Referat pe tema:

6.10.2022

Gluc Dumitru
 Examinarea admisibilității acțiunii în contenciosul
administrativ
La data de 01.04.2019 a intrat în vigoare Codul administrativ al Republicii Moldova
(CA). Chiar dacă a trecut ceva timp, rămâne actual de a discuta despre premisele care au
determinat legiuitorul să vină cu această reglementare, despre structura și modul de interpretare a
acestuia.
În general ideea codificării normelor ce țin de relațiile administrative este de dată recentă
în comparație cu celelalte ramuri de drept (proces civil, proces penal, civil etc.), a căror
codificare distinctă este prezentă în aproape toate sistemele de drept comparat. 1
Pe plan național necesitatea adoptării unui cod era susținută cu mult timp în urmă de
anumiți cercetători care menționau că elaborarea unui cod de procedură administrativă este
necesară nu numai pentru consolidarea contenciosului administrativ, dar și pentru consolidarea
întregului proces decizional și de administrare publică.2
Noul Cod аdministrаtiv pune în aplicare prevederile constituționale a art.53, care
stipuleаză că ,,persoаnа vătămаtă într-un drept аl său de o аutoritаte publică, printr-un аct
аdministrаtiv sаu prin nesoluționаreа în termenul legаl а unei cereri este îndreptățită să obțină
recunoаștereа dreptului pretins, аnulаreа аctului și repаrаreа pаgubei”. 3
Pornind de la noțiunea cuvântului ,,admisibilitate” ce este definit ca fiind posibilitatea de
a fi admis, calitatea a ceea ce este admisibil 4 și de la art. 207 din CA nr. 116/2018 ce prevede
examinarea admisibilității acțiunii în contencios administrative, și anume:
,,(1) Instanța verifică din oficiu dacă sînt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei
acțiuni în contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios
administrativ se declară ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.
(2) Acțiunea în contencios administrativ se declară inadmisibilă în special cînd:
a) există o hotărîre judecătorească definitivă cu privire la un litigiu între aceleași părți, cu
același obiect și pe aceleași temeiuri de drept;
b) există o încheiere judecătorească prin care s-a dispus încetarea procesului în legătură
cu faptul că reclamantul a renunțat la acțiune sau și-a retras acțiunea într-un litigiu între aceleași
părți, cu același obiect și pe aceleași temeiuri de drept sau că între parți s-a încheiat o tranzacție
de împăcare;
c) la aceeași sau la altă instanță de judecată se examinează o acțiune între aceleași părți,
cu același obiect și pe aceleași temeiuri de drept;
d) acțiunea a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 209;
e) reclamantul nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept
în sensul art. 17;
f) nu sînt întrunite condițiile prevăzute la art. 208;
g) acțiunea a fost depusă de o persoană fără împuterniciri în acest sens;
h) cererea de chemare în judecată nu corespunde cerințelor prevăzute la art. 211 alin. (1)
și (2) și art. 212 alin. (1) și reclamantul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de instanța
de judecată.
1
Dragos Dacian-Cosmin, Toadere Ioana, Revista "Curierul Judiciar", Nr. 11/2016, pag.616;
2
ȚURCAN, O. Codul administrativ – factor de consolidare a accesului la justiția administrativă în Republica
Moldova. În: Legea și Viața. 2019, nr. 8 (332), pag. 38-45. ISSN: 1810-309X;
3
https://ibn.idsi.md/sites/default/files/imag_file/331-333_1.pdf;
4
https://dexonline.ro/definitie/admisibilitate/823054;
 (3) Declararea acțiunii ca inadmisibilă în baza temeiurilor specificate la alin. (2) lit. a)–e)
exclude posibilitatea adresării repetate în judecată a aceluiași reclamant cu aceeași acțiune.
(4) Declararea acțiunii ca inadmisibilă în baza temeiurilor specificate la alin. (2) lit. f) –
h) nu exclude posibilitatea adresării repetate în judecată a aceluiași reclamant cu aceeași
acțiune.”5
Legea nr. 544/2004 contenciosului administrative al României, cu modificările și
completările ulterioare menționează următoarele condiții de admisibilitate a uneia acțiuni în
contenciosul administrative:
1. Calitate procesuală;
2. Actul atacat să fie act administrativ, în formă tipică sau asimilată;
3. Actul atacat să emane de la o autoritate publică;
4. Actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;
5. Parcurgerea procedurii administrative prealabile sub forma recursului grațios și/sau a
recursului administrative ierarhic;
6. Respectarea termenului de introducere a acțiunii.6
Trecând cu firul roșu prin legislația Republicii Moldova, accesul la justiție în contencios
administrativ este la fel de liber ca în dreptul comun. Însă caracterul neabsolut al acestuia,
precum și rațiunile statului de a-l ordona pentru a-i oferi caracter echitabil determină legiferarea
unor situații care constituie șansă efectivă.
Legiuitorul din Republica Moldova a considerat că instituțiile refuzau în acceptarea
acțiunii, restituirea cererii de chemare în judecată, nu se dă curs cererii de chemare în judecată,
după cum însăși faza intentării procesului nu trebuie să formalizeze excesiv procedura
contenciosului administrativ. În art.195 CA sunt exceptate de la aplicare art.169-171 CPC. 7
De aceea, aparent accesul la justiție în contencios administrativ pare a fi mai liber, dar
art.207 Cod Administrativ instituie totuși niște impedimente care formează instituția
admisibilității acțiunii în contencios administrativ. Nu este conceptual o instituție de drept
absolut nouă pentru justiția civilă din țara noastră. De ex., recursul împotriva deciziilor instanței
de apel trece și el prin admisibilitate ceea ce prevede art.433 și 440 CPC.
Este salutar faptul că sarcina verificării temeiurilor de admisibilitate revine judecătorului
din oficiu. Însă temeiurile și efectele procesuale ale acestora sunt preocuparea primordială.
O parte a temeiurilor de inadmisibilitate reprezintă în esență premise de exercitare a
dreptului la acțiune întrucât exclude posibilitatea adresării repetate în judecată a aceluiași
reclamant cu aceeași acțiune, temeiurile specificate la art.207 alin. (2) lit. a) - e) din CA.
Alt grup de temeiuri de inadmisibilitate face posibilă adresarea repetată în judecată a
aceluiași reclamant cu aceeași acțiune, temeiurile specificate la art.207 alin. (2) lit. f) - h) din
CA.
Pentru oricare dintre temeiurile de inadmisibilitate se adoptă o încheiere pasibilă de
recurs. În lipsa acesteia judecătorii de contencios administrativ, nu emit încheieri de acceptare,
fapt care are anumite avantaje, dar și confuzionări ale justițiabililor.
Realmente, inadmisibilitatea nu este în mod obligatoriu acțiunea procesuală care trebuie
efectuată la începutul procesului de contencios administrativ decât dacă nu este evident temeiul.

5
https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=132907&lang=ro#;
6
https://www.academia.edu/42375806/Condi%C8%9Biile_de_admisibilitate_ale_ac%C8%9Biunii_
%C3%AEn_contenciosul_administrativ
7
https://ibn.idsi.md/sites/default/files/imag_file/331-333_1.pdf;
Bineînțeles că judecătorul este obligat să-și verifice mai întâi competența generală,
jurisdicțională după materie și teritorială și să întreprindă acțiunea procesuală necesară.
Trebuie adoptată încheire recurabilă de inadmisibilitate conform art.207 alin.(2) lit.e) din
CA, dacă se încalcă competența generală. Este cazul generic când reclamantul contestă ceea ce
nu poate fi contestat deloc în justiție, ceea ce menționează art.2 alin. (3) că prevederile
prezentului cod nu se aplică raporturilor juridice de drept privat la care participă autoritățile
publice, raporturilor juridice ale autorităților publice care acționează în baza Codului
contravențional sau Codului penal, actelor supuse controlului de constituționalitate de către
Curtea Constituțională, procedurii de elaborare și adoptare a actelor normative.
De asemenea, art. 190 CA menționează că nu pot fi contestate cu acțiune în contencios
administrativ următoarele acte administrative:
a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, ale Președintelui Republicii Moldova și ale
Guvernului;
b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a Republicii
Moldova;
c) actele de comandament cu caracter militar.”
De fapt, este echivalentul art.169 alin.(1) lit.a) CPC când judecătorul refuză să primească
cererea de chemare în judecată dacă cererea nu urmează a fi judecată în instanţă judecătorească
în procedură civilă.
Însă dacă justițiabilii se adresează în contencios administrativ cu cereri care rezultă din
raporturi juridice de drept privat la care participă autoritățile publice, indicate în art.2 alin. (3)
lit.a) CA nu e deloc indicată instituția inadmisibilității. Pentru că acestor situații li se aplică
art.198 sau 199 CA, iar judecătorii de contencios administrativ vor adopta încheiere de
transmitere fără drept de recurs cu referire la declinare de competență sau strămutare.
Dacă e corectă competența, este indicat ca în al doilea rând să fie verificate elementele
cererii de chemare în judecată.
Cerințele de formă, conținut și anexe stipulate în art. 211 și 212 CA sunt mai simplu și
mai clar enunțate decât în art.166-167 CPC. Deci e mai ușor de respectat și de verificat.
Art.211 CA nu prevede IDNP sau IDNO ca elemente de conținut, însă art.212 CA
prevede ca anexă obligatorie: copia actului de identitate al reclamantului persoană fizică sau
extrasul din Registrul de stat al persoanelor juridice, dacă reclamantul este persoană juridică. 8
Trebuie să constatăm că și în contencios administrativ se poate remedia modul de
perfectare a cererii de chemare în judecată, situație care nu se deosebește prea tare de cazurile
când nu se dă curs unei acțiuni civile de drept comun.
Atunci când se stabilește reclamantului un termen pentru înlăturarea neajunsurilor, se
emite încheiere unipersonală fără drept de recurs și se arată cât mai explicit neajunsul care
trebuie corectat.
Acțiunea în contencios administrativ se declară inadmisibilă prin încheiere judecătorească
susceptibilă de recurs, dacă art. 207 lit.h) din CA, cererea de chemare în judecată nu corespunde
cerințelor prevăzute la art. 211 alin. (1) și (2), și art. 212 alin. (1), iar reclamantul nu a înlăturat
neajunsurile în termenul stabilit de instanța de judecată.
Termenul de prescripție în contencios administrativ trebuie verificat din oficiu.
De aceea, trebuie clarificat felul acțiunii în contencios administrativ, or câteva dintre ele
sunt imprescriptibile:

8
https://ibn.idsi.md/sites/default/files/imag_file/331-333_1.pdf;
  impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare);
 constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic ori a nulității unui act
administrativ individual sau a unui contract administrativ (acțiune în constatare);
 anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control
normativ). Iar altele pot avea două termene diferite (de ex. 30 de zile, un an). Astfel, anularea în
tot sau în parte a unui act administrativ individual (acțiune în contestare) și obligarea autorității
publice să emită un act administrativ individual (acțiune în obligare), se poate face în termen de
30 de zile;
 din data comunicării sau notificării actului administrativ individual, dacă legea nu
prevede procedura prealabilă;
 din data comunicării sau notificării deciziei cu privire la cererea prealabilă;
 din data expirării termenului prevăzut de prezentul Cod pentru soluționarea acesteia. 9
Termenul de prescripție de un an este de fapt o sancțiune pentru autoritățile publice. Și
asta pentru că dacă informația cu privire la exercitarea căilor de atac nu se conține în actul
administrativ individual sau în decizia cu privire la cererea prealabilă ori este indicată incorect,
înaintarea acțiunii în contencios administrativ se admite în termen de un an de la comunicarea
sau notificarea actului administrativ sau a deciziei cu privire la cererea prealabilă.
Procedura prealabilă este un mod recunoscut constituțional de a ordona, în mod echitabil,
posibilitatea de soluționare ex-ante a litigiului cu implicarea pârâtului autoritate publică sau a
autorității publice ierarhic superioare. Pentru acțiunile în realizare și în constatare, nu este
necesară procedura prealabilă, iar pentru celelalte feluri de acțiuni de contencios administrativ,
procedura prealabilă trebuie respectată cu prudență, ținând cont de fiecare dată de prevederile
normelor speciale valabile.
Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al
Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție notează că
testului de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ urmează a fi supusă și acțiunea de
control normativ, inclusiv prin verificarea revendicării unui drept propriu vătămat şi una din
formele activității administrative, conform articolelor 12 şi 206 alin. (1) lit. e) din Codul
administrativ. Or, în esență, scopul acţiunii în control normativ constă în anularea unui act
administrativ normativ, care prin acţiunea sa aduce o atingere ilegală unui drept subiectiv concret
recunoscut de lege unei anumite persoane.10
Conform articolului 206 alin. (1) lit. e) din Codul administrativ, o acțiune în contencios
administrativ poate fi depusă pentru anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ
(acțiune de control normativ).
În corespundere cu articolul 12 din Codul administrativ, un act administrativ normativ este
actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică în baza
prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului constituționalității și
stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice.
Potrivit articolului 20 din Codul administrativ, dacă printr-o activitate administrativă se
încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o
acțiune în contencios administrativ, cu privire la care decid instanțele de judecată competente
pentru examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.

9
https://ibn.idsi.md/sites/default/files/imag_file/331-333_1.pdf;
10
https://juridicemoldova.md/12334/csj-revendicarea-dreptului-propriu-este-una-din-conditiile-fundamentale-pentru-
ca-actiunea-in-contencios-administrativ-sa-treaca-testul-admisibilitatii.html
 Articolul 39 alin. (1) şi (2) din Codul administrativ garantează controlul judecătoresc al
activității administrative și stipulează că acesta nu poate fi îngrădit. Orice persoană care
revendică un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul art.17 sau prin nesoluționarea
în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței de judecată competente.
Astfel, din normele pre-citate, CSJ constată că rezultă cert că scopul acțiunii în control
normativ constă în anularea unui act administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce o
atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite persoane.
Sub acest aspect, Completul relevă că prevederile articolului 207 alin. (2) lit. e) din Codul
administrativ urmează a fi aplicată în corespundere cu dispozițiile articolelor 17, 20 și 39 din
Codul administrativ.
Din coroborarea normelor citate mai sus rezultă că revendicarea dreptului propriu este una
din condițiile fundamentale pentru ca acțiunea în contencios administrativ să treacă testul
admisibilității.
Așadar, normele legale citate supra denotă opțiunea legiuitorului pentru un contencios
administrativ subiectiv efectiv, implicând revendicarea apărării unui drept subiectiv propriu al
reclamantului.
Revendicarea dreptului trebuie să se deducă din susținerile formulate prin cererea de
chemare în judecată, în conținutul căreia urmează a fi invocată vătămarea dreptului propriu,
deoarece expresiile utilizate în textul articolelor 17, 38 şi 189 din Codul administrativ de „drept
vătămat” şi de „încălcarea unui drept al său” se referă la drepturi subiective concrete, fiind
excluse acțiunile actio popularis.11
De mai mulți ani și ca urmare a unor factori diverși, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului este copleșită de numărul de cereri individuale (la 31 decembrie 2019 erau pendinte 59
800). Însă marea majoritate a acestor cereri sunt respinse, fără să fie examinate pe fond, pentru
că nu au îndeplinit una din condițiile de admisibilitate prevăzute de Convenția europeană a
drepturilor omului. De exemplu, în 2019, din cele 40 667 de cereri soluționate de Curte, 38 480
au fost declarate inadmisibile sau scoase de pe rol. Această situație este frustrantă din două
motive. În primul rând, având obligația de a soluționa fiecare cerere, Curtea nu are posibilitatea
de a se ocupa, în termene rezonabile, de cauzele care necesită o examinare pe fond, iar acest
lucru nu are utilitate reală pentru justițiabili. În al doilea rând, acțiunile a zeci de mii de
reclamanți sunt inevitabil respinse.12
Toate condițiile de admisibilitate prevăzute la art. 34 (cereri individuale) și art. 35
(condiții de admisibilitate) din Convenția europeană a drepturilor omului au fost examinate în
lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. În mod evident, anumite noțiuni,
precum termenul de 6 luni și, într-o măsură mai mică, epuizarea căilor de atac interne, sunt mai
ușor de definit decât altele, precum „lipsa vădită de fundament”, care poate avea aproape o
infinitate de forme, sau competența ratione materiae ori ratione personae a Curții. De altfel, unele
articole sunt invocate de reclamanți mai des decât altele, iar unele state nu au ratificat toate
protocoalele adiționale la Convenție, pe când altele le-au semnat cu rezerve în privința
aplicabilității anumitor prevederi. Rarele cazuri de cereri interstatale nu au fost luate în
considerare deoarece acest tip de cerere necesită o abordare diferită.
Aprecierea epuizării sau neepuizării căilor de atac interne se face, de regulă, în raport cu
data la care cererea a fost introdusă la Curte. Această regulă are totuși și excepții, ca urmare a
11
https://juridicemoldova.md/12334/csj-revendicarea-dreptului-propriu-este-una-din-conditiile-fundamentale-
pentru-ca-actiunea-in-contencios-administrativ-sa-treaca-testul-admisibilitatii.html
12
https://www.echr.coe.int/documents/admissibility_guide_ron.pdf
creării de noi căi de atac. 13 Curtea nu a ținut seama de această regulă în special în cauze privind
durata procedurii14 cu privire la o nouă cale de atac, pentru obținerea de despăgubiri pentru
ingerința în dreptul de proprietate, pentru neexecutarea hotărârilor judecătorești interne (de ex.
Nagovitsyn și Nalgiyev împotriva Rusiei,15 Balan împotriva Moldovei16), în materie de supraaglomerare
din penitenciar, sau condiții de detenție necorespunzătoare (de ex. Shmelev și alții împotriva
Rusiei)17.
În concluzie, ordinea logică a verificării corectitudinii admisibilității acțiunii în
contencios administrativ este: competența, inclusiv cea generală, elementele de conținut ale
cererii de chemare în judecată, termenul de prescripție, respectarea procedurii prealabile.

13
İçyer împotriva Turciei (dec.), pct. 72.
14
Nogolica împotriva Croației (dec.), nr. 77784/01, CEDO 2002-VIII;
15
Nagovitsyn și Nalgiyev împotriva Rusiei (dec.), nr. 27451/09 și 60650/09, 23 septembrie 2010, pct. 36-40;
16
Balan împotriva Moldovei (dec.), nr. 44746/08, 24 ianuarie 2012;
17
Shmelev și alții împotriva Rusiei (dec.), nr. 41743/17 și alte 16 cereri, 17 martie 2020, pct. 123-131;