţelesul articolului 11 din Tratatul privind Uniunea Europeană, inclusiv numărul
minim de state membre din care trebuie să provină cetăţenii care prezintă o astfel de
iniţiativă” - art. 24 alin (1)TFUE
Tratatul conferă astfel cetăţenilor europeni dreptul de participare la afacerile
publice ale Uniunii, prevăzându-se pentru prima oara în dreptul primar al Uniunii
posibilitatea acestora de a avea iniţiativă legislativă. Iniţiativa legislativă este, spre
deosebire de dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European, recunoscut în
tratatele anterioare, şi care condiţionează petentul să facă dovada unui interes direct
faţă de chestiunea ce face obiectul petiţiei, un drept obiectiv de a lua parte în mod
activ la procesul decizional european. Din aceste considerente, ea este rezervată doar
cetăţenilor Uniunii.
Chiar dacă iniţiativa cetăţenească are ca obiect doar ”să invite Comisia” să
înainteze o propunere, cetăţeanul european devine, prin intermediul acestui mecanism
un ”incitator” al legislaţiei europene. Din receptacul pasiv al unui set de drepturi
62
prestabilit, cetăţeanul Uniunii Europene devine iniţiator al unor eventuale drepturi
care să-i contureze statutul în Uniunea Europeană.
Semnificaţia acordării iniţiativei legislative indirecte este aceea a stimulării
dezbaterii publice în jurul politicilor europene care să contribuie la conturarea
conştiinţei europene şi la crearea unui autentic spaţiu public european.
Din formularea art 11 alin (4) reies două condiţii ce trebuie avute în vedere
pentru formularea unei iniţiative cetăţeneşti:
- decizia propusă să ţină de sfera de aplicare a tratatelor iar dreptul de
iniţiativă în domeniul respectiv să aparţină Comisiei;
Condiții
- iniţiativa să fie susţinută de cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii,
resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre,
Condiţiile practice de exercitare a iniţiativei cetăţenilor europeni şi procedura
de urmat au fost detaliate în Regulamentul nr. 211din 16 februarie 2011, care a intrat
în vigoare la 1 aprilie 2012. Prin acest regulament se instituie o procedură în trei
etape. Mai întâi se constituie comitete ale cetăţenilor, alcătuite din cel puţin 7
persoane care locuiesc în cel puţin 7 state membre diferite care elaborează o
propunere legislativă pe care o prezintă Comisiei spre înregistrare (aceasta are în
scest sens la dispoziţie un termen de două luni de la primirea propunerii, putând însă
refuza înregistrarea dacă aceasta o apreciază ca fiind vădit abuzivă, neserioasă sau
vexatorie ori contravine vădit valorilor Uniunii). După înregistrare şi publicare, este
stabilită o perioadă de maxim un an în care se pot colecta semnăturile de susţinere.
Pentru a fi reprezentativă pentru un interes al Uniunii Europene, acestea trebuie să
provină din cel puţin un sfert din statele membre (7), corespunzător unui prag stabilit
pentru fiecare stat (prin înmulţirea numărului membrilor Parlamentului European
aleşi în fiecare stat membru, cu 750). În cele din urmă, dacă aceste condiţii sunt
îndeplinite, autorii propunerii pot prezenta iniţiativa Comisiei, care trebuie să se
pronunţe asupra aacesteia într-un termen de trei luni. Înainte de sfârşitul acestei
perioade Comisia va prezinta într-o comunicare publică, înaintată în acelaşi timp
organizatorilor, Parlamentului European şi Consiliului, concluziile juridice şi politice
privind iniţiativa cetăţenească, acţiunile pe care intenţionează să le întreprindă şi
motivele acţiunilor sau ale refuzului de a acţiona.
63
2.2. Drepturi care nu sunt rezervate cetăţenilor Uniunii
A. Dreptul de liberă circulaţie şi sejur
Libertatea de circulaţie a cetăţenilor reprezintă una din libertăţile
fundamentale ale pieţei interne şi se află la baza construcţiei proiectului european.
Dreptul la liberă circulaţie este considerat a fi ”nucleul cetăţeniei europene”, pentru
Libertatea de
circulație că el constituie condiţia obiectiv-necesară de îndeplinit, fără de care exercitarea altor
drepturi conferite cetăţenilor UE ar fi, practic, imposibilă.
Conform articolului 21 TFUE (ex-articolul 18 TCE) orice cetăţean al Uniunii
are dreptul de liberă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva
limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratate şi de dispoziţiile adoptate în vederea
aplicării acestora.
Acest drept nu este recunoscut doar cetăţenilor Uniunii, art. 45 alin (2) din
Carta drepturilor fundamentale stabilind că ”Libertatea de circulaţie şi de şedere
poate fi acordată, în conformitate cu tratatele, resortisanţilor ţărilor terţe stabiliţi
legal pe teritoriul unui stat membru”. O astfel de interpretare a dreptului la libertate
de circulaţie, în favoarea ”oricărei persoane, cetăţean sau nu al Uniunii” a fost
consacrată şi la nivel jurisprudenţial. Este evident însă că cetăţenii Uniunii se află
într-o poziţie privilegiată în raport cu resortisanţii statelor terţe, titlul în baza căruia ei
beneficiază de acest drept fiind statutul de cetăţean european, independent deci de
deţinerea unui permis de şedere, în timp ce în cazul resortisanţilor statelor terţe lipsa
sau orice neregulă legată de permisul lor de şedere face ca prezenţa lor pe teritoriul
statului membru respectiv să fie ilegală .
Condiţiile practice în care dreptul la liberă circulaţie în celelalte state
membre ale Uniunii poate fi exercitat, precum şi eventualele limitări pe care statele
membre le pot impune, sunt stabilite în principal prin Directiva 2004/38/CE.
Se consacră dreptul de circulaţie pentru cetăţenii Uniunii doar pe baza cărţilor
de identitate sau a paşapoartelor valabile, fără a fi necesară vreo altă formalitate. În
ceea ce priveşte dreptul de şedere pe teritoriul unui alt stat membru sunt consacrate
două situaţii, în funcţie de durata şederii:
- dreptul de şedere pe teritoriul unui alt stat membru pentru o perioadă de
până la trei luni fără nici o condiţionare sau formalitate, alta decât a deţine o carte de
Drept de ședere
pentru o perioadă de identitate valabilă sau un paşaport valabil. Membrii de familie ai unui cetăţean al
până la trei luni
Uniunii care călătoresc împreună acesta, membri care nu au cetăţenia unui stat
64
membru, pot rezida pe teritoriul unui alt stat membru pentru o perioada de până la 3
luni doar în baza unui paşaport valabil.
- Dreptul de şedere pe teritoriul unui alt stat membru pentru perioade mai
mari de trei luni, dacă îndeplineşte una din următoarele condiţii:
Drept de ședere pentru o
perioadă mai mare de a) fie este angajat ca lucrător, fie este liber profesionist;
trei luni - condiții
b) are suficiente resurse şi asigurare medicală, astfel încât acesta să nu devină
o povară pentru serviciile sociale ale ţării în care doreşte să rezideze (nu este stabilit
un cuantum minim, dar se va lua în considerare situaţia personală a cetăţeanului în
cauză);
c) fie este angrenat într-o instruire vocaţională sau este student şi are o
asigurare medicală şi asigură autorităţile naţionale ale statului în care vrea să
rezideze, printr-o declaraţie sau prin mijloace echivalente, că nu va deveni o povară
pentru serviciile sociale ale statului în cauză;
d) este un membru al familiei unui cetăţean al Uniunii, chiar dacă nu are
cetăţenia unui stat membru, şi călătoreşte împreună cu acesta, cu îndeplinirea uneia
din condiţiile prevăzute la punctele a)-c).
Cetăţenilor Uniunii nu li se cere să aibă permise de rezidenţă. Totuşi, statele
membre pot cere ca cetăţenii unui stat membru al Uniunii să se înregistreze la
autorităţile competente într-o perioadă care nu poate fi mai mică de 3 luni de la data
intrării pe teritoriul statului pe care vor să rezideze pentru o perioadă mai mare de 3
luni.
Cetăţenii europeni pot obţine dreptul de rezidenţă permanentă pe teritoriul
statului membru gazdă după o perioadă de 5 ani de rezidenţă legală neîntreruptă,
dovedind că nu s-a luat nici o decizia de expulzare împotriva lor. Acest drept de
rezidenţă nu este supusă nici unei condiţii. Aceeaşi regulă se aplică şi membrilor de
familie, care nu au cetăţenia Uniunii şi care au locuit cu un cetăţean al Uniunii timp
de 5 ani. Dreptul de rezidenţă permanentă este pierdut în cazul în care unei absenţe de
pe teritoriul statului membru gazdă de mai mult de 2 ani.
Înscrierea principiului egalităţii cetăţenilor prin Tratatul de la Lisabona (art. 9
TUE) şi interdicţia oricărei discriminări exercitată pe motiv de cetăţenie sau
naţionalitate, prevăzută atât în art. 18 alin (1) TFUE, cât şi în directivă (art. 24),
determină ca derogările de la acest principiu să fie de strictă interpretare. Cu toate
acestea, dreptul la liberă circulaţie pe teritoriul UE poate cunoaşte o serie de
65
restricţii, unele cu caracter general, altele cu caracter temporar, aplicabile anumitor
state nou intrate în Uniune.
Restricţiile cu caracter general ale dreptului de intrare şi şedere pe teritoriul
unui stat membru pot fi stabilte pentru motive de sănătate publică, ordine publică, sau
Restricții de la siguranţă publică, (art. 45 alin 3 TFUE şi art. 52 alin (1) TFUE) în ultimele două
libertatea de circulație
cazuri trebuind să fie respectat principiul proporţionalităţii şi să fie fondate exclusiv
pe comportamentul personal al individului în cauză , care trebuie să prezinte o
ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al
societăţii. În acelaşi timp, aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
În ceea ce priveşte restricţiile cu caracter temporar, acestea au fost instituite
în scopul de a permite statelor membre să facă faţă presiunilor migratorii determinate
de extinderile din 2004 şi 2007. S-a prevăzut în acest scop posibilitatea restricţionării
exercitării libertăţii de circulaţie pentru o perioadă tranzitorie de maxim şapte ani
(împărţită în trei etape, aşa numitul („2+3+2”) pentru statele nou intrate în Uniune.
Aceste restricţii privesc numai libera circulaţie în scopul ocupării unui loc de muncă
şi pot diferi de la un stat membru la altul.
67
Introducerea acestei forme de recurs fără caracter jurisdicţional a fost însoţită
de crearea instituţiei Mediatorului (Ombudsmanului) European în faţa căruia se
introduc aceste plângeri. Acesta este ”ales” (în tratatele anterioare era numit) după
fiecare alegere a Parlamentului European, pe durata legislaturii. Mandatul acestuia
poate fi reînnoit.
Parlamentul European, hotărând prin regulamente din proprie iniţiativă, în
conformitate cu o procedură legislativă specială, stabileşte statutul şi condiţiile
generale de exercitare a funcţiilor Ombudsmanului, după avizul Comisiei şi cu
aprobarea Consiliului.
În exercitarea mandatului său, incompatibil cu orice altă activitate
profesională, remunerată sau nu, Ombudsmanul îşi exercită funcţiile în deplină
independenţă, fără a solicita sau accepta instrucţiuni din partea vreunui guvern,
instituţie, organ, oficiu sau agenţie. Această independenţă priveşte aşadar inclusiv
relaţia sa cu Parlamentul European, care îl alege şi căruia îi prezintă anual un raport
cu privire la rezultatele activităţii sale. Această independenţă nu exclude însă un
control jurisdicţional asupra activităţii sale .
Ombudsmanul poate fi destituit doar de Curtea de Justiţie, la plângerea
Parlamentului European, în cazul în care nu mai îndeplineşte condiţiile necesare
exercitării funcţiilor sale sau a comis o abatere gravă.
Obiectul plângerii adresate Ombudsmanului, direct sau prin intermediul unui
membru al Parlamentului European, poate să privească situaţii de administrare
defectuoasă în activitatea instituţiilor, organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii, cu
Administrare
defectuoasă în excepţia Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în exercitarea funcţiilor sale
activitatea
instituţiilor, jurisdicţionale. Ombudsmanul nu poate ancheta plângerile prezentate contra
organelor, oficiilor
autorităţilor naţionale, regionale sau locale, chiar dacă acestea vizează dreptul Uniunii
sau agenţiilor
Uniunii Europene. Plângerea trebuie introdusa intr-un termen de 2 ani de la data când a luat
cunoştinţa de faptele incriminate şi trebuie sa fi fost întreprinse unele acţiuni
administrative pe lângă organele Uniunii vizate de plângere. Plângerile prezentate
Ombudsmanului nu întrerup termenele căilor de atac în procedurile jurisdicţionale
sau administrative.
În absenţa unei definiţii în tratat sau în statut a noţiunii de ”administrare
defectuoasă”, într-o primă fază Ombudsmanul a definit-o el însuşi ca reprezentând
situaţia în care un organism public nu acţionează în conformitate cu o regulă sau un
68
principiu avînd pentru el forţă obligatorie. Noţiunea a primit o încadrare mai concretă
odată cu rezoluţia parlamentului European din septembrie 2001, prin care a fost
proclamat un Cod al bunei conduite administrative, pe care trebuie să îl respecte
instituţiile şi organele Uniunii Europene, serviciile lor administrative şi funcţionarii în
relaţia cu particularii. Ombudsmanul European era chemat să aplice Codul în timpul
Cod al bunei conduite
administrative cercetării eventualelor cazuri de conduită necorespunzătoare în administraţie. În
prezent, art. 41 din Carta drepturilor fundamentale înscrie dreptul la bună
administrare şi stabileşte o serie de elemente pe care care ar trebui să le includă acest
drept.
Cetăţenii europeni au dreptul de a beneficia de un tratament imparţial,
echitabil şi într-un termen rezonabil, la o administraţie transparentă, responsabilă şi
serviabilă, din partea instituţiilor, organelor şi organismelor Uniunii. Se înscrie de
asemenea dreptul acestora la repararea daunei pricinuite de către instituţii sau de către
lucrătorii acestora, aflaţi în exerciţiul funcţiunii şi dreptul să se adreseze în scris
instituţiilor Uniunii într-una din limbile Tratatului, şi să primească răspuns în această
limbă.
Pe baza plângerilor primite au din proprie iniţiativă Ombudsmanul
declanşează toate anchetele pe care le consideră justificate pentru a clarifica orice
posibil caz de administrare defectuoasă în activitatea instituţiilor şi organelor Uniunii.
Ombudsmanul informează, cu privire la aceasta, instituţia sau organul în cauză, care
poate să-i transmită orice observaţie utilă. Mediatorul nu poate să intervină într-o
procedură jurisdicţională, nici să pună în discuţie justeţea unei decizii de justiţie. El
nu intervine nici în cazul în care Comisia de petiţii examinează sau a rezolvat o petiţie
având acelaşi subiect ca şi plângerea
În cazul în care consideră plângerea admisibilă, puterile sale sunt destul de
limitate. Mai întâi se caută o soluţie amiabilă care să elimine administrarea
defectuoasă şi să dea satisfacţie autorului plângerii. În cazul în care rezolvarea
amiabilă nu este posibilă, el nu poate decât să sesizeze instituţia în cauză pentru
obţinerea, într-un termen de 3 luni, a unui „aviz circumstanţiat” al acesteia, după care
transmite un raport Parlamentului European. Acestuia din urma îi revine obligaţia de
a întreprinde în caz de eşec orice acţiune pe care o consideră oportună pentru a stopa
persistenţa administraţiei defectuoase.
69
Ombudsmanul nu are deci calitatea de a sesiza Curtea de Justiţie şi nu dispune
de nici o putere de a lua decizii constrângătoare .
D. Dreptul de comunicare cu instituţiile şi organele Uniunii şi dreptul de acces
la documente
Începând cu Tratatul de la Amsterdam a fost recunoscut dreptul oricărui
cetăţean al Uniunii de a se adresa instituţiilor şi organelor Uniunii în oricare dintre
limbile tratatelor şi de a primi răspuns în aceeaşi limbă. Acest drept (înscris în art. 20
alin (2) lit. d şi art. 24 TFUE) este extins prin Carta drepturilor fundamentale (art. 41
alin (4)) la ”orice persoană”.
Drept de comunicare
cu instituţiile şi Corelativ acestui drept, prin art. 15 alin (3) TFUE şi art. 42 din Carta
organele Uniunii
drepturilor fundamentale se consacră un drept de acces la documentele ”instituţiilor,
organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se află aceste
documente”. Generalizarea acestui drept la întreaga activitate a Uniunii în scopul
Acces la documente asigurării unui grad cât mai înalt de transparenţă vine să dea eficienţă jurisprudenţei
care a invocat legătura strânsă care exsistă între acest drept şi caracterul democratic al
instituţiilor Uniunii, ce ar justifica extinderea sa la toate documentele adoptate de
instituţii, inclusiv la acelea care provin de la statele membre .
În acelaşi timp, potrivit unei jurisprudenţe constante, excepţiile de la regula
privind accesul la documente trebuie să fie de strictă interpretare şi aplicare pentru a
nu împiedica aplicarea principiului general care constă în a permite publicului accesul
cât mai larg posibil la documentele deţinute de instituţii . În ceea ce priveşte această
ultimă cerinţă jurisprudenţială, tratatul prevede că ”principiile generale şi limitele
care, din motive de interes public sau privat, reglementează exercitarea dreptului de
Limite
acces la documente, se stabilesc prin regulamente de către Parlamentul European şi
Consiliu, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară” (art. 15 alin (3)
par. 2 TFUE).
Anterior Tratatului de las Lisabona, principiile generale şi limitele, întemeiate
pe raţiuni de interes public sau privat, care reglementează dreptul de acces public la
documente au fost instituite prin Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului
European şi al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele
Parlamentului European, ale Consiliului şi ale Comisiei . Regulamentul prevede
dreptul cetăţenilor de a accesa orice fel de documente, cu respectarea condiţiilor şi a
excepţiilor definite în regulament. Regulamentul se aplică tuturor documentelor
70
deţinute de o instituţie, adică documentelor întocmite sau primite de către aceasta şi
aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene.
Potrivit regulamentului, instituţiile pot respinge accesul la un document în
cazul în care divulgarea ar aduce atingere protecţiei interesului public (în ceea ce
priveşte siguranţa publică, apărarea, relaţiile internaţionale şi politica financiară,
monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru), vieţii private şi
integrităţii unei persoane (în special în conformitate cu legislaţia Uniunii privind
protecţia datelor cu caracter personal), intereselor comerciale ale unei persoane,
procedurilor judiciare şi consultanţei juridice, obiectivelor activităţilor de inspecţie,
de anchetă şi de audit.
Instituţiile europene pot respinge divulgarea unui anumit document dacă acest
lucru este justificat în baza unui interes public superior, revenindu-i instituţiei în
cauză să pună în balanţă interesului public asociat divulgării şi interesul satisfăcut
prin refuzarea divulgării.
Dreptul de acces la documente se exercită pe baza unei solicitări scrise, într-
una dintre limbile UE. Solicitantul nu este obligat să îşi motiveze cererea. În termen
de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, instituţia trebuie fie să acorde, fie să
respingă accesul la documentul solicitat. În cazul respingerii în tot sau în parte a
cererii, solicitantul poate adresa, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea
răspunsului din partea instituţiei, o cerere de confirmare prin care solicită ca instituţia
să-şi revizuiască poziţia. Solicitantul are acces la documente fie prin consultarea
acestora la faţa locului, fie prin primirea unei copii (inclusiv în format electronic).
Pentru a facilita accesul la documente, fiecare instituţie trebuie să permită
accesul la un registru de documente, accesibil în format electronic.
1.
2.
71
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 5
73
acestora, care pot interveni numai dacă sunt abilitate de Uniune sau pentru a executa
decizii ale acesteia.
2. Competenţe partajate (concurente)
2. Execitarea competenţelor
Dacă delimitarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii
de competenţe, exercitarea acestora este reglementată de principiile subsidiarităţii şi
proporţionalităţii (Art. 5 alin. (1) TUE). Un rol important în reglementarea modului
de exercitare a competenţelor la nivelul Uniunii îl are şi principiul cooperării loiale,
consacrat în art. 4 alin (3) TUE ca principiu general de acţiune la nivelul Uniunii.
Deşi nu este înscris în tratat în categoria principiilor ce reglementează exercitarea
competenţelor, principiul cooperării loiale joacă un rol regulator important din acest
punct de vedere, vizând în primul rând statele membre, în raporturile lor cu Uniunea
şi în raporturile reciproce dintre ele.
Consacrarea acestor principii a fost determinată de necesitatea unei mai bune
definiri a raporturilor dintre nivelurile de autoritate european şi naţional pe măsură ce
Uniunea a ajuns să acopere din ce în ce mai multe domenii care interferau cu
competenţele statale. Pentru a preveni o intervenţie exhaustivă a nivelului european,
statele au condiţionat atribuirea de noi competenţe Uniunii de instituirea unor
mecanisme care să regleze întinderea şi intensitatea acţiunii acesteia.
Cadru juridic în măsura în care obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi realizate în mod
satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional şi local, dar
datorită dimensiunilor şi efectelor acţiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la
nivelul Uniunii.
77
Instituţiile Uniunii aplică principiul subsidiarităţii în conformitate cu
Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii.
Parlamentele naţionale asigură respectarea principiului subsidiarităţii, în
conformitate cu procedura prevăzută în respectivul protocol. ”
Principiul subsidiarităţii se aplică, așadar, numai domeniilor care fac obiect de
competenţă partajată între Uniune şi statele membre şi nu domeniilor de competenţa
exclusivă a Uniunii, unde aceasta este singura abilitată să acţioneze. El permite
organizarea acestui partaj de competenţe în funcţie de necesităţile obiectivelor
stabilite. Subsidiaritatea apare astfel ca un principiu ce vizează eficacitatea acţiunii,
autorizând Uniunea să exercite anumite activităţi care ţin de competenţa ordinară a
statelor membre, necesare pentru atingerea obiectivelor Uniunii stabilite prin tratate,
fără a modifica prin aceasta repartizarea de competenţe.
Principiul subsidiarităţii recunoaşte o prioritate de acţiune statelor membre, el
impune prezumţia unei mai bune plasări a statelor membre pentru a acţiona,
Prioritate de acțiune
a statelor membre prezumţie care poate fi răsturnată dacă se dovedeşte că ”obiectivele acţiunii
preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre” dar ”pot fi
realizate mai bine la nivelul Uniunii”.
Întervenţia Uniunii este, aşadar subordonată îndeplinirii cumulative a două
condiţii:
- insuficienţa acţiunii naţionale, capacitatea de acţiune statală trebuind a fie
Condiții pentru
intervenția UE apreciată atât la nivel central, cât şi prin luarea în considerare a posibilităţilor de
acţiune la nivel regional sau local (în logica tratatului - preambulul şi art. 1 TUE,
precum şi preambulul Protocolului (nr. 2) asupra aplicării principiilor subsidiarităţii şi
proporţionalităţii, deciziile ar trebui să fie luate cît mai aproape de cetăţeni). Criteriul
de localizare a puterii de decizie nu este deci nivelul cel mai eficient, ci nivelul
eficient situat cât mai jos ;
- valoarea adăugată a acţiunii Uniunii, care se apreciază comparativ cu
acţiunea naţională. Eficienţa suplimentară a acţiunii Uniunii este evaluată în raport de
efectele şi dimensiunea acţiunii avute în vedere.
Interpretarea conjugată a celor două condiţii duce la o limitare a intervenţiilor
Uniunii căci, atât în situaţia în care aprecierea insuficienţei acţiunii naţionale nu este
însoţită de dovada capacităţii Uniunii de a acţiona mai bine, cât şi în situaţia în care
acţiunea europeană este mai performantă fără ca aceea a statelor membre să fie ea
78
însuşi insuficientă, condiţiile subsidiarităţii nefiind îndeplinite decât parţial, Uniunea
ar trebui să se abţină să acţioneze.
Pentru garantarea respectării principiului subsidiarătăţii sunt instituite o serie
de mecanisme care permit verificarea concordanţei cu acestea a unui act normativ în
Garanții pentru
respectarea toate fazele procesului legislativ.
principiului
Un rol important, din acest punct de vedere, revine parlamentelor naționale.
Art. 5 TUE prevede pentru prima dată într-un text de drept primar că ”parlamentele
80
în sfera de aplicare a principiului atât actele legislative cât şi actele organelor
executive.
Garantarea aplicării principiului proporţionalităţii are loc, în principal, prin
intermediul controlului jurisdicţional a posteriori, jurisprudenţa Curţii fiind extrem de
Criterii bogată din acest punct de vedere. Din jurisprudenţa Curţii se disting trei criterii ce
sunt luate în calcul şi în raport de care se apreciază caracterul proporţional al unei
măsuri:
- caracterul necesar al măsurii în raport de obiectivele avute în vedere;
- caracterul adecvat, judecătorul verificând dacă autorul actului a reţinut
măsura pertinentă cea mai puţin constrângătoare pentru justiţiabili;
- caracterul nedisproporţionat al măsurii, în sensul că aceasta să nu exceadă
scopului urmărit, inconvenientele cauzate să nu fie disproporţionate în raport cu
scopurile vizate.
81
Uniunii sunt obligate să sprijine autorităţile statelor membre în realizarea sarcinilor
care le revin potrivit dreptului Uniunii .
- În al treilea rând, cooperarea dintre Uniune şi statele membre constă într-o
obligaţie de abţinere de la orice masură care ar primejdui realizarea obiectivelor
Uniunii (echivalentă principiului general al bunei credinţe).
Jurisprudenţa europeană stabileşte în acest sens obligaţii specifice în sarcina
statelor:
- în numele securităţii juridice, statele membre nu trebuie să adopte sau să
menţină în vigoare norme de drept intern susceptibile de a elimina efectul util al
dreptului Uniunii ;
- fiind singurul responsabil de transpunerea directivelor în termenul stabilit,
statul trebuie să se abţină în perioada cuprinsă între adoptarea directivei şi
transpunerea acesteia să adopte măsuri care ar putea compromite rezultatele urmărite
prin directivă ;
- să nu împiedice inutil funcţionarea internă a instituţiilor europene (de pildă,
prin taxarea rambursărilor cheltuielilor de transport efectuate de eurodeputaţi pentru a
se deplasa la Bruxelles şi Strasbourg).
Instituţiile Uniunii au, la rîndul lor, o obligaţie generală de a se abţine de la
exercitarea propriilor competenţe de o manieră care să afecteze competenţele
corespunzătoare ale statelor membre.
Sintetizând jurisprudenţa Curţii de la Luxemburg, se pot formula o serie de
concluzii cu privire la sfera de aplicare a principiului: obligaţia de cooperare loială
se impune în orice circumstanţe (inclusiv în ceea ce priveşte competenţele exclusive
ale Uniunii sau cele rezervate statelor), se impune tuturor autorităţilor naţionale şi
vizează toate domeniile integrării (inclusiv cele cu un pronunţat caracter
interguvernamental).
82
1. Descrieți principalele garanții ale respectării principiului subsidiarității.
2. Care sunt obligațiile impuse de principiul cooperării loiale în raporturile dintre
Uniune și statele membre?
1.
2.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. ANGHEL, M., Ion, Personalitatea juridică şi competenţele Comunităţii/Uniunii
Europene, Ed. Lumina Lex, București, 2006;
2. GROZA, Anamaria, Uniunea Europeană. Drept instituţional, Ed. C. H. Beck,
București, 2008
3. FUEREA, Augustin, Manualul Uniunii Europene, Editia a VI-a, revazuta si
adaugita, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2016.
4. FUEREA, Augustin (coord.), Tratatele fundamentale ale Uniunii Europene,
Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2013;
5. MĂTUŞESCU, Constanţa, Drept instituţional al Uniunii Europene. Curs
Universitar, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, 2013;
83
MODULUL III
INSTITUȚIILE UNIUNII EUROPENE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă
Cuprins:
U.I.6: Structura sistemului instituţional al Uniunii Europene.
Principii de organizare şi funcţionare
= 1 oră
= 4 ore
U.I.8: Instituţiile UE cu rol de control. Instituţii financiare şi
organisme consultative
= 3 ore
84
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 6
85
generale, şi Curtea de Justiţie care asigură conformitatea acţiunilor Uniunii cu
dispoziţiile tratatelor.
Odată cu extinderea competenţelor Uniunii, instituţiile s-au dezvoltat şi au
devenit mai numeroase. Prin dispoziţii ale tratatelor sau prin decizii ale Comisiei
Europene ori Consiliului UE au fost înfiinţate o serie de agenţii, fundaţii şi centre, cu
rol complementar în acţiunea Uniunii şi care funcţionează ca organe autonome.
Tratatul de la Lisabona promovează la rangul de instituţii ale Uniunii
- Parlamentul
Europeană şi Curtea de Conturi.
European Acest sistem instituţional, în forma sa prevăzută de Tratatul de la Lisabona,
- Consiliul European reprezintă elementul central al integrării europene.
- Consiliul Caracteristicile esenţiale ale acestor instituţii (cu excepţia Băncii Centrale
- Comisia Europene şi Curţii de Conturi ) sunt prezentate în art. 14-19 TUE, acestea find
- Curtea de Justiţie a
completate cu reguli detaliate cuprinse în Partea a 6-a, Titlul I ”Dispoziţii
Uniunii Europene instituţionale ” din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.
- Banca Centrală Statutul de ”organe” (consultative), având rol complementar, este rezervat
Europeană
Comitetului Economic şi Social şi Comitetului Regiunilor, iar cel de ”organism” (cu
- Curtea de Conturi
rol subsidiar) Băncii Europene de Investiţii (BEI) dar, în sens larg, termenul include
şi celelalte structuri cu caracter administrativ (comitete, agenţii, oficii specializate)
create prin acte de drept derivat.
În schema instituţională complexă a Ununii Europene se remarcă, pe de o
parte, existenţa unor instituţii politice, care reprezintă aparatul decizional al Uniunii
(Parlamentul, Consiliul, căruia i se adaugă Consiliul European, şi Comisia), şi a unor
instituţii cu rol de control (Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi).
Pe de altă parte, dacă marile priorităţi ale Uniunii sunt stabilite de Consiliul
European, în cadrul aparatului decizional propriu-zis există un executiv bicefal,
format din Consiliu şi Comisie, în timp ce funcţia legislativă este exercitată prin
colaborarea a trei instituţii - Comisia (cu rol de iniţitivă), Consiliul şi Parlamentul
European (în calitate de co-legislatori).
86
Enumeraţi instituţiile fundamentale ale Uniunii Europene.
87
Odată cu asocierea la procesul decizional a unor organe consultative, şi alte
interese au început să fie luate în considerare: interesele societăţii civile (ale mediilor
socio-economice), reprezentate în Comitetul Economic şi Social şi ale structurilor
subnaţionale (colectivităţilor regionale şi locale) reprezentate în Comitetul
Regiunilor.
Procesul decizional este astfel condiţionat de o serie de interese, ceea ce face
ca în fiecare domeniu în care intervine reglementarea Uniunii Europene să existe o
procedură proprie de decizie, în funcţie de interesele implicate.
Fiecăreia dintre instituţiile Uniunii îi revine în exclusivitate sau numai în parte
una dintre funcţiile procesului decizional: iniţiativă, decizie, consultare sau control.
2.2. Principiul echilibrului instituţional.
Acest principiu, formulat, în absenţa unor dispoziţii în tratatele de bază, pe
cale jurisprudenţială, este strâns legat de principiul reprezentării intereselor şi
88
2.3. Principiul autonomiei instituţiilor.
În cadrul atribuţiilor ce le-au fost conferite, instituţiile Uniunii Europene au
posibilitatea de a se organiza intern în mod liber. Prin consacrarea acestui principiu
Principiul autonomiei
instituţiilor: în cadrul este protejată această libertate de organizare internă împotriva atingerilor pe care i le-
atribuţiilor ce le-au fost
conferite, instituţiile au ar putea aduce statele membre.
posibilitatea de a se
organiza intern în mod Curtea de Justiţie i-a stabilit însă acestui principiu şi anumite limite, pentru a
liber
se evita ca, prin folosirea autonomiei, o instituţie să perturbe funcţionarea altor
instituţii comunitare. Astfel, în aplicarea acestui principiu nu se poate aduce atingere
echilibrului instituţional sau repartizării competenţelor între Uniune şi statele membre
şi nici nu se poate deroga de la regulile prevăzute în Tratate cu privire la funcţionarea
unei instituţii.
Principiul colaborării
loiale între instituţii: 2.4. Principiul colaborării loiale între instituţii.
impune instituţiilor să-şi
respecte reciproc Tratat în capitolul anterior ca principiu general de exercitare a competenţelor
competenţele şi să
stabilească proceduri la nivelul Uniunii, acest principiu impune instituţiilor să-şi respecte reciproc
menite să asigure buna
desfăşurare a procesului competenţele şi să stabilească proceduri menite să asigure buna desfăşurare a
decizional
procesului decizional (art. 13 alin. (2) TUE).
89
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 7
1. Parlamentul European
1.1. Aspecte preliminare
Denumirea oficială a acestei instituţii comunitare, prevăzută în tratatele
institutive a fost cea de“Adunarea comună”; doar în 1962, instituţia a decis să se
numească “Parlament”, cu toată opoziţia Consiliului de miniştri, care îşi vedea
ameninţate atribuţiile de legislator european. De atunci, noua denumire a fost folosită
şi în actele comunitare, în final fiind legiferată prin Actul Unic European. Prin
adoptarea denumirii de “Parlament European” s-a dorit sporirea importanţei acestei
instituţii şi apropierea ei de un parlament naţional, deşi rolul conferit prin tratatele
institutive era, iniţial, doar unul consultativ
Încă de la constituire, Parlamentul European a dus o luptă continuă pentru
extinderea competenţelor sale. Faţă de atribuţiile pur consultative conferite prin
tratatele constitutive, rolul său a fost întărit continuu pe calea revizuirilor succesive
ale tratatelor, astăzi având un rol important ca parte a procesului decizional la nivelul
Uniunii.
Tratatul de la Lisabona a înscris Parlamentul European pe primul loc în lista
instituţiilor Uniunii Europene rezultând din art. 13 TUE, semnificaţia acestei ordini
ţinând de funcţia democratică pe care o îndeplineşte această instituţie, singura aleasă
direct de către cetăţenii europeni. Dealtfel ordinea înscrierii lor în tratat este şi cea în
care vor fi analizate instituţiile în cele ce urmează.
1.2. Componență
Parlamentul European este compus din „reprezentanţi ai cetăţenilor Uniunii”
(art. 14 alin (2) TUE), formulă ce o înlocuiește pe cea din trátatele anterioare, potrivit
căreia Parlamentul European este compus din „reprezentanţi ai popoarelor statelor
numarul de membri,
reprezentanți ai reunite în Comunitate”.
cetățenilor Uniunii
Conform Tratatului de la Lisabona, numărul parlamentarilor europeni nu
poate depăşi 750 de membri, plus preşedintele. Noua reglementare limitează numărul
de parlamentari, indiferent de extinderile ulterioare ale Uniunii. Până la adoptarea
acestei reglementări fiecare val de extindere a UE a fost urmat de creşterea numărului
de membri ai Parlamentului. Orice nouă extindere va trebui să reevalueze numărul de
90
parlamentari pentru fiecare stat membru, tinând cont de numărul minim de şase
parlamentari pentru un stat membru şi numărul maxim de 96. Consiliul European, cu
unanimitate, la iniţiativa Parlamentului şi cu aprobarea acestuia adoptă decizia de
stabilire a componenţei PE.
Pentru mandatul 2014-2019, potrivit Deciziei 2013/312/ UE a Consiliului
European, ditribuția celor 751 de locuri în Parlamentul european între statele membre
este următoarea: : Germania - 96, Franța - 74, Italia și Regatul Unit - 73, Spania - 54,
Polonia - 51, România - 32, Țările de Jos - 26, Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia și
Republica Cehă - 21, Suedia - 20, Austria - 18, Bulgaria - 17, Finlanda, Danemarca și
Slovacia - 13, Croația, Irlanda și Lituania - 11, Letonia și Slovenia - 8, Cipru,
Estonia, Luxemburg și Malta - 6.
Consiliul European a adoptat la 19 iunie 2018 decizia ca, în situația în care
retragerea Marii Britanii din UE se va realiza, ca numărul total al locurilor în
Parlamentul European să fie redus la 705 membri, 27 de locuri să fie realocate, iar
locurile rămase neutilizate să fie păstrate ca rezervă pentru extindere. Cele 27 de
locuri realocate vor fi distribuite Franței (+5), Spaniei (+5), Italiei (+3), Țărilor de Jos
(+3), Irlandei (+2), Suediei (+1), Austriei (+1), Danemarcei (+1), Finlandei (+1),
Slovaciei (+1), Croației (+1), Estoniei (+1), Poloniei (+1) și României (+1). Niciun
stat membru nu va pierde vreun loc.
2004):
principii comune - generalizarea scrutinului proporţional (votul poate fi preferenţial),
- diferitele circumscripţii (naţionale sau regionale) pot rămâne neschimbate
atâta vreme cât nu afectează reprezentarea proporţională,
- pragul electoral minim pentru obţinerea unui loc în Parlament nu poate
depăşi 5% din voturile exprimate.
91
Cele mai multe reguli privind votul şi alegerile rămân separate, mai ales în
ceea ce priveşte datele alegerilor, numărul de circumscripţii (naţionale sau regionale),
1.4. Organizarea PE
Parlamentul European dispune de autonomie în ceea ce priveşte organizarea
sa internă, art. 232 TFUE prevăzând că acesta ”îşi adoptă regulamentul de procedură
cu majoritatea voturilor membrilor săi”. Regulamentul de procedură al Parlamentului,
actulizat permanent, cuprinde ansamblul normelor interne de organizare şi
funcţionare. Prin acesta sunt stabilite ca structuri de lucru ale Parlamentului
European: Biroul (conducerea Parlamentului), comisiile parlamentare şi grupurile
politice parlamentare.
a) Organe politice
Conducerea Parlamentului European este asigurată de către un Preşedinte, 14
vicepreşedinţi şi cinci chestori care împreună formează Biroul Parlamentului
conducerea PE
European. Durata mandatului Președintelui, al vicepreședinților și al chestorilor este
de doi ani și jumătate.
Biroul este organul executiv al Parlamentului European, având rolul de a
organiza desfăşurarea şedinţelor, structurile administrative, de a gestiona finanţele
Parlamentului şi a pregăti ante-proiectul de cheltuieli.
Există şi un Birou lărgit al Parlamentului European din care fac parte şi
preşedinţii grupurilor parlamentare şi care decide în chestiuni privind organizarea
internă şi relaţiile cu celelalte instituţii comunitare, şi asigură, în fapt, funcţionarea
politică a Parlamentului.
Preşedintele Parlamentului împreună cu preşedinţii grupurilor politice, la care
se adaugă un reprezentant ai parlamentarilor independenţi, acesta din urmă fără a
avea însă drept de vot formează, formează Conferinţa preşedinţilor, organul politic al
Parlamentului cu rolul de a stabili ordinea de zi a şedinţelor plenare, componenţa şi
numărul comisiilor şi delegaţiilor parlamentare. De asemenea, aceasta asigură relaţiile
cu celelalte organe şi instituţii ale UE, precum şi cu anumite ţări terţe, instituţii şi
organizaţii din afara Uniunii Europene.
94
b) Comisii și delegații
Comisiile parlamentare sunt constituite de către Parlamentul European prin
vot majoritar pe diverse domenii de activitate. Membrii titulari ai acestora sunt aleşi
comisii la propunerea Biroului, pe baza unei repartizări prealabile între grupurile politice,
parlamentare
avându-se în vedere realizarea unei repartizări echitabile a statelor membre.
Există trei tipuri de comisii în cadrul PE:
- comisii permanente. Aceste comisii se află în centrul activităţii legislative a
Parlamentului (anexa VII la regulamentul de procedură). Comisiile permanente
examinează chestiunile în care au fost sesizate şi care ţin de domeniul lor de
competenţă. Atunci când o chestiune ţine de mai multe domenii, pot fi sesizate
maximum trei comisii pentru a examina chestiunea respectivă;
- comisii speciale. Atribuţiile, componenţa şi mandatul acestora sunt stabilite
în momentul constituirii lor; mandatul acestor comisii este de cel mult 12 luni;
- comisii de anchetă. Acestea sunt comisii ad hoc constituite la cererea unui
sfert din membrii PE. Comisiile de anchetă sunt menite să examineze presupusele
încălcări ale dreptului Uniunii sau cazurile de administrare defectuoasă în aplicarea
dreptului Uniunii.
Fiecare parlamentar european este membru titular într-o comisie parlamentară
(din cele 20 câte sunt în prezent), fiind ales pentru o perioadă de doi ani şi jumătate, şi
membru supleant în alta. Sarcina comisiilor parlamentare este de a pregăti lucrările
şedinţelor plenare ale Parlamentului, elaborând avize şi amendamente.
Există, de asemenea, delegaţii interparlamentare permanente, create la
propunerea Conferinţei preşedinţilor, care stabileşte natura acestora şi numărul de
membri. Parlamentul European poate constitui şi comisii parlamentare mixte,
împreună cu parlamentele statelor asociate la Uniune sau cu parlamentele statelor cu
care au fost angajate negocieri în vederea aderării.
c) Grupuri politice
95
Numărul minim de membri necesar pentru a constitui un grup parlamentar
este de 25 de deputaţi aleşi în cel puţin un sfert din statele membre. Un parlamentar
nu poate face parte din mai multe grupuri politice.
Deputaţii care nu aderă la nici un grup sunt încadraţi ca „neînscrişi”, respectiv
independenţi sau apolitici, din cadrul acestora fiind desemnaţi doi participanţi în
cadrul Biroului lărgit.
La reuniunile Parlamentului European membrii acestuia sunt dispuşi în
semicerc, pe grupuri politice, în scopul de a scoate în evidenţă solidaritatea
ideologică. Fiecare grup politic este reprezentat de preşedintele său, la Conferinţa
preşedinţilor şi în sesiunile plenare ale Parlamentului acesta desemnând poziţia
grupului respectiv.
Grupurile parlamentare existente în Parlamentul European pentru legislatura
2014-2019 sunt:
Grupul Partidului Popular European (Creştin Democrat)
Grupul Alianţei Progresiste a Socialiştilor si Democraţilor din
Parlamentul European
Conservatorii şi Reformiştii Europeni
Grupul Alianţei Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa
Grupul Confederal al Stângii Unite Europene/Stânga Verde Nordică
Grupul Verzilor/Alianţa Liberă Europeană
Grupul Europa Libertății și Democrației Directe
Europa Națiunilor și Libertății
d) Secretariat
Secretariatul Parlamentului European este alcătuit din Cabinetul Secretarului
General, 12 direcții generale și Serviciul Juridic. Acesta are misiunea de a coordona
activitatea legislativă și de a organiza sesiunile plenare și reuniunile. De asemenea,
acordă asistență tehnică și juridică, precum și consultanță de specialitate organelor
parlamentare și deputaților din PE pentru a-i sprijini în exercitarea mandatelor lor.
Secretariatul pune la dispoziție servicii de interpretare și traducere pentru toate
reuniunile și documentele oficiale.
1.4. Reguli de funcționare
sesiuni plenare
lunare
Parlamentul se reuneşte în sesiuni plenare ordinare lunare (cu excepţia lunii
august) care durează o săptămână, şi în sesiuni plenare adiţionale (extraordinare).
96
Sesiunile plenare ale Parlamentului sunt pregătite cu sprijinul comisiilor parlamentare
care formulează avize şi propun amendamente la diferite proiecte aflate pe agenda
reuniunii. Ordinea de zi este stabilită de Biroul Parlamentului şi de Conferinţa
Preşedinţilor.
În perioadele dintre reuniunile lunare se desfăşoară activităţi în cadrul
comisiilor parlamentare, câte două săptămâni pe lună, şi în cadrul grupurilor politice,
câte o săptămână în fiecare lună.
Parlamentul European nu are un sediu unic, reuniunile lunare având loc la
Strasbourg, comisiile parlamentare şi grupurile politice parlamentare se întâlnesc la
sediu
Bruxelles, unde au loc şi sesiunile plenare adiţionale, iar Secretariatul General şi
serviciile acestuia se află la Luxemburg. Această fragmentare geografică a activităţii
Parlamentului împietează asupra eficienţei activităţii acestuia, parlamentarii fiind
nevoiţi să se deplaseze periodic în trei oraşe diferite. Deşi tratatele prevăd obligaţia
statelor membre de a stabili un singur sediu pentru Parlament, iar curentul de opinie
este în favoarea stabilirii acestuia la Bruxelles, pentru a fi mai aproape de Comisie şi
Consiliu, aceasta nu a putut fi finalizată, în principal datorită opoziţiei Franţei şi
Luxemburgului, în condiţiile în care decizia trebuie luată de Consiliul U E cu
unanimitate de voturi.
Lucrările se desfăşoară în cele 24 de limbi oficiale, cu traducere simultană, iar
şedinţele sunt publice, la ele putând participa şi membrii Comisiei Europene (art. 230
TFUE).
În conformitate cu art. 231 TFUE, Parlamentul ia decizii, de regulă, cu
reguli de vot,
cvorum majoritatea voturilor exprimate, dacă tratatele nu dispun altfel. Cvorumul, stabilit
prin regulamentul de procedură (art. 155), este de o treime dintre membrii care
compun Parlamentul.
1.4. Competenţele Parlamentului European
Însărcinal, iniţial, cu un rol pur consultativ, puterea Parlamentului European a
fost consolidată progresiv pe calea revizuirii tratatelor constitutive, fiind astăzi o
verigă importantă a procesului decizional la nivelul Uniunii Europene şi o instituţie
cu rol democratic în Uniune.
Potrivit art 14 alin (1) TUE, ”Parlamentul European exercită, împreună cu
Consiliul, funcţiile legislativă şi bugetară. Acesta exercită funcţii de control politic şi
97
consultative, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. Parlamentul European
alege preşedintele Comisiei”.
În esenţă, Parlamentului European îi sunt conferite atribuţii în domeniul
legislativ, în domeniul bugetar şi atribuţii de control politic asupra instituţiilor
europene.
a) Atribuţiile legislative
Puterea legislativă este deţinută, în cadrul Uniunii Europene, de către
Parlamentul European şi Consiliu, dreptul de iniţiativă aparţinând, în principal,
competențe
legislative Comisiei.
Înainte de toate, Parlamentul dispune de o putere generală de deliberare care îi
dă dreptul să dezbată orice aspect al activităţii Uniunii, inclusiv în domenii ţinând de
foştii piloni interguvernamentali.
Parlamentul participă la adoptarea actelor legislative ale Uniunii în proporții
diferite, în funcție de temeiul juridic pertinent pentru fiecare dintre acestea,
principalele mecanisme fiind:
- procedura legislativă ordinară (art. 289 TFUE, denumită anterior procedura
procedura legislativă
ordinară/codecizia de codecizie), care conferă Parlamentului un rol egal cu cel al Consiliului în ceea ce
privește adoptarea legislației. Această procedură presupune examinarea propunerii
într-o primă lectură de către Consiliu şi Parlament, în caz de nevoie, şi într-o a doua
lectură, iar dacă dezacordul persistă, este supusă unui comitet de conciliere, format
din reprezentanţii celor două instituţii (Comisia având doar rol de mediator). Dacă în
termen de şase săptămâni Comitetul de conciliere reuşeşte să adopte un proiect
comun, acesta este supus unei a treia lecturi în Parlament şi Consiliu, iar dacă nu
reuşeşte, se consideră că actul în cauză nu a fost adoptat (art. 294 TFUE).
Procedura legislativă ordinară vizează aproximativ 95% din legislaţia Uniunii,
incluzând domenii din pilonul III al Uniunii (care este desfiinţat în mod oficial),
precum politicile în domeniul justiţiei civile, azilului, imigrării şi vizelor sau
cooperarea juridică şi poliţienească în cazuri penale, dar şi alte domenii precum
politica agricolă comună, politica comună a pescuitului sau politica comercială
comună.
- procedurile legislative speciale, prevăzute pentru adoptarea unor decizii
proceduri legislative comunitare în anumite domenii, presupun “consultarea” sau “acordul”
speciale - avize ale
PE Parlamentului. În aceste cazuri Parlamentul emite avize care, după caz, pot fi
98
facultative, consultative sau conforme. Astfel, în cazul ”procedurii de consultare”,
care se aplică în domenii sensibile precum cele ale fiscalității, dreptului concurenței,
armonizării legislațiilor care nu privesc piața internă și unor aspecte ale politicii
sociale, Parlamentul emite un aviz consultativ – acesta trebuie solicitat de Consiliu
dar se poate trece peste poziţia cuprinsă în el. În anumite domenii, tratatele prevăd o
procedură „de aprobare” (sau de aviz conform), care presupune obligativitatea
solicitării de către Consiliu a avizului Parlamentului European pentru adoptarea unei
decizii şi, în egală măsură, să respecte poziţia exprimată de acesta, în caz contrar actul
normativ neputând fi adoptat.
Conform noilor reglementari introduse în Tratatul de la Lisabona, Parlamentul
European trebuie să îşi dea avizul conform asupra acordurilor internaţionale
negociate de Uniune, în domenii precum comerţul internaţional.
100
- de a adresa întrebări sau formula recomandări Comisiei, Consiliului şi
Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate;
- de a dezbate rapoartele prezentate de Comisie, inclusiv raportul general
anual şi programul anual al Comisiei (dar şi rapoartele prezentate de fiecare
preşedenţie a Consiliului, rapoartele preşedenţiei Consiliului asupra fiecărui Consiliu
European şi raportul anual al Consiliului European asupra progreselor Uniunii);
- de a primi şi examina petiţii având ca obiect activitatea instituţiilor Uniunii;
- de a înfiinţa comisii temporare de anchetă pentru investigarea unor cazuri de
nerespectare a dreptului Uniunii;
-de a sesiza Curtea Europeană de Justiţie pentru încălcarea de către Consiliu
sau Comisie a prerogativelor sale, precum şi în caz de violare a dispoziţiilor tratatelor
sau de inacţiune a instituţiilor comunitare;
- de a fi consultat periodic de Înaltul Reprezentant cu privire la aspectele
principale şi la opţiunile fundamentale din domeniul politicii externe şi de securitate
comune şi ale politicii de securitate şi apărare comune şi de a fi informat în privinţa
evoluţiei acestora, asigurându-se ca ”punctele de vedere ale Parlamentului European
să fie luate în considerare în mod corespunzător” (art. 36 TUE). În acest sens,
Parlamentul European organizează de două ori pe an o dezbatere privind progresele
înregistrate în punerea în aplicare a politicii externe şi de securitate comune, inclusiv
a politicii de securitate şi apărare comune.
3. Dreptul de cenzură asupra Comisiei şi Ombudsmanului European
Cea de-a treia formă de control vizează dreptul de a demite Comisia înainte de
dreptul de a demite
Comisia (moțiune de terminarea mandatului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură care antrenează
cenzură) demiterea în bloc a Comisiei Europene, membrii aceştia trebuind ”să demisioneze
colectiv din funcţiile lor” (art. 234 TFUE). Moţiunea de cenzură, asupra căreia
Parlamentul se pronunţă prin vot deschis, vizează colegiul comisarilor în ansamblul
său, în temeiul principiului colegialităţii ce caracterizează funcţionarea Comisiei,
responsabilitatea individuală a comisarilor în faţa Parlamentului fiind exclusă. Pentru
adoptarea acestei moţiuni este necesară o dublă majoritate: majoritatea de 2/3 din
voturile exprimate, care să reprezinte însă şi majoritatea membrilor Parlamentului. Ca
urmare a adoptării unei moţiuni, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri
externe şi politica de securitate trebuie să demisioneze din funcţiile pe care le exercită
101
în cadrul Comisiei. Membrii Comisiei rămân în funcţie şi continuă să gestioneze
afacerile curente până la inlocuirea lor.
Datorită relaţiilor de lucru destul de strânse dintre cele două instituţii,
Parlamentul a uzat destul de rar de posibilitatea recursului la moţiunea de cenzură,
destituirea Comisiei fiind considerată ca o ultimă alternativă, care trebuie folosită cu
moderaţie . După prima moţiune depusă în 1972, această putere a fost folosită doar de
11 ori, 5 dintre moţiuni fiind retrase înainte de a fi votate. Parlamentul nu a adoptat
până în prezent nici o moţiune de cenzură, dar, în martie 1999, confruntată cu
iminenţa adoptării unei astfel de moţiuni, Comisia Santer a demisionat voluntar.
O putere indirectă de cenzură are Parlamentul şi în ceea ce priveşte
Ombudsmanul European, acesta putând fi demis de Curtea de Justiţie la cererea
Parlamentului European.
2. Consiliul European
2.1. Evoluție
Întrucât mare parte din deciziile care se iau la nivelul Uniunii Europene sunt
decizii politice, care presupun consultări și negocieri între statele membre la cel mai
înalt nivel, începând cu 1961 au început să se desfășoare întâlniri periodice ale sefilor
de stat și de govern din statele membre. Rolul lor era acela de constitui cadrul
adoptării strategiilor privind viitorul Uniunii sau pentru depășirea dificultăţilor
inerente procesului de integrare. Instituţionalizarea acestor întâlniri sub denimirea de
Consiliu European s-a produs cu ocazia Întâlnirii la nivel înalt de la Paris, din 1974.
Prin Actul Unic European a fost recunoscută oficial existenţa Consiliului
European, confirmată ulterior prin Tratatul de la Maastricht, fără a i se acorda însă
statutul de instituţie. Consiliul European apărea astfel ca un organism de cooperare
politică a statelor membre ale Uniunii Europene la cel mai înalt nivel în cadrul căruia
102
se stabilesc direcţiile de dezvoltare a Uniunii şi se definesc orientările politice
generale.
Deşi deciziile luate în cadrul Consiliului European erau foarte importante din
punct de vedere politic, ele nu aveau valoare juridică întrucât acesta nu era titular de
putere publică în cadrul UE. Astfel, Consiliul European nu era nici instituţie
comunitară şi nici organ comunitar cu activitate permanentă sau deliberativă. În
doctrină s-a apreciat că natura lui juridică era aceea a unui organ interguvernamental
de cooperare sau a unui organ paracomunitar.
Prin Tratatul de la Lisabona, Consiliul European devine formal instituţie a
Uniunii Europene, fiind inclus, între Parlament şi Consiliu, în lista celor şapte
instituţii enumerate în art. 13 TUE, fiind dotat formal cu o putere decizională, deşi el
”nu exercită funcţii legislative” (art. 15 alin (1) TUE).
2.2. Componență
Consiliul European este compus din şefii de stat sau de guvern ai statelor
componență
membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant
al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate participă la lucrările
Consiliului European. Atunci când ordinea de zi o impune, fiecare membru al
Consiliului European poate decide să fie asistat de un ministru, iar preşedintele
Comisiei poate fi asistat de un membru al Comisiei.
2.3. Organizare şi funcţionare
a) Preşedintele
Dacă anterior Consiliul European se reunea sub preşedinţia şefului de stat sau
de guvern al statului care deţinea preşedinţia Consiliului, prin Tratatul de la Lisabona
Președintele Consiliului
European acesta se reuneşte sub preşedinţia propriului preşedinte ales, care ”impulsionează
lucrările Consiliului European” şi ”asigură pregătirea şi continuitatea lucrărilor”
acestuia, în cooperare cu preşedintele Comisiei şi pe baza lucrărilor Consiliului
Afaceri Generale (art. 16 alin (6) TUE).
Potrivit art. 15 alin (5) TUE, ”Consiliul European îşi alege preşedintele cu
majoritate calificată, pentru o durată de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii
mandatului o singură dată. În caz de împiedicare sau de culpă gravă, Consiliul
European poate pune capăt mandatul preşedintelui în conformitate cu aceeaşi
procedură”.
103
Introducerea funcţiei de preşedinte stabil al Consiliului European a fost de
fapt dictată de necesitatea de a conferi o mai mare vizibilitate Uniunii în plan
internaţional, prin personificarea acestei funcţii.
Preşedintelui Consiliului European îi revin două categorii de funcţii, unele în
plan intern, altele de reprezentare în plan extern a Uniunii.
b) Reuniunile
reuniuni Consiliul European se întruneşte de două ori pe semestru la convocarea
preşedintelui său (art. 15 alin (3) TUE), o reuniune extraordinară a Consiliului
European putând fi însă convocată de preşedinte ”atunci când situaţia o impune”.
Durata reuniunilor este, de regulă, de două zile şi acestea nu sunt publice.
Prin Regulamnetul Consiliului European s-a stabilit că, cu cel puţin un an
înaintea începerii semestrului şi în strânsă cooperare cu statul membru care deţine
preşedinţia pe durata semestrului respectiv, preşedintele Consiliului European face
publice datele preconizate pentru reuniunile Consiliului European care urmează să se
desfăşoare pe durata respectivului semestru.
Locul de desfăşurare a reuniunilor este la Bruxelles, doar în situaţii
excepţionale putându-se desfăşura în alt loc.
Pregătirea lucrărilor Consiliului European, ca şi aducerea la îndeplinire a
amăsurilor adoptate de acesta, revine Consiliului Afaceri Generale (formaţiune a
104
Consiliului Uniunii). Din punct de vedere tehnic, Consiliul European este asistat de
de Secretariatul General al Consiliului.
La reuniunile Consiliului European poate fi invitat, pentru a fi ”audiat” (art.
235 alin. (2) TFUE) şi preşedintele Parlamentului European. Este vorba, în principiu,
de un schimb de opinii are loc la începutul reuniunii Consiliului European.
c) Deciziile
Modalitatea de adoptare a deciziilor este consensul, ”cu excepţia cazului în
care tratatele dispun altfel”. Tratatele prevăd mai multe ipoteze în care votul
deciziile -
reguli de vot Consiliului European este cerut, acesta hotărând fie cu unanimitate (caz în care
abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică adoptarea deliberărilor
Consiliului European), fie cu majoritate calificată, după regulile aplicabile în cadrul
Consiliului Uniunii (în acest caz preşedintele Consiliului European şi cel al Comisiei
nu iau parte la vot) sau cu majoritate simplă. Regulamentui intern (art. 7) prevede că,
la propunerea preşedintelui, pentru o chestiune urgentă, deciziile Consiliului
European pot fi adoptate prin ”vot exprimat în scris”.
În caz de vot formal, un membru al Consiliului European poate reprezenta un
alt membru (doar unul singur), pe bază de delegare.
Rezultatele lucrărilor Consiliului european sunt consemnate într-un proces-
verbal încheiat pentru fiecare reuniune în care sunt menţionate concluziile aprobate,
deciziile luate şi declaraţiile făcute cu această ocazie.
2.4. Atribuţii
Principala funcţie cu care a fost investit Consiliul European prin tratatele
atribuții/funcții
anterioare, menţinută şi prin Tratatul de la Lisabona, este aceea de impulsionare şi
orientare, potrivit art. 15 TUE acesta oferind Uniunii ”impulsurile necesare
dezvoltării acesteia” şi definindu-i ”orientările şi priorităţile politice generale”. Deşi
vizează toate domeniile de acţiune ale Uniunii, această funcţie se bucură de o
impulsionare și
orientare caracterizare generală în ceea ce priveşte PESC. În acest domeniu Consiliul European
”identifică interesele strategice ale Uniunii, stabileşte obiectivele şi defineşte
orientările generale ale politicii externe şi de securitate comune, inclusiv în ceea ce
priveşte chestiunile având implicaţii în materie de apărare” (art. 26 alin (1) TUE). De
asemenea, un rol important revine Consiliului European şi în stabilirea marilor
orientări ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii (art. 121
105
TFUE), precum şi a orientărilor strategice ale programării legislative şi operaţionale
în materia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie (art. 68 TFUE).
O a doua funcţie vizează rolul de arbitru cu care a fost investit Consiliul
European (în considerarea autorităţii de care dispun membrii săi), acesta fiind chemat
rol de arbitru
să tranşeze chestiunile sensibile asupra cărora a intervenit un dezacord la nivelul
Consiliului. În domeniul securităţii sociale (art. 48 TFUE) sau în cel al cooperării în
mterie penală (art. 82-83 TFUE) dacă un membru al Consiliului apreciază că un
proiect de act aducere atingere aspectelor fundamentale ale sistemului său de
securitate socială sau ale sistemului său de justiţie penală, acesta poate sesiza
Consiliul European, procedura normativă suspendându-se. Consiliul European poate,
fie să retrimită proiectul Consiliului, caz în care procedura legislativă îşi reia cursul,
fie (doar în materie de securitate socială) să ceară Comisiei să înainteze o nouă
propunere, caz în care proiectul este abandonat.
Deşi se face precizarea că acesta nu exercită funcţii legislative, Consiliul
competențe decizionale European a fost dotat, prin Tratatul de la Lisabona cu competenţe decizionale
importante. Astfel:
- poate constata existenţa unei violări grave şi persistente a valorilor Uniunii,
constatare ce poate conduce la suspendarea anumitor drepturi ale statului respectiv
decurgând din tratate (art. 7 alin (2) TUE);
- poate decide revizuirea tratatelor (art. 48 TUE);
- poate adopta o decizie de autorizare a Consiliului să treacă de la unanimitate
la majoritate calificată în anumite domenii;
- aprobă criteriile de eligibilitate pentru statele care vor să adere la Uniune şi
stabileşte orientările pentru retragerea unui stat emmbru din Uniune;
- numeşte membrii diverselor instituţii (preşedintele Comisiei Europene,
Înaltul Reprezentant pentru politica externă şi de securitate, al cărui mandat poate
înceta tot prin hotărârea Consiliului European, sau membrii directoratului Băncii
Centrale Europene);
- stabileşte lista formaţiunilor Consiliului şi conducerea acestora.
106
Descrieți rolul Consiliului European în cadrul UE?
3. Consiliul
3.1. Aspecte preliminare
Consiliul este instituţia prin intermediul căreia statele membre intervin în
funcţionarea Uniunii, dispunând de un important rol legislativ, în materie bugetară şi
de anumite competenţe executive. El a reprezentat, de-a lungul timpului, principalul
organ de decizie al Uniunii Europene, rol pe care, treptat, a trebuit să-l împartă cu
Parlamentul European.
Compus din reprezentanţi ai executivelor naţionale, aceste executive fiind
responsabile, din punct de vedere democratic, fie în faţa parlamentelor naţionale, fie
în faţa cetăţenilor, după cum se subliniază în Tratatul de la Lisabona (art. 10 alin (2)
TUE), Consiliul exprimă legitimitatea statală a Uniunii Europene (care se adaugă
celei populare, încarnate de Parlamentul European).
Originile Consiliului se găsesc în tratatele constitutive, care prevedeau crearea
câte unui Consiliu pentru fiecare dintre cele trei Comunităţi. Cele trei Consilii au fost
înlocuite de Consiliul unic al Comunităţilor Europene înfiinţat prin art. 1 al Tratatului
de fuziune de la Bruxelles, cunoscut şi sub denumirea de Consiliul de Miniştri. După
intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht a fost adoptată denumirea de Consiliu
al Uniunii Europene, pentru a sugera faptul că acţiunea sa nu se limitează doar la
domeniul comunitar, ci acţionează şi în cei doi piloni interguvernamentali, iar
Tratatul de la Lisabona reţine denumirea de ”Consiliu”.
3.2. Componență
Potrivit art. 16 alin (2) TUE, ”Consiliul este compus din câte un reprezentant
componență
la nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul
statului membru pe care îl reprezintă şi să exercite dreptul de vot”. Consiliul apare
astfel ca un colegiu al reprezentanţilor celor 28 de guverne naţionale. În cazul statelor
107
federale pot fi angajaţi să reprezinte statul federal în cadrul Consiliului şi miniştrii
guvernelor federale sau regionale.
Consiliul este un organism unic însă componenţa sa este variabilă, în raport
formațiunile
Consiliului de subiectele aflate pe ordinea de zi el întrunindu-se ”în cadrul diferitelor formaţiuni”
(art. 16 alin(6) TUE). Prin Tratatul de la Lisabona sunt identificate două astfel de
formaţiuni - Consiliul Afaceri Generale şi Consiliul Afaceri Externe, lista completă a
acestora urmând a fi stabilită de Consiliul European.
Aşadar, instituţia poate lua forma unui “Consiliu general”, şi anume
formaţiunea special prevăzută de tratat, când, de regulă, este compus din miniştrii de
externe ai statelor membre, sau a unor “Consilii speciale”, “specializate” sau
“sectoriale”, când este compus din miniştrii specializaţi într-un domeniu sau altul
(agricultură, mediu, industrie, comerţ, etc.), inclusiv formaţiunea Afaceri Externe,
prevăzută de tratat.
Cele mai importante formaţiuni ale Consiliului sunt Consiliul Afaceri
Generale şi Consiliul Afaceri Externe, acestea întrunindu-se cu regularitate (lunar),
consiliile specializate, care tratează afaceri tehnice, fiind convocate doar sporadic.
Consiliul Afaceri Generale are rolul de a asigura coerenţa lucrărilor diferitelor
formaţiuni ale Consiliului. Acesta pregăteşte reuniunile Consiliului European şi
urmăreşte aducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate, în colaborare cu preşedintele
Consiliului European şi cu Comisia.
Consiliul Afaceri Externe, prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru
afaceri externe şi politica de securitate, elaborează acţiunea externă a Uniunii, în
conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, şi asigură coerenţa
acţiunii Uniunii. Acestuia îi revine răspunderea pentru întreaga acţiune externă a
Uniunii Europene, şi anume: politica externă şi de securitate comună, politica de
securitate şi de apărare comună, politica comercială comună, cooperarea în scopul
dezvoltării şi ajutorul umanitar.
3.3. Organizare şi funcţionare
organizare ți
funcționare Art. 16 TUE şi art. 237-243 TFUE stabilesc cadrul general cu privire la
organizarea şi funcţionarea Consiliului. În temeiul art. 240 TFUE, care conferă
Consiliului competenţa de a se autoreglementa, acesta a adoptat propriul Regulament
de procedură ce stabileşte în detaliu modul de organizare şi funcţionare .
108
Activitatea Consiliului se desfăşoară prin intermediul a trei structuri de bază:
Preşedinţia, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper) şi Secretariatul
General.
a) Preşedinţia
Reţinând soluţiile existente în tratatele anterioare, Tratatul de la Lisabona a
președinția rotativă
instituit o preşedinţie rotativă a Consiliului, asigurată prin rotație între statele
membre ale UE la fiecare 6 luni. Ordinea de rotaţie este stabilită printr-o decizie a
Consiliului European statuând cu majoritate calificată (art. 226 TFUE). Actuala
ordine de rotație a fost stabilită prin Decizia nr. 2009/881 a Consiliului European din
1 decembrie 2009, modificată în iulie 2016 ca urmare a referendumului britanic
privind ieșirea din UE. Astfel, în prima jumătate a anului 2016 preşedinţia Consiliului
a aparţinut Olandei şi în a doua jumătate a anului Slovaciei, iar în prima parte a anului
2017 va fi asigurată de Malta, urmată de Estonia. România va asigura președinția
rotativă a Consiliului în prima jumătate a anului 2019.
Cu excepţia Consiliului Afaceri Externe, prezidat de către Înaltul
Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, preşedinţia
celorlalte formaţiuni ale Consiliului este asigurată de grupuri de trei state membre
”triouri”
care se succed o dată la 18 luni. În cadrul acestui sistem, denumit şi ”troică” sau
”triouri”, sunt stabilite obiective pe termen lung și se pregătește o agendă comună,
determinând subiectele și aspectele majore care vor fi abordate de Consiliu pe o
perioadă de 18 luni. Pe baza acestui program, fiecare dintre cele 3 țări își pregătește
propriul său program, mai detaliat, pentru 6 luni. Ceilalţi membri ai grupului sprijină
preşedinţia în îndeplinirea tuturor responsabilităţilor acesteia care decurg din
programul comun. Preşedinţia trebuie, de asemenea, să stabilească ordinea de zi
provizorie pentru reuniunile organizate în timpul mandatului său.
Prin intermediu acestui sistem se asigură o coordonare şi o continuitate a
acţiunilor Consiliului, preşedinţia în exerciţiu colaborând cu preşedinţia anterioară şi
cu cea care îi va succeda. Preşedinţia este asistată de reprezentantul statului membru
care va deţine preşedinţia următoare. La cererea preşedinţiei şi acţionând după
instrucţiunile sale, statul membru o înlocuieşte, după cum est necesar, şi o eliberează,
dacă este necesar, de anumite sarcini şi asigură continuitatea lucrărilor Consiliului.
Preşedinţia convoacă Consiliul, din proprie iniţiativă sau la solicitarea
Comisiei ori a unui a dintre membrii săi, ia decizia de a se trece la vot şi redactează
109
procesul-verbal, poate, dacă este necesar, să limiteze numărul persoanelor prezente,
să stabilească durata dezbaterilor, să solicite poziţii comune şi contribuţii în scris.
Veghind la buna derulare a dezbaterilor, preşedinţia are un rol de mediere şi
de concertare, încercând să realizeze compromisuri dificile între statele membre, în
aşa fel încât să-şi lase amprenta asupra funcţionării şi evoluţiei Uniunii Europene. Ea
poate, de asemenea, să reprezinte Consiliul în faţa Parlamentului European.
b) Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER)
COREPER
COREPER este un organ de lucru al Consiliului compus din reprezentanţi
permanenţi ai statelor membre pe lângă UE ce are ca sarcină pregătirea lucrărilor
Consiliului (art. 16 alin (7) TUE) şi executarea mandatelor care îi sunt încredinţate de
acesta (art. 240 lin (1) TFUE).
Comitetul îşi are originea în art. 7 al Tratatului de fuziune de la Bruxelles şi a
fost înfiinţat pentru a asigura continuitatea activităţii Consiliului, în condiţiile în care
activitatea la nivel ministerial se desfăşoară cu intermitenţe (dată fiind calitatea de
miniştri în guvernele naţionale a membrilor acestuia, practic activitatea formaţiunilor
Consiliului se desfăşoară doar câteva zile pe lună). De-a lungul timpului, el a
dobândit un rol central în sistemul decizional al Uniunii Europene. Importanţa sa
competențe
rezidă în faptul că asigură un dialog permanent între guvernele naţionale şi Uniune,
decizionale
participă la coordonarea lucrărilor administraţiilor naţionale însărcinate cu afacerile
europene (la pregătirea poziţiilor naţionale în afacerile europene) şi participă la
lucrările instituţiilor Uniunii. COREPER este locul unde se dezvoltă un dublu dialog:
dialog între reprezentanţii permanenţi între ei şi dialog al fiecăruia dintre aceştia cu
propria capitală.
Acest organ reuneşte înalţi funcţionari şi experţi din fiecare stat membru,
conduşi de un Reprezentant permanent al acelui stat pe lângă Uniune, cu rang de
ambasador. Preşedinţia COREPER este asigurată de reprezentantul permanent sau
reprezentantul permanent adjunct al statului care deţine preşedinţia Consiliului.
COREPER funcţionează în două formaţii, una de natură politică (COREPER
2 – care se ocupă de problemele mai importante, incluzându-i pe înşişi reprezentanţii
permanenţi), alta de natură tehnică (COREPER 1, reunind reprezentanţi permanenţi
adjuncţi).
Principala funcţie a COREPER este pregătirea lucrărilor Consiliului,
examinând problemele înscrise pe ordinea de zi a reuniunilor Consiliului şi
110
clasificându-le în două categorii: categoria „A” – cele asupra cărora s-a ajuns la un
acord în cadrul COREPER şi nu necesită discuţii, Consiliul urmând doar să voteze
asupra lor, şi categoria „B” – problemele delicate, asupra cărora nu s-a ajuns la un
acord şi care vor face obiectul dezbaterilor în Consiliu. Practic, aproximativ 75-80%
dintre textele adoptate de Consiliu au fost convenite la nivelul reprezentanţilor
permanenţi, făcînd parte din categoria „A”, care nu au făcut obiectul dezbaterii
miniştrilor, ceea ce demonstrează utilitatea acestui organism şi rolul pe care îl are în
întărirea capacităţii normative a Uniunii .
În ambele sale formaţii COREPER se reuneşte săptămânal şi ori de câte ori
sunt situaţii deosebite sau Consiliul propune discutarea unor probleme urgente.
În cadrul COREPER au fost create la nivelul funcţionarilor şi experţilor ce îi
asistă pe reprezentanţii permanenţi, grupuri de lucru sau comitete specializate pe
diverse domenii precum afaceri interne, justiţie, politică socială etc
c) Secretariatul General
Secretariatul General al Consiliului este organul care asigură din punct de
Secretariatul General
vedere logistic buna desfăşurare a activităţii Consiliului. Acesta este condus de un
Secretar General numit de Consiliu şi care are sarcina de a lua măsurile necesare
bunei sale funcţionări, de a pregăti proiectul cheltuielilor de a gestiona fondurile puse
la dispoziţia Consiliului. De asemenea, Secretarul General este cel care asigură buna
desfăşurare a lucrărilor Consiliului; îndeplinind şi rolul de grefier, el este cel ce
pregăteşte procesele verbale ale sesiunilor Consiliului şi le semnează împreună cu
Preşedintele acestuia, semnează alături de Preşedinte actele adoptate de Consiliu şi
îndeplineşte funcţia de depozitar al acordurilor încheiate de UE. El asigură şi
secretariatul Consiliului European (art. 235 TFUE).
Secretariatul General este format din opt direcţii generale (DG-uri),
specializate pe domenii care corespund formaţiunilor Consiliului, cărora li se adaugă
un serviciu juridic (ce reprezintă Consiliul în faţa instanţelor Uniunii).
c) Reuniunile Consiliului
reuniuni
Consiliul Afacerilor Generale, care asigură coerenţa şi continuitatea activităţii
se întruneşte lunar, în timp ce consiliile specializate se întrunesc atunci când este
necesară discutarea unor probleme din domeniul lor de activitate.
111
Locul de desfăşurare al sesiunilor Consiliului este Bruxelles, unde se află
sediul acestuia, însă sesiunile din lunile aprilie, iunie şi octombrie se ţin la
Luxemburg.
Convocarea lucrărilor Consiliului se face de către preşedintele acestuia, de
unul dintre membri sau de Comisia Europeană, şi la ele pot fi invitaţi să participe
membrii Comisiei sau ai Băncii Centrale Europene.
Ordinea de zi a fiecărei reuniuni este stabilită de preşedinţie, avându-se în
vedere programul pe 18 luni al Consiliului, şi se trimite celorlalţi membri ai
Consiliului şi ai Comisiei cu cel puţin 14 zile înainte de începerea reuniunii, ca şi
parlamentelor naţionale şi statelor membre. Reprezentanţii celorlalte state pot însă
solicita includerea altor chestiuni pe ordinea de zi, cu condiţia respectării anumitor
termene.
Consiliul se întruneşte în şedinţă publică atunci când deliberează şi votează un
proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizată în
două părţi, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv
activităţilor fără caracter legislativ
3.4. Reguli de vot la nivelul Consiliului
reguli de vot Problema modalităţii de vot în cadrul Consiliului (multă vreme, singurul
veritabil organ decizional) a reprezentat o problemă sensibilă în întreaga evoluţie a
construcţiei europene, de această chestiune depinzând, într-o mare masură, natura
însăşi a Uniunii Europene - organizaţie internaţională clasică în care deciziile se iau
prin acordul unanim al membrilor săi sau organizaţie suprastatală în care deciziile se
iau prin vot majoritar.
Tratatele constitutive prevedeau trei modalităţi de adoptare a deciziilor în
cadrul Consiliului, care operează în raport de dispoziţia de drept material ce formează
baza juridică a actului adoptat: unanimitatea, majoritatea simplă şi majoritatea
calificată. Un reper important al evoluţiei comunitare îl reprezintă trecerea progresivă
de la votul cu unanimitate (care garanta fiecărui stat un drept de veto) la votul
majoritar, care se generalizează. Acestă schemă generală a rămas neschimbată după
1957, evoluţiile produse vizând doar majoritatea calificată - modul de definire a
acesteia şi sfera de aplicare a acestei reguli de vot.
Tratatul de la Lisabona reformează substanţial procesul decizional în cadrul
Consiliului, stabilind, pe de o parte, că votul cu majoritate calificată reprezintă regula
112
de drept comun (art. 238 alin (1) TFUE), fără ca celelalte modalităţi de vot să dispară,
iar pe de altă parte, calculul majorităţii calificate este modificat profund, prevăzându-
se renunţarea progresivă la sistemul de ponderare a voturilor (în funcţie de importanţa
politică, demografică şi economică a statelor). Astfel, sunt prevăzute 3 reguli de vot
pentru adoptarea deciziilor:
a) Majoritatea calificată
Majoritatea calificată este metoda de votare cel mai des utilizată în Consiliu.
majoritatea calificată
Aceasta este folosită atunci când Consiliul ia decizii în cadrul procedurii legislative
ordinare, cunoscută și sub denumirea de codecizie. Aproximativ 80% din întreaga
legislație a UE este adoptată prin această procedură.
Regula generală. Aplicabilă de la 1 noiembrie 2014, nouă procedură pentru
regula generală
votul cu majoritate calificată în cadrul Consiliului presupune că, atunci când Consiliul
votează cu privire la o propunere a Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii
pentru afaceri externe și politica de securitate (care este regula), se întrunește o
majoritate calificată dacă sunt îndeplinite două condiții:
55% dintre statele membre votează pentru (în practică, aceasta înseamnă
16 din 28),
propunerea este sprijinită de un număr de state membre care reprezintă cel
puțin 65% din totalul populației UE
Această procedură nouă este cunoscută și sub denumirea de regula
„majorității duble”.
Minoritatea de blocare trebuie să includă cel puțin patru membri ai Consiliului
care să reprezinte peste 35% din populația UE.
Cazuri speciale:
- Atunci când la vot nu participă toți membrii Consiliului, de exemplu datorită
unei posibilități de a nu participa (opt-out) în anumite domenii de politică, o decizie
cazuri speciale
se adoptă dacă 55% dintre membrii Consiliului participanți, reprezentând cel puțin
65% din populația statelor membre participante, votează pentru.
- Atunci când Consiliul votează cu privire la o propunere care nu a fost
prezentată de Comisie sau de Înaltul Reprezentant, o decizie se adoptă dacă:
cel puțin 72% din membrii Consiliului votează pentru
aceștia reprezintă cel puțin 65% din populația UE.
113
O abținere în cadrul votului cu majoritate calificată este calculată ca un vot
împotrivă. Abținerea nu este echivalentă cu neparticiparea la vot. Orice membru se
poate abține de la vot în orice moment.
Perioadă tranzitorie. Până la 31 martie 2017, statele membre vor avea în
continuarea posibilitatea de a solicita utilizarea regulii anterioare a votului cu
perioadă tranzitorie
majoritate calificată. În conformitate cu această regulă, fiecare reprezentant al unui
stat membru deține un anumit număr de voturi, astfel cum se prevede în tratatele UE.
Ponderarea voturilor reflectă aproximativ mărimea populației din fiecare stat
membru. Cele 352 de voturi sunt distribuite astfel:
Franța, Germania, Italia, Regatul Unit: 29 de voturi fiecare
Polonia, Spania: 27 de voturi fiecare
România: 14 voturi
Țările de Jos: 13 voturi
Belgia, Republica Cehă, Grecia, Portugalia, Ungaria: 12 voturi fiecare
Austria, Bulgaria, Suedia: 10 voturi fiecare
Croația, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania, Slovacia: 7 voturi fiecare
Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia: 4 voturi fiecare
Malta: 3 voturi
În conformitate cu această regulă anterioară, se întrunește o majoritate
calificată în Consiliu dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:
majoritatea statelor membre - 15 state membre - votează pentru,
minimum 260 de voturi din totalul de 352 de voturi sunt pentru.
Un stat membru poate solicita confirmarea faptului că voturile pentru
reprezintă cel puțin 62% din populația totală a UE. Dacă acest criteriu nu este
114
- solicitarea adresată Comisiei de a efectua studiile pe care Consiliul le
consideră oportune pentru realizarea obiectivelor comune şi pentru a prezenta
propuneri corespunzătoare ;
- adoptarea statutului comitetelor prevăzute de tratate.
c) Unanimitatea
Fără a dispărea din tratate, sfera de aplicare a unanimităţii ca procedură de vot
este restrânsă prin tratatul de la Lisabona la un număr de domenii prevăzute expres.
Deşi atunci când este aplicată, unanimitatea dă un drept de veto fiecărui stat membru,
unanimitate
art. 238 alin (4) TFUE reaia prevederea anterioară potrivit căreia ”abţinerile
membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică adoptarea hotărârilor Consiliului
pentru care este necesară unanimitatea”.
Rămân în continuare guvernate de regula unanimităţii domenii precum:
- fiscalitatea,
- măsurile de armonizare în domeniul securităţii sociale şi al protecţiei sociale,
- procedura de revizuire a tratatelor,
- deciziile referitoare la politica de securitate şi apărare comună (art. 42 alin.
(2) TUE);
- autorizarea statelor membre de a recurge la o formă de cooperare consolidată
într-unul din domeniile prevăzute de tratate;
- Stabilirea măsurilor privind cooperarea poliţienească;
- Stabilirea regimului lingvistic al instituţiilor Uniunii;
- Mărirea numărului de avocaţi generali care asistă Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene;
- Stabilirea dispoziţiilor necesare care să permită alegerea membrilor
Parlamentului European prin vot universal, direct, în conformitate cu o procedură
uniformă în toate statele membre sau în conformitate cu principii comune tuturor
statelor membre.
competențe 3.5. Atribuţiile Consiliului
Conform art. 16 alin (1) TUE, ”Consiliul exercită, împreună cu Parlamentul
European, funcţiile legislativă şi bugetară. Acesta exercită funcţii de definire a
politicilor şi de coordonare, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate”.
115
Atribuţiile Consiliului se pot structura pe trei categorii: atribuţii decizionale,
atribuţii de execuţie a actelor pe care le adoptă şi atribuţii de definire şi de coordonare
a politicilor.
a) Atribuții decizionale (legislative, bugetare, în materie de politică externă
și de stabilire a componenței unor organe )
competențe decizionale
Desemnat prin tratatele anterioare ca fiind principalul organ legislativ
al Uniunii, rolul dominant al Consiliului în materie legislativă a fost estompat treptat,
pentru ca prin Tratatul de la Lisabona să devină un simplu co-legislator, alături de
Parlamentul European, în exercitarea atribuţiilor legislative prevăzute de tratate
legislative
nemaifiind făcută o ierarhie între aceste două instituţii.
În limitele competenţelor normative conferite prin tratate şi având în vedere ca
acestea să fie conforme cu dispoziţiile tratatelor, Consiliul, împreună cu Parlamentul,
adoptă acte normative cu forţă juridică obligatorie (regulamente, directive, decizii),
care se impun statelor membre, celorlalte instituţii ale Uniunii, precum şi lor însele.
În domeniul decizional, în afara competenţelor expres atribuite, Consiliul are
o competenţă generală, în sensul că ori de câte ori este necesară luarea unei decizii
pentru realizarea unui obiectiv al Uniunii, competenţa aparţine Consiliului, care
decide cu unanimitate, la propunerea Comisiei şi cu aprobarea Parlamentului (art. 352
alin (1) TFUE).
Odată cu recunoaşterea Consiliului European ca instituţie a Uniunii, anumite
atribuţii anterior aparţinând Consiliului, precum cele privind revizuirea tratatelor sau
decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub rezerva
ratificării deciziei de către parlamentele naţionale, au fost transferate acestuia.
Consiliul poate lua astfel de decizii dacă Consiliul European ia o decizie prealabilă,
pentru a-l împuternici în acest sens.
1.
2.
4. Comisia
4.1. Aspecte preliminare
Comisia Europeană este instituţia cea mai originală şi cea mai dinamică a
Uniunii Europene, o instituţie de integrare prin excelenţă. Ei îi revine rolul de a
Comisia
reprezenta interesul general, este independentă în acţiunea sa de statele membre ale
Uniunii şi are un important drept de iniţiativă legislativă, constituind esenţa
administraţiei Uniunii şi un ”barometru fidel al tuturor încercărilor de reformă
instituţională”. Comisia îndeplineşte funcţia de „gardian” al tratatelor, veghind la
aplicarea dispoziţiilor tratatelor şi a deciziilor luate în cadrul acestora.
Originile Comisiei Europene se află în tratatele constitutive care creau o Înaltă
Autoritate a CECO şi două comisii ale CEE şi CEEA. Prin Tratatul de fuziune de la
Bruxelles a fost instituită o Comisie unică a Comunităţii Europene ce înlocuia Înalta
Autoritate şi cele două Comisii anterioare. Odată cu adoptarea Tratatului de la
Maastricht, denumirea de „Comisie a Comunităţii Europene” a fost înlocuită cu cea
119
de „Comisie Europeană”, pentru ca Tratatul de la Lisabona să o denumească simplu
”Comisia”.
Sediul Comisiei este la Bruxelles.
4.2. Componență
Comisia este formată în prezent din 28 de comisari resortisanţi ai statelor
membre şi, în prezent, poate fi un singur membru al Comisiei din aceeaşi ţară.
Această prevedere este, însă, una tranzitorie, Tratatul de la Lisabona prevăzând că
începând cu 1 noiembrie 2014, efectivul Comisiei va fi plafonat la două treimi din
componență
numărul statelor membre, incluzând preşedintele şi Înaltul Reprezentant al Uniunii
pentru afaceri externe şi politica de securitate, ”atât timp cât Consiliul European nu
decide modificarea acestui număr, hotărând în unanimitate”.
Reducerea numărului membrilor Comisiei presupune punerea în aplicare a
unui ”sistem de rotaţie strict egal între statele membre care să reflecte diversitatea
demografică şi geografică a tuturor statelor membre”, hotărât de Consiliul European
cu unanimitate.
Prin Decizia Consiliului European din 22 mai 2013 s-a stabilit că numărul
membrilor Comisiei este egal cu numărul statelor membre în perioada 2014-2019.
Pentru mandatul 2019-2024, cu suficient timp înainte, Consiliul European se
angajează să reexamineze această decizie, fie în sensul păstrării numărului de
membri, fie în sensul reducerii acestuia potrivit art. 17 alin. (5) TUE.
desemnarea
membrilor Membrii Comisiei, sunt ”aleşi pe baza competenţei lor generale” şi, o
adăugare a Tratatului de la Lisabona, ”angajamentului lor faţă de ideea europeană ”,
alegerea făcându-se dintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de
independenţă (art. 13 alin (3) TUE).
Procedura de desemnare a Comisiei, astfel cum este reglementată prin Tratatul
de la Lisabona (art. 17 alin. (7) TUE) presupune următoarele etape:
- candidatul la funcția de președinte al Comisiei este propus Parlamentului
European de către Consiliul European, care ia decizia prin vot cu majoritate calificată
și ținând seama de rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European.
- apoi candidatul trebuie să fie aprobat de majoritatea deputaților europeni (cel
puțin 376 de voturi din 751).
120
- ulterior, președintele ales îi numește pe ceilalți 27 de membri ai Comisiei, pe
baza sugestiilor făcute de statele membre. Lista finală a comisarilor desemnați trebuie
să fie aprobată de președintele ales și de Consiliu.
- Comisia, în ansamblul său (incluzând preşedintele ales, Înaltul Reprezentant
al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate şi ceilalţi membri) este
supusă, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European.
Pentru aceasta, comisarii desemnați sunt evaluați de comisiile parlamentare.
- pe baza acestei aprobări, Comisia este numită de Consiliul European,
hotărând cu majoritate calificată.
4.3. Statutul membrilor
Având sarcina de a promova interesul general al Uniunii, Comisia îşi exercită
statutul membrilor
responsabilităţile în deplină independenţă, la adăpost deci de orice interese publice
sau private. Membrii Comisiei dispun, de asemenea, de independenţă în exercitarea
sarcinilor lor, art. 245 TFUE prevăzând că ”statele membre respectă independenţa
acestora şi nu încearcă să îi influenţeze în îndeplinirea sarcinilor lor”. Membrii
Comisiei nu solicită şi nu acceptă instrucţiuni din partea niciunui guvern, instituţie,
organ, oficiu sau agenţie. Aceştia se abţin de la orice act incompatibil cu funcţiile lor
sau cu îndeplinirea sarcinilor lor (art. 17 alin (3) TUE). Dealtfel, pe durata mandatului
lor de cinci ani, ce poate fi reînnoit, membrii Comisiei nu pot exercita nici o altă
activitate profesională, remunerată sau nu. La preluarea funcţiei aceştia se angajează
solemn ”să respecte, pe durata mandatului şi după încetarea acestuia, obligaţiile
impuse de mandat şi, în special, obligaţia de onestitate şi prudenţă în a accepta, după
încheierea mandatului, anumite funcţii sau avantaje” (art 245 par. 2 TFUE).
În afara de înlocuirea ordinară şi de deces, funcţiile membrilor Comisiei
încetează în mod individual prin demisie sau prin destituire (art 246 par. 2 TFUE).
Deşi propus de guvernul naţional, un membru al Comisiei nu poate fi demis sau
revocat de acesta. Destituirea unui membru al Comisiei poate fi făcută numai de către
Curtea de Justiţie, la plângerea Consiliului hotărând cu majoritate simplă sau a
Comisiei, în cazul în care nu mai îndeplineşte condiţiile necesare exercitării funcţiilor
sale sau a comis o abatere gravă.
Preşedintele Comisiei poate solicita însă unui membru al Comisiei, ca şi
Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, să îşi
prezinte demisia (art. 17 alin (6) TUE). Înaltul reprezentant poate fi demis de
121
Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, cu acordul preşedintelui
Comisiei.
Membrul Comisiei care a demisionat sau a decedat este înlocuit pe perioada
rămasă până la încheierea mandatului de un nou membru având aceeaşi cetăţenie,
numit de Consiliu, de comun acord cu preşedintele Comisiei, după consultarea
Parlamentului European.
Fiind organ colegial, şi răspunderea Comisiei este o răspundere colectivă şi se
angajează numai în faţa Parlamentului European. Comisia în întregime, ca organ
colegial, poate fi demisă de Parlamentul European prin moţiune de cenzură, adoptată
prin vot deschis cu o majoritate de 2/3 din voturile exprimate (dublă majoritate) şi cu
majoritatea membrilor săi (art. 234 TFUE). În cazul în care moţiunea de cenzură se
adoptă, membrii Comisiei trebuie să demisioneze colectiv din funcţiile lor, iar Înaltul
Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate trebuie să
demisioneze din funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei.
4.4. Organizare şi funcţionare
organizare și
funcționare
Comisia acţionează ca un ”colegiu” al celor 28 de membrii, denumiţi uzual
”comisari”. Conducerea sa este asigurată de preşedintele Comisiei şi de un număr de
vice-preşedinţi (în prezent șapte, unul dintre aceștia este prim-vicepreședinte), între
care Inaltul reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate este
vicepreşedinte de drept (art. 17 alin (4) TUE).
Preşedintele este figura cea mai reprezentativă, având un rol administrativ şi
Președintele reprezentând Comisia în relaţiile cu celelalte instituţii şi cu terţii. Rolul şi
prerogativele acestuia au fost întărite considerabil cu ocazia ultimelor revizuiri ale
tratatelor Uniunii, fiind implicat în desemnarea celorlalţi membrii ai Comisiei,
dispunând asupra problemelor de orientare internă (pentru a asigura coerenţa,
eficacitatea şi colegialitatea acţiunilor Comisiei), stabilind responsabilităţile ce revin
fiecărui membru al Comisiei, care îşi vor desfăşura atribuţiile sub autoritatea sa,
numind vicepreşedinţii Comisiei şi putând cere demisia unui comisar. Preşedintele
este cel care defineşte orientările politice în cadrul cărora Comisia îşi exercită
misiunea şi conduce activităţile Comisiei pentru a asigura că acestea sunt duse la bun
sfârşit.
Vicepreşedinţii sunt desemnaţi dintre comisari şi au sarcina de a-l suplini la
Vicepreședinții
nevoie pe preşedinte. Vicepreședinții acționează în numele președintelui și
122
coordonează activitatea în domeniul lor de competență, împreună cu mai mulți
comisari.
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de
securitate este o inovaţie a Tratatului de la Lisabona. Ocupantul acestei funcţii face
Înaltul Reprezentant al
Uniunii pentru afaceri parte din două instituţii diferite, Comisia Europeană şi Consiliu, iar în cadrul
externe şi politica de
securitate Comisiei, Înaltul Reprezentant al Uniunii este vicepreşedinte şi comisar pentru relaţii
externe. În cadrul Consiliului acesta prezidează Consiliul Afaceri Externe. Aşadar,
funcţia de Înalt Reprezentant plasează sub o autoritate unică tot ceea ce înseamnă
relaţii externe ale Uniunii în scopul creșterii uniformității și coerenței acesteia.
Înaltul Reprezentant este numit de Consiliul European, hotărând cu majoritate
calificată, cu acordul preşedintelui Comisiei. Consiliul European poate pune capăt
mandatului său în conformitate cu aceeaşi procedură, înainte de încetarea mandatului
Comisiei.
Portofoliul Înaltului Reprezentant acoperă diverse roluri:
- diplomaţie tradiţională
- coordonarea altor instrumente de politică externă (asistenţă pentru
dezvoltare, comerţ, ajutor umanitar şi răspuns în situaţii de criză)
- atingerea unui consens la nivelul celor 28 de state membre şi al priorităţilor
lor politice (de multe ori, sunt organizate reuniuni lunare ale miniştrilor afacerilor
externe ai ţărilor UE, prezidate de Înaltul Reprezentant)
- participarea la reuniunile periodice ale liderilor statelor membre în cadrul
Consiliului European
- reprezentarea UE în forurile internaţionale precum ONU
- conducerea Agenţiei Europene de Apărare şi a Institutului pentru Studii de
Securitate al UE.
Înaltul Reprezentant este sprijinit în activitatea sa de Serviciul European de
Serviciul European de Acţiune Externă (SEAE), înfiinţat la 1 ianuarie 2011. SEAE a fost format prin
Acţiune Externă
contopirea serviciului de politică externă al Comisiei şi al Consiliului UE. Din
personalul său fac parte, de asemenea, diplomaţi din statele membre.
Organizarea şi funcţionarea Comisiei se realizează în baza unui Regulament
de procedură pe care ea însăşi îl fixează, în condiţiile prevăzute de tratat (art. 249
TFUE), pentru a asigura funcţionarea sa şi a serviciilor sale, regulament care este
publicat.
123
Principiul de funcţionare a Comisiei este colegialitatea, ce presupune luarea
în comun a deciziilor (în şedinţă), orice măsură luată de către unul dintre membrii săi
Reguli de funcționare fiind imputabilă Comisiei, singura titulară a puterii de decizie.
- colegialitatea
Independent de caracterul colegial, preşedintele atribuie membrilor Comisiei
domenii de activitate specifice (portofolii), pentru care sunt anume responsabili în
ceea ce priveşte pregătirea activităţilor Comisiei şi punerea în aplicare a deciziilor
sale. Preşedintele poate modifica repartizarea acestor responsabilităţi în cursul
mandatului. Membrii Comisiei îşi exercită funcţiile atribuite de preşedinte sub
autoritatea acestuia (art. 248 TFUE).
În activitatea sa, fiecare comisar este asistat de un corp de funcţionari
administrativi ce formează Cabinetul acestuia. Şefii de cabinet se întâlnesc
săptămânal pentru a pregăti reuniunile în plen ale Comisiei şi a tria problemele ce
urmează a fi discutate, asupra celor mai puţin importante urmând să se pună ei de
acord şi să le supună doar votului Comisiei. Problemele mai importante urmează a fi
discutate în Comisie, făcând obiectul unui acord între comisari pentru a fi transpuse
în acte ale Uniunii.
Preşedintele este asistat, în pregătirea lucrărilor şi la reuniunile Comisiei, de
un Secretar general, ce asigură punerea în aplicare a procedurilor decizionale şi
Secretar General
veghează la executarea deciziilor, coordonează serviciile, ia măsuri cu privire la
notificarea şi publicarea actelor, asigură relaţiile oficiale cu alte instituţii.
Comisia Europeană se întruneşte o dată pe săptămână (de regulă miercurea),
pentru a dezbate şi pentru a adopta textele aflate pe ordinea de zi. Aceste reuniuni nu
sunt publice. În general, deciziile se iau prin consens, dar se pot supune și votului. În
acest caz, este nevoie de majoritate simplă, fiecare comisar dispunând de un vot.
Alături de reuniunile plenare, comisarii se pot întâlni şi la nivelul unor
reuniuni de lucru pentru rezolvarea problemelor urgente şi cu caracter deosebit.
Activitatea permanentă a Comisiei este asigurată de o structură
structura
administrativă administrativă extrem de complexă, organizată în 33 de direcţii generale (DG,
specializate pe anumite domenii de activitate - afaceri economice şi financiare, buget,
educaţie şi cultură, justiţie, extindere, etc.) şi servicii, la rîndul lor structurate în
compartimente şi unităţi. Ca structură ierarhică, Directoratele Generale, conduse de
Directori generali, răspund în faţa comisarului sau comisarilor competenți pe
domeniul respectiv iar compartimentele, conduse de şefi de compartiment, raportează
124
Directoratului corespunzător. Serviciile Comisiei se ocupă cu probleme
administrative de ordin general sau au un mandat specific
Serviciile administrative ale Comisiei, ce îşi desfăşoară activitatea atât
Luxemburg cât şi la Bruxelles, au în componenţa lor aproape 33.000 de persoane,
recrutate direct de către Comisie, pe criterii geografice. Comisia este astfel cea mai
mare instituţie a UE din punct de vedere al efectivului său. O parte a personalului
administrativ (aproximativ 20%) lucrează în domeniul traducerilor şi al
interpretărilor, restul de 80% lucrând în cadrul direcţilor generale şi al serviciilor
descentralizate.
4.5. Atribuții
atribuții Potrivit art. 17 alin (1) TUE, „Comisia promovează interesul general al
Uniunii şi ia iniţiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea
tratatelor, precum şi a măsurilor adoptate de instituţii în temeiul acestora. Comisia
supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene. Aceasta execută bugetul şi gestionează programele. Comisia exercită
funcţii de coordonare, de executare şi de administrare, în conformitate cu condiţiile
prevăzute în tratate. Cu excepţia politicii externe şi de securitate comune şi a altor
cazuri prevăzute în tratate, aceasta asigură reprezentarea externă a Uniunii. Comisia
adoptă iniţiativele de programare anuală şi multianuală a Uniunii, în vederea
încheierii unor acorduri interinstituţionale”.
Această listă a atribuţiilor Comisiei, care nu este dealtfel exhaustivă, din alte
dispoziţii ale tratatelor reieşind şi alte competenţe, permite identificarea misiunii
generale a Comisiei, aceea de a promova interesul general al Uniunii, pentru
realizarea căreia îi sunt atribuite trei funcţii majore: de iniţiativă, de control şi de
executare.
a) Atribuţii de iniţiativă
inițiativă legislativă Gândită ca principal motor al integrării europene, Comisia a fost dotată încă
de la început cu un important rol de iniţiativă prin intermediul căruia aceasta trebuia
să impulsioneze dezvoltarea comunitară. În prezent, acest rol de impulsionare este
atenuat de competenţa acordată Consiliului European în acest sens, însă tratatele
recunosc Comisiei o competenţă generală de iniţiativă ce se reflectă în numeroasele
dispoziţii care prevăd formularea de propuneri, recomandări sau avize de către
125
Comisie. Astfel, Comisia poate propune o revizuire a tratatelor, poate propune
Consiliului deschiderea unor negocieri externe şi prezintă proiectul de buget.
Principalul său rol este însă acela de a participa la formarea actelor
legislative ale Uniunii, formulând propuneri de acte de drept derivat pe care le supune
spre aprobare Consiliului şi Parlamentului. Art. 17 alin (2) TUE prevede competenţa
de principiu a Comisiei de a iniţia acte legislative, acestea putând fi adoptate ”numai”
la propunerea Comisiei, ”cu excepţia cazului în care tratatele prevăd altfel” şi,
corelativ, pentru celelalte acte, necesitatea ca o competenţă a Comisiei să fie stipulată
în tratate.
Regulile de procedură stabilesc că atunci când Consiliul hotărăşte la
propunerea Comisiei, cu câteva excepţii (în materie bugetară), acesta poate modifica
propunerea numai hotărând în unanimitate (procedura de principiu fiind votul cu
majoritate calificată). Comisia rămâne, în toate cazurile, titulara puterii de iniţiativă,
tratatele lăsându-i posibilitatea de a modifica sau chiar retrage propunerea pe tot
parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act al Uniunii, atâta timp cât
Consiliul nu a luat o hotărâre.
Prin Tratatul de la Lisabona Comisia conservă un cvasi-monopol al iniţiativei
legislative în domenile ţinând de fostul pilon comunitar, Parlamentul şi Consiliul
putând să-i solicite să facă propuneri, daca apreciază că acestea sunt necesare, însă
măsura în care răspunde solicitării şi conţinutul propunerii rămân la latitudinea
Comisie. De asemenea, un număr semnificativ de resortisanţi ai statelor membre, prin
intermediul iniţiativei cetăţeneşti, pot invita Comisia să supună o propunere vizând
adoptarea unui act juridic al Uniunii, Comisia nefiind însă ţinută să dea curs acestei
propuneri.
În ceea ce priveşte domeniile ţinând de foştii piloni interguvernamentali ai
Uniunii, Comisia împarte dreptul de iniţiativă fie cu un grup de state membre (spre
exemplu, cu un sfert, în domeniul cooperării poliţieneşti şi judiciare penale - art. 76
TFUE), fie cu alte instituţii (BCE, CJUE, BEI - art. 289 alin (4) TFUE).
În materie de PESC, Comisia nu are nici un drept de iniţiativă, acesta fiind
rezervat statelor membre şi Înaltul reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi
politica de securitate.
Iniţiativele Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
seria „C”, fiind numite „documente COM”.
126
b) Atribuţii de control (funcţia de ”gardian al tratatelor”)
Comisia a fost însărcinată prin tratatele constitutive (atribuţie păstrată şi în
tratatele ulterioare), cu rolul de ”gardian al tratatelor”, veghind la aplicarea
atribuții de control -
”gardian al tratatelor” dispoziţiilor tratatelor ca şi a măsurilor luate de instituţii în aplicarea acestora.
Această misiune generală de supraveghere a Comisiei se exercită atât asupra
comportamentului statelor membre, cât şi, în anumite cazuri, asupra celui al
particularilor şi al altor instituţii.
În exercitarea acestor atribuţii Comisia dispune de competenţe preventive
(dreptul de a solicita și primi informații - art. 337 TFUE), completate de competenţe
extinse de verificare, sau chiar represive.
Din punct de vedere material, în domenii precum concurenţa (în materia
ajutoarelor de stat) sau politicile economice, statele membre sunt ţinute să informeze
Comisia cu privire la măsurile luate. Din punct de vedere formal, statele sunt obligate
să notifice măsurile naţionale luate pentru transpunerea unei directive. Curtea de
Justiţie a recunoscut în sarcina statelor obligaţia de a comunica Comisiei orice
informaţii pe care aceasta le solicită şi de a colabora cu bună credinţă la orice
anchetă declanşată de Comisie .
Mijloacele de acţiune de care dispune Comisia pentru asigurarea respectării
dreptului Uniunii de către statele membre constă, în primul rând, într-o procedură
generală cu privire la încălcarea obligaţiilor (art. 258-259 TFUE, denumită uzual
”procedura de infringement”) care îi permite acesteia ca, după o fază
precontencioasă, în care rolul său este acela de a obţine conformarea statului, să
acţioneze statul membru în cauză în faţa Curţii de Justiţie. În ceea ce-i priveşte pe
particulari, Comisia poate să aplice sancţiuni întreprinderilor care încalcă principiul
concurenţei bazat pe art. 101-102 TFUE. Controlul asupra compatibilităţii acţiunii
altor instituţii cu dreptul Uniunii se exercită prin posibilitatea de a declanşa controlul
de legalitate în faţa Curţii a unui act al Consiliului (art. 263 TFUE), de a acţiona în
carenţă atunci când acţiunea unei instituţii determină nerespectarea tratatelor (art. 265
TFUE) sau de a cere Curţii controlul compatibilităţii unui proiect de acord
internaţional cu dreptul Uniunii (art. 218 alin (11) TFUE). Nu în ultimul rând,
Comisia este cea care poate aproba derogări de la prevederile tratatelor prin aplicarea
clauzelor de salvgardare prevăzute în tratatele de aderare a noilor state membre sau
127
în art. 114 alin (10) TFUE, cu privire la o măsură de armonizare legislativă în
domeniul pieţei interne.
c) Atribuţii executive
atribuții executive
Comisia întruchipează organul executiv la nivelul Uniunii Europene, punând
în aplicare actele normative emise de Consiliu şi de Parlamentul European, realizând
execuţia bugetară şi negociind în numele Uniunii, în limitele mandatului încredinţat,
acorduri internaţionale.
Iniţial, atât competenţele legislative, cât şi cele executive, erau în sarcina
Consiliului (care putea delega însă competenţe executive Comisiei), abia prin Actul
Unic European, care a modificat art. 145 din Tratatul CEE, conferindu-i-se Comisiei
competenţe executive.
În ceea ce priveşte competenţa de executare a actelor normative, Tratatul de la
Lisabona confirmă, pe de o parte, competenţa de principiu ce revine statelor membre,
iar pe de altă parte, la nivelul Uniunii, atunci cînd sunt necesare condiţii uniforme de
punere în aplicare, regula competenţei Comisiei, de la care, cu caracter excepţional,
se poate deroga în favoarea Consiliului.
Comisia dispune atât de o putere normativă care îi permite adoptarea unor
putere normativă proprie
acte proprii de punere în aplicare a unor acte legislative (art. 105, 106, 317 TFUE),
pentru adoptarea actelor
de punere în executare și cât şi de competenţe delegate de Consiliu şi Parlament pentru a adopta acte fără
actelor delegate
caracter legislativ care modifică elemente neesenţiale ale unui act legislativ sau
pentru executarea actelor juridice obligatorii când sunt necesare condiţii unitare de
punere în aplicare a acestor acte (art. 290-291 TFUE).
Domeniile în care Comisia are putere normativă proprie de a lua măsuri de
executare a unor acte legislative, materializată în dreptul de a adopta regulamente,
directive şi decizii, precum şi recomandări şi avize, sunt cele în care Comisia este
însărcinată cu gestiunea concretă, de zi cu zi, a programelor şi politicilor Uniunii,
între care:
- implementarea (execuţia) bugetului Uniunii ;
- regulile de concurenţă;
- gestiunea fondurilor comunitare.
În celelalte cazuri, competenţa de executare decurge din voinţa Consiliului şi a
Parlamentului, care deleagă în mod expres Comisia să execute actele normative pe
care le-au adoptat. Este o delegare ”sub supraveghere” căci aceasta se realizează sub
128
controlul celor doi co-legislatori sau al statelor membre. În cazul actelor delegate
(acte nelegislative care completează sau modifică anumite elemente neesenţiale ale
unui act legislativ - art. 290 TFUE), Parlamentul şi Consiliul stabilesc condiţiile în
care se exercită competenţa Comisiei, limitele şi mecanismele de control ale acesteia.
În plus, delegarea poate fi revocată sau textul Comisiei poate fi blocat.
În ceea ce priveşte actele de punere în executare, cea de-a doua categorie de
măsuri ce poate fi delegată Comisiei, în conformitate cu articolul 291 TFUE,
competenţa Comisiei de a adopta astfel de acte este una pur reziduală, doar riscul
unor distorsiuni în faza de executare de către administraţiile naţionale putând justifica
adoptarea unor măsuri comune la nivelul Uniunii. În acest caz, statele membre,
deţinătoarele principale ale funcţiei executive, păstrează dreptul de a controla
exercitarea competenţelor de executare de către Comisia Europeană. Acest control
se exercită prin intermediul unor comitete de experţi naţionali (sistemul denumit
”comitologie”) care o asistă în elaborarea şi aprobarea măsurilor de aplicare.
Comitetele de experţi controlează propunerile Comisiei şi emit un aviz formal înainte
de adoptarea măsurii de către aceasta. Prezenţa experţilor naţionali în aceste comitete
reprezintă o garanţie pentru guvernele reprezentate la nivelul Consiliului, care
păstrează în acest mod un drept de supraveghere asupra elaborării reglementărilor
comunitare.
În ceea ce priveşte competenţa Comisiei de a pune în aplicare decizia
Consiliului de începere a negocierilor pentru încheierea unui acord internaţional, art.
318 TFUE stabileşte o marjă largă de apreciere a Consiliului, care desemnează ”în
funcţie de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau şeful echipei de negociatori
a Uniunii”.
d) Atribuţii de reprezentare
Comisia Europeană este însărcinată cu reprezentarea Uniunii în relaţiile sale
interne şi externe. Această atribuţie rezultă din art. 17 TUE, dar şi din dispoziţiile art.
atribuții de 335 TFUE, care statuează faptul că ”în fiecare dintre statele membre, Uniunea are
reprezentare
cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către
legislaţiile intern; Uniunea poate, în special, să dobândească sau să înstrăineze
bunuri mobile şi imobile şi poate sta în justiţie. În acest scop, Uniunea este
reprezentată de Comisie. Cu toate acestea, Uniunea este reprezentată de fiecare
129
instituţie, în temeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare la
funcţionarea lor”.
Astfel, în relaţiile interne din cadrul Uniunii, Comisia este cea care reprezintă
interesul general al Uniunii în raporturile cu statele membre, cu persoanele fizice şi
juridice sau cu celelalte instituţii comunitare. Promovarea acestui interes general este
adeseori un demers dificil, Comisia acţionând ca un mediator în relaţiile dintre statele
membre şi dintre acestea şi Uniune. Pentru aceasta, Comisia are acreditate
reprezentanţe în statele membre.
În ceea ce priveşte reprezentarea externă, aceasta este asigurată, cu excepţia
Politicii externe şi de securitate comună şi a altor cazuri prevăzute în tratate, de către
Comisie.
În domeniul politicii comerciale comune, Comisia prezintă recomandări
Consiliului, care o autorizează să deschidă negocierile necesare. Aceste negocieri
sunt desfăşurate de Comisie, în consultare cu un comitet special desemnat de Consiliu
pentru a o asista în această misiune şi cu respectarea directivelor adresate de Consiliu.
Comisia raportează periodic comitetului special şi Parlamentului European cu privire
la stadiul negocierilor. (art 207 TFUE).
Comisia poate fi autorizată de Consiliu, în temeiul art. 218 TFUE, să
negocieze acordurile dintre Uniune şi ţări terţe sau organizaţii internaţionale.
Negocierile se poartă în limitele directivelor stabilite de Consiliu şi prin consultare cu
un comitet înfiinţat de Consiliu Pe baza propunerii Comisiei, Consiliul adoptă o
decizie privind încheierea acordului.
2.
130
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 8
131
b) Componență și statutul membrilor
Curtea de Justiţie este compusă din 28 de judecători şi 11 avocaţi generali.
Judecătorii şi avocaţii generali sunt desemnaţi de comun acord de guvernele statelor
membre, după consultarea unui comitet al cărui rol este de a emite un aviz cu privire
componență și statutul
membrilor la capacitatea candidaţilor de a exercita funcţiile respective. Mandatul acestora este
de şase ani și poate fi reînnoit. Aceştia sunt aleşi din rândul personalităților care oferă
toate garanţiile de independenţă şi care întrunesc condiţiile cerute pentru exercitarea,
în ţările lor, a celor mai înalte funcţii jurisdicţionale sau a căror competenţă este
recunoscută.
La instalarea în funcţie, judecătorii îşi iau angajamentul solemn de a respecta,
pe durata funcţiei lor şi după încetarea acesteia, obligaţiile care decurg din această
funcţie, în special îndatoririle de a da dovadă de onestitate şi de discreţie în
acceptarea anumitor poziţii sau avantaje, după încetarea funcţiei lor.
Judecătorii beneficiază de imunitate de jurisdicţie, în ceea ce priveşte actele
îndeplinite de aceştia în calitatea lor oficială, de care beneficiază chiar şi după
încetarea funcţiei lor.
Pe perioada exercitării mandatului, judecătorii nu pot exercita nici o funcţie
politică sau administrativă şi nu pot exercita nici o activitate profesională, remunerată
sau nu (cu titlu excepţional Consiliul poate acorda o derogare de la această regulă) fie
că este sau nu remunerată, în afara cazului în care Consiliul, hotărând cu majoritate
simplă, acordă o derogare cu titlu excepţional.
În afară de schimbarea ordinară şi de deces, funcţia de judecător încetează în
mod individual prin demisie. Totuşi, dacă în opinia unanimă a judecătorilor şi
avocaţilor generali ai Curţii de Justiţie, un judecător nu mai corespunde condiţiilor
cerute sau nu mai îndeplineşte obligaţiile aferente funcţiei sale, acesta poate fi
înlăturat din funcţie, postul eliberându-se în momentul în care decizia Curţii a fost
notificată preşedintelui Consiliului (art. 6 din Statutul Curţii).
c) Organizare și funcționare
Judecătorii Curţii de Justiție îl desemnează din rândul lor pe preşedinte și pe
organizare și
funcționare vicepreședinte, pentru o perioadă de trei ani care poate fi reînnoită.
Preşedintele conduce lucrările Curții de Justiție şi prezidează şedinţele şi
deliberările în cazul celor mai mari complete de judecată. Vicepreședintele îl asistă pe
președinte în exercitarea funcțiilor sale și îl înlocuiește în caz de împiedicare.
132
Avocaţii generali asistă Curtea. Aceştia au rolul de a prezenta, cu deplină
imparţialitate şi în deplină independenţă, opinie juridică numită „concluzii" în cauzele
care le sunt repartizate. Aceștia nu participă la deliberări iar concluziile acestora nu
Avocații generali
sunt supuse principiului contradictorialităţii, neputând face obiectul unor răspunsuri
ale părţilor. Dintre avocaţii generali, Curtea desemnează pentru o perioadă de un an
pe primul avocat general. Acesta repartizează cauzele avocaţilor generali şi ia
măsurile necesare în caz de împiedicare sau de absenţă a unui avocat general.
Grefierul este secretarul general al instituţiei, ale cărei servicii le conduce sub
autoritatea preşedintelui Curţii. Grefierul asistă la audieri, consemnează dezbaterile,
organizează şi ţine arhivele Curţii şi se îngrijeşte de publicarea hotărârilor acesteia în
„Colecţia de jurisprudenţă a Curţii”. Sub autoritatea Preşedintelui Curţii, acesta are şi
atribuţii de administrare a bugetului instituţiei.
Serviciile Curţii sunt reprezentate de funcţionarii şi personalul auxiliar al
Curţii însărcinaţi să asiste direct preşedintele, judecătorii şi grefierul şi includ un
serviciu lingvistic. Fiecare judecător şi avocat general este asistat de trei referenţi,
jurişti conscraţi, aleşi în considerarea calităţilor loe personale.
Curtea poate judeca în şedinţă plenară, în Marea Cameră (cincisprezece
judecători) sau în camere de cinci sau de trei judecători.
complete de judecată
Curtea se întruneşte în şedinţă plenară în cazurile speciale prevăzute de
Statutul Curţii (printre altele, atunci când trebuie să pronunţe destituirea
Ombudsmanului sau să dispună din oficiu demiterea unui comisar european care nu a
respectat obligaţiile ce îi revin) şi atunci când apreciază că o cauză prezintă o
importanţă excepţională.
Curtea se întruneşte în Marea Cameră la cererea unui stat membru sau a unei
instituţii care este parte într-un proces, precum şi în cauzele deosebit de complexe sau
de importante.
Celelalte cauze sunt soluţionate în camere de cinci sau de trei judecători.
Preşedinţii camerelor de cinci judecători sunt aleşi pentru perioadă de trei ani, iar cei
133
- o fază scrisă, în care cererea de chemare în judecată odată înregistrată, este
numit un judecător raportor însărcinat cu studierea dosarului, care întocmește un
raport cu privire la faptele în discuţie şi cu privire la punctul de vedere al părţilor, şi
- o fază orală, în cadrul căreia este prezentat raportul preliminar al
judecătorului – raportor, pledoariile părţilor şi concluziile avocatului general.
Deliberările au loc în „Camera de consiliu”, au caracter secret şi la ele
participă judecătorii prezenţi la faza orală a judecăţii, numărul acestora trebuind să fie
impar. Hotărârea se ia cu majoritate simplă şi ea angajează în mod colectiv Curtea,
opiniile separate neputând fi făcute publice.
Prezenţa părţilor este obligatorie în toate fazele procesului, reprezentarea lor
făcându-se prin agenţi ai instituţiilor Uniunii sau ai statelor membre, ori prin avocaţi,
în cazul persoanelor fizice sau juridice.
Procesul se desfăşoară în limba pârâtului, sau în cea pe care o alege
reclamantul, dacă pârât este o instituţie a Uniunii.
d) Tribunalul
Tribunalul este organizat şi funcţionează după aceleaşi reguli ca şi Curtea de
Justiţie, art 254 TFUE precizând că, ”cu excepţia cazului în care Statutul Curţii de
Tribunalul
Justiţie a Uniunii Europene dispune altfel, dispoziţiile prezentului tratat referitoare la
Curtea de Justiţie sunt aplicabile şi Tribunalului”. Astfel, el face obiectul dispoziţiilor
art. 19 TUE şi ale art. 254-256 TFUE. Statutul Curţii de Justiţie cuprinde un titlu
(Titlul IV) destinat în mod special Tribunalului (care este însă vizat şi de alte
prevederi din Statut), iar acesta şi-a stabilit propriul regulament de procedură.
Există însă o serie de elemente de diferenţiere între Tribunal şi Curtea de
Justiţie:
elemente de diferențiere
- art. 19 alin (2) TUE stabileşte că ”Tribunalul cuprinde cel puţin un judecător
din fiecare stat membru”. Astfel, în conformitate cu Regulamentul 2015/2422 al din
16 decembrie 2015 de modificare a Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de
Justiție a Uniunii Europene, s-a stabilit că numărul judecătorilor va fi mărit progresiv
la 56 până la 1 septembrie 2019, mai întâi prin adăugarea celor 7 judecători ai
Tribunalului Funcției Publice (desființat), pentru ca în trei etape succesive fiecare stat
membru să poată propune un al doilea judecător. În temeiul acestor dispoziții,
efectivul actual al Tribunalului este de 45 de judecători.
procedura
134
- judecătorii Tribunalului nu sunt asistaţi de avocaţi generali, deşi art 253
TFUE prevede că prin Statut se poate prevedea o astfel de asistenţă. Un membru al
Tribunalului poate fi chemat, pentru o anumită cauză, să îndeplinească funcţia de
avocat general, caz în care nu poate lua parte la judecarea acelei cauze. Regulamentul
de procedură al Tribunalului (art. 18-19) prevede că o astfel de desemnare, de către
preşedintele Tribunalului, se impune în cazul în care Tribunalul se întruneşte în
şedinţă plenară, iar în alte cazuri în măsura în care consideră că dificultatea
problemelor de drept sau complexitatea în fapt a cauzei necesită această asistenţă.
În rest, durata mandatului, modalitatea de numire, obligaţiile ce le incumbă,
privilegiile de care dispun membrii Tribunalului sunt aceleaşi cu cele aplicabile
judecătorilor Curţii. Revocarea unui judecător este pronunţată de Curte, după avizul
Tribunalului.
Membrii Tribunalului desemnează, dintre ei, propriul preşedinte, pentru un
mandat de trei ani ce poate fi reînnoit. Deşi Tribunalul are acelaşi sediu cu cel al
Curţii, are propria grefă, la conducerea căreia numeşte el însuşi un grefier şi îi
stabileşte statutul, însă poate recurge la serviciile Curţii de Justiţie pentru anumite
nevoi administrative şi lingvistice.
Tribunalul judecă, de obicei, în camere formate din trei sau cinci judecători
sau, daca o cauză ridică anumite probleme complexe de drept, într-o Mare Cameră
(15 judecători) sau chiar în plen. Regulamentul de procedură al Tribunalului prevede
posibilitatea ca o cauză repartizată unei camere compuse din trei judecători să poată fi
judecată de către judecătorul raportor, care hotărăşte în calitate de judecător unic,
dacă, ţinând seama de lipsa dificultăţii problemelor de drept sau de fapt ridicate, de
importanţa limitată a cauzei şi de absenţa altor împrejurări speciale, se consideră
adecvat să fie astfel judecate. (art. 14 alin (2) din Regulament).
e) Competența CJUE
Jurisdicţia care se realizează prin intermediul CJUE este în primul rând o
jurisdicţie internă a Uniunii Europene întrucât spre deosebire de jurisdicţiile
competența CJUE
internaţionale clasice CJUE nu judecă decât în rare cazuri litigii interstatale.
Din punct de vedere material (al competenţei materiale), competenţa CJUE
este o competenţă de atribuire, putând fi sesizată doar în situaţiile cuprinse în textul
tratatelor. Competenţa instanţelor naţionale nu este exclusă, ci acestea au devenit
instanţe de drept comun pentru aplicarea dreptului Uniunii. Potrivit art. 274 TFUE,
135
calitatea de stat membru al Uniunii ”nu înlătura competenţa instanţelor naţionale cu
privire la litigiile respective, cu excepţia cazurilor în care prin tratate competenţa este
atribuită Curţii de Justiţie a Uniunii Europene”.
În cazurile în care tratatele atribuie competenţa Curţii de Justiţie, competenţa
acesteia este însă una exclusivă iar jurisdicţia sa obligatorie. Aderând la Uniune
statele au acceptat definitiv competenţa Curţii şi nu mai este necesar să-şi dea
consimţământul de fiecare dată când o acţiune este declanşată. Astfel, potrivit art. 344
TFUE, ”Statele membre se angajează să nu supună un diferend cu privire la
interpretarea sau aplicarea tratatelor unui alt mod de soluţionare decât cele prevăzute
de acestea”.
Cu titlu general, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona
competenţa Curţii acoperă dreptul Uniunii în întregul său, cu excepţia măsurile
relative la PESC, care continuă facă obiectul unui tratament special. În acelaşi timp,
controlul Curţii se extinde la actele tuturor instituţiilor (inclusiv ale Consiliului
European), organelor şi organismelor Uniunii, iar sfera subiectelor care pot investi
Curtea cu o acţiune se extinde, de asemenea. Astfel, Curtea are competenţa să se
pronunţe cu privire la acţiunile formulate de Curtea de Conturi, de Banca Centrală
Europeană şi de Comitetul Regiunilor, care urmăresc salvgardarea prerogativelor
acestora.
Nu în ultimul rând, Tratatul de la Lisabona relaxează condiţiile de acces al
particularilor la justiţia Uniunii. Persoanele fizice şi juridice pot formula acţiuni
împotriva unui act normativ dacă îi priveşte direct şi dacă nu presupune măsuri de
executare. Prin urmare, particularii nu mai au obligaţia de a demonstra că actul
respectiv îi priveşte în mod individual (cerință obligatorie înainte de tratatul de la
Lisabona).
Din punctul de vedere al competenţei personale, Curtea este cel mai adesea
sesizată cu litigiile dintre o persoană fizică sau juridică şi o instituţie a Uniunii, dintre
două instituţii ale Uniunii, dintre un stat şi o instituţie a Uniunii sau dintre persoane
fizice sau juridice, resortisanţi ai unui stat membru, şi acest stat.
În ceea ce priveşte natura competenţelor atribuite Curţii, aceasta are în
principal atribuţii jurisdicţionale, dar poate avea şi atribuţii consultative, atunci când
este solicitată să-şi dea avizul la încheierea unui acord internaţional (art. 218 TFUE)
sau când se pune problema revizuirii tratatelor Uniunii.
136
Atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii constau în:
- controlul legalităţii actelor adoptate de instituţiile Uniunii (prin intermediul
acţiunii în anulare prevăzută de art. 263 TFUE, a acţiunii în constatarea abţinerii de a
atribuții
jurisdicționale acţiona, prevăzută de art. 265 TFUE şi a excepţiei de negalitate - art. 277 TFUE);
- angajarea răspunderii Uniunii pentru prejudiciile cauzate de instituţiile sale
sau de agenţii săi în exerciţiul funcţiunilor lor (acțiunea în responsabilitate
contractuală sau extra-contractuală - art. 268 şi art. 340 TFUE);
- controlul respectării de către statele membre a obligaţiilor care le sunt
impuse de către tratate (acţiunea în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, prevăzută
de art. 258-260 TFUE);
- interpretarea tratatelor Uniunii şi aprecierea validităţii actelor instituţiilor
Uniunii (procedura întrebărilor preliminare prevăzută de art. 267 TFUE).
Art. 256 TFUE stabileşte regula după care se face repartizarea competenţelor
jurisdicţionale între cele două structuri existente la nivelul CJUE, statuând o
competenţă de principiu a Tribunalului pentru acțiunilee directe, cu excepţia celor
repartizarea
atribuțiilor rezervate prin statut Curţii de Justiţie. Astfel, ”Tribunalul are competenţa să judece în
jurisdicționale între primă instanţă acţiunile menţionate la articolele 263, 265, 268, 270 şi 272, cu excepţia
Curtea de Justiție și
Tribunal celor care sunt atribuite unui tribunal specializat, instituit în conformitate cu articolul
257 şi a celor rezervate prin statut Curţii de Justiţie. Statutul poate să prevadă pentru
Tribunal competenţe în alte categorii de acţiuni. ”
Având în vedere dispoziţiile tratatelor şi ale art. 51 din Statutul Curţii, intră în
competenţa Curţii de Justiţie:
trimiterile preliminare adresate de instanţele naţionale (art. 267 TFUE);
acţiunea în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor de către statele membre,
prevăzută de art. 258-260 TFUE;
acţiunea în anulare şi acţiunea în constatarea abţinerii de a acţiona, introduse de
un stat membru împotriva Parlamentului European, a Consiliului, sau a celor două
instituţii împreună (mai puţin atunci când este vorba de acte ale Consiliului în
materia ajutoarelor de stat, de protecţie comercială sau acte de executare ale
Consiliului);
acţiunea în anulare şi acţiunea în constatarea abţinerii de a acţiona, introduse de o
instituţie a Uniunii împotriva unui act sau a unei abţineri de a hotărî a Parlamentului
137
European sau a Consiliului, a celor două instituţii împreună sau a Comisiei sau sunt
introduse de o instituţie a Uniunii împotriva unui act sau a unei abţineri de a hotărî a
Băncii Centrale Europene.
cererile de demitere a unui membru al Comisiei, a Ombudsmanului European
sau a unui membru al Curţii de Conturi;
cererile de aviz asupra compatibilităţii unui acord internaţional ce urmează a fi
încheiat cu dreptul Uniunii;
recursurile împotriva hotărârilor Tribunalului;
reexaminarea deciziilor Tribunalului care statuează asupra acţiunilor introduse
împotriva hotărârilor Tribunalului Funcţiei Publice a Uniunii Europene
Competenţele rezervate Curţii, ce par a avea în vedere mai degrabă criteriul
poziţiei autorului acţiunii decât cel al naturii actului atacat, conturează ”un fel de
Curte supremă însărcinată cu un contencios instituţional sau constituţional”.
Tribunalul are competența de a judeca:
acţiuni introduse de persoane fizice sau juridice împotriva actelor instituţiilor,
organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii Europene ale căror destinatare sunt sau
care le privesc în mod direct și individual (este vorba, de exemplu, de o acțiune
formulată de o întreprindere împotriva unei decizii a Comisiei prin care i s a
aplicat o amendă), precum și împotriva actelor normative care îi privesc direct și
care nu presupun măsuri de executare sau, de asemenea, împotriva abţinerii de a
acţiona a acestor instituţii, organe, oficii sau agenții;
acțiuni introduse de statele membre împotriva Comisiei;
acțiuni introduse de statele membre împotriva Consiliului cu privire la actele
adoptate în domeniul ajutoarelor de stat, la măsurile de protecție comercială
(„dumping") și la actele prin care Consiliul exercită competențe de executare;
acțiuni prin care se urmărește obținerea unor despăgubiri pentru prejudiciile
cauzate de insituțiile sau de organele, de oficiile ori de agențiile Uniunii Europene
sau de agenții acestora;
acțiuni care se întemeiază pe contrate încheiate de Uniunea Europeană în care se
prevede în mod expres competența Tribunalului;
138
acțiuni în domeniul proprietății intelectuale îndreptate împotriva Oficiului pentru
Armonizare în cadrul Pieței Interne (mărci, desene și modele) și împotriva
Oficiului Comunitar pentru Soiuri de plante;
litigii între instituțiile Uniunii Europene și personalul acestora privind raporturile
de muncă, precum și sistemul de asigurări sociale;
Având în vedere competențele recunoscute CJUE în intregul său (ca instituție
unică, incluzând Curtea și Tribunalul) se poate observa că aceasta acţionează:
- ca o instanţă administrativă atunci când controlează legalitatea actelor
funcțiile CJUE
Uniunii şi judecă recursurile funcţionarilor europeni;
- ca o instanţă constituţională, atunci când interpretează tratatele Uniunii sau
judecă recursurile împotriva unui stat membru care nu-şi respectă obligaţiile din
tratate;
- ca o instanţă civilă, când judecă litigiile ce au ca obiect acordarea de daune-
interese şi
- ca instanţă de apel, când soluţionează recursurile introduse împotriva
hotărârilor pronunţate de Tribunal.
Curtea Europeană de
Conturi 1.2. Curtea Europeană de Conturi
a) Componență, organizare și funcționare
Curtea de Conturi a Uniunii Europene, cu sediul la Luxemburg a fost creată
prin Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975 şi este funcţională din octombrie 1977,
fiind specializată în controlul financiar (verifică dacă fondurile UE sunt colectate și
utilizate corect și ajută la îmbunătățirea gestiunii financiare a UE).
Curtea de Conturi este compusă din câte un reprezentant al fiecărui stat
membru ales dintre dintre personalitățile care fac parte ori au făcut parte, în statul lor,
din instituțiile de control financiar extern sau care au o calificare deosebită pentru
această funcție (majoritatea acestora au fost membrii ai curţilor de conturi naţionale)
și prezintă toate garanțiile de independență (art. 286 alin. (1) TFUE).
Numirea acestora se face, pe baza propunerilor înaintate de statele membre, de
către Consiliu, cu majoritate calificată, după consultarea Parlamentului European.
Mandatul membrilor Curţii de Conturi are o durată de şase ani şi poate fi
reînnoit.
139
După numire, membrii Curţii desemnează dintre ei un preşedinte pentru un
mandat de trei ani, care poate fi la rândul lui reînnoit. Dintre membrii Curții se alege,
prin vot secret, și un Secretar general.
Statutul membrilor Curţii de Conturi este asemănător celui al judecătorilor
Curţii de Justiţie, trebuind să fie independenţi în exercitarea atribuţiilor, să
dovedească probitate profesională şi să nu exercite alte activităţi remunerate sau
neremunerate. Ei lucrează în interesul general al Uniunii şi nu pot solicita sau accepta
instrucţiuni de la nici un guvern sau organism. Dispozițiile Protocolului privind
privilegiile și imunitățile Uniunii Europene se aplică, de asemenea, și judecătorilor
Curții de conturi.
În afară de schimbarea ordinară și de deces, funcțiile membrilor Curții de
Conturi încetează în mod individual prin demisie sau prin destituire, declarată de
Curtea de Justiție în cazul în care au încetat să corespundă condițiilor cerute sau să
îndeplinească obligațiile care decurg din funcția lor.
Potrivit Regulamentului său de procedură (art. 1), Curtea de conturi este
organizată și funcționează ca un organ colegial. Curtea se poate organiza în camere
interne specializate și în comitete pentru adoptarea unor categorii specifice de
rapoarte şi avize. La propunerea președintelui, Curtea repartizează competențele
diferitelor camere. Deciziile examinate în prealabil în camere sau comitete sunt
adoptate în colegiu, cu majoritatea membrilor Curții în cazul raportului anual întocmit
după încheierea fiecărui exercițiu financiar, a rapoartelor speciale sau a avizelor
cerute de instituții, precum și în cazul declarației de asigurare referitoare la
veridicitatea conturilor, iar în cazul altor acte cu majoritatea membrilor prezenți.
Curtea de Conturi numără aproximativ 800 de angajaţi, auditori, traducători şi
administratori. Auditorii sunt împărţiţi în grupuri de audit. Aceştia pregătesc proiecte
de rapoarte pe baza cărora Curtea ia decizii.
b) Competenţe
În calitatea sa de auditor extern independent, Curtea Europeană de Conturi
apără interesele contribuabililor din UE. Nu dispune de puteri juridice, dar are
competențe misiunea de a îmbunătăți gestionarea bugetului UE de către Comisia Europeană și de
a raporta pe marginea situației financiare a Uniunii.
Curtea are două categorii de funcții - de control și de avizare, prima fiind
prediminantă.
140
Funcția de control
Curtea de Conturi exercită o competenţă generală de a controla modul de
încasare a veniturilor bugetare şi de realizare a cheltuielilor din bugetul Uniunii,
precum şi de a controla managementul financiar al Uniunii Europene. Potrivit art. 287
alin (1) TFUE, ”Curtea de Conturi verifică totalitatea conturilor de venituri și
control
cheltuieli ale Uniunii. De asemenea, aceasta verifică totalitatea conturilor de venituri
și cheltuieli ale oricărui organ, oficiu sau agenție înființată de Uniune, în măsura în
care actul constitutiv nu exclude acest control”.
Controlul financiar exercitat de Curtea de Conturi este un control a posteriorii
şi nu are caracter jurisdicţional, în cazul în care sunt descoperite fraude sau nereguli
auditorii săi informează Oficiul european de luptă antifraudă (OLAF). În exercitarea
atribuţiilor sale Curtea de Conturi poate solicita documentele necesare instituţiilor
Uniunii sau statelor membre, sau poate să efectueze investigaţii proprii, iar atunci
când controlul se efectuează în statele membre, organele fiscale naţionale sunt
obligate să conlucreze cu Curtea şi să-i pună la dispoziţie informaţiile necesare.
Scopul controlului exercitat de Curtea de Conturi este de a îmbunătăţi
gestionarea resurselor financiare şi totodată de a informa cetăţenii Uniunii Europene
cu privire la utilizarea fondurilor publice de către autorităţile cu responsabilităţi de
gestiune. Pentru a le garanta contribuabililor europeni faptul că banii publici sunt
cheltuiţi în mod eficient, Curtea de Conturi este abilitată să verifice (să auditeze)
orice persoană sau organizaţie care gestionează fonduri europene.
Controalele efectuate de Curte sunt: financiare, de legalitate și de eficacitate.
După exercitarea controlului, Curtea prezintă Parlamentului European și
Consiliului o declarație de asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, precum și
la legalitatea operațiunilor și înregistrarea acestora în conturi, și anual, după
încheierea exercițiului financiar, întocmește un raport, ambele documente fiind
publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Pe baza raportului anual, care
conţine concluziile Curţii cu privire la modul de gestionare a bugetului Uniunii,
Parlamentul European acordă descărcarea de gestiune a Comisiei Europene în
privinţa administrării bugetului comunitar.
Funcția de avizare
1.
2.
2. Instituţii financiare
2.1. Banca Centrală Europeană
Banca Centrală Europeană (BCE), cu sediul la Frankfurt (Germania) a fost
înfiinţată la 1 iunie 1998, și a devenit operațională la 1 ianuarie 1999, luând locul
BCE Institutului Monetar European creat în 1994 pentru a pregăti și definitiva UEM.
Odată cu înființarea acestei instituții, pentru gestionarea politicilor aferente
UEM tratatele au pus în aplicare un sistem complex de colaborare între instituția nou
înființată și băncile naționale ale statelor membre, sub forma a două organisme:
SEBC Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC), format din BCE și băncile
naționale ale celor 28 de state membre, și Eurosistemul, format din BCE şi băncile
centrale ale ţărilor din zona euro (în număr de 19) . BCE a fost concepută ca nucleu al
Eurosistemul
Eurosistemului şi al SEBC.
Tratatul de la Lisabona, după ce menționează BCE între cele șapte instituții
ale Uniunii (art. 13 TUE) consacră un număr important de articole acestui sistem de
cooperare în materie monetară, dispozițiile fiind cuprinse în art. 127 -133 TFUE
(dedicate politicii monetare) și în secțiune a a 6-a capitolului consacrat instituțiilor
(art. 282-284 TFUE). Protocolul (nr. 4) anexat la tratat cuprinde Statutul BCE și al
SEBC.
Tratatele instituie un cadru juridic comun pentru BCE și Sistemul European al
Băncilor Centrale (SEBC), pe de o parte, și Eurosistemul (”zona euro”), pe de altă
parte, însărcinându-le cu misiuni specifice. Astfel, dacă obiectivul principal al SEBC
142
îl reprezintă menținerea stabilității prețurilor și sprijinirea politicilor economice
generale în cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor acesteia,
Eurosistemul este însărcinat cu conducerea politicii monetare a Uniunii (art. 282
TFUE).
Potrivit art. 127 alin (2) TFUE, ”Misiunile fundamentale care urmează să fie
îndeplinite prin intermediul SEBC sunt:
- definirea și punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii;
- efectuarea operațiunilor de schimb valutar în conformitate cu articolul 219;
- deținerea și administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre;
- promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți”.
De asemenea, SEBC contribuie la buna desfășurare a politicilor promovate de
autoritățile competente în ceea ce privește supravegherea prudențială a instituțiilor de
credit și stabilitatea sistemului financiar (art. 127 alin (5) TFUE).
SEBC este condus de organele de decizie ale Băncii Centrale Europene.
SEBC și Eurosistemul vor coexista atâta vreme cât cât vor exista state membre ale
UE în afara zonei euro.
BCE este constituită cu capital subscris de statele membre, după un criteriu ce
are în vedere atât populaţia, cât şi PIB-ul naţional.
Banca Centrală Europeană are personalitate juridică şi este singura abilitată să
autorizeze emisiunea de monedă euro.
Banca este independentă în exercitarea competenţelor şi în administrarea
finanţelor sale. În domeniile în care are atribuţii, Banca Centrală Europeană este
consultată asupra oricărui proiect de act al Uniunii, precum şi asupra oricărui proiect
de reglementare la nivel naţional şi poate emite avize.
Preşedintele Băncii Centrale Europene este invitat să participe la reuniunile
Consiliului în cazul în care acesta deliberează asupra problemelor referitoare la
obiectivele şi misiunile SEBC.
Banca Centrală Europeană prezintă un raport anual, privind activitatea SEBC
şi politica monetară a Uniunii, Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei,
precum şi Consiliului European. Parlamentul şi Consiliul pot organiza o dezbatere
generală asupra raportului, iar preşedintele şi ceilalţi membri ai Comitetului executiv
pot să fie audiaţi de comisiile competente ale Parlamentului European.
143
2.2. Banca Europeană de Investiții
Banca Europeană de Investiții (BEI), cu sediul la Luxemburg, a fost înfiinţată
la 1 ianuarie 1959, în conformitate cu Tratatul de la Roma care o prevedea ca
instrument de sprijin al pieței comune, prin finanţarea unor proiecte de reducere a
decalajelor economice între regiunile din spaţiul comunitar. Statutul acesteia era
BEI
stabilit printr-un protocol anexă. Atribuțiile BEI au fost extinse pe măsura dezvoltării
de parteneriate strategice cu state din afara spațiului Uniunii și prin anumite acorduri
de asociere. BEI a devenit după 1990 principalul mijloc de sprijinire a economiilor
statelor candidate la aderare pentru a face faţă dificultăţilor tranziţiei spre o economie
competitivă.
Tratatul de la Lisabona îi consacră art. 308 - 309 TFUE, completate prin
Protocolul (nr. 5) asupra statutului Băncii, care îi este anexat. Banca Europeană de
Investiții este dotată cu personalitate juridică și capacitatea de a încheia acorduri cu
state terțe. Membrii Băncii sunt statele membre ale Uniunii, care în temeiul art. 24 din
Statut sunt supuse unor obligații (în principal, obligația de a vărsa cota parte și de a
asigura rambursarea împrumuturilor sale) a căror neîndeplinire poate duce la
suspendarea acordării de împrumuturi sau garanții statului respectiv sau
resortisanților acestuia, această decizie neexonerând statul și nici pe resortisanții săi
de obligațiile lor față de Bancă. Participarea statelor membre la capitalul băncii este
calculată în funcție de ponderea economică a fiecărui stat în Uniunea Europeană (prin
raportarea la PIB).
Banca se bucură în fiecare din statele membre de capacitatea juridică cea mai
largă recunoscută persoanelor juridice prin legislațiile naționale; în special poate să
dobândească și să înstrăineze bunuri imobile și mobile și poate sta în justiție.
Bunurile Băncii sunt exceptate de la confiscare sau expropriere sub orice formă.
Banca, membrii organelor acesteia în exercițiul funcțiilor lor, precum și
personalul acestora beneficiază de imunitățile și privilegiile prevăzute în Protocolul
privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene.
BEI este condusă și administrată de un Consiliu al guvernatorilor, un Consiliu
de administrație și un Comitet de direcție.
Misiunea BEI, stabilită prin art. 309 TFUE, este aceea de a contribui la
”dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă a pieței interne în interesul Uniunii”.
Îndeplinirea acestei misiuni se realizează prin recurgerea la piețele de capital și la
144
resursele proprii. În exercitarea misiunii sale, BEI acordă împrumuturi pentru
investiţii productive care contribuie la atingerea obiectivelor prioritare ale Uniunii
Europene - dezvoltarea regională, creşterea economică, competitivitatea, ocuparea
forţei de muncă, crearea de întreprinderi, etc. Banca facilitează, de asemenea,
finanțarea programelor de investiții în legătură cu intervențiile fondurilor structurale
și ale altor instrumente financiare ale Uniunii.
Finanțările BEI sunt orientate în principal spre regiunile mai slab dezvoltate
ale Uniunii. În afara Uniunii, BEI sprijină aplicarea politicilor UE de dezvoltare şi
cooperare cu ţările partenere, în principal a politicii de vecinătate. Aproximativ 90%
din împrumuturi merg însă către programe şi proiecte elaborate în UE.
Deși dispune de autonomie juridică și financiată, BEI nu este independentă
complet de Uniunea Europeană. Calificată încă din 1976 ca ”organism comunitar”
sau chiar instituție, BEI are o natură bivalentă, subliniată de noile prevederi ale
Tratatului de la Lisabona care reglementează modalitățile de control asupra activității
de gestionare a veniturilor și cheltuielilor Uniunii exercitate de BEI (art. 287, alin (3)
par. 3 TFUE). Acestea recunosc Curții de Conturi dreptul de acces la informațiile
deținute de Bancă, pe baza unui acord încheiat în acest sens. În lipsa acestui acord,
”Curtea are, cu toate acestea, acces la informațiile necesare pentru a efectua controlul
veniturilor și cheltuielilor Uniunii administrate de bancă”.
1.
3. Organisme consultative
3.1. Comitetul Economic și Social European
Comitetul Economic și Social European (CESE) este un organism consultativ
organism consultative
al UE format din reprezentanți ai organizațiilor lucrătorilor și angajatorilor și ai altor
grupuri de interese.
Art. 13 TUE, dedicat instituțiilor Uniunii, prevede în alin. (4) că, ”Parlamentul
CESE
European, Consiliul și Comisia sunt asistate de un Comitet Economic și Social și de
un Comitet al Regiunilor, care exercită funcții consultative”. Aceeași prevedere este
145
reluată în art. 300 alin (1) TFUE, în alin (2) specificându-se compoziția acestuia:
”Comitetul Economic și Social este format din reprezentanți ai organizațiilor
patronale, salariale și ai altor reprezentanți ai societății civile, în special din domeniile
socio-economic, civic, profesional și cultural”.
CESE este format în prezent din 350 de membrii provenind din cele 28 de
state ale Uniunii Europene. Fiecărui stat membru i-a fost repartizat un număr de
locuri în funcție de ponderea demografică. Membrii CESE sunt desemnați de
componență,
organizare și guvernele naționale și numiți în funcție de Consiliul UE pentru un mandat de 5 ani,
funcționare
care poate fi reînnoit. Membrilor CES li se recunoaște un statut de independență, art.
300 alin (4) TFUE precizând că mandatul acestora nu este imperativ, ei exercitându-și
funcțiile ”în deplină independență, în interesul general al Uniunii”.
CESE își alege și doi vicepreședinți pentru un mandat de doi ani și jumătate.
Membrii sunt împărțiți în 3 grupuri: angajatori, lucrători, alte grupuri de interese (de
exemplu, agricultori, consumatori), și sunt repartizați, pentru o perioadă de doi ani şi
jumătate, în cadrul unor secţiuni specializate.
Comitetul este asistat de un Secretariat general, condus de un secretar general,
care își exercită funcțiile sub autoritatea președintelui.
Comitetul se reuneşte în adunare plenară în cursul a 9 sesiuni pe an și adoptă
prin vot cu majoritatea celor prezenți (vot care poate fi public, nominal, sau, dacă
majoritate a membrilor îl solicită, secret) avizele pe baza avizelor secţiunilor
specializate, pe care le prezintă Consiliului, Comisiei şi Parlamentului European.
Avizele Comitetului se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Sesiunile plenare şi şedinţele secţiunilor specializate sunt publice, la acestea
putând asista și lua cuvântul membrii instituţiilor europene. Sediul CES este la
Bruxelles.
Misiunea esențială a Comitetului este de a asista instituțiile Uniunii cu rol
rol decizional în pregătirea propunerilor de acte normative. Potrivit art. 304 par. 1
TFUE, ”Comitetul este consultat de Parlamentul European, de Consiliu sau de
Comisie în cazurile prevăzute de tratate. Comitetul poate fi consultat de aceste
instituții în toate cazurile în care acestea consideră oportun. Acesta poate emite un
aviz și din proprie inițiativă, în toate cazurile în care consideră oportun”. Reiese,
așadar, că activitatea Comitetului se concretizează în emiterea a trei tipuri de avize:
obligatorii, facultative și din proprie inițiativă.
146
Pe lângă activitatea consultativă, Consiliul reprezintă şi un for de dezbatere a
problemelor care se ridică în raporturile dintre cetăţeni şi instituţiile Uniunii, prin
organizarea de colocvii, dezbateri, rapoarte, audieri, încercând ameliorarea acestor
raporturi, iar în plan internaţional, conlucrează cu alte instituţii similare şi are
consultări cu reprezentanţi ai mediilor economice şi sociale din toate zonele lumii.
147
La încheierea mandatului național în temeiul căruia au fost propuși, mandatul
membrilor Comitetului încetează din oficiu și aceștia sunt înlocuiți pentru restul
mandatului respectiv în conformitate cu aceeași procedură.
Membrii CoR beneficiază de un statut de independență, fiind interzis
mandatul imperativ, și se bucură de privilegiile și imunitățile prevăzute în Protocolul
privind privilegiile și imunitățile.
Comitetul își desemnează, dintre membrii săi, președintele și biroul pentru un
mandat de doi ani și jumătate. Preşedintele reprezintă Comitetul Regiunilor şi
conduce lucrările acestuia. Acesta este asistat de un prim-vicepreşedinte şi de câte un
vicepreşedinte pentru fiecare stat membru.
Membrii şi membrii supleanţi dintr-un stat membru constituie o delegaţie
naţională. Fiecare delegaţie este condusă de un preşedinte, ales dintre membrii
acesteia.
Membrii şi membrii supleanţi ai Comitetului Regiunilor se pot constitui în
grupuri, în funcţie de afinităţile politice.
Structurile de lucru ale CoR sunt:
- Adunarea plenară - care este convocată de Președintele CoR în sesiune
ordinară cel puţin o dată pe trimestru și în sesiuni extraordinare la solicitarea a cel
puțin un sfert dintre membri. Lucrările Adunării se desfășoară pe baza ordinii de zi,
aprobate de Birou la propunerea Președintelui. Adunarea Plenară se pronunţă cu
majoritatea voturilor exprimate, cu excepţia cazurilor în care regulamentul de
procedură prevede altfel;
- Biroul - ales de către Adunarea Plenară pe o perioadă de doi ani şi jumătate,
acesta este format din preşedinte, prim-vicepreşedinte, câte un vicepreşedinte pentru
fiecare stat membru, din preşedinţii grupurilor politice și alţi 27 de membri.
Atribuțiile acestuia constau în : stabilirea proiectului programului politic la începutul
fiecărui mandat şi controlarea executării acestuia; pregătirea, organizarea şi
coordonarea lucrărilor Adunării plenare şi a comisiilor; atribuții privind organizarea
internă (inclusiv angajarea secretarului general, a anumitor categorii de funcţionari şi
a altor agenţi) și gestiunea financiară;
- Comisiile - La începutul fiecărui mandat, Adunarea Plenară constituie
comisii însărcinate cu pregătirea lucrărilor. Componența comisiilor trebuie să reflecte
modul de reprezentare a statelor membre în cadrul Comitetului. Membrii Comitetului
148
trebuie să facă parte din cel puțin o comisie și din cel mult două. Biroul poate
prevedea excepții pentru membrii care aparțin unor delegații naționale ce cuprind un
număr de membri mai mic decât numărul de comisii (art. 45 din Regulament).
Misiunea Comisiilor este de a elabora proiecte de aviz, proiecte de raport şi proiecte
de rezoluţii şi de a le supune Adunării Plenare.
Modalitatea de lucru a CoR presupune numirea unui raportor (unul din
membrii săi) care consultă părțile interesate și pregătește avizul. Textul este discutat
și adoptat de comisia din cadrul CoR care se ocupă de domeniul politic respectiv.
Avizul este ulterior prezentat în sesiune plenară tuturor membrilor, care îl pot
modifica și apoi adopta prin vot. În cele din urmă, avizul este transmis tuturor
instituțiilor relevante ale UE. În fiecare an, se organizează până la 6 ședințe plenare,
în cadrul cărora se adoptă avize referitoare la 50-80 de proiecte legislative.
Rolul CoR este unul în principal consultativ, consultarea sa fiind obligatorie în
149
Care sunt funcţiile organelor consultative la nivelul UE?
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. GYULA, Fábián, Drept instituțional al Uniunii Europene, Ed. Hamaangiu,
București, 2012;
2. GROZA, Anamaria, Uniunea Europeană. Drept instituţional, Ed. C. H. Beck,
București, 2008
3. FUEREA, Augustin, Manualul Uniunii Europene, Editia a VI-a, revazuta si
adaugita, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2016.
4. FUEREA, Augustin (coord.), Tratatele fundamentale ale Uniunii Europene,
Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2013;
5. MĂTUŞESCU, Constanţa, Drept instituţional al Uniunii Europene. Curs
Universitar, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, 2013;
6. VLĂDILĂ, Lavinia, MĂTUȘESCU, Constanța, IONESCU, Steluța, Jurisdicții
internaționale și europene, Ed. Pro Universitaria, București, 2014.
150
MODULUL IV
ORDINEA JURIDICĂ A UE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă
Cuprins:
U.I.9: Dreptul UE - noţiune, obiect, trăsături, izvoare.
= 2 ore
= 2 ore
U.I.11: Raportul dintre dreptul UE şi dreptul naţional. Aplicarea
dreptului UE la nivelul statelor membre.
= 2 ore
U.I.12: Contenciosul Uniunii Europene
= 2 ore
151
UNITATEA DE ÎNVĂȚARE 9
152
Din punct de vedete teritorial (ratione loci), dreptul Uniunii Europene se
aplică pe întreg teritoriul statelor membre. Art. 52 TUE stabilește concret, cu
denumirea lor completă, lista celor 27 (astăzi, după aderarea Croației, 28) de state pe
teritoriul cărora se aplică, determinarea exactă a teritoriului fiecărui stat urmând să
opereze în funcție de dispozițiile constituționale ale acestuia. Art. 355 TFUE aduce o
serie de precizări cu privire la câmpul de aplicare teritorială a tratatelor, stabilind
măsura în care tratatele se aplică sau nu unor teritorii aflate în relație de dependență
cu statele membre
Din punct de vedere al obiectului său (ratione materiae), dreptul Uniunii
Europene conține dispoziții care acoperă aproape întregul spectru al vieții economice
și sociale astfel că regulile adoptate la nivel european se inserează în toate ramurile
dreptului național (dreptul comercial, dreptul social, dreptul financiar și fiscal, dreptul
agrar și funciar, dreptul transporturilor, al proprietății intelectuale, mediului, și chiar
în domeniul dreptului civil și al dreptului penal, prin dezvoltarea unei cooperări
judiciare în materie civilă și penală, a unui regim comun de vize, inigrație, control la
frontiere, etc).
Pornind de la conținutul său, dreptul Uniunii Europene se poate divide în
drept instituțional (sau drept general) al Uniunii Europene, format din normele
drept instituțional -
drept material juridice ce reglementează structura Uniunii Europene, organizarea și funcționarea
acesteia, și drept material (sau special) al Uniunii Europene, format din regulile
aplicabile în anumite domenii particulare precum libera circulaţie a persoanelor şi
serviciilor, concurenţa comercială, agricultură, protecţia mediului etc.
153
statele membre se obligă la un anumit comportament, în caz contrar ele fiind
constrânse, după caz, la săvârşirea unui act pozitiv sau la o abţinere, compatibilă cu
obiectivele stabilite.
Dispozițiilor din tratate li se adaugă actele adoptate de instituțiile Uniunii în
exercitarea prerogativelor conferite de tratate, construindu-se astfel o ordine juridică
internă prin intermediul unor tehnici juridice la baza cărora stă un tratat internațional.
Prin obiectivele pe care şi le propune şi prin mijloacele specifice pe care le
folosește, Uniunea Europeană se distinge de organizațiile internaționale clasice iar
raporturile dintre statele membre ies de sub sfera dreptului internaţional public, fiind
reglementate de un drept propriu, dreptul unional.
Afirmarea originalității, caracterului specific al ordinii juridice a Uniunii
Europene nu presupune însă asimilarea acesteia unei ordini statale. Dreptul Uniunii
rămâne un drept născut dintr-un tratat în cadrul căruia statele continuă să fie titularele
puterii, putând decide regulile aplicabile.
Încă din primii ani ai construcției europene, Curtea de Justiție a Comunităților
Europene a înțeles să distingă tratatele comunitare și ordinea juridică ale cărei baze au
fost puse de acestea de tratatele internaționale și ordinea juridică internațională.
Potrivit acesteia, dreptul comunitar reprezintă o ordine juridică nouă, autonomă faţă
de ordinea juridică internaţională, şi totodată integrată în sistemul juridic al statelor
membre (Jurisprudenţa Costa/Enel).
155
3. Izvoarele dreptului Uniunii Europene.
3.1. Clasificare și ierarhie
Izvoarele dreptului Uniunii Europene reprezintă forma sub care se
156
3. normele de drept provenind din acorduri internaționale;
4. dreptul derivat.
Din punct de vedere cantitativ, normele ce compun dreptul Uniunii Europene
sunt în principal, cele care își au originea în tratate sau în actele adoptate de către
instituțiile Uniunii în aplicarea prevederilor tratatelor.
3.2. Dreptul primar
a) Compoziția dreptului primar
Aşa cum am arătat anterior, normele dreptului Uniunii Eutropene sunt
dreptul primar
ierarhizate în funcţie de autoritatea ce le este atribuită, iar în vârful acestei ierarhii se
află legislaţia primară (normele dreptului primar), cele care formează fundamentul
ordinii juridice unionale.
compoziție Intră în categoria izvoarelor primare ale dreptului Uniunii:
tratatele de instituire a Comunităţilor Europene (Tratatul de la Paris din aprilie
1951 instituind C.E.C.O. şi Tratatele de la Roma din martie 1957 instituind C.E.E. şi
C.E.E.A), care sunt tratate originare; are caracterul de tratat original și Tratatul asupra
Uniunii Europene adoptat la Maastricht, acesta fiind un tratat complet nou;
tratatele care le-au modificat sau completat:
- tratatele de revizuire a tratatelor originare, care au adus modificări
structurale (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht (Tratatul privind
Comunitatea Europeană, ce reprezintă o modificare a tratatelor de bază), Tratatul de
la Amsterdam, Tratatul de la Nisa și Tratatul de la Lisabona);
- tratatele de aderare a diferitelor state la Comunitățile Europene și la Uniunea
Europeană, fiecare dintre acestea aducând modificări structurii instituționale a
Uniunii;
- protocoalele anexate la aceste tratate (atât la cele de revizuire, cât și la
tratatele de aderare), care au aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor;
- alte acte importante, avînd o natură juridică variabilă (sunt în același timp
tratate, dar și acte ale instituțiilor), cu privire la structura instituțională a
Comunităților sau a Uniunii, ori cu privire la resursele acestora (Convenția privind
unele instituții comune adoptată în același timp cu tratatele de la Roma, Tratatul de
fuziune de la Bruxelles, Tratatele bugetare ale Comunităţilor Europene – Luxemburg
1970 şi Bruxelles 1975, care au modificat procedura bugetară, competenţa
157
Parlamentului şi au înfiinţat Curtea de Conturi ca organ de control, Decizia şi Actul
din 1976 privind alegerea directă a membrilor Parlamentului European)
La momentul actual, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona,
dreptul primar este format din Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul
privind funcționarea Uniunii Europene, potrivit art. 1 TUE Uniunea fiind
”fondată” pe aceste tratate, care au aceeași valoare juridică.
Tratatelor le sunt atașate diferite protocoale (37 ca număr) și anexe (2) care,
potrivit art. 51 TUE, ”fac parte integrantă din acestea”, având deci aceeași valoare
juridică cu cea a tratatelor. Între acestea, un loc special îl ocupă Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene, al cărei text este anexat Tratatului de la Lisabona,
art. 6 alin (1) TUE statuând suplimentar că această cartă ”are aceeași valoare juridică
cu cea a tratatelor”. În ceea ce privește declarațiile cu privire la dispozițiile tratatelor
sau ale protocoalelor anexate tratatelor (în număr de 65), deși acestea au în principal o
valoare politică, ele nu sunt totuși lipsite de orice efect juridic. Aceste declarații
clarifică sensul pe care statele membre au înțeles să-l dea unor articole din tratat și,
mai ales atunci când exprimă voința unanimă a statelor membre, reprezintă un
instrument de interpretare ce va orienta Curtea de Justiție, fără ca aceasta să fie
obligată să țină cont de ele.
160
a) Principii juridice obligatorii care sunt o moştenire comună a Europei
Occidentale, ca o formă a dreptului natural (intră în această categorie principile
dreptului internaţional, în măsura în care sunt compatibile cu structura juridică a
Uniunii Europene, spre exemplu principiul teritorialităţii);
b) Principii comune legislaţiei statelor membre (întră în această categorie
principiul certitudinii juridice/al previzibilităţii aplicării legii la o situaţie specifică),
principiul protejării intereselor legitime, principiul legalităţii în administraţie,
principiul proporţionalităţii/al echilibrului între acţiunea desfăşurată şi scopul
propus), ca și o serie de principii procesuale şi procedurale, precum principiul
dreptului fiecărei persoane la un proces corect, principiul respectării dreptului la
apărare; principiul autorităţii de lucrul judecat etc.);
c) Principii decurgând din regulile generale inerente ordinii juridice a Uniunii
(principii deduse din însăşi natura Comunităţilor şi a Uniunii, cum este cazul
principiului nediscriminării pe motiv de cetăţenie, echilibrului instituţional, cooperării
loiale între instituţii etc.).
Utilizarea acestor principii permite să se acopere lacunele care încă există în
sistemul dreptului scris, având în vedere caracterul de noutate al dreptului Uniunii.
Recursul la principiile generale de drept, generalizat în practica instanței
europene, dă posibilitatea judecătorului unional să aleagă regulile ce oferă soluţia cea
mai bună, în funcţie de imperativele ordinii juridice a Uniunii şi să le încorporeze
acesteia.
Identificând principiile generale acceptate în ordinea juridică naţională a
statelor membre şi reţinându-le pe acelea care corespund specificului Uniunii, Curtea
de Justiţie a consacrat o parte importantă a jurisprudenței sale principiului respectării
drepturilor fundamentale ale omului, în absența unor referințe exprese la el în tratate.
Curtea s-a folosit de protecţia drepturilor omului, pentru a extinde prerogativele
dreptului comunitar, folosind-o chiar și împotriva acţiunilor statale, apreciind în
raport de acesta conformitatea acțiunii statale cu dreptul comunitar .
Principiul respectării drepturilor fundamentale va fi prevăzut pentru prima
dată în legislaţia Uniunii prin Tratatul de la Maastricht, dezvoltat prin Tratatul de
Amsterdam şi întărit prin adoptarea, în cadrul Conferinţei interguvernamentale de la
Nisa din 7-11 decembrie 2000, a Cartei drepturilor fundamentale din Uniunea
Europeană, document anexat Tratatului de la Lisabona, la care se va raporta în viitor
161
Curtea de Justiţie atunci când va aprecia compatibilitatea unor acte unionale sau
statale cu drepturile fundamentale. În plus, prin acest tratat se prevede aderarea
Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului, ceea ce
presupune o extindere considerabilă a garanțiilor oferite.
Fac parte din categoria drepturilor omului astfel enunţate dreptul la
inviolabilitatea domiciliului, dreptul de a forma sindicate, dreptul de a alege şi de a fi
ales, dreptul la respectarea vieţii private etc., toate acestea reprezentând principii deja
recunoscute de Curtea de Justiţie .
Tratatul de la Lisabona înscrie elementul esențial al acestui principiu,
nediscriminarea, printre valorile comune ale Uniunii, aplicații particulare primind în
materie de egalitate între femei și bărbați, egalitate de de șanse în general sau libertate
de circulație. Potrivit acestui principiu, astfel cum s-a degajat el din jurisprudența
Curții, situațiile comparabile nu trebuie să fie tratate de o manieră diferită decât dacă
diferența de tratament este obiectiv și rezonabil justificată printr-un obiectiv legitim.
3.5. Jurisprudența CJUE
Specificitatea jurisdicției europene determină un statut aparte pe care îl are
jurisprudența creată de aceasta față de regimul juridic al jurisprudenței create de
jurisprudența CJUE
instanțele naționale. Acest statut derivă din realitatea potrivit căreia construcția
juridică a Uniunii Europene se bazează pe existența a două mari tradiții juridice:
- sistemul de drept romano-germanic (sau continental), preponderent la nivelul
statelor membre ale Uniunii, în care, deși se recunoaște importanța jurisprudenței,
statutul cesteia este incert,
- sistemul anglo-saxon (common law) în care jurisprudența este pe primul loc
în ierarhia izvoarelor dreptului.
În pofida acestei confruntări între cele două sisteme de drept, nu se poate
ignora rolul pe care Curtea de Justiţie îl are în asigurarea unităţii de interpretare, în
umplerea lacunelor dreptului Uniunii, în dezvoltarea acestuia. Multe dintre conceptele
de bază ale dreptului Uniunii precum efectul direct, prioritatea, aplicabilitatea directă
etc, au fost create prin jurisprudenţa Curţii, aceasta îndeplinind astfel o funcție cvasi-
normativă.
Deși tributară inițial sistemului continental (hotărârile nu făceau trimitere la
alte hotărâri pronunțate în materii similare), în timp, pentru celeritatea activității sale,
jurisprudența Curții a fost influențată și a preluat unele concepte din common law
162
(Curtea începând să citeze pasaje și să facă trimiteri exprese la jurisprudența sa
anterioară). Astfel, Curtea a combinat în jurisprudența sa trasăturile caracteristice ale
celor două sisteme de drept, fără a se atașa definitiv de vreunul dintre acestea.
Fără a fi un izvor veritabil de drept în sensul sistemului de drept anglo-saxon,
jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene constituie o sursă importantă a
dreptului unional. Practica acesteia de a face trimitere la deciziile anterioare, a
apropiat-o de sistemul common law, fără însă a avea valoarea juridică a precedentului
în accepțiunea acestui sistem, Curtea dispunând, în același timp, și de posibilitatea de
a reveni asupra propriilor decizii, proprie sistemului de drept romano-germanic.
Din aceeaşi specificitate a naturii dreptului Uniunii, pe de o parte, şi a naturii
jurisprudenţei Curţii, pe de altă parte, orice jurisdicţie naţională poate invoca o
hotărâre a Curţii, pentru a pronunţa o hotărâre proprie.
1.
2.
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 10
163
domenii Consiliul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor, organe consultative
ale Uniunii, sunt asociate la luarea deciziilor.
În domenii ținând de foștii piloni interguvernamentali sau în alte domenii
sensibile (precum fiscalitatea şi bugetul), se instituie proceduri legislative speciale. În
temeiul articolului 289 § 2 TFUE, acestea se adoptă de către Parlamentul European
cu participarea Consiliului sau de către Consiliu cu participarea Parlamentului
European. Se consideră că pentru adoptarea unui act, prin această procedură, este
necesară realizarea unanimităţii în cadrul Consiliului, precum şi obţinerea unei
aprobări din partea Parlamentului, observându-se că, în acest fel, statele membre
dispun de un veritabil drept de veto, în timp ce membrii Parlamentului European au
un rol mai mic, deoarece nu mai deţin aceleaşi atribuţii ca în cazul procedurii
legislative ordinare .
În acelaşi timp însă, competenţa legislativă a autorităţilor europene comportă
o serie de limite:
limite ale competenței instituțiile europene pot adopta acte de drept derivat numai în acele domenii în
legislative a
instituțiilor UE care le-a fost acordată această competență prin tratate (principiul atribuirii de
competențe), iar în domeniile care fac obiect de competență partajată cu statele
membre, adoptarea de acte normative este subordonată respectării principiilor
subsidiarităţii şi proporţionalităţii;
în exercitarea funcției legislative, instituțiile europene pot adopta doar acele
tipuri de acte prevăzute în tratate, respectiv cele prevăzute în art 288 TFUE.
2. Regulamentul
Regulamentul este principalul izvor al dreptului derivat, actul cel mai
important aflat la dispoziţia instituţiilor Uniunii Europene, având aplicabilitate
regulamentul
generală, fiind obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în fiecare stat
membru.
- Aplicabilitatea generală, ca trăsături definitorie a regulamentului constă în
caracterul nedeterminat, neindividualizat al situaţiilor la care se aplică, formularea lui
în abstract (asemănător cu legile interne), în vederea aplicării sale la un număr
nedeterminat de persoane şi în mod repetat, unor situaţii obiectiv definite.
- Obligativitatea regulamentului în toate elementele sale, este o caracteristică
a regulamentului care îl distinge de celelalte acte de drept derivat - de recomandări şi
avize, care au un caracter îndrumător şi de directive, care sunt obligatori numai în
ceea ce priveşte rezultatul de obţinut, nu şi în ceea ce priveşte mijloacele de realizare
a acestuia.
Fiind obligatoriu în toate elementele sale, statele membre nu pot aplica
regulamentul în mod incomplet sau selectiv; chiar dacă la emiterea lui s-a avut în
vedere o situaţie specifică unei anumite zone din spaţiul Uniunii, el are aplicabilitate
în toate sistemele de drept naţionale şi în toate situaţiile similare ce vor apărea în
timp. Regulamentul fiind obligatoriu, un stat membru nu poate refuza să se
conformeze acestuia pe motivul că a formulat rezerve faţă de el în faza de proiect şi
nici nu poate justifica nerespectarea obligaţiilor pe care acesta le impune prin
invocarea unor dispoziţii sau practici din ordinea internă.
- Aplicabilitatea directă a regulamentului are în vedere:
a) pe de o parte, faptul că nu este necesară vreo acţiune legislativă formală din
partea statelor membre pentru intrarea acestuia în vigoare, el aplicându-se direct în
dreptul intern al statelor membre.
165
Este interzisă transformarea conţinutului unui regulament în prevederi
legislative naţionale întrucât prin aceasta aplicarea regulamentului nu ar fi uniformă
în toate statele membre, natura şi forţa juridică ale actelor normative interne fiind
diferite de la un sistem de drept la altul. Statelor membre le revine obligaţia de a-şi
adapta dreptul lor naţional pentru a preveni sau înlătura orice contradicţie cu un
regulamental Uniunii şi, de asemenea, de a lua măsuri de executare, de aplicare a
regulamentului respectiv.
b) pe de altă parte, regulamentul are un efect direct în sensul că este apt să
confere drepturi şi să impună obligaţii celor cărora li se adresează (persoane fizice sau
juridice, state membre sau organe ale acestora), drepturi şi obligaţii ce pot fi invocate
în faţa jurisdicţiilor naţionale sau a celei europene.
Odată adoptat un regulament într-un domeniu al acţiunii comunitare, un stat
membru nu mai poate adopta el însuşi reguli proprii sau alte măsuri care contravin
acestuia şi nici nu mai poate să încheie acorduri cu state terţe care să conţină
reglementări contrare regulilor stabilite la nivelul Uniunii.
După procedura folosită pentru adoptarea sa, regulamentul poate avea
caracter legislativ sau nelegislativ, regulamentele fără caracter legislativ trebuind să
nu deroge de la actele a căror punere în aplicare o realizează.
Pentru adoptarea unui regulament trebuie observate o serie de condiţii de fond
şi de formă, unele anterioare adoptării sale (înaintarea propunerii de către organul
competent, de regulă Comisia Europeană şi obţinerea avizelor necesare din partea
Parlamentului, CESE sau CoR) alte concomitente adoptării (motivarea în fapt şi în
drept a hotărârii luate), altele ulterioare adoptării regulamentului (publicarea lor
obligatorie în Jurnalul Oficial al UE).
Regulamentul intră în vigoare în 20 de zile de la dat publicării, dacă o altă
dată nu este menţionată în chiar textul său.
3. Directiva
166
instrument legislativ indirect, sau o lege-cadru, un instrument de armonizare a
drepturilor naționale.
Înscrierea directivelor în categoria actelor ce pot fi adoptate la nivelul Uniunii
a fost determinată de necesitatea ca, alături de uniformizarea juridică realizată prin
intermediul regulamentului, să se găsească şi o formulă care să permită statelor
membre aplicarea dreptului Uniunii ţinând cont de particularităţile naţionale.
De regulă, directivele sunt emise de către Consiliu și/sau de Parlament, ori de
către Comisie, putând avea caracter legislativ sau nelegislativ. Din punctul de vedere
al destinatarilor, directiva poate avea caracter general sau individual.
Directivele sunt obligatorii, ele stabilesc însă în sarcina statelor o obligaţie de
rezultat și nu de mijloace. Prin directive se stabilesc, de regulă, doar obiectivele de
atins, urmând ca statele să aprecieze asupra mijloacelor şi formei de implementare a
acesteia, cu respectarea unor termene impuse.
Această libertate de alegere a statelor în privinţa mijloacelor şi formă de
aplicare a directive a înregistrat în ultima perioadă o restrângere, în tot mai multe
materii care presupun un grad mare de precizie instituţiile Uniunii stabilind ele însele
măsurile de implementare ce trebuie luate pentru a se asigura o deplină eficacitate în
dreptul intern.
Directivele trebuie transpuse în dreptul intern al statelor cărora li se
adresează, pentru ca rezultatul urmărit să fie atins, ceea ce presupune modificarea
obligație de legislaţiei naţionale sau adoptarea unor prevederi legale în domeniile care fac obiectul
transpunere
ei. Netranspunerea unei directive presupune o încălcare a obligațiilor ce revin
statelor, putând determina angajarea răspunderii statului respectiv.
Transpunerea (implementarea) directivei nu presupune introducerea acesteia
în ordinea juridică naţională, ci luarea la nivel intern, a unor măsuri de executare a
directivei, acestea din urmă făcând parte din dreptul intern.
În ceea ce priveşte efectul direct al directivei acesta a făcut obiectivul unor vi
controverse doctrinare şi jurisprudenţiale. Deşi din Tratatul CEE (art. 189, alin. 3), ca
dealtfel nici din noua reglementare (art. 288 TFUE) nu reiese existenţa unui efect
direct al directivei, Curtea de Justiţie a recunoscut, în deciziile sale, aplicabilitatea
directă a directivelor, considerând că, fiind acte obligatorii, particularii au dreptul să
le invoce în faţa jurisdicţiei naţionale sau comunitare. Astfel, în cazul în care
autorităţile naţionale nu iau măsurile corespunzătoare pentru transpunerea directivei
167
în mod corespunzător (cu respectarea tuturor cerinţelor de securitate şi certitudine
juridică) în dreptul intern, statul respectiv nu s-ar putea prevala de propria sa culpă
pentru a refuza jurisdicţiilor sale dispoziţii de natura să producă efectele directe.
Jurisprudenţa europeană recunoaşte posibilitatea pentru autorităţile naționale de a
aplica direct o directivă, adică de a o aplica fără ca aceasta să fi fost transpusă în
prealabil la nivel naţional, dacă termenul de transpunere stabilit a expirat.
Efectul direct al directivei (deci posibilitatea pentru particulari de a invoca în
justiţie o directivă împotriva unui stat membru) se poate manifesta numai ca
efect direct vertical în
caz de netranspunere modalitate de sancţionare a netranspunerii ei în termenele stabilite sau transpunerii
sau transpunere
defectuoasă defectuoase şi numai dacă obligaţia impusă statului prin directivă este necondiţionată
şi suficient de precisă.
Chiar şi în situaţiile când se acceptă aplicabilitatea directă a directivei, aceasta
nu poate fi invocată de particulari decât împotriva autorităţilor publice ale statelor
membre (are un efect direct vertical), neputând fi invocată în raporturile dintre
particulari (nu are deci şi un efect direct orizontal).
În cazul în care un stat membru nu-şi îndeplineşte obligaţia de a transpune
directiva în legislaţia naţională, persoanele vătămate prin această netranspunere pot să
pretindă repararea daunelor suferite cu condiţia ca rezultatul prevăzut de directiva să
comporte atribuirea de drepturi în beneficiul persoanelor, conţinutul acestor drepturi
să fie identificabil pe baza dispoziţiei directive şi să existe o legătură cauzală între
încălcarea obligaţiei ce incumbă statului şi daunele suferite de persoana lezată
Adoptarea directivei se face cu respectarea aceloraşi condiţii de fond şi de
timp cerute şi în cazul regulamentului, directivele, înainte de publicare, comunicându-
se persoanelor interesate (statelor membre), producând efecte juridice de la data
notificării.
4. Decizia
168
Potrivit art. 288 par. 4 TFUE, ”Decizia este obligatorie în toate elementele
sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru
aceștia”. Decizia își pierde astfel caracterul său de act exclusiv individual fără însă ca
prin aceasta să se realizeze o dublare a regulamentului pentru că, spre deosebire de
acesta, decizia privește o un subiect individul, o speță concretă. Consacrarea
posibilității de a lua forma unui act în care destinatarii nu trebuie precizați vine să
acopere o practică deja existentă, în care sub această denumire erau adoptate anumite
hotărâri în cazuri prevăzute sau nu în tratate, a căror valoare juridică trebuia analizată
de la caz la caz, în funcție de conținutul lor și de obligațiile prevăzute.
Prin decizie, instituţiile abilitate pot conferi drepturi sau pot impune obligaţii,
pot autoriza o acţiune sau pot să ceară abţinerea subiectelor de a face ceva, sau pot să
dea explicaţii cu privire la o altă decizie.
O decizie poate fi adoptată ca act legislativ de Parlament și Consiliu, prin
procedură legislativă ordinară, sau doar de Consiliu, printr-o procedură specială, iar
în calitate de act nelegislativ, de Consiliul European, Consiliu, Comisie sau Banca
Centrală Europeană.
Decizia este obligatorie în toate elementele sale, caracteristică prin care se
aseamănă cu regulamentul şi se distinge de directivă.
Decizia are aplicabilitate imediată şi directă, ea fiind receptată, integrată în
dreptul intern al statelor membre din momentul adoptării, fără să fie necesară luarea
unor măsuri naţionale pentru transpunerea ei şi având un efect direct, destinatarii şi
terţii putând să se prevaleze de ea în justiţie.
Pentru invocarea unor decizii adresate statelor membre, acestea trebuie să
satisfacă totuşi criteriile de claritate, precizie şi necondiţionalitate, să nu lase nici un
fel de marjă de apreciere discreţionară în ceea ce priveşte executarea sa.
Ca şi directivele, deciziile se comunică celor interesaţi, producând efecte
juridice de la data notificării şi se publică Jurnalul Oficial.
5. Recomandările şi avizele
recomandările și
avizele
Spre deosebire de celelalte acte emise de instituţiile Uniunii, recomandările şi
avizele nu au forţă juridică obligatorie şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi contestate în
justiţie.
169
Recomandarea este în general folosită pentru a orienta pe destinatar cu privire
la linia de conduită pe care să o adopte.
Avizul reprezintă un punct de vedere, o opinie a unei instituţii a Uniunii cu
privire la o chestiune concretă. El poate fi emis din oficiu sau la cererea persoanelor
interesate ori a statului membru sau a altor instituţii europene şi nu produce efecte
juridice.
Nu sunt avute în vedere aici avizele adoptate în cadrul procedurilor legislative
prin care se adoptă acte obligatorii (acestea neadresându-se unor subiecte exterioare),
ci doar acele avize care exprimă poziţia instituţiei europene de la care emană.
Avizele nu sunt însă lipsite de orice efect juridic. Spre exemplu în procedura
de constatare a încălcării obligațiilor, nerespectarea ”avizului motivat” al Comisiei o
abilitează pe aceasta să sesizeze Curtea de Justiție. În cazul recomandărilor, Curtea a
considerat de asemenea că acestea nu sunt lipsite de orice efect juridic, pronunțându-
se în sensul luării în considerare a lor de către judecătorii naţionali dacă sunt
susceptibile să clarifice unele dispoziţii interne, în scopul de a se asigura deplina lor
aplicare sau dacă sunt destinate să completeze dispoziţiile dreptului comunitar
obligatoriu .
1.
2.
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 11
170
adresează aceloraşi persoane şi, pe de altă parte, condiţionarea aplicării dreptului
Uniunii de încorporarea sa în sistemul juridic naţional.
Înainte de toate, este un raport de cooperare între cele două ordini juridice,
care presupune, în principal, o participare a autorităţilor naţionale, cu mijloacele
proprii, la atingerea obiectivelor Uniunii prin aplicarea dreptului acesteia.
Pentru determinarea acestui raport, este necesar precizarea a trei aspecte: cum
se asigură aplicabilitatea dreptului Uniunii în ordinea juridică internă a statelor
membre, care este locul pe care-l ocupă şi autoritatea pe care o are în cadrul dreptului
naţional.
a) Aplicabilitatea imediată
171
b) Efectul direct al dreptului Uniunii
Ca o consecinţă a aplicării sale directe, dreptul UE produce un efect direct, în
sensul că este susceptibil de a crea drepturi şi obligaţii nu numai pentru statele
efectul direct al dreptului
UE membre, şi pentru particulari. Această caracteristică de a produce un efect directe este
de esenţa ordinii juridice a Uniunii Europene, prin aceasta deosebindu-se în mod
evident de dreptul internaţional, printre subiectele căruia nu figurează persoanele
fizice sau juridice, acestea neputând fi titulare de drepturi şi obligaţii direct din
normele dreptului internaţional.
Efectul direct al dreptului Uniunii constă, aşadar, în aptitudinea acestuia de a
crea drepturi şi obligaţii concrete pentru persoanele fizice şi juridice din statele
membre şi în posibilitatea acestora de a invoca normele Uniunii în faţa instanţelor
naţionale şi organelor unionale.
Dacă în ceea ce priveşte legislaţia secundară efectul direct este prevăzut în
mod expres în tratate în cazul unora dintre acestea, Curtea de Justiţie a stabilit ca
acelaşi efect produce şi legislaţia primară, persoanele fizice sau juridice putându-se
prevala de dispoziţiile tratatelor pentru a intenta o acţiune în justiţie. Motivându-şi
această soluţie, Curtea a arătat că ordinea juridică comunitară este o nouă ordine
legală, autonomă, ale cărei subiecte nu sunt doar statele membre, ci şi resortisanţii
acestora. Independent de dreptul naţional, dreptul comunitar creează pentru
particulari nu numai obligaţii, ci le conferă şi drepturi, acestea din urmă rezultând nu
numai dintr-o atribuire explicită, ci pot apărea şi ca un drept corelativ al unei obligaţii
instituite prin tratate în sarcina statelor membre. Neîndeplinirea de către stat a
obligaţiei impuse de dreptul comunitar dă dreptul resortisanţilor acestuia să o invoce
în faţa instanţelor judiciare naţionale şi comunitare.
Unele dintre normele juridice ale Uniunii beneficiază de un efect direct
complet, în sensul că drepturile pe care ele le conferă sau obligaţiile pe care le impun
efect direct complet
(vertical și orizontal) pot fi invocate atât în raporturilor cu instituțiile Uniunii sau cu cele naţionale („efect
vertical”), cât şi în raporturile cu ceilalţi particulari („efect orizontal”). Au un astfel
de efect:
- unele dintre dispoziţiile tratatelor Uniunii care creează în mod expres
drepturi şi obligaţii pentru particulari,
- regulamentul ca principală sursă a dreptului derivat al Uniunii, şi
172
- deciziile instituţiilor Uniunii care îi au ca destinatari pe resortisanţii statelor
membre.
Efectul direct se deduce din conținutul actului în discuție, criteriile de
apreciere fiind caracterul necondiționat și suficient de precis al dispozițiilor acestuia.
O normă este necondiționată atunci când determină comportamentul autorității care
trebuie să o pună în aplicare. Ținută să aplice actul, aceasta nu dispune de nici o
putere de apreciere. Conținutul normei este suficient de precis atunci când aceasta
stabilește clar drepturile și obligațiile la care dă naștere.
Aceste criterii de apreciere se aplică atât în ceea ce privește tratatele, cât și
regulamentele, refuzându-se, spre exemplu să se recunoască acest efect unui
regulament care necesita luarea unor măsuri naționale de aplicare.
Instanţa europeană a decis că şi prevederile din decizii pot avea efect direct,
cu respectarea aceloraşi condiţii: să fie suficient de clare, precise, necondiţionate şi să
nu depindă de măsuri de implementare.
În cazul altor norme ale Uniunii, efectul direct este limitat, ele putând fi
invocate numai în raporturile particularilor cu autorităţile statale. Astfel, în ceea ce
efect direct limitat
(doar vertical) - priveşte efectul direct al directivelor acesta este condiţionat de transpunerea lor în
directivele
ordinea juridică internă, prin adoptarea legislaţiei sau a altor măsuri de către
autorităţile naţionale. Între directivă şi persoana fizică sau juridică se interpune
întotdeauna o lege naţională. Dacă, după expirarea perioadei de implementare
prevăzută în directivă, statul nu a implementat directiva, sau a implementat-o
incorect, iar aceasta avea prevederi mai favorabile pentru subiectele de drept decât
legea naţională în vigoare, acele prevederi din directivă care conferă persoanelor
drepturi pot fi invocate direct în faţa instanţelor, cu condiţia să fie suficient de clare,
precise şi necondiţionate.
Astfel, directivele adresate statelor membre au numai un efect direct vertical,
particularii putându-le invoca împotriva unui stat care nu s-a conformat prescripţiilor
lor.
c) Primatul dreptului Uniunii Europene
Caracteristica dreptului Uniunii de a produce un efect direct în dreptul intern
primatul dreptului UE
al statelor membre face necesară stabilirea locului pe care îl va ocupa norma
europeană în dreptul intern în raport cu normele naţionale şi cum se va rezolva un
eventual conflict între o normă naţională şi norma comunitară.
173
În condiţiile în care legislaţia comunitară nu conţinea o reglementară expresă
în acest sens, răspunsul la această problemă a fost dat tot de Curtea de Justiţie, care a
statuat cu caracter de principiu, prioritatea (primatul) dreptului comunitar în faţa
dreptului naţional al statelor membre (jurisprudența cauza Costa/ ENEL). Această
soluţie este dealtfel singura compatibilă cu caracterul integrator al dreptului Uniunii.
În cazul în care s-ar recunoaşte posibilitatea aplicării unei norme naţionale contrară
dreptului Uniunii, dându-se astfel eficienţă interesului naţional în dauna celui comun,
al Uniunii, însăşi existenţa Uniunii Europene şi a dreptului său ar fi pusă în discuţie.
În virtutea principiului primatului, al supremaţiei dreptului Uniunii, regulile
acestuia vor face inoperante orice reguli de drept naţional, în măsura în care ar fi
contrare. Prioritatea dreptului Uniunii presupune două aspecte:
- imposibilitatea pentru o lege naţională posterioară de a contraveni normelor
dreptului Uniunii, și
- aptitudinea normei unionale posterioare de a modifica sau a face inaplicabile
norme juridice naţionale.
Aplicându-se direct în ordinea juridică a statelor membre şi cu prioritate,
regulile dreptului Uniunii se impun tuturor organelor interne, inclusiv jurisdicţiilor
naţionale, care au obligaţia să le dea eficienţă completă, înlăturând orice regulă
naţională contrară fără a aştepta intervenţia legiuitorului naţional de abrogare a
acestora.
Regula priorităţii dreptului Uniunii Europene este generală şi absolută,
aplicându-se oricărei norme interne, indiferent de rangul acesteia, deci şi unei norme
constituţionale. Acceptarea principiului primatului dreptului Uniunii la nivelul
statelor membre nu s-a realizat fără dificultăți, mai ales dacă se pune problema
acceptării primatului dreptului Uniunii în raport cu constituțiile naționale. Situațiile
de conflict între o normă europeană și constituția unui stat sunt, în cele mai multe
cazuri, ipotetice, în condițiile în care toate statele au realizat adaptările constituționale
necesare la cerințele specifice dreptului Uniunii Europene, consacrând, mai mult sau
mai puțin explicit, principiul priorităţii acestui sistem de drept faţă de dreptul intern
ori de câte ori există o contradicţie între regulile celor două categorii de norme
juridice.
Deși conturat ferm la nivel jurisprudențial, principiul primatului va avea
dificultăți de a fi consacrat formal. El a fost pentru prima dată reţinut în Tratatul
174
instituind o Constituție pentru Europa, care îl înscria în chiar textul tratatului (art. I-
6). Soluția nu a fost preluată și în Tratatul de la Lisabona, acesta eliminând din corpul
tratatului prevederea legată de acest principiu, anexând doar o declarație în acest sens
(Declaraţia nr. 17). Potrivit acestei Declarații, ”Conferința reamintește că, în
conformitate cu jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene,
tratatele și legislația adoptată de Uniune pe baza tratatelor au prioritate în raport cu
dreptul statelor membre, în condițiile prevăzute de jurisprudența menționată anterior”.
177
Prin jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit trei condiţii ce se cer a fi îndeplinite
pentru a putea fi angajată răspunderea statului:
- regula de drept încălcată trebuie să aibă ca obiectiv conferirea de drepturi
particularilor iar conţinutul acestor drepturi să poată fi identificat;
- încălcarea dreptului să fie evidentă (spre exemplu, „să rezulte dintr-o
necunoaştere manifestă şi gravă de către autoritatea respectivă a limitelor care se
impun puterii sale de apreciere” - jurisprudența Brasserie du Pêcheur), şi
- să existe o legătură de cauzalitate între încălcarea obligaţiei ce incumbă
statului şi prejudiciul suferit de particular. În ceea ce priveşte întinderea obligaţiei,
aceasta trebuie să fie adecvată, în sensul că trebuie să permită compensarea integrală
a prejudiciilor suferite .
b) În temeiul principiului primatului dreptului Uniunii, judecătorul intern are
competenţa de a anula deciziile interne contrare normelor Uniunii (mai ales în
situaţia în care această „neconformitate” a fost constatată pe calea unei acţiuni în
neîndeplinirea obligaţiilor), de a face inaplicabilă orice dispoziţie naţională ce
diminuează eficacitatea dreptului Uniunii şi de a alege soluţiile naţionale cele mai
potrivite pentru garantarea drepturilor justiţiabililor decurgând din dreptul Uniunii. În
plus, el este chemat să suplinească absenţa măsurilor de transpunere şi să se
substituie legiuitorului care nu a transpus sau a transpus incorect o directivă sau
decizie, dându-i eficiență, cu condiţia ca acestea să aibă un caracter clar şi precis.
Nu există, precum în statele federale, un raport de subordonare ierarhică
între instanțele naționale, statuând în calitate de judecători ai dreptului Uniunii
Europene, și CJUE.
2.4. Autonomia instituțională și procedurală a statelor membre în
aplicarea dreptului UE
Această autonomie presupune, în principal, că protecţia drepturilor pe care
autonomia instituțională
și procedurală a statelor justiţiabilii le dobândesc urmare a dispoziţiilor Uniunii direct invocabile este
membre
asigurată în cadrul sistemelor juridice naţionale şi prin intermediul instrumentelor
juridice interne. În consecinţă, dreptul naţional este cel care determină natura
autorităţilor chemate să intervină şi puterile acestora. Semnificaţia concretă a acestei
autonomii este aceea că statele membre trebuie să pună la dispoziţia Uniunii
ansamblul mijloacelor de care dispun pentru aşi îndeplini misiunea lor executivă,
având însă dreptul de a alege aceste mijloace atât în ceea ce priveşte organele
178
însărcinate cu executarea, cât şi procedurile şi formele aplicabile pentru punerea în
executare a dreptului Uniunii.
a) În temeiul principiului autonomiei instituționale, nu depinde de dreptul
Uniunii dacă executarea actelor adoptate de instituţiile europene ţine de autorităţile
legislative sau executive ale statelor membre, dacă este încredinţată autorităţilor
centrale sau locale ori chiar unor agenţii sau oficii mai mult sau mai puţin autonome
în raport cu statul sau cu colectivităţile locale. Statele membre pot chiar să
însărcineze persoane juridice sau fizice de drept privat cu această executare, cu
condiţia de a dispune de mijloace pentru a se asigura că acestea se achită de misiunea
lor cu respectarea dreptului Uniunii. Alegerea jurisdicţiilor naţionale competente este
supusă de asemenea principiului autonomiei instituţionale.
b)Principiul autonomiei procedurale presupune că punerea în aplicare a
dreptului comunitar de către autoritățile statului sau jurisdicțiile interne se face cu
respectarea formelor şi a procedurilor prevăzute de către dreptul intern al statului
respectiv.
c) Limite. Necesitatea de a asigura o aplicare uniformă şi de a garanta o
protecţie eficientă a drepturilor decurgând din normele comunitare, mai ales în
condiţiile creşterii diversităţii sistemelor naţionale ca urmare a aderărilor succesive, a
limitele autonomiei determinat însă introducerea progresivă pe cale jurisprudenţială a unor limitări ale
instituționale și
procedurale
principiiilor autonomiei instituţionale şi procedurale a statelor membre, într-o
încercare de a concilia principiul autonomiei statelor cu cel al efectivității dreptului
Uniunii.
Aceste limităti vizează în principal autonomia procedurală a statelor membre
și mai puțin autonomia instituțională în sensul strict (de desemnare a autorităților
competente).
În ceea ce priveşte principiul autonomiei instituţionale a statelor membre,
limitele acestuia derivă din faptul că, indiferent de gradul de independenţă a
organismelor însărcinate cu executarea legislaţiei sau politicilor Uniunii, statul
rămâne responsabil faţă de Uniune pentru efectivitatea acestei executări şi respectarea
principiilor şi regulilor stabilite în tratate, în jurisprudenţa Curţii de Justiţie şi în
dreptul derivat. În acelaşi timp, răspunderea statelor membre este angajată pentru
prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii,
indiferent care ar fi organul de stat autor al violării (jurisprudența Francovich).
179
În ceea ce priveşte autonomia procedurală a statelor membre, Curtea a stabilit
că trimiterea la regulile naţionale operează în absenţa unor dispoziţii de armonizare a
drepturilor naţionale de procedură existente în dreptul comunitar, iar judecătorul
principiul echivalenței naţional nu poate aplica acţiunii fondate pe încălcarea dreptului comunitar reguli mai
stricte decât cele aplicate acţiunilor naţionale având acelaşi obiect (principiul
echivalenţei, sau al tratamentului naţional). În temeiul acestui principiu, toate
normele aplicabile acţiunilor trebuie să se aplice fără distincţie atât acţiunilor
întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât şi celor similare întemeiate pe
nerespectarea dreptului intern. Totuşi, acest principiu nu poate fi interpretat în sensul
că obligă un stat membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil în privinţa
tuturor acţiunilor introduse într-un anumit domeniu de drept. În consecinţă,
jurisdicţiile naţionale trebuie să asigure aplicarea dreptului Uniunii Europene cu o
eficacitate şi o rigoare echivalente cu cele cerute pentru aplicare dreptului naţional.
În același timp, Curtea a înscris principiul efectivității ce impune statelor să
nu facă imposibilă sau excesiv de dificilă în plan național exercitarea drepturilor
principiul efectivității
conferite prin ordinea juridică a Uniunii Europene. Aceasta presupune în sarcina
statelor atât o obligație negativă, de a se abține de la orice măsură sau comportament
care ar putea compromite efectul util și primatul dreptului Uniunii, cât și o obligație
pozitivă, de a adopta acele măsuri sau reguli procedurale necesare pentru a asigura
efectul complet al normelor europene (spre exemplu, de a elimina din ordinea juridică
internă dispozițiile incompatibile cu dreptul Uniunii ). Sub rezerva îndeplinirii acestor
două cerinţe, revine în principal statelor membre desemnarea autorităţilor competente
şi a modalităţilor procedurale aplicabile acţiunilor destinate să asigure protecţia
drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar, fără ca statele să fie obligate,
în principiu, să creeze alte căi legale decât cele existente pentru asigurarea respectării
dreptului naţional, cu condiţia ca acestea să nu facă imposibilă exercitarea dreptului
în practică.
1. Ce înseamnă efectul direct al dreptului Uniunii?
2. Explicați rolul judecătorului național ca judecător de drept comun al dreptului UE.
1.
2.
180
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 12
CONTENCIOSUL UNIUNII EUROPENE
1. Aspecte preliminare
Sistemul jurisdicțional al Uniunii Europene reprezintă un ansamblu complex
care cuprinde jurisdicțiile statelor membre și Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
CJUE (înglobând cele două instanțe ce o compun), ca singura jurisdicție a
”Uniunii”, nu este unicul judecător ce aplică dreptul Uniunii Europene, competența
jurisdicțională de aplicare a tratatelor fiind împărțită între jurisdicțiile naționale și
jurisdicțiile Uniunii.
Principiul fundamental de funcționare a sistemului jurisdicțional al Uniunii
Europene este principiul atribuirii sau împuternicirii speciale limitate, în conformitate
cu care aplicarea și asigurarea respectării dreptului Uniunii revin în principal
instațelor naționale, CJUE revenindu-i numai acele competențe rezervate în mod
expres prin art. 258 și urm. TFUE, competențe care sunt individual determinate.
Așadar, din punct de vedere material (al competenţei materiale), competenţa
CJUE este o competenţă de atribuire, care se reduce la minimul necesar pentru
asigurarea autonomiei dreptului Uniunii, putând fi sesizată doar în situaţiile cuprinse
în textul tratatelor.
În cadrul atribuţiilor jurisdicţionale ale Curţii de Justiţie, pot fi exercitate în
faţa acesteia acțiuni directe vizînd aprecierea legalităţii actelor adoptate de instituţiile
Uniunii, angajarea răspunderii Uniunii pentru prejudiciile cauzate de instituţiile sale
sau de agenţii săi în exerciţiul funcţiunilor lor și angajarea răspunderii statelor
membre pentru încălcarea obligațiilor ce le revin potrivit tratatelor, precum și
trimiteri preliminare provenind de la instanțele naționale prin care se solicită
181
Actele susceptibile de a fi anulate pe calea acestei acţiuni sunt prevăzute în
art. 263 TFUE:
- actele legislative;
- actele Consiliului, ale Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene, altele decât
recomandările şi avizele;
- actele Parlamentului European şi ale Consiliului European menite să producă
efecte juridice faţă de terţi;
- actele organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii destinate să producă efecte
juridice faţă de terţi.
Astfel, sunt excluse din sfera de competenţă a CJUE recomandările şi avizele.
Motivele de anulare sunt:
- incompetenţa (fie actul a fost adoptat într-un domeniu care nu ţine de
competenţa Uniunii, fie actul a fost adoptata de o instituţie într-un domeniu ţinând de
competenţa altei instituţii);
-încălcarea formelor substanţiale (spre ex., încălcarea procedurii de adoptare,
a obligaţiei de consultare sau absenţa motivării actului);
-încălcarea tratatului sau a oricărei reguli de drept referitoare la aplicarea
sa (Curtea verifică eroarea de drept, eroarea de fapt şi încadrarea juridica - alegerea
bazei juridice a actului atacat);
- abuzul de putere (folosirea de către o instituţie a puterii conferite în alt scop
decât cel pentru care i-a fost acordată).
Pot avea calitatea de reclamanţi, declanşând o acţiune în anulare:
- statele membre, Comisia, Parlamentul European şi Consiliul, denumiţi
reclamanţi privilegiaţi, întrucât pot să formuleze o acţiune în anulare în faţa CJUE
fără a fi nevoiţi să demonstreze un interes de a acţiona;
- Curtea de Conturi, Banca Centrală Europeană şi Comitetul Regiunilor,
denumiţi reclamanţi semi-privilegiaţi, putând formula acţiuni în anulare împotriva
actelor europene care ar aduce atingere prerogativelor lor;
- parlamentele naţionale şi Comitetul Regiunilor, care după Tratatul de la
Lisabona pot intenta acţiuni în anulare împotriva actelor pe care le consideră
neconforme cu principiul subsidiarităţii;
182
- particularii (persoane fizice sau juridice), reclamanţi neprivilegiaţi, care pot
solicita anularea unui act european numai dacă sunt destinatarii actului sau acesta îi
vizează în mod direct şi individual.
Termenul în care poate fi formulată acţiunea este de două luni şi începe să
curgă fie de la publicarea actului, fie de la notificarea sa reclamantului, fie din ziua
când reclamantul ia cunoştinţă de actul respectiv, atunci când destinatar este un alt
subiect de drept. Atunci când actele fac obiectul publicării în Jurnalul Oficial,
jurisprudenţa a statuat că data publicării trebuie să fie luată în considerare, făcând
inaplicabil criteriul datei luării la cunoştință .
În cazul în care acţiunea este apreciată ca întemeiată, Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene declară actul contestat nul şi neavenit. Totuşi, Curtea poate opera o
anulare parţială, precizând, dacă apreciază că este necesar, care sunt efectele actului
anulat, care trebuie considerate ca fiind irevocabile (art. 264 TFUE).
2.2. Acţiunea în constatarea abţinerii de a acţiona (acţiunea în carenţă)
Este o acţiune îndreptată împotriva inacţiunii unei instituţii, organ sau
acțiunea în carență
organism al Uniunii Europene prin care se solicită Curţii să constate inerţia instituţiei
şi să o oblige să acţioneze. Lipsa sau omisiunea de a acţiona din partea entităţii în
cauză în situaţii în care dreptul european impune obligaţia de a acţiona reprezintă o
situaţie de încălcare a dreptului Uniunii, având deci caracter ilegal. În consecinţă,
temeiul acţiunii îl constituie o ”încălcare a tratatelor”, Curtea constatând abţinerea
instituţiei de a acţiona chiar şi atunci când tratatele stabilesc un scop de atins, lăsând o
anumită marjă de apreciere instituţiei cu privire la mijloacele de atingere a acestui
scop.
Această acţiune poate viza, potrivit art. 265 TFUE, actele instituţiilor Uniunii,
cu excepţia celor ale Curţii de Justiţie şi Curţii de Conturi, precum şi actele
organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.
Pot avea calitatea de reclamanţi în acţiunea în carenţă statele membre şi toate
instituţiile Uniunii, reclamanţi consideraţi „privilegiaţi”, deoarece nu trebuie să
demonstreze că au un interes în a acţiona pentru a putea introduce o acţiune în
constatarea abţinerii de a acţiona. Persoanele fizice şi juridice pot introduce o acţiune
în constatarea abţinerii de a acţiona dacă fac dovada unui interes, art. 265 TFUE
prevăzând că aceştia pot acţiona împotriva unei instituţii în caz de omisiune a acesteia
”de a-i adresa un act, altul decât o recomandare sau un aviz”.
183
Înainte de sesizarea Curţii cu o acţiune în constatarea abţinerii de a acţiona
este obligatorie efectuarea unei proceduri administrative prealabile, constând în
invitarea instituţiei respective să acţioneze. Dacă în termen de două luni de la această
invitaţie, instituţia nu-şi exprimă poziţia, reclamantul poate să sesizeze Curtea de
Justiţie într-un alt termen de două luni care curge de la data când instituţia respectivă
trebuia să răspundă.
Admiţând acţiunea, Curtea declară ilegală abţinerea instituţiei comunitare,
aceasta fiind obligată să ia măsurile care se impun pentru executarea hotărârii Curţii,
deci să emită actul respectiv, reclamantul având şi dreptul de a fi despăgubit.
2.3. Excepţia de ilegalitate
Prevăzută în art. 277 TFUE, excepţia de ilegalitate este procedura prin care se
poate obţine anularea unui act cu caracter general ilegal în momentul în care acesta
excepția de ilegalitate
este executat printr-un act individual, anulare care nu s-a putut abţine pe calea unei
acțiuni în anulare fie datorită termenului scurt în care poate fi introdus acesta, fie din
pricina lipsei calităţii procesuale active, actele normative putând fi contestate practic
doar de către statele membre sau instituţiile Uniunii, particularilor fiindu-le imposibil
să facă dovada că un act cu caracter general îi afectează în mod direct şi individual.
În ceea ce priveşte actele împotriva cărora poate fi invocată excepţia de
ilegalitate, tratatul se referă la un ”act cu caracter general adoptat de o instituţie, un
organ, un oficiu sau o agenţie a Uniunii”.
Excepţia de ilegalitate apare ca o procedură accesorie cererii principale de
anulare a deciziei individuale şi nu poate fi invocată de către particulari în cazul în
care puteau contesta actul pe calea unei acțiuni în anulare. Ea poate fi însă invocată
de orice parte a litigiului, chiar şi de către un stat membru sau o instituţie, deşi acesta
putea acţiona şi pe calea unui recurs în anulare.
În acest caz, potrivit art. 277 TFUE, ”orice parte se poate prevala de motivele
de drept prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca în faţa Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act”.
Dacă prin hotărârea Curţii este constatată ilegalitatea actului normativ în
discuţie, el devine inaplicabil în cazul respectiv însă nu este anulat, continuând să
producă efecte juridice. Doar decizia emisă în baza actului normativ va fi anulată.
184
2.4. Acţiunea în responsabilitate (daune) - angajarea răspunderii Uniunii
Angajarea răspunderii Uniunii pentru pagubele provocate în activitatea
acțiunea în
responsabilitate acesteia poate fi hătărîtă de Curtea de Justiţie (a cărei competenţă este afirmată de art.
268 TFUE) în două cazuri, prevăzute în art. 340 TFUE:
- ca răspundere extracontractuală, în urma unui prejudiciu cauzat de
organismele sale sau de agenţii săi în exercitarea îndatoririlor lor;
- ca răspundere contractuală, atunci când aceasta este parte la un contract
care include o clauză compromisorie ce trimite la jurisdicţia Curţii.
a) Acţiunea în responsabilitate extracontractuală
Această acţiune poate fi formulată de către statele membre sau de către
persoanele fizice sau juridice care fac dovada unui interes legitim. Prin introducerea
ei reclamantul urmăreşte obţinerea de compensaţii pentru daunele cauzate de
organismele Uniunii sau de agenţii săi în exercitarea îndatoririlor lor.
De obicei acţiunea în daune însoţeşte acţiunea în anularea actului Uniunii din
care izvorăsc prejudiciile, dar poate fi exercitată şi separat, atunci când persoana
interesată nu poate să atace direct actul sau când acesta a fost anulat.
Angajarea răspunderii Uniunii presupune o triplă condiţionalitate:
- reclamantul a suferit un prejudiciu (cert, real, actual şi demonstrabil);
- instituţiile europene sau agenţii lor au avut un comportament ilegal, în raport
cu dreptul european (acesta poate rezulta din fapte materiale sau, cel mai adesea din
acte decizionale);
- există o legătură de cauzalitate directă între prejudiciul suferit de reclamant
şi comportamentul ilegal al instituţiilor europene sau al agenţilor lor.
Regimul juridic al responsabilităţii Uniunii de a repara pagubele pricinuite de
organismele sale sau de agenţii săi în exercitarea funcţiunilor lor trebuie să fie
determinat Ӕn conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice ale
statelor membre”. În jurisprudenţa sa, Curtea a trimis la încălcarea gravă şi manifestă
a unor ”reguli superioare de drept protejând particularii” .
Acţiunea este îndreptată împotriva Uniunii direct sau împotriva uneia dintre
instituţii, chiar împotriva unui organ sau organism al acesteia.
Acţiunea în răspundere exercitată în faţa Curţii de Justiţie a UE nu este
posibilă decât pentru a invoca răspunderea Uniunii. Persoanele fizice pot angaja, de
asemenea, răspunderea statelor membre în caz de prejudicii provocate de o aplicare
185
necorespunzătoare a dreptului european. Acţiunile împotriva statelor membre trebuie
însă exercitate în faţa instanţelor naţionale.
Termenul pentru a introduce o acţiune este de cinci ani, începând de la data
rezultării prejudiciului.
b) Acţiunea în responsabilitate contractuală
Curtea de Justiţie este competentă să soluţioneze un litigiu născut dintr-un
contract la care este parte doar dacă în acel contract sunt incluse clauze
compromisorii în acest sens, în caz contrar competenţa aparţinând instanţelor
naţionale. Art. 272 TFUE prevede ”Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este
competentă să se pronunţe în temeiul unei clauze compromisorii cuprinsă într-un
contract de drept public sau de drept privat, încheiat de Uniune sau în numele
acesteia”. Într-o astfel de situaţie, conform art. 340 alin (1) TFUE, ”Răspunderea
contractuală a Uniunii este guvernată de legea aplicabilă contractului respectiv”.
188
3. Trimiterea preliminară (interpretarea și aplicarea uniformă a
dreptului Uniunii)
3.1. Fundamente și natură juridică
Acordarea competenței de a sigura aplicarea dreptului Uniunii la nivelul
trimiterea preliminară statelor membre instanțelor naționale, ca instanțe de drept comun, comportă riscul
unor aplicări divergente ale normelor europene, soluțiile reținute putând fi diferite de
la stat la stat, sau chiar între diferitele instanțe ale aceluiași stat. Pentru a asigura
uniformitatea interpretării şi aplicării dreptului european pe întregul teritoriu Uniunii,
tratatele au instituit un mecanism care nu se bazează pe o relație ierarhică între
instanțele naționale și instanța europeană, ci pe o relație de colaborare. Denumit
trimitere preliminară sau prejudicială, acest mecanism de cooperare judiciară permite
unei jurisdicţii să ceară sprijinul altei jurisdicţii pentru rezolvarea unui litigiu.
Trimiterea preliminară este o procedură „de la judecător la judecător”, de
caracter necontencios
natură necontencioasă, reprezentând calea prin care o jurisdicţie naţională însărcinată
cu rezolvarea unui litigiu ce ridică probleme de drept al Uniunii apreciate ca dificile,
care are deci o îndoială cu privire la sensul sau validitatea unei norme europene, poate
cere concursul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, supunându-i întrebările pe care
aceasta le va judeca cu titlu preliminar. Intervenția Curții nu are decât un caracter
incidental în raport cu litigiul principal, pe care nu îl soluționează ea însăși, ci
instanța națională, însă soluția reținută de Curte nu este fără influență asupra modului
în care va fi rezolvat litigiul principal.
Potrivit art. 19 alin. (3) lit. (b) TUE și art. 267 TFUE, Curtea de Justiție a
Uniunii Europene este competentă să se pronunțe cu titlu preliminar cu privire la
interpretarea dreptului Uniunii și cu privire la validitatea actelor adoptate de
instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii. În conformitate cu art. 267 TFUE,
”În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat
membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această
privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu
privire la această chestiune.
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața
unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul
intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea.
189
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața
unei instanțe judecătorești naționale privind o persoană supusă unei măsuri privative
de libertate, Curtea hotărăște în cel mai scurt termen”.
3.2. Tipuri de trimiteri preliminare și obiectul lor
Sunt prevăzute două tipuri de trimiteri preliminare:
tipuri de trimiteri
preliminare
- trimiterea preliminară în interpretare şi
- trimiterea preliminară în aprecierea validităţii.
Trimiterea preliminară în interpretare permite judecătorului naţional sesizat cu
un litigiu în care este în cauză dreptul Uniunii, de a cere Curţii de Justiţie lămuriri
asupra sensului acestuia.
În ceea ce privește obiectul trimiterilor preliminare în interpretare, sunt
susceptibile de interpretare textele tratatelor sau ale actelor de aderare, toate
dispozițiile de drept derivat (independent de efectul direct sau caracterul obligatoriu
al acestora, inclusiv recomandările sau rezoluțiile), dar și acordurile internaționale la
care Uniunea este parte, principiile generale de drept și propria jurisprudență a Curții
Trimiterea preliminară în aprecierea validităţii permite judecătorului naţional
să interogheze Curtea asupra validităţii unei dispoziţii a dreptului Uniunii. Prin
această formă de trimitere preliminară se asigură controlul legalităţii actelor Uniunii
şi respectarea ierarhiei normelor juridice, CJUE fiind singura în măsură să declare
invalid un act al Uniunii, în exercitarea competenţelor sale de control asupra actelor
instituţiilor Uniunii .
Spre deosebire de trimiterile preliminare în interpretare, Curtea este
competentă să aprecieze validitatea dreptului derivat (toate actele adoptate de
instituțiile Uniunii) şi a tratatelor externe, dar dreptul primar scapă acestui control de
validitate. Ansamblul tratatelor Uniunii formează „corpus-ul constituţional” sau
„carta constituţională de bază” a Uniunii Europene, având forţa juridică superioară
celorlalte izvoare ale dreptului comunitar şi beneficiind de o prezumţie absolută de
legalitate.
În eglă măsură nu pot face obiectul unui examen de validitate propriile
hotărâri ale Curții, căci acestea beneficiază de autoritate de lucru judecat.
190
3.3. Procedura întrebărilor preliminare
191
Aprecierea finală a caracterului necesar al întrebării se face însă de către
Curtea de Justiţie, în acest sens solicitându-se instanțelor naționale să expună, pentru
fiecare dintre întrebările adresate, motivele pentru care interpretarea solicitată este
necesară pentru soluționarea cauzei cu care a fost învestită.
Facultatea acordată instanțelor naționale de a adresa Curții o întrebare
preliminară trebuie însă nuanțată, după cum este vorba de o trimitere în interpretare
sau în aprecierea validității unui act al Uniunii.
În cazul trimiterii preliminare în interpretare, judecătorul naţional are
competenţa exclusivă de a sesiza Curtea cu o întrebare preliminară, neputând fi
obligat să dea curs unei cereri a părţilor în acest sens. Potrivit art. 267 TFUE, o
instanță ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern este însă
obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere.
Jurisdicțiile naționale, inclusiv cele acționând în ultim grad, pot însă considera
că nu este necesar să adreseze Curții o întrebare preliminară și să nu dea curs unei
cereri formulate în acest sens în următoarele situații:
- atunci când apreciază că o întrebare preliminară nu este pertinentă, neavând
legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, rezolvarea acestuia
nedepinzând de o regulă a dreptului Uniunii;
- când există deja o jurisprudență în materia respectivă (iar în contextul
eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de a aplica în
speță această jurisprudență);
- în cazul în care interpretarea corectă care trebuie dată normei de drept în
cauză este evidentă și nu lasă dubii asupra modului în care să fie rezolvată problema
ridicată (sau ”teoria actului clar”).
În cazul trimiterii preliminare în aprecierea validității dreptului
Uniunii, deși instanțele statelor membre au posibilitatea de a respinge motivele de
nevaliditate invocate în fața lor dacă apreciază că nu există dubii asupra validității
unui act al Uniunii, ori de câte ori o instanţă consideră că există elemente care ar pune
sub semnul întrebării validitatea unei norme juridice a Uniunii, ea trebuie să se
adreseze Curţii de Justiţie, singura în măsură să declare actul invalid, indicând
motivele pentru care apreciază că acel act ar putea fi lovit de nevaliditate. Așadar,
constatarea validității ține de competența judecătorului național iar contestarea
validității este de competența exclusivă a Curții de Justiție. Astfel, Curtea a apreciat
192
că o jurisdicție națională este ținută să o sesizeze cu o întrebare referitoare la
validitatea dispozițiilor unui regulament, chiar daca dispozițiile corespunzătoare ale
unui regulament comparabil au fost deja declarate nevalide de către Curte.
În plus, odată cu trimiterea preliminară adresată Curții, dacă există motive
serioase de îndoială cu privire la validitatea unui act al unei instituții, al unui organ, al
unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii pe care se întemeiază un act intern, instanța
națională poate chiar să suspende cu titlu temporar aplicarea acestuia din urmă sau
să ia orice altă măsură provizorie în privința sa .
c) Efectele trimiterii preliminare asupra procedurii naționale
Deși instanța națională rămâne competentă în ceea ce privește luarea de
măsuri asigurătorii, depunerea unei cereri de decizie preliminară determină totuși
suspendarea procedurii naționale până la momentul la care Curtea se pronunță. De
asemenea, revine instanței naționale să avertizeze Curtea în legătură cu orice incident
procedural susceptibil să aibă o incidență asupra sesizării sale și în special cu privire
la admiterea unor noi părți în procedura națională.
3.4. Efectele deciziei preliminare
Curtea are competenţa să admită sau să respingă cererea de decizie
efectele deciziei
preliminare preliminară în întregime sau doar în anumite chestiuni care sunt solicitate spre a fi
clarificate de Curte. Absenţa motivării cererii sau inexistenţa unui raport între
problema solicitată a fi clarificată şi litigiul care urmează să fie soluţionat de
judecătorul naţional sunt, în jurisprudenţa Curţii, motive de respingere a cererii de
hotărâre preliminară.
Hotărârea preliminară a Curţii este în primul rând obligatorie pentru
judecătorul naţional ce a iniţiat procedura, obligându-l să ţină cont de ea la
soluţionarea litigiului principal. Dar decizia preliminară nu are o simplă autoritate
relativă, ci ea are “autoritate de lucru interpretat”, sau chiar “ autoritate de lucru
judecat” , orice jurisdicţie naţională care are de soluţionat un caz în care se regăsesc
aceleaşi chestiuni fiind obligată să ţină seama de respectiva soluţie.
În materie de apreciere a validităţii, actul considerat valid va trebui să fie
aplicat cu prioritate faţă de normele naţionale, în timp ce efectele unui act declarat
invalid vor înceta şi acesta va trebui să fie abrogat de către autoritatea emitentă. În
acest din urmă caz nu se vor aplica nici reglementările interne care au fost adoptate în
baza acestuia.
193
Autoritatea absolută a hotărârii privind validitatea are drept consecinţă faptul
că se extinde cu privire la toate instanţele naţionale, care sunt obligate să se
conformeze şi să considere actul invalid.
În materie de interpretare, judecătorul naţional trebuie să interpreteze dreptul
naţional în conformitate cu interpretarea oficială a Curţii. Decizia de interpretare se
impune ansamblului jurisdicţiilor la nivelul Uniunii, care trebuie să o aplice ori de
câte ori textul interpretat este invocat în speţe concrete. Nimic nu împiedică însă ca şi
alte instanţe să solicite o nouă interpretare, Curtea stabilind posibilitatea instanţelor
naţionale de a aprecia existenţa unui interes în baza căruia să solicite o nouă hotărâre
preliminară într-o chestiune deja tranşată de Curte.
Hotărârea de interpretare este considerată ca având efect retroactiv, de la
data intrării în vigoare a textului interpretat, prin aceasta anulându-se eventualele
efecte negative.
În mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice
inerent ordinii juridice comunitare, atunci când aplicarea retroactivă a unei
interpretări antrenează grave consecinţe economice şi sociale, decurgând din
aplicarea cu buna credinţă a dispoziţiilor vizate, cei interesaţi pot solicita ca, în cazul
concret respectiv, interpretarea să producă efecte doar pentru viitor.
În orice caz, limitarea efectelor unei hotărâri preliminare nu poate fi admisă
decât în cadrul hotărârii respective.
1.
2.
194
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. ANDREȘAN - GRIGORIU, Beatrice, Procedura întrebărilor preliminare,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010;
2. CRAIG, Paul; DE BURCA, Grainne, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii,
jurisprudenta si doctrina, Editura Hamangiu, București, 2009;
3. DELEANU, Sergiu; FÁBIÁN, Gyula; COSTAŞ, Cosmin Flavius, Curtea de
Justiţie Europeană, (Hotărâri comentate), Wolters Kluwer, România, 2007;
4. DUȚU, Mircea; DUȚU, Andrei, Dreptul contenciosului european, Editura
Universul Juridic, București, 2010
5. GYULA, Fábián, Drept instituțional al Uniunii Europene, Ed. Hamaangiu,
București, 2012;
6. GROZA, Anamaria, Uniunea Europeană. Drept instituţional, Ed. C. H. Beck,
București, 2008
7. FUEREA, Augustin, Manualul Uniunii Europene, Editia a VI-a, revazuta si
adaugita, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2016.
8. FUEREA, Augustin (coord.), Tratatele fundamentale ale Uniunii Europene,
Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2013;
9. MĂTUŞESCU, Constanţa, Drept instituţional al Uniunii Europene. Curs
Universitar, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, 2013;
10. ŞANDRU, Mihai; BANU, Mihai; CĂLIN, Dragoș, Procedura trimiterii
preliminare. Principii de drept al Uniunii Europene şi experienţe ale sistemului
român de drept, Editura C. H. Beck, București, 2012.
11. VLĂDILĂ, Lavinia, MĂTUȘESCU, Constanța, IONESCU, Steluța, Jurisdicții
internaționale și europene, Ed. Pro Universitaria, București, 2014.
195