Actorii naționali în guvernanța europeană: statele membre

În momentul în care analizăm rolul avut de statele membre la nivelul Uniunii Europene
trebuie să ținem cont de o serie de elemente: puterea economică a acestora, dimensiunea
geografică, dimensiunea populației, precum și reglementările aduse de tratatele unionale rolului
pe care acestea state îl vor avea în cadrul Uniunii.
O definiție destul de cuprinzătoare a statului național a fost dată de Petre Duțu astfel: ”o
formă de organizare socială ce există pe un teritoriu conturat cu precizie și recunoscut de către
comunitatea internațională, pe de o parte, și un ansamblu de instituții caracterizate prin deținerea
monopolului elaborării normelor de drept și de folosire a forței, pe de altă parte. Privit în evoluția
sa, statul este concomitent o realitate istorică și o construcție teoretică, ceea ce explică
dificultatea definirii sale. Statul modern constituie raportul social de ordin politic primordial ce
reprezintă punerea în relație a cetățenilor cu instituțiile de ordin politic ce dețin putere publică” 1.
Din punct de vedere juridic, un atribut esențial în definirea statului este criteriul suveranității,
ceea ce îi permite acestuia să dispună de toate competențele necesare pentru a-și manifesta
existența și a-și exercita atributele.
În sine, există două mari abordări ale relațiilor dintre statele membre și instituțiile Uniunii
Europene:
- Abordarea prin care se dă libertate statelor de a decide și acționa de manieră
independentă, însă cu respectarea valorilor și principiilor Uniunii (domeniile în care
statele au libertate de acțiune sunt: educația, sănătatea, protecția socială, securitatea
națională, posibilitatea de a părăsi UE);
- Abordarea prin care se limitează posibilitatea statelor membre de a acționa în absența
acordului Uniunii (domeniile de competențe partajate sunt: politica internă a UE,
politica socială – anumite competențe văzute ca necesarmente partajate prin Tratatul
de la Lisabona, coeziunea economică, socială și teritorială, agricultura și pescuitul –
cu câteva excepții, mediul, protecția consumatorului, spațiul de libertate, securitate și
justiție, sănătate publică, energie, PESC, rețele transeuropene)2.
Din punct de vedere legislativ, unul din criteriile de aderare ce trebuie îndeplinit privește acquis-
ul comunitar, și presupune armonizarea legislației naționale cu cea comunitară.
Odată cu creșterea rolului Parlamentului European, sporirea influenței publice, dar
exercițiului unei oarecare forme de control asupra actorilor supranaționali, se consideră ca la
nivelul Uniunii s-a înregistrat o scădere a rolului deținut de actorii naționali – statele membre.
Însă rolul acesta nu a fost atât de diminuat pe cât s-are crede.
Modificările apărute în ceea ce privește statele se concentrează nu asupra rolului lor
(esențialmente, statele membre sunt cele care formează Uniunea, cele de la care s-au transferat
atribute de suveranitate și cele care au contribuit, prin propriul exemplu, la constituirea

1
Petre Duțu, ”Statutul și rolurile statelor naționale în Uniunea Europeană”, în Impact Strategic, No. 2, 2013, p. 89.
2
Ibidem, p. 90.
instituțiilor comunitare), ci asupra strategiilor de gestionare a procesului decizional într-un nou
context.
Una dintre criticile vehemente adresate sistemului european actual se referă la faptul că acesta
nu este organizat conform principiilor democratice clasice, experimentându-se de fapt evoluții
spre dedemocratizare (...). Caracterul multinivel existent ar fi favorizat de fapt doar anumite
categorii de actori (doar cei ”guvernamentali și executivi”) capabili să se implice în structurile
decizionale, statele putând mult mai ușor să invoce nivelul suprastatal pentru a justifica
rezistența față de interesele exprimate de grupurile de pe plan intern. Argumentația sa este
următoarea: un apel la teoriile din relațiile internaționale arată, de exemplu, că realismul clasic
nu poate explica cum s-au luat decizii la nivelul UE în domenii high, precum politica externă.
Pentru statele care își desfășoară activitățile în cadrul sistemului internațional, interesele
naționale sunt ca ”date”, în sensul că derivă din constrângerile unui mediu internațional
anarhic, putând fi atât interese orientate către planul internațional, cât și către planul intern 3.

La nivelul Uniunii Europene, unde nu există anarhie, dar nici o ordine ierarhică aparte,
interesele naționale sunt percepute ca ”agregare a preferințelor individuale” 4. În condițiile în care
globalizarea este responsabilă de scăderea performanțelor statelor de a face față nevoilor interne,
și de a le oferi soluțiile potrivite, problemele vor fi transferate la un nivel superior.
Wolf propune un model de organizare a guvernanței interguvernamentale, cu accent
foarte mare pus pe auto-organizarea interacțiunilor actorilor statali 5. În momentul în care
discutăm despre o asemenea organizare trebuie ținut cont de faptul că există o asimetrie de
putere între actorii statali, astfel că rolul lor în procesul decizional și în construcția guvernanței
va fi diferit de la stat la stat. Totodată, spune Wolf, prin acest model se asigură că respectivele
competențe transferate de la nivel național spre cel supranațional, prin transferul de suveranitate
nu vor ajunge altfel la un nivel subnațional6.
Aceasta percepție a lui Wolf intră ușor în contradicție cu principiul subsidiarității, care
poate fi perceput în două forme:
- Aducerea nivelului de decizie în apropierea cetățeanului presupune o creștere a
interesului acestuia față de procesul decizional, și, în același timp, o posibilă determinare
de participare mai intensă a acestuia la procesul decizional;
- Implicarea cetățeanului nefiind un obiectiv asumat, prin aplicarea principiului
subsidiarității se atinge creșterea eficacității procesului de înfăptuire a politicilor publice,
întrucât subsidiaritatea poate reprezenta, în această etapă și o justificare pentru a reduce
influența de la Bruxelles.

3
Oana Andreea Ion, Guvernanța Uniunii Europene. Abordări actuale, Iași, Polirom, 2013,p. 171.
4
Ibidem, p. 171.
5
Klaus Dieter Wolf, ”Defending State Autonomy: Intergovernmental governance in the European Union”, în Beate
Kochler-Koch and Rainer Eising (eds.) The Transformation of Governance in the European Union, London,
Routledge, 1999, pp. 242, 244-245.
6
Ibidem.
 Optarea pentru principiul subsidiarității poate conduce la și mai multe complicații, cu atât
mai mult cu cât atingerea nivelului cel mai potrivit pentru formularea și implementarea unei
politici este rezultatul negocierii între actorii supranaționali și cei naționali. Aceste negocieri și
permutări în domeniu sunt rezultatul ”absenței unui cadru decizional constrângător, care să
specifice diviziunea de responsabilități între diferitele niveluri de guvernanță într-o manieră
transparentă și responsabilă”7. Faptul că pe baza Tratatului privind funcționarea Uniunii
Europene (Tratatul de la Lisabona, 2010), în articolul 2, se face trecerea de la ”responsabilități”
la ”competențe” nu face decât să complice lucrurile. Avem astfel de-a face cu:
- Competențe exclusive ale UE
- Competențe partajate
- Competențe de sprijin, coordonare sau completare
- Competențe exclusive ale statelor membre
Din moment ce ne referim la rolul statelor membre în cadrul unui conglomerat în care
funcționează mai multe tipuri de guvernanță, este clar faptul că ”suveranitatea” ca și concept nu
va mai avea aceeași însemnătate lexicală ca anterior.
Într-un context determinat de principiile guvernanței multinivel, nici suveranitatea națională
nu mai este concepută ca un atribut abstract al statului, ea devenind ”o serie de capacități
statale specifice”( de exemplu, legislative, fiscale, coercitive sau alte puteri statale) (Jessop
2004, pp.57-58). Exercitarea comună a suveranității este percepută ca un câștig al cetățenilor
ale căror interese pot fi astfel mai bine reprezentate/atinse ( Chryssochoou, 2009, p. 131) 8

Rolul statelor naționale la nivelul Uniunii se manifestă puternic în momentele de criză.

De asemenea, ele devin foarte evidente în timpul implementării acquis-ului comunitar, moment
în care pot face opinie separată prin procedura de opt-out sau prin derogările temporare.
Diferențele de implementare, care pot duce la recursul la derogări și opt-out-uri se datorează și
diferențelor existente la nivel birocratic.
Mai pot apare și diferențe în manifestarea intereselor actorilor naționali. Astfel, ”același
stat poate susține un transfer al competențelor politice către nivelul supranațional în politica a,
fiind un adversar clar al aceleiași măsuri în politica b”9.
Jucători cu drept de veto în cadrul guvernanței multinivel a UE
Jucători cu drept de Parlamentul Guvernele naționale Parlamentele
veto în cadrul European (în în Consiliu naționale
guvernanței codecizie și
multinivel a UE procedurile de aviz
conform)
Tipul jucătorului cu Jucător intern cu Jucător intern cu Jucător intern cu
7
Liana Giorgi, ”Democratization and the European Union”, în Liana Giorgi, Ingmar von Homeyer și Wayne
Parsons (eds.), Democracy in the European Union. Towards the Emergence of a Public Sphere, Abingdon, New
York, Routledge, 2009, p.29.
8
Ion, op.cit., p. 172.
9
Simon Hix, The Political System of the European Union, New York, Palgrave Macmillan, 2003, p.16.
 drept de veto drept de veto drept de veto drept de veto
Orientarea acțiunilor Motive mixte, dar o Motive mixte Naționaliste
puternică orientare
europeană
Posibile strategii de Negociere Negociere Mandate obligatorii
veto distributivă ex post veto
Consecințe posibile Compromis Compromis; Blocadă sau
ale exercitării puterii înțelegeri pe pachete înfrângere a poziției
de veto de chestiuni (package naționale
deals)
Consecințe Conciliere informală mediată de Comisie Politica simbolică a
observabile parlamentelor
naționale; influența
informală
Sursa: Ion, p. 173, apud Benz, 2006, p. 107
În vederea participării statelor la procesul de guvernanță, acestea trebuie să se poziționeze
alături de una din instituțiile europene astfel: dacă se merge pe teoria conform căreia rolul
Comisiei este esențial în elaborarea unei propuneri legislative, atunci statelor vor tinde o
apropiere exagerată de aceasta; dacă, în schimb, se consideră că statele își pot configura mai bine
poziția în cadrul Consiliului, atunci acesta va fi considerat actorul instituțional cel mai
semnificativ, care să reunească inițiativele și atenția din partea statelor. În acest sens, președinția
Consiliului joacă un rol important în negocierea cu actorii aflați în procesul decizional, cu –atât
mai mult cu cât are un ”acces asimetric la informații și controlul asimetric asupra procedurilor,
care pot asigura o bună gestionare a cadrului de negociere, dar pot și orienta discuțiile mai
degrabă către unele puncte ale agendei în defavoarea altora. Altfel spus, acești lideri nu au putere
absolută asupra configurării rezultatelor procesului decizional, fiind vorba mai mult despre
instrumentele pe care le posedă pentru a manipula contextul de negociere”10.

Articolul 50 și ieșirea unui stat membru din Uniune

Un element aparte în analiza poziției unui stat membru în ceea ce privește guvernanța
multi-nivel este dat de posibilitatea, reglementată legal de părăsire a Uniunii.
Articolul 50 al Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene specifică ”orice stat
membru poate decide să se retragă din Uniune în conformitate cu propriile specificații
constituționale”.
Procedura este una de lungă durată: după notificarea venită din partea statului în cauză,
reprezentanții Uniunii trebuie să stabilească un acord cu acesta, în care vor trasa cadrul de
desfășurare al procedurii de părăsire a Uniunii. Acordul este redactat de Consiliu, prin vot cu
majoritate calificată, după ce a obținut acordul Parlamentului European. Tratatele europene la
care statul este parte vor înceta să mai producă efecte odată cu intrarea în vigoare a acestui acord

10
Ion, op.cit. p. 175.
sau la doi ani de la data formulării cererii de ieșire, cu excepția cazului în care acest termen poate
fi prelungit de comun acord de Consiliul European ( prin vot unanim) și de statul în cauză11.
Procedura presupune revizuirea Constituției la nivelul statului, dar și stabilirea de noi
acorduri între Uniune și statul membru pentru a organiza relațiile economice, dar și alt tip de
relații, pe parcursul procedurii de ieșire, într-o manieră cât se poate de naturală pentru a evita
cauzarea de modificări semnificative la nivelul Uniunii.
Acest articol este foarte important pentru construcția europeană, întrucât arată că
”Uniunea este o asociație voluntară de state care ăși păstrează suveranitatea în ceea ce privește
dreptul de a rămâne sau nu în această formă de asociere”12.

11
Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty, A Legal and Political Analysis, Cambridge, Cambridge University Press,
2010, p. 110.
12
Ibidem, p. 111.