EXCEPTIA DE

NELEGALITATE
In materia contenciosului administrativ

Andreea Coman

Universitatea “Aurel Vlaicu” Arad | 2020

Planul lucrarii
1. CONSIDERAȚII PREALABILE ................................................................................................................1
2. CONSACRARE LEGALĂ ...........................................................................................................................2
3. OPRINII DOCRINARE ...............................................................................................................................2
A. DOCTRINA INTERBELICĂ ...................................................................................................................................2
B. DOCTRINĂ POSTBELICĂ .....................................................................................................................................2

4. TRASATURI GENERALE ..........................................................................................................................3

5. INVOCAREA EXCEPȚIEI .........................................................................................................................4
A. ÎN CAZUL ACTULUI ADMINISTRATIV CU CARACTER INDIVIDUAL .................................................................4
B. IN CAZUL CONTRACTULUI ADMINISTRATIV .................................................................................................5
6. TERMENUL DE INVOCARE A EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE ..................................................5
A. ACTELE INDIVIDUALE .......................................................................................................................................5
B. ACTELE NORMATIVE .........................................................................................................................................6

7. PROCEDURA DE SOLUTIONARE A EXCEPTIEI DE NELEGALITATE ........................................6

A. ASPECTE PROCEDURALE ..............................................................................................................................6
B. FAZELE PROCESULUI IN CARE POATE FI INVOCATA EXCEPTIA .....................................................................8

Exceptia de nelegalitate
1. Considerații prealabile
Instituţia contenciosului-administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice care
reglementează soluţionarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, si autorităţile publice, pe
de alta parte, când drepturile si interesele legitime ale particularilor sunt încălcate prin acte
administrative ilegale sau, după caz, prin refuzul autorităţii publice de a răspunde particularului
in termenul prevăzut de lege. Ea a reprezentat si reprezintă o garanţie juridică a cetăţeanului în
faţa abuzurilor autorităţilor publice, un senzor foarte important al democraţiei.
Legea nr. 554/2004 a adus o serie de modificări esenţiale instituţiei contenciosului
administrativ, legate fiind de sesizarea instanţei, respectiv calitatea procesuala activă în litigiile
de contencios-administrativ, în privinţa excepţiei de nelegalitate, a procedurii prealabile si a
termenelor de introducere a cererii, în materia regimului suspendării actului administrativ, al
actelor exceptate de la controlul de legalitate, precum si în materie procedurală, respectiv
judecata în fond, judecata în recurs sau executarea hotărârilor1.

1
Laura Gavrilă, Adrian Cristian Moise, Bogdan Ghidirmic, Cercetări avansate în ştiinţe juridice, economice şi
administrative, Ed. a-III-a, Editura Sitech, Craiova, 2017, p. 179

1
 2. Consacrare legală
În Legea nr. 554/2004 excepţia de nelegalitate a fost reglementată în art. 4 şi, potrivit alin.1
legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa
învestită cu fondul litigiului, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului
pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepiei, fie printr-o încheiere interlocutorie,
fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză.
Excepţia de nelegalitate a fost consacrată legislativ în mod expres abia prin dispoziţiile
Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, deși chiar sub imperiul Legii nr. 29/1990,
instanţele judecătoreşti, dar si doctrina, au recunoscut posibilitatea verificării legalităţii unui act
administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate plecând de la interpretarea unor principii
generale de drept.
În dreptul comunitar, excepţia de nelegalitate este reglementată prin art. 241(184) din
Tratatul instituind CEE, articol întregit prin art.230.

3. Oprinii Docrinare
a. Doctrina interbelică
Problema admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ ca mijloc de
apărare, a fost în atenţia doctrinei după abrogarea legii pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din
11 februarie 1864. În dreptul românesc, cu excepţia unei prevederi din Legea pentru Curtea de
Casaţie şi Justiţie din 1912 care dispunea că tribunalele ordinare nu se pot pronunţa asupra
ilegalităţii unui act administrativ de autoritate decât pe cale de excepţie, nu a existat o
reglementare expresă a acestei instituţii.
În acest context legislativ, în doctrina românească interbelică s-a susţinut că, avându-se în
vedere prevederea de mai sus, atunci când înaintea instanţelor de drept comun se propune un
act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opună excepţia de nelegalitate, pe baza
căreia instanţa are dreptul să aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture dacă este ilegal.
Practica judecătorească a îmbrăţişat această soluţie.

b. Doctrină postbelică
Cu unele nuanţări, toţi autorii au opinat pentru admisibilitatea invocării excepţiei de
nelegalitate, deşi exista reglementat dreptul părţii vătămate prin acte administrative ilegale, de

2
a cere prin acţiune directă anularea acestora şi repararea pagubelor cauzate. S-a admis excepţia,
deoarece ea putea fi ridicată în faţa oricărei instanţe, atât în cadrul unui proces civil sau penal,
cât şi în faţa organelor de jurisdicţie specială. De asemenea, s-a menţinut opinia conform căreia
excepţia de nelegalitate constituia un mijloc de apărare, astfel partea care-l invocă apărându-se
de prejudiciile pe care i le-ar putea cauza un act administrativ ilegal. Ca efect al excepţiei, actul
nu era anulat, ci doar înlăturat din cauză, nefiind opozabil erga omnes.2

4. Trasaturi generale
Instituţia excepţiei de nelegalitate se constituie într-un mijloc de apărare justificat de însăşi
exigenţele unui proces echitabil, interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral
cu caracter individual putând apărea în cadrul unor multitudini de litigii din domenii diverse.
Ideea pe care se întemeiază excepţia se numără printre acele constante ale dreptului romano-
germanic şi a fost consacrată prim maxima conform căreia cele ce sunt vremelnice pentru o
acţiune directă sunt permanente pentru constituirea excepţiei. De menţionat că invocarea în
favoarea sa a ilegalităţii actului pe care se sprijină apărarea părţii adverse, poate fi făcută
indiferent de calitatea pe care o are partea în proces, deci ea poate fi invocată atât de către pârât,
dacă reclamantul îşi sprijină apărarea pe un act considerat de către acesta ilegal, cât şi de către
reclamant, dacă, prin întâmpinarea depusă, pârâtul îşi fondează pretenţiile pe un act considerat
de către reclamant ca fiind ilegal.
Aşadar, în contextul Constituţiei revizuite şi a Legii nr. 544/2004, excepţia de nelegalitate
are o aplicaţie generală, putând fi invocată în orice proces civil, penal sau comercial şi în faţa
oricărei instanţe, dar soluţionarea acesteia este una tribut exclusiv al instanţei de contencios
administrativ, spre deosebire de soluţionarea sa anterior intrării în vigoare a Constituţiei
revizuite şi a legii contenciosului administrativ, când, în lipsa unei consacrări exprese,
competenţa soluţionării unei astfel de excepţii revenea instanţei care soluţiona fondul cauzei,
fiind un mijloc de verificare a legalităţii actelor administrative de autoritate de către alte instanţe
decât cele de contencios.
De asemenea, o trăsătură specifică a excepţiei este aceea că, spre deosebire de controlul de
legalitate pe cale directa, acţiunea în anulare, prin excepţia de nelegalitate, nu tinde la anularea
actului, ci numai la înlăturarea lui din soluţionarea litigiului .

2
A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, I.D.Pasăre, Legea contenciosului administrativ, Ed.Universul Juridic,
Bucureşti, 2008, p. 103.

3
 5. Invocarea excepției
a. în cazul actului administrativ cu caracter individual
Cu privire la problema verificării legalităţii unui act administrativ emis anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, pe calea excepţiei de nelegalitate, înainte de modificare prin
Legea nr. 262/2007, şi dacă o atare posibilitate nu înfrânge principiul neretroactivităţii legii,
jurisprudenţa constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie3 a statuat faptul că pot fi contestate
pe calea excepţiei de nelegalitate doar actele administrative cu caracter individual emise după
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât, pe de o parte, o soluţie contrară ar conduce la
încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat prin art. 15 alin. 2 din Constituţia
revizuită, iar, pe de altă parte, actele administrative cu caracter individual emise anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004 puteau fi atacate doar în condiţiile şi termenele prevăzute .de
Legea nr. 29/1990, conform regulii tempus regit actum. Prin modificările aduse Legii nr.
554/2004 prin. Legea nr. 262/2007, în opoziţie cu jurisprudenţa constantă a înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, controversele doctrinare şi jurisprudenţiale privind posibilitatea
controlului jurisdicţional indirect pe calea excepţiei de nelegalitate în privinţa actelor
administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii
nr. 554/2004 au fost tranşate, consacrându-se soluţia legislativă a posibilităţii invocării
excepţiei de nelegalitate în privinţa tuturor actelor administrative unilaterale cu caracter
individual sau normativ emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa
iniţială, cât şi a celor emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, cauzele de
nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul
emiterii actului administrativ.3
Interesul legitim de a contesta un astfel de act îl are doar beneficiarul acestui act, dacă prin acest
act i se refuză recunoaşterea unui drept sau interes legitim, sau o terţă persoană care se consideră
lezată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat
altui subiect de drept. Pornind de la subiecţii care au un interes legitim de a contesta actul
administrativ cu caracter individual pe calea excepţiei de nelegalitate, rezultă implicit şi
subiecţii în privinţa cărora produc efecte juridice acte administrative cu caracter individual
constatate ca fiind nelegale pe calea excepţiei de nelegalitate. Astfel, dacă în privinţa actului
administrativ cu caracter normativ, care instituie norme cu caracter general şi impersonal,
constatarea nelegalităţii acestuia pe calea excepţiei de nelegalitate atrage înlăturarea lui din
judecata de fond, actul administrativ continuând să-şi producă efectele juridice faţă de toţi

3
https://scholar.google.com/scholar?hl=en&as_sdt=0%2C5&q=exceptia+de+nelegalitate+&btnG=, 03.03.2020.

4
ceilalţi subiecţi de drept cărora li se adresează, în privinţa actului administrativ cu caracter
individual, efectul inter partes are drept consecinţă faptul că acesta îşi produce efectele juridice
doar faţă de persoana căreia i se adresează sau faţă de terţa persoană care a dobândit beneficiul
constatării nelegalităţii actului pe calea excepţiei de nelegalitate.
b. In cazul contractului administrativ
Excepţia poate fi invocată şi pentru anularea unui contract administrativ asimilat, în sensul
Legii nr. 554/2004, actului administrativ unilateral, precum şi pentru anularea unui act
administrativ-jurisdicţional sau act administrativ-fiscal. Exigenţele principiului legalităţii
căruia îi sunt supuse clauzele contractului administrativ, impun ca, în ipoteza neîndeplinirii
acestor exigenţe, clauzele negociate subsecvente clauzelor exorbitante, adică raportului de drept
public, să nu mai poată fi impuse părţilor contractului administrativ, ceea ce atrage pe cale de
consecinţă nulitatea absolută a contractului administrativ, pentru neîndeplinirea condiţiilor de
fond pentru încheierea convenţiilor prevăzute de art. 948 Cod civil. În contextul în care, prin
actul administrativ de autoritate (hotărârea consiliului local sau judeţean) în baza căruia
urmează să fie încheiat contractul administrativ, nu sunt aprobate şi clauzele de drept public
care vor trebui să fie inserate în contractul administrativ, acestea regăsindu-se doar în conţinutul
contractului administrativ şi fiind stabilite de către organul competent să semneze contractul
administrativ, în ipoteza în care aceste contracte administrative conţin clauze reglementare
contrare dispoziţiilor legale sau hotărârilor autorităţilor publice, lezând astfel drepturile sau
interesele legitime ale unei persoane, excepţia de nelegalitate asupra acestor contracte
administrative, ridicată într-un proces pendinte, este pe deplin admisibilă.4

6. Termenul de invocare a excepţiei de nelegalitate

a. Actele individuale

Deşi, din formula redacţională a textului art. 4 alin. l din Lege, astfel cum acesta a fost
modificat prin Legea nr. 262/2007, s-ar putea concluziona la o primă analiză caracterul
imprescriptibil al excepţiei de nelegalitate, luând în considerare sintagma „în cadrul unui
proces", ne conduce la concluzia că dreptul de a invoca excepţia de nelegalitate a unui act
administrativ unilateral poate fi exercitat, atâta timp cât dreptul la acţiune al reclamantului nu
s-a prescris, pentru că, dacă acest din urmă drept s-a prescris, nici excepţia de ilegalitate nu se
mai poate invoca, deoarece acţiunea principală va fi respinsă ca fiind prescrisă1, sau, după cum

4
O. Puie, Contenciosul administrativ, vol. II, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 200, p.128.

5
se mai exprimă un alt autor, excepţia de ilegalitate este imprescriptibilă, sub rezerva prescripţiei
acţiunii de fond pe care o însoţeşte.5

b. Actele normative
În privinţa actelor administrative cu caracter normativ, care cuprind norme cu caracter
general, impersonal şi obligatoriu, şi care se aplică nelimitat în timp până la momentul ieşirii
lor din vigoare, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a decis că excepţia de nelegalitate poate fi
invocată oricând, deoarece legiuitorul nu distinge între actele administrative cu caracter
individual şi cele normative, ambele aparţinând sferei largi a actelor administrative unilaterale,
sens în care sunt şi dispoziţiile art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004.2 Sub acest aspect, ne întrebăm
cum poate fi verificată legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ pe calea excepţiei
de nelegalitate oricând, din moment ce excepţia de nelegalitate, asemeni excepţiei de
neconstituţionalitate, nu poate face obiectul unei acţiuni principale, ci ea însoţeşte acţiunea
principală care, cu excepţiile prevăzute de lege, se introduce într-un termen de prescripţie, şi nu
nelimitat în timp.
Potrivit art.4, alin.3 al Legii 544/2004, soluţia instanţei este suspusă recursului, care se
declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă cu urgenţă şi precădere.

7. Procedura de solutionare a exceptiei de nelegalitate

a. Aspecte procedurale
Actuala reglementare aduce un element de noutate în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate,
în sensul că aceasta nu mai este analizată pe cale incidentală, ci este dată în competenţa
instanţelor de contencios administrativ, fiind instituite norme de procedură speciale, de imediată
aplicare. Procedura este suspusă principiului dublului grad de jurisdicţie, cu o judecată în fond
şi o judecată pe calea de atac a recursului, cu termene riguros determinate în cazul declarării
recursului.
Pentru exercitarea controlului indirect al legalităţii actului administrativ pe calea excepţiei
de nelegalitate, partea interesată trebuie să formuleze o acţiune în justiţie la o instanţă
judecătorească, alta decât cea specializată pentru contencios administrativ, pentru alte temeiuri
decât nevalabilitatea actului administrativ, şi care, ameninţată să i se aplice un act ilegal, invocă

5
V.I. Prisacaru , Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Ed. Naţional, 2003, p.230.

6
excepţia de nelegalitate a acestui act administrativ, cerând instanţei ca actul respectiv să nu fie
luat în considerare la soluţionarea cauzei.
În acest context, după ridicarea excepţiei de nelegalitate în faţa instanţei care soluţionează
fondul şi dacă aceasta constată că soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul administrativ,
va suspenda cauza şi va sesiza printr-o încheiere motivată instanţa de contencios administrativ,
singura competentă, să analizeze sub aspectul legalităţii un act administrativ unilateral, iar în
cazul în care aceasta va constata nelegalitatea actului, hotărârea va fi comunicată în faţa
instanţei în faţa căreia s-a ridicat excepţia, care va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a
cărui nelegalitate a fost constată.
În art. 7, alin. 5, se dispune că nu este obligatorie parcurgerea procedurii administrative
prealabile. În ceea ce priveşte termenul de recurs, Legea nr. 262/2007 vine cu noi termene ca
efect al aplicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 647/2006, astfel că termenul de formulare a
recursului împotriva soluţiei dare de instanţa de contencios administrativ asupra excepţiei de
nelegalitate este de 5 zile de la data comunicării hotărârii judecătoreşti. În această situaţie sunt
protejate mai bine interesele procesuale ale părţilor implicate în litigiu, deoarece calea de atac
promovată va fi riguros motivată ca urmare a luării la cunoştinţă despre considerentele ce au
fost avute în vedere de instanţă la pronunţarea hotărârii. Principiul celerităţii jurisdicţionale şi
în faza recursului este asigurat prin actualele dispoziţii ale art.4, alin. 3 din lege. Termenele se
vor calcula potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă, care, potrivit art. 28, completează
dispoziţiile prezentei legi.
În art. 4, alin. 1, se dispune că încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ
nu este supusă nici unei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare
poate fi atacată odată cu fondul. O primă problemă care se pune este aceea de a şti dacă, odată
ce excepţia nu a fost ridicată în faţa instanţei de fond, mai poate fi ridicată în faza căilor de atac.
Răspunsul este pozitiv, întrucât, potrivit art. 4, alin.,1, din Legea nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,
indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, formulare
ce duce la concluzia că aceasta poate fi cercetată şi în faza căilor de atac.
Instanţa în faţa căreia se ridică excepţia poate refuza sesizarea instanţei specializate de
contencios administrativ numai dacă nu sunt întrunite condiţiile de admisibilitate, respectiv să
fie vorba de un act administrativ de care să depindă soluţionarea litigiului pe fond,.

7
 b. Fazele procesului in care poate fi invocata exceptia
Această excepţie poate fi invocată în orice fază a procesului, respectiv prima instanţă, apel,
recurs, întrucât această excepţie este un mijloc de apărare, spre deosebire de excepţiile de
procedură judiciară care constituie o obiecţie, care, fără să angajeze fondul pricinii, poate
duce la împiedicarea judecăţii.
Împotriva încheierii de respingere a sesizării instanţei de contencios administrativ, se
poate formula recurs, astfel că, în ipoteza în care nu a fost formulat recurs sau a fost formulat
recurs care a fost respins, hotărârea instanţei de fond dobândeşte autoritate de lucru judecat,
context în care, deşi din punct de vedere procesual reclamantul are dreptul la acţiune în
constatare a legalităţii actului administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, o astfel de
acţiune va trebui respinsă ca inadmisibilă, datorită autorităţii de lucru judecat cu care este
învestită încheierea de respingere a sesizării instanţei de contencios administrativ care ar fi
trebuit să soluţioneze excepţia de nelegalitate.
Sub acest aspect, după cum s-a afirmat, instanţa competentă să soluţioneze excepţia este
chiar instanţa de contencios administrativ şi fiscal învestită cu soluţionarea fondului. Pe cale
de consecinţă, excepţia de nelegalitate poate fi soluţionată odată cu fondul, prin aceeaşi
hotărâre, sub rezerva respectării celorlalte dispoziţii de ordin procedural. De asemenea, un
argument în plus în sprijinul acestei teze îl reprezintă faptul că judecata excepţiei de
nelegalitate în procedura de urgenţă nu se justifică în situaţia dată, întrucât judecata pe fond
nu este suspendată, instanţa fiind învestită atât cu soluţionarea excepţiei, cât şi cu judecarea
fondului pricinii.6

8. Efectele Admiterii exceptiei de nelegalitate

Cu privire la efectele admiterii excepţiei de nelegalitate, se constată că aceste efecte se
limitează numai la părţile din litigiu (inter partes litigantes), ele nu au niciun efect asupra
actului administrativ de autoritate, care este doar înlăturat din soluţionarea procesului,
continuând să subziste şi să producă eventual efecte faţă de alte persoane. Dacă instanţa a
constatat că soluţionarea procesului nu depinde de actul administrativ de autoritate ce face
obiectul excepţiei de nelegalitate, va continua soluţionarea cauzei, fără a şine seama de actul

6
https://scholar.google.com/scholar?hl=en&as_sdt=0%2C5&q=exceptia+de+nelegalitate+&btnG=, 03.03.2020.

8
respectiv, menţionând acest fapt în încheierea de şedinţă, sau în hotărârea finală şi respingând
suspendarea judecăţii pentru sesizarea instanţei de contencios7.

7
V. Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009,
p.371.