Sunteți pe pagina 1din 9

Efectele autorității de lucru judecat în

litigiile având ca obiect suspendarea


executării actelor administrative
31 ianuarie 2024 | Alin-Eduard CINCĂ
LinkedInFacebookWhatsAppMessengerXThreadsTelegramPrintFriendly
Email

Alin-Eduard Cincă

1. Codul de procedură civilă reglementează instituția autorității de lucru judecat, sub ambele
sale elemente – pozitiv și negativ – în articolele 430 – 432. În esență și foarte sumar
prezentată, autoritatea de lucru judecat este efectul hotărârii judecătorești care se opune unei
noi judecăți cu privire la un aspect deja soluționat definitiv de instanță, în cadrul unui litigiu.
S-a arătat că „[o]dată rezolvat acest litigiu printr-o hotărâre rămasă definitivă, sistemul de
drept nu mai admite redeschiderea conflictului, din rațiuni de siguranță a raporturilor civile
și de pace socială. Ceea ce s-a judecat trebuie, așadar, respectat și nu mai poate fi contestat
de părți și de succesorii lor în drepturi”[1].

2. În privința celor două efecte ale autorității de lucru judecat, cel negativ este reglementat de
dispozițiile art. 431 alin. (1) C.proc.civ., care prevăd că „[n]imeni nu poate fi chemat în
judecată de două ori în aceeaşi calitate[2], în temeiul aceleiaşi cauze[3] şi pentru acelaşi
obiect[4]”, în timp ce efectul pozitiv este reglementat de următorul alineat, care prevede că
„[o]ricare dintre părţi[5] poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are
legătură cu soluţionarea acestuia din urmă”, acesta din urmă impunând doar o identitate de
chestiuni litigioase, iar nu și de obiect și cauză[6], cum se întâmplă în cazul efectului pozitiv
al autorității de lucru judecat.

3. De asemenea, trebuie avut în vedere că autoritate de lucru judecat vor avea nu doar
dispozitivul, ci și considerentele decisive[7]și cele decizorii[8] ale hotărârii judecătorești
definitive.

4. Fără a se impune, cu această ocazie, o analiză în profunzimea instituției autorității de lucru


judecat, trebuie observat, ca premisă de lucru, că, în baza art. 430 alin. (1) C.proc.civ.,
autoritatea de lucru judecat aparține hotărârii care soluționează „fondul procesului”,iar potrivit
alineatului (3) al aceluiași articol, hotărârea prin care este dispusă o măsură provizorie „nu are
autoritate de lucru judecat asupra fondului”.

5. O primă observație, facil de făcut, este aceea că soluția dată de instanță cererii de
suspendare a executării actului administrativ nu va putea dicta soluția instanței învestite cu
cererea de anulare a actului, pentru că în caz contrar ne-am găsi în situația în care hotărârea
generatoare a unei măsuri provizorii, cum este suspendarea executării actului administrativ, ar
avea autoritatea de lucru judecat în litigiul de fond, privind anularea actului administrativ.

6. A doua observație are în vedere mențiunea legiuitorului din art. 430 C.proc.civ., în sensul
că autoritate de lucru judecat ar avea hotărârile definitive care soluționează fondul litigiului,
față de care se ridică o problemă de interpretare în cazul litigiului având ca obiect suspendarea
executării actului administrativ. Astfel, în condițiile în care „fondul” unei acțiuni în
contencios administrativ are în vedere, conform legii[9], acțiunea în anularea actului
administrativ, soluția de la art. 430 C.proc.civ. s-ar putea aplica în cazul soluției definitive
dată cererii de suspendare sau nu? Cred că răspunsul trebuie să fie unul afirmativ, prin
raportare la înțelesul procesual-civil comun al noțiunii de „fond”, iar nu prin raportare la
înțeles acestei noțiuni desprins din Legea contenciosului administrativ, în considerarea
argumentelor ce urmează.

7. În primul rând, trimiterea pe care art. 430 C.proc.civ. o face la „fondul litigiului” are în
vedere soluționarea cererii propriu-zise de către instanța de judecată, adică opusul admiterii
unei excepții peremptorii, care ar face inutilă (și nelegală) dezlegarea cauzei propriu-zise,
deduse judecății. Or, fondul litigiului pornit în baza cererii de suspendare a executării unui act
administrativ are o existență proprie, independentă[10] de litigiul având ca obiect cererea de
anulare a actului administrativ.

8. În al doilea rând, Legea contenciosului administrativ nu trimite la simpla noțiune de


fond al unui litigiu, ci la o acțiune de fond, pe care o înțelege drept acțiunea în care legalitatea
actului administrativ trebuie temeinic verificată de instanță, prin administrarea unui probatoriu
complet și complex. Altfel spus, fondul evocat de legiuitor în Legea nr. 554/2004 nu este
fondul litigiului, ci al dreptului dedus judecății de către petent. Noțiunile de „fond al
litigiului”, pe de o parte, și de „acțiune de fond” sau „fondul dreptului”, pe de altă parte, nu
pot fi corelate în vederea excluderii existenței unui „fond al litigiului având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ”. Dimpotrivă, terminologia folosită în Legea
contenciosului administrativ este similară celei utilizate de legiuitor și în Codul de procedură
civilă, spre exemplu în reglementarea ordonanței președințiale, la art. 997 și urm.

9. În realitate, poate exista autoritate de lucru judecat și în cazul hotărârii pronunțate cu privire
la cererea de suspendare a executării unui act administrativ, într-un litigiu având ca obiect o
altă cerere de acest tip, ea manifestându-se însă diferit, în considerarea specificului
raporturilor de putere dintre autorităţile publice și cetățeni.

10. Or, în baza legii, suspendarea judiciară a executării unui act administrativ impune
existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, condiții desprinse din cuprinsul
articolelor 14 și 15 ale Legii nr. 554/2004. Pentru demonstrația următoare trebuie reținut că
reprezintă caz bine justificat o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să
nască o îndoială serioasă privind legalitatea actului administrativ, în timp ce paguba iminentă
în contenciosul subiectiv are o dimensiune eminamente personală, care impune verificarea sa
prin raportare la situația particulară a petentului.

11. Mai întâi, luând ca primă ipoteză de lucru o hotărâre judecătorească definitivă prin care
cererea de suspendare a executării unui act administrativ este respinsă pentru lipsa unei
pagube iminente a petentului, însă în considerentele căreia este reținută existența unui caz
bine justificat, considerăm că petentul va putea formula o nouă cerere de suspendare, arătând
evoluția situației sale personale în scopul de a dovedi apariția (și, astfel, actualitatea
existenței) unei pagube iminente, generată de aplicarea actului administrativ[11]. În
soluționarea acestui al doilea litigiu, aprecierile din prima hotărâre judecătorească privind
existența cazului bine justificat vor putea fi invocate în virtutea efectului negativ al autorității
de lucru judecat, existând identitate de părți, obiect și cauză cu privire la un considerent
decisiv[12] al primei hotărâri judecătorești. De lege lata și cu atât mai mult autoritatea de
lucru judecat cu privire la existența cazului bine justificat, reținută în prima hotărâre
judecătorească, va opera în litigiul subsecvent, dacă acesta se va întemeia pe art. 15 din lege,
în situația în care petentul a obținut anterior o suspendare în temeiul art. 14 din aceeași lege,
dar care nu a putut fi prelungită în virtutea art. 15 alin. (4) din lege[13].

12. Altfel, dacă situația din primul litigiu ar fi cea inversă, adică dacă instanța ar fi respins,
inițial, cererea de suspendare pentru lipsa unui caz bine justificat grefat pe un anumit
motiv de aparentă nelegalitate, dar ar fi reținut existența unei pagube iminente, iminența
pagubei va trebui, de regulă, verificată din nou de instanța învestită cu cel de-al doilea litigiu,
neputându-se opune autoritatea de lucru judecat. Această diferență are în vedere tocmai natura
iminentă a pagubei și urgența subînțeleasă drept condiție a cererii de suspendare. Aceste
condiții trebuie să existe atât la data înregistrării cererii, cât și la data pronunțării soluției
instanței. Or, faptul că într-un prim litigiu s-a reținut existența unei pagube iminente nu
înseamnă, automat și indiferent de împrejurări, că în cel de al doilea litigiu s-ar menține
această pagubă iminentă, mai ales atunci când între cele două litigii există un decalaj temporar
semnificativ. În privința soluției prin care se constată lipsa unui caz bine justificat, aceasta va
avea autoritate de lucru judecat cu privire la motivul considerat a nu reprezenta o împrejurare
de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, neputându-
se relua analiza cu privire la acel motiv punctual, invocat de petent în prima cerere adresată
instanței[14], decât, poate, în condițiile modificării conținutului normative ale actelor cu forță
juridică superioară celei a actului administrativ în discuție. În acest sens sunt și dispozițiile
art. 14 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ (manifestare a efectului negativ al
autorității de lucru judecat). În orice caz, vor putea fi invocate alte motive de aparentă
nelegalitate, care ar putea duce la reținerea de către instanță a îndeplinirii acestei condiții de
fond a suspendării judiciare a executării actului administrativ.

13. Mai apoi, discuția devine cu adevărat dificilă dacă avem în vedere situația actelor
administrative normative și a celor individuale, dar care au mai mulți destinatari
determinați. În astfel de ipoteze, va putea unul dintre destinatari unor asemenea acte să
opună autorității, într-un litigiu subsecvent, aspectele deja reținute de instanță, într-un alt
litigiu, cu privire la cazul bine justificat (aparența de nelegalitate a actului administrativ
criticat)[15], pornit de un alt destinatar al actului?

14. Problema care se pune este dacă, atunci când s-ar adresa instanței, alți destinatari ai
aceluiași act administrativ[16], care nu au fost parte în litigiul vizând acel act administrativ,
soluționat anterior de instanță, pot sau nu să invoce existența cazului bine justificat reținut
deja, cu titlu definitiv, în acel litigiu anterior, pornit de un alt destinatar al aceluiași act
administrativ. În ipoteza analizată, urmează a fi verificată operabilitatea efectului pozitiv al
autorității de lucru judecat.

15. Pentru a da curs unei astfel de teze, ar trebui să interpretăm dispozițiile art. 431 alin. (2)
C.proc.civ., conform cărora „[o]ricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-
un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă”, în sens larg, adică
inclusiv prin prisma raportului juridic material de drept administrativ, preexistent litigiului,
între autoritate și destinatarii actului administrativ. Astfel, prin sintagma „oricare dintre părți”
ar urma să înțelegem că oricare dintre părțile raportului juridic material de drept administrativ
ar putea opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu – în speță, existența cazului bine
justificat -, fiind indubitabilă legătura acestui nou litigiu cu litigiul ulterior: reclamanții fiind
vătămați de același act administrativ, al aceleiași autorități.

16. Consider că o astfel de interpretare extensivă a textului din Codul de procedură civilă s-ar
impune, în materia contenciosului administrativ, tocmai prin raportare la „specificul
raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în
drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”[17]. În cazul actelor administrative cu
mai mult de un destinatar, analizate în prezent, este posibilă păgubirea (iminentă a) unora sau
a tuturor destinatarilor, în funcție de situația particulară a fiecăruia și de impactul concret al
executării actului administrativ asupra drepturilor sau a intereselor legitime ale fiecărui
destinatar în parte. În ce privește, însă, legalitatea actului administrativ – și, implicit,dubiul
serios cu privire la această legalitate (cazul bine justificat) –, soluția este, de regulă, una cât se
poate de obiectivă[18]: există sau nu (un dubiu de) nelegalitate.

17. Într-un prim litigiu privind suspendarea executării unui act administrativ normativ sau
individual, dar cu destinatari multipli, instanța poate reține o serie de vicii de aparentă
nelegalitate, privind atât aspecte de aparentă nelegalitate extrinsecă (ce țin de formă) a actului
administrativ, cât și aspecte de aparentă nelegalitate intrinsecă (de conținut) a aceluiași act. În
prima ipoteză pot fi reținute, de către instanță, spre exemplu, dubii privind existența
cvorumului sau a majorității de decizie, a motivării actului administrativ, a modalității de
publicare sau comunicare a acestuia, lipsa unor avize. În a doua ipoteză putem discuta, printre
altele, despre necorespondența conținutului normativ al actului administrativ cu actele
normative cu forță juridică superioară, despre o vătămare a unui interes general superior sau
despre inoportunitatea modalității în care autoritatea a înțeles să pună în executare legea.

18. Toate aceste aspecte, odată reținute de instanță printr-o hotărâre judecătorească definitivă
de admitere a cererii de suspendare, consolidează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea
actului administrativ și reprezintă rezultatul unei analize judiciare de fond (al litigiului de
suspendare, iar nu al dreptului, conform distincției făcute anterior), adică un lucru anterior
judecat într-un alt litigiu, căruia nicio particularitate dintr-un litigiu ulterior nu i se poate
opune pentru a-i fi recunoscută autoritatea de lucru judecat, sub aspectul ei pozitiv.

19. În virtutea acestui efect pozitiv, într-un litigiu ulterior, petenții – deopotrivă destinatari ai
aceluiași act administrativ cu privire la care o instanță a reținut deja că există un dubiu serios
de nelegalitate – vor avea de dovedit doar existența unei pagube iminente pentru a obține
suspendarea executării actului administrativ și față de ei. Această condiție suplimentară,
subiectivă, prevăzută de legiuitor, reprezintă un filtru suficient prin care instanța se poate
asigura de temeinicia cererii de suspendare, în condițiile în care o altă instanță deja a apreciat
că există un dubiu obiectiv de nelegalitate a actului administrativ[19].

20. De altfel, având în vedere că, prin prisma unor raporturi materiale de drept administrativ
atât de complexe precum cele analizate, în care destinatarii unui act administrativ pot atrage
competența unor instanțe de contencios administrativ diferite, în funcție de domiciliul lor, a
nu recunoaște efectul pozitiv al autorității de lucru judecat soluțiilor privind existența unui caz
bine justificat ar putea genera soluții practice neunitare, lăsând fiecărei instanțe posibilitatea
să facă noi aprecieri asupra aparenței de nelegalitate a actului și să transforme, astfel, justiția
într-un joc de noroc.
21. În fine, față de considerentul doctrinar avut în vedere anterior[20], conform căruia
aplicarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat implică identitatea de părți, în
considerarea faptului că, dacă nu s-ar impune această condiție, ar fi îngrădit accesul la justiție
al celui față de care se invocă acest efect al unei hotărâri judecătorești anterior pronunțate,
care nu s-ar mai putea apăra, consider că și acest raționament ar trebui privit prin prisma
specificului raporturilor de putere, tipice dreptului administrativ. Astfel, când discutăm despre
invocarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat cu privire la existența cazului bine
justificat, aceasta poate fi făcută de către petent (străin de litigiul anterior, în care a fost
pronunțată hotărârea de a cărei autoritate de lucru judecat se va prevala) împotriva autorității
emitente a actului administrativ. Dar autoritatea a fost parte în litigiul anterior și s-a putut
apăra în mod corespunzător față de motivul de aparentă nelegalitate acolo invocat, astfel că
accesul său la justiție nu ar fi nicicum limitat dacă un alt particular ar opune efectul pozitiv al
autorității de lucru judecat al unei hotărâri care constată existența aparenței de nelegalitate
prin prisma aceluiași motiv. Mai mult, față de optica din dreptul procesual-civil comun, în
contenciosul administrativ este esențial de observat inversarea de poziții procesuale, de vreme
ce pe poziția „terțului” apărat de o potențială limitare a accesului la justiție se află, de această
dată, însăși autoritatea, care însă a fost parte în litigiul anterior. Or, în cazul contenciosului
administrativ, în baza acestei inversări, cel care opune efectul pozitiv al autorității de lucru
judecat este tocmai terțul față de litigiul în care a fost pronunțată soluția invocată cu acest
efect, care este, însă, parte la raportul juridic de drept material.

22. În situația în care analizăm posibilitatea invocării efectului pozitiv al autorității de lucru
judecat privind o soluție judiciară care constată inexistența unui caz bine justificat, partea
interesată de aceasta ar fi autoritatea. De această dată, însă, autoritatea ar invoca autoritatea de
lucru judecată împotriva unui terț față de litigiul inițial, care nu a putut formula „apărări” (mai
bine zis, critici) corespunzătoare și căruia i-ar fi îngrădit, prin recunoașterea autorității de
lucru judecat, pe bună dreptate, accesul la justiție. În această situație, limita operării efectului
pozitiv, amintită în doctrina procesual-civilă clasică, subzistă și este pe deplin justificată.
Chiar și așa, în această situație, hotărârea din litigiul inițial ar fi doar opozabilă petentului din
al doilea litigiu, dar ca simplu fapt juridic, fără a putea dirija instanța spre o anumită soluție în
litigiu. Aici, chiar dacă petentul din al doilea litigiu și autoritatea sunt, împreună cu petentul
din primul litigiu, părți ale raportului juridic material de drept administrativ, totuși petentul
din al doilea litigiu este străin de (terț față de ) raportul juridic procesual, de contencios
administrativ.

23. La final, consideră cădificultăți în legătură cu efectul autorității de lucru judecat al


hotărârilor pronunțate în materia suspendării executării actelor administrative pot apărea și
prin prisma practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție. În acest sens, printr-o decizie de speță
relativ recentă[21], instanța supremă a reținut, în mod cel puțin surprinzător, următoarele că
„cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi
analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se
învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc,
prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa
cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză,
condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub
acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului
bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14
din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ”.
24. Apreciez că pasajul în care Înalta Curte reține că cele două condiții de fond ale suspendării
judiciare trebuie analizate împreună prin prisma unui aparent determinism reciproc reprezintă
un raționament fundamental greșit, care ignoră însuși conținutul Legii contenciosului
administrativ. Cu toate că este necesar ca ambele condiții (paguba iminentă și cazul bine
justificat) să fie îndeplinite pentru ca instanță să poată dispune suspendarea executării actului
administrativ, totuși nu există o condiționalitate reciprocă – nici din punct de vedere legal și
nici din perspectivă pragmatică – între aceste două condiții. Fiecare dintre ele se bucură de
existență proprie și trebuie verificată după criterii foarte bine (și aparte) definite expres de
lege. Nu pot fi de acord că existența cazului bine justificat ar putea fi negată prin lipsa
pagubei iminente și nici cu afirmația reciprocă. De altfel, față de argumentația instanței, nici
nu se impunea o astfel de apreciere, care apare oricum ca supraabundentă în speță și care, din
păcate, ar putea fi preluată ca atare sau aplicată ca atare de instanțele inferioare, conducând la
o soluții vădit eronate în litigiile având ca obiect suspendarea executării actelor
administrative.

25. În realitate, cazul bine justificat pentru suspendarea executării unui act administrativ,
generat de aparența de nelegalitate a actului, poate exista indiferent de existența unei pagube
iminente aduse petentului. Nelegalitatea, chiar și la nivelul aparenței, există sau nu, fără ca ea
să depindă de vătămarea viitoare și previzibilă a destinatarului actului. Împrejurarea că,
uneori, așa cum am antamat în prealabil, constatarea existenței cazului bine justificat poate
opera în considerarea situației particulare, definitive și prealabil constituite a particularului
(cum este preexistența unui drept definitiv dobândit de petent, negat în mod neconform de
actul administrativ criticat), nu schimbă această concluzie. Tot astfel, paguba iminentă nu
poate genera aparența de nelegalitate a actului administrativ, fiind de esența dreptului
administrativ ca, în urmărirea realizării unui interes general și superior, să fie posibil ca
vătămarea unor interese particulare, inferioare, să opereze. O atare ipoteză nu este,de plano,
nici imposibilă și nici nelegală (sau aparent nelegală), ci face parte din firescul activității
administrative.

26. Valența practică, inclusiv față de cele anterior explicate, este următoarea: dacă într-un
prim litigiu, soluția definitivă ar fi una de recunoaștere doar a cazului bine justificat, negându-
se existența unei pagube iminente, însă admițându-se independența celor două condiții
(conform legii și contrar considerentelor analizate din decizia Înaltei Curți), petentul ar putea
ulterior, într-un alt litigiu, să facă uz de autoritatea de lucru judecat cu privire la cazul bine
justificat, fiind necesară probarea exclusiv a pagubei iminente (care ar putea să survină după
finalizarea primului litigiu). Dacă am aplica, însă, raționamentul Înaltei Curți din hotărârea
analizată, lipsa pagubei iminente în primul litigiu ar genera lipsa cazului bine justificat, cu
riscul ca petentul să nu mai poată obține vreodată suspendarea executării actului
administrativ, chiar în ciuda unei eventuale iminențe survenite a pagubei, pentru că în ce
privește motivele de aparentă nelegalitate, s-ar opune, formal, autoritatea de lucru judecat din
primul litigiu. În acest din urmă caz, doar negarea în sine a autorității de lucru judecat sau o
evoluție a împrejurărilor legate de starea de fapt şi de drept (adică apariția unui nou motiv de
aparentă nelegalitate) ar mai putea permite petentului să obțină o suspendare a executării
actului administrativ, într-un litigiu subsecvent.

27. Se impune precizarea că poziția exprimată cu privire la raționamentul Înaltei Curți nu


invalidează opinia exprimată la nivel jurisprudențial, în sensul că în lipsa unui caz bine
justificat, executarea actului administrativ nu poate fi suspendată doar pentru că punerea sa în
aplicare ar păgubi reclamantul, din moment ce doar paguba produsă de un act cel puțin
aparent nelegal trebuie evitată, iar nu paguba particularului, inerentă realizării interesului
public ocrotit printr-un act administrativ legal (și oportun) adoptat[22]. Această opinie este
pertinentă și are la bază chiar noțiunile de putere publică și de interes public, pe care
administrația le urmărește prin emiterea actelor administrative, iar față de condițiile necesare
pentru suspendarea executării actelor administrative, ea punctează tocmai nevoia îndeplinirii
lor în mod cumulativ, iar nu determinismul lor reciproc, greșit invocat de instanță supremă.

28. Concluzionând, conform prevederilor Legii contenciosului administrativ, dar și sub


auspiciile completării acesteia cu dispozițiile procesual-civile de drept comun prin prisma
specificului raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, şi persoanele
vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, apreciez că în cazul
cererilor judiciare de suspendare a executării unui act administrativ, pot fi recunoscute
efectele autorității de lucru judecat după cum urmează: pe de o parte,în litigiile între aceleași
părți, efectul negativ al autorității de lucru judecat se opune formulării de cereri de suspendare
succesive, pentru aceleași motive, precum și reanalizării condiției de fond a cazului bine
justificat grefat pe un anumit motiv de aparentă nelegalitate; pe de altă parte, în litigiile cu
petenți diferiți, dar pornite împotriva aceleiași autorități și vizând același act administrativ, ar
trebui recunoscut, față de specificul raporturilor de putere din dreptul administrativ, efectul
pozitiv al autorității de lucru judecat al hotărârii judecătorești definitive prin care este reținută
existența unui caz bine justificat.

[1] Gh.-L. Zidaru, P. Pop, Drept procesual civil. Procedura în fața primei instanțe și în căile de atac, Ed.
Solomon, București, 2020., p. 364.
[2] S-a arătat că această exprimare nu are în vedere calitățile formale de reclamant și pârât, ele putând fi
inversate, ci se referă la o identitate juridică de calități procesuale, în sens larg, care cuprinde inclusiv succesorii
în drepturi ai părților inițiale, ai litigiului în care a fost pronunțată hotărârea care se bucură de autoritate de lucru
judecat. A se vedea, în acest sens, Gh.-L. Zidaru, P.Pop, Op. cit., pp. 371 și urm.
[3] Obiectul procesului civil se referă la pretenția dedusă judecății, atât din perspectivă materială, cât și înțeles ca
dreptul dedus judecății, prin raportare la finalitatea demersului procesual. A se vedea, pentru dezvoltări, Idem,
pp. 376-377.
[4] Cauza procesului civil relevantă în materia autorității de lucru judecat are în vedere „complexul faptic care
determină și justifică pretenția formulată”, astfel că ea trebuie înțeasă mai degrabă ca motiv al acțiunii, iar nu ca
scop al acesteia. Astfel, autoritatea de lucru judecat se va opune judecății unui nou litigiu în care, pentru aceleași
motive de fapt, reclamantul invocă alte temeiuri de drept în susținerea cererii, fără a schimba natura acesteia sau
aduce probe noi. A se vedea, pentru dezvoltări, Idem, pp. 377-379.
[5] În literatura de specialitate s-a arătat că inclusiv efectul pozitiv al autorității de lucru judecat impune
identitatea de părți între cele două litigii, pe motiv că „ar fi cu totul ilogic să se opună unui terț față de primul
proces o chestiune dezlegată într-un proces la care nu a participat și în care nu a avut ocazia să-și expună punctul
de vedere și să formuleze apărări”, ceea ce ar echivala cu încălcarea dreptului de acces la justiție. A se vedea, în
acest sens, Idem, p. 379.
[6] Cu titlu exemplificativ, în doctrină s-a reținut că există efectul pozitiv al autorității de lucru judecat atunci
când „într-o primă acțiune în revendicare s-a înlăturat apărarea pârâtului că ar fi fost de bună-credință,
arătându-se că la data achiziției cunoștea cauza de nevalabilitate a titlului autorului său”, astfel că „în al doilea
proces având ca obiect contravaloarea lipsei de folosință, pârâtul nu ar putea invoca din nou buna sa credință”.
De asemenea, „dacă în primul proces s-a constatat că statul a preluat nevalabil un imobil în timpul regimului
comunist de la autorul reclamantului, acesta fiind îndreptățit la restituire, în urma adoptării unei noi legi cu
privire la modalitățile de restituire, autoritatea competentă să cuantifice măsurile reparatorii nu poate repune în
discuție preluarea abuzivă sau îndreptățirea la restituire”. A se vedea, pentru mai multe exemple, Idem, pp.
381-382.
[7] Sunt decisive acele considerente pe care s-a întemeiat soluția instanței judecătorești, e.g. constatarea lipsei
unei pagube iminente pentru respingerea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ.
[8] Sunt decizorii acele considerente prin care instanța se pronunță asupra unor motive sau apărări care extind
obiectul litigiului, dar a căror soluționare este necesară pentru a pronunța soluția judiciară, e.g. soluționarea unei
excepții de nelegalitate invocate în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ sau invocarea nulității
actului juridic civil într-un litigiu privind obligarea la executarea acestuia.
[9] Legea nr. 554/2004 trimite, în mai multe rânduri, la „fondul litigiului”: art. 14 alin. (1) are în vedere
suspendarea executării actului administrativ „până la pronunțarea instanței de fond”, înțeleasă ca instanță
învestită cu cererea de anulare. De asemenea, art. 15 prevede, la alin. (1), posibilitatea formulării cererii de
suspendare a executării actului administrativ „până la soluționarea acțiunii în fond”, adică a acțiunii având ca
obiect anularea actului administrativ, în timp ce la alin. (4), același articol are în vedere „ipoteza admiterii
acțiunii de fond”, situația în care suspendarea dispusă în temeiul art. 14 din lege se prelungește până la
soluționarea definitivă a cererii de anulare a actului administrativ.
[10] Este avută în vedere independența material-procesuală dintre cele două litigii, iar nu cea funcțională, a
efectelor pe care soluționarea litigiului privind anularea actului administrativ le poate produce în privința
suspendării executării aceluiași act, conform Legii contenciosului administrativ, despre care am discutat anterior,
cu ocazia analizei întinderii efectului suspensiv.
[11] Pentru o analiză asupra admisibilității unei noi cereri de suspendare în ipoteza în care, după intrarea în
vigoare a unui act administrativ, autoritatea realizează noi acte administrative în executarea primului și
posibilitatea ca o astfel de conduită, generatoare de pagube iminente, să reprezinte noi cazuri bine justificate de
suspendare, a se vedea A. Mitră, Admisibilitatea cererilor succesive de suspendare a executării actului
administrativ. Criterii de stabilire a motivelor noi pentru care s-ar putea suspenda executarea actului din
perspectiva pagubei iminente, articol publicat în Revista Română de Drept Public nr. 3/2016.
[12] Apreciez că, într-o asemenea situație, considerentele hotărârii judecătorești prin care instanța constată
existența cazului bine justificat vor fi decisive, iar nu supraabundente, pentru că instanța este obligată să
analizeze existența celor două condiții ale suspendării actului administrativ, conform Legii contenciosului
administrativ. Cele două condiții nu se află într-un raport de subsidiaritate, ci au o valoare egală în verificarea
temeiniciei cererii de suspendare. De altfel, dacă am considera ca fiind supraabundente considerentele privind
cazul bine justificat, în condițiile în care motivul respingerii cererii de suspendare este lipsa unei pagube
iminente (caz în care s-ar putea afirma că acțiunea avea să fie respinsă oricum ca efect al constatării lipsei unei
pagube iminente a petentului, indiferent dacă ar fi existat sau nu un caz bine justificat), atunci ar trebui îngăduită
posibilitatea persoanei interesate (în speță, autoritatea) de a ataca aceste considerente privind existența cazului
bine justificat, care ar vătăma-o. Or, nu poate fi atacată însăși analiza instanței cu privire la cazul bine justificat,
de vreme ce legea învestește instanța cu această analiză în litigiul având ca obiect suspendarea executării unui act
administrativ, iar față de motivele de recurs prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ., numai în măsura în
care hotărârea primei instanțe „nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive
contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei” recursul ar fi întemeiat. Într-un litigiu având ca obiect
suspendarea executării unui act administrativ, supraabundente ar fi, spre exemplu, considerentele prin care
instanța ar analiza prejudiciul deja produs petentului, nicidecum cele prin care este verificată o condiție legală
pentru admiterea cererii introductive.
[13] În acest sens, a se vedea C. Ap. Cluj, Secția a III-a Contencios administrativ și fiscal, Dec. civ. nr. 146 din
07.02.2022, www.rolii.ro, consultat la 01.01.2023. În mod evident, și reciproca este valabilă: dacă instanța din
primul litigiu ar fi reținut lipsa cazului bine justificat, atunci și în litigiul subsecvent ar fi trebuit să opereze
autoritatea de lucru judecat în privința motivelor concrete, analizate în primul litigiu, care nu au reprezentat
cazuri bine justificate de suspendare a executării actului administrativ. Se observă ușor cum reglementarea
bicefală actuală a suspendării executării actelor administrative reprezintă o operă stângace a legiuitorului, aptă să
dubleze numărul litigiilor necesare pentru a obține suspendarea executării actelor administrative până la
soluționarea definitivă a acțiunii de fond, în anulare.
[14] A se vedea, în acest sens, Dec. civ. nr. 5419 din 10.11.2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție
– Secția de contencios administrativ și fiscal, prin care se reține autoritatea de lucru judecat a hotărârii
pronunțate în legătură cu o cerere anterioară de suspendare a executării actului administrativ, în validarea soluției
recurate, având în vedere că „concluzia instanţei de fond în sensul că acţiunea a fost respinsă ca urmare a
neîndeplinirii condiţiilor cumulative a cazului bine justificat şi a pagubei iminente este corectă, în raport de
obiectul cererii, de motivele de fapt invocate în susţinerea sa şi de temeiul de drept pe care se sprijină”.
[15] O discuție similară, dar cu privire la condiția pagubei iminente, ar conduce, în mod facil, la concluzia în
sens negativ, de vreme ce paguba iminentă este personală, a petentului din primul litigiu, iar cel de-al doilea
petent nu se poate prevala de aceasta într-un litigiu subsecvent.
[16] Este esențial ca petenții succesivi să vizeze același act administrativ, iar nu acte similare, caz în care nu s-ar
mai pune problema autorității de lucru judecat, sub aspectul ei pozitiv, ci soluția mai veche ar reprezenta simplă
jurisprudență pentru instanța chemată să pronunțe soluția mai nouă. În caz contrar, ar însemna să recunoaștem
valoarea obligatorie a precedentului judiciar.
[17] Art. 28 din Legea nr. 554/2004 impune ca orice completare a Legii contenciosului administrativ cu
prevederile Codului civil sau ale Codului de procedură civilă să se facă doar în măsura în care acestea din urmă
nu sunt incompatibile cu specificul acestor raporturi de putere, specifice dreptului administrativ. Prin urmare, cu
acest filtru în minte vor trebui aplicate toate prevederile dreptului (procesual) civil, în completarea legii speciale
a contenciosului administrativ.
[18] Totuși, nu este exclus ca, în funcție de circumstanțele speței, nelegalitatea sau aparența de nelegalitate să fie
generată tot de situația particulară a petentului, căruia, spre pildă, i-a fost în prealabil recunoscut un drept afectat
de actul administrativ criticat. Desigur că, în atare situație, nu mai discutăm despre obiectivitate în analiza
condiției existenței unui caz bine justificat, ci filtrul va fi unul subiectiv, croit pe situația particulară a petentului.
Într-o astfel de ipoteză, în mod evident, nu putem discuta despre existența unei autorității de lucru judecat de
care să se poată prevala alte părți ale raportului juridic de drept material generat de actul administrativ criticat, de
vreme ce de situația particulară a reclamantului nu se pot prevala ceilalți destinatari ai actului administrativ.
Totuși, aceste situații sunt excepționale și nu pot afecta regula generală pe care analiza din prezenta secțiune
încearcă să o contureze.
[19] În sens contrar, a se vedea soluția pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios
administrativ, prin Decizia civilă nr. 1191 din 01.03.2022, reținând că în speță este invocat efectul pozitiv al
autorității de lucru judecat decurgând dintr-o hotărâre judecătorească anterioară prin care s-a soluționat un litigiu
similar, dar fără identitate de părți (în sensul procesual, iar nu material al noțiunii), totuși susținerile „nu pot fi
reținute atât timp cât în soluționarea unei cereri de suspendare nu se tranșează probleme de drept ci doar se
cercetează o aparență în drept și se fixează o măsură jurisdicțională de protecție provizorie”. Bineînțeles, nu pot
fi de acord cu acest raționament al Înaltei Curți, de vreme ce el neagă însuși obiectul litigiului în care este
solicitată suspendarea executării actului administrativ, afirmând că analiza instanței învestite cu o astfel de
cerere, privind o aparență în drept, nu s-ar califica pentru a fi protejată de autoritatea de lucru judecat. Or, așa
cum am arătat, fondul litigiului privind suspendarea este legal determinat și limitat la o analiză în aparență, astfel
că, așa cum printr-o hotărâre judecătorească definitivă de anulare se reține, cu autoritate de lucru judecat,
nelegalitatea actului administrativ, tot așa printr-o hotărâre judecătorească definitivă de suspendare se poate
reține, cu autoritate de lucru judecat, aparența de nelegalitate a actului administrativ. Mai mult, analizând
inclusiv semantic dispozițiile art. 430 C.proc.civ., observăm că autoritatea de lucru judecat poartă asupra
„chestiunii” tranșate, iar nu neapărat asupra unui drept, motiv suplimentar pentru care argumentul instanței
supreme nu rezistă.
[20] S-a susținut că „ar fi cu totul ilogic să se opună unui terț față de primul proces o chestiune dezlegată într-un
proces la care nu a participat și în care nu a avut ocazia să-și expună punctul de vedere și să formuleze
apărări”, ceea ce ar echivala cu încălcarea dreptului de acces la justiție. A se vedea, în acest sens, Gh.-L. Zidaru,
P. Pop, Op. cit., p. 379.
[21] Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, Dec. civ. nr. 2021 din
31.03.2021, definitivă, publicată pe site-ul www.iccj.ro, consultat la 01.06.2023.
[22] A se vedea, în acest sens, Curtea de Apel Oradea, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal,
decizia nr. 1444 din 15 aprilie 2015, publicată în Pandectele săptămânale nr. 7/2015, Ed. Rosetti, ocazie cu care
instanța arată că „în absența cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executării actului
administrativ, executarea unei obligații, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de
legalitate, neputând constitui prin ea însăși o pagubă, paguba fiind reprezentată doar de o diminuare ilicita a
patrimoniului”.

Avocat Alin-Eduard Cincă

S-ar putea să vă placă și