Mihaela- Semnat digital de

Mihaela-Geanina
Geanina Manolescu
Data: 2018.07.02
Manolescu [Link] +03'00'

UNIVERSITATEA BUCUREŞTI
FACULTATEA DE DREPT
ŞCOALA DOCTORALĂ

TEZĂ DE DOCTORAT

Regimul juridic al formelor de asociere a autorităţilor

publice şi instituţiilor publice

Conducător de doctorat:
Prof. univ. dr. Dana TOFAN

Doctorand:
EPUREANU (STOICEA) RALUCA IULIANA

Bucureşti
2018
 Abrevieri

art. - Articol
alin. - Alineat
lit. - Litera
M. Of. - Monitorul Oficial al României, partea I
Vol. - Volumul
Ed. - Editura
ed. - Ediţia
p. - Pagina
urm. - Următoarele
op. cit. - Opera citată
O.G. - Ordonanţa Guvernului României
O.U.G. - Ordonanţa de Urgentă a Guvernului României
H.G. - Hotărârea Guvernului României
[Link]. - Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
n.n. - nota noastră

2
 CUPRINS

INTRODUCERE ...................................................................................................................... 7
PARTEA I ............................................................................................................................... 19
FUNDAMENTE TEORETICE ALE CONCEPTULUI ASOCIERII AUTORITĂȚILOR
PUBLICE ȘI INSTITUȚIILOR PUBLICE ......................................................................... 19
CAPITOLUL I. SINTAGMELE AUTORITATE PUBLICĂ ȘI INSTITUȚIE
PUBLICĂ ÎN TEORIA DREPTULUI ADMINISTRATIV ............................................... 19
SECȚIUNEA I. AUTORITĂȚILE PUBLICE, STRUCTURI ÎNVESTITE CU PUTERE PUBLICĂ............... 19
1. Noţiunea de autoritate publică din perspectivă terminologică ................................ 19
1.1. Identificarea autorităţilor publice în evoluţia statului românesc modern ............... 19
1.2. Noțiunea de autoritate publică în accepţiunea actuală ........................................... 22
2. Regimul de putere publică şi interesul public, elemente definitorii ale autorităţii
publice .............................................................................................................................. 30
2.1. Consideraţii generale .............................................................................................. 30
2.2. Puterea publică şi dreptul de apreciere al autorităţilor publice .............................. 31
2.3. Autorităţile publice din perspectiva interesului public .......................................... 36
3. Sfera autorităţilor publice în România ...................................................................... 37
SECȚIUNEA II. INSTITUŢIILE PUBLICE, PRESTATOARE DE SERVICII PUBLICE ............................... 39
1. Aspecte terminologice ale sintagmei „instituţie publică” ....................................... 39
2. Elementele definitorii în identificarea instituţiilor publice ..................................... 43
3. Relaţia dintre instituţiile publice şi serviciile publice ............................................. 46
SECȚIUNEA III. ELEMENTE COMUNE ȘI DE DISTINCȚIE ÎNTRE AUTORITĂŢILE PUBLICE ŞI
INSTITUŢIILE PUBLICE ÎN LUMINA CADRULUI LEGAL ȘI A APRECIERILOR DOCTRINARE .............. 53
SECȚIUNEA IV. ÎNTREPRINDERILE PUBLICE ............................................................................... 58
SECȚIUNEA V. REGIILE AUTONOME, ORGANIZAȚII ÎNFIINȚATE ÎN SCOPUL PRESTĂRII DE SERVICII
PUBLICE ..................................................................................................................................... 65
1. Evoluția regiilor autonome ............................................................................................ 65
1.1. Regiile autonome românești în perioada interbelică .................................................. 65
1.2. Regiile autonome în accepțiunea actuală ................................................................... 67
2. Natura juridică a regiilor autonome. Trăsături definitorii ............................................. 70
SECȚIUNEA VI. COMPANIILE NAȚIONALE ROMÂNEȘTI ÎN LUMINA REGLEMENTĂRILOR
ACTUALE....................................................................................................................................75
SECȚIUNEA VII. ELEMENTE DE DISTINCȚIE A INSTITUȚIILOR PUBLICE FAȚĂ DE REGIILE
AUTONOME................................................................................................................................78
SECȚIUNEA VIII. NATURA JURIDICĂ A UNOR ENTITĂȚI DE DREPT PUBLIC CE DESFĂȘOARĂ
ACTIVITĂȚI DE INTERES PUBLIC GENERAL.................................................................................. 79

CAPITOLUL II. CONCEPTUL ASOCIERII AUTORITĂŢILOR PUBLICE ŞI

INSTITUŢIILOR PUBLICE ................................................................................................ 83
3
SECȚIUNEA I. ASOCIEREA AUTORITĂȚILOR PUBLICE ȘI INSTITUȚIILOR PUBLICE DIN PERSPECTIVA
DOCTRINEI ................................................................................................................................. 83
1. Considerații generale .................................................................................................... 83
2. Instituția asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice în lumina conceptelor
fundamentale ale dreptului administrativ ......................................................................... 88
3. Raporturile de drept administrativ în sfera asocierii .................................................... 93
4. Serviciul public în sfera asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice ......... 97
SECȚIUNEA II. CADRUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL ASOCIERII........................................... 104
1. Fundamente constituționale ale asocierii autorităților publice și instituțiilor publice 104
1.1 Fundamente constituționale ale asocierii autorităților publice și instituțiilor publice
în sfera cercetării științifice ............................................................................................. 109
2. Cadrul legislativ în materia asocierii autorităților publice și instituțiilor publice ...... 111
2.1 Competența autorităților publice și a instituțiilor publice în materia asocierii din
perspectiva cadrului legal ................................................................................................ 111
2.2 Acte normative de referință în materia asocierii ................................................... 113
2.3 Asocierile în lumina obiectivelor instituite de cadrul legal................................... 118
2.4 Cadrul legislativ al asocierii autorităților publice și instituțiilor publice în sfera
cercetării științifice .......................................................................................................... 134
CAPITOLUL III. INSTRUMENTELE ASOCIERII - CONSACRARE
TERMINOLOGICĂ ȘI DOCTRINARĂ ........................................................................... 137
SECȚIUNEA I. NATURA JURIDICĂ A INSTRUMENTELOR ASOCIERII ............................................ 137
1. Considerații generale .................................................................................................. 137
2. Contractul administrativ ............................................................................................. 139
3. Tratatul ....................................................................................................................... 147
SECȚIUNEA II. DIMENSIUNEA ASOCIERII DIN PERSPECTIVA CADRULUI INTERNAȚIONAL ȘI
NAȚIONAL................................................................................................................................ 150

CAPITOLUL IV. ASOCIERI LA NIVEL INTERNAŢIONAL ALE AUTORITĂŢILOR

PUBLICE ŞI INSTITUŢIILOR PUBLICE ....................................................................... 153
SECŢIUNEA I. CALITATEA AUTORITĂŢILOR ŞI INSTITUŢIILOR PUBLICE DE SUBIECTE ALE
RAPORTURILOR JURIDICE INTERNAŢIONALE ............................................................................ 153
SECȚIUNEA II. TIPURI DE PARTENERIATE ÎN PLAN INTERNAȚIONAL ......................................... 158
[Link] la nivel guvernamental și între autorități ale administrației publice centrale158
2. Asocieri între autoritățile administrației publice locale în plan internațional ............ 166
3. Asocieri internaționale între instituții publice ............................................................ 170
SECȚIUNEA III. FORME ASOCIATIVE DE REFERINȚĂ ÎN PLAN INTERNAȚIONAL ......................... 172
1. Organizațiile internaționale ........................................................................................ 172
2. Societatea europeană .................................................................................................. 181
3. Societatea cooperativă europeană .............................................................................. 186
4. Grupul European de interes economic ....................................................................... 188
SECȚIUNEA IV. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ EXTERIOARĂ ÎN SFERA CERCETĂRII ŞTIINŢIFICE ..... 191
1. Competență și atribuții ............................................................................................... 191

4
 2. Forme asociative de referință în plan internațional în domeniul cercetării științifice 195
CAPITOLUL V. ASOCIERI ÎN PLAN NAȚIONAL....................................................... 201
SECȚIUNEA I. ASOCIERI ÎN INTERIORUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE .......................................... 201
1. Asocierile în perioada interbelică ............................................................................... 201
2. Forme de colaborare între autorități ale administrației publice centrale în
reglementarea actuală ..................................................................................................... 203
3. Forme de colaborare între autorități ale administrației publice locale în reglementarea
actuală............................................................................................................................. 207
4. Raporturi de cooperare între administrația publică centrală, administrația publică
locală și instituții publice................................................................................................ 218
SECȚIUNEA II. ASOCIERILE AUTORITĂŢILOR PUBLICE ŞI INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN AFARA SFEREI
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ........................................................................................................ 224
1. Considerații generale .................................................................................................. 224
2. Administrația publică centrală și locală în asocieri public-privat .............................. 226
SECȚIUNEA III. FORME ASOCIATIVE DE REFERINȚĂ ALE ASOCIERILOR PUBLIC-PRIVAT ........... 236
1. Societatea ................................................................................................................... 236
[Link] în sfera serviciilor publice.................................................................... 236
[Link]ăsături specifice societăților constituite cu participarea entităților de drept
public...............................................................................................................................243
2. Parteneriatul public-privat .......................................................................................... 253
2.1 Evoluția conceptului de parteneriat public-privat ................................................. 253
2.2 Legea specială în materie ...................................................................................... 263
3. Asocierea în participație ............................................................................................. 275
4. Gestiunea delegată ...................................................................................................... 279
5. Cercetarea științifică în sfera parteneriatului public-privat ........................................ 281
PARTEA A II-A ................................................................................................................... 286
CONSORȚIUL PENTRU INFRASTRUCTURA EUROPEANĂ DE CERCETARE ÎN
DOMENIUL LUMINII EXTREME (EXTREME LIGHT EUROPEAN RESEARCH
INFRASTRUCTURE CONSORTIUM) – ELI-ERIC. STUDIU DE CAZ. .................... 286
CAPITOLUL I. CONSORȚIUL PENTRU INFRASTRUCTURA EUROPEANĂ DE
CERCETARE ÎN DOMENIUL LUMINII EXTREME (ELI-ERIC) DIN PERSPECTIVA
CADRULUI JURIDIC EUROPEAN ȘI NAȚIONAL ...................................................... 286
SECȚIUNEA I. EVOLUȚIA PARTENERIATULUI PENTRU CONSTITUIREA
CONSORȚIULUI INFRASTRUCTURII EUROPENE DE CERCETARE ÎN
DOMENIUL LUMINII EXTREME (ELI-ERIC) DIN PERSPECTIVA PARTICIPĂRII
ENTITĂȚILOR DE DREPT PUBLIC .............................................................................. 286
1. ASOCIERI PREMERGĂTOARE CONSTITUIRII ELI-ERIC ÎN PLAN
EUROPEAN..........................................................................................................................286
2. ASOCIERI ÎN PLAN NAȚIONAL PENTRU PREGĂTIREA CONSTITUIRII ELI-
ERIC ...................................................................................................................................... 291
5
SECȚIUNEA II. STATUTUL ELI-ERIC DIN PERSPECTIVA NORMELOR EUROPENE ȘI A
REGLEMENTĂRILOR NAȚIONALE .............................................................................................. 299
1. Reglementări statutare ................................................................................................ 299
2. Organizare și funcționare ........................................................................................... 305
CAPITOLUL II. REGIMUL JURIDIC AL ERIC - ANALIZĂ COMPARATIVĂ..... 317
SECȚIUNEA I. ORGANIZAȚIA INTERNAȚIONALĂ INTERGUVERNAMENTALĂ DE CERCETARE
ȘTIINȚIFICĂ .............................................................................................................................. 317
1. Institutul Unificat de Cercetări Nucleare (IUCN) ...................................................... 317
2. Organizația Europeană pentru Cercetări Nucleare (CERN)....................................... 323
3. Centrul de cercetare în domeniul antiprotonilor și al ionilor în Europa (FAIR) ........ 326
SECȚIUNEA II. STATUTUL CONSORȚIULUI PENTRU O INFRASTRUCTURĂ EUROPEANĂ DE
CERCETARE DE ORGANIZAȚIE INTERNAȚIONALĂ INTERGUVERNAMENTALĂ ÎN DOMENIUL
CERCETĂRII ȘTIINȚIFICE........................................................................................................... 329
1. ERIC Sursa Europeană de Spalație (ERIC ESS)........................................................ 332
2. Consorțiul pentru o infrastructură central-europeană de cercetare (CERIC-ERIC)... 335
SECȚIUNEA III. CONSORȚIUL PENTRU O INFRASTRUCTURĂ EUROPEANĂ DE CERCETARE (ERIC)
VERSUS ALTE INFRASTRUCTURI INTERNAȚIONALE DE CERCETARE .......................................... 340
SECȚIUNEA IV. CONSORȚIUL PENTRU O INFRASTRUCTURĂ EUROPEANĂ DE CERCETARE, O
PROVOCARE PENTRU SISTEMELE JURIDICE NAȚIONALE. PROPUNERI DE LEGE FERENDA ........... 341

CONCLUZII ......................................................................................................................... 344

BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................... 354

6
INTRODUCERE

Regimul juridic al entităților de drept public, în particular al autorităților publice și al

instituțiilor publice, constituie o preocupare constantă la nivel legislativ și doctrinar, chestiune
firească ținând cont că rolul esențial al acestora în viața societății impune căutări permanente
de noi metode și mecanisme capabile să le confere aptitudinea de a răspunde în mod optim
interesului public actual. În timp ce reglementările dedicate acestor entități și analizele
specialiștilor în drept abordează aspecte esențiale ținând de capacitatea, competența,
organizarea și funcționarea lor, sfera raporturilor ierarhice sau regimul patrimonial, o serie de
manifestări și instrumente care conferă noi perspective ale competenței acestora merită a fi
explorate.
Subiectul tezei tratează o temă de mare actualitate, în opinia noastră, și anume aceea a
asocierilor la nivelul administrației publice, segment important al sferei de competență a
autorităților și instituțiilor publice. Ne propunem, astfel, identificarea și cercetarea formelor și
mecanismelor juridice prin care acestea realizează, prin colaborare cu entități de drept public
similare sau distincte din punct de vedere al regimului juridic, sau cu persoane juridice de drept
privat, sarcini importante în cadrul misiunilor ce le revin.
Pornind de la tendinţele actuale la nivelul administraţiei publice, de a externaliza sau de
a realiza în colaborare tot mai multe activităţi care îi revin în realizarea interesului public, luând
în considerare cadrul juridic existent, jurisprudenţa şi doctrina în materie, prin întreg demersul
științific întreprins urmărim să demonstrăm că asocierea autorităţilor publice şi instituţiilor
publice poate fi privită ca o instituţie juridică de sine stătătoare.
În considerarea faptului că sintagma asociere include, în sensul larg al accepțiunii, orice
formă de colaborare având ca obiectiv „satisfacerea unor interese comune ale partenerilor
implicaţi”, în cadrul cercetărilor efectuate am urmărit identificarea formelor juridice pe care le
îmbracă asemenea colaborări şi regimul juridic care le caracterizează, înţelegând prin acesta
regulile de fond şi formă aplicabile înființării, organizării și funcționării acestora.
În cadrul temei propuse, obiectivul principal îl constituie realizarea unei analize
aprofundate a conceptului de asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice, privit în
sfera sa largă, vizând întreaga plajă a raporturilor de colaborare cu parteneri de drept public sau
privat, români sau străini. Ne dorim ca, în final, să se contureze nevoia unei abordări unitare a
fenomenului asocierii, prin care să se identifice cât mai fidel varietatea formelor juridice pe care
le acesta le îmbracă, regimul juridic care le caracterizează, dar şi tendințele și direcțiile care
marchează evoluția acestei instituţii juridice.
Alegerea temei propuse a avut ca motivație, astfel cum menționam mai sus, atât
caracterul de actualitate al subiectului - în contextul tendinţei tot mai accentuate a administraţiei
publice de a-şi realiza misiunea prin diversele colaborări cu parteneri de drept public şi de drept
privat – cât și noutatea pe care o reprezintă o cercetare având în centrul său identificarea, în aria
instituțiilor juridice dreptului administrativ, a unei noi instituţii juridice, aceea a asocierii. În
acest sens, considerăm că o lucrare menită să argumenteze faptul că asocierea autorităților și
instituțiilor publice a depășit statutul de activitate subsecventă preocupărilor prioritare ale
acestora, devenind ea însăși un scop în sine, poate constitui atât un punct de interes pentru

7
dreptul administrativ, cât şi o pledoarie pentru o reflectare unitară și consistentă a acestui
instrument în legislația în materie.
Studiul de caz care constituie parte a prezentei lucrări are scopul de a susține
argumentația că asocierea reprezintă, pentru administrația publică, una dintre soluțiile de
realizare a unor obiective ținând de strategia pe termen lung în cadrul misiunii acesteia. În
consecinţă, tema abordată în cuprinsul lucrării ar putea fi de interes atât pentru viitoare cercetări
ale dreptului administrativ, cât și pentru fundamentarea unei percepții corecte a misiunii și
competenței autorităţilor şi instituţiilor publice în activitatea practică a realizării interesului
public.
Cercetarea întreprinsă a fost axată pe câteva direcţii principale: aspecte teoretice privind
noțiunile de autoritate publică, instituție publică și asociere, fundamentele constituţionale şi
legale ale instituției asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice, mecanismele juridice
care instituie diversele forme de asociere, tipuri de asocieri şi trăsăturile de fond și formă ale
acestora. Printre obiectivele urmărite în cadrul cercetărilor efectuate în scopul elaborării tezei
de doctorat menţionăm, cu titlu general, analiza capacităţii de asociere a autorităţilor şi
instituţiilor publice, sub aspect constituţional şi legal şi al dreptului european, identificarea
tipurilor de asociere şi a regimului juridic al acestora, studierea, prin comparaţie, a
elementelor care conferă utilitate practică asocierilor public-public şi public-privat în sfera
atribuţiilor autorităților care reprezintă statul şi unităţile administrativ-teritoriale, realizarea
unui studiu de caz privind asocierile într-un domeniu de referință în materia colaborărilor
autorităţilor publice şi instituţiilor publice (domeniul cercetării ştiinţifice), prin care să se
demonstreze rolul deosebit al acestei instituţii juridice.
Evoluţia fenomenului administrativ şi complexitatea tot mai accentuată a relațiilor și
dezideratelor sociale, care au determinat intensificarea raporturilor de colaborare între
persoanele juridice de drept public şi între acestea și persoanele juridice de drept privat, au
generat o serie de analize doctrinare valoroase cu privire la parteneriatul public-privat şi la
gestionarea serviciilor publice prin intermediul agenţilor privaţi. Astfel, în doctrina dreptului
administrativ, preocupările în sfera asocierilor autorităţilor şi instituţiilor publice au vizat, cu
precădere, formele clasice ale colaborării dintre organele administraţiei publice şi persoanele
juridice de drept privat, cel mai adesea din perspectiva gestionării serviciilor publice sau a
contractelor de parteneriat public-privat. Asocierile între persoanele juridice de drept public nu
au constituit o preocupare în sine în sfera doctrinei, însă se remarcă faptul că fenomenul
preluării prin modificări legislative a diferitelor forme asociative în interiorul administraţiei
publice în România, care se manifestă tot mai pregnant, nu a fost neglijat de doctrina
administrativă, autori valoroşi analizând aceste forme de asociere prin comparare cu sistemele
legislative occidentale, în lumina argumentelor practice care le-au impus.
Considerații cu privire la autoritatea publică, instituția publică, serviciul public,
parteneriatul public-privat, contractele administrative, asocieri între autorităţile
administraţiei publice şi persoane juridice de drept privat în sfera gestionării serviciilor
publice regăsim în lucrări de referinţă în materia dreptului administrativ românesc, având ca
autori personalităţi ale domeniului precum Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan, Verginia
Vedinaş, Anton Trăilescu, Emil Bălan, Rodica Narcisa Petrescu, Corneliu Manda, Mircea
Preda, Alexandru Negoiţă, Valentin I. Prisăcaru, Dumitru Brezoianu şi alţii.

8
 În sensul celor de mai sus, demersurile noastre au urmărit, în plus, identificarea formelor
prin care statul şi structurile sale participă la înfiinţarea de persoane juridice de drept privat, cu
precădere societăţi comerciale, cu consecințele manifestării unor trăsături mixte sub aspect
juridic, provenind atât din dreptul public (administrativ), cât şi din dreptul privat (comercial).
Lucrările de specialitate din domeniul dreptului comercial oferă o importantă sursă de
documentare cu privire la regimul juridic aplicabil societăţilor comerciale constituite prin
intervenţia statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale. Dintre autorii ale căror aprecieri în
materia societăţilor comerciale constituie un important punct de plecare în demersul nostru
științific îi amintim pe Stanciu D. Cărpenaru, Gheorghe Piperea, Vasile Pătulea, Ion Turcu.
În același timp, în considerarea faptului că nimic nu se poate în afara Constituției, dar și
a argumentului unei bune înțelegeri a conceptului din perspectiva cadrului constituțional,
constituționalitatea fenomenului asocierii a constituit o preocupare distinctă în analiza
întreprinsă. Apreciind, la acest moment, că asocierea autorităţilor publice şi instituţiilor publice
vizează un cadru larg, în care orice colaborare la nivel internaţional, european şi naţional a
autorităţilor publice româneşti cu organisme similare sau cu persoane din afara sistemului
reprezintă, în fapt, o formă de asociere, considerăm că Legea fundamentală și doctrina de drept
constituţional reprezintă repere importante ce nu pot fi omise din cadrul cercetării noastre.
Totodată, pornind de la conceptele de autoritate publică şi instituţie publică şi având în vedere
influenţa acţiunilor acestora în tot ceea ce ţine de aspectele vieţii publice, dar şi private în
societate, asocierile în vederea satisfacerii optime a misiunii statului şi structurilor sale trebuie
privite, în primul rând, ca instrumente juridice prin care se interpretează şi se aplică în mod
corect Constituţia, se asigură garantarea şi respectarea drepturilor fundamentale ale cetăţeanului
şi se reuşeşte adaptarea cu succes a sistemului juridic românesc la cadrul juridic european şi
internaţional. Asemenea asocieri pot viza atât realizarea în concret a unor servicii publice în
corelare cu exercitarea unor drepturi fundamentale ale cetăţeanului (dreptul la sănătate, dreptul
la învăţătură, dreptul la identitate, dreptul la igienă şi securitatea muncii etc.), cât și punerea în
comun a unor bunuri pentru realizarea eficientă a unor proiecte, programe, etc. (consorţii,
asocieri în participaţiune, parteneriate), asigurarea coeziunii şi întăririi colaborărilor în plan
european pe diverse domenii de interes (grupul european de interes economic, societatea
europeană, infrastructura de cercetare), o mai bună gestiune a patrimoniului constând în bunuri
aparținând domeniului public (delegarea de gestiune, concesionarea, parteneriatul public-
privat) sau crearea unui cadru de identificare a celor mai bune măsuri și metode de rezolvare a
problemelor de interes public (grupuri, organisme, colective etc.)
În sensul celor de mai sus, lucrările unor autori consacraţi ai domeniului, printre care îi
menţionăm pe Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Tudor Drăganu, Ion Deleanu,
Elena Simina Tănăsescu, constituie documente de referinţă în analiza fundamentelor
constituţionale ale conceptului de asociere.
Importante surse de documentare ale lucrării sunt reprezentate, în plus, de cadrul legal şi
doctrinar în materia dreptului civil, a dreptului financiar, a dreptului Uniunii Europene, care ne
conferă referințele necesare pentru înțelegerea elementelor ce țin de regimul juridic al asocierilor.
În plus, așa cum vom arăta în cursul analizei vizând fenomenul asocierii persoanelor juridice de
drept public, alte ramuri ale dreptului s-au dovedit necesar a fi studiate în contextul în care
importante forme asociative în care sunt implicate entitățile de drept public presupun incidenţa şi a
unor norme din alte domenii ale dreptului (ex. drept internațional public).
9
 Sub aspectul dreptului comparat, sistemul legislativ francez, a cărui amprentă o poartă
întreg cadrul juridic românesc, constituie o importantă direcţie de cercetare în materia
asocierilor statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale. În acest sens, având ca punct de
plecare lucrări de referinţă în materia dreptului administrativ francez ale unor autori precum
Michel Fromont, Jean Rivero, Jean Waline, André de Laubadère, Jean-Claude Venezia, Yves
Gaudemet, Georges Vedel, Pierre Delvolvé, Jean Marie Auby şi Jean Bernard Auby, dar şi
doctrina aparţinând dreptului comercial francez (ex.:Yves Guyon, Philippe Merle, Jacques
Mestre, Marie-France Gavouyère şi Georges Ripert), vom trece în revistă, din perspectiva unei
abordări comparate, diferitele asocieri ale persoanelor juridice de drept public din sistemul
francez şi formele pe care le îmbracă acestea, în sensul larg al conceptului.
Alături de lucrări a căror tematică este complexă, o serie de studii şi articole ale autorilor
deja evocaţi, dar şi a altor autori nu mai puţin valoroşi, care au analizat punctual diferite forme
de asociere ale administraţiei publice centrale sau locale, au contribuit la înzestrarea lucrării
noastre cu elementele care să susțină perspectiva largă a sferei asocierilor.
Analiza regimului juridic al asocierilor autorităților publice și instituțiilor publice este
pe cât de interesantă, pe atât de complexă și dificil de integrat într-o lucrare care să se pretindă
a fi exhaustivă, considerând numai multitudinea de norme care intervin în înființarea și
funcționarea asocierii, dar și lipsa uniformității cadrului legislativ în acest sens, cumulată însă
cu o diversitate de acte normative în care sunt menționate, de o manieră neunitară, astfel de
instrumente. În acest context, în care cadrul legislativ nu este încă consistent și unitar în privința
tratării competenței asocierii autorităților publice și, respectiv instituțiilor publice, apreciem că
integrarea, într-o lucrare, a unor informații de ordin legislativ și doctrinar capabile să extragă
esența conceptului asocierii din perspectiva legiuitorului şi a oamenilor de drept poate aduce un
plus de argument în unificarea cadrului legislativ în această materie care, în opinia noastră, se
constituie din ce în ce mai mult ca un domeniu distinct de interes în sfera dreptului
administrativ.
Lucrarea este structurată în două părți, prima fiind dedicată teoriei fenomenului
asocierii, în considerarea cadrului legislativ și a doctrinei din diverse domenii de referință ale
dreptului, în timp ce partea a II-a tratează, sub forma unui studiu de caz, o formă specifică de
asociere, care îmbină trăsături ce susțin considerațiile teoretice exprimate cu privire atât la
complexitatea regimului juridic al asocierilor, cât și la caracterul din ce în ce mai practic al unei
astfel de instituții juridice.
Partea I este structurată în cinci capitole care tratează asocierea autorităților publice și
instituțiilor publice în lumina conceptelor conținute de aceasta (Capitolele I și II), instrumentele
de referință în materia asocierilor (Capitolul III), sfera și formele de asociere (Capitolele IV și
V).
Capitolul I al primei părți a tezei este dedicat analizei noțiunilor de autoritate publică
și, respectiv, instituție publică, identificate prin prisma considerațiilor teoretice, doctrinare care,
utilizând o serie de concepte ale dreptului administrativ, au abordat și aspecte de ordin
terminologic şi de conţinut privind cele două entităţi de drept public. În particular, conceptele
fundamentale ale dreptului administrativ, analizate în doctrina de specialitate, reprezintă
elemente de referință în determinarea trăsăturilor celor două structuri. Noțiunile de interes
public, putere exorbitantă, serviciu public, esențiale în identificarea trăsăturilor autorităților
publice și instituțiilor publice, astfel cum au fost acestea reflectate în lucrări valoroase din
10
domeniul dreptului administrativ, contribuie semnificativ la conturarea teoriei privind cele două
concepte. De asemenea, aspectele ce țin de competență, capacitate, atribuții, raporturi etc.,
reflectate în numeroase analize doctrinare, au calitatea de a furniza informații importante
privind statutul celor două forme de reprezentare a structurilor statului și unităților
administrativ-teritoriale, în sensul larg al accepțiunii ce privește aceste structuri.
Pornind de la ideea că Statul, ca noţiune abstractă, capătă reprezentare prin intermediul
structurilor care acţionează în numele său şi care, denumite generic „autorităţi publice”,
realizează în mod concret sarcinile şi atribuţiile sale și că administraţia publică, în sens organic,
include atât structuri la nivel statal cât şi structuri la nivel administrativ-teritorial, în cuprinsul
Capitolului I este realizată o incursiune în teoriile care fac referiri la noțiunea de autoritate
publică, respectiv la cea de instituție publică, cu scopul bine definit de a permite, mai departe,
analiza instituției asocierii acestora în lumina elementelor definitorii ale celor două entități.
Structurile statului, în general, şi cu prioritate, cele administrative, presupun, prin natura
funcţiei pe care o îndeplinesc, o permanentă adaptare la realităţile sociale şi la interesul public
actual, fapt ce impune eforturi constante în identificarea unor modalităţi cât mai potrivite de
organizare a acestora. Legiuitorul a fost și este în permanență preocupat să stabilească un cadru
instituțional prin care interesul public să fie satisfăcut cât mai bine cu putință. În acest sens, o
preocupare constantă o constituie instituirea pârghiilor necesare atingerii scopului pentru care
structurile Statului au fost înființate și punerea acestora la dispoziția autorităților administrației
publice centrale și locale, astfel încât acțiunile acestora să se realizeze în condiții de eficiență și
coerență.
În sensul celor mai sus precizate, am analizat câteva din structurile prin care statul îşi
realizează sarcinile sale, urmărind, într-o abordare comparativă, identificarea sintagmelor ce le
desemnează şi percepţia doctrinei asupra terminologiei utilizate. De asemenea, analizând cadrul
legislativ prin prisma opiniilor doctrinare, am avut în vedere şi conturarea naturii juridice a
acestor structuri, înţelegând, prin aceasta, ansamblul de elemente privind sfera de reglementare,
încadrarea lor în anumite categorii de subiecte de drept public, precum şi trăsăturile specifice
în raport cu competenţa şi modul de exercitare a atribuţiilor.
Conceptul de „autoritate publică”, a fost analizat sub aspect terminologic şi prin prisma
elementelor ce îl definesc, în timp ce în cadrul secțiunii dedicată instituțiilor publice analiza
acestor structuri a vizat atât statutul de „prestatori de servicii publice”, cât şi trăsăturile distincte
ce le personalizează în sfera structurilor administrative ale statului.
Întrucât serviciul public reprezintă un element esențial care definește instituția publică,
în cadrul secțiunii dedicate definirii noțiunii de instituție publică, a fost realizată o analiză
comparativă dedicată poziției distincte a instituției publice în cadrul prestatorilor de servicii
publice. Sub acest aspect, instituțiile publice au fost analizate prin comparație cu alte două
organisme înfiinţate în scopul prestării unor servicii publice, respectiv regiile autonome şi
companiile naţionale, regimul juridic al acestora fiind, de asemenea, de interes, în analiza
regimului juridic al instituțiilor publice, cu efect, la rândul său, asupra regimului juridic al
asocierilor acestora. Ulterior, într-o sinteză a analizei structurilor sus-menţionate, am subliniat,
de o manieră comparativă, trăsăturile esenţiale pe care le prezintă aceste organisme.
Analiza conceptului de instituție publică a avut ca punct de pornire considerarea acesteia
ca entitate înființată de Stat, cu menirea de a asigura, alături de alte structuri, satisfacerea
interesului public, în sens larg, înţelegând prin aceasta totalitatea necesităţilor sociale, politic
11
recunoscute la un moment dat. În acest sens, instituţiile publice, structuri esenţiale în atingerea
anumitor obiective vizând satisfacerea interesului public, au ca scop, alături de alte structuri
create de autorităţile publice, asigurarea realizării de servicii publice către populaţie. Statul
urmărește, prin înființarea lor, realizarea unor necesităţi sociale atât în domenii strategice,
esenţiale în existenţa sa, cât şi în domenii economice, de exploatare a bunurilor sale şi în
domenii ţinând de necesităţile curente ale colectivităţilor, respectiv sănătate, educaţie, cultură,
asistenţă socială etc.
Capitolul dedicat definirii celor două concepte argumentează, în opinia noastră,
necesitatea utilizării unei terminologii juridice unitare în desemnarea structurilor administrative
în general. Deşi natura preponderent practică a activităţii celor mai multe dintre aceste autorităţi
administrative poate induce ideea unei importanţe mai reduse a terminologiei utilizate în
desemnarea acestor structuri, considerăm că statuarea unor termeni riguroşi la nivel legislativ,
care în timp să devină consacraţi, reprezintă o necesitate. Aceasta și în condiţiile în care noţiuni
de o importanţă deosebită sunt clarificate prin sintagme şi expresii clare şi precise,
reglementările legislative capătă un plus de coerenţă, de accesibilitate, devenind previzibile şi
putând astfel preveni o serie de interpretări abuzive sau eronate. Codificarea procedurii
administrative şi a dreptului administrativ ar constitui un punct de referinţă și în ce privește
aceste aspecte.
Capitolul II al primei părți a lucrării urmărește identificarea conceptului de asociere,
prin raportare la autoritățile publice și instituțiile publice, analizat din perspectiva teoriei
administrative și a cadrului constituțional și legal românesc. Astfel, prima secțiune a capitolului
tratează instituția asocierii prin prisma conceptelor fundamentale ale dreptului administrativ
(ex. serviciul public), dar și în lumina raporturilor de drept administrativ care marchează relația
între diferitele structuri administrative, cu accent pe raporturile de colaborare dintre acestea.
Secțiunea a doua a Capitolului II este dedicată cadrului constituțional și legal al asocierii
care conferă reprezentare diferitelor forme de asociere a autorităților publice și instituțiilor
publice, în sensul larg al noțiunii. Aceasta, împreună cu aprecierile doctrinare în materia
diferitelor instrumente de parteneriat instituite în susținerea realizării sarcinilor administrative,
contribuie la conturarea unei definiții a asocierii, utilă, apreciem noi, înțelegerii fenomenului
asociativ și trăsăturilor de referință ale acestuia, în condițiile în care nașterea unui concept nou
necesită o definiție, care, ulterior să poată fi analizată și dezvoltată.
Posibilitatea autorităţilor publice şi instituţiilor publice de a se asocia a fost instituită la
nivel legislativ pornind de la nevoia identificării tuturor instrumentelor care, prin forţa şi cadrul
conferit de legiuitor, pot contribui la o cât mai bună realizare a sarcinilor administraţiei publice.
Evoluţia socială demonstrează faptul că realităţile actuale impun din ce în ce mai mult reducerea
monopolului statului în administrarea treburilor publice şi utilizarea, de către autorităţile
publice şi de către instituţiile publice, a unor metode cât mai adecvate de satisfacere a interesului
public, în sensul exploatării optime a bunurilor din sfera domeniului publica sau privat al
statului sau unităților administrativ-teritoriale şi a prestării cu maxim de eficiență a serviciilor
publice.
Se observă, în ultimii ani, o intensificare a iniţiativelor care vizează adaptarea cadrului
legislativ la noile coordonate ale raporturilor sociale în sfera dreptului administrativ, incluzând
sfera asocierii administraţiei publice care a căpătat, fără doar şi poate, o consistenţă deosebită
în activitatea autorităţilor publice. O serie de acte normative care reglementează înfiinţarea,
12
organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice sau anumite domenii de activitate de interes
naţional sau local, conţin dispoziţii mai mult sau mai puţin elaborate în direcţia procedurii şi a
instrumentelor asocierii. Cu toate acestea, cadrul general este marcat, pe de o parte, de
insuficienţa reglementărilor sub aspectul facilitării punerii acestora în practică, iar pe de altă
parte, de existența unor paralelisme sau a unor contradicții care, de asemenea, îngreunează
practica în domeniu.
Ţinând cont de specificul instituţiilor publice de a satisface mai degrabă servicii publice
cu caracter intelectual, necomercial și de faptul că de multe ori se impune ca necesară realizarea
de colaborări cu diverse persoane juridice private pentru prestarea unor servicii publice cu
caracter economic, comercial, a căror complexitate depăşeşte posibilităţile persoanelor juridice
de drept public, dată fiind şi tendinţa europeană de implicare tot mai activă a sectorului privat
în asigurarea şi satisfacerea interesului public, s-au intensificat şi în România eforturile
legislative în scopul instituirii şi întăririi unui cadru legal propice colaborării dintre autorităţile
şi instituţiile publice, pe de o parte, şi dintre acestea și persoanele juridice de drept privat, pe de
altă parte. Această colaborare, care nu poate fi decât benefică pentru ambele părţi, capătă, din
ce în ce mai mult, conturul unei instituţii juridice de sine stătătoare.
În sensul celor de mai sus, o analiză aparte este dedicată competenţei şi obiectivelor
autorităților publice și instituțiilor publice, astfel cum sunt acestea instituite prin cadrul de
reglementare, tematica asocierilor fiind tratată chiar prin prisma obiectivelor acestora şi a
competenţei celor două tipuri de entități de drept public, astfel cum sunt acestea prezentate în
actele normative de referinţă. Lucrarea, în continuarea altor analize care au abordat diferite teme
ale sferei largi a asocierii autorităţilor publice, urmăreşte identificarea trăsăturilor cu valență
practică ale unora dintre cele mai vizibile forme de asociere ale persoanelor de drept public,
privite prin prisma competenţei partenerilor publici, a obiectivelor asocierii și a regulilor de
fond și de formă care le personalizează și conferă substanță regimului juridic aplicabil.
Capitolul III al primei părți urmărește identificarea conceptului de asociere din
perspectiva instrumentelor juridice de referință, prezentate într-o accepțiune largă, în scopul de
a trata natura juridică a mecanismelor asociative.
Capitolele IV și V se constituie într-o analiză a asocierilor autorităților publice și
instituțiilor publice la nivel internațional (Capitolul IV) și, respectiv în plan național (Capitolul
V), tratând, cu precădere, tipurile de asocieri în funcție de natura și scopul parteneriatului, dar
și formele asociative de referință în cele două planuri.
Constituindu-se într-o continuare a cercetărilor din primele trei capitole, capitolele IV
și V urmăresc identificarea terminologiei utilizate în desemnarea diferitelor forme de
parteneriate instituite de cadrul legislativ și analiza naturii juridice a instrumentelor care
consemnează raporturile de asociere, pentru ca, mai departe, dezvoltând principalele forme de
parteneriat identificate, să extragem trăsăturile regimului juridic aplicabil acestora, privit din
perspectiva aplicării, în practică, a regulilor de procedură și comportament ale partenerilor
publici în contextul instituirii asocierii.
Întrucât, în opinia noastră, organizațiile internaționale și asociațiile de dezvoltare
intercomunitară se disting în cadrul diferitelor forme de parteneriat, prima sub aspectul
eficienței deosebite în practică, iar a doua sub aspectul potențialului ce trebuie exploatat, acestea
au constituit, de asemenea, obiect al analizei efectuate în cadrul capitolului.

13
 Competența conferită structurilor statale și ale unităților administrativ-teritoriale de a se
asocia între ele și cu persoane juridice de drept privat, pe plan național și internațional,
reprezintă unul dintre elementele esențiale în efortul de optimizare a modului în care
administrația publică răspunde necesităților sociale. Analiza efectuată a urmărit și aprecierea,
raportat la rezultatele diferitelor forme de asociere, a utilității și valorii practice a instrumentelor
care, în sensul larg al accepțiunii se regăsesc în cadrul noțiunii de asociere. În cursul cercetării
științifice efectuate, o preocupare firească a constituit-o identificarea sferei asocierii celor două
structuri atât în interiorul administrației publice cât și în afara acesteia, sub aspectul regimului
juridic aplicabil raporturilor juridice care se nasc prin aceste asocieri și al evidențierii formelor
de asociere în plan legislativ și practic. În egală măsură, am analizat și modul în care competența
asocierii este privită la nivel doctrinar, din perspectiva cadrului de reglementare și a practicii
internaționale și europene. În paralel, am urmărit evidențierea principalelor instrumente juridice
în care se concretizează asocierile, astfel încât, în final, să obținem o imagine cât mai riguroasă
a tipurilor de asocieri în interiorul sau în afara sferei administrative, în care sunt implicate
autoritățile publice și instituțiile publice.
În contextul celor de mai sus, asocierea autorităților publice în plan internațional, a fost
analizată prin prisma trăsăturilor specifice diferitelor raporturi de cooperare la care participă
administrația publică centrală, administrația publică locală și instituțiile publice, în timp ce
asocierea în plan național a tratat formele de asociere în care sunt implicate structurile statului
și ale unităților administrativ-teritoriale privite prin prisma cadrului legislativ și al
considerațiilor doctrinare. În acest cadru, în continuarea altor analize care au abordat diferite
tematici ale sferei largi a asocierii autorităţilor publice, cercetarea a urmărit identificarea
trăsăturilor cu valență practică ale unora dintre cele mai vizibile forme de asociere ale
persoanelor de drept public, privite prin prisma competenţei partenerilor publici, a obiectivelor
asocierii și a regulilor de fond și de formă care le personalizează și conferă substanță regimului
juridic aplicabil. Concomitent cu cercetările pe segmentul practicii în materie, am avut în vedere
corespondența cu teoria administrativă care transpune elementele comune sau distinctive în
materia regimului juridic aplicabil, astfel încât să permitem înțelegerea raporturilor juridice care
iau naștere prin participarea, de către autorităţile publice şi instituţiile publice, la diverse forme
de parteneriat internațional și național; iar aceasta în considerarea și a calităţii lor de subiecte
derivate ale raporturilor juridice internaţionale, pe de o parte, și de structuri investite de către
Stat sau unitățile administrativ teritoriale ale acestuia, cu misiunea realizării interesului public,
pe de altă parte.
Analiza efectuată în raporturile asociative internaționale reflectă faptul că asocierile la
nivel internaţional ale autorităţilor publice şi instituţiilor publice constau, în sens larg, în forme
variate de cooperare cu organisme similare sau cu persoane juridice de drept privat din diferite
state, în vederea satisfacerii unui anumit interes public ţinând de sfera acestora de activitate,
prin realizarea unor obiective comune cu cele ale partenerilor străini. Aceste colaborări se
concretizează atât în acorduri sau convenţii de cooperare și sprijin reciproc, cât și în constituirea
de noi persoane juridice, respectiv de organizaţii internaţionale. Aceste din urmă forme de
asociere au făcut obiectul unei analize distincte întrucât, în opinia noastră, regimul juridic al
organizației internaționale guvernamentale este de referință în marcarea regimului juridic al
asocierilor autorităților publice și instituțiilor publice. Analiza susține faptul că regimul juridic
al asocierilor la nivel internaţional a autorităţilor publice române, ca exponente ale statului
14
român este guvernat pe de o parte, de regulile de drept constituţional şi administrativ care
reglementează capacitatea şi dreptul de asociere al acestor autorităţi, iar pe de altă parte, de
regulile de drept internaţional public aplicabile procedurilor și instrumentelor asocierii şi
organismelor înfiinţate. Aceasta confirmă, încă o dată, că regimul juridic al asocierilor este
complex și se constituie dintr-o gamă largă de norme și reguli aparținând unor diverse ramuri
de drept.
Doctrina administrativă s-a aplecat cu precădere asupra manifestării interne a
administraţiei publice, administraţia exterioară, privită ca sintagmă ce desemnează sfera
raporturilor juridice internaţionale în care acţionează autorităţile publice, fiind mai ales amintită
în contextul enumerării atribuţiilor acestora. Cu toate acestea, există lucrări valoroase ale
dreptului administrativ care au subliniat şi această latură a administraţiei publice, pe care au
definit-o prin sintagma mai sus-evocată care, în opinia noastră, are calitatea de a identifica un
nou concept în sfera teoriei administrative, consacrat în mod tradițional în doctrina occidentală.
Subiectul administraţiei publice exterioare este tratat pe larg în prima parte a tezei,
întrucât, dedicând Capitolul IV asocierilor la nivel internațional a autorităților publice și
instituțiilor publice, încercăm o abordare distinctă a acestor forme de asociere în raport de
subiecții de drept public ce constituie sfera interesului nostru. Vom arăta, în cuprinsul
capitolului, faptul că tema acestor raporturi juridice este nu numai de actualitate, dar prin
problemele de ordin teoretic cu privire la regimul juridic aplicabil, constituie o provocare atât
pentru teoreticienii dreptului administrativ cât şi pentru cei din domeniul dreptului internaţional
public.
Din perspectiva cadrului asociativ în plan național, parteneriatul public-privat în sensul
larg al accepțiunii constituie o asociere de referință, drept pentru care am alocat un spațiu larg
din cuprinsul capitolului V unei analize cu privire la acest concept, cu aplecare asupra unor
forme asociative concrete din perspectiva cadrului legal național. Au constituit obiect de studiu
asocierea în participațiune, societatea comercială, parteneriatul public-privat în sensul restrâns
al conceptului și gestiunea delegată. Analiza cadrului legal care stă la baza dreptului de asociere
dintre persoanele juridice de drept public şi persoanele juridice de drept privat - în particular
cel privind constituirea de societăţi comerciale - şi identificarea instrumentelor juridice
instituite în acest sens, denotă, la rândul său, faptul că asocierea autorităților publice și a
instituțiilor publice cu parteneri de drept privat comportă o varietate de forme și manifestări, pe
cât de diverse, pe atât de complexe, fapt ce justifică imposibilitatea unei reglementări unice, dar
nu susține, totuși, lipsa preocupărilor legislative de a încerca o armonizare la nivel conceptual
și terminologic a acestei sfere de competență.
Analiza realizată în cadrul primului capitol al lucrării se constituie, în fapt, într-o
cercetare, pe mai multe planuri și prin prisma mai multor abordări, a dimensiunii asocierii
autorităților publice și instituțiilor publice, pentru ca, în final, să reușim o identificare cât mai
clară a conceptului asocierii autorităților publice și instituțiilor publice din perspectiva teoriei
administrative și a conceptelor fundamentale ale dreptului administrativ și în raport de cadrul
constituțional, legal și al normelor dreptului internațional, care constituie o referință a legalității,
necesității și oportunității unor astfel de asocieri.
Partea a II-a a lucrării reprezintă un studiu de caz cu privire la o formă deosebită de
asociere, Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare (European Research
Infrastructure Consortium - ERIC), în speță Consorțiul pentru Infrastructura Europeană de
15
Cercetare în domeniul Luminii Extreme (Extreme Light European Research Infrastructure
Consortium – ELI-ERIC), care reprezintă un exemplu elocvent atât în ceea ce privește evoluția
fenomenului legislativ în materia asocierii autorităților publice și instituțiilor publice, cât și în
ceea ce privește complexitatea și dimensiunile pe care astfel de asocieri pot să le capete. Astfel
cum am menționat mai sus, asocierile autorităților publice și instituțiilor publice se realizează
în planuri și dimensiuni diverse, de la asocierile la nivel internațional la cele în plan local și de
la asocierile la nivelul statelor la cele la nivelul instituțiilor publice, incluzând structurile
desemnate de acestea, sub o formă sau alta, pentru realizarea unui serviciu public. Pe tot
parcursul analizei noastre am căutat să argumentăm perspectiva largă a conceptului de asociere
și regimul juridic complex care caracterizează diferitele tipuri de asocieri. În considerarea
susținerilor noastre privind comunitatea de reguli și norme aplicabile asocierilor entităților de
drept public în sensul larg al accepțiunii, am considerat că substanța aprecierilor formulate pe
întreg parcursul cercetărilor din primul capitol poate fi argumentată, de o manieră elocventă,
prin realizarea unui studiu alocat unei entități asociative care să dețină calitatea, din perspectiva
statutului său, de a proba cele afirmate într-un context multi-analitic, în care concluziile vizează
un cumul de forme de asociere, regăsite într-o diversitate de acte normative și lucrări, aparținând
unor diferite ramuri ale dreptului.
Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare (ERIC) este, așa cum vom
arăta în cuprinsul Părții a doua a lucrării, o asociere care presupune participarea Statelor,
autorităților publice, instituțiilor publice și a entităților de drept privat, o asociere la nivel
internațional, o asociere public-public și public-privat în același timp. După cum vom arăta, nu
numai constituirea ERIC, dar și etapele premergătoare acesteia, implică, la nivel procedural, un
larg și complex parteneriat între autoritățile publice, între acestea și instituții publice, între
diverse instituții publice, între toate acestea și entități de drept privat. Acest parteneriat se
manifestă în diverse forme de cooperare, instituite anterior înființării ERIC, cu ocazia
constituirii Consorțiului, dar și în timpul existenței acestuia. ERIC consacră și un parteneriat
European, atât din perspectiva colaborării între state cu statut juridic diferit în raport de Uniunea
Europeană, dar și din aceea a cooperării, în sensul larg al accepțiunii, care se manifestă între
organismele Uniunii Europene și statele participante.
În plus față de argumentul sus-invocat al alegerii ELI-ERIC ca subiect al studiului de
caz din prezenta lucrare, o componentă importantă în această decizie l-a constituit faptul că
ERIC reprezintă un element de referință în materia cooperării autorităților publice și instituțiilor
publice în domeniul cercetării științifice, domeniu care, la rândul său, se constituie într-o
referință în materia asocierii acestor entități de drept public.
Experiența acumulată în constituirea unei varietăți de forme asociative în domeniul
cercetării științifice a constituit un element determinant în considerarea, pe întreg parcursul
cercetărilor care au dat naștere prezentei lucrări, a segmentului cercetării științifice, alături de
argumentul de ordin practic al multitudinii de forme asociative și de mecanisme de asociere ce
marchează acest domeniu care, în opinia noastră, este de la distanță, unul dintre cele mai
relevante segmente de activitate în care asocierea autorităților publice și instituțiilor publice se
manifestă.
În contextul celor mai sus expuse, cititorii vor observa că asocierea în domeniul
cercetării științifice este menționată în mod constant în cuprinsul primei părți a lucrării, atât în
secțiunile alocate fundamentelor constituționale și legale ale conceptului, cât și în capitolele
16
destinate conturării sferei largi a asocierilor în plan internațional și național. Decizia de a atașa,
în mod distinct, diverselor secțiuni din cuprinsul părții întâi a lucrării, referințe cu privire la
domeniul cercetării științifice, a avut, în plus, motivația rezultatelor deosebite obținute în cadrul
colaborărilor, în special, între parteneri de drept public din domeniul cercetării și a faptului că
aceste rezultate au constituit baza unor dezvoltări fără precedent a domeniului pe segmentul
parteneriatelor, colaborărilor, cooperărilor, asocierilor în sens larg, cercetarea științifică fiind,
în opinia noastră, domeniul în care autoritățile publice și instituțiile publice și-au adaptat cel
mai rapid măsurile și acțiunile de realizare a interesului public.
Deși domeniul cercetării științifice poate părea, la prima vedere, un caz particular în
tipologia asocierilor, dacă ne raportăm la trăsătura de referință a instituțiilor publice de a presta
servicii publice, totuși atât în considerarea nevoii publice de dezvoltare a cunoașterii și, deci, a
necesității satisfacerii acesteia, dar mai ales având în vedere complexitatea raporturilor de
asociere din domeniul cercetării științifice, atât sub raport numeric, cât și prin prisma
instrumentelor asociative, prezentarea instituției asocierilor din această perspectivă aduce un
plus de argumentație, considerăm, în susținerile noastre. Întrucât cercetarea științifică a fost şi
continuă să fie un pilon important al colaborărilor interstatale, am considerat că o analiză a
formelor, trăsăturilor și regimului juridic specifice asocierilor internaționale în acest domeniu
ar putea contribui la înțelegerea fenomenului de asociere a autorităţilor publice, în general.
În considerarea celor de mai sus, am apreciat că analiza domeniului cercetării științifice
poate oferi perspective noi în identificarea conceptului asocierii, întrucât este de esența sa
parteneriatul continuu între diversele organisme cu atribuţii în această sferă de activitate, atât
la nivel internațional, statal, guvernamental sau al autorităţilor administraţiei publice centrale,
cât şi interinstituţional şi chiar la nivel regional sau local. Nu a fost omisă nici preocuparea
Uniunii Europene care, în conștientizarea faptului că asocierea în domeniul cercetării științifice
este soluția optimă pentru rezultate optime și că o astfel de preocupare nu mai poate fi lăsată
exclusiv la nivel general și convențional, se preocupă din ce în ce mai mult de asigurarea, la
nivel instituțional, a tuturor premiselor necesare sprijinului și întăririi unor astfel de
parteneriate. În acest sens, ERIC reprezintă o dovadă a faptului că asocierea a căpătat valența
unei veritabile instituții a dreptului Uniunii Europene, formele asociative instituite prin acte
normative europene impunând reglementări clare și regim juridic bine definit și asumat.
Lucrarea nu conține un capitol dedicat originii instituției asocierii, elemente ale
evoluției juridice ale acesteia fiind însă tratate în cuprinsul diferitelor capitole, atât din motive
ce țin de accentul pe interesul actualității noțiunii, cât și de beneficiul evident mai mare al
abordării evoluției istorice în contextul diferitelor aspecte, teoretice și practice tratate, astfel
încât imaginea conturării personalității de drept administrativ a sintagmei asocierii să fie cât
mai relevantă în raport cu elementele concrete care definesc o atare instituție.
Evoluția administrației publice contemporane arată faptul că asocierile autorităților
publice și ale instituțiilor publice au devenit mai pregnante în perioada relativ recentă, în care
evoluția statului și a treburilor administrative a impus identificarea unor noi forme de gestiune
optimă a acestora, atât parteneriatele public-public cât și parteneriatele public-privat constituind
unele dintre instrumentele care susțin actul administrativ de succes.
Întrucât din perspectiva teoriei administrative, decizia structurilor administrative de a
participa la diversele asocieri reprezintă o formă de act administrativ în sensul larg al
accepțiunii, unul dintre subiectele de interes în cadrul cercetărilor întreprinse în redactarea
17
prezentei lucrări a fost inclusiv acela de a identifica natura juridică a asocierilor administraţiei
publice sub aspectul clasificării actelor care consemnează astfel de asocieri, chestiune care
reprezintă prin sine însăși un subiect de interes. Teoria contractului administrativ s-a dovedit în
cercetările noastre insuficientă în a defini natura juridică a diverselor instrumente asociative,
trăsăturile acestuia fiind, în cazul asocierilor, completate sau înlocuite de o serie de trăsături
care exced acestei forme de colaborare, prin simplul fapt al apartenenței la reguli și norme din
diferite ramuri ale dreptului. Acesta este motivul pentru care analiza noastră se axează, de multe
ori, pe cercetări întreprinse în varii domenii ale dreptului care, deși aparent ar depăși tematica
abordată, privesc totuși raporturi juridice din sfera noastră de interes.
Aşa cum am menţionat anterior, unul din scopurile prezentei lucrări îl constituie probarea,
prin exemple concrete, a importanţei considerării asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor
publice ca o instituţie juridică de sine stătătoare, ale cărei valenţe constituţionale, legale şi
europene îşi găsesc o largă şi complexă aplicabilitate în practică.
Consacrarea legislativă și doctrinară a asocierii, fie ea și neunitară la acest moment, ne
îndreptățește să concluzionăm că lucrarea este un bun început pentru o veritabilă pledoarie în
sensul armonizării și consolidării conceptului care, în final, ne dorim să aducă beneficii reale
teoriei și practicii din sfera dreptului administrativ.

18
 PARTEA I
FUNDAMENTE TEORETICE ALE CONCEPTULUI ASOCIERII
AUTORITĂȚILOR PUBLICE ȘI INSTITUȚIILOR PUBLICE

CAPITOLUL I. SINTAGMELE AUTORITATE PUBLICĂ ȘI

INSTITUȚIE PUBLICĂ ÎN TEORIA DREPTULUI ADMINISTRATIV

Secțiunea I. Autoritățile publice, structuri învestite cu putere publică

1. Noţiunea de autoritate publică din perspectivă terminologică

1.1. Identificarea autorităţilor publice în evoluţia statului românesc modern

Sintagma „autoritate publică”, rezultată din alipirea celor două cuvinte „autoritate” şi
„publică” poate fi identificată, într-o primă abordare, în lumina definiţiilor acestora oferite de
Dicționarul explicativ al limbii române1, conform cărora autoritatea apare ca „un drept, o putere
sau o împuternicire de a comanda, de a da dispoziţii sau de a impune cuiva ascultare” şi,
respectiv, ca un „organ al puterii de stat competent să ia măsuri şi să emită dispoziţii cu caracter
obligatoriu”, în timp ce noțiunea de public are înțelesul: „care aparţine unei colectivităţi umane
sau provine de la o asemenea colectivitate; care privește pe toţi, la care participă toţi”. În raport
cu aceste două definiţii, autoritatea publică apare fie ca o colectivitate de oameni care deţine
dreptul de a da dispoziţii sau de a impune cuiva ascultare, fie ca organul puterii de stat (sintagmă
specifică vechii legislații socialiste – n.n.) competent să ia măsuri şi să emită dispoziţii cu
caracter obligatoriu la nivel general. Ambele definiţii, una în completarea celeilalte, dau
reprezentare noţiunii de autoritate publică, a cărei imagine de ansamblu o conturează şi căreia
reuşesc să-i confere constanţa trecerii prin timp în virtutea elementelor sale definitorii.
Autorităţile publice, indiferent de sintagmele care le-au consacrat de-a lungul timpului,
şi-au manifestat prezenţa încă de la înfiinţarea statului modern şi au evoluat împreună cu acesta,
adaptându-şi modul de organizare şi funcţionare la realităţile şi dezideratele sociale.
Pornind de la actele normative fundamentale (Constituţiile României), trecând în revistă
cadrul legislativ de reglementare a structurilor statului începând cu secolul XIX, cu precădere
prin prisma doctrinei de specialitate, remarcăm prezenţa constantă a unor „autorităţi publice”,
indiferent de denumirile sub care acestea s-au regăsit în mod concret.
Vom realiza, în continuare, o scurtă trecere în revistă a modului în care autorităţile
publice sunt reflectate în textele constituţiilor româneşti.

1
DEX, Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan”, Ediţia
a II-a, Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998, p. 75 și p. 868.
19
 Statutul Dezvoltător al Convenţiei de la Paris2, adoptat în anul 1858, care, deşi nu a fost
intitulat „Constituţie” a avut caracterul unui asemenea document, menţiona la articolul I faptul
că puterile publice erau încredinţate Domnului, Adunării Ponderatoare şi Adunării Elective, iar
ulterior, în cuprinsul textului, făcea referire la puterea legiuitoare (art. II) şi la puterea executivă
(art. VI).
Constituţia României adoptată în anul 18663, făcând referire, în Titlul III „Despre
puterile statului”, la puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească, la
consiliile judeţene sau comunale, ne oferă imaginea autorităţilor publice în formele pe care
acestea le îmbrăcau la acel moment. Este vorba despre autorităţile care exercitau cele trei puteri
ale statului, despre care Constituţia preciza că sunt îndeplinite „cu delegaţiune”. Regăsim
noţiunile „autoritate”, „public”, „interese judeţene sau comunale”, precum şi limitele,
competenţele şi relaţiile dintre structurile statale, toate acestea conturând fundamentul
regimului juridic al autorităţilor publice la acea vreme.
Constituţia României din anul 19234 tratează autoritățile publice, în titlul III „Despre
puterile statului”, după acelaşi criteriu, respectiv, exercitarea celor trei puteri clasice ale statului.
Textul menţionează că puterea judecătorească se exercită de „organele ei”, că „autorităţi
speciale de orice fel, cu atribuţiuni de contencios administrativ, nu se pot înfiinţa”, iar
contenciosul administrativ „este în căderea puterii judecătoreşti, potrivit legii speciale”. De
asemenea, art. 28 din Constituţie utilizează sintagma „autorităţile publice” cu referire la dreptul
persoanei de a se adresa prin petiţii acestor autorităţi.
Cu referire la cele două constituţii sus-menţionate, în doctrină se aprecia că frecvenţa în
textul acestora, a noţiunii de putere în sens de autoritate „a determinat şi o anumită predilecţie
a autorilor pentru cuvântul „putere”, chiar atunci când aveau în vedere organe, adică autorităţi
de stat sau, după caz, ale unităţilor administrativ-teritoriale.”5
Legislaţia interbelică, deşi utiliza şi noţiunea de „autorităţi” opera, la rândul său, în mod
frecvent, cu noţiunea de „organ” în desemnarea structurilor ce realizau sarcinile statului.6
Doctrina interbelică în materia dreptului administrativ desemna autorităţile publice prin
aceeaşi terminologie, enumerând următoarele organe ale Statului: „Regele şi miniştrii,
Adunarea deputaţilor şi Senatul, tribunalele, Curţile, Curtea de Casaţie.”7
Constituţia României din anul 19388 nu diferă sub aspectul reglementării autorităţilor
publice de celelalte două Constituţii interbelice, fiind utilizată, de asemenea, noţiunea de
„puteri”.
Constituţiile româneşti adoptate în timpul regimului socialist se caracterizează printr-o
preferinţă evidentă pentru noţiunea de „organ”.

2
Statutul Dezvoltător al Convenţiei de la Paris a fost publicat in Jurnalul Oficial al Principatelor Unite Romane
nr. 146 din 3/15 iulie 1864.
3
Publicată în [Link]. nr. 142 din 1 iulie 1866.
4
Publicată în [Link]. nr. 282 din 29 martie 1923.
5
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, ed 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 256.
6
A se vedea, cu titlu de exemplu, dispoziţiile Legii asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi
patrimoniului public, publicată în [Link]. nr. 167 din 31 iulie 1929.
7
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, ed. a IV-a, Vol. I, Ed. Institutul de Arte Grafice E. Mârvan,
București, 1934, p.44.
8
Publicată în [Link]. nr. 48 din 27 februarie 1938.
20
 Astfel, Constituţia Republicii Populare Române din anul 19489 utilizează, în
desemnarea diverselor autorităţi publice ale statului, noţiuni ca: organ suprem al puterii de stat
(titlul IV), organe ale administraţiei de stat (titlul V), organe locale ale puterii de stat (titlul
VI) şi organe judecătoreşti (titlul VII), însă se remarcă faptul că, la art. 58, se face vorbire
despre autorităţi şi organe de stat. De asemenea, este de menţionat faptul că organele locale nu
sunt autonome, fiind în relaţii de subordonare atât faţă de organe superioare cât şi faţă de
organele administrative centrale de stat.
Constituţia Republicii Populare Române din anul 195210 foloseşte noţiunile de „organ
suprem al puterii de stat”, „organe ale administraţiei de stat” şi „organe locale ale puterii de
stat” în desemnarea autorităţilor publice, ca şi Constituţia din 1948. Este de remarcat importanţa
pe care Constituţia o acordă acestor organe de stat, pe care le reglementează cu prioritate faţă
de drepturile şi datoriile fundamentale ale cetăţenilor.
Constituţia Republicii Socialiste România, adoptată în anul 196511, reglementând cu
prioritate, drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor, foloseşte aceeaşi terminologie
de „organ suprem al puterii de stat”, „organe centrale ale administraţiei de stat”, „organe locale
ale puterii de stat” şi „organe locale ale administraţiei de stat”.
Așa cum se observă în cuprinsul celor trei Constituţii mai sus menţionate, noţiunea
frecvent utilizată era cea de „organ de stat”, iar Constituţia din 1965 se remarcă prin frecvenţa
cu care sunt invocate diversele organe ale statului, ţinând cont de rolul activ al acestora în
realizarea politicii de partid.
Începând cu anul 1990, atât la nivel constituţional cât şi al actelor normative în
ansamblul lor, se poate observa o predilecţie pentru noţiunea de „autoritate publică” care, deşi
coexistă încă alături de noţiunea de „organ” al statului, se remarcă totuşi printr-o utilizare tot
mai frecventă cu trecerea timpului.
Astfel, Constituţia României adoptată în anul 1991, revizuită în 200312, desemnează
structurile statului, în cea mai mare parte, prin sintagma „autorităţi publice”, cu câteva excepţii
cum ar fi: art. 61 alin. (1), în care Parlamentul este desemnat ca „organ reprezentativ”, art. 111
alin. (1), care se referă la Guvern „şi celelalte organe ale administraţiei publice” sau art. 116
alin. (2) în care se menţionează că „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea
Guvernului, ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome”.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/199013, în prezent abrogată, se referea la
autorităţi administrative şi nu la autorităţi publice, fiind marcată de obiectivul reglementării
controlului de legalitate al actelor administrative emise de autorităţile publice, cele mai multe
dintre acestea aparţinând, de altfel, autorităţilor administraţiei publice.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/200414, adoptată ulterior revizuirii
Constituţiei României, în 2003, defineşte pentru prima dată noţiunea de autoritate publică, pe
care o desemnează ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public (…)”. De

9
Publicată în [Link]. nr. 87 bis din 13 aprilie 1948.
10
Publicată în [Link]. nr. 1 din 27 septembrie 1952.
11
Republicată în [Link]. nr. 65 din 29 octombrie 1965.
12
Publicată în [Link]. nr. 233 din 21 noiembrie 1991 şi republicată în [Link]. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
13
Publicată în [Link]. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
14
Publicată in [Link]. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
21
asemenea, legea asimilează autorităţilor publice, astfel definite, şi persoanele juridice de drept
privat „care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
un serviciu public”.
Cu referire la terminologia utilizată în regimul socialist şi, respectiv, în perioada actuală,
în doctrina recentă se preciza faptul că „din analizele reglementărilor constituţionale şi
legislative româneşti observăm că, spre deosebire de Constituţiile socialiste (1948, 1952 şi
1965) şi legislaţia adoptată în baza acestora, unde se întâlneşte exclusiv noţiunea de organ al
administrației de stat, actuala Constituţie utilizează cu predilecţie noţiunea de autoritate a
administraţiei publice şi, în mai mică măsură, noţiunea de organ al administraţiei publice.”15
Aşa cum se poate observa, terminologia utilizată în desemnarea autorităţilor publice a
fost marcată de regimurile politice existente, iar studierea acesteia presupune şi identificarea
contextului socio-politic, aşa cum „Studierea sistematică a fenomenului administrativ
presupune pentru început cercetarea legăturii complexe a acestuia cu problematica puterii
politice şi implicit a guvernării.”16
Indiferent, însă, de influenţa contextului socio-politic asupra rolului şi trăsăturilor
autorităţilor publice, statul se traduce, întotdeauna, prin public și autoritate, iar cele două
noțiuni, în mod distinct sau alăturate, vor desemna, în permanență, statul, întrucât „apariţia
puterii instituţionalizate, a puterii de stat, repartizată ierarhic unei mulţimi de agenţi politici,
manifestându-se prin autorităţi publice înzestrate cu forţă de dominaţie şi constrângere, a avut
un rol important în ordonarea relaţiilor sociale, în realizarea echilibrului social.”17
Prezenţa autorităţilor publice încă de la înfăptuirea statului modern, indiferent de
denumirea acestora, este confirmată şi de faptul că noţiunii de autoritate i-a fost cel mai des
asociată, în această perioadă, noţiunea de putere. Relaţia între cele două noţiuni se
caracterizează printr-o puternică legătură intrinsecă, în care puterea este de esența autorității
publice, dar, în aceeași măsură, noțiunea de putere induce ideea de autoritate. Astfel, puterea
statului, concretizată în manifestarea concretă a funcţiilor clasice legislativă, executivă şi
judecătorească, capătă reprezentare prin intermediul autorităţilor publice ca structuri însărcinate
cu exercitarea acestor funcţii. În același timp, noţiunea de autoritate, aşa cum am menţionat
anterior, presupune puterea de a comanda, de a da dispoziţii sau de a impune ascultare.
Autoritatea publică presupune o entitate care deţine putere, iar puterea conferă autoritatea
îndeplinirii anumitor prerogative. În acest sens, într-o lucrare de specialitate se susţine că
„puterea de stat este (...) o putere specializată şi încredinţată de popor anumitor organisme sau
autorităţi publice care realizează funcţiunea legislativă, executivă şi pe cea judecătorească.” 18

1.2. Noțiunea de autoritate publică în accepţiunea actuală

Legea fundamentală şi actul normativ de referință în domeniul dreptului administrativ,

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare,

15
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, ed. 3, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2014, p. 7.
16
Idem, p. 12.
17
E. Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 20.
18
E. Bălan, Instituţii de drept public, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 16.
22
oferă reprezentare autorităţilor publice româneşti în contextul legislativ actual, conturând
imaginea autorităţilor publice, pe de o parte, prin identificarea concretă a structurilor ce intră în
această categorie, iar pe de altă parte, prin stabilirea trăsăturilor definitorii ce le caracterizează.
O analiză a celor două acte normative evidenţiază următoarele aspecte:
Constituţia nu cuprinde o definiţie a noţiunii de autoritate publică, însă din conținutul
său reiese cea mai cuprinzătoare și clară definiţie a conceptului care se conturează din elemente
de referință vizând scopul înfiinţării, rolul și raporturile cu societatea, misiunea și sfera de
competență.
Deşi Legea fundamentală dedică autorităților publice Titlul III, care le poartă numele
(„Autoritățile publice”), prezenţa acestora se face simțită încă de la Titlul I al Constituției
consacrat unor „Principii generale” ca, de altfel, în tot cuprinsul acesteia. Astfel, chiar articolul
1 din Constituţie ne introduce în sfera autorităţilor publice prin invocarea noţiunii de „stat” şi a
organizării acestuia, concepte care depășesc sfera abstractului prin reprezentarea concretă pe
care le-o conferă noțiunea de autoritate publică. În acest sens, în doctrina de specialitate s-a
arătat faptul că „statul este o noţiune abstractă, o convenţie. (…) Deşi populaţia şi teritoriul sunt
elemente indispensabile pentru existenţa statului, totuşi elementul specific şi definitoriu al
statului este aparatul de stat.”.19 Prin urmare, referindu-ne la stat avem în vedere structurile
care înfăptuiesc activităţi cu caracter statal, de interes public general şi exercită în acest scop,
anumite puteri, prerogative speciale.
Tot în prezenţa autorităţilor publice ne aflăm şi în Titlul II purtând denumirea
„Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, titlu în care drepturile şi libertăţile sunt
garantate cetăţenilor şi, respectiv asigurate a fi aduse la îndeplinire, prin intermediul aceloraşi
structuri la nivel statal şi local, reprezentate de autorităţile publice. Sub acest aspect, autorităţile
publice apar ca structuri cu o dublă calitate: gardieni ai respectării drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţeanului şi apărători ai interesului public care, în cazul unui conflict cu
cel particular, trebuie să primeze, fiind de esenţa autorităţilor publice asigurarea realizării
interesului public.
Cu referire la semnificaţiile noţiunii de „autoritate publică” prin prisma terminologiei
constituţionale, în doctrină se susţine că „noţiunea de «autoritate publică» este folosită în două
accepţiuni: Titlul II, consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, are în
vedere un sens larg, desemnând orice organ cu prerogative de putere publică, indiferent dacă
este prevăzut sau nu în Constituţie, pe când în Titlul III se are în vedere un sens restrâns
(organele prin care se exercită clasicele funcţii ale statului) …” 20
Dacă sub aspect generic garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor şi asigurarea
îndeplinirii de către aceştia a îndatoririlor fundamentale vizează autorităţile publice ce exercită
cele trei puteri clasice ale statului (legislativă, executivă şi judecătorească), analizând
dispoziţiile constituționale invocate observăm că, alături de acestea, se conturează şi organisme
asimilate autorităţilor publice, precum şi instituţii publice şi entităţi asimilate acestora (regii
autonome), ca structuri însărcinate cu realizarea acţiunilor concrete în îndeplinirea obligaţiilor
constituţionale corelative.

19
D. Brezoianu, M. Oprican, Administraţia publică în România, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2008, p. 30 și urm.
20
A. Iorgovan, op. cit., p. 107 şi urm.
23
 Interesantă în Titlul II este menţionarea, la cap. 4, a instituţiei „Avocatul Poporului”
care, nefiind definită în sensul strict al noţiunii, reprezintă fără echivoc, o autoritate publică
întrucât modalitatea de înfiinţare, prin lege organică, precum şi exercitarea din oficiu a
atribuţiilor confirmă acest statut.
Aceeaşi situatie se întâlneşte şi în cazul Curţii de Conturi, invocată în titlul IV din
Constituţie, şi, respectiv, în cazul Curţii Constituţionale, căreia îi este consacrat titlul V din
Constituţie, ambele fiind, în fapt, autorităţi publice cu atribuții de control.
În ce priveşte autorităţile publice clasice, purtătoare ale celor trei puteri ale statului,
Constituţia consacră fiecăreia dintre ele câte un capitol în cuprinsul Titlului III, care de altfel le
poartă şi numele, astfel: Parlamentul (Cap. 1), Preşedintele României (Cap. 2), Guvernul
(Cap. 3), Administraţia publică (Cap. 5) - incluzând Administraţia publică centrală de
specialitate (Secţiunea 1) şi Administraţia publică locală (Secţiunea a 2-a); Autoritatea
judecătorească (Cap. 6).
Normele fundamentale operează, în conturarea conceptului de autoritate publică, cu
noțiuni precise ca „alegere/numire”, „înfiinţare”, „organizare” şi funcţionare”, „statut”,
„competenţe”, „rol”, „atribuţii”, „raport”, „răspunderi”, „incompatibilităţi” ș.a., rezultatul fiind
o determinare clară a principiilor care stau la baza constituirii și funcționării entităților care vor
fi desemnate ca atare.
În ce priveşte terminologia utilizată pentru desemnarea acestor autorităţi, se remarcă
faptul că a dispărut preferinţa legiuitorului constituant pentru noţiunea de „organ”, care este
folosită în textul constituţional doar sporadic, în cuprinsul art. 61 alin. (1), al art. 111 alin. (1)
şi al art. 116 alin. (2), noţiunea semnificativ dominantă fiind cea de „autorităţi publice”.
Sintagma „organ” este utilizată în Constituţie în cuprinsul următoarelor dispoziții: art. 2, care
precizează că „organele reprezentative ale poporului român care sunt constituite prin alegeri
libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum, exercită suveranitatea naţională”; art.
111 alin. (1) ce face referire la „celelalte organe ale administraţiei publice”, altele decât
Guvernul; art. 116 alin. (2) care utilizează sintagma „alte organe de specialitate”.
În ansamblu însă, teminologia constituţională utilizată demonstrează predilecţia pentru
noţiunea de „autoritate publică”, existând şi situaţia în care termenul „organ” coexistă cu cel de
„autoritate” în desemnarea aceleiaşi entități statale. Spre exemplu, la art. 61 alin. (1) din
Constituţie, Parlamentul este desemnat ca „organ reprezentativ suprem”, dar şi ca „unica
autoritate legiuitoare a ţării.”
Faptul că termenul „autoritate” se substituie, cu timpul, noțiunii de „organ”, folosită des
în trecut pentru desemnarea autorităţilor publice devine evident, iar această evoluţie
terminologică ni se pare absolut firească, întrucât apreciem că terminologia “puterile statului”
nu îşi găseşte în noţiunea “organe ale statului” echivalentul cel mai potrivit pentru a desemna
scopul fiinţării lor, interesul public şi prerogativele speciale, exorbitante de care dispun.
Organele reprezintă „părţi ale unui întreg, mecanisme coordonate în cadrul unui sistem”21, ori
autorităţile publice, cel puţin sub aspectul celor trei funcţii clasice înseamnă independenţă,
supremaţie, autoritate, toate acestea în limitele rolului şi competenţelor ce le sunt stabilite prin
lege. Cu toate acestea, la nivel constituţional şi legislativ se practică încă utilizarea ambelor
noţiuni, nu de puţine ori autorităţile publice fiind denumite „organe publice”, sau chiar definite

21
DEX, op. cit., p.727.
24
prin această terminologie. Aşa cum menţionam anterior, însăşi Constituţia actuală a României,
deşi cu preferinţă vădită pentru noţiunea de „autoritate publică”, reflectă, în conţinutul său,
echivalenţa celor două noţiuni, sintagma „organ public” fiind prezentă în text, în desemnarea
anumitor autorităţi. Astfel, aşa cum am arătat, autoritatea legiuitoare, Parlamentul, este „organ
suprem reprezentativ”, iar Guvernul este „organ al administraţiei publice”.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pare a elimina orice dubiu cu privire
la identitatea dintre cele două noţiuni, definind conceptul de autoritate publică, la art. 2 alin. (1)
lit. b), prin sintagma „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public”.
Doctrina ulterioară anilor 1990, cu precădere cea aparţinând dreptului administrativ, a
fost preocupată de identificarea noţiunilor „autoritate publică”, „organ de stat”, „autoritate a
administraţiei publice” şi „organ al administraţiei publice” şi de raporturile şi, respectiv, de
distincţia dintre acestea, iar până la adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004,
lipsa unor reglementări legale precise în definirea acestor noţiuni a generat o serie de aprecieri
cu privire la delimitarea sensului lor.
Într-o lucrare din anul 1993, analizându-se administraţia publică, s-a considerat că
noţiunea de autoritate administrativă „depăşește perimetrul de organizare a sistemului
administraţiei publice, cuprinzând şi sistemul puterii legiuitoare, pe acela al puterii judecătoreşti
şi chiar al unor organizaţii nestatale, care organizează executarea legii şi execută legea”22 şi că
„termenul de autorităţi administrative este mai larg decât acela de organe ale administraţiei
publice”, noţiune considerată „unitate de bază a sistemului administraţiei publice”.23 Se aprecia,
aşadar, că administraţia, în sensul larg al noţiunii, era realizată de toate autorităţile statului, iar
administraţia publică, în sens restrâns, era atributul organelor administraţiei publice. În acelaşi
sens, într-o altă lucrare, se aprecia că „Statul, definit ca mod de organizare a puterii publice a
unei populaţii situate pe un anumit teritoriu, îşi realizează funcţiile sale – legislativă, executivă
şi judecătorească – printr-un sistem de autorităţi publice. (…) Aşa cum se poate observa, statul,
în această accepţiune, reprezintă un mod de structurare a administraţiei publice (…)”24.
Un alt autor a insistat asupra distincţiei dintre noţiunile „autoritate publică” şi „organ”,
considerând că „noţiunea de «autoritate publică» are o sferă de cuprindere mai mare decât cea
de «organ»” şi că acest lucru rezultă „chiar şi numai din conţinutul dispoziţiilor Titlului III din
Constituţie”. În opinia acestuia, „noţiunea de «organ», în speţă de «organ al administraţiei
publice», (…) este specifică structurilor organizatorice constituite într-un sistem bazat pe
subordonare ierarhică, nu pe autonomie. Deci, orice «organ» al administraţiei publice este,
totodată, şi o «autoritate» a administraţiei publice, dar nu orice «autoritate» a administraţiei
publice este şi «organ» al administraţiei publice”25. Nu împărtășim această opinie, în primul
rând pentru că argumentația cu privire la conținutul dispozițiilor titlului III din Constituție nu
poate fi considerată valabilă. Este vizibilă, în cuprinsul textului constituțional invocat, intenția
legiuitorului constituant de a echivala cele două noțiuni, pe care le folosește deopotrivă pentru

22
Al. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS LEX S.R.L. București 1993, pag. 6.
23
Idem, p 57.
24
I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. Regia autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994,
p. 15.
25
M. Preda, Curs de drept administrativ. Partea specială, Casa Editorială “Calistrat Hogaș”, București, 1995, p.
18 și urm.
25
desemnarea structurilor ce fac subiectul Titlului III. Nu numai titlul în sine este semnificativ,
subliniind faptul că toate structurile tratate în cuprinsul articolelor acestuia intră în sfera
autorităților publice, dar și desemnarea Parlamentului, în cuprinsul art. 61 alin. (1), drept
„organ reprezentativ suprem al poporului român” și „unică autoritate legiuitoare a țării”
reprezintă un argument care contrazice teoria în cauză. În același timp, teoria subordonării
ierarhice în cazul organelor și a includerii acestora în sfera autorităților nu are o susținere validă
la nivel constituțional sau al cadrului legislativ în materie.
Într-o altă opinie doctrinară, autorităţile erau desemnate prin noţiunea de „organe”,
precizându-se că „activitatea fiecăreia din cele trei puteri în stat – legislativă, executivă şi
judecătorească – este înfăptuită de organe proprii – legislative, executive şi judecătoreşti”, iar
„organele de stat care înfăptuiesc, în concret, activitatea puterii executive – a administraţiei
publice – sunt organe ale administraţiei publice.”26
Cu privire la conceptul de „autoritate publică”, într-un studiu elaborat în anul 1997 se
preciza că „din punct de vedere logic, se consideră că autoritatea este o relaţie cu trei termeni
între un purtător (cel care deţine autoritatea), un subiect (cel în raport cu care se exercită
autoritatea) şi un domeniu”.27
Adoptarea, în anul 2004, a noii legi a contenciosului administrativ, care defineşte
noţiunea de autoritate utilizând termenul de „organ”, a confirmat aprecierile că, în fapt, cele
două concepte desemnează aceleași structuri statale sau administrativ-teritoriale care acţionează
în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public.
Doctrina ulterioară adoptării legii sus-menţionate a remarcat această asociere, apreciind
că alăturarea celor doi termeni este de natură a atrage concluzia echivalenţei acestora.
Profesorul Iorgovan, analizând semnificaţiile noţiunii de autoritate publică, a apreciat
că aceasta „este explicată uneori şi prin referire la termenul generic de «organ», ceea ce ne
determină să le considerăm echivalente, chiar dacă în doctrină şi în legislaţie se face, uneori,
distincţie între «autoritate» şi «instituţie», în sens de simplu organ public” 28. Într-un capitol
ulterior al aceleiași lucrări, acesta menţiona faptul că „sensul principal al sintagmei „autoritate
publică” este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de
putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală
autonomă”29.
Analize doctrinare de referință în materia dreptului administrativ au condus la concluzia
că pe de o parte “nu rezultă vreo distincţie care s-ar putea face între cele două noţiuni”30, iar, pe
de altă parte, “o asemenea distincţie nu ar avea nici o relevanţă în practică, sensul principal al
sintagmei autoritate publică fiind acela de organ public”31. În acelaşi sens, un autor a subliniat
că „între noţiunea de autoritate publică şi cea de organ nu există deosebiri de conţinut, ambele

26
V. I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român . Partea generală, ed. a II a revăzută și adăugită, Ed. ALL,
1996, p.69.
27
S. Cristea, Fundamente constituţionale ale noţiunii de autoritate publică, Analele Universităţii Bucureşti, Seria
Drept, 1997, p. 66.
28
A. Iorgovan, op. cit., pag. 60.
29
Idem, pag. 263.
30
D. Apostol Tofan, op. cit., p. 7.
31
Ibidem.
26
exprimând, în forme diferite aceeaşi realitate şi realizându-şi activitatea cu folosirea autorităţii
publice”32.
Echivalenţa dintre cele două noţiuni se reflectă şi în sensul invers, al definirii noţiunii
de „organ al administraţiei publice” utilizând noţiunea de „autoritate a administraţiei publice”.
Astfel, organul administraţiei publice este desemnat ca „o categorie de autoritate publică
care, potrivit Constituţiei şi legilor, este chemată să execute legea sau, în limitele legii să
presteze servicii publice (…)”33, incluzând „toate autorităţile care sunt investite cu prerogative
de putere publică şi care au misiunea constituţională şi legală de a realiza administraţie publică,
adică de a executa legea şi de a presta servicii publice în limitele legii”.34
Doctrina constituţională confirmă, la rândul său, identitatea dintre cele două noţiuni,
apreciind că „în cadrul puterilor «statului» se distinge, prin conţinut şi trăsături specifice,
puterea executivă. Această putere este nominalizată în ştiinţă şi legislaţie (în Constituţie în
primul rând) fie prin expresia de «putere executivă», fie prin cea de «autoritate administrativă»,
fie prin cea de «administraţie de stat». Constituţia României, sub titlul III intitulat «Autorităţile
publice» reglementează, în ordine, Parlamentul (cap. I), Preşedintele României (cap. II),
Guvernul (cap. III), Administraţia publică (cap. V). Practic sunt numite direct autorităţile.
Terminologia folosită exprimă corelarea cu teoria separaţiei și echilibrului puterilor în stat. În
fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi anume funcţia şi organele de stat
(autorităţile) care implică executarea legilor, în ordinea firească a activităţilor statale”35.
Faţă de susţinerea de mai sus cu privire la nominalizarea puterii executive inclusiv prin
sintagmele „autoritate administrativă” şi „administraţie de stat” se impune a se menţiona faptul
că specialiștii dreptului administrativ fac distincţie între executiv şi administraţie publică.
Astfel, în opinia majoritară a doctrinei administrative, „acestea nu se identifică, sfera de
cuprindere a administraţiei publice fiind mai largă, dar în egală măsură se poate afirma că
administraţia publică este în intregime sub influenţa şi sub controlul puterii executive, faţă de
prevederile art. 102 din Constituţia României republicată, care consacră expres rolul
Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice”.36
Cu referire la susţinerile doctrinei, conform căreia terminologia constituţională utilizată
în titlul III „Autorităţile publice” exprimă „organele de stat (autorităţile)…” se impune să
precizăm că nu trebuie omisă includerea, în cuprinsul acestui titlu, și a autorităților
administraţiei publice locale, structuri distincte în raport cu organele de stat, respectiv cu
autoritățile administrației publice centrale. Astfel, delimitarea, în textul Constituţiei, a
capitolului V „Administraţia publică” în două secţiuni: „Administraţia publică centrală de
specialitate” şi „Administraţia publică locală” a fost interpretată în doctrina administrativă în
sensul că „legiuitorul constituant a dorit să delimiteze, în cadrul administraţiei publice, două
sfere cu regimuri juridice diferite”37.

32
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 70.
33
A. Iorgovan, op. cit., pag. 264.
34
V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. IX-a, revăzută şi actualizată. Curs universitar, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2015, p. 342.
35
I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. 15, Vol. II, Ed. C.H. Beck, Bucureşti
2017, pag. 245.
36
D. Apostol Tofan, op. cit., p. 20.
37
Idem, op. cit., p. 301.
27
 În sensul celor de mai sus, într-o lucrare de specialitate s-a precizat că „autorităţile
administraţiei publice centrale de specialitate sunt în exclusivitate autorităţi ale administraţiei
de stat, în timp ce autorităţile administraţiei publice existente în unităţile administrativ-
teritoriale se împart în: servicii publice ale autorităţilor administraţiei publice de specialitate
deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale şi autorităţi administrativ-autonome ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor.”38 S-a menționat, de asemenea, că prin autoritate publică se
are în vedere „sensul larg al noţiunii de „autoritate administrativă”, care vizează atât organe
prevăzute de Constituţie (Preşedintele României, Guvern, Ministere, organe centrale autonome,
prefect, consiliul judeţean, consiliul local, primar, servicii publice ale ministerelor din teritoriu),
cât şi regii autonome sau instituţii publice subordonate organelor menţionate (nominal sau
generic) de Constituţie.”39
Revenind la preocupările doctrinare cu privire la distincţia dintre noţiunile „autoritate”
şi „organ”, unii autori apreciază, prin prisma analizei terminologiei constituţionale, că „(…)
termenul de autoritate nu poate fi inclus în cel de organ şi că beneficiază de autonomie
funcţională şi instituţională mărită”40. În opinia acestor autori, Constituantul român a înţeles
prin sintagma „Autorităţi publice”, în sensul Titlului III din Constituţia României, „totalitatea
formelor structurale chemate să exercite prerogative de putere publică atât la nivelul statului cât
şi la cel al comunităţilor locale. (...) pe tot parcursul titlului noţiunea de autoritate se foloseşte
numai alături de cea de administraţie publică sau administrativă autonomă.”41 Ne exprimăm o
rezervă în ce priveşte aprecierea de mai sus, întrucât atributul „mărită” conferit autonomiei
autorităţii este imprecis, nedefinit, iar, în plus, opinia cu privire la alăturarea noţiunii de
autoritate exclusiv celei de administraţie publică sau autoritate administrativă autonomă, este
contrazisă prin faptul că Parlamentul însuşi este definit în titlu ca „unica autoritate legiuitoare
a ţării”.
Cu referire la cele două denumiri pe care le comportă structurile administraţiei publice,
în opinia aceloraşi autori evocați mai sus, „Organe ale administraţiei publice sunt acele structuri
organizaţionale care, în conformitate cu Constituţia şi legile, au personalitate de drept public,
sunt înzestrate cu funcţii executive-guvernamentale şi se află sub controlul, direct sau indirect,
al Parlamentului. (...) Autorităţi ale administraţiei publice sunt acele structuri organizaţionale
investite cu personalitate de drept public, ce se înfiinţează şi funcţionează, potrivit Constituţiei
şi legii, pentru organizarea executării şi executarea în concret a legii.”42 Și față de această
delimitare ne manifestăm reținerea, întrucât, în opinia noastră, nu aceasta a fost intenţia
legiuitorului constituant. În plus, „funcţiile executive-guvernamentale” nu numai că nu exclud
activităţi de organizare a executării şi executare în concret a legii, dar pot fi interpretate ca
incluzând astfel de atribuții.
Oricare ar fi nuanţările doctrinare cu privire la distincţia dintre noţiunile „autoritate
publică” şi „organ public”, aşa cum am arătat anterior, atât cadrul legal care utilizează cele două
sintagme, cât şi practica în aplicarea legii nu reflectă în fapt vreo distincţie, fiind, dimpotrivă,

38
I. Vida, op. cit., p. 192.
39
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 118.
40
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, ed. a III-a revăzută şi adăugită, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2009, p. 138 și urm.
41
Ibidem.
42
Ibidem.
28
considerate echivalente. În acelaşi sens se pronunţă şi alţi autori care, analizând cele două
concepte prin prisma reglementărilor constituţionale şi legislative, în contextul și al opiniilor
doctrinare deja evocate, apreciază că „distincţia dintre cele două noţiuni, deşi poate fi susţinută
la nivel teoretic, nu are utilitate practică, ci, dimpotrivă, ar putea crea dificultăţi. Prin urmare,
în lumina dispoziţiilor constituţionale, noţiunea de «autoritate publică» este identică cu aceea
de «organ public», ambele desemnând o structură organizaţională ce acţionează în regim de
putere publică pentru satisfacerea interesului public.”43
Este, aşadar, mai puţin important dacă ne referim la „organ public”, „autoritate publică”
sau „structură organizaţională”, atât timp cât există o unicitate a reprezentării, pe care ne-o oferă
cele două elemente esenţiale definitorii: regimul de putere publică în care acestea acţionează şi
interesul public pentru a cărui satisfacere fiinţează.
În sfera actelor normative care reglementează înființarea și organizarea diverselor
autorități publice regăsim reglementări explicite care susțin identitatea conceptuală a celor două
noțiuni. Termenii de „autoritate publică”, respectiv „autoritate a administraţiei publice”
continuă să coexiste cu cel de „organ al administraţiei publice”, care apare ca element
definitoriu al autorității.
În ce priveşte noţiunile utilizate în desemnarea autorităţilor publice în dreptul altor ţări
europene, analizând, cu titlu de exemplu, terminologia utilizată în dreptul francez, se observă
următoarele:
„În secolul al XIX-lea, conceptul de «autoritate publică» (puissance publique) a fost cel
mai proeminent; a existat o distincţie între «actele de autoritate» (actes d’autorité), care erau
de competenţa «autorităţilor publice» (puissance publique) şi «actele de gestiune» (actes de
gestion), care conţineau elemente ale dreptului privat.”44
Constituţia franceză utilizează, la rândul său, noţiunea de „autoritate” în desemnarea
diferitelor structuri ale statului cu atribuţii în exercitarea puterii judecătoreşti şi administrative.
Sintagmele utilizate în art. 53-1: „les autorités de la République”, sau în art. 62-2: „les autorités
administratives et juridictionnelles” demonstrează preferinţa legiuitorului constituant francez
pentru noţiunea de „autoritate”.
În doctrina franceză regăsim, de asemenea, noţiunea „autorité publique”, cu referire la
structurile statului, înţelegând prin acestea atât Parlamentul cât şi autorităţile la nivel central
(naţional) şi local.45
Având în vedere influenţa considerabilă a dreptului francez asupra dreptului românesc,
preferința pentru utilizarea, cu precădere, a noţiunii de „autoritate publică” în dreptul românesc,
ar putea fi înţeleasă şi dintr-o atare perspectivă.

43
F. Coman-Kund, A.-S. Ciobanu, Drept administrativ – Partea I – Sinteze teoretice și exerciții practice pentru
activitatea de seminar, ed. a III-a revăzută, actualizată și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 34.
44
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, ed. a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p.
30.
45
J. Rivero, Droit administratif, Huitième édition, DALLOZ, Paris, 1977, p. 42 și p. 68.
29
2. Regimul de putere publică şi interesul public, elemente definitorii ale autorităţii
publice

2.1. Consideraţii generale

Aşa cum am arătat mai sus, indiferent de sintagma prin care autoritatea publică este
desemnată la nivelul cadrului legislativ, două elemente sunt esenţiale în reprezentarea ei la nivel
conceptual, respectiv regimul de putere publică în care acţionează şi interesul public pe care îl
urmăreşte. Cele două sintagme își găsesc reprezentare atât printr-o precizare expresă, la nivelul
actelor normative de referință în domeniul dreptului administrativ (Legea contenciosului
administrativ, spre exemplu), cât și prin interpretarea termenilor care precizează, în cuprinsul
actelor normative ce reglementează organizarea și funcționarea autorităților publice, scopul,
obiectivele și sfera de acțiune a acestora.
Însăşi sintagma „autoritate publică” evidenţiază cele două trăsături definitorii de
referință: interesul public şi prerogativele speciale. Astfel, alăturarea termenilor „autoritate”
(putere, împuternicire de a impune ascultare) şi „public” (care priveşte tot poporul) creează
imaginea unei structuri învestită cu o putere specială şi a cărei existenţă priveşte întreg poporul.
Ori regimul de putere publică şi satisfacerea interesului public nu reprezintă altceva decât
explicarea în termeni juridici a sintagmei „autoritate publică”, un argument în plus pentru a o
prefera sintagmei de „organ public”.
De asemenea, este de remarcat faptul că, atât în textul constituţional cât şi în
reglementările legale, se defineşte în primul rând interesul public urmărit a fi satisfăcut de
autoritatea în cauză şi apoi, în detaliu, modul în care autoritatea va realiza scopul pentru care a
fost înființată, competenţa şi sfera de atribuţii, deci regimul de putere publică în care aceasta
acţionează.
În Constituţie, dispozițiile privind funcţionarea şi competenţa autorităţilor publice sunt
precedate de cele instituind misiunea pentru care sunt înființate, astfel cum se observă în titlul
III „Autorităţile publice” în cuprinsul capitolului I „Parlamentul”, Secţiunea 1 „Organizare şi
funcţionare”, al capitolului 2 „Preşedintele României” sau al capitolului 3 „Guvernul”.
În argumentarea celor de mai sus, facem referire la Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, care, prin definirea autorităţii publice ca „organul de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui
interes legitim public”, are calitatea atât de a clarifica noțiunea de autoritate publică prin
precizarea conceptelor care o compun, cât și de a conferi la nivel social, elementul de referință
în înțelegerea misiunii unei astfel de structuri. Analizând conceptul de autoritate publică în
raport de maniera în care este definită de legea-cadru în materia contenciosului administrativ,
rezultă, fără dubiu, calitatea intrinsecă a celor două elemente în reprezentarea noțiunii, fapt ce
marchează, de o manieră care nu lasă loc de interpretări, sfera de competență în care autoritatea
trebuie să se manifeste.
Prin prisma acestor noțiuni, putem susţine că de esenţa autorităţii publice este regimul
de putere publică în care acţionează, în timp ce interesul public reprezintă nu numai scopul
înfiinţării autorităţii publice, dar și elementul de referință în evaluarea acțiunilor sale. Odată
interesul public definit, structura înfiinţată beneficiază de drepturi speciale, exorbitante, pe care

30
însă trebuie să le exercite nu numai în limitele definite de cadrul legal, dar și în strictă și
permanentă corelare cu interesul legitim public, ce constituie, de altfel, scopul existenței sale.
Actele normative de înfiinţare şi organizare a autorităţilor publice urmează regula
identificării acestei structuri prin cele două elemente care o definesc. Cu titlu de exemplu,
menţionăm Legea nr. 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de
Informaţii, cu modificările și completările ulterioare, în care SRI este definit ca fiind „organul
de stat specializat în domeniul informațiilor privitoare la siguranța națională a României (...)”,
înțelegând, din perspectiva definiției de mai sus, faptul că interesul public deservit de acest
organ constă în asigurarea siguranței naționale a României, întreaga sa activitate urmând a fi
cu prioritate evaluată în raport de acesta.

2.2. Puterea publică şi dreptul de apreciere al autorităţilor publice

Noţiunea de „putere publică”, ca element fundamental al autorităţii publice a fost

unanim acceptată în doctrină ca desemnând anumite drepturi speciale de care aceasta dispune
în realizarea interesului public, ca scop al fiinţării sale. Legătura intrinsecă a celor două noţiuni
este evidentă în lumina interpretărilor doctrinare.
Profesorul Iorgovan a definit puterea publică ca desemnând „prerogativele (adică
drepturile speciale, exorbitante) pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce
reprezintă şi apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui
particular”, subliniind că „pe aceste prerogative, rezultate din Constituţie şi din legile organice,
se fundamentează capacitatea de drept public a organelor administrative.”46 A făcut, mai
departe, precizarea că „în virtutea acestei capacităţi, organele administrative emit acte de
autoritate, care se execută din oficiu, aplicând direct, dacă este nevoie, măsuri administrative
de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de executare silită”47.
Rezultă, aşadar, că nu numai autoritatea presupune putere, dar puterea însăşi aparţine
autorităţii. Cele două noţiuni se determină una pe cealaltă şi este de remarcat faptul că reiese o
apropiere terminologică mai evidentă între noțiunile de „autoritate” şi „putere” decât între
noțiunile de „organ” şi „putere”. Acesta este un argument în plus să considerăm că sintagma
„autoritate publică” este mai potrivită pentru desemnarea anumitor structuri ale statului, în
raport cu cea de „organ”, inclusiv sub aspectul celor două trăsături definitorii, întrucât ideea de
autoritate induce cu mai multă tărie, atributul de putere publică.
În acelaşi sens, într-o altă lucrare de specialitate, puterea publică a fost privită „atât în
sens larg, ca regim juridic specific, caracterizat prin prerogative şi constrângeri exorbitante faţă
de dreptul comun, cât şi în sens restrâns, ca acele drepturi speciale, exorbitante (în sensul că
asemenea prerogative nu pot aparţine unui simplu particular), de care dispun autorităţile publice
(inclusiv autorităţile administraţiei publice) pentru a asigura satisfacerea interesului public
(prerogative de putere publică)”48.

46
A. Iorgovan, op. cit., p. 86.
47
Ibidem.
48
F. Coman-Kund, A-S. Ciobanu, op. cit., p. 39.
31
 Cu privire la raportul dintre autoritate şi putere, într-o lucrare din anul 2003 s-a precizat
că „Autoritatea nu se confundă cu puterea, deşi se întemeiază pe aceasta. Fără sprijinul puterii
de stat nu ar exista autoritate politică. Raportul între autoritate şi puterea de stat, ca atare, are la
bază factori distincţi, de care depinde fiecare. Astfel, puterea statului presupune folosirea
constrângerii materiale, a forţei specializate, în timp ce autoritatea, care se întemeiază pe legea
adoptată de organismele competente şi legitime, se asigură prin respectarea de bunăvoie a
deciziilor (legilor). Numai în cazul nerespectării acestora se recurge la forţa de coerciţie a
statului”49.
Confirmând cele de mai sus, în doctrina mai recentă se face menţiunea că „În baza
prerogativelor de putere publică de care dispun, măsurile luate de aceste autorităţi se aplică
direct, iar în cazul în care nu sunt respectate, beneficiază de forţa de constrângere a statului”50
și că „Regimul de putere publică dă dreptul administrației să emită sau să adopte acte
administrative care se supun principiului executio ex officio, astfel încât administrația publică
poate să treacă direct la executarea lor, fără să mai fie necesară parcurgerea unor proceduri de
învestire cu formulă executorie.”51
În acelaşi timp, în doctrina constituţională se precizează, cu privire la puterea de stat
faptul că „elementul constrângere este definitoriu pentru putere ca putere de stat, deoarece, în
momentul în care dispare constrângerea dispare chiar statul. (…) El deosebeşte puterea de stat
de alte puteri, sau autorităţi exercitate de organe şi organizaţii nestatale (partide politice, diferite
organizaţii sociale, organizaţii religioase). Ca atare, orice putere de stat este o putere de
constrângere, constrângerea de stat fiind «trăsătura esenţială a oricărei puteri de stat».
Constrângerea de stat este folosită doar în ultimă instanţă, atunci când voinţa de stat exprimată
prin lege nu este respectată de bunăvoie”. În ce priveşte caracterul organizat al puterii statale se
menţionează, în continuare, că „Puterea de stat există numai ca o putere organizată sub forma
unui aparat, mecanism, autorităţi. Puterea de stat nu poate exista decât organizată. Organizarea
puterii statale pe principiul echilibrului şi conlucrării între autorităţile sale prezintă
incontestabile avantaje în exerciţiul democratic al funcţiilor încredinţate”52.
Puterea apare, aşadar, ca un atribut de esenţă al autorităţii publice, însă exercitarea
drepturilor speciale care caracterizează noţiunea de „putere publică” este condiţionată de
refuzul particularului de a respecta de bunăvoie acţiunile autorităţilor statului în realizarea
interesului legitim public.
Puterea publică este acordată autorităţilor publice în anumite limite, reglementate de
legea care le instituie. Aşadar nu este suficient numai beneficiul acestor drepturi speciale, ci se
impune şi stabilirea limitelor şi condiţiilor în care ele se exercită, întrucât numai respectarea
acestora susţine legitimitatea puterii publice. În acest sens, orice autoritate publică trebuie să
aibă determinarea propriilor acţiuni, în sensul aprecierii limitelor în care acestea se circumscriu
interesului public urmărit. Cu referire la aceste aspecte, în doctrină se precizează că „Dreptul
de apreciere sau puterea discreţionară reprezintă acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere
a unei autorităţi astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la

49
E. Bălan, op. cit., 2003, p. 15.
50
D. Apostol Tofan, op. cit., p. 9.
51
V. Vedinaș, op. cit., p. 17.
52
I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. cit., p. 5.
32
orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea
respectivă va acţiona cu exces de putere, ce poate fi cenzurat în instanţa de judecată”53.
Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ defineşte excesul de putere
ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea
limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor”. Definiţia prezintă o importanţă deosebită atât pentru administraţie, cât şi pentru
cei administraţi, întrucât oferă un important punct de reper în aprecierea acţiunilor autorităţilor
publice, ce sunt legitime în condiţiile în care se menţin în limitele impuse prin lege şi nu
îngrădesc exercitarea, de către cetăţeni, a drepturilor şi intereselor lor, de asemenea legitime.
Este foarte important, în opinia noastră, ca în legea de înfiinţare a unei autorităţi publice,
atribuţiile acesteia să fie de aşa manieră definite, astfel încât să fie eliminate posiblităţile de
interpretare excesiv-abuzivă a unor norme juridice, care ar permite încălcarea drepturilor
fundamentale ale cetăţeanului. Nu este suficient a se defini, în legea sa de organizare și
funcţionare, natura juridică a autorităţii publice într-un mod enunţiativ, fără a o completa într-
un mod responsabil cu delimitarea precisă şi clară a atribuţiilor acesteia în lumina unui interes
public, de asemenea formulat într-o manieră evidentă.
Apreciind rolul deosebit al unei legislaţii clare, care să reducă posibilitatea autorităţilor
publice de a interpreta de o manieră proprie normele legale cu a căror punere în aplicare sunt
investite, o autoare de referință a dreptului administrativ preciza că „normele lipsite de claritate
şi adeseori imprecise, cu formulări exhaustive şi greoaie, cu termeni prețioşi şi ermetici, cu
nenumărate dispoziţii generale şi concepte nedeterminate atrag interpretări diferite. Dacă la
aceasta adăugăm şi tendinţa permanentă a executivului şi legislativului de a le modifica
necontenit, avem fără îndoială conturată imaginea unei foarte largi puteri discreţionare de care
dispun autorităţile chemate să le aplice. Şi aceasta în condiţiile în care fenomenul este profund
neglijat de doctrină şi ignorat aproape cu desăvârşire de jurisprudenţa administrativă actuală, în
absenţa unei legislaţii conforme.”54 În ce priveşte puterile discreţionare manifestate de
autorităţile publice se aprecia, în continuare, că autoritatea legiuitoare manifestă, sub aspectul
actului legislativ, o putere discreţionară cu tendinţe evident abuzive, iar în ce priveşte
autorităţile administraţiei publice se considera că un rol esenţial în anularea formelor de
depăşire a acestor puteri revine judecătorului administrativ „care inevitabil dispune la rândul
sau de o veritabilă putere discreţionară (…)”55.
Aşadar, conlucrarea tuturor autorităţilor publice în realizarea interesului public este
necesar a se realiza şi sub aspectul asigurării unui echilibru în manifestarea puterilor
discreţionare, indiferent din ce parte a autorităţilor publice s-ar exercita aceste puteri.
Cu privire la necesitatea unor dispoziţii legale clare în materia competenţelor
autorităţilor publice, apreciem că un aspect important de care trebuie să se ţină cont în definirea
naturii juridice a unei autorităţi, este cel privitor la sfera de exercitare a drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale persoanei, iar aceasta nu numai în lumina reglementărilor naţionale, ci şi a
celor internaţionale şi europene în materia drepturilor omului. De multe ori acestea completează

53
D. Apostol Tofan, op. cit., p.11.
54
D. Apostol Tofan, Puterea discreţionară a autorităţilor publice şi necesitatea satisfacerii unui interes public,
Analele Universităţii București, Seria Drept, 1998, p. 21-28.
55
Ibidem.
33
dreptul naţional în ceea ce priveşte interpretarea limitelor în care autorităţile publice statale îşi
pot justifica drept legitime acţiunile şi în care necesitatea satisfacerii interesului public poate
justifica aceste acţiuni.
Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, pe de o parte, şi a Curţii Europene a Drepturilor
Omului, pe de altă parte, sunt două repere importante pentru analiza naturii juridice şi a limitelor
marjei de apreciere a autorităţilor publice.
Un exemplu în sensul celor de mai sus îl constituie Decizia Curţii Constituţionale nr.
51/200856, prin care a fost declarată neconstituţională Legea nr. 187/1999 privind accesul la
propriul dosar şi deconspirarea poliţiei politice comuniste.57 În motivarea Deciziei, Curtea
Constituțională, apreciind că sunt neconstituţionale o serie de dispoziții care priveau
competența Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii și că, prin conţinutul
lor, dispoziţiile legale considerate ca fiind contrare Constituţiei, erau inseparabile de întregul
sistem normativ al Legii nr. 187/1999, a constatat neconstituţionalitatea legii, în ansamblul ei.
Astfel, definirea, în cuprinsul legii, a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii
ca „un organism autonom cu personalitate juridică, supus controlului Parlamentului”, a fost
considerată de către Curte ca fiind insuficientă pentru a stabili natura juridică a Consiliului,
apreciindu-se, totodată, că „instituţia nu era nominalizată în Constituţie, iar definiţia nu
corespundea termenilor folosiţi de Legea fundamentală, pentru încadrarea ei în una dintre
autorităţile publice cu statut constituţional.” În fine, Curtea Constituţională a constatat că, „prin
abaterile de la statutul constituţional al justiţiei şi, mai cu seamă, prin confuzia între funcţia de
anchetă, cea de judecată şi cea de soluţionare a căilor de atac împotriva propriilor decizii, (...)
jurisdicţia exercitată de Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii şi de Colegiul
Consiliului se definea ca o jurisdicţie extraordinară, iar natura juridică a organelor care o
exercitau era cea a instanţelor extraordinare, interzise de art. 126 alin. (5) din Constituţia
României.”
Un alt exemplu în care natura juridică a unei autorităţi administrative autonome
româneşti a fost pusă în discuţie îl constituie Hotărarea Curţii Europene a Drepturilor Omului
în cauza Rotaru contra României58, în care organul jurisdicţional european a apreciat că Legea
nr. 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii59, cu
modificările și completările ulterioare, nu stabilea cu suficientă claritate limitele de competenţă
ale acestei autorităţi şi nici sfera de legitimitate a acţiunilor vizând scopul asigurării siguranţei
naţionale.
În lumina cadrului juridic naţional şi european de protecţie a drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale omului, trebuie remarcat că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ cu
privire la definirea excesului de putere au comportat adaptări sub acest aspect, formularea
„încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau
de lege” fiind înlocuită cu formularea „încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”,

56
Publicată în [Link]. nr. 95 din 6 februarie 2008.
57
Publicată în [Link]. nr. 603 din 9 decembrie 1999.
58
Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 4 mai 2000, cererea nr. 28.341/95, Monitorul Oficial nr. 19/11
ianuarie 2001; B. Ramaşcanu, Jurisprudenţa CEDO în cauzele împotriva României, ed. a 2-a, Bucureşti, Editura
Hamangiu, 2009, Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea Curţii din 4 mai 2000, p. 76 şi urm.
59
Publicată în [Link]. nr. 33 din 3 martie 1992.
34
înţelegând, aşadar, aceste drepturi, în toată consacrarea lor juridică naţională, europeană şi
internaţională.
Regimul de putere publică nu trebuie privit însă numai ca sferă a drepturilor speciale,
exorbitante ale autorităţilor publice; acesta reprezintă, întâi de toate, o dimensiune de echilibru,
în care exercitarea acestor drepturi nu se realizează în mod absolut sau arbitrar, ci într-o garanţie
a controlului legalităţii şi proporţionalităţii acestora cu interesul public. „Acest regim de putere
publică presupune într-un stat democratic posibilitatea celor administraţi de a acţiona în justiţie
împotriva vătămărilor aduse prin actele administraţiei publice, fiind vorba despre instituţia
contenciosului administrativ. Aceasta reprezintă, alături de alte pârghii de control, o formă de
garantare a drepturilor şi a libertăţilor cetăţeneşti.”60.
Puterea discreţionară a autorităţilor publice a constituit obiect al preocupărilor, în mod
constant, în doctrina occidentală, un exemplu relevant constituindu-l doctrina franceză în care
se menţiona că „în anumite cazuri, legea, în crearea unei competenţe a unui agent, lasă acestuia
libertatea de a aprecia, în funcţie de circumstanţe, dacă şi cum o va utiliza” şi că „(…) Există
putere discreţionară în măsura în care reglementarea legală permite agenţilor o anumită libertate
de apreciere în exercitarea competenţelor lor”61. În ce priveşte exercitarea acestor puteri
discreţionare, autorul pleda, în continuare, pentru realizarea unui echilibru în sfera lor de
cuprindere, precizând că „activitatea administraţiei (…) trebuie adaptată în mod continuu la
circumstanţe particulare şi în schimbare, pe care reglementările legale nu le-au putut prevedea.
Per a contrario, o administraţie cu puteri discreţionare prea mari nu oferă celor administraţi
nici o siguranţă (…) De unde necesitatea unui echilibru între cele două.62
Cu referire la sistemul juridic francez care consacra două principii ale administraţiei
publice, respectiv „obligaţia de conformitate cu legea” şi „obligaţia de a avea iniţiativă în
vederea asigurării punerii în aplicare a legii”, în doctrina românească se precizează că
„Existenţa puterii discreţionare nu este în contradicţie cu principiul legalităţii, în sensul că ea
începe acolo unde acestea se opresc. Atunci când administraţia acţionează discreţionar, ea nu
acţionează contra legalităţii, deoarece, prin definiţie, libertatea sa rezultă pentru că
legalitatea, sub acest aspect, nu-i impune nimic (…) În plus, autoritatea administrativă, atunci
când dispune de putere discreţionară, deci de posibilitatea de a alege între două sau mai multe
decizii, toate în egală măsură conforme legalităţii, are cel puţin o obligaţie pe lângă cea firească
de a urmări satisfacerea interesului public, şi anume: obligaţia de a se plasa în cele mai bune
condiţii pentru a face o sănătoasă apreciere a oportunităţii deciziei sale”63.
Într-o altă lucrare în care se analizează puterea discreţionară a autorităţilor publice
franceze se susţine că: „în Franţa nu există o singură teorie monolitică (…) a puterii
discreţionare (…). Acest lucru impune prudenţă, atunci când se caută să se generalizeze în
legătură cu întinderea puterilor de control al acţiunii administraţiei în dreptul administrativ
francez. Deşi deciziile sunt luate în funcţie de fiecare caz (…) se pot discerne şi linii directoare
pentru procesul de control al actului administrativ”64.

60
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 9.
61
J. Rivero, op. cit., p. 82 și urm.
62
Ibidem.
63
D. Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 36 și urm.
64
I. Alexandru, Studii de drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 153.
35
 Aşadar, indiferent de modul de abordare a exercitării de către autorităţile publice a
puterii discreţionare, reglementarea anumitor parametri în care să se realizeze aceasta a fost
unanim apreciată ca necesară.

2.3. Autorităţile publice din perspectiva interesului public

Interesul public, ca element important în definirea noţiunii de „autoritate publică”, are

nu numai calitatea de componentă esenţială, ci reprezintă determinarea şi, în acelaşi timp,
scopul pentru care autoritatea publică a fost înfiinţată şi funcţionează. De aceea, mai presus de
toate, în aprecierea legitimităţii şi calităţii activităţii unei autorităţi publice, elementul
primordial constă în identificarea interesului public urmărit a fi satisfăcut.
În forma inițială a Legii contenciosului administrativ, la art. 2 alin. (1) lit. l), noţiunea
de interes public a fost definită ca „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”. Prin
modificările aduse de Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/200465, sintagma „interes public” a devenit „interes legitim
public” comportând însă aceeaşi definiţie.
Definiţia de mai sus confirmă faptul că interesul public nu este o noţiune abstractă, ci
este imperios necesar ca acestuia să i se confere reprezentare concretă prin raportare la limite
bine precizate. Invocarea legitimităţii unor acţiuni ale autorităţilor publice în afara dovedirii
unei legături clare de cauzalitate cu obiectivele vizate, în opinia legiuitorului, de interesul
public, este nejustificată şi sancţionabilă. De asemenea, este important de precizat că toată
aceasta sferă în care regăsim interesul public trebuie să fie una determinată în timp şi nu
abstractă, de principiu. Interesul public urmăreşte satisfacerea unor nevoi sociale reale şi
actuale, nu teoretice şi nedeterminate şi „are un conţinut istoric, determinat de voinţa politică
dominantă.”66
Cu privire la trăsăturile interesului public, în doctrina românească, în acord cu doctrina
străină, se precizează că noțiuni precum „ordine publică, securitate publică, interes public,
bunuri publice, serviciu public, sunt noţiuni care depind de scopurile politice, sensul lor putând
să se modifice odată cu schimbarea concepţiilor politice, motiv pentru care trebuie să se ajungă
la o convenţie cu privire la înțelesul lor (…)”67, iar „Administraţia publică, obiectiv, nu-şi poate
propune decât rezolvarea acelor nevoi care particularizează la un moment dat un interes public,
ceea ce presupune o valorizare de către puterea politică şi fixarea unor coordonate legislative”68.
În acelaşi sens, tot în doctrină se precizează că „Noţiunea de interes public sau interes
general este strâns legată de aceea de putere publică şi ea se referă la necesităţile de ordin

65
Publicată în [Link]. nr. 510 din 30 iulie 2007.
66
E. Bălan, op. cit., 2008., p. 21.
67
A. Iorgovan, op. cit., p. 87.
68
Ibidem.
36
material şi spiritual ale cetăţenilor dintr-o anumită societate, la un moment dat, considerarea lor
ca atare depinzând de factorul politic”69.
Cu referire la raportul dintre puterea discreţionară şi interesul public, reținem din studiul
din anul 1998, mai sus evocat, că „dacă Administraţia publică trebuie să acţioneze întotdeauna
în limitele legalităţii în vederea satisfacerii interesului public, puterea discreţionară de care ea
dispune pentru a ajunge la scopul propus urmează firesc să se încadreze în aceste limite”70.
Legea contenciosului administrativ în forma iniţială definea, la art. 2 alin. (1) lit. p),
noţiunea de interes legitim public ca „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în
considerarea apărării unui interes public”, iar aceasta este importantă, se aprecia în doctrină,
„pentru a contura sfera temeiului juridic al atacării actului”71, fiind vorba, în mod evident, de
actul administrativ prin care autoritatea administraţiei publice îşi exercită atribuţiile şi de
controlul legalităţii acestuia în contenciosul administrativ.
Reprezentările pe care doctrina le conferă celor două trăsături esenţiale ale autorităţilor
publice sunt extrem de importante în aprecierea, pe de o parte, a naturii juridice a autorităţilor
publice, iar pe de altă parte, a modului în care scopul pentru care acestea sunt înfiinţate este
realizat.

3. Sfera autorităţilor publice în România

Autorităţile publice, aşa cum am arătat anterior, reprezintă sfera largă a structurilor
organizatorice „ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui interes
public”72, incluzând atât structurile la nivel statal, cât şi structurile la nivel local.
Constituţia enumeră, în Titlul III purtând denumirea „Autorităţile publice”, următoarele
structuri care realizează sarcinile statului: Parlamentul (cap. 1); Preşedintele României (cap. 2);
Guvernul (cap. 3); Autorităţile administraţiei publice (cap. 5) incluzând Autorităţile
administraţiei publice centrale de specialitate (Secţiunea 1) şi Autorităţile administraţiei publice
locale (Sectiunea 2); Autoritatea judecătorească (cap. 6).
Având în vedere faptul că autorităţile administraţiei publice constituie o componentă
importantă a autorităţilor publice, putem să delimităm sfera autorităţilor publice în autorităţi
care „realizează administraţie publică” şi autorităţi care nu au ca obiect această activitate,
realizând doar colateral anumite activităţi de natură administrativă.
Faţă de cele de mai sus, conceptul de autoritate publică poate fi analizat şi sub aspectul
funcţiilor acestora: funcţia legislativă, corespunzând Parlamentului ca autoritate publică,
funcţia executivă îndeplinită de autorităţile publice Preşedinte şi Guvern şi funcţia pur
administrativă îndeplinită de autoritățile administraţiei publice centrale şi autoritățile
administraţiei publice locale.

69
R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 6.
70
D. Apostol Tofan, loc. cit., în A.U.B, seria Drept, 1998, p. 36.
71
A. Iorgovan, op. cit., p. 88.
72
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 7 și urm.
37
 Autorităţile al căror obiect se situează în afara sferei administraţiei publice sunt
Parlamentul şi Autoritatea judecătorească.
Toate celelalte autorităţi sunt, asa cum se precizează în doctrină „subiecte care fac
administraţie publică”73, şi care sunt grupate, astfel:
- cei doi şefi ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul);
- ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
- organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi
administrative centrale autonome);
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau,
după caz, funcţional ministerelor;
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau,
după caz, funcţional, organelor centrale autonome;
- prefectul;
- organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect;
- organe autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul);
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau,
după caz, funcţional, consiliului judeţean ori consiliului local.
Autorităţile care realizează administraţie publică includ, aşa cum se poate observa, şi
acele autorităţi care nu au ca scop înfăptuirea administraţiei publice, cum este cazul
Preşedintelui, sau care nu au ca scop exclusiv acest lucru, cum este cazul Guvernului.
În ce priveşte Preşedintele României, s-a menţionat că, date fiind atribuţiile acestuia „pe
linia realizării unor servicii publice administrative de importanţă deosebită: apărarea ţării,
asigurarea ordinii publice, reprezentarea diplomatică pe plan extern (…) logic, nu se poate
concepe ca respectivele atribuţii să nu fie incluse în sfera administraţiei publice. De aici, în mod
normal, trebuie admis că Preşedintele României este şi autoritate a administraţiei publice, mai
precis a administraţiei de stat”74.
Cu referire la statutul de autoritate a administraţiei publice de care beneficiază Guvernul,
în doctrină s-au făcut următoarele precizări: „Sistemul administraţiei publice cuprinde o
varietate de organe care prezintă particularităţi de organizare, de denumire şi de natură juridică,
dar care au în comun activitatea de organizare a executării legii în care se exprimă specificul
administraţiei publice în statul de drept. Astfel, în sistemul administraţiei publice trebuie
neapărat cuprins guvernul care, prin natura sa, este expresia puterii executive a statului, dar prin
natura activităţii pe care o desfăşoară este organismul cel mai important prin care se asigură
coerenţa administraţiei publice ca activitate de organizare a executării legii în toate
compartimentele sistemului administraţiei publice. Ca parte a sistemului administraţiei publice
guvernul nu trebuie considerat numai ca organ prin care acţionează puterea executivă a statului
ci şi ca organ al administraţiei publice în sensul de instituţie publică care dispune de elementele
componente specifice acestor instituţii (…)”75.

73
A. Iorgovan, op. cit., p. 84.
74
Idem, p. 65.
75
Al. Negoiţă, op. cit., p. 61.
38
 Faţă de enumerarea de mai sus, putem, într-o interpretare extensivă, să delimităm sfera
autorităţilor publice, în sens restrâns, astfel: Parlamentul, Puterea judecătorească şi Autorităţile
administraţiei publice.

Secțiunea II. Instituţiile publice, prestatoare de servicii publice

1. Aspecte terminologice ale sintagmei „instituţie publică”

Accepţiunile noţiunii de „instituţie publică” sunt multiple de la o abordare la alta, în

funcţie de trăsăturile pe care legislaţia şi doctrina au intenţionat să le reliefeze cu privire la
această structură.
În perioada interbelică, instituţia publică, ca serviciu public, era desemnată prin
sintagma „stabiliment public”, care, pentru a se conforma acestui statut, era necesar a îndeplini
următoarele condiţii: „să fie un serviciu public, în sensul de «serviciu administrativ care să
răspundă unei utilităţi publice şi care să fie înfiinţat de Stat, judeţ sau comună şi întreţinut din
fondurile publice», să fie înfiinţat prin lege şi să deţină personalitate juridică care rezulta «fie
din termenii expreși ai legii, fie din faptul că i se afecta prin lege chiar un patrimoniu deosebit
de cel al Statului, judeţului sau comunei, pe lângă care funcţiona» fie, în sfârşit, din faptul că i
se recunoştea putinţa de a avea un asemenea patrimoniu”76.
Tot în perioada interbelică o noţiune asemănătoare, cea de „instituţiune” era folosită
pentru a desemna „administraţiunile publice” în sensul larg al structurilor ce reuneau „toate
serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale”77.
Instituţia publică, în sensul accepţiunii actuale, se regăsea în acea perioadă sub
denumirea de „stabilimente publice”, privită prin prisma serviciilor publice specializate pe care
acestea erau chemate să le satisfacă. Se preciza, în doctrina vremii, că „Stabilimente publice
sunt servicii publice, având un caracter de specialitate şi fiind dotate cu personalitate juridică”78.
Doctrina interbelică reţinea şi principalele trăsături ale stabilimentului public, care era
„persoană morală de drept public, creată din iniţiativa statului, judeţului sau comunei cu
mijloace publice, având un patrimoniu distinct, ce făcea parte din organizarea administraţiunilor
publice teritoriale (stat, judeţ, comună) şi exercita anumite drepturi de putere publică”79. Ca o
caracteristică a sa se menţiona faptul că „Stabilimentul public are caracter de specialitate, adică
nu are ca administraţiunile publice teritoriale o capacitate generală; competenţa sa e limitată la
un anumit serviciu tehnic.”80 Același autor enumera, în sfera puterii publice de care beneficia
stabilimentul public, „dreptul de numire al funcţionarilor lor, puterea ierarhică a organelor de

76
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Vol. I, Ed. Institutul de Arte Grafice “Eminescu”
S.A., Bucureşti, 1929, p. 192 și urm.
77
P. Negulescu, [Link]., p.72.
78
Ibidem.
79
Idem, p. 171 și urm.
80
Ibidem.
39
conducere şi dreptul de a solicita exproprierea pentru a-şi creia sau complecta domeniul lor” și
preciza faptul că „înfiinţarea acestora revenea exclusiv Parlamentului, iar sursele de finanţare
proveneau din patrimoniul general” al Statului, judeţului sau comunei în interesul cărora fusese
creat.”, în timp ce făcea distincţie între acesta şi stabilimentele de utilitate publică, ce erau
structuri „create din initiaţivă privată şi al căror patrimoniu era asigurat din fonduri private.81
Abordarea noţiunii de instituţie publică în legislaţia şi doctrina actuală este variată şi are
în vedere menţionarea acesteia într-un anumit context, cu accent pe definirea naturii juridice
(Constituţia şi legile de înfiinţare şi organizare ale unor instituţii publice) sau raporturile juridice
în care acestea sunt implicate sau prestarea anumitor servicii publice.
În Constituţia României, republicată, noţiunea de „instituţie” apare în mai multe
ipostaze: în contextul nominalizării unor autorităţi administrative autonome (art. 58 cu privire
la instituţia „Avocatul Poporului”), desemnând anumite structuri cu acces exclusiv la actele
normative cu caracter militar adoptate de Guvern (art. 108), ca administratori ai bunurilor
proprietate publică a statului [art. 136 alin. (4)] sau ca subiect al unor reglementări viitoare cu
privire la gestionarea resurselor financiare bugetare (art. 137).
Remarcând, la rândul nostru, asocierea improprie a termenului de „instituţie” cu
autoritatea administrativă autonomă „Avocatul Poporului”, suntem de acord cu aprecierea
doctrinară că „această instituţie a fost precizată la acest titlu avându-se în vedere scopul său,
protecţia tuturor drepturilor şi libertăţilor şi nu forma sa exterioară de instituţie, fiind
considerată ca aparţinând categoriei autorităţilor publice82.
Ca şi în situaţia autorităţilor publice, instituţia publică se regăşeste în textul
constituţional sub denumirea de „organ” (art. 116), respectiv „organe de specialitate” ce se pot
înfiinţa în subordinea Guvernului ori a ministerelor.
Constituţia ne oferă, aşadar, câteva elemente ce caracterizează instituţiile publice,
respectiv: acestea se înfiinţează în subordinea autorităţilor administraţiei centrale, pot primi în
administrare bunuri proprietate publică, sunt deţinătoare ale unor resurse financiare şi sunt
supuse reglementărilor speciale cu privire la utilizarea fondurilor bugetare.
Faţă de reprezentarea oferită de textul constituţional, doctrina grupează instituţia
publică, în calitate de subiect care „face administraţie publică”, alături de regiile autonome şi
societăţile comerciale care sunt subordonate organic sau, după caz, funcţional, ministerelor.83
De asemenea, tot prin prisma normelor constituţionale se menţionează că „sintagma «instituţie
publică», în contextul în care apare, anume alături de noţiunea de «regie autonomă» nu poate
viza Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, Curtea Constituţională, Curtea Supremă
de Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, adică marile instituţii ale republicii, dar nici consiliul judeţean ori consiliul
local”84. Se subliniază, în continuare că, „Dacă sintagma «instituţie publică» (…) este
interpretată într-un sens restrictiv, atunci trebuie să admitem că ea evocă ideea unei structuri
exclusiv bugetare a administraţiei publice, mai exact: 1) ministere şi alte organe subordonate
Guvernului; 2) autorităţi ale administraţiei centrale de specialitate autonome; 3) autorităţi

81
Ibidem.
82
I. Alexandru, M. Cărăuşan. S. Bucur, op. cit., p. 142.
83
A. Iorgovan, op. cit., p. 84 .
84
Ibidem.
40
subordonate ministerelor sau autorităţilor centrale autonome şi 4) instituţii subordonate
consiliilor judeţene sau consiliilor locale.”85 Însă, aşa cum s-a precizat anterior „criteriul
finanţării integrale de la buget nu mai poate fi reţinut, deoarece sunt instituţii publice care sunt
finanţate parţial de la buget, iar altele sunt finanţate exclusiv din surse extrabugetare (contracte,
donaţii, taxe, etc.)”86.
Interpretarea sus-menţionată, în sensul că ministerele şi autorităţile administraţiei
centrale de specialitate autonome se încadrează în categoria instituţiilor publice, este contrazisă
atât de dispoziţiile unor acte normative, cât şi de opiniile exprimate în doctrina administrativă.
Astfel, pe de o parte, aşa cum în mod corect s-a apreciat în doctrină, în legislaţie se utilizează
„adeseori, formularea «autorităţile şi instituţiile publice», formulare ce nu şi-ar mai avea rostul
dacă noţiunile ar fi identice.”87. Un exemplu în acest sens îl constituie art. 47 alin. (2) din Legea
nr. 90/2001, privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioare88, în care se precizează: „În cadrul ministerelor, instituţiilor publice şi
altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale (...)”, rezultând, aşadar că aceste
autorităţi publice sunt distincte de instituţiile publice, situându-se în afara sferei acestora din
urmă.
De asemenea, aşa cum s-a menţionat în doctrină „Faţă de noţiunea de autoritate publică
(...), noţiunea de instituţie publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale
administratiei publice (...)”89, prin urmare autorităţile administraţiei centrale de specialitate
autonome nu pot aparţine sferei structurilor ce se află exclusiv în raporturi de subordonare.
În susţinerea celor de mai sus, vom identifica, într-o secțiune următoare, elementele ce
disting sintagma „autorităţi ale administraţiei publice” de sintagma „instituţii publice”.
În ce priveşte actele normative de înfiinţare a instituţiilor publice, acestea, în funcţie de
importanţa serviciului public urmărit, pot consta fie în legi adoptate de Parlament, organice sau
ordinare, în funcţie de domeniul reglementat conform Constituţiei, fie în ordonanţe sau hotărâri
ale Guvernului.
Instituția publică este subiect distinct al analizelor doctrinare din sfera dreptului
administrativ, existând, în esență, două tipuri de abordări: analiza entității în raport de sfera
serviciilor publice, ce constituie o preocupare distinctă atât la nivel legislativ cât și în sfera
doctrinară, și o a doua abordare, concentrată pe analiza fenomenului la nivel conceptual, cu
preocupare evidentă pe identificarea trăsăturilor și calificării juridice distincte a acesteia.
Într-o primă abordare, multe lucrări de specialitate se referă la instituţia publică în
capitole care analizează modul în care se realizează serviciile publice. Un exemplu în acest sens
îl reprezintă un tratat de drept administrativ în care se menţionează caracteristicile serviciilor
publice care „funcţionează sub formă de instituţii publice”, respectiv: „se înfiinţează,
reorganizează şi desfiinţează prin lege, sau potrivit legii de către Parlament, Guvern, ministere
şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către
consiliile judeţene sau locale; sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de

85
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 219.
86
A. Iorgovan. supra., p. 218.
87
D. Apostol Tofan, op. cit. 2014, p. 7.
88
Publicată în [Link]. nr. 164 din 2 aprilie 2001.
89
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 6.
41
specialitate ale membrilor societăţii; mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor
sunt asigurate, de regulă, de la bugetul administraţiei centrale de stat sau de la bugetele locale;
îşi desfăşoară activitatea fie gratuit, fie cu plată; sunt încadrate cu personal de specialitate;
numai unele dintre acestea emit acte administrative; desfăşoară o activitate continuă şi în mod
ritmic, după un program adus la cunostinţa celor interesaţi; activitatea lor se desfăşoară, de
regulă, la cererea celor interesaţi.”90
În aceeaşi manieră, într-o altă lucrare, „stabilimentele sau instituţiile publice, cu sau fără
personalitate juridică” se regăsesc alături de alte forme de organizare a serviciilor publice,
precizându-se că „au o anumită autonomie, dar se află sub tutela administraţiei publice”91
Aceste aprecieri susţin, în opinia noastră, două elemente esenţiale care, pe de o parte
conferă statutul unic al instituţiilor publice în sfera structurilor administraţiei publice, iar pe de
altă parte, reflectă distincţia dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice. Astfel,
instituţiile publice sunt forme de organizare a serviciilor publice şi se află sub tutela
administraţiei publice, deci în subordinea autorităţilor administraţiei publice. Prin urmare, în
mod evident, între cele două noţiuni „instituţie publică” şi „autoritate publică” nu există
identitate și nici echivalenţă, cu atât mai mult cu cât activitatea de tutelă preuspune, prin
definiţie, o activitate de control, de administrare, exercitată asupra unei instituţii, organizaţii
aflată în subordine. Doctrina a subliniat, de altfel, că „Instituţiile publice se află în raporturi de
subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a înfiinţat şi care va exercita puterea de
instrucţie şi puterea de control asupra lor.”92
Instituţiile publice au fost uneori subînţelese în categoria „celorlalte organisme publice
şi private care prestează servicii publice ale statului ori ale colectivităţilor locale (agenţii, regii,
societăţi, companii, etc.)93, nefiind analizate în mod distinct.
Tot prin prisma prestaţiei de servicii publice, dar analizată distinct, instituţia publică a
fost definită ca „o formă organizatorică prin care se prestează servicii publice populaţiei”,
subordonată autorităţii care a înfiinţat-o şi care, prin anumite trăsături specifice, se deosebeşte
de regia autonomă. Dintre elementele menţionate ca deosebind instituţia publică de regia
autonomă, cităm: „posibilitatea necondiţionată a înfiinţării acestora şi de către consiliile locale
ale comunelor; sfera mai cuprinzătoare a serviciilor prestate; asigurarea mijloacelor
financiare necesare de la bugetul de stat sau bugetele locale, după caz; specializarea strictă a
instituţiilor publice; prestarea serviciului public de profil, de regulă, la cerere.”94
Doctrina recentă a fost însă, în majoritatea ei, preocupată de clarificarea noţiunii de
„instituţie publică” şi de statuarea elementelor specifice care o caracterizează, inclusiv de cele
care o disting de ceilalţi prestatori de servicii publice.
Astfel, într-o lucrare de specialitate se precizează că „Instituţiile publice sunt, ca şi
regiile autonome, persoane juridice înfiinţate prin acte de putere ale statului sau ale
colectivităţilor locale, în scopul realizării unor acţiuni de dispoziţie sau de prestaţie” 95, însă

90
V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 139.
91
A. Trăilescu, Drept administrativ, ed. 4, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 104 şi urm.
92
D. Apostol Tofan , op. cit., 2014, p. 8.
93
C. Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, ed. a V-a revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 63.
94
M. Preda, op. cit., p. 23.
95
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 74.
42
„spre deosebire de regia autonomă, instituţia publică investită cu o parte din puterea publică,
are competenţa de a face acte de putere, acte administrative”96.
Tot în doctrina administrativă regăsim instituţiile publice identificate ca aparținând
sferei „organizaţiilor care prestează servicii publice”97, fiind diferenţiate de regiile autonome,
prin faptul că activitatea celor dintâi este mai mult o activitate intelectuală, mijloacele financiare
se asigură, într-o anumită măsură, de la bugetul statului, iar activitatea se realizează, de regulă,
în mod gratuit.98
O definiţie de referinţă în doctrina de specialitate, care are calitatea calificării riguroase
și cuprinzătoare a sintagmei, o reprezintă cea conform căreia „noţiunea de instituţie publică are
în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează
din venituri bugetare, dar şi din surse extrabugetare, potrivit legislaţiei în vigoare”99. La această
definiţie s-au raliat şi alţi autori, care, în plus, au recomandat acest sens al sintagmei, faţă de
sensul larg al evocării oricărei autorităţi publice, respectiv autorităţi a administraţiei publice.100

2. Elementele definitorii în identificarea instituţiilor publice

Cu toate că analizele doctrinare cu privire la natura juridică a instituțiilor publice sunt

întotdeauna binevenite pentru înțelegerea trăsăturilor și regimului juridic în care funcționează
astfel de entități, lipsa încă a unei definiții riguroase și unitare la nivel legislativ creează
dificultăți evidente în practica ținând inclusiv de domeniul asocierilor. În plus, astfel cum vom
arăta mai jos, există o serie de alte entități ale căror trăsături și scop prezintă similitudini
importante cu cele ale instituțiilor publice, fapt ce generează nu de puține ori confuzii și
interpretări eronate chiar între practicieni.
Întrucât, astfel cum am arătat anterior că s-a subliniat în doctrina administrativă, este de
esența instituțiilor publice relația de subordonare cu autoritățile administrației publice, iar aceste
instituții publice sunt înființate cu scopul satisfacerii interesului public, actul normativ de
referință în materia dreptului administrativ, Legea contenciosului administrativ, care are
calitatea de a conferi o definiție unitară autorității publice, ar trebui, în opinia noastră, să
reglementeze și o astfel de definiție. Iar aceasta pentru că definirea la nivelul cadrului legislativ
actual este neunitară, abordată exclusiv prin prisma obiectului particular al reglementării,
prezentând de multe ori această entitate fie de o manieră mult prea generală și lipsită, așadar de
rigurozitate, fie exclusiv în raport de relația cu autoritatea administrației publice în a cărei arie
de subordonare se regăsește.
Un exemplu în sensul celor de mai sus îl constituie Legea nr. 500/2002 privind finanțele
publice , cu modificările și completările ulterioare, care precizează că „instituțiile publice
101

96
Ibidem.
97
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 145 şi urm.
98
Ibidem.
99
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 8.
100
R. N. Petrescu, op. cit., p. 24 și urm.
101
Publicată în [Link]. nr. 597 din 13 august 2002.
43
reprezintă o denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială,
ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice,
instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea/coordonarea acestora”,
finanţate din varietatea de bugete definite în textul actului normativ: „bugetul de stat; bugetul
asigurărilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele
instituţiilor publice autonome; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite
din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte
costuri se asigură din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile.” Această
reprezentare a instituției publice, definită exclusiv în raport de modalitatea de finanțare, din
perspectiva finanțelor gestionate de stat, constituie un reper important în înțelegerea trăsăturilor
instituției publice, modalitatea de finanțare a acestora fiind în strânsă corelare cu regulile de
organizare și funcționare care guvernează existența acesteia.
Deși regula în materia regimului juridic al instituțiilor publice o reprezintă relația de
subordonare ierarhică față de autoritățile administrației publice, există instituții publice care nu
se află în raporturi de subordonare, fiind în coordonarea sau sub autoritatea unor autorități și
marcate, în particular, de funcționarea pe bază de gestiune și autonomie economică. Cu titlu de
exemplu, Administraţia Naţională „Apele Române" este, conform O.U.G. nr. 107/2002102,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 404/2003103, cu modificările și completările
ulterioare, instituție publică de interes național și funcţionează pe bază de gestiune şi autonomie
economică, în coordonarea autorităţii publice centrale din domeniul apelor. În același sens,
Agenția Națională pentru Locuințe este, conform Legii nr. 152/1998, republicată104, cu
modificările și completările ulterioare, instituţie de interes public cu personalitate juridică,
având autonomie financiară, aflată sub autoritatea Ministerului Dezvoltării Regionale,
Administraţiei Publice și Fondurilor Europene. Academia Română reprezintă, la rândul său, un
exemplu de instituție exceptată din sfera celor aflate în raporturi de subordonare. Astfel,
conform dispozițiilor Legii nr. 752/2001 privind organizarea și funcționarea Academiei
Române, republicată, cu modificările și completările ulterioare105, aceasta este o „instituţie de
interes public naţional de cercetare în domeniile fundamentale ale ştiinţei, autonomă, cu
personalitate juridică de drept public.”
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public106, cu
modificările și completările ulterioare, conferă instituțiilor publice o definiție care, deși
deficitară din perspectiva teoriei administrative, servește scopului urmărit de legiuitor prin
adoptarea actului normativ. Se menționează, astfel, în cuprinsul art. 2 lit. a) din lege, că în sensul
acesteia, „prin autoritate sau instituţie publică se înţelege orice autoritate ori instituţie publică
ce utilizează sau administrează resurse financiare publice, orice regie autonomă, societate
reglementată de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată107, cu modificările şi completările

102
Publicată în [Link]. nr. 691 din 20 septembrie 2002.
103
Publicată în [Link]. nr. 713 din 13 octombrie 2003.
104
Republicată în [Link]. nr. 740 din 21 octombrie 2011.
105
Republicată în [Link]. nr. 299 din 7 mai 2009.
106
Publicată în [Link]. nr. 663 din 23 octombrie 2001.
107
Republicată în [Link]. nr. 1066 din 17 noiembrie 2004.
44
ulterioare, aflată sub autoritatea sau, după caz, în coordonarea ori în subordinea unei autorităţi
publice centrale sau locale şi la care statul român sau, după caz, o unitate administrativ-
teritorială este acţionar unic ori majoritar, precum şi orice operator sau operator regional, astfel
cum aceştia sunt definiţi în Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006,
republicată108, cu modificările şi completările ulterioare”. Se precizează, în continuare, că se
supun prevederilor legii „partidele politice, federaţiile sportive şi organizaţiile
neguvernamentale de utilitate publică, care beneficiază de finanţare din bani publici.”
Deficiența majoră, în opinia noastră, nu derivă neapărat din insuficiența definiției în raport de
lipsa rigurozității de ordin terminologic și al conținutului, cât, mai ales, din definirea celor două
noțiuni, autoritate publică și instituție publică, prin ele însele, fapt ce ar fi putut ușor să fie
evitat prin desemnarea acestora, de o manieră generală, prin sintagme des folosite, cum ar fi
structuri sau entități.
Evoluția reglementării sus-menționate arată faptul că legiuitorul a fost în mod constant
preocupat de perfecționarea definiției în cauză, preocupare marcată însă de scopul unei
enumerări exhaustive a entităților ce cad sub incidența legii și nu de obiectivul rigurozității în
definirea conceptelor. Remarcăm, astfel, că spre deosebire de forma inițială a legii, în care cele
două structuri erau definite ca fiind „orice autoritate sau instituție publică, precum și orice regie
autonomă care utilizează resurse financiare publice și care își desfășoară activitatea pe teritoriul
României, potrivit Constituției”, prin modificarea acesteia adusă prin adoptarea Legii nr.
371/2006109 se elimină, din cuprinsul definiției, sintagma „și care își desfășoară activitatea pe
teritoriul României, potrivit Constituției.” Sunt redefinite cele două structuri ca fiind „orice
autoritate ori instituție publică ce utilizează sau administrează resurse financiare publice, orice
regie autonomă, companie națională, precum și orice societate comercială aflată sub autoritatea
unei autorități publice centrale ori locale și la care statul român sau, după caz, o unitate
administrativ-teritorială este acționar unic ori majoritar.” La noile entități asociative care au
completat sfera autorităților și instituțiilor publice în înțelesul legii, s-au alăturat, prin adoptarea
Legii nr. 144/2016110, operatorii (persoane juridice de drept public sau de drept privat, cu
capital privat sau mixt care asigură nemijlocit furnizarea/prestarea de servicii de utilități
publice) și operatorii regionali (societăți cu capital social integral al unora sau al tuturor
unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară
având ca scop prestarea de servicii de utilități publice), precum și partidele politice, federațiile
sportive și organizațiile neguvernamentale de utilitate publică, care beneficiază de finanțare
din bani publici.
Astfel cum am menționat deja, genul de definiții de tipul celor de mai sus, derivând din
acte normative care consemnează trăsături de organizare și funcționare, sau reguli de
comportament în ce privește instituțiile publice au, din perspectiva preocupărilor noastre,
calitatea de a contribui la conturarea regimului juridic al acestora, incluzând competența și
limitele în materia asocierilor.
Instituția publică a fost analizată la nivelul doctrinei administrative și sub aspectul
dimensiunii funcționale a acesteia, misiunea instituției publice incluzând atât activități în sine,

108
Republicată în [Link]. nr. 121 din 5 martie 2013.
109
Publicată în [Link]. nr. 837 din 11 octombrie 2006.
110
Publicată în [Link]. nr. 528 din 14 iulie 2016.
45
cât și relația permanentă cu cei administrați, care impune cu titlu de obligație, informarea
publicului și comunicarea cu acesta cu privire la activitatea desfășurată. Referința în acest sens
o constituie Legea privind liberul acces la informațiile de interes public, mai sus evocată.
Cu privire la misiunea instituţiei publice, în doctrină s-a menţionat că „Activităţile unei
instituţii sunt de ordin material sau informaţional şi ele intervin în mediul înconjurător în
vederea modificării acestuia în conformitate cu scopurile sale.”111 Privită din perspectivă
terminologică și de conținut, relevanță deosebită în identificarea conceptului, în raport de
trăsăturile acesteia, prezintă actele normative privind înființarea, funcționarea și organizarea
diverselor instituții publice. Din analiza sintagmei de „instituţie publică”, astfel cum reiese din
această categorie de acte normative şi din reprezentările pe care doctrina ni le oferă, rezultă
următoarele trăsături ale instituţiilor publice:
1. Instituţiile publice sunt, de regulă, structuri subordonate unor autorităţi ale administraţiei
publice de specialitate, înfiinţate prin acte ale autorităţilor centrale sau locale ale administraţiei
publice, în scopul prestării unor servicii publice de interes naţional sau de interes local.
2. Subordonarea ierarhică a instituțiilor publice în raport cu autoritățile administrației
publice de specialitate presupune controlul direct al activității lor de către acestea din urmă,
„care vor exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor”112.
3. Există trei posibilităţi de finanţare a instituţiilor publice: exclusiv din fonduri bugetare,
exclusiv din fonduri extrabugetare şi regimul mixt, în care convieţuiesc ambele forme.
4. Serviciile publice prestate de instituţiile publice sunt diversificate şi se caracterizează
printr-un grad mare de specializare, iar activitatea lor se materializează, în cea mai mare parte,
în operaţiuni administrative de ordin practic, şi, mai rar, în acte administrative.
5. Instituţiile publice pot să deţină în administrare bunuri proprietate publică a statului sau
a unităților administrativ-teritoriale.
Instituţiile publice, astfel conturate, se evidenţiază ca o categorie distinctă în sfera largă a
structurilor administraţiei publice, fiind într-o continuă evoluție, din perspectiva regimului
juridic aplicabil, în corelare cu dinamica serviciilor publice care se impun a fi prestate către
populație.

3. Relaţia dintre instituţiile publice şi serviciile publice

Asocierea, înţeleasă ca unirea, gruparea pentru atingerea unor scopuri comune,

constituie pentru autorităţile şi instituţiile publice o modalitate de a-şi realiza scopurile pentru
care fiinţează, scopuri regăsite în sens generic în sintagma „interes legitim public”, promovată
de Legea contenciosului administrativ.
Interesul public este o noţiune care, deşi la prima vedere pare abstractă, este
cuprinzătoare şi are în vedere o serie de obiective concrete stabilite în sarcina autorităţilor şi
instituţiilor publice. Astfel, sub aspect constituţional, în sfera interesului legitim public
distingem toate principiile fundamentale a căror respectare şi garantare revine autorităţilor

111
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 140.
112
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 8.
46
publice ale Statului Român, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor
privite prin prisma obiectivelor urmărite la nivel naţional şi local.
În vederea realizării misiunii ce le revine, autorităţile publice au dreptul şi, mai mult,
obligaţia de a adopta orice măsuri constituţionale şi legale necesare, incluzând crearea de
structuri care să realizeze în concret serviciile publice (instituţii publice, organisme de
specialitate, societăţi comerciale etc.) sau colaborarea cu diferiţi parteneri de drept public sau
privat, capabili să contribuie cu competența și capacitatea necesară la realizarea acestor
obiective. Resursele umane și financiare limitate de care dispun entitățile de drept public
determină, cel mai adesea, implicarea, în realizarea serviciilor publice, a persoanelor de drept
privat, capabile să ofere suportul necesar și, în principal, interesate în a participa la o astfel de
misiune, în contextul identificării potențialului economico-financiar cu rezultate în realizarea
propriului profit.
Participarea persoanelor de drept privat la realizarea serviciului public va fi în
permanentă ținută de respectarea normelor și limitelor impuse prin reglementările dedicate, în
primul rând, organizării și funcționării instituțiilor publice responsabile, reglementări care se
impune a ține pasul cu realitatea politico-economico-socială. Doctrina a subliniat, de altfel,
faptul că „Administraţia publică, obiectiv, nu-şi poate propune decât rezolvarea acelor nevoi
care particularizează la un moment dat un interes public, ceea ce presupune o valorizare de către
puterea politică şi fixarea unor coordonate legislative”113.
Având ca referință definiția interesului legitim public instituită în cuprinsul Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, deja
menționată anterior, structurile statului beneficiază de toate premisele necesare asigurării
cadrului optim pentru o cât mai bună satisfacere a serviciului public și, ulterior, o evaluare
realistă a rezultatelor obținute.
Cele două sintagme, instituţie publică şi serviciu public, sunt strâns legate între ele
printr-un raport de dependență care derivă din faptul că serviciul public este, într-o determinare
de tip motivațional, scopul pentru care este înființată instituția publică, în timp ce, instituția
publică, la rândul său, deși un concept autonom, nu poate fi imaginată în afara serviciului
public. Instituţia publică are ca misiune prestarea unui serviciu public pentru realizarea căruia
a fost înfiinţată, iar sintagma serviciu public reflectă implicarea, sub o formă sau alta, direct sau
indirect, a unor entități de drept public care au îndatorirea satisfacerii nevoilor publice.
Instituţiile publice responsabile cu realizarea serviciului public își pot îndeplini misiunea
încredințată de către legiuitor prin implicare directă sau delegarea unor atribuții către alte
entități, de regulă private, intrând cu acestea în raporturi contractuale guvernate de regulile
dreptului administrativ.
Pentru a înţelege capacitatea şi motivaţia instituţiilor publice de a se asocia cu persoane
juridice private, se impune, clarificarea, cu prioritate, a regimului juridic în limitele căruia se
organizează și funcționează instituțiile publice, în paralel cu asimilarea trăsăturilor și naturii
juridice a serviciului public.
Așa cum am arătat anterior, instituţiile publice reprezintă structuri subordonate
autorităţilor publice şi înfiinţate de acestea pentru a presta anumite servicii publice la nivel
naţional sau local. Cu privire la aceasta, în doctrină s-a precizat că „Unele instituţii publice sunt

113
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 87.
47
de interes naţional, iar altele de interes local, după cum serviciul public pe care-l prestează
serveşte colectivitatea naţională sau o colectivitate locală”114 și că „Instituţiile publice sunt
diversificate din punct de vedere al obiectului lor de activitate, asigurând o multitudine de
servicii.”115
Relația instituție publică – serviciu public a fost întotdeauna privită la nivel doctrinar
din perspectiva raportului strâns dintre cele două concepte. Astfel, în perioada interbelică,
instituţia publică, regăsită în sintagma „stabiliment public” era asimilată noţiunii de serviciu
public în sensul de „serviciu administrativ care să răspundă unei utilităţi publice şi care să fie
înfiinţat de Stat, judeţ sau comună şi întreţinut din fondurile publice”, serviciu care trebuia să
fie înfiinţat prin lege şi să deţină personalitate juridică, aceasta din urmă rezultând „fie din
termenii expres utilizați de legiuitor, fie din faptul că i se afecta prin lege chiar un patrimoniu
deosebit de cel al Statului, judeţului sau comunei, pe lângă care funcţiona fie, în sfârşit, din
faptul că i se recunoştea putinţa de a avea un asemenea patrimoniu”116. Se mai preciza, însă, că
„Nu orice serviciu public este în acelaşi timp un stabiliment public, ci trebuie să fie investit cu
această calitate.”117
Se observă, din nou, aşadar, că indiferent de denumirile utilizate sau maniera de
abordare a conceptelor, și în perioada interbelică noţiunii de instituţie publică i se atribuia în
mod explicit atributul prestării unui serviciu public.
Menționam, mai sus, faptul că și doctrina actuală a dreptului administrativ abordează
frecvent instituția publică prin prisma calităţii acesteia de prestatoare a unui serviciu public.
Mai mult, pornindu-se de la conceptul de servicii publice, instituţiile publice au fost analizate
ca forme de organizare a acestora, precizându-se că „se înfiinţează, reorganizează şi
desfiinţează prin lege, sau potrivit legii de către Parlament, Guvern, ministere şi celelalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către consiliile judeţene sau
locale”118, că „sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale
membrilor societăţii”119, precum şi că „au o anumită autonomie, dar se află sub tutela
administraţiei publice”120 În acelaşi sens, în unele lucrări de specialitate, instituțiile publice au
fost privite ca fiind incluse în categoria „celorlalte organisme publice şi private care prestează
servicii publice ale statului ori ale colectivităţilor locale (agenţii, regii, societăţi, companii,
etc.)121, nefiind analizate în mod distinct.
Tot prin prisma prestaţiei de servicii publice, dar analizată distinct, instituţia publică a
fost definită ca „o formă organizatorică prin care se prestează servicii publice populaţiei.”122 În
acelaşi sens, într-o altă lucrare de specialitate, instituţiile publice au fost definite ca ”forme
organizatorice prin care se prestează, practic, servicii publice pentru stat sau pentru

114
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 8.
115
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 74
116
A. Teodorescu, op. cit., p. 192 şi urm.
117
Ibidem.
118
V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 139.
119
Ibidem.
120
A. Trăilescu, op. cit., p. 104.
121
C. Manda, op. cit., p. 63.
122
M. Preda, op. cit., p. 23.
48
populaţie.”123 S-a precizat, totodată, că activitatea prin care instituţia publică prestează servicii
publice „este mai mult o activitate intelectuală, care se realizează, de regulă, în mod gratuit.”124
În ceea ce priveşte conceptul de serviciu public, așa cum am mai arătat, în doctrina
interbelică acesta a fost definit ca „un organism administrativ, creat de Stat, judeţ sau comună,
cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul
general al Administraţiunii publice creiatoare, pus la dispoziţiunea publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu
ar putea să i dea de cât o satisfacţiune incomplectă şi intermitentă”125.
Serviciul public, privit ca activitate vizând realizarea unui interes public, este prezent în
mod constant, atât în Legea fundamentală cât şi în legile adoptate în dezvoltarea acesteia,
doctrina de specialitate reținând diferitele forme de manifestare ale sale la nivel constituțional
și legal.
Astfel cum a remarcat Profesorul Iorgovan, „Constituţia noastră face referiri exprese
sau implicite la ideea de serviciu public, fie ca activitate, fie ca ansamblu de mijloace (organe)
în: art. 1 alin. (3) şi (8); art. 6 (pentru garantarea de către stat a dreptului la identitate); art. 7
(pentru sprijinirea de către stat a întăririi legăturilor românilor din străinătate cu România); art.
10 (pentru întreţinerea şi dezvoltarea relaţiilor paşnice cu statele lumii); art. 17 (pentru protecţia
de către statul român a cetăţenilor români aflaţi în străinătate); art. 18 (pentru protecţia
cetăţenilor străini şi a apatrizilor care locuiesc în România; art. 21 (pentru asigurarea accesului
liber la justiţie); art. 22 şi 23 (pentru garantarea vieţii, a integrităţii fizice şi psihice, precum şi
a libertăţii individuale); art. 24 (pentru garantarea dreptului la apărare); art. 25 (pentru a oferi
posibilitatea cetăţenilor de a-şi exercita dreptul cu privire la stabilirea liberă a domiciliului,
reşedinţei ori cu privire la emigrare); art. 26, 27 şi 28 (pentru a se ocroti viaţa intimă, respectiv
a se garanta inviolabilitatea domiciliului şi a corespondenţei); art. 29 (pentru a se garanta
libertatea cultelor şi a credinţelor religioase); art. 31 [pentru informarea opiniei publice, în alin.
(5) se face referire expresă la „serviciile publice de radio şi televiziune”], art. 32 (pentru
asigurarea realizării dreptului la învăţătură, textul admiţând pe lângă instituţii de stat şi instituţii
particulare); art. 33 (pentru garantarea identităţii spirituale); art. 34 (pentru asigurarea igienei şi
a sănătăţii publice); art. 35 (pentru a garanta dreptul la un mediu sănătos); art. 36 şi art. 37
(pentru asigurarea cadrului de exercitare a drepturilor politice); art. 39 (pentru garantarea
libertăţii mitingurilor şi demonstraţiilor); art. 41 (pentru garantarea securităţii şi igienei muncii);
art. 42 (pentru îndeplinirea îndatoririlor cu caracter militar şi, respectiv, pentru executarea
pedepselor privative de libertate); art. 44 (pentru executarea infracţiunilor şi a contravenţiilor);
art. 49 (pentru acordarea alocaţiilor de stat cuvenite copiilor, etc.); art. 50 (pentru protecţia
persoanelor handicapate); art. 51 (pentru garantarea dreptului de petiţionare); art. 52 (pentru
exercitarea contenciosului administrativ); art. 55 (pentru apărarea ţării); art. 56 (pentru
perceperea impozitelor şi taxelor); art. 58-60 (pentru garantarea tuturor drepturilor – instituţia
Avocatul Poporului); art. 79 (pentru sistematizarea şi coordonarea legislaţiei); art. 118 (pentru
asigurarea apărării naţionale, ordinii publice şi siguranţei naţionale); art. 120 (pentru a realiza

123
M. Preda, Autorităţile administraţiei publice, Sistemul constituţional român, ed. a II-a revăzută şi actualizată
pe baza legislaţiei în vigoare, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 593.
124
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 145 şi urm.
125
P. Negulescu, op. cit., p. 123.
49
autonomia locală); art. 123 alin. (5) (pentru realizarea deconcentrării administrative; art. 124
(pentru înfăptuirea justiţiei); art. 135 alin. (2) lit. a)-g); art. 136 alin. (4) (pentru folosirea
bunurilor proprietate publică în interes public; art. 140 (pentru exercitarea controlului finanţelor
publice).”126. Apreciind, în continuare, că nu toate situaţiile enumerate vizează servicii publice
administrative, dar cu certitudine vizează servicii publice statale, Profesorul Iorgovan identifica
principalele caracteristici ale serviciului public, constând în: „continuitate, egalitatea tuturor în
faţa lui, un regim juridic dominat de regulile dreptului public în spatele căruia se afla o
autoritate a administraţiei publice” și realiza o clasificare a acestora după cum urmează: „A)
după natura lor: a) tehnico-administrative; b) industriale; c) comerciale şi socio-culturale; B)
după modul în care se realizează interesul general: 1) servicii publice al căror scop este
satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor (aceştia având calitatea de uzageri ai serviciului
public, de regulă aici intră serviciile industriale şi comerciale); 2) servicii publice care oferă
avantaje particularilor în mod indirect (aceştia sunt utilizatori, dar nu uzageri); 3) servicii
publice destinate colectivităţii în ansamblu (apărarea naţională, serviciul diplomatic, etc.); C)
din punct de vedere al gradului de extensie: servicii publice naţionale sau de importanţă
naţională (care sunt organizate la scara întregului teritoriu naţional) şi servicii locale, care pot
fi judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale.”127
Conceptul de serviciu public se regăseşte nu numai ca semnificaţie în textul
constituţional, dar şi ca expresie consacrată în cuprinsul Capitolului 5 „Administraţia publică”,
Secţiunea a 2-a „Administraţia publică locală”, confirmând astfel că este de esenţa organizării
teritoriale asigurarea prestării unui serviciu public. Astfel, art. 120 alin. (1), art. 122 alin. (1),
art. 123 alin. (2) operează cu noţiunea de servicii publice ca scop al activităţii anumitor autorități
administrative.
Cu privire la dispoziţiile constituţionale amintite, în doctrină s-a apreciat că „Utilizarea
expresă a noţiunii de serviciu public în Constituţie înseamnă că acesta a devenit o instituţie de
ordin constituţional, ceea ce trebuie interpretat în sensul redobândirii actualităţii acestei
instituţii în dreptul nostru administrativ.”128
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările
ulterioare defineşte serviciul public în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. m), ca reprezentând
„activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii
unui interes legitim public”. Devine, astfel, evidentă calitatea acestuia de instrument pus la
dispoziţia autorităţilor publice în atingerea propriei misiuni.
Într-o valoroasă lucrare de specialitate, serviciul public a fost definit în sens material,
funcţional, ca „activitatea cu caracter continuu şi regulat organizată sau autorizată de o
autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unor necesităţi de interes public”, iar
în sens organic sau formal ca „organismul sau întreprinderea girată de administraţie prin care
se satisface o necesitate de interes public.”129 Rezultă, aşadar, că serviciile publice, indiferent
de prestatorul în concret al acestora, presupun, fără echivoc, implicarea sub o formă sau alta a
administraţiei publice, respectiv a autorităţilor sau instituţiilor publice.

126
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 186.
127
Idem, p. 187.
128
R. N. Petrescu, op. cit., p. 12.
129
D. Apostol-Tofan, op. cit., 2014, p. 10.
50
 Serviciul public are anumite trăsături bine conturate în raport de definițiile legale și
doctrinare, fiind caracterizat printr-un scop bine determinat, constând în satisfacerea interesului
public, o încadrare precisă în timp, ținând de caracterul actual și fiind conectat permanent la
nevoile sociale curente și, nu în ultimul rând, o raportare precisă la reguli și limite impuse de
normele de drept public ce guvernează o astfel de activitate. Din perspectiva sensului funcțional
al activității, serviciul public a fost definit, într-un studiu de specialitate, ca având următoarele
caracteristici: „1) este o activitate tehnico-juridică; 2) funcționează regulat și continuu; 3) este
o activitate pentru realizarea unor interese publice; 4) este o activitate fără a avea ca scop un
câștig material; 5) este o activitate care poate fi supusă unor modificări.”130
Ne reține atenția trăsătura lipsei scopului câștigului material, care, dincolo de chestiunea
clară a excluderii profitului ca scop al activității, aduce în atenție o acceptare a unei atare
posibilități, care însă nu va trebui să fie scop în sine. Calitatea formulării este deosebită, în
considerarea faptului că autoritățile și instituțiile publice însărcinate cu asigurarea realizării
optime a serviciului public și persoanele juridice de drept privat care, sub o formă sau alta, își
asumă o astfel de misiune, vor trebui să aibă în vedere circumscrierea profitului care
caracterizează activitatea privaților unui element de rezultat și nu de scop. Este evident că
particularul va intra în astfel de raporturi juridice cu scopul obținerii unui profit, deci al realizării
unei activități economice aptă să genereze câștiguri materiale, iar în aceste condiții eficiența
realizării serviciului public ar trebui să comporte două accepțiuni cu caracter complementar: o
eficiență de ordine publică, în sfera scopului satisfacerii nevoilor publice concrete, deci a
interesului legitim public și eficiența de tip economic, aptă să mențină interesul și implicarea
privatului într-o astfel de activitate. Suntem de părere că o astfel de abordare ar aduce un plus
de înțelegere a modului în care cele două deziderate trebuie să coexiste. Deși la nivel declarativ
se clamează prioritatea absolută a interesului legitim public în raport de interesul privat, al
particularului, realitatea demonstrează că acestea două sunt strâns legate, că ele trebuie, în fapt,
să conviețuiască de o manieră în care să se asigure integralitatea fiecăruia, bineînțeles cu
preocuparea prioritară pentru respectarea riguroasă a normelor de ordine publică. În acest sens,
într-un articol dedicat analizei conceptului de ordine publică, autori valoroși ai dreptului civil
arătau faptul că „«interesele generale» sunt și propriile noastre interese, iar «interesele
particulare» se află – și ele – situate în ambianța celor generale, niciodată în afara lor.”131 Se
preciza, cu titlul de „referință concluzivă”, că „ordinea publică reprezintă ansamblul regulilor
juridice – internaționale, europene, convenționale și naționale - , precum și al regulilor
extrajudiciare, absolut obligatorii pentru salvgardarea valorilor consacrate sau recunoscute
ca fiind de interes general într-o societate autentic și plenar democratică.”132
În lumina unor astfel de aprecieri și a opiniei noastre deja exprimate, suntem de părere
că asocierea, în sensul larg al accepțiunii, între entitățile de drept public și persoanele juridice
de drept privat, cu scopul realizării serviciului public, ar fi necesar să beneficieze cel puțin de
termeni de referință în delimitarea interesului legitim public și a interesului legitim privat în

130
A. Dâmbu, Aspecte privind noțiunea serviciului public în context actual”, Revista Transilvană de Științe
Administrative, VIII, 2002, p. 53.
131
I. Deleanu, Gh. Buta, ”Ordinea publică” și ”motivele de ordine publică” în apelul și recursul civil, Dreptul nr.
2/2012, p. 121.
132
Idem, p. 108.
51
raporturile juridice ce se nasc în această sferă. Aceasta ar putea fi realizată la nivel de norme de
aplicare a reglementărilor instituind reguli în diverse sfere ale serviciilor publice.
Serviciul public și, în particular, maniera în care acesta se realizează, prezintă interes
pentru analiza noastră pentru că transferul sarcinilor de prestare a acestuia către diferiți parteneri
de drept public sau privat reprezintă, în accepțiunea largă a conceptului, o formă de
colaborare/asociere, concretizată sub forma contractului, ca mecanism juridic ce instituie
parteneriatul, regimul juridic ce marchează astfel de raporturi juridice constituind o componentă
importantă în atingerea obiectivului analizei noastre.
Serviciile publice prestate de instituţiile publice sunt diversificate şi se caracterizează
printr-un grad mare de specializare, iar regimul juridic ce definește prestarea unor astfel de
servicii este, prin esență, unul de drept public. Cu toate acestea, complexitatea crescândă a
raporturilor juridice ce se nasc în sfera serviciului public prin diversificarea entităților
însărcinate/delegate cu o asemenea misiune, incluzând entitățile de drept privat, determină o
reconsiderare a regimului juridic aplicabil acestora, regim care se definește prin trăsături mixte,
care consacră conviețuirea regulilor de drept public cu reguli din sfera dreptului privat, ceea ce
impune aprecierea conform căreia regimul juridic aplicabil acestui segment de activitate al
administrației publice este complex și excede regulilor de drept public. În mod evident, în cazul
asocierior care definesc prestarea de către o entitate privată a unui serviciu public, prioritatea
regulilor aplicabile va fi deținută de sfera dreptului public și se va manifesta ca atare în tot ceea
ce reprezintă limitele de acțiune și raporturile prestatorului cu organul administrației publice
care îi conferă o asemenea misiune, modalitatea de organizare și funcționare a acestuia fiind o
chestiune care ține de zona de drept privat a reglementării. În același sens, serviciile publice
care vizează bunuri proprietate publică vor determina costrângeri suplimentare în materia
regimului juridic aplicabil, astfel încât raporturile juridice vor avea un grad sporit de
complexitate.
Doctrina administrativă franceză a susținut caracterul complex al regimului juridic
aplicabil serviciilor publice, subliniind, cu privire la acesta, faptul că „Regimul juridic al acestor
activități a devenit însă foarte complex. Reglementate cel puțin parțial de reguli de drept public,
ele sunt de asemenea în mare măsură reglementate de dreptul privat. Asigurate sau doar asumate
de o persoană publică, ele sunt susținute de instituții multiple. Într-adevăr, dacă se poate spune
că toate activitățile administrative sunt inserate exercițiului unei funcții executive, nu sunt toate
îndeplinite direct de către Guvern sau sub autoritatea sa, adică de către Administrația de stat.
Unele dintre ele sunt exercitate sub controlul administrațiilor autonome. Se califică aici
ansamblul structurilor administrative publice dotate cu personalitate juridică și care dispun în
consecință de o anumită autonomie în raport cu Statul: colectivitățile teritoriale infra-statale,
instituțiile publice, grupurile de interes public, autoritățile publice independente. Participă în
mod egal din ce în ce mai mult persoane private.”133
Autorii francezi evocați mai sus au surprins, de o manieră originală și interesantă, relația
dintre instituția publică și serviciul public, privită din perspectiva a două abordări, tradiționalistă
și actuală, remarcând următoarele: „Într-o concepție tradiționalistă, instituția publică este un
mod de gestionare a serviciului public: este un «serviciu public personalizat». Concepția

133
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, Droit administratif, 14e éd., Ed. Dalloz, Sirey, Paris, 2014, p. 8 și urm.
52
actuală evită să intervină astfel în noțiunea de serviciu public, în definirea instituției publice.
Trei elemente sunt reținute de juriști și de jurisprudență pentru a o caracteriza.
- În primul rând, instituția publică este dotată cu personalitate juridică (...) Ea deține
un patrimoniu (ansamblu de bunuri, de drepturi și de obligații) și organe proprii; autonomia
sa financiară este marcată de existența unui buget distinct.
- În al doilea rând, instituția publică urmărește un interes general. Cel mai adesea
activitatea sa constă în realizarea unui serviciu public. Totuși există excepții: o instituție poate
înfăptui un serviciu public în timpul exercitării unei activități accesorii care nu are această
calitate; iar anumite instituții pot avea activități care nu sunt calificate ca servicii publice.
- În al treilea rând, relativa independență a instituției publice este prețul specialității
sale. Dacă într-adevăr, din motive variate, ar fi oportun să i se confere acestui organism o
anumită autonomie, aceasta nu se justifică și nu se explică decât în raport de scopul precis al
instituției: gestionarea interesului public care îi este încredințat.”134
Instituţiile publice deţin în administrare bunuri proprietate publică sau privată a statului
sau a unităților administrativ-teritoriale, iar punerea în valoare a acestora depăşeşte de cele mai
multe ori posibilitatea unei instituţii publice reduse ca forţă şi personal specializat. Este cazul
infrastructurilor necesare satisfacerii anumitor necesităţi de ordin public, al lucrărilor de
investiţii sau de exploatare a acestor bunuri.
De asemenea, în realizarea obiectivelor finale constând în satisfacerea serviciilor
publice pentru care au fost înfiinţate, instituţiile publice trebuie să-şi stabilească şi să atingă
anumite obiective intermediare, fără de care activitatea acestora nu se poate desfăşura la
parametri optimi astfel încât să se realizeze în condiţii de maximă eficienţă. Este vorba de
anumite lucrări constând în reabilitarea de clădiri, infrastructură, construcţia de clădiri noi, etc.,
care deservesc scopului final al prestării serviciilor publice din perspectiva asigurării premiselor
necesare și suficiente ale realizării activității în sine. În aceeași măsură, trebuie menționate
achizițiile publice pe care le realizează instituțiile publice în dotarea structurii cu bunurile
materiale necesare bunei desfășurări a activității.

Secțiunea III. Elemente comune și de distincție între autorităţile publice şi

instituţiile publice în lumina cadrului legal și a aprecierilor doctrinare

Dacă în materia dreptului administrativ distincția dintre cele două entități de drept public
a fost clarificată prin grija specialiștilor domeniului, la nivelul cadrului legislativ există încă,
din păcate, o lipsă de interes în acest sens, cu consecințe inclusiv în generarea de confuzii la
nivelul doctrinei aparținând altor ramuri de drept. Astfel de confuzii se manifestă, cel mai
adesea, în reglementările și, respectiv, aprecierile referitoare la domeniul public, domeniu
asupra căruia, în preocuparea exclusivă de a defini limitele acordării și exercitării acestui drept,
se omite, de multe ori, clarificarea statutului persoanelor juridice de drept public ce au atribuții
în gestionarea bunurilor aparținând unui astfel de domeniu.

134
Idem, p. 365 și urm.
53
 În exemplificarea lipsei de rigurozitate la nivelul sintagmelor care desemnează
autoritățile publice și, respectiv instituțiile publice, aducem în atenție art. 136 alin. (4) din
Constituția României republicată, conform căruia, „Bunurile proprietate publică sunt
inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.” și art. 868 alin. (1) din Noul cod civil – Legea
nr. 287/2009, republicată135 (ce a preluat reglementarea cuprinsă în art. 12 din Legea nr.
213/1998 - abrogat), care menționează că „Dreptul de administrare aparţine regiilor autonome
sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de
interes naţional, judeţean ori local.” Se observă, cu ușurință, că nici legiuitorul constituant și
nici legiuitorul care a acționat în adoptarea Noului cod civil nu s-au preocupat pentru
introducerea unor termeni preciși în desemnarea entităților ce dobândesc și, respectiv, exercită
un drept de administrare a bunurilor proprietate publică. Această deficiență în consacrarea unei
terminologii riguroase a fost criticată, așa cum era de așteptat, de doctrina administrativă, care
a atras atenția în mod constant asupra deficiențelor și contradicțiilor de ordin terminologic136,
a generării de interpretări eronate137 și, în general, asupra inconsistențelor terminologice din
cuprinsul acestor dispoziții.138
Invocam, mai sus, dispozițiile Legii privind liberul acces la informații de interes public,
cu privire la care ne exprimam critica privind maniera în care legiuitorul a înțeles să definească
conceptele de autoritate publică și instituție publică prin ele însele, lipsind textul de calitatea
unor termeni riguroși și preciși, a căror înțelegere să elimine orice posibilitate de interpretare.
Din perspectiva obiectului reglementării, legea nu face distincție între autoritatea publică și
instituția publică, abordarea adoptată fiind justificată dacă ținem cont de conceptul situat în
centrul actului normativ, respectiv interesul public analizat în lumina informațiilor privitoare la
organizarea și funcționarea autorităților publice și instituțiilor publice. Considerând definiția
din lege, potrivit căreia „prin informație de interes public se înțelege orice informație care
privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice,
indiferent de suportul ori de forma sau modul de exprimare a informației”, deducem că interesul
public se reflectă, sau trebuie să se reflecte în toate activitățile autorităților și instituțiilor
publice, fiind deci elementul de bază al asocierii celor două concepte. Cu toate acestea,
excepțiile instituite de legiuitor, în special cea privitoare la „informațiile privind activitățile
comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere dreptului de proprietate
intelectuală ori industrială, precum și principiului concurenței loiale, potrivit legii” sunt
susceptibile de interpretare, dacă avem în vedere cel puțin scopul și natura activităților
autorităților publice și instituțiilor publice. În primul rând, considerăm că ar trebui delimitată
sfera activităților comerciale sau financiare atât în raport de titular, cât și în raport de categoriile
de activități, astfel încât excepția instituită să aibă suficientă previzibilitate în facilitarea, către
autoritățile și instituțiile publice, a adoptării unei decizii corecte. În ceea ce privește situațiile

135
Republicată în [Link]. nr. 505 din 15 iulie 2011.
136
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. II, ed. 3, Ed. C.H. Beck, București, 2015, p. 133 și urm.
137
V. Vedinaș, op. cit., 2015, p.274.
138
A.-S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public, Ed. Universul Juridic,
București, 2015, p. 239.
54
invocate în cuprinsul excepției, dacă aspectele privind drepturile de proprietate sunt oarecum
clare, referirea la principiul concurenței neloiale nu este suficient de clară, practica demonstrând
că, în lipsa unei clarificări absolut necesare, interpretarea cu privire la modul de aplicare a
acestei dispoziții revine exclusiv instanțelor judecătorești. Cu titlu de exemplu, includerea, prin
dispozițiile art. 111 din lege, a contractelor de achiziții publice în sfera informațiilor de interes
public pe care autoritățile contractante sunt obligate să le comunice, a generat și continuă să
genereze dispute cu privire la apartenența ofertei tehnico-financiare, parte integrantă a
contractului, la excepția instituită de legiuitor cu referire atât la protejarea drepturilor de
proprietate intelectuală ori industrială, cât și în ce privește respectarea principiului concurenței
loiale. Autoritățile publice și instituțiile publice se regăsesc, în acest caz, într-o situație practic
imposibil de gestionat astfel încât să asigure armonizarea în aplicarea unor multiple dispoziții
imperative necorelate încă suficient. Astfel, încălcarea de către autoritățile publice și instituțiile
publice a obligației de comunicare a acestor informații considerate publice poate fi sancționată
pe multiple planuri, la nivel personal și al entității, pornind de la sancțiuni disciplinare și
ajungând până la plata de daune morale și/sau patrimoniale, în timp ce, din perspectiva Legii
privind combaterea concurenței neloiale nr. 11/1991139, cu modificările și completările
ulterioare, coroborată cu Legea concurenței nr. 21/1996, republicată140, cu modificările și
completările ulterioare, comunicarea unor astfel de informații poate fi sancționată pe motivul
încălcării principiului concurenței loiale. O trecere în revistă a celor două acte normative care
instituie, de asemenea, dispoziții imperative opozabile activității autorităților publice și
instituțiilor publice, reflectă următoarele: autoritățile și instituțiile publice sunt excluse din
categoria întreprinderilor definite ca „entitățile economice angajate într-o activitate constând
în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață dată, indiferent de statutul lor juridic și de modul
de finanțare, astfel cum este definită în jurisprudența Uniunii Europene”, fiind tratate sub
sintagma autorități și instituții ale administrației publice centrale sau locale. Înțelegem, de aici,
că formele asociative care reflectă participarea autorităților publice și instituțiilor publice la
viața economică prin regii autonome, societăți comerciale sau companii naționale sunt
încadrate, printr-o interpretare logică, în sfera întreprinderilor, astfel încât din perspectiva
formei prin care se manifestă autoritățile și instituțiile publice, acestora li se aplică interdicțiile
vizând întreprinderile sau interdicțiile vizând exclusiv acte pur administrative, referențiate de
dispozițiile Legii concurenței prin „decizii sau reglementări adoptate”.
Revenind la situația menționată mai sus, autoritățile publice și instituțiile publice sunt
puse în postura deosebit de dificilă a luării unei decizii care, din perspectiva obligației
respectării concomitente a două tipuri de norme imperative, respectiv normele în materia
informațiilor publice și normele în domeniul respectării principiului concurenței loiale, trebuie
să asigure, mai presus de toate, protejarea interesului public, iar acesta privit din două
perspective, a dreptului la informații publice a cetățeanului și a obligației de a preveni afectarea
imaginii și patrimoniului prin plata de daune morale și/sau patrimoniale. Astfel cum
menționam, o atare situație s-a dovedit imposibil de gestionat în practică la nivelul autorităților
și instituțiilor publice, fiind necesară aplicarea celor trei acte normative în interpretarea exclusiv
judiciară. Ori, considerând că atare norme imperative ar trebui să poată fi cu ușurință puse în

139
Publicată în [Link]. nr. 24 din 30 ianuarie 1991.
140
Republicată în [Link]. nr. 153 din 29 februarie 2016.
55
aplicare prin simpla interpretare legală, autentică, conferită de însuși legiuitor, apreciem că
textele în discuție se încadrează în aprecierea doctrinară conform căreia „nu excelează prin
rigoare și coerență, putând antrena ambiguități de sens, confuzii conceptuale, sau chiar erori
judiciare.”141
Legea privind informațiile de interes public are însă calitatea de a reliefa atât trăsăturile
comune autorităților și instituțiilor publice, având în centrul lor interesul public, cât și distincția,
fie și neexplicită, între cele două entități, ceea ce nu se poate spune despre alte acte normative
deja menționate în cuprinsul analizei noastre.
Până la eliminarea erorilor la nivel legislativ sau adoptarea de acte normative care să
corecteze aceste deficiențe prin instituirea unei terminologii riguroase și uniforme, distincția
dintre autoritățile publice și instituțiile publice este reflectată, mai degrabă, în cuprinsul
lucrărilor de specialitate ale dreptului administrativ. În acest sens, reținem precizarea conform
căreia „Noţiunea de instituţie publică (…) nu se confundă cu noţiunea de autoritate publică şi
nici cu cea de autoritate a administraţiei publice.”142
Distincţia dintre cele două noţiuni reiese cel puțin din considerarea următoarelor
trăsături care marchează misiunea, înființarea, organizarea și funcționarea acestora, subliniate,
adesea, în lucrările aparținând specialiștilor în drept administrativ:
- „autorităţile publice se înfiinţează numai prin lege, spre deosebire de instituţiile publice
care pot fi înfiinţate şi prin hotărâre a Guvernului”143;
- autorităţile administraţiei publice pot fi autonome sau subordonate, în timp ce
instituţiile publice sunt, de esenţa lor, subordonate autorităţii administraţiei publice care le-a
înfiinţat, putând exista și excepții stabilite prin lege;
- „activitatea instituţiilor publice, cu unele excepţii, se desfăşoară la cerere, în timp ce
activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară atât la cerere cât şi din oficiu”144,
preponderenţa semnificativă deţinând-o activitatea realizată din oficiu;
- „activitatea instituţiilor publice are un caracter îndeosebi practic, constând mai puţin
în adoptarea de acte administrative, în timp ce activitatea autorităţilor administraţiei publice se
finalizează prin adoptarea sau emiterea de asemenea acte”145;
- „ponderea activităţilor instituţiilor publice o constituie operațiunile administrative,
emiterea actelor juridice (diplome, certificate medicale, etc.) făcându-se numai în condiţiile
precizate de lege”146;
- autorităţile publice sunt investite cu prerogative speciale, acţionând în regim de putere
publică, în timp ce instituţiile publice deţin asemenea competenţe cu titlu de excepţie. În acest
sens, „în timp ce autorităţile publice folosesc, de regulă, dreptul de comandă în exercitarea
atribuţiilor lor, cu care sunt abilitate în virtutea suveranităţii statului, instituţiile publice nu pot
folosi acest drept decât cu totul excepţional şi numai atunci când şi în condiţiile în care sunt
stabilite restricţii prin lege”147.

141
I. Deleanu, Gh. Buta, op. cit., p. 104.
142
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 6.
143
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 75.
144
V. Prisăcaru, op. cit., p. 141.
145
Ibidem.
146
E. Bălan, supra, p. 75.
147
M. Preda, op. cit., 2002, p. 594
56
 În aceeași măsură în care distincția dintre cele două entități este clară și reiese explicit
din analizele doctrinare, dar și din conținutul diverselor acte normative care reglementează
înființarea și organizarea acestora, relația dintre acestea arată fără echivoc, din perspectiva
instituțiilor publice, dependența acestora din urmă de autoritățile administrației publice.
Această trăsătură este o constantă în dreptul statal, lucru firesc pentru că statul, oricare ar fi
acesta, reprezentat prin autoritățile sale, are nevoie să înființeze entități care să realizeze în
practică o serie de activități precise ținând de satisfacerea nevoilor publice, subordonarea și
controlul acestora fiind o condiție necesară. Un astfel de control este impus de necesitatea ca
instituția să acționeze exclusiv în limitele și în termenii definiți de autoritatea în a cărei
subordonare se află, de obligațiile acesteia de încadrare în bugetul aprobat de aceasta, de numire
și revocare în/din funcții a personalului de conducere de către conducătorul autorității publice,
de raportare și control cu privire la buna administrare a patrimoniului și a activității pentru care
a fost înființată.
Cu privire la cele de mai sus, doctrina administrativă franceză a arătat că instituțiile, în
raport de autoritățile publice „Sunt persoane juridice derivate care, la fiecare nivel de atribuție,
sunt organizate distinct de persoanele juridice fundamentale (Stat, regiune, departament,
comună), dar se află sub controlul lor.”148
Ordinea juridică la nivelul dreptului Uniunii Europene se manifestă în sensul
considerării acestei trăsături și preluării acesteia în cuprinsul actelor normative europene
destinate reglementării diferitelor aspecte, cum ar fi cele ținând de ajutorul de stat. În acest sens,
într-o Directivă dedicată reglementării asigurării transparenței relațiilor financiare dintre Statele
membre și întreprinderile publice149 întreprinderile publice sunt definite ca fiind „orice
întreprindere asupra căreia autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență
dominantă în virtutea dreptului de proprietate asupra acesteia, a participării lor financiare la
acestea sau a normelor care o guvernează.”
Cu privire la abordarea europeană a relației autorități publice - instituții publice un autor
preciza că „Nu există nici o definiție în legislația Uniunii Europene a întreprinderilor publice,
dar este, în general, admis că elementul definitoriu este subordonarea față de autoritățile
publice.” (...) Caracteristica decisivă este dată de supremația autorităților publice și posibilitatea
pe care ele o au de a nu ține cont de exigențele de rentabilitate care determină strategia
industrială și comercială a întreprinderilor private, pentru a le impune, din contră,
întreprinderilor publice o orientare care să corespundă propriilor scopuri și propriilor lor
politici.”150

148
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, op. cit., p. 345.
149
Directiva Comisiei 80/723 /EEC din 25 iunie 1980 privind transparenţa relaţiilor financiare dintre Statele
Membre şi întreprinderile publice, publicată în [Link]. nr. L 195/35 din 29.07.1980, cu modificările ulterioare.
150
O.H. Maican, Statutul legal al întreprinderilor publice și monopolurilor comerciale în Uniunea Europeană,
Tribuna Juridică, Vol. 3, Nr. 1, Iunie 2013, p. 79.
57
Secțiunea IV. Întreprinderile publice

Perioada de după revoluția din decembrie 1989 a adus cu sine, în contextul trecerii la
forma capitalistă a economiei, reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și
societăți comerciale, în acest scop fiind adoptată Legea nr. 15/1990151. Legea prevedea, în
cuprinsul art. 1, că „unitățile economice de stat, indiferent de organul în subordinea căruia își
desfășoară activitatea se organizează și funcționează sub forma regiilor autonome sau a
societăților comerciale.” Erau delimitate, în cuprinsul legii, cele două forme de astfel de unități
prin definirea domeniilor de acțiune a regiilor autonome care urmau să se organizeze și să
funcționeze în ramurile strategice ale economiei naționale – industria de armament,
energetică, exploatarea minelor și a gazelor naturale, poștă și transporturi feroviare și în unele
domenii aparținând altor ramuri stabilite de guvern, celelalte unități economice de stat urmând
a se organiza sub formă de societăți pe acțiuni sau societăți cu răspundere limitată, în condițiile
prevăzute de lege. Consecința a fost reorganizarea masivă a sectorului economic de stat și
constituirea de regii autonome și societăți comerciale, ale căror trăsături vor fi analizate pe
parcursul lucrării.
În contextul demersurilor de integrare în Uniunea Europeană și a adaptării cadrului
legislativ național la cerințele instituite prin tratatele Uniunii Europene, în speță cele privind
concurența și ajutorul de stat 152, la nivel național au fost adoptate măsuri pentru armonizarea
legislației, în sensul creșterii transparenței în activitatea economică, în general, și în activitatea
economică desfășurată de entitățile constituite cu participarea statului, în particular. Au fost,
astfel, instituite norme de reglementare a relațiilor financiare, între care menționăm, H.G. nr.
26/2003 privind transparența relațiilor financiare dintre autoritățile publice și întreprinderile
publice, precum și transparența financiară în cadrul anumitor întreprinderi153, Ordinul
Consiliului Concurenței nr. 120/2004 pentru punerea în aplicare a Regulamentului privind
transparența relațiilor financiare dintre autoritățile publice și întreprinderile publice, precum și
transparența financiară în cadrul anumitor întreprinderi154, modificat ulterior în repetate
rânduri.155
Interesant, din perspectiva analizei noastre, este faptul că actele normative în discuție
operează cu o noțiune nouă, aceea de întreprindere publică, ce înglobează, în determinarea
raporturilor juridice în materie, noțiunile de regie autonomă și societate comercială. Astfel,
actele normative definesc întreprinderea ca fiind „orice persoană juridică, indiferent de forma
de organizare, care desfășoară activități în scop lucrativ, total sau parțial și întreprinderea
publică drept orice întreprindere asupra căreia autoritățile publice pot exercita, direct sau
indirect, o influență determinantă în virtutea dreptului lor de proprietate, a participării lor
financiare sau a regulilor care guvernează activitatea acesteia.” În cuprinsul acelorași acte
normative se precizează că „influența determinantă din partea autorităților publice se

151
Publicată în [Link]. nr. 98 din 8 august 1990.
152
La momentul prezentei note în Titlul VII Norme comune privind concurența, impozitarea și armonizarea
legislativă, Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, publicat în [Link]. nr. C 326 din 26 octombrie 2012,
p. 47.
153
Publicată în [Link]. nr. 87 din 12 februarie 2003.
154
Publicat în [Link]. nr. 525 din 10 iunie 2004.
155
Ordinul Consiliului Concurenței nr. 32/2006 și Ordinul Consiliului Concurenței nr. 41/2007.
58
realizează atunci când aceste autorități, direct sau indirect, în relație cu o întreprindere, dețin
o participare majoritară la capitalul social subscris ori pot exercita majoritatea drepturilor de
vot aferente acțiunilor emise sau pot să numească mai mult de jumătate din membrii consiliului
de administrație, personalului de conducere sau de control al întreprinderii ori pot impune
reguli comportamentale, conform reglementărilor legale în materie”. Textele legale introduc,
printre altele, obligația autorităților publice și, respectiv obligația întreprinderilor publice de a-
și organiza, în vederea asigurării transparenței relațiilor financiare, evidența relațiilor financiare
care au loc între ele.
În anul 2011 a fost adoptată O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a
întreprinderilor publice156, în considerarea unei argumentații elaborate, menționată în preambul,
din cuprinsul căreia redăm, pentru justificarea aprecierilor ce vor urma, următoarele:
„necesitatea luării unor măsuri rapide pentru crearea premiselor legislative și administrative
care să conducă la creșterea eficienței operatorilor economici; lacunele actualului cadru
legislativ în ceea ce privește buna guvernare a regiilor autonome, cu consecințe negative
asupra performanței economice și competitivității acestora; faptul că legislația generală a
societăților comerciale nu este adaptată specificului societăților de stat, neoferind premisele
legislative pentru ca aceste societăți să poată funcționa eficient; necesitatea instituirii de
pârghii de garantare a obiectivității și transparenței selecției managementului și a membrilor
organelor de administrare, de asigurare a profesionalismului și a responsabilității deciziei
manageriale; faptul că imbunătățirea guvernanței corporative a întreprinderilor de stat
reprezintă un obiectiv asumat de Guvernul României către Fondul Monetar Internațional¸ riscul
dezechilibrelor la nivel macroeconomic generat de nefuncționalitatea acestor entități
economice.”
Se subliniază, de asemenea, în preambulul actului normativ, caracterul de urgență al
reglementării, justificat prin: „necesitatea creșterii rapide a contribuției reale a întreprinderilor
publice la îmbunătățirea parametrilor economiei românești și la echilibrarea bugetului de stat;
perpetuarea, în cazul neadoptării actului normativ, a disfuncționalităților în activitatea regiilor
autonome și a societăților cu capital integral sau majoritar de stat; necesitatea adoptării de
măsuri prompte pentru eficientizarea activității operatorilor economici în condițiile de criză
economică prelungită existente la acel moment.”
Considerentele pentru care am ales preluarea, la nivel de detaliu, a argumentațiilor
prezentate de Guvern, vizează identificarea a două tipuri de justificări a căror alăturare, în opinia
noastră, naște o contradicție la nivel motivațional, independent de necesitatea și oportunitatea
adoptării reglementării, cu privire la care nu avem dubii. Alăturarea argumentelor de ordin
general, strategic, de adoptare a unui act normativ care să elimine disfuncționalități și gestiune
defectuoasă - ce au fost permise pe parcursul a 20 de ani, cu elemente dedicate susținerii
aplicabilității art. 115 alin. (4) din Constituție ca temei pentru adoptarea Ordonanței de Urgență
(situația extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată) nu conving. Fără a relua tema
regimului juridic aplicabil ordonanțelor de urgență ale Guvernului157, analizată în mod
constant de Curtea Constituțională, cu ocazia numeroaselor excepții vizând adoptarea a diverse

Publicată în [Link]. nr. 883 din 14 decembrie 2011.

156

A se vedea, cu titlu de exemplu, D. Apostol Tofan, op. cit. 2014, p. 243 și urm. și V. Vedinaș, op. cit. 2015, p.
157

390 și urm.
59
ordonanțe de urgență, temă de altfel îndelung dezbătută la nivel doctrinar, suntem de părere că
aspectele enumerate în preambulul textului O.U.G. nr. 109/2011, nu susțin, la nivelul necesar
de rigurozitate, caracterul extraordinar al situației/situațiilor care impun adoptarea unui astfel
de act normativ. Aceasta pentru că, pe de o parte, enumerarea considerentelor expuse este lipsită
de o ordonare care să permită identificarea clară a argumentelor din sfera caracterului
extraordinar, iar pe de altă parte, chestiunile de final, concentrate pe această argumentație, sunt
lipsite, considerăm, de precizia care să confirme obiectivitatea situației/situațiilor invocate, sub
aspectul caracterului extraordinar al acesteia/acestora. Acestea se regăsesc în următoarele
paragrafe din finalul expunerii: „neadoptarea în regim de urgenţă a acestui act normativ ar
avea drept consecinţă perpetuarea actualelor disfuncţionalităţi în activitatea regiilor autonome
şi a societăţilor cu capital integral sau majoritar de stat, afectând capacitatea acestor operatori
economici de a contribui la echilibrarea bugetului de stat şi la relansarea economiei”,
„întârzierea în implementarea măsurilor de eficientizare a întreprinderilor publice
influenţează negativ lichiditatea, solvabilitatea şi funcţionalitatea acestor societăţi, iar acest
efect negativ se repercutează asupra echilibrului bugetului de stat consolidat”, urmate de alte
trei paragrafe: „date fiind importanţa acestor entităţi economice şi caracterul strategic al
sectoarelor în care acestea operează, nefuncţionalitatea lor fiind de natură a conduce la
dezechilibre la nivel macroeconomic”, „actualele condiţii de criză economică prelungită şi
premisele economice pentru anul 2012 impun adoptarea de măsuri prompte pentru
eficientizarea activităţii operatorilor economici” și „neadoptarea actului normativ atrage
încălcarea angajamentelor asumate în cadrul acordurilor cu instituţiile financiare
internaţionale, cu consecinţe grave din perspectiva echilibrului bugetar”. În final, se
concluzionează asupra faptului că „aspectele mai sus menţionate constituie o situaţie
extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată, impunându-se adoptarea de măsuri
imediate pe calea ordonanţei de urgenţă pentru asigurarea stabilităţii economiei şi a echilibrului
bugetar.”
Considerăm că expunerile de mai sus nu au rolul de a valida caracterul extraordinar al
situațiilor invocate, întrucât simpla extragere, din conținutul acestora, a unor expresii ca
„perpetuare”, „influențează negativ”, „caracter strategic”, „eficientizare”, „încălcare
angajamente” „echilibru bugetar” nu face decât să reflecte elemente care țin de o politică pe
termen lung, diluând semnificativ, considerăm noi, substanța argumentației solide în sfera
extraordinarului, condiție sine qua non a adoptării unui astfel de act normativ.
În considerarea celor de mai sus, suntem de părere că motivarea adoptării actului
normativ în discuție nu se circumscrie întocmai cerințelor instituite de dispozițiile art. 31 alin.
(1) lit. a) din cuprinsul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată158, cu modificările și completările ulterioare, conform
cărora „pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei
extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii
parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării
măsurilor legislative propuse” și nici celor instituite de dispozițiile art. 43 alin. (3) din același
act normativ, conform cărora „la ordonanţele de urgenţă preambulul este obligatoriu şi cuprinde
prezentarea elementelor de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare ce impune recurgerea la

158
Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.
60
această cale de reglementare.” Consiliul Legislativ a apreciat, la rândul său, în textul avizului
favorabil acordat cu privire la proiectul actului normativ în cauză, faptul că „la preambul, având
în vedere că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror
reglementarea nu poate fi amânată, este necesar să fie prezentate argumentat (...), elementele
obiective de fapt și de drept ale situației extraordinare a cărei reglementare nu ar putea fi
amânată și care, în caz contrar, ar crea consecințe negative deosebite.”159 Ori, în opinia noastră,
preambulul actului normativ în cauză reflectă limitarea Guvernului la motivația necesității și
oportunității și, în final a urgenței, acestea neputând ține loc unor circumstanțe extraordinare,
astfel cum s-a subliniat în mod constant. În susținerea aprecierii noastre, invocăm Decizia Curții
Constituționale nr. 421 din 9 mai 2007 privind sesizarea de neconstituţionalitate referitoare la
Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 104/2006 pentru modificarea
alin. (3) al art. 190 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii160, ocazie cu
care s-a subliniat, de către Curte, faptul că „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa
situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii
obişnuite de legiferare”. Aducem în atenție, de asemenea, și Decizia Curții Constituționale nr.
859 din 10 decembrie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile
confiscate161, în cuprinsul căreia Curtea, invocând aprecierile sale anterioare, exprimate cu
ocazia adoptării Deciziilor nr. 255 din 11 mai 2005162, nr. 55 din 5 februarie 2014163 și nr. 761
din 17 decembrie 2014164, a subliniat necesitatea întrunirii, în mod cumulativ, cu ocazia
adoptării unei ordonanțe de urgență, a trei condiții: „existenţa unei situaţii extraordinare,
reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul
ordonanţei”, reiterând faptul că „situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de
la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa
Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru
apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă.”
Deși, astfel cum am arătat, suntem de părere că nu a fost probat, în mod concret,
caracterul extraordinar al situațiilor invocate în preambulul O.U.G. nr. 109/2011, legitimitatea
actului normativ sub aspectul întrunirii condițiilor de adoptare ale acesteia, în lumina
dispozițiilor art. 115 alin. (4) din Constituție a fost confirmată prin Decizia Curții
Constituționale nr. 44 din 12 februarie 2013 referitoare la excepția de neconstituționalitate a
dispozițiilor ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a
întreprinderilor publice165. Curtea Constituțională a constatat, din cuprinsul motivelor invocate
de Guvern că „există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă și independentă de voința
Guvernului care a stat la baza adoptării ordonanței de urgență”, subliniind că, „pentru aceste
motive (...) reglementarea îndeplinește exigențele urgenței prevăzute în art. 115 alin. (4) din
Constituție.” În lipsa unei definiri concrete a sintagmei situație extraordinară, nu putem decât

159
[Link]
160
Publicată în [Link]. nr. 367 din 30 mai 2007.
161
Publicată în [Link]. nr. 103 din 10 februarie 2016.
162
Publicată în [Link]. nr. 511 din 16 iunie 2005.
163
Publicată în [Link]. nr. 136 din 25 februarie 2014.
164
Publicată în [Link]. nr. 46 din 20 ianuarie 2015.
165
Publicată în [Link]. nr. 338 din 10 iunie 2013.
61
să ne însușim considerentele Curții Constituționale, apreciind totuși că, deși situațiile invocate
în preambulul O.U.G. nr. 109/2011 exprimă stări de fapt obiective, cuantificabile și
independente de voința Guvernului, a căror soluționare se impunea cu caracter de urgență, în
opinia noastră acestea nu susțin pe deplin gradul mare de abatere de la obișnuit sau comun,
subliniat de Curtea Constituțională. Nu suntem de părere că obiectivul instituirii unui cadru
legislativ solid, capabil să susțină economia națională și buna guvernare a întreprinderilor
publice (regii autonome și societăți la care statul deține participații integrale sau majoritare)
poate fi apreciat ca situându-se în afara unor parametri normali de acțiune a administrației
publice. Asemenea controverse sunt posibile și vor continua să existe atât timp cât sintagma
situație extraordinară nu este clarificată la nivelul cadrului legislativ, fiind adesea, asimilată
situației de urgență. Cu privire la această situație, specialiști ai dreptului administrativ,
argumentând cu privire la distincția între urgență și extraordinar, au subliniat că „sintagma
situații extraordinare este un concept juridic nedeterminat lăsat în continuare la discreția
Guvernului”166 și că „în practică se poate constata o îndepărtare de la spiritul și litera legii
fundamentale în ceea ce privește regimul ordonanțelor de urgență.”167 În același sens, într-un
studiu dedicat subiectului caracterului extraordinar al situațiilor care impun adoptarea de
ordonanțe de urgență, s-a arătat, prin raportare la analiza a o serie de astfel de acte normative,
faptul că „situațiile extraordinare și urgența reglementărilor sunt doar afirmate în unele cazuri
și nu sunt motivate potrivit cerințelor constituționale”168, dar și că este o practică în a se invoca
„mai degrabă motive de oportunitate decât situații excepționale.”169
Revenind la actul normativ în discuție, considerăm că maniera argumentării întrunirii
condițiilor de adoptare a O.U.G. nr. 109/2011 ne induce percepția reluării unor acțiuni
pompieristice, dedicate, în fapt, dovedirii către partenerii internaționali a implementării
măsurilor asumate în negocierile financiare și în mult mai mică măsură concentrate pe o
strategie reală la nivel de stat, cu obiective clare și coerente, fapt ce ar justifica, într-o oarecae
măsură caracterul de urgență. Mențiunea însă a lacunelor legislative, a lipsei de adaptare a legii
societăților comerciale, de altfel adevărată, nu poate fundamenta pe deplin adoptarea unei
ordonanțe de urgență, demersurile de îmbunătățire a calității cadrului juridic național fiind parte
un proces de durată, bine gândit și planificat, cu obiective fezabile bine determinate. Astfel de
deficiențe la nivel legislativ nu pot fi suplinite doar prin adoptarea unui asemenea normativ,
fiind necesar cel puțin a fi întărit și urmat de o serie de alte acte normative și strategii în
domeniu. În plus, această reglementare, care a abrogat dispoziții ale unor legi (Legea nr.
15/1990, Legea nr. 203/2009 petru aprobarea O.U.G. nr. 79/2008 privind măsuri economico-
financiare la nivelul unor operatori economici170) a fost modificată, la rândul său, în repetate
rânduri prin acte normative similare, cum sunt O.U.G. nr. 51/2013171, O.G. nr. 26/2013172, O.G.

166
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 247.
167
V. Vedinaș, op. cit., 2015, p. 391.
168
I. Alexe, Situația extraordinară – temei sau pretext pentru puterea executivă de a reglementa în domenii rezervate
legii?, Administrația publică în situații de criză/Emil Bălan, Cristi Iftene, Marius Văcărelu, Wolters Kluwer, 2015,
p. 133.
169
Idem, p. 134
170
Publicată în [Link]. nr. 389 din 9 iunie 2009.
171
Publicată în [Link]. nr. 323 din 4 iunie 2013.
172
Publicată în [Link]. nr. 549 din 29 august 2013.
62
nr. 29/2013173, O.U.G. nr. 2/2015174, O.U.G. nr. 10/2015175și a fost aprobată cu mare întârziere,
abia prin Legea nr. 111/2016, care, la rândul ei, a adus modificări semnificative.
Textul actului normativ în vigoare, anterior aprobării sale prin Legea nr. 111/2016
preciza, la art. 1, că acesta „se aplică întreprinderilor publice, persoane juridice române, cu
excepția societăților financiar-bancare și de asigurare și reasigurare, precum și societăților
comerciale care desfășoară activități de interes național cu specific deosebit pentru apărare,
ordine publică și siguranță națională.” Interpretarea de manieră per a contrario conducea la
concluzia că aceste forme de întreprinderi publice au dovedit eficiență și bună gestiune și nu
necesită aplicarea unor astfel de norme instituite în regim de urgență. Prin modificarea adusă
de Legea de aprobare, s-a precizat în mod expres că prevederile actului normativ se aplică și
„instituțiilor de credit, instituțiilor financiare și societăților de servicii de investiții financiare și
societăților de administrare a investițiilor prevăzute de O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile
de credit și adecvarea capitalului176, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.
227/2007177, cu modificările și completările ulterioare”, precum și „societăților a căror
activitate este reglementată de Legea nr. 32/2000 privind activitatea și supravegherea
intermediarilor în asigurări și reasigurări178, cu modificările și completările ulterioare.” În
această formulă, două entități au fost exceptate de la aplicarea prevederilor actului normativ,
respectiv Regia Autonomă ”Rasirom” și Compania Națională ”Romtehnica” – S.A. Fără a relua
critica expusă anterior cu privire la excepțiile instituite, înțelegem că o justificare a exceptării
acestora ar putea ține de obiectul de activitate al regiei autonome, astfel cum este acesta detaliat
în cuprinsul H.G. nr. 60/1995 privind organizarea şi funcţionarea Regiei Autonome
"Rasirom"179, cu modificările și completările ulterioare și, respectiv de obiectul de activitate al
companiei naționale, expus în cuprinsul H.G. nr. 738/2001 privind înfiinţarea Companiei
Naţionale "Romtehnica" - S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome "Romtehnica"
Bucureşti180, ambele încadrându-se în sfera activităților cu specific deosebit, ținând de apărarea
și securitatea națională.
Interesantă din perspectiva analizei noastre este definirea următoarelor sintagme:
„1. guvernanță corporativă a întreprinderilor publice - ansamblul de reguli care
guvernează sistemul de administrare și control în cadrul unei întreprinderi publice, raporturile
dintre autoritatea publică tutelară și organele întreprinderii publice, dintre consiliul de
administrație sau de supraveghere, directori sau directorat, acționari și alte persoane
interesate;
2. întreprinderi publice:
a) regii autonome înființate de stat sau de o unitate administrativ-teritorială;
b) companii și societăți naționale, societăți la care statul sau o unitate administrativ-
teritorială este acționar unic, majoritar sau la care deține controlul;

173
Publicată în [Link]. nr. 550 din 30 august 2013.
174
Publicată în [Link]. nr. 176 din 13 martie 2015.
175
Publicat în [Link]. nr. 335 din 15 mai 2015.
176
Publicată în [Link]. nr. 1027 din 27 decembrie 2006.
177
Publicată în [Link]. nr. 480 din 18 iulie 2007.
178
Publicată în [Link]. nr. 148 din 10 aprilie 2000.
179
Publicată în [Link]. nr. 40 din 24 februarie 1995.
180
Publicată în [Link]. nr. 455 din 9 august 2001.
63
 c) societăți la care una sau mai multe întreprinderi publice prevăzute la lit. a) și b) dețin
o participație majoritară sau o participație care le asigură controlul;
3. autoritate publică tutelară – instituția care:
a) coordonează, are în subordine sau sub autoritate una sau mai multe întreprinderi
publice prevăzute la pct. 2 lit. a);
b) exercită, în numele statului sau al unității administrativ-teritoriale, calitatea de
acționar la întreprinderile publice prevăzute la pct. 2 lit. b);
c) coordonează exercitarea de către una sau mai multe întreprinderi publice prevăzute
la pct. 2 lit. a) și/sau lit. b) a calității de acționar sau asociat la o societate controlată;
4. control – raportul dintre stat sau unitatea administrativ-teritorială acționar sau o
întreprindere publică, pe de o parte, și societatea la care:
a) deține direct sau indirect majoritatea drepturilor de vot
b) poate să numească sau să revoce majoritatea membrilor organelor de administrare
și de control;
c) poate exercita, în calitate de acționar, o influență determinantă, în virtutea unor
clauze de natură a stabili strategia de management a întreprinderii publice, cuprinse în
contracte încheiate cu întreprinderea publică sau în actul constitutiv al acesteia.”
Reglementarea este binevenită din perspectiva clarificărilor terminologice, ca de altfel
și în ce privește definirea raporturilor juridice între stat/unitate administrativ-teritorială și
diversele forme ale întreprinderilor publice, incluzând dispoziția explicită cu privire la
interdicția adresată autorității tutelare și Ministerului Finanțelor Publice de a interveni în
activitatea de administrare și conducere a întreprinderii publice. Dispozițiile privind modul de
constituire a consiliilor de administrație și statutul membrilor acestora sunt, de asemenea,
binevenite, însă opțiunea ca selecția acestora să fie efectuată de un expert independent,
persoană fizică sau juridică specializată în recrutarea resurselor umane, ale cărui servicii sunt
contractate în condițiile legii ni se pare o vulnerabilitate a actului normativ. Aceasta, în special
pentru că o astfel de selecție reprezintă o achiziție publică de servicii în sensul dispozițiilor
Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice181, iar practica ne-a demonstrat că serviciile care se
achiziționează în condiții de impunere a criteriului preponderent „prețul cel mai scăzut” reflectă
o calitate slabă și deseori deficitară. În același sens, deși salutară dispoziția legală privind
răspunderea membrilor consiliilor de administrație și cea privind contractul de mandat ce se
încheie între consiliul de administrație și directori, considerăm că adoptarea unei forme de bază
a contractului ar fi fost oportună, cu atât mai mult cu cât sunt reglementate raporturile între
directori/directorat, Consiliul de administrație/Consiliul de supraveghere și autoritatea tutelară
în ce privește tranzacțiile încheiate de întreprinderea publică.
Remarcăm, cu titlu de critică, dispozițiile art. 52 ale actului normativ cu privire la
regimul tranzacțiilor cu administratorii, directorii, membrii consiliului de supraveghere sau ai
directoratului, angajații, acționarii care dețin controlul asupra societății sau cu o societate
controlată de aceștia. Acestea reflectă, în opinia noastră, următoarele trăsături care afectează
calitatea actului normativ:
1. Reglementarea este lipsită de predictibilitate, în condițiile operării cu un concept care
nu este definit, în speță termenul „tranzacție”. Înțelegem, doar din mențiunea de la alin. (5) al

181
Publicată în [Link]. nr. 390 din 23 mai 2016.
64
articolului, conform căreia „consiliul de administrație poate dispune efectuarea unei expertize
independente, pentru a verifica dacă tranzacția este corectă în raport cu ofertele de același tip
existente pe piață”, că aceasta ar reprezenta o formă de achiziție, însă lipsa precizărilor lasă loc
de interpretări.
2. O astfel de reglementare permite posibilitatea existenței unui evident conflict de
interese, indiferent de valoarea tranzacției, chestiunea generând, în plus, o deficiență în
activitatea operațională care, prin expertiză și verificări de durată, întârzie un proces de achiziție
care ar fi în mod normal eficientizat și lipsit de vulnerabilitate și riscul unei interpretări arbitrare
prin simpla excludere a acestei posibilități.
În același sens, dispozițiile art. 53 conform cărora „este anulabil actul juridic încheiat
în frauda intereselor întreprinderii publice de un membru al consiliului de administrație, de un
director, sau, după caz, de un membru al directoratului cu soți, rude, administratori ori
directori sau membri ai consiliului de supraveghere ori ai directoratului, angajați ș.a.”, iar
aceasta presupune o acțiune în anulare de durată, constituie, în opinia noastră, o deficiență
semnificativă în textul legii, posibil generatoare de conflicte de interese, întârzieri în derularea
operațională a activităților și, în final, management defectuos.
Dispozițiile sus-menționate impun, considerăm noi, readucerea în atenție a necesității
reglementării de o manieră consistentă și coerentă a conflictului de interese în toate raporturile
ce privesc buna gestionare a patrimoniului statului și unităților administrativ-teritoriale,
întrucât menținerea lacunelor într-o materie atât de importantă în aprecierea actului de gestiune
a treburilor ținând de interesul public nu face decât să alimenteze riscul de derapaje și să
acutizeze nemulțumirile sociale cu privire la rigurozitatea actelor administrative care țin de
acestea.
Textul actului normativ care, lucru lăudabil, face referire, în cuprinsul dispozițiilor
privitoare la regimul juridic al funcționării societăților, la legislația în materie, indicând
incidența regulilor de drept privat, reflectă regimul juridic mixt aplicabil acestor forme de
întreprinderi publice. Ponderea, însă, apreciem, este dată de regulile de drept public impuse prin
însăși adoptarea reglementării.

Secțiunea V. Regiile autonome, organizații înființate în scopul prestării de servicii

publice

1. Evoluția regiilor autonome

1.1 Regiile autonome românești în perioada interbelică

În perioada interbelică noţiunea de regie a fost consacrată sub următoarele trei forme182:
regia directă, publică sau administrativă, în care administraţia publică înfiinţa, organiza şi

182
P. Negulescu, op. cit., p. 145 şi urm.
65
exploata un serviciu public, „luând asupra sa riscurile şi beneficiile întreprinderii”; regia
interesată, în care proprietar rămânea administraţia, iar conducerea exploatării serviciului sau
bunului public se acorda unei persoane sau societăţi, în schimbul unei redevenţe; regia publică
comercială, în care prestatorul serviciului deţinea „personalitate şi autonomie în conducere”.
Reglementarea legală privind regia publică comercială, având personalitate juridică şi
funcţionând oarecum similar regiei autonome de astăzi, a fost însă criticată în doctrina de la
acea vreme pe mai multe considerente. Criticile vizau trecerea din patrimoniul general al
statului în patrimoniul acestor regii a unui capital mare - evaluat în mod voit la un nivel scăzut,
crearea de monopoluri de exploatare ale Statului, libertatea de acţiune acordată unor funcţionari
„cu mentalitate administrativă, de natură a înlătura orice garanţie pentru o bună şi corectă
administrare” şi, în final, realizarea, din banii publici, a unor beneficii considerabile pentru
aceştia fără ca „prin munca sau priceperea lor să fi adus o îmbunătăţire cât de mică în mersul
serviciului”.183 Demn de remarcat este faptul că regăsim regii autonome (Regia autonomă a
conductelor de petrol ale Statului, Regia autonomă a porturilor şi căilor de comunicaţiune pe
apă, etc.) enumerate ca stabilimente publice naţionale, înţelegând astfel că acestea erau regii
directe, publice.
Cadrul de funcţionare al regiei publice comerciale din perioada interbelică prezintă
similitudini cu cadrul actual de funcţionare al regiilor autonome. Astfel, dispoziţiile Legii nr.
15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome si societăţi
comerciale, cu modificările și completările ulterioare, relevă următoarele:
- regiile autonome se organizează şi funcţionează în ramurile strategice ale economiei
naţionale (art. 2), ceea ce reflectă, în mod evident, ideea de monopol al statului;
- din Consiliul de Administraţie, organ de conducere al regiei autonome, fac parte
reprezentantul Ministerului Finanţelor Publice, reprezentantul ministerului de resort şi, după
caz, câte un reprezentant al celorlalte ministere cu atribuţii în domeniu, precum şi al consiliului
judeţean sau local, după caz (art. 12) şi alţi specialişti în domeniul de activitate, prin urmare
hotărârile sunt luate, dacă nu în majoritate, cel puţin într-o proporţie considerabilă de către
funcţionarii statului;
- regiile autonome actuale au preluat, în patrimoniul propriu, bunuri aparţinând
patrimoniului statului, pe care le posedă, folosesc şi de care dispun în mod autonom;
- membrii Consiliului de Administraţie sunt plătiţi cu o indemnizaţie stabilită prin ordin
al ministrului de resort sau, după caz, prin hotărâre a consiliului judeţean sau local, aşa cum
membrii consiliilor de administraţie ale regiilor publice comerciale din perioada interbelică
beneficiau de anumite „onorarii”.
Legat de acest ultim aspect, doctrina interbelică aducea critici cu privire la faptul că,
existau situaţii în care, deşi unele regii erau deficitare, „membrii consiliului încasau totuşi,
decurgând din această calitate, sume a căror valoare depăşea cu un factor de patru salariile
funcţionarilor.”184 În acest context, se impun subliniate dispozițiile art. 9 alin. (2) din Legea nr.
15/1990, conform cărora „pentru acoperirea eventualelor deficite, regiile autonome pot
beneficia de subvenţii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale (...), însă nu se înţelege din
cuprinsul legii că un asemenea deficit ar putea atrage şi reconsiderarea indemnizaţiilor acordate

183
Idem, p. 149 şi urm.
184
P. Negulescu, op. cit., p. 150.
66
membrilor organului de conducere. De asemenea, nu există o prevedere care să impună anumite
criterii în stabilirea cuantumului acestor indemnizaţii, fiind la latitudinea ministrului de resort
sau a consiliului judeţean sau local stabilirea acestor sume.
Analizând, cu titlu de exemplu, H.G. nr. 229/2009 privind reorganizarea Regiei
Naţionale a Pădurilor - Romsilva şi aprobarea regulamentului de organizare şi funcţionare185,
înțelegem că activitatea membrilor consiliului de administraţie, precum şi a specialiştilor atraşi
pentru soluţionarea unor probleme complexe este compensată material, în condițiile legii, deci
prin acordarea unei indemnizaţii stabilită de ministrul de resort (dispozițiile art. 12 alin. (2) din
Regulament). Apreciind ca firească remunerarea unei astfel de activităţi, credem totuși că ar fi
fost necesar și oportun ca legiuitorul să fi definit încă de la început criteriile de acordare a unor
astfel de indemnizații. O astfel de reglementare ar fi trebuit considerată cel puțin din perspectiva
eliminării riscului de acordare a unor sume disproporţionate faţă de salariile funcţionarilor
publici, dar și prin prisma necesității corelării compensării muncii prestate cu calitatea acesteia,
în baza unor principii și criterii clare, bazate pe performanță.
O.U.G. nr. 109/2011, mai sus invocată, a remediat această deficiență, reglementând, în
cuprinsul dispozițiilor art. 8, relația dintre performanță și indemnizația membrilor consiliului
de administrație, prin corelarea acesteia cu gradul de realizare a indicatorilor de performanță.

1.2. Regiile autonome în accepțiunea actuală

În accepţiunea actuală, sintagma regie autonomă a fost consacrată în anul 1990 prin
Legea privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi
comerciale.
Domeniile în care legea a impus reorganizarea unităţilor economice de stat în regii
autonome aparţineau sferei strategice a economiei naţionale, respectiv industria de armament,
energetică, exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare, precum şi
unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de guvern. Legea definește două tipuri de regii
autonome: regii autonome de interes naţional şi, respectiv, regii autonome de interes local, şi
instituie sfera actelor normative de înfiinţare a acestora, constând în hotărâri ale Guvernului şi,
respectiv, ale organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, existente încă la
momentul adoptării legii.
Urmare a adoptării Legii nr. 15/1990, o serie de unităţi economice de stat au căpătat
statut de regii autonome. Cu titlu de exemplu, menţionăm câteva regii autonome de interes
naţional: Administraţia Naţională a Drumurilor din România186, Societatea Naţională a Căilor
Ferate Române187, Regia autonomă „Poşta română” şi Regia autonomă „Rom-Telecom”

185
Publicată în [Link]. nr. 162 din 16 martie 2009.
186
H.G. nr. 1275/1990 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale a Drumurilor din România, publicată în [Link].
nr. 26 din 31 ianuarie 1991.
187
H.G. nr. 235/1991 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Căilor Ferate Române, publicată in [Link]. nr. 79
din 16 aprilie 1991.
67
(înfiinţate prin reorganizarea regiei autonome Rom-Post-Telecom)188, Regia Autonomă de
Electricitate (RENEL)189.
Textul actual al Legii nr. 15/1990 evidenţiază următoarele trăsături ale regiilor
autonome:
- sunt persoane juridice ce funcţionează pe bază de gestiune economică şi autonomie
financiară, finanţându-se exclusiv din venituri proprii, putând, în același timp, să beneficieze
pentru acoperirea eventualelor deficite, de subvenţii de la bugetul de stat sau de la bugetele
locale sau să contracteze credite bancare;
- deţin în proprietate anumite bunuri ce constituie patrimoniul propriu şi de care acestea
pot dispune în mod autonom, excepţie făcând înstrăinarea bunurilor imobile sau încheierea de
tranzacţii în litigii cu o valoare de peste 1000 lei, care necesita aprobarea ministerului de resort;
- sunt supuse unor reguli financiare distincte, cu similitudini privind regulile financiare
aplicabile instituţiilor publice;
În ceea ce privește conducerea regiei autonome, dacă înainte de adoptarea O.U.G. nr.
109/2011 art. 12, art. 13 și art. 14 din Lege erau dedicate Consiliului de Administraţie ca organ
colectiv de conducere, abrogarea acestora prin Ordonanța de Urgență amintită impune, la acest
moment parcurgerea Legii nr. 15/1990 în paralel cu noua reglementare care tratează, în detaliu,
regulile de administrare și conducere în ceea ce privește regia autonomă.
Faţă de textul legii, se remarcă următoarele: menţiunea deţinerii în proprietate a unor
bunuri din patrimoniul propriu, fără o referire la statutul juridic al acestor bunuri, ar putea fi
interpretată ca un drept de proprietate a regiilor autonome şi asupra bunurilor proprietate
publică a statului. Aşa a şi fost până la intrarea în vigoare, ulterioară, a Constituţiei României
din 1991, care a clarificat această situaţie, la art. 135 alin. (5) fiind menţionat expres că aceste
bunuri pot fi date doar în administrare regiilor autonome. Ulterior, această omisiune a fost
îndreptată prin O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor
autonome190, în cuprinsul art. 1 din acest act normativ fiind menționat, în mod explicit, că unul
dintre scopurile restructurării regiilor autonome îl reprezintă administrarea judicioasă a
bunurilor proprietate publică. În acest sens, în ordonanţă se preciza că, în cazul angajării
răspunderii contractuale sau delictuale a regiei autonome, creditorii pot cere executarea silită
numai asupra bunurilor din proprietatea regiei. Un element esenţial al acestui din urmă act
normativ îl constituie menţionarea, în cuprinsul art. 2, a trei criterii, dintre care cel puţin unul
trebuia îndeplinit în ce priveşte activitatea unei regii autonome pentru i se permite deţinerea, în
continuare, a acestui statut, respectiv: „a) să constituie monopol natural (în sensul unei activităţi
de producţie sau de prestări de servicii care, datorită necesităţii unor tehnologii specifice sau a
unor investiţii de capital cu costuri ridicate, nu se poate realiza în condiţii de eficienţă normală
în unităţi concurenţiale sau care ar deveni concurenţiale pe termen scurt sau mediu; b) să fie de
interes public; c) să producă bunuri şi să presteze servicii esenţiale pentru apărarea ţării şi
siguranţa naţională.”

188
Înfiinţate prin H.G. nr. 448/1991 privind infiinţarea regiilor autonome "Posta română", "Rom-Telecom",
"Radiocomunicatii", "Inspectoratul general al radiocomunicaţiilor" si a Societăţii comerciale "Banc-Post" - S.A.,
publicată în [Link]. 155 din 23 iulie 1991.
189
Înfiinţată prin H.G. nr. 1199/1990 privind înfiinţarea Regiei Autonome de Electricitate “Renel”, publicată in
[Link]. nr. 19 din 26 ianuarie 1991.
190
Publicată în [Link]. nr. 202 din 23 august 1993.
68
 În cazul în care nici unul din aceste criterii nu ar fi fost îndeplinit, regia autonomă urma
a fi reorganizată ca societate comercială.
Actul normativ impunea evidenţierea, în mod distinct, în patrimoniul regiei, a bunurilor
proprietate publică a statului deţinute în administrare şi instituia un set de reguli financiare în
activitatea regiilor autonome, abrogând anumite prevederi ale legii iniţiale. Totodată, la art. 17
se preciza că acestea funcţionează „sub autoritatea” structurii administraţiei publice care le-a
înfiinţat. Numirea directorului general al regiei autonome urma să se realizeze de către
ministerul de resort şi nu de Consiliul de Administraţie cum fusese iniţial prevăzut.
Cu privire la dispoziţiile şi scopul O.G. nr. 15/1993, în doctrină s-a precizat că „În pofida
intenţiei declarate de a reduce numărul regiilor autonome, condiţie impusă şi de organismele
internaţionale executivului de atunci, şi menţinută de-a lungul vremii (…) cele trei criterii, ce
puteau fi aplicate alternativ, şi nu cumulativ, prin conţinutul larg al formulării lor, menţineau,
în continuare, o largă marjă de apreciere.” În plus, o altă critică adusă acestui act normativ, „în
ciuda intenţiei lăudabile” a introducerii dispoziţiilor privind evidenţierea distinctă în
patrimoniul regiei a acestor bunuri, viza „modalitatea de reglementare a regimului proprietăţii
publice prin ordonanţă simplă, atâta vreme cât art. 72 din Constituţie impunea adoptarea unei
legi organice”191.
Un moment de referinţă în evoluţia legislaţiei regiilor autonome l-a constituit adoptarea
de către Guvern, în anul 1997, a două ordonanţe de urgenţă, prin care s-a dispus reorganizarea
regiilor autonome în societăţi comerciale, respectiv O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea
regiilor autonome192 și O.U.G. nr. 53/1997 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr.
30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome193. Ne vom referi la prima ordonanţă de
urgenţă, cea de-a doua fiind respinsă de Parlament. Conform acestui act normativ (art. 1), regiile
autonome organizate în temeiul Legii nr. 15/1990, urmau sa fie reorganizate prin acte
individuale adoptate de autorităţile administraţiei publice, centrale sau locale, sub autoritatea
cărora îşi desfăşurau activitatea, în societăţi comerciale. Cu titlu de excepţie, în art. 12 din actul
normativ erau exceptate de la reorganizarea impusă prin ordonanţa de urgenţă, cinci regii
autonome, respectiv: Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria Naţională",
Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă "Monetăria Statului" şi Regia
Autonomă "Multiproduct". Textul legal menţiona, totodată, că societăţile comerciale pe acţiuni
rezultate în urma reorganizării regiilor autonome având ca obiect activităţi de interes public
national puteau fi denumite companii naţionale sau societăţi naţionale, după caz, urmând a fi
supuse procesului de privatizare, conform legii (art. 2 alin. 2).
Ulterior, prin Legea nr. 207/1997194 de aprobare a O.U.G. nr. 30/1997, sfera regiilor
autonome exceptate de la reorganizarea în societăţi comerciale s-a extins la douăsprezece,
incluzând şi regiile care constituiau monopol natural de interes strategic sau care realizau
anumite servicii publice de interes naţional, acestea putând fi restructurate, astfel cum se preciza
în cuprinsul art. 12 alin. (2), prin desprinderea unor activităţi conexe şi înfiinţarea de societăţi

191
D. Apostol Tofan, Aspecte controversate privind regiile autonome în raport cu legislaţia de după 1990, Dreptul,
nr. 4/2000, p. 25.
192
Publicată în [Link]. nr. 125/19.06 1997, aprobată cu modificări prin Legea nr. 207/1997, publicată în M. Of. nr.
366/18.12.1997.
193
Publicată în [Link]. nr. 253 din 29.09.1997 şi respinsă de Parlament.
194
Publicată in [Link]. 366/18.12.1997.
69
comerciale pe acţiuni având respectivele obiective de activitate. Ca atare, următoarele regii
autonome erau exceptate de la reorganizare: Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă
"Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonoma "Imprimeria
Naţională", Regia Autonomă "Monetăria Statului", Regia Autonomă "Multiproduct", Regia
Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonom ă "Administraţia
Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul
Armatei", Regia Autonomă "Rami-Dacia", Regia Autonomă "Romtehnica".
Urmare adoptării O.U.G. nr. 30/1997, o serie de regii autonome au devenit, prin
reorganizare, companii naţionale sau societăţi comerciale. Cu titlu de exemplu, menţionăm
Compania Natională „Poşta Română” S.A., înfiinţată în anul 1998 prin reorganizarea regiei
autonome „Poşta Română”195, Compania Naţională de Electricitate S.A., Societatea Naţională
Nuclearelectrica S.A., înfiinţată prin reorganizarea Regiei Autonome de Electricitate „Renel”196
şi Compania Naţională a Uraniului S.A. înfiinţată prin reorganizarea Regiei Autonome pentru
Metale Rare.197

2. Natura juridică a regiilor autonome. Trăsături definitorii

După cum se poate observa, regiile autonome au suferit în mod succesiv o serie de
modificări privind modul de organizare şi funcţionare. În lumina acestor reglementări, în
doctrină au existat preocupări cu privire la natura juridică a regiilor autonome şi la formele în
care au funcţionat acestea.
Astfel, urmând preocupările doctrinei interbelice, doctrina actuală menţionează
existenţa a două categorii de regii autonome, respectiv regii autonome de interes public şi regii
autonome comerciale.
În acest sens, în doctrina anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 30/1997, se
menţionează că din prima categorie fac parte „acele regii care prin activitatea ce o desfăşoară
sunt chemate să satisfacă interese generale ale membrilor societăţii care, cel puţin în actuala
perioadă, nu s-ar putea satisface de particulari, în timp ce regiile autonome comerciale au fost
create pentru a asigura administrarea şi exploatarea proprietăţii publice a statului, cum sunt
cele care exploatează cărbunele, gazul metan, minereurile feroase şi neferoase, ţiţeiul şi alte
bogaţii ale subsolului (…)”198. Diferenţa între acestea, se opinează în continuare, „constă şi în
faptul că regiile autonome comerciale care exploatează, cu metode comerciale, bunurile
proprietate publică a statului, pot recurge, în cazul în care bogăţiile subsolului sunt insuficiente,
la importuri de asemenea materii prime şi materiale, în timp ce pentru regiile autonome de

195
Compania Natională “Poşta Română” S.A. a fost înfiinţată prin H.G. nr. 371/1998, publicată în [Link]. nr. 250
din 6 iulie 1998.
196
H.G. nr. 365/1998 privind înfiinţarea Companiei Naţionale de Electricitate - S.A., a Societăţii Naţionale
"Nuclearelectrica" - S.A. şi a Regiei Autonome pentru Activităţi Nucleare prin reorganizarea Regiei Autonome de
Electricitate "Renel", publicată în [Link]. nr. 246 din 3 iulie 1998.
197
H.G. nr. 785/1997 privind înfiinţarea Companiei Naţionale a Uraniului S.A., publicată în [Link]. nr. 356 din 15
decembrie 1997.
198
V. Prisăcaru, op. cit. p. 144 şi urm.
70
interes public (cele în domeniul drumurilor, căilor ferate), astfel de acţiuni sunt în afara
logicii”199. În acest sens, în opinia autorului, natura juridică a regiilor autonome este diferită,
după categoria din care fac parte. Astfel regiile autonome de interes public general au calitatea
de „stabilimente publice”, în timp ce regiile autonome comerciale sunt agenţi economici care
administrează şi exploatează o parte din proprietatea publică a statului, judeţului sau
comunei.200
În susţinerea acestei opinii, în doctrina ulterioară adoptării O.U.G. nr. 30/1997, se
apreciază că „(…) până la O.U.G. nr. 30/1997, trebuie să privim diferit regiile autonome, după
cum au avut ca obiect de activitate administrarea de bunuri publice (implicit prestarea de
servicii publice legate de punerea în valoare a acestor bunuri) sau nu; cele din prima categorie
au dobândit calitatea de persoane juridice de drept public, acţionând în numele statului sau al
unităţii administrativ-teritoriale, deci sub comanda şi, respectiv, controlul unor organe de stat,
sau, după caz, autorităţi ale administraţiei publice locale (consiliu judeţean, consiliu local,
primar)”201. În continuare, însă, în lumina noilor reglementări din 1997, această distincţie capătă
o nouă dimensiune juridică, menţionându-se că „Faţă de dispoziţiile cu valoare de principiu
cuprinse în ordonanţă (a se înţelege O.U.G. nr. 30/1997, aprobată cu modificări de Legea nr.
207/1997), precum şi faţă de dispoziţiile din actele normative speciale de organizare a unor
societăţi (companii) naţionale, reţinem că noţiunea de «regie autonomă», prevăzută de
Constituţie ca subiect ce poate dobândi un drept de administrare asupra unui bun proprietate
publică, nu se extinde şi asupra societăţii sau, după caz, companiei naţionale, chiar dacă, în
cazul unora dintre acestea, concesionarea bunurilor proprietate publică se face fără plata unei
redevenţe.”202
Relevanța deosebită a considerațiilor de mai sus constă în faptul că acestea aduc
clarificări importante, în opinia noastră, atât cu privire la natura juridică a regiilor autonome,
cât și în ce privește alemente ale regimului juridic distinct care marchează funcționarea acestora.
Rezultă, deci, că sintagma regie autonomă trebuie analizată prin prisma a două perioade:
anterior adoptării O.U.G. nr. 30/1997 şi ulterior acesteia. Primei perioade îi corespunde o regie
autonomă care ne apare sub două forme: regie autonomă de interes public, deservind interese
generale ale societăţii şi regie autonomă comercială, administrând, în sensul exploatării, bunuri
aparţinând proprietăţii publice a statului, activitate cu un pronunţat caracter comercial,
economic.
Distincţia între cele două forme mai sus menționate ale regiei autonome era reflectată
de modul în care era definit obiectul de activitate al acestora, precum şi de termenii utilizaţi în
desemnarea atribuţiilor şi activităţilor proprii. Cu titlu de exemplu, Regia autonomă
Administraţia naţională a drumurilor din România, înfiinţată prin H.G. nr. 1275/1990203, avea
ca obiect de activitate (art. 2) „administrarea, întreţinerea şi exploatarea drumurilor naţionale în
scopul desfăşurării traficului rutier în condiţii de siguranţă a circulaţiei (...), iar printre atribuţiile
principale (art. 4), elaborarea de studii, prognoze şi programe, emiterea de norme tehnice

199
Ibidem.
200
Ibidem.
201
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 217 si urm.
202
Ibidem.
203
Publicată în [Link]. nr. 26 din 31 ianuarie 1991.
71
obligatorii, cooperarea în domeniu, pe plan naţional şi internaţional, rezultând din obiectul său
de activitate, aşa cum s-a apreciat în doctrină, că a fost creată „pentru a satisface interesele
generale ale membrilor societăţii de transport de persoane şi mărfuri dintr-o localitate în alta
(...)”204. Rezultă, prin urmare că, în cazul regiei autonome de interes public elementul esenţial
îl constituia scopul satisfacerii unui interes general al societăţii, al membrilor acesteia, toate
activităţile fiind îndreptate spre realizarea acestui interes.
De cealaltă parte, regia autonomă comercială urmărea, cu prioritate, exploatarea, în
regim comercial, a bunurilor proprietate publică a statului, nefiind create „pentru a satisface
interesele generale ale membrilor societăţii”205. Astfel, Regia autonomă a lignitului din
România, înfiinţată prin H.G. nr. 1211/1990206, avea în cadrul obiectului de activitate (art. 2),
atribuţii de extracţie, preparare şi comercializare a lignitului, cărbunelui brun şi turbei, precum
şi prestări de servicii, activităţi cu un evident caracter comercial.
Ulterior adoptării O.U.G. nr. 30/1997, denumirea de regii autonome este menţinută
numai pentru regiile autonome de interes public, prestatoare de servicii publice în domeniile
strategice ale statului. Regiile autonome comerciale devin, de la această dată, societăţi
comerciale, unele denumite companii naţionale, delimitându-se astfel, măsură binevenită în
opinia noastră şi apreciată ca necesară în doctrina anterioară adoptării actului normativ207, două
regimuri juridice distincte. În acest sens, doctrina administrativă a subliniat faptul că ”(...)
regiile autonome implicate în activități pur comerciale au fost reorganizate în forma societăților
comerciale, tocmai pentru ca ele să își poată derula activitatea în condiții optime, adaptate la
economia de piață.”208
În lumina consideraţiilor doctrinare, putem spune că regiile autonome, în forma lor
actuală, sunt subiecte de drept public, administrând bunuri proprietate publică a statului, în timp
ce societăţile comerciale, nefiind reprezentanţi ai statului sub acest aspect și având o relaţie
strict contractuală cu acesta, se încadrează în sfera persoanelor de drept privat.
În acest sens, autoarea mai sus citată, alăturându-se unor opinii doctrinare, a fost de
acord cu calitatea de subiect de drept public a regiilor autonome în considerarea „posibilităţii
titularilor dreptului de administrare a bunurilor proprietate publică de a sta în justiţie, în cazul
unor litigii ce privesc asemenea bunuri, cât timp, conform art. 135 alin. (3) din Constituţie
[devenit art. 136 alin. (2) după revizuire], unicii titulari ai dreptului de proprietate publică nu
pot fi decât statul sau unităţile administrativ-teritoriale”209. Nu împărtășim însă argumentația
susținută de unul dintre autorii invocați în studiu, conform căreia regiile autonome ar avea o
poziție juridică de subordonare faţă de autorităţile care le-au înfiinţat, întrucât regimul juridic
în care se organizează și funcționează aceste entități este unul de coordonare față de entitatea
de drept public care le-a înființat, diferit de cel al subordonării din perspectiva unor trăsături pe
care le vom expune în cele ce urmează.
Astfel, în doctrină se precizează, cum am arătat deja, faptul că subordonarea
administrativă presupune dreptul de organizare a autorităţii inferioare, dreptul de a-i

204
V. Prisăcaru, op. cit. p. 144
205
Idem, p. 145
206
Publicată în [Link]. nr. 132 din 26 noiembrie 1990.
207
V. Prisăcaru, op. cit. p. 146.
208
A.-S. Ciobanu, op. cit., 2015, p. 237.
209
A se vedea în acest sens D. Apostol Tofan, loc. cit., Dreptul, nr.4/2000, p. 26.
72
transmite instrucţiuni obligatorii, dreptul de supraveghere generală a activităţii, dreptul de
numire a conducătorilor, dreptul de tragere la răspundere prin aplicarea sancţiunilor
administrativ-disciplinare şi dreptul de control al activităţii cu posibilitatea de anulare a
actelor210, şi că, în cadrul acestor raporturi de subordonare ierarhică autoritatea va exercita
puterea de instrucţie şi puterea de control asupra instituţiilor publice subordonate211. De
asemenea, se mai precizează în doctrină că „În hotărârile Guvernului de organizare şi
funcţionare ale ministerelor se prevede, de regulă, că structura organizatorică, regulamentul de
organizare şi funcţionare a unităţilor din subordine se stabilesc prin ordin al ministrului în
condiţiile legii212” şi că „ (...) în unele hotărâri de Guvern se mai stabileşte că normativele
personale, criteriile de constituire a compartimentelor şi statele de funcţii pentru instituţiile
publice subordonate, finanţate de la bugetul de stat, se stabilesc prin ordin al ministrului (...)”213.
Subordonarea administrativă presupune, printre altele, organizarea structurii inferioare,
aplicarea de sancţiuni administrativ-disciplinare pentru conducătorii acestora, precum şi
controlul activităţii cu posibilitatea anulării actelor adoptate de aceasta. Organizarea
presupune, în cele mai multe cazuri, aprobarea structurii organizatorice, a numărului de posturi
şi a statului de funcţii, structura inferioară fiind ţinută, în funcţionarea sa, de limitele impuse
prin actul autorităţii publice care a înfiinţat-o. Cu titlu de exemplu menţionăm Autoritatea
națională pentru Protecția Drepturilor Copilului și Adopție, organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Muncii,
Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (Ministerul Muncii și Justiției Sociale, în
organizarea actuală), înfiinţată prin O.U.G. nr. 11/2014 privind adoptarea unor măsuri de
reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor
acte normative214, republicată şi Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie, instituţie publică de
interes naţional, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Justiţiei, înfiinţată
prin O.U.G. nr. 5/2010 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale
pentru Cetăţenie 215.
În ce priveşte regiile autonome, regulamentul de organizare şi funcţionare, structura
organizatorică şi funcţională şi dimensionarea numărului de personal sunt stabilite prin
hotărârea Consiliului de Administraţie, fiind vorba, sub acest aspect, de o autonomie în
organizare, spre deosebire de structurile subordonate. De asemenea, răspunderea directorului
general al regiei autonome vizează aducerea la îndeplinire a obiectivelor şi criteriilor de
performanţă managerială stabilite, nefiind vorba de o răspundere disciplinară. În acelaşi timp,
funcţionarea regiilor autonome, deşi caracterizată printr-un regim vădit flexibil faţă de
structurile subordonate, este supravegheată şi controlată într-o anumită măsură de autoritatea
publică cu competenţă în domeniu, ce a înfiinţat-o. Cu titlu de exemplu, menţionăm Regia
Naţională a Pădurilor - Romsilva, reorganizată prin H.G. nr. 229/2009 privind reorganizarea
Regiei Naționale a Pădurilor – Romsilva şi aprobarea regulamentului de organizare şi

210
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 87.
211
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 8.
212
R. N. Petrescu, op. cit., p. 125 şi urm.
213
Ibidem.
214
Publicată în [Link]. nr. 203 din 21 martie 2014.
215
Publicată în [Link]. nr. 93 din 10 februarie 2010.
73
funcţionare cu modificările și completările ulterioare216 care reprezintă, astfel cum se precizează
la art. 1 alin. (3), „o regie autonomă de interes naţional, aflată sub autoritatea statului, prin
autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură.” Sintagma „aflată sub autoritatea
statului”, potrivit instituită de legiuitor în precizarea raporturilor juridice dintre regia autonomă
și autoritatea coordonatoare, reflectă, așadar, o relație diferită de cea a subordonării care, de
regulă, este instituită la nivel legislativ prin sintagma „în subordonarea” sau „în subordinea”.
Astfel cum argumentam mai sus, relația de coordonare a regiei autonome de către autoritatea
administrației publice centrale cu competență în domeniu, respectiv Ministerul Mediului,
Apelor și Pădurilor, se reflectă, pe de o parte, în independența deciziilor și acțiunilor, iar pe de
altă parte, în delimitarea competenței autorității publice în relația cu regia, la sfera numirii
membrilor consiliului de administrație.
O inconsistență în textul Regulamentului de organizare și funcționare a Regiei Naționale
a Pădurilor – Romsilva, care are conotații în raporturile dintre regia autonomă și autoritatea
administrației publice centrale coordonatoare, o prezintă dispozițiile privitoare la bugetul de
venituri și cheltuieli. Astfel, art. 10 lit. l) din textul Regulamentului, menționează că bugetul de
venituri și cheltuieli se supune avizării de către consiliul de administrație, înțelegând, în
considerarea regimului juridic aplicabil, că aprobarea acestuia se realizează de către autoritatea
publică, în timp ce art. 19 alin. (2) din același act normativ precizează faptul că bugetul de
venituri și cheltuieli se supune spre aprobare consiliului de administrație, fapt de natură a
atrage interpretarea potrivit căreia autoritatea publică coordonatoare nu ar avea nicio atribuție
în acest sens. În fapt, se dovedește că bugetul de venituri și cheltuieli al regiei este nu numai
aprobat la nivelul autorității administrației publice centrale, dar face obiectul aprobării
Guvernului României. Menționăm, în acest sens, H.G. nr. 166/2015 privind aprobarea bugetului
de venituri și cheltuieli pe anul 2015 al Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva, aflată sub
autoritatea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor.217 Trebuie însă precizat că acest nivel de
aprobare a fost instituit urmare a adoptării O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei
financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-
teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie
majoritară218, cu modificările și completările ulterioare. Conform acestui act normativ, bugetele
de venituri şi cheltuieli ale regiilor autonome înfiinţate de stat și ale societăţilor/companiilor
naţionale și societăților comerciale la care statul este acționar unic sau deține o participație
majoritară sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului, iar bugetele regiilor autonome înfiinţate
de unităţile administrativ-teritoriale şi ale societăţilor comerciale la care unităţile administrativ-
teritoriale sunt acţionari unici sau deţin o participaţie majoritară, se aprobă prin hotărâre a
consiliului local, judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz.
De asemenea, potrivit aceluiași act normativ, bugetele societăţilor comerciale şi regiilor
autonome la care regiile autonome şi societăţile comerciale menționate la paragraful anterior
sau instituţiile publice centrale ori locale sunt acţionari unici sau deţin direct ori indirect o
participaţie majoritară se aprobă prin ordin comun al ordonatorului principal de credite, al
ministrului finanţelor publice şi al ministrului muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor

216
Publicată în [Link]. nr. 162 din 16 martie 2009.
217
Publicată în [Link]. nr. 178 din 16 martie 2015.
218
Publicată în [Link]. nr. 549 din 29 august 2013.
74
vârstnice. Prevederea se aplică inclusiv regiilor autonome înfiinţate de stat,
societăţilor/companiilor naţionale şi societăţilor la care statul este acţionar unic sau deţine o
participaţie majoritară al căror număr mediu de personal realizat în anul precedent este mai mic
sau egal cu 50 de persoane. În același timp, în cazul operatorilor economici la al căror capital
social una sau mai multe unități administrativ-teritoriale au participații și și-au delegat
atribuțiile unor asociații pentru reprezentarea intereselor lor în sfera serviciilor comunitare de
utilități publice și a serviciului de alimentare cu apă și de canalizare, bugetele de venituri și
cheltuieli se aprobă prin hotărâre a Adunării generale a acționarilor sau, după caz, a Consiliului
de administrație.
Aspectele menționate mai sus, care marchează raporturile de coordonare existente între
regiile autonome și autoritățile administrației publice centrale sau locale cu competență în
domeniul de activitate al acestora, reflectă, pe de o parte, cadrul general de desfășurare al unor
astfel de raporturi, iar pe de alte parte, distincția între raportul juridic de subordonare și cel de
coordonare, care în practică are o serie de manifestări.

Secțiunea VI. Companiile naționale românești în lumina reglementărilor actuale

Companiile naţionale, alături de societăţile comerciale la care statul este acţionar

majoritar, au fost înfiinţate, aşa cum am văzut în cele deja expuse, prin reorganizarea regiilor
autonome urmare adoptării O.U.G. nr. 30/1997, aprobată cu modificări prin Legea nr.
207/1997.
Companiile naţionale sunt societăţi comerciale pe acţiuni, la care statul este acţionar
majoritar, iar modul de organizare şi funcţionare a acestora respectă regulile privind societăţile
comerciale, cu elemente specifice izvorând din calitatea de prestator al unui serviciu public.
Aceste societăţi funcţionează în baza unui statut aprobat prin actul de înfiinţare, sunt conduse
de Adunări Generale ale Acţionarilor şi administrate de către un Consiliu de Administraţie.
Companiile naţionale au preluat patrimoniul regiilor autonome prin reorganizarea
cărora s-au înfiinţat şi pot desfăşura, în afara serviciilor publice şi alte activităţi comerciale
necesare îndeplinirii obiectului propriu de activitate.
O dispoziție importantă o constituie, în opinia noastră, art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr.
30/1997, care privește interdicția ca în capitalul social al companiilor şi societăţilor naţionale
să fie incluse bunuri proprietate publică a statului, pentru motive lesne de înțeles în considerarea
regimului juridic special al acestor bunuri.
Un element esenţial care distinge societăţile comerciale şi, respectiv, companiile
naţionale, de regiile autonome, îl constituie modul de acordare a dreptului de exploatare şi
administrare a bunurilor proprietate publică a statului, aceasta realizându-se exclusiv în temeiul
unui contract de concesionare [art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/1997].
Concesionarea, având ca temei constituțional art. 135 alin. (5) din Constituţia României
în forma inițială şi, respectiv art. 136 alin. (4) din Constituţia României, republicată, a făcut, pe
rând, obiectul Legii nr. 15/1990 şi al H.G. nr. 1228/1990 pentru aprobarea metodologiei

75
concesionării, închirierii şi locaţiei gestiunii219 - adoptată în baza acesteia, al Legii nr. 219/1998
privind regimul concesiunilor220, al O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii 221 şi al O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică222, aprobată cu modificări prin Legea nr. 22/2007223, perioada maximă de
concesionare a serviciilor publice fiind de 49 de ani. De curând, Legea nr. 100/2016224 este
actul normativ care reglementează concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii,
reglementate anterior prin O.U.G. nr. 34/2006, abrogată prin Legea nr. 98/2016 privind
achizițiile publice.
Cu privire la regula conform căreia societăţile comerciale prestatoare de servicii publice
pot concesiona bunuri aflate în proprietatea statului, textul O.U.G. nr. 30/1997, astfel cum a
fost modificat prin Legea de aprobare, menţiona, la art. 4 alin. (3), că în cazul regiilor autonome
care se reorganizează, bunurile aflate în administrarea acestora urmau să fie concesionate
societăţilor comerciale rezultate, durata concesionării stabilindu-se prin actul administrativ
individual de reorganizare. Obligația încheierii contractelor de concesiune revenea, însă,
societăţilor comerciale rezultate în urma reorganizării regiilor autonome, într-un termen de 30
de zile de la data înmatriculării acestora în Registrul comerţului, sub sancțiunea unei amenzi
contravenționale, chestiune care comportă, în opinia noastră, critici, întrucât, în lipsa unor
norme clare cu privire la un astfel de demers, este greu de apreciat asupra caracterului exclusiv
al culpei societății în cauză.
În schimbul dreptului de exploatare, compania naţională sau societatea comercială
achită către bugetul de stat sau bugetele locale o taxă care se numeste “redevenţă”. Au existat
însă companii care au fost exceptate de la plata redevenţei sau care au făcut obiectul unor
derogări de la aplicarea prevederilor legale privind concesionarea. Un exemplu în acest sens îl
constituie Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale, înfiinţată prin reorganizarea
Regiei Autonome “Administraţia Naţională a Drumurilor din România”225.
În ce priveşte aspectele financiare vizând activitatea companiilor naţionale, două
elemente sunt relevante, în opinia noastră: caracterul de activitate comercială, economică,
generatoare de profit, pe de o parte, şi natura mixtă a veniturilor companiei, de cealaltă parte.
Astfel, bugetul de venituri şi cheltuieli al companiei se constituie din venituri proprii ale
companiei, alocaţii de la bugetul de stat, credite interne/externe, fonduri externe
nerambursabile, alte surse legal constituite.
Două alte elemente sunt, de asemenea, relevante în aprecierea statutului companiei
naţionale, respectiv faptul că bugetul de venituri şi cheltuieli se aprobă de către Guvern, la

219
Publicată în [Link]. nr. 140 din 12 decembrie 1990.
220
Publicată în [Link]. nr. 459 din 30 noiembrie 1998.
221
Publicată în [Link]. nr. 418 din 14 mai 2006.
222
Publicată în [Link]. nr. 569 din 30 iunie 2006.
223
Publicată în [Link]. nr. 35 din 18 ianuarie 2007.
224
Publicată în [Link]. nr. 392 din 23 mai 2016.
225
O.U.G. nr. 84/2003, pentru înfiinţarea Companiei Naţionale de Autostrăzi si Drumuri Naţionale din România
S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome “Administraţia Naţională a Drumurilor din România”, publicată in
[Link]. nr. 694 din 3 octombrie 2003
76
propunerea ministerului în a cărui autoritate funcţionează compania, în timp ce repartizarea
profitului se realizează conform Hotărârilor Adunării Generale.
O altă trăsătură specifică a constat în reglementarea, prin actul normativ de înfiinţare şi
organizare, a modului de utilizare a veniturilor şi în faptul că, în adunarea generală a
acţionarilor, statul este reprezentat de împuterniciţi din cadrul administraţiei centrale de
specialitate care, pentru activitatea depusă, au dreptul la o indemnizaţie.
Astfel cum am menționat deja, situația criticată în doctrină privitor la similitudinea
dintre acordarea indemnizaţiilor împuterniciţilor autorităţilor publice și cea privind
remunerarea, sub aceeaşi formă, a funcţionarilor membri în consiliile de administraţie ale
regiilor autonome, a fost soluționată prin dispozițiile O.U.G. nr. 109/2011, comentată mai sus,
care a impus un set de criterii în stabilirea indemnizațiilor membrilor consiliilor de
administrație, alegerea acestora presupunând, de asemenea, criterii de ordin profesional.
În concluzie, compania naţională apare ca o persoană juridică de drept privat, supusă,
prin prisma serviciilor publice prestate (exploatarea unor bunuri proprietate publică a statului)
şi statutului său special, unor reguli de drept public similare, într-o anumită măsură celor
aplicabile regiilor autonome. Elementul esenţial care însă distinge compania naţională/
societatea comercială de regia autonomă constă în faptul că, în timp ce regiile autonome au ca
scop principal, asigurarea serviciului public, aceste societăţi urmăresc, cu precădere, obţinerea
unui profit.226
Raporturile companiei naţionale cu autorităţile administraţiei publice sunt mixte, atât de
natură contractuală, cât şi de control şi coordonare, acestea din urmă concretizându-se în
participarea statului la actul de conducere.
Din perspectiva conceptului asociativ, putem susține că societatea comercială și
compania națională reprezintă veritabile forme de asociere ale autorităților și instituțiilor
publice, al căror regim juridic este cel mai bine reglementat la nivelul ordinii juridice naționale.
În același timp, trebuie precizat că statutul de acționar al statului conferă acestuia o poziție
juridică specială, ce excede sferei stricte a normelor de drept public și este profund influențată
de normele de drept privat aplicabile agenților economici, cu precizarea că toate acestea trebuie
apreciate și evaluate în lumina interesului public, ce continuă să guverneze scopul oricărei
acțiuni și activități a reprezentanților statului. Prin calitatea sa de acţionar al companiilor
naţionale care exploatează bunuri din patrimoniul său, statul se manifestă ca persoană juridică
de drept privat, cu interes bine determinat și delimitat ce ține, cu preponderență, de elemente de
rentabilitate și performanță. În acest caz, atribuțiile sale nu vizează satisfacerea intereselor
generale ale societăţii, în ansamblul său, statul comportându-se ca o persoană privată,
„administrând (…) patrimoniul de care dispune”227.

226
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 73.
227
M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.42.
77
Secțiunea VII. Elemente de distincție a instituțiilor publice față de regiile
autonome

Deşi atât instituţiile publice, cât şi regiile autonome fac parte din sfera prestatorilor de
servicii publice, natura juridică a acestora, determinată de statutul şi modul de organizare şi
funcţionare, reflectă elemente evidente de distincţie, respectiv:
- „spre deosebire de regiile autonome, instituţiile publice sunt investite cu o parte din
puterea publică, având competenţa de a face acte de putere, acte administrative”228;
- instituţiile publice se află, ca regulă, în raporturi de subordonare faţă de autorităţile
administraţiei publice care le-au înfiinţat, în timp ce regiile autonome se află în raporturi de
coordonare şi control general al activităţii;
- instituţiile publice se pot finanţa din fonduri bugetare, extrabugetare sau mixt, în timp
ce regiile autonome se finanţează, în principal, din venituri proprii, putând beneficia, pentru
acoperirea eventualelor deficite, de anumite subvenţii de la bugetul de stat sau bugetele locale,
după caz.
- instituţiile publice prestează servicii publice cu caracter intelectual, de regulă gratuit,
în timp ce regiile autonome prestează servicii publice cu caracter economic, contra cost;
- instituţiile publice pot emite într-o anumită măsură, acte administrative, fapt foarte
puţin probabil în activitatea regiilor autonome;
- „instituţiile publice sunt diversificate din punctul de vedere al obiectului lor de
activitate, asigurând o multitudine de servicii”229, în timp ce regiile autonome sunt de strictă
specializare, desfăşurând activitate în domenii limitate ale unor servicii publice, de interes
strategic pentru stat;
- salariaţii instituţiilor publice au calitatea de funcţionari publici sau de angajați
contractuali, în timp ce salariații din regiile autonome nu pot face parte din categoria
funcționarilor publici.
Doctrina administrativă franceză actuală a tratat distincția între diversele entități
înființate prin voința organelor de drept public, printr-o analiză a tipurilor de stabilimente
(instituții) publice, cu privire la care a menționat că „ (...) se repartizează în două mari categorii:
stabilimente publice administrative și stabilimente publice industriale și comerciale.”230 Se
arată, în cuprinsul lucrării, faptul că „Instituțiile publice administrative se găsesc în special în
domeniul social și sanitar: că, de exemplu, fondurile naționale de Securitate socială, centrele
comunale sau intercomunale de acțiune socială, agențiile de securitate sanitară, Stabilimentul
francez al sângelui. Sunt numeroase în domeniul educației și culturii: colegii, licee, universități,
Colegiul Francez, Școala națională de administrație, Centrul național de cercetare științifică,
diverse muzee, precum Centrul național de artă și cultură Georges Pompidou (...). Sunt, de
asemenea, în domeniul activităților economice: camere de comerț și industrie, camere de
meserii și arte, camere de agricultură. Sunt stabilimente publice industriale și comerciale, în
special Regia autonomă de transport parizian, Centrul de studii spațiale, Comisariatul pentru

228
E. Bălan, op. cit.,2008, p. 74.
229
Ibidem.
230
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, op. cit., p. 374.
78
energie atomică și energii alternative, biroul de cercetări geologice și miniere, Agenția de mediu
și cunoaștere a energiei, Comedia franceză, domeniul național Chambord, sau încă birourile
publice ale habitatului și instituția publică de gestionare a cartierului de afaceri de la
Defense.”231
Similitudinea dintre categoriile diverșilor prestatori de servicii publice francezi și
entitățile românești de stat care prestează servicii publice este evidentă, regiile autonome și
companiile naționale române fiind comparabile cu persoanele juridice franceze din sfera
instituțiilor publice industriale și comerciale. Acestea din urmă comportă un regim juridic ce
excede regimului de drept public, ținând cont atât de statutul acestor entități, în sensul înzestrării
lor cu o mai mare flexibilitate de organizare și funcționare, cât și de libertățile de comportament
ținând de sfera dreptului privat. În același sens, în lucrarea autorilor francezi menționați mai
sus, se subliniază „eterogenitatea foarte puternică a regimurilor juridice ale stabilimentelor
publice, care este o reflectare a celor a serviciilor publice în general.”232 Se mai arată, de către
aceeași autori, că „Principiul este că regimul stabilimentelor publice industriale și comerciale
excede în mare parte dreptului public: contractele pe care le încheie cu utilizatorii lor sunt toate
contracte de drept privat; gestiunea lor se apropie de aceea a unei societăți în ce privește statutul
personalului, asumarea responsabilității, regimul contabil și fiscal. Dimpotrivă, este în mod
logic mai curând dreptul public care se aplică stabilimentelor publice administrative: personalul
este constituit din funcționari publici, deciziile adoptate de organele responsabile sunt acte
administrative. Aceasta nu împietează asupra unui regim totdeauna mixt al uneia sau alteia. Un
stabiliment administrativ poate, în anumite cazuri, să recurgă la modalități de gestiune privată.
Invers, un stabiliment industrial și comercial, nu ar însemna că, întrucât este o persoană de drept
public, nu poate să aplice de asemenea dreptul public în punctele sale esențiale (înființare,
încetare, modificare statut, statutul directorului este compatibil cu statutul funcționarului public
(...).”233

Secțiunea VIII. Natura juridică a unor entități de drept public ce desfășoară

activități de interes public general

O categorie aparte în sfera entităţilor de drept public o constituie institutele naţionale de

cercetare-dezvoltare, care desfăşoară activităţi de cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică,
dar care nu aparțin sferei instituțiilor publice, având un regim juridic distinct, care la rândul său
a suferit modificări. Astfel, până la adoptarea O.G. nr. 57/2002, privind cercetarea ştiinţifică şi
dezvoltarea tehnologică234, institutele naționale de cercetare-științifică erau asimilate regiilor
autonome, potrivit O.G. nr. 25/1995 privind reglementarea organizării şi finanţării activităţii de

231
Idem, p. 374 și urm.
232
Idem, p. 375 și urm.
233
Ibidem.
234
Publicată în [Link]. nr. 643 din 30 august 2002.
79
cercetare-dezvoltare235, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 51/1996236.
Conform acestor acte normative, institutele naționale de cercetare-dezvoltare se înființau prin
Hotărâre a Guvernului, aveau în administrare bunuri proprietate a statului, calculau
amortismente, conduceau evidența contabilă în regim economic și aplicau reglementările
specifice unităților organizate ca regii autonome. De asemenea, se prevedea faptul că institutele
naționale de cercetare-dezvoltare puteau fi sprijinite financiar de la bugetul de stat pentru
realizarea unor investiții, dotări, aparatură, echipamente și instalații, cu respectarea prevederilor
legale în vigoare. Urmare adoptării acestor acte normative, au fost emise o serie de Hotărâri de
Guvern având ca obiect înființarea și reorganizarea de institute naționale de cercetare-
dezvoltare și aprobarea regulamentelor de organizare și funcționare ale acestora. Cu titlu de
exemplu, menționăm H.G. nr. 1309/1996 privind înfiinţarea Institutului Naţional de Cercetare-
Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" - IFIN - HH Bucureşti237, cu
modificările și completările ulterioare, în cuprinsul căreia se preciza că acesta „este persoană
juridică română aflată în coordonarea Ministerului Cercetării şi Tehnologiei, care
funcţionează după modelul regiilor autonome, conform Legii nr. 51/1996 (...)”
Prin actul normativ menționat mai sus au fost aprobate structura organizatorică și
Regulamentul de organizare și funcționare al institutului, din cuprinsul căruia reținem
următoarele trăsături ce marcau regimul juridic aplicabil regiilor autonome: numirea membrilor
consiliului de administrație prin Ordin al Ministrului Cercetării și Tehnologiei, avizarea
bugetului de venituri și cheltuieli de către consiliul de administrație și aprobarea acestuia prin
hotărâre a Guvernului, raportarea anuală a activității către Ministerul Cercetării și Tehnologiei.
Adoptarea O.G. nr. 57/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 324/2003238 a adus
o schimbare semnificativă a regimului juridic aplicabil organizării și funcționării institutelor
naționale de cercetare-dezvoltare, acestea ieșind din sfera de aplicare a reglementărilor
dedicate regiilor autonome. Au căpătat, cu această ocazie, un regim juridic cu totul distinct și
special, care nu se regăsește în organizarea și funcționarea niciunei alte entități de drept public.
Conform acestor acte normative şi a reglementărilor ulterioare emise în aplicarea lor, institutele
naţionale de cercetare-dezvoltare „reprezintă o formă de organizare instituţională specifică
activităţilor de cercetare-dezvoltare, cu scopul de a asigura desfăşurarea acestor activităţi,
precum şi consolidarea competenţei ştiinţifice şi tehnologice în domeniile de interes naţional,
stabilite în acord cu strategia de dezvoltare a României (art. 17)”.
Institutul naţional este, potrivit dispozițiilor art. 17 din cuprinsul actului normativ sus-
menționat, „persoană juridică română care are ca obiect principal activitatea de cercetare-
dezvoltare”, funcționând în coordonarea unui organ de specialitate al administrației publice
centrale, pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară, calculând amortismente şi
conducând evidenţa contabilă în regim economic. Interesant, sub aspectul regimului juridic al
acestei entități de drept public, este faptul că institutul național are, în planul sferei patrimoniale,
o dublă calitate: titular al unui patrimoniu propriu și administrator al patrimoniului public şi
privat al statului. Drept consecință, institutul național își va adapta, de multe ori,

235
Publicată în [Link]. nr. 194 din 25 augut 1995.
236
Publicată în [Link]. nr. 134 din 27 iunie 1996.
237
Publicată în [Link]. nr. 330 din 9 decembrie 1996.
238
Publicată în [Link]. nr. 514 din 16 iulie 2003.
80
comportamentul contractual, în funcție de regimul juridic al bunului care se află în centrul
raporturilor în cauză. Cu titlu de exemplu, închirierea unor bunuri aflate în patrimoniul public
al statului va comporta alte condiții și formalități în comparație cu închirierea de bunuri aflate
în patrimoniul propriu al institutului național.
Deși O.G. nr. 57/2002 are merite incontestabile sub aspectul instituirii unui regim juridic
specific institutului național de cercetare-dezvoltare, propice desfășurării activității acestuia în
corelare cu misiunea și obiectivele pentru care se înființează și cu strategia națională în
domeniu, terminologia utilizată de legiuitor este lipsită de rigurozitatea necesară delimitării
statutului diverselor structuri care aparțin domeniului. În acest sens, actul normativ care
reglementează domeniul cercetării științifice operează cu termeni specifici în desemnarea
entităților ce compun sistemul național de cercetare-dezvoltare, care este definit, în cuprinsul
art. 6, ca fiind constituit din „ansamblul unităților și instituțiilor de drept public și de drept privat
care au în obiectul de activitate cercetarea-dezvoltarea.” Nici una dintre cele două sintagme,
respectiv unități de drept public și instituții de drept public nu pot fi apreciate ca fiind corecte,
nici măcar în contextul considerării necesității de adaptare a terminologiei la specificul
domeniului. O primă critică vizează lipsa de rigurozitate în folosirea termenului de unitate, care
ar trebui să desemneze, în opinia noastră, o structură care desfășoară activitate de cercetare-
dezvoltare în cadrul unei persoane juridice de drept public sau de drept privat. Ori, încadrarea,
în cuprinsul art. 7 din O.G. nr. 57/2002, a institutelor naționale de cercetare-dezvoltare în
categoria unităților de drept public este o inadvertență în sine în raport de logica terminologică,
dar și o contradicție față de dispozițiile art. 81 din cuprinsul aceluiași act normativ, conform
cărora unităţile de cercetare-dezvoltare sunt unități cu personalitate juridică sau structuri fără
personalitate juridică, ce sunt constituite în cadrul unei persoane juridice. Faptul că unitatea
este definită prin ea însăși reflectă lipsa, în elaborarea actului normativ, a preocupării pentru
rigurozitate, în sensul utilizării unor termeni clari și preciși, care să corespundă pe deplin
statutului fiecăreia dintre structurile ce compun sistemul național de cercetare-dezvoltare.
Revenind la definiția sistemului național de cercetare-dezvoltare, ansamblul unităților
și instituțiilor de drept public și de drept privat exclude institutele naționale de cercetare-
dezvoltare, care nu sunt sub nici o formă unități și nici nu pot fi apreciate ca aparținând sferei
instituțiilor de drept public în lipsa unei definiții în cuprinsul legii, a acestora. În același sens,
sintagmele unități și instituții de drept privat din sistemul național de cercetare-dezvoltare ar fi
putut fi înlocuite cu termenele structuri sau entități, mult mai adecvate pentru identificarea
actorilor din zona privată care desfășoară activități de cercetare-dezvoltare, cu atât mai mult cu
cât clasificarea realizată în cuprinsul art. 8 din actul normativ se poate rezuma la trei categorii
în loc de cele patru enumerate. Aceasta întrucât apreciem că nu există nici o diferență de statut
între unitatea de cercetare-dezvoltare organizată ca societate comercială și societatea
comercială, ambele urmând a fi identificate ca desfășurând activitate de cercetare-dezvoltare
recunoscută la nivel legislativ prin raportare la obiectul de activitate, cu atât mai mult cu cât nu
se impune la nivel legislativ obligația vreunei acreditări sau certificări în acest sens.
Lipsa de rigurozitate în abordarea terminologică la nivelul O.G. nr. 57/2002 se
manifestă și în utilizarea defectuoasă a noțiunii de patrimoniu, art. 17 alin. (3) din cuprinsul
actului normativ făcând referire la administrarea, de către institutul național, a „patrimoniului
public și privat al statului”, sintagmă care comportă discuții din perspectiva conceptelor

81
specifice dreptului administrativ, dar și a noțiunilor utilizate în Legea fundamentală și în
legislația specifică acestei materii, astfel cum vom arăta în capitolul următor.
Institutul naţional de cercetare-dezvoltare este o unitate de drept public ce desfăşoară
activităţi de interes public şi care funcţionează în coordonarea unui organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, regimul coordonării fiind un regim specific care, deşi
împrumută elemente caracteristice subordonării specifice instituţiilor publice, se apropie mai
mult de regimul în care funcţionează regiile autonome. Astfel, deși apartenența regulilor de
funcționare ale institutului național la sfera regimului juridic al regiilor autonome a dispărut în
noua reglementare, în realitate cele mai multe dintre trăsăturile care au generat această încadrare
explicită conform reglementării vechi se mențin, institutul național comportându-se, pe multe
dintre segmentele ținând de organizare și funcționare, ca o veritabilă regie autonomă.
Dintre trăsăturile specifice instituţiilor publice care se manifestă în organizarea şi
funcţionarea institutului naţional de cercetare-dezvoltare, menţionăm: deţinerea în administrare
a unor bunuri proprietate publică a statului, transmiterea de catre autoritatea coordonatoare de
instrucţiuni obligatorii, supravegherea activităţii acestuia pe anumite repere, numirea organelor
de conducere (consiliul de administraţie şi directorul general) prin ordin al organului
administraţiei publice centrale coordonator, acesta din urmă deținând și dreptul de tragere la
răspundere şi dreptul de control.
Pe de altă parte, regimul de gestiune economică şi autonomie financiară, deţinerea în
proprietate a unor bunuri proprii şi modul de organizare a activităţii, precum şi posibilitatea de
a efectua fapte de comerţ, diferenţiază institutele naţionale de cercetare-dezvoltare de instituţiile
publice tradiționale, apropiindu-le, sub aspectul regimului juridic aplicabil, de regiile
autonome, astfel cum am subliniat mai sus.
Regimul juridic mixt în care funcționează institutele naționale de cercetare-dezvoltare,
marcat de convergența regulilor de fond și formă aplicabile instituțiilor publice și ale celor
aplicabile regiilor autonome este, în plus, dominat de o serie de trăsături specifice care
constituie argumentul primordial al reglementării distincte a statutului acestor entități de drept
public. Iar aceasta derivă din scopul și misiunea institutului, cu privire la care legiuitorul a
subliniat, astfel cum am arătat mai sus, că exced unei activități curente de cercetare științifică,
fiind însărcinate cu obiective strategice de consolidare a competenței științifice și tehnologice
în domeniile de interes național, stabilite în acord cu strategia de dezvoltare a României.
Organizarea institutului național este distinctă, acesta beneficiind de structură și organe
cu competență și titulatură specifice, dar și de reguli particulare în ceea ce privește structura de
personal și angajarea acestora, în corelare cu obiectivele și misiunea asumată. Cu titlu de
exemplu, conform H.G. nr. 1367/2010 pentru modificarea H.G. nr. 1.309/1996 privind
înfiinţarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară
"Horia Hulubei" - IFIN - HH Bucureşti şi a Hotărârii Guvernului nr. 965/2005 pentru aprobarea
Regulamentului de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare
pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" - IFIN - HH Bucureşti239, institutul,
persoană juridică română aflată în coordonarea Ministerului Cercetării și Inovării are, în plus
față de Consiliul de administrație, un organism dedicat orientării și coordonării activității
tehnico-științifice, intitulat Consiliu Științific.

239
Publicată în [Link]. nr. 49 din 20 ianuarie 2011.
82
 Conform dispozițiilor O.G. nr. 57/2002, institutul național, parte a sistemului național
de cercetare-dezvoltare, poate, pentru valorificarea rezultatelor proprii de cercetare-dezvoltare,
să înființeze societăți comerciale sau poate dobândi acţiuni sau părţi sociale în cadrul unor
societăţi comerciale, conform legii, cu acordul consiliului de administraţie şi al consiliului
ştiinţific al institutului.
Regimul juridic distinct în care funcționează institutul național de cercetare-dezvoltare
nu a fost încă pe deplin asimilat la nivelul percepției publice, existând nu puține situații în care
autorități ale administrației publice centrale nu fac o distincție clară a statutului acestuia în sfera
entităților de drept public. Se apreciază încă, în mod frecvent, că există identitate de regim
juridic între institutul național și instituția publică, mai rar între institut și regia autonomă, deși
la nivel legislativ se manifestă implicit și, recent, explicit, o asemenea distincție. Exemplificăm,
în acest sens, cu dispozițiile O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul
unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici
ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, sus-evocată, care exceptează
în mod explicit de la aplicare instituțiile de cercetare-dezvoltare. În același sens, o serie de alte
acte normative care fac referire la reguli aplicabile instituțiilor publice, cu precizarea
aplicabilității și pentru regiile autonome și societățile comerciale cu participarea statului și
pentru companiile naționale, nu menționează institutele naționale de cercetare-dezvoltare care,
în mod evident, sunt privite și înțelese în lumina statutului lor special. Aceasta conferă
institutului național, autonomia necesară desfășurării activităților de cercetare-dezvoltare care,
deși deservesc cu prioritate interesul legitim public, nu pot fi asimilate cu serviciile publice
uzuale și nici cu activitățile economice care se desfășoară la nivelul operatorilor economici de
stat.

CAPITOLUL II. CONCEPTUL ASOCIERII AUTORITĂŢILOR

PUBLICE ŞI INSTITUŢIILOR PUBLICE

Secțiunea I. Asocierea autorităților publice și instituțiilor publice din perspectiva

doctrinei

1. Considerații generale

Asocierea constă în unirea, gruparea mai multor indivizi sau entităţi pentru atingerea
unor scopuri comune, iar în acest sens, aceasta se poate concretiza în punerea laolaltă sau
exploatarea în comun a unor bunuri, împărţirea pierderilor şi beneficiilor sau simpla corelare a

83
acţiunilor în sensul cooperării. În situaţia în care cel puţin unul dintre asociaţi îl reprezintă un
exponent al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, regula este că satisfacerea
interesului public devine scopul comun al asocierii, întrucât pare de neconceput ca autorităţile
sau instituţiile publice să poată urmări realizarea altor scopuri decât cele vizând interesul public.
În acest sens, asocierea constituie pentru autorităţile şi instituţiile publice o modalitate de a-şi
realiza scopurile pentru care au fost create.
Autorităţile publice şi instituţiile publice, structuri create pentru realizarea sarcinilor
statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, în sensul satisfacerii interesului public la
nivel naţional sau local, pot intra în diferitele forme de asociere permise de Constituţie şi de
legislație, pentru a se asigura că un anumit interes public este satisfăcut cu certitudine sau la un
standard care în afara asocierii nu ar putea fi atins. Modalităţile prin care acestea pot constitui
sau participa la diverse asocieri sunt reflectate în reglementări ce ţin de organizarea şi
funcţionarea acestora, dar şi de organizarea şi funcţionarea anumitor domenii, cu precădere în
zona serviciilor publice.
Interpretată în sens larg, asocierea autorităţilor publice sau a instituţiilor publice poate
fi definită ca orice formă de colaborare, concretizată într-o varietate de instrumente juridice,
pe care acestea o instituie, sau la care aderă, cu scopul atingerii unor obiective bine definite
în sfera interesului public. În acest sens, conceptul de asociere comportă o accepţiune materială,
în sensul acţiunilor autorităţilor publice sau instituţiilor publice şi o accepţiune formală ce
vizează formele juridice pe care le îmbracă acordul de voinţă cu privire la asociere.
Din perspectiva manifestării de voință și a naturii juridice a instrumentelor care
consemnează această manifestare, asocierea entităților de drept public ce fac subiectul
prezentei lucrări nu poate exclude referirile legislative și doctrinare care exced domeniului
dreptului administrativ pentru că, pe de o parte, această ramură de drept își găsește întotdeauna
un izvor de drept și în normele dreptului comun, iar pe de altă parte, o serie de instrumente
asociative care marchează această sferă de asocieri sunt instituite prin norme aparținând altor
ramuri de drept, dar sunt deseori folosite și în sfera administrației publice.
Într-un studiu care a abordat tema asocierilor în sens larg și care a analizat conceptul de
asociere din cele două perspective ținând de actul de voință și, respectiv, de structura asociativă,
termenul de asociere a fost apreciat ca având „accepțiunea de grupare voluntară și liber
consimțită, intervenită între două sau mai multe persoane, independent de surprinderea sa într-
o formă contractuală, a cărei finalitate o reprezintă crearea unei structuri asociative, cu sau
fără personalitate juridică, în vederea realizării unui interes comun și care să fie identificată
ca formă concretă și efectivă de exercitare, după caz, a libertății de asociere sau a unei alte
libertăți, nefiind exclusă posibilitatea unor conexiuni între acestea.”240
Asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice a fost desemnată în doctrina
administrativă şi prin sintagma raporturi de participare la organizarea executării legii, despre
care s-a precizat că pot lua cele mai variate forme. În cadrul acestora au fost menţionate
raporturile juridice de colaborare între diferite funcţii în cadrul aceleiaşi instituţii, raporturile
în cadrul sistemului administraţiei publice între instituţiile administraţiei centrale şi cele ale
administraţiei locale descentralizate şi raporturile juridice de participare la îndeplinirea

240
L.E. Smarandache, Impactul noțiunilor de asociere și libertate de asociere asupra raportului dintre libertatea de
asociere cu alte drepturi și libertăți, Revista de științe juridice, nr. 1/2008, p. 142.
84
sarcinii de prestaţie ce revin administraţiei publice ce pot fi îndeplinite cu ajutorul unor
instituţii particulare de învăţământ sau a unor farmacii particulare care distribuie
medicamente pe baza reglementărilor legale.241
Asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice va fi în permanenţă sub influenţa
determinantă a regulilor de drept public, indiferent de aspectele de drept privat care pot exista
(parteneri de drept privat, bunuri proprietate privată care fac obiectul asocierilor, societăţi
comerciale înfiinţate). Astfel cum s-a precizat în doctrină, autorităţile publice sunt, prin esenţă,
structuri organizatorice „ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui
interes public.”242
Persoanele juridice de drept public reprezintă cel mai adesea, în raporturile juridice în
care intră, puterea publică, în sensul transpunerii - în mod direct sau indirect - în aceste raporturi,
a priorității și supremației drepturilor lor, corelate cu scopul satisfacerii interesului public. Sunt
însă situaţii în care aceste persoane juridice acţionează nu în calitate de reprezentanţi ai statului,
ci în calitate de persoane care, pentru o mai bună administrare a patrimoniului propriu, se
asociază cu persoane private. În această situaţie, regimul juridic al asocierii ar trebui să fie
guvernat de regulile de drept privat, însă este puţin probabil ca statul să nu îşi manifeste, chiar
în mică măsură, prerogativele exorbitante de care dispune. Cu privire la aceasta, în doctrina
românească de specialitate, s-a subliniat că „Statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt însă,
în primul rând, subiecte de drept public, implicate în realizarea puterii de stat, ceea ce atrage şi
anumite particularităţi ale regimului proprietăţii sale private.”243
Asocierea persoanelor de drept public poate îmbrăca, într-o accepțiune largă, variate
forme juridice în funcţie de obiectul asocierii şi de persoanele juridice de drept public care
participă la asociere. Astfel, există forme de asociere la nivel statal sau local, în care autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale vor intra în diferite forme de colaborare cu organisme
similare din ţară şi din străinătate şi/sau cu persoane juridice de drept privat, asocieri sub forma
participării statului sau unităţilor administrativ-teritoriale la înfiinţarea de agenţi economici
cu rol în gestionarea de servicii publice, exploatarea şi întreţinerea bunurilor din domeniul
public sau din domeniul privat al acestora, convenţii având ca obiect delegarea gestiunii unor
servicii publice de către autorităţile şi instituţiile publice către agenţi privaţi, asocieri în
participaţiune, contracte administrative având ca obiect furnizarea de bunuri, prestarea de
servicii, execuţia de lucrări în folosul autorităţilor şi instituţiilor publice.
În ceea ce priveşte asocierea statului român la organizaţii internaţionale câteva aspecte
se impun a fi precizate:
Statul român se asociază cu diferite state europene sau din afara spaţiului european,
aderând sau participând la înfiinţarea de diverse organizaţii şi organisme europene şi
internaţionale, prin încheierea de tratate, acorduri şi convenţii internaţionale, a căror negociere
revine Guvernului României, încheierea şi semnarea revine Preşedintelui României, iar
ratificarea este atributul Parlamentului României. Aşadar, putem susţine că, în sens larg,

241
Al. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 45.
242
D. Apostol Tofan, op. cit., 2014, p. 6.
243
E. Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, ed. 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008,
p.21.
85
participarea la diverse asociaţii internaţionale a statului român implică acordul de asociere al
celor trei autorităţi publice: Parlament, Preşedinte, Guvern.
Asocierile la nivel guvernamental la care participă statul român (convenţii, înţelegeri
internaţionale) sunt negociate şi încheiate de Guvern. Deşi Guvernul României reprezintă în
asocieri, statul român, actul semnării de către Primul-ministru al participării sau aderării la
asocierile internaţionale, echivalează cu faptul că, în realitate, Guvernul este autoritatea publică
ce îşi asumă în mod concret, asocierea şi obligaţiile ce decurg din aceasta.
Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate se pot asocia cu organisme
sau organizaţii similare din afara ţării în vederea colaborării şi sprijinului reciproc în domeniul
de competenţă, aceste asocieri îmbrăcând forma juridică a acordurilor, tratatelor, convenţiilor,
parteneriatelor, înţelegerilor etc.
Asocierile interstatale sunt guvernate de regulile dreptului internaţional public şi se
caracterizează prin raporturi de egalitate juridică, în care modalităţile şi instrumentele de
realizare a obiectivelor asumate decurg din voinţa comună a partenerilor. Toate aceste asocieri
pot avea fie scopul exclusiv al convenirii unor acţiuni conjugate ale statelor vizând întărirea şi
dezvoltarea unor domenii de interes comun, fie înfiinţarea unor noi persoane juridice cu regim
juridic specific, cu rol şi misiune în realizarea obiectivelor urmărite de statele participante.
Autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice se pot asocia între ele sau cu
persoane juridice de drept privat urmărind realizarea, în condiţii reciproc avantajoase, a unor
proiecte sau programe prin care interesul public în domeniul de competenţă să fie satisfăcut
într-un mod optim sau pentru o mai bună exploatare/întreţinere a bunurilor din domeniul public
sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale. Aceste asocieri includ atât
contractele de parteneriat public-privat, cât şi contractele administrative (concesiune bunuri,
servicii, lucrări), convenţiile de delegare a gestiunii, asocierile în participaţiune sau acordurile
de colaborare.
Asocierea pentru realizarea unui interes public, respectiv pentru prestarea unor servicii
publice, a reprezentat dintotdeauna o necesitate care nu numai că nu a putut fi contestată, dar a
făcut obiectul atât al reglementărilor cât şi al analizelor doctrinare, având scopul de a identifica
toate aspectele ce decurg dintr-o asemenea asociere, precum şi posibilităţile de consacrare a
unor norme cât mai coerente şi eficiente în acest sens.
Astfel, încă din perioada interbelică au existat diferite modalităţi de asociere care vizau
fie un interes public, fie un interes mixt, public şi privat. Cu privire la acestea, doctrina vremii
a menționat Asociaţiunile de interes public, care erau caracterizate prin următoarele trăsături:
„Indivizii se asociază uneori cu scopul de a satisface nu interesele lor private ci un interes
public, de a întreprinde deci o acţiune paralelă cu aceia a Statului şi a desmembrămintelor sale
precum şi a stabilimentelor publice. Menirea acestor asociaţiuni este să ajute şi să întărească
acţiunea Statului atât în ceia ce priveşte îndeplinirea atribuţiunilor sale esenţiale cât şi a celor
facultative, dovedind astfel o iniţiativă particulară pusă în serviciul interesului general şi fără
să se urmărească vreun interes patrimonial. În acest caz se găsesc toate acele asociaţiuni,
societăţi, ligi, etc. (...).”244 Aşadar, fundaţiile şi asociaţiile, al căror regim era reglementat de
dispoziţiile Legii nr. 21/1924 pentru persoanele juridice (Asociaţii şi Fundaţii)245 erau privite

244
A. Teodorescu, op. cit., p. 194 şi urm.
245
Publicată în [Link]. nr. 27 din 6 februarie 1924.
86
în perioada interbelică drept asociaţiuni de interes public, spre deosebire de asociaţiile şi
fundaţiile din perioada actuală care sunt considerate de utilitate publică, conform dispoziţiilor
O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii246, aprobată cu modificări și completări prin
Legea nr. 246/2005247. În sens larg, între cele două sintagme nu există nici o distincţie, având
în vedere că a fi de interes public însemna, în accepţiunea legislaţiei şi doctrinei interbelice, a
avea un scop care nu urmărea foloase personale sau patrimoniale, iar în accepţiunea legislaţiei
actuale prima condiţie pentru a dobândi statutul de utilitate publică este ca activitatea să se
desfăşoare în interes general sau al unor colectivităţi. Cu toate acestea, având în vedere că pentru
a fi considerat de utilitate publică, în accepţiunea actuală a legii, se impune şi dovedirea unui
anumit istoric al activităţii atât ca obiective, cât şi din punct de vedere financiar, se poate
interpreta că sintagma de utilitate publică este mai largă, incluzând-o pe aceea de interes public
la modul generic.
În ce priveşte asociaţiunile de interes mixt, public şi privat din perioada interbelică, în
doctrina din acea perioadă s-a menţionat, cu titlu de exemplu, societatea cooperativă, al cărei
scop principal era „propăşirea economică a membrilor lor componenţi printr-o întreprindere
comună”, referitor la care s-a precizat că „Statul înţelegând (...) foloasele ce cooperaţia poate
prezinta în economia naţională, a organizat-o, o controlează şi sprijină materialiceşte
manifestările ei.”248 Interesant la acest tip de asociere, este faptul că ea abordează o formă
specifică de cooperare a Statului cu persoane juridice private în scopul satisfacerii imediate a
unui interes privat şi pe termen lung a unui interes public ţinând de economia naţională.
Un alt concept vizând asocierea între persoane juridice de drept public şi persoane
juridice de drept privat din perioada interbelică l-a constituit regia mixtă, denumită şi regie
cointeresată, întreprindere comercializată, întreprindere de economie mixtă care, conform
legii, prezenta următoarele caracteristici criticate în doctrină prin faptul că „a) Statul aduce ca
aport social averea sa; ea poate să aibă valoare considerabilă faţă de aportul adus de particulari
şi cu toate acestea, administraţiunea societăţei o vor avea acţionarii, cari au 2/3 din membrii
consiliului de administraţie (...) b) Statul va suporta toate cheltuielile pentru noi investiţiuni
(...); c) în cazul când societatea ar da faliment, Statul riscă să piardă o avere considerabilă, căci,
cu drept cuvânt, se respectă drepturile creditorilor (...) şi averea Statului fiind adusă ca aport,
ea trebuie să asigure plata creditorilor.(...)”249. Toate aceste trăsături făceau, în opinia autorului,
ca regia cointeresată să se asemene cu concesiunea „însă cu agravarea că Statul era răspunzător
cu aportul adus în societate, de lipsa de pricepere a administratorilor, aşa că el, la expirarea
termenului fixat pentru durata întreprinderei, trebuia să-şi răscumpere aportul adus sau să-l
piardă.”250

246
Publicată în [Link]. nr. 39 din 31 ianuarie 2000.
247
Publicată în [Link]. nr. 656 din 25 iulie 2005.
248
A. Teodorescu, op. cit., p. 202 şi urm.
249
P. Negulescu, op. cit., p. 152.
250
Ibidem.
87
2. Instituția asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice în lumina conceptelor
fundamentale ale dreptului administrativ

Conceptul de asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice, în sensul larg al

sferei de cuprindere a acestuia, se conturează în jurul conceptelor fundamentale ale teoriei
dreptului administrativ, fiind susţinut, la nivel legislativ, de reglementările privind înfiinţarea,
funcţionarea şi organizarea acestor structuri, privite din perspectiva competenţei şi capacităţii
cu care sunt înzestrate. În acest sens, definiţiile legale şi doctrinare ale noţiunilor de autoritate
publică, instituţie publică, interes public, raporturi administrative, capacitate şi competenţă
administrativă, reflectă, într-o interpretare de ansamblu, cadrul general al exercitării dreptului
de asociere, care, completat cu dispoziţiile legale deja menționate şi cu exemplele practice ale
diferitelor forme de cooperare, întregesc regimul juridic aplicabil acestui nou concept al
dreptului administrativ.
Aşa cum vom arăta în cele ce urmează, interpretările doctrinare cu privire la noţiunile
ce ţin de esenţa teoriei administrative sunt determinante în identificarea, în sfera teoriei
dreptului administrativ, a construcţiei juridice care stă la baza competenţei asocierii în interiorul
şi în exteriorul administraţiei publice.
La nivel legislativ, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare defineşte autoritatea publică drept „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui
interes public.” De asemenea, sunt asimilate autorităţilor publice, astfel definite, şi persoanele
juridice de drept privat „care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public”.
Pornind de la accepţiunea extinsă oferită de legiuitor noţiunii de autoritate publică,
asocierea autorităţilor publice ar trebui privită în toată perspectiva cadrului legal, incluzând,
deci, şi asocierile persoanelor juridice de drept privat cărora legea le-a conferit acest statut cu
structurile administraţiei publice de stat sau locale, respectiv cu instituţiile publice.
La nivel doctrinar, autoritatea publică a fost desemnată ca fiind „un colectiv organizat
de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau local, ori, într-o altă
formulare, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru
realizarea unui interes legitim public”251, în timp ce noţiunea de instituţie publică a fost
apreciată ca având în vedere „structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice,
care funcţionează din venituri bugetare, dar şi din surse extrabugetare, potrivit legislaţiei în
vigoare”252, după cum am mai arătat.
Interesul legitim public, definit în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca
„interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor,
libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare,
realizarea competenţei autorităţilor publice” a fost desemnat în doctrină prin „necesităţile
materiale şi spirituale ale cetăţenilor, la un moment dat (...).”253

251
D. Apostol-Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 7.
252
Idem, p. 8.
253
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 26.
88
 Se observă faptul că o noţiune fundamentală instituie, prin definiţie, alte noţiuni de
aceeaşi importanţă în teoria dreptului administrativ şi relevante, de asemenea, pentru materia
asocierilor. În acest sens, noţiunea de competenţă, care apare ca element constitutiv al sintagmei
interesului legitim public, este în egală măsură cu cele de mai sus un parametru important în
aprecierea temeiniciei asocierii autorităţilor publice. Aceasta trebuie însă privită în strânsa
relaţionare pe care o are cu alte două concepte fundamentale ale dreptului administrativ,
respectiv cu noţiunea de drept de apreciere sau putere discreționară definită la nivel doctrinar
ca „acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități astfel ca, în vederea
atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele
competenței sale.”254 şi cu excesul de putere, definit de legea contenciosului administrativ ca
„exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor
competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.”
Privită din perspectiva teoriei administrative, asocierea autorităţilor publice apare ca
un instrument juridic aflat la îndemâna autorităţilor publice, care gestionat în limitele
competenţei legale a acestora, constituie un mijloc eficient de atingere a obiectivelor în
realizarea interesului legitim public urmărit.
Noțiunea de administrație publică susține ea însăși atât necesitatea și oportunitatea
asocierilor autorităților administrației publice, cât și perspectivele conceptului de a se constitui,
în final, într-o instituție juridică de sine stătătoare. În acest sens, privită prin prisma celor două
accepţiuni doctrinare, „una în sens funcţional, material de «activitate desfăşurată de anumite
structuri administrative» sau de «activitate de organizare a executării şi de executare în
concret a legilor», urmărindu-se satisfacerea interesului pulic prin asigurarea bunei
funcţionări a serviciilor publice (...)”, iar cealaltă în sens organic „când ne referim la organele
care realizează această activitate”255, noţiunea de administraţie publică are conotaţii evidente
în materia asocierilor autorităţilor publice şi ale instituţiilor publice.
Conceptele de esenţă ale administraţiei publice reprezintă fundament teoretic al
asocierii autorităților publice și instituțiilor publice, atât din perspectiva parametrilor în care
această asociere se realizează, cât și în planul scopului și obiectivelor urmărite. De altfel, așa
cum vom arăta în cele ce urmează, formele de asociere - la care vom face referire pe parcurs -
și contextul reglementării acestei instituții la nivel legislativ susțin faptul că premisele asocierii
autorităților publice și instituțiilor publice se conturează încă din momentul constituirii
acestora, raportat la obiectivele urmărite şi la competenţa acordată în vederea atingerii lor.
Asocierea reprezintă, în acelaşi timp, şi un exemplu prin care conceptul drept de
apreciere se manifestă în practică și care, prin respectarea principiilor competenței materiale,
teritoriale, a oportunității și legalității deciziei administrative, în sensul larg al accepţiunii,
contribuie la întărirea relaţiei dintre teorie şi practică în dreptul administrativ.
Aşa cum am menţionat deja, competenţa ca „aptitudine legală a unei autorităţi de a
adopta anumite acte juridice”256 şi, respectiv, capacitatea autorităţilor publice şi instituţiilor
publice se află, de asemenea, în centrul asocierilor acestora şi constituie repere importante în
analiza noastră. În mod evident, aceste structuri se vor asocia în limitele stricte ale competenței

254
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 11 şi urm.
255
Idem, p. 5.
256
J.-C. Ricci, Droit administratif, 4e éd., Ed. Hachette Superior, Paris, 2004, p. 62.
89
conferită prin legea de înființare și funcționare, în domeniul în care activează și exclusiv pentru
atingerea scopului în care au fost create.
Competenţa asocierii trebuie privită în primul rând prin prisma trăsăturilor generale ale
competenţei administrative astfel cum au fost evidenţiate de Profesorul Iorgovan: „1. Este un
ansamblu de atribuţii prevăzute de lege; 2. Este o obligaţie legală (caracterul obligatoriu), în
sensul că atribuţiile care formează conţinutul său sunt drepturi şi obligaţii legale (...); 3. Este
special determinată şi ea poate fi de trei feluri: materială, teritorială şi temporală; 4. Nu poate fi
înţeleasă fără explicarea capacităţii lor juridice.”257
Pornind de la susţinerea doctrinară conform căreia „Prin competenţă a organelor
administraţiei publice înţelegem ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege, ce
conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o
anumită activitate administrativă”258, putem susține că asocierea este o formă de manifestare a
activității administrative în realizarea competenţei conferite de lege autorităţilor publice şi
instituţiilor publice.
Capacitatea administrativă a fost definită la art. 2 lit. b) din Legea-cadru a
descentralizării nr. 195/2006, cu modificările și completările ulterioare259, ca fiind „ansamblul
resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială,
precum şi acţiunile pe care le desfăşoară acestea pentru exercitarea competenţei stabilite prin
lege.” Deşi legea se referă în mod particular, la unităţile administrativ-teritoriale, noțiunile
introduse permit preluarea lor în cadrul sferei mai largi, constând în totalitatea autorităților
publice, cu aplicabilitate, mai departe, pentru sfera extinsă a conceptului asocierii, în toate
formele de manifestare a acestuia.
În consecință, asocierea autorităților publice și instituțiilor publice poate fi privită, în
contextul capacității administrative, atât ca un element al acesteia, în sensul acțiunilor prin care
aceste structuri își exercită competența conferită de lege, cât şi ca un instrument prin care se
manifestă capacitatea administrativă în sensul realizării competenței. Cu privire la acestea,
doctrina administrativă a menționat că „Subiectele de drept administrativ învestite de lege cu
anumite competenţe (atribuţii) dispun şi de capacitate administrativă întrucât, exercitându-şi
aceste atribuţii, emit (adoptă) acte de autoritate sau încheie acte juridice bilaterale, intrând astfel
în diverse raporturi juridice de drept public (administrativ).”260
Este de la sine înțeles că demersul asocierii autorităților publice și instituțiilor publice
trebuie analizat prin prisma celor două instituții de referință ale dreptului administrativ,
respectiv competență și capacitate. Doctrina de specialitate a subliniat în contextul analizei
celor două concepte faptul că „În raport de capacitate, ca aptitudine, competența este cea
care-i determină conținutul și limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o
capacitate generală – ca aptitudine nelimitată în dobândirea drepturilor și obligațiilor de orice
fel, cu excepția interdicțiilor expres prevăzute – capacitatea organelor de stat, în cazul dat a

257
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 273.
258
Idem, p. 278.
259
Publicată în [Link]. nr. 453 din 25 mai 2006.
260
A. Trăilescu, op. cit., p. 7.
90
celor administrative, este specială, adică limitată numai la actele și faptele prevăzute de lege și
strâns determinată de drepturile și obligațiile limitativ atribuite.”261
Asocierea autorităţilor publice şi instituţiilor publice capătă, în acest sens, imaginea unei
instituţii de drept administrativ care s-a dezvoltat şi continuă să se dezvolte prin însăşi evoluţia
conceptelor teoriei dreptului administrativ, derivând din acestea şi contribuind, la rândul său, la
sustenabilitatea în practică a acestora.
Doctrina franceză a apreciat că „rolul asociațiilor în viața administrativă este
considerabil crescut și diversificat (...) Multe domenii de activitate sunt afectate de acest
fenomen: sectorul social, cultura, activitățile sportive, dar și urbanismul, mediul, agricultura.
(...) asociațiile pot avea statute foarte diferite. Uneori ele colaborează cu Administrația în afara
misiunilor serviciului public propriu-zis. Dar unele au o misiune de serviciu public atribuită
prin lege (de exemplu, federațiile sportive), iar altele asigură gestiunea unui serviciu public prin
intermediul unei convenții de delegare a serviciului public. În ambele cazuri, aceasta poate
antrena pentru ele posibilitatea de a utiliza prerogative de putere publică, dar și supunerea la
constrângeri particulare.”262
Analiza asocierii autorităţilor publice şi a instituţiilor publice, în general, nu se poate
realiza fără o delimitare cât mai riguroasă a actorilor de drept public care participă în mod
concret la asemenea acţiuni consacrate prin lege, iar practica arată că, în fapt, formele cele mai
frecvente de asociere sunt rezultatul implicării autorităţilor administraţiei publice, în sensul larg
al accepţiunii acestora. Pornind de la sfera largă a autorităţilor publice în general, raportată la
aprecierile doctrinare cu privire la aceasta, vom arăta, în deplină concordanţă cu practica în
materia asocierilor că, în fapt, asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice are în
vedere asocierea structurilor administraţiei publice.
Constituţia României enumeră, în Titlul III „Autorităţile publice”, următoarele structuri
care realizează sarcinile statului: Parlamentul (cap. 1); Preşedintele României (cap. 2);
Guvernul (cap. 3); Autorităţile administraţiei publice (cap. 4) incluzând Autorităţile
administraţiei publice centrale de specialitate (Secţiunea 1) şi Autorităţile administraţiei publice
locale (Sectiunea 2); Autoritatea judecătorească (cap. 6).
Doctrina administrativă arată că „noţiunea de «autoritate publică» este folosită în două
accepţiuni: Titlul II, consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, are în
vedere un sens larg, desemnând orice organ cu prerogative de putere publică, indiferent dacă
este prevăzut sau nu în Constituţie, pe când în Titlul III se are în vedere un sens restrâns
(organele prin care se exercită clasicele funcţii ale statului) …”263
Am arătat într-un capitol anterior că sfera autorităţilor publice poate fi apreciată ca fiind
constituită din autorităţi care „realizează administraţie publică” şi autorităţi care nu au ca obiect
această activitate, realizând doar colateral anumite activităţi de ordin administrativ. Analizând,
în același capitol, conceptul de autoritate publică sub aspectul funcţiilor acestora, respectiv
funcţia legislativă (Parlamentul), funcţia executivă (Preşedinte şi Guvern) şi funcţia pur
administrativă (organele administraţiei publice centrale şi organele administraţiei publice
locale), am arătat că, în fapt, autorităţile al căror obiect se situează în afara sferei administraţiei

261
V. Tabără, Dezvoltarea capacității administrative, Ed. C.H. Beck, București, 2012, p. 8.
262
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, op. cit., p. 379.
263
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 107 și urm.
91
publice sunt Parlamentul şi Autoritatea judecătorească. Toate celelalte autorităţi sunt „subiecte
care fac administraţie publică” şi care au fost grupate la nivel doctrinar, astfel: „a) cei doi şefi
ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul); b) ministerele şi alte organe centrale de
specialitate subordonate Guvernului; c) organe centrale de specialitate care nu sunt în
subordinea Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome); d) instituţii bugetare, regii
autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor; e)
instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau, după caz,
funcţional, organelor centrale autonome; f) prefectul; g) organe locale de specialitate
subordonate ministerelor şi conduse de prefect; h) organe autonome locale (consiliul judeţean,
consiliul local, primarul); i) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional, consiliului judeţean ori consiliului local.”264
Trebuie precizat, de asemenea, că rolul cel mai activ atât pe plan internaţional cât şi
naţional în materia asocierilor îl deţine Guvernul României care, prin calitatea sa de a fi „cel
mai important organism prin care se asigură coerenţa administraţiei publice ca activitate de
organizare a executării legii în toate compartimentele sistemului administraţiei publice” 265 şi
aceea de „organ al administraţiei publice în sensul de instituţie publică care dispune de
elementele componente specifice acestor instituţii (…)”266 deţine, în mod evident, cele mai
solide premise pentru constituirea unei game largi şi complexe de asocieri.
În ceea ce priveşte Preşedintele ca autoritate publică, acesta nu va face obiectul analizei
noastre, întrucât, deşi în sfera asocierilor - cu precădere a celor internaţionale - Preşedintele îşi
manifestă calitatea de autoritate publică, acţionând în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite
prin Constituţie, activitatea sa în această direcţie (semnarea tratatelor la nivel statal etc.) nu
constituie asociere în sensul riguros al sintagmei, Preşedintele neavând calitatea unui veritabil
partener în cadrul asocierilor, în sensul asumării drepturilor şi obligaţiilor de parte asociată.
Guvernul este, şi în această situaţie, autoritatea care îşi asumă, în fapt, în numele Statului,
drepturile şi obligaţiile concrete ce derivă din statutul de asociat şi care vor fi puse în practică.
Cu privire la aceasta, la nivel doctrinar s-a precizat faptul că „Fundamentul dreptului
internaţional public şi însăşi premisa existenţei sale sunt reprezentate de cooperarea
interguvernamentală, adică cooperarea între state reprezentate de guverne.”267
În ceea ce priveşte asocierea autorităţii legislative şi a autorităţii judecătoreşti, acestea
participă, cel mai adesea, la forme de cooperare sau colaborare internaţională şi internă care,
prin raportare la sensul restrâns al accepțiunii sintagmei de asociere, vizând structuri bine
definite, nu reprezintă veritabile forme de asociere. Aceste autorităţi îşi rezumă calitatea de
asociat în formele de cooperare principială şi de schimb de experienţă în cadrul unor manifestări
ce reprezintă, cel mai adesea, forum-uri şi conferinţe dedicate dezbaterilor, manifestarea lor în
plan asociativ nefiind marcată de crearea de noi structuri care, înzestrate cu suficientă forţă
juridică, să fie capabile să acţioneze independent de asociaţi.

264
Idem, p. 84.
265
A. Negoiţă, op. cit, p. 61.
266
Ibidem.
267
B. Onica-Jarka, Structuri de cooperare interguvernamentală instituţionalizată, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009,
p. 2.
92
 Aşa cum am mai arătat mai sus, asocierea, ca formă de unire, grupare, pentru atingerea
unui scop comun sau de participare la o acţiune, la o iniţiativă care concordă misiunii
autorităţilor publice şi instituţiilor publice, reprezintă o metodă prin care se urmăreşte atingerea
în mod optim a obiectivelor care, într-o abordare de tip individual, nu ar putea fi realizate sau
realizarea lor nu ar fi satisfăcătoare. Această asociere se poate realiza sub diferite forme şi în
cadrul unor sfere diverse. Astfel, putem avea asocieri la nivel internaţional sau naţional, asocieri
între persoane juridice de drept public şi de drept privat sau asocieri exclusiv între persoane
juridice de drept public, asocieri care îmbracă forma unor entităţi cu personalitate juridică şi
investite cu o misiune definită prin actul de înfiinţare şi organizare sau asocieri care constau în
parteneriate, protocoale de colaborare, participarea în comun la acţiuni, programe, proiecte ş.a.
Elementul de esenţă care caracterizează o asociere, în general, şi o asociere în interiorul
administraţiei publice, în particular, îl constituie lipsa urmăririi unui beneficiu sub raport
patrimonial. Partenerii în cadrul unei asocieri urmăresc, prin punere în comun a unor eforturi şi
resurse, să atingă un obiectiv comun domeniilor proprii de interes. Spre deosebire de
parteneriatul public-privat în care obiectivul prioritar al satisfacerii interesului legitim public
coexistă cu obiectivul subsidiar al partenerului de drept privat constând în realizarea, în final,
de profit, în cadrul parteneriatului public-public, scopul este exclusiv al realizării sarcinilor
specifice administraţiei publice centrale, respectiv locale, sarcini care, privite prin prisma
obiectivelor concrete urmărite, constituie punct de interes pentru mai multe domenii sau
reuneşte necesităţi multiteritoriale.
Asocierile autorităţilor publice şi instituţiilor publice se conturează, prin prisma
evoluţiei sale constante la nivel legislativ, dar şi doctrinar, ca o instituţie juridică de sine
stătătoare, în sensul unui ansamblu de „reguli determinate”268 care, prin constanţa aplicării lor
în plan intern şi extern confirmă individualizarea conceptului în sfera noţiunilor dreptului
administrativ. Cu toate acestea, trebuie arătat faptul că regimul juridic al asocierii este încă
lipsit de maturitatea unei reglementări unitare şi a unei abordări strategice sub aspectul definirii
principiilor, terminologiei şi instrumentelor ce o caracterizează. Suntem de părere că, deşi
menţinerea unui cadru flexibil al acestei competenţe, în sensul neîngrădirii şi nelimitării
acesteia la un cadru restrâns de forme şi instrumente, este binevenită, o întărire pe plan legislativ
a principiilor şi regulilor generale aplicabile ar transmite un bun mesaj de coerenţă şi eficienţă
în planul implementării diverselor instrumente care, la acest moment, prin faptul că sunt
disipate şi insuficient întărite sub aspectul adoptării de norme de aplicare, nu reuşesc să
exploateze la un nivel optim potenţialul de care dispun.

3. Raporturile de drept administrativ în sfera asocierii

Aşa cum am arătat, în identificarea conceptului de asociere a autorităţilor publice şi a

instituţiilor publice o primă abordare vizează înțelegerea noțiunilor care desemnează cele două
structuri și care, prin ele însele, reliefează sfera asocierii. Astfel, raporturile de subordonare
dintre autorităţile publice şi instituţiile publice par a exclude de la bun început ideea asocierii

268
Idem,, p. 7.
93
acestora, cel puţin privit din perspectivă teoretică. Pornind de la această constatare, s-ar putea
susține faptul că raporturile de subordonare dintre cele două entități de drept public elimină
posibilitatea asocierii dintre ele, în sensul unei cooperări de pe poziții de egalitate juridică. Cu
toate acestea, aşa cum vom arăta, există situaţii în care asocierile în sfera administraţiei publice,
în sensul larg al conceptului, permit ca, în cadrul unei asocieri, partenerii să fie deopotrivă,
autorităţi publice şi instituţii publice. În acest sens, vom arăta că raporturile de subordonare nu
numai că nu exclud existența și a raporturilor de colaborare, dar mai mult, cele două pot
coexista, subordonarea administrativă neîmpiedicând crearea și derularea, în același timp, între
entitățile în cauză, a unor raporturi de egalitate juridică în sfera asocierii.
Asocierea autorităţilor publice şi instituţiilor publice a fost desemnată în doctrina
administrativă prin sintagma raporturi de participare la organizarea executării legii, despre
care s-a precizat că pot lua cele mai variate forme. În cadrul acestora au fost menţionate
„raporturile în cadrul sistemului administraţiei publice între instituţiile administraţiei centrale
şi cele ale administraţiei locale descentralizate şi raporturile juridice de participare la
îndeplinirea sarcinii de prestaţie ce revin administraţiei publice (...).”269 Aceleaşi raporturi au
fost intitulate şi raporturi de cooperare „(...) când cele două subiecte se află la acelaşi nivel în
ierarhia organelor administraţiei publice, cum sunt raporturile dintre ministere.”270
Profesorul Iorgovan, clasificând raporturile de drept administrativ, a arătat că „În
raporturile de colaborare, subiectele participante sunt pe picior de egalitate (...). Raporturile
de colaborare apar, de regulă, între două autorităţi ale administraţiei publice, care acţionează
împreună, exercitându-şi fiecare competenţa, pentru aplicarea legii.”271
În acelaşi sens, autori din domeniul dreptului administrativ au arătat cu privire la
raporturile de colaborare şi participare care se formează în cadrul sistemului administraţiei
publice că „În cadrul acestor raporturi, subiectele, ambele având calitatea de persoane
administrative, nu se mai află într-o relaţie de subordonare, ci pe poziţii de egalitate juridică,
conlucrând la îndeplinirea unor sarcini ale sistemului administraţiei publice”272 şi că acestea
sunt „raporturi ce pot apărea între subiecte care nu se află în raport de subordonare ierarhică,
aflându-se de multe ori chiar pe poziţii de egalitate. Titularii diferitelor competenţe pot colabora
sau participa la realizarea unor sarcini ale administraţiei publice sau la adoptarea unor decizii
administrative dintr-un anumit domeniu. Condiţiile în care se dezvoltă raporturile de colaborare
sunt expres prevăzute de lege şi implică manifestarea de voinţă a ambelor subiecte.”273
Asocierii în sensul cooperării în interiorul administraţiei publice i-au fost atribuite
exemple concrete în domeniul deciziei administrative comune în sfera raporturilor desemnate
ca „Raporturi de colaborare între organe, compartimente sau persoane între care nu există
raporturi de subordonare (de exemplu, acordarea unui aviz de către un minister pentru emiterea
unui act administrativ de către un alt minister”274 și, respectiv, „Raporturi de participare care
se nasc, de asemenea, între organe (...) între care nu există raporturi de subordonare”, constând

269
Al. Negoiţă, op. cit., p. 45.
270
A. Trăilescu, op. cit, p. 5.
271
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 152.
272
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 43.
273
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 111.
274
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 51.
94
în ordinele comune ale unor ministere în sensul participării, conlucrării la emiterea unui act
administrativ sau la realizarea unei anumite acțiuni.275
În acelaşi sens, într-o altă lucrare de specialitate, sfera acţiunii comune a autorităţilor
administraţiei publice centrale a fost privită din ambele perspective, naţională şi internaţională,
arătîndu-se că suntem în prezenţa raporturilor juridice administrative de colaborare „când cele
două subiecte (ministere) conlucrează la îndeplinirea unor activităţi administrative, cum ar fi
situaţia în care Ministerul Culturii, Cultelor şi Patrimoniului Naţional colaborează cu celelalte
ministere şi autorităţi ale administraţiei publice centrale în vederea realizării unor acţiuni
comune în ţară şi străinătate.”276
Raporturile juridice administrative de colaborare se regăsesc în toate sferele
administraţiei publice interne şi externe şi la toate nivelurile ierarhice, indiferent de scara
ierarhică pe care se situează autorităţile implicate. Astfel, există raporturi de colaborare între
autorităţi ale administraţiei publice centrale şi autorităţi ale administraţiei publice locale şi între
acestea şi instituţii publice, având ca obiect parteneriatul în anumite direcţii de interes care, în
cadrul unor domenii, vizează segmente specifice ale unor servicii publice de interes european,
regional, naţional, local.
Relaţiile de cooperare care fac parte din sistemul de relaţii în care sunt implicate
autorităţile administraţiei publice au fost considerate la nivel doctrinar ca putând fi „formalizate
(obligatorii prin acte normative) şi neformalizate (facultative.)”277
Raporturile juridice de colaborare au fost considerate în doctrină ca fiind „preponderente
în sfera dreptului colectivităţilor locale (...) fiind regăsite atât în interiorul administraţiei publice
locale autonome, cât şi la nivelul raporturilor dintre acest subsistem şi celelalte componente ale
administraţiei publice româneşti.”278
Am remarcat mai sus cu privire la conceptul asocierii, în sens larg, a autorităţilor publice
şi instituţiilor publice, faptul că acesta este guvernat de un sistem complex de reguli și trăsături
care se află, aşa cum am arătat, la congruenţa mai multor ramuri de drept, fiind incidente atât
norme de drept public cât şi norme de drept privat.
În mod evident, asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice poartă
necondiţionat pecetea regulilor de drept public, iar dintre acestea, în mod covârşitor a regulilor
de drept administrativ. Aceste norme, deşi prioritare şi în mod clar dominante, nu constituie
cadrul juridic exclusiv de reglementare a asocierilor, fiecare formă de asociere fiind marcată şi
de alte reguli de drept public şi privat, în funcţie de partenerii care participă la asocierea
propriu-zisă. Astfel, asocierile la nivel internaţional sunt supuse atât regulilor de drept
administrativ şi regulilor naţionale de drept public din sfera dreptului constituţional, financiar,
fiscal, cât şi regulilor de drept european şi internaţional public. Asocierile la nivel naţional vor
face obiectul exclusiv al reglementării normelor de drept public naţional.

275
Ibidem.
276
R.N. Petrescu, op. cit., p. 45.
277
I. Alexandru, C. Gilia, I.-I. Ivanoff, Sisteme politico-administrative europene, ed. a II-a revăzută şi adăugită, Ed.
Hamangiu, Bucureşti, 2008, p. 70.
278
C. Manda, C.C. Manda, Dreptul colectivităţilor locale, ed. a IV-a rev. şi adăug., Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2008, p. 137.
95
 În funcţie de partenerii asocierii, îşi vor regăsi aplicabilitatea şi normele de drept privat,
respectiv, normele dreptului comercial şi al afacerilor, în situaţia în care cel puţin unul dintre
asociaţi sau asocierea însăşi sunt persoane juridice de drept privat.
Cu privire la regimul juridic mixt aplicabil raporturilor de colaborare între public-privat,
în doctrină s-a subliniat faptul că „(...) repartizarea materiilor între dreptul privat şi dreptul
public nu depinde de tipul de reglementare în care ele sunt incluse, ci de obiectul lor: dreptul
privat guvernează raporturile dintre particulari, iar dreptul public raporturile dintre particulari
şi colectivităţile publice. Anumite materii de drept privat au făcut întotdeauna obiectul unor
dispoziţii imperative: (...) organizarea domeniilor care în trecut erau lăsate la dispoziţia
iniţiativei private, iar în prezent, în sectorul public; locul pe care-l ocupă dreptul privat este încă
considerabil: de exemplu, contractele încheiate de întreprinderile naţionalizate atunci când nu
conţin clauze exorbitante, cum este cazul contractelor de vânzare, închiriere etc., sunt
considerate contracte de drept privat.”279
În ceea ce priveşte obiectul analizei noastre, asocierile în interiorul administraţiei
publice sunt reglementate, la o primă vedere, exclusiv de normele de drept public, începând cu
normele dreptului internaţional public şi ale dreptului european (în cazul asocierilor cu parteneri
străini) şi ajungând la normele dreptului public intern. Cu toate acestea, aşa cum vom arăta,
există situaţii în care, deşi partenerii în cadrul unei asocieri sunt exclusiv persoane juridice de
drept public, chiar mai mult, exclusiv, autorităţi publice şi instituţii publice, prin statutul
asocierii, create sub forma unei persoanei juridice de drept privat, regulile de drept public vor
conviețui cu regulile de drept privat aplicabile noii structuri ce se creează. Această situaţie se
regăseşte în cazurile în care asocierea persoanelor juridice de drept public se constituie sub
forma unei societăţi comerciale (aplicabilă atât asocierilor la nivel internaţional cât şi la nivel
naţional) sau a unei fundaţii sau asociaţii (de asemenea constituită la nivel internaţional şi
naţional), dar şi a unor structuri asociative la nivel local.
Există şi situaţii în care, prin asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice se
creează persoane juridice al căror regim juridic este specific şi care, deşi împrumută o serie de
trăsături generate de incidenţa mai multor norme de drept public şi privat, nu pot fi incluse în
categoriile clasice ale structurilor asociative. Vom exemplifica, mai jos, aceste tipuri de forme
de asociere.
Un element specific exclusiv asocierilor în interiorul administraţiei publice şi care, prin
natura sa, nu va putea fi aplicabil vreunei alte forme de asocieri în care sunt implicate autorităţile
publice şi instituţiile publice îl constituie asocierea în adoptarea de acte administrative, subiect
care va fi dezvoltat într-un capitol ulterior.

279
Gh. Stancu, Legătura dintre dreptul contractelor şi dezvoltarea cadrului juridic al societăţii, Dreptul nr. 8/2008,
p. 82.
96
4. Serviciul public în sfera asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice

În sfera asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice, atât la nivel statal cât şi la
nivel local, preponderenţa cea mai mare o deţin raporturile juridice având în centrul lor servicii
publice destinate populaţiei.
Conceptul de serviciu public este esenţial în înţelegerea formelor de asociere ce se
creează în jurul său, cu atât mai mult cu cât unul din sensurile fundamentale ale funcţionării
societăţii îl reprezintă satisfacerea unei diversității de servicii publice ce se încadrează în sfera
interesului public. Mai mult, pornindu-se de la conceptul de servicii publice, instituţiile publice
au fost analizate ca forme de organizare a acestora înfiinţate pentru satisfacerea unor interese
generale de specialitate ale membrilor societăţii280
Rolul deosebit al serviciului public şi multitudinea de raporturi juridice ce iau naştere în
jurul acestui concept au generat numeroase preocupări doctrinare. În ceea ce priveşte obiectul
preocupărilor noastre, trebuie reţinut că cele mai multe dintre analizele doctrinare au abordat
problema asocierilor public-privat.
Cu privire la conceptul de serviciu public, Profesorul Iorgovan arăta că „(…) Un drept
administrativ fără teoria serviciului public nu prea este de conceput, iar această teorie, la rândul
ei, conduce obligatoriu la un regim exorbitant aplicabil bunurilor ce sunt puse în valoare prin
prestarea unui serviciu public”281 şi că „(…) Serviciile publice ne apar ca fiind strict necesare
în sistemul nostru constituţional, în primul rând, pentru că ele evocă obligaţii ale statului faţă
de drepturile fundamentale ale cetăţeanului.”282
Deşi regula este că prestarea serviciilor publice revine organelor administraţiei publice
centrale sau locale, evoluţia societăţii, în sensul creşterii nevoilor sociale necesar a fi satisfăcute
prin prestarea de servicii publice, şi complexitatea acestora au generat modificări esenţiale în
modul de abordare a problemei gestionării serviciilor publice. Din ce în ce mai des, statul şi
unităţile administrativ-teritoriale recurg la delegarea gestiunii serviciilor publice către agenţi
privaţi, la renunţarea monopolului asupra unor activităţi sau la constituirea de asocieri cu
persoane juridice de drept privat. În acest sens, în doctrină s-a precizat că „(…) În condiţiile
actuale în care numărul celor care au nevoie de anumite servicii publice este în continuă
creştere, numărul serviciilor publice cu titlu de monopol este în scădere, fiind tot mai mult
permis ca şi persoane juridice private să desfăşoare asemenea activităţi.”283 și că „Sunt însă
situaţii în care este nevoie ca anumite servicii publice să fie încredinţate particularilor pentru o
mai bună funcţionare a serviciilor respective.”284 S-a subliniat, de asemenea, că „În statul
modern, multitudinea nevoilor sociale este deosebit de mare, aşa încât administraţia publică nu
mai poate, ea însăşi, să le rezolve pe toate, ci recurge la autorizarea anumitor persoane private
să presteze servicii de interes general sau public.”285
În acelaşi sens, un alt autor a arătat că „O caracteristică a tuturor statelor este aceea că
autorităţile publice nu au monopolul interesului general, tot mai multe persoane private fiind

280
V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 139.
281
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 125, nota 1.
282
Idem, p. 185.
283
R. N. Petrescu, op. cit., p. 15.
284
A. Trăilescu, op. cit., p. 103.
285
R. N. Petrescu, op. cit., p. 12.
97
atrase în prestarea serviciilor publice pe măsura dezangajării statului şi a colectivităţilor locale.
(…) Se vorbeşte despre noţiunea de parteneriat, care fără a avea un conţinut juridic precis evocă
o relaţie de colaborare între un organism privat şi unul public în vederea rezolvării unor
probleme. (…)”286
Statul şi-a menţinut atribuţii exclusive de prestator în ce priveşte anumite activităţi care
îi aparţin prin esenţă şi care prin natura lor sunt dependente exclusiv de acțiuni la nivel statal.
Cu privire la acestea, în lucrări valoroase din doctrina administrativă s-a menţionat că „Anumite
drepturi rămân exclusiv ale statului, fiind pârghii juridice ce ţin de caracterele generale ale
oricărei puteri statale: de exemplu dreptul de a organiza şi înfăptui justiţia; dreptul de a apăra
teritoriul naţional; dreptul de a bate monedă; dreptul de a percepe impozite etc., fiind veritabile
constante ale dreptului public (…)”287 şi că „(…) Statul, peste tot în lume, îşi menţine anumite
pârghii inerente îndeplinirii funcţiilor sale (…)”288
În acelaşi sens, într-o lucrare de specialitate, serviciile publice au fost clasificate în
servicii publice realizate exclusiv de agenţi publici, statul sau unitatea administrativ-teritorială
deţinând un monopol asupra acestora (exemplu ordinea şi liniştea publică, apărarea naţională,
justiţia etc.) şi servicii publice realizate de agenţi privaţi autorizaţi de agenţi publici, exclusiv
sau alături de cele prestate de agenţi publici (transporturile în comun, sănătatea etc.)”289
Deşi conceptul de asociere în vederea realizării serviciilor publice de către particulari
nu a fost menţionat ca atare, în analizele doctrinare cu privire la modul de gestionare a
serviciilor publice, în mod evident, delegarea - sub diferite forme - a gestiunii acestor servicii
publice reprezintă, în fapt, o asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice, în sensul larg
al conceptului. În acest sens, pot fi incluse în termenul generic de asociere o serie de forme de
colaborare regăsite în doctrină sub diferite denumiri: contract de concesionare pentru punerea
în valoare a unui bun proprietate publică, fie pentru efectuarea de lucrări publice, fie pentru
satisfacerea altor nevoi colective, contract de închiriere (mai ales în cazul punerii în valoare a
unui bun proprietate publică), locaţia în gestiune, contractul civil, contractul comercial”290,
gestiunea delegată pe baza unor contracte administrative încheiate intuitu personae
(împrumutul, regia interesată sau gestiunea semidirectă, semidelegată)291, delegarea sau
gestionarea privată controlată public şi gestionarea privată292, concesionarea unor servicii
publice economice unor agenţi comerciali (societăţi comerciale) şi delegarea gestiunii unor
servicii publice administrative organismelor private (neguvernamentale).293
Regimul juridic al asocierilor între persoane juridice de drept public este în mod evident
unul de drept public. Problema se pune însă cu privire la regimul juridic aplicabil asocierilor
public-privat, în care se întâlnesc regulile speciale din materia dreptului public, în speţă a

286
A. Vasile, Cu privire la contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor copilului, Revista de
Drept Public, nr. 1/2007, p. 116 şi urm.
287
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, p. 183 şi urm.
288
V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 284
289
V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti,
2002, p. 572.
290
A. Iorgovan, op. cit, Vol. II, 2005, p. 187
291
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 131 şi urm.
292
R. N. Petrescu, op. cit., p. 13.
293
A. Trăilescu, op. cit., p. 104.
98
dreptului administrativ, şi regulile dreptului comun în care un agent economic se manifestă, aşa
cum este firesc, în realizarea intereselor sale economice, în obţinerea de beneficii şi profit,
conform regulilor dreptului privat.
Cu privire la aceste aspecte, în doctrină s-a apreciat că „Numai aplicarea unui regim de
drept public-administrativ poate garanta şi asigura o bună şi eficientă organizare şi funcţionare
a serviciului public”294 şi că „În ceea ce priveşte serviciile publice administrative (…) ele sunt
supuse dreptului public, atât în ceea ce priveşte organizarea lor, cât şi referitor la raporturile
acestora cu utilizatorii serviciului public, în vreme ce serviciile publice industriale şi
comerciale (sub forma regiilor şi societăţilor comerciale) sunt supuse dreptului public în planul
organizării lor, dar şi regulilor de drept privat în ceea ce priveşte raporturile cu utilizatorii.”295
Regimul juridic de drept administrativ a fost reţinut în doctrină ca una din trăsăturile
serviciului public, subliniindu-se că acesta „poate fi exclusiv administrativ, în cadrul
serviciilor publice prestate prin agenţi publici sau un regim mixt, combinaţie între regimul de
putere şi cel de drept comun (de regulă comercial), pentru serviciile publice prestate de agenţi
privaţi autorizaţi de o persoană publică.”296
Cu privire la regimul juridic al serviciilor publice realizate în forma asocierilor cu
partenerii privaţi, într-o lucrare de specialitate s-a menţionat că „Serviciile publice economice
gestionate în direct sau prin operatorii delegaţi sunt supuse atât unui regim juridic de drept
privat, cât şi unui regim juridic de drept public. (...) Relaţiile contractuale ale agenţilor
economici care au calitatea de operatori de servicii publice sunt guvernate de regulile dreptului
privat (comercial), de exemplu: contractele de furnizare de produse, de prestare de servicii
etc.”297. Același autor arăta, însă, că „În schimb, relaţiile dintre aceşti operatori de servicii
publice şi utilizatori, care au la bază acte juridice unilaterale emise de aceşti operatori, sunt
supuse regulilor de drept administrativ, întrucât emitentul unui asemenea act acţionează în
calitatea sa de subiect învestit cu prerogative de putere publică.”298
Un alt autor aprecia că „Uneori serviciului public nu i se aplică, în totalitate, regimul
juridic special. În cazul concesiunii serviciului public când Administraţia a încredinţat unui
particular gestiunea serviciului se aplică, parţial, dreptul privat, iar în ce priveşte serviciile
publice administrative, acestora li se aplică regimul juridic special, derogatoriu faţă de dreptul
comun, afară numai dacă, în unele cazuri se utilizează procedee ale gestiunii private, precum
contractele civile sau comerciale.”299 Cu privire la regimul juridic al serviciilor publice
industriale şi comerciale, același autor considera că „acestea sunt supuse dreptului comun, după
natura activităţii pe care o realizează, că activitatea serviciilor publice industriale şi comerciale
este supusă mai mult sau mai puţin dreptului privat şi că în materia responsabilităţii acestor
servicii publice se aplică dreptul privat.”300 Se preciza, în continuare, că „Dreptul public are un
anumit loc în regimul juridic al serviciului industrial şi comercial”, el aplicându-se, în opinia

294
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 130.
295
Ibidem.
296
V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 287.
297
A. Trăilescu, op. cit., p. 106.
298
Ibidem.
299
M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a doua revăzută şi adăugită, Ed. Cerma, Bucureşti, 1998, p. 277
şi urm.
300
Ibidem.
99
autorului, statutului organelor de conducere, bunurilor domeniului public pe care serviciul le
poate utiliza, prerogativelor de putere publică care pot fi puse la dispoziţia sa (exproprierea)
şi procedeelor de control cărora îi este supus şi reglementărilor elaborate de conducătorii
acestor servicii, care dacă se referă la organizarea serviciilor şi utilizarea puterii publice sunt
acte administrative.”301
În acelaşi sens, doctrina franceză a subliniat următoarele: „Faptul că o persoană privată
este investită cu misiuni ţinând de serviciu public atrage după sine consecinţe variate, după caz,
considerate însă a avea un minim comun în toate ipotezele. Acest minim poate fi exprimat de
maniera următoare: actele unilaterale adoptate de persoana privată în realizarea misiunii sale de
serviciu public au caracter administrativ şi, în această calitate, sunt supuse controlului
judecătoresc pentru exces de putere. Dimpotrivă, celelalte elemente ale regimului juridic ce
caracterizează persoanele private investite cu misiunea serviciului public (…) se supun unor
reguli mai complexe şi diferite de la caz la caz.”302
Sub aspectul relaţiei strânse cu serviciul public, conceptul de asociere a autorităţilor
publice locale şi instituţiilor publice locale poate fi apreciat ca aparţinând sferei largi a
conceptului de autonomie locală, privit prin prisma elementului externalizare. În acest sens, în
doctrină s-a precizat faptul că „În prezent, externalizarea serviciului public cunoaşte o mare
varietate de forme, dintre care, cele mai cunoscute sunt deconcentrarea şi descentralizarea,
încredinţarea prin contract (..), parteneriatul public-privat, privatizarea.”303
În același sens, într-o lucrare de specialitate s-a menţionat că „Pornind de la mijloacele
prin care este realizat interesul public, observăm că, în timp, rolul administraţiei publice se va
deplasa de la funcţia autoritară, într-o anumită măsură represivă, la aceea de furnizor de servicii.
Reforma administraţiei publice are la bază astăzi tendinţa externalizării activităţii de prestare a
serviciilor publice cu caracter comercial şi industrial („privatizarea serviciilor publice”), iar
„Contractele administrative câştigă tot mai mult teren sub influenţa privatizării serviciilor
publice. Noul model al administraţiei publice presupune o nouă relaţie, total diferită între
guverne, serviciul public şi cetăţeni. (…) În condiţiile actuale se impune reducerea anvergurii
activităţilor statului prin preluarea unora dintre acestea de mediul privat prin intermediul
contractelor administrative, comerciale, civile, etc., concomitent cu realizarea unor politici
publice coerente de control şi supraveghere a modului în care este satisfăcut interesul
cetăţeanului.”304
Deşi se acreditează tot mai mult ideea descentralizării şi externalizării serviciilor
publice, a privatizării acestora, unii autori nu împărtăşesc în totalitate, entuziasmul în această
direcţie. Astfel un autor şi-a exprimat opinia potrivit căreia „Privatizarea serviciilor publice nu
trebuie să devină un scop în sine. Contrar unor păreri potrivit cărora privatizarea totală poate şi
trebuie realizată în cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice şi de
asemenea a tuturor serviciilor publice de producţie, desfacere sau prestatoare de servicii, în
democraţiile occidentale lucrurile nu stau chiar aşa. Dimpotrivă, în special în cazul unor

301
Ibidem.
302
G. Vedel, P. Delvolvé, Droit administratif 2, 12e éd., Presses Universitaires de France, Paris, 1992, p. 654.
303
E. M. Fodor, Protejarea interesului general în contextul externalizării serviciului public, Revista de Drept
Public, nr. 2/2007, p. 87.
304
C. S. Săraru, Capacitatea autorităţilor/instituţiilor publice de a încheia contracte administrative, Dreptul, nr.
1/2010, p. 114.
100
sectoare care evident sunt de interes naţional şi constituie industrii, regii sau servicii strategice,
mixajul dintre public şi privat este de cele mai multe ori în favoarea spaţiului public.”305
Împărtășim întru totul această apreciere, mai cu seamă întrucât practica în acest sens arată că
nu de puține ori privatizarea nu a avut rezultatul scontat, interesul public nu a beneficiat de
protecția necesară, iar trecerea de la o extremă la alta, în cazul nostru de la monopolul de stat
la o privatizare accelerată masivă, a generat, la rândul său, o serie de efecte negative în planul
patrimoniului public.
Acelaşi autor, cu referire la Mecanismul dezvoltării locale era de părere că „Nivelul de
trai este doar o măsură, un indicator care adesea pare golit de conţinut atunci când guvernanţii
îl utilizează doar pentru a-şi justifica în faţa celor ale căror interese generale le gestionează
modul în care au gestionat interesul public. Mult mai potrivită pare a fi corelarea directă,
tranşantă a calităţii prestaţiei (eficacitatea şi eficienţa) unei administraţii, adică a aşteptărilor
celor administraţi, cu nivelul de civilizaţie. O asemenea înţelegere a fenomenelor sociale
impune trecerea de la o abordare cvasidemagogică, uneori arbitrară, la una ştiinţifică,
conştientă. Acesta presupune existenţa unei evaluări riguroase a stării şi evoluţiei unei
comunităţi locale. Dacă dezvoltarea locală exprimă finalitatea unui asemenea demers, o
adevărată ecuaţie de stare a colectivităţii locale şi, totodată, cadrul general de analiză, atunci
domeniile dezvoltării locale sunt perspectivele esenţiale de măsurare şi de acţiune strategică.
Ceea ce rămâne de stabilit este doar definirea conceptelor şi identificarea parametrilor
(variabilelor) (serviciu public, administraţie publică locală, descentralizare, deconcentrare,
privatizare, dezvoltare locală, domenii ale dezvoltării, factori interesaţi, etc.) şi a relaţiilor dintre
aceştia.”306
Tendinţa evidentă ca din ce în ce mai multe servicii publice să fie externalizate în sensul
prestării acestora de către persoane juridice private rezultă în mod firesc din evoluţia societăţii
care devine din ce în ce mai complexă sub aspectul necesităţilor şi obiectivelor sociale şi a
ritmului alert în care acestea trebuie rezolvate eficient. Aşa cum s-a remarcat şi în doctrina de
specialitate „În statul modern, multitudinea nevoilor sociale este deosebit de mare, aşa încât
administraţia publică nu mai poate, ea însăşi, să le rezolve pe toate, ci recurge la autorizarea
anumitor persoane private să presteze servicii de interes general sau public.”307 Această
apreciere ni se pare deosebit de relevantă, întrucât susţine necesitatea echilibrului în prestarea
serviciilor publice. Suntem de părere că rolul autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale devine unul extrem de important în atingerea, pe de o parte a obiectivelor de realizare în
condiţii de eficienţă a serviciilor publice, apelând la persoane juridice de drept privat, iar pe de
altă parte, în asigurarea cadrului necesar unei corecte şi eficiente monitorizări a modului în care
se realizează aceste servicii de către particulari, a controlului şi intervenţiei prompte în caz de
disfuncţionalităţi constatate. În acest sens, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale
au misiunea de a adopta reguli şi norme stricte de externalizare a acestor servicii, dar şi de a-şi
întări capacitatea instituţională de control şi verificare a partenerilor privaţi.
În sensul celor de mai sus, într-o lucrare de specialitate s-a precizat că „Activitatea
autorităţilor administraţiei publice nu trebuie înfăptuită în mod mecanic, printr-o executare

305
D. Dincă, Servicii publice și dezvoltare locală, Ed. Lumina Lex, București, 2008, p. 126.
306
Idem, p. 169.
307
R. N. Petrescu, op. cit., p. 12.
101
şablon, standardizată. Organele administraţiei publice trebuie să ţină seama, în activitatea lor
de executare, de diversitatea condiţiilor de timp şi de loc. Scopul administraţiei publice poate fi
pe deplin înfăptuit numai în cazul în care, organele administraţiei publice realizează operativ,
în concret, toate interesele populaţiei, atât cele generale, cât şi cele locale sau speciale. Numai
acţionând în felul acesta, autorităţile administraţiei publice îşi pot realiza cu adevărat şi pe
deplin scopul, pot să aducă o contribuţie importantă şi eficientă la acţiunea comună, a tuturor
membrilor colectivităţii, de înflorire pe toate planurile a societăţii.”308
Un principiu care ar trebui să guverneze decizia autorităţilor administrative cu privire la
modalitatea de realizare a serviciilor publice este cel al aprecierii corecte a importanţei acestora,
precum şi a standardului necesar a fi atins. Cu privire la acesta, în doctrină s-a menţionat că
„Vor fi gestionate în mod direct de către administraţia publică acele servicii publice care nu pot
fi încredinţate particularilor, dat fiind interesul deosebit pe care acestea îl apără şi îl protejează.
(...) Sunt însă situaţii în care este nevoie ca anumite servicii publice să fie încredinţate
particularilor pentru o mai bună funcţionare a serviciilor respective. Această necesitate poate
rezulta din insuficienţa resurselor materiale sau umane de care dispune administraţia publică
pentru asigurarea funcţionării corespunzătoare a serviciilor publice.(...)”309
Asocierea public-privat a fost apreciată de unii autori ca o soluţie preferată celei de
prestare a serviciilor publice de către autorităţile administraţiei publice în mod direct sub forma
regiei directe. Astfel, s-a menţionat că „Dezavantajul procedeului regiei directe a serviciilor
publice industriale şi comerciale constă în rezultatele nesatisfăcătoare obţinute în domeniul
economiei. (…) Administraţia Statului nu poate înfăptui, în domeniul economiei, o activitate
similară cu aceea obţinută în întreprinderile particulare, deoarece nu are interesul personal să
depună un efort intens şi raţional pentru a realiza o eficienţă maximă. (…) De aceea, este de
dorit ca, în majoritatea lor, activităţile din domeniul economiei, să fie realizate de organismele
private, iar Administraţia să conducă serviciile publice în care acţionează ca putere publică, în
interesul general, fără să urmărească avantaje financiare.”310
La nivel european nu există conceptul de serviciu public ca noțiune autonomă. Uniunea
Europeană fiind preocupată cu precădere în asigurarea liberei circulaţii a serviciilor, a lăsat la
latitudinea statelor, în virtutea principiului subsidiarităţii, decizia cu privire la modul de
gestionare a serviciilor publice. Cu privire la aceasta, în doctrină s-a menţionat că „În dreptul
(...) european noţiunea de «serviciu public» a fost ignorată pentru multă vreme. Integrarea
europeană are ca scop realizarea unei pieţe interne unice în care să fie facilitată libera circulaţie
a bunurilor şi serviciilor între statele membre. În ce priveşte serviciile publice, se urmăreşte în
principal privatizarea celor cu caracter industrial şi comercial şi desfăşurarea lor în condiţiile
liberei concurenţe. Această viziune asupra serviciilor publice nu este neapărat specifică Uniunii
Europene. Ea s-a integrat unei viziuni la nivel mondial specifică anilor 1990, conform căreia
responsabilitatea statului a fost definită ca una de reglementare a activităţii de furnizare a
serviciilor de către persoane private.”311

308
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 10.
309
A. Trăilescu, op. cit., p. 99.
310
M. Oroveanu, op. cit., p. 286 şi urm.
311
E. M. Fodor, op. cit., p. 89.
102
 Deși identificarea mecanismelor optime pentru buna gestionare a serviciului public
revine, în mod firesc, statelor, o intervenție a Uniunii Europene în sensul definirii, în sfera
serviciului public, a unor principii destinate deopotrivă, sprijinului autorităților publice
naționale în preocupările acestora de a eficientiza acest segment și consolidării ordinii juridice
europene prin construirea premiselor unei veritabile instituții juridice europene în această
materie, ar fi oportună și argumentată. În opinia noastră, o astfel de legiferare la nivel European,
poate fi susținută, prin raportare la sfera competenței Uniunii Europene, definită în Tratatul
privind Funcționarea Uniunii Europene, atât de dispozițiile privind partajarea competențelor312
(exemplu: coeziunea economică socială și teritorială), cât și de dispozițiile privind competența
desfășurării de acțiuni de sprijinire, coordonare sau completare a acțiunii statelor membre (ex.
protecția și îmbunătățirea sănătății umane, educația)313. Și la nivel doctrinar se pledează pentru
dimensiunea europeană unitară a conceptului apreciindu-se că „În toate țările europene,
autoritățile publice locale regionale sau naționale (...) au fost nevoite să realizeze că anumite
activități nu pot să cadă sub incidența exclusivă a dreptului concurenței sau regulilor pieței,
fiind necesare norme specifice de organizare și reglementare, în sensul a trei obiective (...):
garantarea accesului fiecărui cetățean la serviciile și bunurile fundamentale (dreptul la educație,
la sănătate (...), construirea solidarității, dezvoltarea relațiilor sociale și teritoriale, promovarea
interesului general al colectivității (...), crearea condițiilor pentru o dezvoltare economică,
socială și ecologică durabilă (...)”314 „Uniunea Europeană ar trebui să găsească răspuns la
întrebarea „ce diversitate de opţiuni trebuie să recunoască Uniunea Europeană fiecărei autorităţi
publice în cadrul transparenţei complete a obiectivelor şi mijloacelor cu privire la posibilele
moduri de gestionare a serviciilor de interes general: gestiune directă de către autoritatea
publică în sine (serviciu sau regie); misiune acordată unei întreprinderi publice sau mixte
depinzând de autoritatea publică în sine sau de tipul de economie socială, cooperatistă sau
asociativă; delegarea unei companii pentru o durată determinată (concesiune), în urma unei
proceduri de achiziţie publică.” şi că „(…) O bună aplicare a principiului subsidiarităţii trebuie
să constea în aceea că autoritatea teritorială (locală, regională, naţională, europeană) cea mai
eficientă are competenţa de a defini obiectivele de dezvoltare şi de calitate a serviciilor pentru
domeniul său de responsabilitate, ca şi forma de prestare a serviciilor şi a finanţării acestora
(întreprinderi comunale, întreprinderi publice sau mixte, companii private).” 315 Un astfel de
demers ar putea face, în opinia noastră, obiectul unei directive, pledând, însă, pentru
preocuparea sporită în a se evita detalierea conținutului reglementării la nivel de elemente
concrete, tendință care este vizibilă în considerarea textului unor astfel de acte normative ale
Uniunii Europene; specialiști ai dreptului Uniunii Europene, au apreciat, cu privire la aceasta,
faptul că „unele directive sunt detaliate; în unele cazuri statele nu trebuie să le transpună, ci
doar să le transcrie.”316 Ne raliem opiniei doctrinare conform căreia „s-a constatat practica
instituțiilor UE în direcția elaborării unor directive din ce în ce mai detaliate, astfel încât marja

312
Art. 4, TFUE.
313
Art. 6,TFUE.
314
P. Bauby, L’européanisation des services publics, Ed. Presses deSciences Po (La Bibliothèque du citoyen),
extrait de publication, Paris, 2011, p. 21.
315
P. Bauby, L’européanisation des services publics, Revista de Drept Public, nr. 2/2007, p. 68 şi urm.
316
D. M. Șandru, Dreptul Uniunii Europene, Jurisprudență și Legislație, Ed. Universitară, București, 2012, p. 37.
103
de manevră a statelor este mult diminuată.”317, oferind, cu titlu de exemplu, Directiva
2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind achizițiile publice și de abrogare
a Directivei 2004/18/C318.

Secțiunea II. Cadrul constituţional şi legal al asocierii

1. Fundamente constituționale ale asocierii autorităților publice și instituțiilor publice

Actul fundamental nu instituie în mod expres conceptul de asociere al autorităţilor

publice şi instituţiilor publice. Cu toate acestea, capacitatea asocierii persoanelor juridice de
drept public rezidă dintr-o serie de texte constituţionale, cu referire fie la dreptul fundamental
de asociere, fie la drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţeanului (în contextul
interpretării acestora ca obiective ale autorităţilor publice urmărite a fi atinse prin prestarea de
servicii publice în sens larg), fie la atribuţii ale autorităţilor publice. În toate aceste texte, deşi
sintagma asociere a autorităţilor publice nu este folosită expressis verbis, conceptul în sine se
conturează ca un instrument constituţional prin care autorităţile publice pot asigura satisfacerea
interesului legitim public.
Un sediu special al asocierii, privită în accepţiunea de drept fundamental al cetăţenilor
români, îl constituie textul articolului 40 din Constituţie, intitulat Dreptul de asociere, care în
formularea constituţională generică induce ideea unui drept de asociere recunoscut atât
persoanelor fizice cât şi persoanelor juridice. Textele alineatelor (1) şi (3) din cuprinsul
articolului se referă însă exclusiv la cetăţeni, ca persoane fizice. Alineatele (2) şi (4) ale
articolului ar putea fi interpretate ca interdicţii exprese privind asocierea (organizaţii care
militează împotriva pluralismului politic, principiilor statului de drept, suveranităţii, integrităţii
sau independenţei României şi asociaţii cu caracter secret) aplicabile şi autorităţilor publice şi
instituţiilor publice, însă este puţin probabil ca aceasta să fi fost intenţia legiuitorului
constituant, atât timp cât aceste activităţi sunt în contradicţie cu însăşi raţiunea de a exista a
structurilor statului. Cu toate acestea, interpretările doctrinare constituţionale şi administrative
în materia dreptului de asociere consacrat de art. 40 din Constituţie susţin faptul că textul are
calitatea de a constitui sediul inclusiv al conceptului constituţional al asocierii autorităţilor
publice şi instituţiilor publice. Invocăm, în acest sens autori consacraţi ai dreptului
constituţional care au apreciat că „Limitele privind membrii asociaţiilor, privesc de fapt numai
partidele politice, având în vedere rolul lor în viața politică și statală.”319, dar şi ai dreptului
administrativ care au precizat faptul că „În temeiul normelor constituţionale ce consfinţesc

317
M.A. Dumitrașcu, Dreptul Uniunii Europene și specificitatea acestuia, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed.
Universul Juridic, București, p. 158.
318
Publicată în [Link].L94/65 din 28.03.2014.
319
I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. 15, Vol. I, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2016, p. 184.
104
dreptul de asociere al persoanelor în limitele şi condiţiile stabilite de lege, autorităţile
administraţiei publice locale, deliberative şi executive, de la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale se pot organiza în diferite forme asociative în vederea desfăşurării unor activităţi de
interes general ori în interesul unor colectivităţi locale.”320
Interpretând, așadar, restricţiile constituţionale privind exercitarea dreptului de asociere
prin prisma principiului ceea ce nu este interzis de lege este permis, bineînţeles cu respectarea,
în cazul autorităţilor publice şi instituţiilor publice, a principiului în limitele legii, respectiv a
competenţei şi specializării conferite prin actele normative de înfiinţare, organizare şi
funcţionare a acestora, rezultă că dreptul, respectiv capacitatea de asociere a acestor persoane
juridice de drept public este consfinţită la nivel constituţional şi trebuie înţeleasă ca
manifestându-se în toate sferele de competenţă a acestora, atât pe plan naţional cât şi la nivel
internaţional.
O reglementare importantă care consacră, printre principiile generale constituţionale,
capacitatea statului de a fi parte într-o serie de raporturi juridice de colaborare, o constituie
dispoziţiile art. 10 „Relaţii internaţionale” - referitoare la „întreținerea și dezvoltarea de relații
pașnice cu toate statele și de relații de vecinătate întemeiate pe principiile şi pe celelalte norme
general admise ale dreptului internaţional”, ale art. 11 „Dreptul internaţional şi dreptul intern”
- care fac referire la tratatele la care Statul român este parte, ale art. 19 alin. (2) şi alin. (3) –
referitoare la convențiile internaționale la care România este parte şi ale art. 20 „Tratatele
internaţionale privind drepturile omului”, care instituie cadrul general al parteneriatului statului
român cu diverse alte state, o serie de convenţii, tratate sau acorduri constituind, în fapt, forme
de asociere care implică participarea autorităţilor publice ale statului, în sens larg.
În practică, dispozițiile sus-menționate se traduc inclusiv prin promovarea cooperărilor
internaţionale în diverse domenii şi, respectiv, prin punerea în aplicare a dispoziţiilor
documentelor de cooperare, acţiuni ce intră în sfera de atribuţii a autorităţilor publice şi
instituţiilor publice.
În acelaşi sens, art. 16 alin. (4) din Constituţie instituie un reper important al egalităţii
în drepturi consacrată de textul articolului, subliniind o trăsătură importantă în sfera regimului
juridic al asocierii la Uniunea Europeană, respectiv, extinderea sferei naţionalilor cu drept de a
alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale, prin recunoaşterea şi garantarea
acestui drept tuturor cetăţenilor Uniunii Europene.
Dispozițiile constituționale care investesc Statul în mod direct cu competenţa asocierii
constituie temei constituțional al competenței asocierii diverselor autorităţi publice, care vor
participa în mod concret la asocierile la nivel european şi internaţional. O primă consacrare
constituţională a asocierii autorităţilor publice o constituie, aşadar, cea în materia colaborărilor
şi parteneriatelor europene şi internaţionale ale Statului Român.
Un alt sediu constituţional general al materiei asocierii autorităţilor publice şi
instituţiilor publice se regăsește în textele care consacră drepturile şi libertăţile fundamentale
ale cetăţenilor şi care constituie unul din fundamentele constituţionale ale conceptului de
serviciu public, concept care, la rândul său, constituie unul dintre principalele elemente
generatoare de asocieri ale persoanelor juridice de drept public. În acest sens, Capitolul II
„Drepturile şi libertăţile fundamentale” al Titlului II din Constituţie generează o serie de

320
C. Manda, C.C. Manda, [Link]., p. 472.
105
obligaţii ce revin statului, prin autorităţile sale publice, în garantarea, respectarea şi ocrotirea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor săi. Aceste obligaţii vizează o serie de acţiuni incluzând
colaborarea şi asocierea cu diverse organisme de drept public şi de drept privat. Astfel,
necesitatea realizării în condiţii optime a unor servicii publice derivând din drepturi
constituţionale fundamentale ale cetăţenilor, ca dreptul la învăţătură (art. 32), accesul la
cultură (art. 33), dreptul la ocrotirea sănătăţii (art. 34), dreptul la mediu sănătos (art. 35),
dreptul la măsuri de protecţie socială (art. 41 alin. 2), dreptul la un nivel de trai decent (art. 47
alin. 1), dreptul copiilor şi tinerilor la un regim special de protecţie şi asistenţă (art. 49 alin.
1), dreptul la protecţie specială a persoanelor cu handicap (art. 50) etc. impune, în multe
situaţii, asocierea autorităţilor publice şi instituţiilor publice cu diverşi parteneri sociali de drept
public sau de drept privat. Asocierea autorităţilor publice şi instituţiilor publice capătă, în sfera
drepturilor fundamentale ale cetăţeanului, accepţiunea unui drept constituţional al autorităţilor
publice ale statului, de această dată ca mijloc de realizare a serviciilor publice. Având în vedere
referirile constituţionale ale conceptului de serviciu public pe care doctrina administrativă le-a
reliefat, asocierea având în centru, gestionarea serviciilor publice îşi găseşte o consacrare
constituţională derivată din textele cu referire expresă sau implicită la acest concept. Statul, prin
structurile sale, este astfel, la nivel constituţional, obligat să ia toate măsurile, respectiv să
asigure prestarea în condiţii optime a tuturor serviciilor publice corelate garantării exerciţiului
acestor drepturi în condiţii optime. În acest sens, legiuitorul, în interpretarea şi aplicarea corectă
a Constituţiei, a creat instituţiilor publice care au ca obiect, prestarea de servicii în domeniile
sus-menţionate, cadrul legal necesar atingerii acestor scopuri, inclusiv prin colaborarea cu
organisme şi persoane juridice de drept privat.
Profesorul Iorgovan, enumerând o serie de articole vizând garantarea diferitelor drepturi
fundamentale ale cetăţenilor sublinia: „Constituţia noastră face referiri exprese sau implicite la
ideea de serviciu public, fie ca activitate, fie ca ansamblu de mijloace (organe).”321
În acelaşi sens, s-a arătat că „Spre a satisface cerinţele membrilor societăţii, organele
administraţiei publice prestează pentru aceştia o serie de servicii publice. Prin aceste servicii
sunt realizate drepturile fundamentale ale cetăţenilor (de exemplu, dreptul la învăţătură), se
asigură ordinea publică şi liniştea cetăţenilor, li se satisfac acestora necesităţile lor de transport,
de aprovizionare, de comunicare etc.”322
Cu privire la fundamentele constituţionale actuale privind serviciul public în România,
într-o valoroasă lucrare de specialitate prevederile constituţionale aplicabile serviciului public
au fost grupate în: „a) reglementări prin care se consacră principii generale, aşezate de
legiuitorul constituant român la baza funcţionării tuturor autorităţilor publice, inclusiv a celor
care prestează servicii publice; b) reglementări care consacră principii care guvernează
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice în general, sau în mod expres a serviciilor
publice; c) reglementări prin care se consacră autorităţile publice care au competenţă în
prestarea serviciilor publice sau exercită anumite raporturi faţă de autorităţi care prestează
servicii publice; d) reglementări cuprinse în capitolul II consacrat drepturilor, libertăţilor şi

321
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 186.
322
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 52.
106
îndatoririlor fundamentale ale cetăţeanului, unde, odată cu acestea, regăsim reglementate şi
serviciile publice pe care ele le implică.323
Consacrarea constituţională expresă a serviciului public a determinat aprecierea
doctrinară potrivit căreia: „Acesta a devenit o instituţie de ordin constituţional, ceea ce trebuie
interpretat în sensul redobândirii actualităţii acestei instituţii în dreptul nostru administrativ.”324
Dezvoltând această interpretare şi considerând ponderea mare a asocierilor în sfera serviciului
public, putem susţine că, la rândul său, conceptul de asociere a autorităţilor publice şi
instituţiilor publice a dobândit o valoare constituţională, conturându-se ca o instituţie de
provenienţă constituţională.
Dreptul de asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice reprezintă un instrument
la îndemâna acestora, care nu este ţinut de limitări exprese în afara celor de legalitate
(capacitate, competenţă) şi oportunitate specifice dreptului administrativ. Cu toate acestea, în
sfera asocierilor vizând servicii publice, limitele şi interdicţiile constituţionale exprese cu
privire la serviciile publice care nu pot fi prestate de persoane juridice private sunt aplicabile,
implicit, şi asocierilor dintre persoanele juridice de drept public (însărcinate cu aceste activităţi)
şi persoanele juridice de drept privat. Tot din interpretarea dispoziţiilor constituţionale deducem
că, în afara domeniilor în care actul fundamental interzice în mod expres desfăşurarea de
activităţi de către organismele şi persoanele juridice de drept privat, în restul domeniilor în care
activează autorităţile şi instituţiile publice în realizarea interesului legitim public există
permisivitatea constituţională de a se realiza asocieri cu persoanele private, înţelegând termenul
de asociere în sensul larg al oricărei relaţii contractuale de natură administrativă sau de natură
civilă ori comercială.
Astfel, la articolul 118 alin. (4) din Constituţie se precizează că: „Organizarea de
activităţi militare sau paramilitare în afara unei autorităţi statale este interzisă”. De asemenea,
conform art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, „Justiţia se realizează prin Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”, nefiind permisă, prin
urmare, realizarea justiţiei în afara cadrului instituţiilor statului. Rezultă, deci, că astfel de
activități sunt atributul exclusiv al autorităţilor statului, fiind, deci, exclusă în aceste domenii,
participarea persoanelor juridice de drept privat, în mod direct sau prin asociere.
În sensul larg al conceptului de asociere, care include şi contractele administrative având
ca obiect asigurarea condiţiilor optime necesare desfăşurării activităţii acestor organe,
implicarea persoanelor fizice sau juridice private este acceptată în măsura în care această
asociere nu vizează, în mod direct, prestarea activităţilor în cauză. De aici deducem un prim
element care diferenţiază regimul juridic aplicabil diferitelor forme de asociere, respectiv,
obiectul asocierii şi relaţia directă sau indirectă cu serviciile publice pentru realizarea cărora se
procedează la asociere. Cu titlu de exemplu, pentru îndeplinirea atribuţiilor de înfăptuire a
justiţiei, autorităţile de judecată, ca autorităţi publice ale statului, pot colabora cu persoane
fizice sau juridice private, în sensul folosirii unor servicii specializate necesare actului de
justiţie. Astfel, traducătorii, interpreţii, experţii, etc. sunt persoane de drept privat, de regulă
persoane fizice, care ajută la înfăptuirea justiţiei prin colaborare cu autoritatea judecătorească,
fără însă a fi implicate în realizarea în mod direct a actului de justiţie.

323
V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 285 și urm.
324
R. N. Petrescu, op. cit., p. 12.
107
 Conceptul de asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice reiese cu tărie din
obligaţiile constituţionale ale statului reglementate în cuprinsul art. 135 alin. (2) din Constituţie,
din care rezultă că pentru asigurarea creării cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor
factorilor de producţie, stimulării cercetării ştiinţifice naţionale, exploatării resurselor naţionale,
refacerii şi ocrotirii mediului înconjurător, aplicării politicilor de dezvoltare regională în
concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene, statul trebuie să recurgă la toate instrumentele
juridice de natură a ajuta la realizarea acestor scopuri. În mod evident, asocierea reprezintă unul
dintre acestea şi, aşa cum se observă în practică, statul nu numai că nu ezită a folosi instrumentul
asocierii, dar mai mult, îi conferă acestuia, mai puţin la nivel legislativ şi mai mult în practică,
statutul unui domeniu bine conturat în sfera preocupărilor sale.
O altă dispoziţie constituţională care fundamentează raporturile de colaborare pe bază
contractuală dintre autorităţi şi instituţii publice şi persoane private, o constituie art. 136 alin.
(4) din Constituţie, care constituie temeiul contractelor de concesiune, închiriere şi dare în
folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică. Asocierile constând în darea în administrare
a bunurilor proprietate publică vor avea loc numai între autorităţi publice şi instituţii publice
sau regii autonome, regimul juridic al raporturilor asocierilor fiind marcat de regulile
exorbitante în materia bunurilor proprietate publică, în timp ce, concesionarea şi închirierea fac
cu precădere obiectul asocierilor public-privat supuse, în principal, regulilor de drept public, cu
influenţe recunoscute şi din dreptul privat.
Un important sediu constituţional al asocierilor internaţionale îl constituie, aşa cum am
menţionat mai sus, dispoziţiile cu referire expresă la atribuţiile unor autorităţi publice ale
statului. În acest sens menţionăm dispoziţiile alin. (1) ale art. 91, intitulat „Atribuţii în domeniul
politicii externe”, potrivit cărora „Preşedintele încheie tratate internaţionale în numele
României, negociate de Guvern, şi le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen
rezonabil.”, iar „Celelalte tratate şi acorduri internaţionale se încheie, se aprobă sau se ratifică
potrivit procedurii stabilite prin lege”, precum şi dispoziţiile alin. (1) ale art. 102, referitoare la
atribuţiile Guvernului, în domeniul politicii externe a ţării, atribuţii care sunt dezvoltate în legile
adoptate în aplicarea lor şi care se referă la negocierea, încheierea, semnarea de tratate, acorduri
şi convenţii internaţionale în toate domeniile de interes pentru Statul român, inclusiv în
domeniul cercetării ştiinţifice.
O dispoziție constituţională care nu numai că permite, dar chiar poate comporta
interpretarea unei recomandări în sensul încurajării Statului în luarea tuturor măsurilor
constituţionale şi, mai departe, legale, având ca scop asigurarea misiunii sale, o constituie
obligaţia instituită de art. 135 alin. (2) din Constituţie325, în care sintagmele „crearea cadrului
favorabil”, „stimularea”, „exploatarea”, „refacerea şi ocrotirea”, „crearea”, „aplicarea
politicilor” reprezintă cu certitudine fundament constituţional pentru asocierea, conform legii,
a structurilor statului, inclusiv cu persoane fizice sau juridice aparţinând dreptului privat.

325
Art. 135 alin. (2): Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea
cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie; b) protejarea intereselor naţionale în
activitatea economică, financiară şi valutară; c) stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi
protecţia dreptului de autor; d) exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; e) refacerea şi
ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic; f) crearea condiţiilor necesare pentru
creşterea calităţii vieţii; g) aplicarea politicilor de dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii
Europene.
108
 O altă dispoziţie constituţională care se află la baza raporturilor de colaborare pe bază
contractuală dintre autorităţi şi instituţii publice şi persoane private, o constituie art. 136 din
Constituţie, având ca titlu „Proprietatea”, care interpretat corect în actele normative emise în
aplicarea sa, constituie temeiul contractelor de concesiune şi, respectiv, închiriere, a bunurilor
proprietate publică către persoane de drept privat.
Concluzionăm prin a reitera aprecierea noastră că instituția asocierii devine nu numai
un concept juridic al diverselor ramuri ale dreptului public și dreptului privat, însă capătă, în
lumina celor exemplificate mai sus, o valoare constituțională, fundamentală, a cărei consacrare
la nivel legislativ ar trebui să constituie obiect al unor preocupări doctrinare viitoare.

1.1 Fundamente constituționale ale asocierii autorităților publice și instituțiilor

publice în sfera cercetării științifice

Dreptul constituţional al asocierii internaţionale a autorităţilor publice şi instituţiilor

publice în domeniul cercetării ştiinţifice se conturează prin intermediul mai multor tipuri de
dispoziţii constituţionale, respectiv: texte cu referire la dreptul constituţional al asocierii,
dispoziţii care vizează o competență generală în materia asocierilor şi cooperărilor
internaţionale, articole ce definesc rolul şi atribuţiile autorităţilor publice şi instituţiilor publice
şi, nu mai puţin important, referiri exprese la domeniul cercetării ştiinţifice.
Dreptul de asociere consacrat la nivel constituţional trebuie tradus în capacitatea şi
competenţa autorităţilor şi instituţiilor publice româneşti de a se asocia pe plan naţional şi
internaţional în general şi, aplicând principiul specializării, în domeniul cercetării ştiinţifice în
particular. Am arătat mai sus că acest drept de asociere al autorităţilor publice şi instituţiilor
publice nu are o consacrare expresă în Legea fundamentală, fiind dedus din interpretarea unor
texte constituţionale, cu referire fie la dreptul fundamental de asociere sau la alte drepturi şi
libertăţi fundamentale ale cetăţeanului (în contextul interpretării acestora ca obligaţii ale
autorităţilor publice), fie la atribuţii ale autorităţilor publice.
În ce priveşte constituţionalitatea asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice
în domeniul cercetării ştiinţifice, trebuie precizat că aceasta îşi are fundamentul constituţional
în toate textele constituţionale deja evocate, în care Statul, în sens generic, Guvernul şi
autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sunt însărcinate cu atribuţii de
negociere, încheiere şi semnare de acorduri, convenţii, tratate şi alte forme de parteneriat la
nivel european şi internaţional.
În ceea ce priveşte referirile constituţionale explicite la domeniul cercetării ştiinţifice,
art. 135 alin. (2) lit. c) din Constituţie, potrivit căruia „Statul trebuie să asigure stimularea
cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi protecţia dreptului de autor”, consacră
obligaţia statului român de a asigura stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice, obligație
care se va transpune într-o serie de acțiuni și demersuri de tip asociativ. Aşa cum vom arăta,
această dispoziţie are o serie de conotaţii la nivel legislativ şi practic, care confirmă capacitatea
autorităţilor publice şi instituţiilor publice de a se asocia pe plan internaţional. Statul român,
prin autorităţile publice cu atribuţii în domeniu, are misiunea de a asigura permanent legătura
cu realitatea ştiinţifică europeană şi internaţională, prin promovarea şi întărirea diverselor forme

109
de parteneriat şi cooperare, aceasta aducând, în final, rezultate în sfera creșterii calității
naționale a domeniului cercetării științifice.
Deşi, aşa cum este firesc, nu sunt menţionate atribuţiile concrete pe care statul, prin
autorităţile care îl reprezintă, le are cu privire la metodele şi instrumentele folosite în atingerea
acestui scop, din reglementările în domeniul cercetării ştiinţifice rezultă, cu certitudine, că
încurajarea şi promovarea parteneriatelor în domeniu, constituie obiective prioritare ale
autorităţilor de specialitate.
Faptul că cercetarea ştiinţifică fundamentală reprezintă un domeniu strategic în care
deciziile vizează politica la nivel central a Statului exclude partajarea competenţei cu
autorităţile administraţiei publice locale. În consecinţă, acestea nu deţin atribuţii în sfera
cercetării ştiinţifice, însă pot fi implicate în acţiuni având ca scop promovarea cercetării şi
beneficiază, la rândul lor, de rezultatele acestor cercetări cu efecte directe în planul dezvoltării
regionale.
Analizând fundamentele constituţionale ale sarcinilor statului, Profesorul Iorgovan a
arătat că „(…) În art. 135 alin. (2) sunt prevăzute expres anumite sarcini ale statului în domeniul
economic care, în mod firesc, se realizează, în principal, prin Guvern şi prin celelalte autorităţi
ale administraţiei publice (…)”326.
Textul trebuie interpretat şi prin prisma importanţei şi rolului pe care Statul le acordă
domeniului cercetării ştiinţifice, care este privită la nivel constituţional ca o componentă
importantă a economiei naţionale, fapt confirmat la nivel legislativ prin declaraţia conform
căreia „În România activitatea de cercetare-dezvoltare constituie prioritate naţională şi are un
rol determinant în strategia de dezvoltare economică durabilă”, consacrată în cuprinsul
dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002.
Cercetarea ştiinţifică reprezintă un domeniu strategic în sfera preocupărilor statale,
astfel încât entitățile care primesc misiunea implementării strategiei în acest domeniu sunt
covârșitor reprezentate de entități de drept public, constând în autorităţi publice, instituţii
publice şi institute naţionale de cercetare-dezvoltare. În acelaşi timp, ea reprezintă o preocupare
importantă la nivel european şi internaţional şi ocupă un loc de frunte în materia asocierilor pe
plan internaţional, numeroase acorduri având ca obiect reglementarea cooperării în acest
domeniu.
Rolul important al cercetării ştiinţifice la nivelul societăţii internaţionale a fost remarcat
în doctrina românească din diferite domenii ale dreptului şi nu numai. Astfel, într-o lucrare care
a analizat relaţiile economice internaţionale, s-a precizat că „Cercetarea ştiinţifică şi tehnică a
căpătat în zilele noastre o influenţă hotărâtoare asupra dezvoltării economice şi sociale,
contribuind substanţial la definirea profilului societăţii contemporane. Practic nu se poate vorbi
astăzi despre dezvoltarea economică a unei naţiuni moderne, despre diversificarea economiilor,
fără a se face referire la avantajele oferite de cercetare şi de domeniile în care ea se
realizează.”327
În acelaşi sens, în doctrina administrativă s-a arătat, cu referire expresă la relaţiile
ştiinţifice, că „Dezvoltarea spectaculoasă a relaţiilor internaţionale ca o consecinţă a procesului

326
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 271.
327
Al. D. Albu, F. Bonciu, V. Ciurel, S. Gaftoniuc, Cooperarea economică internaţională (tehnici, virtuţi,
oportunităţi), Ed. Expert, Bucureşti, 1995, p. 129.
110
obiectiv al globalizării a generat (…) multiplicarea tratatelor şi acordurilor internaţionale
(…).”328
Referitor la implicaţiile în planul relaţiilor internaţionale ale evoluţiei domeniului
cercetării, doctrina franceză a arătat că „La afirmaţia foarte frecventă, că, raportat la progres,
omul şi Statul se află mereu în întârziere, că inovarea îi depăşeşte, îi copleşeşte, că lumea devine
din ce în ce mai puţin guvernabilă, experienţa răspunde: ştiinţa şi tehnica avansează, lumea le
urmează cu un anumit decalaj. Acest decalaj este inevitabil şi nu este surprinzător, în ceea ce
priveşte problemele internaţionale care trebuie să fie gestionate prin intermediul acordurilor, ca
acest decalaj să fie lung.”329 Afirmaţia se află în deplin acord cu preocupările permanente de
identificare a unor noi forme de cooperare internaţională în plan ştiinţific şi de adaptare a
formelor clasice ale acestei cooperări la cerinţele realităţii şi evoluţiei domeniului.
Aşa cum am menţionat mai sus, cercetarea ştiinţifică fundamentală este un domeniu ce
ţine de interesul public. Deşi minimizată iniţial sub aspectul calităţii de domeniu prioritar în
sfera interesului public, evoluţia societăţii a demonstrat că cercetarea ştiinţifică constituie fără
doar şi poate unul din domeniile strategice ale dezvoltării naţionale şi internaţionale. Societatea
modernă a conştientizat că cercetarea ştiinţifică reprezintă, cu adevărat, unul dintre motoarele
dezvoltării sociale şi că, deşi rezultatele concrete ale cercetării ştiinţifice sunt dificil de imaginat
pe termen scurt sau de cuantificat, acestea se dovedesc esenţiale în însăși evoluția societăţii.

2. Cadrul legislativ în materia asocierii autorităților publice și instituțiilor publice

2.1 Competența autorităților publice și a instituțiilor publice în materia asocierii din

perspectiva cadrului legal

Cadrul legislativ în vigoare abordează conceptul asocierii autorităţilor publice şi al

instituţiilor publice prin prisma competenţei cu care legiuitorul a hotărât să înzestreze aceste
structuri în vederea atingerii scopului pentru care au fost înfiinţate. În acest sens, competenţa
asocierii trebuie, cu prioritate, analizată din perspectiva actelor normative care reglementează
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestor entităţi de drept public, fiind regăsită printre
atribuţiile ce le-au fost acordate.
În doctrina administrativă, competenţa a fost definită drept „ansamblul atribuţiilor
stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume
propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă” 330, respectiv
„ansamblul atribuţiilor, adică al drepturilor şi, totodată al obligaţiilor care revin organelor
administraţiei publice (...)”.331

328
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit, p. 93
329
J.-F. Guilhaudis, Relations internationales contemporaines, 2e édition, Ed. LexisNexis Litec, Paris, 2005, p.
323.
330
A. Iorgovan, op. cit., Vol. I, 2005, p. 278.
331
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 20.
111
 Așa cum vom observa din cuprinsul textelor de lege, competența asocierii este privită
atât ca un drept al autorităților și instituțiilor publice, la care acestea pot să recurgă atunci când
apreciază o astfel de inițiativă ca oportună în gestionarea cât mai bună a domeniului propriu de
activitate, cât şi ca o obligaţie corelată cu anumite funcţii pe care aceste entităţi trebuie să le
îndeplinească. În acest sens, competenţa asocierii trebuie privită ca exercitarea dreptului şi,
respectiv, îndeplinirea obligaţiei de către autorităţile publice, în sensul larg al accepţiunii, de a
încheia diverse parteneriate şi cooperări, cu sau fără generarea de noi persoane juridice, având
scopul de a optimiza gestionarea şi exploatarea bunurilor publice şi prestarea serviciilor publice
către populaţie. În strânsă legătură cu manifestarea competenţei de asociere, doctrina
administrativă a identificat trei caractere esenţiale ale competenţei, respectiv: caracterul legal
(fiecare autoritate a administraţiei publice are o competenţă determinată de lege, în funcţie de
sarcinile ce-i revin), caracterul obligatoriu (exercitarea sa este obligatorie, nefiind lăsată la
libera alegere a autorităţii administraţiei publice) şi caracterul autonom (dreptul autorităţii
administraţiei publice de a-şi realiza atribuţiile şi, corelativ, obligaţia celorlalte autorităţi de a-i
asigura independenţa necesară).”332
Competența autorităților publice și instituțiilor publice de a se asocia cu diferite entități
de drept public și drept privat își are temeiul în dispozițiile legale care reglementează înființarea,
organizarea și funcționarea acestora, în actele normative de reglementare a unor domenii variate
de activitate, precum și în reglementările având ca obiect optimizarea gestionării bunurilor din
domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și, respectiv, a
serviciilor publice. În primele din aceste reglementări, scopul asocierii nu este în mod expres
precizat, fiind dedus din coroborarea misiunii şi rolului entităţilor publice cu cea a atribuţiilor
care fac referire la parteneriate, cooperări etc. În plus, pentru a aprecia modul de îndeplinire a
obiectivului asocierii raportat la scopul declarat, este necesar a corela dispoziţiile dedicate
competenţei, în general, a autorităţilor publice şi instituţiilor publice, cu reglementările care, de
o manieră mai mai largă sau mai restrânsă, sunt dedicate reglementării unor forme asociative
concrete.
Competenţa asocierii administraţiei publice trebuie privită în primul rând în raport cu
calitatea de persoane juridice de drept public a autorităţilor acesteia. Cu privire la aceasta,
doctrina de specialitate a arătat că „Persoanele juridice de drept public sunt entităţi înfiinţate
prin lege sau, prin excepţie, în cazurile anume prevăzute de lege, prin acte ale autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege care au o
organizare de sine stătătoare şi un patrimoniu propiru, afectat realizării unui anumit scop licit
şi moral, în acord cu interesul general.”333
Un prim element care caracterizează competența persoanelor juridice de drept public de
a se asocia îl reprezintă personalitatea juridică a acestora sub aspectul capacității de a-și exprima
voința în acest sens. Așa cum am arătat, aceasta derivă din cadrul legal care reglementează
înființarea, organizarea și funcționarea diferitelor entități de drept public. În acest sens, doctrina
a arătat că „În baza capacităţii juridice de care dispun sau a competenţelor legale

332
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 119.
333
C. S. Săraru, op. cit., p. 116.
112
instituţiile/autorităţile publice pot emite/adopta sau încheia acte juridice, precum contractele
administrative.”334
Sub aspectul manifestării, în practică, a competenței în domeniul asocierilor, suntem de
părere că se impune o preocupare mai mare a legiuitorului pentru delimitarea clară a
responsabilităților și limitelor în acest sens, corelat cu îmbunătățirea cadrului legislativ, în
sensul clarificării și uniformizării acestuia. Așa cum vom arăta, legislația este încă lacunară în
a ghida autoritățile și instituțiile publice în sfera comportamentului asociativ și a competenței
lor în acest sens. Atingerea dezideratelor esențiale ale administrației moderne constând în
„obligația de conformare la lege și obligația de inițiativă pentru a asigura aplicarea legii și,
respectiv, în executarea obligatorie și cu bună-credință a competenţelor cu care a fost
învestită”335 nu se poate lăsa exclusiv în sarcina actorilor de drept public, fiind necesară
instituirea, cu prioritate, a normelor legale clare și suficiente în acest domeniu.

2.2 Acte normative de referință în materia asocierii

Legile adoptate în aplicarea dispoziţiilor constituţionale sus-menţionate şi actele

normative adoptate în aplicarea acestor legi conferă autorităţilor publice, în general, şi
instituţiilor publice, în particular, dreptul de a colabora sub o formă sau alta cu diferite
organisme şi persoane de drept privat în asigurarea realizării interesului public în condiţii de
eficienţă.
O trecere în revistă a actelor normative cu incidență în materia asocierii reflectă
reglementarea neunitară a conceptului. Asocierea apare fie în contextul atribuţiilor persoanelor
juridice de drept public şi, chiar şi aici, nedefinite în mod expres ca atare, ci doar rezultând din
acestea, fie sub forma unor organisme create de autorităţile publice, a căror constituire rezultă
din asocierea acestora cu alte persoane juridice de drept public sau de drept privat.
Tipurile de reglementări care constituie fundament legal al dreptului de asociere ar
putea fi grupate în:
a) Reglementări având ca obiect înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor
publice şi instituţiilor publice la nivel central şi local.
Dintre acestea enumerăm, cu titlu de exemplu:
- Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare336, care consacră atribuţiile Guvernului
privind integrarea României în structurile europene şi internaţionale, negocierea tratatelor,
acordurilor şi convenţiilor internaţionale care angajează statul român, negocierea şi încheierea
convenţiilor şi a altor înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental, cooperarea cu
organismele sociale interesate, participarea la raporturi de colaborare cu autorităţile
administrative autonome);

334
Ibidem.
335
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 26.
336
Publicată în [Link]. nr. 164 din 2 aprilie 2001.
113
 - Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările
ulterioare337, care reglementează dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a înfiinţa
asociaţii de dezvoltare intercomunitară şi zone metropolitane, dreptul la iniţiativă, principiul
cooperării şi solidarităţii în raporturile autorităţi judeţene-autorităţi locale, dreptul de cooperare
şi asociere cu persoane juridice române sau străine în vederea finanţării şi realizării în comun a
unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local, dreptul de aderare la asociaţii
internaţionale a unităţilor administrativ-teritoriale, dreptul de participare, cu capital sau bunuri,
la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice şi de
utilitate publică de interes local sau judeţean, atribuţiile consiliilor locale şi judeţene privind
cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern şi asocierea cu alte unităţi administrativ-
teritoriale din ţară sau străinătate etc.;
- Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare338, ce instituie noțiunile de colaborare sau asociere pe bază de contracte de asociere,
participarea cu capital sau bunuri la constituirea de asociaţii de dezvoltare comunitară,
cooperarea, înfrăţirea sau aderarea la asociaţii interne naţionale sau la organizaţii internaţionale
cu personalitate juridică;
- H.G. nr. 26/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei
Naționale339, cu referire la reprezentarea în organisme şi organizaţii naţionale, regionale şi
internaţionale, colaborarea cu celelalte structuri ale administraţiei publice centrale şi locale,
cooperarea internaţională şi promovarea de acorduri, colaborarea cu structurile de elevi şi
studenţi legal constituite şi cu persoane juridice ori cu persoane fizice, pentru realizarea de
programe şi acţiuni privind elevii şi studenţii şi implicarea acestora în viaţa socială etc;
- H.G. nr. 13/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Cercetării și
Inovării340, care instituie prevederi dedicate colaborării interministeriale sau cu instituții
publice, private, organizații guvernamentale și neguvernamentale, precum și dispoziții privind
funcția de cooperare internațională și națională în domeniu, ca și parteneriatul cu mediul
economic;
- H.G. nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii și
Identității Naționale341, cu modificările ulterioare, care consacră stimularea cooperării culturale
transfrontaliere, parteneriate cu autorităţile administraţiei publice locale, parteneriate
interministeriale, încheiere de convenţii, protocoale, acorduri, înţelegeri internaţionale;
- H.G. nr. 15/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Dezvoltării
Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene342, cu modificările şi completările
ulterioare, care reglementează reprezentarea statului român în organe şi organisme
internaţionale, iniţiere şi negociere convenţii, acorduri şi înţelegeri internaţionale în domeniul
propriu de activitate, colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organisme
internaţionale, parteneriate cu structuri asociative ale autorităților administrației publice locale,
cooperarea transfrontalieră, transnațională și interregională;

337
Republicată în [Link]. nr. 123 din 20 februarie 2007.
338
Publicată în [Link]. nr. 618 din 18 iulie 2006.
339
Publicată în [Link]. nr.51 din 18 ianuarie 2017.
340
Publicată în [Link]. nr. 44 din 16 ianuarie 2017.
341
Publicată în [Link]. nr. 116 din 22 februarie 2010.
342
Publicată în [Link]. nr. 43 din 16 ianuarie 2017.
114
 - H.G. nr. 1412/2009 privind organizarea şi funcţionarea Institutului de Ştiinţe ale
Educaţiei343, cu modificările ulterioare, ce are în vedere relații și proiecte de colaborare cu
instituții, organizații guvernamentale și nonguvernamentale și asociații profesionale din țară și
din străinătate, participare la proiecte naționale și internaționale, asigurarea de asistență
Ministerului Educației Naționale.
b) Acte normative care instituie principii şi reguli aplicabile bunurilor proprietate
publică: Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi
completările ulterioare344, H.G. nr. 227/2000 pentru aprobarea închirierii bunurilor imobile,
proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Culturii și Identității
Naționale și a unor instituţii publice de cultură, cu modificările ulterioare345.
c) Acte normative având ca obiect organizarea şi funcţionarea serviciilor publice în
diferite domenii de activitate, cum sunt:
- O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de
administrare a domeniului public şi privat de interes local346, cu modificările și completările
ulterioare, care reglementează asocieri între unităţile administrativ-teritoriale, asocieri şi
parteneriate cu capitalul privat, participare la constituirea societăţilor comerciale cu capital
mixt, public şi privat;
- Legea asistenței sociale nr. 292/2011347, cu modificările și completările ulterioare, ce
are în vedere parteneriatul prin care autorităţile administraţiei publice centrale şi locale,
instituţiile de drept public şi privat, structurile asociative, precum şi instituţiile de cult
recunoscute de lege cooperează în vederea acordării serviciilor sociale, colaborări
interministeriale şi ale ministerelor cu autorități publice locale, organe de specialitate din
subordinea Guvernului, cu instituţii publice şi cu organisme de drept privat, înfiinţare de servicii
sociale specializate, direct sau în parteneriat, ori prin contractare cu alte autorităţi şi instituţii
publice şi private, asociere cu instituţii de cult recunoscute de lege;
- Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată348, cu
modificările și completările ulterioare, care reglementează delegarea gestiunii serviciilor
comunitare de utilităţi publice, colaborarea cu operatori – persoane juridice de drept public sau
de drept privat înregistrate într-un stat membru al Uniunii Europene ori în alt stat sau, după caz,
structură fără personalitate juridică în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care
asigură nemijlocit gestiunea propriu-zisă a serviciului/activităţii, precum şi administrarea,
funcţionarea şi exploatarea sistemului de utilităţi publice aferent acestuia/acesteia, atragerea
participării capitalului privat şi promovarea formelor de gestiune delegată etc.
d) Acte normative instituind principii de organizare a anumitor domenii de activitate,
precum:
- Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011349, cu modificările și completările ulterioare, ce
are în vedere structuri asociative ale universităţilor şi şcolilor de stat, colaborare între ministere

343
Publicată în [Link]. nr. 830 din 3 decembrie 2009.
344
Publicată în [Link]. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.
345
Publicată în [Link]. nr. 142 din 5 aprilie 2000.
346
Publicată în [Link]. nr. 648 din 31 august 2002.
347
Publicată în [Link]. nr. 905 din 20 decembrie 2011.
348
Republicată în [Link]. nr. 121 din 5 martie 2013.
349
Publicată în [Link]. nr. 18 din 10 ianuarie 2011.
115
și autorităţi locale și diverse structuri asociative reprezentative la nivel social, înfiinţare - de
către instituţiile de învăţământ superior, singure sau prin asociere - de societăţi, fundaţii sau
asociaţii, consorţii, parteneriate între instituţii de învăţământ superior şi operatori economici,
asociații profesionale, instituții publice, unităţi de cercetare-dezvoltare, parteneriate, consorţii
şcolare, asocieri temporare la nivel judeţean sau local etc.;
- Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată350, cu
modificările şi completările ulterioare, ce se referă la asociere în participaţiune, asocieri
investiţionale în domenii medicale ori de cercetare medicală şi farmaceutică, colaborare
inspectorate județene pentru situații de urgență – servicii de ambulanță, colaborare spitale –
instituții de învățământ superior medical etc.
- O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică351, aprobată
cu modificări prin Legea nr. 324/2003352, cu modificările și completările ulterioare, care
abordează diverse concepte asociative, printre care asocierea în participaţiune, programele
internaţionale, parteneriatul internaţional, parteneriatul între academii-învăţământ-cercetare,
acordurile, cooperarea tehnico-ştiinţifică internaţională)
- H.G. nr. 681/2011 privind aprobarea Codului studiilor universitare de doctorat353, cu
modificările și completările ulterioare, ce reglementează parteneriatul între instituţii de
învăţământ superior, între acestea şi unități de cercetare-dezvoltare, acordurile și parteneriatele
instituționale etc.;
- Legea privind calitatea aerului înconjurător nr. 104/2011354, cu modificările și
completările ulterioare, ce se referă la cooperarea dintre autorități publice și instituții publice,
cooperarea internațională: acorduri, tratate etc.
e) Reglementări cu caracter general, care constituie dreptul comun în materia
asocierilor între diferitele persoane juridice, cu aplicabilitate inclusiv în sfera asocierilor în
care o parte este reprezentată de persoane juridice de drept public:
- Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată355, cu modificările și completările
ulterioare, care reglementează contractul de societate;
- Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare356, ce definește organizarea şi funcţionarea diferitelor tipuri de societăţi (n.n. societăți
comerciale, conform vechii titulaturi), cu precădere cele pe acţiuni;
- O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările
ulterioare.357
f) Reglementări privind participarea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale la
înfiinţarea de societăţi comerciale, regii autonome, companii naţionale, cum sunt:

350
Republicată în [Link]. nr. 652 din 28 august 2015.
351
Publicată în [Link]. nr. 643 din 30 august 2002.
352
Publicată în [Link]. nr. 514 din 16 iulie 2003.
353
Publicată în [Link]. nr. 551 din 3 august 2011.
354
Publicată în [Link]. nr. 452 din 28 iunie 2011.
355
Republicată în [Link]. nr. 505 din 15 iulie 2011.
356
Republication în [Link]. nr. 1066 din 17 noiembrie 2004.
357
Publicată în [Link]. nr. 39 din 31 ianuarie 2000.
116
 - Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, cu modificările şi completările ulterioare358;
- O.U.G. nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale359;
- O.U.G. nr. 20/2001 pentru stabilirea unor măsuri referitoare la administrarea
companiilor/societăţilor naţionale şi a celorlalte societăţi comerciale la care statul sau o
autoritate a administraţiei publice locale este acţionar majoritar360;
- O.G. nr. 45/1997 privind înfiinţarea societăţii comerciale „Compania naţională de
transporturi aeriene române – TAROM” – S.A., cu modificările şi completările ulterioare361;
- H.G. nr. 448/1991 privind înfiinţarea regiilor autonome "Poşta română", "Rom-
Telecom", "Radiocomunicaţii", "Inspectoratul general al radiocomunicaţiilor" şi a Societăţii
comerciale "Banc-Post" - S.A.362, cu modificările ulterioare;
- O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice363,
cu modificările și completările ulterioare.
g) Reglementări în materia contractelor administrative:
- Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice364;
- Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii.365
h) Reglementări dedicate parteneriatului public-privat, între care:
- Legea parteneriatului public-privat nr. 233/2016366, modificată și completată prin
O.U.G. nr. 104/2017367;
- Legea consorţiilor universitare nr. 287/2004, republicată368;
i) Acte normative dedicate unor forme de parteneriat specifice:
- O.G nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene
privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la
Madrid la 21 mai 1980369, aprobată cu modificări de Legea nr. 78/1999370, cu modificările
ulterioare;
- O.U.G. nr. 127/2007 privind Gruparea europeană de cooperare teritorială371;
- O.G. nr. 14/2002 privind constituirea parcurilor ştiinţifice şi tehnologice372 aprobată
cu modificări de Legea nr. 50/2003373: asociere în participaţiune între universităţi, institute de
cercetare, autorităţi ale administraţiei publice locale şi persoane juridice de drept privat;

358
Publicată în [Link]. nr. 98 din 8 august 1990.
359
Publicată în [Link]. nr. 381 din 29 decembrie 1997.
360
Publicată în [Link]. nr. 80 din 15 februarie 2001.
361
Publicată în [Link]. nr. 223 din 29 august 1997.
362
Publicată în [Link]. nr. 155 din 23 iulie 1991.
363
Publicată în [Link]. nr. 883 din 14 decembrie 2011.
364
Publicată în [Link]. nr. 390 din 23 mai 2016.
365
Publicată în [Link]. nr. 392 din 23 mai 2016.
366
Publicată în [Link]. nr. 954 din 25 noiembrie 2016.
367
Publicată în [Link]. nr. 1037 din 28 decembrie 2017.
368
Republicată în [Link]. nr. 111 din 13 februarie 2014.
369
Publicată în [Link]. nr. 329 din 31 august 1998.
370
Publicată în [Link]. nr. 207 din 13 mai 1999.
371
Publicată în [Link]. nr. 769 din 13 noiembrie 2007.
372
Publicată în [Link]. nr. 82 din 1 februarie 2002.
373
Publicată în [Link]. nr. 70 din 3 februarie 2003.
117
 - Ordinul comun al Ministrului Administraţiei şi Internelor şi al Ministrului Finanţelor
Publice nr. 232/2477/2010 privind aprobarea modelului-cadru al Acordului de cooperare
pentru organizarea şi exercitarea unor activităţi în scopul realizării unor atribuţii stabilite prin
lege autorităţilor administraţiei publice locale.374
j) Reglementări europene care instituie cadrul asocierii şi parteneriatului la nivel
european între diferite persoane juridice de drept public şi persoane juridice de drept privat,
între care menţionăm:
- Regulamentul Consiliului (CE) nr. 2157/2001 din 8 octombrie 2001 privind statutul
societăţii europene375;
- Regulamentul CEE nr. 2137/85 al Consiliului privind Grupul European de Interes
Economic (GEIE)376;
- Regulamentul (CE) nr. 723/2009 din 25 iunie 2009 privind cadrul juridic comunitar
aplicabil unui consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC)377.

Faţă de toate dispoziţiile legale mai sus invocate, prin raportare la actele normative care
le conțin, trebuie remarcate cel puţin două aspecte: pe de o parte, preocuparea legiuitorului de
a asigura cadrul legal al satisfacerii în mod optim, a interesului public sub aspectul serviciilor
publice prestate către populaţie, iar pe de altă parte, conştientizarea necesităţii implicării tot mai
intense a partenerilor privaţi în asigurarea dezideratelor de interes public. Trebuie remarcat, de
asemenea, că multe dintre aceste servicii publice, în special, cele vizând exploatarea anumitor
bunuri proprietate publică sau privată a statului, au caracter economic, fiind generatoare de
venituri, de profit. În acest segment intervine preocuparea partenerilor din sectorul privat de a
colabora cu autorităţile şi instituţiile publice într-o relaţie reciproc avantajoasă care să asigure
atât satisfacerea interesului public cât şi cea a interesului privat de tip economic, comercial.

2.3 Asocierile în lumina obiectivelor instituite de cadrul legal

Instituția asocierii reprezintă, așa cum am arătat, un concept care nu este individualizat
ca atare în legislația ce tratează principiile și regulile de organizare și funcționare a autorităților
și instituțiilor publice, conturându-se din coroborarea dispozițiilor unei diversități de acte
normative, de tipul celor enumerate. În consecință, preocuparea de a identifica un set de reguli
aplicabile în materie are ca punct de referință determinarea, în cuprinsul reglementărilor
incidente, a acelor dispoziții care tratează fie și tangențial, aspecte în sfera asocierilor.
Obiectivele asocierilor nu sunt expres reglementate în cadrul legislativ care abordează,
sub o formă sau alta, competenţa asocierii, regăsindu-se în cadrul enumerativ al atribuţiilor, aşa
cum, de altfel, exceptând câteva referiri în contextul analizei unor instituţii ale dreptului
administrativ (serviciile publice sau contractele administrative), nici în doctrină aceasta nu face
obiectul distinct al preocupărilor.

374
Publicat în [Link]. nr. 729 din 02 noiembrie 2010.
375
Publicat în Jurnalul Oficial L294/1 din 10 noiembrie 2001.
376
Publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. L199/1 din 31 iulie 1985.
377
Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 206L din 8 august 2009.
118
 Vom exemplifica, în cele ce urmează, dispoziții în cuprinsul actelor normative ce au
făcut obiectul clasificării de mai sus, din care reiese instituirea anumitor principii și reguli ce
trebuie considerate în cazul asocierilor actorilor de drept public.
Reglementările având ca obiect înființarea, organizarea și funcționarea autorităților
publice și instituțiilor publice la nivel central și local au o dublă calitate: aceea de a institui
terminologia de referință care definește conceptul asocierii și de a contura acest concept din
perspectiva scopului său și obiectivelor autorităților și instituțiilor publice. Se poate deduce,
astfel, faptul că obiectivele asocierilor, privite prin prisma cadrului legislativ care
reglementează înființarea, organizarea și funcționarea autorităților publice și instituțiilor
publice reprezintă, în fapt, obiective derivate din scopul pentru care au fost create aceste entități
de drept public, regăsindu-se în misiunea, rolul și funcțiile pe care legiuitorul a înțeles să le
atribuie acestora în vederea atingerii scopului propus prin înființarea lor. Întrucât sfera acestor
tipuri de reglementări este mult prea vastă pentru a fi tratată în cadrul prezentei lucrări, vom
menționa, în susţinerea afirmaţiilor noastre, câteva dintre cele mai reprezentative acte
normative în acest sens:
Potrivit Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, Guvernul, în realizarea funcţiilor de
administrare a proprietăţii statului (prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi
private a statului şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil) şi de reprezentare
(prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern), exercită
conducerea generală a administraţiei publice şi asigură realizarea politicii externe a ţării prin
negocierea şi semnarea tratatelor, acordurilor şi convenţiilor internaţionale la nivel statal sau
guvernamental.
Ministerul Educației Naționale, recent înființat în condițiile reorganizării structurii
Guvernului ca urmare a alegerilor parlamentare de la finele anului 2016, deține, potrivit H.G.
nr. 26/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației Naționale, funcţiile de
reprezentare (prin care asigură, în numele Guvernului, reprezentarea în organismele şi în
organizaţiile naţionale, regionale şi internaţionale, ca autoritate de stat pentru domeniile sale de
activitate) şi de cooperare internaţională (prin care asigură aplicarea acordurilor internaţionale
în domeniile sale de activitate şi promovarea de noi acorduri). O serie de concepte asociative
se remarcă între atribuțiile acestui minister, între care: participarea la programele şi proiectele
internaţionale, ale Uniunii Europene şi bilaterale în domeniu; încheierea de contracte civile, cu
persoane juridice sau fizice, pentru realizarea de programe şi acţiuni privind elevii şi studenţii;
încheierea de protocoale de colaborare cu instituții publice, private, organizații
guvernamentale și neguvernamentale.
Ministerul Culturii și Identității Naționale îndeplineşte, potrivit H.G. nr. 90/2010, cu
modificările și completările ulterioare, funcţia de reprezentare, în îndeplinirea căreia exercită
următoarele atribuţii principale: reprezentarea în organisme şi organizaţii regionale, naţionale
şi internaţionale; colaborarea cu celelalte structuri ale administraţiei publice centrale şi locale;
cooperarea internaţională şi promovarea de acorduri, susţinerea iniţiativei private în cultură;
stimularea cooperării culturale transfrontaliere; parteneriate cu autorităţile administraţiei
publice locale şi cu sectorul independent și interministeriale, încheierea de convenţii,
protocoale, acorduri, înţelegeri internaţionale.

119
 Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (fostul Minister al
Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, reorganizat recent, în
baza O.U.G. nr. 1/2018 pentru aprobarea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației
publice centrale și pentru modificarea unor acte normative378, prin înființarea Ministerului
Fondurilor Europene) îndeplineşte, potrivit H.G. nr. 15/2017, funcţia de reprezentare,
asigurând, în numele statului român și al Guvernului României, reprezentarea pe plan intern și
internațional în domeniile sale de activitate, inițiind și negociind, în conformitate cu
împuternicirea acordată de Guvern, încheierea de convenții, acorduri și alte înțelegeri
internaționale. Are atribuții exprese în sfera constituirii parcurilor industriale, structuri
asociative cu participare complexă din punct de vedere al entităților implicate.
Ministerul Cercetării și Inovării, recent înființat, exercită, în conformitate cu H.G. nr.
13/2017, funcțiile de reprezentare (prin care asigură, în numele Guvernului, reprezentarea în
organismele/instituţiile şi în organizaţiile naţionale, regionale şi internaţionale, ca autoritate
de stat pentru domeniile sale de activitate) și de cooperare internaţională (prin care asigură
aplicarea acordurilor internaţionale în domeniile sale de activitate şi promovarea de noi
acorduri), având, totodată, atribuții exprese în domeniul înființării de structuri asociative
(parcuri științifice și tehnologice) și al colaborării cu celelalte ministere și cu alte instituţii
publice, private, organizaţii guvernamentale şi neguvernamentale. Observăm că, similar
celorlalte ministere care au fost înființate prin desființarea sau reorganizarea unor autorități ale
administrației centrale, Ministerul Cercetării și Inovării a preluat, în mare măsură, atribuțiile
Autorității Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică și Inovare (ANCSI) care îndeplinea, potrivit
H.G. nr. 45/2016 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Cercetare
Ştiinţifică și Inovare379, atribuţii largi în ce priveşte asocierile internaţionale în domeniu,
concretizate în acţiuni concrete precum: stimularea şi dezvoltarea parteneriatului
internaţional; exercitarea, în numele Ministerului Educaţiei Naționale și Cercetării Științifice,
a funcţiei de cooperare internaţională; stimularea şi monitorizarea participării României la
programe şi proiecte internaţionale, europene, comunitare şi bilaterale în domeniu; participarea
la manifestări ştiinţifice internaţionale; reprezentarea Guvernului în organisme/instituții și
organizații naționale, regionale și internaționale; inițierea și participarea la acțiuni de
cooperare în domeniu; stimularea și susținerea dialogului dintre comunitatea științifică și alte
structuri ale societății civile; stimularea dezvoltării regionale și locale prin programe și
proiecte de dezvoltare a cercetării științifice, dezvoltării tehnologice și inovării, prin înființarea
și inițierea înființării, în condițiile legii, de entități de inovare și transfer tehnologic și de
parcuri științifice și tehnologice, prin susținerea transferului tehnologic al rezultatelor
cercetării către întreprinderile mici și mijlocii, în colaborare cu ministerele de resort etc.
Remarcăm că noul act normativ alocă un mai mare spațiu conceptului asociativ cu insistență
vădită pe formele asociative la modă în materia cercetării științifice, respectiv cele vizând
inovarea și transferul tehnologic. În acest context, se impune să remarcăm că, în condițiile în
care domeniul cercetării și inovării este cel mai vizibil în sfera asocierilor, coordonarea acestuia
la nivel de minister este o decizie binevenită.

378
Publicată în [Link]. nr. 95 din 31 ianuarie 2018.
379
Publicată în [Link]. nr. 100 din 9 februarie 2016.
120
 Institutul de Fizică Atomică, instituţie publică reorganizată prin H.G. nr. 1608/2008380,
având ca obiectiv contribuţia la elaborarea şi implementarea unei politici coerente şi stimulative
a cercetării ştiinţifice şi dezvoltării tehnologice are, în îndeplinirea acestui obiectiv, atribuţii
constând în colaborarea cu alte instituţii publice sau private, interne ori internaţionale.
În ceea ce privește identificarea regulilor aplicabile asocierilor din perspectiva
gestionării, de către autoritățile publice și instituțiile publice, a bunurilor din domeniul public
sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, regulile stricte în materia
bunurilor proprietate publică constituie norme care influențează în mod semnificativ regimul
juridic al asocierilor acestora. În acest sens, în raport de actul normativ de referință în domeniul
gestionării bunurilor proprietății publice, respectiv, Legea nr. 213/1998 privind bunurile
proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare, esenţiale în analiza noastră
considerăm că sunt dispoziţiile consacrate prin următoarele articole: art. 14381, art. 15382 și art.
16383, care instituie obligaţia structurilor statale şi ale unităţilor administrativ-teritoriale ca în
asocierile cu diverse persoane fizice sau juridice cu scop lucrativ sau nelucrativ să respecte
regulile impuse de regimul juridic al bunurilor proprietate publică a statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, astfel cum este acesta reglementat. În acest sens, structurile de drept
public vor trebui să aibă în vedere în orice relaţie contractuală având ca obiect valorificarea sau
exploatarea bunurilor proprietate publică a statului, ori atingerea obiectivelor vizând servicii
publice în sfera acestor bunuri, cel puţin următoarele: acestea, sub condiţia nulităţii absolute a
actelor juridice încheiate, nu pot fi înstrăinate, nu pot fi supuse executării silite, asupra lor nu
se pot constitui garanţii reale. În același sens, persoanele care, în sfera largă a colaborării cu
titularii dreptului de proprietate a unor bunuri aparținând domeniului public al statului sau
unităților administrativ-teritoriale, își manifestă acordul de a exercita, în temeiul raporturilor de
colaborare, dreptul de concesiune sau dreptul de folosință a unui bun proprietate publică, vor
trebui să își manifeste voința de participare la astfel de raporturi în deplina cunoștință a limitelor
și constrângerilor impuse, pe de o parte, de normele dreptului comun consacrate în Noul Cod
Civil (NCC), iar pe de altă parte, de regulile și clauzele impuse prin contractul încheiat cu
titularul dreptului de proprietate asupra acestor bunuri. Astfel, interdicția înstrăinării și a
grevării bunului dat în concesiune și a bunurilor destinate ori rezultate din realizarea
concesiunii, statuată de dispozițiile art. 872 alin. (1) din NCC, sau lipsa beneficiului fructelor

380
Publicată în [Link]. nr. 844 din 16 decembrie 2008.
381
Art. 14: “(1) Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale se
aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea
bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină,
de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”
382
Art. 15: „Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, în condiţiile
legii.”
383
Art. 16 : „(1) Sumele încasate din închirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate publică se fac, după
caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.
(2) În cazul în care contractul de închiriere se încheie de către titularul dreptului de administrare, acesta are
dreptul să încaseze din chirie o cotă-parte între 20 - 50%, stabilită, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local prin care s-a aprobat
închirierea.”
121
civile ale bunului, în cazul dreptului de folosință cu titlu gratuit, astfel cum este reglementat în
cuprinsul dispozițiilor art. 874 alin. (2) din NCC vor constitui premise fundamentale ale
raportului juridic al unor astfel de asocieri, în sensul larg al accepțiunii. Nu facem referire la
darea în administrare a unor astfel de bunuri, întrucât, pe de o parte, acestea, prin natura juridică
a instrumentului care le consemnează, se situează la limita sferei asocierii, chiar și în
accepțiunea largă a conceptului, fiind vorba despre hotărâri ale Guvernului, ale consiliului
județean sau ale consiliului local, după caz, fapt ce exclude un raport de tip contractual, iar pe
de altă parte, sfera partenerilor titularilor dreptului de proprietate este restrânsă, prin dispozițiile
legii, la regii autonome, autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale şi alte instituţii
publice de interes naţional, judeţean ori local, fiind excluse persoanele fizice și alte entități de
drept public sau privat.
În ceea ce privește raporturile juridice care privesc închirierea unor bunuri proprietate
publică a statului sau unităților administrativ-teritoriale, regimul juridic al acestora va fi grevat
atât de termenii impuși prin dispozițiile cuprinse în hotărârea de aprobare a închirierii adoptată
de Guvern sau de consiliul județean, consiliul local sau Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz, cât și de constrângeri sau condiții specifice vizând asigurarea exploatării
bunului închiriat potrivit specificului acestuia, astfel cum se precizează în cuprinsul art. 14 alin.
(1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică.
Dacă în ceea ce privește regimul juridic al bunurilor proprietate publică a statului sau a
unităților administrativ-teritoriale chestiunile sunt oarecum clare, iar raportul juridic între
titularii drepturilor de proprietate asupra acestor bunuri și persoanele fizice sau juridice
partenere este suficient de previzibil cel puțin sub aspectul restricțiilor și constrângerilor, nu
același lucru se poate spune despre regimul juridic care caracterizează raporturile de asociere
în sfera bunurilor ce aparțin domeniului public în accepțiunea extinsă a conceptului, astfel cum
a fost aceasta tratată în cuprinsul unor valoroase lucrări ale dreptului administrativ
contemporan. Astfel, teoriile administrative cu privire la sfera domeniului public, criticate la
nivelul doctrinei dreptului privat, vizează aprecierea conform căreia domeniul public ar putea
fi interpretat a cuprinde și alte bunuri în afara bunurilor proprietate publică – enumerate în
cuprinsul Constituției, Noului Cod Civil și Legii nr. 213/1998, respectiv bunuri publice, care
gravitează în sfera interesului public și a serviciului public, aspect care ar avea, drept
consecință, incidența unui regim juridic mixt, în care regimului juridic administrativ, de putere
publică, aplicabil bunurilor proprietate publică din cadrul domeniului public i se adaugă un
regim de drept comun în cazul celorlalte bunuri care fac parte din acest domeniu, cu
preeminența regimului administrativ.384
În consecință, regimul juridic al asocierilor care se nasc în jurul unor astfel de bunuri
care, fără a aparține proprietății publice a statului sau unităților administrativ-teritoriale stricto
sensu, fac parte din domeniul public, va fi, la rândul său, unul mixt, chiar în situația în care
partenerii titularilor dreptului de proprietate asupra acestor bunuri sunt și ei persoane juridice
de drept public, iar regula statutului de drept public al celor doi parteneri ar impune
exclusivitatea unui regim administrativ.

384
D. Apostol-Tofan, Drept administrativ, op. cit. Vol. II, 2015, p. 263 și urm., V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 259 și
urm., A.-S. Ciobanu, Inalienabilitatea și imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român și în dreptul
francez, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 100 și urm., A.-S. Ciobanu, op. cit., 2015, p. 178.
122
 În contextul celor de mai sus, reiterăm pledoaria noastră continuă pentru necesitatea
priorității ce trebuie să se acorde preocupărilor sistemului legislativ pentru armonizarea
legislației și uniformizarea conceptelor fundamentale ale dreptului administrativ. Am arătat mai
sus că există dezbateri la nivel doctrinar cu privire la înțelesul corect al unor concepte de
referință în administrația publică, fapt care demonstrează incapacitatea legiuitorului de a genera
definiții clare și coerente, care să lase loc doar de detaliere sau dezvoltare și nu de contradicții
pe tema interpretării lor. Un exemplu adițional, în contextul temei privind conceptul de domeniu
public, îl constituie utilizarea, la nivelul unor acte normative, a sintagmei patrimoniu public sau
privat al statului, care este discutabilă, în primul rând din perspectiva corespondenței sale cu
regimul constituțional, care operează cu noțiunea de proprietate publică și nu cu noțiunea de
patrimoniu public. Este cazul dispozițiilor din cuprinsul O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea
științifică și dezvoltarea tehnologică, astfel cum am arătat în capitolul anterior, dar și al
dispozițiilor O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar
preventiv, republicată385, cu modificările și completările ulterioare. Pornind de la definiția din
cuprinsul art. 31 din Noul Cod Civil, potrivit căreia patrimoniul reprezintă „toate drepturile şi
datoriile ce pot fi evaluate în bani şi aparţin acesteia”, administrarea patrimoniului public al
statului s-ar traduce în administrarea tuturor drepturilor și datoriilor evaluate în bani și
aparținând statului. Ori, în Titlul VI din Noul Cod Civil, intitulat Proprietatea publică, se
operează cu sintagme care fac referire la bunuri care aparțin statului ori unităților
administrativ-teritoriale făcând parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat
al acestora și la administrarea bunurilor proprietate publică și nu a patrimoniului public. În
același sens, Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și
completările ulterioare, utilizează sintagma domeniul public sau privat al statului sau al
unităților administrativ-teritoriale, domeniul fiind alcătuit din bunuri, noțiune distinctă de
patrimoniu. Apreciem, în acest context, în care reiese supremația rigurozității termenului de
administrare a domeniului public, că sintagma administrarea patrimoniului public ar trebui să
fie corectată în consecință, sau definită în mod clar la nivelul actelor normative în cauză, în
ipoteza în care preferința legiuitorului pentru utilizarea acesteia a avut o anumită logică
argumentativă.
Problema regimului juridic al asocierilor care se nasc în sfera bunurilor aparținând
domeniului public al statului sau unităților administrativ-teritoriale este, însă, o chestiune care,
în contextul în care însuși cadrul legislativ în această materie nu prezintă un grad suficient de
armonie și calitate, atât de necesare bunei înfăptuiri a administrației, este greu de abordat la un
nivel de detaliu și rigurozitate care să asigure satisfacția unui studiu fundamentat atât la nivel
doctrinar, cât mai ales, la nivel legislativ. Însăși analiza regimului juridic al asocierilor care se
nasc în jurul bunurilor proprietate publică a statului sau unităților administrativ-teritoriale este
dificilă în contextul în care reglementarea proprietății publice este ea însăși lacunară sub
aspectul uniformității și al rigurozității de fond și de formă. Astfel, faptul că Noul Cod Civil,
dedicat reglementării raporturilor de drept privat, a preluat o parte din prevederi care, din
perspectiva detaliului reglementării, era firesc să rămână menținute și detaliate în cuprinsul legii
speciale în materie, Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, și faptul că
aceasta din urmă a rămas în vigoare în condițiile abrogării unui număr substanțial de articole,

385
Republicată în [Link]. nr. 799 din 12 noiembrie 2003.
123
ambele acte normative fiind în egală măsură lacunare în ceea ce privește calitatea reglementării,
nu fac decât să afecteze nu numai dezideratul unei legiferări coerente, dar și actul administrativ
în aplicarea acestor norme. Achiesăm întru totul la criticile specialiștilor dreptului administrativ
cu privire la această manieră de abordare a reglementării unui domeniu esențial în activitatea
administrativă și la susținerea potrivit căreia „decuparea de prevederi din legea organică privind
proprietatea publică și transferarea lor în Codul Civil pare o exagerare din partea legiuitorului
și poate reprezenta o tendință de afectare a caracterului de instituție a dreptului public pe care
îl are proprietatea publică.”386 Se confirmă, și cu această ocazie, din păcate, că procesul de
legiferare este unul deficitar, care atrage, adesea, nevoia de clarificare la nivel doctrinar, fapt
care însă nu poate suplini, cel puțin din perspectiva forței juridice, norma legală. O astfel de
abordare în care materii de referință în relațiile sociale sunt reglementate la nivelul mai multor
acte normative, ale căror dispoziții complementare trebuie considerate în practică are, în plus,
consecința ineficienței activității administrative.
O altă condiţie esenţială ce trebuie avută în vedere în cazul asocierilor care grevează în
jurul bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se referă
la faptul că exploatarea acestor bunuri trebuie să se realizeze potrivit specificului lor, iar în
strânsă legătură cu aceasta, o obligaţie constituţională şi legală constă în asigurarea supremaţiei
şi priorităţii interesului public în faţa interesului privat. În subsidiar, rezultând din această din
urmă condiţie, orice relaţie contractuală dintre autorităţi sau instituţii publice şi persoane private
trebuie să aibă în vedere instituirea de clauze necesare și suficiente realizării serviciilor publice
de o manieră care să protejeze, cu prioritate, interesul public. Acesta este și motivul pentru care
contractele în cauză sunt cel mai adesea purtătoare de obligații și sancțiuni sporite în sarcina
partenerilor privați.
Cadrul legislativ în sfera organizării și funcționării serviciilor publice constituie o
importantă categorie de acte normative de interes pentru instituția asocierii. Legiuitorul, în
aplicarea dispoziţiilor constituţionale privind asigurarea drepturilor fundamentale ale
cetăţenilor prin realizarea în condiţii de eficienţă a serviciilor publice către populaţie, a instituit,
printr-o serie de acte normative specifice acestor domenii, norme care permit autorităţilor şi
instituţiilor publice responsabile să colaboreze, în condiţiile legii, pentru asigurarea realizării
acestei sfere a interesului legitim public. Enumerăm, mai jos, câteva domenii importante în care
a fost legiferat dreptul de asociere al autorităţilor şi instituţiilor publice:
Cadrul legal de referință în ceea ce privește domeniul asistenței sociale, Legea nr.
292/2011, a reglementat dreptul de asociere al instituţiilor publice instituind, la art. 5 lit. f)
noțiunea de parteneriat, potrivit căruia „autorităţile publice centrale şi locale, instituţiile publice
şi private, organizaţiile neguvernamentale, instituţiile de cult recunoscute de lege, precum şi
membrii comunităţii stabilesc obiective comune, conlucrează şi mobilizează toate resursele
necesare pentru asigurarea unor condiţii de viaţă decente şi demne pentru persoanele
vulnerabile.” Alături de conceptul de parteneriat, consacrat de legiuitor la nivel de valoare și
principiu general al sistemului național de asistență socială, se regăsește, într-o abordare
similară, conceptul de asociere. Se precizează, astfel, principiul participării beneficiarilor la
formularea şi implementarea politicilor cu impact direct asupra lor, la realizarea programelor
individualizate de suport social şi implicarea lor activă în viaţa comunităţii, prin intermediul

386
V. Vedinaș, op. cit., 2015, p. 248 și urm.
124
formelor de asociere sau direct, prin activităţi voluntare desfăşurate în folosul persoanelor
vulnerabile.
O dovadă în plus a faptului că instituția asocierii a căpătat valența unui principiu în sfera
de reglementare a activității autorităților și instituțiilor publice, o constituie definirea, la art. 6
din lege, a societății civile cu privire la care se precizează că „este formată din persoane asociate
sub diferite forme, pe baza unor interese comune, şi care îşi dedică timpul, cunoştinţele şi
experienţa pentru a-şi promova şi apăra drepturile şi interesele; formele asociative pot fi, în
principal, asociaţii şi fundaţii, organizaţii sindicale şi patronale, organizaţii culturale şi de cult,
precum şi grupuri comunitare informale.” O altă formă de asociere instituită de lege o constituie
structurile comunitare consultative definite ca „asocierea formală sau informală a unor oameni
de afaceri locali, preoţi, cadre didactice, medici, consilieri locali, poliţişti, alţi membri ai
comunităţii, în vederea sprijinirii autorităţilor administraţiei publice locale şi furnizorilor de
servicii sociale în soluţionarea nevoilor de servicii sociale ale comunităţii.”
De asemenea, la art. 104 alin. (5) din lege se menţionează că „În exercitarea atribuţiilor
sale, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (Ministerul Muncii și Justiției Sociale, în
prezent – n.n.) colaborează cu celelalte ministere şi organe de specialitate din subordinea
Guvernului, cu alte instituţii publice şi cu organisme de drept privat.”, iar la alin. (6) că
„Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale poate constitui structuri executive sau
consultative în scopul implementării şi monitorizării politicilor sociale, precum şi a
programelor de dezvoltare în domeniu.”
Legea face distincție între furnizorii publici de servicii sociale și furnizorii privați de
servicii sociale. Astfel, conform dispozițiilor art. 37 alin. (2), „furnizorii publici de servicii
sociale pot fi: a) structurile specializate din cadrul/subordinea autorităţilor administraţiei
publice locale şi autorităţile executive din unităţile administrativ-teritoriale organizate la nivel
de comună, oraş, municipiu şi sectoare ale municipiului Bucureşti; b) autorităţile administraţiei
publice centrale ori alte instituţii aflate în subordinea sau coordonarea acestora care au stabilite
prin lege atribuţii privind acordarea de servicii sociale pentru anumite categorii de beneficiari;
c) unităţile sanitare, unităţile de învăţământ şi alte instituţii publice care dezvoltă, la nivel
comunitar, servicii sociale integrate.” Alin. (3) al articolului definește furnizorii privați de
servicii sociale, ca fiind: „a) organizaţiile neguvernamentale, respectiv asociaţiile şi fundaţiile;
b) cultele recunoscute de lege; c) persoanele fizice autorizate în condiţiile legii; d) filialele şi
sucursalele asociaţiilor şi fundaţiilor internaţionale recunoscute în conformitate cu legislaţia în
vigoare; e) operatorii economici cu scop lucrativ (...)”
Articolul 42 din lege instituie contractul de parteneriat care stă la baza înființării,
organizării și finanțării serviciilor sociale de interes local și județean înființate de furnizorii
publici și privați, contract care se aprobă prin hotărâri ale consiliilor județene sau locale
partenere. Același articol face referire, în cuprinsul alin. (4) la dreptul autorităților
administrației publice locale de a încheia contracte de parteneriat public-privat, în condițiile
Legii parteneriatului public-privat și introduce obligativitatea autorităților administrației
publice locale de a asigura informarea beneficiarilor cu privire la serviciilor oferite de furnizorii
privați de servicii sociale.
O altă reglementare de interes din cuprinsul Legii asistenței sociale o constituie
dispozițiile art. 112 alin. (3) lit. q), potrivit cărora autoritățile administrației publice locale au,
între multitudinea de atribuții în domeniu, și competența de a încheia, în condițiile legii,
125
contracte şi convenţii de parteneriat, contracte de finanţare, contracte de subvenţionare pentru
înfiinţarea, administrarea, finanţarea şi cofinanţarea de servicii sociale. În același sens,
dispozițiile art. 119 alin. (4) reglementează dreptul autorităților administrației publice locale de
la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București, de a încheia
parteneriate pentru înfiinţarea de servicii rezidenţiale de interes intercomunitar pentru
persoanele care au domiciliul/reşedinţa în unităţile administrativ-teritoriale partenere, în
condiţiile în care numărul solicitărilor este limitat sau în cazul în care nu dispun de resurse
suficiente. Alocarea de fonduri din bugetele diverselor autorități publice pentru finanțarea
contractelor de parteneriat este, de asemenea, o reglementare care merită menționată nu numai
în aprecierea preocupărilor statului de a susține acest domeniu deosebit de important în viața
socială, dar mai ales din perspectiva argumentației noastre că asocierea autorităților publice și
instituțiilor publice capătă, treptat, o vizibilitate evidentă și o consacrare binemeritată la nivel
legislativ.
Un domeniu important în care legiuitorul a consacrat dreptul de asociere între persoanele
juridice de drept public şi persoanele juridice de drept privat îl constituie cel al serviciilor
comunitare de utilităţi publice, consacrat de dispoziţiile Legii serviciilor comunitare de utilităţi
publice nr. 51/2006, care, după ce a suferit o serie de modificări şi completări ulterioare, a fost
în final republicată. Conform acestui act normativ serviciile comunitare de utilităţi publice
reprezintă „totalitatea acţiunilor şi activităţilor reglementate prin care se asigură satisfacerea
nevoilor de utilitate şi interes public general ale colectivităţilor locale cu privire la: a)
alimentarea cu apă; b) canalizarea şi epurarea apelor uzate; c) colectarea, canalizarea şi
evacuarea apelor pluviale; d) producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică
în sistem centralizat; e) salubrizarea localităţilor; f) iluminatul public; g) administrarea
domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, şi altele asemenea; h)
transportul public local.” Așa cum o demonstrează textul legal în integralitatea sa, asocierea,
în sensul larg al accepțiunii, reprezintă o manifestare a acțiunilor și activităților, a cărei
reglementare este identificată, la nivel terminologic și conceptual, astfel cum vom arăta în cele
ce urmează.
Actul normativ prezintă o relevanță deosebită nu numai prin prisma delimitării unui
segment important al serviciilor publice (serviciile de utilitate şi interes public general) și al
definirii metodelor şi instrumentelor autorităţilor administraţiei publice locale de gestionare şi
administrare a acestor servicii publice, dar, mai ales prin faptul că este confirmat și subliniat
parteneriatul public-privat, fiind instituite premisele concrete de realizare a acestuia.
Actul normativ operează cu noţiunea de delegare a gestiunii unui serviciu de utilități
publice pe care o defineşte ca fiind „acţiunea prin care o unitate administrativ-teritorială atribuie
unuia sau mai multor operatori titulari de licenţă (…) atât gestiunea propriu-zisă a unui serviciu
ori a unei activităţi din sfera serviciilor de utilităţi publice a cărui/cărei răspundere o are, cât şi
concesiunea infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestuia/acesteia”, precizând că
„Delegarea gestiunii unui serviciu de utilităţi publice implică dreptul şi obligaţia operatorului
de a administra şi exploata sistemul de utilităţi publice aferent serviciului/activităţii delegate.”
Conform dispozițiilor art. 3 alin. (1) din cuprinsul legii, serviciile de utilităţi publice sunt în
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau, după caz, a asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, mandatate prin
hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale membre.
126
 Legea instituie, la art. 2 lit. g), conceptul de operator, pe care îl definește ca fiind acea
„persoană juridică de drept public sau de drept privat înregistrată în România, într-un stat
membru al Uniunii Europene ori în alt stat, care are competenţa şi capacitatea, recunoscute prin
licenţa emisă de autoritatea naţională de reglementare competentă din România, de a
furniza/presta, în condiţiile reglementărilor în vigoare, un serviciu sau o activitate din sfera
serviciilor de utilităţi publice şi care asigură nemijlocit gestiunea serviciului/activităţii, precum
şi administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemului de utilităţi publice aferent
acestuia/acesteia.”
Având scopul declarat de a satisface cât mai complet cerinţele utilizatorilor (persoane
care beneficiază în mod direct ori indirect, individual sau colectiv de serviciile de utilităţi
publice, în condiţiile legii), protejarea intereselor acestora, întărirea coeziunii economico-
sociale la nivelul comunităţilor locale, precum şi dezvoltarea durabilă a unităţilor administrativ-
teritoriale, legea defineşte instrumentele şi cadrul juridic contractual de realizare a acestor
servicii publice, precum şi raporturile autorităţilor administraţiei publice locale cu operatorii,
persoane juridice de drept public sau privat. Este de remarcat faptul că aceste raporturi
contractuale sunt de natură administrativă, fiind reglementat inclusiv dreptul autorităților de a
sancționa operatorii pentru neîndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor asumate sau de a
rezilia unilateral contractul încheiat cu aceştia.
Legea consacră și sarcinile concrete ale Guvernului şi ale autorităţilor administraţiei
publice centrale de specialitate cu privire la adoptarea, promovarea şi implementarea strategiei
în domeniul serviciilor de interes public local, precum şi la atragerea participării capitalului
privat şi promovarea formelor de gestiune delegată.
De interes în cuprinsul legii sunt și asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, instituite
prin Legea administraţiei publice locale, actul normativ precizând obiectivele constituirii
acestora constând în înfiinţarea, organizarea, reglementarea, finanţarea, exploatarea,
monitorizarea şi gestionarea în comun, a serviciilor de utilităţi publice pe raza de competenţă a
unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de
investiţii publice de interes zonal sau regional destinate înfiinţării, modernizării şi/sau
dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice aferente acestor servicii. De asemenea,
legea face referire la societăţile comerciale ce se pot înfiinţa prin hotărâri ale autorităţilor
deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară, care, sub denumirea de operatori regionali, au ca obiect de activitate gestiunea
propriu-zisă a serviciului/activităţii de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor
administrativ-teritoriale asociate.
Un alt act normativ de interes pentru instituția asocierii, privită din perspectiva
serviciului public, îl reprezintă O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, aprobată cu modificări
prin Legea nr. 3/2003, reglementare care se preocupă în mod exclusiv de sfera serviciilor
publice și care consemnează, printre principiile în baza cărora funcționează serviciile de
administrare a domeniului public și privat de interes local, sintagmele asociere intercomunală
și parteneriat public-privat. Actul normativ instituie dreptul de asociere al autorităţilor
administraţiei publice locale între ele sau cu terţe persoane juridice, române sau străine, în
vederea realizării şi/sau exploatării în comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar-
urbane, cu respectarea prevederilor legale în vigoare privind asocierea şi libera concurenţă. În
127
aceeași măsură, este reglementată competenţa unităţilor administrativ-teritoriale de a se asocia
între ele în vederea realizării şi exploatării în comun a unor obiective şi/sau servicii de
administrare a domeniului public şi privat, urmată de înfiinţarea, prin hotărâri adoptate de
consiliile locale/judeţene implicate, a unor operatori de interes intercomunal care vor încheia,
cu aceste asocieri, contracte de delegare a gestiunii. Legea face referire la contractul de
delegare a gestiunii ale cărui elemente de conținut sunt similare cu cele precizate în Legea
serviciilor comunitare de utilități publice susinvocată, cu precizarea meritorie a unor aspecte
ţinând de regimul juridic al acestui contract, în sensul enumerării formelor de delegare a
gestiunii care pot fi contract de management, contract de concesiune, contract de închiriere,
contract de locaţie de gestiune și contract de parteneriat public-privat.
O altă reglementare de calitate din perspectiva abordării practice a instituției asocierii,
o constituie textele din cuprinsul legii care fac referire la asocierea intercomunală. În acest
sens, sunt de remarcat dispozițiile cu privire la obiectivele asocierii (realizarea şi/sau
exploatarea în comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar-urbane), instrumentul
juridic al asocierii (contract de asociere sau convenţie civilă), rezultatul asocierii (în unele
cazuri constituirea unor noi persoane juridice, respectiv societăţi comerciale cu capital public
şi/sau mixt) şi cele privind clauzele-cadru ale contractului de asociere (denumirea părţilor
contractante, obiectivele şi activităţile edilitar-gospodăreşti ce se vor realiza în comun,
contribuţia şi participarea fiecărei părţi la realizarea obiectivelor şi activităţilor comune
convenite, condiţiile de administrare a rezultatelor financiare ale activităţilor desfăşurate în
comun, clauze de încetare a asocierii şi modalităţi de împărţire a rezultatelor lichidării
asociaţiei, orice alte clauze necesare desfăşurării activităţii şi îndeplinirii scopului asociaţiei).
Actul normativ instituie, în același timp, o formă specifică de asociere la nivelul
autorităților administrației publice locale, respectiv operatorii de interes intercomunal, rezultat
al voinței unităţilor administrativ-teritoriale de a se asocia şi de a înfiinţa, în baza hotărârilor
adoptate de autorităţile deliberative. Legea face referire și la conținutul-cadru al contractului de
asociere (scopul asocierii, interesul comun, mijloacele materiale şi financiare necesare realizării
acestuia, contribuţia părţilor, modul de organizare şi funcţionare a asociaţiei etc.), reglementând
procedura ce succede încheierii acestuia (înfiinţarea noului operator, elementele de statut ale
acestuia etc). Contractul de delegare a gestiunii se va încheia între operatorul de servicii de
interes intercomunal şi autorităţile administraţiei publice locale asociate, conform unei
proceduri bine reglementate. Remarcăm faptul că, în această situație, o asociere (între
autoritățile administrației publice locale) este urmată de o altă formă de asociere (delegarea
gestiunii). Legea nu precizează care va fi statutul operatorilor de servicii de interes intercomunal
constituiți în baza acestor asocieri, însă rezultă, în mod implicit, calitatea lor de persoane
juridice de drept public, prin precizarea posibilității ulterioare de privatizare a acestora. Sunt
instituite și sancțiunile pe care autoritățile administrației publice locale au dreptul să le aplice
operatorului prestator de servicii de administrare a domeniului public şi privat în cazul în care
acesta nu furnizează/nu prestează serviciile la nivelul indicatorilor de calitate şi de eficienţă
stabiliţi în contractul de operare, constând în aplicarea penalizărilor definite în contractul de
delegare a gestiunii sau în regulamentele serviciilor, revocarea hotărârii prin care s-a aprobat
delegarea de gestiune şi rezilierea contractului de delegare a gestiunii, dacă timp de 6 luni de
la încheierea acestuia se constată încălcarea repetată a obligaţiilor contractuale.

128
 Realizarea şi administrarea serviciilor publice analizate prin prisma conceptului de
gestionare/gestiune a serviciilor publice conduc, așadar, la instrumentele pe care autorităţile
publice centrale specializate şi autorităţile publice locale le au la îndemână în acest sens,
respectiv gestiunea directă, nemijlocită a serviciilor publice - mai ales în cazul autorităţilor
administraţiei publice locale care, aşa cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 51/2006 şi aşa cum s-a
remarcat în doctrină „îşi asumă, în calitate de operator, toate sarcinile şi responsabilităţile ce le
revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice şi la
administrarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice”387 şi gestiunea delegată, definită în
aceeași lucrare ca „modalitatea de gestiune în care autorităţile administraţiei publice locale sau
asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, transferă unuia sau mai multor operatori toate
sarcinile şi responsabilităţile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum
şi administrarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, pe baza unui
contract, denumit în continuare contract de delegare a gestiunii.”388
Cu privire la modul de gestionare a serviciilor publice, Profesorul Iorgovan distingea
următoarele instrumente: „a) administrarea printr-o regie autonomă sau o instituţie publică (în
cazul punerii în valoare a unui bun proprietate publică); b) contract de concesionare pentru
punerea în valoarea a unui bun proprietate publică, fie pentru efectuarea de lucrări publice, fie
pentru satisfacerea unor nevoi colective, ca de pildă transportul public; c) contractul de
închiriere (mai ales în cazul punerii în valoare a unui bun proprietate publică); d) locaţia în
gestiune; e) contractul civil; f) contractul comercial.”389
Cu toate că în sensul larg al accepțiunii anumite domenii de referință la nivel social se
încadrează fără doar și poate în sfera serviciilor publice, în clasificarea noastră le-am tratat ca
pe o categorie distinctă, cu argumentația că acțiunile autorităților publice în aceste domenii se
încadrează sau ar trebui să se încadreze în cadrul unor strategii multianuale vizând obiective pe
termen lung, capabile să asigure sustenabilitatea acțiunilor planificate pe durate definite
dedicate satisfacerii nevoilor sociale de zi cu zi.
Sănătatea, învățământul, cercetarea reprezintă pilonii de bază ai evoluției și stabilității
sociale, iar reglementarea acestora trebuie să aibă la bază abordări ce țin de o viziune pe termen
lung și de politici generale, globale armonizând tendințe și nevoi în plan național cu actualitatea
internațională. Din această perspectivă și asocierile în aceste domenii definesc o plajă mai largă
la nivel conceptual în considerarea și a instrumentelor prin care sunt consacrate în practică.
Actele normative care reglementează diferite domenii de activitate instituie dispoziții cu referire
largă la partenerii de asociere ai autorităților publice și instituțiilor publice, în sensul cuprinderii
atât a parteneriatului public-public, cât și a celui public-privat.
Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare reglementează, la rândul său, diverse forme asociative dedicate
asigurării optime a realizării serviciului public de sănătate. Menționăm, din cuprinsul legii,
dreptul spitalelor - instituţii publice - de a realiza asocieri investiţionale în domenii medicale
ori de cercetare medicală şi farmaceutică, asocieri din care pot realiza venituri suplimentare,
precum şi dreptul Şcolii Naţionale de Sănătate Publică, Management şi Perfecţionare în

387
D. Dincă, op. cit., p. 59.
388
Ibidem.
389
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 187.
129
Domeniul Sanitar Bucureşti - instituţie publică în coordonarea Ministerului Sănătăţii - de a
realiza parteneriate cu instituţii de profil naţionale şi internaţionale pentru desfăşurarea de
cursuri universitare de masterat în domeniu. Este, de asemenea, reglementat dreptul serviciilor
publice de ambulanţă de a externaliza prin contracte de parteneriat public-privat, de asociere
prin participaţiune sau închiriere, diverse servicii de aprovizionare, alimentare cu obiecte
sanitare necesare, reparaţii, curăţenie, în scopul realizării în condiţii optime a serviciului public
urmărit. (art. 117). În acelaşi sens, legea prevede dreptul spitalelor publice, în calitate de
instituţii publice, de a realiza venituri suplimentare din „asocieri investiţionale în domenii
medicale ori de cercetare medicală şi farmaceutică”, nefăcând distincţie cu privire la calitatea
de persoane de drept public sau de drept privat a potenţialilor asociaţi. Colaborarea autorităţilor
publice cu persoanele juridice de drept privat pentru asigurarea serviciilor medicale în cele mai
bune condiţii este menționată în mod expres în cuprinsul legii, furnizarea serviciilor medicale
în aceste condiții făcând obiectul unei acreditări prealabile.
Reglementarea de referință în domeniul învățământului, Legea educaţiei naţionale nr.
1/2011, instituie dreptul instituţiilor de învăţământ superior de a înfiinţa, singure sau prin
asociere, societăţi comerciale, fundaţii sau asociaţii, cu aprobarea senatului universitar, având
ca obiectiv creşterea performanţei. Este, în aceeași manieră, instituită competența de a constitui
consorţii, inclusiv cu unităţi de cercetare-dezvoltare în baza unui contract de parteneriat, precum
şi de a stabili parteneriate cu operatori economici, asociaţii profesionale şi/sau instituţii publice
pentru dezvoltarea unor programe de studii universitare de master care să răspundă cerinţelor
pieţei muncii. Legea precizează dreptul instituțiilor de învățământ (instituții publice) de a
realiza, prin parteneriate cu autoritățile publice locale, anumite programe dedicate elevilor,
cuprinzând activități educative, recreative, de timp liber, pentru consolidarea competențelor etc.
Deși nu se precizează un anumit instrument dedicat instituirii, la nivel practic, a acestor asocieri,
suntem de părere că acestea se pot concretiza în diverse forme asociative, cum ar fi acorduri,
protocoale sau chiar contracte de parteneriat.
Legea face referire și la Carta universitară, care reglementează condiţiile în care se pot
încheia contracte cu instituţiile publice şi cu alţi operatori economici, condiţiile în care
universitățile se pot asocia cu alte instituţii de învăţământ superior sau cu alte organizaţii și
modalităţile în care se derulează acţiunile de cooperare internaţională ale instituţiei de
învăţământ superior, precum și cele referitoare la încheierea de contracte şi participarea la
organizaţiile europene şi internaţionale. Totodată, este precizat dreptul instituțiilor de
învățământ superior de a înființa, singure sau prin asociere, societăţi comerciale, fundaţii sau
asociaţii, cu aprobarea senatului universitar și dreptul instituțiilor de învăţământ superior de a
constitui consorţii, inclusiv cu unităţile de cercetare-dezvoltare, în baza unui contract de
parteneriat, conform legislaţiei în vigoare.
Sfera dreptului comun, prin reglementările de ordin general de tipul Codurilor sau al
actelor normative care reglementează concepte de referință de tip asociativ, reprezintă o bază
importantă de identificare a unor forme generice de asociere care își găsesc aplicabilitate și în
sfera asocierilor autorităților publice și instituțiilor publice.
Fără a constitui o abordare exhaustivă a regimului juridic al asocierilor, Capitolul VII
purtând denumirea „Contractul de societate”, din Titlul IX, Cartea a V- a a Legii nr. 287/2009
privind Codul Civil poate fi considerat document de referință în materia asocierii autorităților
publice și instituțiilor publice, principiile instituite în conținutul larg al capitolului fiind un
130
important punct de plecare în analiza oricărei forme asociative ce constituie obiect al
preocupărilor noastre. Vom observa pe parcursul analizei că principalele elemente care
conturează regimul juridic al asocierilor urmează întocmai construcția logică instituită de Codul
civil, ca de altfel și faptul că, în susținerea criticilor noastre privind lacunele legislative în
materie, multe forme societare având ca origine un anume act normativ suferă din punct de
vedere al clarificării regulilor de fond și formă specifice organizării și funcționării acestora.
Fără a desconsidera calitatea flexibilității modalității de organizare și funcționare, care trebuie
să caracterizeze formele societare în general, pentru a conferi asociaților posibilitatea definirii
asocierii astfel încât să răspundă cât mai optim dezideratelor propuse, apreciem totuși ca
insuficientă reglementarea în acest domeniu și vom argumenta această opinie prin a sublinia
situațiile care în lipsa clarificărilor și a orientărilor de tip legislativ au generat în practică
dificultăți în utilizarea cât mai eficientă a instrumentului asocierii. Nu vom intra într-o analiză
aprofundată a dispozițiilor Codului civil în materie, întrucât principiile, regulile și interdicțiile
exprese instituite prin acestea constituie referință pe parcursul întregii noastre analize.
Continuând incursiunea prin actele normative care constituie dreptul comun în domeniul
asocierilor, Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările
ulterioare poate fi considerată ca aparținând cadrului legislativ de referință în înțelegerea și
aprofundarea regimului juridic asociativ. Întrucât societatea comercială, ca formă de asociere
a autorităților publice și instituțiilor publice va face obiectul unei analize distincte la capitolul
care tratează formele asociative de referință în materia ce constituie tematica prezentei lucrări,
ne vom rezuma, la acest capitol, a menționa numai că regimul juridic al societăților comerciale
cu implicarea persoanelor juridice ce reprezintă statul sau unitățile administrativ-teritoriale este
semnificativ marcat de scopul lucrativ care definește societatea comercială și, în același timp,
de regimul juridic de drept public care marchează organizarea și funcționarea asociaților din
sfera autorităților și instituțiilor publice. Integrarea celor două seturi de reguli având la bază
principii destul de diferite din punctul de vedere al scopului urmărit reprezintă principala
provocare pentru asociații ce reprezintă interesul public. Prin opoziție, inexistența scopului
patrimonial al asociațiilor și fundațiilor la care statul, prin structurile sale, participă în calitate
de asociat și declararea, de către actul normativ de referință în materie, O.G. nr. 26/2000 cu
privire la asociații și fundații, a scopului explicit al parteneriatului dintre autoritățile publice și
persoanele publice de drept privat fără scop patrimonial, constituie elemente a căror gestionare
din perspectiva regimului juridic aplicabil se realizează evident de o manieră mult mai facilă.
Informații importante în analiza noastră le conferă, astfel cum am menționat mai sus,
reglementările privind participarea statului și a unităților administrativ-teritoriale la
înființarea de societăți comerciale, regii autonome, companii naționale, o serie de aspecte
relevante în materia regimului juridic al asocierilor reieșind din cuprinsul unor astfel de
dispoziții legale.
Astfel, Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, cu modificările ulterioare care constituie, alături de Legea
societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reglementări-
cadru în materia asocierilor autorităților publice și instituțiilor publice sub forma societăților
comerciale, are calitatea de a aduce importante clarificări în ceea ce privește structura
Contractului de asociere și reguli în materia gestionării bunurilor și răspunderii persoanelor
juridice de tip asociativ.
131
 Societăţile comerciale cu capital de stat şi companiile naţionale ce constituie persoane
juridice, înfiinţate potrivit legii, ca societăţi comerciale, în care statul este acţionar unic sau
majoritar, au fost înfiinţate, astfel cum am arătat într-un capitol anterior, în două etape,
respectiv prin reorganizarea unor unităţi economice de stat, urmare adoptării Legii nr. 15/1990
și prin reorganizarea regiilor autonome în societăţi comerciale, urmare adoptării O.U.G. nr.
30/1997, cu modificările ulterioare.
Legea menţionează faptul că societăţile comerciale sunt organizate sub formă de
societăţi pe acţiuni sau societăţi cu răspundere limitată, în condiţiile prevăzute de lege,
înţelegând, prin aceasta, că sub aspect formal şi procedural aceste forme asociative se supun
dispoziţiilor Legii societăților nr. 31/1990, sus-invocată.
Legea mai precizează şi faptul că unităţile economice de interes republican se
organizează ca societăţi comerciale prin hotărâre a guvernului, iar cele de interes local, prin
decizia organului administraţiei locale de stat şi că prin actul de înfiinţare se aprobă statutul
societăţii comerciale, stabilindu-se: a) forma juridică, obiectul de activitate, denumirea şi sediul
principal al societăţii; b) capitalul social subscris, structura şi modalitatea de constituire a
acestuia; c) modalitatea de prelucrare a activului şi pasivului unităţii economice de stat care se
constituie în societate comercială. În baza actului de înfiinţare, societatea comercială se înscrie
în registrul camerelor de comerţ şi industrie. Actul de înfiinţare se publică în Monitorul Oficial
al României.
Participarea statului și a unităților administrativ-teritoriale la înființarea de societăți
comerciale, regii autonome sau companii naționale constituie, din perspectiva cadrului legal
privind înființarea sau reorganizarea unor forme asociative concrete, un bun prilej de
identificare a unor condiții și reguli concrete de funcționare a acestora, cu relevanță în
identificarea trăsăturilor care marchează regimul juridic al unor astfel de asocieri.
Reglementările privitoare la atribuțiile clar definite ale organelor de conducere, la
limitele și condițiile de acțiune ale persoanei juridice asociative și în ce privește componenta de
ordin bugetar-financiar a regimului juridic constituie elemente importante în înțelegerea
principiilor care guvernează regimul juridic al asocierilor cu participarea persoanelor de drept
public.
Reglementările în materia contractelor administrative dedicate satisfacerii unor interese
de ordin practic ale structurilor statului și unităților administrativ-teritoriale ale acestuia,
constând în achiziția de bunuri, servicii, lucrări necesare realizării obiectului de activitate nu
instituie forme asociative în sensul strict al accepțiunii, astfel încât la o primă vedere nu prezintă
o relevanță deosebită în analiza noastră. Cu toate acestea, regimul de drept public care
guvernează aceste forme de parteneriat în sensul larg al conceptului, este influențat de reguli
din materia dreptului comercial, calitatea de persoană juridică de drept privat a celor mai mulți
parteneri ai autorităților publice și instituțiilor publice implicate punându-și amprenta asupra
raporturilor juridice ce se nasc în cadrul acestor contracte. În plus, în practica în materie există
o preocupare vădită a legiuitorului de a echilibra regimul juridic exorbitant instituit în favoarea
partenerului ce reprezintă interesul public, prin limitarea clauzelor cu caracter excesiv, abuziv,
astfel încât să poată fi aplicat „principiul echilibrului dintre interesul general și dorința
particularului de a obține beneficii.”390

390
D. Apostol Tofan, Le Partenariat public-privé, Analele Universităţii Bucureşti, Seria Drept, [Link]/2005, p.51.
132
 Reflectarea, în clasificarea noastră, a reglementărilor dedicate parteneriatului public-
privat ca o categorie distinctă a avut ca motivație, pe de o parte faptul că toate celelalte tipuri
de reglementări se adresează atât parteneriatului public-public, cât și celui public-privat, iar pe
de altă parte faptul că regimul juridic aplicabil parteneriatului public-privat, în sensul restrâns
al accepțiunii, excedează regulilor de tip general aplicabile oricăror alte forme de parteneriat,
fiind distinct atât ca set de norme aplicabile, cât și ca noțiuni cu care operează conceptul.
Reglementarea recent abrogată în materia parteneriatului public-privat, Legea nr. 178/2010, era
generatoare de confuzii în raport de perspectiva terminologică a sintagmei parteneriat public-
privat, iar noua reglementare, Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat nu face
decât să mențină aceste confuzii. Astfel, chiar titlul Legii nr. 178/2010 - Legea parteneriatului
public-privat, inducea cu ușurință ideea adoptării unui act normativ având drept scop statuarea
unui cadru unitar și general aplicabil în materia asocierilor între partenerii de drept public și
partenerii de drept privat, oricare ar fi fost instrumentul juridic ce instituie forma societară.
Scopul legii însă, constând în reglementarea modului de realizare a unui proiect de parteneriat
public-privat care avea ca obiectiv public proiectarea, finanţarea, construcţia, reabilitarea,
modernizarea, operarea, întreţinerea, dezvoltarea şi transferul unui bun sau serviciu public,
după caz, restrângea conceptul la definirea unui instrument destinat deservirii unui anume tip
de proiect, astfel încât apreciem că din perspectiva instituției asocierii privită în sfera
parteneriatului public-privat, legea în cauză nu putea constitui o reglementare de tip drept
comun în materie. Cu toate acestea, așa cum vom arăta, textul legii a contribuit la conturarea
principiilor de bază ale regimului juridic al asocierilor autorităților publice și instituțiilor
publice, în sensul larg al sintagmei.
În aceeași măsură, titlul noii legi în materie, Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul
public-privat, modificată și completată prin O.U.G. nr. 104/2017, conduce la aceeași percepție,
a unui act normativ-cadru, destinat reglementării principiilor, conceptelor și regulilor de bază
aplicabile oricărei forme de asociere la care părțile sunt reprezentate de unul sau mai mulți
parteneri publici, pe de o parte, și unul sau mai mulți parteneri privați, pe de altă parte. Textul
legii denotă, însă, un scop similar cu vechea reglementare, cu precizarea că este evidentă, de
această dată, intenția legiuitorului de a îmbunătăți formulările, care, prin faptul că sunt mai clare
și mai sintetice, reflectă dorința de a conferi mai multă claritate. Parteneriatul public-privat
definit în cuprinsul legii, are ca obiect, conform dispozițiilor art. 1 alin. (2), astfel cum a fost
modificat prin dispozițiile O.U.G. nr. 104/2017, „realizarea unui bun sau, după caz, realizarea
unor lucrări de intervenție și/sau extindere a unui bun sau a unor bunuri care vor aparține
patrimoniului partenerului public, destinate prestării unui serviciu public şi/sau operării unui
serviciu public (...).”
Similar legii parteneriatului public-privat, care, așa cum am arătat, instituie
reglementări dedicate unui segment asociativ restrâns, actele normative enumerate în categoria
celor dedicate unor forme de parteneriat specifice sunt relevante pentru analiza noastră sub
aspectul înțelegerii aplicabilității, în practică, a principiilor și regulilor generale incidente
diverselor forme de asociere ale autorităților publice și instituțiilor publice, de multe ori
regăsind în astfel de acte normative aspecte ce prezintă elemente de noutate în ce privește
organizarea și funcționarea asocierilor. Calitatea unor astfel de dispoziții legale este de

133
necontestat în ce privește aportul acestora în procesul de întărire și dezvoltare a conceptului
asocierii, fiind de o reală utilitate persoanelor de drept public în activitatea de inițiere și
dezvoltare de parteneriate.
Categoria reglementărilor europene care instituie cadrul asocierii și parteneriatului la
nivel european cu participarea unei diversități de persoane juridice, de drept public și de drept
privat, prezintă, de asemenea, o mare utilitate în analiza pe care am întreprins-o, întrucât cadrul
legal european are o dublă calitate: pe de o parte instituie principii și reguli care derivă dintr-o
abordare de tip general și unitar a unor concepte și instrumente dedicate unor obiective ce se
încadrează într-o anumită strategie de dezvoltare a societății europene, iar pe de altă parte
reprezintă o referință pentru buna-practică în domenii importante de activitate. Vom argumenta,
cu exemplele ce vor face parte din analiza noastră, că instituirea unor astfel de modele de
parteneriate de tip european au stimulat creșterea calității legislației naționale care, prin
transpunerea principiilor și a reglementărilor europene, a căpătat o mai mare consistență.

2.4 Cadrul legislativ al asocierii autorităților publice și instituțiilor publice în sfera

cercetării științifice

Domeniul cercetării științifice reprezintă, prin natura sa, un domeniu în care asocierea
constituie o componentă de referință care evoluează atât în plan conceptual cât și în diversitate,
într-un ritm care depășește cu mult capacitatea de conceptualizare la nivel legislativ și doctrinar.
Aceasta pentru că cercetarea științifică reprezintă un domeniu în esență asociativ, în care
colaborarea, parteneriatul, asocierea la mari programe, proiecte internaționale reprezintă
condiții sine qua non în realizarea obiectivelor și atingerea rezultatelor propuse. Demarate cu
mult înainte de a beneficia de un cadru juridic solid, parteneriatele internaționale în domeniul
cercetării științifice și strategia de cercetare la nivel European au impus, într-un termen relativ
scurt, necesitatea adaptării legislației naționale în consecință.
O incursiune în evoluția cadrului legislativ în materia cercetării științifice reflectă faptul
că anii 2000 au reprezentat momentul de început al transformărilor legislative în domeniu. Au
fost adoptate o serie de acte normative de referință care au avut ca obiect însăși reglementarea
domeniului, a sistemului național de cercetare-dezvoltare, a statutului cercetătorului. În paralel,
procesul aderării la Uniunea Europeană, a determinat modificări majore în ordinea juridică
națională, care a trebuit să se adapteze unui ritm rapid de schimbări, inclusiv prin preluarea unor
instituții și concepte care, în timp, la o societate încă nepregătită, s-au dovedit dificil de pus în
practică.
Sfera actelor normative care stau la baza asocierii în domeniul cercetării științifice ar
putea fi partajată, de o manieră similară clasificării pe care am abordat-o la nivel general, în
câteva mari categorii de reglementări:
a) Acte normative care reglementează înființarea și organizarea autorităților publice,
în special cele ale administrației publice centrale, și a instituțiilor publice în sens larg,
incluzând și institutele naționale de cercetare-dezvoltare aflate în coordonare, cum ar fi: Legea
nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu
modificările şi completările ulterioare; H.G. nr. 26/2017 privind organizarea şi funcţionarea
Ministerului Educaţiei Naționale; H.G. nr. 13/2017 privind organizarea și funcționarea
134
Ministerului Cercetării și Inovării; H.G. nr. 637/2003 pentru aprobarea Regulamentului cadru
de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare391 și Hotărârile de
Guvern privind organizarea și funcționarea unor institute naționale de cercetare-dezvoltare,
adoptate în baza acesteia.
b) Acte normative care reglementează domeniul cercetării ştiinţifice, printre care: O.G.
nr. 57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 324/2003, cu modificările şi completările ulterioare; Legea nr. 319/2003 privind
Statutul personalului de cercetare-dezvoltare, cu modificările şi completările ulterioare.392
c) Reglementări dedicate instituirii unor forme specifice de parteneriat în domeniu,
printre care exemplificăm: O.G. nr. 14/2002 privind constituirea și funcționarea parcurilor
științifice și tehnologice, aprobată cu modificări prin Legea nr. 50/2003; Ordinul Ministrului
delegat pentru învăţământ superior, cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică nr. 5180/2013
pentru aprobarea Procedurii privind participarea României şi a entităţilor din România la un
consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC)393.
d) Reglementări europene care instituie cadrul asocierii la nivel european, în particular
Regulamentul (CE) nr. 723/2009 din 25 iunie 2009 privind cadrul juridic comunitar aplicabil
unui consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare394.
La toate acestea se adaugă dispozițiile dreptului comun în materia asocierilor, cum sunt
Noul cod civil – asocierea în participațiune sau Legea nr. 590/2003 privind tratatele.
Conceptul asocierii este instituit, la nivel legislativ, prin sintagme de ordin general care,
deși lacunare în aprecierea noastră, au calitatea de a oferi o flexibilitate de multe ori binevenită
în practica de zi cu zi. Cu titlu de exemplu, în cuprinsul dispozițiilor O.G. nr. 57/2002 se
menționează că activitatea de cercetare din domeniul public sau privat poate fi desfăşurată şi în
cadrul unor forme asociative, în condiţiile prevăzute de lege, că instituţiile şi unităţile de
cercetare-dezvoltare de drept public pot desfăşura activităţi de microproducţie şi pot oferi
servicii specifice, potrivit regulamentelor de organizare şi funcţionare proprii şi prevederilor
legale corespunzătoare și că acestea pot fi desfăşurate inclusiv prin asociere în participaţiune,
cu aprobarea organului administraţiei publice centrale în subordinea sau coordonarea căruia
funcţionează instituţia sau unitatea de drept public. Totodată, în lege se arată că Programele
prevăzute în Planul naţional pot include instrumente financiare destinate obţinerii unor rezultate
de prestigiu, precum şi valorificării acestora, inclusiv prin parteneriat internaţional și că
autoritatea de stat pentru cercetare-dezvoltare şi ministerele de resort, pentru domeniile proprii,
cooperează şi asigură parteneriatul între academii, învăţământ, cercetare şi industrie, în scopul
valorificării cunoştinţelor. Legea include în sistemul național de cercetare-dezvoltare, alături de
institutele naționale, instituțiile publice și de drept public și centrele internaţionale de cercetare-
dezvoltare înfiinţate în baza unor acorduri internaţionale, precum și institute sau centre de
cercetare-dezvoltare organizate în cadrul societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi regiilor
autonome.

391
Publicată în [Link]. nr. 418 din 16 iunie 2003.
392
Publicată în [Link]. nr. 530 din 23 iulie 2003.
393
Publicat în [Link]. nr. 755 din 5 decembrie 2013.
394
Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 206L din 8 august 2009.
135
 În baza cadrului constituţional şi legislativ, institutele de cercetare (instituţii publice sau
institute naţionale) încheie o serie de protocoale, acorduri de colaborare sau asocieri cu persoane
juridice de drept public (autorităţi ale administraţiei publice, institute de cercetare, universităţi
de stat) şi/sau cu persoane juridice de drept privat (universităţi particulare acreditate, societăţi
comerciale, asociaţii patronale etc.), prin care convin cooperarea cu privire la anumite obiective
comune (pregătire tineri, participare la programe şi proiecte de cercetare, constituire centre
locale de dezvoltare sau parcuri ştiinţifice şi tehnologice etc.).
Din perspectiva autorităților publice, legea instituie obligaţia autorităţii de stat pentru
cercetare-dezvoltare şi a ministerelor de resort, pentru domeniile proprii, de a coopera şi asigura
parteneriatul între academii, învăţământ, cercetare şi industrie, în scopul valorificării
cunoştinţelor, prin măsuri de stimulare a realizării temelor de cercetare în comun, a finanţării
cu prioritate a temelor cu aplicabilitate în industrie, precum şi de a institui programe de formare
profesională şi de asistenţă tehnică în acest sens.
Asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice în domeniul cercetării ştiinţifice
acoperă o plajă largă de forme de asociere, cele mai multe încadrându-se în parteneriatele
clasice. Cu toate acestea, există şi forme specifice de asociere, cum este cazul contractului de
transfer tehnologic având ca temei legal art. 81 din O.G. nr. 57/2002. Doctrina a precizat că
aceste contracte „constituie o formă de cooperare economică internaţională care, într-o accepţie
largă cuprinde transferul de mijloace tehnice, procedee şi cunoştinţe de specialitate etc.,
necesare pentru fabricarea unui produs. (…) Contractele de transfer de tehnologie
generalizează, de obicei, relaţii mai îndelungate şi mai diversificate decât contractele uzuale
referitoare la furnizarea de instalaţii şi maşini.”395 În practică, însă, cel puțin la nivel național,
transferul de tehnologie, ca formă de asociere între entitățile de drept public din sistemul
național de cercetare-dezvoltare și agenții economici, se află încă într-o fază precară, în care nu
s-a reușit armonizarea mentalităților celor doi parteneri, public și privat. Astfel, personalul de
cercetare-dezvoltare este încă rezervat în a-și defini, în cadrul direcțiilor, programelor și
proiectelor de cercetare, obiective dedicate obținerii unor rezultate cu scopul transferului către
industrie, în timp ce agenților economici care au preocupări în zona de dezvoltare de tehnologii
și de produse inovative le lipsește, la rândul lor încrederea în capacitatea și potențialul unor
asocieri cu lumea științifică de a contribui la creșterea productivității și a profitului ce constituie
scopul activității lor.
Importante forme de asociere în domeniul cercetării ştiinţifice şi dezvoltării tehnologice
se realizează la nivel european, Uniunea Europeană fiind în mod constant preocupată de
identificarea şi punerea în practică a unor instrumente juridice adecvate care să ofere eficienţă
acţiunilor comune de dezvoltare a cercetărilor europene.
Astfel, în ultimii ani, parteneriatele în domeniul cercetării în care ministerul de resort
(în prezent, Ministerul Cercetării și Inovării), participă sub forma asocierii sau acţionariatului,
s-au intensificat.
Cu titlu de exemplu, menţionăm faptul că România a semnat, la data de 11 februarie
2010, prin Ministrul Educaţiei, Cercetării Tineretului şi Sportului, acordul cu Organizaţia
Europeană pentru Cercetare Nucleară (CERN) privind statutul de candidat pentru aderare la
CERN, iar în iulie 2016 a devenit membru al acestei organizații, în urma adoptării Legii nr.

395
V. Pătulea, C. Turianu, Curs de drept comercial român, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, p. 136 şi urm.
136
96/2016 pentru aderarea României la Convenția pentru înființarea unei Organizații Europene
pentru Cercetări Nucleare, adoptată la Paris la 1 iulie 1953, astfel cum a fost modificată, la
Protocolul financiar anexat Convenției pentru înființarea unei Organizații Europene pentru
Cercetări Nucleare și la Protocolul privind privilegiile și imunitățile Organizației Europene
pentru Cercetări Nucleare, adoptată la Geneva la 18 martie 2004396. În același sens, în octombrie
2010, reprezentanți la nivel guvernamental dintr-o serie de ţări europene (printre care şi
România) şi din afara Europei, au semnat Convenția pentru construirea Centrului de Cercetare
în Domeniul Antiprotonilor şi al Ionilor din Europa (FAIR). În plus, o serie de acorduri și
protocoale de colaborare încheiate, la nivelul autorităților administrației publice centrale în
perioada ultimilor 15-20 de ani, consemnează obiective strategice pe termen lung în domeniul
cercetării-dezvoltării-inovării. Toate acestea sunt puse în practică prin acțiuni ulterioare
comune derulate de către entitățile de cercetare din statele partenere.

CAPITOLUL III. INSTRUMENTELE ASOCIERII - CONSACRARE

TERMINOLOGICĂ ȘI DOCTRINARĂ

Secțiunea I. Natura juridică a instrumentelor asocierii

1. Considerații generale

Asocierile la care participă autoritățile publice și instituțiile publice se concretizează

într-o varietate de instrumente juridice, depinzând de scopurile și obiectivele asocierii, de sfera
domeniilor de activitate în care acestea se realizează, de sfera de acţiune și de nivelul ierarhic
al autorităților publice implicate. Cu toate că diversitatea acestor forme de asociere face dificilă
o calificare exhaustivă a instrumentelor asociative din perspectiva naturii juridice a acestora,
actele normative de referință în materia asocierilor și analizele doctrinare constituie importante
repere în demersul unei abordări de sinteză a acestei chestiuni.
Prezența autorităților publice și a instituțiilor publice în diverse forme de asociere
trebuie privită, întâi de toate, prin prisma manifestării lor de voință în contextul libertăților și
restricțiilor definite de dreptul administrativ, ce constituie principalul izvor de drept pentru
existența și acțiunile acestora. În acest sens, din perspectiva Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, asocierea se încadrează în sfera
contractului administrativ, întrucât punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice se

396
Publicată în [Link]. nr. 383 din 19 mai 2016.
137
realizează, în fapt, printr-un parteneriat în care raporturile juridice dintre părți sunt, în general,
predefinite și bine delimitate prin intervenția legiuitorului.
În aceeași măsură, asocierea, ca manifestare de voință a autorităților și instituțiilor
publice, se poate exprima într-o varietate de instrumente care, deși nasc raporturi juridice, nu
sunt contracte și, în consecință, nu au forța juridică a acestora, fapt ce nu diluează însă
responsabilitatea în privința respectării angajamentelor asumate de către părți, chiar în lipsa
unor clauze sancționatorii exprese, de tipul celor contractuale. Este cazul parteneriatelor și
colaborărilor consemnate în Protocoale, Acorduri sau Memorandum-uri, dar și a
documentelor/actelor comune rezultate din colaborarea autorităților administrației publice
centrale sau locale.
Noțiunea de asociere a fost privită într-o analiză doctrinară ca fiind „susceptibilă unui
dublu înțeles, respectiv de: I. Act juridic bi- sau plurilateral, de natură voluntară, cu
titulatură distinctă, exemplificat prin contractul de asociere, contractul de parteneriat,
fuziunea, actele constitutive, indiferent de denumirea ce le este consacrată normativ, a
pluralității categoriale de entități organizatorice asociative cu statut de persoană juridică)
și II. Structură asociativă, exemplificat prin persoanele juridice de tip asociativ, entitățile
juridice fără statut de persoană juridică.”397 Se precizează, în cuprinsul lucrării, faptul că în
prima accepțiune „asocierea se realizează prin manifestarea libertății contractuale, concretizată
în actul de asociere, ale cărui efecte sunt fie crearea unei entități juridice, fie asigurarea cadrului
necesar pentru desfășurarea în comun a anumitor activități, cu respectarea limitelor acestei
libertăți, așa cum sunt acestea determinate de lege”398 și că structura asociativă are sensul „unei
entități cu sau fără personalitate juridică, înființată prin manifestarea de voință a membrilor,
concretizată sau nu în acte juridice, în vederea desfășurării unor activități diverse, fiind expresia
punerii în valoare a unor libertăți recunoscute normativ.”399
Natura juridică a formelor asociative în materia asocierilor autorităților publice și
instituțiilor publice depășește, prin dimensiuni și varietatea raporturilor juridice, sfera
contractului, existând o serie de asocieri consemnate în acte care aparțin sferei largi a actelor
administrative în sensul restrâns al accepțiunii (Ordine comune, Protocoale), dar și multe
asocieri care privesc mecanisme ce exced actului administrativ prin însăși apartenența lor la
alte ramuri de drept (Tratate, Convenții, Acorduri). În același sens, există situații în care
asocierea nu dă naștere unei structuri asociative stricto sensu, actul asocierii limitându-se doar
la definirea unor principii și activități comune, a instituirii unor angajamente comune de acțiune.
O identificare riguroasă a tuturor formelor de asociere a autorităților publice și a
instituțiilor publice este dificil de realizat în condițiile unui cadru legislativ neunitar, în care, cu
excepția câtorva acte normative ce instituie în mod expres instrumente dedicate asocierii, restul
formelor asociative se regăsesc sau se deduc din cuprinsul, în special, al actelor normative care
reglementează înființarea, funcționarea și organizarea autorităților și instituțiilor publice sau al
acelora care reglementează anumite domenii de activitate.
În sfera largă a instrumentelor care consemnează, într-o formă sau alta, asocieri la care
participă autoritățile publice și instituțiile publice, contractul şi tratatul sunt cel mai bine

397
L.E. Smarandache, loc. cit., Revista de științe juridice, nr. 1/2008, p. 139 și urm.
398
Idem, p. 141.
399
Ibidem.
138
reglementate, dar şi cel mai bine poziționate ca forță juridică și eficiență, fiecare dintre acestea
adresându-se unei sfere distincte de manifestare a celor două entități.
Astfel, în timp ce contractul vizează cu precădere realizarea în mod concret a sarcinilor
administrației publice prin constituirea de parteneriate, în sensul larg al accepțiunii, cu diferite
entități juridice, de drept public sau privat, tratatul, prin dimensiunea sa supranațională,
urmărește, din perspectivă statală, instituirea unor parteneriate bilaterale sau multilaterale cu
scopul atingerii unui interes legitim public transnațional care, în final asigură satisfacerea
intereselor naționale și, pe cale de consecință, satisfacerea unor nevoi comune, universale.

2. Contractul administrativ

Cele mai multe teorii formulate în sfera contractului administrativ au vizat, în mod
firesc de altfel, o analiză a unui instrument pus la îndemâna administrației publice pentru ca
aceasta să își exercite atribuțiile. Analiza naturii juridice a contractului administrativ din
perspectiva calificării sale ca instrument prin care autoritățile publice și instituțiile publice își
exercită dreptul la asociere, ar putea releva o serie de alte aspecte de interes pentru dreptul
administrativ, cu un important element de noutate în materie.
O problemă interesantă este cea a compatibilității între cele două noțiuni, asociere și
contract administrativ. Acestea par, cel puțin la prima vedere, a se exclude una pe cealaltă, în
contextul în care asocierea induce ideea egalității și echilibrului raportului juridic, în timp ce
contractul administrativ este balansat, în mod vizibil și unanim acceptat, în favoarea uneia
dintre părți, respectiv entitatea de drept public. Cu toate acestea, cele două sintagme pot
conviețui în a determina același raport juridic, astfel cum raporturile juridice ce se nasc în cadrul
contractului administrativ consemnează, la rândul lor, o situație similară sub aspectul regulilor
de drept aplicabile.
Astfel, în timp ce contractul este definit în cuprinsul art. 1166 din Noul Cod civil ca
fiind „acordul de voinţe dintre două sau mai multe persoane cu intenţia de a constitui, modifica
sau stinge un raport juridic”, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineşte
contractele administrative ca fiind acele contracte „încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”, iar autoritatea publică prin sintagma
„orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de
putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.”
O problemă care a dat naștere unei diversități de analize și opinii, atât în sfera dreptului
public, cât și în cea a dreptului privat, o constituie calificarea contractului administrativ în
contextul exprimării, în cadrul acestuia, a voinței administrației publice, care privită prin prisma
teoriei administrative, reprezintă un act unilateral, punându-se astfel întrebarea legitimă a
semnificației celei de-a doua voințe exprimate prin semnarea contractului. Chestiunea este
relativ simplă în cazul contractelor încheiate între două entități de drept public care acționează
în limite clare de competență și manifestare, având ca origini dreptul administrativ ce
reglementează organizarea și funcționarea lor. Comportă discuții, însă, regimul juridic aplicabil

139
contractului administrativ încheiat între un partener de drept public și un partener de drept
privat.
Profesorul Iorgovan a arătat, într-o lucrare de referinţă a dreptului administrativ, că la
baza contractului administrativ este „acordul dintre o autoritate (organ) a administraţiei publice
sau, după caz, un stabiliment de utilitate publică şi o persoană privată (...), ceea ce nu înseamnă
că excludem ipoteza contractelor administrative între două persoane morale de drept public” şi
că „ (...) Un contract între două autorităţi ale administraţiei publice este, prin definiţie, contract
administrativ (...)”.400
Cu toate acestea, asocierea celor două entități de drept public sub forma contractului
administrativ ar putea totuși genera întrebarea în ce măsură se poate vorbi de un echilibru
perfect al scopului contractului ținând cont de misiunile distincte ale partenerilor contractuali
în sfera largă a interesului public. Cu privire la aceste contracte, doctrina franceză a arătat că
„O perioadă lungă de timp jurisprudența nu a rezervat un regim special contractelor încheiate
exclusiv între persoane publice. Determinarea caracterului unor astfel de contracte opera în
aceleași condiții aplicabile celor încheiate între o persoană publică și una privată. Ori un
contract încheiat între două persoane publice traduce în principiu reunirea a două misiuni de
interes general, ceea ce determină să i se recunoască cu mai mare ușurință caracterul
administrativ.”401
Afirmația de mai sus, deși foarte corectă la nivelul teoriei administrative, nu tratează
tema interesului public comun, a asocierii de misiuni publice, care trebuie evidențiate, în
practică, de o manieră clară, atât timp cât vorbim de raporturi juridice între parteneri obișnuiți
cu supremația interesului public, din sfera proprie de preocupări. Aceste tipuri de contracte
administrative se apropie cel mai mult de sfera asocierilor, fiind, în opinia noastră, veritabile
parteneriate public-public.
Natura juridică a asocierii dintre entități de drept public și entități de drept privat, tratată
din perspectiva teoriei contractului administrativ este și mai dificil de încadrat într-un context
în care însăși natura juridică a contractului administrativ a generat discuții și controverse de-a
lungul timpului între specialiști ai dreptului, existând păreri care opinau fie pentru apartenența
acestuia la dreptul privat (tema acordului de voință), fie exclusiv la dreptul public (tema
interesului public). Se arată, astfel, într-o lucrare de drept administrativ care tratează, în cadrul
temei domeniului public, trăsăturile actului juridic prin care se conferă dreptul de administrare,
că „s-au emis două teorii majore, una exprimată în doctrina de drept public și una aparținând
doctrinei civile”402, care, în raport de manifestările de voință ale partenerilor, consideră, în
prima teorie că acesta aparține sferei contractelor, în timp ce a doua optează pentru calificarea
acestuia drept act administrativ.
Teoria contractului administrativ este covârșitor marcată de doctrina franceză, care
abundă în analize cu privire la regimul său juridic, apreciat îndeosebi prin comparaţie cu
contractele de drept privat încheiate de administraţie.
Astfel, într-o lucrare de specialitate s-a apreciat că deşi „regimul contractelor
administrative împrumută anumite trăsături ale dreptului privat, între acestea există deosebiri

400
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 118 şi urm.
401
B. Seiller, Droit administratif, 2. L’action administrative, 5 e éd, Champs université, Flammarion, 2014, p. 188.
402
A.-S. Ciobanu, op. cit., 2012, p. 313.
140
în sensul că, în cazul contractului de drept privat, se regăseşte, între părţi, o egalitate teoretică
în ce priveşte încheierea şi execuţia contractului, fiind vorba despre două voinţe juridice egale,
chiar dacă în practică, una dintre ele se află, faţă de cealaltă, într-o poziţie de superioritate”,
în timp ce în cazul contractului administrativ, „persoana publică pune în aplicare un anumit
număr de prerogative legate de prioritatea interesului general pe care îl urmăreşte şi care o
plasează din punct de vedere juridic, în raportul cu cealaltă parte contractantă, în poziţie de
superioritate.”403
Un alt autor francez, făcând o incursiune în sfera normelor aplicabile încheierii,
respectiv, executării contractelor administrative de achiziţii publice, arăta că „regulile sunt cele
din directivele comunitare, astfel încât să se asigure o concurenţă reală între toate companiile
europene pentru obţinerea de comenzi publice indiferent care ar fi statul, în timp ce regulile
privitoare la executarea contractului rămân în mare măsură jurisprudenţiale (excepţie făcând
regulile financiare). Acestea din urmă se caracterizează atât prin importanţa prerogativelor
administraţiei, chiar în absenţa clauzelor explicite, cât şi prin dreptul cocontractantului privat
la respectul echilibrului financiar al contractului.”404
Dubla apartenență a contractului administrativ la sfera dreptului public și la aceea a
dreptului privat a mai fost susținută, în doctrina administrativă franceză, prin faptul că, pe de o
parte, „în cazul contractelor Administrației, libertatea părților este într-o anumită măsură redusă
la aplicarea unor contracte-tip și mai ales la referința caietului de sarcini”405, iar pe de altă parte,
„asemeni contractului de drept privat, acesta este actul ale cărui dispoziții guvernează
raporturile reciproce ale autorilor săi.”406 În același sens, doctrina românească de drept
administrativ, definind contractele administrative prin sintagma acte administrative de gestiune
(bilaterale), a arătat că ele „se aseamănă cu contractele civile sau comerciale pentru că, ele se
încheie prin acordul de voinţă al părţilor contractante (...), dar, spre deosebire de acestea, se
încheie potrivit elementelor prevăzute în hotărârea organului competent să aprobe încheierea
actului administrativ de gestiune (...).”407
Doctrina administrativă românească s-a pronunțat în unanimitate pentru încadrarea
contractelor administrative în sfera dreptului administrativ, cu argumentul principal - pe care îl
împărtășim în totalitate - al interesului public, în sens larg și al manifestării regimului de putere
publică. Abordarea specialiștilor dreptului administrativ are meritul însă de a concluziona
această apartenență în urma unor analize aprofundate a naturii juridice a acestui contract, cu
considerarea elementelor de drept privat care sunt acceptate ca influențând regimul de drept
public aplicabil, concluzia fiind acceptarea unui regim juridic complex, cu preponderența
normelor de drept public.
În argumentarea calificării contractului administrativ drept contract de drept public care
„cu toate că se fundamentează pe acordul a două voinţe este supus unor reguli speciale, diferite
de acelea care reglementează contractele din dreptul civil, alcătuind astfel un regim exorbitant

403
J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 19e éd., Dalloz, Paris, 2002, p. 118 şi urm.
404
M. Fromont, Droit administratif des États européens, Presses Universitaires de France, Paris, 2006, p. 303.
405
Idem, p. 507.
406
Idem, p. 508.
407
I. Imbrescu, Elemente de ştiinţa administraţiei (Introducere în administraţia publică), Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 100 şi urm.
141
de drept comun destinat să apere interesele persoanei juridice publice”408, specialiști ai dreptului
administrativ au subliniat și că „sancţiunile pentru neexecutarea clauzelor prevăzute în contract
sunt mai aspre decât în contractul civil, dacă părţile contractante nu-şi îndeplinesc obligaţiile,
sau dacă interesele generale cer acest lucru.”409
Regimul sancționator mai aspru în cazul contractelor administrative reprezintă una din
trăsăturile esențiale ale contractului administrativ care, împreună cu anumite drepturi cu
caracter exorbitant și cu elementul jurisdicțional ținând de competența conferită instanţelor de
contencios administrativ cu privire la soluţionarea eventualelor litigii care ar putea apărea din
executarea acestuia, are calitatea înzestrării acestui contract cu premisele unei protecții sporite
în raport cu contractul supus regulilor dreptului comun. Spre exemplu, în cazul contractelor
administrative, distingem clauzele contractuale care consemnează dreptul administrației de a
denunța unilateral contractul, de a restrânge anumite libertăți contractuale ale contractorului, de
a impune referințe prestabilite în interpretarea clauzelor sau în aprecierea prejudiciului în
favoarea administrației în cazul neexecutării contractului. Din această perspectivă, asocierile
autorităților publice și ale instituțiilor publice se distanțează de sfera contractului
administrativ, întrucât este greu de conceput ca voința comună a partenerilor să vizeze
sancționarea reciprocă și, mai mult, dezechilibrul în materia sancțiunilor în favoarea entității de
drept public, atunci când este cazul.
În doctrina franceză, raporturile juridice în cadrul contractului administrativ, au fost
subliniate din perspectiva prerogativelor administrației publice, în contextul în care
„Cocontractantul este ținut în cadrul obligației de executare a contractului de respectarea
condițiilor fixate și Administrația dispune de patru tipuri de puteri”, enumerate ca fiind ”puterea
de control (...), puterea adoptării de sancțiuni (...), puterea rezilierii unilaterale (...) și puterea
modificării unilaterale (...).”410
Nu numai analizele în sine, dar și definițiile doctrinare ale contractului administrativ
sunt relevante pentru aprofundarea regimului juridic complex al acestuia. Astfel, într-o lucrare
de specialitate, contractul administrativ a fost definit ca „Un acord de voinţă, supus – total sau
parţial – unui regim de putere publică, între o instituţie publică sau alt subiect de drept autorizat
de aceasta, pe de o parte şi un particular sau o altă instituţie publică, pe de altă parte, urmărind
satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări
publice, punerea în valoarea a unui bun proprietate publică, realizarea de achiziţii publice,
precum şi contractul încheiat între funcţionarul public şi autoritatea/instituţia publică prin care
se naşte raportul juridic de funcţie publică.”411
Într-o lucrare valoroasă a dreptului administrativ, definiția contractului administrativ are
calitatea de a accentua, pe de o parte, inegalitatea juridică dintre părți, iar pe de altă parte,
dimensiunea acestuia în raport de sfera largă a partenerilor. Autoarea a subliniat faptul că, în
cazul contractului administrativ, este vorba despre „Un acord de voinţă, dintre o autoritate
publică, aflată pe o poziţie de superioritate juridică, pe de o parte, şi alte subiecte de drept, pe
de altă parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate

408
M. Oroveanu, op. cit., p.157.
409
Al. Negoiţă, op. cit., 1996, p. 176.
410
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, op. cit., p. 508 și urm.
411
C. S. Săraru, loc. cit., Dreptul, nr. 1/2010, p. 112.
142
celeilalte părţi), prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui
serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus
unui regim de putere publică.”412 S-a arătat, de asemenea, faptul că „Filosofia contractelor
administrative presupune ca acordul de voinţă al părţilor să fie subordonat interesului public.
Contractul administrativ nu este un scop în sine, precum contractul civil sau comercial;
contractul administrativ la fel ca şi actul administrativ unilateral, reprezintă un mijloc juridic
prin care se realizează administraţia publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii,
fie sub forma prestării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în limitele legii.”413
Filosofia acordului de voință a contractului administrativ care marchează controversa
cu privire la calitatea de convenție a acestuia, trăsătură care din perspectiva actului administrativ
ar excepta această formă de contract din categoria actelor ce sunt determinate de voința
unilaterală a organului administrației publice - în sensul larg al accepțiunii - nu constituie, în
opinia noastră, o veritabilă piedică în a consemna apartenența acestuia la sfera actelor
administrative. Important este, astfel cum în mod merituos este tratat de specialiștii dreptului
administrativ, să se aibă în vedere faptul că, acordul de voință presupune, pe de o parte,
exprimarea voinței administrației publice, care se realizează cu respectarea tuturor regulilor de
fond și formă în materia actului administrativ în sens larg, iar pe de altă parte, manifestarea de
voință a partenerului contractual, pe care și-o exprimă în condiții de asumare a participării la
raporturi juridice particulare, în care drepturile și obligațiile părților sunt clar delimitate în
raport de constrângerile impuse de subiectul de drept public.
Preocupările doctrinei administrative în materia semnificației acordului de voință
exprimat în cadrul contractului administrativ, analizat din perspectiva naturii juridice a acestui
contract denotă o părere unanimă în ce privește certitudinea unui caracter mixt, dar și o
precauție în a încerca determinarea proporției/raportului între categoriile de norme ce conferă
acest caracter. Aceasta întrucât doctrina nu poate suplini lacune legislative și nici nu se poate
substitui legiuitorului - căruia îi revine sarcina de a clarifica astfel de chestiuni prin adoptarea
de norme clare care să aibă calitatea certitudinii calificării juridice. Aprecierile doctrinare în
materie constituie o importantă referință în demersurile ce ar trebui demarate la nivel legislativ,
normele-cadru privind tipurile de clauze ale acestor contracte și încadrarea lor fiind în mod cert
necesare unei eficiențe în acest domeniu. Reflecții doctrinare importante în acest sens sunt, cu
titlu de exemplu, cele prin care se conturează rețeta unui astfel de contract, în cadrul căruia
„clauzele (...) sunt stabilite atât pe cale reglementară, prin lege, cât și pe cale convențională” și
„avem de-a face cu două manifestări de voință din partea administrației: una prin care
administrația stabilește, de comun acord cu particularul, elemente de conținut care pot face
obiectul negocierii între aceștia – partea convențională, și o altă voință, exprimată prin caietul
de sarcini, care este un veritabil act administrativ, care se grefează, se sudează pe acordul de
voință, fără a se putea contopi cu acesta – partea reglementară.”414

412
V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 140.
413
A. Iorgovan, L. Vişan, A. S. Ciobanu, D. I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi
completările la zi), Comentariu şi jurisprudenţă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 189.
414
V. Vedinaș, op. cit., 2015, p. 141.
143
 În același sens, în doctrina administrativă franceză s-a precizat faptul că „Natura privată
a contractului încheiat de o persoană publică nu este incompatibilă cu adoptarea de diverse
decizii administrative în ceea ce privește încheierea sau executarea sa.”415
Consecința acestor raporturi juridice complexe care guvernează contractul
administrativ, în care, în mod evident reguli ale dreptului public se întrepătrund cu norme din
sfera dreptului privat, este confirmarea faptului că natura juridică a contractului administrativ
este una complexă, care excede sferei dreptului public și care atrage un regim juridic complex
dificil de încadrat într-un set particular de trăsături de fond și formă.
În sensul celor de mai sus, într-un manual de drept administrativ se arată faptul că
„Natura juridică în egală măsură complexă și controversată a contractului administrativ a făcut
ca această instituție să fie revendicată atât de specialiștii în drept public, cât și de cei în drept
privat, făcând parte, din acest punct de vedere, din categoria instituțiilor juridice care se află la
interferența între cele două mari ramuri ale dreptului (...).416
Din perspectiva instituției asocierii, opinăm că, prin contractele administrative,
autorităţile sau instituţiile publice se asociază cu diverşi agenţi economici, societăţi comerciale
în vederea realizării anumitor deziderate de ordin public menite să satisfacă, cu prioritate,
interesul public și să confere, în același timp, partenerilor autorităților/instituțiilor publice
asociate, premisele și condițiile realizării propriilor interese.
Dacă în ce privește natura juridică a contractului administrativ și, respectiv regimul
juridic aplicabil, concluzia la nivel doctrinar converge către unanimitate în aprecierea
caracterului complex care îmbină elemente de drept public cu elemente de drept privat, nu
același lucru se poate afirma în cazul cadrului legal în materie, cu privire la care consemnăm
ambiguitatea și nesiguranța fundamentării, inclusiv prin încadrări contradictorii succesive ale
contractului în sfera privată, respectiv în sfera publică, cum a fost cazul textului O.U.G. nr.
34/2006, recent abrogată, care, inițial, a considerat contractul de achiziție publică drept un
contract comercial, încadrarea corectă a acestuia în sfera contractelor administrative
intervenind, pe fondul unor constante critici doctrinare, abia după patru ani, prin adoptarea
O.U.G. nr. 76/2010417.
Într-o lucrare de specialitate, au fost enumerate mai multe tipuri de contracte
administrative418, dintre care unele neaplicabile în România, fiind utilizate exclusiv în Franţa.
Ne vom opri, în considerarea aprecierilor autorilor, la câteva contracte administrative
reglementate în legislația românească:
1. Contractul de concesiune (de lucrări sau de servicii), prin care una sau mai multe
entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii și, respectiv, executarea
de lucrări, unuia sau mai multor operatori economici, iar contraprestația este reprezentată fie
exclusiv de dreptul de a exploata serviciile, respectiv rezultatul lucrărilor care fac obiectul
contractului, fie de acest drept însoțit de o plată (reglementat de dispoziţiile Legii nr. 100/2016).
Fără a intra în detalii, subliniem doar că, din perspectiva asocierii, concesiunea este una dintre
cele mai reprezentative forme de parteneriat public-privat din sfera contractului administrativ,

415
B. Seiller, op. cit., p. 187.
416
V. Vedinaș, op. cit., 2015, p. 140.
417
Publicată în [Link]. nr. 453 din 2 iulie 2010.
418
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 355 şi urm.
144
fiind apreciată în doctrină ca „o formă clasică de realizare a unui proiect de parteneriat public-
privat însuşită de sistemul de drept românesc la sugestia Comisiei Europene, luându-se în
considerare doctrina şi acquis-ul comunitar.”419 Aceasta a fost practicată încă din perioada
interbelică, când se arăta în doctrina vremii că „Există concesiune atunci când statul, judeţul
sau comuna autoriză şi însărcinează un particular sau o societate privată, atât cu lucrările
necesare la organizarea şi funcţionarea serviciului cât şi cu conducerea şi exploatarea unei
perioade de timp care nu poate trece de 99 ani.”420 Concesiunea beneficiază de o consacrare
constituțională expresă [art. 136 alin. (4) din Constituție], aspect subliniat, la nivelul doctrinei
administrative, potrivit căreia, „instituţia concesiunii publice are în prezent o determinare
constituţională.”421
2. Contractul de achiziţii publice, având ca obiect dobândirea definitivă sau temporară
de către o autoritate sau instituţie publică denumită autoritate contractantă, a unor produse,
lucrări sau servicii din partea unei persoane juridice, de regulă privată, reglementat de
dispoziţiile Legii nr. 98/2016.
3. Contractul de închiriere de bunuri, prin care o autoritate publică sau o instituţie
publică, titular al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de administrare al unui bun,
proprietate publică, denumită locator dă în folosinţă unui subiect de drept privat (persoană fizică
sau juridică, română sau străină) acest bun, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul
unei chirii, având ca temei legal dispoziţiile Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate
publică și ale Noului Cod Civil.
4. Contractul de furnizare de energie de gaze naturale, energie electrică şi termică, prin
care un agent economic licenţiat în condiţiile legii, deci cu acordul unei autorităţi publice,
comercializează energie clienţilor interesaţi în baza unui contract care trebuie să cuprindă cel
puţin clauzele minimale stabilite de autoritatea naţională de reglementare în domeniu prin
contracte-model elaborate pentru categorii de clienţi.
5. Contractul de transport cu mijloace de transport în comun, care se încheie între
transportator şi beneficiarul de transport şi în temeiul căruia transportatorul, persoană fizică sau
persoană juridică, de regulă privată, execută activităţi de transport în condiţii nediscriminatorii
de acces pentru terţi, contra plată.
6. Contractul de parteneriat public – privat, care se regăseşte, aşa cum am arătat, într-o
serie de dispoziţii legale consacrate unei sfere restrânse de raporturi juridice. Este vorba, în
special, de reglementări în sfera atribuţiilor unor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi
locale, precum şi modalităţi de realizare a unor servicii publice, de regulă, comunitare.
7. Contractul de asociere, încheiat între o persoană juridică de drept public şi o persoană
juridică de drept privat, reprezentând instrumentul prin care se realizează colaborări în diferite
domenii între autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale şi persoane juridice de
drept privat.

419
C. Verga, Aspecte privind concretizarea parteneriatului public-privat în unele judeţe din zona Moldovei, Revista
de Drept Public, 1/2007, p. 93.
420
C. Rarincescu, Drept administrativ, 1926-1927, p. 213.
421
V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 266.
145
 8. Contractul de împrumut, având ca temei legal dispoziţiile O.U.G. nr. 64/2007 privind
datoria publică422, cu modificările și completările ulterioare, aprobată, cu modificări și
completări, prin Legea nr. 109/2008423 și, respectiv, ale Normelor metodologice de aplicare a
O.U.G. nr. 64/2007, aprobate prin H.G. nr. 1470/2007424, cu modificările și completările
ulterioare. Din dispozițiile H.G. nr. 1470/2007, reiese faptul că acesta reprezintă un instrument
prin care „statul, prin Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de împrumutat, obține fonduri
financiare de la o persoană fizică sau juridică creditoare (...) și se angajează să le ramburseze,
împreună cu dobânda și cu alte costuri aferente, într-o perioadă specificată.”
Acest tip de contract a fost definit de unii autori ca fiind „acea convenţie prin care o
persoană juridică de drept public se împrumută de la o altă persoană fizică ori juridică de drept
privat, cu o sumă de bani, care urmează a fi utilizaţi în interes public.”425
9. Contractul de cercetare ştiinţifică, prin care o persoană publică însărcinează un
organism public sau privat să efectueze o cercetare ştiinţifică pură şi aplicată. În România acest
contract este reglementat de dispoziţiile O.G. nr. 57/2002, privind cercetarea ştiinţifică şi
dezvoltarea tehnologică, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 324/2003.
Asocierea sub forma contractului administrativ se manifestă cu precădere în sfera
interesului public, ce are o reprezentare concretă din punct de vedere al obiectivului, ținând, cel
mai adesea de investiții, lucrări, reabilitări dedicate unei cât mai bune prestări a serviciului
public. Raționamentul utilizării unui astfel de instrument în zona serviciului public se regăsește
în necesitatea de a securiza cât mai mult scopul avut în vedere printr-un asemenea parteneriat,
iar contractul este, din această perspectivă, alegerea optimă. În doctrina franceză a fost
remarcată preferința administrației publice pentru astfel de instrumente juridice, subliniindu-se
că „Administraţia contemporană utilizează din ce în ce mai frecvent formula contractului, fie
că este vorba de contracte de drept public sau de contracte de drept privat.”426
În plus, diversitatea contractelor administrative este o dovadă în plus că administraţia
nu mai deţine monopolul gestionării bunurilor statului şi al prestării serviciilor publice,
recurgând la formula cea mai adecvată de realizare în condiții de eficiență și responsabilitate a
misiunii sale.
Există însă și o serie de alte instrumente juridice, în afara sferei contractului
administrativ, prin care autoritățile publice și instituțiile publice își exercită dreptul de asociere.
Este vorba de diverse forme de parteneriat care sunt, prin esență, mai apropiate de conceptul
de asociere, întrucât sunt cel mai adesea caracterizate prin accentul pe cooperare, colaborare,
acțiuni și măsuri comune sau echilibrat partajate. Sancțiunile pentru neîndeplinirea de sarcini,
obligații sunt mult diminuate în cazul acestora și vizează, ca regulă, încetarea colaborării sau
retragerea din aceasta, cu consecințele de ordin juridic ce intervin în aceste situații. Nu mai
puțin adevărat este faptul că, neavând forța juridică a contractului administrativ, astfel de
asocieri nu dețin nici eficiența și nici previzibilitatea atât de necesare în realizarea sarcinilor
administrației publice. Și în practică acțiunile întreprinse în baza unor astfel de instrumente

422
Publicată în [Link]. nr. 439 din 28 iunie 2007.
423
Publicată în [Link]. nr. 369 din 14 mai 2008.
424
Publicată în [Link]. nr. 870 din 19 decembrie 2007.
425
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 357.
426
Ch. Debbasch, Fr. Colin, Droit administratif, 8é éd., Economica, Paris, 2007, p. 32.
146
asociative sunt lipsite de vitalitatea care, în cazul contractului administrativ este, cel puțin la
nivel teoretic, evidentă. Afirmația privind eficiența în teorie a contractului este dată de faptul
că, din păcate, deși încheierea contractului administrativ beneficiază, în linii mari, de toate
premisele necesare unui rezultat final optim, monitorizarea, în rândul administrației publice, a
derulării unor astfel de contracte, este cel puțin deficitară.
Revenind la relația între contractul administrativ și asociere, putem aprecia, în lumina
celor mai sus expuse și a dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, că cel dintâi este un
instrument prin care autoritățile publice și instituțiile publice își exercită dreptul de asociere
în scopul punerii în valoare a bunurilor proprietate publică, al executării lucrărilor de interes
public, al prestării serviciilor publice și al realizării de achiziții publice. Concluzionând,
contractul administrativ este un segment important în sfera asocierilor autorităților publice și
instituțiilor publice.

3. Tratatul

Tratatul, definit în Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor 427 drept „un
acord internaţional încheiat în scris între state şi guvernat de dreptul internaţional, fie că este
consemnat într-un instrument unic, fie în două sau mai multe instrumente conexe şi oricare ar
fi denumirea sa particulară” reprezintă, din perspectiva analizei noastre, cea mai relevantă
formă de asociere între autoritățile de drept public ce reprezintă statele. Tratatul reprezintă,
așadar, un instrument juridic supus ordinii dreptului internaţional public, prin care se exprimă
acordul statelor (reprezentate prin structurile acestora) de a coopera într-unul sau mai multe
domenii ce fac obiectul interesului comun.
Spre deosebire de celelalte sfere de asociere a administraţiei publice care au la bază o
serie de principii ce izvorăsc, în principal, din statutul cu care au fost înzestrate de legiuitor (ex.
principiul autonomiei în cazul administraţiei publice locale), în cazul tratatelor, principiul de
bază îl constituie cel al cooperării. În acest sens, doctrina dreptului internaţional public,
precizând valenţa unei reguli obligatorii de comportament pentru state, pe care a căpătat-o
principiul cooperării, a arătat că „Dacă în trecut cooperarea constituia un act facultativ, în
prezent ea este o datorie a statelor, impusă de procesul de adaptare a dreptului internaţional la
structurile şi la cerinţele actuale ale relaţiilor internaţionale.”428
Tratatul reprezintă nu numai un act administrativ în sensul extins al conceptului, dar
constituie, la rândul său, un izvor al dreptului administrativ. Doctrina administrativă a arătat că
„Tratatele şi convenţiile internaţionale sunt izvoare ale dreptului nostru intern sau pot deveni,
în măsura în care România le ratifică”429, precizând, totodată că „Aceste tratate şi convenţii
internaţionale trebuie să îndeplinească şi o condiţie esenţială şi anume să cuprindă reglementări
ale relaţiilor sociale care fac obiectul dreptului administrativ.”430 În opinia noastră, simplul fapt

427
Încheiată la Viena la 23 Mai 1969.
428
G. Geamănu, Drept internaţional public, Vol. I, Tratat, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 237.
429
C. Manda, op. cit., 2008, p. 75.
430
Idem, p. 74.
147
că acestea trebuie duse la îndeplinire şi implementate de către autorităţile publice constituie
argument suficient în aprecierea lor ca izvor al dreptului administrativ.
Legea nr. 590/2003 privind tratatele431, defineşte tratatul, în cuprinsul art. 1 lit. a), ca
fiind „actul juridic, indiferent de denumire sau de formă, care consemnează în scris un acord la
nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel departamental, având scopul de a crea, de a
modifica ori de a stinge drepturi şi obligaţii juridice sau de altă natură, guvernat de dreptul
internaţional public şi consemnat într-un instrument unic ori în două sau în mai multe
instrumente conexe.”
Faţă de normele de drept care reglementează natura juridică a tratatului, doctrina
dreptului internaţional public, analizând conceptul sub aspect terminologic, a ajuns la concluzia
că sintagma tratat desemnează sfera largă a înţelegerilor scrise încheiate la nivel internaţional.
În sensul celor de mai sus, doctrina franceză, definind tratatele ca fiind „toate acordurile
între State destinate reglementării relaţiilor între acestea”, a arătat că sintagmele ”tratat,
convenţie, acord, pact, cartă....... sunt aproximativ sinonime.”432
În același sens, un alt autor francez a precizat că „terminologia utilizată pentru
calificarea tratatului internațional este diversă. Termeni ca tratat, pact, cartă, memorandum-uri
de înțelegeri, sunt frecvent utilizați pentru a califica tratatele internaționale.”433
Doctrina românească de drept internaţional public, definind tratatul ca „un acord de
voinţă între subiecte de drept internaţional, având scopul de a crea, modifica sau stinge drepturi
şi obligaţii juridice, supus normelor de drept internaţional”, sau, prin prisma manifestării
Statelor, ca „un acord scris între state, care creează obligaţii şi drepturi în dreptul
internaţional”434, a arătat, la rândul său, că „Denumirea tratatelor nu reflectă deosebiri în ceea
ce priveşte natura lor juridică şi în consecinţă nu are influenţă asupra forţei juridice a
respectivelor tratate”. Aceeaşi autoare a remarcat însă, că „(…) În practica convenţională,
anumite denumiri pot indica o specificitate a obiectului tratatului şi a domeniilor în care
intervine. Termenul de tratat se atribuie, de regulă, documentelor care reglementează domenii
importante ale relaţiilor internaţionale, politice sau economice (…) Convenţia desemnează, de
regulă, înţelegeri prin care sunt reglementate relaţiile internaţionale în domenii speciale (…),
Pactul este denumirea dată unor înţelegeri care, în general, au un caracter solemn şi
reglementează probleme politice (…), Acordul este termenul aplicabil unor înţelegeri care
intervin în cele mai variate domenii, în general, precis determinate (…).435
Pornind de la o definiție doctrinară a tratatului, conform căreia acesta reprezintă „o
înțelegere în domenii importante ale relațiilor internaționale, fie cu caracter politic, fie cu
caracter economic care reclamă o procedură complexă și mai solemnă decât în cazul altor
înțelegeri”436, o autoare a dreptului internațional public a argumentat o anumită distincție între
diversele sintagme care desemnează acest concept, încercând o definire a acestora, cum ar fi
convenția – înțelegerea prin care se reglementează un domeniu special al relațiilor
internaționale (...), acordul – înțelegere intervenită, mai ales, în domeniul economic, comercial,

431
Publicată în [Link]. nr. 23 din 12 ianuarie 2004.
432
J. Charpentier, Institutions internationales, 13e éd., Dalloz, Paris, 1997, p. 39.
433
J-C. Zarka, Institutions internationales, 6e éd, Ed. Ellipses Édition Marketing S.A, Paris, 2014, p. 174.
434
R. Miga-Beşteliu, Drept internaţional public, Vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 95.
435
Idem,, p. 96.
436
Gh. Moca, M. Duțu, Drept internațional public, Vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 386.
148
financiar, cultural (...), statutul – acord prin care se constituie o organizație
internațională/instanță jurisdicțională internaționaă sau se stabilește un anumit regim juridic
(...), pactul – înțelegere intervenită în domenii concrete ale relațiilor politice dintre state (...),
protocolul – poate fi un act accesoriu la un tratat internațional preexistent, încheiat pentru a-l
modifica, prelungi, interpreta etc., dar și o înțelegere de sine stătătoare (...)437
În domenii de referință în materia colaborărilor, cum este cel al cercetării științifice
tratatul îmbracă, cel mai adesea, forma acordului sau a convenţiei. Acordurile de cooperare
încheiate la nivelul celorlalte persoane juridice de drept public cu atribuţii în domeniul cercetării
îmbracă forma juridică a protocolului sau memorandum-ului, prin care se pun bazele cooperării
concrete în cadrul unor programe de cercetare determinate şi care vor sta la baza acţiunilor
viitoare ale membrilor comunităţilor ştiinţifice implicate. Este de remarcat faptul că multe
dintre aceste protocoale sunt subsecvente acordurilor încheiate şi au misiunea de a pune în
practică principiile şi direcţiile de cooperare definite prin acestea din urmă.
Analiza acestor două instrumente asociative, tratatul şi contractul, prin care
administraţia publică constituie diferite forme de parteneriat în îndeplinirea obiectivelor sale,
reflectă faptul că prima este dedicată colaborărilor autorităţilor publice în plan internaţional,
fiind supusă regulilor dreptului internaţional public şi consfinţind, cu precădere, parteneriate
de tip public-public, în timp ce cea de-a doua vizează sfera colaborărilor în plan naţional şi are
în vedere, cel mai adesea, parteneriate de tip public-privat. Cu toate acestea, aşa cum vom arăta,
parteneriatele la nivel internaţional la care participă administraţiile publice ale diverselor state
pot îmbrăca şi forma contractului, pot include şi parteneri de drept privat şi pot genera entităţi
cu personalitate juridică de drept privat fiind, deci supuse unui regim juridic mixt (drept naţional
şi internaţional public şi privat), iar contractele administrative la rândul lor pot institui
parteneriate între persoane juridice de drept public din diferite state.
Un autor de drept administrativ, analizând distincţia dintre contract şi tratat în dreptul
public internaţional, a arătat, prin prisma analizelor doctrinare din diferite domenii ale dreptului,
că „În general, acordurile încheiate între autorităţile administrative sau organismele publice din
state diferite sau acordurile încheiate între o persoană privată şi un stat nu sunt în principiu
asimilabile tratatelor internaţionale, având prin urmare o natură contractuală, publică sau
privată.”438 Nu împărtăşim această opinie întrucât, pe de o parte, aşa cum vom arăta, legea-
cadru în domeniul tratatelor şi doctrina dreptului internaţional public sunt fără echivoc în
considerarea oricărui acord la nivel statal, guvernamental şi departamental (având ca părţi
structurile de diferite niveluri ale administraţiei publice) ca aparţinând sferei tratatelor, iar, pe
de altă parte, contractele încheiate în baza unor acorduri de cooperare nu pot fi interpretate,
decât în subsidiar, drept contracte administrative, astfel cum sunt definite de Legea
contenciosului administrativ (care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice).
În opinia noastră, există o distincţie clară cu privire la natura acordului de voinţă exprimat într-
un contract pur administrativ, astfel cum este definit de lege, care instituie, în cele mai multe
cazuri un parteneriat public-privat şi un contract de tip administrativ, rezultat cu prioritate din

L.-M. Trocan, Drept internațional public, Ed. C.H. Beck, București, 2014, p. 41.
437

438
C.-S. Săraru, Contractele administrative. [Link]ă. Jurisprudenţă, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2009, p. 91.
149
voinţa autorităţilor statale şi, numai în subsidiar, din voinţa structurilor administraţiei publice
subordonate celor de nivel statal, având ca obiect punerea în practică a tratatelor, într-un
parteneriat cu preponderenţă public.
Subiectul naturii juridice a tratatului este, din perspectiva analizei noastre, deosebit de
interesant, ținând cont de natura complexă a regimului juridic aplicabil, care reuneşte reguli din
sfera dreptului internaţional public și din sfera dreptului administrativ şi care a fost desemnat
în doctrina administrativă prin sintagma administraţie exterioară. Cu privire la aceasta,
Profesorul Iorgovan a arătat că există „raporturi reglementate de dreptul administrativ în
colaborare cu alte ramuri ale dreptului public (de exemplu dreptul internaţional public)”,
precizând că „Relaţiile externe ale unui stat (…) nu pot fi excluse din sfera administraţiei
publice, dreptul administrativ reglează, însă, administraţia exterioară prin cooperare cu dreptul
internaţional public. După cel de-al doilea război mondial, multe Constituţii consacră prioritatea
normelor internaţionale în raport cu normele interne, ceea ce determină un raport de
subsecvenţă între dreptul administrativ şi dreptul internaţional public.”439. În acelaşi sens,
conceptul de administraţie exterioară a fost invocat şi într-o altă lucrare valoroasă a dreptului
administrativ, cu referire la cooperarea dintre dreptul administrativ şi dreptul internaţional
public în materia reglementării relaţiilor externe ale unui stat.440
Doctrina franceză actuală a dreptului administrativ manifestă o preocupare expresă în
ceea ce privește relația dintre normele internaționale și dreptul administrativ, subliniind faptul
că ”Administrația, ca toate activitățile umane, este din ce în ce mai evident inserată unui cadru
internațional, indiferent de nivel: acela al Statului, dar de asemenea și acela al colectivităților
teritoriale (...). În acest context, societatea internațională se organizează, multiplicând normele
internaționale și mecanismele de control, inclusiv cele jurisdicționale. În plan regional, în
ansamblul european, aceste norme sunt de o asemenea natură că ele constituie astăzi una dintre
sursele esențiale ale dreptului administrativ.”441

Secțiunea II. Dimensiunea asocierii din perspectiva cadrului internațional și

național

Legislația incidentă domeniului asocierilor autorităților publice și instituțiilor publice

utilizează mai degrabă termeni generici în desemnarea asocierilor care intră în competența
diferitelor autorități publice și instituții publice, rezumându-se, cel mai adesea, la concepte
precum asociere, colaborare, cooperare, parteneriat, acorduri sau convenții. Această abordare
terminologică arată, în opinia noastră că, deşi cadrul de reglementare este neunitar şi lacunar în
direcția consolidării instituţiei asocierii - mai ales sub aspectul instituirii instrumentelor
necesare exploatării optime a acestui mecanism - terminologia variată permite totuşi o anumită
flexibilitate în alegerea formei de asociere de către autorităţile şi instituţiile publice şi adaptarea

439
A. Iorgovan, op. cit, Vol. I, 2005, p. 117.
440
D. Apostol-Tofan, op. cit, Vol. I, 2014, p. 51.
441
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, op. cit., p. 139.
150
cu mai multă uşurinţă la formele consacrate pe plan european și internaţional. În acelaşi timp,
nu putem însă să nu remarcăm faptul că, în timp ce insuficienţa reglementării asocierii
generează dificultăţi în alegerea instrumentelor juridice optime de constituire a asocierii,
situaţia inversă în care forme de asociere au fost preluate la nivel legislativ fără o abordare
practică a conceptului creează, de asemenea, dificultăţi în exploatarea eficientă a acestora.
Formele principale de asociere care reies din textele de lege sunt: consorțiile, asocierile
cu scop declarat, societățile comerciale, asocierile în participațiune, grupurile, organismele,
asociaţiile.
Asocierile în interiorul administraţiei publice se realizează pe diferite niveluri și în
diferite forme în funcţie de autorităţile publice implicate şi de poziția ierarhică a acestora.
Asocierile se pot realiza la nivel internaţional şi european (acorduri, tratate, protocoale,
convenții, memorandum-uri etc., prin care autoritățile administrației publice centrale din două
sau mai multe state stabilesc principii de cooperare în domenii specifice de activitate sau
constituie organisme cu personalitate juridică având misiunea de a realiza obiectivele definite
de asociați) sau la nivel naţional (acte administrative comune, iniţiative comune, proiecte şi
programe derulate în parteneriat etc., prin care autorităţi ale administrației publice centrale
colaborează între ele pentru o cât mai bună executare a legii sau pentru realizarea unor obiective
care prezintă interes comun pentru domeniile lor de competenţă).
Autorităţile administraţiei publice locale se pot asocia între ele în cadrul unor cooperări
de nivel regional sau interregional, constituind diverse structuri asociative al căror rol are
conotații atât în direcția întăririi acțiunii administrative, cât și în planul intensificării
parteneriatului intern și extern.
Între instituțiile publice, în calitate de prestatori de servicii publice, se pot constitui
diverse forme de parteneriat având drept scop atât o mai bună gestionare a sarcinilor ce le revin,
cât și o coordonare a acțiunilor în interiorul unor domenii largi care, prin natura preocupărilor,
impun definirea și aplicarea unor măsuri corelate (ex.: domeniul educației și cel al cercetării,
domeniul sanitar și cel al protecției sociale etc.).
Autorităţile administraţiei publice centrale se pot asocia cu autorităţile administraţiei
publice locale pentru o mai bună administrare a serviciilor publice şi pentru asigurarea coerenței
acţiunilor statale cu cele la nivel local în diferitele domenii de activitate.
Autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și instituțiile publice și alte
persoane juridice de drept public pot fi parteneri în cadrul unor structuri asociative având ca
scop stimularea exploatării optime a unor servicii publice care, prin natura perspectivelor pe
care le oferă, sunt de interes atât în planul central cât și în acel local al administrației publice.
Pentru o mai riguroasă identificare a acestor forme de asociere, vom delimita cadrul larg
al asocierii în asocieri internaţionale și, respectiv, asocieri naţionale în sfera administraţiei
publice, fiecare din aceste două mari grupe cuprinzând asocieri la nivel statal şi asocieri la nivel
local, astfel:
1. Asocierile autorităţilor publice şi ale instituţiilor publice în sfera raporturilor juridice
internaţionale pot fi clasificate în următoarele categorii:
a) asocieri la nivel guvernamental şi asocieri între autorităţilor publice centrale de
specialitate - instituite prin tratate, acorduri, convenţii, protocoale, memorandum-uri şi
constituite sub forma parteneriatelor, asociaţiilor internaţionale guvernamentale, a instituţiilor
europene şi internaţionale, a societăţilor comerciale, a organismelor europene şi internaţionale
151
cu regim juridic specific etc. (ex.: infrastructura europeană de cercetare, centre internaţionale,
europene sau regionale dedicate unor domenii ample de interes). Toate acestea beneficiază de
o structură organizatorică mai redusă sau mai amplă în funcţie de voinţa asociaţilor şi de
obiectivele urmărite. Cooperarea şi parteneriatul la nivel de principii şi de reguli de conduită se
concretizează în organisme fără personalitate juridică, în timp ce obiectivele concrete şi
misiunile bine definite în anumite domenii de interes generează persoane juridice bine definite
şi înzestrate de asociaţi cu mijloacele financiare, umane şi organizatorice necesare şi suficiente
atingerii scopului propus;
b) asocieri între autorităţile administraţiei publice locale - vizând în mod frecvent
instituirea unor organisme fără personalitate juridică, de tip transfrontalier, regional sau
interregional, prin care acestea cooperează în identificarea celor mai bune practici în domeniul
administrării unităţilor administrativ-teritoriale, sub toate aspectele gestionării problemelor
comunităţilor locale;
c) asocieri la care participă atât autorităţi ale administraţiei publice centrale de
specialitate, cât şi autorităţi ale administraţiei publice locale - constând, cel mai adesea, în
instituirea unor parteneriate în cadrul unor proiecte dedicate întăririi dezvoltării regionale;
d) asocieri între instituţii publice care constau, de regulă, în constituirea unor consorţii
prin care instituţiile publice convin principii de cooperare în sfera comună de competență, având
scopul promovării unor proiecte și acțiuni comune;
e) asocieri în care sunt implicate autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale,
alături de instituţii publice şi de alte persoane juridice de drept public sau privat, care îmbracă,
ca regulă, forma unor structuri cu personalitate juridică, având, prin actul de constituire, un
regim juridic distinct care împrumută trăsăturile unei organizaţii internaţionale
interguvernamentale.
2. Asocierile în plan naţional pot fi repartizate în următoarele categorii:
a) asocieri între autorităţile administraţiei publice centrale, care se pot realiza atât în
planul formal, al adoptării de acte administrative în comun sau prin instituirea unor organisme
dedicate identificării în comun a unor măsuri şi acţiuni în executarea legii, cât şi prin consultări
prestabilite sau ad-hoc pentru rezolvarea punctuală a sarcinilor curente;
b) asocieri între autorităţile administraţiei publice locale, care constau în instituirea unor
organisme a căror misiune este de a promova interesele comunităţilor locale în cadrul anumitor
sfere de interes şi în raporturile cu diferite alte organisme care au putere de decizie cu privire la
politicile de întărire a dezvoltării regionale (ex. asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, zonele
metropolitane, asociaţiile regionale şi interregionale);
c) asocieri între autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţile
publice locale. Acestea se realizează în contextul principiului autonomiei locale şi al
descentralizării, în care autorităţile administraţiei publice centrale, având interesul unei cât mai
bune corelări a politicilor la nivel local cu cele de la nivel central şi al siguranţei unei bune
gestionări a problemelor locale, promovează parteneriate cu autorităţile administraţiei publice
locale în anumite domenii de interes ce ţin de buna prestare a serviciilor publice şi de susţinerea
dezvoltării regionale şi locale;
d) asocieri între instituţiile publice şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale:
parcurile ştiinţifice şi tehnologice, asociaţiile în participaţiune, centrele de inovare, protocoale
de colaborare între organisme specializate ale autorităţilor administraţiei publice locale şi
152
instituţii publice, având ca obiect punerea la dispoziţia celor din urmă a expertizei cu privire la
domenii ca protecţia civilă, securitatea şi sănătatea populaţiei etc.
e) asocieri între instituţiile publice sau între instituţii publice şi persoane juridice de drept
public (parteneriate universităţi-institute, parteneriate între unităţi de învăţământ, consorţii
universitare).
Există, astfel cum se observă din cele expuse mai sus, o serie de forme și instrumente
care conturează instituția asocierii în dreptul administrativ și care se reflectă într-o serie de
norme și dispoziții legale, lipsite din păcate, de uniformitate și armonie. Deși legislația națională
abundă în acte normative care menționează, sub o formă sau alta, competența asocierii
autorităților publice și a instituțiilor publice, în practică se simte lipsa construirii, la nivel unitar,
a unor forme-cadru de instrumente juridice pe diferite segmente de asociere, fapt ce ar contribui
din plin la asigurarea premiselor unor bune-practici în domeniu. Aceasta este însă, justificată,
în opinia noastră, și de faptul că la nivelul dreptului administrativ, asocierea este privită ca un
concept auxiliar, care nu are o reprezentare de sine stătătoare. În acest sens, considerăm că un
prim pas ar trebui să constea în integrarea noţiunii de asociere în sfera noţiunilor de bază ale
dreptului administrativ şi în definirea unitară a acesteia.

CAPITOLUL IV. ASOCIERI LA NIVEL INTERNAŢIONAL ALE

AUTORITĂŢILOR PUBLICE ŞI INSTITUŢIILOR PUBLICE

Secţiunea I. Calitatea autorităţilor şi instituţiilor publice de subiecte ale

raporturilor juridice internaţionale

Calitatea de subiecte ale raporturilor juridice de drept internaţional public a autorităţilor

publice şi instituţiilor publice derivă din calitatea statului de subiect al unor astfel de raporturi,
statul participând, aşa cum s-a precizat în doctrina dreptului internaţional public, la „elaborarea
normelor de drept internaţional şi (…) la desfăşurarea raporturilor juridice guvernate de aceste
norme, dobândind astfel, nemijlocit drepturi şi asumându-şi obligaţii în cadrul ordinii juridice
internaţionale (…)”442.
Capacitatea statului, persoană juridică abstractă, de a se manifesta în relaţiile
internaţionale - prin intermediul autorităţilor publice cu atribuţii de reprezentare externă -
constituie subiect de interes atât în planul dreptului internaţional public cât şi în cel al dreptului
administrativ, reprezentând unul dintre exemplele în care normele celor două ramuri ale
dreptului public conlucrează în sfera aceloraşi relaţii sociale.

442
R. Miga-Beşteliu, op. cit., 2005, p. 21.
153
 Analizele doctrinare din sfera celor două ramuri de drept identifică autoritățile publice
în centrul raporturilor juridice internaționale, indiferent de sintagmele prin care acestea sunt
desemnate. În acest sens, doctrina românească din dreptul internaţional public a arătat că „În
planul realităţilor interne, statul se înfăţişează ca putere suverană, ca organizare politică a
societăţii, subsumând diferite organe (autorităţi) cu atribuţii specifice legislative, executive,
jurisdicţionale”.443
În doctrina franceză, s-a precizat, în aceeaşi manieră, că „Fiecare Stat îşi stabileşte şi
susţine o politică externă prin intermediul unor proceduri şi structuri complexe, variabile de la
o ţară la alta.”444
În deplin consens cu teoreticienii dreptului internaţional public, doctrina administrativă
a arătat că „Statul, ca entitate abstractă, nu poate avea o voinţă proprie spre a fi subiect de drept.
(…) Voinţa şi interesele acestuia sunt promovate de anumite persoane din rândul colectivităţii
sociale respective, persoane care alcătuiesc aparatul de stat. (…) Statul se manifestă în relaţiile
interne şi internaţionale prin aceste persoane, care alcătuiesc aparatul de stat, deşi convenţional,
statul este considerat a fi persoană juridică.”445
În contextul urmăririi evoluţiei administraţiei publice, manifestarea autorităţilor publice
şi instituţiilor publice în sfera relaţiilor externe ale Statului constituie un element de referinţă
pentru identificarea modului de adaptare a acesteia la realitatea socio-economică. Se remarcă,
astfel, o reconsiderare vizibilă a sarcinilor administraţiei publice atât prin corelarea atribuţiilor
acesteia la noi reguli decurgând din acordurile internaţionale la care România este parte, cât şi
prin intensificarea activităţilor concrete vizând cooperările şi asocierile pe plan european şi
internaţional.
Prin competenţa ce le revine în temeiul Legii fundamentale şi conform cadrului legal de
înfiinţare şi funcţionare, autorităţile publice exercită atribuţiile ce revin Statului atât în materia
negocierii, încheierii şi semnării documentelor de asociere, cât şi în ceea ce priveşte aducerea
la îndeplinire, în limitele sferei de competenţă, a sarcinilor ce decurg din dispoziţiile acestora.
Autorităţi publice cu competenţă în reprezentarea Statului român în relaţiile externe sunt
Preşedintele României, Guvernul României şi autorităţile administraţiei publice centrale de
specialitate. De interes pentru analiza noastră sunt ultimele două autorități, Președintele
deținând, din perspectiva competenței de a încheia tratate internaționale în numele României, o
funcție mai degrabă de reprezentare, negocierea acestor tratate revenind Guvernului României,
potrivit art. 91 alin. (1) din Constituția României, republicată.
În doctrina administrativă, competenţa autorităţilor administraţiei publice de a se
manifesta în sfera raporturilor juridice internaţionale a reieşit din scopurile definite ale
administraţiei publice, arătându-se că „Autorităţile administraţiei publice urmăresc ca, prin
întreaga lor activitate, să satisfacă, în cele mai bune condiţii, cerinţele sociale (…), să acţioneze
pentru afirmarea României în viaţa internaţională, pentru amplificarea relaţiilor de cooperare
paşnică cu toate statele şi popoarele lumii, pentru asigurarea unui climat internaţional de pace
şi securitate generală.”446

443
S. Scăunaş, Drept internaţional public, ed. 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 106.
444
M. Gounelle, Relations internationales, 3e éd., Dalloz, Paris, 1996, p. 103.
445
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 31.
446
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 10.
154
 Într-o altă analiză doctrinară, competenţa autorităţilor administraţiei publice de a se
manifesta în sfera raporturilor juridice internaţionale a reieşit din scopurile definite ale
administraţiei publice. În acest sens, autorul preciza că „Autorităţile administraţiei publice
urmăresc ca, prin întreaga lor activitate, să satisfacă, în cele mai bune condiţii, cerinţele sociale
(…), să acţioneze pentru afirmarea României în viaţa internaţională, pentru amplificarea
relaţiilor de cooperare paşnică cu toate statele şi popoarele lumii, pentru asigurarea unui climat
internaţional de pace şi securitate generală.”447
Guvernul deţine, în virtutea atribuţiilor sale constituţionale - dezvoltate în Legea nr.
90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României și a ministerelor, cu
modificările și completările ulterioare - un rol esenţial în sfera raporturilor juridice
internaţionale, atribuțiile sale în domeniul politicii externe fiind, prin esență, integrate în
conceptul de asociere, indiferent de forma în care se manifestă aceasta.
În considerarea calităţii sale de subiect de drept internaţional doctrina dreptului
internaţional public a definit Guvernul ca fiind „(…) Autoritatea politică prin care populaţia se
organizează în interior şi prin care relaţionează cu alte entităţi cu personalitate
internaţională.”448
Prin competenţa ce le revine în temeiul Constituţiei şi conform cadrului legal de
înfiinţare şi funcţionare, autorităţile publice exercită atribuţiile ce revin Statului atât în materia
negocierii, încheierii şi semnării documentelor de asociere, cât şi în ceea ce priveşte aducerea
la îndeplinire, în limitele sferei de competenţă, a sarcinilor ce decurg din dispoziţiile acestora.
Autorităţile administraţiei publice centrale participă în mod nemijlocit la încheierea
unor acorduri de cooperare pe plan internaţional în temeiul atribuţiilor legale de coordonare a
domeniului specific sau în baza delegării Guvernului în acest sens, raporturile juridice
internaţionale în care sunt implicate având, de cele mai multe ori, caracter subsidiar asocierilor
guvernamentale. Se demonstrează şi în acest domeniu, aşa cum s-a arătat în doctrina de
specialitate, că „(…) Fiecare minister în parte are misiunea de a aplica strategia de dezvoltare
şi politica Guvernului în domeniul în care a fost creat.”449
În doctrină s-a menționat că „În temeiul capacităţii de drept public, autorităţile statului şi
ale unităţilor administrativ-teritoriale, au, în nume propriu şi în temeiul autorităţii de stat care
le-a fost delegată, calitatea de subiecte calificate de drept public.”450 Dezvoltând această
apreciere, putem susţine că, prin competenţa constituţională şi legală de reprezentare a Statului
în raporturile juridice internaţionale, autorităţile publice au calitatea de subiecte calificate ale
dreptului internaţional public, aflându-se în centrul relaţiilor ce caracterizează societatea
internaţională.
Instituțiile publice se manifestă cel mai adesea în sfera relațiilor internaționale prin
stabilirea de instrumente în implementarea acordurilor/convențiilor de cooperare încheiate de
autoritățile administrației publice centrale. Astfel de instrumente consemnează modalități și

447
Ibidem.
448
S. Scăunaş, op. cit., p. 107.
449
V. Vedinaş, op. cit., 2015, p. 416.
450
D. M. Vesmaş, I. Nicola, Unele consideraţii teoretice privind relaţia dintre personalitatea de drept public,
capacitatea şi competenţa de drept administrativ, Revista de drept public, nr. 4/2007, p. 53.
155
acțiuni concrete (programe, proiecte, misiuni) prin care sunt fructificate principiile cadru ale
cooperării.
Calitatea autorităţilor publice şi instituţiilor publice de subiecte ale raporturilor juridice
internaţionale se află în strânsă legătură cu competenţa conferită de lege, respectiv cu
capacitatea de drept public de care acestea dispun. În acest sens, doctrina a arătat că „În temeiul
capacităţii de drept public, autorităţile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale, au, în
nume propriu şi în temeiul autorităţii de stat care le-a fost delegată, calitatea de subiecte
calificate de drept public.”451 Ducând mai departe această consideraţie, putem susţine că, prin
competenţa constituţională şi legală de reprezentare a Statului în raporturile juridice
internaţionale, autorităţile publice au calitatea de subiecte calificate ale dreptului internaţional
public, aflându-se în centrul relaţiilor ce caracterizează societatea internaţională.
Pornind de la definiţia conform căreia regimul juridic „desemnează un ansamblu de
norme juridice specifice, de fond şi formă, care reglementează o materie determinată sau o
categorie particulară de relaţii sociale, o instituţie etc. (…)”452, vom arăta, ţinând cont de
regulile diverse de drept care reglementează relațiile internaţionale, că raporturile juridice care
iau naștere sunt guvernate de un regim juridic complex. Aceste reguli aparțin unor ramuri
diverse ale dreptului și intervin pe aspecte ce ţin de competenţa structurilor care participă în
concret la relaţiile internaţionale, de procedurile şi formalităţile pe care le presupun aceste
acorduri, de raporturile juridice ce se nasc şi de consecinţele ce decurg din acestea. Toate
acestea ne determină să apreciem că asocierea internaţională a autorităţilor publice poate fi
abordată ca o instituţie juridică de sine stătătoare şi poate constitui obiect distinct al
preocupărilor legislative şi doctrinare.
Competenţa pe care autorităţile publice o manifestă în sfera relaţiilor internaţionale ar
putea completa preocupările teoretice cu privire la administraţia publică, întregind imaginea
rolului și misiunii acesteia. Complexitatea acţiunilor administraţiei publice care, aşa cum am
arătat, presupun din ce în ce mai mult depăşirea atribuţiilor clasice din sfera actelor sau
contractelor administrative influenţează, fără doar şi poate, regimul juridic pur administrativ al
autorităţilor publice şi instituţiilor publice, conferindu-i imaginea unui ansamblu complex, în
care normele dreptului administrativ conlucrează cu reguli din diverse alte ramuri ale dreptului.
Specialişti ai dreptului administrativ au fost preocupaţi, astfel cum am arătat deja mai
sus, citând o valoroasă apreciere a Profesorului Iorgovan, de regimul juridic al manifestărilor
administraţiei publice în sfera relaţiilor internaţionale, statuându-se conceptul de administraţie
exterioară. Acest concept a fost invocat și într-o altă lucrare valoroasă a dreptului administrativ,
cu referire la „cooperarea dintre dreptul administrativ şi dreptul internaţional public în materia
reglementării relaţiilor externe ale unui stat.”453
Aprecierile de mai sus constituie în opinia noastră, un important punct de plecare pentru
viitoarele analize doctrinare care îşi propun să vadă dincolo de clasicele manifestări ale
administraţiei publice, iar administraţia exterioară ar trebuie să constituie un concept unanim
acceptat în sfera dreptului administrativ şi considerat ca atare în lucrările de specialitate.

451
Ibidem.
452
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 8.
453
D. Apostol-Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 51.
156
 Astfel cum am subliniat anterior, Statul acţionează în raporturile juridice internaţionale
prin intermediul structurilor sale şi, în consecinţă, aceste raporturi vor fi marcate pe de o parte,
de regulile dreptului internaţional public, iar pe de altă parte, de normele dreptului public
naţional, fiecare dintre acestea acţionând pe aspecte bine determinate. Raporturile dintre cele
două ramuri de drept trebuie privite cu prioritate prin prisma sferei de reglementare, doctrina
administrativă exemplificând cu domeniul drepturilor omului în care „normele dreptului
internațional public au preeminență față de normele interne ale dreptului administrativ, fiind
vorba despre un raport de subsecvență între dreptul administrativ și dreptul internațional
public.”454
Normele de drept internaţional public care guvernează asocierile interstatale, în sensul
larg al accepţiunii, susţin raporturi de egalitate juridică între participanţi, în care modalităţile şi
instrumentele de realizare a obiectivelor asumate decurg din voinţa comună a partenerilor.
Toate aceste asocieri pot avea fie scopul exclusiv al asumării la nivel naţional al unor acţiuni în
sensul principiilor de cooperare stabilite în acorduri, fie constituirea unor persoane juridice cu
misiunea de a duce la îndeplinire obiectivele definite prin acestea.
La rândul lor, structurile care reprezintă în aceste raporturi fiecare dintre Statele
participante vor acţiona în limitele şi sfera de competenţă instituite prin norme imperative din
sfera dreptului naţional public (constituţional, administrativ, financiar, fiscal), care
reglementează atât aspecte prealabile încheierii tratatelor cât şi modul de aplicare a acestora. În
acest sens, doctrina românească de drept internaţional a arătat că „În toate cazurile, indiferent
de forma de organizare a participării româneşti în străinătate, dreptul român reglementează
regimul (condiţiile) acestei participări.”455
Din sfera cadrului juridic care reglementează cooperarea între autoritățile și instituțiile
publice la nivel European nu pot fi omise normele europene care, în contextul preocupării
constante a Uniunii Europene de a întări şi promova politici comune în diverse domenii, s-au
intensificat şi au evoluat de la definirea de principii şi promovarea de direcţii şi programe la
punerea bazelor unificării în plan instituţional a diverselor instituții juridice.
În considerarea faptului că „autorităţile administraţiei publice utilizează în şi prin
acţiunile lor şi norme specifice altor ramuri de drept (…)456”, normele de drept financiar, de
drept fiscal şi contencios fiscal şi de dreptul familiei, menţionate în doctrina administrativă ca
aplicabile organizării şi funcţionării sistemului administraţiei publice alături de normele de
drept administrativ457 se impun a fi completate şi cu normele dreptului internaţional public.
Pornind de la ideea că acordurile de cooperare reprezintă, în fapt, o formă de manifestare
a voinţei autorităţilor publice, având scopul de a crea, de a modifica ori de a stinge raporturi
juridice, se pune problema naturii juridice a acestora prin prisma teoriei dreptului administrativ
cu privire la actele administraţiei publice. Definiţia dată actului administrativ de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu susţine

454
Ibidem.
455
D.-A. Sitaru, Aspecte privind regimul juridic al societăţilor comerciale cu participare română constituite în
străinătate, Analele Universităţii Bucureşti, Seria Drept, 2004-III, p. 10.
456
I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol. I, ediţie revizuită, Ed. „Alma Mater”, Sibiu, 2009,
p. 15.
457
E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 21.
157
natura juridică de act administrativ a acordului458, în timp ce definiţia tratatului în accepţiunea
Legii nr. 590/2003 privind tratatele459 nu acoperă, aşa cum este firesc, semnificaţiile de ordin
administrativ ale acestor acte.
La nivelul teoriei administrative, o încadrare corectă a naturii juridice a tratatului, în
sens larg, ne este oferită de aprecierea conform căreia „Alături de normele de drept intern, de
drept constituţional şi administrativ, care reglementează actele politice ale administraţiei
publice, un rol important îl au pentru actele de politică externă şi normele dreptului internaţional
public care, în unele cazuri, reglementează unele categorii de acte politice.”460 Consideraţia ni
se pare extrem de importantă, întrucât are calitatea de a oferi o imagine corectă a naturii juridice
a tratatului, nu generează conflict cu definiţiile sus-amintite și reuşeşte să confere acestui
instrument juridic un loc bine determinat în accepţiunea lato sensu a actului administrativ.
Tratatul poate fi definit, astfel, ca un act politic al administraţiei publice, adoptat cu
respectarea şi aplicarea regulilor de drept administrativ şi ale regulilor dreptului internaţional
public şi marcat de un regim juridic distinct care reuneşte norme din sfera mai multor ramuri
ale dreptului.

Secțiunea II. Tipuri de parteneriate în plan internațional

1. Asocieri la nivel guvernamental și între autorități ale administrației publice

centrale

La nivel european și internațional, asocierile între structurile administrației publice

centrale se realizează, aşa cum am menționat, prin acorduri, tratate, protocoale, memorandum-
uri, convenţii etc. şi se constituie în organisme cu sau fără personalitate juridică, în funcţie de
voinţa asociaţilor în considerarea obiectivelor urmărite.
Întrucât regimul juridic al asocierilor pe plan internaţional al acestor autorităţi publice
face obiectul dreptului internaţional public, ne vom rezuma la a puncta câteva trăsături care, în

458
Conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, „Actul
administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de
putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică
sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate
de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor
de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte
categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.”
459
Conform Legii nr. 590/2003 privind tratatele, „Prin tratat se înţelege actul juridic, indiferent de denumire sau
de formă, care consemnează în scris un acord la nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel departamental,
având scopul de a crea, de a modifica ori de a stinge drepturi şi obligaţii juridice sau de altă natură, guvernat de
dreptul internaţional public şi consemnat într-un instrument unic ori în două sau în mai multe instrumente
conexe.”
460
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 9.
158
opinia noastră, au conotaţii în sfera administrativă a conceptului asocierii, contribuind la
întărirea teoriei cu privire la conturarea acestuia ca o instituţie a dreptului administrativ.
Asocierile încheiate la nivel guvernamental sau la nivelul autorităţilor administraţiei
publice centrale sub forma protocoalelor sau a acordurilor de cooperare, constituie - în termeni
generali - parteneriate, în care asociaţii stabilesc cadrul general de cooperare într-un anumit
domeniu de activitate şi principiile care stau la baza acţiunilor comune ce vor fi întreprinse.
Aceste parteneriate nu sunt generatoare de organisme cu personalitate juridică şi sunt urmate,
de regulă, de programe şi proiecte comune pe direcţii specifice de interes sau chiar de alte forme
subsidiare de asociere în aplicarea principiilor asocierii iniţiale.
În perioada recentă însă, o serie de parteneriate încheiate la acest nivel se concretizează
în structuri ample, bine definite ca statut şi organizare şi înzestrate cu mijloacele necesare pentru
aducerea la îndeplinire în mod optim a obiectivelor asumate prin voinţa asociaţilor. Regimul
juridic al acestora este unul complex, guvernat de regulile dreptului internaţional public, ale
dreptului european şi ale dreptului naţional, acestea beneficiind de o serie de facilităţi şi înlesniri
care le asigură cadrul necesar atingerii scopului urmărit. Interesant, sub aspectul regimului
juridic ce le caracterizează, este faptul că, deşi aceste forme de asociere se instituie sub forma
unor instrumente juridice diverse, modul de constituire, organizare şi funcţionare este similar,
cu mici diferenţe de nuanţă, evidenţiate mai mult în planul gestiunii financiare şi al regimului
fiscal aplicabil. În genere însă, indiferent că este vorba de o societate comercială cu participare
guvernamentală internaţională, de o instituţie sau un organism european, de o infrastructură de
cercetare etc., statutele constitutive, organele de decizie, susţinerea financiară şi răspunderea
respectă parametrii organizaţiilor internaţionale interguvernamentale, iar personalitatea lor
juridică se manifestă în mod asemănător, cu recunoaşterea sa şi a tuturor drepturilor ce decurg
din aceasta pe teritoriul asociaţilor.
Un element care merită subliniat în ceea ce privește asocierile la nivel internațional și
european între autoritățile administrației publice centrale, este acela că aceste asocieri care
stabilesc cadrul larg de cooperare sunt generatoare, la rândul lor, de noi forme de asociere, fie
prin instituirea ulterioară, de către părți, a unor instrumente concrete dedicate implementării
temelor cooperării, cu definirea de acţiuni concrete, fie prin instituirea cadrului de aderare a
noii structuri asociative la alte organisme şi asocieri europene şi internaţionale în domeniu.
Astfel, de la Tratate instituind anumite organisme pe care statele/guvernele participante le
înzestrează cu competența și mandatul dedicate urmăririi unor obiective comune pe termen
lung, ținând de principii și reguli de bună practică și de focalizare a acțiunilor în anumite
domenii de interes, se ajunge, în temeiul aceleiași asocieri, la dezvoltarea ulterioară a noi și
variate instrumente juridice asociative, reglementate în detaliu, care pun în practică principiile
largi definite în tratatele de cooperare, acestea din urmă devenind preambulul și cadrul legal al
noilor organisme asociative.
Cel mai viu exemplu în sensul celor de mai sus îl constituite Uniunea Europeană, forma
cea mai complexă de asociere între autoritățile administrațiilor publice centrale naționale care,
de la momentul înființării, a generat și continuă să genereze o serie de asocieri ce vizează, de
asemenea, participarea autorităților publice naționale. Astfel, prin legislația europeană, statele
membre ale Uniunii Europene, în temeiul principiilor Tratatelor Europene, au instituit cadrul
pentru diverse organisme, cu sau fără personalitate juridică, înzestrate cu mecanismele necesare
atingerii unor obiective bine definite din sfera anumitor domenii de interes. Cu titlu de exemplu,
159
în anul 2009 a fost adoptat Regulamentul (CE) nr. 723 al Consiliului privind cadrul juridic
comunitar aplicabil unui consorțiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC)461, în
care au fost reglementate, în detaliu, toate elementele de înfiinţare, organizare şi funcţionare ale
unei noi forme de asociere în domeniul cercetării științifice. Instituirea cadrului juridic pentru
constituirea unei astfel de forme asociative are ca referință dispozițiile art. 187 din tratatul
Uniunii Europene, conform cărora „Uniunea poate constitui întreprinderi comune sau orice altă
structură necesară bunei desfășurări a programelor de cercetare, de dezvoltare tehnologică și
demonstrative ale Uniunii.”462 Regulamentul reprezintă manifestarea, în practică, a dreptului
statutar al Uniunii Europene, formă asociativă din perspectiva subiectului cercetării noastre, de
a constitui, la rândul său, alte forme asociative necesare dezvoltării domeniului cercetării
științifice la nivel european. Infrastructura europeană de cercetare (ERIC) este un exemplu în
care asocierea complexă a statelor europene (Uniunea Europeană) a generat, la rândul său noi
forme de asociere în care aceleași părți (statele europene membre), reprezentate prin autorități
publice la nivel central, constituie noi structuri asociative, ale căror obiective sunt definite în
aplicarea principiilor de cooperare ale asocierii-mamă.
Asocierea autorităților publice la nivel internațional și național constituie una dintre cele
mai vizibile forme de exprimare a puterii exorbitante a autorităților publice care, inclusiv prin
instrumentul juridic al asocierii, fac regula în materia prioritizării intereselor sociale,
parteneriatele în care acestea sunt implicate constituind o acţiune administrativă complementară
în promovarea interesului legitim public.
Un exemplu de asociere la nivelul administraţiilor publice centrale care generează, mai
departe, asociere la acelaşi nivel, îl constituie Forumul European de Strategie în domeniul
infrastructurilor de cercetare, o formă de asociere strategică creată de statele membre ale
Uniunii Europene și de Comisia Europeană pentru dezvoltarea integrării științifice a Europei și
pentru întărirea vizibilității pe plan internațional, ai cărui delegați reprezintă ministerele
cercetării științifice din statele membre și din țările asociate și Comisia Europeană, fiind
nominalizați de acestea.463 În deplin context cu misiunea care i-a fost încredințată, Forumul
urmărește încurajarea și promovarea unor noi forme de asociere dedicate întăririi spațiului
european de cercetare. În acest sens, cu ocazia prezentării Raportului pe 2010 a grupului din
cadrul Forumului însărcinat cu probleme regionale, s-a arătat că „Eforturile curente la nivel
regional, național și european pentru revigorarea infrastructurilor de cercetare de interes
paneuropean trebuie să fie întărite și, mai departe, dezvoltate. (...) În acest sens, conceptul de
Facilităţi de tip Parteneriat Regional (Regional Partner Facilities) reprezintă un pas important
în dezvoltare. În esenţă, acestea presupun o infrastructură regională de cercetare asociată cu o
infrastructură de cercetare de tip paneuropean.”464
Un aspect esențial care trebuie reţinut cu privire la cooperarea internațională între
autoritățile administrației publice centrale constă în faptul că aceasta se supune, cu prioritate,

461
Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 206/1 din 08.08.2009.
462
La data adoptării Regulamentului, art. 171 din Tratatul de Instituire a Comunității Europene.
463
ESFRI, Strategy Report on Research Infrastructures, Roadmap 2010, March, 2011, Luxembourg: Publications
Office of the European Union, 2011, p. 7 şi urm.
464
European Strategy Forum on Research Infrastructures (ESFRI), Regional Issues Working Group, Report 2010,
May, P. 13 şi urm.
160
sub aspectul recunoașterii, dispozițiilor Legii nr. 590/2003 privind tratatele. În acest sens,
observăm că toate instrumentele de cooperare internațională între autoritățile administrației
publice centrale, respectiv tratatele în sensul larg al dispozițiilor actului normativ invocat, sunt
aprobate prin Hotărâri ale Guvernului. Cu titlu de exemplu, menționăm H.G. nr. 1650/2008
pentru aprobarea Protocolului de cooperare dintre Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de
Șanse din România şi Ministerul Federal al Economiei şi Muncii al Republicii Austria, semnat
la Bucureşti la 26 iunie 2008465 și H.G. nr. 348/2008 pentru aprobarea Protocolului de cooperare
dintre Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse din România şi Ministerul Afacerilor
Sociale şi Muncii din Republica Ungară, semnat la Sibiu la 14 noiembrie 2007466
În același timp, competența asocierii autorităților administrației publice centrale la nivel
internațional este reglementată, la nivel legislativ, în cuprinsul reglementărilor privind
organizarea și funcționarea acestor autorități. Cu referire la cele două forme de cooperare mai
sus menționate, reținem că pct. 27 al art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 12/2017 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Muncii şi Justiției Sociale467, cu modificările și completările
ulterioare, consacră dreptul autorităţii de a derula relaţii bilaterale cu ministerele şi instituţiile
cu atribuţii în domeniul muncii, justiției sociale, familiei, protecţiei sociale și persoanelor
vârstnice din alte state.
Unul din instrumentele principale în materia cooperării internaționale între autoritățile
administrației publice centrale - care nu sunt creatoare de structuri cu personalitate juridică -
este memorandumul. Un exemplu de astfel de memorandum îl reprezintă Memorandumul de
înţelegere dintre Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri din România şi
Ministerul Comerţului, Industriei şi Turismului din Republica Cipru privind cooperarea în
sectorul energetic, semnat la Nicosia la 28 septembrie 2010, aprobat prin H.G. nr. 128/2011.468
Actele normative constând, în special, în legi şi hotărâri ale Guvernului - prin care se
ratifică sau se aprobă diferite acorduri de cooperare ale autorităţilor publice - conţin, în
cuprinsul lor, sub formă de anexă, textul acordurilor în cauză, în care se precizează obiectivele
şi scopul cooperării. Depinzând de reglementarea la nivel de principiu sau prin acțiuni concrete
a parteneriatului, obiectivele sunt formulate de o manieră generală sau mai concretă, de multe
ori fiind completate de acţiunile ce urmează a fi întreprinse.
În textul anumitor tratate există și dispoziții potrivit cărora acestea vor fi urmate, la
rândul lor, de alte forme de cooperare având rolul de a pune în practică principiile-cadru stabilite
prin acestea (protocoale, memorandum-uri, acorduri). De regulă, aceste forme subsidiare de
parteneriat instituie acțiuni și măsuri concrete de cooperare, care au o dublă conotație în sfera
practică: pe de o parte prin intermediul lor sunt implementate dispozițiile tratatului, iar pe de
altă parte, ele însele se constituie ca instrumente juridice distincte de cooperare instituind
drepturi și obligații concrete, de natură contractuală, în direcții care se circumscriu domeniului
de cooperare ce face obiectul tratatului.
Legea nr. 590/2003 privind tratatele instituie principalele elemente cu valențe practice
care caracterizează asocierile la nivel statal, guvernamental și departamental în care este

465
Publicată în [Link]. nr. 862 din 20 decembrie 2008.
466
Publicată în [Link]. nr. 257 din 1 aprilie 2008.
467
Publicată în [Link]. nr. 44 din 16 ianuarie 2017.
468
Publicată în [Link]. nr. 141 din 24 februarie 2011.
161
implicată administrația publică, în acccepțiunea largă a conceptului. Fără a detalia dispozițiile
legii, subliniem, în cele ce urmează, câteva aspecte care, sub aspectul punerii în practică,
reprezintă elemente de interes pentru analiza noastră.
Termenul generic conferit de lege instrumentelor juridice care consemnează voința
părților de a încheia acorduri de cooperare/colaborare este acela de tratat, definit, în cuprinsul
art. 1 lit. a) din Legea nr. 590/2003, drept „actul juridic, indiferent de denumire sau de formă,
care consemnează în scris un acord la nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel
departamental, având scopul de a crea, de a modifica ori de a stinge drepturi şi obligaţii juridice
sau de altă natură, guvernat de dreptul internaţional public şi consemnat într-un instrument unic
ori în două sau în mai multe instrumente conexe.”
Conceptul de tratat include o varietate de instrumente juridice care consemnează
parteneriate, colaborări, cooperări etc. și care se regăsesc sub diferite denumiri, astfel cum reies
din actele normative adoptate în aplicarea legii. În acest sens, doctrina dreptului internaţional
public a precizat că „(...) Nu doar acordurile internaţionale care poartă denumirea de tratat sunt
cuprinse în definiţia sa şi sunt considerate ca atare, ci oricare acord internaţional care răspunde
acestei definiţii, indiferent de denumirea sa particulară – cartă, pact, convenţie, acord, statut,
protocol etc. Acesta este sensul larg de tratat internaţional.”469
La nivel procedural, legea instituie alte două tipuri de documente care se elaborează cu
ocazia negocierii și încheierii tratatelor, respectiv memorandum-urile și rapoartele, instrumente
juridice obligatoriu a fi elaborate premergător încheierii tratatelor și care conferă acestora
argumentul oportunității și legalității. Memorandum-urile sunt elaborate pentru aprobarea
inițierii negocierilor (cu referiri privitoare la obiectul, necesitatea, finalitatea şi implicaţiile
încheierii tratatului, elementele concrete de mandat al părţii române) și pentru aprobarea
semnării (cu referiri la istoricul negocierilor, prezentarea prevederilor relevante ale tratatului,
implicațiile acestuia asupra obligaţiilor juridice şi altor angajamente internaţionale asumate
anterior de partea română, respectiv asupra legislaţiei interne, inclusiv asupra Constituţiei
României, propuneri privind numele persoanei care va semna tratatul şi de a i se acorda depline
puteri în acest sens, după caz). Depinzând de modul de derulare a negocierilor, un mandat
modificator al mandatului de inițiere a negocierilor poate fi elaborat pentru adaptarea, în sensul
discuțiilor, a elementelor de mandat și variantei de acțiuni a părții române.
Rapoartele sunt documentele cu caracter informativ care cuprind sintetic relatarea
desfăşurării negocierilor, cu prezentarea poziţiei partenerului/partenerilor de negociere, a
rezultatelor rundei, evaluarea posibilelor evoluţii ale procesului de negocieri, precum şi
propuneri vizând menţinerea sau modificarea mandatului de negociere, care vor trebui motivate
corespunzător în acest ultim caz, eventuale alte propuneri de acţiuni conexe procesului de
negociere şi vizând sprijinirea acestuia, precum şi, în anexă, componenţa delegaţiei române,
respectiv a delegaţiei/delegaţiilor partenerului/partenerilor de negociere.
Cooperările autorităților administrației publice la nivel de stat, guvernamental și
departamental implică, pe lângă partea procedurală de negociere, încheiere și semnare, și o serie
de acțiuni ulterioare constând, pe de o parte, în recunoașterea, prin aprobare sau ratificare a
acestora, iar pe de altă parte în implementarea acestora prin acțiunile convenite, în concordanță
cu regimul juridic aplicabil.

469
S. Scăunaş, op. cit., p. 79.
162
 Exprimarea consimțământului de a deveni parte la tratat se face, după caz, prin ratificare,
aprobare, aderare sau acceptare. Fără a intra în detaliile legii, precizăm că, în conformitate cu
dispozițiile acesteia, se supun Parlamentului spre ratificare prin lege, următoarele tratate: a) cele
la nivel de stat, oricare ar fi domeniul de reglementare al acestora; b) tratatele la nivel
guvernamental care se referă la cooperarea politică (sau care implică angajamente cu caracter
politic); c) tratatele care se referă la cooperarea cu caracter militar, la teritoriul de stat, la statutul
persoanelor, la drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, la participarea în calitate de
membru la organizaţii internaţionale interguvernamentale, la asumarea unui angajament
financiar care ar impune sarcini suplimentare la bugetul de stat; d) tratatele ale căror dispoziţii
fac necesară, pentru aplicare, adoptarea unor noi dispoziţii normative având forţă juridică de
lege ori a unor legi noi sau amendarea legilor în vigoare; e) tratatele care prevăd în mod expres
cerinţa ratificării lor. Celelalte tratate semnate la nivel guvernamental şi tratatele semnate la
nivel departamental sunt supuse Guvernului spre aprobare prin hotărâre.
Regimul juridic care guvernează tratatele - ulterior recunoașterii acestora la nivel
național - este marcat de consecința directă a asocierii, privită din perspectiva instituirii unei
entități cu personalitate juridică sau doar a unui cadru principial și, respectiv, operativ de
colaborare.
Așa cum vom arăta în cele ce urmează, cazul cel mai interesant sub aspectul regimului
juridic și al consecințelor practice care decurg din acesta îl constituie entitățile cu personalitate
juridică ce iau naștere prin asocierea părților. Acestea, după îndeplinirea tuturor formalităților
de constituire (act constitutiv, statut, înregistrare etc.) vor începe să funcționeze și să se
manifeste în practică în conformitate cu misiunea, obiectivele, mandatul și regulile de
organizare și funcționare, asupra cărora părțile au convenit prin actele constitutive.
În al doilea caz, în care părțile convin prin tratat exclusiv principii și acțiuni de
cooperare, există două tipuri de forme procedurale, respectiv:
a) în situația în care părțile au convenit un cadru general de cooperare și au stabilit că
acest acord va fi urmat de alte înțelegeri concrete de colaborare, procedura va continua cu
încheierea, la nivelul autorităților cu competențe în domeniu, a unor protocoale în care se vor
conveni acțiunile concrete de îndeplinire a tratatului;
b) în situația în care prin tratat au fost stabilite acțiunile concrete de cooperare,
autorităţile publice vor avea sarcina ducerii la îndeplinire a dispoziţiilor acordului sub forma
acţiunilor deja stabilite.
Doctrina administrativă a precizat, în sensul celor de mai sus, că „De multe ori în baza
unui tratat de vecinătate, încheiat între două state, care cuprinde reglementări cu caracter de
principiu în toate domeniile de interes pentru acestea, se încheie ulterior acorduri şi contracte
care dezvoltă colaborarea într-un domeniu limitat”470, oferind, drept exemplu, Acordul dintre
Guvernul României şi Guvernul Ucrainei privind cooperarea în domeniul gospodăririi apelor
de frontieră, semnat la Galaţi la 30 septembrie 1997, ratificat de România prin Legea nr.
16/1999471, care prevede posibilitatea ulterioară a încheierii de contracte între cele două
guverne. Acesta a fost încheiat în baza Tratatului cu privire la relaţiile de bună vecinătate dintre

470
C.-S. Săraru, op. cit., p. 91 şi urm.
471
Publicată în [Link]. nr. 13 din 19 ianuarie 1999.
163
cele două state, semnat la Constanţa la 2 iunie 1997, ratificat de România prin Legea nr.
129/1997.472
În susținerea celor două forme de cooperare ce iau naștere prin tratat, vom enumera, în
cele ce urmează, câteva exemple care acoperă situațiile invocate.
Legea nr. 87/2011 privind ratificarea Acordului pentru înfiinţarea Academiei
Internaţionale Anticorupţie ca organizaţie internaţională, semnat de România la Viena la 2
septembrie 2010473, este actul normativ prin care a fost ratificat un acord încheiat la nivel statal,
în conformitate cu dispozițiile legii tratatelor. Din cuprinsul acordului se observă faptul că
statele au convenit înființarea unei organizații internaționale (Academia Internațională
Anticorupție), care a fost înzestrată cu personalitate juridică internațională deplină, stabilindu-
se în mod concret scopul, obiectivele și activitățile sale, sediul (Austria), structura (adunarea
părților, consiliul guvernatorilor, consiliul consultativ superior internațional, consiliul
consultativ academic internațional și decanul), modul de organizare și funcționare și relația
acesteia cu statele membre.
Legea nr. 203/2010 pentru ratificarea Acordului dintre România şi Organizaţia
Europeană pentru Cercetări Nucleare (CERN) privind statutul de candidat la aderarea la CERN,
semnat la Geneva la 11 februarie 2010474 are un impact semnificativ în identificarea unor
aspecte practice în materia asocierilor, întrucât conținutul acordului este dens în ceea ce privește
drepturile și obligațiile concrete ale părții române ca urmare a aderării la această organizație.
Este de remarcat faptul că legea ratifică aderarea României la o organizație europeană care, în
fapt, așa cum vom arăta în cuprinsul unui alt capitol, se comportă, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, ca o veritabilă organizație internațională interguvernamentală. Fără a intra în detalii
cu privire la clauzele concrete ale Acordului, menționăm că dispozițiile privind dreptul
personalului român de a lucra în cadrul organizației și de a utiliza facilitățile acesteia, precum
și oportunitățile oferite operatorilor eonomici români au adus importante beneficii de ordin
practic. Trebuie precizat, de asemenea, că Acordul a fost încheiat între România și Organizație,
la nivel statal, iar Statul român a fost reprezentat prin Ministerul Educației, Cercetării,
Tineretului și Sportului.
Legea nr. 181/2010 privind aderarea României la Acordul privind înființarea și Statutul
Organizației de Drept Public European, încheiat la Atena la 27 octombrie 2004475 ratifică un
acord încheiat la nivel guvernamental supus, conform Legii tratatelor, ratificării Parlamentului.
Guvernele statelor membre au convenit, prin încheierea acordului, înființarea unei organizații
internaționale cu personalitate juridică internațională deplină, având drept obiectiv crearea şi
diseminarea cunoştinţelor în domeniul dreptului public lato sensu, inclusiv, inter alia, dreptul
public naţional, comparativ şi european, drepturile omului, dreptul mediului înconjurător etc.,
precum şi promovarea valorilor europene prin intermediul dreptului public la nivel mondial.
Organizația a fost înzestrată cu structurile și instrumentele necesare îndeplinirii obiectivelor
pentru care a fost creată.

472
Publicată în [Link]. nr. 157 din 16 iulie 1997.
473
Publicată în [Link]. nr. 438 din 22 iunie 2011.
474
Publicată în [Link]. nr. 728 din 2 noiembrie 2010.
475
Publicată în [Link]. nr. 697 din 19 octombrie 2010.
164
 Legea nr. 307/2008 privind asocierea Guvernului României la Centrul European pentru
Politici Sociale şi Cercetare (CEPSC)476 aprobă asocierea ca membru cu drepturi depline a
Guvernului României la CEPSC, care este instituţie autonomă, nonprofit, bazată pe cooperarea
dintre Guvernul Federal al Austriei şi Naţiunile Unite, în special guvernele statelor membre ale
Organizaţiei Naţiunilor Unite, membrii agenţiilor specializate sau ale Agenţiei Internaţionale
pentru Energie Atomică, în special cele din Europa. Centrul, supus legislaţiei şi jurisdicţiei ţării-
gazdă, are sediul permanent la Viena. Centrul are ca obiectiv promovarea cooperării dintre
guvernele Naţiunilor Unite din regiunea Europei, organisme publice, interguvernamentale şi
alte organizaţii internaţionale şi neguvernamentale, precum şi din sectorul privat, active în
domeniul politicii sociale, cu un accent special pe politici şi cercetare. În acest scop, Centrul va
colabora îndeaproape în special cu Centrul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare Socială şi
Afaceri Umanitare, în derularea Programului de Dezvoltare Socială Europeană.
Legea nr. 56/2011 pentru ratificarea Acordului dintre Guvernul României şi Guvernul
Republicii Franceze privind protecţia reciprocă a informaţiilor clasificate, semnat la Bucureşti
la 28 septembrie 2010477 ratifică un acord încheiat la nivel guvernamental dar care, conform
Legii tratatelor este supus ratificării Parlamentului. Din textul acordului reiese stabilirea, de
către părți, a principiilor și cadrului procedural de cooperare în materia informațiilor clasificate.
Un aspect care merită reținut constă în invocarea, în preambulul Acordului, a altor două
acorduri încheiate la nivel statal și, respectiv, guvernamental. Se remarcă, de asemenea, că prin
acord nu se creează nici un organism sau structură, desemnându-se doar autoritățile însărcinate
cu implementarea prevederilor acestuia din partea fiecărei părți semnatare.
Modificarea, de către părți, a unora din prevederile acordurilor, se realizează prin
instrumentul juridic ce poartă denumirea de Protocol de amendare care, sub aspectul procedural
al recunoașterii sale, comportă aceleași formalități de recunoaștere ca și acordul inițial. Cu titlu
de exemplu, menționăm Protocolul de amendare dintre Guvernul României şi Guvernul Statului
Israel, semnat la Bucureşti la 12 august 2010, la Acordul dintre Guvernul României şi Guvernul
Statului Israel pentru promovarea şi protejarea reciprocă a investiţiilor, semnat la Ierusalim la
3 august 1998 ratificat prin Legea nr. 54/2011478, acordul amendat fiind, de asemenea, ratificat
prin Legea nr. 59/1999479.
Tratatele încheiate la nivel departamental sunt acele tratate ale căror părți sunt, de
regulă, autoritățile administrației publice centrale (ministere sau alte organisme cu atribuții la
nivel central). Cu titlu de exemplu, menționăm Acordul de cooperare dintre Ministerul Justiţiei
din România şi Ministerul Justiţiei şi Poliţiei din Regatul Norvegiei, semnat la Oslo la 20
septembrie 2010, aprobat prin H.G. nr. 1364/2010480, prin care cele două autorități ale
administrației publice centrale (ministere) convin asupra principiilor de cooperare în domeniu
și asupra activităților de întreprins în acest sens și Acordul dintre Ministerul Apărării Naţionale
din România şi Ministerul Apărării Naţionale din Republica Elenă privind cooperarea în

476
Publicată în [Link]. nr. 898 din 31 decembrie 2008.
477
Publicată în [Link]. nr. 338 din 16 mai 2011.
478
Publicată în [Link]. nr. 306 din 4 mai 2011.
479
Publicată în [Link]. nr. 182 din 28 aprilie 2009.
480
Publicată în [Link]. nr. 19 din 10 ianuarie 2011.
165
domeniul militar, semnat la Atena la 6 mai 2010, aprobat prin H.G. nr. 978/2010481. Acordurile
nu instituie nici o structură sau organism cu atribuții în implementarea lor.
În același sens, Acordul dintre Agenţia Naţională de Administrare Fiscală din România
şi Agenţia Naţională a Veniturilor din Republica Bulgaria pentru intensificarea cooperării în
domeniul taxei pe valoarea adăugată, semnat la Sofia la 23 septembrie 2010, aprobat prin H.G.
nr. 28/2011482 are ca părți semnatare două organe de specialitate ale administrației publice
centrale. Textul acordului instituie principii și proceduri de cooperare în domeniu între cele
două instituții și creează un organism denumit Comitet de organizare și evaluare româno-
bulgar având ca misiune evaluarea aplicării complete a acordului.
Se observă că legile de ratificare a acordurilor ce intră sub incidența articolului 19 din
Legea tratatelor invocă, drept temei, exclusiv dispozițiile constituționale, în timp ce Hotărârile
de Guvern de aprobare a acordurilor guvernamentale și departamentale invocă, în plus, articolul
20 din Legea tratatelor.
Așa cum se poate observa, toate aceste forme de asociere vizează asocieri în interiorul
administrației publice, părțile fiind reprezentate exclusiv de exponenți ai acesteia.

2. Asocieri între autoritățile administrației publice locale în plan internațional

Autorităţile administraţiei publice locale se asociază, pe plan european şi internaţional,

cu organisme similare din alte state, în vederea promovării de proiecte comune de dezvoltare
locală, regională şi interregională şi pentru întărirea bunelor practici în materie de administraţie
locală. Acest drept de asociere derivă în mod direct din principiul autonomiei locale, consacrat
atât la nivel constituțional, în cuprinsul dispozițiilor art. 136, 138 și 139 din Constituția
României, republicată, cât și la nivel legislativ, în cuprinsul dispozițiilor art. 9 din Legea
administrației publice locale nr. 215/2001, republicată483, cu modificările și completările
ulterioare, principiu potrivit căruia autorităţile administraţiei publice locale deţin dreptul la
resurse proprii şi suficiente de care pot dispune liber în exerciţiul competenţelor lor. În acest
sens, competenţa asocierii apare ca un principiu ce derivă din principiul fundamental mai sus
enunţat, făcând parte din sfera largă a principiilor cooperării, solidarităţii şi iniţiativei, care
constituie, la rândul lor, manifestarea concretă a principiului autonomiei locale.
Fundamentul legal pe care se întemeiează dreptul de asociere al autorităţilor
administraţiei publice locale îl constituie dispoziţiile Legii administraţiei publice locale nr.
215/2001, republicată, cu modificările ulterioare, care, la art. 15 şi la art. 16, instituie dreptul
unităţilor administrativ-teritoriale de a încheia între ele înţelegeri de cooperare transfrontalieră
cu structuri similare din statele vecine, în condiţiile legii şi, respectiv, de a coopera şi de a se
asocia cu unităţi administrativ-teritoriale din străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie
internaţională a unităţilor administrativ-teritoriale, iniţiativa cu privire la cel din urmă drept
enumerat urmând a fi transmisă, spre avizare, Ministerului Afacerilor Externe. Condiţia

481
Publicată în [Link]. nr. 675 din 5 octombrie 2010.
482
Publicată în [Link]. nr. 57 din 24 ianuarie 2011.
483
Republicată în [Link]. nr. 123 din 20 februarie 2007.
166
avizului obligatoriu prealabil al unei autorităţi a administraţiei publice centrale a fost criticată
în doctrină, arătându-se că acesta „este de natură să afecteze dreptul colectivităţilor locale la
autonomie locală”484, că „o astfel de opţiune a legiuitorului a devenit anacronică şi trebuie
abandonată cât mai curând, întrucât este în discordanţă flagrantă cu caracterul democratic şi
descentralizat al statului nostru”485, iar, în final, că „Menţinerea acestui aviz conform va aduce
numai dezavantaje atât în privinţa imaginii exterioare a statului, cât şi în privinţa dezvoltării
economice a unităţilor administrativ-teritoriale, care, în aceste condiţii, nu vor putea să se
manifeste în mod liber în relaţiile lor cu structurile similare ale statelor din Uniunea Europeană
şi să beneficieze de oportunităţile acestei cooperări externe.”486 Achiesăm întru-totul la această
opinie, cu atât mai mult cu cât suntem de părere că, în acelaşi context, alin. (4) al art. 16 din
lege, conform căruia „Responsabilitatea privind înţelegerile de cooperare încheiate de unităţile
administrativ-teritoriale revine în exclusivitate acestora”, este afectat sub aspectul excluderii
responsabilităţii avizatorului care, în aceste condiţii, deţine un rol controversat, de impunere a
unor condiţii de cooperare, fără vreo asumare de răspundere. Aşa cum arăta acelaşi autor,
„dreptul Prefectului de a ataca, la instanţa de contencios administrativ o astfel de hotărâre de
asociere susceptibilă de a fi nelegală, este suficient în asigurarea prevenirii unor posibile
acţiuni neconstituţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale.”487
O critică adusă dispozițiilor Legii nr. 215/2001, care privesc domeniul asocierilor, a fost
adresată de autori consacrați ai dreptului administrativ cu privire la controlul de legalitate
exercitat de prefect asupra hotărârilor adoptate de consiliile județene sau locale, în virtutea
competenței acordate acestuia de legiuitor, dar și de Legea fundamentală, de a ataca, în total
sau în parte, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local
sau de consiliul judeţean, precum şi dispoziţiile emise de primar sau de preşedintele consiliului
judeţean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. În acest
sens, este util de amintit demersul doctrinar al unei valoroase autoare a domeniului, care arăta
că din dispozițiile art. 14 alin. (4) din Lege care prevăd controlul de legalitate în ceea ce privește
acordurile sau convenţiile încheiate de autorităţile administraţiei publice locale „se deduce, prin
coroborarea cu dispozițiile art. 27, faptul că prefectul ar exercita controlul de legalitate asupra
unei sfere extinse actului administrativ de autoritate”, întrucât, astfel cum sublinia aceasta,
„Acordurile de cooperare transfrontalieră şi convenţiile de asociere şi cooperare cu autorităţi
ale administraţiei publice locale din străinătate, nu pot fi socotite acte administrative de
autoritate, deoarece ele nu sunt manifestări unilaterale de voinţă, ci sunt acte cu caracter
contractual”, iar „aceasta contravine art. 27 alin. (1) coroborat cu art. 134 alin. (1) lit. b din
lege care limitează controlul de legalitate al prefectului doar la actele administrative.” Este
motivul pentru care autoarea aprecia că „prin adoptarea legii se asigură cadrul corespunzător
pentru exercitarea controlului de legalitate exercitat de prefect atât asupra actelor

484
A. Trăilescu, op. cit., p. 40.
485
Ibidem.
486
Idem., p. 41.
487
Ibidem.
167
administrative de autoritate, cât şi asupra actelor cu caracter contractual ale autorităţilor
administraţiei publice locale.”488
Doctrina administrativă românească a arătat că „Regimul autonomiei locale stabileşte,
în acelaşi timp şi dreptul autorităţilor locale, în special al celor deliberative, de a adera la
asociaţii naţionale şi internaţionale, de a încheia acorduri, inclusiv prin alocare de fonduri, la
iniţierea şi realizarea unor programe regionale, în condiţiile legii.”489
Doctrina administrativă franceză a conferit două dimensiuni cooperării autorităţilor
administraţiei publice locale, respectiv „o cooperare instituţională constând în crearea unor
instituţii noi, cel mai adesea cu personalitate juridică, destinate gestionării uneia sau mai multor
misiuni administrative în numele participanţilor şi o cooperare funcţională exprimată prin
colaborarea, procedurală sau contractuală, dintre colectivităţile publice, pentru realizarea
exclusiv a aceleiaşi misiuni administrative.”490
În acelaşi sens, doctrina românească a identificat două forme de colaborare, respectiv,
colaborarea instituțională, constând în crearea de autorități de către puterea investită, și
colaborarea contractuală, care presupune un acord de voințe în care alegerea partenerului de
contract este lăsată liberă.491
Cu privire la asocierea internaţională, se menţionează că „Autorităţile locale de la
frontieră pot încheia, în domeniile de competenţă, acorduri de cooperare transfrontalieră, cu
autorităţile similare din ţările vecine şi chiar să creeze organisme fără competenţă
administrativă, cu personalitate juridică.”492 şi că „(...) La nivel internaţional sunt constituite
structuri asociative menite a promova şi reprezenta interesele colectivităţilor locale din cadrul
mai multor state, de la nivel local sau regional.”493
Următoarele structuri asociative la nivelul administraţiei publice locale au fost reliefate
în doctrină: Congresul Puterilor Locale şi Regionale ale Europei din cadrul Consiliului
Europei, Asociaţia regiunilor din Europa (ARE), Consiliul Comunelor şi Regiunilor Europei
(CCRE), Comitetul Regiunilor.494
Este de remarcat faptul că, spre deosebire de asocierile autorităţilor administraţiei
publice centrale la nivel internaţional, în care multe dintre formele de asociere se concretizează
în structuri cu personalitate juridică, în cazul asocierilor la nivel local, instrumentele juridice
constau în instituirea doar a unui cadru de cooperare, a unor organisme şi forumuri în care
partenerii îşi împărtăşesc experienţa în materia gestionării problemelor administraţiei locale şi
identifică direcţiile-cadru pentru sprijin reciproc şi colaborare în vederea dezvoltării regionale
şi interregionale şi a eliminării disparităţilor dintre diferitele regiuni. Tot în această sferă a
cooperării se identifică elementele de convergenţă în abordarea dezvoltării şi susţinerii

488
R. [Link] , Unele observaţii cu privire la noua Lege a administraţiei publice locale nr. 215/2001, Dreptul
nr. 4/2002, pag. 113 și urm.
489
C. Manda, C.C. Manda,op. cit., p. 151.
490
P. Serrand, Manuel d’institutions administratives françaises, 2 e éd. Refondue, Ed. presses Universitaires de
France, Paris, 2007, p. 265 şi urm.
491
M. Stancu-Țipișcă, Persoanele juridice de drept public, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, București, 2007, p. 267.
492
Ibidem.
493
Idem, op. cit., p. 480.
494
Ibidem.
168
îmbunătăţirii metodelor de administrare a problemelor cu care se confruntă autorităţile pe plan
local.
Cu titlu de exemplu, Congresul Puterilor Locale şi Regionale ale Europei din cadrul
Consiliului Europei este o adunare pan-Europeană la nivel politic, constituită din 636 membri
(peste 200.000 autorităţi locale în 47 de state europene) reprezentând autorităţi publice ale
administraţiilor la nivel local sau regional. Rolul său este de a promova democraţia locală şi
regională, de a îmbunătăţi guvernanţa locală şi regională şi de a întări autoguvernarea la nivelul
autorităţilor. De asemenea, acest organism încurajează procesele de descentralizare şi de creare
de euroregiuni şi cooperarea transfrontalieră între oraşe şi regiuni.495
O direcţie importantă a asocierii autorităţilor administraţiei publice locale o constituie
parteneriatul regional care, sub aspect conceptual, pornind de la cadrul european de
reglementare, a fost întărit pe plan naţional atât la nivel legislativ, cât şi în planul acţiunilor
concrete de încurajare a participării active la astfel de forme de asociere.
Am arătat mai sus că importante reglementări europene au instituit cadrul juridic
aplicabil cooperării regionale şi interregionale, însă elementul de esenţă constă în reconfirmarea
calităţii Uniunii Europene de promotor al unor instrumente juridice care, prin statutul şi
competenţa conferită, constituie demersuri fără precedent în materia asocierilor autorităţilor
publice. În acest sens, Grupul European de Cooperare Teritorială, înființat prin Regulamentul
Consiliului nr. 1082/2006 ca organism cu personalitatea juridică cea mai extinsă în statele
membre, având ca obiectiv declarat facilitarea şi promovarea cooperării transfrontaliere,
transnaţionale şi interregionale cu scopul exclusiv al întăririi coeziunii economice şi sociale,
este o structură care permite asocierea exclusivă a autorităţilor publice şi instituţiilor publice.
Acesta reprezintă un exemplu care arată că, deşi sub aspectul unei mai bune gestionări a
sarcinilor administraţiei publice parteneriatul public-privat este, cu certitudine, soluţia care se
dovedeşte a se menţine la un înalt grad de eficienţă, în materia abordării strategice a dezvoltării
sociale şi economice rolul principal revine structurilor statului şi ale unităţilor administrativ-
teritoriale care, indiferent de considerarea necesităţii dialogului cu ceilalţi parteneri sociali,
poartă totuşi întreaga responsabilitate cu privire la asigurarea satisfacerii, cu prioritate, a
interesului legitim public. O altă conotaţie deosebit de importantă a regulamentului susinvocat
şi, în general, a cadrului juridic european care instituie principii şi instituţii solide în domeniul
asocierii, constă în faptul că toate acestea, prin diferitele modele şi instrumente întărite de
mecanismele necesare manifestării lor în practică, produc importante efecte în planul
comportării administraţiilor publice naţionale şi impun, în fapt, o ramură distinctă de drept, cea
a dreptului administrativ european. Doctrina administrativă, remarcând această tendinţă
europeană vizibilă, a menţionat că „Existenţa unor principii comune ale administraţiei publice
la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, este de esenţă, aceste principii reprezentând
fundamentul şi condiţiile pentru existenţa unui „spaţiu administrativ european”, creând
premisele pentru realizarea conceptului de „model al administraţiei europene.”496
La nivel naţional, eforturile de integrare a României în Uniunea Europeană s-au
materializat în acte normative prin care a fost instituit cadrul juridic şi instituţional necesar
definirii premiselor dezvoltării în plan regional a ţării, în scopul reducerii decalajelor economice

495
[Link].
496
E. Bălan, op. cit., 2008, p. 34.
169
şi sociale dintre aceasta şi statele membre ale Uniunii. În acest sens, prin Legea nr. 315/2004
privind dezvoltarea regională în România497, cu modificările ulterioare subsidiaritatea,
descentralizarea şi parteneriatul au fost statuate ca principii care stau la baza realizării politicii
de dezvoltare regională, iar stimularea cooperării interregionale, interne şi internaţionale,
transfrontaliere şi participarea regiunilor de dezvoltare la structurile şi organizaţiile europene
care promovează dezvoltarea economico-socială şi instituţională a acestora a devenit obiectiv
de bază al politicii de dezvoltare regională în România.
O importantă formă de asociere la nivelul administraţiei publice locale, instituită de
actul normativ invocat mai sus, o reprezintă Regiunile de dezvoltare, care, nefiind unităţi
administrativ-teritoriale şi neavând personalitate juridică, sunt zone ce cuprind teritoriile
judeţelor în cauză, respectiv al municipiului Bucureşti, constituite în baza unor convenţii
încheiate între reprezentanţii consiliilor judeţene şi, după caz, ai Consiliului General al
Municipiului Bucureşti. O serie de alte structuri asociative care derivă din cooperarea în direcţia
dezvoltării regionale au fost menţionate în lege ca deţinând atribuţii concrete în aplicarea
politicilor de dezvoltare regională: Asocieri interregionale şi/sau interjudeţene între Regiuni,
judeţe şi/sau localităţi din judeţe care fac parte din regiuni diferite, Consilii pentru dezvoltare
regională (fără personalitate juridică), Agenţii de dezvoltare regională (cu personalitate
juridică).

3. Asocieri internaționale între instituții publice

Asocierile instituțiilor publice și ale persoanelor juridice de drept public, în general, la

nivel european şi internaţional sunt, cel mai adesea, subsecvente asocierilor la nivel
internațional ale autorităților administrației publice centrale, astfel cum au fost definite acestea
în capitolul anterior.
Ca regulă, instituțiile publice - înființate de autoritățile publice pentru realizarea unor
sarcini bine definite ale statului și aflate în subordonarea acestora - vor participa sau adera la
forme de asociere care să deservească interesului public urmărit prin înființarea lor și consemnat
în actul de reglementare a organizării și funcționării acestora.
Sunt însă și situații în care instituțiile publice participă la raporturi de
colaborare/asociere în calitate de mandatari ai unor autorități publice, neavând, în această
situație, statutul unui asociat care să își manifeste voința proprie cu privire la termenii asocierii.
Acestea vor acționa, în această situație, exclusiv în limitele mandatului conferit în mod expres
de autoritatea publică pe care o reprezintă și care se exprimă prin Memorandum-uri ale
Guvernelor, prin Ordine ale Miniştrilor etc. Nu mai puțin adevărat este că și participarea în
nume propriu la diferitele forme de asociere de către instituțiile publice se realizează tot în
limitele unui mandat instituit, de data aceasta însă, prin chiar actele normative de înființare,
organizare și funcționare care, deși fără a face referire expresă la termeni specifici obiectivului
concret al asocierii sau la detaliile activității și acțiunilor de urmat, stabilesc, prin limitele

497
Publicată în [Link]. nr. 577 din 29 iunie 2004.
170
competenței și ale atribuțiilor concrete ce revin instituției publice, inclusiv limitele în care
competența asocierii trebuie să se manifeste. De aceea, atunci când o asociere se realizează la
nivelul unor instituții publice, avem de-a face, în fapt, cu manifestarea a două voințe: voința la
nivel general, de principiu, a autorităților publice - astfel cum a fost aceasta exprimată prin
actul normativ de înființare, organizare și funcționare al instituției publice în cauză – și voința
specifică, manifestată de instituția publică în adoptarea deciziei de participare sau aderare la o
formă sau alta de asociere.
O serie de forme de cooperare între instituțiile publice din România și instituții cu
competență și atribuții similare din străinătate sunt instituite prin reglementări specifice
domeniului de activitate. Cu titlu de exemplu, menționăm cooperarea în domeniul fiscal,
reglementată de dispozițiile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală498, cu
modificările și completările ulterioare, care în Titlul X, intitulat „Aspecte internaționale”,
Capitolul I „Cooperarea administrativă în domeniul fiscal”, tratează cooperarea României cu
celelalte state membre ale Uniunii Europene, cooperare desemnată sub forma schimbului de
informații, participarea la anchetele administrative, efectuarea de controale simultane,
schimbul de experiență și bune practici. Reglementarea prezintă interes din cel puțin două
perspective:
a) desemnează, în mod explicit, inclusiv la nivel terminologic, o formă de cooperare
între autorități publice și reglementează modalitățile de realizare a acestei cooperări.
b) instituie o sintagmă cu conotație deosebită în argumentația privind conceptul
administrației publice exterioare, evocat mai sus, concept care se identifică, în acest caz, sub
denumirea cooperare administrativă;
Textul de lege, pe care îl apreciem în mod deosebit în ce privește subiectul reglementat,
prezintă totuși o lipsă de rigurozitate în ceea ce privește maniera în care este desemnată instituția
responsabilă din partea Statului român cu derularea acestei forme de cooperare. Astfel, Agenția
Națională de Administrare Fiscală (A.N.A.F.), este desemnată drept autoritate, în timp ce
aceasta reprezintă, conform actului normativ privind organizarea și funcționarea sa 499, o
„instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice,
finanțată de la bugetul de stat, conform legii”. Însuși acest act normativ operează cu noțiuni
mixte în desemnarea A.N.A.F., pe care deși o definește ca instituție publică, o încadrează, în
cuprinsul aceluiași articol 1, în sfera organelor de specialitate ale administrației publice
centrale.
Alte exemple de asociere între diverse instituţii publice sunt consorţiile universitare
stabilite prin contracte de parteneriate între instituţii de învăţământ superior din diferite state
sau asociaţiile internaţionale cu personalitate juridică la care pot participa institutele de
cercetare. În acest sens, este de menționat faptul că a devenit o practică tot mai frecventă
încheierea de acorduri inter-instituționale între universități din România și universități din
străinătate, având ca obiective cooperarea prin schimbul de cadre didactice și de studenți, într-
un regim de mobilitate finanțat, de regulă, prin programe europene dedicate.500

498
Publicată în [Link]. nr. 547 din 23 iulie 2015.
499
H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu
modificările și completările ulterioare.
500
Ex. Programul ERASMUS, ERASMUS +
171
 O formă de parteneriat internaţional între instituţii publice o constituie asocierea
desemnată de doctrina franceză drept grup de interes public, care, deşi aparţinând sferei largi a
parteneriatului public-privat instituită prin grupul de interes economic se poate reduce, în
contextul statutului asociaţilor, la o asociere exclusivă în sectorul public, în domenii specifice
de activitate. În acest sens, s-a menţionat că grupul este ”cu personalitate juridică și autonomie
financiară, constituit între instituții publice având ca obiect activitate de cercetare și de
dezvoltare tehnologică, între una sau mai multe instituții publice și una sau mai multe persoane
juridice de drept public ori privat, pentru a exercita în comun, pe o perioadă determinată,
activități de cercetare sau de dezvoltare tehnologică sau pentru a administra echipamente de
interes comun necesare activităților acestora.”, dar că, în timp, și alte domenii au făcut obiectul
înființărilor unor astfel de asocieri, respectiv: activități fizice și sportive, activități culturale, de
diseminare a informațiilor sau de formare în domeniul protecției și punerii în valoare a zonelor
motane, activități din domeniul sanitar și social, din domeniul inserției sociale și profesionale a
tinerilor, etc.501
Astfel cum am menționat deja, o serie de parteneriate pe plan internațional între instituții
publice se desfășoară în sfera cercetării prin programele derulate în comun, despre care s-a
menționat în doctrină că „reprezintă o formă de cooperare tehnico-științifică tot mai frecvent
întâlnită care constă în convenția dintre partenerii din țări diferite de a efectua în comun
cercetări științifice în mod permanent sau pentru o anumită temă.”502

Secțiunea III. Forme asociative de referință în plan internațional

1. Organizațiile internaționale

Organizaţiile internaţionale, ca principali actori ai societăţii internaţionale, ocupă, în

mod firesc, un loc central în sfera asocierilor internaţionale, apreciat nu sub aspect cantitativ, ci
al capacităţii acestora de a deţine un loc de frunte în progresele în domeniu. Acestea sunt
particularizate prin câteva trăsături importante cu care doctrina dreptului internaţional public a
fost în unanimitate de acord. Vom sublinia, în cele ce urmează, aceste trăsături, identificate în
doctrina românească şi cea franceză din domeniul dreptului internaţional public.
Un specialist francez, în domeniul dreptului internațional contemporan a subliniat faptul
că organizaţiile internaţionale reprezintă „o modalitate a inter-etatismului (…)” şi că acestea
„sunt create de State, prin intermediul acordurilor internaţionale, în cadrul cărora terminologia
variază (Cartă, Pact, Statut, Constituţie, Act constitutiv…), care le dotează cu organe şi le
conferă misiuni şi mijloace de îndeplinire acestora.”503

501
J. Mestre, M-F. Gavouère, Lamy sociétés commerciales, Ed. LAMY S.A., Paris, 1989, p. 1849.
502
Al. D. Albu, F. Bonciu, V. Ciurel, S. Gaftoniuc, op. cit., p. 141.
503
J.-F. Guilhaudis, op. cit., p. 182.
172
 Doctrina românească în domeniul dreptului internațional public a subliniat faptul că ”O
organizație internațională ia ființă în temeiul exprimării acordului de voință al statelor membre,
în scopul de a îndeplini anumite obiective și funcțiuni în planul relațiilor internaționale.”504
Trăsătura esenţială care conferă organizaţiei internaţionale interguvernamentale un
statut juridic aparte în sfera asocierilor internaţionale, distingând-o de toate celelalte entităţi
care participă la relaţiile internaţionale, este personalitatea juridică de care aceasta beneficiază.
Cu privire la aceasta, în doctrina franceză s-a arătat că „Atunci când creează o organizaţie
internaţională, statele transferă acestei entităţi unele dintre puterile lor, în baza cărora
organizaţia va promova interesele colective ale membrilor săi. Pentru realizarea acestui scop,
organizaţiile internaţionale urmează să realizeze o seamă de funcţii publice în virtutea cărora
trebuie să intre în contact cu alte entităţi ale ordinii internaţionale, în primul rând cu statele şi,
nu în ultimul rând, cu alte organizaţii. Manifestându-se ca atare, ele dobândesc o personalitate
juridică proprie, distinctă de aceea a statelor care le compun şi opozabilă erga omnes.”505
Personalitatea juridică a organizaţiilor internaţionale prezintă, la rândul său, câteva
trăsături specifice, strâns legate de voinţa membrilor săi, astfel cum a fost consemnată în actul
de constituire. Aceasta va acţiona în limitele şi scopul definit prin tratatul de constituire, având
o competenţă bine determinată, fapt remarcat cu insistență în doctrina de specialitate, care a
arătat că „Actul constitutiv delimitează domeniul în care se manifestă personalitatea juridică
internaţională a oricărei organizaţii internaţionale.”506
Personalitatea juridică este elementul distinctiv al organizaţiei internaţionale de celelalte
forme de asociere internaţională, fapt subliniat, de asemenea, în doctrină. În acest sens, s-a
arătat că organizaţia internaţională se distinge de organizaţia neguvernamentală care „nu are ca
membri State” şi „nu are personalitate juridică internaţională”, dar şi de conferinţa
internaţională prin faptul că organizaţia internaţională „corespunde unui nivel avansat de
instituţionalizare, situându-se deasupra grupurilor cărora nu li s-a dorit încă dotarea cu un tratat
fondator (…)”507 Cu privire la trăsăturile citate, un autor francez sublinia: „Supusă regulilor
dreptului internaţional, deoarece este subiect al acestora, organizaţiei internaţionale i se atribuie,
în mod egal, prin actul său constitutiv, o ordine juridică proprie, mai mult sau mai puţin
dezvoltată prin instituţiile sale. Ea prezintă trăsături originale, şi nu trebuie comparată prea
sistematic cu ordinea juridică internaţională, căreia i se subordonează, în pofida faptului că are,
ca aceasta, drept destinatari principali (dar nu exclusiv) Statele.”508
Organizaţiile internaţionale constituie un subiect de mare actualitate şi care prezintă
interes atât din perspectiva teoriei dreptului internaţional public, cât şi din cea a teoriei
administrative și, în mod special, sub aspectul dimensiunii multidisciplinare a regimului juridic.
În acest sens, în doctrina dreptului administrativ european s-a arătat că „Apariţia organizaţiilor
internaţionale de tip clasic (bazate pe cooperare şi nu pe integrare supranaţională...) a creat
legitimitatea de a vorbi despre o administraţie internaţională şi despre un drept administrativ
internaţional, dar viziunea rămâne închisă la aspectele legate de organizarea şi funcţionarea

504
R. Miga Beșteliu, Drept internațional public, Vol. I, ed. 3, Ed. C.H. Beck, București, 2014, p. 54.
505
Idem, p. 72.
506
Idem, p. 73.
507
Idem, p. 182.
508
P.-M. Dupuy, Droit international public, 6e éd, Dalloz, Paris, 2002, p. 153.
173
organizaţiei în sine, cadrul administrativ neputând să depăşească simpla cooperare între
guvernele naţionale şi neaducând imixtiuni în suveranitatea naţională.”509
Aspectele financiare pe care le implică înfiinţarea şi funcţionarea unei organizaţii
internaţionale sunt diverse, incluzând contribuţia asociaţilor, modul de asigurare a resurselor
financiare, repartizarea beneficiilor şi pierderilor, plata contribuţiilor şi a impozitelor datorate
statului în care este locată, sistemul de salarizare a personalului angajat, modul de efectuare a
cheltuielilor, întocmirea şi aprobarea bugetului etc. În acest sens, doctrina românească a
precizat că „Desfăşurarea activităţii organizaţiilor internaţionale şi funcţionarea
corespunzătoare a acestora, în vederea realizării obiectivelor pentru care au fost constituite,
implică diverse cheltuieli care sunt acoperite, în aproape toate organizaţiile internaţionale, prin
contribuţiile statelor membre. (...) Cea mai mare parte a resurselor financiare ale organizaţiilor
internaţionale sunt destinate acoperirii cheltuielilor administrative care, în unele cazuri,
reprezintă peste 90% din buget.”510
În plan naţional, prin adoptarea O.G. nr. 41/1994 privind autorizarea plății cotizațiilor
la organizațiile internaționale interguvernamentale la care România este parte 511, aprobată
ulterior prin Legea nr. 126/1994 pentru aprobarea unor ordonanțe ale Guvernului emise în
temeiul Legii nr. 72/1994 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe512, cu modificările
și completările ulterioare, Guvernul a aprobat lista organizaţiilor internaţionale
interguvernamentale la care România este parte, autorizând Ministerul Finanţelor să repartizeze
fondurile prevăzute în legea bugetului de stat pentru plata, în mod eşalonat, a cotizaţiilor la
acestea.
În ceea ce privește asocierile la nivel local, Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006
precizează că obligaţiile financiare rezultate din acorduri de cooperare, de înfrăţire sau de
aderare a unităţilor administrativ-teritoriale la asociaţii interne organizate la nivel naţional ori
la organizaţii internaţionale cu personalitate juridică, hotărâte de autorităţile deliberative, în
condiţiile legii, se suportă din bugetele locale ale acestora.
O dispoziție de referință în materia comportamentului fiscal al organizațiilor
internaționale, în sensul larg al accepțiunii (incluzând structurile înființate în temeiul
reglementărilor specifice europene) o constituie Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal513, cu
modificările și completările ulterioare, care prevede, în cuprinsul diferitelor articole, ca subiect
de interes pentru tema noastră, următoarele:
„a) persoanele juridice cu sediul social în România, înfiinţate potrivit legislaţiei
europene şi persoanele juridice române sunt obligate la plata impozitului pe profit;
b) pentru contribuabilii care desfăşoară activităţi de servicii internaţionale, în baza
convenţiilor la care România este parte, veniturile şi cheltuielile efectuate în scopul realizării
acestora sunt luate în calcul la determinarea profitului impozabil, potrivit unor norme speciale
stabilite în conformitate cu reglementările din aceste convenţii;

509
I. Alexandru, Drept administrativ european, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 194.
510
R. Miga-Beşteliu, Mijloacele financiare ale organizaţiilor internaţionale, Revista de drept public, nr. 4/2007, p.
130 şi urm.
511
Publicată în [Link]. nr. 241 din 29 august 1994.
512
Publicată în [Link]. nr. 350 din 19 decembrie 1994.
513
Publicată în [Link]. nr. 688 din 10 septembrie 2015.
174
 c) veniturile primite de oficialii organismelor şi organizaţiilor internaţionale din
activităţile desfăşurate în România în calitatea lor oficială, şi veniturile primite de cetăţeni
străini pentru activitatea de consultanţă desfăşurată în România, în conformitate cu acordurile
de finanţare nerambursabilă încheiate de România cu alte state, cu organisme internaţionale
şi organizaţii neguvernamentale, nu se impozitează;
d) sunt scutite de taxă importul de bunuri efectuat în România de organismele
internaţionale, recunoscute ca atare de autorităţile publice din România, precum şi de către
membrii acestora, în limitele şi în condiţiile stabilite de convenţiile internaţionale de instituire
a acestor organisme sau de acordurile de sediu;
e) în cazul contribuabililor care desfăşoară activităţi de servicii internaţionale, în baza
convenţiilor la care România este parte, veniturile şi cheltuielile efectuate în scopul realizării
acestora sunt luate în calcul la determinarea rezultatului fiscal, potrivit unor norme speciale
stabilite în conformitate cu reglementările din aceste convenţii;
f) sunt scutite de impozit veniturile persoanelor juridice străine care desfăşoară în
România activităţi de consultanţă în cadrul unor acorduri de finanţare gratuită, încheiate de
Guvernul României/autorităţi publice cu alte guverne/autorităţi publice sau organizaţii
internaţionale guvernamentale ori neguvernamentale;
g) instituţiile publice şi organismele internaţionale de drept public nu sunt persoane
impozabile pentru activităţile care sunt desfăşurate în calitate de autorităţi publice, chiar dacă
pentru desfăşurarea acestor activităţi se percep cotizaţii, onorarii, redevenţe, taxe sau alte
plăţi, cu excepţia acelor activităţi care ar produce distorsiuni concurenţiale dacă instituţiile
publice şi organismele internaţionale de drept public ar fi tratate ca persoane neimpozabile.”
Interesantă este, în cuprinsul legii, definiția pe care legiuitorul o instituie cu privire la
organismele internaționale de drept public care sunt, în accepțiunea prevederilor privind
scutirea de impozit, menționate mai sus, „organizaţiile internaţionale interguvernamentale,
constituite de către state care sunt părţi la acestea, în baza unor tratate sau a altor instrumente
juridice specifice dreptului internaţional public şi care funcţionează conform actelor lor
constitutive, statutelor lor sau altor documente care emană de la acestea, fiind guvernate de
normele dreptului internaţional public şi nu de dreptul intern al vreunui stat.”
Şi sub aspectul procedurii fiscale, cadrul legislativ instituie reguli specifice cu privire la
organizaţiile internaţionale. Astfel, potrivit art. 71 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 privind
Codul de procedură fiscală514, cu modificările și completările ulterioare, intitulat Colaborarea
interstatală dintre autoritățile publice „În baza convenţiilor internaţionale, organele fiscale
colaborează cu autorităţile fiscale similare din alte state”.
Doctrina românească de drept internațional public a definit organizaţia internaţională ca
fiind o „«asociaţie» care poate fi statală (reunind mai multe state) sau nestatală (constituită din
persoane fizice sau juridice de naţionalităţi diferite şi care nu urmăresc scopuri lucrative)”515,
arătând că „Prima categorie de «asociaţii» poartă numele de organizaţii internaţionale
interguvernamentale, iar cea de-a doua de organizaţii internaţionale neguvernamentale.”516, iar

514
Publicată în [Link]. nr. 547 din 23 iulie 2015.
515
R. Miga-Beşteliu, Drept internaţional public, Vol. II, ed. 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014, p. 61.
516
Ibidem.
175
instrumentele juridice prin care se constituie „poartă denumiri diferite: Pact (...), Cartă (...),
Constituţie (...), Statut (...), Act constitutiv (...).”517
Organizaţiile internaţionale care prezintă interes pentru analiza noastră sunt cele
guvernamentale, drept pentru care ne vom referi în cele ce urmează la trăsăturile specifice ale
acestora.
Sub aspectul trăsăturilor ce le caracterizează, într-o lucrare de specialitate s-a arătat că
„(…) O organizaţie internaţională, pentru a fi guvernamentală şi pentru a avea calitate de
subiect de drept internaţional, trebuie să aibă următoarele caracteristici: să fie o asociaţie de
state, liber constituită printr-un tratat internaţional multilateral; să aibă un cadru politico-
organizatoric (instituţional) permanent, alcătuit din organe de decizie şi de execuţie care să
pună în aplicare obiectivele stabilite prin actul de constituire; să aibă caracter permanent, ca
formă de cooperare instituţionalizată a membrilor săi; tratatul de constituire, organizare şi
funcţionare să fie legal din punct de vedere al dreptului internaţional public; să aibă
personalitate juridică internaţională distinctă de cea a membrilor săi, recunoscută prin tratatul
de constituire, în raport cu obiectivele, scopurile şi funcţiile încredinţate.”518
Personalitatea juridică a unei organizații internaționale trebuie, așadar, să fie instituită
de către asociați în mod expres, astfel cum se arată și în doctrina românească de specialitate,
care subliniază că „Personalitatea internațională nu rezultă, inerent, din chiar faptul existenței
organizației internaționale. Ea trebuie conferită de statele membre (direct sau indirect).”519
Manifestarea personalităţii juridice a organizaţiilor internaţionale în anumite limite, bine
determinate prin actele de constituire, reprezintă un element important în distincţia dintre
acestea şi State, ca subiecte ale relaţiilor internaţionale. În acest sens, în doctrină s-a arătat că
„Există între organizațiile internaționale și state o diferenţă fundamentală, care constă în faptul
că personalității organizaţiei internaţionale nu i se asociază suveranitatea, cum este cazul
Statului. (…) Statul este suveran şi dispune de toate competenţele ce aparţin unui Stat. (…) O
organizaţie internaţională (…) nu are decât competenţele specificate în tratatul de constituire,
determinate prin voinţa creatorilor săi.”520
O distincţie care prezintă interes pentru analiza noastră este cea remarcată într-o lucrare
de specialitate, în care s-a arătat că „(…) Personalitatea juridică este un element specific
organizaţiilor internaţionale nu şi altor structuri de cooperare interguvernamentală
instituţionalizată. Ca element de instituţionalizare, personalitatea juridică a organizaţiilor
internaţionale prezintă un anumit specific conferit de manifestarea sa ca structură de cooperare
interguvernamentală.”521 Iar aceasta conferă, în opinia noastră, eficienţa şi forţa pe care o
demonstrează în mod constant organizaţiile internaţionale interguvernamentale din diverse
domenii, care, axate pe atingerea scopurilor pentru care au fost create şi beneficiind de
mecanismele necesare depunerii tuturor eforturilor în acest sens, reuşesc să atingă rezultate de
multe ori spectaculoase, generatoare de progres social.

517
Idem, p. 69, notă subsol.
518
S. Scăunaş, op. cit., p. 133.
519
A. Năstase, C. Jura, F. Coman, 14 prelegeri de Drept Internațional Public, Ed. C.H. Beck, București, 2012, p.
95.
520
J.-F. Guilhaudis, op. cit., p. 184 şi urm.
521
B. Onica-Jarka, op. cit., p. 24.
176
 În acest sens, realitatea arată că, deşi sfera cooperărilor este covârşitor marcată de
numărul mare de acorduri bilaterale faţă de cel al organizaţiilor internaţionale, eficienţa acestora
din urmă în promovarea şi dezvoltarea unui anumit domeniu de interes este net superioară. Aşa
cum am arătat anterior, de multe ori, în spaţiul românesc, acordurile în domeniu sunt puţin
eficiente sub aspectul punerii concrete în practică, dovadă stând numărul redus al programelor
de lucru. De aceea, apreciem că soluţia optimă pentru atingerea rezultatelor urmărite de State
în domenii strategice, în care principiile trebuie întărite de acțiuni concrete imediate, o
reprezintă organizaţia internaţională întrucât, din motive care ţin de organizarea internă a
administraţiei publice, autorităţile publice cu atribuţii în domeniu se dovedesc de multe ori a fi
depăşite în acoperirea cu succes a misiunii ce le revine în punerea în aplicare a acordurilor de
cooperare. În plus, există o tendinţă vizibilă, în activitatea autorităţilor publice naţionale, de a
prefera participarea în detrimentul inițiativei, astfel încât un organism solid, cu capacitatea și
personalitatea necesară atingerii unor obiective clar definite apare ca soluția optimă de a lucra
dedicat, organizat și exclusiv pentru obiectivele parteneriatului.
Aflată în centrul preocupărilor legislative și doctrinare, personalitatea juridică a
organizațiilor internaționale se manifestă atât în circuitul juridic național - al statelor partenere
și al statului ce găzduiește sediul său statutar - cât și în sfera raporturilor juridice internaționale.
Spre deosebire de manifestarea în plan național, care privește cu precădere adaptarea
organizației internaționale la regulile - drepturi și obligații – impuse prin legislațiile naționale
pentru astfel de entități, personalitatea juridică veritabilă se manifestă în planul raporturilor
internaționale în care, respectând normele dreptului internațional public și impunând, în relațiile
cu diverși parteneri, propriile reguli statuate prin actul constitutiv, organizația se manifestă în
deplinătatea capacității și competenței cu care este înzestrată.
Relația personalitate juridică-regim juridic, în care cele două elemente se determină
unul pe celălalt și nu pot fi analizate distinct, unul fără celălalt, constituie cheia înțelegerii
trăsăturilor organizației internaționale.
În sensul celor menționate, în doctrina de drept internaţional public s-a arătat că
„Personalitatea juridică a organizaţiilor internaţionale se manifestă atât în ordinea juridică
internaţională cât şi în ordinea juridică internă a statelor.”522 În ceea ce priveşte ordinea juridică
internaţională este evident că aceasta are în vedere normele dreptului internaţional care
reprezintă cadrul juridic de bază al constituirii şi funcţionării organizaţiilor internaţionale,
alături de trăsăturile proprii definite prin voința partenerilor.
Un autor francez susținea, în sensul celor de mai sus, faptul că „Supusă regulilor
dreptului internaţional, deoarece este subiect al acestora, organizaţiei internaţionale i se atribuie,
în mod egal, prin actul său constitutiv, o ordine juridică proprie, mai mult sau mai puţin
dezvoltată prin instituţiile sale. Ea prezintă trăsături originale, şi nu trebuie comparată prea
sistematic cu ordinea juridică internaţională, căreia i se subordonează, în pofida faptului că are,
ca aceasta, drept destinatari principali (dar nu exclusiv) Statele.”523
Manifestarea personalității juridice a organizației internaționale în ordinea juridică
națională a fost considerată la nivel doctrinar ca fiind parte a unui concept distinct de
personalitatea juridică propriu-zisă, veritabilă a organizației. A apărut, astfel, conceptul de

522
R. Miga-Beşteliu, op. cit., Vol. II, 2008, p. 72.
523
P.-M. Dupuy, op. cit., p. 153.
177
personalitate de drept intern a organizaţiilor internaţionale, în sensul de recunoaștere a
existenței și funcționării acesteia în planul dreptului național, ceea ce, astfel cum subliniam mai
sus, este marcat de o componentă de adaptare, fiind distinctă într-un mod destul de evident de
componenta de exprimare care marchează noțiunea de personalitate.
Doctrina franceză a menționat cu privire la raporturile organizației internaționale cu
cadrul juridic național faptul că „Neavând un teritoriu propriu, ea (organizaţia internaţională)
nu se poate instala decât pe teritoriul unui stat şi pe acest teritoriu va trebui să acţioneze în
sensul exercitării funcţiilor şi atingerii scopurilor sale. În toate cazurile ea va putea avea nevoie
să dobândească sau să dispună de bunuri mobile sau imobile, să încheie contracte de muncă sau
de achiziţii, să acţioneze în justiţie. Această capacitate de a acţiona în cadrul ordinii juridice
interne a Statelor presupune o personalitate internă distinctă de personalitatea internaţională.”524
Alți autori ai dreptului internațional francez au arătat faptul că „Personalitatea juridică
a organizației (n.n. internaționale) este dublă: ea se afirmă la un moment dat de o manieră
distinctă, în cadrul ordinii juridice interne și în cadrul ordinii juridice internaționale.” 525 Nu ne
raliem unei astfel de opinii, care are tendința de a aborda in extremis aceste trăsături ale
personalității juridice ale organizației internaționale și, cu toate că achiesăm la opinia quasi-
unanimă a doctrinei cu privire la două tipuri de manifestări, suntem de părere că personalitatea
juridică a organizației internaționale este una singură, care se manifestă, similar altor entități,
în funcție de limitele și parametrii impuși de mediul în care acționează. În mod cert, în plan
național, organizația internațională își va manifesta o personalitate influențată cu prioritate de
statutul său conferit de ordinea juridică națională, în timp ce, în afara acesteia, constrângerile
sau beneficiile nu-și mai au aplicabilitate, astfel încât și personalitatea se va manifesta în
consecință. În plus, personalitatea de drept intern a organizației internaționale nu o exclude pe
cea internațională, fiind, în opinia noastră, componente de ordin complementar, care se
influențează și se completează una pe cealaltă.
În contextul celor mai sus menționate, se impune a preciza că, în fapt, și ordinea juridică
națională se manifestă, la rândul ei, în raport cu organizația internațională, de o manieră
distinctă, ieșită din comun, aceasta din urmă având un statut aparte în sfera reglementărilor
interne. Putem susține, așadar, că relația dintre personalitatea organizației internaționale și
ordinea juridică națională este reciproc-determinantă, fiecare generând în sarcina celeilalte
obligația de a se comporta de o manieră distinctă în raport de sfera comportamentală uzuală.
Astfel, organizația internațională se va comporta în sfera raporturilor juridice naționale cu
considerarea exercitării drepturilor și diligența respectării obligațiilor reglementate de legiuitor,
în timp ce cadrul juridic național va fi influențat în normele diverselor ramuri ale dreptului (ex.
financiar, fiscal, achiziții) de anumite trăsături derivând din facilitățile și privilegiile instituite
în favoarea organizațiilor internaționale.
Doctrina românească din domeniul dreptului internaţional public a precizat că „În
practică, exercitarea personalităţii de drept intern a organizaţiilor internaţionale priveşte două
tipuri de situații: o situaţie de ordin special, rezultând din raporturile organizaţiei cu statul pe
teritoriul căruia aceasta îşi are sediul; o situație de ordin general, reflectând tratamentul aplicat

524
D. Dormoy, Droit des organisations internationales, Dalloz, 1995, p. 36.
525
P-M. Dupuy, Y. Kerbrat, Droit international public, 12é, éd. Dalloz, Paris, 2014, p. 198.
178
organizaţiilor internaţionale de către toate ţările membre, pe propriul lor teritoriu”526 şi că „(…)
Recunoaşterea personalităţii de drept intern a organizaţiilor internaţionale, în fiecare dintre
statele membre, nu echivalează cu asimilarea acestor organizaţii cu subiectele de drept intern
din aceste state: organizaţiile internaţionale dispun de privilegii şi imunităţi derogatorii de la
dreptul comun.”527. Aceeaşi autoare a mai arătat că „Personalitatea juridică de drept intern a
organizaţiilor internaţionale, decurgând din actul lor constitutiv, este opozabilă tuturor statelor
membre în calitatea lor de părţi ale acestui tratat multilateral. Fiecare stat poate să recunoască
această personalitate aşa cum este ea prevăzută în actul constitutiv, dar poate şi s-o lărgească
sau s-o restrângă, fie în baza unui acord internaţional, fie în baza unei legi interne. (…) Fiind
compuse din state suverane care, în baza normelor cutumiare ale dreptului internaţional, se
bucură de imunitate de jurisdicţie, organizaţiile internaţionale nu pot fi supuse unui regim
defavorizant.”528
În același sens, într-o altă lucrare de specialitate s-a arătat că „ (...) organizațiile
internaționale interguvernamentale beneficiază de o serie de drepturi: dreptul de a încheia
tratate; dreptul de reprezentare, de legație (activă și pasivă); dreptul de protecție funcțională a
reprezentanților, a funcționarilor săi, dreptul de a prezenta reclamații internaționale; dreptul de
a elabora norme și reguli (de drept intern al organizației sau acorduri), independent sau
împreună cu statele membre; dreptul de control și/sau sancționare în raporturile cu statele
membre.”529
Personalitatea juridică a organizațiilor internaționale a fost analizată în doctrină și din
perspectiva capacității cu care sunt înzestrate, subliniindu-se că „Personalitatea juridică a
organizațiilor internaționale (...) se supune limitelor și competențelor fixate de actul constitutiv.
(...) organizațiile internaționale au un caracter adesea tehnic, limitat și specializat pe un anumit
domeniu. Pe cale de consecință și capacitățile organizațiilor internaționale sunt limitate, motiv
pentru care drepturile organizațiilor internaționale pot fi: încheierea de tratate (...); dreptul la
legație (...); participarea la soluționarea diferendelor și asumarea de obligații în nume propriu;
(...); formularea de petiții pentru daune proprii sau pentru daunele suferite de membrii săi;
patrimoniu propriu (...), buget și gestionarea resurselor financiare.”530
Doctrina franceză a arătat că există patru categorii de privilegii ce îi revin unei
organizaţii internaţionale, respectiv: inviolabilitatea locaţiilor organizaţiei, imunitatea de
jurisdicţie, privilegii financiare şi fiscale şi de circulaţie.531
România a aderat la o serie de organizații internaționale a căror constituire este marcată
cel mai adesea, la nivelul instrumentului juridic, de convenții care se ratifică prin Legi adoptate
de Parlamentul României. De remarcat faptul că în cuprinsul textului legii de ratificare se
indică, de regulă, autoritatea administrației publice centrale desemnată cu implementarea
Convenției de aderare, iar convențiile de constituire a organizațiilor internaționale conțin
dispoziții care reflectă trăsăturile susevocate.

526
R. Miga-Beşteliu, op. cit., Vol. II, 2014, p. 82.
527
Ibidem.
528
Idem, p. 75 şi urm.
529
C. Jura, Organizații internaționale interguvernamentale, Ed. C.H. Beck, București, 2013, p. 9 și urm.
530
M. Niemesch, Dreptul organizațiilor internaționale, Ed. Hamangiu, București, 2015, p. 14 și urm.
531
P.-M. Dupuy, op. cit, p. 196.
179
 Cu titlu de exemplu, menționăm Organizația internațională de telecomunicații maritime
prin sateliți ”INMARSAT”, care s-a constituit printr-o convenție adoptată la data de 3
septembrie 1976 și modificată la data de 16 octombrie 1985. România a ratificat Convenția prin
adoptarea Legii nr. 8/1990532, desemnând Ministerul Comunicațiilor drept autoritatea
însărcinată cu semnarea Acordului de exploatare parte a Convenției. Obiectivul organizației
vizează, astfel cum se precizează în cuprinsul art. 3 din Convenție – varianta modificată -
„organizarea segmentului spațial în vederea ameliorării comunicațiilor maritime, precum și,
în măsura posibilităților, a comunicațiilor aeronautice, contribuind în consecință la
îmbunătățirea comunicațiilor semnalând un pericol sau a acelora în vederea salvării vieții
umane, a comunicațiilor pentru serviciile circulației aeriene ca și a eficacității gestiunii
vapoarelor și aeronavelor, a serviciilor maritime și aeronautice de corespondență publică și a
posibilităților de reperare prin radio”. De interes, din perspectiva analizei noastre, sunt
dispozițiile art. 4 care reglementează legăturile între o parte și organismul care o reprezintă,
fiind precizat că, în cazul în care semnatarul este un organism desemnat de o parte „ (a)
raporturile între parte și semnatar sunt reglementate de dreptul național, (b) partea stabilește
directivele și instrucțiunile adecvate și conforme dreptului să național, în așa fel încât
semnatarul să-și achite obligațiile, (c) partea este eliberată de orice obligații decurgând din
Acordul de exploatare, supraveghind, totuși, respectarea de către semnatar a tuturor
obligațiilor sale în cadrul organizației”.
Finanțarea organizației este asigurată, conform art. 5 din Convenție, prin contribuțiile
semnatarilor, iar structura sa cuprinde trei organe de conducere, respectiv Adunarea – organul
suprem decizional, Consiliul – organul însărcinat cu realizarea obiectivelor organizației,
”ținând cont de punctele de vedere și recomandările adunării și Organul conducător aflat sub
autoritatea unui director general” – conducerea operativă a organizației.
În argumentarea teoriei personalității juridice a organizației internaționale, remarcăm
faptul că, la art. 22 din Convenție, se precizează că „O parte nu este răspunzătoare ca atare, în
raport cu actele și obligațiile organizației, decât în cadrul relațiilor sale cu nonpărțile sau
persoanele fizice sau juridice pe care le reprezintă și doar în măsura în care această
responsabilitate poate rezulta dintr-o serie de tratate aflate în vigoare între partea și nonpartea
interesată.”, iar la art. 25 se specifică, în același sens, faptul că „Organizația are personalitate
juridică și este răspunzătoare de actele și obligațiile sale. În scopul exercitării funcțiilor ce-i
incumbă, ea poate încheia contracte, achiziționa, închiria, deține și ceda bunuri mobiliare și
imobiliare și se poate constitui parte într-o procedură legală sau poate încheia acorduri cu state
sau organizații internaționale.” Remarcăm, încă o dată, faptul că asocierile, în special cele la
nivel internațional, constituie, la rândul lor, premise pentru nașterea altor forme de asociere.
Privilegiile și imunitățile de care beneficiază organizația și bunurile sale sunt specificate
în cuprinsul dispozițiilor art. 26 al Convenției, care instituie, în favoarea acestora, scutirea de
orice impozit național asupra veniturilor și de orice impozit direct național asupra bunurilor,
de toate taxele vamale asupra sateliților de comunicații, precum și asupra elementelor și
pieselor respectivilor sateliți ce trebuiesc lansați în vederea utilizării lor în cadrul segmentului
spațial INMARSAT. În sensul celor menționate, articolul instituie obligația statelor de a depune
diligențele necesare în vederea punerii de acord, conform procedurii naționale aplicabile

532
Publicată în [Link]. nr. 93-94 din 1 august 1990.
180
asupra tuturor celorlalte exonerări de impozite și a obligațiilor vamale considerate necesare
așa cum este de fapt având în vedere spiritul și caracterul specific al organizației. Se
precizează, în același context, faptul că toți semnatarii acționând în această calitate, cu excepția
celui desemnat de partea pe teritoriul căreia este situat sediul sunt degrevați de impozitul
național asupra veniturilor care provin din sumele vărsate de organizație în teritoriul
respective părți.
Remarcăm faptul că tema privilegiilor și imunităților face, potrivit prevederilor
Convenției, obiectul unui acord între organizație și guvernul statului membru gazdă, document
asociativ care are caracter de sine stătător față de convenție și a cărui durată este conformă cu
durata menținerii sediului în statul respectiv. În același sens, Convenția instituie un alt
document asociativ, protocolul, care urmează a se încheia între celelalte părți, altele decât statul
membru gazdă, privind privilegiile și imunitățile organizației și personalului său și ale
reprezentanților părților și semnatarilor, în perioada în care se află pe teritoriul acestora, în
scopul exercitării funcțiilor lor.
Organizația este ținută, la rândul său, de colaborarea cu alte organizații internaționale
(Organizația Națiunilor Unite, Organizația maritimă internațională, Organizația aviației civile
internaționale) și de respectarea normelor internaționale, regulile, rezoluțiile, procedurile și
recomandările pertinente ale organizațiilor invocate. Organul jurisdicțional pentru soluționarea
diferendelor este Curtea Internațională de Justiție care, însă, în situația refuzului uneia din părți,
poate fi înlocuită de un Tribunal arbitral, ale cărui reguli de constituire și funcționare sunt
explicit reglementate în cuprinsul Convenției.
Organizaţii internaţionale regăsim și în domeniul cercetării ştiinţifice, doctrina dreptului
internațional public utilizând sintagma de „organizaţii exercitând activităţi culturale şi
ştiinţifice”533. Într-o lucrare din același domeniu al dreptului, în cuprinsul căreia erau clasificate
organizaţiile internaţionale după criteriul domeniului de activitate, se făcea referire la
„organizaţii exercitând activităţi culturale şi ştiinţifice ca fiind organizaţii tehnico-
economice.”534

2. Societatea europeană

Tendinţa Uniunii Europene cu privire la uniformizarea cadrului legislativ şi a

instituţiilor şi organismelor în spaţiul european a devenit tot mai evidentă în ultimii ani. În
virtutea scopului declarat al unificării și întăririi spațiului european în toate planurile sale, o
serie de politici și instrumente dedicate armonizării instituționale și funcționale au fost adoptate.
S-a acționat, în ritm alert, în direcția legiferării a o serie de concepte și instituții în sfera
economică, comercială, educațională, științifică etc., pentru a permite optimizarea proceselor
având ca scop crearea de plus valoare.
În acelaşi timp, legiuitorul european este preocupat ca această armonizare instituțională
să se realizeze cu luarea în considerare a ordinii juridice naționale, care nu trebuie afectată și

533
R. Miga-Beşteliu, Organizaţii internaţionale interguvernamentale, Ed. All Beck, București, 2000, p. 16.
534
R. Miga-Beşteliu, op. cit, Vol. II, 2014, p. 67 și urm.
181
cu care ordinea juridică europeană să mențină o relație complementară și de conlucrare.
Organismele și entitățile europene vor fi distincte ca natură juridică și regim juridic de entitățile
cu preocupări similare înființate la nivel național și vor avea scopul îmbunătățirii politicilor
europene în diferite domenii. În consecință, sintagmele desemnând entități europene care, la
nivel terminologic, prezintă similitudini cu entitățile din ordinea juridică națională, vor
beneficia de accepțiuni diferite, în virtutea scopului, misiunii și trăsăturilor diferite cu care au
fost înzestrate de legiuitorul european.
În sensul celor de mai sus, noțiunea de societate, definită la nivelul legislației Uniunii
Europene ar putea constitui, într-o primă interpretare, un exemplu al noțiunilor autonome în
sfera dreptului european. Astfel, sintagma societate desemnează, în accepțiunea legiuitorului
european, acele persoane juridice „constituite în conformitate cu dispozițiile legislației civile și
comerciale, inclusiv societățile cooperative și alte persoane juridice de drept public sau privat,
cu excepția celor fără scop lucrativ.”535 Cu referire la aceasta, în doctrina anterioară adoptării
Tratatului de la Lisabona536 s-a precizat că „Noţiunea de societate dobândeşte, în acest caz, o
accepţiune comunitară. Ea trebuie să fie interpretată uniform şi nu depinde de criterii aparţinând
dreptului naţional. (...)”537 Valabilitatea unei astfel de concluzii se impune, însă, a fi confirmată
cu referire la legislația secundară emisă în raport de principiile definite în tratate sau la
interpretări formulate de Curtea Europeană de Justiție în hotărârile adoptate. Însuși autorul
invocat tratând, într-o lucrare din anul 2012, tema societăților în Uniunea Europeană (art. 54
TFUE), abordează subiectul prin raportarea la directivele în mod exclusiv la directivele emise
pe diverse subiecte ținând de organizarea și funcționarea societăților și la hotărârile Curții
Europene de Justiție.538
Directivele emise în sfera societăților comerciale (societăți în terminologia recentă
adoptată la nivelul legislației naționale) au ca scop armonizarea reglementărilor naționale pe
chestiuni punctuale vizând publicitatea539, constituirea societăților pe acțiuni și capitalul
acestora540 ș.a., în timp ce hotărârile Curții Europene de Justiție converg către tema libertății de
stabilire a societăților naționale în spațiul european – transformările transfrontaliere541.
Reiese, astfel, concluzia firească a imposibilității susținerii identificării unui concept autonom
european al societății, asistând doar la coeziunea demersurilor dedicate armonizării ordinilor
juridice naționale ale statelor membre, cel puțin până la această dată. Evoluția normativă și
jurisprudențială europeană în materie a fost detaliat abordată în doctrina dreptului european, cu
accent pe elementele ținând de parametrii pe care atât legiuitorul, cât și instanța europeană i-au

535
Art. 54, TFUE.
536
Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a
Comunităţii Europene, 13 Decembrie 2007.
537
A. Fuerea, Drept comunitar al afacerilor, ed. a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2006,
p. 106.
538
A. Fuerea, Dreptul Uniunii Europene – principii, acțiuni, libertăți, Ed. Universul Juridic, București, 2016, p.
219 și urm.
539
Directiva 2009/101/CE a Parlamentului European și a Consiliului, publicată în [Link]. nr. L 258 din 1 octombrie
2009.
540
Directiva 2012/30/UE a Parlamentului European și a Consiliului, publicată în [Link]. nr. L 315/74 din 14
noiembrie 2012.
541
Exemple: Hotărârea Curții din 12 iulie 2012, Cauza 378/10 - VALE Építési kft, ECLI:EU:C:2012:440,
Hotărârea Curții din 21 octombrie 2010, Cauza C 81/09 - Idryma Typou, ECLI:EU:C:2010:622.
182
considerat esențiali în ceea ce privește libertatea de stabilire în spațiul european și mobilitatea
societăților cu sediul în statele membre. S-a subliniat faptul că „libertatea de stabilire este
fundamentul dezvoltării dreptului societar în Europa (...)”542 și, în contextul analizei evoluției
normative și jurisprudențiale, că „rezultatul final va fi armonizarea deplină a domeniului – cel
puțin în privința anumitor forme de societăți, de exemplu, societățile pe acțiuni (...)”543 și că
„adoptarea sistemului înmatriculării poate încuraja reglementările din Uniunea Europeană să
realizeze un pas înainte în domeniul societăților.”544 Dezvoltând, putem să ne manifestăm
încrederea că evoluția viitoare a acestor demersuri va putea crea premisele instituirii unui
concept unitar distinct al societății ca instituție juridică europeană de sine stătătoare.
Societatea europeană, privită ca un instrument necesar atingerii scopului înlăturării
barierelor din calea comerţului şi ca o măsură de adaptare a structurilor de producţie la
dimensiunea europeană a fost instituită prin Regulamentul Consiliului (CE) nr. 2157/2001 din
8 octombrie 2001 privind statutul societăţii europene.545
Ideea de bază a introducerii conceptului de societate europeană, vizând crearea unei
persoane juridice veritabil europene, din perspectiva regimului juridic aplicabil, în acord cu
politica Uniunii Europene de a defini instrumente juridice guvernate de reguli transnaționale a
fost surprinsă în numeroase articole și studii dedicate noului concept. S-a arătat, astfel că „s-a
intenționat (...) introducerea, pentru societățile europene comerciale pe acțiuni, a unui statut
care să fie guvernat de o legislație supranațională, conținând dispoziții de identitate strict
europeană.”546, că „s-a urmărit crearea unui cadru legal european uniform, cât de cuprinzător și
de clar posibil”547 și că „Inițial (...) societatea europeană urma să devină un model nou și original
de societate comercială guvernată de legislația autonomă europeană (...)”548 Cu toate, acestea,
în contextul criticilor formulate, după ani de dezbateri și încercări de a găsi formula optimă de
acomodare a intereselor naționale cu preocupările unioniste, s-a reușit definirea, prin textul
Regulamentului, a unui cadru juridic ce, deși păstrează esența ideii de început – constituirea
unei entități europene (art. 1 din Regulament), se raportează și la ordinile juridice naționale (art.
2 și urm.). Autorii citați mai sus, apreciind demersul ca benefic sub aspectul facilitării activității
economice în spațiul european și al optimizării managementului acesteia, au remarcat faptul că
„în loc de entități legale identice, Uniunea Europeană a creat o formă de integrare care prezintă
aspecte uniforme, dar cu toate acestea este semnificativ dependentă de tehnica retrimiterii –
referințe la legislația internă”549, fiind „departe de obiectivul inițial al unui statut autonom
guvernat de o singură lege.”550

542
D.-M. Șandru, Societățile comerciale în Uniunea Europeană, Ed. Universitară, București, 2007, p. 24.
543
Idem, p. 25.
544
D.-M. Șandru, Libertatea de stabilire a societăților în Uniunea Europeană. Culegere de legislație și
jurisprudență, ed. a II-a. Ed. Universitară, București, 2014, p. 15.
545
Publicat în Jurnalul Oficial L294/1 din 10 noiembrie 2001.
546
J. Robakov, Societas Europaea - analysis of adoption and practical functioning, Master’s thesis within European
Company Law, Jönköping University, December, 2007, p. 3.
547
C. Lange, Societeas Privata Europea: Quo vadis? – Past, present and future of the SPE, Master Thesis in
International Business Law, Tilburg University, Spring, 2010, p. 46.
548
N. Lenoir, The Societas Europaea (SE) in Europe – A promising start and an option with good prospects,
Utrecht Law review, Vol. 4, Martie, 2008, p. 13.
549
J. Robakov, loc. cit., p. 30.
550
N. Lenoir, loc. cit., p. 14.
183
 Conform dispoziţiilor reglementării europene, societatea europeană este „o societate al
cărei capital se împarte în acţiuni” şi în care „Nici un acţionar nu este răspunzător pentru altă
sumă decât cea înscrisă.”(art. 1 alin. 2 din Regulament). De asemenea, conform alin. (3) al art.
1 din Regulament, societatea europeană deţine personalitate juridică.
Doctrina de specialitate a definit societatea europeană ca fiind „o formă asociativă, de
tipul societăţii pe acţiuni, având ca obiect desfăşurarea unei activităţi comerciale, la care
participă societăţi comerciale guvernate de legi naţionale diferite.”551
În acelaşi sens într-o altă lucrare de specialitate s-a precizat că „Societatea de drept
european (societatis europea) are naţionalitate europeană, putând activa ca atare pe teritoriul
oricărui stat membru.”552
În considerarea naturii juridice a Regulamentului, cu accent pe caracterul complet,
general obligatoriu și de aplicabilitate directă a dispozițiilor sale, titlul acestuia ar putea induce
ideea regăsirii, în text, a unor dispoziții cu caracter exhaustiv în ceea ce privește regimul juridic
aplicabil, iar aceasta s-ar fi putut realiza în condițiile în care s-ar fi reușit instituirea unui concept
exclusiv autonom al societății europene. În contextul despre care am făcut vorbire mai sus,
textul regulamentului, care subliniază faptul că este vorba despre societăți care posedă o
dimensiune europeană (paragraf 7 din Preambul), pune accent pe elementele ținând de
mobilitate, de recunoașterea și întărirea libertăților de acțiune, în spațiul european, ale
societăților constituite în baza legislațiilor naționale. Sunt reglementate aspecte privind
transferul sediului în alt stat membru, constituirea de societăți europene holding, prin fuzionare,
constituirea de filiale ale societăților europene, transformarea societăților anonime în societăți
europene, guvernanța societății europene (opțiunile de tip monist și dualist ale conducerii
acestora) și elemente privind lichidarea acestora. În realitate, chestiunile ținând de regimul
juridic în sens restrâns a constituirii și funcționării societății sunt, în mod constant, raportate la
legislațiile statelor membre, fapt ce probează faptul că actul normativ nu poate fi apreciat ca
fiind temeiul juridic pentru constituirea unei persoane juridice europene.
Constituirea societăţii europene a fost motivată de legiuitorul european, în textul
Regulamentului, și prin necesitatea ca acele societăţi a căror activitate nu este limitată la
satisfacerea nevoilor pur locale să poată concepe şi întreprinde reorganizarea activităţii lor la
scară europeană. În ceea ce ne privește, societățile comerciale pe acțiuni, la care statul, prin
autoritățile publice, este acționar, în speță societățile și companiile naționale și-ar putea extinde
aria de activitate în spațiul european, prin aplicarea mecanismelor conferite de Regulament.
Ținând cont că misiunea unora vizează, cu prioritate, activități de ordin strategic național, este
însă puțin probabil ca un astfel de demers să intre în sfera acestora de preocupări (exemplu,
Societatea Națională de Transport Gaze Naturale ”TRANSGAZ S.A.” - are ca scop îndeplinirea
strategiei naţionale stabilite pentru transportul553). Altele, în schimb, spre exemplu, Compania
Națională de Transport al Energiei Electrice ”TRANSELECTRICA S.A.”, care își asumă scopul

551
St. Cărpenaru, Tratat de drept comercial român, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 434.
552
St. D. Cărpenaru, S. David, C. Predoiu, Gh. Piperea, Legea societăților comerciale, Comentariu pe articole,
ed. 4, Ed. C.H. Beck, București, 2009, p. 19.
553
[Link]
184
de a deveni operatorul cheie de transport al energiei electrice din regiunea sud-est europeană554
ar putea să se dezvolte în sensul opțiunilor conferite prin Regulament.
În considerarea acestei argumentații, apreciem că interesul prioritar în participarea la
astfel de societăţi comerciale ar trebui să aparțină companiilor naţionale româneşti, nefiind însă
exclusă posibilitatea ca societatea comercială europeană să fie atractivă și pentru societăţile
comerciale înfiinţate la nivel local.
În aplicarea dispozițiilor Regulamentului, prin O.U.G. nr. 52/2008 pentru modificarea
şi completarea Legii nr. 31/1990 privind societăţile şi pentru completarea Legii nr. 26/1990
privind registrul comerţului555, dispozițiile Legii privind societățile au fost completate cu Titlul
VII1 - Societatea Europeană, facilitându-se, astfel, punerea în aplicare a dispozițiilor
Regulamentului.
Legea precizează caracterul subsidiar al normelor naționale și aplicabilitatea acestora
sub condiția compatibilității cu dispozițiile regulamentului european. Art. 2702b) din lege
precizează că societăţile europene cu sediul social în România au personalitate juridică de la
data înmatriculării în registrul comerţului, instituind obligativitatea pentru Oficiul Național al
Registrului Comerțului de a comunica Jurnalului Oficial al Uniunii Europene un anunţ privind
înmatricularea societăţii, ca de altfel și radierea acesteia. O dispoziție distinctă este cea
privitoare la posibilitatea transferului sediului social al societății europene într-un alt stat
membru, cu respectarea anumitor proceduri precizate în cuprinsul legii. Deși, astfel cum arătam
mai sus, nu se poate exclude posibilitatea ca o societate națională pe acțiuni cu participarea
statului să ia în considerare beneficiile pe care le-ar prezenta extinderea activității sale la nivel
european, în practică, un astfel de demers are șanse minime să se realizeze. Iar aceasta pentru
că, pe de o parte, este puțin probabil ca statul să agreeze construcții juridice care nu securizează
controlul pe care îl urmărește în cadrul acestor entități, iar pe de altă parte, implicațiile juridice,
în toate dimensiunile procedurale și de rezultat, sunt deosebit de complexe pentru a putea fi cu
acuratețe evaluate.
Fără a deține date precise cu privire la numărul de societăți europene înființate prin
aplicarea Regulamentului, suntem de părere că ideea de a întări ordinea juridică europeană prin
crearea premiselor de constituire a unor entități europene, inclusiv în sfera relațiilor economice,
rămâne un demers pozitiv al Uniunii Europene. Preferința societăților cu participarea statului
pentru o astfel de construcție juridică rămâne, însă, o chestiune discutabilă, ce poate face
obiectul unor analize ulterioare distincte. Subiectul este mult mai complicat, ținând cont de
regimul juridic deja complex al acestor forme de asociere, generat de incidența regulilor de
drept public, cu aplecare, cum este firesc, către prioritatea protejării interesului public. Nu
trebuie exclusă, însă, această posibilitate, a cărei fezabilitate poate fi argumentată din
perspectiva societăților pe acțiuni ce se pot înființa în cadrul parteneriatului public-privat
instituțional, reglementat de dispozițiile Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat,
cu modificările și completările ulterioare. Proiecte de investiții cu caracter european pot
determina astfel de abordări, în care societăți cu acționariat de stat sau al unităților
administrativ-teritoriale, să fie încurajate și stimulate în extinderea activității prin înființarea de
filiale pe teritoriul altor state membre. Un exemplu în acest sens a fost remarcat de o autoare
mai sus citată, care a arătat că „filialele societăților europene sunt un mijloc propice pentru

554
[Link]
555
Publicată în [Link]. nr. 333 din 30 aprilie 2008.
185
cooperarea în cadrul parteneriatului public-privat”556, dând exemplu o societate europeană, cu
acționari statul austriac, regiunea Tyrol și statul italian, a cărei constituire sub această formă a
fost, însă, susținută în mod direct, de către Comisia Europeană, prin finnanțare proiectului de
investiție derulat de aceasta. Autoarea concluzionează cu privire la „impresia disponibilității
Comisiei Europene de a finanța proiecte transfrontaliere dacă acestea sunt plasate sub controlul
societăților europene.”557 Concluzia este susținută, de altfel, de numeroasele demersuri ale
Comisiei Europene în sfera parteneriatului public-privat european într-o serie de domenii.
Suntem de părere că stimularea societăților cu participarea statului în sfera de dezvoltare
determinată de instrumentul societății europene este posibilă exclusiv printr-o politică activă
fermă a Uniunii Europene, cu accent pe beneficiile de finanțare ale unor proiecte care ar încuraja
astfel de demersuri.
Societatea europeană rămâne, în opinia noastră, un demers de referință în unificarea
dreptului societar european. Este însă necesară, continuarea, din perspectiva celor mai sus
precizate, a unei politici de stimulare a statelor membre pentru participarea activă la
identificarea modalităților de adaptare a Regulamentului astfel încât să se convină asupra ideii
de a construi o instituție europeană autonomă. Reținem, în acest sens, aprecierea formulată într-
o lucrare anterioară adoptării regulamentului, conform căreia: „Indiferent de controversele
suscitate de acest ambiţios proiect, şi indiferent dacă va fi sau nu adoptat în viitor, el rămâne o
generoasă şi interesantă iniţiativă în evoluţia dreptului comunitar european.”558

3. Societatea cooperativă europeană

Instituită prin dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1435/2003 privind statutul societăţii
cooperative europene (SCE)559, societatea cooperativă europeană este definită drept o formă
societară care ar trebui să aibă ca obiect principal satisfacerea nevoilor membrilor săi şi/sau
dezvoltarea activităţilor economice şi/sau sociale ale acestora, cu respectarea următoarelor
principii:
- activităţile sale ar trebui să urmărească avantajul reciproc al membrilor săi, pentru ca
fiecare dintre aceştia să beneficieze de activităţile SCE în funcţie de participarea sa;
- membrii SCE ar trebui să fie, de asemenea, clienţi, lucrători sau furnizori, sau să fie
implicaţi, într-un fel sau altul, în activităţile SCE;
- controlul ar trebui împărţit egal între membrii săi, putându-se admite, cu toate acestea, un
vot ponderat care să reflecte contribuţia fiecărui membru la SCE;
- remuneraţia din capitalul împrumutat şi din participaţii ar trebui să fie limitată;
- profitul ar trebui distribuit în funcţie de activităţile realizate de SCE sau utilizat pentru
satisfacerea nevoilor membrilor acesteia;

556
N. Lenoir, loc. cit., p. 20.
557
Ibidem.
558
[Link] Şaguna, M. R. Nicolescu, Societatea comercială europeană, Unitate în diversitate, Ed. Oscar Print,
Bucureşti, 1996, p. 263 şi urm.
559
Publicat în [Link]. nr. L 207/2003, p. 1 – 24.
186
 - nu ar trebui să existe bariere artificiale în calea asocierii;
- în caz de lichidare, activul net şi rezervele ar trebui distribuite după principiul transmiterii
dezinteresate, şi anume unei alte entităţi cooperative cu scopuri sau obiective de interes general
similare.
În aplicarea acestor principii, articolul 1 din Regulament precizează că SCE are ca
obiect principal satisfacerea nevoilor şi/sau dezvoltarea activităţilor economice şi sociale ale
membrilor săi, în special prin încheierea unor acorduri cu aceştia, în vederea furnizării de
bunuri sau de servicii sau a execuţiei de lucrări în cadrul activităţii exercitate sau controlate
de SCE și că, în considerarea opțiunii ca obiectul SCE să răspundă nevoilor membrilor săi,
aceasta va încuraja participarea lor la activităţi economice într-una sau mai multe SCE şi/sau
cooperative naţionale. În conformitate cu dispozițiile art. 1 din Regulament, societatea
cooperativă europeană se poate constitui pe teritoriul Comunităţii, are capitalul subscris divizat
în părţi sociale, numărul de membri şi capitalul SCE sunt variabile și, exceptând dispoziții
contrare în statutul său, fiecare membru al SCE se angajează numai în limita capitalului pe care
l-a subscris.
Din perspectiva obiectului analizei noastre, sunt de reținut dispozițiile art. 2 din
Regulament, conform cărora SCE se poate constitui și de către alte entităţi juridice de drept
public sau privat, constituite în conformitate cu legislaţia unui stat membru, rezidente în cel
puţin două state membre sau reglementate de legislaţia a cel puţin două state membre. O altă
reglementare care merită menționată este cea privitoare la sediul social, cu privire la care art. 6
precizează faptul că se situează în interiorul Comunităţii, în acelaşi stat membru pe al cărui
teritoriu se află şi administraţia sa centrală, un stat membru putând impune societăţilor
înmatriculate pe teritoriul lui obligaţia de a avea administraţia centrală şi sediul social în
acelaşi loc. Sediul social poate fi transferat, astfel cum se precizează în cuprinsul art. 7 din
Regulament, într-un alt stat membru, cu respectarea procedurilor definite în textul actului
normativ, iar transferul nu atrage după sine nici dizolvarea, nici crearea unei persoane juridice
noi.
Forma societară în discuție este echivalentul la nivel național al societăților cooperative
al căror regim juridic este reglementat de dispozițiile Legii nr. 1/2005, privind organizarea și
funcționarea cooperației, republicată560. Interesant, din perspectiva acestei reglementări este
faptul că, deși aparent legea nu permite, în definirea tipurilor de societăți cooperative de gradul
I, participarea ca asociați a persoanelor juridice, ulterior, în cuprinsul dispozițiilor art. 6,
membru fondator este definit ca persoana fizică sau juridică care semnează actul constitutiv al
societății cooperative, nefiind vreo distincție cu privire la categoriile de persoane juridice.
Înțelegem, așadar, că persoanele juridice de drept public pot participa ca asociați la astfel de
forme de asociere. În plus, legea face referire în mod constant la parteneriatul dintre aceste
forme de asociere și autoritățile publice locale și centrale, consultările fiind sintagma utilizată
pentru desemnarea colaborării dintre asociațiile constituite din astfel de cooperative și
reprezentanții administrației publice centrale și locale.

560
Republicată în [Link]. nr. 368 din 20 mai 2014.
187
4. Grupul European de interes economic

Grupul de interes economic, privit ca o modalitate de colaborare între partenerii publici

şi cei privaţi, a fost instituit în Franţa în anul 1967561, iar în anul 1982, prin Legea nr. 82-610
din 15 iulie, acest instrument de asociere a fost consacrat şi domeniului cercetării şi dezvoltării
tehnologice.
În doctrina franceză se menţiona despre grupul de interes economic că „Această
structură intermediară între societate, prea rigidă şi asociere, nedispunând de capacitate juridică
deplină, a fost de îndată foarte utilizată de întreprinzători individuali sau societari, doritori să
coopereze fără a urmări în principal realizarea de beneficii (biroul comun de import/export,
coordonarea de activităţi de cercetare).”562
În acelaşi sens, un alt autor francez preciza despre grupul de interes economic că
„Esenţial este ca acesta să se constituie în scopul dezvoltării unei activităţi economice a
membrilor săi, pentru a permite acestora realizarea la nivel individual a unor beneficii mai mari
(...) Cazul cel mai simplu este cel al grupurilor care nu realizează beneficii. Trebuie reţinute în
această categorie grupurile având ca obiect cercetarea în comun, centrele de documentare,
organismele de asistenţă tehnică, grupurile care realizează publicitate în contul membrilor
acestora, birourile de exporturi, etc. (...)”563
Privit ca o formă de parteneriat public-privat, în doctrina franceză grupul de interes
economic a fost denumit grup de interes public, menţionându-se că „Instituţia grupului de
interes public a răspuns necesităţii de a se permite o colaborare între sectorul public şi cel privat,
de a oferi o structură juridică necesară unei acţiuni concertate.”564 Se menţiona, în continuare,
că, din dispoziţiile legii sus-evocate reieşea că grupul este „cu personalitate juridică şi
autonomie financiară, constituit între instituţii publice având ca obiect activitate de cercetare şi
de dezvoltare tehnologică, între una sau mai multe instituţii publice şi una sau mai multe
persoane juridice de drept public ori privat, pentru a exercita în comun, pe o perioadă
determinată, activităţi de cercetare sau de dezvoltare tehnologică sau pentru a administra
echipamente de interes comun necesare activităţilor acestora.”565 Se menţiona, de asemenea,
faptul că, în timp, „şi alte domenii au făcut obiectul înfiinţărilor unor astfel de asocieri,
respectiv: activităţi fizice şi sportive, activităţi culturale, de diseminare a informaţiilor sau de
formare în domeniul protecţiei şi punerii în valoare a zonelor montane, activităţi din domeniul
sanitar şi social, din domeniul inserţiei sociale şi profesionale a tinerilor, etc.”566
În ce priveşte natura juridică a grupului de interes public, autorul susevocat preciza
următoarele: „Legea nu menţionează dacă grupul de interes public este o persoană juridică de
drept public sau de drept privat. (...). Împărtăşim ideea unor autori cu privire la calificarea ca
persoană juridică de drept privat a grupului (...) Într-adevăr, grupul de interes public rezultă

561
St. Cărpenaru, op. cit., p. 437.
562
Philippe Merle, avec la collaboration de Anne Fauchon, Droit commercial, Sociétés commerciales, Ed. Dalloz,
Paris, 2000, p. 56.
563
Yves Guyon, Droit des affaires, Droit commercial general et Sociétés, 3 e éd., Economica, Paris, 1984, p. 515
și urm.
564
J. Mestre, M-F. Gavouère, op. cit., p. 1849.
565
Ibidem.
566
Ibidem.
188
dintr-o convenţie, are mai mult imaginea unor persoane juridice de drept privat şi, de altfel,
însăşi legea indică faptul că transformarea oricărei persoane juridice în grup de interes public
nu antrenează nici desfiinţarea nici crearea unei alte persoane juridice.(...)”567
Deşi denumirea acestei ultime forme de asociere induce ideea că vizează activităţi pur
economice, totuşi grupul de interes economic, ca formă de asociere, nu numai că nu are în mod
exclusiv această accepţiune, dar vizează în mod direct, aşa cum s-a arătat în doctrina franceză,
şi grupuri care nu realizează beneficii, fiind reţinute în această categorie grupurile având ca
obiect cercetarea în comun, centrele de documentare, organismele de asistenţă tehnică,
grupurile care realizează publicitate în contul membrilor acestora, birourile de exporturi,
etc.”568
Doctrina românească a reținut una din trăsăturile esențiale ale grupului european de
interes economic menţionăm, şi anume faptul că acesta este deschis, fără îngrădire,
persoanelor fizice, societăţilor şi altor entităţi juridice, cum ar fi instituţiile de învăţământ
superior ori de cercetare ştiinţifică.569
În România, Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei570 a instituit, în cuprinsul titlului V, două forme de organizare a activităţii
economice, respectiv, Grupul de interes economic (Capitolul 1) şi Grupul european de interes
economic (Capitolul II).
Grupul de interes economic este definit, conform art. 118 alin. (1) din actul normativ
susmenţionat ca „o asociere între două sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituită
pe o perioadă determinată, în scopul înlesnirii sau dezvoltării activităţilor economice ale
membrilor săi, precum şi al îmbunătăţirii rezultatelor activităţii respective.” Totodată, la alin.
(2) al aceluiaşi articol se precizează că „Grupul de interes economic este persoană juridică cu
scop patrimonial, care poate avea calitatea de comerciant sau necomerciant.”
Grupul european de interes economic comportă aceeaşi definiţie cu cea a grupului de
interes economic cu deosebirea că Legea recunoaşte, la alin. (2) al art. 233, calitatea de membru
al unui asemenea grup numai următoarelor persoane:
a) companii sau firme, în sensul art. 165 alin. (2) din versiunea consolidată a Tratatului
instituind Comunitatea Europeană, precum şi alte persoane juridice de drept public sau privat,
care au fost înfiinţate în conformitate cu legislaţia unui stat membru al Uniunii Europene şi care
îşi au sediul social, precum şi centrul principal de conducere şi de gestiune a activităţii statutare
pe teritoriul unui stat din Uniunea Europeană (…);
b) persoanele fizice care desfăşoară activităţi industriale, comerciale, meşteşugăreşti sau
agricole ori care furnizează servicii profesionale sau de altă natură pe teritoriul unui stat din
Uniunea Europeană.
Din cele de mai sus concluzionăm că persoanele juridice de drept public se pot asocia
cu persoanele juridice de drept privat şi în forma de organizare denumită grup european de
interes economic.

567
Idem, p. 1850.
568
Yves Guyon, op. cit., p. 515 şi urm.
569
D. Clocotici, Dreptul comercial al afacerilor, I, Ed. Fundaţiei „România de Mâine”, Bucureşti, 1998, p. 77.
570
Publicată în [Link]. nr. 279 din 21 aprilie 2003.
189
 În planul legislaţiei europene, Grupul european de interes economic, ca formă de
organizare a activităţii economice, a fost instituit prin Regulamentul CEE nr. 2137/85 al
Consiliului privind Grupul European de Interes Economic (GEIE)571, cu scopul declarat al
dezvoltării armonioase a activităţilor economice şi extinderea lor continuă şi echilibrată la
nivelul Comunităţii, iar în acest sens, buna funcţionare a pieţei comune, realizarea pieţei unice
şi consolidarea unităţii acesteia, alături de cooperarea eficientă la nivel transfrontalier a
persoanelor fizice, societăţilor comerciale sau altor entităţi juridice.
În considerarea temei analizei noastre, precizăm că în cuprinsul dispoziţiilor art. 4 din
Regulament se recunoaşte calitatea de membru al grupului european de interes economic şi
entităţilor de drept public, alături de societăţile comerciale şi de alte entităţi de drept privat.
Faţă de dispoziţiile Regulamentului susmenţionat, doctrina a reţinut următoarele
caracteristici ale Grupului european de interes economic:
„ - este deschis, fără îngrădire, persoanelor fizice, societăţilor şi altor entităţi juridice, cum
ar fi instituţiile de învăţământ superior ori de cercetare ştiinţifică;
- obiectul social prezintă un caracter auxiliar în raport cu activitatea membrilor,
neurmărindu-se realizarea de beneficii pentru acel grup, ci pentru membrii grupului;
- se poate constitui fără aducerea de aporturi sociale;
- deciziile comune sunt luate cu unanimitate de voturi;
- membrii grupului trebuie să provină din cel puţin două state comunitare şi este
admisibil să fie transferat pe teritoriul altui stat comunitar.”572
Problema care se pune cu privire la aceste forme de asociere este nu a transpunerii în
legislaţia românească, întrucât am arătat mai sus că prin Legea nr. 161/2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice
şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei a fost instituit grupul european de
interes economic şi grupul de interes economic. Astfel cum am reiterat de multe ori pe
parcursul analizei noastre care a vizat instituții împrumutate din legislații ale unor țări avansate
sau din legislația Europeană, importantă este identificarea utilității practice a unor astfel de
concepte. În acest sens, doctrina românească, deşi sceptică cu privire la capabilitatea
transpunerii reglementărilor europene într-o manieră care să le confere utilitate practică, a
considerat că ”Indiferent dacă grupurile de interes economic de drept român îşi vor găsi
consacrare practică sau vor rămâne doar o construcţie strict juridică neadoptată de destinatarii
ei (...) necesitatea reglementării lor – a grupurilor de interes de drept naţional şi mai ales a
G.E.I.E., în spiritul legislaţiei europene – transpare în contextul alăturării la Uniunea
Europeană.”573

571
Publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. L199/1 din 31 iulie 1985.
572
D. Clocotici, op. cit., p. 77.
573
Ibidem.
190
Secțiunea IV. Administraţia publică exterioară în sfera cercetării ştiinţifice

1. Competență și atribuții

Asocierea internaţională a Statului român în domeniul cercetării ştiinţifice, în sensul

larg al conceptului, poate fi privită prin prisma mai multor forme de acţiune, respectiv:
1. Participarea în concret a autorităţilor publice la constituirea diferitelor organizaţii şi
organisme de cercetare europene şi internaţionale, sau aderarea la acestea.
2. Înfiinţarea, de către autorităţile publice, a unor instituţii publice şi a altor persoane
juridice de drept public cu atribuţii în domeniul cercetării ştiinţifice şi asigurarea cadrului
juridic al asocierii acestora la nivel internaţional.
3. Definirea strategiei naţionale de cercetare ştiinţifică pe termen lung şi elaborarea de
programe care susţin şi promovează colaborările internaţionale.
În baza competenţei acordate prin actul normativ de organizare şi funcţionare sau a
delegării, institutele de cercetare (instituţii publice sau institute naţionale) încheie o serie de
protocoale, acorduri de colaborare sau asocieri cu persoane juridice de drept public şi/sau de
drept privat din sfera cercetării ştiinţifice europene şi internaţionale, prin care convin acţiuni
concrete de cooperare (programe şi proiecte de cercetare ştiinţifică, schimb de experienţă,
pregătire profesională etc) sau înfiinţarea de structuri cu sau fără personalitate juridică cu
misiune în realizarea unor obiective determinate.
O trecere în revistă a câtorva dintre actele normative susinvocate care reglementează
sfera asocierilor internaţionale ale autorităţilor publice şi instituţiilor publice din domeniul
cercetării ştiinţifice reflectă următoarele:
Legea nr. 590/2003 privind tratatele a intervenit în practica cooperărilor internaţionale
în domeniul cercetării ştiinţifice, mai ales prin intermediul dispoziţiilor art. 19 alin. (1) lit. f) şi
g) care privesc ratificarea, de către Parlament, prin lege a „tratatelor la nivel guvernamental
care se referă la participarea în calitate de membru la organizații internaționale
interguvernamentale și a tratatelor la nivel guvernamental care se referă la asumarea unui
angajament financiar care ar impune sarcini suplimentare la bugetul de stat” (ex. Legea nr.
203/2010 pentru ratificarea Acordului dintre România şi Organizaţia Europeană pentru
Cercetări Nucleare (CERN) privind statutul de candidat la aderarea la CERN574), dar și prin
raportare la dispozițiile art. 20 din acelaşi act normativ, privitoare la aprobarea, de către
Guvernul României, prin hotărâre, a „tratatelor semnate la nivel guvernamental care nu intră
sub incidența prevederilor art. 19 și a tratatelor semnate la nivel departamental” (o serie de
acorduri bilaterale vor fi detaliate în cele ce urmează).
Formele de asociere sunt consacrate atât în actele normative care definesc instrumentele
asocierilor cât şi în cele care fac referire la competenţa autorităţilor publice şi persoanelor
juridice de drept public privită ca „ansamblu de atribuții prevăzute de Constituție și legi.”575
Actul normativ care reglementează domeniul cercetării ştiinţifice (O.G. nr. 57/2002,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 324/2003) utilizează, în desemnarea

574
Publicată în [Link]. nr. 728 din 2 noiembrie 2010.
575
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 118.
191
asocierilor internaţionale în domeniu, sintagme precum acorduri internaţionale şi centre
internaţionale), cooperare tehnico-ştiinţifică internaţională, cooperare internaţională,
performanţă ştiinţifică la nivel internaţional, integrare în comunitatea ştiinţifică
internaţională, programe şi cooperări internaţionale, reprezentare şi participare la activităţile
organismelor, organizaţiilor şi instituţiilor internaţionale de profil, parteneriat internaţional,
programe internaţionale, organisme, organizaţii şi instituţii internaţionale. Un aspect
important, care merită remarcat, constă în faptul că, la stabilirea strategiei naţionale în domeniul
cercetării există o conlucrare, deci o asociere largă și complexă la nivel social, între autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, mediul academic şi mediul economic (art. 39 alin. 2
din lege). În lumina acestor prevederi putem opina că și strategia cooperărilor internaţionale în
domeniul cercetării științifice este, la rândul său, influențată de o structură asociativă largă,
formată dintr-o serie de entități de drept public și privat, autorități publice, instituții publice și
persoane juridice de drept privat. Colaborarea, în domeniul cercetării științifice, dintre mediul
public și mediul privat este susținută, de altfel, și de faptul că cercetarea ştiinţifică, deşi domeniu
distinct în plan legislativ, este inclusă la nivel constituţional, în preocupările largi ale Statului
român privind Economia României [art. 135 alin. (2), lit. c) din Constituţie].
Atât la nivel naţional, cât şi la nivel european şi internaţional, se observă o tendinţă din
ce în ce mai mare de implicare a persoanelor juridice de drept privat în marile acţiuni şi
programe de cercetare, care nu numai că trebuie înţelese şi acceptate la nivel social, dar privesc
în mod direct, prin prisma aplicaţiilor sale, mediul economic şi de afaceri. De aceea, obiectivele
cercetării constând în dezvoltare tehnologică şi transfer tehnologic sunt strâns legate de
parteneriatele public-privat constituite sub forma diverselor structuri asociative în domeniu. De
altfel, tendințele de evoluție ale domeniului, axate cu prioritate, în ultimii 5-10 ani, pe relația
mediul economic – cercetare, stimulează, cel puțin la nivel de principii și obiective de ordin
strategic, parteneriatul public-privat în toate formele sale, de la programe și proiecte comune
până la transfer tehnologic, inovare și crearea de structuri inovative.
Cooperarea internaţională în domeniu poate fi privită, din perspectiva socio-economică,
atât ca un instrument de integrare şi adaptare la realitatea socio-economică europeană şi
internaţională, cât şi ca oportunitate de perfecţionare profesională şi de obţinere a resurselor
financiare necesare activităţii de cercetare ştiinţifică (art. 48 din O.G. nr. 57/2002).
Atribuţiile autorităţilor publice şi instituţiilor publice în sfera cooperării internaţionale
reies şi din Statutul personalului de cercetare-dezvoltare aprobat prin Legea nr. 319/2003,
potrivit căruia acestora le revin sarcinile de a sprijini cercetătorii în participarea la manifestări
ştiinţifice internaţionale şi în demersurile lor de a face parte din asociaţii profesionale, societăţi
şi organizaţii ştiinţifice internaţionale (art. 23 lit. g). Parteneriatele internaţionale aduc cu sine,
conform aceluiași act normativ, și o serie de obligaţii în sarcina cercetătorilor, precum
respectarea drepturilor de proprietate intelectuală şi a confidenţialităţii, participarea la
competiţii în cadrul programelor internaţionale ale Comunităţii Europene sau ale celor rezultate
din acordurile internaţionale de cooperare bilaterală la care România este parte (art. 24 lit. g).
În acest context, perfecţionarea profesională a personalului de cercetare-dezvoltare (doctorat,
programe de formare continuă, programe de documentare şi schimburi de experienţă, burse de
perfecţionare şi stagii de pregătire etc.) se conturează ca un element important în sfera
colaborărilor şi parteneriatelor internaţionale (art. 26 din Legea 319/2003).

192
 Organele administraţiei publice centrale, în sensul larg al accepţiunii, care au
competenţă în materia asocierilor internaţionale în domeniul cercetării ştiinţifice sunt:
Preşedintele României, Guvernul, Ministerul Cercetării şi Inovării. Primele trei autorităţi
intervin în materia asocierilor internaţionale în domeniul cercetării în virtutea atribuţiilor
generale ce le revin în realizarea politicii externe a Statului.
Practica în materie arată o implicare directă semnificativă a Guvernului în acest
domeniu, drept pentru care merită reamintite atribuţiile relevante consacrate în legea proprie de
organizare şi funcţionare (art. 11 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea
Guvernului României și a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare): aprobarea
strategiilor şi a programelor de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate,
asigurarea realizării politicii externe a ţării, negocierea tratatelor, acordurilor şi convenţiilor
internaţionale care angajează statul român; negocierea şi încheierea, în condiţiile legii, a
convenţiilor şi a altor înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental. Acelaşi act normativ
precizează şi atribuţii ale Ministrului Cercetării și Inovării de interes pentru analiza noastră:
reprezentarea intereselor statului în diferite organe şi organisme internaţionale, dezvoltarea
de relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii
internaţionale de profil, iniţierea, negocierea şi încheierea, din împuternicirea Preşedintelui
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri
internaţionale sau propunerea de aderare la cele existente, urmărirea şi controlul aplicării
convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte, luarea de măsuri pentru
realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme
internaţionale (art. 53).
Astfel cum vom arăta prin exemplele oferite, sub aspectul funcţiei de reprezentare prin
care „pe plan extern, Guvernul reprezintă statul în relaţiile cu guvernele diferitelor state şi cu
organismele internaţionale.”576, acesta a avut o intensă activitate în domeniul cercetării
ştiinţifice, dovadă stând numeroasele acorduri guvernamentale încheiate.
Doctrina a susţinut importanţa cooperărilor internaţionale guvernamentale, arătând că
„Fundamentul dreptului internaţional public şi însăşi premisa existenţei sale sunt reprezentate
de cooperarea interguvernamentală, adică cooperarea între state reprezentate de guverne.”577
Atribuţiile autorităţii publice a administraţiei centrale cu rol şi misiune în domeniul
cercetării ştiinţifice, astfel cum sunt acestea definite de H.G. nr. 13/2017 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Cercetării și Inovării, vizează aproape în integralitate, în mod direct
sau indirect, sfera cooperărilor internaţionale. Astfel, elaborarea Strategiei de punere în aplicare
a Programului de Guvernare în domeniul cercetării științifice, dezvoltării tehnologice și inovării
reprezintă, cu siguranţă, acţiuni care includ sub o formă sau alta decizii şi măsuri concrete de
cooperare şi asociere internaţională. Atribuţii cu referire directă la obiectul analizei noastre sunt
cele de reprezentare, în numele Guvernului sau ca autoritate de stat pentru domeniile sale de
activitate, în organismele/instituţiile şi în organizaţiile naţionale, regionale şi internaţionale, de
cooperare internaţională, prin care se asigură aplicarea acordurilor internaţionale în domeniile
sale de activitate, promovare de noi acorduri, participare la programele şi proiectele
internaţionale, comunitare şi bilaterale în domeniu (art. 4 şi art. 5 din H.G. nr. 13/2017).

576
A. Trăilescu, op. cit., p. 14.
577
B. Onica-Jarka, op. cit., p. 2.
193
 Faţă de dispoziţiile legale menționate mai sus, remarcăm că activitatea Ministerului
Cercetării și Inovării se circumscrie în fapt, activităţii guvernamentale în acest domeniu, pe de
o parte pentru că misiunea şi rolul său se transpun în acţiuni ce derivă din programul de
guvernare şi strategia naţională a Guvernului pe diverse domenii, iar pe de altă parte pentru că,
în fapt, acţiunile de cooperare internaţională ale ministerelor decurg sau se finalizează, în marea
lor majoritate, din/în decizii adoptate de către Guvern (acordurile de cooperare ştiinţifică se
aprobă prin Hotărâri ale Guvernului, asocierile sau participările la marile infrastructuri
europene şi internaţionale de cercetare se aprobă de Guvern, actele normative instituite în
temeiul sau în vederea asocierii sunt adoptate, iniţiate şi promovate tot la nivel guvernamental).
Respectând principiul mandatului guvernamental, constând în punerea în aplicare a politicii
Guvernului în domeniu, acțiunile și măsurile adoptate de ministerul de profil în sfera asocierilor
în domeniul cercetării științifice, în acord cu strategia guvernamentală, conduc, cel mai adesea,
în final, la documente de aprobare emise de Guvern.
Ministerul Cercetării și Inovării este înzestrat, conform actului normativ de organizare
și funcționare, cu o serie de atribuții cu conotație în sfera asociativă, atât în dimensiunea sa
internațională, cât și sub aspectul cooperării în plan național. Astfel, ministerul reprezintă
Guvernul în structuri regionale, internaționale și naționale (organisme și organizații), dezvoltă
politici dedicate parteneriatului cercetării științifice cu mediul economic, adoptă măsuri de
stimulare a transferului tehnologic, asigură participarea României la programe și proiecte
internaționale, stimulează dezvoltarea regională și locală prin înființarea de entități de inovare
și transfer tehnologic, de parcuri științifice și tehnologice, colaborează cu alte ministere și
stimulează dialogul dintre comunitatea științifică și alte structuri ale societății civile.
Remarcăm, de asemenea, că Ministerul Cercetării și Inovării are competența de a încheia
protocoale de colaborare cu alte instituții publice, private, organizații guvernamentale și
neguvernamentale și suntem de părere că atribuțiile explicite și insistent reluate în cuprinsul
actului normativ referitoare la stimularea transferului tehnologic ar trebui să se reflecte și în
crearea de norme-cadru pentru mecanismele asociative care vizează acest domeniu. Aceasta
întrucât deși transferul tehnologic a devenit o componentă prioritară a politicii în domeniul
cercetării științifice, în realitate aceasta nu beneficiază încă de un pachet de norme-cadru care
să faciliteze construcția juridică concretă ce trebuie creată în jurul conceptului.
Atribuţiile concrete ale unor persoane juridice de drept public (instituţii publice şi
institute naţionale de cercetare-dezvoltare) în ceea ce priveşte asocierile internaţionale în
domeniul cercetării ştiinţifice sunt reflectate în actele normative de înfiinţare, organizare şi
funcţionare ale acestora, în care se precizează, utilizându-se sintagme similare celor deja
menționate, capacitatea acestora de a participa la diverse forme de cooperare internaţională.
O manieră interesantă de abordare a parteneriatului internaţional vizează reglementările
cu privire la organizarea şi funcţionarea institutelor naţionale de cercetare (forme de organizare
instituţională specifică activităţilor de cercetare-dezvoltare, cu scopul de a asigura desfăşurarea
acestor activităţi, precum şi consolidarea competenţei ştiinţifice şi tehnologice în domeniile de
interes naţional, stabilite în acord cu strategia de dezvoltare a României, persoane juridice
române aflate în coordonarea Ministerului Cercetării și Inovării), potrivit art. 17 din O.G. nr.
57/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 324/2003, cu modificările și completările
ulterioare. Astfel, în Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale
de cercetare-dezvoltare, aprobat prin H.G. nr. 637/2003, al cărui text în integralitatea sa a fost
194
preluat de Regulamentele tuturor institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare aprobate, la
rândul lor, prin Hotărâri ale Guvernului României, participarea la programele internaţionale
de cercetare-dezvoltare şi inovare face parte din obiectul de activitate al acestora, astfel cum
reiese din cuprinsul art. 3 alin. (1) lit. a). al Hotărârii de Guvern. În acelaşi act normativ, la art.
27 lit. g) și h), regăsim acţiunile de cooperare internaţională şi acordarea de burse de studii şi
stagii de perfecţionare în străinătate ca activităţi de referinţă ale politicii ştiinţifice a institutului
naţional de cercetare-dezvoltare.

2. Forme asociative de referință în plan internațional în domeniul cercetării științifice

Conceptul asocierii autorităţilor publice şi a instituţiilor publice în domeniul cercetării

trebuie privit în accepţiunea sa lato sensu, incluzând toate formele de cooperare internaţională
în acest domeniu. Aşa cum am arătat mai sus, instrumentele asocierii trebuie abordate şi prin
prisma competenţei autorităţilor publice şi instituţiilor publice. Cercetarea ştiinţifică este, prin
esenţa sa, atributul Statului, privit nu sub aspectul restricţiilor legale de exercitare a unor
asemenea activităţi pentru sectorul privat, ci mai degrabă al capabilităţii şi deţinerii expertizei
necesare. Aşa cum o dovedeşte practica, cercetarea ştiinţifică se realizează într-o proporţie
covârşitoare prin structuri înfiinţate de autorităţile administraţiei publice centrale de
specialitate. În consecință, ea se caracterizează printr-un puternic caracter instituţional, iar
intervenţia persoanelor juridice de drept privat vizează mai degrabă sfera valorificării
rezultatelor cercetării şi, legat de aceasta, participarea cu capital la susţinerea şi promovarea
unor proiecte de cercetare cu rezultate practice folositoare industriei şi economiei în general.
Aşa cum am arătat, asocierile internaţionale ale autorităţilor publice şi instituţiilor
publice pot fi clasificate în două mari categorii:
A. Asocieri prin care autorităţile publice şi instituţiile publice colaborează cu
parteneri de drept public (structuri similare din interiorul şi/sau din afara spaţiului european)
şi/sau privat în vederea atingerii unor obiective definite în strategia în domeniu. Aceste
asocieri, la rândul lor, vizează în principal cooperarea tehnico-ştiinţifică (acorduri de cooperare,
colaborare, sprijin reciproc pe anumite direcţii sau domenii de interes comun), dar, din
perspectiva parteneriatului public-privat, pot fi apreciate ca incluzând şi anumite contracte
specifice prin care sunt satisfăcute necesităţile de ordin tehnico-material în susţinerea
activităţilor proprii (contracte de achiziţii) sau se obţin beneficii de pe urma expertizei ştiinţifice
cu consecinţe economico-financiare ce se concretizează în aducerea de venituri sub diverse
forme (contracte de transfer tehnologic, prestări servicii din sfera expertizei ştiinţifice);
B. Asocieri prin care se creează structuri cu personalitate juridică, ce acţionează în
limitele şi sfera de competenţă acordate de membrii asocierii, în vederea atingerii unor obiective
declarate în actul de asociere. În această sferă menționăm organizaţiile internaţionale și
societăţile, ambele forme în accepțiunea largă a sintagmei.
Regimul juridic aplicabil raporturilor juridice pentru fiecare din aceste asocieri este
diferit, îmbinând reguli ale dreptului public (drept internaţional, drept financiar, drept
constituţional, drept administrativ) cu reguli de drept civil.

195
 Următoarele forme de asocieri europene şi internaţionale sunt prezente în legislația
aplicabilă domeniului cercetării ştiinţifice:
a) Acorduri, convenţii-cadru şi protocoale de cooperare tehnico-ştiinţifică, prin care
autorităţile administraţiei publice centrale în domeniul cercetării şi persoanele juridice de drept
public stabilesc raporturi de cooperare în domeniu cu organisme similare din interiorul şi din
afara spaţiului european, având la bază principiile egalităţii şi avantajului reciproc. Acestea sunt
încheiate, de regulă, la nivel guvernamental sau al ministerelor cu atribuţii în domeniu şi sunt
aprobate prin Hotărâri ale Guvernului României. Sunt însă şi acorduri încheiate de minister sau
în care instituţii publice având ca obiect de activitate cercetarea ştiinţifică încheie, pe bază de
mandat, asemenea acorduri în numele ministerului. Ele pot fi bilaterale sau multilaterale.
b) Organizaţii, agenţii şi centre regionale, europene şi internaţionale
interguvernamentale, constituite în baza unor convenţii încheiate între Guvernele statelor
membre sau, în numele Guvernelor, între autorităţi sau instituţii publice desemnate de către
acestea. Aceste organizaţii sunt guvernate de reguli specifice care le conferă un statut aparte,
beneficiind, pe teritoriul statelor membre, la nivel legislativ, de o serie de facilităţi şi beneficii
acordate de acestea (ex. Agenţia Internaţională pentru Energie Atomică (A.I.E.A.), Centrul
Internaţional pentru Inginerie Genetică şi Biotehnologie UNESCO-ROSTE, Iniţiativa Central
Europeană; Institutul Unificat de Cercetări Nucleare (I.U.C.N.); Organizaţia Europeană pentru
Cercetare Nucleară (CERN); Organizaţia Europeană de Biologie Moleculară etc.
c) Organisme neguvernamentale (Asociaţii şi fundaţii): Uniunea Internaţională de
Fizică Pură şi Aplicată (IUPAP), Societatea Europeană de Fizică (EPS).
d) Structuri specifice europene înfiinţate de către organismele Uniunii Europene, cu
statut şi regim juridic specific reglementat de normele europene: Infrastructura Europeană de
Cercetare (ERIC); Centrul Comun de Cercetare (JRC)
e) Societăţi comerciale constituite prin Convenţii interguvernamentale: Centrul de
Cercetare în Domeniul Antiprotonilor şi al Ionilor în Europa (FAIR).
f) Programe, proiecte şi acţiuni de cercetare ştiinţifică derulate din iniţiativa
organismelor Uniunii Europene sau a organizaţiilor internaţionale în cadrul obiectivelor
urmărite în strategia de dezvoltare şi întărire a cercetării ştiinţifice şi a cooperării în domeniu
(Programe Cadru de Cercetare – Dezvoltare - Inovare ale Uniunii Europene; Proiecte ERA
NET, EUREKA, COST).
g) Contractele de transfer tehnologic (art. 81 din O.G. nr. 57/2002) care, deşi
neprecizate în mod expres de lege ca fiind forme de cooperare internaţională au fost definite
astfel la nivel doctrinar, apreciindu-se că ele „constituie o formă de cooperare economică
internaţională care, într-o accepţie largă cuprinde transferul de mijloace tehnice, procedee şi
cunoştinţe de specialitate etc., necesare pentru fabricarea unui produs (…).”578
Întrucât sfera tuturor acestor forme de asociere este largă, vom face, pe scurt, câteva
menţiuni cu privire la unele dintre ele.
Acordurile, convenţiile-cadru şi protocoalele încheiate în domeniul cercetării ştiinţifice
au în vedere, cel mai adesea, relaţii bilaterale de cooperare în materie, cooperările multilaterale
concretizându-se, de regulă, în înfiinţarea de structuri, de cele mai multe ori cu personalitate

578
V. Pătulea, C. Turianu, op. cit., p. 136 şi urm.
196
juridică, sau în conferinţe la care Guvernele statelor membre participă periodic în cadrul unor
consultări pe tematici de interes comun.
România are încheiate, conform listei date publicității de către Autoritatea Națională
pentru Cercetare Științifică și Inovare, actualizate la data de 29.05.2012579, acorduri și
protocoale bilaterale de cooperare cu peste 50 de state europene şi din afara Europei, atât la
nivel guvernamental cât şi la nivelul administrației publice centrale de specialitate, printre care
amintim:
- Acordul între Guvernul României și Guvernul Republicii Africa de Sud în domeniul
cooperării științifice și tehnologice, semnat la București la 15 septembrie 2004580;
- Acordul de cooperare ştiinţifică si tehnologică dintre ministrul cercetării şi tehnologiei
din România, pe de o parte, şi ministrul relaţiilor internaţionale al Comunităţii franceze din
Belgia, semnat la Bruxelles la 25 iunie 1997581;
- Acordul de cooperare în domeniul științei, dezvoltării tehnologice și inovării dintre
Ministerul Educației și Cercetării din România și Ministerul Educației și Științei din Republica
Bulgaria, semnat la Sofia la 14 aprilie 2003582;
- Acordul privind colaborarea ştiinţifică şi tehnică între Guvernul României si Guvernul
Republicii Populare Chineze, semnat la București la 1 iulie 1996583;
- Protocolul de cooperare între Guvernul României și Guvernul Republicii Cipru în
domeniul cercetării, dezvoltării și inovării, semnat la București la 13 martie 2007584;
- Acordul de cooperare tehnică, științifică și tehnologică dintre Guvernul României și
Guvernul Republicii Columbia, semnat la București la 10 aprilie 1994585;
- Protocolul dintre Guvernul României şi Guvernul Republicii Coreea privind
cooperarea in domeniul ştiinţei, dezvoltării tehnologice şi inovării, semnat la București la 6
septembrie 2006586;
- Acordul privind colaborarea în domeniile învăţământului, culturii şi ştiinţei dintre
Guvernul României şi Guvernul Republicii Croaţia, semnat la Zagreb la 19 mai 1993587;
- Acordul de cooperare tehnică ştiinţifică și tehnologică dintre Guvernul României şi
Guvernul Republicii Cuba, semnat la București la 21 septembrie 2001588;
- Acordul de cooperare ştiinţifică şi tehnologică dintre Ministerul Cercetării si
Tehnologiei din România si Ministerul Cercetării Ştiinţifice din Republica Arabă Egipt589;

579
[Link]
acorduri-ancs_04-[Link].
580
Aprobat prin H.G. nr. 591/2005, publicată în [Link]. nr. 589 din 7 iulie 2005.
581
Aprobat prin H.G. 846/1999, publicată în [Link]. nr. 524 din 28 octombrie 1999.
582
Aprobat prin H.G. 271/2004, publicată în [Link]. nr. 223 din 15 martie 2004.
583
Aprobat prin H.G. nr. 1326/1996, publicată în [Link]. nr. 339 din 11 decembrie 1996, Protocol România China
2009 – 2010, Protocol România China 2011 – 2012.
584
Aprobat prin H.G. nr. 966/2007, publicată în [Link]. nr. 647 din 21 septembrie 2007.
585
Aprobat prin H.G. nr.374/1995, publicată în [Link]. nr. 120 din 15 iunie 1995.
586
Aprobat prin H.G. 101/2007, publicată în [Link]. nr. 101 din 9 februarie 2007.
587
Aprobat prin H.G. 712/1993, publicată în [Link]. nr. 14 din 20 ianuarie 1994.
588
Aprobat prin HG. nr. 1208/2001, publicată în [Link]. nr. 817 din 19 decembrie 2001.
589
Aprobat prin H.G. nr. 564/1994, publicată în [Link]. nr. 272 din 27 septembrie 1994.
197
 - Acordul de colaborare culturală și științifică între Guvernul Republicii Socialiste
România și Guvernul Republicii Gederale Germania, semnat la București la 29 iunie 1973590;
- Acordul de Cooperare Ştiinţifică şi Tehnică între Guvernul Republicii Franceze şi
Guvernul Republicii Populare Române, semnat la Paris la 31 iulie 1964;
- Acordul de cooperare științifică și tehnologică dintre Guvernul României și Guvernul
Republicii Elene, semnat la București la 14 decembrie 1993591;
- Acord de cooperare ştiinţifică si tehnologică dintre Guvernul României si Guvernul
Republicii India, semnat la București la 18 octombrie 1993592;
- Acordul dintre Guvernul României şi Guvernul Republicii Polone privind cooperarea
în ştiinţă şi tehnologie, semnat la București la 14 mai 1996593;
- Acordul de colaborare ştiinţifică şi tehnică dintre Ministerul Cercetării şi Tehnologiei
din România şi Ministerul Ştiinţei şi Politicii Tehnologiei din Federaţia Rusă, semnat la
București la 2 martie 1995594;
- Acordul dintre Guvernul României şi Guvernul Republicii Slovace de cooperare
ştiinţifică şi tehnologică, semnat la Bratislava la 31 martie 2009595;
- Acordul de cooperare ştiinţifică şi tehnologică dintre Guvernul României şi Guvernul
Republicii Slovenia, semnat la Bled la 12 mai 2000596;
- Acord de cooperare în domeniul ştiinţei şi tehnologiei între Guvernul României şi
Guvernul SUA, semnat la Washington la 15 iulie 1998597;
- Acordul privind cooperarea în domeniul ştiinţei si tehnologiei dntre Agenţia Naţională
pentru Ştiinţă, Tehnologie şi Inovare din România şi Consiliul pentru Cercetare Ştiinţifică şi
Tehnică din Turcia (TUBITAK), semnat la Ankara la 6 iulie 1999598.
Maniera în care autoritatea administrației publice centrale încadrează aceste acorduri
este criticabilă în raport de rigurozitatea terminologiei uzitate și a categoriilor prezentate. În
acest sens menționăm faptul că „Lista cu acordurile de colaborare bilaterale” tratează trei tipuri
de categorii intitulate: 1. Tratate interministeriale în vigoare, 2. Tratate în curs de
negociere/semnare/aprobare, 3. Programe bilaterale în curs de negociere/lansare.
În timp ce prima categorie reprezintă, în fapt, o enumerare a o serie de acorduri care
includ atât pe cele încheiate între autoritățile administrației publice de specialitate din domeniu
dintre cele două țări (ministerele), cât și acordurile încheiate de către Guverne, a doua categorie
menționează patru acorduri încheiate în cursul anilor 2010 – 2011 și neactualizate în raport de
stadiul aprobării lor în planul actelor normative interne. În plus, categoria a treia tratează o listă
de programe bilaterale în curs de negociere, care ar fi fost firesc să-și găsească locul în lista
Programelor de lucru prezentată pe aceeași pagină de web a autorității599.

590
Aprobat prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1302/1973, publicată în [Link]. nr. 153 din 9 octombrie 1973.
591
Aprobat prin H.G. nr. 31/1994, publicată în [Link]. nr. 40 din 11 februarie 1994.
592
Aprobat prin H.G. nr. 29/1994, publicată în [Link]. nr. 39 din 11 februarie 1994.
593
Aprobat prin H.G. 1146/1996, publicată în [Link]. nr. 299 din 21 noiembrie 1996.
594
Aprobat prin H.G. 505/1995, publicată în [Link]. nr. 154 din 19 iulie 1995.
595
Aprobat prin H.G. nr. 974/2009, publicată în [Link]. nr. 621 din 16 septembrie 2009.
596
Aprobat prin H.G. nr. 874/2001, publicată în [Link]. nr. 581 din 17 septembrie 2001.
597
Aprobat prin H.G. 10 /2000, publicată în [Link]. nr. 14 din 17 ianuarie 2000.
598
Aprobat prin H.G. 11/12.01.2000, publicată în [Link]. nr. 14 din 17 ianuarie 2000.
599
[Link]
198
 Fără a trata în detaliu chestiunile abordate în cuprinsul acordurilor enumerate, subliniem
faptul că, astfel cum am arătat deseori pe parcursul analizei noastre, aceste forme de asociere
reprezintă, în raport de actele normative care le consacră, cel mai important izvor de drept
pentru o varietate de asocieri ulterioare. Acordurile, care stabilesc temele comune de interes și
principiile-cadru ale cooperării, abundă în mențiuni privitoare la diverse forme asociative,
pornind de la programe, proiecte, comisii mixte, utilizarea de echipamente în comun,
schimburi de specialiști și de informații etc.
O trecere în revistă a listei programelor de lucru derivând din acordurile bilaterale
încheiate600 arată o deficienţă a punerii în practică a acestora, numărul programelor concrete
de colaborare fiind în mod vizibil redus în raport cu numărul acordurilor. Acestea vizează cel
mai adesea proiecte și acțiuni comune în domeniul acordurilor. Prezentarea, de către autoritate,
a acestor forme de cooperare este la rândul său extrem de deficitară: neglijența postării textelor
este evidentă, creând dificultăți în citirea acestora, nu se realizează legătura cu acordurile care
stau la baza programelor, lista nu este actualizată și nu există traducerea în limba română.
Cu toate acestea, autoritatea apreciază colaborarea bilaterală ca fiind „cea mai rapidă și
eficientă «poartă de acces» pentru cooperarea la nivel regional, european și internațional”, care
„reprezintă o oportunitate ce poate fi valorificată pe termen scurt și mediu datorită creării și
consolidării parteneriatelor atât de necesare cooperării la nivel regional, european și
internațional pentru programele de cercetare științifică și tehnologică cu resurse financiare
considerabile.”601 Împărtășim întru-totul aprecierea formulată la nivelul autorității, însă ne
exprimăm opinia că, atât timp cât aceste forme deosebit de importante în realizarea obiectivelor
în domeniu nu își găsesc consacrarea cuvenită la nivelul normelor legale și nu sunt ferm
stimulate la nivelul administrației publice centrale, nu vor putea fi considerate ca fiind
exploatate pe măsura potențialului.
Programele bilaterale în domeniul cercetării ştiinţifice au constituit obiectul unor analize
doctrinare din domeniul economic, în care s-a arătat că „Ele reprezintă o formă de cooperare
tehnico-ştiinţifică tot mai frecvent întâlnită care constă în convenţia dintre partenerii din ţări
diferite de a efectua în comun cercetări ştiinţifice în mod permanent sau numai pentru o
anumită temă” şi că această formă de cooperare ” (...) Poate avea ca parteneri: institute de
cercetare sau/şi de proiectare specializate, dar cu profil similar; unităţi de cercetare cu profil
deosebit în domeniul disciplinelor de graniţă; o instituţie de cercetare şi o întreprindere
productivă, ultima fiind nu numai coparticipantă la realizarea programului, ci şi beneficiară a
rezultatelor cercetării.”602
Organizaţiile europene şi internaţionale interguvernamentale constituie, sub aspectul
regimului juridic, o categorie interesantă de asociere şi vizează, ca regulă, fie obiectivul întăririi
poziţiei cercetării ştiinţifice europene, fie acceptarea şi respectarea unor norme comune de
conduită şi acţiune, pe plan internaţional, în domenii strategice ce implică cercetarea ştiinţifică.
Aceste forme de asociere au făcut obiectul analizei doctrinei economice sub titulatura de
instituţii comune de cercetare la nivel guvernamental, arătându-se că „Un avantaj specific al
acestor forme de cooperare internaţională tehnico-ştiinţifică rezidă şi în faptul că ea permite o

600
[Link]
601
[Link]
602
Al. D. Albu, F. Bonciu, V. Ciurel, S. Gaftoniuc,op. cit., p. 129.
199
rezolvare optimă a numeroase probleme economice cum sunt: amplasarea teritorială cât mai
favorabilă a instituţiei de cercetare sau a filialelor sale, alegerea ca sediu, a ţării cu regimul
fiscal cel mai acceptabil, cu piaţa cea mai avantajoasă în ceea ce priveşte condiţiile de obţinere
a creditului şi de aprovizionare cu factori de producţie.”603
Pentru a avea o imagine mai clară a statutului unor astfel de forme de asociere, vom
prezenta, pe scurt, scopul definit al câtorva dintre cele enumerate mai sus:
Agenţia Internaţională pentru Energie Atomică (A.I.E.A.) este o organizaţie
internaţională interguvernamentală autonomă, înfiinţată în anul 1957, sub auspiciile
Organizaţiei Naţiunilor Unite, România fiind membru al acesteia încă de la înfiinţarea sa. Unul
dintre cei trei piloni ai misiunii şi rolului acesteia îl constituie cel intitulat ştiinţă şi
tehnologie604, care vizează încurajarea şi susţinerea cercetării, a schimbului de informaţii
ştiinţifice şi tehnologice şi a mobilităţii în scopul perfecţionării cercetătorilor şi experţilor, toate
acestea asociate scopului Agenţiei de promovare a utilizării paşnice a energiei atomice, potrivit
art. 3 din Statutul A.I.E.A.
Centrul Internaţional pentru Inginerie Genetică şi Biotehnologie (ICGEB) este o
organizaţie interguvernamentală autonomă, care face parte din sistemul Naţiunilor Unite şi
desfăşoară activităţi de cercetare avansate şi formare în biologie moleculară şi biotehnologie.
Statutul Centrului a fost adoptat la Madrid la 13 septembrie 1983. România a ratificat Statutul
prin Legea nr.18 din 6 martie 1995.605
Centrul Comun de Cercetare al Uniunii Europene (Joint Research Centre - JRC) este
un Directorat General al Comisiei Europene cu misiunea de a furniza asistenţă ştiinţifică şi
tehnică pentru conceperea, implementarea şi monitorizarea politicilor Uniunii Europene care
preocupă în mod direct cetăţenii. JRC cuprinde şapte institute situate în 5 state membre care
au domenii diferite de specializare a expertizei ştiinţifice şi tehnice.
În cadrul programelor, proiectelor şi acţiunilor de cercetare ştiinţifică exemplificăm
Programele Cadru de Cercetare – Dezvoltare - Inovare ale Uniunii Europene (prin care
Uniunea Europeană pune la dispoziţia comunităţii ştiinţifice resursele financiare necesare
realizării unor proiecte de cercetare care se circumscriu principiilor largi de promovare a
cercetării ştiinţifice definite la nivel european)606 şi Programul COST (Cooperarea Europeană
în domeniul Cercetării Ştiinţifice şi Tehnologice), care este un cadru interguvernamental pentru
cooperare europeană în ştiinţă şi tehnologie, al cărui scop declarat este să contribuie la
reducerea fragmentării investiţiilor în Cercetarea europeană şi deschiderea Spaţiului European
de Cercetare către cooperarea la nivel mondial şi să întărească poziţia Europei în domeniul
cercetării ştiinţifice şi tehnice în scopuri paşnice.607
Cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică sunt domenii în care competenţele sunt
partajate între Uniune şi statele membre, înţelegând prin aceasta că „Statele membre îşi exercită
competenţa în măsura în care Uniunea a decis încetarea exercitării propriei competenţe.”608

603
Idem, p. 152 şi urm.
604
[Link]
605
[Link]
606
[Link]
607
[Link]
608
I. Alexandru, Drept administrativ european, ed. a II-a rev. şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010,
p. 206.
200
Având în vedere însă intensificarea elaborării de norme europene care instituie cadrul juridic
pentru diferite forme de cooperare europeană ce prezintă similitudini cu organizaţiile
internaţionale, în mod evident, Uniunea este preocupată de promovarea unor astfel de
organizaţii care dețin capabilitatea necesară întăririi cercetării europene. Faţă de această
tendinţă, angajamentul internaţional vizând programe de cercetare, despre care doctrina
franceză a arătat că „(…) Se limitează la obţinerea acestui rezultat, excluzând organizarea
mijloacelor sale de realizare (...) fiind comparabil cu efectul unei directive comunitare (…)
care lasă la latitudinea instanţelor naţionale competenţa cu privire la forme şi mijloace.”609, va
deveni, cu timpul, cel puţin la nivel european, un instrument care va pierde în favoarea
organizaţiei internaţionale.

CAPITOLUL V. ASOCIERI ÎN PLAN NAȚIONAL

Secțiunea I. Asocieri în interiorul administrației publice

1. Asocierile în perioada interbelică

Asocierile între persoanele juridice de drept public au constituit, încă din perioada
interbelică, forme de colaborare prin care organele statului sau ale unităţilor administrativ-
teritoriale au urmărit realizarea unor obiective comune în cadrul sarcinilor ce le revin în
satisfacerea interesului public.
Doctrina interbelică a analizat, cu referire la legislaţia care reglementa aceste raporturi,
diversele forme de asociere menţionându-se că „Legea din 1904 (…) dispunea gruparea în
cercuri a acelor comune rurale (…). Legea din 1908, desfiinţând cercurile a permis comunelor
să se asocieze pentru susţinerea unor sarcini comune, după modelul sindicatelor de comune din
Franţa.”610
Într-o altă lucrare a vremii s-a arătat, cu referire la reglementări din anul 1925, faptul că
„s-a admis ca judeţele sau comunele să se poată asocia între ele, sau cu statul ca să creieze sau
să întreţie instituţiuni şi lucrări de folos local sau regional, din punct de vedere sanitar,
economic, cultural sau al lucrărilor publice” şi că „Scopul asociaţiunei trebuie să intre în cadrele
atribuţiunilor date judeţelor sau comunelor prin legi”. Se mai menţiona, în continuare, faptul că

609
H.T. Adam, Tome V, Les organismes internationaux spécialisés, Contribution à la théorie générale des
établissements publics internationaux, Bibliotheque de Droit International, Tome 105, E.J.A., Paris, 1992, p. 39.
610
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Institutul de Arte Grafice Ed. Marvan, Bucureşti, 1935,
p. 338, p. 338 şi urm.
201
reglementările legale din 1929 au menţinut aceste forme de asociere „prevăzând că judeţele din
circumscripţia unui directorat ministerial local se pot grupa într-o asociaţiune generală, în
termen limitat, pentru scopurile indicate (...). Această asociaţiune este o unitate administrativă
suprajudeţeană, colaborând la soluţionarea unor probleme cu caracter general trecând peste
limitele judeţelor, formând o unitate regională.”611
Acelaşi autor făcea referire la Asociaţiunile speciale constituite în afară de asociaţiunile
judeţene generale, când două sau mai multe judeţe, municipii, comune, sate cad de acord a se
uni între ele, sau chiar cu persoane şi instituţiuni particulare, în vederea unor lucrări, servicii
sau întreprinderi de interes local.”612
În acelaşi sens, un alt autor din perioada interbelică preciza că „(…) Legea din 1 Mai
1904 pentru organizarea comunelor rurale şi administraţiunea plăşilor permitea cea dintâi
comunelor să se grupeze în asociaţiuni în vederea putinţei de a suporta în comun cheltuielile
necesitate de anumite lucrări de utilitate public socială. Aceste asociaţiuni nu aveau însă
personalitatea juridică, fapt ce le producea neajunsuri pe cari legiuitorul le-a putut remedia
numai în parte prin modificarea legii din 1910. Legea de unificare administrativă din 1925 reia
ideia şi-i întinde aplicare, recunoscând nu numai comunelor şi judeţelor dreptul de a se asocia
între ele dar de a se asocia chiar cu Statul pentru scopul bine determinat de a crea, executa sau
întreţine lucrări şi aşezăminte de folos local sau regional din punct de vedere sanitar, economic,
cultural sau al lucrărilor publice. În genere, nicio asociaţiune de asemenea natură nu se poate
constitui pentru scopuri de comerţ sau pentru acte, cari nu ar intra în atribuţiunile şi competenţa
comunelor şi judeţelor, potrivit legilor. (…) Ele au personalitatea juridică.”613
Acelaşi autor, într-o altă lucrare de specialitate, sublinia, cu privire la cadrul legislativ
menționat, „(...) Posibilitatea pentru comunele rurale de a alcătui asociaţii între ele, în vederea
lucrărilor de utilitate intercomunală.” şi arăta că „De pildă, construcţia unei căi de comunicaţie
între două sau mai multe comune, regularea unui curs de apă, pod şi alte nevoi care puteau fi
resimţite de un grup de comune rurale, atunci, pentru satisfacerea lor, legiuitorul permitea
asocierea mai multora. (...) Asemenea asociaţii nu aveau personalitatea juridică, din care cauză
lucrau cu multă greutate, pentru că nu găseau creditele necesare şi actele de gestiune se încheiau
prea greu.”614
Aprecierile de mai sus reflectă poziţia dominantă, în cadrul preocupărilor legislative şi
doctrinare ale vremii, pe care o deținea asocierea dintre entitățile administrației publice și, în
particular, cooperarea la nivel local între diferitele structuri de la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale.
Remarcăm că structurile statale erau menţionate în sfera asocierilor în două ipostaze:
parteneri ai structurilor administraţiei locale şi exponenți ai puterii statale cu competențe
administrative în teritoriul în care avea loc asocierea. Aceasta ilustrează, în opinia noastră, atât
faptul că sarcinile structurilor statale pe plan naţional şi internaţional erau mai reduse sub
aspectul necesităţii instituirii unor forme de asociere, cât mai ales, constanţa unor concepte

611
V. Onişor, Tratat de Drept Administrativ Român, ed. II, Cartea Românescă, 1930, p. 185.
612
Idem, p. 186.
613
A. Teodorescu, op. cit., Vol. I, 1929, p. 219 şi urm.
614
A. Teodorescu, Organizarea administrativă, A doua parte a cursului de Drept Administrativ, Editura St.
Trofilescu Bc., Bucureşti, 1931, p. 172.
202
fundamentale, de temelie, care susţin elementele de bază ale societăţii, cum este cazul relaţiilor
de cooperare între diverse colectivităţi de oameni bine determinate. Observăm, în acest sens, că
ceea ce conferă stabilitate conceptului de asociere a structurilor administraţiei publice este
cooperarea pe plan local care, în timp, a căpătat valenţe complexe prin extinderea sa în sfera
regionalului, interregionalului, transfrontalierului etc. Acest lucru este firesc, de altfel, dacă
privim din perspectiva istorică a evoluţiei societăţii, în sensul că la început au existat
colectivităţile locale care, prin diverse forme de asociere, în sens larg, au dat naştere structurilor
centrale, de nivel statal. Cu privire la acestea, în doctrina administrativă interbelică se menţiona:
„Comuna, ca fenomen social, este cu mult anterioară statului. Statul nu a apărut decât mai târziu,
când primele comune au crezut de cuviinţă să se asocieze între ele din cause amice, din
necesităţi de schimb, de mărfuri, sau atunci când relaţiuni de răsboi au făcut ca unele să
cucerească mai multe comune. O reuniune de mai multe comune a dat naştere primului stat.”615
Aşa cum am arătat mai sus, toate aceste asocieri în interiorul administraţiei publice au
avut drept scop exclusiv, încă de la apariţia conceptului, realizarea unor sarcini ale
administraţiei publice care, prin domeniul preocupărilor sau prin contextul teritorial sau
regional, au constituit subiect comun al interesului structurilor centrale şi locale ale
administraţiei publice.
În legislaţia franceză din perioada evocată, definiţia asocierii reflecta pe deplin
elementul interesului comun în realizarea unor obiective cu excluderea explicită a urmăririi
profitului, element care, prin esența sa, deosebeşte asocierea propriu-zisă de societatea de tip
comercial, al cărei scop este obţinerea de profit. În acest sens, într-o lucrare a unui autor francez
se arăta, cu referire la Legea din 1 iulie 1901 cu privire la asociaţii, faptul că „Definiţia legală
a asociaţiei face să reiasă trei componente esenţiale. Prima se raportează la însăşi natura
asocierii, caracterizată drept o uniune între mai multe persoane. A doua priveşte finalitatea
urmărită de fondatori şi de membrii asociaţiei; această precizare este negativă întrucât este
menţionat în mod simplu că scopul asociaţiei este altul decât acela de împărţire a beneficiilor
(...).”616

2. Forme de colaborare între autorități ale administrației publice centrale în

reglementarea actuală

Am menționat mai sus faptul că între autoritățile administrației publice centrale există
strânse raporturi de colaborare, care se manifestă atât sub aspect formal, prin adoptarea de acte
administrative, cât și la nivelul consultărilor și colaborărilor în cadrul unor organisme specifice
regăsite în lege sub diferite titulaturi. Cadrul juridic actual instituie, aşa cum am subliniat mai
sus, principiul parteneriatului în interiorul administraţiei publice, reflectat prin cele două
dimensiuni ale sale: pe de o parte în consacrarea competenţelor autorităţilor publice de a
coopera sau de a promova parteneriate în scopul realizării anumitor programe sau proiecte, de

615
Idem, p. 144.
616
J.-M. Garrigou-Lagrange, Recherches sur les Raports des Associations avec les Pouvoirs Publics, Thèse pour
le Doctorat en Droit, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1970, p.21.
203
cele mai multe ori de dezvoltare regională, iar pe de altă parte înființarea de entități asociative,
generate mai ales ca rezultat al adaptării legislaţiei la reglementările europene.
Trimiterile legislative cu privire la competenţa parteneriatului în interiorul
administraţiei publice au în vedere, cel mai frecvent, termenul generic de asociere, regăsit însă
și în alte sintagme consacrate, la rândul lor, în sfera cadrului juridic dedicat asocierii, între care:
cooperare, colaborare, convenţii, acorduri, sprijin reciproc etc.
O formă de colaborare între autorităţile administraţiei publice o constituie şi
Memorandum-urile care, atât în sistemul legislativ naţional cât şi pe plan internaţional
consfinţesc acordul acestora de a coopera în atingerea unor obiective ce deservesc domeniile
specifice de activitate.
Forma cea mai vizibilă de colaborare între autoritățile administrației publice centrale
sub forma adoptării, în comun, a unor acte administrative, o constituie ordinele comune emise
de două sau mai multe ministere prin care, de regulă, sunt adoptate norme de aplicare ale unei
legi cu incidență în mai multe domenii de activitate. Cu titlu de exemplu, menționăm Ordinul
comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor
Publice nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru
aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit
din fonduri publice617, Ordinul comun al Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și
Persoanelor Vârstnice și al Ministerului Finanțelor Publice nr. 831/600 din 7 aprilie 2015
pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 52/2011 privind exercitarea
unor activităţi cu caracter ocazional desfăşurate de zilieri618 şi Ordinul comun al Ministrului
Administraţiei şi Internelor şi al Ministrului Finanţelor Publice nr. 232/2477/2010 privind
aprobarea modelului-cadru al Acordului de cooperare pentru organizarea şi exercitarea unor
activităţi în scopul realizării unor atribuţii stabilite prin lege autorităţilor administraţiei
publice locale. Fără a intra în detalii cu privire la textul acestor acte administrative, menţionăm
că rolul acestor forme de asociere este deosebit de important în îndeplinirea sarcinilor
administraţiei publice, în general, şi în susţinerea instituţiei administrative a asocierii, în
particular.
În ceea ce priveşte ultimul dintre ordinele comune invocate, în opinia noastră, adoptarea
sa are mai multe conotaţii pozitive sub aspectul obiectului analizei pe care ne-am propus-o: pe
de o parte, acesta susţine tipul de asociere pe care l-am exemplificat, iar pe de altă parte, ordinul
în sine reprezintă unul dintre puţinele exemple în care autorităţile administraţiei publice centrale
s-au asociat cu scopul de a încuraja şi facilita, la rândul lor, asocierea instituţiilor publice locale
în folosul cărora au elaborat instrumentul juridic necesar instituirii asocierii.
Frecvența acestor forme de colaborare a fost remarcată la nivelul doctrinei
administrative, care a arătat că „În practică, pentru reglementarea unitară, în cadrul unui singur
act juridic, a unor aspecte care țin de un anumit domeniu de activitate, «alocat» în competența
mai multor organe administrative, s-a încetățenit procedura emiterii de acte administrative
comune. Este evident că, în acest caz, putem discuta despre mai multe manifestări de voință,
care nu îmbracă, însă, o formă contractuală.”619

617
Publicat în [Link]. nr. 48 din 19 ianuarie 2011.
618
Publicat în [Link]. nr. 385 din 3 iunie 2015.
619
A.-S. Ciobanu, op. cit., 2015, p. 42 și urm.
204
 Competența asocierii ministerelor sub forma adoptării de acte administrative comune își
are temeiul legal în actele normative privind organizarea și funcționarea acestora, atribuțiile în
acest sens fiind exprimate explicit sau fiind deduse la nivelul terminologiei utilizate.
Cu referire la ordinele comune sus-menționate, reținem, ca temei legal al competenței
asocierii Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, art. 5 din H.G. nr. 11/2009 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, cu modificările
și completările ulterioare, în prezent abrogată, care preciza, în mod expres, faptul că „În
exercitarea atribuţiilor sale, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale colaborează cu
celelalte ministere şi organe de specialitate din subordinea Guvernului, cu alte autorităţi publice
şi cu organisme guvernamentale şi neguvernamentale.” și, respectiv art. 4 din H.G. nr. 34/2009
privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice620, cu modificările și
completările ulterioare, conform căruia „În exercitarea atribuţiilor sale, Ministerul Finanţelor
Publice colaborează cu celelalte ministere şi organe de specialitate din subordinea Guvernului,
cu autorităţile publice locale, cu alte instituţii publice şi cu alte organisme, cu partenerii de
dialog social.” H.G. nr. 12/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii și
Justiției Sociale prevede, de asemenea, în mod expres, dreptul ministerului de a colabora cu
celelalte ministere, autorități ale administrației publice locale, instituții și alte entități de drept
public sau privat în domeniile proprii de competență.
Cea mai frecventă formă de colaborare între autoritățile administrației publice în cadrul
unor organisme dedicate acestor colaborări o constituie structurile interministeriale, respectiv
consiliile, comisiile și comitetele interministeriale. Constituirea acestora se realizează în
temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului
României și a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, prin Decizie a Primului-
Ministru în scopul rezolvării unor probleme operative. Aceste organisme sunt consultative, fără
personalitate juridică și au în componență, reprezentanți ai autorităților administrației publice
centrale, respectiv ai ministerelor. În practică, aceste organisme sunt constituite atât prin Decizii
ale Primului-Ministru, cât și prin Hotărâri ale Guvernului României. Cu titlu de exemplu,
menționăm H.G. nr. 509/2010 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei
interministeriale pentru dezvoltare turistică621 şi H.G. nr. 150/2010 pentru înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea Consiliului Interministerial de Avizare Lucrări Publice de Interes
Naţional şi Locuinţe.622
Cu referire la conceptul de coordonare interministerială ca formă de colaborare între
ministere, doctrina franceză arăta că aceasta se poate realiza prin „crearea de ministere extinse
grupând un număr mare de competenţe într-un singur sector de sarcini publice, prin reuniuni
interministeriale, care reunesc în jurul unui membru al Cabinetului Primului-Ministru,
colaboratorii din ministerele interesate şi care generează decizii adoptate de Primul-Ministru,
prin comitete interministeriale care servesc la garantarea coerenţei acţiunii guvernamentale
într-un domeniu determinat şi prin crearea de structuri permanente specializate cu diferite
titulaturi la dispoziţia Primului-Ministru sau a celorlalte ministere.”623

620
Publicată în [Link]. nr. 52 din 28 ianuarie 2009.
621
Publicată în [Link]. nr. 412 din 21 iunie 2010.
622
Publicată în [Link]. nr. 157 din 11 martie 2010.
623
H. Oberdorff, Les institutions administratives, 3e édition, Editeur Armand Colin, Paris, 2002, p. 86 şi urm.
205
 O formă de colaborare între autorităţile administraţiei publice centrale o constituie şi
Memorandum-urile care, atât în sistemul legislativ naţional cât şi pe plan internaţional
consfinţesc acordul acestora de a coopera în atingerea unor obiective ce deservesc domeniile
specifice de activitate şi care sunt urmate, pe lângă acţiuni comune viitoare, şi de posibile alte
asocieri cu obiective determinate.
O altă formă de asociere a autorităților publice la nivel național sub forma actelor
administrative o constituie Hotărârile Guvernului, care deși reprezintă voința întregului Guvern,
sunt rezultatul asocierilor sub forma consultărilor inițiale ale unor ministere direct interesate în
reglementarea unei probleme, iar acestea, la rândul lor, se adresează, spre aplicabilitate directă,
acestor autorități publice și instituțiilor publice aflate în subordinea lor.
Un aspect important care vizează asocierile în care sunt implicate autoritățile publice la
nivel național îl reprezintă, astfel cum am arătat într-un capitol anterior, formele prin care aceste
autorități constituie diferite persoane juridice de drept public sau privat, cu participare exclusiv
publică (statul acționar unic) sau mixtă (statul acționar majoritar), pentru o mai bună prestare a
serviciilor publice. La rândul lor, aceste persoane juridice a căror misiune este determinată și
care sunt înzestrate, de autoritățile publice, cu toate instrumentele necesare îndeplinirii scopului
pentru care au fost create, pot intra mai departe în diferite forme asociative, conform legii.
Doctrina administrativă a arătat, în sensul celor de mai sus, că „Raporturi de drept administrativ
pot să apară între organele centrale de specialitate ale administrației publice și agenții economici
(regii autonome și societăți comerciale) înființați de către aceștia.”624
Participarea statului la diversele raporturi de asociere, în sensul asumării în concret a
calităţii de asociat în cadrul diferitelor structuri asociative de drept public sau de drept privat a
fost privită, la nivel doctrinar, şi ca o intervenţie a statului în viaţa economică a societăţii.
Doctrina franceză abundă în considerarea formelor asociative constituite cu participarea statului
drept o formă de intervenţie a acestuia, prin care interesul legitim public este impus ca scop
primordial al asocierilor. În acest sens, într-o lucrare elaborată cu mai bine de 40 de ani în urmă
se arăta că „Aceste intervenţii ale puterii publice se prezintă, de la caz la caz, sub forme variate.
Uneori, administraţia crea din propria iniţiativă o asociaţie nouă, sau participa la constituirea
acesteia alături de persoane private.”625
Un alt autor francez arăta că „Există noi forme de societăţi înființate prin intervenția din
ce în ce mai mare a Statului și a colectivităților publice în viaţa economică. Este vorba, mai
presus de toate, de societățile mixte și societățile naționalizate care se apropie mai mult de
societățile de drept comun. ”626

624
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 50.
625
J.-M. Garrigou-Lagrange, op. cit., p.62.
626
G. Ripert, Traité élémentaire de Droit Commercial, Tome 1, 12 ○ Ėd. Par René Roblot, Paris, 1986, p. 1137.
206
3. Forme de colaborare între autorități ale administrației publice locale în
reglementarea actuală

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și

completările ulterioare, reprezintă actul normativ de referință cu privire la capacitatea de
asociere a autorităţilor administraţiei publice locale şi consacră principiul care stă la baza
acesteia, în exercitarea puterii de apreciere, precizând la art. 5 alin. (2), că „Autonomia locală
conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative
în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi
publice.” Actul normativ are meritul de a institui forme concrete de asociere şi de a reglementa
statutul acestora, context în care remarcăm că sfera administraţiei publice locale este cea mai
vizibilă din perspectiva consacrării exprese a unor astfel de instrumente juridice.
Scopul asocierii este definit de actul normativ ca urmărind atingerea următoarelor
obiective:
- realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori
furnizarea în comun a unor servicii publice: înființarea de asociaţii de dezvoltare
intercomunitară;
- protecţia şi promovarea intereselor lor comune: aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale, în condiţiile legii;
- iniţierea şi realizarea unor programe de dezvoltare zonală sau regională, în baza
hotărârilor adoptate de consiliile locale ori judeţene, după caz, în condiţiile legii (acorduri);
- cooperarea transfrontalieră cu structuri similare din statele vecine, în condiţiile legii:
înţelegeri între unităţile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră;
- prestarea de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean,
conform legii: participare cu capital sau cu bunuri, a consiliilor locale şi consiliilor judeţene în
numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi
dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local
sau judeţean, în condiţiile legii.
Un merit de necontestat al Legii administrației publice locale, în varianta modificată și
completată, îl constituie instituirea de concepte asociative care consacră inclusiv, mecanismele
juridice ce stau la baza asocierilor în plan local. Următoarele forme asociative sunt tratate în
mod expres în cuprinsul reglementării:
- asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, privite ca structuri de cooperare cu
personalitate juridică, de drept privat și de utilitate publică, înfiinţate, în condiţiile legii, de
unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de
interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice;
- zonele metropolitane, definite ca asociaţii de dezvoltare intercomunitară constituite pe
bază de parteneriat între capitala României sau municipiile de rangul I şi unităţile administrativ-
teritoriale aflate în zona imediată).
Următoarele structuri asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale sunt
enumerate în cuprinsul actului normativ: Asociaţia Comunelor din România; Asociaţia
Oraşelor din România; Asociaţia Municipiilor din România; Uniunea Naţională a Consiliilor
Judeţene din România.

207
 Legea nu beneficiază de dispoziții dedicate instituirii unui anume instrument juridic care
să consacre constituirea asociațiilor, limitând sfera reglementării la aspecte ținând de sfera de
competență, scopul asocierilor și regimul juridic al asociațiilor înființate. Se arată, astfel, că
două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competenţelor
autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze, în condiţiile legii,
formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de drept privat și
că acestea sunt de utilitate publică, prin efectul legii, prin derogare de la prevederile
Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări
şi completări prin Legea nr. 246/2005. Se menționează că asociaţiile de dezvoltare
intercomunitară se constituie în condiţiile legii, în scopul realizării în comun a unor proiecte de
dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice, că
zonele metropolitane şi aglomerările urbane constituite cu acordul expres al consiliilor locale
ale unităţilor administrativ-teritoriale componente au ca scop dezvoltarea infrastructurilor şi a
obiectivelor de dezvoltare de interes comun și că autorităţile deliberative şi executive de la
nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale componente îşi păstrează autonomia locală, în
condiţiile legii.
De asemenea, Legea nr.215/2001 precizează și faptul că unităţile administrativ-
teritoriale au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să
coopereze şi să se asocieze şi cu unităţi administrativ-teritoriale din străinătate, în condiţiile
legii, prin hotărâri ale consiliilor locale sau consiliilor judeţene, după caz, nefăcându-se, însă,
nici o referire la vreun instrument juridic de constituire a unor astfel de asocieri. Unii autori de
drept administrativ au considerat că, în această situaţie, este vorba de un contract administrativ
care poartă denumirea de contract de asociere.627 Achiesând la această apreciere, care este
evidentă în raport de statutul membrilor asocierii, apreciem totuși că, deși libertatea acordată
autorităților în a alege forma și conținutul unui astfel de mecanism contractual este binevenită,
adoptarea unor norme-cadru care să instituie modele, termeni de referință sau anumite clauze
recomandate ar fi deosebit de utilă practicienilor.
Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, instituite prin dispoziţiile Legii nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală nr. 215/2001628,
reprezintă forme asociative cu personalitate juridică, de drept privat şi de utilitate publică, a
căror înființare este rezultatul exercitării, de către unitățile administrativ-teritoriale - în limitele
competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive - a dreptului de cooperare și asociere,
în condiţiile legii. Elementul care, astfel cum era de așteptat, a atras atenția specialiștilor în
drept administrativ, a fost cel referitor la regimul juridic al acestei forme de asociere. Astfel,
deși parteneriatul se constituie prin participarea exclusivă a persoanelor de drept public,
rezultatul asocierii acestora este constituirea unei persoane juridice de drept privat. O explicație
ar putea fi cea potrivit căreia acest statut conferă noii persoane juridice o mai mare flexibilitate
comportamentală, aceasta având o disponibilitate mai mare de a se dedica, într-un spațiu de
acțiune cu constrângeri reduse, misiunii pentru care a fost înființată.
Cu privire la cele de mai sus, în doctrina de specialitate s-a apreciat că „modificările şi
completările aduse Legii privind administraţia publică locală, referitoare la asociaţiile de

627
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 357
628
Publicată în [Link]. nr. 621 din 18 iulie 2006.
208
dezvoltare intercomunitară stimulează asocierea unităţilor administrativ-teritoriale, iar această
cooperare prezintă avantaje în ceea ce priveşte creşterea calităţii serviciilor furnizate către
cetăţeni (...)”629. Cu privire însă la statutul de persoană juridică de drept privat al asociaţiei de
dezvoltare intercomunitară, în același studiu se apreciază că „soluţia legiuitorului de a statua
faptul că asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt persoane juridice de drept privat este
discutabilă, luând în considerare faptul că unităţile administrativ-teritoriale care le compun au
personalitate juridică de drept public, conform art. 19 din Legea nr. 215/2001, şi în acest context
ar fi firesc ca persoana juridică născută din asocierea lor să fie, de asemenea persoană
juridică de drept public .”630 S-a argumentat, în plus, că „(...) în majoritatea celorlalte state
europene soluţia adoptată de legiuitor a fost să le considere persoane juridice de drept
public.”631
În ceea ce priveşte calitatea reglementării asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, în
lucrarea sus-menționată s-a apreciat că „Reglementările nou introduse prin Legea nr. 286/2006
furnizează elementele necesare exercitării în fapt a dreptului de asociere a unităţilor
administrativ-teritoriale, însă demersul legiuitorului nu trebuie să se sfârşească aici. Completări
ale legii sunt necesare în ceea ce priveşte organizarea şi modul de funcţionare al consiliului de
administraţie, precum şi a aparatului tehnic al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară. Este
de dorit ca în viitor să se revină cu introducerea unor noi norme care să contureze mai clar
regimul dreptului de asociere a unităţilor administrativ-teritoriale, în sensul eficientizării
cooperării dintre acestea în vederea creşterii nivelului serviciilor publice şi realizarea de
proiecte benefice pentru comunităţile locale. Nu trebuie ignorat faptul că România, în calitatea
sa de proaspăt membru al Uniunii Europene, va avea multe fonduri comunitare de absorbit, iar
acestea sunt destinate, în principal, dezvoltării comunităţilor locale.”632
Maniera reglementării a fost de asemenea criticată de specialiști ai dreptului
administrativ, care au subiniat faptul că „(...) textul legal în materie este relativ sintetic, fiind
vorba de o definiţie a asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi o reglementare sumară a
modalităţilor de constituire, de finanţare şi de coordonare a acestora.”633. S-a susținut și că „(..)
În actuala formulă consacrată de legislativ, insuficient reglementată, (...) riscul este ca şi în alte
cazuri, să rămână un simplu text de lege, imposibil de pus în aplicare.” 634 În sfârșit, s-a mai
subliniat că „Este de dorit ca în viitor să se revină cu introducerea unor noi norme care să
contureze mai clar regimul dreptului de asociere a unităților administrativ-teritoriale, în sensul
eficientizării cooperării dintre acestea în vederea creșterii nivelului serviciilor publice și
realizarea de proiecte benefice pentru comunitățile locale.”635.
Raporturile juridice care definesc asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot fi privite
din două perspective, cu referire la relaţia între autorităţile administraţiei locale şi aceste

629
V. Vedinaş, Şt.-C. Mirică, Regimul juridic al dreptului de asociere a unităţilor administrativ-teritoriale în lumina
modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006, Revista de drept public, nr. 2/2007, p. 30 și urm.
630
Idem, p. 24.
631
Idem, p. 31.
632
Ibidem.
633
D. Apostol Tofan, Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară. Modelul european cu privire specială asupra
modelului francez, Analele Universităţii Bucureşti, Drept, 2007-IV, p. 17.
634
Idem, p. 25 şi urm.
635
Ibidem.
209
persoane juridice de drept privat: pe de o parte, acestea sunt înfiinţate de unităţile administrativ-
teritoriale, ceea ce generează un raport care, fără a fi de subordonare propriu-zisă, deține
elemente ce l-ar putea încadra într-o astfel de tipologie (control, supraveghere etc.), iar pe de
altă parte, iese în evidență un raport de cooperare, constând în realizarea sau furnizarea în
comun a unor proiecte, respectiv, servicii publice.
Este, de asemenea, interesantă, maniera în care actul normativ reflectă posibilitatea
multiplei asocieri în care o entitate asociativă deține, la rândul său, competența asocierii cu alte
entități. Această ipoteză este vizată de reglementarea din cuprinsul actului normativ care
conferă asociațiilor de dezvoltare intercomunitară dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi
internaţionale, în condiţiile legii pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune.
Doctrina administrativă a considerat asociaţiile de dezvoltare intercomunitară drept „cea
mai pregnantă şi mai importantă formă juridică de asociere a colectivităţilor locale din
România, potrivit cadrului legal în vigoare”636, identificând, chiar și în condițiile unui cadru
lacunar, potențialul deosebit al acestora.
O iniţiativă lăudabilă în aprecierea practicii în materia asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară a constituit-o Proiectul „Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument
pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale”637,
în cadrul căruia a fost elaborat Manualul Asociaţiilor de Dezvoltare Intercomunitară din
România care transpune, în practică, prevederile legale cu privire la înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea acestor asociaţii sub aspectul oportunităţii şi instrumentelor, al scopurilor şi
necesităţilor, precum şi al gestionării acestora şi manifestării lor în practică. Acesta este de un
real folos atât pentru practicienii din administraţia publică locală, cât şi pentru legiuitor care, în
acest fel, îşi poate forma o părere cu privire la calitatea reglementărilor în domeniu şi cu privire
la măsurile ce se impun pentru îmbunătăţirea cadrului legislativ în acest sens.
Manualul oferă informaţia conform căreia numărul asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară din România a avut o evoluţie crescătoare de la instituirea cadrului legislativ
(în 2006 erau 130, în 2008 erau 212, în 2010 erau 500), fapt de natură a indica deplina corelare
între oportunitatea şi calitatea reglementării şi nevoile practice în acest sens. În plus, numărul
este optimist raportat la anul instituirii cadrului legal (2006), considerând că, în Franţa, care
este promotoarea unor astfel de forme asociative, în 2008 erau 2393 de astfel de structuri.638 Cu
toate acestea, posibilitatea acestor asociaţii de a accesa fonduri comunitare în cadrul
programelor operaţionale aferente exerciţiului de programare 2007-2013, identificată şi în
manual drept unul din scopurile înfiinţării acestora639 ne determină să ne exprimăm rezerve atât
cu privire la calitatea şi claritatea cadrului legal, cât şi cu privire la înţelegerea practică a rolului
acestor forme de asociere. În mod evident, tentaţia obţinerii de fonduri comunitare a prevalat
intenţiei de punere la dispoziția practicienilor a unui instrument nou oferit de cadrul legal, cu
atât mai mult cu cât acesta din urmă nu prezintă suficientă claritate şi previzibilitate sub aspectul
aplicării sale. Aşa cum recunosc autorii manualului, răspunsurile la chestionare au arătat

636
C. Manda, C.C. Manda, op. cit., p. 474.
637
Proiect finanţat în cadrul Programului Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative, axa prioritară
1, „Îmbunătăţiri de structură şi proces al managementului ciclului politici publice”, domeniul major de intervenţie
„Îmbunătăţirea procesului de luare a deciziilor la nivel politico-administrativ.”
638
Y. Gaudemet, Droit administratif, 19é éd., Lextenso éditions, Paris, 2010, p. 260.
639
Manualul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară din România, p. 4.
210
existenţa unor reale dificultăţi în constituirea, organizarea şi funcţionarea acestor forme
asociative, vizând „aspectele financiare (dificultăţi în asigurarea cotizaţiilor, dificultăţi în
identificarea şi/sau accesarea unor surse de finanţare pentru funcţionarea asociaţiilor), lipsa
specialiştilor pe anumite domenii de expertiză, legislaţia neclară (constituirea asociaţiilor,
organele de conducere şi funcţionarea asociaţiilor), slaba comunicare între membri, dificultăţi
în implicarea tuturor membrilor în anumite proiecte, lipsa culturii asociative.”640
Fără a face rezumatul manualului care, în opinia noastră, este un document de mare ajutor
în practica autorităţilor administraţiei publice locale, menţionăm câteva dintre elementele de
mare utilitate practică pe care acesta le precizează în încercarea de a suplini vidul legislativ în
materie:
1. Enumerarea principalelor caracteristici ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară: acestea
sunt entităţi de drept privat de utilitate publică şi, deci, sunt asimilate autorităţilor publice
conform Legii nr. 554/2004, au capacitate juridică deplină, au autonomie decizională,
financiară şi funcţională (au gestiune economică proprie şi posedă un patrimoniu propriu), sunt
subiecte juridice de drept fiscal (titulare ale codului unic de înregistrare fiscală şi ale conturilor
deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare şi întocmesc, anual,
în condiţiile legii, buget de venituri şi cheltuieli şi situaţii financiare), se organizează şi
funcţionează în scopul satisfacerii unor interese comune ale populaţiei, raporturile dintre
unităţile administrativ-teritoriale membre în cadrul asociaţiei se bazează pe principiul
autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor
de interes comun, se constituie prin asocierea voluntară a unităţilor administrativ-teritoriale
interesate, îşi asumă şi exercită, în numele şi pe seama unităţilor administrativ-teritoriale
membre, toate competenţele, atribuţiile şi responsabilităţile ce revin autorităţilor
administraţiei publice locale pe domeniul strict al serviciului/serviciilor care le-au fost
transferate în responsabilitate, în baza mandatelor speciale acordate de unităţile administrativ-
teritoriale membre (mandate aprobate prin hotărâri ale autorităţilor lor deliberative şi în
condiţiile stabilite prin actul constitutiv şi statutul asociaţiei), pot avea doi sau mai mulţi membri
din administraţia locală, organizaţii neguvernamentale, implică împărţirea rolurilor şi
responsabilităţilor, sunt structuri flexibile şi dinamice, cu caracter permanent sau pentru o
durată determinată, sunt structuri care presupun împărţirea riscurilor, beneficiilor, controlului,
membrii păstrează controlul indirect asupra deciziilor şi serviciilor pe care le oferă
asociaţia.”641
2. Oferirea, în detaliu, a informaţiilor şi paşilor necesari constituirii asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitară.
3. Punerea la dispoziţie a elementelor de fond şi procedurale cu privire la gestionarea
strategică şi operaţională a asociaţiilor (planificare, gestiune financiară, gestionarea resurselor
umane etc.)
4. Sublinierea rolului asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară la nivel social prin
intermediul abordării tipurilor de conexiuni cu ceilalţi parteneri sociali.

640
Idem, p. 5.
641
Manualul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară din România, p. 47 şi urm.
211
 5. Prezentarea unor exemple de bune practici în această materie, fapt ce sintetizează
obiectivul demersurilor autorilor de a demonstra utilitatea şi oportunitatea deosebită ale acestor
forme asociative.
O altă dispoziţie a Legii administrației publice locale cu relevanţă în analiza noastră o
constituie cea din cuprinsul art. 1 alin. (2) lit. g), care enumeră organismele prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, fiind incluse, în acestea,
instituţiile publice şi serviciile publice înfiinţate şi organizate prin hotărâri ale autorităţilor
deliberative, societăţile comerciale şi regiile autonome înfiinţate sau reorganizate prin acelaşi
tip de hotărâri, asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, furnizorii de servicii sociale, de drept
public ori privat, asociaţii, fundaţii şi federaţii recunoscute ca fiind de utilitate publică,
operatori de servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene. Este de remarcat faptul
că, în acest text de lege, instituţiile publice sunt tratate distinct de serviciile publice, înţelegând
prin aceasta că acestea din urmă, ca organizaţii cu personalitate juridică, se pot constitui şi în
entităţi diferite de instituţiile publice. În acelaşi sens, existenţa distinctă a unor operatori de
servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene induce ideea că aceştia sunt, în fapt,
agenţi economici, societăţi care prestează servicii publice încadrabile în sfera unor raporturi de
asociere cu unităţile administrativ-teritoriale.
Articolul 17 din Legea administrației publice locale prezintă, de asemenea, interes
pentru analiza noastră, întrucât instituie dreptul autorităților administrației publice locale de a
înființa, prin asociere, organisme dedicate satisfacerii nevoilor locale. Astfel, din cuprinsul
textului care consemnează dreptul consiliilor locale şi consiliile judeţene de a hotărî asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, reiese competența autorităţilor
publice locale de a se asocia cu alte entităţi de drept public ori privat pentru constituirea unor
prestatori de servicii publice. Scenariul asociativ vizează, în opinia noastră, fie participarea ca
asociat la înfiinţarea unor persoane juridice fără scop lucrativ, fie calitatea de acţionar la
înfiinţarea unor societăţi comerciale având ca obiect de activitate, prestarea de servicii publice
sau de utilitate publică. Dispoziţia nu se referă la asocierea în participaţiune întrucât, aşa cum
se observă, nu este vorba de acţionarea în comun a mai multor persoane juridice, în urma acestei
participări înfiinţându-se entităţi cu personalitate juridică proprie.
Susţinerea de mai sus este întărită de dispoziţiile art. 36 alin. (7) din cuprinsul aceluiași
act normativ care consacră dreptul consiliului local de a hotărî, în exercitarea atribuţiilor privind
cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern și în condițiile legii, cu privire la
cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi
realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local,
înţelegând, prin aceasta, cu prioritate, asocierea în participaţiune. Aceleaşi drepturi sunt
valabile, conform Legii administraţiei publice locale şi pentru consiliile judeţene şi Consiliul
General al Municipiului Bucureşti.
În realizarea serviciilor publice de interes naţional şi local, autorităţile şi instituţiile
publice înfiinţate de acestea pot hotărî, în condiţiile legii, asupra diverselor forme de colaborare
cu agenţii economici, respectiv cu persoane juridice private. Această formă de colaborare se
relizează pe mai multe planuri:

212
 - emiterea, de către persoanele juridice de drept public îndrituite, a unor avize prin care
se acordă persoanelor private dreptul de a acţiona în domenii de interes public naţional sau
local;
- crearea de raporturi contractuale, constând în încheierea, de către autorităţile şi
instituţiile publice, de acorduri de parteneriat, de asociere, de asociere în participaţiune,
contracte administrative;
- înființarea, de către autorităţile administraţiei publice locale, de organisme distincte
având ca obiect de activitate prestarea acestor servicii. Printre acestea regăsim societăţile
comerciale, regiile autonome, operatorii de servicii publice, etc.
O altă dispoziţie legală care susține, în opinia noastră, dreptul autorităţilor locale de a
coopera şi de a se asocia cu diferite organisme private în scopul realizării misiunii lor de
gestionare a interesului public local, o constituie art. 5 care, la alin. (2), instituie competența
autorităților administrației locale de a avea inițiative în toate domeniile, cu excepţia celor care
sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice, în virtutea autonomiei locale și
în limitele legii. Inițiativa asocierii în toate formele care corespund limitelor de competență și
obiectivelor de realizare a misiunii legale a acestor autorități constituie una dintre inițiativele la
care fac referire dispozițiile în cauză.
Un alt act normativ de referință în materia funcționării entităților administrative locale,
și care tratează instituția asocierii, îl constituie Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare642. Din cuprinsul textului Legii reieste dreptul
autorităţilor administraţiei publice locale de a se asocia în vederea atingerii următoarelor
obiective:
- realizarea unor lucrări şi servicii publice locale: colaborare sau asociere pe bază de
contracte de asociere;
- asigurarea prestării serviciilor de interes public local ori judeţean: participarea cu
capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la
constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local ori
judeţean, după caz, în condiţiile legii;
- achiziţionarea, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, de
acţiuni la societăţile la a căror constituire au participat cu aport de capital sau în natură, în
condiţiile legii;
- realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional şi
furnizarea în comun a unor servicii publice: participare cu capital sau cu bunuri, în numele şi
în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de asociaţii de dezvoltare
comunitară, în limitele şi în condiţiile legii.
Conceptul intercomunalităţii în materia asocierilor în interiorul administraţiei publice
locale a fost analizat în doctrina administrativă franceză îndeosebi prin prisma evoluţiei
teritoriilor comunale, prin raportare la demersurile legale privind domeniul amenajării şi
dezvoltării teritoriului. Cu această ocazie au fost menţionate următoarele concepte
corespunzând evoluţiei formelor de asociere promovate la nivel local: „grupurile de interes
public, reprezentând forma juridică a convenţiei de asociere a comunelor «al căror teritoriu

642
Publicată în [Link]. nr. 618 din 18 iulie 2006.
213
prezintă o coeziune geografică, culturală, economică şi socială» şi aglomerările, instituţii
publice de cooperare intercomunală cu caracter administrativ”.643
Într-o lucrare din dreptul administrativ francez s-a arătat, cu privire la cooperarea
intercomunală, faptul că aceasta poate fi: „ a) o cooperare de gestiune, constând în crearea, la
iniţiativa comunelor, a unui stabiliment public teritorial cu misiunea gestionării, în contul
comunelor creatoare, a unuia sau mai multor servicii publice de interes comun sau b) o
cooperare de proiect constând în elaborare a unui proiect comun de dezvoltare economică şi
socială, într-un spaţiu intercomunal pentru un ansamblu de colectivităţi interesate, cea din
urmă, constând în comunităţi de tip urban, comunal sau aglomerări având un succes din ce în
ce mai mare conform statisticilor.”644
În ceea ce priveşte regimul juridic al stabilimentului public, formă importantă de
cooperare intercomunală, un autor francez sublinia că această nouă persoană juridică „nu se
substituie comunelor, ci le completează, având competenţe strict limitate la cele pentru care a
fost constituită, iar aceste competenţe nu mai pot fi exercitate sau delegate de comunele membre
ale cooperării”.645
Înzestrarea asociațiilor intercomunale cu personalitate juridică reprezintă rezultatul
înțelegerii administrației cu privire la necesitatea de a transfera o parte din atributele sale unor
entități bine conturate și solide din punct de vedere al capacității instituționale necesară
realizării obiectivelor propuse. Aceasta se înscrie în demersurile care au avut ca scop
identificarea, dincolo de formule generale de colaborare și cooperare, a unor instrumente
juridice practice care să asigure toate premisele atingerii obiectivelor vizând eficientizarea
activității administrative și, în final, buna administrare.
În sensul celor de mai sus, într-o lucrare franceză de actualitate se subliniază: „Dincolo
de simple mecanisme de consultare între comune, grupuri funcționale au fost organizate; ele
constau în transferul gestiunii unuia sau mai multor servicii publice către o structură
intercomunală având natura unei instituții publice. Aceasta permite ansamblului comunelor
interesate să construiască echipamente și să presteze servicii pe care fiecare dintre ele ar putea
cu dificultate să le realizeze singure. De asemenea, din ce în ce mai mult, în acest cadru, ele
reușesc să-și îmbunătățească serviciile, de exemplu în materie de urbanism. Astfel au fost create
prin legi succesive diverse structuri de grupări: instituțiile publice de cooperare inter-comunală
((EPCI).646
O altă formă asociativă consacrată la nivel legislativ o reprezintă organismele de
cooperare intercomunală transfrontalieră şi grupurile de concertare, instituite de dispoziţiile
O.G. nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind
cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la
21 mai 1980, cu modificările ulterioare.647.
Un studiu comparativ asupra organizării administraţiei publice în spaţiul european
reflecta faptul că, cel puţin la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, formele de asociere

643
G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, 7e éd., Ed. Armand Colin, 2000, p. 239
644
H. Oberdorff, op. cit., p. 178 şi urm.
645
M. Verpeaux, Droit des collectivités territoriales, Presses Universitaires de France, Paris, 2005, p. 271.
646
[Link]étien, N. Chifflot, M. Tourbe, op. cit., p. 313.
647
Publicată în [Link]. nr. 329 din 31 august 1998.
214
sunt similare, fiind influenţate şi influenţând, la rândul lor, conceptul european de asociere la
nivelul administraţiei publice locale. În acest sens, au fost enumerate, alături de formele
asociative comunale româneşti, formele de cooperare intercomunală din spaţiul francez,
„comunităţile urbane, comunităţile de tip aglomerări şi comunităţile comunale”, cu privire la
care s-a pronosticat că „ (...) Vor ajunge ca într-un viitor apropiat să înlocuiască comunele de
care, cu toate acestea, francezii sunt încă foarte ataşaţi.”648 şi instrumentele de asociere ale
colectivităţilor locale şi municipale recunoscute în Ungaria, respectiv ”comunitatea
administrativă, comunitatea instituţională şi asociaţia consiliilor municipale”, cu privire la
care s-a precizat că nu exclud dreptul autorităţilor locale de a crea şi alte forme de asociere.649
Un element interesant care susţine teoria noastră cu privire la faptul că fiecare asociere
a autorităţilor publice constituie temeiul legal şi premisele de constituire a unor noi forme de
asociere constă în faptul că, la rândul lor, aceste asocieri pot, în considerarea voinţei
legiuitorului, să adere la asociații naționale și internaționale, în condițiile legii pentru protecția
și promovarea intereselor lor comune.
Un alt exemplu de consacrare la nivel legislativ a unor forme de asociere între
autorităţile administraţiei publice locale - sub forma societăţilor - îl constituie O.G. nr. 13/2001
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor comunitare pentru cadastru şi
agricultură, cu modificările ulterioare650. Actul normativ reglementează, în cuprinsul art. 5 alin.
(1), dreptul consiliilor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor de a înfiinţa societăţi
comerciale pentru preluarea şi valorificarea produselor agroalimentare de la producătorii
individuali, de la exploataţiile agricole asociative şi de la exploataţiile familiale, precum și
posibilitatea ca astfel de societăți comerciale să poată fi înființate prin asocierea între mai multe
consilii locale.
Un domeniu important în care legiuitorul a consacrat competența persoanelor juridice
de drept public de a se asocia, în accepțiunea largă a conceptului, cu parteneri de drept public
sau privat, este cel al serviciilor comunitare de utilități publice, reglementat prin dispozițiile
Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările
ulterioare. Actul normativ operează cu noțiunea de delegare a gestiunii unui serviciu de utilități
publice, pe care o definește ca fiind „acţiunea prin care o unitate administrativ-teritorială
atribuie unuia sau mai multor operatori titulari de licenţă, furnizarea/prestarea unui serviciu ori
a unei activităţi din sfera serviciilor de utilităţi publice a cărui/cărei răspundere o are”. Este
instituită, prin actul normativ, și posibilitatea ca această delegare de gestiune să fie efectuată și
de asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice,
în numele şi pe seama unităţilor administrativ-teritoriale membre, în baza unui mandat special
acordat de acestea.
Operatorul care va furniza sau presta serviciul sau activitatea din sfera utilităților publice
este, în înțelesul Legii nr. 51/2006, o persoană juridică drept public sau de drept privat
înregistrată în România, într-un stat membru al Uniunii Europene ori în alt stat, care are

648
B. Boissard, D. Blanc, St. Manson, Z. Asztalos, L. Chiriac, V. Luha, A. Torma, R. Viorescu, Droit Administratif
Européen, La série: „Education Européenne des Fonctionnaires Publics” –EuPa-, L’ administration dans le Droit
Europeen, Partie III. Étude comparative des institutions administratives, Miskolc University Press, 2008, p. 146.
649
Idem, p. 190.
650
Publicată în [Link]. nr. 461 din 13 august 2001.
215
competenţa şi capacitatea de a furniza sau presta, în condiţiile reglementărilor în vigoare, un
serviciu sau o activitate din sfera serviciilor de utilităţi publice, acestea fiind recunoscute prin
licenţa emisă de autoritatea naţională de reglementare competentă din România. Este o condiție
explicită ca operatorul în cauză să asigure nemijlocit gestiunea serviciului sau a activităţii, ca
de altfel și administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemului de utilităţi publice aferent
serviciului sau activității în cauză. Această condiție echivalează cu interdicția ca asociatul, în
accepțiunea largă a titularilor de raporturi juridice de colaborare, să dezvolte mai departe, cu
privire la obiectul delegării, alte raporturi de asociere.
Profesorul Iorgovan identifica următoarele opțiuni de consacrare a raporturilor dedicate
gestionării serviciilor publice:
„a) administrarea printr-o regie autonomă sau o instituţie publică (în cazul punerii în
valoare a unui bun proprietate publică;
b) contract de concesionare pentru punerea în valoarea a unui bun proprietate publică,
fie pentru efectuarea de lucrări publice, fie pentru satisfacerea unor nevoi colective, ca de pildă
transportul public;
c) contractul de închiriere (mai ales în cazul punerii în valoare a unui bun proprietate
publică);
d) locaţia în gestiune;
e) contractul civil;
f) contractul comercial.”651
Elementul asupra căruia merită să ne aplecăm în sfera competenței asocierilor
autorităților publice locale îl reprezintă modalitatea de manifestare în practică a acestor forme
de asociere, sub aspectul rezultatelor concrete care să convingă asupra eficienței reale a
acestora. Interesele comune ale mai multor unități administrativ-teritoriale sunt ușor de
identificat: dezvoltarea regională a unei zone, constând în investiții în infrastructură, protejarea
mediului, acțiuni sociale în zonele defavorizate etc. În acest context, în care interesele comune
sunt clare sub aspectul nevoilor social-economice, iar cadrul legislativ promovează astfel de
inițiative, rezultatele concrete în materia dezvoltării regionale sunt reduse ca vizibilitate, ceea
ce arată fie că toate aceste concepte au rămas la nivel de teorie, fie că ele sunt puse în practică
de o manieră deficitară, fapt ce susţine criticile doctrinei cu privire la modul de instituire a
cadrului legislativ, fără a oferi instrumentele juridice necesare eficienței unor astfel de norme.
Cu toate acestea există, în mod evident, o preocupare constantă, mai ales la nivel doctrinar, în
identificarea formelor şi mijloacelor optime de asociere ale autorităţilor publice, în general, şi
ale autorităţilor administraţiei publice locale, în particular.
În doctrină s-a subliniat faptul că „Se impune o mai largă cooperare a orașelor cu
localitățile din apropierea lor, în mod special cu localitățile componente, suburbane și satele
aparținătoare. (...) În prezent, procesul de modernizare se desfășoară pe scară largă și în mediul
rural, ceea ce are drept urmare crearea unor unități teritoriale de bază (comunele) viabile,
puternice centre economice, aflate în plină înflorire edilitar-gospodărească. Totodată, se
recomandă amplificarea cooperării între mai multe comune și sate privind realizarea de

651
A. Iorgovan, op. cit., Vol. II, 2005, p. 187.
216
investiții cu caracter economic, social-cultural, edilitar-gospodăresc de interes comun, ca de
exemplu, cele privind transportul, căile de comunicație etc.”652
În același sens, într-o altă lucrare de specialitate s-a arătat că „Obiectivul unei asocieri
de comune este să grupeze comunele într-o formulă de solidaritate pentru a realiza un proiect
de dezvoltare într-o zonă rurală. (...) O asociație de orașe are ca scop atragerea comunelor într-
un perimetru de solidaritate urbană pentru desfășurarea unor activități de dezvoltare atât în
interes urban, cât și comunal.”653
Asocierile în sfera administraţiei publice locale se realizează şi între autorităţi din cadrul
aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale între care, conform legii, nu există relaţii de
subordonare ierarhică. În acest sens, doctrina a arătat că între consiliul local şi primar există
„relaţii de cooperare generate, în principal, de legitimitatea votului direct al cetăţenilor de care
se bucură acestea”.654
Într-o altă lucrare se vorbeşte despre raporturile de colaborare dintre consiliile judeţene
şi preşedintele consiliilor judeţene şi consiliile locale, repectiv primari, arătându-se că „între
aceste autorităţi, potrivit principiului autonomiei locale şi a dispoziţiilor legale, nu există
subordonare.”655
O atribuţie a consiliului judeţean, relevantă pentru analiza noastră, precizată în Legea
administraţiei publice locale, o constituie cea privitoare la cooperarea interinstituţională,
menționată în cuprinsul art. 91 lit. e) din lege. În temeiul acestei dispoziții, consiliile județene
pot decide asupra cooperării sau asocierii atât cu persoane juridice române sau străine, cât și cu
alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate. În primul caz, scopul va fi
finanțarea sau realizarea în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes
judeţean, în timp ce în cazul asocierii cu alte unități administrativ-teritoriale obiectivul constă
în promovarea unor interese comune. În același scop, al promovării unor interese comune, legea
instituie, în plus, dreptul consiliilor județene de a decide aderarea la societăţi naţionale şi
internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale.
Se observă, în contextul dispozițiilor legale evocate mai sus, faptul că administrația
publică locală este, în mod evident, beneficiara unor reglementări generoase și cu disponibilitate
vădită spre detaliu, fapt ce o situează într-o poziție avantajată, din acest punct de vedere, în
sfera entităților de drept public. Preocuparea legiuitorului pentru alocarea de dispoziții exprese
în materia asocierilor autorităților publice locale poate fi motivată și de obiectivele care se
circumscriu conceptului de descentralizare, ca element de esenţă al principiului autonomiei
locale.
Relaţia descentralizare-cooperare a devenit tot mai vizibilă, în sensul că, în perioada
relativ recentă (a ultimilor 20 de ani), unul din elementele importante ale descentralizării a
devenit, prin prisma realităţii politice europene şi internaţionale, cel al competenţei asociative
a structurilor administraţiei publice locale.

652
D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 29.
653
A. Androniceanu, Schimbări strategice în managementul public de la nivelul local al administrației din
România, Revista Administrație și Management Public, nr. 9/2007, p. 35.
654
I. Alexandru, C. Gilia, I.-I. Ivanoff,op. cit., p. 73.
655
C. Manda, C.C. Manda, op. cit., p. 273.
217
 Pe plan european, intensificarea la nivel legislativ şi practic a diverselor forme de
cooperare locală, regională, interregională, transfrontalieră, transnaţională etc., a generat noi
concepte specifice dreptului administrativ european, conducând la conturarea unor adevărate
subramuri ale acestuia prin complexitatea instrumentelor juridice şi, în general, a regimului
juridic care le caracterizează.
Noţiunea de cooperare descentralizată şi implicaţiile acesteia în dreptul naţional şi
internaţional public, sub aspectul naturii juridice şi regimului juridic deosebit, a devenit subiect
de interes pentru specialişti ai dreptului care, într-o lucrare elaborată sub egida Comisiei
Europene în anul 1995, arătau că „Asistăm de mai mulţi ani la o dezvoltare a cooperării
descentralizate în afara actorilor tradiţionali care sunt Statele. De acum înainte, colectivităţile
locale revendică un statut internaţional pentru a-şi gestiona mai bine propriile relaţii externe,
fapt care se traduce prin încheierea de acorduri infra-statale”656, înţelegând, prin acestea din
urmă actele juridice încheiate de colectivităţile locale.657
Instrumentele juridice de care autoritățile administrației publice locale înțeleg să se
folosească în realizarea optimă a serviciilor publice, incluzând diversele forme de asociere au
fost apreciate în doctrină ca rezultând din „obligația legală a administrației publice de a lua
toate măsurile adecvate pentru adaptarea continuă a serviciilor publice la noile exigențe ale
cetățenilor (...)”658

4. Raporturi de cooperare între administrația publică centrală, administrația publică

locală și instituții publice

Asocierea dintre autoritățile administrației publice centrale și autoritățile administrației

publice locale reprezintă o instituție juridică aparte în sfera asocierilor aparținând domeniului
dreptului administrativ, întrucât aceasta, spre deosebire de alte manifestări asociative între
diversele persoane juridice de drept public, consacră în mod explicit intenția legiuitorului de a
trasa raporturile dintre cele două categorii, fiind exclusă ideea subordonării ierarhice. De altfel,
în doctrina administrativă s-a subliniat faptul că „Raporturile juridice dintre autorităţile
administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale (...) nu sunt raporturi
de subordonare, ci de colaborare, parteneriat, solidaritate, autorităţile administraţiei publice
centrale neputând impune nimic autorităţilor administraţiei publice locale care au autonomie
locală.”659
Asocierea autorităților administrației publice centrale și locale se reflectă nu numai în
constituirea unor forme concrete de asociere, respectiv în înființarea unor structuri cu misiune

656
C. Mestre, La coopération décentralisée et le droit international, Le droit appliqué à la coopération
interrégionale en Europe – Ouvrage collectif sous la direction de la Commission de l’Union Européenne (DG XVI)
et de l’Assemblée des Regions d’Europe, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence E.J.A., Paris, 1995, p.
57 şi urm.
657
Idem, p. 60.
658
L. Giurgiu, Reglementări actuale privind unele servicii publice comunitare, Curierul Judiciar, nr. 5, 2008, p. 5.
659
V. Pătulea, Conţinutul noţiunii de "domeniu public" şi regimul juridic al acestuia în legislaţia română.
Transferul de bunuri din domeniul privat în domeniul public (I), Dreptul, Nr. 7, 2007, p.37.
218
precisă ce urmăresc, prin obiectivele definite, întărirea capacității administrative la nivel
teritorial sau național. O manifestare importantă a asocierii constă și în adoptarea în comun, de
diferite reglementări și norme elaborate în executarea unor legi, prin care se instituie regulile
de acțiune în mai multe domenii cu privire la o sferă de reglementare care le privește deopotrivă.
Acestea sunt acte administrative emise, aşa cum s-a arătat în doctrină „cu participarea mai
multor autorităţi publice.”660 De interes pentru analiza noastră sunt „hotărârile comune a două
sau mai multe organe administrative de la acelaşi nivel” şi „hotărârile comune a două organe
administrative situate la niveluri ierarhice diferite.”661 Am arătat, mai sus, un exemplu de ordin
comun care, în opinia noastră, este deosebit de relevant pentru a marca tendința raporturilor
între cele două categorii de autorități publice, centrale și locale.
Aceste forme de asociere, încadrate din perspectiva teoriei raporturilor de drept
administrativ, în raporturi de colaborare au fost apreciate de Profesorul Iorgovan ca având
următoarele trăsături specifice:
- „1) sunt raporturi în care subiectul purtător al autorităţii publice colaborează de pe o
poziţie egală, în spiritul dispoziţiilor legale, cu celălalt subiect al raportului administrativ (care
poate fi sau nu purtător al autorităţii publice), la realizarea sarcinilor administraţiei de stat dintr-
un anumit domeniu de activitate sau, după caz, la adoptarea unei decizii administrative;
- 2) naşterea şi realizarea lor concretă e determinată de manifestarea voinţei ambelor
subiecte;
- 3) condiţiile manifestării voinţei ambelor subiecte sunt prevăzute expres de lege.”662
Asocierea sub forma raporturilor de drept administrativ a fost de asemenea, privită, în
doctrină, în toate dimensiunile acesteia, incluzând diferitele categorii de autorități. S-a arătat că
„astfel de raporturi pot să apară și între un organ al administrației publice și un organ de stat
dintr-o altă categorie de organe de stat, cum sunt raporturile între Ministerul Justiției și
instanțele judecătorești în probleme cu caracter administrativ-gospodăresc, de exemplu,
asigurarea de către Ministerul Justiției a localurilor unde instanțele să-și desfășoare activitatea,
înzestrarea acestora cu mobilier, alte materiale etc.” Asocierea între diferitele autorități publice
vizează, aşadar, nu numai adoptarea unor dispoziţii comune în sfera actului administrativ, ci şi
o conlucrare în planul concret al asigurării condițiilor tehnice pentru ca una dintre autorități sau
chiar amândouă să-și poată desfășura activitatea fără perturbări și în cât mai bune condiții.
În sensul celor de mai sus, într-o lucrare de specialitate s-a arătat că „(...) Autorităţile
administraţiei publice locale, cu competenţă generală (consiliile locale) nu sunt subordonate
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Deci, nu
suntem în prezenţa unor relaţii de autoritate ci, după părerea noastră, în prezenţa unor relaţii de
cooperare în cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative.”663
Evoluţia administraţiei publice - prin consacrarea şi punerea în practică a principiului
autonomiei locale sub forma descentralizării - a determinat şi o reconsiderare substanţială a
raporturilor juridice din interiorul administraţiei publice, raporturile de colaborare/asociere,
căpătând o pondere semnificativ mai mare faţă de trecut. Astfel, o formă importantă de

660
A. Iorgovan, op. cit., p. 71.
661
Ibidem.
662
Idem, p. 154.
663
I. Alexandru, C. Gilia, I.-I. Ivanoff, op. cit., p. 72.
219
cooperare există, în acest context, între autorităţile administraţiei publice centrale şi cele locale,
doctrina menţionând cu privire la aceasta că „(...) Raporturile juridice existente între aceste
subiecte îmbracă o cu totul altă formă, excluzându-se vechile raporturi ierarhice de
subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare şi conlucrare.”664
Raporturile de asociere între autorităţile administraţiei publice centrale şi cele locale au
fost desemnate în doctrina franceză prin sintagma co-administrare teritorială, oferindu-se, cu
titlu de exemplu, ca formă concretă a unei astfel de cooperări, contractele în domeniul
politicilor publice (ex. amenajarea teritoriului).665
Doctrina administrativă românească a apreciat că „ (...) În ultimul sfert al secolului al
XX-lea, s-a produs un adevărat transfer al competenţelor statului către colectivităţile teritoriale
şi chiar o participare a acestora din urmă împreună cu statul, la administrarea şi amenajarea
teritoriului, la dezvoltarea economică, socială, culturală şi ştiinţifică, ca şi la protejarea mediului
şi la îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă. Această cooperare între stat şi colectivitatea teritorială
are o semnificaţie deosebită, şi anume, demonstrează trecerea de la o descentralizare defensivă,
care viza evitarea imixtiunilor statului în afacerile locale, la o descentralizare ofensivă, al cărei
obiectiv este extinderea domeniului de acţiune al colectivităţilor teritoriale dincolo de limitele
sale naturale.”666
Cooperarea, în aceeaşi direcţie, dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi cele
locale nu se realizează însă numai în planul direct al participării în comun la promovarea unor
programe sau proiecte dedicate dezvoltării regionale pe plan social şi economic. Aceasta
comportă, în plus, o abordare indirectă în sensul, pe de o parte, al întăririi, la nivelul
administraţiei publice centrale, a instrumentelor juridice destinate facilitării asocierilor pe plan
local, iar pe de altă parte, al promovării, la nivelul asocierilor internaţionale ale administraţiei
publice centrale, a o serie de asocieri-cadru dedicate încheierii unor asocieri ulterioare pe plan
local. Considerăm că demersul de succes al încheierii Convenţiei-cadru asupra cooperării
transfrontaliere a colectivităţilor şi autorităţilor teritoriale ar putea fi urmat de alte demersuri de
colaborare interstatală bilaterală sau multilaterală cu privire la instituirea unui cadru adecvat
asocierii pe plan local pentru programe şi proiecte dedicate unui anumit segment al dezvoltării
socio-economice pe plan regional. În acest sens, doctrina franceză a menţionat că „Statul poate,
în egală măsură, să încurajeze cooperarea transfrontalieră prin intermediul acordurilor
interguvernamentale (...).”667
Asocierile cu participarea mai multor categorii de persoane juridice de drept public sunt
reglementate de o serie de acte normative, multe dintre acestea fiind prezentate deja în cadrul
capitolelor anterioare ale lucrării.
Un exemplu specific pentru asocierea dintre o autoritate a administraţiei publice centrale
şi o instituţie publică îl reprezintă contractul de cercetare ştiinţifică, prin care autoritatea
însărcinează un organism public să efectueze o cercetare ştiinţifică pură şi aplicată. În România
acest contract este reglementat de dispoziţiile O.G. nr. 57/2002 deja menționată.

664
C. Manda, C.C. Manda, op. cit., p. 355.
665
H. Oberdorff, [Link]., p. 138 şi urm.
666
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 49.
667
M. Verpeaux, op. cit., p. 310.
220
 O formă de asociere multipartită, în care sunt implicate mai multe structuri ale
administraţiei publice o constituie asocierea în participațiune sub forma parcurilor științifice și
tehnologice, al căror regim este instituit prin dispozițiile O.G. nr. 14/2002 privind constituirea
și funcționarea parcurilor științifice și tehnologice, aprobată cu modificări și completări prin
Legea nr. 50/2003. Actul normativ instituie posibilitatea de asociere între autorităţile
administraţiei publice locale, instituţii publice din domeniul educaţiei şi cercetării-dezvoltării
și alte entități de drept public- institutele naționale de cercetare-dezvoltare și, în același context,
posibilitatea asocierii cu o persoană juridică de drept privat, societatea administrator al parcului.
Exemple de parteneriate între diverse persoane juridice de drept public se regăsesc într-
o serie de acte normative care reglementează domenii importante de activitate. Astfel, în sfera
domeniului sănătăţii, Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu
modificările și completările ulterioare consacră principiul colaborării între Direcţiile de sănătate
publică şi unităţile deconcentrate ale Ministerului Sănătăţii.
Un alt domeniu de referinţă pentru colaborarea între diferitele persoane juridice de drept
public îl constituie cel al asistenţei sociale reglementat de dispoziţiile Legii asistenței sociale
nr. 292/2011, cu modificările și completările ulterioare, în textul căreia, la art. 104 alin. (5) se
menţionează sarcina Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei (Ministerul Muncii
și Justiției Sociale în prezent) de a colabora cu celelalte ministere şi organe de specialitate din
subordinea Guvernului, cu alte instituţii publice, iar la art. 112 alin. (3) lit. f) se enumeră, ca
atribuție principală a autorităților administrației publice locale, încheierea, în condițiile legii, de
contracte de parteneriat public-public pentru sprijinirea financiară şi tehnică a autorităţilor
administraţiei publice locale de la nivelul judeţului și pentru susţinerea dezvoltării serviciilor
sociale.
Domeniul educaţiei este, de asemenea vizibil în materia asocierilor, dispoziţiile Legii
educației naționale nr. 1/2011 instituind o serie de principii şi de forme ale cooperării, aşa cum
am arătat mai sus.
O formă de cooperare între autorități ale administrației publice centrale și instituțiile
publice o constituie instrucțiunile şi normele comune prin care sunt adoptate măsuri și proceduri
de aplicare a unor acte normative dedicate reglementării unor domenii de activitate aflate în
coordonarea autorităţilor publice centrale și în sfera cărora instituțiile publice sunt însărcinate
cu prestarea de servicii publice specifice. Exemplificăm, în acest sens, cu Ordinul comun al
Ministerului Finanțelor Publice, Agenției Naționale de Administrare Fiscală și Autorității
Naționale a Vămilor nr. 829/2016 pentru aprobarea Normelor privind accesul operatorilor
economici la aplicaţiile EMCS-RO de control al mişcărilor cu produse accizabile în regim
suspensiv de accize şi de depunere online a declaraţiilor privind situaţia achiziţiilor şi livrărilor
de produse accizabile668 și Ordinul comun al Ministerului Sănătății şi al Casei Naționale de
Asigurări de Sănătate nr. 60/32 din 27 ianuarie 2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile şi
indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, cu modificările şi completările ulterioare.669
O altă formă de cooperare între autoritățile administrației publice centrale și instituțiile
publice o constituie comitetele interministeriale, în care reprezentanți ai celor două structuri

668
Publicat în [Link]. nr. 179 din 10 martie 2016.
669
Publicat în [Link]. nr. 147 din 16 februarie 2006.
221
colaborează în vederea realizării unor acțiuni și măsuri concrete în aplicarea legii. Cu titlu de
exemplu, menționăm H.G. nr. 391/2010 privind înfiinţarea Comitetului interministerial pentru
combaterea muncii nedeclarate şi a Grupului tehnic de lucru.670 Conform art. 1 din actul
normativ, Comitetul este organism fără personalitate juridică, alcătuit din câte doi
reprezentanți din cadrul unor instituții și ministere ale administrației publice centrale,
respectiv: Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției
Sociale (Ministerul Muncii și Justiției Sociale în prezent), Ministerul Finanțelor Publice,
Ministerul Administrației și Internelor (Ministerul Afacerilor Interne în prezent), Inspecția
Muncii și Institutul Național de Cercetare Științifică în Domeniul Muncii și Protecției Sociale.
Este interesant faptul că în jurul acestui parteneriat gravitează o serie de alte acțiuni de tip
asociativ, constând, în: a) cooperarea cu partenerii sociali în vederea bunei desfășurări a
întregului ansamblu de acțiuni vizând reducerea dimensiunilor muncii nedeclarate; b) întărirea
componentei parteneriale și de dialog social, ca premisă esențială a succesului și durabilității
ansamblului de măsuri ce vor fi întreprinse în vederea reducerii dimensiunilor muncii
nedeclarate în România; c) coordonarea activităților de cooperare internațională și înfrățire
instituțională în cadrul ansamblului activităților legate de reducerea dimensiunior muncii
nedeclarate; d) diseminarea informației relevante către toți actorii instituționali implicați și
interesați, către mediul academic, mass-media, mediul de afaceri și către publicul larg.
În aceeași măsură, astfel cum precizam anterior, misiunea și acțiunile cu care este
înzestrată această formă de asociere determină înființarea altor structuri asociative, cum este
cazul Grupului tehnic de lucru pe problematica prevenirii, monitorizării, evaluării și
combaterii muncii nedeclarate, care este înființat prin actul normativ ca organism consultativ
cu caracter tehnic și de specialitate, pe lângă Comitetul interministerial. Sfera asociativă care
marchează Grupul tehnic de lucru este extinsă față de Comitet, prin includerea altor parteneri
în afara autorităților publice și instituțiilor publice. Astfel, art. 3 din cuprinsul actului normativ
definește componența Grupului, constând în reprezentanți ai următoarelor organisme:
Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale
(Ministerul Muncii și Justiției Sociale), Inspecția Muncii, Ministerul Finanțelor Publice,
Direcția Generală Antifraudă Fiscală, Inspectoratul General al Poliției Române, Oficiul
Român pentru Imigrări, Institutul Național de Statistică, Institutul Național de Cercetare
Științifică în Domeniul Muncii și Protecției Sociale, reprezentanți ai partenerilor sociali –
organizațiile patronale și, respectiv, cele sindicale reprezentative, societatea civilă.
Instituţiile publice pot participa, în calitate de prestatori de servicii publice, la forme de
cooperare transfrontalieră, prin care se urmăreşte întărirea eficacităţii şi capacităţii de gestionare
în mod optim a sarcinilor ce le revin. Cu privire la aceasta, într-o lucrare privind cooperarea
transfrontalieră - elaborată în anul 2000 sub egida Consiliului Europei - abordându-se tema
cooperării ad-hoc în materia serviciilor publice s-a arătat că „principalii parteneri ai acestei
forme de cooperare transfrontalieră în materia serviciilor publice din domeniul mediului,
agriculturii, amenajării teritoriului, transportului, securităţii, telecomunicaţiilor, protecţiei

670
Publicat în [Link]. nr. 283 din 30 aprilie 2010.
222
sociale, sănătăţii, educaţiei, cercetării şi culturii sunt întreprinderile publice (...)
întreprinderile private participând într-o mai mică măsură la aceasta.”671
Aşa cum se poate observa, asocierile în care participă deopotrivă autorităţi ale
administraţiei publice centrale, locale şi instituţii publice au în centrul lor un serviciu public şi
se caracterizează printr-o concentrare mai mare de acţiuni concrete, raportat la alte forme de
asociere în care primează principiile şi obiectivele generale ale cooperării. În acest sens, la nivel
doctrinar, însuși serviciul public a fost considerat o formă de manifestare a raporturilor de
colaborare între autoritățile administrației publice și instituții publice, afirmându-se că
„asigurarea bunului mers al serviciilor publice a favorizat dezvoltarea acordurilor încheiate
între persoanele publice, serviciul public fiind cu siguranță unul dintre domeniile unde acțiunea
politicilor publice este foarte vizibilă.”672
Pornind de la aceste consideraţii şi de la faptul că serviciul public este situat în centrul
administraţiei publice, putem considera, într-o interpretare extensivă, că finalitatea tuturor
formelor de asociere, indiferent de nivelul şi de sfera în care acestea sunt instituite, o constituie
satisfacerea unui serviciu public, care reprezintă, totodată, şi forma cea mai vizibilă a prezenței
administraţiei publice.
O altă reglementare care a vizat instituirea unor structuri asociative, cu competenţă în
materia dezvoltării regionale, o constituie Legea nr. 129/1998 privind înfiinţarea, organizarea
şi funcţionarea Fondului Român de Dezvoltare Socială (FRDS), republicată673, cu modificările
ulterioare. FRDS este, potrivit legii, organism de interes public, fără scop lucrativ, cu
personalitate juridică, care își desfășoară activitatea sub autoritatea Guvernului și promovează
drept principiu de bază al activității sale, participarea comunitară și parteneriatul. Principala
sarcină a Fondului o reprezintă finanțarea unor proiecte dedicate satisfacerii nevoilor unor
grupuri sociale și comunitare specifice, respectiv grupuri din comunităţi rurale sărace, grupuri
sărace de etnie romă, grupuri dezavantajate, grupuri productive provenind din comunităţi
sărace şi alte categorii sociale stabilite ca eligibile, de comun acord cu finanţatorii sau
donatorii. Scopul organismului este contribuția la reducerea sărăciei, creșterea capacităților
manageriale locale, susţinerea descentralizării administrative, creşterea capacităţii de
organizare la nivel local.
Condiția pe care legea o impune grupurilor în cauză, cu excepția grupurilor
dezavantajate, pentru a beneficia de astfel de proiecte, este ca acestea să dobândească
personalitate juridică valabilă exclusiv în raporturile juridice născute în legătură cu aplicarea
dispozițiilor sale și numai pe perioada derulării proiectului de finanțare. Această personalitate
juridică se obține, conform art. 2 alin. (2) din lege, pe bază de proces-verbal de constituire ca
persoană juridică, încheiat de cel puţin 10 membri ai comunităţii, respectiv de cel puţin 30 de
membri în cazul beneficiarilor de etnie romă, înregistrat la consiliul local în a cărui rază
teritorială se află comunitatea/aşezarea beneficiară sau grupul beneficiar, după caz.

671
Consiliul Europei, Manual de cooperare transfrontalieră pentru uzul colectivităţilor locale şi regionale în
Europa, ed. a 3-a, Manual elaborat de Ch. Ricq, Comitetul restrâns de experţi în domeniul cooperării
transfrontaliere, Direcţia Mediului şi Puterilor Locale a Consiliului Europei, Ed. Regia Autonomă „Monitorul
Oficial”, Bucureşti, 2000, p. 116.
672
M. Stancu-Țipișcă, op. cit., p. 247.
673
Republicată în [Link]. nr. 109 din 13 februarie 2014.
223
 Componenta asociativă a Fondului este reflectată printr-un larg parteneriat public-
public, constând în participarea unor autorități ale administrației publice centrale și locale
(Prim-Ministrul, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Ministerul Transporturilor, Ministerul
Finanțelor Publice, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor
Europene, Agenția Națională pentru Romi, primarii de la nivelul unităților administrativ-
teritoriale), dar și un parteneriat public-privat, generat de posibilitatea de implicare și a
organizațiilor neguvernamentale, persoane juridice de drept privat.
Fără a neglija importanța și beneficiul pe care o astfel de acțiune și, în particular, un
astfel de organism îl pot aduce într-o sferă a relațiilor sociale în care România are multe de
întreprins, apreciem totuși că textul legii este încărcat cu o multitudine de noțiuni și dispoziții
insuficient detaliate. Astfel, legea introduce entități și structuri asociative al căror statut din
perspectiva raporturilor juridice la care acestea participă în temeiul reglementării nu este clar.
Cu titlu de exemplu, sunt neclare atât raporturile juridice care se nasc între reprezentanții
beneficiarilor, în speță organizațiile intermediare (ce pot fi organizații guvernamentale sau
parteneriate între acestea și autorități ale administrației publice locale) și persoana juridică
creată de aceștia pentru a beneficia de prevederile legii, cât și statutul acestor organizații și al
persoanei juridice în cauză. În același sens, apreciem ca fiind precar reglementată chestiunea
personalității juridice a grupurilor, esențială mai ales în problema gestionării corecte și
responsabile a unor proiecte de multe ori de importanță vitală la nivelul comunităților rurale. În
plus, gestionarea judicioasă și de rezultat a acestor categorii de proiecte impune, considerăm, o
preocupare de ordin normativ pentru definirea limitelor de competență și a răspunderii
persoanei juridice însărcinată cu buna gestionare a fondurilor, cu atât mai mult cu cât este
evidentă carența - la nivelul grupurilor – a unor cunoștințe care să asigure un astfel de deziderat.
În aceeași măsură, suntem de părere că reglementarea din cuprinsul art. 32 al actului normativ
privind recuperarea, de către Fond, a sumelor granturilor de la beneficiari în cazul utilizării
acestor granturi în alte scopuri decât cele prevăzute în acordurile de grant este, la rândul său,
lipsită de previzibilitate, în raport, mai ales, cu răspunderea persoanei juridice însărcinată cu
gestionarea fondurilor.

Secțiunea II. Asocierile autorităţilor publice şi instituţiilor publice în afara sferei

administraţiei publice

1. Considerații generale

Legile adoptate în aplicarea dispoziţiilor constituţionale menţionate şi legislația

secundară adoptată în aplicarea acestor legi conferă autorităţilor publice, în general, şi
instituţiilor publice, în particular, dreptul de a colabora sub o formă sau alta cu diferite
organisme şi persoane de drept privat în asigurarea realizării interesului public, în condiţii de
eficienţă.

224
 Faţă de toate dispoziţiile legale mai sus invocate, trebuie remarcate cel puţin două
aspecte: pe de o parte, preocuparea legiuitorului de a asigura cadrul legal al satisfacerii în mod
optim a interesului public sub aspectul serviciilor publice prestate către populaţie, iar pe de altă
parte, conştientizarea necesităţii implicării tot mai intense a partenerilor privaţi în asigurarea
dezideratelor de interes public.
Trebuie remarcat, de asemenea, că multe dintre aceste servicii publice, în special cele
vizând exploatarea anumitor bunuri proprietate publică sau privată a statului, au caracter
economic, fiind generatoare de venituri, de profit. În acest segment intervine preocuparea
partenerilor din sectorul privat de a colabora cu autorităţile şi instituţiile publice într-o relaţie
reciproc avantajoasă care să asigure atât satisfacerea interesului public cât şi cea a interesului
privat de tip economic, comercial.
Astfel cum am menționat deja, legiuitorul român este din ce în ce mai preocupat să
asigure premisele unei conviețuiri optime între interesul public și interesul privat, iar aceasta în
condițiile în care este unanim acceptat faptul că realizarea interesului public nu se mai poate
asigura prin acțiunea exclusivă a administrației publice, în sensul larg al conceptului, fiind
necesară, din ce în ce mai des, identificarea de mecanisme de tip partenerial care să asigure
aceasta. Exemple concludente sunt actele normative adoptate în perioada ultimilor 20 de ani
care reflectă instituirea unei varietăți de instrumente juridice asociative având drept scop o mai
bună gestionare a problemelor administrației publice. Remarcăm faptul că instituția cooperării
este din ce în ce mai frecvent consacrată în diferitele acte normative care reglementează, într-
un fel sau altul, funcționarea administrației publice: sfera serviciilor publice, înființarea și
organizarea entităților de drept public atât la nivelul actelor de referință, cât și în textele adoptate
cu ocazia înființării unor structuri determinate (regulamente de organizare și funcționare ale
autorităților publice și instituțiilor publice etc.), crearea cadrului de constituire a unor
parteneriate bine definite și reglementate (instituția asocierii în participațiune, consorțiile,
parcurile industriale, parcurile științifice și cele tehnologice).
Toate aceste reglementări converg, într-un fel sau altul, către conturarea de sine
stătătoare a instituției asocierii, însă sunt încă lipsite de predictibilitate în ce privește calificarea
mecanismelor, fiind necesare clarificări în sfera regimului juridic și identificarea unor noțiuni-
cadru coerente, care să asigure o bună punere în practică. Numeroși autori au criticat acte
normative importante care, deși emise în considerarea evoluției administrației publice, au
preluat de multe ori noțiuni și instituții fără a le înzestra cu informația necesară asimilării lor în
practică, sau au calificat în mod eronat anumite instituții juridice, cu consecințe negative în
implementarea acestora la nivelul practicienilor. Exemplificăm, în acest sens, instituția
asociațiilor intercomunitare și contractul de achiziție publică, ambele fiind criticate pentru
calificarea greșită acordată de către legiuitor. Astfel, în timp ce asociațiile intercomunitare au
fost desemnate ca fiind persoane juridice de drept privat, contractul de achiziție publică a fost
inițial consacrat drept contract comercial, chestiuni care - pentru motive lesne de înțeles - au
atras criticile specialiștilor dreptului administrativ.

225
2. Administrația publică centrală și locală în asocieri public-privat

Sfera parteneriatelor între administrația publică centrală de specialitate și parteneri de

drept privat este covârșitor marcată de asocierile ministerelor cu persoanele juridice de drept
privat fără scop patrimonial, respectiv fundații și asociații, asocieri consemnate, cel mai adesea,
în protocoale de colaborare având ca obiective creșterea calității vieții pe segmentul
corespunzând domeniului de activitate al ministerului implicat.
Protocoalele de colaborare au, la nivel general, scopul de a implementa
programe/proiecte dedicate educării și stimulării persoanelor juridice sau fizice - ce constituie
grupuri țintă în cauză - de a practica un anumit comportament în scopuri diverse care se
circumscriu interesului public specific cu a cărui realizare este însărcinată autoritatea
administrației publice care inițiază parteneriatul sau consimte la consacrarea acestuia. Prin
astfel de protocoale, autoritatea administrației publice locale și organizațiile
nonguvernamentale partenere își definesc, în atingerea obiectivelor propuse, propriile acțiuni și
obligații prin care, în limitele competenței și capacității, contribuie la atingerea scopului stabilit.
Cu titlu de exemplu, menționăm Protocolul încheiat de Ministerul Sănătății cu Fundația PRAIS,
având drept scop informarea, educarea și stimularea populației în adoptarea unui stil de viață
sănătos674 și Protocolul cadru de parteneriat încheiat de Ministerul Educației Naționale cu
Fundația Duke of Edinburgh’s International Award având drept scop implicarea tinerilor în
activități voluntare care să sprijine maturizarea și dezvoltarea tinerilor.675
O formă de referință a asocierilor public-privat a autorităților administrației publice
centrale de specialitate o reprezintă societățile, a căror activitate are scop lucrativ, la care Statul
participă în calitate de acționar. Trăsăturile acestor societăți, marcate de regulile de drept public
incidente prin intervenția statului într-o activitate de esență de domeniul dreptului privat, vor fi
tratate într-o secțiune următoare.
Asocierile autorităților administrației publice locale cu parteneri de drept privat sunt,
atât la nivel legislativ, cât și în practică, cele mai răspândite, fapt ușor de înțeles în contextul
sarcinilor de gestionare concretă a problemelor curente ale colectivităților locale pe care le
reprezintă.
Reglementarea de referință în ceea ce privește competența asocierii autorităților
administrației publice locale rămâne, și din perspectiva parteneriatului public-privat la nivel
local, Legea nr. 215/2001, republicată, care instituie, în cuprinsul său, o serie de opțiuni în acest
sens.
Conform dispozițiilor art. 17, consiliile locale şi consiliile judeţene au dreptul de a
decide asupra participării cu capital sau cu bunuri la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea
unor organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau
judeţean. Această participare se va realiza în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă și, evident, în condiţiile legii. În consecință, este vorba despre competența
autorităţilor publice locale de a se asocia cu alte entităţi de drept public ori privat pentru
constituirea unor prestatori de servicii publice, asocierea putând fi consacrată atât prin
participarea la înfiinţarea unor persoane juridice fără scop lucrativ, cât și prin înfiinţarea unor

674
[Link]
675
[Link]
226
societăţi având ca obiect de activitate prestarea de servicii publice sau de utilitate publică.
Dispoziţia nu vizează și asocierea în participaţiune, prin faptul că este exclusă acţionarea în
comun a mai multor persoane juridice, fiind vorba de asocieri prin care sunt constituite entităţi
cu personalitate juridică proprie.
Susţinerea de mai sus este întărită de dispoziţiile art. 36 alin. (7) din Legea administraţiei
publice locale care aduce în atenție competența asocierii consiliului local cu persoane juridice
române sau străine cu scopul finanțării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public local, reglementări ce trasează ideea de asociere în participațiune, în
contextul utilizării sintagmei realizării în comun.
Se observă faptul că această competență asociativă a consiliilor locale, ca de altfel și a
consiliilor județene și a Consiliului General al Municipiului București, se circumscrie
atribuțiilor lor în materia cooperării interinstituţionale pe plan intern şi extern și gravitează în
jurul interesului public local.
Similar autorităților administrației publice centrale, autoritățile administrației publice
locale se pot asocia cu parteneri de drept privat în cadrul unor societăți (comerciale - n.n.).
Decizia asocierii se va consemna în hotărâri ale consiliilor locale care vor avea la bază
motivarea necesității și a oportunității și avizele interne necesare și vor include o serie de
dispoziții și anexe cu referire la obiectul de activitate al societății și statutul acesteia, precum și
relația cu consiliul local în toate dimensiunile acesteia (asociați, mandat, reprezentare, buget
etc.)
În realizarea serviciilor publice de interes naţional şi local, autorităţile publice locale şi
instituţiile publice înfiinţate de acestea pot hotărî, în condiţiile legii, asupra diverselor forme de
colaborare cu agenţii economici, respectiv cu persoane juridice private. Aceste forme se
realizează fie pe baze contractuale, conform cărora autorităţile şi instituţiile publice încheie
acorduri de parteneriat, de asociere, de asociere în participaţiune, contracte administrative, fie
sub forma organismelor înfiinţate de autorităţile administraţiei publice locale, având ca obiect
de activitate prestarea acestor servicii, cum ar fi societăţile comerciale, regiile autonome,
operatori de servicii publice etc.
Pornind de la conotațiile multiple pe care am arătat că le comportă instituția asocierii,
în sensul larg al accepțiunii acesteia, putem afirma că hotărârile prin care consiliile locale
dispun sau mandatează delegări de gestiune în zona serviciilor publice la nivel local către
operatori privați sau decid înființarea de societăți comerciale, aparțin izvoarelor dreptului
administrativ al asocierii, fiind acte administrative cu scop asociativ.
Asocierea în participațiune între consiliile locale și persoane juridice de drept privat
constituie, de asemenea, o formă de parteneriat public-privat, scopul acestor asocieri constând,
de regulă, în exploatarea bunurilor din domeniul public sau privat al unităților administrativ-
teritoriale.
O formă de asociere specifică între autoritățile administrației publice locale și persoane
juridice de drept privat - tratată distinct la nivelul cadrului legislativ - o constituie parcurile
industriale reglementate de dispozițiile Legii nr. 186/2013 privind constituirea și funcționarea
parcurilor industriale676. Inițial, această formă de parteneriat local public-privat a fost

676
Publicată în [Link]. nr. 421 din 11 iulie 2013.
227
reglementată de dispozițiile Legii nr. 134/2000677, abrogată de O.G. nr. 65/2001678, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 490/2002679 și de Instrucțiunile de acordare și anulare a titlului de
parc industrial aprobate prin Ordinul Ministrului Dezvoltării și Prognozei nr. 264/2002680, la
rândul lor abrogate prin noua reglementare.
O analiză comparativă a conținutului actelor normative care au reglementat succesiv
parcurile industriale reflectă intenția legiuitorului de a spori calitatea reglementărilor,
dispozițiile Legii 186/2013 fiind mai elaborate și mai structurate pe aspecte ținând de
clarificarea terminologiei asociate înființării și funcționării parcului și de elemente de ordin
formal și procedural ale activității acestora. Cu titlu de noutate, au fost introduse principii
generale ce guvernează constituirea și funcționarea parcurilor, constând în egalitatea de
tratament pentru toți rezidenții parcului, neimplicarea administratorului parcului în practici
abuzive împotriva rezidenților parcului, obligativitatea respectării regulamentelor interne de
către toți rezidenții parcului și stimularea constituirii de noi locuri de muncă în vederea
valorificării potențialului uman local sau regional, au fost introduse definiții ale unor termeni
și expresii, s-a detaliat la nivelul de amănunt procedura de constituire și s-au delimitat
competențele administratorului parcului.
În comparație cu reglementarea anterioară, nu putem să nu remarcăm faptul că, deși
lăudabilă inițiativa legiuitorului de a include într-un singur act normativ, norme complete și
cuprinzătoare, demersul legislativ a sfârșit prin adoptarea unei reglementări excesiv de stufoase,
care din perspectiva succesiunii logice a aspectelor reglementate și a sistematizării de o manieră
prietenoasă a temelor esențiale este, în opinia noastră, în suferință. Astfel, pornind de la vechea
reglementare care debuta, astfel cum este de așteptat, cu definiția parcului industrial, Legea nr.
186/2013 tratează definiția acestuia, la punctul 15 din cele 24 dedicate termenilor și expresiilor
definiți în cuprinsul art. 3, iar aceasta este, la rândul său, o mixtură de termeni și clasificări, cu
referire la principiile de ordin general instituite la art. 2. Cititorului i se impune, astfel, o revenire
la texte deja lecturate și o concentrare deosebită pe înțelegerea noțiunii care reprezintă substanța
legii. Se precizează, așadar: „În cuprinsul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au
următorul înțeles: (...) 15. parcul industrial de tip green field, agroparc, ştiinţifico-tehnologic,
tehnologic, business, logistic şi inovativ, industrial şi altele, iniţiat de fondatori - terenul aferent
şi infrastructura parcului industrial, inclusiv în cazul celor deja existente; după caz,
proprietatea rezidenţilor parcului industrial poate include, acolo unde este cazul, şi alte
imobile proprietatea unor terţi, ce reprezintă zona astfel delimitată în cadrul căreia se
desfăşoară activităţi economice, de cercetare ştiinţifică, de valorificare a cercetării ştiinţifice
şi/sau de dezvoltare tehnologică, agroindustriale, logistice şi inovative, industriale etc., într-
un regim de facilităţi specifice, de către rezidenţii parcului, cu respectarea întocmai a
principiilor înscrise la art. 2.” Pentru argumentarea criticii noastre, redăm definiția parcului
industrial astfel cum a fost aceasta instituită de dispozițiile art. 1 ale reglementării anterioare
(O.G. nr. 65/2001): „Parcul industrial reprezintă o zonă delimitată în care se desfăşoară

677
Publicată în [Link]. nr. 346 din 25 iulie 2000.
678
Publicată în [Link]. nr. 536 din 1 septembrie 2001.
679
Publicată în [Link]. nr. 533 din 22 iulie 2002.
680
Publicat în [Link]. nr. 684 din 17 septembrie 2002.
228
activităţi economice, de cercetare ştiinţifică şi/sau de dezvoltare tehnologică în vederea
valorificării potenţialului uman şi material al zonei.”
În aceeași măsură, conceptul asociativ evidenția, în vechea reglementare, o abordare a
cărei calitate trebuie remarcată în raport de exprimarea clară, potrivit căreia „Constituirea şi
funcţionarea parcului industrial se bazează pe asocierea şi/sau colaborarea dintre autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, agenţii economici, unităţile de învăţământ superior,
institutele de cercetare-dezvoltare şi/sau alţi parteneri.” Prin comparație, reglementarea
actuală - omițând să referențieze aspectul de bază constând în scopul asocierii, parteneriatului
în considerarea obiectivelor și principiilor călăuzitoare și eliminând cele două sintagme din
cuprinsul său - tratează această chestiune în cadrul punctului 10 al aceluiași art. 3 cuprinzând
definițiile, astfel: „fondatori - autorităţile administraţiei publice locale, persoanele fizice sau
juridice de drept privat, române ori străine, împreună sau separat, care iniţiază constituirea
unui parc industrial, conform prezentei legi, şi:
(i) constituie şi înmatriculează o societate comercială - administratorul parcului - care
solicită organului de specialitate al administraţiei publice centrale eliberarea titlului de parc
industrial, după parcurgerea unei proceduri specifice;
(ii) câştigători ai procesului de privatizare şi adjudecatari ai acelor societăţi comerciale cu
capital de stat, care deţineau în proprietate, la momentul privatizării, platforme industriale
existente, cu privire la care Guvernul a aprobat strategia de privatizare sub formă de parcuri
industriale, iar, subsecvent încheierii contractului cu instituţia publică implicată în procesul
de privatizare, îşi exercită dreptul de opţiune pentru acordarea titlului de parc industrial în
favoarea administratorului parcului, conform procedurii simplificate, prevăzute de prezenta
lege.”
Critica poate continua inclusiv pe elemente de definiție care tratează aspecte
nesemnificative, cum ar fi definiția sintagmei informări (orice informaţie de interes public
privind organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea parcului industrial) sau pe lipsa reglementărilor
necesare ținând de natura și forma juridică a instrumentelor asociative (care în vechea
reglementare beneficia de precizări privind contractul de asociere în participațiune între
autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, agenţii economici, institutele de cercetare-
dezvoltare şi/sau alţi parteneri interesaţi).
De interes din perspectiva regimului juridic aplicabil sunt facilitățile acordate acestor
forme de asociere, astfel cum prevăd dispozițiile art. 20 din lege, constând în: „a) scutiri de la
plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei sau pentru scoaterea din circuitul agricol
a terenului aferent parcului industrial; b) scutiri de la plata impozitului pe terenuri,
corespunzător terenului aferent parcului industrial; c) scutiri de la plata impozitului pe clădiri,
corespunzător clădirilor care fac parte din infrastructura parcului industrial; d) scutiri (cu
acordul autorităţilor publice locale) de la plata oricăror taxe datorate bugetelor locale ale
unităţilor administrativ-teritoriale pentru eliberarea oricăror certificate de urbanism, autorizaţii
de construire şi/sau autorizaţii de desfiinţare de construcţii pentru terenurile şi clădirile din
infrastructura parcului, ce fac parte integrantă din parcul industrial; e) alte facilităţi ce pot fi
acordate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale.”

229
 Peste 70 de parcuri industriale, conform statisticii Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice din data de 27.07.2015681, au fost înființate în temeiul legislației
anterioare și al celei actuale, distribuite pe întreaga suprafață a țării, pe regiuni și județe.
În timp ce utilitatea parcului industrial este evidentă, iar informațiile privind rezidenții
diverselor parcuri din România reflectă atracția pe care acestea o prezintă pentru investitorii din
variate domenii de activitate, o statistică cu privire la rezultatele în plan socio-economic a
funcționării acestor parcuri ar fi binevenită pentru aprecierea calității legislației din punct de
vedere al atingerii scopului urmărit de legiuitor.
O altă formă de asociere public-privat cu implicarea autorităților publice locale, tratată
de asemenea distinct la nivel legislativ, o constituie parcurile științifice și tehnologice a căror
constituire și funcționare este reglementată de dispozițiile O.G. nr. 14/2002 privind constituirea
şi funcţionarea parcurilor ştiinţifice şi tehnologice, aprobată cu modificări prin Legea nr.
50/2003, acte normative deja evocate.
Conform dispozițiilor actului normativ, parcul ştiinţific şi tehnologic reprezintă „o zonă
în cadrul căreia se desfăşoară activităţi de învăţământ, de cercetare, de transfer tehnologic al
rezultatelor cercetării şi valorificarea acestora prin activităţi economice și se înfiinţează în
scopul utilizării rezultatelor activităţii de cercetare şi aplicării tehnologiilor avansate în
economie şi în scopul creşterii participării instituţiilor de învăţământ superior acreditate şi a
unităţilor de cercetare-dezvoltare la procesul de dezvoltare economico-socială prin ştiinţă şi
tehnologie.”
Forma asocierii instituită prin actul normativ o reprezintă asocierea în participațiune,
iar aceasta se realizează între o instituţie de învăţământ superior acreditată şi/sau o unitate de
cercetare-dezvoltare, pe de o parte, şi regii autonome, companii naţionale, societăţi
comerciale, administraţia publică locală, asociaţii patronale sau profesionale, persoane fizice,
investitori români sau străini, pe de altă parte.
Constituirea acestei forme asociative este argumentată de către legiuitor, la nivelul
necesității și utilității sociale, prin definirea, în cuprinsul art. 2 din lege, a următoarelor obiective
economico-sociale: „a) transferul tehnologic de rezultate ale cercetării la agenţii economici
interesaţi în fabricarea produselor sau a pachetelor de produse şi servicii cu valoare
concurenţială şi valorificarea acestora pe piaţa internă sau externă; b) stabilizarea
specialiştilor cu performanţe profesionale în domeniile cercetării şi învăţământului superior;
c) formarea tinerilor pentru activitatea de cercetare; d) atragerea de fonduri private în
învăţământ şi cercetare; e) valorificarea pe piaţă a rezultatelor cercetării româneşti; f) crearea
de noi locuri de muncă în domeniul tehnologiilor avansate; g) stimularea potenţialului inovativ
şi tehnico-ştiinţific al personalului academic, universitar, al cercetătorilor şi al studenţilor; h)
orientarea universităţilor acreditate şi a unităţilor de cercetare spre mediul economic şi social;
i) integrarea studenţilor şi absolvenţilor instituţiilor de învăţământ superior în mediul
socioeconomic; j) stimularea iniţiativei instituţiilor de învăţământ superior acreditate şi a
unităţilor de cercetare-dezvoltare pentru atragerea de noi surse de finanţare; k) stimularea
agenţilor economici pentru participarea activă a sectorului privat la dezvoltarea şi
valorificarea cercetării şi inovării, prin realizarea unor produse comerciale de înaltă

681
[Link]
230
tehnicitate; l) atragerea companiilor străine pentru a investi în activităţi de transfer tehnologic;
m) dezvoltarea potenţialului ştiinţific, tehnologic şi economic la nivel regional.”
Ținând cont de poziționarea partenerilor în cadrul asocierii, această formă asociativă ar
fi putut - tot atât de bine - să fie analizată în sfera reglementărilor instituind forme specifice
de asociere în domeniul cercetării științifice. Cu toate acestea, scopul și obiectivele declarate
converg cu mai mare convingere către interesul socio-economic promovat la nivelul
autorităților administrației publice locale, știut fiind că, exceptând cazuri izolate în care
cercetarea aplicativă urmărește valorificarea potențialului său, cercetătorii sunt încă rezervați
cu privire la concentrarea activității pe zona de transfer tehnologic și inovare. În aceste condiții,
inițiativa legiuitorului de a institui, prin dispozițiile art. 12 din lege, măsuri de stimulare a
personalului de cercetare pentru participare la activitățile parcurilor este lăudabilă, cu
sublinierea că prioritatea angajării acestora și echivalarea pentru studenți, a activităților din parc
cu activități de practică este, în opinia noastră, insuficientă în absența unor acțiuni de ordin
strategic de stimulare în concret a implicării actorilor principali, respectiv cercetătorii.
Parcurile științifice și tehnologice sunt administrate, conform dispozițiilor legale, de
societăți comerciale, denumite administratori, a căror activitate exclusivă este administrarea
parcurilor științifice și tehnologice. Administratorul este, astfel cum se precizează în cuprinsul
legii, desemnat de asocierea în participaţiune, prin consens, în cadrul actului de constituire
prevăzut la alin. (4).
Patrimoniul parcului ştiinţific şi tehnologic se constituie, conform art. 3 din lege, „din
aportul participativ al membrilor asocierii în participaţiune, cu garantarea cedării în folosinţă
a bunurilor mobiliare şi imobiliare pe toată perioada de funcţionare a acestuia, conform
contractului de asociere în participaţiune.” Coroborând aceste dispoziții cu calitatea
administratorului, ne exprimăm din nou reținerea cu privire la alegerea unei astfel de opțiuni în
care o societate comercială va urmări întotdeauna un profit, chiar și în contextul administrării
patrimoniului unităților administrativ-teritoriale și al unor instituții publice. Aceasta întrucât,
astfel cum am arătat mai sus și cum vom detalia în cele ce urmează, chestiunea regimului juridic
al unor astfel de asocieri în care pot fi implicate bunuri din domeniul public al statului sau
unităților administrativ-teritoriale este insuficient reglementată și, în consecință, destul de
dificil de tratat în practică. În același sens, atribuțiile definite în cuprinsul art. 9 din lege în
sarcina administratorului sunt lacunare în ceea ce privește răspunderea acestuia pentru buna
gestionare și obligația de rezultat corelată cu aceasta.
Parcul științific și tehnologic se autorizează, în condițiile îndeplinirii cerințelor definite
prin lege, de către Ministerul Cercetării și Inovării, iar asocierea are, conform dispozițiilor
legale, atribuții constând în elaborarea de programe vizând funcţionarea şi dezvoltarea parcului
în domeniile strategice ale economiei naţionale şi în concordanţă cu strategiile de dezvoltare a
domeniilor vizate, definirea de acţiuni strategice de dezvoltare a parcului, facilitarea atragerii
și înființării de noi agenţi economici reglementarea raporturilor cu administratorul și verificarea
modului în care acesta își îndeplinește obligațiile.
Similar regimului juridic aplicabil parcurilor industriale, parcul științific și tehnologic
poate beneficia, conform legii, de o serie de facilități fiscale constând în reduceri de impozite
în plan local pentru bunurile imobile şi terenurile transmise în folosinţă, scutiri de la plata unor
taxe sau amânarea de la plata TVA pentru materiale, echipamente și conexiuni la rețelele de
utilități până la punerea sa în funcţiune. În același sens, agenții economici care desfășoară
231
activitatea în parcul ştiinţific şi tehnologic beneficiază, conform legii, de facilități fiscale
constând în eșalonarea plăților privind utilizarea locației și a infrastructurii asigurate de
administrator și reduceri de tarife sau gratuități pentru unele servicii oferite de administrator.
Parcul poate beneficia de o plajă largă de posibilități de finanțare, incluzând programe
de dezvoltare pentru realizarea infrastructurii, investiţii şi dotări cu echipamente din partea
administraţiei publice centrale şi locale sau a societăţilor private, asistenţă financiară externă,
donaţii, concesionări şi fonduri structurale pentru dezvoltare.
Într-o analiză comparativă, distincția dintre cele două tipuri de asocieri parc industrial
și parc științific și tehnologic, rezidă, în principal, din faptul că, în timp ce scopul parcului
științific și tehnologic îl reprezintă desfășurarea de activități de învățământ și cercetare
științifică, activitățile economice fiind menționate în subsidiar ca o rezultantă a transferului
tehnologic a rezultatelor cercetării, parcurile industriale au ca obiectiv prioritar activități
economice, care se desfășoară alături de activități de cercetare științifică, de valorificare a
rezultatelor cercetării și de dezvoltare tehnologică.
Beneficiul de referință în ceea ce privește parcurile industriale, respectiv regimul
facilităților fiscale care marchează această formă de asociere și care reprezintă principala
atracție pentru partenerii din cadrul acestuia, apare, în cazul parcurilor științifice și tehnologice,
pe de o parte sub forma posibilității acestora de a beneficia de facilități fiscale în plan local
(incluzând reduceri de impozite sau amânări la plata taxelor sau de programe de finanțare a
costurilor legale de investiții, dotări etc.), iar, pe de altă parte, sub forma condițiilor avantajoase
de utilizare a infrastructurii și facilităților asigurate de parc prin administrator.
Parteneriatul instituit de legiuitor în cazul parcurilor științifice și tehnologice sub forma
asocierii în participațiune, se realizează între o instituţie de învăţământ superior acreditată
şi/sau o unitate de cercetare-dezvoltare, pe de o parte, şi regii autonome, companii naţionale,
societăţi comerciale, administraţia publică locală, asociaţii patronale sau profesionale, persoane
fizice, investitori români sau străini, pe de altă parte, fiind similar celui instituit în cazul
parcurilor industriale.
Un element de distincție în ceea ce privește sfera asociaților din cele două forme de
parcuri reiese din faptul că în cazul parcului industrial sunt excluse, în mod implicit, persoanele
juridice de drept public, fiind menționate, în cuprinsul enumerării, alături de autoritățile
administrației publice locale, doar persoane juridice de drept privat. Cu toate acestea, în
considerarea participării statului, a unităților administrativ-teritoriale sau a altor entități de drept
public la constituirea de societăți, participarea acestor persoane juridice de drept privat la
constituirea parcului industrial va echivala cu participarea, în mod implicit, a persoanelor
juridice de drept public.
Elementul de referință în distincția dintre cele două forme asociative - privită prin
prisma calității asociaților - îl reprezintă participarea, în cazul parcurilor științifice și
tehnologice, a instituțiilor de învățământ superior, aspect care susține și însăși diferența de scop
care există între cele două forme de asociere. Astfel, în timp ce, așa cum am menționat, în cazul
parcurilor industriale, scopul vizează stimularea de activități economice, înființarea și
funcționarea parcurilor științifice și tehnologice are în vedere obiective concentrate pe aspecte
socio-economice ținând de relația dintre cercetarea științifică și mediul socio-economic, de
construirea unui parteneriat solid între instituțiile de învățământ, instituțiile de cercetare și
agenții economici, în care beneficiile să fie reciproce atât din punct de vedere al resurselor
232
umane și financiare, cât și din punct de vedere al beneficiilor reciproce pe care le oferă fiecare
dintre parteneri celorlalți.
Și sub aspectul condițiilor de înființare cele două parcuri prezintă similitudini,
administratorii având, în ambele cazuri, atribuții și competențe similare, incluzând constituirea
parcurilor - care, în cazul parcurilor industriale se aprobă prin Ordin al Ministrului Dezvoltării
Regionale și Administrației Publice, iar în cazul parcurilor științifice și tehnologice se aprobă
prin Ordin al Ministrului Cercetării și Inovării.
Metodologia de autorizare, suspendare şi anulare a autorizaţiei de funcţionare a parcului
ştiinţific şi tehnologic şi a Procedurii de admitere în parcul ştiinţific şi tehnologic a agenţilor
economici, aprobată prin Ordinul Ministrului Educației și Cercetării nr. 4940/2006682 definește
clauzele obligatorii ale contractului de asociere în participațiune, între care cea cu privire la
desemnarea societății comerciale administrator. Se precizează, astfel, faptul că între
administrator și asociați se va încheia un contract care cuprinde obligatoriu clauze cu privire la
drepturile şi obligaţiile administratorului, modul în care acesta îndeplineşte obligaţiile
prevăzute în ordonanţă, sursele de venituri, cheltuielile previzionate, pe capitole şi etape,
corelate cu planul de afaceri al parcului ştiinţific şi tehnologic, precum şi alte clauze.
Ordinul evocat mai sus aduce precizări cu privire la componența parteneriatului instituit,
impunând, la art. 2, obligativitatea ca unul dintre asociați să fie o instituţie de învăţământ
superior acreditată şi/sau o unitate de cercetare-dezvoltare. Totodată, Anexa 2 a Ordinului, care
reglementează Procedura de admitere în parcul ştiinţific şi tehnologic a agenţilor economici,
precizează la art. 6, că în parcul ştiinţific şi tehnologic pot fi admise societăţi comerciale
înfiinţate prin iniţiativa unei persoane fizice sau a unui colectiv care are experienţa activităţii
de cercetare, fabricaţie ori servicii în domeniul în care activează parcul şi care vor să desfăşoare
activităţi economice conforme cu prevederile ordonanţei.
Dispozițiile de mai sus se impun a fi coroborate cu dispozițiile O.G. nr. 57/2002 privind
cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, aprobată cu modificări și completări prin Legea
nr. 324/2003, privitoare la sistemul naţional de cercetare-dezvoltare, constituit din ansamblul
unităţilor şi instituţiilor de drept public şi de drept privat care au ca obiect de activitate
cercetarea-dezvoltarea, definit în cuprinsul art. 7 și art. 8 din actul normativ, care tratează
unitățile de cercetare-dezvoltare din perspectiva apartenenței la ansamblul entităților de drept
public și, respectiv de drept privat. Astfel, în sfera entităților de drept public care aparțin
sistemului naţional de cercetare-dezvoltare, sunt incluse institutele naţionale de cercetare-
dezvoltare, instituţiile de învăţământ superior de stat și instituţiile publice sau de drept public
înființate sub forma institutelor, centrelor sau staţiunilor de cercetare-dezvoltare, incluzând cele
aflate în subordinea Academiei Române sau a academiilor de ramură și cele organizate în cadrul
societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi regiilor autonome, precum și centrele
internaţionale de cercetare-dezvoltare înfiinţate în baza unor acorduri internaţionale. Persoanele
de drept privat sub forma instituțiilor de învăţământ superior particulare, institutelor, centrelor
și stațiunilor de cercetare-dezvoltare, fără scop patrimonial, incluzând organizațiile
neguvernamentale, precum și societăţile comerciale care au ca obiect de activitate cercetarea-
dezvoltarea fac parte, de asemenea, din sistemul național de cercetare-dezvoltare.

682
Publicat în [Link]. nr. 801 din 25 septembrie 2006.
233
 În aceeași măsură, elaborând pe marginea coroborării textelor celor două acte normative
care tratează parcurile științifice și tehnologice și, respectiv, domeniul cercetării științifice și al
dezvoltării tehnologice, putem considera că și unitățile de cercetare-dezvoltare prevăzute la art.
81 din cuprinsul O.G. nr. 57/2002, respectiv structurile de cercetare-dezvoltare fără
personalitate juridică pot participa la constituirea parcurilor, evident prin intermediul persoanei
juridice de care aparțin. În aceeași măsură, nu vedem nici un impediment în a considera și că
formele asociative de drept public sau de drept privat în cadrul cărora se desfășoară activitate
de cercetare-dezvoltare, recunoscute în mod expres la art. 10 din cuprinsul O.G. nr. 57/2002,
pot participa la constituirea parcurilor științifice și tehnologice, astfel încât se probează și cu
această ocazie generarea asocierilor de către asocieri.
Interpretând toate aceste dispoziții în lumina precizărilor legislației în domeniul
parcurilor științifice și tehnologice, înțelegem că unitatea de cercetare-dezvoltare la care se
face referire include atât întreg ansamblul unităților de cercetare-dezvoltare din sistemul
național al cercetării, reprezentat de diverse entități de drept public sau privat, forme asociative
sau persoane fizice, cât și entități de cercetare-dezvoltare de altă naționalitate, în oricare dintre
formele sub care funcționează acestea în conformitate cu dispozițiile legale din țara de origine.
Mai mult decât atât, legea permite includerea, în această categorie, a formelor asociative
transnaționale având drept scop al constituirii și funcționării, activitatea de cercetare-
dezvoltare.
O temă de interes în sfera asocierilor la care participă entitățile de drept public este
regimul patrimonial, privit din perspectiva deținerii, de către aceste persoane juridice, în
proprietate sau în administrare, de bunuri aparținând domeniului public sau domeniului privat
al statului. Aprecierea corectă a regimului juridic patrimonial al unei asocieri în care autoritățile
publice sau instituțiile publice participante sunt titulare ale unui drept de proprietate sau
administrare a bunurilor statului, depinde, cu prioritate, de maniera în care actul normativ ce
reglementează constituirea unei astfel de asocieri abordează tema patrimoniului și de corelarea
acestuia cu cadrul de referință în materia patrimoniului, în general.
În considerarea definiției patrimoniului ca reprezentând „toate drepturile și datoriile ce
pot fi evaluate în bani”, astfel cum ne este oferită de dispozițiile art. 31 din Noul Cod Civil,
bunurile, indiferent de regimul de drept public sau de drept privat, constituie parte a
patrimoniului. În aceste condiții, se pune problema noțiunii de patrimoniu al parcului științific
și tehnologic care, conform dispozițiilor art. 3 din O.G. nr. 14/2002, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 50/2003, se constituie din „aportul participativ al membrilor asocierii în
participațiune, cu garantarea cedării în folosință a bunurilor mobiliare și imobiliare pe toată
durata de funcționare a acestuia.” Înțelegem, coroborând cele două dispoziții, că asocierea în
participațiune constituită sub forma parcului științific și tehnologic ar avea un patrimoniu care
se constituie din drepturi de folosință asupra unor bunuri mobiliare și imobiliare pe care
asociații le cedează în favoarea parcului.
Ori, astfel cum vom arăta într-un capitol următor al lucrării, este de natura juridică a
asociației, lipsa patrimoniului atașat personalității juridice, de care o asemenea asociere nu
dispune. În consecință, din perspectiva rigurozității juridice, considerăm că termenul
patrimoniu este impropriu utilizat în cuprinsul legii, creând confuzie în raport cu definiția
tradițională din Codul civil. Ordinul Ministrului Educației și Cercetării nr. 4940/2006 privind
aprobarea Metodologiei de autorizare, suspendare şi anulare a autorizaţiei de funcţionare a
234
parcului ştiinţific şi tehnologic şi a Procedurii de admitere în parcul ştiinţific şi tehnologic a
agenţilor economici dispune, în cuprinsul art. 3 cu privire la conținutul contractului de asociere
în participațiune, că aportul asociaților constă în „clădiri, terenuri, instalații și utilități, dotări
specifice importante, alte valori: capital depus, investiții în derulare și alte asemenea.” Întrucât
legea nu precizează că cedarea în folosință se realizează cu titlu gratuit, prin corelare și cu
dispozițiile art. 861 alin. (3) din Noul cod civil potrivit cărora „bunurile proprietate publică pot
fi date în folosință, în condițiile legii”, rezultă că patrimoniul parcului științific și tehnologic s-
ar putea compune inclusiv din drepturi de folosință contra cost a unor bunuri proprietate
publică.
Suntem de părere că o chestiune atât de importantă cum este cea a regimului patrimonial
care vizează bunuri din domeniul public sau din domeniul privat al statului se impune a
beneficia de o reglementare clară, în acord cu o abordare unitară la nivelul întregului cadru
legislativ, astfel încât să se prevină situații de interpretare excesivă și generatoare de abuzuri.
În acest context, administrarea parcului de către o societate comercială distinctă, persoană
juridică de drept privat, este, în opinia noastră, o chestiune discutabilă, întrucât experiența
practică pe care am parcurs-o în constituirea unui parc științific și tehnologic concentrat pe
domeniul cercetării științifice în fizică a reflectat dificultăți în convenirea limitelor de
competență și a întinderii mandatului acesteia. În contextul în care patrimoniul vizează în mod
semnificativ bunuri proprietate publică sau privată a statului sau unităților sale administrativ-
teritoriale, gestionarea acestora trebuie să se raporteze la un control bine determinat al
asociaților, iar raporturile acestora cu administratorul trebuie să fie de asemenea în mod riguros
și clar definite, mai ales în contextul scopului societății de a administra acest patrimoniu în
condiții de rentabilitate și profit pentru sine însăși.
Construcția juridică care grevează în jurul parcului științific și tehnologic este
interesantă prin raportare la obiectul analizei noastre, întrucât consemnează nu numai o
reprezentare distinctă a parteneriatului public-privat, dar readuce în atenție și chestiunea
lanțului succesiv de asocieri care pot lua naștere în demersurile dedicate unui singur obiectiv,
elementul de interes fiind dat și de regimul juridic diferit al acestor verigi asociative (asociere
în participațiune, societate). Astfel cum am menționat în mod constant în cuprinsul lucrării,
„asocierea în asociere” reprezintă o caracteristică din ce în ce mai vizibilă a parteneriatelor
constituite de către autoritățile și instituțiile publice în limitele acestora de competență.
Din păcate însă, informațiile privind statistica constituirii și funcționării acestor parcuri
științifice și tehnologice sunt precare și incomplete, situația prezentată pe pagina web a
Ministerului Educației și Cercetării Științifice683 constând într-o listă de patru parcuri,
actualizată în martie 2012, astfel încât este dificil de evaluat impactul în practică al legislației
și politicii naționale în materie. O astfel de atitudine este criticabilă din mult prea multe
perspective, începând cu dezinteresul în monitorizarea transpunerii în practică a normelor
expres instituite, evaluarea rezultatelor obținute și analiza necesarului de acțiuni și măsuri
pentru stimularea și îmbunătățirea unui segment clamat la nivel legislativ și al preocupărilor
administrației publice centrale în domeniu ca fiind de importanță majoră.

683
[Link]
lista-parcurilor-stiintifice-si-tehnologice-autorizate-martie-2012
235
 În condițiile în care adoptarea la nivel legislativ a unui instrument juridic nu este urmată
de rezultate satisfăcătoare în practică, se impune intervenția autorității legiuitoare în a adopta
măsurile care se impun, constând fie în revizuirea actului normativ, fie în înzestrarea acestuia
cu normele de aplicare necesare și suficiente și cu stimularea implicării destinatarilor
reglementării, prin politici potrivite în domeniu. În speță, parcul științific și tehnologic
reprezintă unul dintre instrumentele care deține potențialul de a susține un parteneriat de
referință pentru realizarea misiunii actuale a cercetării-dezvoltării, respectiv cea de consacrare
a beneficiului concret pe care cercetarea științifică îl raportează la nivel socio-economic.

Secțiunea III. Forme asociative de referință ale asocierilor public-privat

1. Societatea
1.1. Societatea în sfera serviciilor publice

Identificată pe o perioadă lungă de timp sub denumirea de societate comercială (mai puțin
în perioada anilor 1950 – 1990 când căzuse în desuetudine), potrivit Codului Comercial684 ce a
reglementat peste 120 de ani, în condițiile unor adaptări succesive685, activitatea ”de comerț”,
societatea - care a pierdut termenul comercială în condițiile adoptării Noului Cod Civil (NCC)
– Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și a actelor ce au
intervenit în legătură cu intrarea în vigoare a acestuia686 - s-a reinventat în considerarea
preluării, la nivel legislativ, într-o abordare unificatoare, a normelor de tip societar de către
NCC.
Eliminarea noțiunii comercial din întreaga sferă legislativă care reglementează
organizarea și funcționarea societăților ce desfășoară activități cu caracter pur economic, în
scop de profit, are o dublă conotație:
- armonizarea la nivel terminologic cu dispozițiile NCC, în lumina reconsiderării
conceptuale a definiției sintagmelor desemnând activitățile economice dedicate câștigului,
rentabilității, profitului687
- actualizarea, de o manieră lăudabilă, a definirii preocupărilor agenților economici
printr-o sintagmă cuprinzătoare, a cărei calitate rezidă cu prioritate din eliminarea enumerării
activităților – ce prezenta riscul major al omisiunii – și din prevenirea necesităților constante de
adaptare permanentă la evoluția activităților în societate.

684
Publicat în [Link]. din 10 mai 1887.
685
Modificări până în 2011.
686
A se vedea Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul Civil, cu
modificările și completările ulterioare, Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu
modificările și completările ulterioare, Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind
Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare.
687
Dicționarul explicativ al limbii române, definiția termenului „lucrativ”.
236
 Din perspectiva analizei pe care o întreprindem, noțiunea lucrativ, desemnând scopul
rentabilității activității și profitului, prezintă o mai mare relevanță în înțelegerea regimului
juridic aplicabil formelor asociative de tip societate la care participă autoritățile și instituțiile
publice, în raport de noțiunea comercial, care privită într-o accepțiune stricto sensu688, desemna
un segment de activitate a cărui semnificație era palidă în raport de interesul cercetărilor
noastre.
În aceeași măsură, noțiunea de profesionist cu care operează Noul Cod Civil (art. 3) și
care desemnează toți subiecții care exploatează o întreprindere ce reprezintă „exercitarea
sistematică, de către una sau mai multe persoane, a unei activităţi organizate ce constă în
producerea, administrarea ori înstrăinarea de bunuri sau în prestarea de servicii, indiferent dacă
are sau nu un scop lucrativ”, prezintă o relevanță sporită în aprecierea naturii juridice a unui
contract de societate care se încheie cu participarea, în special, a instituțiilor publice.
Reținem, cu privire la noile reglementări în materie, definiția pe care Legea nr. 71/2011
pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil o instituie cu privire la
noțiunea de profesionist (art. 8), despre care se precizează că „include categoriile de comerciant,
întreprinzător, operator economic, precum şi orice alte persoane autorizate să desfăşoare
activităţi economice sau profesionale, astfel cum aceste noţiuni sunt prevăzute de lege (...)” și
faptul că, potrivit aceluiași articol din lege „în toate actele normative în vigoare, expresiile «acte
de comerţ», respectiv «fapte de comerţ» se înlocuiesc cu expresia «activităţi de producţie,
comerţ sau prestări de servicii».” Este evident faptul că noțiunile de comerţ, comerciant nu au
fost eliminate, fiind însă, în contextul limitării sferei de cuprindere, substituite de sintagme mai
largi, care incluzându-le în mod expres, au adăugat valoare conotației inițiale, astfel încât
societatea comercială să fie înțeleasă atât ca activitate cât și ca entitate, drept o persoană
juridică ale cărei scop și preocupări exced accepțiunii restrânse de comerț, regăsindu-se într-o
serie de alte dimensiuni care au, în centrul lor, rentabilitatea activității economice și, în
consecință, profitul.
În contextul celor de mai sus, remarcăm însă faptul că reglementările menționate au fost
concentrate exclusiv pe corespondența terminologică cu vechile acte normative, astfel încât
societatea, în lumina strictă a acestor definiții, pare că se limitează la activități de producție,
comerț și prestări servicii, fiind exclusă, de exemplu, execuția de lucrări. Este evident că nu
aceasta a fost intenția legiuitorului și că noile definiții trebuie privite de o manieră evolutiv-
comparativă și nu într-o abordare de tip exhaustiv a sferei obiectului de activitate.
În considerarea caracterului recent al reglementărilor și a faptului că analizele doctrinare
care au urmat acestora sunt semnificativ reduse din punct de vedere cantitativ în raport de
doctrina masivă care a tratat aplicabilitatea reglementărilor anterioare, dar și a faptului că, din
perspectiva raporturilor juridice care marchează asocierea autorităților și instituțiilor publice în
astfel de forme asociative, noile reglementări nu aduc modificări substanțiale în ceea ce privește
regimul juridic, vom trata trăsăturile specifice societăților cu sublinierea, în avans, a
considerării sintagmelor comerț, comercial ca fiind incluse în noțiunea de societate, în
accepțiunea acesteia de persoană care desfășoară activități economice, respectiv de operator
economic și a scopului acesteia definit prin conceptul lucrativ. În același sens, într-o analiză
doctrinară pe tema noilor terminologii în materie se aprecia că „(...) pentru bună ordine, am

688
Idem, Dicționarul explicativ al limbii române, definiția termenilor ”comerț” și „comercial”.
237
putea afirma că denumirea de comerciant ar trebui de fapt înlocuită cu sintagma, mai completă,
profesionist cu scop lucrativ.”689
Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare,
definește societatea ca fiind persoana juridică constituită conform prevederilor legale, care are
drept scop desfășurarea de activități cu scop lucrativ.
În doctrina de specialitate, societatea comercială a fost definită ca „(…) un act juridic, de
obicei de natură contractuală, în baza căruia, după parcurgerea unei proceduri legale de
autorizare, se constituie un subiect de drept distinct de asociaţi, pentru derularea de afaceri în
vederea obţinerii de profit.”690
Reținem, așadar, că este de esenţa societăţii - operator economic, indiferent de formele
în care aceasta este constituită, obţinerea de profit. Profitul este rezultatul direct al eficienţei
activităţilor comerciale ale societăţii, consecința, în raport de analiza noastră, constând în faptul
că regimul juridic al unei astfel de forme asociative va fi marcat de integrarea obiectivelor
reflectate în obținerea de rezultate economice – profit în sfera interesului public ce constituie
misiunea de bază a entității de drept public partener la o astfel de asociere.
Cu privire la dispoziţiile legii societăților comerciale (n.n societății), analizând actele de
comerţ – în noua definiție, activități de producție, comerț sau prestări de servicii - prin prisma
conceptului de „drept al afacerilor” în doctrină s-a precizat că în determinarea comercialităţii
unei societăţi nu se poate avea în vedere criteriul restrictiv al aprecierii comercialităţii scopului
statutar de activitate ca o condiţie de valabilitate a actului constitutiv, întrucât în opinia
autorilor, teoria faptului de comerţ „nu ne oferă criterii sigure de stabilire a comercialităţii în
cazul acelor fapte ce nu sunt enumerate expres la art. 3 din Codul comercial”691. În plus, în
opinia aceloraşi autori, „criteriul comercialităţii obiectului de activitate lasă în afara dreptului
afacerilor o serie de adevărate întreprinderi, organizate de societăţi civile, ONG-uri, instituţii
publice, etc.”692
Autorii sus-evocaţi, făcând o trecere în revistă a persoanelor juridice care se încadrează
în sfera întreprinderilor, menţionau că „Dacă întreprinderea poate fi organizată atât de persoane
fizice, individual sau în asociaţii familiale (…), cât şi de instituţii publice (în acest caz vorbim
de întreprinderi publice, de genul regiilor autonome, al şcolilor, al facultăţilor, al spitalelor,
etc.), precum şi de societăţi comerciale sau chiar de societăţi civile cu personalitate juridică
(întreprinderi societare), trebuie ştiut că din punct de vedere cantitativ şi valoric, ponderea
întreprinderilor este dată de cele societare.”693
În interpretarea menționată, instituţiile publice care urmăresc realizarea unor servicii
publice către populaţie apar, deci, ca întreprinderi cu caracter economic, lucrativ care însă nu
pot fi considerate veritabile societăţi (n.n. comerciale), astfel cum reiese din accepţiunea
restrânsă a legii societăților.
În acelaşi sens, societăţile aflate în postura de prestatori de servicii publice, deşi vizează,
ca obiectiv final, obţinerea de profit, desfăşoară aceste activităţi în direcţia unui interes public,

689
C. Florescu, Concepte și tendințe actuale în legătură cu dreptul societăților comerciale, Pandectele Române,
Repertoriu de doctrină, jurisprudență și legislație, nr. 10/2012, p. 59.
690
St. D. Cărpenaru, S. David, C. Predoiu, Gh. Piperea, op. cit., p. 14.
691
Idem, p. 16.
692
Ibidem.
693
Idem, p. 17.
238
fiind restrânse în libertatea actelor de comerţ şi fiind în mod indirect coordonate în direcţii bine
stabilite de administraţia publică.
Există însă, aşa cum am arătat, şi în sfera administraţiei publice, o serie de activităţi cu
caracter economic, generatoare de profit, ceea ce dă naștere unei oportunități deosebite pentru
agenţii economici, societăţile (comerciale), de a derula activități de producție, comerţ, prestări
servicii, al căror rezultat final se concretizează în realizarea serviciilor publice. Doctrina
administrativă a surprins raporturile dintre administrație și operatorii economici din perspectiva
serviciului public, consemnând faptul că, în accepțiunea sa formală, serviciul public poate fi
definit ca „organismul sau întreprinderea girată de administraţie prin care se satisface o
necesitate de interes public”694. Societăţile apar, aşadar, ca întreprinderi având ca scop
satisfacerea necesităţilor de interes public, calitate în care se supun unor reguli de drept public,
impuse prin mandatul acordat de administrație. Este exemplul cel mai elocvent al
întrepătrunderii regulilor de drept public, în speţă dreptul administrativ, cu regulile de drept
privat.
În sfera serviciilor publice, societăţile apar în diferite ipostaze după cum urmează:
- societăţi cu capital de stat înfiinţate de autorităţile administraţiei publice centrale sau
locale iniţial prin reorganizarea regiilor autonome;
- companiile naţionale la care statul este acţionar unic sau majoritar;
- societăţi cu capital exclusiv privat care desfăşoară activităţi comerciale în domeniul
serviciilor publice pe baze contractuale cu structurile statului sau ale unităților administrativ-
teritoriale, autorităţi publice sau instituţii publice.
Societăţile cu capital de stat şi companiile naţionale sunt acele persoane juridice, înfiinţate
potrivit legii, ca societăţi cu scop lucrativ, în care Statul este acţionar unic sau majoritar şi se
comportă în limitele acestui statut, nemanifestând, cel puţin la nivel formal, declarativ,
prerogative de putere publică. Aceste societăţi cu capital de stat şi companii naţionale au fost
înfiinţate iniţial în două etape, astfel cum am arătat într-un capitol anterior, respectiv:
1. Prin reorganizarea unor unităţi economice de stat, urmare adoptării Legii nr. 15/1990
privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale;
2. Prin reorganizarea regiilor autonome în societăţi comerciale, urmare adoptării O.U.G.
nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome.
O reglementare importantă a Legii nr. 15/1990 sub aspectul analizei noastre o constituie
Capitolul 5 intitulat „Asocierea şi libera concurenţă”, care, la articolele 33, 34 și 35
reglementează dreptul de asociere între regiile autonome şi societăţile comerciale, condiţiile şi
formele asocierii, precum şi limitele şi restricţiile acestei asocieri.
Este de remarcat faptul că legea oferă posibilitatea unei asocieri în participaţiune, fără
crearea de noi persoane juridice, precum şi a înfiinţării de noi societăţi comerciale. În acest
ultim caz, se naşte, prin voinţa a doi prestatori de servicii publice, un nou prestator de servicii
publice, persoană juridică distinctă supusă aceloraşi reguli de drept public în ce priveşte
funcţionarea, organizarea şi activitatea sa. În fapt, este vorba de o decizie administrativă, supusă
însă într-o anumită măsură şi regulilor de drept comercial, decizie prin care Statul sau unităţile
administrativ-teritoriale hotărăsc înfiinţarea unui nou organism având ca obiect de activitate
prestarea de servicii publice. Totodată este consacrat dreptul acestor persoane juridice de a se

694
D. Apostol-Tofan, op. cit., Vol. I, 2014, p. 10.
239
asocia cu alte persoane fizice sau juridice române sau străine, în scopul creării de noi societăţi
comerciale.
Dispoziții de interes pentru analiza noastră sunt cele potrivit cărora societăţile la care
statul este acţionar (unic sau majoritar) se pot asocia cu regii autonome (pe baza unui contract
de asociere, constituind o nouă asociere fără personalitate juridică) sau între ele ori cu terţe
persoane juridice, române sau străine, constituind noi societăţi comerciale. În acest sens, cu
referire la dispozițiile art. 34 din Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și persoanele
juridice695, în doctrina dreptului comercial s-a arătat că „Persoanele juridice (regiile autonome,
societăţile cu capital de stat ori societăţile comerciale private ori cu capital mixt) pot participa
la constituirea unei societăţi comerciale cu respectarea principiului specialităţii capacităţii de
folosinţă a persoanei juridice.”696
În lumina abrogării Decretului nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și persoanele
juridice și a principiilor instituite de Noul Cod Civil – Legea nr. 287/2009, republicată, cu
modificările și completările ulterioare, sublinierea doctrinară invocată mai sus s-ar traduce în
mențiunea că persoanele juridice, incluzând cele care fac obiectul analizei noastre, își vor
exercita dreptul de asociere cu respectarea principiilor privind conținutul capacității de folosință
(art. 206 din Noul Cod Civil). Remarcăm, cu această ocazie, faptul că între vechea reglementare
(Decretul nr. 31/1954) și reglementarea actuală, din cuprinsul art. 206 Noul Cod Civil, cu
referire la capacitatea de folosință a persoanei juridice, există o diferență de abordare, care, din
perspectiva subiectului nostru de interes, era mai precisă în actul normativ abrogat. Aceasta
pentru că, în opinia noastră, precizarea că persoana juridică va exercita drepturile care
corespund scopului ei, stabilit prin lege, actul de înființare sau statut (art. 34 din Decretul nr.
31/1954) avea un caracter exhaustiv, fiind, în același timp, mult mai sintetică și mai clară decât
cea conform căreia persoana juridică poate avea orice drepturi şi obligaţii civile, afară de
acelea care, prin natura lor sau potrivit legii, nu pot aparţine decât persoanei fizice, în timp ce
persoanele juridice fără scop lucrativ pot avea doar acele drepturi şi obligaţii civile care sunt
necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut (art. 206
din Noul Cod Civil).
Funcționarea societăților constituite prin voința statului sau a unităților administrativ-
teritoriale prezintă, sub aspectul regimului juridic, câteva trăsături de interes pentru analiza
noastră, între care menționăm: a) iniţial, capitalul social al societăţilor comerciale este deţinut
integral de statul român sub formă de acţiuni sau părţi sociale, în raport cu forma juridică a
societăţii şi va fi vărsat în întregime la data constituirii societăţii; b) bunurile din patrimoniul
societăţii comerciale sunt proprietatea acesteia, cu excepţia celor dobîndite cu alt titlu; c)
societăţile au un acţionar, respectiv deţinător de părţi sociale, unic până la transferul total sau
parţial al acţiunilor sau părţilor sociale către terţe părţi din sectorul public sau privat, din ţară
sau din străinătate, în conformitate cu legislaţia specială; d) societățile întocmesc anual buget
de venituri şi cheltuieli, bilanţ contabil şi cont de profit şi pierderi, care se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea a III-a.

Publicat în Buletinul Oficial nr. 8 din 30 ianuarie 1954

695

O.-M. Corsiuc, Drept comercial, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p.
696

116, St. D. Cărpenaru, op. cit., p. 199.

240
 Legiuitorul a înţeles să sancţioneze abuzul Statului în înfiinţarea de asemenea organisme,
interzicând cu desăvârşire orice asociere de natură a afecta comerţul între agenţi economici,
urmărind prevenirea situaţiilor în care, sub pretextul prestării mai eficiente a unui serviciu
public, se încheie asocieri sau se înfiinţează societăţi având drept consecință afectarea
echilibrului economic şi a activităţilor comerciale ale agenţilor economici privaţi. Acesta este
un exemplu în care legiuitorul a înţeles să asigure echitatea între exercitarea diferitelor
modalităţi de satisfacere a interesului public şi stimularea şi susţinerea activităţilor economice
desfăşurate în satisfacerea interesului privat.
Cu privire la calitatea statului de acţionar în cadrul societăţilor comerciale, în doctrină
s-a menţionat faptul că „Societăţile comerciale de stat la care statul respectă în întregime şi în
adevăratul său sens juridic şi economic separaţia de patrimonii între societatea la care este
acţionar şi patrimoniul public (ceea ce înseamnă, implicit, şi o separaţie de responsabilitate
juridică, economică şi socială) nu sunt diferite de societăţile de drept comun. În cazul acestui
gen de societăţi, statul – acţionar nu poate fi făcut responsabil de datoriile societăţii (art. 3 alin.
3 din L.S.C.) (...) În ipoteza în care nu se respectă separaţia de patrimonii între stat şi societatea
pe care statul o controlează în calitate de acţionar unic sau majoritar, statul poate fi pus în
situaţia de a acoperi datoriile societăţii pe care o controlează.”697
Faţă de posibilitatea participării statului ca acţionar în cadrul unei societăţi cu scop
lucrativ, trebuie menţionat că o problemă de actualitate cu care se confruntă Uniunea Europeană
o constituie problema ajutoarelor de stat ascunse sau indirecte, constând în ajutorul pe care
statul sau comunităţile locale îl acordă acestor societăți sub pretextul participării la capitalul
social al acestora. În fapt, societăţilor cu caracter lucrativ cu datorii la bugetul de stat sau
bugetele locale le sunt şterse aceste datorii prin participarea artificială a statului la capitalul
social al acestora. Astfel cum s-a precizat în doctrină, „privatizările folosite ca pretext al unor
ajutoare de stat indirecte sau chiar ascunse, conversia unor creanţe bugetare în acţiuni emise de
societatea datoare la bugetul de stat, scutirea de taxe viitoare plătibile statului, contractele de
privatizare aprobate prin hotărâri sau ordonanţe de guvern, fără a se cunoaşte public clauzele
contractului şi fără a fi aprobate în prealabil de autorităţile de concurenţă, etc., au fost în mod
constant considerate ajutoare de stat în jurisprudenţa comunitară.”698
În ceea ce priveşte serviciile publice care pot fi prestate de societăţile în cauză, acestea se
constituie într-o sferă largă în care, cu excepţia anumitor interdicţii exprese, agenţii economici
pot asigura realizarea oricăror tipuri de servicii publice prin activităţile comerciale pe care le
desfăşoară. Aceste interdicţii sunt menţionate atât în Legea fundamentală, Constituţia
României, cât şi în reglementări cu privire la bunurile aparţinând domeniului public sau privat
al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale (în special cele din domeniul public) sau în
actele normative care reglementează activităţile de comerţ.
Astfel, cu titlu de exemplu, interpretând o serie de activităţi statale ca activităţi de prestare
a unor servicii publice în sens larg, Constituţia României interzice desfăşurarea, de către alte
persoane juridice în afara organelor statului, de activităţi militare, de apărare a ţării şi de
securitate naţională sau de înfăptuire a justiţiei.

697
St. D. Cărpenaru, S. David, C. Predoiu, Gh. Piperea, op. cit. p. 46.
698
Idem, p. 47 şi urm.
241
 În același sens, prin H.G. nr. 1323/1990 în legătură cu unele măsuri pentru aplicarea legii
societăţilor comerciale (actualmente legea societăților)699, completată prin H.G. nr. 538/1993700
s-a stabilit că următoarele activităţi nu pot face obiectul unei societăţi comerciale:
„- activităţile care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni sau sunt contrare unor alte
dispoziţii legale cu caracter imperativ;
- activităţile care constituie, în condiţiile stabilite de lege, monopol de stat, fabricarea
sau comercializarea de droguri sau narcotice în alt scop decât de medicament;
- imprimarea hărţilor cu caracter militar, fabricarea sau comercializarea de aparatura
utilizată în activitatea de interceptare de convorbiri telefonice ori de codificare, fără avizul
Ministerului de Interne sau cu încălcarea acestui aviz;
- fabricarea, utilizarea sau comercializarea de echipamente care folosesc spectrul de
frecvente radioelectrice, fără avizul Ministerului Comunicaţiilor sau cu încălcarea acestui
aviz;
- activităţi de pilotaj pe sectorul maritim al Dunării de Jos.”
Remarcăm faptul că adoptarea acestui act normativ a avut ca temei dispozițiile art. 218
din Legea privind societăţile comerciale nr. 31/1990 (Legea societăților în reglementarea
actuală), articol care a fost abrogat prin Legea nr. 441/2006 pentru modificarea și completarea
Legii nr. 31/1990701. La momentul prezentei, validitatea dispozițiilor H.G. nr. 1323/1990 este
susținută de prevederile art. 287 din Legea societăților, potrivit cărora „Activităţile care nu pot
face obiectul unei societăţi se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.”
În același context al constrângerilor impuse cu privire la obiectul de activitate al
societăților comerciale, aducem în atenție dispozițiile Legii nr. 31/1996 privind regimul
monopolului de stat702, cu modificările și completările ulterioare, prin care sunt reglementate
activitățile economice cu privire la care statul și-a rezervat dreptul de a stabili regimul de acces
al agenților economici cu capital de stat și privat. Deși nu constituie obiect al analizei noastre,
se impune a sublinia faptul că istoricul evoluției actului normativ este demn a constitui o analiză
doctrinară distinctă, care ar putea susține - în lumina șirului de abrogări și, respectiv, Decizii de
constatare a neconstituționalității a o serie de acte normative care au marcat valabilitatea
reglementării – deficiența procesului legislativ la nivel național.
Constituie monopol de stat activităţile economice enumerate de art. 2 din lege şi anume:
„a) fabricarea şi comercializarea armamentului, muniţiilor şi explozibililor;
b) producerea şi comercializarea stupefiantelor şi a medicamentelor care conţin substanţe
stupefiante;
c) extracţia, producerea şi prelucrarea în scopuri industriale a metalelor preţioase şi a
pietrelor preţioase;
d) producerea şi emisiunea de mărci poştale şi timbre fiscale;
e) fabricarea şi importul, în vederea comercializării în condiţii de calitate, a alcoolului şi
a băuturilor spirtoase distilate;

699
Publicată în [Link]. nr. 149 din 27 decembrie 1990.
700
Publicată în [Link]. nr. 250 din 21 octombrie 1993.
701
Publicată în [Link]. nr. 955 din 28 noiembrie 2006.
702
Publicată în [Link]. nr. 96 din 13 mai 1996.
242
 f) fabricarea şi importul, în vederea comercializării în condiţii de calitate a produselor din
tutun şi a hârtiei pentru ţigarete;
g) organizarea şi exploatarea sistemelor de foc cu miză directe sau disimulate;
h) organizarea şi exploatarea pronosticurilor sportive.”
Exploatarea activităţilor care constituie monopol de stat de către agenţi economici
(comercianţi) se poate realiza pe baza unei licenţe eliberate de Ministerul Finanţelor Publice.
Considerând definiția legală a monopolului de stat și analizele doctrinare pe această
temă , înţelegem că şi în sfera acestor servicii, Statul poate permite, în condiţii bine precizate,
703

participarea agenţilor economici. Mai mult, astfel cum s-a remarcat în doctrină. „(...) în
condiţiile actuale în care numărul celor care au nevoie de anumite servicii publice este în
continuă creştere, numărul serviciilor publice cu titlu de monopol este în scădere, fiind tot mai
mult permis ca şi persoane juridice private să desfăşoare asemenea activităţi.”704

1.2 Trăsături specifice societăților constituite cu participarea entităților de drept public

Astfel cum deja am subliniat, Statul participă în mod activ la viaţa economică a societăţii
atât prin reglementarea domeniului, cât şi prin implicarea directă în activităţi economice. În
acest sens, Statul, prin structurile sale, are permanent în vedere realizarea interesului public,
fie prin exploatarea şi valorificarea bunurilor proprietate publică sau privată, fie prin asigurarea
prestării în mod eficient şi optim a serviciilor publice de interes naţional sau local.
Faţă de aceste deziderate, Statul acţionează pe mai multe planuri, pe de o parte creând
structuri menite să presteze în concret aceste activităţi, iar pe de altă parte instituind cadrul
legal al unei colaborări reciproc avantajoase cu agenţii economici.
Implicarea directă a statului în activitatea economică se reflectă cel mai pregnant în
participarea structurilor sale, sub forma acţionariatului, la înființarea de societăţi având ca
obiect desfășurarea de activități cu caracter economic în diverse zone de interes social.
Tendinţa vizibilă a statului de a se implica în mod direct în viaţa economică este o
constantă la nivelul diferitelor societăți, astfel încât aceasta a generat numeroase aprecieri
doctrinare, între care aducem în atenție doctrina franceză care abundă în astfel de preocupări.
Astfel, în considerarea variatelor forme de societăţi franceze în care Statul a înţeles să se
implice sub pretextul asigurării satisfacerii interesului public, un autor francez a arătat că
„Există noi forme de societăţi înfiinţate prin intervenţia din ce în ce mai mare a Statului şi a
colectivităţilor publice în viaţa economică. Este vorba, mai presus de toate, de societăţile mixte
şi societăţile naţionalizate care se apropie mai mult de societăţile de drept comun. Într-adevăr,
ele păstrează în general faţada socială şi, cel mai adesea, structura de bază a societăţii anonime,
astfel încât nu se poate vorbi cu adevărat de societăţi de tip nou. Cu toate acestea, influenţa
considerabilă pe care o exercită asupra acestora dreptul public va aduce în mod necesar
derogări importante de la principiile clasice şi structurile ce caracterizează de obicei societăţile

703
I. Turcu, Tratat teoretic şi practic de drept comercial, Vol. I, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 237.
704
R. N. Petrescu, op. cit., p. 15.
243
comerciale private. Acestea sunt în număr foarte mare (800); sunt reglementate prin decrete
(2), în principal în domeniul societăţilor de construcţii imobiliare (...)”705
Acelaşi autor oferea o imagine a motivaţiei intervenţiei Statului în viaţa economică, dar
şi a principalelor forme de societăţi în care acesta participă în mod direct şi a aspectelor
derivând din această formă de implicare a Statului în economie, subliniind că „Statul sau
colectivităţile publice intervin în viaţa economică pentru motive ce ţin de multe ori de interesul
public (serviciu nerentabil pentru particulari) şi de politica economiei planificate
(naţionalizare). (...) Această intervenţie se realizează prin intermediul stabilimentelor/
instituţiilor publice, industriale sau comerciale cu legătură directă cu dreptul public, dar şi prin
societăţi cu capital mixt şi societăţi naţionalizate. (...) Regulile tradiţionale ale dreptului
societăţilor comerciale sunt bulversate de calitatea de unic acţionar a Statului, în sensul că
existenţa adunărilor generale nu se mai justifică (acestea sunt înlocuite de organe exterioare:
Consiliul Naţional al Asigurărilor şi Comisia de Control Bancar), consiliul de administraţie
devine de reprezentare multiplă (Statul, salariaţii, organismele profesionale şi utilizatorii), iar
o comisie de verificare a conturilor companiilor publice asigură controlul sever al gestiunii
tehnice şi financiare.”706
În ce priveşte tipurile de societăţi în care Statul este implicat, autorul dădea exemplu
Societăţile cu capital mixt (societăţi pe acţiuni care asociază capitalul privat cu cel de Stat sau
al colectivităţilor publice) şi Societăţile naţionalizate (regii autonome sau instituţii publice
transformate din societăţi de capital) și aducea în atenție următoarele tipuri de societăţi:
„ - Societăţile privilegiate, fiecare cu reglementarea sa proprie, constituite la iniţiativa
Statului care le-a conferit privilegii;
- Societăţile care folosesc asistenţă din partea Statului, la care Statul deţine mai mult de
50% din capital şi controlează economic şi financiar societatea, fie prin controlori ai statului,
fie prin misiuni de control, care pot face parte din consiliul de administraţie şi din adunările
generale ale acţionarilor;
- Societăţi de interes public, cu un capital de minim 200.000 franci şi care au obţinut din
partea Statului sau a unei colectivităţi publice o concesiune de distribuire a apei, gazului sau
electricităţii sau o concesiune a transporturilor maritime, aeriene sau terestre. Intervenţia
Statului în aceste societăţi vizează numirea administratorilor. Aceştia sunt aleşi de adunarea
generală, dar numirea lor devine definitivă numai după expirarea unui termen de 15 zile de la
notificarea deciziei, termen în care ministrul finanţelor sau ministrul ”interesat” nu au avut
obiecţiuni;
- Societăţi profesionale;
- Societăţi de dezvoltare regională, cu capital mixt constituite în formele specifice
societăţilor pe acţiuni şi ale căror titluri de valoare sunt cotate la bursă; în cadrul lor există un
comisar guvernamental cu drept de veto, iar misiunea lor constă în încurajarea agenţilor privaţi
de a investi în regiuni caracterizate prin şomaj sau dezvoltare economică insuficientă.”707
Cu privire la intervenţia directă a Statului în activităţi cu caracter economic, comercial,
tot în doctrina franceză s-a menţionat că „Statul nu s-a mulţumit să reglementeze afacerile sale

705
G. Ripert, op. cit., p. 1137.
706
Ibidem.
707
Ibidem.
244
exploatate de societăţi; el a pretins, având un scop mai mult politic decât economic, să
reglementeze însăşi societatea exploatantă. Capitalul privat investit în societate se regăseşte
astfel plasat sub controlul sau direcţia Statului. Pentru acest lucru trebuie modificate formele
tehnice şi create tipuri noi (...).708
O formă specifică de asociere a capitalului privat cu cel public o constituie în dreptul
francez societatea cu capital mixt, al cărei regim juridic a fost analizat cu insistenţă în doctrina
franceză.
Astfel, un autor francez menţiona că „Societatea cu capital mixt se prezintă, la o primă
abordare, ca o societate care numără, printre asociaţii săi, una sau mai multe persoane de drept
public şi reuneşte atât capital public cât şi capital de origine privată. Această idee a reunirii
iniţiativei publice cu iniţiativa privată este departe de a fi nouă. Dar ea a evoluat într-adevăr,
între cele două războaie mondiale, prin societăţi cum sunt Compania Franceză a Petrolului
(Uleiuri) (1930), Air France (1932), Compania Generală Transatlantică (1933) (...), S.N.C.F.
(1937). Mişcarea a continuat şi s-a amplificat ulterior în sectoarele economice cele mai diverse,
şi de asemenea pe plan local (asupra societăţilor economice cu capital mixt la nivel local,
supuse unor reglementări specifice)”709. Autorul preciza, în continuare, că dată fiind
insuficienţa reglementărilor în acest domeniu, un rol important revenea jurisprudenţei în ceea
ce priveşte regimul acestei societăţi şi făcea următoarele aprecieri cu privire la natura sa
juridică: „este o persoană de drept privat, fiind cunoscut că anumiţi asociaţi sunt persoane de
drept public, este o societate, cel mai adesea comercială, putând fi şi civilă, care se supune
regulilor dreptului comun în materie, calificarea de societate cu capital mixt presupune că
Statul sau alte persoane de drept public este de aşteptat să utilizeze capacitatea tehnică a
societăţii private în vederea realizării interesului general, în sensul de a conferi o anumită
direcţie activităţii societăţii, persoana publică asociată poate fi Statul sau o colectivitate
teritorială, dar de asemenea şi o instituţie publică, de regulă la originea societăţii stă iniţiativa
persoanei juridice de drept public, acţiunile sunt supuse unui regim juridic special, ţinând cont
de regulile privind inalienabilitatea şi insesizabilitatea bunurilor publice.”710
Autorul citat mai preciza și că, „în cazul acestei societăţi, contractele încheiate cu
persoane juridice de drept privat sunt contracte de drept privat, în timp ce acelea încheiate cu
persoane juridice de drept public sunt contracte administrative dacă au în vedere, cel puţin,
misiunea realizării unui serviciu public (...). Dacă societatea este investită cu realizarea unui
serviciu public administrativ, ea poate emite acte administrative unilaterale, supuse regimului
contenciosului administrativ, în timp ce regulile dreptului comun se fac aplicabile asupra
bunurilor proprii ale societăţii (...). Acest tip de societate este supus regulilor privind controlul
capitalului public, respectiv prin prezenţa comisarilor guvernamentali, controlul Curţii de
Conturi, etc.711” Era evidențiat, în cuprinsul aceleiași lucrări, conceptul de societate locală cu
capital mixt, creată de persoanele juridice de drept public la nivel local pentru „realizarea

708
Ibidem.
709
J. Mestre, M-F. Gavouyère, op. cit., p. 1834 şi urm.
710
Ibidem.
711
Ibidem.
245
operaţiunilor de amenajare, de construcţie, pentru exploatarea serviciilor publice cu caracter
industrial sau comercial, sau pentru realizarea tuturor celorlalte activităţi de interes general”.712
Cu privire la societăţile locale cu capital mixt, un alt autor francez preciza că „înfiinţarea
acestora a fost permisă prin adoptarea unei legi în data de 7 iulie 1983, că se estimează un
număr de 1300 de astfel de societăţi, iar ca o caracteristică, colectivităţile locale trebuie să
deţină în aceste societăţi mai mult de jumătate din voturi în organele deliberative”.713
În acelaşi sens, unul dintre autorii sus-amintiți, definea noţiunea de capital mixt ca fiind
„acea formă de exploatare în care Statul sau o altă colectivitate publică (judeţ, departament,
regiune) se asociază cu capitalul privat”714, precizând că „Într-o societate cu capital mixt,
Statul nu este un simplu acţionar la capitalul social şi la viaţa socială, în egalitate cu ceilalţi. El
intră în societate pentru a face simţită capitalului privat puterea suveranităţii sale şi urmărirea
profitului este mai puţin importantă decât direcţionarea activităţii companiei. Dacă acestuia îi
sunt emise acţiuni, aceste acţiuni nu constituie titluri negociabile deoarece acestea trebuie să
rămână în mâinile sale. Statul este un acţionar necesar. Nu există, aşadar, egalitate între
acţionari şi acest lucru este suficient pentru a afecta economia obişnuită a societăţii.”715
O caracteristică importantă în ceea ce priveşte regimul juridic al societăţilor franceze cu
capital mixt, constituite la nivel local, a fost reţinută în doctrină ca fiind „deţinerea, de către
colectivităţile locale, în aceste societăţi a mai mult de jumătate din voturi în organele
deliberative.”716
În legislaţia românească, modul de înfiinţare, organizarea şi funcţionarea societăţilor pe
acţiuni la care Statul este acţionar unic sau majoritar, sunt reglementate atât de dispoziţiile
Legii privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi
comerciale nr. 15/1990, cât şi de dispoziţiile Legii societăţilor nr. 31/1990, acest tip de societăţi
fiind supus, din perspectiva unor coordonate specifice, și normelor de drept public.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 15/1990, statutul societății comerciale,
care se aprobă prin actul constitutiv (de înființare), va conține prevederi generale, dispuse prin
corelare cu reglementările în domeniul dreptului societar, cum ar fi forma juridică, obiectul de
activitate, denumirea şi sediul principal al societăţii, capitalul social subscris, structura şi
modalitatea de constituire a acestuia, precum și reglementări specifice, cu conotație în sfera
dreptului public, cum sunt modalitatea de prelucrare a activului şi pasivului unităţii economice
de stat care transformă în societate comercială și publicarea actului de înființare a societății în
Monitorul Oficial al României.
Doctrina românească de drept comercial a reținut trăsătura fundamentală a unor astfel de
societăți, subliniind faptul că „Iniţial, întregul capital al societăţilor comerciale astfel
constituită este deţinut de statul român sub formă de acţiuni ce vor fi vărsate în întregime la
data constituirii societăţii. În aceste condiţii, societatea va avea un acţionar unic – statul – până

712
Idem, p. 1836.
713
Ph. Merle, avec la collaboration de A. Fachon, op. cit., p. 15 şi urm.
714
G. Ripert, op. cit., p. 1144.
715
Ibidem.
716
Ph. Merle, avec la collaboration de A. Fachon, op. cit, p. 15 şi urm.
246
la transferul total sau parţial al acţiunilor către terţe părţi din sectorul public sau privat, din ţară
sau străinătate.”717
O altă reglementare cu incidenţă în materia implicării în mod direct a Statului român în
activitatea economică o constituie Legea nr. 35/1991 privind regimul investiţiilor străine,
republicată718, abrogată urmare adoptării O.U.G. nr. 31/1997 privind regimul investițiilor
străine în România719, care, la rândul său însă, a fost respinsă prin Legea nr. 523/2001720.
Conform dispozițiilor Legii nr. 35/1991, investitorii străini, persoane fizice sau persoane
juridice cu domiciliul, respectiv cu sediul în străinătate, puteau efectua investiții în România
prin asociere cu persoane fizice sau persoane juridice române (n.n. persoane de drept public
ori de drept privat) pentru constituirea de societăți. În aceeași măsură, investițiile străine puteau
consta în participarea la majorarea capitalului social al unei societăți existente sau dobândirea
de părți sociale ori acțiuni la asemenea societăți (n.n. care puteau fi constituite inclusiv cu
participarea persoanelor juridice de drept public) sau în concesionarea, închirierea sau locația
gestiunii, în condițiile legii, a unor acțiuni economice, servicii publice, unități de producție ale
unor regii autonome sau societăți comerciale.
Toate aceste forme de asociere a persoanelor juridice străine de drept privat inclusiv cu
persoane juridice române de drept public aveau în vedere, în fapt, realizarea interesului public
privind stimularea economiei româneşti şi, în final, creşterea nivelului de trai.
Cu privire la societăţile comerciale pe acţiuni cu participare de capital străin, analizând
dispoziţiile Legii nr. 35/1991, în doctrină se preciza că „În situaţia în care investiţiile străine în
România se realizează sub forma unor societăţi comerciale în asociere cu persoane fizice sau
juridice române, asociaţii români pot constitui, cu titlu de aport la capitalul social, dreptul de
proprietate sau alte drepturi reale asupra terenurilor ori a altor imobile necesare, pe toată durata
societăţii. Toate legile apărute după Revoluţie au avut şi au menirea de a facilita pătrunderea
de capital străin în România, de a atrage investitorii străini în efectuarea de investiţii în ţara
noastră, de a folosi potenţialul material şi uman existent la noi.”721 Înţelegem, de aici, că
inclusiv persoanele de drept public care intrau în asemenea asocieri puteau proceda astfel, cu
respectarea, bineînţeles, a dispoziţiilor referitoare la regimul juridic al bunurilor proprietate
publică a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
Referitor la participarea directă a statului la viaţa economică, un autor susținea că „Statul,
judeţul şi comuna nu pot avea calitatea de comerciant, conform dispoziţiilor art. 8 C. com.
Această precizare este necesară pentru a explica intervenţia în activitatea comercială a statului
şi a autorităţilor publice locale. (...) Intervenţia acestuia are ca temei dispoziţiile art. 135 din
Constituţie .”722 Potrivit acestuia, „Guvernul României, prin ministerele economice, se implică
în realizarea acestei funcţii economice a statului elaborând şi aplicând politica economică în
domeniile specifice: energie, resurse minerale, fabricarea produselor industriale şi a bunurilor
de consum şi alte activităţi ale industriei şi comerţului, precum şi în relaţiile comerciale

717
V. Popa, R. I. Motica, D. A. Crăciunescu, Societăţile comerciale, instituţii ale noului Drept comercial, Ed.
Helicon, Timişoara, 1994, p. 114 şi urm.
718
Republicată în [Link]. nr. 185 din 2 august 1993.
719
Publicată în [Link]. nr. 125 din 19 iunie 1997.
720
Publicată în [Link]. nr. 653 din 17 octombrie 2001
721
V. Popa, R. I. Motica, D. A. Crăciunescu, op. cit., p. 125.
722
I. Turcu, op. cit., p. 237.
247
internaţionale. În aceste domenii organismele guvernamentale exercită funcţiile enumerate în
actele normative de înfiinţare şi organizare.”723
Nu împărtășim întru totul opinia mai sus exprimată și ne argumentăm rezerva redând
dispozițiile art. 135 din Constituție: „(1) Economia României este economie de piaţă, bazată
pe libera iniţiativă şi concurenţă. (2) Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia
concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de
producţie; b) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;
c) stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi protecţia dreptului de autor;
d) exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; e) refacerea şi ocrotirea
mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic; f) crearea condiţiilor
necesare pentru creşterea calităţii vieţii; g) aplicarea politicilor de dezvoltare regională în
concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene.” Se poate lesne observa că acestea asigură
premisele intervenției Statului în activitatea economică a societății, privită, astfel cum în mod
corect a apreciat autorul, din perspectiva politicilor economice la nivel național și a realizării
funcției sale în acest sens, chestiune care ține de însăși ideea de Stat. Nu trebuie însă, în opinia
noastră, pus semn de egalitate între funcția Statului de creare a cadrului optim pentru derularea
vieții economice la nivel național și participarea sa în mod direct la activitatea comercială,
aceasta din urmă putând avea conotația bunei gestionări a patrimoniului constituit din bunurile
proprietate publică, care presupune, totuși, un comportament distinct de cel al elaboratorului
de politici economice statale.
În susținerea opiniei exprimate, autorul invocat mai sus preciza că „Fondul Proprietăţii
de Stat, instituţie publică, cu personalitate juridică, cu caracter comercial şi financiar, a deţinut
acţiuni din capitalul social al societăţilor comerciale organizate conform prevederilor Legii nr.
15/1990 şi a exercitat cu privire la societăţile comerciale toate drepturile şi obligaţiile care îi
revin în calitate de acţionar (art. 23-25 din Legea nr. 58/1991) cu privire la privatizarea
societăţilor comerciale (…). De asemenea, Fondul Proprietăţii de Stat a exercitat drepturile ce
îi revin statului ca acţionar al societăţilor comerciale constituite prin reorganizarea regiilor
autonome, conform dispoziţiilor legale cuprinse în art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 30/1997.”724 Aceasta nu exclude, în opinia noastră, decizia autorităților
administrației publice de a înființa societăți comerciale având drept scop creșterea veniturilor
la bugetul statului sau al unităților administrativ-teritoriale.
În ce privește competența autorităților locale în materie se susținea: „Comuna urbană sau
rurală, prin consiliul local, deţine importante prerogative în domeniul economic şi, în cadrul
acestuia, în sfera activităţii comerciale enumerate de art. 21 al Legii nr. 215/2001 privind
administraţia publică locală, republicată, printre aceste activităţi fiind şi participarea la
societăţi comerciale şi asocierea cu agenţi economici în scopul realizării şi exploatării unor
lucrări de interes comun. Prin exercitarea acestor atribuţii, comuna nu dobândeşte calitatea de
comerciant. Concluzia este valabilă şi pentru situaţia în care comuna prin consiliul local,
exercită drepturile ce revin statului ca acţionar al societăţilor comerciale constituite prin
reorganizarea regiilor autonome de interes local. Judeţul, prin consiliul judeţean, exercită, în
domeniul activităţii comerciale, atribuţiile prevăzute de Legea nr. 215/2001, fără a dobândi şi

723
Ibidem.
724
Ibidem.
248
calitatea de comerciant. De asemenea, el exercită drepturile ce ar reveni statului ca acţionar al
societăţii comerciale constituite prin reorganizarea unei regii autonome de interes local.”725
Aşa cum am menţionat şi mai sus, forme de colaborare între persoane juridice de drept
public şi persoane juridice de drept privat, consacrate la nivel legislativ, au existat încă din
perioada interbelică, fiind menţionate şi analizate de doctrina vremii.
Autori consacraţi ai dreptului administrativ interbelic au făcut referire în lucrările lor la
diferitele forme de asociere public-privat arătând că „(…) Legea permite ca judeţele și
comunele să se poată asocia cu simplii particulari pentru comercializarea întreprinderilor lor
cu caracter economic, potrivit legii pentru comercializarea bunurilor Statului din 7 Iunie
1924.726
O altă formă de asociere dintre public-privat din perioada interbelică, a fost regia mixtă
sau regia cointeresată, întreprinderea comercializată sau întreprinderea de economie mixtă,
criticată în doctrină pentru faptul că statul, deşi contribuia considerabil la patrimoniul acestei
societăţi, nu avea nici un control al administrării acesteia, riscând să piardă tot ce investise. În
doctrină s-a apreciat că regia cointeresată se asemăna cu concesiunea „însă cu agravarea că
Statul era răspunzător cu aportul adus în societate, de lipsa de pricepere a administratorilor, aşa
că el, la expirarea termenului fixat pentru durata întreprinderei, trebuia să-şi răscumpere aportul
adus sau să-l piardă.”727
Cadrul legislativ actual permite, aşa cum am arătat, ca autorităţile administraţiei publice
centrale şi locale şi instituţiile publice de interes naţional sau local să înfiinţeze societăţi, în
sensul dispozițiilor Legii societăților nr. 31/1990, pentru realizarea anumitor activităţi ce le
revin în zona serviciilor publice de natură comercială, industrială.
Societăţile cu capital de stat şi companiile naţionale sunt acele persoane juridice,
înfiinţate potrivit legii, ca societăţi în care Statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt
acţionari unici sau majoritari şi se comportă în limitele acestui statut, nemanifestând, cel puţin
la nivel formal, declarativ, prerogative de putere publică. Cu toate acestea, regulile de
organizare și funcționare a acestor forme societare vor fi întotdeauna marcate de prezența
entităților de drept public, chestiune care se reflectă într-o serie de obligații și constrângeri
ținând de activitatea financiar-contabilă, statutul organelor de conducere, controlul și
verificarea modului de gestionare a activității.
În consecință, în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil societăţilor constituite conform
dispozițiilor Legii nr. 31/1990 şi companiilor naţionale, acesta, deşi din punctul de vedere al
statutului persoanei juridice create, se supune regulilor de drept privat (comercial), este
influențat fără doar și poate de reguli de drept public ce derivă din implicarea statului şi a
unităţilor administrativ-teritoriale, care sunt marcate de constrângeri accentuate dacă societatea
sau compania exploatează bunuri proprietate publică ale statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale.
Constituirea de societăți cu scop lucrativ, prin participarea persoanelor juridice de drept
public face și obiectul unor reglementări specifice anumitor domenii de activitate, care
limitează sfera de competență în acest sens, atât sub aspectul obiectivelor urmărite, cât și în

725
Ibidem.
726
A. Teodorescu, op. cit., 1929, p. 219 şi urm.
727
P. Negulescu, op. cit., p. 152.
249
ceea ce privește implicarea patrimonială a structurilor statului. Menționăm, spre exemplu,
Legea educației naționale nr. 1/2011, conform căreia instituțiile de învățământ superior pot
contribui la constituirea societăților comerciale și pot acorda, prin contract, dreptul de
administrare şi folosinţă asupra bunurilor patrimoniale societăţilor comerciale, fără ca acest
drept să fie considerat aport la capitalul social al unei societăţi comerciale, fundaţii sau asociaţii
sau O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, conform căreia
pentru valorificarea rezultatelor proprii de cercetare-dezvoltare institutul naţional poate înfiinţa
societăţi comerciale sau poate dobândi acţiuni sau părţi sociale în cadrul unor societăţi
comerciale, putând să-și angajeze, în acest sens, exclusiv experienţa ştiinţifică şi tehnologică
acumulată, metode, tehnici, scheme, planuri, procedee, reţete sau alte forme de cunoaştere şi
experienţă, inclusiv cele protejate prin titluri de proprietate intelectuală.
Participarea statului la această formă de asociere și natura juridică a acestor societăți
comerciale au făcut obiectul a numeroase analize doctrinare din sfera dreptului comercial și
administrativ, prima categorie fiind preocupată mai mult de aspecte organizatorice și de
funcționare, în timp ce doctrina administrativă s-a focalizat pe regimul juridic aplicabil.
Astfel, doctrina comercială a precizat că „Statul nu are calitatea de comerciant, dar poate
săvârşi anumite fapte de comerţ şi, ca urmare, raporturile juridice care iau naştere sunt supuse
legilor comerciale. Aceeaşi concluzie este valabilă şi pentru unităţile administrativ-teritoriale,
dar trebuie să reţinem faptul că săvârşirea de fapte de comerţ de către stat şi unităţile sale
administrativ-teritoriale priveşte numai serviciile publice de gestiune privată, adică serviciile
publice industriale şi comerciale.”728
Preocupată de regimul juridic aplicabil unei astfel de activități, doctrina administrativă a
arătat că „Serviciile publice industriale şi comerciale sunt delimitate de obiectul lor şi presupun
că exercită fapte şi acte de comerţ, cumpără pentru a revinde în interesul lor şi al colectivităţii,
fiind reprezentate de întreprinderi publice de comerţ, de producţie, de transport, de distribuire,
de credit. (…) Normele aplicabile unui serviciu public sunt norme de drept public, dar se
interferează şi cu norme de drept privat. Este de dorit ca o autoritate care a înfiinţat un serviciu
public să definească şi natura juridică de serviciu public spre a nu se confunda cu activităţile
pur private sau activităţile comerciale comune.”729
Societatea constituită prin participarea statului nu este o instituţie nouă, sistemul fiind
practicat în România încă dinainte de perioada interbelică, inspirat din spațiul European, cum
era de așteptat, în particular din dreptul francez. Într-o lucrare de drept comparat s-a subliniat
faptul că „Peste tot au apărut societăţi de economie mixte, societăţi care au statutul societăţilor
industriale şi comerciale din viaţa privată, dar care reunesc capitaluri publice şi private. În
aceste societăţi economice, personalul este plasat sub regim de contract de drept privat.”730
Deși societatea comercială, ca formă de asociere a partenerilor publici, s-a dorit a fi un
instrument sigur și eficient de prestare a serviciilor publice către populație, modul în care statul
înțelege să intervină în organizarea și funcționarea acestuia este, nu de puține ori, orientat spre
debalansarea echilibrului economic, cu consecințe negative nu numai asupra dreptului
concurenței și al afacerilor, dar și în ce privește menținerea comportamentului deficitar al

728
O.-M. Corsiuc, op. cit., p. 57.
729
I. Corbeanu, Drept administrativ, ed. a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2010, p. 143.
730
I. Alexandru, C. Gilia, I.-V. Ivanoff, op. cit., p. 94.
250
societății, ceea ce contravine scopului pentru care acestea au fost create. Lipsa de preocupare
pentru întărirea eficienței activității acestora și prevenirea pierderilor pe care acestea le
înregistrează, ștergerea datoriilor și subvențiile acordate chiar și în situația evidentei deficiențe
în administrare, lipsa eficienței controlului asupra managementului acestora, au fost și rămân
de mare actualitate, constituind, așa cum era de așteptat, obiect al criticilor atât la nivelul
doctrinei dreptului, cât și la nivel socio-economic.
Dezavantajul prezentat de aceste forme asociative a fost sesizat încă în perioada
interbelică, doctrina vremii subliniind „riscul ca statul, care aduce ca aport social averea sa, să
piardă o avere considerabilă în cazul în care societatea ar da faliment, fiind răspunzător de lipsa
de pricepere a administratorilor.”731
Doctrina comercială din zilele noastre a criticat comportamentul statului ca asociat în
cadrul unor societăţi comerciale, arătând că „ (...) Statul român îşi gestionează şi susţine
societăţile din portofoliu, uneori cu mijloace neconcurenţiale. (...) Voinţa societăţilor din
portofoliul statului nu se localizează decât rareori la nivelul adunărilor geneale ale acţionarilor
sau la nivelul propriilor administratori şi directori, întrucât (...) votul în adunările generale se
exprimă prin reprezentanţi ai statului (necontând în mod real votul acţionarilor minoritari), iar
deciziile manageriale se iau după criteriile şi în limitele stricte trasate de stat, în calitatea sa de
acţionar majoritar (care, de altfel, îşi desemnează reprezentanţii în adunarea generală şi
managerii dintre demnitarii sau funcţionarii publici, foarte rar pe criterii profesionale şi foarte
des pe criterii de apartenenţă politică)”732. Se arăta că „o adunare generală a acţionarilor în care
ponderea voturilor este dată de stat nu mai are rolul clasic de deliberare sau de decizie, ci pe
acela de a formaliza o decizie deja luată de către societatea dominantă sau de stat, iar
administratorii sau managerii societăţii controlate nu mai exprimă voinţa acesteia, ci ei sunt
doar purtătorii voinţei societăţii dominante în societatea controlată. (...) Faptic, atribuţiile şi
răspunderea administratorilor sau managerilor societăţilor controlate se subsumează interesului
statului, iar obligaţiile fiduciare nu mai au ca beneficiar societatea controlată şi acţionarii săi
(inclusiv acţionarii minoritari), direcţi sau indirecţi, ci statul din moment ce ei transpun în
societatea controlată interesul statului care deţine calitatea de acţionar majoritar.”733
Chestiunea care necesită cercetări aprofundate este în ce măsură se aplică regimul de drept
public în situaţia în care societatea sau compania nu exploatează bunuri proprietate publică.
Aşa cum s-a remarcat în doctrină, în aceste situaţii, statul se manifestă în calitatea sa de
persoană juridică de drept privat, atribuţiile sale, în această situaţie, neurmărind satisfacerea
intereselor generale ale societăţii, în ansamblul său ci „administrând (…) patrimoniul de care
dispune”734.
Cu toate acestea, în opinia noastră, veniturile mixte ale acestor persoane juridice de drept
privat (ce includ alocaţii de la bugetul statului sau unităţilor administrativ-teritoriale), regulile
financiare de drept public aplicabile, precum şi intervenţiile statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale în modul de organizare şi luare a deciziilor, susţin în mod evident aplicarea unui

731
P. Negulescu, op. cit., p. 152.
732
Gh. Piperea, Contractul ca instrument de manipulare, Curierul Judiciar, nr. 4/2011, p. 197 şi urm.
733
Ibidem.
734
M. Preda, op. cit., 2006, p.42.
251
regim juridic mixt, în care regulile de drept public (administrativ, financiar) se îmbină cu
regulile de drept privat (drept comercial, dreptul afacerilor).
O importantă sursă de documentare în materia societăţilor înfiinţate prin intervenţia şi cu
participarea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale o constituie sistemul legislativ
francez care, de altfel, constituie referința în instituirea și dezvoltarea conceptului de
parteneriat public-privat.
Am menționat deja faptul că dreptul francez este de referință în materia societăților
constituite cu participarea statului. Numeroşi autori francezi au fost preocupaţi de regimul
juridic al societăţilor constituite prin intervenţia statului, analizând trăsăturile şi regulile
aplicabile acestora.
Astfel, într-o lucrare de specialitate, s-a apreciat cu privire la societăţile mixte şi
societăţile naţionalizate că, deşi apropiate de societăţile de drept comun, acestea sunt
considerabil influenţate de dreptul public care „va aduce în mod necesar derogări importante
de la principiile clasice şi structurile ce caracterizează de obicei societăţile comerciale
private.”735
În acelaşi sens, un alt autor francez aprecia, cu privire la regimul juridic al societăţii cu
capital mixt, că aceasta „este o persoană de drept privat, fiind cunoscut că anumiţi asociaţi
sunt persoane de drept public, este o societate, cel mai adesea comercială, putând fi şi civilă,
care se supune regulilor dreptului comun în materie (…), de regulă la originea societăţii stă
iniţiativa persoanei juridice de drept public, acţiunile sunt supuse unui regim juridic special,
ţinând cont de regulile privind inalienabilitatea şi insesizabilitatea bunurilor publice. 736
Acelaşi autor mai preciza că, în cazul acestei societăţi, „contractele încheiate cu persoane
juridice de drept privat sunt contracte de drept privat, în timp ce acelea încheiate cu persoane
juridice de drept public sunt contracte administrative dacă au în vedere, cel puţin, misiunea
realizării unui serviciu public. De asemenea, dacă societatea este investită cu realizarea unui
serviciu public administrativ, ea poate emite acte administrative unilaterale, supuse regimului
contenciosului administrativ, în timp ce regulile dreptului comun se fac aplicabile asupra
bunurilor proprii ale societăţii.”737
Nu achiesăm întru-totul la această opinie, întrucât, în opinia noastră, natura juridică a
contractului nu poate fi atribuită de o manieră absolută unei singure discipline a dreptului în
condițiile în care suntem în prezența unei societăți deținută, într-o anumită proporție, de Stat
sau de colectivitățile locale. O astfel de încadrare trebuie să țină seama, mai mult decât în orice
alte situații, de scopul contractului, concomitent cu natura clauzelor acestuia, știut fiind că
întotdeauna contractele administrative vor fi detectate inclusiv din conținutul clauzelor care
denotă construcția în favoarea interesului public. O abordare mai riguroasă ni se pare a fi cea
prin care să se urmărească ponderea influenței normelor de drept public în definirea
contractului în raport de sfera de reguli de drept privat.
În materia instituirii cadrului juridic pentru constituirea de noi forme de societăţi
comerciale/agenţi economici cu participarea inclusiv a persoanelor juridice de drept public nu
putem să neglijăm rolul de promotor al Uniunii Europene care, în eforturile sale constante de

735
G. Ripert, op. cit., p. 1137.
736
J. Mestre, M-F. Gavouyère, op. cit., p. 1834 şi urm.
737
Ibidem.
252
armonizare şi unificare, se află într-un continuu proces de legiferare a instrumentelor capabile
să întărească economia europeană. Cu titlu de exemplu, menţionăm cele două forme de
asociere la care participă parteneri de drept public şi de drept privat: societatea europeană,
instituită prin Regulamentul Consiliului (CE) nr. 2157/2001 din 8 octombrie 2001 privind
statutul societăţii europene şi Grupul european de interes economic, instituit prin
Regulamentul CEE nr. 2137/85 al Consiliului privind Grupul European de Interes Economic
(GEIE), forme de asociere amintite în cuprinsul lucrării.

2. Parteneriatul public-privat

2.1 Evoluția conceptului de parteneriat public-privat

În multe cazuri, autorităţile şi instituţiile publice, de la nivel central şi/sau local nu deţin
forţa şi anvergura necesară realizării în condiţii optime a serviciilor publice către populaţie.
Există din ce în ce mai multe situaţii în care obiectivele entităților de drept public corespund
unor eforturi financiare, umane şi de timp care exced cu mult, capacității autorităţilor
administrative centrale sau locale. În consecință, s-a impus la nivel legislativ, inițierea unor
demersuri concentrate pe identificarea instrumentelor optime capabile să satisfacă astfel de
nevoi, a căror complexitate evoluează într-un ritm căruia entitățile de drept public nu îi pot face
față prin efort exclusiv.
S-a conturat astfel, în timp, o modalitate care îşi dovedeşte eficacitatea, constând în
colaborări, în sensul larg al accepțiunii, instituite între persoanele juridice de drept public şi
persoane juridice de drept privat, acestea din urmă, în marea lor majoritate, operatori economici
cu preocupări în domeniile în care entitățile de drept public au misiunea satisfacerii interesului
public. Aceste colaborări au fost incluse de o manieră generică în sintagma parteneriat public-
privat, în cadrul căruia cei doi parteneri, persona juridică de drept public şi persoana juridică
de drept privat, convin să participe împreună la realizarea anumitor obiective importante,
investiţii complexe, având ca beneficiar final, utilizatorul serviciilor publice a căror satisfacere
este urmărită.
Este de precizat faptul că parteneriatul, prin esenţa sa, presupune realizarea intereselor
ambilor parteneri, respectiv un interes de drept public, care constituie scopul autorității sau
instituţiei publice partenere și un interes particular, care aparține partenerului privat ce
urmărește, în cadrul asocierii, satisfacerea scopului său final de a realiza profit. Parteneriatul
public-privat apare, astfel, ca o formă asociativă ce trebuie determinată, cu prioritate, de o
analiză de necesitate și oportunitate de către entitatea de drept public, urmată de identificarea
potențialului privat de a asigura satisfacerea necesității în cauză. Chestiunea aduce cu sine o
răspundere deosebită ce revine Guvernului României, pentru ca, prin stabilizarea şi întărirea
cadrului instituţional şi luarea de măsuri de atragere şi stimulare a investitorilor privaţi, să
susţină şi să dezvolte aceste parteneriate public-private care, în condiţiile în care sunt
responsabil gestionate, nu pot aduce decât beneficii la nivel social.
Cu privire la aceasta, într-o valoroasă lucrare din domeniul dreptului administrativ s-a
subliniat faptul că „autorităţile administraţiei publice locale din România au început să încheie
253
parteneriate cu sectorul privat şi societatea civilă, în vederea realizării unor investiţii în
infrastructură şi pentru operarea unor servicii publice de interes local, orientare ce ţine
preponderent de avantajele pe care, de regulă, le presupune un astfel de parteneriat, şi anume:
de împărţire a costurilor realizării unei investiţii, a riscurilor asociate exploatării acesteia şi,
parţial, de lipsa resurselor din administraţia publică locală destinate investiţiilor. (...) Instruirea,
identificarea oportunităţilor, evaluarea şi mai apoi asumarea riscului unei afaceri sunt primele
condiţii pentru ca administraţia să se implice în proiecte privind parteneriatul public-privat.”738
Într-o altă lucrare de specialitate s-a menţionat că proiectele de investiţii,
retehnologizarea şi modernizarea infrastructurilor „reclamă angajamente masive atât financiare
cât şi de resurse, calificare, tehnologie, idei şi iniţiative”739 şi s-a apreciat că „Parteneriatul
public-privat, cu eficienţa sa, oferă cel puţin o soluţie parţială la această problemă. Sectorul
privat poate contribui spiritual sau inovator, cu calificările sale manageriale, cu potenţialul său
financiar şi investiţional; în acest timp, sectorul public poate continua să-şi îndeplinească
responsabilităţile sale faţă de cetăţeni în ceea ce priveşte asigurarea serviciilor de utilitate
publică, de a reglementa şi monitoriza sectorul serviciilor publice locale şi de a sprijini riscurile
pe care entităţile din sectorul privat nu le pot suporta. Ca rezultat al acestei colaborări, ambele
sectoare trebuie să-şi urmărească şi satisfacă propriile interese: asigurarea unui profit material
în cazul partenerului privat sau a unei necesităţi de interes sau utilitate publică de natură socială,
în cazul partenerului public.”740
Există, în mod evident, o tendinţă din ce în ce mai accentuată de întărire şi stimulare a
parteneriatului public-privat, întrucât realitatea ultimilor ani demonstrează faptul că singurii
care deţin capabilitatea şi forţa necesară realizării unor obiective şi investiţii de anvergură sunt
investitorii privaţi, autorităţile publice şi instituţiile publice nedeţinând nici forţa financiară și
nici forța umană pentru a se ocupa în mod exclusiv de aceste investiţii. În plus, acestor persoane
juridice de drept public le revin o serie de alte sarcini care nu trebuie neglijate.
Doctrina administrativă a arătat, în sensul celor de mai sus, faptul că „Finanţatorii privaţi
s-au arătat capabili să mobilizeze fondurile necesare pentru a finanţa proiecte de infrastructură,
iar investitorii privaţi şi-au dovedit dorinţa de a accepta deopotrivă riscurile de proiect şi de
ţară, în condiţiile în care mediul instituţional a atins anumite standarde minime iar proiectele au
fost structurate corespunzător.”741
Conceptul de parteneriat public-privat comportă două abordări: pe de o parte, acesta
desemnează o relație de cooperare între persoanele de drept public şi persoanele de drept privat,
iar pe de altă parte, acesta constituie un instrument juridic în sine, un model de contract având
ca obiect un anumit tip de colaborare. Parteneriatul public-privat, în sensul extins al
conceptului, a fost analizat în doctrină fie prin prisma contractului în sine (reglementat de acte
normative abrogate în prezent-dar beneficiind de o nouă reglementare de dată recentă), fie din
perspectiva teoriei contractului administrativ, în formele clasice ale acestuia (concesiune,
închiriere, achiziţii publice, delegare a gestiunii serviciilor publice etc.).

738
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 330.
739
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 154.
740
Ibidem.
741
Idem, p. 155.
254
 Sub aspectul relaţiei contractuale, doctrina a precizat că „În esenţă, prin contractele de
parteneriat public-privat se intenţionează punerea unor bunuri publice la dispoziţia
particularilor, pentru a face să funcţioneze un serviciu public, în condiţiile legii.”742
În acelaşi sens, într-o altă lucrare s-a susţinut, raportat la aspectele cuprinse în Ghidul
practic pentru consiliile judeţene intitulat „Parteneriatul public-privat. Soluţie pentru un mai
bun management al comunităţilor locale din România”, elaborat de Institutul pentru Politici
Publice în aprilie 2004 şi la dispoziţiile O.G. nr. 16/2002, că „Parteneriatul public-privat nu era
văzut ca o formă de cooperare pentru realizarea unor proiecte ori programe, ci era reglementat
prin prisma instrumentului legal prin care se realiza, astfel că sfera de cuprindere a
parteneriatului public-privat era destul de limitată.”743 Sublinia aceeași autoare: „Pentru faptul
că actele normative care au reglementat contractul de parteneriat public-privat în ţara noastră
nu au făcut nici o precizare cu privire la natura juridică a acestui nou tip de contract apărut în
peisajul juridic românesc cu raţiune de a fi satisfacerea nevoilor sociale existente la nivelul
colectivităţilor umane organizate în unităţile administrativ-teritoriale sau la nivelul
macrocolectivităţii organizate în stat, literatura de specialitate a formulat argumente, pornindu-
se de la modul cum a fost gândită reglementarea acestui tip de contract, argumente din
coroborarea cărora a rezultat clar că acesta este un contract administrativ, chiar dacă resursele
materiale şi financiare angrenate în parteneriat au provenienţă privată.”744
Parteneriatul public-privat, desemnat prin sintagma parteneriat public-privat-social a
fost inclus într-o lucrare de specialitate la capitolul Descentralizarea şi privatizarea serviciilor
publice, despre care se menționa că „sunt două probleme importante în cadrul reformei
serviciului public fiind considerate căi de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei serviciilor
publice.”745 Se arăta, totodată, că „Este important ca administraţia publică să creeze un climat
favorabil dezvoltării întreprinderilor private.”746
Deşi parteneriatul public-privat s-a dovedit în ultimii ani o soluţie viabilă pentru
satisfacerea, într-un mod mai eficient, a serviciilor publice, evoluția acestuia la nivelul
reglementării a suferit sincope care au întârziat procesul de asimilare la nivel practic a
beneficiilor acestuia.
Astfel, parteneriatul public-privat a fost reglementat iniţial prin O.G. nr. 16/2002
privind contractele de parteneriat public-privat747, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 470/2002748, ulterior modificată şi completată prin O.U.G. nr. 15/2003749, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 293/2003750. Toate aceste acte normative au fost
abrogate prin O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii751, care

742
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 330.
743
M. Stancu-Ţipişcă, op. cit., p. 251.
744
Ibidem.
745
D. Dincă, op. cit., p. 125.
746
Ibidem.
747
Publicată în [Link]. nr. 94 din 2 februarie 2002.
748
Publicată în [Link]. nr. 559 din 30 iulie 2002.
749
Publicată în [Link]. nr. 204 din 28 martie 2003.
750
Publicată în [Link]. nr. 501 din 10 iulie 2003.
751
Publicată în [Link]. nr. 418 din 15 mai 2006.
255
însă nu mai conţinea reglementări explicite privind parteneriatul public-privat, privând, astfel,
pentru o bună perioadă de timp, această opțiune importantă de realizare a sarcinilor publice, de
o reglementare dedicată, consistentă. Abia în anul 2010 a fost adoptată Legea parteneriatului
public-privat nr. 178/2010752, a cărei aplicabilitate, întinsă pe o durată de 6 ani, nu se soldează
cu rezultate meritorii în ceea ce privește punerea sa în practică. Reluând o practică absolut
criticabilă, aceea de a abroga acte normative dedicate unui domeniu de actualitate și interes prin
reglementări care sunt lipsite de referiri exprese cu privire la subiectul în cauză, în mai 2016,
Legea parteneriatului public-privat, îndelung criticată și asumată la nivelul autorităților publice
ca lipsită de rezultate, este abrogată de Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și
concesiunile de servicii.753 Așa cum ne-a obișnuit practica legislativă deja criticată, aceasta nu
mai conține nicio referire explicită la tema parteneriatului public-privat. Sfârșitul anului 2016
aduce adoptarea Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat754 având ca obiect de
reglementare declarat în mod explicit încheierea și derularea parteneriatului public-privat.
Pentru a evidenția maniera în care a evoluat subiectul parteneriatului public-privat din
perspectiva reglementărilor excesive ca număr, raportat la o perioadă relativ scurtă de timp
(2002 – 2016), vom prezenta, în cele ce urmează, dispozițiile actului normativ din 2002, pentru
ca, ulterior, să facem o analiză comparativă a celor două legi adoptate în cursul anului 2010 și,
ulterior, în cursul anului 2016.
Actul normativ din 2002 avea ca obiect reglementarea proiectării, finanţării,
construcţiei, exploatării, întreţinerii şi transferului oricărui bun public pe baza parteneriatului
public-privat şi definea contractul de parteneriat public-privat sau contractul de proiect ca fiind
actul juridic care statuează drepturile şi obligaţiile autorităţii publice şi ale investitorului
pentru întreaga perioadă de funcţionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai
multe dintre etapele de pregătire, finanţare, construcţie sau exploatare a unui bun public, pe o
durată de timp determinată, dar nu mai mare de 50 de ani.
Aşadar, în centrul conceptului de parteneriat public-privat se aflau bunurile publice şi,
legat de acestea, obiectivul proiectării, finanţării, construcţiei, exploatării întreţinerii şi
transferului acestora. Cu privire la actul normativ în discuție, într-un studiu de specialitate se
menţiona că „Obiectul asocierii dintre autorităţile publice şi persoane juridice din sectorul privat
îl constituie realizarea de proiecte sau servicii publice care să fie finanţate recurgându-se şi la
capitalul privat în cadrul unui parteneriat public-privat reciproc avantajos, în condiţii juridice
riguros stabilite, prin intermediul diferitelor instrumente juridice, de regulă contractuale.”755
Din dispozițiile O.G. nr. 16/2002 reieșea faptul că parteneriatul public-privat reprezenta
o formă de asociere pe bază de contract între o autoritate publică, înţelegând prin aceasta, o
autoritate o administraţiei publice centrale, o instituţie publică sau o autoritate a administraţiei
publice locale care, faţă de un proiect de investiţie definit, proceda la selectarea unui agent
economic, persoană juridică de drept privat, în vederea încheierii cu acesta a unui contract
având ca obiect realizarea şi finalizarea proiectului iniţiat. Procedura care stătea la baza
realizării parteneriatului era similară procedurii de achiziţie publică, iar contractul de

752
Publicată în [Link]. nr. 676 din 5 octombrie 2010.
753
Publicată în [Link]. nr.392 din 23 mai 2016.
754
Publicată în [Link]. nr. 954 din 5 noiembrie 2016.
755
V. Pătulea, Forma de asociere a parteneriatului public-privat, Dreptul, nr. 1/2005, p. 36.
256
parteneriat public-privat se regăsea sub denumirea de contract de proiect. În ce privește natura
juridică a acestui contract, faţă de obiectul constând în exploatarea şi întreţinerea bunului public
şi ţinând cont de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem considera
că acest contract putea fi asimilat unui contract de concesiune, având, deci, natura juridică a
unui contract administrativ. Un element specific ce caracteriza acest tip de contract îl constituia
cel referitor la proiectarea, finanţarea şi construcţia bunului public, elemente care, deşi
distingeau contractul de proiect de contractul de concesiune, nu îl excludeau pe primul din sfera
contractelor administrative, rămânând totuşi un contract prin care o autoritate publică urmărea
satisfacerea, pe baze contractuale, a unui interes public sau a unor servicii publice.
În sensul celor de mai sus, într-un alt studiu de specialitate, analizând natura juridică a
contractului de parteneriat public-privat prin prisma obiectului acestui contract, dar şi a
posibilităţii modificării sale unilaterale de către autoritatea publică parte în contract în scopul
protejării interesului public, s-a ajuns la concluzia că „ (…) Din punct de vedere juridic,
contractele de parteneriat public-privat sunt, de fapt, contracte administrative, supuse atât
dispoziţiilor dreptului comun (Codul civil), cât şi regulilor specifice dreptului public.”756
Un aspect controversat, în opinia noastră, îl constituia cel cu privire la conceptul de
transfer al bunului public, ce se regăsea în cuprinsul textului ordonanţei mai sus menționată. În
acest sens, art. 11 prevedea, la alin. (1), că „La finalizarea contractului de proiect compania de
proiect transferă, cu titlu gratuit, bunul public autorităţii publice, în bună stare, exploatabil şi
liber de orice sarcină sau obligaţie.”, iar la alin. (2): „Proprietăţile rezultate prin implementarea
proiectului şi terenurile ocupate de proiect nu pot fi înstrăinate, ipotecate, gajate sau să se
constituie în garanţii pentru terţi.” Ţinând cont de regimul juridic strict al bunurilor publice,
respectiv de faptul că acestea nu pot face obiectul transferului către persoane juridice de drept
privat, dispoziţiile art. 11 considerăm că erau cel puţin neclare. Astfel, actul normativ prevedea
obligaţia persoanei juridice private de a transfera, cu titlu gratuit, bunul public autorităţii
publice, fapt ce presupunea, deci, că acest bun public aparţinuse sub o formă sau alta, la un
moment dat, agentului economic privat, fiind în contradicţie evidentă cu dispoziţiile
constituţionale. Chiar acceptând ideea că acest bun public căpăta acest regim după ce era „creat”
de agentul economic, nu se putea admite ca acesta să fi deţinut vreun moment calitatea de
proprietar sau administrator al bunului şi, de aici, prerogativa de dispoziţie, respectiv de transfer
al acestuia. Considerăm că formularea din ordonanţă nu era conformă cu dispoziţiile
constituţionale şi nici cu cele ale Legii nr. 213/1998, iar dacă aceasta viza strict obligaţia de a
preda bunul public proprietarului de drept (statul sau unităţile administrativ-teritoriale) liber de
sarcini şi obligaţii, exploatabil ş.a., firesc ar fi fost să se găsească o formulare care să
consemneze exclusiv acest fapt, atât ca obligaţie legală cât şi sub aspect procedural, eventual
utilizând formularea „să predea”.
Cu privire la cele de mai sus, un autor aprecia că „(…) Prin noţiunea de transfer al unui
bun public se poate deduce că doar posesiunea şi folosinţa asupra unui asemenea bun se pot
transmite investitorului, iar nu dreptul de dispoziţie, care rămâne la îndemâna proprietarului
(statul ori unitatea administrativ-teritorială), în calitatea lui de persoană juridică de drept
public.”757 Nu am împărtășit opinia autorului, întrucât prevederile actului normativ erau mult

756
I. Avram, Contractele de parteneriat public-privat, Dreptul, nr. 12/2004, p. 115.
757
Idem, p. 116.
257
prea ambigue pentru a clarifica acest aspect şi numai prin deducere se putea aprecia că în fapt
se acorda posesia şi folosinţa bunului public, investitorului privat, pentru că actul normativ nu
preciza acest lucru, ci doar transferul - în final - de la persoana juridică de drept privat către
persoana juridică de drept public. În plus, faptul că sintagma „transfer al bunului public” a
generat necesitatea unor clarificări la nivel doctrinar demonstra caracterul lacunar al
reglementării.
Aşa cum am subliniat, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii, care a abrogat dispoziţiile legale privind contractul de parteneriat public-privat, nu a
mai inclus nici o reglementare explicită în acest sens. Această situaţie confuză creată de
legiuitor a generat, în mod firesc, întrebarea dacă absența unor reglementări legale exprese în
acest domeniu este echivalentă cu imposibilitatea încheierii unor astfel de contracte. Este
meritul deosebit al valoroasei doctrine în domeniu care, identificând o serie de acte normative
din care se deduc diferite forme de parteneriat public-privat, a ajuns la concluzia că aceste
contracte, deşi nereglementate în mod expres, sunt susţinute din punct de vedere legal. Astfel,
s-a arătat că O.U.G. nr. 34/2006 (contractul de concesiune), Legea nr. 215/2001 şi O.G. nr.
26/2000 conţin dispoziţii cu privire parteneriatul public-privat.758
Am arătat într-o secțiune anterioară modul în care Legea administrației publice locale
nr. 215/2001 instituie diferite instrumente de realizare a parteneriatului public-privat. În ce
priveşte dispoziţiile Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de
servicii, contractele în cauză se încadrează, în mod evident, în sfera largă a instrumentelor
destinate realizării unui parteneriat public-privat, în contextul în care operatorii economici de
drept privat (legea precizează că aceștia pot fi și de drept public), în urma câştigării unei
competiţii reglementată printr-o procedură strictă, îşi asumă obligaţia de a executa anumite
lucrări sau de a presta anumite servicii care deservesc interesele persoanelor juridice de drept
public care, la rândul lor, urmăresc prin aceste contracte, satisfacerea anumitor necesităţi de
ordin public în contextul unui interes public bine definit. De asemenea, asociaţiile şi fundaţiile,
care conform dispoziţiilor O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările şi completările ulterioare, constituie
persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial pot realiza, în temeiul dispoziţiilor art. 2
din acelaşi act normativ, parteneriate cu autorităţile publice.
Ambiguitatea legislativă cu privire la domeniul parteneriatului public-privat este însă
de criticat, cu atât mai mult cu cât, aşa cum am subliniat deja, ideea parteneriatului public-privat
a devenit un motto al clasei politice care, deşi înţelege să se folosească de aceasta în discursurile
sale nu înţelege să şi clarifice cadrul legal necesar aplicării coerente şi eficiente a acestui
instrument administrativ. De altfel, autori de referință din domeniul dreptului administrativ,
criticând acest comportament legislativ, au subliniat următoarele: „Faptul că în acest domeniu
sensibil nu a fost elaborat de la bun început un singur act normativ, asupra căruia să nu se
intervină cu modificări şi completări, în mai multe rânduri, cum s-a şi întâmplat, şi adeseori în

758
R. N. Petrescu, Impactul adoptării Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 asupra contractului de
parteneriat public-privat, Revista de Drept Public, nr. 1/2007, p. 103 şi urm.; D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II,
2015, p. 332.
258
mod cu totul inutil, demonstrează în opinia noastră, incapacitatea guvernanţilor de a percepe
corect adevăratul înţeles şi raţiunea existenţei parteneriatului public-privat.”759
Indiferent, însă, de cadrul de reglementare al diverselor forme de asociere între public
şi privat, incluzând parteneriatul public-privat, se impune a se reţine că aceste raporturi juridice
contractuale sunt de o complexitate care depășește cu mult alte forme de asociere, întrucât
prezintă o serie de trăsături specifice dificil, la acest moment, de încadrat într-un set unitar de
reguli. Aceasta pentru că, în paralel cu preocuparea pentru instituirea unui cadru contractual
capabil să protejeze interesul public și să conducă la realizarea obiectivelor bine determinate
din această sferă de interes, entitățile de drept public au și responsabilitatea asigurării
atractivității mecanismului de colaborare față de partenerul de drept privat. Problema creării
echilibrului contractual cu asigurarea supremației interesului public, concomitent cu asigurarea
predictibilității în sfera obținerii de profit pentru partenerul privat constituie o provocare
deosebită pentru practicienii în acest domeniu. Un plus de dificultate în decizia cu privire la
abordarea optimă va fi generat de situațiile în care, în cadrul acestui parteneriat sunt vizate
bunuri proprietate publică.
Autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, au calitatea de administratori ai
bunurilor proprietate publică sau privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
Deşi, în mod natural, bunurile proprietate privată ale statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale ar trebui să urmeze un regim asemănător celui aplicabil raporturilor juridice de drept
privat, având în vedere calitatea de persoane juridice de drept public a deţinătorilor şi raporturile
care vizează aceste bunuri diferă, sub aspectul regimului juridic, de cel aplicabil raporturilor de
drept privat în general. În acest sens, în doctrină s-a precizat că „Statul şi unităţile administrativ-
teritoriale sunt însă, în primul rând, subiecte de drept public, implicate în realizarea puterii de
stat, ceea ce atrage şi anumite particularităţi ale regimului proprietăţii sale private.”760
În ceea ce priveşte calitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale în
raporturile vizând bunuri ce aparţin proprietăţii publice, în doctrină s-a precizat că „Deşi, de
cele mai multe ori, acestea au şi personalitate juridică civilă, atunci când intră în raporturi
referitoare la bunurile care formează obiectul proprietăţii publice, ele îşi exercită capacitatea de
drept administrativ, nefiind niciodată titulare ale dreptului de proprietate publică (aceasta
aparţine doar statului sau unităţilor administrativ-teritoriale). Organizarea exercitării dreptului
de proprietate ţine deci, în mod exclusiv, de dreptul public.”761
Ca atare, în toate raporturile contractuale având ca obiect în special, bunuri proprietate
publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, autorităţile publice centrale de
specialitate sau locale se comportă în calitatea de persoane de drept public investite cu putere
publică, iar persoanele juridice private vor fi ținute de asumarea unor raporturi contractuale
specifice, în care egalitatea juridică se manifestă pe coordonate diferite față de un raport
contractual de tip privat, în care drepturile și obligațiile partenerilor se află într-un echilibru ce
nu poate fi contestat. Nu achiesăm întru totul la opiniile conform cărora astfel de raporturi
contractuale sunt caracterizate de un dezechilibru sau o lipsă de egalitate juridică în favoarea
partenerului de drept public. În opinia noastră, faptul că astfel de raporturi juridice nu sunt

759
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 331.
760
E. Chelaru, op. cit., p. 21.
761
Idem, p. 67.
259
impuse, se constituie printr-o manifestare clară de voință a privatului și printr-o asumare
conștientă a obligațiilor, care îi sunt din timp comunicate și pe care, în plus, le poate supune
cenzurii judiciare sub aspectul excesului, constituie argument suficient în aprecierea
parteneriatului public-privat ca un raport echilibrat, în care ambii parteneri își asumă drepturile
și obligațiile capabile să confere premisele realizării propriului interes.
Conceptul de parteneriat public-privat a fost și este în mod frecvent reflectat la nivelul
actelor normative ținând de organizarea și funcționarea autorităților publice, chiar și în
condițiile în care nu a beneficiat de o reglementare expresă. Sintagma parteneriat public-privat
este amintită într-o serie de norme care, deşi nu au abordat în mod explicit această temă, au
reflectat aprecierea realității sale juridice, reuşind să impună acest concept ca pe o instituție de
sine stătătoare. O sferă importantă a unor astfel de parteneriate se află în zona administraţiei
publice locale, investiţiile fiind, de regulă, dedicate dezvoltării regionale sau locale. Spre
exemplu, contractul de parteneriat public-privat este considerat în accepţiunea Legii serviciilor
comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată [art. 29 alin. (8)] drept un contract de
delegare a gestiunii alături de contractul de concesiune.
La nivel instituţional, conceptul de parteneriat public-privat a fost privit ca „o modalitate
de cooperare între o autoritate publică şi sectorul privat, respectiv organizaţii
neguvernamentale, asociaţii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru realizarea unui
proiect care produce efecte pozitive pe piaţa forţei de muncă şi în dezvoltarea locală.”762
Doctrina a fost preocupată de regimul juridic al contractelor de parteneriat public-privat
atât în perioada în care acesta beneficia de o reglementare expresă, cât şi ulterior când, deşi
lipsit de temei legal, acest tip de cooperare devenea mai actual ca oricând. S-a subliniat, astfel,
faptul că, deşi lipsit de consacrare expresă, contractul de parteneriat public-privat se regăsea
în mod frecvent în activitatea administraţiei publice, indiferent de formele juridice pe care le
îmbrăca. În acest sens, într-o lucrare valoroasă a dreptului administrativ, parteneriatul public-
privat a fost definit ca „o instituţie cândva «la modă» (…), evocată uneori de guvernanţi, privită
ca o formă concretă de colaborare între stat sau unităţile administrativ-teritoriale, prin
autorităţile lor, şi partenerii privaţi, dar bazată, mai ales, în trecut, pe o legislaţie strictă, confuză
şi adeseori contradictorie”.763
Beneficiul reciproc al partenerilor pe care îl comportă parteneriatul public-privat a fost
remarcat într-o altă lucrare de specialitate, prin aprecierea conform căreia „ambele sectoare
trebuie să-şi urmărească şi satisfacă propriile interese: asigurarea unui profit material în cazul
partenerului privat sau a unei necesităţi de interes sau utilitate publică de natură socială, în cazul
partenerului public.”764
Faţă de vidul legislativ în materia contractelor de parteneriat public-privat, generat de
abrogarea O.G. nr. 16/2002, s-a pus problema identificării temeiului legal al conceptului de
parteneriat public-privat. Specialiști ai dreptului administrativ au subliniat însă, în raport și de
alte valoroase lucrări și studii dedicate acestui subiect, că deşi nereglementat în mod expres,
conceptul era susţinut la nivel legislativ prin reglementările cu privire la contractul de

762
Parteneriatul public-privat. Soluţie pentru un mai bun management al comunităţilor locale din România. Ghid
practic pentru consiliile judeţene, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, 2004, p. 14.
763
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 329.
764
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, op. cit., p. 154.
260
concesiune, cele privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sau cele
privitoare la asociaţii şi fundaţii, care conţin dispoziţii cu privire la parteneriatul public-
privat.765
Într-un studiu dedicat temei parteneriatului public-privat, realizat în perioada
inconsistențelor legislative în materie, se sublinia faptul că „(...) O.U.G. nr. 34/2006 n-a făcut
altceva decât să mărească ambiguitatea în ceea ce priveşte contractul de parteneriat public-
privat (…) În ceea ce ne priveşte, înclinăm să credem că noutatea contractului de parteneriat
public-privat pentru administraţia publică românească, în general, şi pentru cea locală, în
special, precum şi problemele de natură practică, nu de puţine ori destul de complicate, pe care
le presupune acest tip de contract, ar putea constitui un argument pentru o reglementare
specială, clară şi suficient de largă în care să poată fi încadrate toate contractele de parteneriat
public-privat.”766
Instituţia parteneriatului public-privat a fost mult mai bine consolidată, încă de la
început, în ţările dezvoltate ale Uniunii Europene, între care Franţa a dezvoltat o adevărată
teorie juridică a conceptului. Doctrina românească a făcut referire la reglementările franceze
reuşite în domeniul parteneriatului public-privat (Ordonanţa nr. 554 din 17 iunie 2004,
publicată în Jurnalul Oficial francez nr. 141 din 19 iunie 2004), apreciind laudativ faptul că,
spre deosebire de sistemul legislativ românesc, „ajustarea legislaţiei franceze în materia
concesiunilor, achiziţiilor publice şi lucrărilor publice, cu directivele comunitare avute în
vedere şi de O.U.G. nr. 34/2006, nu a dus la abrogarea Ordonanţei menţionate cu privire la
contractele de parteneriat. (...) Similar conceptului englez de «Private Finance Initiative»,
contractul de parteneriat francez reprezintă primul mecanism simplu şi de aplicaţie globală ce
permite administraţiei, şi în mod special colectivităţilor locale teritoriale, care sunt primele
interesate să ia decizii cu privire la investiţiile publice, să practice un parteneriat (…).767
Într-o lucrare dedicată conceptului în discuție, s-a arătat că „instituţia parteneriatului
public-privat a căpătat, în ţările Uniunii Europene, o aplicabilitate mult mai largă, modalităţile
de finanţare fiind mai diversificate”768, oferindu-se, cu titlu de exemplu, Marea Britanie în care
„se recurge şi la un mecanism de realizare a achiziţiilor publice prin care sectorul public
contractează servicii de calitate pe perioade îndelungate de timp pentru a profita şi de abilităţile
manageriale ale sectorului privat, care va fi stimulat şi printr-o cofinanţare.”769
În consens cu opiniile menţionate mai sus, alţi autori au reținut că „În contextul
desfăşurării în România a unui proces tot mai accentuat de descentralizare a serviciilor publice,
tendinţă manifestată, de altfel, la nivelul întregului continent european, apare de o importanţă
majoră necesitatea de a reglementa, într-o manieră coerentă din punct de vedere juridic,
raporturile dintre sectorul public şi cel privat.”770 Mai mult decât atât, „Ridicarea frânelor
bugetare în vederea modernizării administraţiei, acceptarea faptului că de multe ori statul are
bani, dar nu şi idei pentru a moderniza administraţia, caracteristica sectorului privat de a fi

765
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 331 și urm.
766
R. N. Petrescu, loc. cit., Revista de Drept Public, nr. 1/2007, p. 99 şi urm.
767
Ibidem.
768
V. Pătulea, loc. cit., Dreptul nr. 1/2005, p. 45 şi urm.
769
Ibidem.
770
C. Verga, Aspecte privind concretizarea parteneriatului public-privat în unele judeţe din zona Moldovei, Revista
de Drept Public, nr. 1/2007, p. 91 şi urm.
261
flexibil la schimbarea regulilor, raportate la exigenţa potrivit căreia autorităţile publice trebuie
să se asigure că sunt respectate interesul public, calitatea serviciilor şi politica de preţ stabilită
sunt argumente pentru promovarea parteneriatului public-privat.”771
Câteva trăsături pe care doctrina de specialitate le considera importante în perioada
anterioară adoptării unor alte reglementări specifice în materie merită menționate, cel puțin
dintr-o perspectivă comparativă a așteptărilor cu textul legii adoptate în 2010 și abrogate la
mijlocul anului 2016.
Astfel, s-a precizat că „reglementarea privind instituţia parteneriatului public-privat va
trebui să capete alte dimensiuni şi un conţinut mult mai bine precizat, în special în ceea ce
priveşte organizarea supravegherii sistematice şi continue a modului de desfăşurare a unor
acţiuni de asemenea amploare şi importanţă.”772 S-a mai susținut că „Utilizarea parteneriatelor
public-privat acoperă arii de interes foarte larg şi creează posibilitatea rezolvării unor probleme
pe care comunităţile urbane sau rurale le resimt în mod acut în toate aspectele vieţii cotidiene.
Astfel de colaborări se regăsesc în numeroase sectoare: infrastructură, utilităţi publice, siguranţă
publică, programe sociale şi de educaţie, dezvoltare urbană, protecţia mediului etc.”773
În contextul în care era evident caracterul complex pe care îl dețin în esența lor aceste
raporturi, în care regulile de drept public convieţuiesc cu regulile de drept privat și în care
concilierea a două interese, interesul legitim public şi interesul privat, trebuia să fie în centrul
preocupărilor, reieșea în mod clar sarcina dificilă ce revenea legiuitorului în instituirea unui
cadru juridic capabil să asigure premisele de calitate necesare derulării raporturilor în sfera
parteneriatului public-privat. Astfel cum se preciza în doctrină „Crearea parteneriatelor este un
exerciţiu dificil, dar eficient. Adesea parteneriatele sunt susţinute şi iniţiate de Guvern în
încercarea de adaptare a politicilor naţionale la condiţiile locale. Prin implicarea
reprezentanţilor din toate sectoarele societăţii în modelarea intervenţiilor, parteneriatele pot
influenţa definitoriu modalitatea în care politicile publice sunt implementate.”774
Problema fundamentală care a rămas de soluționat, indiferent de îmbunătățirile la nivel
legislativ a instrumentelor dedicate unui astfel de parteneriat, o reprezintă punerea sa în
practică, adoptarea de politici și măsuri capabile să susțină beneficiul social pe care îl aduce un
astfel de mecanism, care trebuie, la rândul său, să comporte o evoluție comparabilă cu ritmul
evoluției societății.
Cu privire la evoluția acestei forme de asociere, la nivel doctrinar s-a arătat că „instituţia
parteneriatului public-privat a căpătat, în ţările Uniunii Europene, o aplicabilitate mult mai
largă, modalităţile de finanţare fiind mai diversificate.”775

771
M. Stancu-Ţipişcă, Eficacitatea economico-socială a parteneriatului public-privat, Revista de drept public, nr.
1/2007, p. 122 şi urm.
772
V. Pătulea, loc. cit., în Dreptul nr. 1/2005, p. 45 şi urm.
773
D. A. P. Florescu, R. Popa, Th. Mrejeru, Contractul de asociere în participaţiune, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2009, p. 163.
774
M. Voican, Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Ed. Unviersul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 200.
775
V. Pătulea, loc. cit., în Dreptul nr. 1/2005, p. 45 şi urm.
262
2.2 Legea specială în materie

Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat a fost adoptată într-un context în
care, pe fondul criticilor aduse reglementării anterioare, respectiv Legea parteneriatului public-
privat nr. 178/2010, critici întemeiate în mare măsură, fuseseră demarate demersuri de
îmbunătățire a cadrului legislativ în materie, demersuri care au culminat cu abrogarea, la
mijlocul anului 2016, a legii criticate, prin Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări
și concesiunile de servicii și adoptarea, la sfârșitul anului 2016, a legii actuale. Față de
momentul redactării prezentei lucrări, în care noua reglementare este adoptată recent, în absența
încă a normelor de punere în aplicare, a căror calitate în înțelegerea textului de lege este
esențială, vom analiza, în cele ce urmează, textul noului act normativ, într-o manieră
comparativă cu vechea reglementare. Alegem această modalitate de abordare nu numai pentru
a pune în evidență evoluția legislativă în raport de revendicarea creșterii calității reglementării,
dar și pentru a identifica similitudinile sau diferențele privind instrumentele juridice dedicate,
în cuprinsul celor două acte normative, instituirii unei astfel de forme asociative.
Legea parteneriatului public-privat nr. 178/2010, modificată și completată prin mai multe
acte normative, instituia două instrumente juridice care consacrau acordul de voinţă al
partenerilor, respectiv contractul de parteneriat public-privat sau contractul de proiect (actul
juridic care stipula drepturile şi obligaţiile partenerului public şi ale partenerului privat pentru
întreaga perioadă de funcţionare a parteneriatului, acoperind una sau mai multe dintre etapele
proiectului de parteneriat public-privat, pe o durată determinată) şi acordul de proiect (actul
juridic, premergător contractului de parteneriat public-privat sau contractului de proiect,
încheiat între partenerul public şi investitor, în vederea pregătirii contractului de parteneriat
public-privat).
Legea nr. 233/2016, modificată și completată prin O.U.G. nr. 104/2017, instituie mai
multe noțiuni care desemnează principii și instrumente asociative, atât din perspectivă
conceptuală, cât și ca mecanisme de constituire a parteneriatului în sine. Apar, pe de o parte,
noțiuni care desemnează principii și trăsături de referință ale construcției parteneriatului public-
privat, cum sunt cooperare și mecanism, iar pe de altă parte, sintagme care desemnează
instrumentele asociative prin care se concretizează parteneriatul, dar și termeni care
desemnează forme asociative care gravitează în jurul acestuia și care se manifestă anterior sau
ca o consecință a parteneriatului, cum ar fi asociere sau societate. Este de remarcat faptul că
termenul cooperare apare, în cuprinsul art. 3 din lege (astfel cum a fost modificat prin O.U.G.
nr. 104/2017), ca un element de referință al mecanismului parteneriatului public-privat, alături
de: durata lungă a raporturilor contractuale necesară recuperării investiției și realizării unui
profit rezonabil de către partenerul privat, finanțarea realizării investiției în proporție de peste
50% din fonduri private și distribuirea riscurilor între partenerul public și partenerul privat,
cu precizarea pentru acest din urmă element, a faptului că această distribuire va ține cont de
capacitatea partenerului public de a gestiona și controla un anumit risc.
Cooperarea ca element de esență al parteneriatului public-privat a fost menționată și în
reglementarea anterioară, însă nu a beneficiat de o detaliere de conținut în normele de aplicare.
În ce privește noua reglementare, observăm că legiuitorul a înțeles să precizeze în mod explicit
că elementele care caracterizează mecanismul parteneriatului public-privat vor fi detaliate în
normele de aplicare a legii, fapt ce susține, dacă nu maturizarea comportamentului legislativ,
263
cel puțin o preocupare pentru îmbunătățirea calității reglementării, inițiativă lăudabilă. Vrem să
credem că normele de aplicare a legii vor clarifica și detalia suficient conceptele care formează
meacanismul parteneriatului public-privat, astfel încât să susțină o punere în aplicare mai facilă
a acestui instrument, inclusiv printr-un mecanism contractual adecvat.
Spre deosebire de vechea reglementare, care prevedea o singură formă de realizare a
parteneriatului public-privat, prin noul act normativ, deși acesta instituie tot două instrumente
juridice dedicate consemnării parteneriatului, se elimină acordul de proiect premergător
contractului în sine. Se introduce, în schimb, o a doua opțiune de contract, cele două forme
posibile ale parteneriatului public-privat, în accepțiunea noii legi, fiind reprezentate, conform
art. 4 din lege, de: a) parteneriatul public-privat contractual, contract tripartit în care părțile
sunt partenerul public, partenerul privat și societatea de proiect al cărei capital este deținut
integral de partenerul privat și b) parteneriatul public-privat instituțional, în care contractul se
încheie între partenerul public și partenerul privat și consacră constituirea, de către aceștia, a
societății de proiect, care devine parte a contractului.
Deși, pe fond, cele două tipuri de contracte sunt oarecum clare din perspectiva distincției
dintre acestea, terminologia aleasă în desemnarea celor două forme nu este, în opinia noastră,
cea mai fericită, întrucât termenul contractual, în cazul primei forme, induce ideea greșită că
cea de-a doua formă ar exclude componenta contractuală, în timp ce noțiunea de instituțional,
în sensul legii, nu reflectă o cooperare instituțională, iar societatea care se creează nu poate fi
asimilată, în nici o teorie, cu o instituție.
Prin raportare la vechile dispoziții, parteneriatul public-privat contractual, reprezintă
elementul de noutate, constând în regimul juridic al societății de proiect care este controlată
exclusiv de partenerul privat. Această nouă reglementare apare, înțelegem, în contextul intenției
legiuitorului de a face parteneriatul public-privat mai atractiv pentru partenerii din sfera privată,
dar și de a conferi ambilor parteneri posibilitatea și flexibilitatea necesară adoptării celui mai
potrivit instrument juridic, capabil să asigure premisele ținând de eficiența implementării
proiectului.
Conform Legii nr. 178/2010 aveau calitatea de a încheia contracte de parteneriat public-
privat autoritățile publice centrale (ministere, autorităţi ori instituţii publice, organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, care urmăreau implementarea de proiecte de
parteneriat public-privat de interes public general) și autoritățile administrației publice locale
(organismul de decizie publică constituit şi funcţionând, după caz, la nivelul judeţului,
municipiului, oraşului sau comunei, responsabil pentru proiectele de parteneriat public-privat
de interes local). În sensul acestei reglementări, partenerii publici erau reprezentați prin: oricare
organism al statului (autoritate publică sau instituţie publică, care acţionau la nivel central,
regional ori local sau orice asociere a acestora), precum și prin organismele cu personalitate
juridică înfiinţate pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau
industrial şi care îndeplineau una din următoarele condiții: a) erau finanţate, în majoritate, de
către un organism al statului; b) se aflau în subordinea ori erau supuse controlului unui organism
al statului; c) aveau în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere ori de
supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia, numiţi de către un organism
de drept public.
Autoritățile care dețineau competența inițierii proiectelor de parteneriat public-privat
erau, în reglementarea anterioară, în funcție de interesul local, județean sau național, consiliile
264
comunale, orăşeneşti, municipale şi consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor (ex. sectoarele municipiului București), asociaţiile de dezvoltare intercomunitară,
consiliile judeţene, Guvernul României, autoritățile publice sau instituțiile publice care
acționau la nivel central, regional ori local şi oricare alt organism, cu personalitate juridică,
înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial și care
se afla într-una dintre următoarele situații: a) era finanţat, în majoritate, de către o autoritate
publică sau o instituție publică; b) se afla în subordinea ori este supus controlului unei autorități
publice sau instituții publice; c) avea în componența consiliului de administraţie/organului de
conducere ori de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia, numiţi de
către o autoritate publică sau o instituție publică sau de către un alt organism de drept public,
precum și orice asociere formată dintr-una sau mai multe dintre aceste structuri.
Analizând subiecții de drept care, conform Legii nr. 178/2010, dețineau competența
inițierii proiectelor de parteneriat public-privat, se remarcă faptul că, aceștia erau, în fapt,
entitățile contractante - definite în cuprinsul Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări
și concesiunile de servicii, incluzând autoritățile contractante - definite și în cuprinsul Legii
nr. 98/2016 privind achizițiile publice și, respectiv, autoritățile publice, în sensul larg al
conceptului, astfel cum este acesta instituit prin Legea contenciosului administrativ, respectiv
„orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere
publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în
sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.
Un aspect demn de remarcat în cuprinsul dispozițiilor legale menționate mai sus, recent
adoptate în materia achizițiilor publice și a concesiunilor de lucrări și de servicii, este acela că,
similar legislației anterioare, se precizează în mod expres faptul că persoanele de drept public
pot aparține și sferei partenerilor entităților contractante, a operatorilor economici, definiți ca
fiind „orice persoană fizică sau juridică, de drept public sau de drept privat, sau grup ori
asociere, inclusiv temporară, de astfel de persoane, care oferă pe piaţă, în mod licit, executarea
de lucrări şi/sau a unei construcţii, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.”
Legea nr. 233/2016, cu modificările și completările ulterioare, operează cu noțiunea
generică de partener public, sintagmă care aparține sferei autorităților contractante și a
entităților contractante în sensul dispozițiilor Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice776,
cu completările ulterioare, ale Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale777 și ale Legii nr.
100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii. Prin raportare la conceptele
instituite în cuprinsul celor trei acte normative (Legea nr. 98/2016, Legea nr. 99/2016 și Legea
nr. 100/2016), sintagma partener public utilizată de Legea parteneriatului public-privat poate
fi tradusă prin totalitatea entităților de drept public care se regăsesc sub oricare din următoarele
denumiri:
a) autorități și instituții publice centrale sau locale;
b) organisme de drept public: persoane juridice înfiinţate pentru a satisface nevoi de
interes general, fără caracter comercial sau industrial, finanţate, în majoritate, de către autorități
și instituții publice centrale sau locale sau aflate în subordinea, sub autoritatea sau în

776
Publicată în [Link]. nr. 390 din 23 mai 2016.
777
Publicată în [Link]. nr. 391 din 23 mai 2016.
265
coordonarea ori controlul unei autorități sau instituții publice centrale sau locale sau la care mai
mult de jumătate din membrii consiliului de administraţie/organului de conducere sau de
supraveghere sunt numiţi de către o autoritate sau instituție publică);
c) întreprinderi publice: persoane juridice ce desfăşoară activităţi economice şi asupra
cărora se exercită direct sau indirect, ca urmare a unor drepturi de proprietate, a participaţiilor
financiare sau a regulilor specifice prevăzute în actul de înfiinţare a întreprinderii respective,
influenţa dominantă a unei entităţi sau instituții publice centrale sau locale, în sensul deținerii
majorității capitalului subscris, a controlului majorităţii voturilor asociate acţiunilor emise de
întreprindere sau a numirii, în componenţa consiliului de administraţie, a organului de
conducere sau de supraveghere a mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia;
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) - c) de mai sus, care
funcţionează în baza unor drepturi acordate de o entitate competentă prin orice act legislativ
sau act administrativ al cărui efect constă în limitarea exercitării unei activităţi relevante la una
sau mai multe entităţi şi care afectează substanţial capacitatea altor entităţi de a desfăşura o
astfel de activitate, denumite drepturi exclusive sau speciale;
c) asocierile care cuprind cel puţin una dintre persoanele juridice prevăzute la lit. a)-d) de
mai sus.
Demersul nostru de a identifica, în cuprinsul celor trei acte normative, sfera persoanelor
juridice care aparțin conceptului de partener public, în înțelesul Legii nr. 233/2016 privind
parteneriatul public-privat, are o dublă conotație: pe de o parte, evidențierea unei sfere foarte
largi a actorilor de drept public destinatari ai reglementării, fapt demn de o apreciere pozitivă,
iar pe de altă parte, argumentarea că, în pofida unei intenții lăudabile de a îmbunătăți cadrul
legislativ astfel încât acesta să își regăsească o bună aplicare în practică, maniera complicată de
reglementare și dependența aplicării acesteia de aplicarea altor acte normative afectează
semnificativ atingerea optimă a scopului urmărit, la care se adaugă și absența normelor de
aplicare. În plus, am constatat că există încă o abordare deficitară a modului de definire a
conceptelor cu care operează actele normative, în speță fiind vorba despre menținerea manierei
deficitare de definire a unui concept prin el însuși (spre exemplu: organismul de drept public,
entitate)
Deși criticabilă trimiterea la alte trei acte normative, argumentul unei astfel de abordări
reiese din faptul că parteneriatul public-privat, în noua formulă, vizează un proiect constând în
„realizarea/reabilitarea/extinderea unui bun sau a unor bunuri destinate prestării unui serviciu
public și/sau operării unui serviciu public”, toate acestea intrând, după caz, în sfera de aplicare
a celor trei acte normative care reglementează încheierea contractelor având ca obiect
„achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări, a contractelor sectoriale și a celor de concesiune
de lucrări şi de servicii și care se vor aplica parteneriatului public-privat sub aspectul
procedurilor de atribuire a contractului”. Înțelegem, deci, contractul de parteneriat public-
privat, ca fiind instrumentul prin care, ca rezultat al derulării unei proceduri aplicabile achiziției
de bunuri, servicii sau lucrări, incluzând cele care vizează activități relevante în sensul
achizițiilor sectoriale sau aplicabile concesiunii de lucrări și servicii, se convin termenii și
condițiile de utilizare și, respectiv operare a bunului/bunurilor destinate prestării și/sau operării
unui serviciu public, care au făcut obiectul procedurii de achiziție sau concesiune.
O.U.G. nr. 104/2017 modifică însă dispozițiile art. 7 din lege privind definiția
partenerului public, completând sfera partenerilor publici cu entitățile menționate în cadrul
266
Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările şi completările ulterioare (cele
prevăzute la art. 2 pct. 30 și cele finanţate potrivit art. 62), ale Legii nr. 273/2006, cu
modificările şi completările ulterioare (art. 2 pct. 39 și art. 67) și cu entitățile enumerate în
capitolul 20 din anexa A la Regulamentul (UE) nr. 549/2013 al Parlamentului European şi al
Consiliului privind Sistemul european de conturi naţionale şi regionale din Uniunea
Europeană.778 Reiterând, și de această dată, critica noastră cu privire la trimiterea către alte acte
normative, adăugăm, în plus, critica privind reluarea, prin invocarea altor acte normative, a
celor mai multe dintre cele deja incluse în varianta inițială a legii (instituții publice locale etc.)
Concluzionând, sfera partenerilor de drept public nu diferă în cele două reglementări,
chestiune firească de altfel, cu precizarea preferinței noastre pentru maniera de reglementare
abordată în Legea nr. 178/2010, respectiv definirea expresă, chiar cu riscul unei enumerări largi,
a partenerului public. Opțiunea aleasă în noua reglementare de a corela subiecții care aparțin
sferei partenerului public cu tipul de procedură aplicabilă încheierii contractului, reglementată
în cuprinsul altor acte normative, ni se pare neinspirată în raport de scopul adoptării unui act
normativ sintetic și ușor de pus în aplicare.
Din perspectiva demersului nostru științific, un element important al reglementărilor
analizate mai sus îl constituie considerarea, ca partener public, și a asocierilor care includ
persoanele juridice de drept public. Considerăm că acesta este încă un exemplu prin care se
demonstrează faptul că actele normative au calitatea de a pune în corelare realitatea
administrativă care consacră noi subiecți de drept public (asocierile) cu definițiile-cadru în
materia dreptului administrativ instituite de Legea contenciosului administrativ. Totuși,
apreciem că situația ar trebuie să fie inversă, în sensul considerării ca reglementare-cadru, sub
aspectul instituțiilor principale ale dreptului administrativ, a Legii contenciosului administrativ
și, prin raportare la aceasta, adaptarea sa corespunzătoare și în timpi reali la evoluția
administrației publice. În acest fel, s-ar contribui semnificativ la mult dorita unificare și
uniformizare a terminologiei și conceptelor dreptului administrativ, iar, în plus, prin evitarea
reluării acelorași noțiuni în fiecare act normativ ce reglementează diverse domenii de activitate
ale administrației publice, s-ar elimina mult criticatele paralelisme în domeniu și s-ar netezi
calea interpretării și aplicării corecte și eficiente a legii.
Partenerul privat era reprezentat, conform Legii nr. 178/2010, de orice investitor privat
care semnase un contract de parteneriat public-privat, prin acesta din urmă înțelegând orice
persoană juridică sau asociere de persoane juridice, română sau străină, care își manifestase
interesul de a participa în cadrul procedurii de selecţie şi era dispusă să asigure finanţarea pentru
una sau mai multe dintre etapele unui proiect de parteneriat public-privat.
Legea nr. 233/2016 definește partenerul privat ca fiind „investitorul privat sau asocierea
de investitori privaţi care a semnat cu partenerul public contractul de parteneriat public-privat”,
investitorul privat fiind, la rândul său, persoana juridică sau asocierea de persoane juridice
care, regăsindu-se în afara sferei partenerilor publici (astfel cum este delimitată de textul legii),
şi-a manifestat interesul de a participa în cadrul procedurii de atribuire a contractului de
parteneriat public-privat. Observăm, încă o dată, preocuparea legiuitorului pentru considerarea
asocierii, ca un subiect în sine, realitatea parteneriatelor pentru realizarea administrației, în sens
larg, fiind din din ce în ce mai evidentă.

778
Publicat în J. Of., nr. L 174/446 din 26 iunie 2013.
267
 Asocierea ce făcea obiectul parteneriatului public-privat era conceptualizată în cuprinsul
Legii nr. 178/2010 prin sintagma companie de proiect definită ca acea societate comercială,
persoană juridică română, având ca acţionari partenerul public şi pe cel privat, care sunt
reprezentaţi proporţional cu participarea la proiectul de parteneriat public-privat, partenerul
public participând cu aport în natură. Regimul juridic care guverna funcționarea și organizarea
companiei de proiect era cel conferit de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, cu următoarele elemente specifice: a) capitalul social al
companiei de proiect era deţinut de către partenerul public şi investitorul privat; b) compania
era condusă de un consiliu de administrație în care cei doi parteneri erau reprezentați
proporțional cu participarea la capitalul social și al patrimoniului acesteia; c) pe toată perioada
de funcţionare compania de proiect nu putea să-şi schimbe obiectul de activitate şi nu putea
desfăşura operaţiuni economice în afara scopului expres al proiectului de parteneriat public-
privat pentru care fusese creată sau al dezvoltării acestuia în folosul comunităţii și nu avea
dreptul să ia decizii cu privire la schimbarea formei de proprietate sau de administrare a
patrimoniului public sau privat cu care partenerul public participa la proiectul de parteneriat
public-privat şi nici cu privire la cesionarea unor drepturi primite prin contract.
În reglementarea actuală, asocierea este regăsită în sintagma societate de proiect, definită
ca fiind societatea care se înființează și funcționează în conformitate cu prevederile Legii
societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în scopul
implementării proiectului, având ca scop exclusiv realizarea tuturor activităților necesare, direct
și indirect, pentru îndeplinirea obiectului proiectului de parteneriat public-privat. Observăm
așadar că, spre deosebire de Legea nr. 178/2010, noul act normativ nu reglementează în detaliu
organizarea și funcționarea societății de proiect, oferind partenerilor flexibilitatea necesară
alegerii opțiunii de organizare și funcționare a acesteia.
Sub aspect practic, Legea nr. 178/2010 instituia procedura obligatoriu a fi urmată pentru
realizarea unui astfel de parteneriat, definind etapele premergătoare încheierii contractului de
parteneriat public-privat, respectiv iniţierea proiectului de parteneriat public-privat (publicarea
anunţului de selecţie şi a documentului ataşat de către partenerul public), selecţia investitorilor
privaţi prin „procedura deschisă" sau prin „procedura de dialog competitiv", semnarea
acordului de proiect cu investitorii privaţi selectaţi și negocierea cu investitorii privaţi selectaţi
ce au semnat acordul de proiect (în cazul procedurii de dialog competitiv). Ulterior încheierii
contractului de parteneriat public-privat urmau a fi demarate procedurile conform legislaţiei
române, pentru constituirea companiei de proiect ca societate comercială pe acţiuni având ca
acţionari partenerul public şi partenerul privat, în vederea realizării obiectivelor contractului de
parteneriat public-privat. Regimul juridic al constituirii companiei de proiect era cel instituit
prin Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Astfel cum am precizat mai sus, noua reglementare face trimitere la procedurile instituite de
alte trei acte normative, abordare pe care deja am criticat-o și care considerăm că, deși aparent
creează impresia beneficiului unui text ușor de parcurs al actului normativ, în realitate face
dificil procesul de punere în aplicare a acestuia.
Raportându-se la dispozițiile Legii nr. 178/2010 privind parteneriatul public-privat,
doctrina administrativă sublinia faptul că „un parteneriat public-privat presupune două etape:
prima are în vedere adoptarea unei decizii cu caracter politic de a iniţia realizarea acestuia, iar

268
cea de-a doua etapă reprezintă o procedură administrativă prin care se urmăreşte implementarea
deciziei politice.”779
Ambele etape, în opinia noastră, erau ele însele marcate de un amplu parteneriat la nivelul
autorităților și instituțiilor publice, astfel încât putem afirma că parteneriatul public-privat avea
ca premise ale constituirii sale parteneriatul [Link], legea instituia un lanț mai
simplu sau mai complex de parteneriate, care se determinau unul pe celălalt, ceea ce ne situa în
prezența unui triplu parteneriat care acoperea mai multe dimensiuni ale aceluiași concept:
asocierea, ca partener public, contractul de parteneriat public-privat între asociere și
investitorul privat și compania de proiect, formă instituțională de cooperare instituită în baza
contractului de parteneriat public-privat.
Un aspect interesant care reieșea din textul legii era cel care reflecta generarea, de către
un contract administrativ, a altor două contracte administrative, respectiv un contract de
administrare pentru bunurile încredinţate spre administrare, precum şi un contract de servicii,
ambele încheiate între compania de proiect şi cei doi parteneri și care aveau la bază contractul
de parteneriat public-privat.
Legea instituia și regulile generale obligatorii care erau avute în vedere pe tot parcursul
etapelor de iniţiere, negociere şi finalizare a unui contract de parteneriat public-privat, printre
care: colaborarea obligatorie a partenerilor în baza unor raporturi contractuale; convenirea prin
contract a diviziunii responsabilităţilor și a valorii de finanţare şi a riscurilor; interdicţia
concesionării drepturilor şi obligaţiilor pe parcursul derulării contractului, clasificarea ca
nonactive a activelor implicate în proiect, pe perioada de derulare a contractului cu consecinţa
neînregistrării acestora în situaţia financiară trimestrială şi anuală a partenerului public implicat
şi înregistrării lor în balanţa de verificare şi situaţia financiară anuală ale companiei de proiect.
Cu privire la cele de mai sus, într-o lucrare de specialitate se considera că termenul non-
active „(...) nu ţine cont de prevederile pe care legiuitorul le instituie prin art. 16 lit. d) din lege
(...) din al căror conţinut rezultă că bunurile ce fac obiectul contractului de parteneriat public-
privat pot fi considerate active sau non-active în funcţie de modalitatea de repartiţie a riscurilor
în cadrul proiectului. De asemenea, această conceptualizare legală, cu valoare de normă
imperativă vine şi în contradicţie cu recomandările Eurostat, Oficiul pentru Statistică al
Comisiei Europene, referitoare la tratamentul contabil aplicabil parteneriatului public-privat în
conturile naţionale, în sensul cărora activităţile legate de parteneriatul public-privat pot fi
considerate non-publice şi nu vor fi înregistrate în balanţa administraţiei publice, în raport de
analiza riscurilor suportate de partenerii contractuali, respectiv aceste activităţi pot fi
considerate non-publice dacă partenerul privat suportă riscul de construcţie, sau unul dintre
riscurile de disponibilitate sau legat de cerere.”780
Legea nr. 178/2010 nu insista asupra naturii juridice a acordului de proiect, însă Normele
metodologice de aplicare ale acesteia, aprobate prin H.G. nr. 1239/2010781 reglementau în
detaliu forma și conținutul acordului, care trebuia să conțină termeni generali (definirea și datele

779
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 330 și urm.
780
O. Puie, Aspecte privitoare la reglementarea parteneriatului public-privat în contextul noului cadru legislativ
instituit prin Legea nr. 178/2010 modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 39/2011,
Revista Pandectele Române, nr. 8/2011, p. 100.
781
Publicată în [Link]. nr. 833 din 13 decembrie 2010.
269
de identificare a părților semnatare, stabilirea condițiilor de respectare a confidențialității,
durata valabilității acordului de proiect), obligațiile și drepturile părților și modalitățile de
stingere a obligațiilor reciproce pe durata negocierilor și termeni specifici (enumerarea
principalelor criterii în baza cărora se va desfăşura negocierea; enunţarea de comun acord a
respectării, pe perioada negocierii de către părţi, a tuturor principiilor prevăzute de lege,
stabilirea de principiu a valorii estimate a investiţiei private care face obiectul negocierii, în
vederea stabilirii prin contractul de parteneriat public-privat a proporţiilor de participare a
părţilor la compania de proiect, stabilirea de principiu a duratei determinate care face obiectul
negocierii în vederea stabilirii concrete a acesteia prin contractul de parteneriat public-privat).
Contractul de parteneriat public-privat era, în mod evident, un contract administrativ,
marcat - atât din punct de vedere al procedurii de încheiere, cât și al celei de soluționare a
litigiilor ce ar fi putut să decurgă din acesta - de regimul juridic administrativ, exprimând „un
acord de voinţă, dintre o autoritate publică, aflată pe o poziţie de superioritate juridică, pe de
o parte, şi alte subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte
organe ale statului subordonate celeilalte părţi), prin care se urmăreşte satisfacerea unui
interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea
în valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publică.”782
Legiuitorul a ținut să precizeze caracterul administrativ al contractului ori de câte ori a
avut ocazia, inclusiv prin sublinierea faptului că încheierea contractului de parteneriat public-
privat reprezenta o procedură administrativă prin care se realiza intrarea acestuia în vigoare,
prin semnare și parafare, însă, în mod surprinzător, a acţionat contrar regulilor în materia
contractelor administrative, instituind competenţa instanţelor de drept comercial în soluţionarea
aspectelor de legalitate privind acest contract.
Similar modului în care s-a procedat inițial și cu contractul de achiziție publică, contractul
de parteneriat public-privat a fost calificat drept contract comercial. Această decizie a fost, aşa
cum era de aşteptat, criticată şi contestată atât de practicieni, cât şi la nivel doctrinar.
Exemplificăm, dintre criticile la nivel doctrinar, cu aprecierea conform căreia „Calificarea
conferită de către legiuitor contractului de parteneriat public-privat şi contractelor de achiziţie
publică ca fiind contracte comerciale, prin ignorarea caracterului esenţialmente administrativ al
contractului de parteneriat public-privat şi al competenţei instanţelor specializate de contencios
administrativ în materia actului administrativ, în opinia noastră, contravine dispoziţiilor art. 126
alin. (6) din Constituţie, care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea
contenciosului administrativ de competenţa instanţelor de contencios administrativ, cu
excepţiile expres şi limitativ stabilite de către legiuitorul constituant, precum şi dispoziţiilor art.
2 alin. (1) lit. c) fraza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în sensul
cărora sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi şi contractele încheiate de
către autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţii publice.”783
Am achiesat întru totul la această critică, întrucât, în fapt, sintetiza teoria administrativă
unanim acceptată, conform căreia competența soluționării litigiilor privitoare la executarea
contractelor administrative revine, în mod natural, instanțelor de contencios administrativ.

782
V. Vedinaş, op. cit. 2015, p. 140.
783
O. Puie, op. cit., p. 109.
270
 În același sens, autorul evocat mai sus a subliniat faptul că „Partenerii publici indiferent
de forma personalităţii lor juridice conferită prin lege acţionează în virtutea capacităţii lor de
drept administrativ conferită prin lege pentru punerea în valoare a unor bunuri publice sau
servicii publice, motiv pentru care părţile se găsesc în poziţie de inegalitate juridică, chiar dacă
astfel de contracte conţin şi clauze contractuale.”784 Ori tocmai referința la bunuri și servicii
publice din cuprinsul Legii nr. 178/2010 impunea determinarea explicită a competenței
instanțelor de contencios administrativ în materia litigiilor izvorâte din executarea contractelor
de parteneriat public-privat. Aceasta pentru că, astfel cum s-a precizat într-o valoroasă lucrare
de drept administrativ, „pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale
domeniului public, competența de soluționare a conflictelor ar trebui să revină instanțelor de
contencios administrativ, pentru simplul motiv că este vorba despre contracte
administrative.”785
Legea nr. 233/2016 precizează în mod expres natura juridică a contractului de parteneriat
public-privat, pe care îl definește ca fiind un contract administrativ, competența soluționării
litigiilor cu privire la încheierea și/sau executarea acestuia revenind, pe cale de consecință,
instanțelor de contencios administrativ și fiind consemnată ca atare, în cuprinsul art. 43, care
face referire la dispozițiile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de
atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de
concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor786. Conform acestui act normativ
competența revine instanțelor de contencios administrativ.
Contractele de parteneriat public-privat puteau fi, conform dispozițiilor Legii nr.
178/2010, contracte de bunuri și servicii și contracte de lucrări, prin care companiei de proiect
îi erau transferate obligaţii ca proiectarea, construcţia, dezvoltarea, reabilitarea, operarea,
întreţinerea, finanţarea, iar la finalizarea contractului, bunul public era transferat, cu titlu gratuit,
partenerului public, în bună stare şi liber de orice sarcină sau obligaţie. Legea reglementa și
conținutul contractului de parteneriat public-privat (incluzând tipul de activități convenite,
obligațiile concrete ale părților, valoarea investiției, perioada de derulare și termenul de
finalizare, definirea calendarului de derulare, cotele de participare la proiect, criteriile de
performanță în îndeplinirea obiectivelor contractului, clauze de retragere din proiect, penalități
pentru neîndeplinirea obiectivelor stabilite) și preciza tipurile de lucrări publice ce puteau face
obiectul contractului de parteneriat public-privat (de interes local, județean și național.)
Normele metodologice reglementau, în plus, condițiile contractului de parteneriat public-
privat, respectiv: condiții generale, care cuprindeau termenii generali, specifici şi comuni și,
respectiv elemente agreate între partenerul public şi investitor.
Un merit al Legii nr. 178/2010, care se impune a fi remarcat consta, în opinia noastră, în
faptul că erau eliminate inconsistenţele unor reglementări anterioare în materie, cu privire la
transferul bunurilor publice, instituite de acestea într-o manieră confuză şi neconcordantă cu

784
Idem, p. 108 şi urm.
785
D. Apostol Tofan, op. cit., Vol. II, 2015, p. 103.
786
Publicată în [Link]. nr. 393 din 23 Mai 2016.
271
regimul patrimoniului public al statului şi criticate în doctrină.787 Astfel, textul Legii nr.
178/2010 preciza, în mod expres, faptul că finalizarea proiectului avea ca rezultat un bun public
și că acesta urma a fi transferat partenerului public, cu titlu gratuit, în bună stare şi liber de orice
sarcină sau obligaţie.
Legea nr. 233/2016 enumeră aspectele minime necesar a fi reglementate în cuprinsul
contractului de parteneriat public-privat, un element interesant constituindu-l cel cu privire la
regimul juridic al bunurilor implicate în proiect. Este, astfel, explicit atrasă atenția asupra
dispozițiilor legale în materia proprietății publice. Acesta este, considerăm, un subiect care va
necesita o aplecare profundă a juriștilor, cunoscută fiind problema lacunelor legislative în
materia regimului proprietății publice, domeniu care nu beneficiază de o reglementare de
referință unitară și care să impună armonizarea conceptului în întreg spațiu legislativ care
abundă, la acest moment, în exprimări lipsite de rigurozitate.
În pofida aspectelor meritorii menționate mai sus, Legea nr. 178/2010 continua să fie
lipsită, în substanța sa, de claritatea necesară evitării posibilității de interpretare care s-a dovedit
întotdeauna a îngreuna aplicabilitatea în practică. Specialiști în domeniu au criticat ambiguitatea
textului legal, arătând că „Terminologia folosită de Legea parteneriatului public-privat şi de
Normele metodologice este neuniformă, putând fi decelate trei categorii de texte legale în
funcţie de rolul pe care îl atribuie fiecărui partener în ceea ce priveşte finanţarea proiectului, de
cele mai multe ori în mod indirect.”788
Criticile formulate în mod constant la adresa textului legii, atât de către specialiști în
drept, cât și de către exponenți ai unor diverse segmente ale societății civile, însoțite de lipsa
oricărui rezultat în practică, a condus la promovarea, în perioada 2013-2014, a unui nou text de
lege, acesta fiind, la rândul său, criticat la nivel politic și contestat sub aspectul
constituționalității unor prevederi.
Interesantă este argumentaţia necesităţii adoptării noului act normativ, al cărui proiect a
fost promovat de către Guvernul României, care făcea referire, pe de o parte la neajunsurile
Legii nr. 178/2010, iar pe de altă parte, la calitatea noii reglementări propuse. Guvernul prin
Departamentul pentru Investiții străine și Parteneriat public-privat, sublinia, la acel moment, că
„În temeiul Legii nr. 178 în vigoare din anul 2010 nu a fost posibilă structurarea niciunui
proiect. (...) Legea nr.178/2010 nu a devenit o reglementare adaptată realităților economice și
juridice. A subzistat un paralelism cu reglementarea concesiunilor de lucrări publice și de
servicii publice, precum și o serie de soluții juridice discutabile, neconcordante cu bunele
practici înregistrate în proiecte de acest tip.”789 Se subliniau la nivel guvernamental
următoarele: „Legea nr. 178/2010 reglementează doar parteneriatul public-privat instituțional,
derulat prin intermediul unei companii de proiect având ca acționari partenerul public și
partenerul privat. (...) Sunt însă foarte multe proiecte de succes care nu au urmat această
formulă, ori excluderea lor nu are justificare și afectează libertatea partenerilor publici de a
alege tipul de structură contractuală cel mai potrivit unui anumit proiect. (...) O altă limitare

787
I. Avram, loc. cit. în Dreptul nr. 12/2004, p. 111 şi urm. şi V. Pătulea, loc.. cit. în Dreptul nr. 1/2005, p. 36 şi
urm.
788
S. Gherghina, Discuţii privitoare la implicarea fondurilor publice în proiectele de parteneriat public-privat în
condiţiile legislaţiei române actuale, Dreptul, nr. 3/2012, p. 96.
789
[Link]
272
stabilită de legea actuală constă în obligația aportului partenerului public la compania de proiect
exclusiv sub forma unui bun proprietate privată. Dar există numeroase situații în care partenerul
public nu are în proprietate un astfel de bun sau, chiar dacă astfel de bunuri există, ele sunt
irelevante pentru proiectul respectiv.”790
Pledoaria pentru calitatea noului act normativ propus, viza mențiuni cu referire la
atingerea următoarelor obiective: conlucrarea sectorului public și sectorului privat, lărgirea
categoriilor de parteneriat public-privat permise (adăugând parteneriatului contractual pe cel
instituțional), detalierea drepturilor părților în cadrul contractului și regimului juridic al
bunurilor, precum și includerea unor garanții atât pentru protejarea interesului public cât și a
investiției realizate de partenerul privat. Se argumenta, de asemenea, necesitatea de a se
consacra în mod expres principiul echilibrului financiar și de a se conferi posibilitatea adaptării
contractului în situații neprevăzute în care ar fi urmat să apară efecte financiare negative pentru
obligațiile partenerului privat, urmare a unui act normativ sau a unui act administrativ sau a
unui caz de forță majoră791.
Noua lege propusă, adoptată însă nepromulgată, a fost criticată inclusiv sub aspectul
constituționalității unor dispoziții referitoare la posibilitatea partenerului public de a modifica
unilateral anumite prevederi ale contractului de parteneriat public-privat și, respectiv de a
denunța unilateral contractul de parteneriat public-privat, din motive excepționale legate de
interesul național sau local [art. 38 alin. (1) ] și la posibilitatea partenerului public de a înlocui
partenerul privat în cazul în care acesta sau societatea de proiect nu și-ar fi îndeplinit
obligațiile asumate în cadrul contractului de parteneriat public-privat sau obligațiile față de
finanțatorul proiectului.
Prin Decizia nr. 390/2014792, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile art. 38 alin.
(1) din noua Lege a parteneriatului public-privat erau neconstituționale, fiind contrare
următoarelor articole din Constituție: art. 1 alin. (5) - în raport de imposibilitatea pentru
destinatarii normei de a-și adapta conduita ipotezei normei juridice, art. 31 alin. (2) - în sensul
afectării obligației pozitive a autorităților publice de informare corectă a partenerului privat și
art. 45 - în contextul în care dacă ipoteza modificării ulterioare a contractului ar fi existat încă
de la început, putea exista situația în care partenerul privat cu care s-a încheiat contractul să nu
fi câștigat licitația.
Politica legislativă care a urmat demersurilor de mai sus, respectiv consemnarea
parteneriatului public-privat în noile reglementări privind achizițiile publice și concesiunile de
lucrări și de servicii, a condus, în anul 2016, la abrogarea expresă a Legii nr. 178/2010,
printr-o dispoziție finală a Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de
servicii. Aceasta din urmă nu putea fi însă privită ca promovând texte de lege dedicate
reglementării parteneriatului public-privat din motive ce țineau, cu prioritate, de însăși rațiunea
adoptării lor. În plus, sfera operatorilor economici, astfel cum erau aceștia definiți în cuprinsul
noilor acte normative, includeau și persoane juridice de drept public, astfel încât faptul că, drept
consecință a aplicării procedurii de atribuire, parteneriatul – în sensul larg al accepțiunii – ar fi

790
Ibidem.
791
Ibidem.
792
Publicată în [Link]. nr. 532 din 17 iulie 2014.
273
putut ajunge să consemneze raporturi între entități de drept public și entități de drept privat, nu
putea genera interpretarea că s-a urmat scopul legii.
În același sens, în pofida a o serie de neajunsuri ale vechii reglementări în domeniu,
enumerarea principiilor care stăteau la baza parteneriatului public privat, respectiv cooperarea
dintre partenerul public și partenerul privat, rolul celor doi parteneri și proporționalitatea și
echitatea în ce privește alocarea riscurilor erau elemente esențial pozitive care contribuiau la
predictibilitatea raporturilor juridice ce ar fi luat naștere prin aplicarea legii.
În perioada care a trecut între abrogarea Legii nr. 178/2010 (mai 2016) și adoptarea Legii
nr. 233/2016 (noiembrie 2016) nu s-a putut vorbi despre un cadru-legal care să susțină
funcționarea parteneriatului public-privat stricto sensu, însă, sub aspect practic, este greu de
apreciat, la nivelul unei astfel de analize, în ce măsură lipsa unui act normativ dedicat
parteneriatului public-privat a afectat în realitate spațiul socio-economic, cu atât mai mult cu
cât Legea nr. 178/2010 rămâne în memoria colectivă ca lipsită de rezultate.
Adoptarea Legii nr. 233/2016 era necesară și unanim așteptată la nivelul actorilor de drept
public și de drept privat ai societății românești. În sensul celor de mai sus, în cadrul Conferinței
având ca temă „Parteneriatul public-privat în contextul noii legislații privind achizițiile
publice”, organizată de Camera de Comerț și Industrie a României în data de 7 iulie 2016,
opinia unanimă a fost că o reglementare dedicată parteneriatului public-privat era necesară. În
acest context, s-a subliniat faptul că „O reglementare coerentă a problematicii parteneriatului
public-privat poate face diferenţa în dezvoltarea economică a României”, că „Reglementarea
acestui domeniu implică mize, oportunităţi şi provocări, iar pentru a putea răspunde aşteptărilor,
demersul trebuie să pornească de la specialişti, precum şi dinspre toţi cei care cred în potenţialul
propriu de a contribui şi influenţa stimularea economică a României” și că „Este nevoie de o
reglementare coerentă aşa cum a fost ea începută ulterior abrogării legii 178/2010.”793
Această atmosferă favorabilă unei noi reglementări a fost pe deplin înțeleasă la nivelul
Guvernului României care, în demersurile de adoptare a unui act normativ care să răspundă
cerințelor societății și să corecteze neajunsurile vechilor reglementări, preciza, cu privire la
proiectul legii aflată la acel moment în dezbatere publică, faptul că „noua reglementare consacră
în mod expres principiul echilibrului financiar și posibilitatea adaptării contractului în situații
neprevăzute în care, ca urmare a unui act normativ sau a unui act administrativ sau a unui caz
de forță majoră, apar efecte financiare negative pentru obligațiile partenerului privat. O astfel
de procedură de adaptare a contractului în situații pe care părțile nu le pot prevedea sau preveni
face parte din bunele practici internaționale în proiecte de acest tip. În plus, modalitatea de
pregătire a proiectelor, de determinare a elementelor care argumentează beneficiile
implementării unui proiect în parteneriat public-privat, este similară bunelor practici consacrate
în materie – analiza suportabilității proiectului, alocarea riscurilor în funcție de capacitatea
fiecărei părți de a asuma, controla și gestiona un anumit risc, definirea modalității de raportare
la datoria publică, bancabilitatea proiectului și eficiența economică în sens de „value for
money”. Nu în ultimul rând, prin noua lege au fost reglementate și alte mecanisme specifice
derulării proiectelor pe bază de finanțare privată, respectiv: posibilitatea partenerului public de
a semna contracte directe cu creditorii proiectului, definirea conform bunelor practici a

793
[Link]
a-competitivitatii/
274
garanțiilor contractuale etc. În ceea ce privește finanțarea etapei de realizare a investițiilor,
aceasta se poate asigura integral din fonduri private sau poate cuprinde și o componentă de
fonduri publice provenind din fonduri nerambursabile și cofinanțarea națională aferentă.” 794
Față de caracterul recent al noii reglementări și în absența normelor de aplicare, este dificil
să exprimăm o opinie tranșantă cu privire la calitatea Legii nr. 233/2016. Credem că aceasta va
putea fi demonstrată în urma evaluării rezultatelor parteneriatelor care se vor încheia în temeiul
ei și va fi apreciată la nivel doctrinar inclusiv în raport de modificările ulterioare pe care le va
suporta actul normativ.

3. Asocierea în participație

Temeiul legal al asocierii în participaţie (participațiune) l-a constituit, până la adoptarea

Noului cod civil - Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările și completările ulterioare,
Codul Comercial, care dedica acestei forme asociative Capitolul II, Titlul VIII din Partea I.
Potrivit dispoziţiilor art. 251 din Codul comercial, asociaţiunea în participaţiune se referea la
situația în care un comerciant sau o societate comercială acorda uneia sau mai multor persoane
ori societăţi, o participaţiune în beneficiile şi pierderile uneia sau mai multor operaţiuni sau
chiar asupra întregului lor comerţ.
Art. 252 din Codul comercial reglementa posibilitatea realizării unei asociaţii în
participaţiune şi între necomercianţi, dacă aceştia o constituiau pentru operaţiuni comerciale,
devenind, în consecință, temeiul legal al competenţei entităților de drept public – autorități
publice și instituții publice - ce nu aveau ca obiect fapte de comerț, de a constitui astfel de forme
asociative.
Faţă de cele două dispoziţii menţionate, în doctrină se preciza că „Din cele două texte
reiese că asocierea în participaţiune este o formă improprie de societate, constituită pentru
operaţiuni comerciale, indiferent dacă asociaţii sunt ori nu comercianţi”795. În opinia acestor
autori, „definiţia dată în doctrină asocierii în participaţiune conform căreia asocierea în
participaţiune este o formă improprie de societate în care o persoană participă la afacerile
comerciale ale alteia pentru a le mări rentabilitatea şi pentru a împărţi cu ea câştigurile şi
pierderile surprinde două chestiuni esenţiale: afacerea comercială este a unei persoane, iar
cealaltă persoană contribuie la punerea în practică a ideii, la realizarea afacerii; pentru a defini
asocierea în participaţiune nu interesează dacă persoanele sunt comercianţi, ci doar natura
afacerii pentru care se asociază.”796
În ceea ce ne priveşte, dacă avem în vedere asocierea între persoane care deţin calitatea
de comercianţi lucrurile ar fi părut simple, iar urmărirea realizării afacerii unuia dintre ei, cu
profitabilitate şi pentru celălalt era o chestiune firească. Această opinie nu putea fi susţinută
însă în totalitate în situaţia în care unul dintre asociaţi era o persoană juridică de drept public,
întrucât, aşa cum am arătat, aceste persoane, indiferent de raporturile de drept public sau de

794
[Link]
795
D. A. P. Florescu, R. Popa, Th. Mrejeru, op. cit., p. 7.
796
Ibidem.
275
drept privat în care intră, sunt totdeauna ţinute de urmărirea cu prioritate a satisfacerii
interesului legitim public, de realizarea anumitor obiective în legătură cu acesta. Aşadar, în
cazul asocierilor în participaţiune la care participa o entitate de drept public în considerarea
temeiului legal din Codul Comercial, nu se putea interpreta că aceasta se alătură afacerii
comerciale a unei persoane private, ci cel mult, că prin natura activităţilor desfăşurate în comun
se urmărea atât satisfacerea unui interes public (exemplu prestarea eficientă a serviciilor
publice), cât şi obţinerea unui profit pentru agentul economic având calitatea de comerciant. Cu
atât mai mult cu cât, aşa cum am menţionat mai sus, asocierea în participaţiune a fost
considerată ca un instrument juridic de realizare a parteneriatului public-privat.
Ideea de parteneriat presupune punerea în comun de obiective pentru beneficiul reciproc
şi nu ataşarea la obiectivele comerciale ale celuilalt. În acest sens, dispoziţiile art. 252 din Codul
comercial întăreau această idee, în sensul că atât partenerul de drept privat cât şi partenerul de
drept public urmăreau realizarea de operaţiuni comerciale, fiecare având însă un scop final
diferit, respectiv realizarea de profit pentru persoana de drept privat şi atingerea anumitor
obiective de interes public pentru persoana de drept public.
Asocierea în participaţiune, privită ca o asociere pe baze strict comerciale, cu scopul
exclusiv al obţinerii de profit, se regăseşte în perioada interbelică sub noţiunea de Asociaţiuni
de interes privat cu scop comercial, al căror scop era „realizarea unui interes imediat şi material
al membrilor lor”797 şi care erau reprezentate de „societăţile comerciale admise de codul (...) de
comerţ (societăţile în nume colectiv, cele în comandită şi cele anonime), cărora legea le
recunoaşte personalitatea juridică (...)”798
Noul cod civil alocă acestei forme de asociere Secțiunea a 3-a a Capitolului VII, intitulată
Asocierea în participație, în cuprinsul căreia contractul de asociere în participație este definit
ca acel contract prin care o persoană acordă uneia sau mai multor persoane o participație la
beneficiile și pierderile uneia sau mai multor operațiuni pe care le întreprinde. Într-o manieră
similară, legea oferă aceeași flexibilitate în ce privește forma și conținutul contractului,
menținând dispoziția cu privire la lipsa personalității juridice a asocierii și precizând anumite
reguli cu privire la aporturile asociaților și la raporturile dintre aceștia și cu terții.
Din perspectiva regimului juridic aplicabil celor două concepte, aparent diferite, respectiv
asociarea în participațiune, reglementată de Codul Comercial, și asocierea în participație,
reglementată de NCC, nu remarcăm diferențe de esență, astfel încât aprecierile doctrinare cu
privire la trăsăturile asociației în participațiune sunt perfect valabile și în cazul asociației în
participație.
Diferențele se evidențiază, în raport de cele două reglementări, între contractul de asociere
în participaţie şi contractul de asociere în vederea înfiinţării unei societăţi în temeiul Legii
societăților nr. 31/1990. Astfel, un prim element de distincție vizează personalitatea juridică,
prezentă la societatea comercială şi absentă în cazul asocierii în participație, în timp ce a doua
diferență se referă la faptul că societatea are un patrimoniu distinct, spre deosebire de asociere,
care nu este titulara unui astfel de beneficiu. De aici, astfel cum s-a remarcat în doctrina
anterioară adoptării NCC, „rezultă multe alte diferenţe cu privire la regimul creditorilor, la

797
A. Teodorescu, op. cit., p. 203.
798
Ibidem.
276
răspundere, la calitatea de subiect al raporturilor juridice, etc.”799 În același sens, într-o lucrare
de specialitate se sublinia că „(...) folosirea denumirii de asociere trădează intenția inițială a
legiuitorului de a le deosebi de societățile comerciale. (...) Prin asocierea într-o societate
comercială se naște o persoană juridică, în timp ce încheierea contractului de asociere în
participație nu are ca efect dobândirea personalității juridice. (...) Societatea comercială are un
patrimoniu propriu și distinct de cel al asociaților, în timp ce urmare a asocierii în participație
(...) nu se naște un patrimoniu comun (...)”800
Cu privire la natura juridică a contractului, în doctrină, societatea în participaţie a fost
definită ca „un contract prin care o persoană (asociatul titular) convine cu una sau mai multe
persoane (asociaţi participanţi) să pună în comun anumite bunuri, să efectueze una sau mai
multe operaţiuni comerciale ori întreaga activitate comercială şi să împartă beneficiile şi să
suporte pierderile aferente.”801
Asocierea în participație, ca instrument prin care părţile convin punerea în comun a unor
resurse în vederea realizării în comun a anumitor activităţi, proiecte, programe, etc. este
reglementată, sub aspectul implicării persoanelor juridice de drept public, de o serie de acte
normative, multe dintre acestea fiind prezentate anterior. Deși acest concept asociativ nu
beneficiază de o reglementare dedicată, care să instituie referințe de termeni și condiții și
modele în suportul unei construcții optime a unui astfel de contract, există unele reglementări
specifice anumitor domenii de activitate, care instituie forme particulare de asociere în
participație. Cu titlu de exemplu, reamintim că, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr.
215/2001, Consiliile locale hotărăsc „în condiţiile legii cooperarea sau asocierea cu persoane
juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în
vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes
public local”.
Un alt exemplu de asociere în participaţie, în care una dintre părţi este reprezentată de o
persoană de drept public, îl constituie parcurile ştiinţifice şi tehnologice al căror regim este
instituit, după cum am mai arătat, de dispoziţiile O.G. nr. 14/2002 privind constituirea şi
funcţionarea parcurilor ştiinţifice şi tehnologice, aprobată cu modificări de Legea nr. 50/2003.
Conform art. 1 alin. (4) din acest act normativ, constituirea unui parc științific și tehnologic are
la bază înființarea unui consorțiu constituit prin încheierea unui contract de asociere în
participaţie încheiat între o instituţie de învăţământ superior acreditată şi/sau o unitate de
cercetare-dezvoltare, pe de o parte, şi regii autonome, companii naţionale, societăţi comerciale,
administraţia publică locală, asociaţii patronale sau profesionale, persoane fizice, investitori
români ori străini, pe de altă parte. Conform dispoziţiilor alin. (3) din acelaşi articol al actului
normativ, scopul parcului ştiinţific şi tehnologic îl reprezintă utilizarea rezultatelor activităţii
de cercetare şi aplicării tehnologiilor avansate în economie şi creșterea participării instituţiilor
de învăţământ superior acreditate şi a unităţilor de cercetare-dezvoltare la procesul de
dezvoltare economico-socială prin ştiinţă şi tehnologie.

799
D. A. P. Florescu, R. Popa, Th. Mrejeru, op. cit., p. 156 şi urm.
800
L. Săuleanu, Contractul de asociere în participație, Încheiere, executare, încetare, Ed. Hamangiu, București,
2009, p. 8 și urm.
801
St. Cărpenaru, op. cit., p. 428.
277
 Putem susţine, aşadar, că asocierea în participaţie reprezintă o modalitate de realizare a
parteneriatului public-privat, în sensul larg al accepțiunii, deşi cele două instituţii sunt distincte,
în sensul că parteneriatul public-privat se poate concretiza într-o asociere în participaţie, dar nu
poate fi identificat cu aceasta.
Astfel, în doctrină s-a menţionat ca o primă diferenţă între cele două instituţii juridice
faptul că „parteneriatul public-privat reprezintă asocierea sub diverse forme între sectorul
public şi cel privat în vederea şi cu scopul finanţării, modernizării, întreţinerii, operării şi/sau
administrării unor bunuri sau servicii comune.”802. S-a mai precizat, în continuare că „și
asocierea în participaţiune (n.n. în participație) poate îmbrăca forma parteneriatului public –
privat în situaţia în care unul din asociaţi este o autoritate a administraţiei publice locale ori
centrale, iar aportul acesteia este reprezentat de un bun din domeniul public ori privat al unităţii
administrativ-teritoriale. Întrucât în această situaţie unul din participanţi este o autoritate a
administraţiei publice centrale ori locale, contractul de asociere se încheie după desfăşurarea
unei etape obligatorii, constând în licitaţia de oferte.”803
Cu privire la acest tip de asociere în doctrina franceză s-a menţionat faptul că „Societatea
în participaţiune este, mai întâi de toate, o societate (...). Comercialitatea în sensul formei nu
este impusă de legiuitor, societatea în participaţiune putând fi civilă sau comercială în funcţie
de natura obiectului său (...) De exemplu, societatea în participaţiune constituită pentru
exploatarea unui bun rural va fi de natură civilă (...), în timp ce aceea urmărind beneficii din
punerea în scenă a unei piese de teatru va fi de natură comercială (...). Cu excepţia cazului în
care a fost prevăzută o altă formă de organizare, raporturile între asociaţi în cazul unei societăţi
în participaţiune având obiect civil vor fi reglementate de dispoziţiile aplicabile societăţilor
civile, iar acelea dintre asociaţi în cazul unei societăţi în participaţiune având un obiect
comercial, de dreptul comun al societăţilor în nume colectiv”804. Cu privire la caracteristicile
esenţiale derivând din lipsa personalităţii juridice, autorul preciza că această asociaţie „nu are
denumire, nu are sediu, nu are patrimoniu, nu îşi asumă nici o obligaţie în nume personal, nu
poate fi urmărită în justiţie şi nu are fond social”.805
În ceea ce priveşte avantajele acestei asocieri, autorul francez mai sus evocat menţiona:
„simplitatea constituirii, în sensul lipsei oricărei formalităţi, discreţia, în sensul nesupunerii
acesteia regulilor privind publicitatea, flexibilitatea, în sensul libertăţii relaţiilor juridice din
cadrul societăţii, iar ca dezavantaj, lipsa personalităţii juridice care ar afecta realizarea de
afaceri importante pe termen lung.”806 De asemenea, autorul invoca „natura contractuală a
societăţii în participaţiune, fiind vorba de un contract care prin sine însuşi dă naştere unor
raporturi între asociaţi, autonomia şi libertatea contractuală care oferă în mod excepţional o
marjă reală de manevră în determinarea obiectului, funcţionării şi regulilor societăţii, precizând
însă că această libertate nu este absolută întrucât principiile fundamentale ale dreptului societar
trebuie respectate.”807

802
D. A. P. Florescu, R. Popa, Th. Mrejeru, op. cit., p. 164.
803
Idem, p. 164.
804
J. Mestre, M-F. Gavouère, op. cit., p. 1753 şi urm.
805
Ibidem.
806
Idem, p. 1756 şi urm.
807
Ibidem.
278
4. Gestiunea delegată

O formă de parteneriat public-privat, caracteristică bunei administrări a sarcinilor ce revin

autorităților administrației publice locale, o constituie modalitatea prin care acestea, urmărind
realizarea optimă a diverselor servicii publice la nivel local, transferă sarcinile și
responsabilitățile ce le revin în acest sens unor persoane juridice de drept privat, denumite
operatori. Cunoscută sub denumirea de delegare de gestiune, această formă de asociere se
manifestă cu preponderență printr-o colaborare între reprezentanți ai autorităților publice locale
sau structurile asociative ale acestora și persoane juridice de drept privat - agenți economici,
nefiind însă exclusă și o colaborare de tip public-public, în care operatorii sunt persoane juridice
de drept public.
Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, alocă un
capitol important gestiunii delegate, definită ca fiind „modalitatea de gestiune în care
autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale sau,
după caz, asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi
publice, în numele şi pe seama unităţilor administrativ-teritoriale membre, atribuie unuia sau
mai multor operatori toate ori numai o parte din competenţele şi responsabilităţile proprii
privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum şi concesiunea sistemelor de
utilităţi publice aferente serviciilor, respectiv dreptul şi obligaţia de administrare şi de
exploatare a acestora, pe baza unui contract, denumit contract de delegare a gestiunii.”
La nivel conceptual, gestiunea delegată reprezintă un instrument prin care, în contextul
obiectivului eficientizării prestării unui anumit serviciu public, autoritățile locale își păstrează
controlul asupra modului în care operatorul își îndeplinește sarcinile. În doctrina administrativă
s-a precizat faptul că „(...) unităţile administrativ-teritoriale, atât în situaţia în care au calitatea
de acţionari/asociaţi unici ai operatorului (societăţi comerciale cu capital integral al unităţilor
administrativ-teritoriale), cât şi în ipoteza în care serviciul public este prestat de către alţi
operatori, persoane juridice de drept privat al căror capital nu aparţine unităţilor administrativ-
teritoriale, exercită un control direct şi o influenţă dominantă asupra deciziilor strategice şi/sau
semnificative ale operatorului/operatorului regional în legătură cu serviciul furnizat/prestat.”808
Un alt autor a subliniat faptul că „acești agenți comerciali, denumiți și operatori de servicii
publice sunt persoane juridice de drept privat care nu se află în raporturi de subordonare cu
administrația publică, însă aceasta are un drept de supraveghere și control asupra modului de
funcționare a serviciului public (...).”809
Regimul juridic care guvernează constituirea și funcționarea unor astfel de forme de
parteneriat este complex, îmbinând norme de drept public cu norme de drept privat, generate
atât de raporturile dintre autoritățile administrației publice locale și utilizatorii serviciilor ce fac
obiectul delegării de gestiune, cât și de statutul partenerilor. Astfel, conform dispozițiilor art. 9
din Legea nr. 51/2006, raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale sau,
după caz, dintre asociaţiile de dezvoltare intercomunitară şi utilizatorii serviciului public vor fi
guvernate de reguli de drept public, fiind raporturi juridice de natură administrativă, în timp ce

O. Puie, Gestiunea delegată a serviciilor publice, Dreptul, nr. 9/2012, p. 142.

808

A. Trăilescu, Câteva considerații în legătură cu formele de organizare a serviciilor publice și reigmul lor juridic,
809

Dreptul nr. 12/2002, p. 96.

279
raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale şi operatori vor fi guvernate
de reguli de drept public sau privat, după caz. În lipsa unei clarificări din partea legiuitorului,
înțelegem că incidența normelor de drept privat în raporturile între administrația publică locală
și operatori va fi determinată și de statutul acestora din urmă. Astfel, se poate aprecia că în
situația în care operatorul va fi o asociație de dezvoltare intercomunitară, persoană juridică de
drept privat, regulile care vor guverna sunt cele de drept privat. Considerăm totuși, că indiferent
de incidența normelor de drept privat, preponderența aplicabilității revine normelor de drept
public, întrucât întotdeauna acestea se vor supune cu prioritate condițiilor și termenilor stabiliți
la nivelul administrației publice, iar activitatea cu scop lucrativ care se desfășoară în cadrul
acestor raporturi juridice nu va beneficia de flexibilitatea care se manifestă în raporturile care
exclud prezența autorităților publice.
Autorul evocat mai sus a apreciat, cu privire la regimul juridic aplicabil unor astfel de
raporturi următoarele: „Relațiile contractuale ale agenților economici, care au calitatea de
operatori de servicii publice, cu terții sunt guvernate de regulile dreptului privat (comercial),
ca, de exemplu: contractele de furnizare de produse, de prestare de servicii etc. În schimb,
relațiile dintre operatorii de servicii publice și utilizatori, care au la bază acte juridice unilaterale
emise de acești operatori în exercitarea competenței lor, sunt supuse regulilor de drept
administrativ, întrucât emitentul unui asemenea act acționează în calitatea sa de subiect învestit
cu prerogative de putere publică. (...) În relațiile contractuale dintre operatorii de servicii
publice și administrația publică concedentă se aplică, în principal regulile dreptului public și
numai în mică măsură regulile dreptului privat.”810
O altă reglementare de interes pentru analiza noastră o constituie cea prin care legea
instituie o formă specifică de asociere, respectiv operatorul regional, pe care îl definește ca
fiind acea societate comercială cu capital social integral al unităţilor administrativ-teritoriale
membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de
utilităţi publice, înfiinţată în baza hotărârilor autorităţilor deliberative ale acestora. Legea
menționează că operatorul regional asigură gestiunea propriu-zisă a serviciului/activităţii de
utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, că acesta
se înfiinţează în conformitate cu prevederile Legii nr. 31/1990 privind societăţile, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, în baza hotărârilor adoptate de autorităţile
deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale asociate și că el este asimilat organismelor
prestatoare de servicii publice. Parteneriatul public-privat se va realiza, în această situație între
persoana juridică de drept public și o persoană juridică de drept privat constituită sub forma
unei structuri asociative, asistând, și în această situație, la o formă de manifestare a unei asocieri
multiple în cadrul unei forme distincte de parteneriat.
Legea serviciului de salubrizare a localităților nr. 101/2006, republicată811, cu
modificările și completările ulterioare, tratează, de asemenea, subiectul delegării de gestiune,
care se desfășoară similar procedurilor și formalităților instituite de Legea nr. 51/2006 și care
comportă, în principiu, aceleași particularități ale regimului juridic aplicabil.
Delegarea de gestiune se încadrează, așadar, pe deplin în sfera parteneriatelor inițiate de
autoritățile administrației publice, constituind un exemplu clar de formă de asociere marcată de

810
Idem, p. 97.
811
[Link]. nr. 658 din 8 Septembrie 2014.
280
un regim juridic complex. Faptul că în cuprinsul reglementării s-a urmărit menționarea explicită
a partajării guvernării raporturilor juridice create între regulile de drept public și regulile de
drept privat constituie o bună argumentație pentru pledoaria privind considerarea distinctă a
instituției asocierii în sfera conceptelor fundamentale ale dreptului administrativ.

5. Cercetarea științifică în sfera parteneriatului public-privat

Un domeniu important în care persoane de drept public se asociază cu persoane de drept

privat îl constituie domeniul cercetării ştiinţifice, o serie de parteneriate în vederea promovării
şi susţinerii proiectelor de cercetare ştiinţifică şi a transferului tehnologic realizându-se în
această sferă.
Cadrul constituţional al promovării parteneriatului public-privat îl constituie dispoziţiile
art. 135 alin. (2) lit. c) din Legea fundamentală, care impun obligaţia Statului de a asigura
„stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi protecţia dreptului de autor”.
Actul normativ adoptat în temeiul acestor dispoziţii constituţionale, respectiv Ordonanţa
Guvernului nr. 57/2002, privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 324/2003, care a suferit o serie de modificări şi completări ulterioare,
stabileşte cadrul legislativ de referință pentru parteneriatul public-privat în domeniu.
Articolul 10 din O.G. nr. 57/2002 instituie dreptul entităților ce fac parte din sistemul
național de cercetare-dezvoltare, indiferent de apartenența acestora la sfera persoanelor juridice
de drept public sau la cea a persoanelor juridice de drept privat, de a desfăşura activitate de
cercetare-dezvoltare în cadrul unor „forme asociative”, în condiţiile prevăzute de lege,
înţelegând prin aceasta inclusiv dreptul de asociere între diferitele persoane juridice de drept
public şi de drept privat în scopul cercetării științifice și al dezvoltării tehnologice.
O structură asociativă menționată în cuprinsul reglementării, care implică un regim juridic
mixt, îmbinând deopotrivă trăsături din sfera dreptului public și din sfera dreptului privat o
constituie unitățile de cercetare dezvoltare organizate ca societăți comerciale cu capital
majoritar de stat, care, conform dispozițiilor art. 11 alin. (3), se înfiinţează şi se reorganizează
prin hotărâre a Guvernului, pe baza hotărârii adunării generale a acţionarilor.
O modalitate concretă a parteneriatului public-privat instituită de O.G. nr. 57/2002 este
reglementată în cuprinsul art. 13, conform căruia entitățile de drept public din domeniul
cercetării științifice și dezvoltării tehnologice pot să realizeze servicii sau activităţi de
microproducţie prin asociere în participaţiune, condiția fiind ca scopul acestei asocieri să
constea în stimularea transferului rezultatelor activităţii de cercetare-dezvoltare. Aceste
asocieri sunt supuse aprobării organului administraţiei publice centrale sub autoritatea căruia
funcţionează entitatea în cauză şi autorităţii de stat pentru cercetare-dezvoltare. Aşa cum
precizam în capitolele anterioare, în aceste parteneriate se urmărește asigurarea realizării unui
obiectiv clar definit din sfera interesului public, în cazul de faţă fiind vorba de stimularea
transferului tehnologic, ca interes public prioritar, proclamat la nivel constituțional.
O altă modalitate prin care Statul înţelege să asigure, prin colaborarea cu partenerii
privaţi, realizarea interesului public al stimulării şi promovării cercetării şi dezvoltării
tehnologice, o constituie cea prin care, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 47 din O.G. nr. 57/2002,
281
autoritatea de stat pentru cercetare-dezvoltare, care asigură managementul programelor
prevăzute în Planul naţional sau al altor planuri, programe sau proiecte de cercetare, poate
atribui aceste proiecte persoanelor juridice de drept public sau de drept privat. În realitate, deși
dispoziția poate comporta o interpretare extinsă în sensul conducerii de programe de cercetare-
dezvoltare de interes național, strategic, de către persoane juridice de drept privat, regula în
practică este că acestea sunt gestionate de entități de drept public cum sunt instituțiile publice
sau institutele naționale de cercetare-dezvoltare. Un exemplu în acest sens îl constituie
conducerea, de către Institutul de Fizică Atomică, instituție publică, a programelor dedicate
participării României la Centrul European pentru Cercetări Nucleare.
Proiectele finanțate de ministerul de resort (la ora actuală, Ministerul Cercetării și
Inovării) în cadrul Programelor naționale de cercetare-dezvoltare sunt însă realizate,
deopotrivă, de entități de drept public și de entități de drept privat, pe baze de contracte care au
regimul contractelor administrative, cu clauze impuse de către autoritatea publică finanțatoare.
Ţinând cont de interesul naţional al integrării României în comunitatea ştiinţifică
europeană şi internaţională, actul normativ de referință în domeniul cercetării științifice
instituie, la art. 59, posibilitatea de a fi incluse în Planul naţional, instrumente financiare
destinate obţinerii unor rezultate de prestigiu, precum şi valorificării acestora, inclusiv prin
parteneriat internaţional. În acest sens, sunt o serie de exemple în care Statul Român, prin
autorităţile administraţiei publice centrale, participă ca partener sau acţionar la înfiinţarea de
organizaţii şi/sau societăţi comerciale europene şi internaţionale, alături de alte entităţi de drept
public ori privat (exemplu: Centrul de Cercetare în Domeniul Antiprotonilor şi al Ionilor în
Europa – Facility for Antiproton and Ion Research - FAIR, înfiinţat în Germania, ca societate
comercială cu răspundere limitată, Centrul European pentru Cercetări Nucleare – Centre
Européenne pour la Récherche Nucleaire – CERN Geneva, etc.).
O altă dispoziție din cuprinsul actului normativ, care vizează în mod direct asigurarea
cadrului legal al asocierii între partenerii publici şi cei privaţi este cea prevăzută la art. 61, care
reglementează posibilitatea de a finanţa un contractor ce efectuează un serviciu în aplicarea
obiectivelor şi proiectelor de cercetare. Aceasta susține ideea că parteneriatul, inclusiv cel
public-privat, poate genera, la rândul său, alte forme de parteneriat, cu precizarea că o astfel de
posibilitate - ca cel care are calitatea de contractor în raport cu autoritatea finanțatoare, să
devină autoritate contractantă prin finanțarea unui serviciu dedicat realizării contractului -
trebuie să existe în contract.
Forme importante de parteneriat specifice domeniului, reglementate în raport de scopul
acestora, sunt institute la art. 71 din O.G. nr. 57/2002, care utilizează terminologia de
cooperare și parteneriat și face referire expresă la parteneriatul public-privat, enumerând
domeniile în care activează entitățile partenere: academii, învăţământ, cercetare şi industrie.
Remarcăm, în cuprinsul articolului, faptul că asocierea public-privat poate viza teme de
cercetare-dezvoltare, teme cu aplicabilitate imediată, solicitate de industrie sau de alte ramuri
economice, programe de formare profesională – stagii de pregătire și practică a studenților
în unități și instituții de cercetare care au bază materială și resurse umane specializate,
programe de asistență tehnică și servicii între structuri de cercetare și agenți economici și
participarea cercetătorilor și specialiștilor la forme de pregătire universitară, respectiv de
formare continuă, organizate de instituții de învățământ superior acreditate. Am invocat textul
articolului, întrucât parteneriatul public-privat în sfera transferului de cunoștințe și a
282
valorificării acestora în societate reprezintă una dintre temele prioritare în domeniul cercetării-
dezvoltării. Această preocupare, de altfel necesară și oportună, a căpătat o amploare care, în
opinia noastră, ar trebui ponderată din punct de vedere al ritmului cu care ea se impune la nivel
național, iar aceasta pentru că România nu a depășit încă faza de tranziție de la precaritatea
sistemului de cercetare-dezvoltare la consolidarea domeniului. Suntem încă, în aprecierea
noastră, în etapa în care preocuparea ar trebuie să se axeze, cu prioritate, pe consolidarea
cadrului legal și instituțional și pe definirea unui program de țară pe termen lung, capabil să
asigure premisele creării mediului favorabil susținerii unui parteneriat viabil între cercetare și
economie.
În acest context, adoptarea de acte normative dedicate stimulării cercetărilor aplicative
este, de asemenea, lăudabilă, însă trebuie avută în vedere evitarea generării unor dezechilibre
între activitățile din cercetarea fundamentală, ale căror rezultate au efect pe termen lung, și
cercetarea aplicativă, care trebuie pregătită să susțină în mod real consolidarea parteneriatului
social și dezvoltarea economică. În caz contrar, există riscul descurajării cercetărilor
fundamentale de vârf și al încurajării clamării de rezultate care nu prezintă, în mod real,
calitatea unor cunoștințe utilizabile pentru evoluția societății. Un exemplu îl constituie
adoptarea O.U.G. nr. 32/2016 pentru completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal și
reglementarea unor măsuri financiar-fiscale812, prin care au fost scutite de la plata impozitului
pe venit persoanele fizice care desfășoară activitate de cercetare-dezvoltare aplicativă și/sau de
dezvoltare tehnologică, act normativ care a fost adoptat într-un context în care, în opinia
noastră, nu s-au construit, în prealabil, premisele legale și instituționale pentru aplicabilitatea
corectă și fără sincope a acestor reglementări la nivelul structurilor din domeniul cercetării
științifice și al dezvoltării tehnologice.
O dispoziție importantă în sfera parteneriatului public-privat în domeniul cercetării o
constituie cea privitoare la posibilitatea de finanţare din fonduri publice a proiectelor de
valorificare şi transfer tehnologic, instituită de dispozițiile art. 81 din O.G. nr. 57/2002, în
conformitate cu care, agenții economici sunt stimulați să folosească rezultatele cercetării,
beneficiind, în acest sens de posibilitatea de a prelua cu titlu gratuit, pe bază de contract, aceste
rezultate.
De remarcat este faptul că, în contextul prevederii privind aprobarea transferului
tehnologic gratuit prin Hotărâre a Guvernului, este reglementat contractul de transfer
tehnologic între agentul economic beneficiar și unitatea de cercetare, contract ce va conține
clauze de neînstrăinare, de confidențialitate și clauze privind protecția proprietății industriale.
Considerăm că, în condițiile în care o astfel de acțiune care, prin importanța sa, impune
adoptarea unei Hotărâri de Guvern, ar trebui întărită prin elaborarea de contracte-cadru care să
vină în ajutorul entităților de cercetare ce vor trebui să se asigure, la nivel contractual, că toate
aceste impuneri sunt corect transpuse.
Forme asociative importante în domeniul cercetării-dezvoltării-inovării sunt instituite
prin dispozițiile art. 85 care, proclamând obiectivul dezvoltării infrastructurii de inovare și
transfer tehnologic la nivel național, regional și local, reglementează înființarea de: „a) centre
şi servicii specializate pentru asistenţă şi informare ştiinţifică şi tehnologică, precum şi pentru
diseminarea, transferul şi valorificarea rezultatelor cercetării; b) zone şi infrastructuri cu

812
Publicată în [Link]. nr. 488 din 30 iunie 2016.
283
facilităţi speciale pentru înfiinţarea şi funcţionarea de agenţi economici inovativi, care dezvoltă
şi aplică tehnologii noi (centre de transfer tehnologic, centre incubatoare de afaceri, centre de
informare tehnologică, oficii de legătură cu industria, parcuri ştiinţifice şi tehnologice); c)
unităţi de ramură specializate în transfer tehnologic, finanţate pe seama rezultatelor transferate
în economie şi în viaţa socială.”
Interesant, din punct de vedere al analizei noastre, este parteneriatul tripartit între
furnizorul de tehnologie, unitatea de transfer şi unitatea care aplică rezultatele, deși, din punct
de vedere practic, o astfel de inițiativă, similar parteneriatului public-privat reglementat de
Legea nr. 178/2010, este puțin probabil să poată fi aplicată în contextul lipsei unor norme clare
și previzibile.
Transferul tehnologic a fost privit în doctrină ca „o formă de cooperare economică
internaţională care, într-o accepţie largă cuprinde transferul de mijloace tehnice, procedee şi
cunoştinţe de specialitate etc., necesare pentru fabricarea unui produs. Contractele de transfer
de tehnologic pot avea ca obiect o gamă largă de bunuri corporale şi incorporale, precum şi
prestări de servicii, cum ar fi: livrări de linii de fabricaţie; construirea de uzine complete;
acordarea de licenţe de brevete de invenţie; transfer de know-how; asistenţa tehnică, etc.
Contractele de transfer de tehnologie generalizează, de obicei, relaţii mai îndelungate şi mai
diversificate decât contractele uzuale referitoare la furnizarea de instalaţii şi maşini.”813 Cu
referire la acestea, subliniem că afirmația privind relațiile mai îndelungate și mai diversificate
pe care le presupun aceste contracte este cât se poate corectă și vine în susținerea argumentației
noastre de mai sus cu privire la faptul că un astfel de parteneriat trebuie, cu prioritate, pregătit
atât la nivel legislativ și instituțional, cât, mai ales, la nivelul actorilor implicați.
O altă chestiune care privește parteneriatul în domeniul cercetării-dezvoltării și care, din
păcate, este descurajată, pe de o parte de o legislație neclară, iar pe de altă parte de lipsa unor
reglementări dedicate, vizează speța în care două entități de drept public care activează în acest
domeniu sunt puse în situația de a iniția o colaborare în care acestea să își furnizeze una alteia
expertiza necesară realizării unor proiecte, expertiză care le lipsește. Evident, o astfel de formă
de colaborare se concretizează, în final, în prestarea de servicii de cercetare-dezvoltare dintr-o
parte în alta sau în ambele părți. În contextul în care valoarea acestor servicii este cuantificată,
devin, în mod firesc, incidente dispozițiile legale în materia achizițiilor publice, care au evoluat
de o manieră ce nu stimulează sub nici o formă încheierea de astfel de contracte.
Astfel, dacă vechea reglementare în domeniu, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 excepta din
sfera aplicabilității sale, serviciile de cercetare-dezvoltare remunerate în totalitate de către
autoritatea contractantă și ale căror rezultate nu erau destinate, în mod exclusiv, autorității
contractante pentru propriu beneficiu, noua reglementare, Legea nr. 98/2016, reușește să
instituie dispoziții a căror aplicabilitate practică este greu de imaginat.
În consecință, conform noii reglementări, procedurile de achiziții publice se vor aplica
serviciilor de cercetare-dezvoltare doar cu îndeplinirea cumulativă a două condiții, respectiv:
a) rezultatele să fie destinate, în mod exsclusiv, autorității contractante, pentru uz propriu în
exercitarea propriei activități și b) serviciul prestat să fie remunerat în totalitate de către
autoritatea contractantă. Întrucât dispoziției în cauză îi lipsește construcția logică necesară
unei interpretări corecte și care să beneficieze de o argumentație solidă la nivel legislativ,

813
V. Pătulea, C. Turianu, op. cit., p. 136 şi urm.
284
aceasta rămâne inaplicabilă ca metodă de realizare a unui parteneriat în afara derulării unei
proceduri greoaie și fără finalitate de achiziție publică. În aceeași măsură, parteneriatul pentru
inovare, instituit în noul text de lege, nu are calitatea unui veritabil concept asociativ, fiind, în
fapt, o achiziție de produse, servicii sau lucrări cu un așa-zis caracter inovator, care se
realizează în două etape.
În realitate, în considerarea modalității de realizare a acestuia și a faptului că nu vizează
relații de colaborare propriu-zisă, apreciem că denumirea de parteneriat este improprie. În
plus, nici una din cele două situații reglementate de lege nu sunt detaliate în normele de aplicare
a legii din punct de vedere al elementelor care caracterizează mecanismele în sine, astfel încât
opinăm că ele vor rămâne, în fapt, fără aplicabilitate practică.

285
 PARTEA A II-A
CONSORȚIUL PENTRU INFRASTRUCTURA EUROPEANĂ DE
CERCETARE ÎN DOMENIUL LUMINII EXTREME (EXTREME
LIGHT EUROPEAN RESEARCH INFRASTRUCTURE
CONSORTIUM) – ELI-ERIC. STUDIU DE CAZ

CAPITOLUL I. Consorțiul pentru Infrastructura Europeană de Cercetare

în domeniul Luminii Extreme (ELI-ERIC) din perspectiva cadrului juridic
european și național

Secțiunea I. Evoluția parteneriatului pentru constituirea Consorțiului

Infrastructurii Europene de Cercetare în domeniul Luminii Extreme (ELI-ERIC)
din perspectiva participării entităților de drept public

1. Asocieri premergătoare constituirii ELI-ERIC în plan European

Subliniam, la începutul lucrării, faptul că o Infrastructură Europeană de Cercetare

constituită sub forma unui consorțiu al cărui regim juridic este reglementat în mod distinct la
nivelul legislației Europene (ERIC), constituie un exemplu elocvent pentru tematica abordată,
întrucât înființarea unei astfel de asocieri presupune o lungă perioadă pregătitoare, marcată de
multiple și complexe parteneriate la nivel statal și suprastatal, în care sunt implicate, cu
precădere, autoritățile publice și instituțiile publice.
În practică, constituirea unui asemenea Consorțiu este precedată de o serie de acțiuni
pregătitoare care se realizează într-un larg cadru asociativ, cum este, într-o primă etapă, cel al
Forumului Strategic European pentru Infrastructuri de Cercetare (ESFRI), organism în care
reprezentanți ai ministerelor cercetării științifice din statele membre ale Uniunii Europene,
adoptă decizii cu privire la necesitatea și oportunitatea înființării unei infrastructuri europene
de cercetare. Forumul, creat în anul 2002, la inițiativa Consiliului European, este format din
maxim doi reprezentanți ai statelor membre, nominalizați de miniștrii cu atribuții în domeniul
cercetării din aceste state și un reprezentant al Comisiei Europene pe probleme de politica
științei, și are ca obiectiv principal, acordarea suportului pentru dezvoltarea unei politici
Europene în domeniul infrastructurilor de cercetare, cu implicarea unei sfere largi de parteneri
din domeniul guvernării (Uniunea Europeană, țări, regiuni).814 Forumul evaluează inclusiv

814
[Link]
=fit&pagemode=none
286
propunerile privind construcția de noi infrastructuri de cercetare din perspectiva interesului pan-
European și a parteneriatului European relevant și definește, anual, o foaie de parcurs care
include infrastructurile de cercetare Europene capabile să aducă valoare adăugată ariei
Europene de cercetare.815
Infrastructura de cercetare a Luminii Extreme, ELI, a fost inclusă pe foaia de parcurs a
ESFRI în anul 2006, iar în noiembrie 2007 a fost demarat, cu finanțare Europeană, un proiect,
intitulat „ELI – Faza pregătitoare (ELI – Preparatory phase)”, care a avut ca obiectiv principal
crearea premiselor necesare aducerii proiectului la un nivel corespunzător de maturitate legală,
organizațională, financiară și științifică, necesar demarării activităților de construire a
infrastructurii.
Proiectul, având o durată de 36 luni, a fost marcat de un amplu parteneriat, la care au
participat 13 state membre ale Uniunii Europene și 40 de instituții academice și de cercetare și
s-a finalizat prin concluzia că o infrastructură de cercetare de anvergura și nivelul tehnologic și
științific preconizate inițial era imposibil de construit la acel moment. S-a hotărât, astfel, ca
aceasta să se construiască etapizat, într-o primă etapă sub forma unor facilități distribuite în
spațiul European și complementare ca preocupări științifice, având rolul de a confirma
fezabilitatea proiectului inițial și de a susține dezvoltarea ulterioară pentru atingerea
obiectivelor științifice propuse inițial. Această hotărâre s-a adoptat și în contextul unor
considerente de ordin politic, derivând din necesitatea de a dezvolta infrastructura Europeană
de cercetare și la nivelul noilor state membre și din oportunitățile privind sursele de finanțare
Europene accesibile acestor state.
Rezultatul a constat în faptul că, la data de 1 octombrie 2009, Comitetul de conducere a
proiectului a decis ca infrastructura ELI să se realizeze prin construirea a trei facilități
specializate, coordonate și complementare, în Republica Cehă, Ungaria și România și ca aceste
trei facilități să fie plasate sub o guvernanță unică, respectiv aceea a unui Consorțiu pentru o
Infrastructură Europeană de Cercetare (ERIC), care să asigure operarea celor trei centre ca o
singură infrastructură.
Evoluția de mai sus a marcat începutul unei perioade în care au fost instituite și
dezvoltate o serie de forme asociative destinate punerii bazelor necesare creării Consorțiului
European pentru Infrastructura de cercetare ELI. Astfel, în aprilie 2010, s-a semnat, la nivel
ministerial, Memorandum-ul de înțelegere cu privire la Constituirea și Operarea Infrastructurii
Luminii Extreme, prin care părțile, asumându-și cooperarea pentru constituirea ELI-ERIC ca
infrastructură Europeană de Cercetare distribuită în cele trei țări, au instituit o formă asociativă
fără personalitate juridică, Consorțiul pentru crearea ELI-ERIC (ELI Delivery Consortium),
însărcinat cu pregătirea acțiunilor și documentelor pentru înființarea Consorțiului pentru
Infrastructura Europeană de Cercetare a Luminii Extreme, incluzând statutul acesteia și modelul
de guvernanță și de funcționare. Asociația avea un Consiliu de Conducere, un Comitet executiv
de management al proiectului și mai multe grupuri de lucru și urma să beneficieze de un set de
reguli interne de funcționare, destinate asigurării eficienței, cooperării și reprezentării echitabile
a tuturor intereselor părților.

815
[Link]
it&pagemode=none
287
 Întrucât, însă, în raport de statutul conferit, această formă de asociere nu avea suficientă
forță în a impune ritmul și eficacitatea necesare atingerii obiectivelor propuse (fapt constatat la
un an de la funcționare), în aprilie 2011 s-a decis amendarea Memorandum-ului inițial, în sensul
înzestrării asociației cu personalitate juridică.
Decizia a fost urmată de o perioadă de doi ani de negociere a actului constitutiv al noii
asocieri cu personalitate juridică, având, în fapt, același scop și aceleași obiective ca prima
formă de asociere, dar beneficiind de un statut care urma să îi permită acțiuni concentrate, axate
pe realizarea misiunii stabilite de asociați. Pentru subiectul prezentei lucrări, această asociație
prezintă interes atât din perspectiva calității asociaților, cât în ceea ce privește regimul juridic
special.
Noul consorțiu cu personalitate juridică având ca scop crearea ELI-ERIC, intitulat -
similar cu cel inițial - ELI-Delivery Consortium (ELI-DC), a fost constituit sub forma unei
asociații internaționale non-profit, cu sediul statutar la Bruxelles, în conformitate cu legislația
belgiană în materie, respectiv Legea din 27 iunie 1921 cu privire la asociațiile fără scop
lucrativ, fundații și asociațiile internaționale fără scop lucrativ, cu modificările ulterioare.
Statutul acestuia a fost autentificat la data de 11 Aprilie 2013, iar la 30 August 2013 a fost
semnat, la propunerea Ministrului Justiției din Belgia, Decretul regal de acordare a personalității
juridice a asociației.
Asociația ELI-DC are ca membri atât entități de drept public, cât și entități de drept
privat, între acestea din urmă regăsindu-se și structuri asociative. Astfel, membrii fondatori ai
asociației au fost:
- Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia
Hulubei” (IFIN-HH)” – persoană juridică de naționalitate română, entitate de drept public;
- Societatea non-profit cu răspundere limitată „ELI-HU”, având ca asociați Guvernul
Ungariei (prin Oficiul Ungar Național pentru Cercetare, Dezvoltare și Inovare), Consiliul local
al municipiului Szeged și Universitatea din Szeged – persoană juridică de drept privat, structură
asociativă, de naționalitate ungară, având ca asociați autorități publice centrale și locale și
instituții publice;
- Societatea pe acțiuni „Elettra – Sincotrone Trieste”, persoană juridică de drept privat,
de naționalitate italiană.
După constituirea asociației, la aceasta au aderat următoarele entități:
- Institutul de Fizică al Academiei de Științe din Praga – persoană juridică de
naționalitate cehă, instituție publică;
- Centrul Național de Cercetări „DESY” din Hamburg – persoană juridică de
naționalitate germană, instituție de drept public;
- Consiliul pentru Infrastructuri în domeniul Științei și Tehnologiei (STFC), persoană
juridică de naționalitate britanică, agenție guvernamentală.
La mijlocul anului 2016 a aderat Republica Franceză, prin Ministerul Educației
Naționale, Învățământului Superior și Cercetării, care a nominalizat ca entități reprezentative
Centrul Național al Cercetării Științifice, Comisariatul Francez pentru Energii Alternative și
Energie Atomică, Școala Politehnică, Universitatea Paris-Sud și Școala Națională pentru
Inginerii Avansate, toate acestea reprezentând entități de drept public.
ELI-DC reprezintă, astfel, o structură asociativă complexă, marcată atât de
dimensiunea sa pan-Europeană, dar și de un parteneriat amplu, în care asociații, de drept public
288
și de drept privat, sunt reprezentați de o plajă largă de entități, de la autorități publice și instituții
publice, până la societăți de tipul celor cu scop lucrativ. În plus, membrii ELI-DC sunt, adesea,
ei înșiși, structuri asociative, în care parteneriatul public-public coexistă cu parteneriatul
public-privat și în care asocierea are la bază alte asocieri, această construcție făcând din
consorțiu un exemplu elocvent pentru analiza noastră.
Meritul reglementărilor belgiene cu privire la o astfel de asociere rezidă din cele două
calități de necontestat, respectiv claritatea și flexibilitatea dispozițiilor cu privire la constituirea
și funcționarea entității.
Astfel, Statutul trebuie să conțină denumirea, purtând obligatoriu acronimul AISBL
(Association internationale sans but lucratif), exprimarea în mod clar a scopului și activităților,
condițiile și formalitățile de admitere și, respectiv, de excludere a membrilor, drepturile și
obligațiile acestora, atribuțiile, procedurile de convocare a ședințelor și de adoptare a deciziilor
la nivelul organelor de conducere, administratorii (număr, nominalizare, mandat, limite de
competență, mijloace de exercitare a competenței), modalitatea de desemnare a persoanelor
care vor angaja asociația în fața terților și în fața autorităților, condiții de modificare a statutului,
termenii privind dizolvarea, lichidarea și repartizarea activelor. Legislația belgiană este
flexibilă cu privire la calitatea și numărul asociaților (minim doi) și lasă la latitudinea membrilor
săi, definirea funcțiunilor specifice organelor asocierii și a drepturilor și obligațiilor acestora.
Cu titlu de dispoziții obligatorii, legea impune existența unui organ administrativ însărcinat cu
elaborarea bugetului și a situațiilor financiare anuale ale asociației, a unui organ de conducere
cu rol în coordonarea activităților asociației și aprobarea documentelor financiar-contabile, și a
unor auditori însărcinați cu verificarea legalității activităților financiare și a conformității
acestora cu obiectivele statutare. De asemenea, se precizează că asociația răspunde pentru
faptele angajaților sau ale organelor proprii, care acționează în îndeplinirea voinței sale și că
răspunderea persoanelor însărcinate cu gestionarea problemelor curente ale asociației este
limitată la modul în care își exercită mandatul, acestea nefiind răspunzătoare pentru
angajamentele entității.
În conformitate cu cele de mai sus și cu scopul și obiectivele care au stat la baza
înființării asociației, statutul ELI-DC beneficiază de următoarea construcție:
- scop și activități: non-profit, având ca scop promovarea dezvoltării sustenabile a ELI
ca infrastructură pan-Europeană de cercetare, acordarea de suport celor trei centre de
cercetare ale ELI, conservarea dimensiunii pan-Europene a proiectului ELI, organizarea de
negocieri și constituirea ELI-ERIC;
- obiective: asigurarea unei vizibilități și dezvoltării efective a ELI ca o singură
infrastructură pan-Europeană, menținerea consistenței și complementarității dintre misiunile
științifice ale celor trei centre, promovarea oportunităților viitoarelor cercetări
multidisciplinare către utilizatori, dezvoltarea și pregătirea comunităților de utilizatori,
asigurarea suportului pentru coordonarea și utilizarea optimă a resurselor umane, tehnologice
și financiare existente la nivel European și pentru implementarea proiectului ELI;
- organisme: Adunarea Generală (doi repezentanți din partea fiecărui membru – un
singur drept de vot), Directorul General, Comitetul de Direcție (format din Directorii celor trei
facilități, Directorul General, Responsabilul științific și Responsabilul administrativ ai
asociației), Consiliul de Coordonare (Directorii științifici ai celor trei facilități).

289
 Un aspect demn de remarcat în ceea ce privește parteneriatul în cadrul ELI-DC, îl
constituie faptul că, deși asociații sunt reprezentați de entități de drept public și de entități de
drept privat, acestea din urmă sunt purtătoare ale unui mandat acordat de autoritățile publice
naționale cu atribuții în domeniul cercetării științifice. În fapt, politica și acțiunile strategice ale
consorțiului sunt dictate de statele membre reprezentate de entitățile asociate, demersurile de
pregătire a constituirii ELI-ERIC fiind coordonate la nivel statal, uneori chiar prin implicarea
și participarea în mod direct a reprezentanților guvernamentali.
Însăși definirea regulilor de funcționare a consorțiului ELI-DC, structură asociativă
tranzitorie către trecerea la ELI-ERIC, s-a dovedit a fi un proces complicat, atât în ceea ce
privește aspectele legal-administrative, cât și sub aspectul pregătirii și organizării negocierilor
la nivel politic.
Elaborarea normelor interne dedicate detalierii regulilor privind organizarea și
funcționarea asociației ELI-DC a constituit subiectul unor dezbateri îndelungate, statutul
acesteia și regimul juridic aplicabil diferitelor entități ce au calitatea de asociați impunând,
adesea, iterații numeroase și analize aprofundate de ordin juridic. Astfel, drepturile salariale la
nivelul angajaților asociației, neavând termeni de referință în sfera unor asociații cu preocupări
și regim juridic similar, au trebuit să fie adaptate în raport cu regulile aplicabile în domeniul
infrastructurilor de cercetare partenere și ale altor infrastructuri de cercetare din spațiul
European, în timp ce problema TVA-ului a constituit, la rândul său, obiect al unor investigații
juridice profunde, care s-au finalizat, în cele din urmă, cu confirmarea autorităților belgiene
privind calitatea asociației de persoană scutită de la plata TVA.
În același timp, bugetul asociației reprezintă o chestiune întotdeauna îndelung dezbătută,
în condițiile în care acesta se constituie din contribuții bănești, contribuții în natură și venituri
din proiecte de cercetare în care asociația este implicată. La rândul său, asociația a intrat într-o
serie de parteneriate cu diverse entități de cercetare, individuale sau de tip asociativ, astfel încât,
așa cum arătam în cuprinsul capitolelor precedente, sub aspect teoretic cu precădere, asocierea
a generat, la rândul său, un nou lanț de asocieri.
Membrii asocierii, în considerarea suportului financiar al autorităților publice naționale
pentru plata contribuției ce le revine, au intervenit în elaborarea bugetului cu o serie de restricții
și cerințe ținând de regimul juridic în care funcționează și de condițiile impuse de autoritățile
publice finanțatoare.
În toată perioada de la înființare și până în prezent, asociația a avut o misiune destul de
dificilă, constând nu atât în pregătirea de acțiuni și documente menite să parcurgă etapele
pregătitoare constituirii ELI-ERIC, cât în acomodarea diferitelor reglementări și practici ale
asociaților într-o politică unitară și coerentă de funcționare a organizației, fapt ce a constituit un
exercițiu util inclusiv pentru buna funcționare a ELI-ERIC, dar a și atras o serie de preocupări
și întrebări cu privire la aspecte vizând viitoarea funcționare a Consorțiului European de
Cercetare pentru Infrastructura Luminii Extreme. Experiența arată că, la nivel asociativ, atât în
plan național, cât și la nivel transnațional, de multe ori dificultatea constă în a asigura buna
funcționare a asociației și nu de a o constitui, iar aceasta generată, în mare parte, de regimul
juridic special al entităților asociative de drept public.
Și la nivel național, constituirea ELI-ERIC presupune o suită de asocieri între diversele
autorități publice, care trebuie să coopereze nu numai pentru asigurarea cadrului legislativ
propice construcției și operării unei astfel de infrastructuri la care statul este membru, dar este
290
necesar ca ele însele să se pregătească pentru a clarifica regimul juridic al unor astfel de entități
asociative, din perspectiva legislației aplicabile pe diferite segmente ale activității consorțiului.
Așa cum vom arăta în cele ce urmează, autoritățile publice din România au înregistrat progrese
remarcabile în a aborda cu responsabilitatea cuvenită astfel de asocieri complexe.

2. Asocieri în plan național pentru pregătirea constituirii ELI-ERIC

Menționam mai sus că ELI-ERIC va fi o infrastructură Europeană de cercetare

distribuită, în sensul înglobării, într-o structură unitară, a trei piloni, trei facilități construite în
trei locații diferite din Uniunea Europeană, care vor dezvolta programe științifice
complementare între ele, unice la nivel mondial:
„1. ELI-Beamlines – știința fasciculelor cu energie înaltă, pilon dedicat dezvoltării și
utilizării fasciculelor în pulsuri ultra scurte de radiații de mare intensitate și particulelor care
se apropie de viteza luminii, care se realizează la Praga (Republica Cehă), de către Institutul de
Fizică al Academiei de Științe;
2. ELI-ALPS – știința laserilor la nivel de atosecunde, pilon dedicat investigațiilor
temporale ale dinamicii electronilor din atomi, molecule, plasme și solide la nivel de
atosecundă, care se realizează la Szeged (Ungaria), de către societatea non-profit cu răspundere
limitată ELI-HU, reorganizată recent sub forma unui Institut de cercetare;
3. ELI-NP - fizică nucleară pe baza fasciculelor ultra-intense de radiații vizibile (laser)
și invizibile (gama), pilon dedicat investigațiilor de vârf într-o gamă foarte largă de domenii
științifice, acoperind fizica fundamentală de frontieră, fizica nucleră și astrofizica, cu aplicații
preconizate în domeniul materialelor nucleare, gestionarea deșeurilor radioactive, știința
materialelor și științele vieții, utilizând un sistem laser de putere ultra înaltă (două lasere de
10PW) și un fasicul de radiație gama monoenergetic de energie variabilă foarte intens – care
se realizează la Măgurele (România) de către Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru
Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei”.”816
Acțiunile premergătoare constituirii consorțiului European presupun, la nivel național,
un larg parteneriat între entitățile de drept public însărcinate cu construirea facilităților și
autoritățile publice naționale, precum și între acestea din urmă.
La nivelul statului român, începând cu anul 2012, o serie de demersuri legislative și de
acțiuni de colaborare au vizat susținerea implementării pilonului Infrastructura Luminii
Extreme – Fizică Nucleară (Extreme Light Infrastructure – Nuclear Physics - ELI-NP) și
pregătirea participării statului român la constituirea ELI-ERIC.
Subliniam, în capitolele anterioare ale lucrării, faptul că, din perspectiva asocierii
public-public, actele normative adoptate în plan național (Hotărârile Guvernului, Ordinele
comune) pot fi considerate, în sensul larg al accepțiunii noțiunii de asociere, drept instrumente
care consemnează un parteneriat la nivelul autorităților publice. Pornind de la această premisă
și de la faptul că realizarea pilonului ELI-NP poate fi privită, deopotrivă ca o etapă pregătitoare

816
[Link]
291
a constituirii ELI-ERIC și, respectiv, a construcției și, pe viitor, a operării infrastructurii
Europene ELI, toate demersurile naționale legislative cu referință explicită la ELI-NP pot fi
privite, considerând și parteneriatul vizibil la nivelul autorităților publice naționale, drept
asocieri la nivel național premergătoare constituirii asocierii la nivel European.
În sensul celor de mai sus, prin H.G. nr. 653/2012 privind aprobarea indicatorilor
tehnico-economici ai obiectivului de investiții „Extreme Light Infrastructure – Nuclear Physics
(ELI-NP)”817, au fost aprobate valoarea totală a investiției - finanțată din fonduri externe
nerambursabile, alocate de Comisia Europeană prin Fondul European de Dezvoltare Regională,
și de la bugetul de stat, prin Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului (la
momentul redactării prezentei lucrări, Ministerul Cercetării și Inovării), componentele acesteia
și valorile aferente, eșalonarea investiției și principalele caracteristici tehnice ale acesteia,
precum și durata de realizare. H.G. nr. 653/2012 a fost contrasemnată de Ministrul Educației,
Cercetării, Tineretului și Sportului, Ministrul Dezvoltării Regionale și Turismului, Ministrul
Afacerilor Europene (denumirea actuală, urmare comasării celor două autorități, Ministrul
Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) și Ministrul Finanțelor
Publice. Parteneriatul autorităților publice enumerate își găsește raționamentul în regimul
juridic aplicabil realizării proiectului ELI-NP, astfel:
- proiectul vizează construirea unei infrastructuri de cercetare de către un institut
național de cercetare-dezvoltare, fapt ce justifică implicarea Ministerului Cercetării și Inovării;
- proiectul ELI-NP este finanțat în procent semnificativ (peste 80%) din fonduri alocate
de Comisia Europeană prin Fondul European de Dezvoltare Regională, regimul gestionării și
monitorizării acestora și impactul asumat în sfera valorii adăugate pentru regiune justificând
implicarea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și a Fondurilor
Europene;
- prin statutul de investiție publică al proiectului ELI-NP și prin cofinanțarea acestuia
din fonduri alocate de la bugetul de stat, participarea Ministerului Finanțelor Publice era o
condiție sine qua non pentru însăși aprobarea realizării proiectului.
Adoptarea H.G. nr. 653/2012 a avut ca temei și O.U.G. nr. 121/2011 pentru modificarea
și completarea unor acte normative818, în speță fiind vorba de completarea art. (5) al O.U.G. nr.
64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru
obiectivul convergență819, cu modificările și completările ulterioare, cu un articol dedicat
includerii integrale, prin bugetul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului
(n.n. Ministerul Cercetării și Inovării), a „sumelor necesare finanțării valorii totale a Proiectului
paneuropean de cercetare «Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (ELI-NP)», al cărui
beneficiar este Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară
«Horia Hulubei» - IFIN - HH." În practică, aceasta se traduce prin avansarea, de la bugetul de
stat, a sumelor necesare asigurării fluxului de numerar pentru plățile ce urmează a se efectua,
urmând ca statul să recupereze sumele avansate în urma decontării acestora de către Comisia
Europeană.

817
Publicată în [Link]. nr. 470 din 11 iulie 2012.
818
Publicată în [Link]. nr. 931 din 29 decembrie 2011.
819
Publicată în [Link]. nr. 413 din 17 iunie 2009.
292
 Un aspect important ce ține de regimul juridic care va marca funcționarea viitoarei
infrastructuri pan-Europene de cercetare ELI, în strânsă relație cu regimul juridic aplicabil
facilității ELI-NP, îl constituie, precizarea, în cuprinsul art. 4 din H.G. nr. 653/2012, a faptului
că ELI-NP va fi inclus, la finalizarea obiectivului de investiții, în lista instalațiilor și obiectivelor
de interes național, al căror regim presupune, conform dispozițiilor H.G. nr. 786/2014 privind
aprobarea Listei instalaţiilor şi obiectivelor speciale de interes naţional, finanţate din fondurile
Ministerului Educaţiei Naţionale820, suportarea, din fondurile Ministerului Cercetării și
Inovării, de la bugetul de stat (capitolul „Cercetare fundamentală și cercetare-dezvoltare”), a
cheltuielilor pentru întreținerea, exploatarea, funcționarea și paza infrastructurii. Acest statut
care se prevede a se acorda facilității ELI-NP are o dublă semnificație:
- pe de o parte costurile de operare și contribuția la acestea vor avea în vedere
contribuția părții române, chestiune deja precizată în cuprinsul aplicației de proiect care a stat
la baza Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 6270 din 18.09.2012 privind proiectul major
„Extreme Light Infrastructure – Nuclear Physics.”, modificată prin Decizia Comisiei Europene
nr. C(2016) 775 din 04.02.2016, iar
- pe de altă parte, transferul - chiar și numai al dreptului de folosință a bunurilor care
constituie patrimoniul ELI-NP - care se va realiza între persoana juridică de naționalitate
română și consorțiul European ELI-ERIC și va trebui să aibă în vedere repartiția, între cele două
entități, a cotelor aferente acestor tipuri de costuri dedicate operării, în final, a infrastructurii
ELI, în integralitatea acesteia.
Aspectele mai sus menționate vor constitui, așa cum vom arăta în secțiunea dedicată
statutului Consorțiului, subiectul unor acorduri între partenerii din cadrul consorțiului și între
aceștia și consorțiu, o serie de alte raporturi juridice de tip asociativ urmând a se naște ca rezultat
al constituirii ELI-ERIC.
O altă formă de parteneriat între autoritățile publice la nivel național, adoptată în vederea
implementării proiectului ELI-NP, o constituie Ordinul comun nr. 3606/261/2012 al
Ministrului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și al Ministrului Afacerilor Europene
privind aprobarea componenței Comitetului de coordonare pentru implementarea proiectului
major ELI - Nuclear Physics (ELI-NP) finanțat în cadrul axei prioritare 2 – Competitivitate prin
cercetare-dezvoltare și inovare a Programului operațional sectorial „Creșterea competitivității
economice” (POS CCE)821. Asocierea care marchează textul Ordinului comun nr.
3606/261/2012, vizează două planuri: pe de o parte, emiterea acestuia este rezultatul colaborării
dintre autoritățile publice semnatare, iar pe de altă parte, dispozițiile acestuia vizează
constituirea unui for asociativ, Comitet de coordonare, în cadrul căruia colaborează următoarele
entități de drept public: autorități publice reprezentate de Ministerul Afacerilor Europene și
Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri, instituții publice reprezentate de
către Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică (Ministerul Cercetării și Inovării, în
formula actuală), autorități administrative autonome, reprezentate de Consiliul Concurenței și
entități de drept public, în speță, Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și
Inginerie Nucleară „Horia Hulubei” (IFIN-HH).

820
Publicată în [Link]. nr. 690 din 22 septembrie 2014.
821
Publicat în [Link]. nr. 344 din 21 mai 2012.
293
 Parteneriatele la nivel național, expuse mai sus, care au avut obiectivul direct și imediat
al asigurării construirii, în termenii și condițiile asumate, a pilonului ELI-NP, au însă și
conotația pregătirii constituirii Consorțiului pentru Infrastructura Europeană de Cercetare în
domeniul Luminii Extreme (ELI-ERIC), întrucât implementarea proiectului de construcție a
pilonului ELI-NP a fost generată de aprobarea, la nivelul Comisiei Europene, a realizării
infrastructurii distribuite pan-Europene ELI, iar construcția facilității localizate în România a
fost, de asemenea, aprobată de către Comisia Europeană, în contextul asumării, prin aplicația
de proiect, a creării ELI-ERIC.
Asocieri la nivel național între diferitele entități de drept public, dedicate în mod direct
și exclusiv pregătirii creării Consorțiului ELI-ERIC s-au realizat, în principal, în contextul
emiterii Ordinului Ministrului delegat pentru învățământ superior, cercetare științifică și
dezvoltare tehnologică nr. 5180/2013 pentru aprobarea Procedurii privind participarea
României şi a entităţilor din România la un consorţiu pentru o infrastructură europeană de
cercetare (ERIC) și a adoptării Memorandumului cu tema Aprobarea participării României ca
stat membru gazdă la Consorțiul European pentru Infrastructura de Cercetare „Extreme Light
Infrastructure” – ELI-ERIC. Subliniem faptul, că cele două documente au fost emise în
aplicarea Regulamentului (CE) nr. 723/2009 din 25 iunie 2009 privind cadrul juridic european
aplicabil unui consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC), iar redactarea
și, respectiv, punerea în aplicare a acestora, sunt semnificativ marcate de un larg parteneriat
între diferite entități publice la nivel național, care, în ce privește pregătirea participării
României la constituirea ELI-ERIC, a funcționat în mod remarcabil. Aprecierea se impune nu
numai în raport de colaborarea eficientă dintre ministerele de resort, Guvernul României și
Președintele României, indiferent de cei care au ocupat de-a lungul timpului demnitățile publice
respective, dar și în considerarea faptului că România este primul stat, din cele trei care
găzduiesc facilitățile ELI, care a finalizat toate procedurile pentru participarea, în calitate de
stat membru gazdă, la ELI-ERIC și care a transmis Comisiei Europene scrisoarea oficială în
acest sens, inclusiv declarația privind scutirea consorțiului de la plata TVA și a accizelor.
Ne vom referi, în cele ce urmează, la aspectele de conținut și procedurale din cuprinsul
celor două documente mai sus menționate, care privesc conceptul asocierii la care participă
autoritățile publice și instituțiile publice.
Ordinul nr. 5180/2003 pentru aprobarea Procedurii privind participarea României şi
a entităţilor din România la un consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare
(ERIC) introduce următoarele noțiuni: autoritate de notificare, desemnând autoritatea
competentă responsabilă pentru aplicarea prevederilor Regulamentului (CE) nr. 723/2009 în
România şi care solicită Comisiei Europene constituirea unui consorţiu pentru o infrastructură
europeană de cercetare (ERIC), solicitant - entitatea publică sau entitatea privată care solicită
participarea la un ERIC și finanțator - entitatea publică sau privată care sprijină financiar
solicitantul. Remarcăm că este preluată din reglementarea europeană cerința privind calitatea
de prestator al unui serviciu public în România a solicitantului entitate privată și că se instituie
permisivitatea ca solicitantul, entitate publică sau privată care îndeplinește un serviciu public
în România, să participe la un ERIC în nume propriu sau al unui consorţiu constituit la nivel
naţional, cu respectarea condițiilor și procedurilor definite în Ordin.
Întrucât, astfel cum am pledat pe tot parcursul lucrării, terminologia uzitată în
desemnarea diferitelor concepte cu care se operează la nivel legislativ ar trebui să constituie o
294
preocupare în sine a autorităților publice care dețin competențe în reglementarea diferitelor
domenii, suntem de părere că actul normativ în speță este lacunar în ceea ce privește nevoia de
predictibilitate, cel puțin cu referire la simpla mențiune a entităților publice, respectiv a
entităților private care îndeplinesc un serviciu public în România, fără inserarea unor principii
de delimitare a acestora.
În condițiile în care, Ordinul nr. 5180/2013 vizează reglementarea unui domeniu clar, al
cercetării științifice, iar entitățile de drept public și cele de drept privat care prestează servicii
publice în acest domeniu sunt enumerate în cuprinsul dispozițiilor art. 6, art. 7 și art. 8 din O.G.
nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 324/2003, cu modificările și completările ulterioare, ni s-ar fi părut necesară și
oportună o mai mare precizie în definirea acestora.
Remarcăm, de asemenea, faptul că posibilitatea multiplului parteneriat - în sensul
parteneriatului care participă la constituirea unui alt parteneriat - este consfințită prin opțiunea
ca solicitantul să reprezinte un consorțiu la nivel național. Cu toate că flexibilitatea este
întotdeauna binevenită, subliniem din nou că lipsa unor dispoziții care să instituie un cadru
juridic general unitar în materia consorțiilor generează dificultăți sub aspectul definirii
principiilor și termenilor statutari ai unui astfel de consorțiu.
În susținerea criticii noastre cu privire la lipsa de precizie a statutului solicitantului,
argumentăm, în plus, faptul că solicitarea, în cuprinsul art. 4 alin. (2) din Ordinul nr. 5180/2013,
a „descrierii științifice și tehnice a infrastructurii de cercetare, inclusiv cea a solicitantului care
urmează a fi sau este înfiinţată şi operată de ERIC, după caz” este, în opinia noastră, destul de
neclară, întrucât, pe de o parte nu reiese în mod cert dacă este vorba despre infrastructura de
cercetare deținută de solicitant sau infrastructura de cercetare pe care solicitantul ar urma să o
pună la dispoziție - chestiuni cu totul distincte - iar pe de altă parte s-ar impune enunțarea, cel
puțin cu titlu orientativ, a unor criterii privind capacitatea, dacă aceasta ar fi semnificația
informației.
În aceeași măsură, considerăm că informația privind „avantajele participării
solicitantului român la ERIC” este, de asemenea, mult prea ambiguă, cu atât mai mult cu cât
aceste avantaje se pot încadra într-o arie largă de interese, de la impactul în sfera cercetării
științifice, până la impactul de ordin socio-economic.
În ceea ce privește acordul privind participarea la ERIC, Ordinul nr. 5180/2013
stabilește necesitatea obținerii unui aviz consultativ al Colegiului Consultativ pentru Cercetare-
Dezvoltare și Inovare (CCCDI), care analizează cererea prin prisma oportunității şi necesității
participării solicitantului la respectivul ERIC, în raport cu Strategia naţională în domeniul
cercetării, dezvoltării tehnologice şi inovării, precum şi în raport cu potenţialul de cercetare al
României în domeniul respectiv. Înțelegem, din cuprinsul acestor dispoziții, faptul că un aviz
favorabil din partea CCCDI confirmă oportunitatea și necesitatea participării Statului Român,
prin solicitantul în cauză, la constituirea unui ERIC. Cu toate acestea, posibilitatea ca cererea
de participare să fie aprobată condiționat de către autoritatea de notificare, în sensul excluderii
sprijinului financiar, ni se pare o inconsecvență prin raportare la interesul confirmat al
participării Statului Român într-o infrastructură europeană de cercetare. Consemnarea
conformității acestei participări cu Strategia națională în domeniul cercetării, dezvoltării
tehnologice și inovării, constituie, în opinia noastră, un argument suficient pentru asumarea, de
către Stat, a finanțării acestei participări.
295
 O altă reglementare justificată din punct de vedere al asigurării Statutului ERIC cu
dispoziții care să asigure realizarea scopului consorțiului din perspectiva interesului deja
confirmat al Statului Român, dar care în opinia noastră, creează ambiguități și neclarități prin
maniera în care este formulată, o constituie cea privind procedura de avizare a proiectului de
statut sau statutului ERIC din cuprinsul art. 8 al Ordinului. În acest sens, considerăm că analiza
statutului sub aspectul oportunității și necesității participării României la ERIC - în condițiile
în care, în înțelegerea noastră, această analiză a avut loc în etapa de aprobare a cererii de
participare - este nu numai inoportună ci și inadecvată. Această interpretare ar fi eliminată de
ipoteza în care, ținând cont că în cadrul informațiilor preliminare ce trebuie furnizate în
cuprinsul cererii de participare sunt incluse și „proiectul de statut sau statutul ERIC”, avizul
asupra cererii solicitantului de a participa la un ERIC ar include avizul asupra proiectului de
statut/statutului. În caz contrar, existența a două avize distincte din partea CCCDI, ambele
având ca element proiectul de statut/statutul viitorului consorțiu, creează ambiguitate și
confuzie și lipsesc, în acest fel, actul normativ, de calitatea necesară punerii sale în practică fără
disfuncționalități sau dificultăți. În oricare dintre situații, ne menținem opinia conform căreia
actul normativ ar trebui să comporte o revizuire în scopul eliminării inconsistențelor și al
întăririi calității dispozițiilor sale.
Actul normativ reglementează, în cuprinsul art. 9, procedura de aprobare, la nivelul
Statului Român, a participării la ERIC, respectiv prin Memorandum aprobat de către Guvernul
României, în cazul în care România participă la constituirea ERIC sau aderă la un ERIC cu
contribuție financiară. Cu titlu de excepție, dispozițiile aceluiași articol prevăd că, în cazul în
care România participă la constituirea unui ERIC sau aderă la un ERIC fără contribuţie
financiară, nu mai este necesară aprobarea participării prin memorandum înaintat Guvernului
României, autoritatea de notificare fiind cea care aprobă această participare și semnează
documentele de participare. Din nou reținem faptul că textul suferă anumite ambiguități în
exprimare, întrucât sintagma „participă la constituirea ERIC sau aderă la ERIC fără contribuție
financiară” poate fi interpretată cu ușurință ca o inadvertență în raport de obligativitatea
contribuției stabilită prin Regulament, fiind vorba, în fapt, prin deducție și prin coroborare cu
celelalte articole, despre sprijinul financiar al Statului Român în participarea solicitantului la
ERIC.
În același sens, dispoziția privitoare la posibilitatea retragerii sprijinului financiar,
instituită în cuprinsul art. 10 alin. (1) din Ordinul nr. 5180/2013 nu este clară prin raportare la
faptul că dispozițiile din Statut privind contribuțiile membrilor sunt reglementări convenționale
care, așa cum de altfel precizează și articolul în cauză, sunt rezultate ale negocierilor dintre
partenerii ERIC, între care se regăsesc reprezentanții Statului Român. În acest context, nu ne
este clară motivația retragerii sprijinului financiar cu argumentul imposibilității susținerii
financiare a participării în condițiile modificării cadrului financiar și/sau a proiectului de statut
ERIC, intervenită în urma negocierilor dintre partenerii ERIC și/sau a negocierilor cu Comisia
Europeană și nici cea vizând modificarea contextului în care a fost luată decizia privind cererea
de participare. În opinia noastră, avizarea proiectului statutului/statutului, cu toate dispozițiile
privind contribuția și răspunderea membrilor, impune asumarea participării la finanțarea ERIC
care se presupune a fi fost decisă cu acordul Statului Român, prin reprezentantul său mandatat
în acest sens, iar o reconsiderare a participării financiare a membrilor rezultată în urma
negocierilor cu Comisia Europeană presupune, la rândul său un acord al membrilor ERIC cu
296
privire la aceasta. Apreciem și de această dată că se simte nevoia unor dispoziții precise,
capabile să elimine atât ambiguitățile cât și premisele arbitrariului în luarea unor decizii
importante în dezvoltarea strategică a unui domeniu.
Noutatea reglementării europene și preluarea, la nivelul ordinii juridice naționale, a unor
concepte care nu beneficiază la nivel legislativ de calitatea preciziei, se transpun în consecința
dificultății, la nivelul autorităților române cu atribuții în promovarea și avizarea unor astfel de
demersuri, de a percepe, în mod corect și în timp util, regimul juridic aplicabil unei astfel de
asocieri.
Întrucât experiența în inițierea unui astfel de demers ne-a arătat că asimilarea unei
entități noi în spațiul juridic național reprezintă o provocare deosebită în activitatea autorităților
publice, considerăm că o colaborare la acest nivel, sub forma unor grupuri de lucru, cu scopul
înțelegerii comune asupra semnificației unor concepte esențiale, ar fi necesară și utilă. În același
sens, delimitarea clară a competențelor în recunoașterea unui astfel de organism ar fi un alt
subiect de colaborare între autoritățile publice, întrucât există încă tendințe de a face prea mult
sau prea puțin. Exemplificăm, în acest sens, cazul în care, deși Memorandumul privind
participarea României la un ERIC este, conform Ordinului nr. 5180/2013, supus aprobării
Guvernului, în practică formularul a vizat inclusiv aprobarea Președintelui României. În aceeași
măsură, am remarcat necunoașterea forței juridice a Regulamentului, lipsa de asigurare a
premiselor înregistrării ERIC ca persoană juridică și, extrem de important, lipsa înțelegerii
modalității de recunoaștere la nivel național a ERIC, din perspectiva trăsăturilor privind statutul
de organizație guvernamentală internațională.
O altă chestiune care, în opinia noastră, ar trebui clarificată sub aspect procedural, este
mandatarea, cu titlu de prioritate, a entității care să reprezinte Statul român în negocierile
privind elaborarea proiectului de statut și definirea limitelor unui astfel de mandat. Este evident
faptul că Guvernul României, în calitate de membru al unui astfel de consorțiu, trebuie să
definească termenii și limitele negocierii documentelor de constituire, incluzând aspectele de
ordin fiscal privind limitele de exonerare de la plata TVA și a accizelor, astfel cum este precizat
în norma Europeană. În aceeași măsură, astfel cum aminteam anterior, chestiunea contribuției
financiare trebuie prestabilită într-un mod riguros, în raport de obligațiile pe care Guvernul
României și le asumă cu privire la participarea la constituirea consorțiului, o retragere a unei
astfel de contribuții putând crea nu numai prejudicii de imagine, dar și dificultăți deosebite în
îndeplinirea angajamentelor asumate și, în final, în funcționarea asocierii.
Am arătat într-un capitol anterior al lucrării faptul că Ministerul Cercetării și Inovării
are o serie de atribuții în ceea ce privește reprezentarea României la diversele organisme și
organizații europene și internaționale. Am remarcat faptul că sintagma pan-European, care
definește inclusiv statutul ERIC, se utilizează în mod frecvent, fără a fi însă însoțită de o
definiție consistentă și corelată cu procedurile ce marchează un astfel de statut. Suntem de
părere, având în vedere misiunea Ministerului Cercetării și Inovării, că se impune adoptarea
unor norme cu caracter de Ghid, care să transpună, de o manieră clară în raport cu beneficiarii
unor astfel de proiecte, elementele ținând de regulile și procedurile de aplicare a legislației
Uniunii Europene și a celei naționale.
În conformitate cu dispozițiile art. 4 ale Ordinului nr. 5180/2013, IFIN-HH, în calitate
de Solicitant (în sensul dispozițiilor art. 2 din cuprinsul aceluiași act normativ), a formulat, în
data de 2 iulie 2015, către Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare
297
(A.N.C.S.I.), în calitate de Autoritate de notificare (în sensul acelorași dispoziții), solicitarea de
aprobare a participării institutului la constituirea și operarea ELI-ERIC și finanțarea
costurilor legate de aceasta din bugetul Ministerului Educației Naționale și Cercetării
Științifice. În data de 9 septembrie 2015, A.N.C.S.I., în considerarea avizului favorabil acordat
de către Colegiul Consultativ pentru Cercetare-Dezvoltare și Inovare, a aprobat cererea
institutului.
Memorandumul cu tema Aprobarea participării României ca stat membru gazdă la
Consorțiul European pentru Infrastructura de Cercetare „Extreme Light Infrastructure” –
ELI-ERIC, reprezintă o încununare a cooperării, în plan național, dintre instituțiile publice, alte
entități de drept public și autoritățile publice ale Statului Român, reprezentate de ministere,
Guvern și Președinte. Astfel, textul Memorandumului propus spre aprobare, redactat de către
IFIN-HH în colaborare cu A.N.C.S.I., la începutul lunii februarie 2016, a fost transmis către
Ministrul Educației Naționale și Cercetării Științifice, care, în calitate de inițiator, l-a transmis,
după semnare, spre avizare către Miniștrii Finanțelor Publice și Afacerilor Externe.
Textul Memorandum-ului conține: Descrierea proiectului și a viitoarei infrastructuri
ELI-ERIC, Misiunea și obiectivele viitorului Consorțiu, Activitățile ELI-ERIC și ale
participantului din partea României la Consorțiu, Contribuții ale României la ELI-ERIC și
Beneficiile participării României ca stat membru gazdă la ELI-ERIC.
În perioada februarie 2015 – mai 2015 textul Memorandumului a făcut obiectul
corespondenței interministeriale, în special cu privire la componenta privind scutirile de la
plata TVA și a accizelor, chestiune ce a fost clarificată cu Ministerul Finanțelor Publice. A fost,
de asemenea, abordat și aspectul, clarificat în timp util cu Ministerul Afacerilor Externe, cu
privire la faptul că participarea la constituirea ELI-ERIC, care trebuie recunoscut drept un
organism internațional și, respectiv, drept o organizație internațională în ceea ce privește
scutirile de TVA și accize, nu impune inițierea unui act normativ, nefiind vorba de un tratat în
sensul dispozițiilor Legii nr. 590/2003 privind tratatele.
În cursul lunii iunie 2016 a fost semnat de către Primul Ministru al României și de către
Președintele României, Memorandumul cu tema „Participarea României ca stat membru gazdă
la Consorțiul European pentru Infrastructura de Cercetare “Extreme Light Infrastructure” –
ELI-ERIC”, fiind aprobate următoarele:
1. Participarea României, reprezentată de Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare
pentru Fizică și Inginerie Nucleară ”Horia Hulubei”(IFIN-HH), la constituirea
ELI-ERIC, ca stat membru gazdă al infrastructurii.
2. Semnarea declarației României, în calitate de membru gazdă al ELI-ERIC, de
recunoaștere a ERIC drept un organism internațional în sensul articolului 143 litera (g)
și al articolului 151 alineatul (1) din Directiva 2006/112/CE și în sensul articolului 12
alin. (1) lit. (b) din Directiva 2008/118/CE, de la data constituirii sale.
3. Acordarea mandatului Directorului General al IFIN-HH, în calitate și de Director al
Proiectului ELI-NP și Reprezentant al României la Proiectul ELI, de a reprezenta
România, în toate demersurile de constituire a ELI-ERIC, incluzând relația cu celelalte
state partenere și cu autoritățile europene cu competențe în domeniu.

298
Secțiunea II. Statutul ELI-ERIC din perspectiva normelor Europene și a
reglementărilor naționale

1. Reglementări statutare

La momentul redactării prezentei lucrări, ELI-DC, Consorțiul însărcinat cu pregătirea

documentației și a acțiunilor de constituire a ELI-ERIC a finalizat proiectul de Statut și
documentația tehnico-științifică descriptivă însoțitoare, care au fost depuse pentru verificarea,
în primă etapă, de către Comisia Europeană, a modului în care ele susțin conformitatea cu
Regulamentul (CE) nr. 723 din 25 iunie 2009 privind cadrul juridic comunitar aplicabil unui
consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC), modificat ulterior de
Regulamentul (CE) nr. 1261/2013822. Conform dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. d) din
Regulament, cele două documente trebuie să fie însoțite de declarația statului membru gazdă al
sediului Consorțiului cu privire la recunoașterea ELI-ERIC „drept un organism internațional în
sensul articolului 143 litera (g) și al articolului 151 alineatul (1) litera (b) din Directiva
2006/112/CE și drept organizație internațională în sensul articolului 23 alineatul (1) din
Directiva 92/12/CEE, de la data constituirii sale”, respectiv în ceea ce privește TVA-ul și
accizele.
Respectând întru totul structura impusă de Regulamentul (CE) nr. 723/2009, textul
Statutului ELI-ERIC este precedat de un Preambul care, ca raționament, urmărește, pe de o
parte, să justifice necesitatea și oportunitatea ca viitoarea infrastructură distribuită ELI să se
constituie într-un ERIC, în considerarea și a istoriei proiectului în acest sens și a evoluției
acestuia după aprobarea realizării sale de către Comisia Europeană, iar pe de altă parte, să
proclame conformitatea scopului și obiectivelor acestuia cu principiile și raționamentul
invocate în preambulul Regulamentului, ca motivație a adoptării cadrului legal pentru
constituirea de consorţii pentru infrastructuri europene de cercetare. Se argumentează, în
Preambulul Statutului, că cele trei țări gazdă ale facilităților ELI, Republica Cehă, Ungaria și
România, în calitate de membre fondatoare ale ELI-ERIC, apreciază ca fiind „în interesul
fiecăreia dintre ele și în interesul construirii unui spațiu European de Cercetare și Inovare,
creșterea și consolidarea calității și a integrării capabilităților acestora în cadrul unei
Infrastructuri Europene de Cercetare Distribuită, depășind fragmentarea și exploatând în
totalitate capabilitățile Membrilor în ceea ce privește informarea și atragerea utilizatorilor din
întreaga lume, și conectarea la capabilitățile și resursele internaționale”. Se mai arată, de către
cele trei state, că „o abordare la nivel pan-European a unei asemenea dezvoltări de ordin
științific și tehnologic ar fi în beneficiul întăririi ariei Europene a cercetării, prin creșterea
calității și capabilității educaționale, tehnologice și a atragerii de beneficii socio-economice”,
fapt de natură a asigura convergența deplină cu spiritul Regulamentului, în preambulul căruia
legiuitorul European argumentează adoptarea acestuia, proclamând principiul subsidiarității
prevăzut la art. 5 din Tratat823, prin necesitatea atingerii unui obiectiv ce „nu poate fi realizat în

822
Publicat în J. Of. Nr. 326 din 06.12.2013.
823
Tratatul privind Uniunea Europeană, Versiunea consolidată, [Link]. nr. C 115 din 9 mai 2008.
299
mod suficient de către statele membre în cadrul sistemelor constituționale naționale” și care
„poate fi mai bine realizat la nivel comunitar”, obiectiv constând în „instituirea unui cadru
pentru infrastructurile europene de cercetare între statele membre”. Reținem sublinierea
faptului că norma Europeană, în virtutea principiului proporționalității, menționează în mod
explicit că aria de reglementare nu depășește nivelul necesar pentru atingerea obiectivului
declarat.
În același sens, rațiunea oportunității creării ELI-ERIC vine în întâmpinarea
preocupărilor Uniunii Europene de a crea, pe de o parte, un cadru legal adecvat dezvoltării,
înființării și operării unor astfel de structuri, capabile să susțină competiția cu marile
infrastructuri din afara spațiului European și de a asigura, pe de altă parte, execuția eficientă a
programelor de cercetare și dezvoltare, în contextul în care dimensiunea și complexitatea unor
astfel de structuri depășește capacitatea statelor membre.
Deși, în cuprinsul Statutului ELI-DC, în virtutea dispozițiilor art. 187 din Tratatul
privind funcţionarea Uniunii Europene824, conform căruia „Uniunea poate constitui
întreprinderi comune sau orice altă structură necesară bunei desfăşurări a programelor de
cercetare, de dezvoltare tehnologică şi demonstrative ale Uniunii”, s-a precizat că rolul
Asociației este să pregătească înființarea consorțiului pan-European însărcinat cu exploatarea
viitoarei infrastructuri ELI, „de preferință sub forma Consorțiului pentru o Infrastructură
Europeană de Cercetare (ERIC)”, cele șase state membre ale ELI-DC, incluzând statele gazdă
ale facilităților, s-au convins că viitoarea infrastructură ELI deține toate trăsăturile de ordin
științific și tehnic și toate capabilitățile de ordin legal și administrativ pentru a se constitui în
ERIC pentru operarea optimă a acestora. ELI-ERIC are toate premisele să devină, în timp, o
referință în sfera consorțiilor europene pentru infrastructuri de cercetare. Aceasta pentru că, pe
de o parte, viitoarea infrastructură deține, astfel cum se precizează la art. 2 din Regulament,
„instalaţii, resurse şi servicii conexe utilizate de comunitatea ştiinţifică pentru a desfăşura
activităţi de cercetare de nivel înalt în domeniile sale respective” şi va include „echipamente şi
instrumente ştiinţifice; resurse de cunoştinţe precum colecţii, arhive sau structuri pentru
informaţii ştiinţifice” și pentru că, prin faptul că este distribuită, va deține, astfel cum precizează
textul Regulamentului o „reţea organizată de resurse.”
Statutul ELI-ERIC este structurat, conform dispozițiilor Regulamentului nr. 723/2009,
în 33 de articole, respectiv: „Articolul 1: Înființare, denumire și formă juridică, Articolul 2:
Sediul statutar, Articolul 3: Obiective, atribuții și activități; Articolul 4: Calitatea de membru
și membrii entităților reprezentative; Articolul 5: Aderarea de noi membri, modificări ale
calității de membru și reprezentare; Articolul 6: Observatori și Parteneri Strategici; Articolul
7: Resurse; Articolul 8: Răspundere, Articolul 9: Organele ELI-ERIC; Articolul 10: Adunarea
Generală; Articolul 11: Atribuțiile și procedurile de vot ale Adunării Generale; Articolul 12:
Directorul Executiv; Articolul 13: Consiliul Director; Articolul 14: Comitetul Internațional
Consultativ Științific și Tehnic (ISTAC); Articolul 15: Exercițiul financiar, conturi anuale și
principii bugetare; Articolul 16: Comitetul Administrativ și Financiar; Articolul 17: Politica
privind accesul utilizatorilor; Articolul 18: Politica de evaluare științifică; Articolul 19:
Politica de resurse umane; Articolul 20: Politicile de achiziții publice; Articolul 21: Politica
privind drepturile proprietății intelectuale; Articolul 22: Transferul tehnologic și relațiile cu

824
Versiunea consolidată publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C115/47 din 09.05.2008.
300
industria; Articolul 23: Comunicare și diseminare; Articolul 24: Limba de lucru; Articolul 25:
Durată și retragere; Articolul 26: Neîndeplinirea obligațiilor; Articolul 27: Condiții de
dizolvare; Articolul 28: Lichidare și decontarea activelor; Articolul 29: Modificarea Statutului,
Articolul 30: Versiunea consolidată a Statutului; Articolul 31: Raportări către Comisia
Europeană; Articolul 32: Legea aplicabilă; Articolul 33: Disputele.”
Enumerarea de mai sus are rolul de a sublinia, pe de o parte, caracterul complex al
prevederilor care trebuie proiectate în cuprinsul statutului unui consorțiu care va avea un regim
juridic complex, iar pe de altă parte, de a reflecta corespondența dispozițiilor acestuia cu
cerințele obligatorii definite de Regulamentul (CE) nr. 723/2009 pentru structura statutului
ERIC.
Astfel, articolul 10 din Regulament, obligă includerea, în Statutele ERIC, a cel puțin
următoarelor informații: (a) lista membrilor, observatorilor și, după caz, a entităților care îi
reprezintă pe membri, precum și condițiile și procedurile privind modificarea calității de
membru și a reprezentării; (b) misiunea și activitățile ERIC; (c) sediul statutar; (d) denumirea
ERIC; (e) durata și procedura de lichidare; (f) răspunderea părților; (g) principiile de bază cu
privire la politica de acces a utilizatorilor, politica în materie de evaluare științifică; politica
în materie de diseminare; politica privind drepturile de proprietate intelectuală; politica
privind ocuparea forței de muncă, inclusiv egalitatea de șanse; politica în materie de achiziții
publice cu respectarea principiilor transparenței, nediscriminării și concurenței; dezafectare,
în cazul în care este relevant; politica în materie de date; (h) drepturile și obligațiile membrilor,
inclusiv obligația de a contribui la un buget echilibrat și dreptul de vot; (i) organele de
conducere ale ERIC, rolul, responsabilitățile, componența acestora și procedurile de luare a
deciziilor, în special în ceea ce privește modificarea statutului; (j) stabilirea limbii (limbilor)
de lucru; (k) referințe la normele de aplicare a statutului.
Un aspect care merită remarcat din perspectiva ordinii juridice Europene constă în
rigurozitatea dispozițiilor actului normativ European, care nu lasă loc de ambiguități sau
posibilități de interpretare, tratând elemente de detaliu, care au calitatea de a facilita în mod
semnificativ abordarea practică a unei astfel de reglementări. Este încă o dovadă a faptului că,
așa cum s-a precizat în doctrina românească a dreptului Uniunii Europene, „ (...) regulamentul
este un act complet din punct de vedere juridic (și este interzisă aplicarea sa incompletă sau
selectivă).825. În același sens, doctrina franceză în domeniul dreptului european a subliniat
faptul că „Regulamentul este actul cel mai complet și mai eficace în panoplia instrumentelor
care sunt la dispoziția instituțiilor Uniunii.”826
Este evident faptul că informațiile impuse prin Regulamentul (CE) nr. 723/2009 au fost
preluate în Statutul ELI-ERIC, cel mai adesea prin transpunerea întocmai a acestora sub forma
titlurilor capitolelor, manieră justificată, pe de o parte, de preocuparea de a fi prevenite orice
abateri de la dispozițiile normei Europene, iar pe de altă parte, de claritatea, previzibilitatea și
nivelul de detaliu cu care legiuitorul European a înțeles să înzestreze actul normativ în cauză.
Această detaliere a informațiilor pe care trebuie să le cuprindă Statutul ERIC are mai multe
conotaţii: asigurarea unui control nedisimulat cu privire la scopul și modul de funcționare a

M.A. Dumitrașcu, op. cit, 2015, p. 158.

825

826
M. Dony, Droit de l’Union européenne, Sixième édition revue et augmentée, Editions de l’Université de
Bruxelles, 2015, p. 255.
301
oricăror consorții înființate prin Decizie a Comisiei Europene şi organizarea unui cadru unitar
de aplicabilitate a dispozițiilor Regulamentului, dar şi consacrarea unei marje de libertate a
asociaţilor în definirea activităţilor şi organizării în detaliu a modului de funcţionare a
consorţiului, fapt ce reflectă apropierea de regimul juridic al unei organizaţii internaţionale
interguvernamentale, astfel cum vom arăta pe parcursul analizei noastre.
În aceeaşi măsură, informaţiile ce trebuie cuprinse în Statutul oricărui ERIC trebuie
corelate cu elementele formulate în Preambulul Regulamentului (CE) nr. 723/2009, care conţin
importante aspecte ţinând de scopul şi obiectivele pe care trebuie un astfel de consorţiu să le
susţină la nivel statutar şi, bineînţeles, în funcţionarea sa în viitor.
În fapt, regimul juridic al ERIC trebuie privit din perspectiva a două dimensiuni
subliniate, de altfel, în textul Regulamentului (CE) nr. 723/2009, în care se precizează, pe de o
parte necesitatea acordării flexibilității ERIC de a-şi modifica statutul, iar pe de altă parte,
păstrarea de către Comunitate, care constituie ERIC, a controlului asupra anumitor elemente
esenţiale (paragraf 16 Preambul).
În consecință, Uniunea Europeană își rezervă dreptul exclusiv de a controla statutul
ERIC sub aspectul elementelor esențiale, care, în situația unei eventuale modificări, necesită
aprobarea prealabilă a Comisiei, printr-o decizie adoptată printr-o procedură similară celei de
constituire a ERIC, în timp ce modificările altor elemente trebuie să fie notificate Comisiei,
care va putea formula obiecții în raport de conformitatea acestora cu Regulamentul.
Conform dispozițiilor statutare, Consorțiul European de Cercetare pentru Infrastructura
Luminii Extreme (ELI-ERIC) va avea ca obiectiv „contribuția la cercetarea, dezvoltarea
tehnologică și a programelor și proiectelor demonstrative Europene de nivel înalt, reprezentând,
astfel, o valoare adăugată pentru dezvoltarea Ariei Europene de Cercetare (ERA) și a
potențialului său inovativ, stimulând, totodată, impactul benefic asupra dezvoltării științifice,
industriale și economice, în particular prin tehnologia de vârf deținută, care plasează Europa în
fruntea cercetării și dezvoltării tehnologice (...) stimulând accelerarea dezvoltării regionale
(...).”
În realizarea acestui obiectiv ambițios, ELI-ERIC își propune să exploateze din plin
potențialul științific al facilităților sale, prin colaborarea strânsă cu comunitățile de utilizatori,
prin dezvoltarea și punerea la dispoziție a o sută de instrumente și surse complementare, de
servicii eficiente și de condiții optime pentru utilizatori, își propune să ofere acces nelimitat
utilizatorilor selectați exclusiv printr-un proces de evaluare internațională pe bază de calitate,
să utilizeze în mod optim resursele și cunoștințele, prin coordonarea cercetărilor și dezvoltarea
de tehnologii relevante, prin promovarea și coordonarea în comun a perfecționării profesionale
a personalului științific și tehnic și a tinerilor cercetători și prin colaborarea cu comunitatea
științifică și cu industria (...).
Enumerarea, de o manieră destul de generală, a obiectivului şi acţiunilor de mai sus -
care definesc viitorul consorţiu ELI-ERIC - trebuie, de asemenea, interpretată în lumina
obiectivului asociaţilor de a demonstra faptul că acest viitor consorţiu European se circumscrie
în totalitate scopului urmărit de Uniunea Europeană prin adoptarea Regulamentului (CE) nr.
723/2009 şi de a-şi rezerva, la rândul lor, în virtutea flexibilităţii conferite de acelaşi
Regulament, dreptul de a dezvolta şi detalia ulterior, pe parcursul funcţionării, acţiuni concrete
în atingerea scopului şi obiectivelor generale. Similar organizaţiilor internaţionale
interguvernamentale, Statutul ELI-ERIC are scopul de a defini scopul înfiinţării entităţii şi
302
principiile de bază ale cooperării, acţiunile ulterioare adoptate în cursul funcţionării urmând a
se raporta la aceste referinţe.
Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare are, sub aspectul regimului
juridic, o dimensiune aparte în sfera trăsăturilor mixte care îmbină reguli de drept public cu
reguli de drept privat. Aceasta se manifestă atât prin participarea persoanelor juridice de drept
privat, cât și prin trăsăturile specifice societăților cu scop lucrativ, de tip comercial, dar și
considerând perspectiva derulării, în condiții precise și în termeni stricți, a unor activități
comerciale. Acestea, deși având o pondere destul de redusă, vor determina conviețuirea cu
regulile de drept public, a unor reguli specifice sferei dreptului privat.
Un alt scop declarat al acestei infrastructuri de cercetare, menţionat în preambul şi care
susţine, în opinia noastră, ideea generală a parteneriatului public-privat este acela privind
necesitatea ca infrastructurile de cercetare să contribuie la competitivitatea economiei europene,
urmând a sprijini, în acest sens, activitățile europene de cercetare, pe baza unor prognoze pe
termen mediu şi lung.
Menţionam mai sus entităţile care urmează să se asocieze pentru constituirea ELI-ERIC,
subliniind regimul juridic diferit al acestora, în contextul statutului lor de persoane juridice de
drept public, respectiv persoane juridice de drept privat. Subiectul este de mare interes pentru
lucrarea noastră, în care am tratat, pe larg, diferite forme de parteneriat, cu accent pe calitatea
asociaţilor. Subliniam, cu această ocazie, că formele de parteneriat care se constituie cu
implicarea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice, pot fi clasificate în trei mari sfere:
parteneriat public-public, parteneriat public-privat și parteneriat mixt, cea din urmă formă
consemnând parteneriate care, fără a fi dedicate unei anumite forme de colaborare – între
persoane juridice de drept public sau între persoane juridice de drept public și de drept privat,
reprezintă forme distincte, complexe, în care autoritățile publice asociate pot fi reprezentate în
cadrul asocierii de persoane juridice de drept privat, cu respectarea anumitor condiții și cerințe,
cum este cazul consorțiului în discuție. Regulamentul (CE) nr. 723/2009 are calitatea de a
demonstra că parteneriatul public-privat poate căpăta dimensiuni care depăşesc cu mult
perspectiva pe care ne-au oferit-o, până la acest moment, cadrul juridic şi doctrina din diversele
ramuri ale dreptului, având, în sfera largă a legislaţiei naţionale şi transnaţionale care abordează
astfel de concepte, un caracter inovator, care nu poate fi pus la îndoială. În acest sens, reţinem
elocvenţa precizării din textul Regulamentului, conform căreia „acest nou cadru legal ar urma
să completeze alte forme juridice existente în dreptul naţional, internaţional sau comunitar”,
înţelegând, astfel, că regimul juridic al acestei forme de asociere este unul distinct de toate
celelalte asocieri instituite la nivelul ordinilor juridice naționale, Europene și internaționale.
Așa cum vom arăta în cele ce urmează, deși prezintă o serie de trăsături comune cu alte
forme de asociere în domeniul cercetării, ERIC este unic atât prin natura și scopul constituirii
sale, cât și prin particularitățile pe care le prezintă regulile de organizare și funcționare.
Vom sublinia, în cele ce urmează, modalitatea prin care această formă de asociere
europeană şi, în particular, ELI-ERIC, consacră un parteneriat public-privat şi, mai mult, îmbină
un interes public European, de întărire a cadrului instituțional în materia cercetării științifice,
cu interesul dezvoltării economice Europene, având conotații semnificative în sfera dreptului
privat.
Regulamentul (CE) nr. 723/2009 prevedea, în forma iniţială, faptul că „un ERIC include
cel puţin trei state membre în calitate de membri” și că „alte state membre pot adera ca membri
303
în orice moment la ERIC (...) și în calitate de observatori fără drept de vot (...).” Prin
modificarea adusă în anul 2013 [Regulamentul (UE) nr. 1261/2013 al Consiliului, de modificare
a Regulamentului (CE) nr. 723/2009], în considerarea rolului important al țărilor asociate în
constituirea și dezvoltarea infrastructurilor europene de cercetare și, în consecință, a necesității
tratamentului egal al acestora în raport cu statele membre ale Uniunii Europene în ce privește
participarea la ERIC, s-a stabilit că „Membrii unui ERIC trebuie să includă un stat membru și
două alte țări care sunt fie state membre, fie țări asociate.”
ELI-ERIC, în stadiul actual în care s-a depus aplicația către Comisia Europeană, are trei
state fondatoare, toate state membre ale Uniunii Europene: Republica Cehă, România și
Ungaria, țări gazdă ale facilităților distribuite parte ale infrastructurii europene de cercetare.
Celelalte patru țări care fac parte, la acest moment, din Consorțiul însărcinat cu pregătirea
constituirii ELI-ERIC (ELI-DC) și care sunt interesate în a participa, într-o formă sau alta la
viitorul consorțiu, încă de la constituire sau prin aderare la acesta, sunt Franța, Germania, Italia
și Marea Britanie.
O chestiune care a generat dezbateri în ceea ce privește reprezentarea în ELI-ERIC, la
nivelul entităților desemnate în acest sens de către membrii consorțiului, o constituie cea cu
privire la numărul acestora, denumite în Regulamentul (CE) nr. 723/2009 drept entități
reprezentative.
Astfel, textul Regulamentului lasă la latitudinea membrilor, numărul entităților care să
le reprezinte în ERIC „în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor exprese şi descărcarea de
obligaţiile specifice care îi revin în calitate de membru”, precizând, în plus, că aceștia pot fi
reprezentați „de una sau mai multe entităţi publice, inclusiv regiuni, sau de una sau mai multe
entităţi private care îndeplinesc un serviciu public.” Natura raporturilor juridice care se nasc
prin crearea ERIC fiind, la rândul său, complexă, este necesar ca reprezentarea, la nivel de
entități, să poată asigura, astfel cum este precizat în textul Regulamentului, atât exercitarea
drepturilor cât și îndeplinirea obligațiilor, care, indiferent de forma de detaliu pe care o capătă
în cuprinsul Statutului, constau, în esență, în capacitatea științifică, tehnică și financiară de a
construi și, respectiv, opera infrastructura, alături de capabilitatea de a susține progresul
științific și tehnic al acesteia, excelența în cercetare și relația cu comunitatea științifică și
industrială. Este evident că serviciul public pe care îl prestează entitățile reprezentative ale
statelor în ERIC trebuie să aparțină domeniului cercetării științifice, dezvoltării tehnologice și
inovării. Este, de asemenea, evident, că aceste entități trebuie să dețină sau să beneficieze de o
importantă expertiză tehnico-științifică, care se regăsește, cu preponderență, la nivelul
structurilor de cercetare-dezvoltare de anvergură națională. În plus, în cazul ELI-ERIC, este
esențial ca cele trei entități însărcinate cu construirea celor trei facilități să beneficieze de
statutul de entitate reprezentativă a statului membru al consorțiului, atât din perspectiva
misiunii acestora de a construi centrele și a calității lor de beneficiari direcți ai acestor investiții
susținute din fonduri structurale (cu reguli stricte în ceea ce privește drepturile și obligațiile
beneficiarului), cât și în contextul deținerii capabilităților tehnice, științifice și umane de a
asigura operarea facilităților și, în perspectivă, a infrastructurii europene de cercetare distribuită.
Din perspectiva obligațiilor financiare pe care membrii unui ERIC le au în ce privește
asigurarea fondurilor necesare funcționării și operării infrastructurii și, respectiv
contributivitatea la un buget echilibrat al consorțiului, este evident că se impune intervenția
autorităților administrației publice centrale, care pot deveni, alături de entitățile de cercetare în
304
cauză, entități reprezentative în ERIC sau pot acorda susținerea financiară necesară în baza unor
acorduri/contracte încheiate cu entitatea de cercetare reprezentativă, în virtutea aplicării
dispozițiilor legale la nivel național pentru susținerea participării la astfel de parteneriate de
interes strategic. Un exemplu în acest sens, îl constituie susținerea, de către Ministerul Educației
Naționale și Cercetării Științifice, prin Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și
Inovare (A.N.C.S.I.), a contribuției datorate la ELI-DC de către Institutul Național de Cercetare-
Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei” (IFIN-HH), în calitate de
membru, în baza unui contract de finanțare încheiat între A.N.C.S.I. și institut.
Contractul este, la rândul său, un exemplu de instrument juridic prin care se realizează
o importantă formă de cooperare între autorități ale administrației publice centrale, instituții
publice și alte entități de drept public. Astfel, deși contractul a fost încheiat între A.N.C.S.I., cu
statut de instituție publică, și IFIN-HH, entitate de drept public, participarea implicită a
Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice era evidentă, în condițiile în care
A.N.C.S.I. era, conform dispozițiilor H.G. nr. 45/2016 privind organizarea și funcționarea
Autorității Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare, organul de specialitate al
administrației publice centrale prin care Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice
își realiza atribuțiile în domeniul cercetării științifice, dezvoltării tehnologice și inovării,
incluzând cele referitoare la politica financiară în acest domeniu. La momentul actual, urmare
a reorganizării Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice și a Autorității
Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare, partenerul contractual al IFIN-HH a devenit
însăși autoritatea publică centrală de specialitate, respectiv, Ministerul Cercetării și Inovării.
Consorțiul pentru pregătirea constituirii ELI-ERIC (ELI-DC) este un bun exercițiu
premergător comportamentului asociativ în cadrul Consorțiului pentru o infrastructură
Europeană de cercetare (ERIC), în sensul definirii termenilor optimi de realizare a
parteneriatului dintre autoritățile administrației publice centrale, care reprezintă statele, și
diversele entități de drept public sau de drept privat care participă efectiv la operarea unei astfel
de entități. Astfel cum vom arăta în cele ce urmează, regimul juridic al ELI-ERIC este, în
condițiile caracterului de noutate al unei astfel de forme de parteneriat, o chestiune care încă
trebuie aprofundată, iar aceasta nu se poate realiza decât în cadrul unui larg parteneriat între
Comisia Europeană și statele membre ale unor astfel de consorții, iar în plan național, între
autoritățile administrației publice centrale, instituțiile publice și celelalte entități de drept public
și de drept privat implicate în constituirea și mai departe, în operarea infrastructurilor constituite
sub forma ERIC.

2. Organizare și funcționare

Trăsăturile de formă și de fond care conturează regimul juridic al ELI-ERIC sunt

complexe și derivă dintr-o serie de reglementări la nivel European și național, ce trebuie
corelate de o manieră coerentă și în acord atât cu rațiunea care a stat la baza aprobării, de către
Comisia Europeană, a construirii simultan, pe teritoriul a trei state membre ale Uniunii
Europene, a trei infrastructuri de cercetare parte a viitoarei infrastructuri Europene, cât și cu

305
scopul și obiectivele care au stat la baza constituirii cadrului juridic European dedicat înființării
unor astfel de entități asociative.
ELI-ERIC constituie, astfel cum se prezintă documentele sale constitutive pregătite
pentru depunerea aplicației, un exemplu clar de consorțiu însărcinat cu operarea unei
infrastructuri europene complexe de cercetare, natura distribuită a acesteia urmând a genera o
serie de alte raporturi juridice cu conotație în sfera parteneriatelor. ELI-ERIC este, din
perspectiva conceptului asocierii, unul dintre cele mai relevante exemple de parteneriat
complex în cadrul unei asocieri la care participă autoritățile publice, instituțiile publice și alte
entități de drept public și de drept privat.
De referință în analiza regimului juridic al ERIC și, în particular, al ELI-ERIC, sunt
dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 723/2009, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul
(CE) nr. 1261/2013, care reflectă, așa cum am menționat deja, în contextul caracterului de
noutate și unicitate al unei astfel de asocieri, intenția legiuitorului European de a se asigura pe
de o parte, asupra necesității ca reglementarea să fie înzestrată cu dispozițiile predictibile unei
bune practici, iar pe de altă parte, de a consolida, de o manieră fără echivoc, relația între scopul
final al reglementării şi normele în sine. Ținând cont de data adoptării Regulamentului,
sintagma comunitar din cuprinsul acesteia va comporta, prin raportare la cadrul juridic
european actual drept, înțelesul de european.
Faţă de dispoziţiile Regulamentului, raportat la obiectivele analizei noastre reţinem
următoarele trăsături principale ale Infrastructurii europene de cercetare (ERIC):
1. Un Consorțiu pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare trebuie să includă un
stat membru și două alte țări care sunt fie state membre, fie țări asociate. Țările terțe, altele
decât țările asociate, și organizațiile interguvernamentale pot deveni, de asemenea, membri ai
unui ERIC.
2. Orice stat membru, ţară asociată sau ţară terţă poate fi reprezentat(ă) de una sau mai
multe entităţi publice, inclusiv regiuni, sau de una sau mai multe entităţi private care îndeplinesc
un serviciu public, în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor exprese şi descărcarea de
obligaţiile specifice care îi revin în calitate de membru ERIC.
3. ERIC are ca obiect de activitate principal înfiinţarea şi exploatarea unei infrastructuri
de cercetare, iar obiectul său de activitate nu are scop lucrativ. Consorţiul poate desfăşura un
număr limitat de activităţi economice, cu condiţia ca acestea să fie strâns legate de obiectul său
de principal de activitate şi ca acestea să nu îl afecteze (art. 3 din Regulament).
4. ERIC se înfiinţează prin Decizie a Comisiei Europene şi are personalitate juridică de
la data la care intră în vigoare decizia de constituire.
Alături de cele de mai sus, elemente ale regimului juridic aplicabil ERIC se regăsesc în
întreg cuprinsul Regulamentului, interesantă fiind terminologia uzitată de legiuitor pentru a
desemna noțiuni care conturează regulile de fond și formă ale consorțiului. Astfel, la capitolul
Cerințe, reglementat în cuprinsul art. 4 din Regulament, regăsim condiții privind elaborarea
unui statut care să cuprindă norme apte să răspundă obiectivului privind accesul efectiv al
comunității științifice europene în sensul utilizării acesteia. În același sens, reglementările de
referință pentru înțelegerea regimului juridic al consorțiului se regăsesc, cu precădere, în
dispozițiile consacrate Statutului.
Deși dispozițiile Regulamentului sunt suficient de clare și detaliate pentru a înțelege
cerințele și limitele care consacră înființarea și funcționarea unui ERIC, în practică o serie de
306
aspecte privind participarea la constituirea Consorțiului și manifestarea acestuia în ordinea
juridică națională sunt încă subiect de dezbateri și interpretări. În plus, în cazul ELI-ERIC,
asocierea a trei infrastructuri naționale de cercetare în cadrul unei Infrastructuri Europene de
cercetare reprezintă o chestiune deosebit de complexă din perspectiva raporturilor juridice
dintre ERIC și proprietarii celor trei facilități naționale.
În contextul conștientizării necesității de clarificare a anumitor aspecte practice ținând
de constituirea ERIC, la nivelul Comisiei Europene, în considerarea experienței acumulate pe
parcursul înființării primelor consorții cu acest regim juridic, a fost emis în Martie 2015, prin
Directoratul General pentru Cercetare și Inovare al Comisiei Europene, un Ghid practic827,
având drept scop acordarea suportului necesar entităților interesate să aplice pentru constituirea
unui ERIC. S-a încercat, prin acesta, pe de o parte, sintetizarea și clarificarea informațiilor
cuprinse în prevederile Regulamentului, iar pe de altă parte, corelarea acestor prevederi cu
aspectele ținând de rațiunile practice ale constituirii unui ERIC, în contextul demersurilor
pregătitoare și ale logicii de scop și de eficiență ale viitorului consorțiu.
Valoarea deosebită a Ghidului constă însă, în opinia noastră, în arta prin care
reprezentanții Comisiei Europene reușesc să confere documentului, în plus față de calitatea
caracterului de clarificare și recomandare, o importantă trăsătură care, constituită sub forma
raționamentului logic ce ar trebui să ghideze statele în deciziile care privesc prevederi marcate
de o marjă aparentă de flexibilitate, conduce la argumentarea unei anumite soluții care apare,
astfel, ca cea mai potrivită în raport de altele posibile. Un exemplu relevant este cel al
interpretării prevederilor privitoare la reprezentarea statelor în cadrul consorțiului. Pentru
înțelegerea argumentației noastre cităm prevederea, conform căreia „Orice stat membru, ţară
asociată sau ţară terţă poate fi reprezentat(ă) de una sau mai multe entităţi publice, inclusiv
regiuni, sau de una sau mai multe entităţi private care îndeplinesc un serviciu public, în ceea ce
priveşte exercitarea drepturilor exprese şi descărcarea de obligaţiile specifice care îi revin în
calitate de membru ERIC.” Cititorul acestei prevederi are tendința de a nu da atenție părții a
doua a prevederii care este, însă, esențială, în opțiunea statului de alegere a entității/entităților
care să îl repezinte în ERIC, întrucât exercitarea drepturilor exprese şi descărcarea de
obligaţiile specifice care îi revin în calitate de membru ERIC nu poate fi realizată decât de
entități care, așa cum subliniam anterior, dețin și capacitatea științifică, tehnică și logistică
necesară. Sublinierea, în acest sens, în cuprinsul Ghidului că „În practică, expertiza în domeniul
cercetării și resursele pentru îndeplinirea activităților ERIC pot aparține unor entități legale
distincte de statul membru al ERIC” este deosebit de importantă în luarea, de către Stat, a celei
mai potrivite decizii în problema reprezentării. Iar aceasta pentru că stabilirea entității care să
reprezinte statul membru al ERIC constituie un aspect interpretat, de multe ori, de o manieră
inflexibilă la nivelul autorităților administrației publice centrale, care înțeleg să dețină un
control direct și exclusiv în constituirea și funcționarea consorțiului, în raport cu entitățile de
drept public direct implicate în activitatea acestuia. Ori participarea la directa guvernare a
Consorțiului de către entitățile capabile să susțină operarea infrastructurii, în condiții de
eficiență și de respectare a strategiei tehnico-științifice care a stat la baza adoptării Deciziei
Comisiei Europene de constituire a ERIC, este obligatorie și nu poate fi exclusă, putând, cel

827
European Commission - ERIC Practical guidelines - Legal framework for a European Research Infrastructure
Consortium.
307
mult, să fie balansată printr-o co-participare a autorităților publice centrale cu rol în suportul
ERIC la nivel financiar și al susținerii instituționale în plan național.
Ghidul aduce clarificări și cu privire la regulile de fond și de formă care țin de statutul
entităților reprezentative, subliniind, în acord cu raționamentul la nivel național, în stabilirea
statutului de prestator de servicii publice în domeniu, că „dacă o entitate înființată în regim de
drept privat este deținută de un organ ce aparține sectorului public sau de către stat, poate fi
considerată ca îndeplinind misiunea unui serviciu public, în timp ce dacă aceasta (n.n. entitatea
de drept privat) nu este deținută de un organ ce aparține sectorului public, trebuie ca în mod
explicit să i se acorde o astfel de misiune printr-o decizie a organului ce aparține sectorului
public.”
Merită menționată, cu această ocazie, maniera în care Uniunea Europeană intervine, în
mod indirect, în ordinea juridică națională, sub pretextul clarificării cerințelor și procedurilor
necesare participării la ERIC. Astfel, Ghidul dă drept exemplu de prestatori de servicii care
îndeplinesc criteriile ce ar decurge din dispozițiile Regulamentului, instituțiile de învățământ
superior care emit diplome recunoscute de o autoritate publică în conformitate cu criteriile
stabilite de stat sau efectuează cercetare cu finanțare publică și în conformitate cu obiective
agreate de stat. Rezultă, astfel, că persoanele juridice de drept privat pot reprezenta un stat fără
un mandat special dacă sunt deținute de stat sau de o persoană juridică de drept public, în caz
contrar fiind necesară o decizie a unei autorități publice prin care entitatea de drept privat ce se
dorește a reprezenta în ERIC statul să fie mandatată în acest sens.
Ghidul precizează și că Statul care este membru sau observator în cadrul ERIC trebuie
să numească și să acorde mandat specific entității care îl reprezintă, în conformitate cu regulile
sale proprii, dar și că termenii de reprezentare și orice modificare cu privire la acestea trebuie
comunicate către ERIC.
Memorandumul prin care, cu ocazia aprobării participării României la ELI-ERIC,
prezentat mai sus, a fost desemnat IFIN-HH ca entitate reprezentativă, acordându-i-se un
mandat complet de reprezentare a Statului Român în toate aspectele și față de toate autoritățile
cu competență în procesul de constituire a ELI-ERIC, confirmă faptul că formalitățile realizate
la nivel național și documentul aprobat la cel mai înalt nivel al conducerii Statului Român au
respectat întru-totul atât cerințele impuse prin legislația națională, cât și cele definite la nivelul
cadrului juridic European.
O componentă de interes din perspectiva trăsăturilor specifice ale ERIC constă în
impunerea, prin Regulament, ca cererea de constituire „să conţină o declaraţie a statului
membru gazdă de recunoaştere, încă de la constituire, a ERIC ca un organism sau organizaţie
internaţională în sensul Directivei 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind
sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată şi al Directivei 92/12/CEE a Consiliului din 25
februarie 1992 privind regimul general al produselor supuse accizelor şi privind deţinerea,
circulaţia şi monitorizarea acestor produse.”
Asimilarea ERIC cu organizațiile internaționale pe componente importante ale
modalității de organizare și funcționare a infrastructurii prezintă un interes deosebit sub aspectul
regimului juridic, constituind, de altfel, una dintre motivațiile analizei distincte în cadrul lucrării
noastre a acestei forme de asociere în care sunt implicate structurile reprezentative ale statului.
Calitatea de organizație internațională pe care legiuitorul European a înțeles să o acorde
infrastructurii atrage, astfel cum se precizează în Regulament, o serie de alte trăsături cu
308
implicații în organizarea și funcționarea Consorțiului. Se precizează, în textul actului normativ
faptul că, în această calitate de organizație internațională „ERIC ar trebui să beneficieze şi de
anumite exonerări în sensul aplicării Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European şi a
Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii, în conformitate cu normele privind
ajutoarele de stat.”
În contextul cadrului european sus-menționat aplicabil ERIC, remarcăm faptul că, în
conformitate cu dispozițiile art. 143 alin. (1) lit.g) și ale art. 151 alin. (1) lit. b) din Directiva
2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea
adăugată828, cu modificările și completările ulterioare, infrastructura beneficiază de scutire la
plata TVA pentru importul de bunuri, iar livrarea de bunuri sau prestarea de servicii destinate
acesteia beneficiază de aceeași scutire, în timp ce, în conformitate cu dispozițiile art. 23 alin.
(1) din Directivei 92/12/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind regimul general al
produselor supuse accizelor şi privind deţinerea, circulaţia şi monitorizarea acestor produse829
produsele supuse accizelor destinate ERIC sunt scutite de plata accizelor. În aceeași măsură,
prin raportare la dispozițiile art. 15 lit. c) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European
şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii830, cu modificările și completările
ulterioare, contractele de achiziții publice încheiate de ERIC nu vor fi supuse procedurilor
impuse de cadrul european, urmând a fi încheiate în temeiul unor proceduri specifice ce vor
trebui instituite prin reglementări interne dedicate.
Precizarea, din cuprinsul Ghidului, care aduce clarificări principiilor instituite prin
Regulament specifică: „Un ERIC poate, prin urmare, în anumite limite și condiții, să
beneficieze de scutiri de la plata TVA și accize în toate Statele Membre UE și poate să adopte
regulile proprii de achiziție.”
În contextul acestor trăsături ale ERIC, este de remarcat un aspect interesant din
perspectiva teoriei parteneriatului multiplu, incluzând parteneriatul în parteneriat, respectiv
mențiunea în cuprinsul art. 5 alin. (1) lit.d) a Regulamentului, a unui acord între membrii ERIC
având ca obiect stabilirea limitelor și condițiilor de exonerare în ce privește taxele conform
legislației Europene. Înțelegem astfel că, statutul ca document principal care consemnează
asocierea membrilor va fi însoțit, pe lângă declarația statului membru gazdă de recunoaștere a
ERIC drept un organism internațional și, respectiv, drept organizație internațională în sensul
directivelor sus-menționate, și de un document de tip asociativ distinct, acordul, care va stabili
limitele și condițiile de exonerare prevăzute de directivele respective.
În cazul ELI-ERIC, Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice a semnat,
prin Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, Declarația României de
recunoaștere a ELI-ERIC drept un organism internațional în sensul articolului 143 litera (g) și
al articolului 151 alineatul (1) din Directiva 2006/112/CE și în sensul articolului 12 alin. (1) lit.
(b) din Directiva 2008/118/CE, de la data constituirii sale, urmare aprobării, prin
Memorandumul cu tema participarea României la ELI-ERIC, a semnării acestei declarații.

828
Publicată în [Link]. nr. L347 din 11 decembrie 2006, p.1-118.
829
Publicată în [Link]. nr. L 76/1992, p. 1 – 13.
830
Publicată în [Link]. nr. L134/2004, p. 114 – 240.
309
 Prin Statutul ELI-ERIC s-a convenit ca exonerarea consorțiului de la plata TVA și a
accizelor, conform actelor normative Europene invocate mai sus, să se aplice pentru achizițiile
în valoare de peste 300 de Euro, efectuate de ELI-ERIC, și pentru cele efectuate de fiecare
membru al ELI-ERIC în legătură directă cu și pentru folosirea oficială și exclusivă de către
consorțiu, cu condiția ca aceste achiziții să fie realizate pentru activitățile non-economice ale
asocierii.
Chestiunea asumării de către state, la depunerea aplicației pentru constituirea ERIC, a
scutirilor consorțiului de la plata TVA și a accizelor este, însă, un subiect care a generat și
continuă să genereze dezbateri cu privire la sfera și limitele sale de aplicare, fiind pusă în
discuție, în special de statele membre ale Uniunii Europene reticente în a acorda astfel de
facilități, interpretarea prevederii din cuprinsul Regulamentului. Astfel, există state membre ale
Uniunii Europene care, în pofida reglementării obligatorii, nu sunt de acord cu asumarea unei
astfel de facilități pentru ERIC. Este și cazul Germaniei care, deși interesată, la nivelul
comunităților științifice și al autorităților publice cu competențe în domeniul cercetării
științifice, în participarea la construirea și operarea unor astfel de infrastructuri, se află în
imposibilitatea de a participa, în calitate de membru, la constituirea acestora, din cauza reținerii
Ministerului de Finanțe în asumarea acordării unor astfel de scutiri. O chestiune în discuție este
cea cu privire la interpretarea articolului din Regulament, în sensul clarificării limitelor acestor
exonerări de la plata taxelor și accizelor și al titularilor unor astfel de beneficii. Se dorește
asigurarea că aceste exonerări se vor aplica activităților care vizează exclusiv funcționarea
ERIC, cu prevenirea oricăror situații în care, acționând în numele și pentru ERIC, entitățile
reprezentative ar putea beneficia, la rândul lor, de o astfel de prevedere.
În cazul ELI-ERIC, Germania este în imposibilitate de a participa la constituirea
consorțiului, din considerentul neasumării prevederilor statutare cu privire la exonerarea
acestuia de la plata TVA și a accizelor. Singurul ERIC cu privire la care Germania și-a asumat
o astfel de exonerare de la plata TVA și accizelor este ESS-ERIC (Sursa Europeană de Spalație),
pe care îl vom analiza în cele ce urmează.
În ce privește cele trei țări care găzduiesc facilitățile ELI, situația este diferită, întrucât
constituirea ELI-ERIC a fost una dintre premisele adoptării deciziilor Comisiei Europene de
finanțare a construirii celor trei centre, astfel încât participarea la constituirea consorțiului nu
poate fi pusă în discuție, în timp ce asumarea acordării în favoarea consorțiului a facilităților
fiscale în cauză este o condiție obligatorie pentru constituirea ELI sub forma ERIC.
În condițiile în care, prin Statutul ELI-ERIC, s-a prevăzut ca sediul statutar să fie
găzduit, prin rotație, cu o periodicitate de 3 ani, de către unul dintre statele în care se construiesc
cele trei facilități care vor forma infrastructura de cercetare ELI și dat fiind că obținerea unei
asemenea declarații din partea autorităților publice naționale nu era facilă, în condițiile avizelor
necesare din partea Ministerelor de Finanțe (a căror reticență în a admite scutiri de la plata de
taxe și accize este binecunoscută) s-a convenit, pentru evitarea întârzierilor în depunerea
aplicației, ca primul sediu statutar să fie localizat pe teritoriul primului stat dintre cele trei țări
gazdă ale facilităților, care adoptă o astfel de declarație. Statul Român a fost primul care a
adoptat declarația privind exonerarea viitorului consorțiu de la plata TVA și a accizelor și este
foarte probabil ca primul sediu statutar al ELI-ERIC să fie în România.
ELI-ERIC reprezintă, așadar, nu numai un exemplu de parteneriat relevant pentru
analiza ce constituie obiectul prezentului demers științific, dar face dovada unei eficiențe
310
deosebite a parteneriatului la nivel național între autorități publice, instituții publice și alte
entități de drept public, aceasta fiind evidentă și din perspectiva unei analize comparative cu
alte state membre ale Uniunii Europene.
ERIC este, astfel cum am arătat în cele de mai sus, o organizație internațională
guvernamentală, privită din perspectiva anumitor facilități și exonerări la care o astfel de
asociere este îndreptățită, fapt ce justifică o analiză a regimului juridic al Consorțiului într-o
expunere comparativă în raport cu regimul juridic al organizațiilor internaționale
guvernamentale, chestiune asupra căreia ne vom apleca în cele ce urmează. Cu titlu de remarcă,
subliniem că, similar organizațiilor internaționale, elementul de esență al regimului juridic al
ERIC îl constituie personalitatea juridică a acestuia și deținerea celei mai extinse capacități
juridice recunoscută persoanelor juridice de dreptul intern al statului membru (art. 7 din
Regulament), fapt ce îi conferă toate atributele unei persoane juridice veritabile, cu consecința
exercitării unor drepturi largi, între care sunt explicit menționate cele privind achiziţionarea,
deţinerea sau înstrăinarea de bunuri mobile şi imobile şi de drepturi de proprietate intelectuală,
precum și încheierea de contracte şi calitatea de parte la proceduri judiciare. Aceasta conferă
Consorțiului și calitatea unei persoane juridice de drept intern, astfel cum se precizează în mod
explicit, în textul Regulamentului care menționează, la art. 7 că „ERIC dispune, în fiecare stat
membru, de capacitatea juridică cea mai extinsă recunoscută persoanelor juridice de dreptul
intern al statului membru.”
ERIC este o entitate al cărei statut este reglementat, cu prioritate, de cadrul juridic
European, astfel încât o serie de trăsături ale sale au caracter de unicitate în comparație cu
entitățile naționale sau internaționale care activează în domeniul cercetării științifice. Astfel
cum arătam mai sus, invocând dispozițiile Regulamentului, Uniunea Europeană a înțeles să își
exercite dreptul de control asupra funcționării ERIC prin impunerea unor constrângeri clare cu
privire la modificarea elementelor de referință din Statut, elemente care țin de misiune și
activități, sediu, denumire, durată și procedură de lichidare, răspunderea părților și principiile
de bază [art. 11 alin. (1) din Regulament].
Constituirea ERIC și definirea principiilor sale de organizare și funcționare trebuie, însă,
să se raporteze și la aspecte ținând de ordinea juridică națională a membrilor săi, aspecte vizând
reprezentarea, contribuția, relația dintre guvernanța în plan local a facilităților și guvernanța
centrală a consorțiului, toate acestea urmând a se defini în urma unor evaluări aprofundate ale
constrângerilor și posibilităților de ordin juridic.
Un element important în procesul de constituire a ERIC îl constituie definirea regulilor
privind contribuția la bugetul Consorțiului, chestiune ce reprezintă întotdeauna problema cea
mai îndelung negociată între statele membre, care sunt preocupate cu precădere în a asigura
echilibrul între obiectivele ERIC de consolidare și dezvoltare a cercetării științifice europene
și beneficiul comunității științifice naționale. Fiind o chestiune convențională, Regulamentul
rezumă reglementarea cu privire la contribuție prin menționarea, în rândul drepturilor și
obligațiilor membrilor ce trebuie incluse in Statut, a obligației de a contribui la un buget
echilibrat, fiind lăsată la latitudinea partenerilor, definirea principiilor și regulilor în asigurarea
acestui echilibru.
Un alt merit al Ghidului emis de Directoratul General pentru Cercetare și Inovare al
Comisiei Europene este clarificarea, cu importante valențe de ordin practic, asupra aspectelor
privind contribuția membrilor la ERIC. Aceasta consacrând, pe de o parte, principiul
311
 proporționalității contribuțiilor cu sarcinile și obiectivele descrise în statut, iar pe de altă parte,
obiectivul asigurării unei operări durabile a Consorțiului, recomandă includerea în Statut a
„unui buget provizoriu”, însoțit de angajamentele membrilor pentru primii 3-5 ani,
angajamente care să asigure o contribuție financiară suficientă pentru realizarea obiectivelor
din statut și, în special, pentru demonstrarea cerințelor Regulamentului.
Ghidul aduce în atenție și o componentă importantă ținând de argumentația instituirii
unei astfel de forme asociative, în corelare cu politica europeană în materie, având ca
preocupări de bază sustenabilitatea și dezvoltarea pe termen lung. Se precizează, astfel,
necesitatea de a se defini prin statut o durată minimă a calității de membru, în corelare cu
asigurarea dezvoltării durabile a ERIC, cu consecința interdicției pentru membri de a se retrage
pe parcursul acestei perioade, excepție urmând a face situațiile în care calitatea de membru a
fost determinată de la început pentru o perioadă mai scurtă, în condițiile prevăzute în acest
sens, în statut. Posibilitatea de a avea durate distincte prin raportare la calitatea de membru ni
se pare, însă, dificil de gestionat în raport de buna funcționare a consorțiului.
Subiectul aportului în natură constituie obiect distinct al preocupărilor elaboratorilor
Ghidului, care se apleacă nu întâmplător - considerăm noi - asupra acestor chestiuni, întrucât,
deși în ultimii ani, la nivelul infrastructurilor de cercetare se practică în mod frecvent
instrumentul contribuției în natură, încă nu s-a reușit o conturare uniformă a regimului juridic
al acestora în cadrul parteneriatelor în cercetarea științifică, argumentul fiind în mod clar acela
al caracterului convențional al acestei forme de contribuție. Lipsa definirii, cel puțin la nivel
orientativ, a unor criterii de stabilire și evaluare a acestora și, de multe ori, insuficienta
reglementare în documentele interne care se elaborează după aprobarea Statutului, generează,
cel mai adesea, dificultăți în punerea de acord cu conceptele care să stea la baza acestor
contribuții. De aceea, considerăm că recomandările Ghidului sunt binevenite, fiind o
importantă referință în definirea regulilor de bază. Se subliniază, astfel că „Statutul poate
prevedea achitarea contribuțiilor în numerar sau în natură, contribuții ce pot fi furnizate
facilității centrale sau, pentru infrastructuri distribuite, centrelor naționale.” Se arată, de
asemenea, că „Dacă se acceptă contribuțiile în natură, membrii ERIC trebuie să asigure
disponibilitatea unei contribuții în numerar în scopul suportării cel puțin a costurilor facilității
centrale”, că „Statutul ar trebui să prevadă o procedură prin care adunarea membrilor să decidă
asupra contribuțiilor în natură și să le includă în bugetul ERIC” și că „Membrii ar trebui de
asemenea să definească procedura de evaluare a valorii contribuțiilor în natură.”
Incidența principiilor societare din sfera societății (comerciale) ale evaluabilității din
punct de vedere economic a aporturilor în natură, consacrate în cuprinsul art. 16 din Legea
societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, alături de
celelalte componente statutare de tip societar, pot argumenta opinia că ERIC ar putea fi
apreciată, într-o anumită măsură, drept o societate cu regim juridic specific, încadrându-se, din
această perspectivă, prin caracterul European, în sfera largă a societăților Europene.
Reținem, de asemenea, că ERIC este eligibil pentru a obţine finanţare din fonduri
Europene, fapt pe care legiuitorul European a ținut să-l precizeze în textul Regulamentului.
Această precizare expresă are, în opinia noastră, două conotații: pe de o parte, Consorțiul deține
statutul de entitate europeană de cercetare, iar pe de altă parte, deși legiuitorul european nu își
asumă asigurarea fondurilor necesare funcționării unui astfel de consorțiu, apreciază, în virtutea

312
responsabilității constituirii cadrului legal al înființării acestuia, necesitatea reglementării sferei
de finanțare.
Componenta financiar-fiscală a regimului juridic al ERIC este completată, față de
dispozițiile anterior tratate cu privire la scutirea de taxe, prin precizarea obligațiilor Consorțiului
de a desfășura o activitate financiară bazată, în principal, pe principii bugetare solide și pe
echilibru între venituri și cheltuieli. Regimul juridic mixt al Consorțiului se manifestă, în plan
financiar, prin faptul că bugetul de venituri și cheltuieli al ERIC trebuie să se conformeze
deopotrivă cerințelor Regulamentului și normelor legislației naționale a statului care găzduiește
sediul statutar al asocierii.
Un aspect important în sfera reglementărilor de ordin financiar ale organizării și
funcționării ERIC, și care are influență în determinarea naturii juridice a consorțiului, rezidă
din însuși obiectul de activitate al acestuia, lipsit de scop lucrativ, ca regulă, dar permițând
asocierii să desfășoare un număr limitat de activităţi economice, cu condiţia ca acestea să fie
strâns legate de obiectul său principal de activitate, pe care să nu îl afecteze. Această cerință de
referință este urmată, în subsidiar, de reglementarea de tip procedural a asigurării respectării
sale, care impune ca ERIC să înregistreze separat cheltuielile şi veniturile legate de activităţile
sale economice și să factureze aceste activităţi la preţul pieţei sau, în cazul în care acesta nu
poate fi precizat, să factureze costurile totale plus o marjă rezonabilă.
Elementele mai sus precizate reflectă pe deplin trăsăturile ERIC de institut de cercetare
științifică, persoană juridică de drept public, supusă, însă, pe anumite aspecte ale activității,
unui regim de drept privat.
Interesantă, din perspectiva regimului juridic, este maniera în care legiuitorul European
tratează problema răspunderii, pe care o abordează în mod progresiv. Astfel, într-o primă etapă,
în considerațiile enunțate în Preambul se arată că ERIC, în contextul scopului de a-şi îndeplini
sarcinile cu eficienţă maximă şi ca o consecinţă logică a faptului că deţine personalitate juridică,
ar trebui să răspundă pentru creanţele sale. Se subliniază, în continuare, limitarea răspunderii
financiare a membrilor pentru datoriile ERIC la contribuțiile lor, aceasta, în opinia noastră, în
considerarea naturii juridice de tip societar a consorțiului, care determină, ca regulă, o
răspundere a asociaților limitată la contribuțiile acestora. Se recomandă, de asemenea, ca
statutul să instituie opțiuni privind diferite regimuri de răspundere, dincolo de răspunderea
limitată la contribuţia membrilor, cu argumentația acordării posibilității membrilor de a găsi
soluții corespunzătoare cu privire la răspunderea pe care o dețin.
Dispoziții precizatoare sunt instituite în cuprinsul art 14 „Răspundere şi asigurare” din
Regulament, în care, sublinindu-se în mod ferm, răspunderea ERIC pentru datoriile sale, se
menționează, cu titlu orientativ, ca posibile opțiuni de aducere la îndeplinire a acestei obligații,
definirea în statut, a unei răspunderi prestabilite a membrilor, superioare contribuțiilor
acestora sau o răspundere nelimitată.
Se precizează, de asemenea, faptul că nici o datorie a ERIC nu atrage răspunderea
Comunității, însă într-o prevedere ulterioară este instituită obligația ERIC de a notifica imediat
Comisia în cazul în care nu este în măsură să îşi plătească datoriile, aceasta din urmă publicând
un anunţ în această privinţă, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Componenta regimului juridic al ERIC ce privește funcționarea acestuia este marcată,
din punctul de vedere al procedurilor de raportare și control, de dubla calitate de entitate supusă
regulilor de drept intern ale statului în care se stabilește sediul social și, respectiv, de organism
313
creat prin Decizia Comisiei Europene, care își rezervă o serie de drepturi în sfera controlului
entității, a căror conotație privește în special asigurarea menținerii scopului și obiectivelor
consorțiului. Remarcăm, în acest sens, în cuprinsul Regulamentului, dispozițiile din care rezultă
obligația ERIC de a transmite anual raportul său, Comisiei şi autorităţilor publice relevante,
precum şi orice informaţii care pun în pericol îndeplinirea sarcinilor care îi revin. În acest
context, este instituit dreptul Comisiei ca, în cazul unor indicii privind încălcarea de către ERIC
a Regulamentului sau oricăror altor norme legale aplicabile, să solicite din partea ERIC şi/sau
membrilor acestuia explicaţii sau adoptarea unor măsuri, iar în cazuri extreme, în care nu este
luată nicio măsură corectivă, de a proceda la măsura extremă a abrogării deciziei de constituire
a ERIC, cu consecința lichidării acestuia. În același sens, Consorțiul are obligația de a
comunica, în considerarea naturii sale juridice de organism înființat prin Decizia Comisiei
Europene, decizia de lichidare a asocierii și, respectiv, încheierea procedurii de lichidare,
aspecte care, în final, fac obiectul anunțurilor publicate de către Comisia Europeană în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene.
Trecerea în revistă a dispozițiilor sus menționate din Regulament denotă faptul că,
similar institutelor naționale de cercetare-dezvoltare din România, între Comisia Europeană, ca
autoritate publică europeană - ce dispune înființarea ERIC - și consorțiu, există raporturi
juridice bine definite, care statuează o relație de coordonare, marcată, în principal, de principiul
autonomiei de organizare, funcționare și gestiune a ERIC, în care statele membre au libertatea
să aplice sau să adopte orice act cu putere de lege sau act administrativ. Aceasta, însă, se va
realiza în limitele impuse prin dreptul de verificare, monitorizare și control pe care și le rezervă
Comisia, actele adoptate la nivelul ERIC fiind ținute de restricția de a nu contraveni domeniului
de aplicare sau obiectivelor Regulamentului.
O reglementare de referință în definirea regimului juridic aplicabil ERIC o constituie
dispozițiile art. 15 din Regulament, intitulat „Dreptul și jurisdicția aplicabile”. Conform
acestora, constituirea şi funcţionarea internă a unui ERIC respectă:
„a) dreptul european, în special Regulamentul și Decizia de constituire a ERIC;
b) legislaţia statului în care se află sediul statutar al ERIC, în materii care nu sunt
reglementate sau sunt reglementate numai parţial de Regulament și de Decizia Comisiei de
înființare a ERIC;
c) statutul şi normele de aplicare a acestuia.”
Poziționarea dreptului european pe primul loc în cadrul enumerării de la dispozițiile art.
15 subliniază, în fapt, prioritatea normelor Europene asupra dreptului național, aducând
precizări considerațiilor oarecum generale din Preambulul Regulamentului (paragraf 21) unde,
sub argumentul constituirii ERIC în temeiul dreptului european, se menționează că „ERIC ar
trebui să fie guvernat de dreptul comunitar (n.n. european), în plus faţă de legislaţia statului în
care se află sediul său statutar”.
Astfel cum era de așteptat, jurisdicția asupra litigiilor dintre membri cu privire la ERIC
sau dintre membri şi ERIC aparține Curții de Justiţie a Uniunii Europene. Aceasta este
competentă să se pronunţe asupra litigiilor dintre membri cu privire la ERIC sau dintre membri
și ERIC, precum și asupra oricăror litigii în care Uniunea este parte. În ce privește litigiile dintre
ERIC și terți, competența jurisdicțională este cea definită de legislația europeană în această
materie. În cazurile nereglementate de legislaţia Europeană, competenţa instanţei care se

314
pronunţă în litigiul respectiv este determinată de legislaţia statului în care se află sediul social
al ERIC.
Un aspect interesant în ce privește regimul juridic al ERIC reiese din faptul că acesta,
dincolo de trăsăturile sale de organizație internațională guvernamentală și de formă specifică
de cooperare Europeană în domeniul cercetării științifice, reprezintă o entitate Europeană, atât
din perspectiva conceptului (adoptarea Regulamentului-cadru de către Consiliul Uniunii
Europene), cât și sub aspectul modalității de constituire a persoanelor juridice cu acest statut
(adoptarea Deciziei de constituire de către Comisia Europeană). Legiuitorul European a ținut,
în considerarea acestor trăsături evidente, să aducă precizări care exclud ERIC din sfera
organismelor instituite prin acte adoptate de instituțiile Europene beneficiare de subvenții din
bugetul European. Precizarea din Regulament conform căreia ERIC este „(...) o entitate juridică
la care Uniunea nu este în mod necesar membru şi la care nu contribuie financiar (...)” are, în
opinia noastră, scopul exclusiv de a elimina orice posibilitate de interpretare cu privire la
susținerea financiară din bugetul Uniunii Europene a activităților acestor categorii de
organisme.
Cu toate acestea, ERIC se încadrează pe deplin în ceea ce doctrina dreptului European
numește organisme Europene, despre care precizează, asimilându-le stabilimentelor publice:
„Înființate una câte una, structura și funcționarea acestor stabilimente sunt definite prin reguli
ale Consiliului care le creează. (...) Aceste organisme sunt dotate cu personalitate juridică, ceea
ce le permite de exemplu să achiziționeze bunuri mobiliare și imobiliare și să se prezinte în
justiție.”831
Trăsăturile ERIC, subliniate în cadrul analizei de mai sus, conturează un regim juridic
particular al consorțiului, care, așa cum s-a precizat în însuși textul Regulamentului, are un
caracter transnațional, excedând, prin elementele de internaționalitate, nu numai dreptului
național, dar însuși cadrului juridic European și îmbinând reguli de drept public cu norme din
sfera dreptului privat.
Trebuie să reiterăm, în finalul analizei noastre cu privire la textul Regulamentului, faptul
că acesta conferă, prin claritatea și precizia dispozițiilor, premise solide de bună punere în
practică, dovadă fiind faptul că, de la adoptarea Regulamentului până în prezent au fost
înființate, până la sfârșitul anului 2014, zece Infrastructuri Europene de cercetare (ERIC)832
Regimul juridic al ELI-ERIC este însă unul unic în sfera trăsăturilor de fond și formă
aplicabile unor astfel de consorții. Aceasta întrucât Consorțiul European pentru Infrastructura
Luminii Extreme trebuie definit, la nivel de reguli de organizare și funcționare, astfel încât să
asigure coexistența unei multitudini de condiții și restricții de regim juridic impuse prin statutul
de obiective naționale de investiții finanțate din fonduri structurale, în regim de cofinanțare
Europeană și națională, dar și prin Deciziile Comisiei Europene de aprobare a acestor finanțări.
Astfel cum vom arăta în cele ce urmează, acest regim juridic complex face deosebit de dificilă
abordarea problemei transferului de proprietate, respectiv a trecerii bunurilor aflate în domeniul
public sau privat ale celor trei state și în administrarea autorităților administrației publice

831
C. Lescot, Organisations européennes, Union européenne, Conseil de l’Europe et autres organisations, 17 e ed.,
Collection Paradigme, Bruxelles, 2015, p. 81.
832
ERIC Practical guidelines - Legal framework for a European Research Infrastructure Consortium (ERIC Ghid
practic - Cadrul legal pentru Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare).
315
centrale – prin entitățile de drept public responsabile cu construirea facilităților, în proprietatea
ELI-ERIC. Cu titlu de exemplu, ne vom referi la pilonul românesc al ELI, respectiv la
Infrastructura luminii extreme – fizică nucleară (ELI-NP).
ELI-NP este, la momentul redactării prezentei lucrări, un proiect în curs de
implementare, finanțat din fonduri externe nerambursabile, alocate de Comisia Europeană prin
Fondul European de Dezvoltare Regională și de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului
Cercetării și Inovării. În plus, ELI-NP este, conform dispozițiilor H.G. nr. 653/2012 privind
aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiții „Extreme Light
Infrastructure – Nuclear Physics (ELI-NP)”833, astfel cum am arătat mai sus, un obiectiv de
investiții având ca titular Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului – Autoritatea
Națională pentru Cercetare Științifică (la momentul actual, Ministerul Cercetării și Inovării),
care, la finalizare, va fi inclus în lista instalațiilor și obiectivelor de interes național, urmând a
face parte, în condițiile legii, din domeniul public al statului, cu consecința inalienabilității. Din
perspectivă instituțională, conform dispozițiilor H.G. nr. 1367/2010 pentru modificarea H.G.
nr. 1309/1996 privind înființarea IFIN-HH și a H.G. nr. 965/2005 pentru aprobarea
Regulamentului de organizare şi funcţionare a al IFIN-HH, ELI-NP este o subunitate fără
personalitate juridică aparținând IFIN-HH, având ca principală activitate implementarea
proiectului de construcție a facilității.
Conform Deciziei Comisiei Europene C(2012) 6270 final din 18.09.2012 privind
proiectul major „Extreme Light Infrastructure – Nuclear Physics”, care face parte din
programul operațional „Creșterea Competitivității Economice” pentru asistență structurală
din Fondul European de dezvoltare regională în conformitate cu obiectivul „convergență” în
România, modificată prin Decizia Comisiei Europene C(2016) 775 final din 04.02.2016, „în
faza operațională, instalația ELI-NP va fi gestionată direct de către beneficiar, Institutul
Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară «Horia Hulubei» - IFIN-
HH”, iar „instituirea ELI-ERIC, prevăzută pentru 2018, se va baza pe un statut care va defini
distribuția sarcinilor între viitorul ELI-ERIC și cele trei instituții care dețin instalațiile.”
În considerarea celor de mai sus, este evident faptul că un transfer de proprietate între
state și ELI-ERIC este imposibil, Comisia Europeană argumentând, implicit, necesitatea de a
reglementa de o altă manieră raporturile juridice între cele trei instituții deținătoare a facilităților
și ELI-ERIC, chestiune recomandată a fi stabilită prin statutul consorțiului.
În același timp, conform Regulamentului (CE) nr. 723/2009, „infrastructura de cercetare
înseamnă instalații, resurse și servicii conexe utilizate de comunitatea științifică pentru a
desfășura activități de cercetare de nivel înalt în domeniile sale respective și cuprinde
principalele echipamente și instrumente științifice”, în timp ce consorțiul pentru infrastructura
Europeană de cercetare (ERIC) „are ca obiect de activitate principal înființarea și exploatarea
unei infrastructuri de cercetare.”
Se pune problema în ce măsură exploatarea, de către ELI-ERIC, a infrastructurii
Europene de cercetare în domeniul luminii extreme (ELI) poate fi reglementată din alte
perspective decât cea a exercitării unui atribut din sfera dreptului de proprietate. Evident, unica
posibilitate, considerată, de altfel, în cadrul asocierii ELI-DC însărcinată cu pregătirea
constituirii ELI-ERIC ca fiind singura soluție fezabilă și acceptabilă, pare a fi identificarea unei

833
Publicată în [Link]. nr. 470 din 11 iulie 2012.
316
soluții care, din punct de vedere juridic, să asigure transferul, către ELI-ERIC, a atributelor
necesare îndeplinirii misiunii acestuia de exploatare a infrastructurii, în condițiile în care
concesionarea, închirierea sau darea în folosință gratuită nu sunt fezabile nici în raport de
reglementările naționale și nici din perspectiva reglementărilor Europene.
În cadrul proiectului de Statut al ELI-ERIC s-a menționat faptul că aspectele privind
raporturile dintre ELI-ERIC și membrii săi, incluzând elementele referitoare la punerea la
dispoziție, accesul, proprietatea privind resursele (limite și răspundere) vor fi detaliate, în baza
regulamentelor interne care se vor elabora pentru consorțiu, în cadrul unor acorduri specifice
între ELI-ERIC și membrii în cauză. Problema dificilă pe care o au, la acest moment, grupurile
de lucru organizate pentru definirea cadrului organizațional și instituțional al ELI-ERIC, este
să alinieze toate aceste cerințe, să identifice cele mai potrivite instrumente juridice asociative,
de asigurare a consorțiului cu atributul exploatării, cu menținerea proprietății facilităților ELI
de către cele trei state și, în același timp, cu atragerea și menținerea parteneriatului cu alte state
ale Uniunii Europene, ale căror contribuții la operarea și întreținerea viitoarei infrastructuri sunt
esențiale.
Din perspectiva analizei noastre, ELI-ERIC este o formă asociativă construită pe baze
asociative și care generează, la rândul său, o serie de alte parteneriate și asocieri, atât între
membrii acestuia, cât și cu alte entități sau asociații din domeniul cercetării științifice și nu
numai.
Toată această construcție complexă a pregătirii constituirii ELI-ERIC și, mai departe, a
pregătirii premiselor juridice și instituționale de operare a unui astfel de consorțiu, confirmă, pe
de o parte, argumentația noastră privind dinamica extraordinară a evoluției conceptului
asocierii în domeniul cercetării științifice, iar pe de altă parte faptul că, instituirea unei noi
forme de asociere, chiar și prin adoptarea unui cadru de calitate, nu este suficientă pentru buna
practică în domeniu. Este nevoie de timp și eforturi pentru a se demonstra sustenabilitatea unor
astfel de instrumente juridice, însă aceasta depinde, cu prioritate și în mod semnificativ, de
capacitatea legiuitorului de a adapta în mod optim cadrul juridic la realitatea socială.

CAPITOLUL II. Regimul juridic al ERIC - analiză comparativă

Secțiunea I. Organizația internațională interguvernamentală de cercetare

științifică

1. Institutul Unificat de Cercetări Nucleare (IUCN)

Am arătat, în analiza trăsăturilor și a regulilor de fond și formă aplicabile ERIC, faptul

că această formă de asociere este, din anumite perspective, o organizație internațională şi că

317
distincţia regimului juridic al ERIC în raport cu regimul juridic al organizației internaționale
rezidă, în special, din trăsăturile specifice ale Consorțiului pentru o Infrastructură Europeană de
Cercetare conferite de normele Uniunii Europene. Acestea din urmă reglementează - la nivel
uneori chiar de detaliu - constituirea, organizarea și funcționarea unui astfel de parteneriat,
conferind ERIC, care are trăsăturile de bază ale unei organizații internaționale, particularități
ce exced regimului juridic aplicabil organizațiilor internaționale stricto-sensu. Vom prezenta,
în cele ce urmează, trăsăturile comune și cele specifice celor două forme de cooperare
internațională prin prisma elementelor care conturează regimul juridic al ERIC. Pentru
relevanța analizei, am ales ca element al comparației, o veritabilă organizație internațională
interguvernamentală în domeniul cercetării științifice, Institutul Unificat de Cercetări Nucleare
(IUCN) din Dubna, Federația Rusă, la care România este stat membru din 1956.
IUCN este definită, pe pagina web a instituției, drept o organizație interguvernamentală
de cercetare științifică stabilită prin Convenția semnată la data de 26 Martie 1956, de către 11
State (în prezent 18), având drept scop unificarea eforturilor și capacităților științifice și
materiale ale Statelor Membre pentru investigații ale proprietăților fundamentale ale
materiei.834 Se precizează, în continuare, pe aceeași pagină electronică, faptul că activitățile
Institutului în Rusia sunt reglementate în acord cu Legea Federală de ratificare a Acordului
dintre Guvernul Federației Ruse și IUCN cu privire la locația și condițiile de desfășurare a
activității IUCN și că, astfel cum este consemnat în Carta proprie (documentul de înființare și
organizare), Institutul își desfășoară activitățile în baza principiilor deschiderii sale participării
tuturor statelor interesate, ale cooperării pe baze de egalitate și de beneficiu reciproc. La
momentul actual, cele 18 state membre sunt: Armenia, Azerbaijan, Belarus, Bulgaria, Cuba,
Republica Cehă, Georgia, Kazakhstan, Republica Populară Democrată Coreeană, Moldova,
Mongolia, Polonia, România, Federația Rusă, Republica Slovacă, Ucraina, Uzbekistan și
Vietnam. De asemenea, acorduri la nivel guvernamental sunt semnate cu Egipt, Germania,
Ungaria, Italia, Serbia și Republica Africa de Sud.
Un element important care atrage atenția în prezentarea instituției pe pagina electronică
a acesteia, îl constituie cel care privește componenta asociativă care marchează activitatea sa,
fiind subliniată cooperarea științifică și tehnică internațională extinsă a institutului cu
aproximativ 700 de centre de cercetare și universități din 64 de țări din întreaga lume, dintre
care 150 în Federația Rusă, și colaborarea cu centre de cercetare, universități și agenți
economici (întreprinderi industriale și societăți) din 43 de orașe ale Rusiei. Un exemplu strălucit
de colaborare, menționat pe aceeași pagină web, este cel cu CERN, participarea IUCN la
programele științifice ale CERN fiind extrem de apreciată.
În ceea ce privește organizarea administrativă a IUCN, este demn de reținut faptul că
politica de cercetare este definită la nivelul Consiliului Științific care are în componența sa
cercetători de prestigiu din Statele Membre, dar și din China, Franța, Germania, Grecia, India,
Italia, Elveția, Statele Unite ale Americii și Centrul European pentru Cercetări Nucleare
(CERN) și că Institutul are șapte laboratoare în raport de activitățile dedicate scopului științific
și un personal numeros constând în circa 5000 de persoane, dintre care peste 1200 de cercetători
și 2000 de ingineri și tehnicieni.835

834
[Link]
835
Ibidem.
318
 Statutul Institutului Unificat de Cercetări Nucleare a fost ratificat de România prin
Legea nr. 49/1994836, fiind aprobat anterior de Consfătuirea reprezentanţilor împuterniciţi ai
guvernelor statelor membre ale institutului la 23 septembrie 1956, modificat de Comitetul
reprezentanţilor împuterniciţi ai guvernelor statelor membre ale institutului la 18 martie 1992
şi semnat de reprezentanţii împuterniciţi ai guvernelor statelor membre ale institutului la 23
iunie 1992.
Calitatea de organizație internațională interguvernamentală este statuată la art. 1 al
Statutului în care se precizează că „Institutul Unificat de Cercetări Nucleare (...) este o
organizaţie internaţională interguvernamentală de cercetări ştiinţifice, creată în conformitate cu
Acordul privind organizarea Institutului Unificat de Cercetări Nucleare din 26 martie 1956 şi
care îşi realizează activitatea pe principiile deschiderii sale pentru participarea tuturor statelor
interesate, ale colaborării lor cu drepturi egale şi reciproc avantajoase.”
Prezintă interes pentru analiza noastră, activitățile enumerate în realizarea scopului
organizației, constând în cercetări științifice, schimb de experiență și de informații (publicare
de lucrări ştiinţifice, organizarea de conferinţe, simpozioane, stagii etc.), sprijin în dezvoltarea
capacității creatoare a colaboratorilor ştiinţifici ai Institutului, folosirea rezultatelor științifice
cu caracter aplicativ și, foarte important, colaborarea cu instituții și organizații științifice
naționale și internaționale (art. 4 din Statut).
Din textul Statutului reiese regimul juridic aplicabil organizației interguvernamentale
internaționale, trăsăturile relevante pentru analiza noastră urmând a fi subliniate în cele ce
urmează.
Pentru început, remarcăm că Statutul precizează cu prioritate faptul că „Activitatea
Institutului se realizează în conformitate cu principiile şi normele unanim recunoscute ale
dreptului internaţional” (art. 4 din Statut), subliniindu-se, în continuare (art. 5) că „În
conformitate cu statutul de organizaţie interguvernamentală, Institutul este subiect de drept
internaţional, în special are dreptul de a încheia convenţii internaţionale şi de a avea observatori
pe lângă alte organizaţii internaţionale a căror activitate corespunde scopurilor statutare ale
Institutului.”
În cadrul aceluiași articol (5) din Statut se arată că „Institutul este persoană juridică şi,
pe teritoriul statelor membre, se bucură de capacitatea juridică necesară realizării funcţiilor
sale.”, că „Pentru scopurile prezentului statut, la activitatea Institutului se aplică Convenţia
privind statutul juridic, privilegiile şi imunităţile organizaţiilor economice interstatale care
funcţionează în anumite domenii ale colaborării, din 5 decembrie 1980, aşa cum a fost acceptată
de părţile contractante.” și că „Particularităţile situaţiei juridice a Institutului pe teritoriul
statului de reşedinţă a acestuia se reglementează, pe lângă convenţia menţionată pe pct. 2 al
prezentului articol, şi prin unele convenţii ce se încheie de către Institut cu acest stat.”
O altă reglementare de interes pentru analiza noastră o constituie cea privitoare la
conceptul larg al parteneriatului introdus prin Statut, care califică, drept participanți la
activitatea Institutului, două categorii de entități, respectiv cele aparținând sferei membrilor
organizației și entitățile care participă, în baza unor convenții bilaterale și multilaterale, la
îndeplinirea anumitor programe științifice (art. 6 din Statut).

836
Publicată în [Link]. nr. 187 din 21 iulie 1994.
319
 Calitatea de membru care conferă drepturi egale la conducerea Institutului, respectiv
anumite drepturi și privilegii, impune, astfel cum se precizează la art. 7 din Statut, asumarea
prevederilor Statutului și a obligațiilor ce decurg din această calitate, fiind subliniată, cu
prioritate, cea privind achitarea contribuției al cărei cuantum se stabilește prin Hotărârea privind
primirea statutului de membru.
Aspectele ținând de achitarea contribuției sunt esențiale și au influență directă în
exercitarea drepturilor ce derivă din statutul de membru. Astfel, obligația achitării contribuției
anuale se menține în cazul retragerii din Institut, retragere care intră în vigoare la încheierea
anului financiar în care statul respectiv a anunțat retragerea.
Valabilitatea drepturilor şi privilegiilor care decurg din calitatea de membru al
Institutului se suspendă în privinţa oricărui membru al Institutului care are datorii în achitarea
cotizaţiilor, dacă suma datoriei este egală cu suma cotizaţiilor datorate de acesta pe ultimii doi
ani sau depăşește această sumă. Se precizează, de asemenea, că membrul Institutului care are
datorii financiare este lipsit de dreptul de vot în Comitetul reprezentanţilor împuterniciţi,
punându-se inclusiv problema participării acestui stat membru la activitatea Institutului.
De remarcat faptul că, în timp ce valabilitatea drepturilor şi privilegiilor se reînnoieşte
imediat după virarea de către membrul Institutului a întregii sume datorate sau virarea, în
termenele stabilite, a unei părţi a acesteia care, în acest caz, se stabileşte de către Comitetul
reprezentanţilor împuterniciţi, membrul Institutului ale cărui drepturi şi privilegii au fost
suspendate potrivit procedurii menţionate, poate fi exclus din rândul membrilor în cazul
neachitării în decurs de doi ani a întregii datorii către Institut pe perioada anterioară suspendării
drepturilor şi privilegiilor sale.
Activitatea de cooperare definită drept element în atingerea scopului organizației,
depășește abordarea de tip general pe care o comportă, de obicei, conceptul asociativ instituit
prin statutele unor astfel de entități, fiind precizat faptul că în convenţiile părţilor cu privire la
colaborare se stabilesc: caracterul activităţii în comun, obligaţiile reciproce, volumul şi modul
de compensare pentru folosirea utilajelor şi materialelor Institutului. Se precizează, de
asemenea, că pe baza convenţiilor ce se încheie cu Institutul, la proiectele ştiinţifice ale acestuia
pot participa organizaţii şi Instituţii de cercetări ştiinţifice internaţionale şi naţionale, precum şi
oameni de ştiinţă din statele care nu sunt membre ale Institutului. Se menționează faptul că,
altor organizații internaționale care cooperează cu Institutul în scopul schimbului de informaţii,
al colaborării și coordonării activităţii, li se poate acorda statutul consultativ de observator pe
lângă Institut, fapt ce conferă dreptul acestora de a participa la lucrările organului superior al
Institutului.
Un element de interes pentru înțelegerea regimului juridic al Institutului îl reprezintă
faptul că, astfel cum este precizat la art. 5 din Statut, acesta stabilește, cu scopul exclusiv al
asigurării celor mai favorabile condiții pentru activitatea sa, reguli proprii care reglementează
această activitate și care au prioritate față de legislația țării de reședință a Institutului.
Institutul are, conform Statutului, mijloace şi bunuri proprii şi atrase, care se reflectă în
bilanţul său, întocmit în valută liber convertibilă. În cadrul mijloacelor Institutului sunt
enumerate: a) cotizaţiile membrilor Institutului; b) finanţarea specială a proiectelor ştiinţifice;
c) mijloacele ce se primesc în cadrul acordurilor şi protocoalelor de colaborare tehnico-
ştiinţifică; d) veniturile din activitatea economică a Institutului; e) încasările din folosirea
proprietăţii intelectuale; f) credite şi împrumuturi bancare; g) alte venituri.
320
 Regimul cotizațiilor comportă o reglementare bine definită în textul Statutului,
cuantumul fiind stabilit pe baza unei scale speciale, care trebuie să reflecte participarea reală a
fiecărui membru al Institutului la activitatea acestuia și este supus revizuirii la aderarea de doi
membri la Institut sau la retragerea din acesta a oricărui membru. Cotizațiile se achită în valută
liber convertibilă.
Un element important de remarcat este cel privind contribuția în natură, care este
definită în Statut ca fiind livrări de utilaje, aparate, materiale, servicii și anumite lucrări
efectuate pe baza comenzilor Institutului, costul acestora putând fi calculat în contul achitării
cotizațiilor.
Statutul precizează faptul că Institutul are dreptul să aibă în proprietate clădiri,
construcţii, instalaţii, utilaje şi aparate ştiinţifice, precum şi alte bunuri, provenind din bunuri
transmise gratuit pentru folosire sau în contul achitării cotizaţiilor de către membrii Institutului,
bunuri achiziţionate sau produse de Institut prin mijloace proprii și bunuri primite de Institut ca
moştenire, donaţie şi alte tranzacţii civile şi juridice. Modul de a dispune de mijloacele şi
bunurile aflate în proprietatea Institutului se stabileşte de către Comitetul reprezentanţilor
împuterniciţi. În cazul excluderii din Institut a oricărui membru al acestuia, mijloacele băneşti
şi bunurile aduse de acest membru se compensează numai la lichidarea Institutului.
IUCN funcționează pe bază de buget care, împreună cu modul de finanțare a activității
Institutului, este reglementat printr-un protocol financiar ce constituie parte integrantă a
Statutului. Răspunderea pentru cheltuirea mijloacelor Institutului în conformitate cu bugetul
aprobat o poartă directorul Institutului care, în procesul de execuţie a bugetului, poate face
modificări parţiale în repartiţia mijloacelor pe articolele bugetului, în limitele stabilite de
Comitetul reprezentanţilor împuterniciţi.
Comitetul reprezentanţilor împuterniciţi ai guvernelor statelor membre ale Institutului
este organul superior al Institutului care are în componență câte un reprezentant al fiecărui
membru, cu atribuții clar definite, constând în decizii privind: a) membrii; b) convențiile de
colaborare; c) perspectivele și direcțiile de dezvoltare ale Institutului şi planurile activităţii
ştiinţifice; d) cuantumul cotizațiilor, termenele și modul de achitare a acestora; e) volumul
minim și maxim al cotelor de specialişti şi statelor membre ale Institutului, participanţi la
activitatea IUCN; f) regulamentele de organizare și funcționare ale organelor de conducere; g)
bugetul; h) numirea și revocarea personalului de conducere la nivel înalt, salarizarea,
modificarea Statutului; i) alte probleme ținând de activitatea IUCN.
Sunt reglementate în Statut aspecte ținând de funcționarea și organizarea Comitetului
reprezentanților împuterniciți și aspecte privind componența și funcționarea Consiliului
științific și Comitetului financiar, cel din urmă având atribuții în ceea ce privește activitatea
financiară a Institutului.
Conducerea directă a activităţii Institutului se realizează de către direcţie, condusă de
directorul Institutului, ales de către Comitetul reprezentanţilor împuterniciţi conform unei
proceduri reglementată, de asemenea, prin Statut. În componenţa direcţiei intră, de asemenea,
vicedirectorii Institutului, directorii de laboratoare, directorul administrativ, secretarul ştiinţific
şef şi inginerul şef ai Institutului.
Statutul definește și limitele de competență ale Directorului Institutului, similar
statutelor entităților naționale de drept public.

321
 Institutul beneficiază și de organe consultative pe lângă direcție, cum ar fi Consiliul
tehnico-ştiinţific al Institutului și are în structură laboratoare, secții, servicii dedicate realizării
activității.
O precizare de interes este cea conform căreia structura Institutului poate fi perfecţionată
pe baza experienţei acumulate în activitatea Institutului. O structură definită distinct ca fiind
principala unitate științifico-organizatorică o reprezintă colectivul ştiinţific care efectuează
cercetări în cadrul proiectului ştiinţific aprobat şi acceptat pentru finanţare. Modul de creare şi
activitatea colectivului ştiinţific, drepturile şi obligaţiile conducătorului proiectului se stabilesc
într-un regulament care se aprobă de către directorul Institutului.
Din perspectiva conceptului asocierii, care marchează din abundență organizarea și
funcționarea IUCN, este de remarcat reglementarea conform căreia Institutul, în baza acordului
comun al Comitetului Financiar și Comitetului reprezentanţilor împuterniciţi, poate fi fondator
sau asociat de/la persoane juridice pentru folosirea practică a rezultatelor cercetărilor sale şi
asigurarea finanţării suplimentare a activităţii ştiinţifice, cu precizarea că persoanele juridice
create au capacitatea legală acordată de legile ţării de reşedinţă.
Caracterul asociativ care constituie elementul de referință al organizației internaționale
interguvernamentale IUCN este reflectat chiar și în componenta de personal a Institutului, cu
privire la care Statutul precizează faptul că „Toate persoanele cuprinse în statul de funcţii al
Institutului sunt colaboratori ai unei organizaţii internaţionale interguvernamentale de cercetări
ştiinţifice.” și că „Personalul Institutului se constituie din cetăţeni ai statelor membre ale
Institutului şi cetăţeni ai altor state.” (art. 32 și 33 din Statut). În același timp, la art. 34 se
precizează că „Situaţia juridică a personalului Institutului se stabileşte prin statut, Regulamentul
personalului, regulamentul de ordine interioară, precum şi prin contractele de muncă ce se
încheie cu personalul.”
Art. 35 din Statut instituie un drept asociativ distinct al personalului Institutului,
menționându-se faptul că „În scopul apărării drepturilor sale, personalul Institutului poate crea
o asociaţie, căreia direcţia Institutului îi recunoaşte dreptul de a reprezenta interesele
colaboratorilor Institutului cuprinşi în aceasta. În cadrul asociaţiei pot fi reprezentate interesele
organizaţiilor sindicale şi ale grupelor naţionale. Statutul asociaţiei personalului trebuie să
corespundă scopurilor activităţii Institutului şi caracterului internaţional al acestuia. Această
concordanţă se stabileşte prin Regulamentul personalului Institutului.” În același timp, art. 36
precizează faptul că „Întregul personal al Institutului, în realizarea activităţii sale, trebuie să
respecte legile şi obiceiurile statului de reşedinţă a Institutului.”
Litigiile dintre membrii organizației se soluționează, conform prevederilor Statutului,
prin consultări între părțile în litigiu și, în cazul nerezolvării acestora în decurs de o lună din
momentul începerii consultărilor, de către Comisia de conciliere care funcționează în baza unui
Regulament aprobat de Comitetul reprezentanţilor împuterniciţi. Înțelegem că hotărârile
Comisiei sunt opozabile părților, având calitatea unei Comisii de arbitraj.
Statutul IUCN ca organizație internațională interguvernamentală a fost înregistrat, în
conformitate cu dispozițiile art. 102 al Statutului Organizaţiei Naţiunilor Unite, la Secretariatul
O.N.U.
Încetarea activității Institutului se realizează prin acordul membrilor săi sau în cazul în
care în acesta rămân mai puțin de trei state membre (art. 39 din Statut), iar lichidarea presupune
cu prioritate stingerea tuturor obligațiilor organizației prin valorificarea mijloacelor și
322
bunurilor, urmată de împărțirea mijloacelor și bunurilor rămase între toți membrii, inclusiv cei
care s-au retras anterior, proporțional cu suma cotizațiilor. Se precizează, în Statut, faptul că, în
ce privește clădirile, construcțiile și alte bunuri ale Institutului care nu pot fi împărțite în forma
lor naturală în virtutea indisolubilității lor față de teritoriul pe care se află, acestea se valorifică
prin vânzarea lor, cu distribuirea ulterioară a mijloacelor obținute prin valorificare, între
membrii Institutului, dreptul preponderent la achiziționarea acestor bunuri fiind deținut de statul
pe al cărui teritoriu se află Institutul.

2. Organizația Europeană pentru Cercetări Nucleare (CERN)

CERN este o organizaţie interguvernamentală europeană, care însă, şi din considerente

istorice (a fost înfiinţată în anul 1954), excedează graniţele ordinii juridice europene, deţinând,
în fapt, statutul unei organizaţii internaţionale cu consecinţele ce decurg din acesta837.
CERN a fost constituită printr-o Convenţie prin care Statele semnatare au convenit
constituirea unei structuri cu personalitate juridică, având ca scop declarat colaborarea între
Statele europene în domeniul cercetării ştiinţifice şi fundamentale nucleare şi al cercetării
ştiinţifice strâns legate de aceasta, toate acestea excluzând preocupări de natură militară838.
Un element de interes al activităţilor pe care CERN, conform Convenţiei, le urmăreşte
în atingerea scopului declarat, îl constituie cel conform căruia această formă de asociere
internaţională se preocupă, la rândul său, de organizarea şi sponsorizarea cooperărilor
internaţionale în domeniul cercetării nucleare.
Din statutul CERN astfel cum a fost definit în Convenţia de constituire, rezultă
următoarele trăsături şi reguli specifice organizaţiei:
- CERN are personalitate juridică recunoscută pe teritoriul tuturor Statelor membre, iar
reprezentanţii acestora sau membrii diferitelor structuri din interiorul organizaţiei beneficiază,
în virtutea unor acorduri încheiate între CERN şi fiecare dintre statele membre, de privilegiile
şi imunităţile necesare exercitării funcţiilor în cadrul organizaţiei839;
- Organizaţia este finanţată de guvernele statelor membre, care alocă, în acest sens, un
procent din produsul intern brut;
- Actele emise de organele desemnate ale CERN sunt opozabile statelor membre.
Din textul Convenţiei rezultă, în mod clar, că statutul CERN este al unei organizaţii
interguvernamentale internaţionale care, respectând normele dreptului internaţional public, se
supune cu prioritate propriei ordini juridice.
Trăsăturile specifice instituite de Convenţia CERN în reglementarea statutului special
al acestei organizaţii interguvernamentale internaţională, raportate la rezultatele excelente
obţinute în activitatea organizaţiei (organizarea, statutul personalului, flexibilitatea acţiunilor şi
preocupărilor în limitele competenţei acordate) au determinat aprecierea, într-o lucrare

837
[Link]
838
Convenţia pentru constituirea unei Organizaţii europene pentru cercetări nucleare, semnată la Paris, 1 iulie 1953
şi modificată la 17 ianuarie 1971.
839
Art. IX din Convenţia CERN.
323
prezentată de Secretarul General al CERN cu ocazia unei manifestări ştiinţifice pe tema
instrumentelor juridice ale infrastructurilor de cercetare de interes pan-European, că statutul de
organizaţie internaţională „aduce, astăzi, reale beneficii organizaţiei.”840
România a semnat, la data de 11 februarie 2010, prin Ministrul Educaţiei, Cercetării
Tineretului şi Sportului, Acordul cu Organizaţia Europeană pentru Cercetare Nucleară (CERN)
privind statutul de candidat pentru aderare la CERN, acesta fiind ratificat prin Legea nr.
203/2010841. În textul legii de ratificare se preciza faptul că autoritatea desemnată să reprezinte
România în aplicarea Acordului este Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului,
iar contribuția financiară a României este suportată în întregime de la bugetul de stat, prin
bugetul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului – Autoritatea Națională
pentru Cercetare Științifică. Se desemnau, de asemenea, reprezentanții României la ședințele
Consiliului CERN, respectiv reprezentantul științific – nominalizat de Autoritatea Națională
pentru Cercetare Științifică, reprezentantul în Comitetul financiar al CERN – nominalizat la
propunerea Ministerului Finanțelor Publice și reprezentantul pentru relația cu mediul economic
– nominalizat la propunerea Ministerului Economiei, Comerțului și mediului de Afaceri.
Remarcăm, astfel, că, în cadrul asocierii largi dintre Guvernul României și CERN, la nivel
intern acționa parteneriatul între autoritățile administrației publice centrale care asigurau
aplicarea Acordului.
În calitate de candidat la CERN, România era titulara următoarelor beneficii:
- Achiziţionarea de către CERN a oricăror bunuri şi servicii, precum şi activităţile de
import şi export în şi din România, de către sau în numele CERN, în exercitarea activităţilor
sale oficiale, se realiza conform reglementărilor Uniunii Europene în materie;842
- Firmele cu sediul în România aveau dreptul să participe la cererile de oferte lansate de
CERN;843
- Achiziţiile din România sau din alt stat membru al Uniunii Europene efectuate în
România de către CERN şi importul de bunuri realizat în România de către CERN erau scutite
de orice taxe, impozite şi alte cheltuieli suplimentare, inclusiv de taxa pe valoarea adăugată
potrivit reglementărilor Uniunii Europene în materie şi prevederilor legislaţiei fiscale
române;844
- Cetăţenii români erau eligibili pentru contracte ca bursieri, studenţi, parteneri şi
utilizatori, conform prevederilor aplicabile din regulile şi reglementările CERN privind
personalul845.
- Regulile aplicabile relaţiilor dintre România şi CERN erau cele ale CERN, în special
Convenţia, regulile şi reglementările sale, deciziile organelor sale şi acordul.846
Cele de mai sus confirmă faptul că asocierile internaţionale în sfera cercetării ştiinţifice
şi raporturile juridice născute pe terenul dreptului internaţional public sunt generatoare de

840
M. Metzger, CERN – Intergovernmental organization since 1954, ESFRI – Workshop on „Legal Forms of
Research Infrastructures of Pan-European Interest”, Brussels, 23 Martie 2006, p. 5.
841
Publicată în [Link]. nr. 728 din 2 noiembrie 2010.
842
Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 230/2010.
843
Art. II pct. 1 lit. d) din Acordul aprobat prin Legea nr. 230/2010
844
Art. 5 alin. (3) din Legea nr. 230/2010.
845
Art. II pct. 1 lit. c) din Acordul aprobat prin Legea nr. 230/2010.
846
Art. VIII din Acordul aprobat prin Legea nr. 230/2010.
324
importante consecinţe juridice în plan economic, al afacerilor, al raporturilor de muncă şi al
atribuţiilor autorităţilor publice şi ale celorlalte entităţi de drept public implicate, în general.
În aceeași măsură, astfel cum am reținut anterior, asocierea în sine dintre Guvernul
României și CERN, a generat noi forme de asociere, în plan intern, între diversele autorități ale
administrației publice centrale și între acestea și instituțiile de profil implicate în concret în
activitățile de cercetare științifică ale organizației. A fost instituit, prin dispozițiile art. IV din
Acord, un Comitet mixt, responsabil cu facilitarea și monitorizarea modului în care se derulează
colaborarea. Comitetul era un organism bine conturat, format dintr-un număr egal de
reprezentanți ai fiecărei părți, care urma să își stabilească propriul program și propriile metode
de lucru.
În mod evident întreaga relaţie a României cu CERN a fost guvernată de colaborarea
dintre regulile de drept internaţional public, normele europene, regulile dreptului public şi privat
naţional (constituţional, administrativ, financiar, comercial etc.).
La 18 iunie 2015, Consiliul CERN a adoptat rezoluția de admitere a României ca
membru cu drepturi depline în CERN847, iar în data de 16 mai 2016 a fost aprobată Legea nr.
96/2016 pentru aderarea României la Convenția pentru înființarea unei Organizații Europene
pentru Cercetări Nucleare, adoptată la Paris la 1 iulie 1953, astfel cum a fost modificată, la
Protocolul financiar anexat Convenţiei pentru înfiinţarea unei Organizaţiei Europene pentru
Cercetări Nucleare, adoptat la Paris la 1 iulie 1953 și la Protocolul privind privilegiile și
imunităţile Organizaţiei Europene pentru Cercetări Nucleare, adoptat la Geneva la 18 martie
2004.848
Conform legii de aderare, Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice (în
prezent, Ministerul Cercetării și Inovării) este autoritatea desemnată să reprezinte România la
CERN. Guvernului îi revine sarcina de a adopta normele necesare sprijinirii societăților
(organizate în conformitate cu dispozițiile Legii societăților nr. 31/1990, republicată, cu
modificările și completările ulterioare) interesate de cooperarea comercială cu CERN conform
regulilor financiare ale organizației, în considerarea necesității valorificării din punct de vedere
economic a calității de membru.
Protocolul privind privilegiile și imunitățile CERN, anexă la legea de aderare, consacră
recunoașterea, de către Statul Român, a unui set de beneficii în favoarea organizației, căreia i
se recunoaște personalitatea juridică internațională, cu toate consecințele ce derivă din aceasta.
Sunt detaliate în cuprinsul Protocolului, printre altele, următoarele beneficii: inviolabilitatea
terenurilor, clădirilor și spațiilor, inviolabilitatea arhivelor, imunitatea de jurisdicție și de
execuție, scutirea de impozite directe, de taxe de import și export, dispunerea liberă de fonduri,
circulația nerestricționată a publicațiilor și materialelor informative, privilegiile și imunitățile
reprezentanților statelor, privilegiile și imunitățile oficialilor Organizației.

847
[Link]
848
Publicată în [Link]. nr. 383 din 19 mai 2016.
325
 3. Centrul de cercetare în domeniul antiprotonilor și al ionilor în Europa (FAIR)

FAIR a fost înființat prin semnarea unei Convenţii cu privire la construirea şi

exploatarea unui Centru de cercetare în domeniul antiprotonilor şi al ionilor în Europa, semnată
la Wiesbaden la 4 octombrie 2010 de reprezentanții a 16 guverne 849. Statul român a ratificat
Convenția cu privire la construirea și exploatarea Centrului prin Legea nr. 307/2013850, în
cuprinsul căreia se precizează faptul că autoritatea desemnată să reprezinte România în
aplicarea Convenției este Ministerul Educației Naționale (în prezent, Ministerul Cercetării și
Inovării), iar contribuția financiară este suportată în întregime de la bugetul de stat, prin bugetul
aprobat ministerului. Este precizat, totodată, faptul că activitatea de cercetare-dezvoltare a
instituțiilor din România la experimentele Centrului de Cercetare în domeniul antiprotonilor și
al ionilor în Europa este condusă de ministerul de resort conform reglementărilor specifice în
vigoare.
FAIR s-a constituit ca societate comercială cu răspundere limitată având sediul pe
teritoriul german şi supunându-se, sub aspectul reglementărilor aplicabile, legislaţiei germane,
„în măsura în care nu există prevederi contrare în cuprinsul Convenţiei”, astfel cum este
precizat în cuprinsul art. 1 alin. (1) din Convenția de constituire a FAIR. Aşadar, deşi Centrul
este, prin forma de constituire, o societate comercială germană cu răspundere limitată, care
însă se conformează normelor de drept internaţional public ce au în vedere aplicarea, cu
prioritate, a regulilor stabilite de comun acord prin actul de constituire a entității, care
reprezintă, în fapt, o organizaţie internaţională interguvernamentală.
Un aspect de interes cu privire la această formă de asociere îl constituie faptul că, deşi
asociaţii sunt persoane juridice de drept public, FAIR este o persoană juridică de drept privat
(societate comercială), o soluţie care iese din tiparele asocierilor internaţionale clasice
constituite sub forma organizaţiilor. Având în vedere şi poziția doctrinei administrative
conform căreia „persoana născută din asocierea unor persoane juridice de drept public este
firesc să fie, de asemenea persoană juridică de drept public”851, soluţia constituirii, de către
Guverne, a unei societăţi comerciale germane, este cel puţin neobişnuită. În plus, regimul
juridic devine unul mult mai complex, normele de drept naţional şi internaţional public care
intervin, ca regulă, în sfera unor astfel de asocieri, fiind completate cu o serie de norme de drept
privat, din sfera dreptului comercial.
Corespunzând atât normelor internaţionale cât şi reglementărilor legislative germane
privind societăţile comerciale, Convenţia de constituire a FAIR are, ca Anexa 2, statutul
societăţii, în cuprinsul căruia remarcăm că aceasta urmăreşte în mod direct şi exclusiv obiective
non-profit constând în principal în activităţi de ştiinţă şi cercetare şi, în subsidiar şi în alte
activităţi suplimentare asociate cercetării şi dezvoltării tehnologice, precum transferul
tehnologic, programe de educaţie ştiinţifică, dezvoltarea de sisteme de accelerare şi de
instalaţii şi echipamente ştiinţifice în scopuri de cercetare (art. 3).

849
Guvernele Republicii Austria, Republicii Populare Chineze, Republicii Finlanda, Republicii Franceze,
Republicii Federale Germania, Republicii Elene, Republicii India, Republicii Italia, Republicii Polonia, României,
Federației Ruse, Republicii Slovacia, republicii Slovenia, Regatului Spaniei, Regatului Suediei, Regatului Unit al
Marii Britanii și Irlandei de Nord
850
Publicată în [Link]. nr. 748 din 3 decembrie 2013.
851
V. Vedinaş, Şt.-C. Mirică, loc. cit., în Revista de drept public nr. 2/2007, p. 24.
326
 Caracterul non-profit al societăţii nu apare numai la nivel declarativ, Statutul precizând
faptul că societatea urmăreşte obiective de utilitate publică, activităţile acesteia au un caracter
non-profit şi nu urmăresc, în primul rând, propriul câştig comercial, că fondurile şi resursele
sale trebuie să fie utilizate exclusiv pentru obiectivele stipulate la Articolul 3 şi că acţionarii
nu vor primi nici o cotă din profit şi nu vor primi, în calitatea lor de Acţionari, nici o altă cotă
din fondurile entităţii (art. 4). Aceasta susține cu tărie caracterul de organizație internațională
interguvernamentală a FAIR și demonstrează că Centrul reprezintă o manifestare atipică a
conceptului de societate comercială, susținând evoluţia şi adaptarea conceptelor clasice în
materia diverselor organisme şi structuri la obiectivele participanţilor la viaţa economico-
socială europeană şi internaţională. Acest lucru dovedeşte, la rândul său, că, în contextul
flexibilizării raporturilor juridice, administraţia publică însăşi se adaptează, îşi reconsideră
poziţia, depăşind barierele rigide ale manifestării exclusive ale puterii publice, dar menţinând
constant obiectivul realizării interesului public.
Trăsături care rezultă din statutul de societate comercială a FAIR rezidă din sfera
organelor de conducere - în care regăsim Adunarea acționarilor, din faptul că societatea - astfel
cum se precizează în cuprinsul art. 7 din Convenție - este supusă reglementărilor generale
privind taxa pe valoare adăugată, dar și din dispozițiile statutare privind aspectele financiare
(bilanț, regimul acțiunilor) sau din prevederile privind lichidarea societății.
Statutul precizează faptul că societatea este supusă legislației germane, în special legii
germane privind societățile cu răspundere limitată, definește valoarea nominală a acțiunilor și
se înregistrează în registrul comerțului aflat în subordinea autorității germane competente.
O serie de elemente între care statutul părților contractante (Guverne), scopul
Convenției, reglementări cu privire la utilizarea Centrului, proprietatea intelectuală, regimul
contribuțiilor, jurisdicția sunt specifice organizațiilor internaționale interguvernamentale.
Remarcăm atenția deosebită care s-a acordat în cuprinsul Convenției și Statutului în ceea
ce privește proprietatea intelectuală, element specific organizațiilor de cercetare științifică și
care, de asemenea intră în sfera regimului juridic al organizațiilor internaționale. În acest sens,
Convenția precizează, în cuprinsul art. 9, că termenul proprietate intelectuală „va fi înțeles așa
cum este definit în articolul 2 din Convenția pentru constituirea Organizației Mondiale a
Proprietății Intelectuale, semnată la 14 iulie 1967” și că „relațiile dintre părțile contractante
vor fi guvernate de legislația națională a fiecăruia dintre statele părților contractante și pe
baza prevederilor corespunzătoare acordurilor de cooperare tehnico-științifică dintre părțile
contractante membre UE și cele care nu sunt membre UE”.
Sunt definite, în cuprinsul Statutului, noțiunile de cunoștințe, cunoștințe anterioare,
cunoștințe ulterioare și invenții, tipic organizațiilor internaționale care operează, de multe ori,
cu concepte identificate în mod explicit și sunt reglementate raporturile și procedurile în materia
proprietății intelectuale și a invențiilor, dintre acționari și societate și acționari și angajații lor
detașați la societate.
Clauzele privind răspunderea sunt influențate de calitatea de organizație internațională,
fiind precizat, similar celorlalte forme de cooperare internațională interguvernamentală, faptul
că societatea va trebui să încheie asigurări pentru acoperirea eventualelor prejudicii aduse
persoanelor sau bunurilor de către personalul detașat și de către oamenii de știință și specialiștii
invitați la Societate și că, în ceea ce privește problemele legate de răspunderea legală ce nu pot

327
fi soluționate în sfera asigurărilor, acționarii se vor consulta reciproc, imediat, în vederea
stabilirii despăgubirilor.
Trăsături care marchează statutul FAIR de organizație internațională de cercetare se
regăsesc și în structura Convenției de constituire a Centrului, care are ca anexe: a) Descrierea
științifică și tehnică, incluzând etapele construcției și costurile de construcție și b) Procedura
de acceptare a contribuțiilor în natură și metoda de evaluare a acestora.
În cadrul Procedurii privind contribuția în natură este de remarcat clauza privind
delimitarea rolurilor, responsabilităților și răspunderii în ceea ce privește partenerii. Astfel, se
precizează faptul că „Partea/Părțile care contribuie în natură își va/vor asuma întreaga
răspundere tehnică, financiară și comercială pentru toate costurile și cheltuielile legate de
producerea și furnizarea contribuției în natură”, în timp ce „Conducerea FAIR va avea dreptul
să supervizeze derularea execuției contribuției în natură și va avea, deci, acces la toate datele
și informațiile relevante.”
În contextul tematicii lucrării, trebuie să remarcăm premisele asocierii în asociere pe
care Convenția și Statutul le asigură prin dispoziții explicite, care invocă inclusiv diverse forme
asociative. Astfel, art. 3 din Convenție precizează faptul că Societatea și Centrul german pentru
cercetarea ionilor grei (GSI) vor colabora la construcția, punerea în funcțiune și exploatarea
Centrului FAIR pe baza unor acorduri pe termen lung, iar în cuprinsul art. 8, intitulat Acorduri
cu alți utilizatori, se statuează faptul că „Societatea poate încheia acorduri de utilizare pe
termen lung a Centrului FAIR cu guverne sau grupuri de guverne care nu aderă la prezenta
Convenție ori cu instituții sau organizații ale acestora, cu aprobarea unanimă a Consiliului.”
Aşa cum am menţionat anterior, deşi FAIR diferă, în sensul strict al instrumentului
juridic prin care este constituit, de formele clasice de asociere în domeniul cercetării științifice,
aceasta reprezintă, în fapt, o formă atipică de organizaţie internaţională interguvernamentală,
cu deosebirea că statutul de societate comercială germană generează consecinţa lipsei
privilegiilor şi imunităţilor oferite de statele membre în materia organizațiilor internaționale.
Există însă, dispoziţii în cadrul Convenţiei de constituire şi a Statutului FAIR care obligă Statele
membre la facilitarea şi, respectiv, simplificarea formalităţilor de şedere şi deplasare a
personalului implicat şi a importurilor şi exporturilor de echipamente ştiinţifice.
Un element distinctiv al regimului juridic, ce se manifestă ca o consecință a normelor
de drept privat care guvernează Centrul, îl constituie calitatea acestuia de subiect al plății taxei
pe valoare adăugată, în conformitate cu legislația germană aplicabilă societății.
Calitatea de organizație guvernamentală internațională a Centrului se reflectă, astfel
cum se poate observa din cuprinsul art. 11 al Convenției, și în instituirea, în materie
jurisdicțională, a unor reglementări în acord cu normele dreptului internațional public, cu
referință la competența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Internaționale de
Justiție.
Statutul care, de altfel, respectă principiile statutare în materia organizațiilor
guvernamentale internaționale, cuprinde dispoziții interesante de tip partenerial, cum ar fi cele
menționate la Capitolul IV, intitulat „Cooperarea între Societate și acționari”, care privesc, în
fapt, reguli de comportament ale acționarilor și societății în materia proprietății intelectuale și
a invențiilor și reguli privind confidențialitatea.
O reglementare similară cu cea a organizației internaționale guvernamentale și,
respectiv, a ERIC, o constituie, astfel cum arătam mai sus, cea privitoare la răspundere, unde
328
se precizează obligativitatea ca societatea să încheie asigurări care să fie suficiente în a acoperi
eventualele prejudicii aduse persoanelor sau bunurilor de către angajații sau invitații societății.
Contribuția în natură care, așa cum am arătat, constituie o practică din ce în ce mai
reglementată la nivelul organizațiilor interguvernamentale ce acționează în domeniul cercetării
științifice, face obiectul unei Anexe distincte a Convenției, în care se definesc principiile și
regulile de acceptare și evaluare a acestora. Sunt precizate formele de contribuție în natură
(componente tehnice, pachete de lucrări, personal), modalitatea de evaluare și acceptare a
acestora și instrumentul juridic sub forma contractului ce urmează a se încheia între societate și
institutul sau consorțiul de institute furnizoare. O precizare importantă, alături de enumerarea
principalelor aspecte ce fac obiectul contractului, este cea conform căreia contractul trebuie
validat de ministerul respectiv (agenția finanțatoare a furnizorilor)
FAIR are, din perspectiva regimului juridic aplicabil, un statut mixt, îmbinând trăsături
aparținând dreptului comercial cu trăsături specifice organizațiilor internaționale
interguvernamentale.

Secțiunea II. Statutul Consorțiului pentru o Infrastructură Europeană de

Cercetare de organizație internațională interguvernamentală în domeniul
cercetării științifice

Consorțiul pentru o infrastructură Europeană de Cercetare (ERIC) reprezintă o

organizație internațională guvernamentală nu numai în considerarea precizărilor unor astfel de
trăsături prin Regulamentul (CE) nr. 723/2009, cât și în raport de interpretarea reglementărilor
care conturează regulile de înființare și organizare ale acestuia. ERIC nu se abate de la structura
și regulile de funcționare ale unei organizații internaționale guvernamentale în sensul larg al
accepțiunii, trăsăturile specifice instituite de cadrul legal European constituind particularități
care nu împietează asupra naturii juridice care consemnează un astfel de statut. Particularitățile
ERIC care contribuie la definirea unui regim juridic specific Consorțiului rezidă, cu precădere
din scopul determinat și precis pe care legiuitorul European l-a avut în vedere în adoptarea
actului normativ care consemnează înființarea și funcționarea sa.
În cele ce urmează vom realiza o trecere în revistă a principalelor elemente cu relevanță
în reflectarea regimului juridic al ERIC din perspectiva calității sale de organizație
internațională guvernamentală. Întrucât elemente ale regimului juridic al ERIC sunt detaliate și
dezvoltate, față de reglementarea Europeană, în Statutele Consorțiilor înființate, vom avea în
vedere, în finalul analizei, chestiunile care, ținând de regimul juridic instituit pentru anumite
Consorții, reprezintă aspecte reglementate conform recomandărilor din Regulament.
Un prim aspect care merită remarcat, nu atât ca element de distincţie între organizaţia
internaţională interguvernamentală şi ERIC, cât, mai ales, ca marjă a libertății la nivel de
convenție a membrilor, îl constituie maniera în care sunt definite scopul și obiectivele acestora.
Astfel, în timp ce scopul și obiectivele organizației internaționale interguvernamentale sunt
determinate exclusiv prin convenția membrilor acesteia, în cazul ERIC, membrii vor avea o

329
libertate de definire a scopului și obiectivelor Consorțiului limitată de dispozițiile reglementării
Europene în materie. Întotdeauna, indiferent de domeniul particular al cercetării științifice în
sfera căruia este constituit și funcționează ERIC, membrii săi vor trebui să definească atât
scopul, cât și obiectivele asocierii de o manieră diligentă, care să convingă Comisia Europeană
care va decide asupra înființării Consorțiului, că acestea corespund cerințelor impuse prin
normele Europene și, în particular, dezideratelor exprimate explicit în întreg cuprinsul
Regulamentului (CE) nr. 723/2009. Statutul ERIC va trebui să convingă Comisia Europeană că
înființarea sa răspunde obiectivelor Uniunii Europene de întărire și dezvoltare a strategiei
europene în domeniul cercetării științifice și, în subsidiar, a strategiilor statelor membre în
domeniu.
Astfel, fără a constitui o trăsătură în sine ca element al regimului juridic aplicabil, se
impune remarca privind faptul că, spre deosebire de organizația internațională
interguvernamentală, statele care înființează un Consorțiu pentru o Infrastructură Europeană
de Cercetare, sunt ținute de referințe destul de stricte și detaliate în ce privește definirea scopului
și obiectivelor asocierii, iar voința acestora este cenzurată de un organism supranațional,
Comisia Europeană.
Scopul determinat al ERIC, constând în înființarea și operarea unei infrastructuri de
cercetare, se determină prin voința statelor membre, exprimată, la nivel convențional, prin
elaborarea unui Statut, fapt care conferă ERIC, și sub acest aspect, statutul unei veritabile
organizații internaționale guvernamentale.
Membrii ERIC sunt state, care pot fi membre ale Uniunii Europene, țări asociate sau țări
terțe, altele decât țările asociate și organizații internaționale, respectând, din această
perspectivă, regulile de constituire ale unei organizații internaționale guvernamentale. ERIC se
încadrează astfel, pe deplin, în categoria organizațiilor internaționale guvernamentale, asocieri
de tip instituționalizat, dotate cu pesonalitate juridică distinctă de cea a membrilor și cu organe
de conducere clar definite în actul constitutiv.
ERIC se constituie prin Decizie a unui organism situat în afara sferei membrilor săi
(Comisia Europeană), organism care își rezervă dreptul de control și verificare și care poate
interveni, în anumite condiții, în funcționarea consorțiului. Prin comparație, o organizație
guvernamentală internațională se constituie prin simpla voință a membrilor săi, decizia de
constituire rezumându-se la ratificarea actului constitutiv de către statele membre. Nici această
trăsătură însă nu poate fi apreciată ca având natura unei excluderi a ERIC din sfera organizațiilor
internaționale guvernamentale, întrucât ERIC se dotează, la rândul său, cu organe de conducere
conform rețetei organizației internaționale, intervenția Comisiei Europene rezumându-se la
sfera asigurării menținerii scopului pentru care a fost instituită o astfel de structură asociativă
în contextul intereselor spațiului European.
ERIC are sediul social pe teritoriul unui stat membru sau al unei țări asociate, iar
denumirea sa conține abrevierea „ERIC”, spre deosebire de organizațiile internaționale
guvernamentale care, prin natura lor, urmează caracterul strict convențional al elementelor de
statut, nefiind ținute de astfel de constrângeri. Înființarea organizației internaționale
interguvernamentale nu are astfel de restricții, însă, în practică, sediul se stabilește, de
asemenea, într-unul din statele membre.
ERIC nu are, din perspectiva obiectului principal de activitate, un scop lucrativ,
permițându-i-se, totuși, desfășurarea unui număr limitat de activități economice, în anumite
330
condiții, în strânsă legătură cu obiectul principal de activitate și fără afectarea acestuia și cu
respectarea unor formalități procedurale precise de consemnare a acestora. În ce privește
organizațiile internaționale, deși dată fiind natura pur convențională a statutului nu există vreo
interdicție expresă în ceea ce privește desfășurarea de activități economice, acestea sunt, prin
esență, fără scop lucrativ. Și sub acest aspect, apreciem că ERIC acționează ca o organizație
internațională guvernamentală.
Personalitatea juridică a ERIC se manifestă, similar organizațiilor internaționale
guvernamentale atât în plan internațional, cât și în planul intern al cadrului juridic național, în
care se impune distinct atât ca recunoaștere și manifestare, cât și ca beneficiar al unor norme
speciale. Manifestarea personalității juridice a ERIC este delimitată, anterior delimitării
statutare, prin Regulamentul (CE) al Consiliului nr. 723/2009, care instituie cadrul juridic
european aplicabil consorțiului, excedând, sub acest aspect, regulilor de delimitare a
competenței organizațiilor internaționale prin documentul asociativ. La nivel general însă, în
baza personalității juridice, ERIC, asemenea organizațiilor internaționale guvernamentale,
exercită drepturi și își asumă obligații distincte de ale membrilor săi și poate dobândi și dispune
de bunuri mobile sau imobile, poate să încheie contracte de achiziții în baza unor principii
statuate în reglementările proprii și poate să se manifeste ca parte în justiție.
ERIC manifestă în plan financiar - fiscal o serie de trăsături specifice unei organizații
internaționale guvernamentale, printre care:
- reglementarea, prin actul de constituire/statut, a contribuției membrilor săi la bugetul
persoanei juridice create. În plus, prin cadrul de constituire al ERIC se acordă o atenție deosebită
contribuției în natură a membrilor săi, prin comparație cu o organizație internațională ale cărei
contribuții se concentrează cu precădere pe acoperirea costurilor necesare activităților dedicate
aducerii la îndeplinire a obiectivelor;
- facilitățile de ordin fiscal în ceea ce privește taxele cum ar fi TVA, accize instituite cu
privire la importuri/exporturi/achiziții;
- funcționarea pe bază de principii bugetare solide consemnate în documentele de
constituire/funcționare.
Urmând regulile de organizare și funcționare ale unei organizații internaționale
guvernamentale, conducerea ERIC este asigurată de un for suprem decizional și de un organ de
conducere executiv, aceasta fiind lipsită însă, la nivelul reglementării Europene, de
nominalizarea expresă a unui for științific. Cu toate acestea, este evident că nu este interzisă
constituirea unui asemenea organism, însăși reglementarea europeană precizând că cele două
organe desemnate în textul Regulamentului reprezintă o cerință minimă în acest sens. În fapt,
în statutele ERIC se prevede un astfel de for științific, identificat sub denumiri diverse cum ar
fi Comitetul Consultativ Internațional Științific și Tehnic sau Comitetul Internațional de
Avizare Științifică.
Aspectele privind lichidarea au, la nivel de principii, o abordare similară organizației
internaționale interguvernamentale, în sensul priorității, și în cazul ERIC, a obligației achitării
datoriilor și a statuării caracterului convențional al deciziei privind mijloacele și bunurile
rămase după stingerea tuturor obligațiilor.
O componentă esențială în determinarea regimului juridic al celor două entități,
constând în regulile aplicabile funcționării acestora, reflectă, de asemenea, o abordare similară,
fapt ce confirmă, încă o dată, calitatea ERIC de organizație internațională guvernamentală, cu
331
particularitatea conferită de elementele de statut impuse prin norma Europeană. Astfel,
constituirea și funcționarea internă a ERIC va respecta, în ordinea priorității, dreptul Uniunii
Europene, legislația statului în care are sediul statutar și statutul, normele de aplicare a acestuia
și, adăugăm noi, normele dreptului internațional, sub aspectul elementelor de statut ce
consolidează regimul de organizație internațională.
Astfel cum am precizat la începutul analizei comparative, fără a relua trăsăturile ERIC
deja instituite prin cadrul juridic European și tratate de o manieră comparativă cu organizația
internațională guvernamentală, vom consemna, pe scurt, în cele ce urmează, câteva elemente
care țin de regimul juridic al ERIC și care sunt statuate exclusiv în Statutele Consorțiilor
înființate prin Decizia CE.

1. ERIC Sursa Europeană de Spalație (ERIC ESS)

ERIC ESS a fost înființat prin Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/1478/ din 19
august 2015 a Comisiei Europene852 și are ca membri fondatori Republica Cehă, Regatul
Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Republica Franceză, Republica
Italiană, Ungaria, Regatul Norvegiei, Republica Polonă, Regatul Suediei şi Confederaţia
Elveţiană și ca observatori fondatori Regatul Belgiei, Regatul Spaniei, Regatul Ţărilor de Jos
şi Regatul Unit al Marii Britanii şi al Irlandei de Nord.
Scopul ERIC ESS este construirea și, ulterior, exploatarea unei instalații științifice
performante, fiind precizate în cadrul activităților sale inclusiv dezvoltarea acesteia și, în final,
dezafectarea.
Activitățile enumerate în realizarea scopului acestuia au caracter de generalitate, dând
impresia unei preluări a cerințelor privind infrastructura, astfel cum sunt ele consemnate în
Regulamentul (CE) nr. 729/2009 al Consiliului. Capitolul privitor la membri preia, de
asemenea, conceptele instituite prin reglementarea Europeană, de interes fiind definirea
contribuțiilor fiecărui stat membru fondator, în cadrul cărora remarcăm faptul că cea mai mare
contribuție revine statului în care infrastructura are sediul statutar, respectiv Regatul Suediei.
Remarcăm, de asemenea, faptul că, în conformitate cu cadrul juridic european, există
state ce dețin calitatea de observatori, al căror statut implică totuși participarea cu o contribuție
la organizație.
Un element de interes este desemnarea Consorțiului în tot cuprinsul Statutului sub
titulatura de organizație.
ERIC ESS este înzestrat cu cele două organe impuse prin Regulamentul European,
Consiliul și Directorul General, dar și cu un Comitet administrativ şi financiar (cu rol de
consiliere în problemele administrative, juridice și de gestiune financiară), un Comitet ştiinţific
consultativ şi un Comitet tehnic consultativ, a căror sarcină este transmiterea, spre avizare de
către Consiliu, a unor propuneri/recomandări privind aspecte de ordin științific și tehnic de
importanță deosebită pentru organizație.

852
Publicată în [Link]. nr. L 225 din 28 august 2015, p. 16-48.
332
 Statutul ESS ERIC urmează cu rigurozitate capitolele impuse prin Regulamentul CE,
fiind instituite prevederi care consemnează principiile de bază impuse de legiuitorul European,
sub denumirea de politici. Regăsim, la capitolul Politici, clauze privind evaluarea științifică și
politica privind accesul, politica în materie de diseminare, politica privind drepturile de
proprietate intelectuală și politica în materie de date, politica privind achizițiile și scutirea de
taxe, invențiile, acordurile cu țările terțe, funcționarea, dezafectarea, răspunderea și
acordurile cu părți terțe.
Organizația are dreptul să încheie acorduri cu orice persoană fizică sau juridică, în cazul
în care se consideră acest lucru util (art. 14 din Statut). Totodată, se prevede limitarea
răspunderii financiare a membrilor la valoarea corespunzătoare contribuţiei anuale a fiecărui
membru în parte, convenită în bugetul anual, fiind instituită, în concordanță cu prevederile
Regulamentului, obligația organizației de a adopta măsuri adecvate pentru acoperirea riscurilor
specifice aferente construcţiei şi funcţionării ESS.
Articolul 18 din Statut reglementează participarea membrilor la costurile de funcţionare
ale organizaţiei, în mod proporţional cu gradul de utilizare a ESS de către aceştia, urmând ca
principiile generale privind utilizarea structurii şi repartiţia contribuţiilor membrilor la costurile
de funcţionare să fie documentate în cadrul unei politici de sine stătătoare aprobate de Consiliu,
cu obligația instituită, în sarcina acestuia din urmă, de a crea condiţiile necesare pentru a evita
un dezechilibru semnificativ şi de durată între utilizarea structurii ESS de către comunitatea
ştiinţifică a unui membru şi contribuţia membrului respectiv la organizaţie.
Este de remarcat faptul că aspectele ținând de contribuție și răspundere financiară sunt
reglementate la Capitolul Politici și nu la Capitolul Aspecte financiare, la care sunt reglementate
chestiuni ținând exclusiv de proceduri în cadrul exercițiului financiar, incluzând auditul.
În timp ce restul reglementărilor se circumscriu întocmai formulărilor din legislația-
cadru pentru constituirea unui ERIC, Statutul ERIC ESS este însoțit de șapte anexe:
a) Anexa 1 - Sfera de activitate științifică și tehnică a ESS;
b) Anexa 2 - Costul estimat și Calendarul;
c) Anexa 3 – Norme și principii fundamentale pentru contribuțiile în natură;
d) Anexa 4 – Lista contribuțiilor în natură aprobate pentru faza de preconstrucție;
e) Anexa 5 – Lista contribuțiilor în numerar deja primite pentru faza de preconstrucție
și faza de construcție (până în Iunie 2015 inclusiv);
f) Anexa 6 - Tabel de contribuții
g) Anexa 7 – Membri, Observatori și Entități reprezentante.
În timp ce Anexa 1 reprezintă cerință instituită în mod expres prin Regulamentul CE,
celelalte anexe reprezintă, mai degrabă, documente care consemnează voința părților și aspecte
concrete ținând de asumarea răspunderii privind construirea infrastructurii și contribuția la
costurile aferente.
De interes pentru analiza noastră sunt Anexele care consemnează contribuțiile în natură
ale membrilor ERIC ESS, în particular Anexa 3, ce conține elemente de concept și conținut
relevante. Reținem, cu referire la cuprinsul acesteia, definiția contribuției în natură ce reprezintă
„un aport care nu este în numerar furnizat organizaţiei de către un membru” şi sfera de
cuprindere a acesteia: a) componente tehnice pentru instalaţia ESS; b) personalul necesar pentru
a efectua testarea, instalarea şi/sau integrarea unor astfel de componente; c) activitatea de
cercetare şi dezvoltare, precum şi personalul necesar pentru a efectua aceste activităţi; d)
333
personalul pus la dispoziţie pentru sarcini specifice în timpul fazei de construcţie; e) alte
produse sau servicii relevante pentru finalizarea instalaţiei ESS.
Se precizează, de asemenea, că aceste contribuții și valoarea lor sunt identificate şi
specificate de organizaţie cu referire la descrierile proiectului ESS incluse în planul
programului, care va fi pus la dispoziţia tuturor membrilor, și că identificarea contribuţiilor în
natură adecvate ar trebui să facă obiectul unor revizuiri şi recomandări ale Comitetului ştiinţific
consultativ sau ale Comitetului tehnic consultativ către consiliu.
Interesantă, pentru analiza noastră, este reglementarea noțiunii și formei-cadru a
contractului ce consemnează contribuția în natură care, așa cum arătam anterior, constituie un
instrument specific, ce consemnează un raport juridic de tip asociativ subsecvent asocierii
instituită la nivel legislativ. Este introdus conceptul de contract de contribuție în natură a cărui
natură juridică, extrem de interesantă, are ca referință normele de drept internațional și cadrul
juridic european, transpuse la nivel statutar, iar, ca regim juridic, manifestă influențe din sfera
contractelor de achiziții publice, fiind, în fapt, o furnizare/prestare de bunuri/servicii în folosul
unei entități a cărei organizare și funcționare este marcată în mod substanțial de regulile de
drept public.
Statutul impune reglementarea în contractul privind contribuția în natură, cel puțin și
atunci când este cazul, a unor aspecte ținând de descrierea şi specificaţiile tehnice; valoarea
totală atribuită; rolurile şi responsabilităţile organizaţiei şi ale organismului furnizor;
proprietatea cunoştinţelor preexistente şi a celor noi; utilizarea şi diseminarea cunoştinţelor
noi; licenţe şi drepturi; dreptul de acces; transferul de proprietate; proceduri de raportare;
domeniul de aplicare şi conţinutul evaluării oficiale efectuate la livrarea contribuţiei în natură;
evaluarea şi gestionarea riscurilor.
Se dispune instituirea, de către Consiliu, a unui comitet cu atribuții constând în evaluarea
și examinarea contribuțiilor în natură, în baza recomandării căruia Consiliul aprobă toate
contractele de contribuţii în natură, urmată de creditarea către membru a valorii acestei
contribuții, ca parte a contribuţiei sale totale la ERIC ESS. Se specifică faptul că se vor institui,
de către Consiliu, dispoziţii interne privind contribuţiile în natură și că valoarea totală a unei
asemenea contribuții este definită în registrul de costuri al organizaţiei și exprimată, în absenţa
unor acorduri contrare, la nivelul preţurilor indicate în statut şi anexe. Impunerea nivelului
acceptat pentru contribuția în natură atrage, astfel cum este de altfel precizat în Statut, asumarea
de către membrul furnizor, a oricăror alte cheltuieli în afara costului agreat de organizație. Se
subliniază, totodată, că „Responsabilitatea integrală a contribuţiei, inclusiv a costului acesteia,
îi revine organismului furnizor. Moneda euro este unitatea monetară standard pentru toate
contribuţiile în natură. Orice expunere la riscul schimbului valutar este suportată de organismul
furnizor.”

334
2. Consorțiul pentru o infrastructură central-europeană de cercetare (CERIC-ERIC)

CERIC-ERIC a fost înființat prin Decizia Comisiei Europene nr. 2014/392/UE din 24
iunie 2014853, are ca membri fondatori Guvernele Republicii Cehe, Republicii Italiene,
Republicii Austria, României, Republicii Serbia și Republicii Slovenia.
Argumentele constituirii ERIC sunt prezentate în corelare cu scopul acestuia în
preambulul Deciziei de constituire, în care se precizează domeniul cercetării științifice (științele
vieții, nanoștiință și nanotehnologie, patrimoniu cultural, mediu și știința materialelor) și faptul
că rezultatele pozitive ale colaborărilor statelor membre în anii anteriori în aceste domenii
constituie o argumentație solidă a necesității trecerii la etapa următoare, de nivel instituțional,
capabilă să consolideze și să îmbunătățească cercetarea Europeană în materie.
Se subliniază faptul că există interesul fiecăreia dintre țările membre de a îmbunătăți și
consolida calitatea și integrarea capacităților lor într-o infrastructură descentralizată, prin
depășirea caracterului fragmentat și prin exploatarea deplină a capacităților membrilor de
sensibilizare și de atragere de utilizatori la nivel mondial, precum și de a se conecta cu capacități
și resurse la nivel internațional. Remarcăm, astfel, că descentralizarea reprezintă adesea
cuvântul cheie în materia asocierilor, relațiile de cooperare/colaborare între diversele autorități
și instituții publice, pe toate palierele și nivelele, reprezentând nu numai scopul, dar și
consecința firească a măsurii descentralizării, care reprezintă prin sine însăși o formă de
instituire a conceptului asociativ în realizarea administrației.
Conceptul asociativ care marchează CERIC-ERIC este reflectat în Preambulul Deciziei
de constituire atât dintr-o perspectivă de fond, sub forma unor sintagme care reflectă scopul și
fundamentele acestei forme: integrat, comun, consolidat, cât și prin prisma unor reprezentări
asociative la nivel de structuri și instrumente, cum ar fi memorandum, grup de lucru, cooperare.
Obiectivul consorțiului este, astfel cum se precizează în cuprinsul art. 5 din Statutul
Consorțiului, acela de „a contribui la programe și proiecte europene de cercetare, dezvoltare
tehnologică și activități demonstrative de înalt nivel, reprezentând astfel o valoare adăugată
pentru dezvoltarea Spațiului european de cercetare (SEC) și pentru potențialul său de inovare,
stimulând în același timp impactul favorabil asupra dezvoltării științifice, industriale și
economice.”
În atingerea scopului și obiectivelor definite, CERIC-ERIC își propune o serie de acțiuni
care se circumscriu, de asemenea, sferei asociative, sarcinile și activitățile definite abundând în
sintagme cum ar fi cooperare, colaborare, strategie și politică comună, comunicare internă și
externă, coordonarea activităților.
Misiunea CERIC-ERIC constă, astfel cum este subliniat în cuprinsul art. 5 din Statut, în
„promovarea integrării capacităților naționale multidisciplinare de analiză, de sinteză și de
pregătire a eșantioanelor structurilor partenere care operează în principal în spațiul central-
european într-o infrastructură europeană de cercetare descentralizată unică, deschisă
cercetătorilor de la nivel mondial”.
Articolul 2 al Statutului, intitulat Entitate reprezentantă, instituie clauze privind
reprezentarea, în cadrul cărora se subliniază faptul că „Fiecare membru poate numi o „entitate
reprezentantă” din rândul entităților publice, inclusiv al entităților regionale sau private cu

853
Publicată în [Link]. nr. L 184/49 din 25.06.2014.
335
misiune de serviciu public (...), în vederea îndeplinirii drepturilor și obligațiilor specifice care
i-au fost delegate exclusiv în legătură directă cu domeniul de aplicare și activitățile CERIC-
ERIC. Se precizează, de asemenea, faptul că „entitatea reprezentantă este o instituție care poate
sprijini operarea științifică/tehnică a CERIC-ERIC, inclusiv furnizarea de acces la o structură
(structură parteneră) asupra căreia are drept de proprietate și care dispune de capacitatea
științifică și tehnică de a contribui la obiectivele strategice, scopurile și capacitățile de acces.”
Noțiunea de structură parteneră, dificilă oricum de asimilat în contextul identificării
raporturilor juridice care consacră o astfel de relație, este, în plus, utilizată în traducerea în limba
română de o manieră care nu consemnează riguros sensul acesteia. Aceasta reprezintă, în fapt,
o facilitate, în sensul de infrastructură, construcție sau/și echipamente pe care entitatea
reprezentantă le pune la dispoziția comunităților științifice utilizatoare și care se află, așa cum
am arătat, în proprietatea entității reprezentante. Interesant este că structura parteneră face
obiectul unei evaluări a unui organism al Consorțiului (Comitetul consultativ științific și tehnic
internațional – ISTAC) sau unui Comitet internațional de evaluare constituit ad hoc şi
constituie, conform dispozițiilor art. 2 din Statut, singurul punct național de referință pentru a
stimula și sprijini accesul și comunicarea cu cercetătorii și tehnicienii, precum și formarea și
analiza comparativă a acestora la nivel internațional.
Statutul asociaților la CERIC-ERIC comportă o abordare complexă, permisă de
Regulamentul (CE) nr. 723/2009, fiind reglementată, alături de calitatea de membru și calitatea
de observator de care, conform art. 4 din Statut, pot beneficia statele membre ale Uniunii
Europene, țările terțe și organizațiile interguvernamentale, în baza unor acorduri specifice
supuse aprobării Adunării Generale a consorțiului. Condițiile pentru a dobândi statutul de
observator sunt determinate în cadrul definiției instituite la alin. (2) al articolului care prevede
că Observatorii sunt:
(a) țări sau organizații interguvernamentale, în special atunci când acestea
intenționează să candideze pentru statutul de membru deplin, deși sunt încă în curs
de a-și dezvolta structuri partenere corespunzătoare;
(b) țări sau organizații interguvernamentale implicate în proiecte comune cu un
domeniu de aplicare și un orizont temporal specifice.
La momentul elaborării prezentei lucrări CERIC-ERIC are, ca observatori, Guvernul
Republicii Croația, Guvernul Republicii Ungaria și Guvernul Republicii Polonia.854
O reglementare largă și care permite o mare flexibilitate din perspectiva regimului
juridic financiar al CERIC-ERIC o constituie cea privitoare la Resurse, consemnată în cuprinsul
art. 6 din Statut. Conform acestuia, resursele puse la dispoziția CERIC-ERIC constau în
(a) contribuții în natură din partea membrilor sau a entităților reprezentante pentru
activitățile obișnuite ale CERIC-ERIC;
(b) contribuții în natură și/sau contribuții financiare din partea membrilor, a
observatorilor și/sau a altor entități publice sau private pentru proiecte specifice ale CERIC-
ERIC;
(c) subvenții, ajutoare și contribuții financiare din activități de cercetare și dezvoltare;

854
[Link]
336
 (d) venituri obținute din activități economice limitate (ex. dezvoltarea comună de
servicii comerciale care trebuie să fie autonome din punct de vedere financiar și trebuie să
acopere investițiile inițiale în măsura și pe durata necesară serviciilor);
(e) alte intrări și resurse financiare (ex. credite);
(f) gratuități și subvenții precum cele obținute de la organizațiile filantropice, fondurile
de loterie și de la entitățile fără scop lucrativ (ex. cadouri, donații și alte plăți de la orice
persoană fizică sau entitate juridică).
Un aspect important de reținut în sfera contribuțiilor este faptul că, astfel cum se
precizează în cuprinsul art. 6 alin. (3) din Statut, „capacitățile CERIC-ERIC se bazează pe
contribuțiile în natură din partea membrilor sau a entităților reprezentante în vederea
realizării obiectivului comun și astfel de contribuții, inclusiv partajarea și asigurarea accesului
la structuri, la capacități și capabilități tehnice specializate și la sesiuni de formare sunt
evaluate și contabilizate în vederea creditării valorii acestora în calitate de contribuții în
natură acordate CERIC-ERIC”.
Contribuția în natură este, astfel cum am remarcat deja, unul dintre elementele de esență
ale organizațiilor internaționale în domeniul cercetării științifice, contractele care instituie
raporturile juridice pe aceste aspecte devenind instrumente subsidiare de referință în materia
asocierilor în acest domeniu. Reglementarea la nivel statutar și al normelor interne ale
asocierilor a devenit deja o constantă, Statutul CERIC-ERIC insistând în mod explicit pe acest
aspect. În acest sens, alin. (4) al articolului 6 precizează faptul că „resursele esențiale și alte
resurse în natură acordate pot include timpul de acces la instrumente, detașarea de personal,
precum și orice alt tip de resurse, astfel cum a fost convenit de către membri sau de către
entitățile reprezentante”, că „Adunarea generală stabilește un sistem de contabilitate și norme
comune pentru acceptarea de contribuții în natură, precum și estimarea acestora, evaluarea
lor din punctul de vedere al costurilor și evaluarea creditului și că „valoarea acestor contribuții
în natură este integrată în bugetul anual și este inclusă în rapoartele financiare
corespunzătoare.”
Sub aspectul jurisdicției aplicabile activității financiare, CERIC-ERIC se supune, astfel
cum se precizează în cuprinsul art. 7 din Statut, reglementărilor naționale incidente. Prin
urmare, se va aplica, pe de o parte, legislația statului italian, care găzduiește sediul social al
consorțiului, dar și legislația statelor membre pe teritoriul căruia CERIC-ERIC efectuează astfel
de operațiuni prin intermediul entităților reprezentative care acționează în numele și pe seama
asocierii.
Elementul de referință în materia regimului fiscal al ERIC, constând în scutirea de TVA,
accize și alte scutiri, acordate în baza directivelor Europene mai sus invocate, este reglementat
în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Statut, în care se subliniază faptul că acestea se vor aplica exclusiv
achizițiilor realizate de CERIC-ERIC și celor realizate de fiecare membru, în legătură directă
cu și pentru utilizarea oficială și exclusivă de către CERIC-ERIC, cu precizarea condiției ca
achizițiile să fie realizate numai pentru activitățile noneconomice ale consorțiului. Conform
Statutului, scutirile de TVA sunt limitate la achizițiile care depășesc valoarea de 300 EUR.
Capitolul Răspundere, instituit de dispozițiile art. 9 din Statut, reglementează
răspunderea CERIC-ERIC pentru datoriile sale, subliniindu-se limitarea răspunderii financiare
a membrilor sau a entităților reprezentante ale acestora la contribuțiile lor anuale, în ceea ce
privește datoriile CERIC-ERIC. Se regăsește, de asemenea, dispoziția conform căreia
337
consorțiul va realiza asigurările corespunzătoare pentru a acoperi riscurile specifice lucrărilor
de construire și de operare a infrastructurii și, cu titlu de prevedere particulară, dispoziția
privitoare la faptul că răspunderile legate de proiectele specifice executate în cadrul CERIC-
ERIC, în numele unui membru sau a mai multor membri și/sau observatori, vor fi stabilite de
Adunarea generală. Aceasta are și misiunea de a defini și răspunderea în ceea ce privește
utilizarea contribuțiilor în natură, inclusiv a celor provenind de la observatori și de la alte entități
de finanțare externe.
Guvernanța CERIC-ERIC este asigurată de organisme clasice, Adunarea generală,
Comitetul director, directorul executiv, dar și de structuri specifice infrastructurilor de cercetare
științifică, cum ar fi Comitetul consultativ și tehnic internațional (ISTAC). Este, de asemenea,
instituit un Comitet independent de experți în materie de audit, având misiunea certificării că
achizițiile destinate utilizării sub formă de contribuții în natură, care sunt incluse de către
Adunarea Generală în bugetul anual al CERIC-ERIC, sunt în conformitate cu cerințele
Statutului.
Similar altor organizații internaționale interguvernamentale de cercetare științifică,
reglementările privind proprietatea intelectuală se raportează în mod explicit la Convenția de
instituire a Organizației Mondiale a Proprității Intelectuale semnată la 14 iulie 1967, urmând ca
partajarea și integrarea proprietății intelectuale între membri sau entitățile reprezentante să facă
obiectul unor norme interne aprobate de Adunarea Generală, în timp ce drepturile privind
proprietatea intelectuală obținută din activitățile finanțate de CERIC-ERIC revin consorțiului.
Un alt aspect cu relevanță în materia asociativă în sfera cercetării științifice îl constituie
menționarea, în cuprinsul art. 20 din Statut, a obiectivelor privind transferul de tehnologie și
relația cu industria. Aceste două elemente constituie obiective accentuate de politica Europeană
relativ recentă, asocierile având drept scop funcțiunea de utilitate socio-economică a cercetării
științifice fiind o preocupare constantă a ultimilor ani pentru autoritățile cu competențe în
domeniu. În acest sens, se precizează că CERIC-ERIC, în calitate de organism descentralizat,
acționează ca un punct de contact pentru industria europeană, prin:
(a) furnizarea de informații și colaborarea cu industria în materie de cercetare și
dezvoltare, de exemplu prin activități comune de dezvoltare, precalificare prin
realizarea de prototipuri;
(b) consolidarea impactului economic al membrilor sau al entităților reprezentante prin
crearea de sinergii și puncte comune în ceea ce privește transferul de cunoștințe și
tehnologie;
(c) sublinerea implicării industriei și oportunităților pentru aceasta;
(d) stimularea și sprijinirea industriilor derivate din cercetare.
Sediul statutar al CERIC-ERIC este în Trieste, Italia, iar Statutul CERIC-ERIC
introduce obligativitatea statului membru gazdă al sediului statutar al consorțiului de a asigura,
prin intermediul unei entități reprezentante, resursele necesare activităților operaționale centrale
comune ale CERIC-ERIC, inclusiv orice finanțare necesară în acest sens.
La art. 1 din Statut s-a prevăzut însă și posibilitatea transferării sediului social al
consorțiului pe teritoriul altui stat membru, în condițiile deciziei Adunării generale, la fiecare
cinci ani. În practică, în domeniul infrastructurilor Europene de cercetare cu facilități distribuite
în diverse locații aparținând mai multor state membre, această posibilitate, exprimată prin
sintagma rotația sediului, vizează situația transferului periodic al sediului cu precădere între
338
statele deținătoare ale facilităților. Preocuparea statelor membre participante la constituirea de
consorții pentru infrastructuri Europene de cercetare pentru definirea acestei opțiuni la nivel de
statut este din ce în ce mai accentuată. Nu au fost definite însă, la nivelul grupurilor de lucru
specializate, implicațiile unui astfel de transfer, care presupune o serie de etape și proceduri
complicate, atât în ceea ce privește formalitățile de radiere, respectiv înregistrare ale entității
cât, mai ales, cele privind regimul operării acestuia din perspectiva normelor fiscale și ale
statutului personalului. Considerând similitudinile existente între societatea europeană și
infrastructura europeană de cercetare din perspectiva normelor reglementând formalitățile de
înregistrare a sediului, abordările cu caracter general pot fi preluate din cadrul juridic instituit
prin Regulamentul (CE) nr. 2157/2001 analizat mai sus, în cuprinsul lucrării.
O preocupare firească a juriștilor cu privire la problema sediului unei infrastructuri
distribuite de cercetare Europeană o constituie cea a definirii activităților exercitate la sediul
statutar, în raport de sfera largă a activităților exercitate în afara acestuia, respectiv la nivelul
facilităților ce funcționează în cadrul infrastructurii în diverse locații, precum și a raporturilor
dintre acestea, a preponderenței și consistenței pe care trebuie să o dețină activitățile derulate la
sediul statutar și, în final, a raporturilor dintre ERIC și entitățile care dețin facilitățile distribuite
ale ERIC.
Problema transferării sediului devine, astfel, mai complicată și dependentă de rezolvarea
cu prioritate a acestei chestiuni. Regulamentul (CE) nr. 723/2009 nu reglementează acest
aspect, însă Ghidul practic al ERIC, menționat anterior, precizează, în spiritul manierei de
influențare, de către Comisia Europeană, a luării deciziei potrivite, în raport de diversele ipoteze
de lucru, următoarele: „Sediul statutar al unui ERIC trebuie să fie localizat pe teritoriul unui
membru: fie al unui Stat Membru sau al unei țări asociate, unde cel puțin unele dintre
activitățile sale sunt realizate.”
Normele interne adoptate la nivelul CERIC-ERIC instituie, în sensul celor sus-
menționate, dispoziții potrivit cărora „Activitățile comune operaționale la nivel central vor
fi realizate într-o manieră distribuită și nu vor fi în mod necesar realizate în afara Sediului
Statutar, existând, totodată:
- în fiecare facilitate parteneră, personal instruit să utilizeze suportul comun în domeniul
tehnologiei informatice pentru administrație-contabilitate, gestionarea accesului utilizatorilor,
a datelor, proiectelor etc.;
- personal dedicat activităților comune (transfer tehnologic, comunicare etc.) în fiecare
dintre facilitățile partenere, lucrând într-o echipă integrată și distribuită aflată în coordonarea
Directorului Executiv.855
Regulamentul (CE) nr. 723/2009 nu impune vreo restricție cu privire la transferul
sediului, precizând doar, la art. 11 că modificarea sediului statutar al ERIC se transmite
Comisiei spre aprobare. Instituirea, prin Statutul CERIC-ERIC, a opțiunii de transfer a sediului
poate fi interpretată ca o modalitate de a exclude schimbarea sediului infrastructurii de la
demararea unei proceduri de aprobare de către Comisia Europeană, însă chiar și în această
ipoteză rămâne problema identificării, în legislațiile naționale ale celor două state implicate, a
elementelor care asigură o bună armonizare a procedurilor și etapelor de parcurs.

855
I. Gimmillaro, The distributed Central European Research Infrastructure Consortium CERIC-ERIC, Meeting
of the ELI-DC Legal Working Group on the ELI-ERIC’s statutory seat, Prague, December, 1st, 2015, p. 14.
339
Secțiunea III. Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare (ERIC)
versus alte infrastructuri internaționale de cercetare

ERIC reprezintă, întâi de toate, o infrastructură de cercetare, deținând o serie de trăsături

care o definesc ca atare. Astfel cum am arătat anterior, ERIC, în calitate de entitate de cercetare,
prezintă similitudini evidente cu entitățile de cercetare la nivel național, putând afirma, deci, că
aceasta reprezintă o organizație de cercetare funcționând după principiile entităților naționale
de cercetare, cu particularitatea că aceasta are o naționalitate europeană și funcționează
conform legislației Europene.
ERIC reprezintă, în același timp, o infrastructură de cercetare internațională, deținând
trăsături distinctive în acest sens, astfel încât se înscrie, așa cum am subliniat anterior, în sfera
largă a organizațiilor internaționale de cercetare, indiferent de statutul sub care funcționează.
Întrucât, astfel cum s-a precizat de legiuitorul European și cum am arătat anterior,
regimul juridic al ERIC este deosebit tocmai prin faptul că acesta întrunește o serie de trăsături
și elemente ce derivă atât din particularitățile dreptului național și European, cât și din
principiile fundamentale de funcționare ale organizațiilor internaționale de cercetare, o scurtă
analiză a ERIC din această perspectivă contribuie la scopul studiului nostru de caz.
Prin normele şi trăsăturile consemnate în Regulamentul European şi în lumina
interpretărilor oferite la nivelul Comisiei Europene, ERIC, asemenea IUCN, CERN și FAIR,
reprezintă o structură asociativă la nivel guvernamental cu participare internațională. Faptul
că, spre deosebire de celelalte trei forme de asociere internațională, ERIC este profund marcat
de implicarea Comisiei europene, care are putere de decizie cu privire la constituirea acestei
entităţi și de control cu privire la funcționarea sa, faptul că la această formă de asociere pot
participa ca membri şi organizaţii interguvernamentale deja constituite, dar şi faptul că statutul
său este limitat prin Regulament nu constituie, în opinia noastră, argumente reale în susținerea
unei delimitări din punct de vedere al încadrării acestui consorțiu în sfera organizațiilor
guvernamentale internaționale.
În fapt, toate structurile mai sus evocate presupun participarea Guvernelor statelor
europene, aplicarea unor reguli aparţinând unor variate ramuri ale dreptului, beneficiul unor
privilegii şi imunităţi cu scopul întăririi şi dezvoltării cercetării ştiinţifice europene. În plus, atât
la nivelul celor trei organizații, cât și la nivelul ERIC, există permisivitatea participării și a unor
state care nu sunt membre ale Uniunii Europene. Astfel, în cazul ERIC este în mod expres
reglementată posibilitatea participării, în calitate de membru, a țărilor terțe (care nu sunt
membre ale Uniunii Europene) și a țărilor asociate (țări terțe care au un acord internațional cu
Comunitatea), iar CERN, la rândul său, se caracterizează printr-un parteneriat statal larg, care
excedează spațiului European, existând atât state membre, cât și state cu statut de observator și
de membru asociat din afara Europei.856
Analizând, într-o manieră comparativă, regimul juridic aplicabil celor patru forme de
asociere internaţională în sfera cercetării ştiinţifice, descrise mai sus, se observă următoarele:
a) Toate cele patru forme de asociere vizează obiective pe termen lung în domeniul
cercetării ştiinţifice, având ca scop întărirea cooperării şi acţiunilor comune ale membrilor;

856
[Link]
340
 b) Indiferent de reglementările în temeiul cărora se constituie, acestea au în comun, sub
aspectul regimului juridic ce le caracterizează, regulile din domeniul dreptului public național
și internaţional;
c) ERIC, IUCN, CERN și FAIR vizează cooperarea interguvernamentală, reprezentând,
în fapt, veritabile organizaţii internaţionale interguvernamentale, cu trăsături distincte, în care
se întrepătrund reguli de drept internaţional public, ordinea juridică Europeană și reglementări
naționale;
d) Bugetul tuturor acestor structuri cu personalitate juridică se constituie prin
contribuţiile statelor membre, respectând regula precizată în doctrină conform căreia
„Desfăşurarea organizaţiilor internaţionale şi funcţionarea corespunzătoare a acestora, în
vederea realizării obiectivelor pentru care au fost constituite, implică diverse cheltuieli care sunt
acoperite, în aproape toate organizaţiile internaţionale, prin contribuţia statelor membre”;857
e) Constituirea și activitatea celor patru entități generează importante consecinţe în sfera
dreptului privat, o serie de raporturi juridice de drept comercial, drept al afacerilor, dreptul
muncii etc. decurgând şi raportându-se la statutul acestora şi la regulile impuse de regimul
juridic ce le caracterizează.

Secțiunea IV. Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare, o

provocare pentru sistemele juridice naționale. Propuneri de lege ferenda

În ultima perioadă se observă o tendinţă accentuată la nivelul Uniunii Europene de a

adopta reglementări în domeniul instituţional, atât prin instituirea cadrului juridic dedicat
constituirii de organisme europene cu rol în atingerea obiectivelor propuse, cât şi prin
impunerea, față de statele membre, a unor reguli instituţionale de la care acestea nu se pot abate.
Un exemplu în acest sens, îl constituie şi domeniul cercetării ştiinţifice, în care Uniunea
Europeană, ca în multe alte domenii, a simţit necesară instituirea unor organisme specifice al
căror statut şi a căror structură să vină în mod eficient în întâmpinarea intereselor europene de
promovare a cercetării şi a parteneriatului ţărilor membre în acest domeniu. Toate acestea în
condițiile în care Uniunea Europeană a conștientizat că, pentru eficiență în domenii prioritare
de interes, nu sunt suficiente măsurile care să ghideze acțiunile statelor și, respectiv, acțiunile
europene de stimulare a cooperării între statele membre, impunându-se măsuri concrete de
definire a unui cadru bine reglementat de susținere în plan instituțional a dezvoltării acestui
domeniu prioritar în evoluția actuală a societății. Cu privire la aceasta, doctrina consacrată
dreptului Uniunii Europene subliniază că „Necesitatea cooperării statelor membre este

857
R. Miga-Beşteliu, loc. cit., în Revista de drept public, nr. 4/2007, p. 130
341
determinată de faptul că efortul individual nu mai este eficient, ci numai efortul comun al
statelor pe baza dreptului comunitar, este productiv.”858
Consorțiul pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare (ERIC) se circumscrie, pe de
o parte, preocupărilor largi ale Uniunii Europene de a îmbunătăți cadrul legislativ European,
astfel încât să răspundă în mod optim, obiectivului general al încurajării și stimulării cooperării
între statele membre în diferite domenii de interes social (economie, industrie, mediu, sănătate,
învăţământ, cercetare, etc.), incluzând uniformizarea dreptului European prin adoptarea de
norme cadru, norme scop (directive) sau, din ce în ce mai frecvent, de norme direct şi general
aplicabile (regulamente). Pe de altă parte se circumscrie eforturilor de a institui, prin utilizarea
instrumentelor juridice europene, mecanisme care să deservească pe deplin obiectivului
eficienței în procesul de întărire și dezvoltare a politicilor Europene.
Construirea și operarea de infrastructuri Europene de cercetare în asocierea de tip ERIC
prezintă indiscutabil o serie de avantaje, printre care enumerăm:
- crearea unui parteneriat larg între autorități publice, instituții publice și entități de
drept privat, cu beneficii multiple, pe termen mediu și lung, la nivel socio-economic;
- crearea de oportunități și perspective deosebite, în special pentru țările din Estul
Europei, cu impact în creșterea vizibilității acestora în spațiul European al cercetării și cu
premise concrete ca aceste state să devină parteneri reali în marea asociere Europeană în
domeniu;
- creșterea nivelului de competență și intensificarea transferului de cunoștințe și
expertiză în spațiul European, fapt ce contribuie la unificarea cercetării Europene și întărirea
acesteia pe plan mondial prin conferirea unei capacități de a competiționa cu marile laboratoare
internaționale de cercetare științifică.
Constituirea acestor tipuri de asocieri prezintă însă, justificat și de adoptarea relativ
recentă a reglementării, anumite dificultăți care, pe măsura maturizării cadrului legal și
instituțional și a intensificării cooperării Europene și naționale între autoritățile și organismele
cu competențe în domeniu, vor fi cu certitudine surmontate. Exemplificăm, la nivel de
dificultate, noutatea și pionieratul reglementărilor și procedurilor, lipsa de experiență și de
cunoștințe ale autorităților naționale cu privire la regimul juridic specific ERIC și abordarea
excesiv de precaută cu privire la adoptarea de reguli în sprijinul funcționării acestor consorții.
Adoptarea Regulamentului (CE) nr. 723/2009 privind cadrul juridic comunitar aplicabil
unui consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC) constituie un moment de
referință în procesul legislativ European, privit atât din perspectiva politicii de întărire a
cadrului instituțional European, cât și sub aspectul consacrării unui concept fundamental în
funcționarea administrației Europene și administrațiilor naționale, acela al asocierii
multidimensionale, în care parteneri de drept public, care fac administrație și care sunt
administrați, și parteneri de drept privat cooperează, într-o manieră extrem de interesantă,
pentru realizarea unui scop ținând de sfera interesului public național și supranațional. În acest
context, astfel cum arătam mai sus, revine statelor membre ale Uniunii Europene, o sarcină pe
cât de dificilă pe atât de generatoare de satisfacții, constând în adaptarea sistemelor legislative
naționale pentru un răspuns optim la provocările impuse de cadrul legislativ European.

Gh. Pinteală, C. Tenț, A.G, Sima-Pinteală, Drept Comunitar – Curs pentru studenții Facultăților de
858

Management, Administrație Publică, Comunicare, Univ. Creștină ”Dimitrie Cantemir”, Timișoara, 2009, p. 11.
342
 Asistăm, la momentul actual, la o stare de fapt în care, un Regulament adoptat la nivelul
Uniunii Europene, având, prin natura sa, aplicabilitate directă în toate țările membre UE,
impune, la nivelul legislațiilor naționale, o serie de acțiuni în sensul legiferării cu scopul de a
înzestra cadrul juridic național cu premisele necesare exercitării, de către consorțiu, a
drepturilor și obligațiilor ce-i revin în virtutea Regulamentului, a Deciziei Comisiei Europene
de constituire și a statutului de persoană juridică având sediul pe teritoriul unuia dintre parteneri.
Deși la nivelul României, Ordinul Ministrului delegat pentru învățământ superior,
cercetare științifică și dezvoltare tehnologică nr. 5180/2013 pentru aprobarea Procedurii privind
participarea României şi a entităţilor din România la un consorţiu pentru o infrastructură
europeană de cercetare (ERIC) constituie un bun început în ceea ce privește susținerea, la nivel
legislativ, a recunoașterii unui astfel de consorțiu în planul realităților naționale, este evidentă
insuficiența reglementării și necesitatea adoptării unor noi reglementări care să prevadă
modalitatea de recunoaștere a statutului unei astfel de persoane juridice, din perspectiva
regulilor aplicabile funcționării sale în concret. Este vorba despre clarificarea manierei în care
acesta urmează să fie recunoscut ca persoană juridică la nivel național (constituirea metodei de
luare în evidență/înregistrare fiscală), corespondența cu normele financiar-fiscale aplicabile,
statutul personalului etc. Apreciem că aceste demersuri trebuie realizate cu prioritate și într-o
manieră coerentă, în care funcționarea consorțiului să beneficieze de o abordare unitară, prin
care să se urmărească uniformizarea regulilor sale de manifestare în plan național cu cadrul
European legislativ și cu normele naționale incidente.

343
CONCLUZII

Subliniam, la începutul lucrării, că tema pe care am abordat-o este deosebit de complexă

și aproape imposibil de tratat într-o lucrare care să se pretindă a fi exhaustivă. Ne menținem, în
final, aceeași apreciere, cu o remarcă suplimentară, și anume faptul că documentarea pe care
am făcut-o a reprezentat o oportunitate deosebită în a înțelege că fenomenul administrativ este
mult mai interesant și mai complex decât imaginea pe care o are acesta în percepția actuală; are
încă multe necunoscute și multe dimensiuni ce merită cu prisosință a fi explorate.
Regimul juridic al formelor de asociere a autorităților publice și instituțiilor publice,
presupune, înainte de toate, o raportare la sintagmele care desemnează noțiunile de autoritate
publică și instituție publică și o incursiune în trăsăturile care, remarcate în contextul
reglementărilor privind organizarea și funcționarea acestor structuri sau subliniate în cuprinsul
analizelor specialiștilor în domeniu, conduc la reflectarea competenței asocierii lor.
Conceptul asocierii și formele cele mai vizibile care îl transpun în practică pot fi
identificate numai în condițiile unei cercetări axate, cu precădere, pe varietatea de acte
normative ce marchează ordinea juridică națională, doctrina dreptului administrativ fiind, din
motive lesne de înțeles, preocupată îndeosebi a trata instituțiile fundamentale ale dreptului
administrativ. Cu toate acestea, am regăsit, în cadrul unor valoroase lucrări ale dreptului
administrativ, aprecieri care, sub o formă sau alta, au făcut referire la instituția asocierii și care
au adus o importantă contribuție în demersul științific întreprins în scopul identificării acesteia.
Regimul juridic care caracterizează organizarea și funcționarea autorităților publice și
instituțiilor publice și, îndeosebi, aspectele privind capacitatea și competența acestora surprinse
la nivel legislativ, au impus extinderea cercetărilor către domenii care, excedând dreptului
administrativ, au incidență, prin natura instrumentelor juridice care se manifestă în sfera proprie
de preocupări, în activitatea acestor entități de drept public. Demersul nostru a determinat atât
concluzia privind regimul juridic complex aplicabil formelor de asociere în cauză, cât și
constatarea - în contextul întrepătrunderii fără echivoc a unei varietăți de norme ale dreptului
în reglementarea unei astfel de instituții – a faptului că se impune, din ce în ce mai mult, o
abordare multidisciplinară și transnațională a unor concepte specifice dreptului administrativ.
Se remarcă faptul că Ordinea Juridică Europeană capătă, tot mai pregnant, prioritate în sfera
dreptului administrativ național, segmentul asocierilor fiind un exemplu în care legiuitorul
European a înțeles să stimuleze, în contextul scopului întăririi spațiului juridic European,
parteneriatul larg la nivelul administrațiilor publice naționale și promovarea unui veritabil
comportament asociativ.
Analiza întreprinsă în cadrul Capitolului I al primei părți a lucrării generează, în primul
rând, concluzia cu privire la necesitatea clarificării unor noțiuni în privința cărora, la nivel
legislativ și la nivelul unor aprecieri doctrinare, există încă o ambiguitate, care nu se justifică
în raport de stadiul evoluției dreptului administrativ.
O a doua remarcă vizează detectarea, la nivelul cadrului juridic, a unor preocupări de
îmbunătățire a calității legilor în aspectele care ne interesează, însă acestea sunt încă
necoordonate și se realizează în funcție de capacitatea individuală și nu în contextul instaurării

344
unei percepții colective cu privire la necesitatea rigurozității termenilor care desemnează
concepte importante în sfera relațiilor sociale.
Am constatat că sintagmele autoritate publică și instituție publică nu sunt încă riguros
delimitate sub aspect terminologic, fapt ce generează, de multe ori, confuzii cu privire la statutul
acestora, confuzii care se manifestă nu numai în plan social larg, dar și la nivelul activității
acestor structuri.
Incursiunea realizată pe cele două planuri, legislativ și doctrinar, ne-a arătat că, deşi
denumirea sub care identificăm autorităţile publice nu a constituit un obstacol în realizarea
funcţiilor acestora, preocuparea pentru o mai mare rigurozitate de ordin terminologic ar fi
binevenită, întrucât noţiunile precise şi consacrate în timp sunt mai corect percepute atât de
autorităţi în sine, cât şi de cei administraţi.
În ceea ce priveşte evoluţia conceptului de „autoritate publică”, se observă că, pe măsură
ce o societate democratică se aşează pe baze stabile, tendinţa de a identifica termenii cei mai
reprezentativi în desemnarea acestor structuri se manifestă tot mai pregnant, iar aceasta atât sub
aspectul terminologiei în sine, cât şi prin prisma trăsăturilor esenţiale proprii. Cercetarea
întreprinsă pe această problematică ne-a arătat că, deşi în legislaţie şi în practică noţiunea de
„autoritate publică” este încă dublată de aceea de „organ public”, fiind apreciate ca echivalente,
totuşi se manifestă o preocupare vădită, mai puţin la nivel legislativ şi mai mult la nivel
doctrinar, pentru consacrarea unei sintagme unice şi riguroase, cu preferinţă către sintagma
„autoritate publică”.
Instituţiile publice, la rândul lor, deși bine reglementate la nivelul legislației privind
înființarea și funcționarea acestora, nu beneficiază de o abordare consacrată a regimului juridic
aplicabil, abordare care ar permite cu mai multă ușurință identificarea lor ca o categorie
distinctă în sfera largă a structurilor administraţiei publice.
Am constatat, în destul de multe cazuri, existența unor confuzii nepermise între
autoritățile publice și instituțiile publice. Asemenea confuzii derivă, în primul rând, dintr-o
neglijență de neînțeles la nivel legislativ și, în subsidiar, din faptul că reprezentanții autorităților
publice și instituțiilor publice manifestă dezinteres în a contribui la clarificarea unor noțiuni
esențiale în activitatea proprie.
Am arătat faptul că instituţiile publice nu trebuie confundate cu autorităţile publice şi
nici cu alţi prestatori de servicii publice, întrucât trăsăturile şi modul lor de organizare şi
funcţionare constituie elemente evidente de distincţie ale acestora. Subordonarea
administrativă, aspect esenţial în statutul instituţiilor publice, activitatea lor dominant practică,
sunt doar două exemple ce susţin distincţia între instituţii publice şi autorităţi publice, în timp
ce caracterul preponderent intelectual şi gratuit al serviciilor prestate, gradul mare de
diversificare al acestora şi investirea cu o parte din puterea publică reprezintă câteva elemente
esenţiale în diferenţierea instituțiilor publice faţă de ceilalţi prestatori de servicii publice. Un
merit deosebit îl are, în această privință, doctrina dreptului administrativ, autori valoroși ai
domeniului elaborând teorii de referință în clarificarea acestor aspecte.
Aşa cum menţionam la începutul lucrării, statul, ca noţiune abstractă, capătă
reprezentare prin intermediul structurilor ce realizează funcţiile sale clasice: legislativă,
executivă şi judecătorească. Prezenţa acestor structuri în viaţa socială este percepută atât la
nivel teoretic, din perspectiva normelor juridice și a teoriilor doctrinare care tratează înfiinţarea,
organizarea, funcţionarea şi statutul lor, cât, mai ales la nivel practic, prin receptarea rezultatului
345
activităţilor pe care le desfăşoară în realizarea misiunii ce le revine. Este important ca cele două
percepţii să conveargă, astfel încât manifestarea acestor structuri să reflecte, în mod consecvent,
transpunerea în practică a principiilor de funcţionare şi a competenței instituite prin normele de
organizare și funcționare. În același sens, nu se poate concepe realizarea optimă a scopului
legitim al unei autorităţi publice în absenţa unor reglementări de calitate vizând statutul şi
funcţionarea sa. Este de esenţa bunei administrări a societăţii statuarea unor norme clare şi
predictibile, în care terminologia şi definiţiile să fie precise, fără ambiguităţi generatoare de
interpretări eronate şi, de multe ori, abuzive.
Tot din cercetările întreprinse a rezultat faptul că, în paralel cu preocuparea pentru
termenii uzitaţi în desemnarea structurilor statului, s-a dezvoltat un interes doctrinar deosebit
pentru interpretarea şi explicarea naturii juridice a acestora, prin prisma tuturor elementelor
definitorii. Cu toate acestea, fără a contesta meritele deosebite ale analizei doctrinare,
considerăm că aceasta nu poate suplini lacune legislative și contradicții între diversele acte
normative. Este rolul legiuitorului să se preocupe de o atare misiune, iar acesta trebuie să
manifeste determinare în elaborarea de acte normative coerente, complete şi care să susţină
realizarea scopului pentru care sunt adoptate, cu atât mai mult în domeniul administraţiei
publice.
Dificultatea cercetării efectuate în cadrul lucrării a crescut, însă, în contextul eforturilor
de identificare a conceptului asocierii într-o legislație stufoasă, adaptată din mers acestei
realități confirmate în perioada relativ recentă, cu consecința lipsei de uniformitate și consacrare
riguroasă. În același timp, doctrina de specialitate, urmărind alte teme fundamentale ale
dreptului administrativ, care solicită analiza și critica necesară atingerii exigențelor de calitate,
este mai puțin preocupată de segmentul asocierilor entităților implicate în realizarea
administrației, fiind abordate, cu prioritate, formele de asociere distinct reglementate în materie.
În aceste condiții, astfel cum am subliniat mai sus, cercetarea s-a axat, cu preponderență, pe de
o parte, pe identificarea conceptului de asociere în diversele categorii de acte normative, cu
accent pe cele care au conotație în determinarea regimului juridic aplicabil organizării și
funcționării autorităților publice și instituțiilor publice, iar pe de altă parte, pe conturarea sferei
asociative în contextul vizibilității în practică a diferitelor forme de asociere. Am încercat,
astfel, ca din elementele ținând de capacitatea și misiunea acestor entități, să le extragem pe
cele care conduc la atributul asocierii și la definirea unui comportament asociativ ca trăsătură
distinctă a competenței autorităților publice și instituțiilor publice.
Conceptul asocierii a fost abordat în lucrare, în sensul larg al accepțiunii, incluzând o
varietate de forme de parteneriat, colaborare, cooperare, din preocuparea de a nu omite
reprezentări care, fără a fi semnificative în raport de forța sau relevența lor, constituie totuși
manifestări ale acestui concept. Au fost abordate forme de cooperare diverse, pornind de la
colaborări cu forță juridică redusă, până la instrumente juridice de referință, generatoare de
veritabile entități asociative.
O componentă importantă a asocierii în sens larg s-a dovedit a fi sfera serviciilor
publice, tratată în cuprinsul capitolelor II și V ale primei părți a tezei. Acestea, marcate la nivel
legislativ de o preocupare constantă de îmbunătățire, beneficiază de reglementări care,
instituind forme de delegare a sarcinilor administrației publice, consacră, în fapt, construcția
unui real parteneriat public-privat.

346
 Evoluţia societății și a cerințelor, tot mai complexe, la nivelul populației este un factor
determinant în reconsiderarea atât a sarcinilor administrației publice, cât și a instrumentelor
prin care serviciile publice să fie realizate la nivel optim. În acest context, autoritățile
administrației publice centrale au conștientizat nu numai faptul că serviciul public nu mai poate
constitui monopol al statului, dar și că se impune o gândire strategică cu privire la mecanismele
necesar a fi instituite și, mai departe, întărite, care să facă față noilor dimensiuni ale
administrației publice.
Am remarcat, astfel, pe de o parte, preocuparea legiuitorului de a asigura cadrul legal al
satisfacerii în mod optim a interesului public, sub aspectul serviciilor publice prestate către
populaţie, iar pe de altă parte, conştientizarea necesităţii implicării tot mai intense a partenerilor
privaţi în asigurarea dezideratelor de interes public. Am remarcat, de asemenea, că cele mai
multe dintre aceste servicii publice, inclusiv cele vizând exploatarea anumitor bunuri
proprietate publică sau privată a statului, au caracter economic, fiind generatoare de venituri,
de profit. În acest segment intervine preocuparea partenerilor din sectorul privat de a colabora
cu autorităţile şi instituţiile publice într-o relaţie reciproc avantajoasă, care să asigure atât
satisfacerea interesului public cât şi cea a interesului privat de tip economic, comercial, dar și a
structurilor statului de a asigura premisele unei astfel de relații.
O altă direcție distinctă a cercetărilor, abordată în cadrul capitolelor IV și V ale primei
părți a lucrării, a constituit-o parteneriatul public-public, un segment prea puțin abordat în
teoria administrativă. Fără a avea o conotație în zona economică propriu-zisă, această sferă a
formelor de asociere a autorităților și instituțiilor publice are potențialul unui beneficiu deosebit,
ale cărui efecte trebuie analizate exclusiv într-o abordare a rezultatelor pe termen lung. O
direcție importantă în eforturile de adaptare a administrației publice la realitățile socio-
economice pe plan național, european și internațional o constituie validarea unei percepții
strategice asupra rolului și misiunii administrative, care să înlocuiască maniera ad-hoc de
rezolvare a celor mai multe dintre treburile publice, cu o abordare de tip prognoză, în care
anticiparea problemelor să fie însoțită de consacrarea mecanismelor optime de soluționare.
Parteneriatul între persoanele juridice de drept public însărcinate cu administrarea
treburilor statului sau ale unităților administrativ-teritoriale apare, din ce în ce mai pregnant, ca
o soluție care, depășind sfera principială a bunelor relații, se conturează ca o tematică distinctă
a competenței administrației publice. Semnificația raporturilor juridice care se nasc în această
sferă de acțiune impune instituirea unui cadru juridic adecvat, capabil să susțină, în plan practic,
manifestările autorităților publice în această direcție.
Administrația publică a căpătat şi continuă să capete noi valenţe, concurând cu o serie
de alţi factori, la unificarea europeană instituţională și la consolidarea unui drept administrativ
European. Acţiunile conjugate şi cooperarea permanentă dintre administraţiile publice
naţionale din spaţiul European, precum și intervenția administrației publice Europene în ordinea
juridică națională, prin instituirea de structuri de tip administrativ cu caracter transnațional,
reprezintă o dovadă a faptului că însuși conceptul de administrație publică trebuie privit,
adesea, din perspectiva sa europeană, internațională. În acest sens, organizaţiile internaţionale
interguvernamentale constituie un reper important în materia armonizării la nivel instituţional
a comportamentului și practicilor în domeniu. Acestea, aşa cum se remarcă în doctrina franceză

347
„contribuie la o instituţionalizare a cooperării între State şi favorizează în acest fel consolidarea
structurii interstatale existente.”859
Parteneriatul public-privat a fost analizat, în cadrul lucrării, într-o accepțiune care
depășește cu mult abordarea la nivel legislativ, aceasta și pentru faptul că sintagma care
determină însuși titlul actului normativ de referință în materie (Legea parteneriatului public-
privat), este, în opinia noastră, inadecvată în raport de obiectul legii în cauză. Parteneriatul
public-privat se regăsește într-o sferă largă de forme de asociere, reglementând o arie largă de
cooperare, reflectată într-o serie de domenii, de la cel al prestării serviciilor publice, al
participării statului și unităților sale administrativ-teritoriale la viața economică, până la crearea
de diverse persoane juridice care acționează atât în sfera economică, cât și în afara acestei sfere.
Societățile, regiile autonome, companiile naționale, organizațiile internaționale, persoanele
juridice Europene, analizate în cadrul lucrării, constituie exemple elocvente în acest sens.
Intensificarea, în ultima perioadă, a colaborărilor sub diverse forme, tot mai variate,
între autorităţile/instituţiile publice şi persoanele juridice de drept privat, induce, din ce în ce
mai mult, ideea că aceasta reprezintă soluţia pentru gestionarea eficientă a serviciilor publice
şi, în sens larg, pentru satisfacerea interesului legitim public.
În mod firesc, Statul şi structurile sale nu mai pot fi privite ca persoane juridice situate
deasupra tuturor şi singure deţinătoare a capabilităţii gestionării interesului public. Evoluţia
socială demonstrează că Statul capătă din ce în ce mai mult statutul unui partener social care,
fără colaborarea celorlalţi actori sociali, nu îşi poate îndeplini misiunea pentru care există.
Astfel, conceptele de descentralizare, deconcentrare, privatizare, externalizare, parteneriat
public-privat, devin noțiuni fundamentale ale dreptului administrativ, iar persoanele juridice
private se transformă în actori principali în sfera realizării interesului public.
În plus, criticile din ce în ce mai intense asupra capabilităţii Statului de a-şi îndeplini
atribuţiile acreditează ideea că se impune reglementarea tot mai eficientă şi mai largă a unui
parteneriat între interesul legitim public şi interesul privat, între Stat, prin structurile sale
reprezentative, şi persoanele de drept privat.
Direcţia spre care se îndreaptă reconsiderarea administraţiei publice, prin eliminarea
barierelor stricte între dreptul public şi dreptul privat şi prin întrepătrunderea acestora într-un
mod care se dovedeşte că are rezultate, nu poate fi decât benefică. Ea se încadrează fără doar şi
poate în evoluţia naturală, firească a societăţii omeneşti, în general, şi a statelor în particular. În
acest fel, putem spune că, prin identificarea metodelor de realizare în condiţii de eficienţă a
interesului public, cu beneficiu reciproc pentru actorii de drept public şi pentru cei de drept
privat, statul şi structurile sale capătă un plus de imagine în aprecierea gestionării eficiente a
sarcinilor sale.
Parteneriatul public-privat, în sensul riguros și complet al accepțiunii sale, se impune,
în opinia noastră, a fi reglementat ca o instituție juridică de sine stătătoare, capabilă să surprindă
toate formele de manifestare ale acestuia și să stimuleze interesul ambilor parteneri în a dezvolta
astfel de construcții asociative. Exceptând actul normativ ce îi poartă numele într-o manieră
care, așa cum am arătat, este inadecvată în raport de scopul reglementării, celelalte forme de
asociere între partenerii de drept public și cei de drept privat sunt încă abordate dintr-o
perspectivă de tip permisiv, acceptat. Suntem de părere că definirea unui set de norme de

859
M. Gounelle, op. cit., p. 131.
348
aplicabilitate generală, care să constituie premisa juridică fundamentală a oricăror relaţii de
asociere între sectorul public şi sectorul privat, este necesară și oportună. Ca atare, revine cu
caracter de prioritate, legiuitorului, sarcina şi misiunea de a corecta și completa cadrul juridic
specific parteneriatului public-privat şi de a se asigura că normele instituite au capabilitatea şi
coerenţa necesară de a susţine realizarea în condiţii de eficienţă a acestei forme de colaborare.
Un aspect important de care trebuie să se ţină seama îl reprezintă, în același timp,
necesitatea asigurării coerenţei cadrului legislativ naţional cu cel european şi adaptarea
diferitelor forme de parteneriat public-privat la cerinţele şi standardele impuse de legislaţia
europeană. Aşa cum s-a arătat în doctrină, nu este suficient a se prelua anumite instituţii şi
instrumente juridice europene fără a se realiza transpunerea şi, respectiv, adaptarea acestora la
realităţile şi condiţiile naţionale. Numai aşa se poate contura un cadru legislativ cu adevărat
eficient, ale cărui concepte să-şi găsească aplicabilitate reală în practică.
Adoptarea unor reglementări de calitate în domeniul parteneriatului public-privat ar
transmite un mesaj pozitiv atât la nivelul administraţiei publice centrale şi locale româneşti, cât
şi în sfera agenţilor economici, a persoanelor juridice de drept privat care ar percepe acest lucru
cel puţin ca pe o garanţie a stabilităţii şi echilibrului societăţii româneşti. Rămâne de văzut în
ce măsură noua Lege a parteneriatului public-privat, chiar și restrictivă ca domeniu de aplicare,
va avea rezultatul scontat în atingerea obiectivelor propuse.
Lucrarea a urmărit să surprindă manifestarea autorităților publice și a instituțiilor
publice în sfera asocierii din perspectiva multiplelor sale dimensiuni. Au fost trecute în revistă
formele de asociere în plan național, la nivelul parteneriatului public-public și al celui
public-privat. Au fost, de asemenea, evidențiate, manifestările asociative ale acestor entități de
drept public în plan extern, identificându-se congruența diverselor ramuri ale dreptului, prilej
cu care s-a subliniat faptul că aceste forme de asociere capătă o valență complexă din punct de
vedere al regimului juridic aplicabil. Opinăm, și cu această ocazie, că cercetarea influenței unor
norme din diverse ramuri ale dreptului (drept constituțional, drept financiar, drept fiscal, drept
comercial, drept internațional public, dreptul Uniunii Europene) în exercitarea competenței
structurilor care realizează administrație publică, reprezintă o direcție care ar trebui să trezească
interesul specialiștilor în domeniu.
Astfel cum am arătat în capitolul introductiv, domeniul cercetării științifice a fost în
permanență avut în vedere în demersurile realizate în cadrul lucrării. Aceasta pentru că, pe de
o parte, parteneriatul, cooperarea, asocierea reprezintă noțiuni aproape intrinseci domeniului,
iar pe de altă parte, formele asociative din cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică nu
numai că sunt de mare actualitate, dar beneficiază de o permanentă preocupare la nivel legislativ
național, European și internațional, fiind instituite forme de asociere deosebit de interesante sub
aspectul regimului juridic aplicabil. Acesta a fost și motivul pentru care am ales ca partea a II-
a a lucrării să se constituie într-un studiu de caz al unei forme de asociere Europene (ERIC),
subiect care este deopotrivă captivant, dar și dificil de aprofundat.
Cercetarea ştiinţifică este un exemplu elocvent al reconsiderării sarcinilor administraţiei
publice în contextul tendinţelor evidente de unificare a preocupărilor, în special la nivel
european. Am arătat că domeniul în sine a căpătat, prin politica practicată la nivel
guvernamental și al Uniunii Europene, o nouă dimensiune, care a depășit cu mult ordinea
juridică națională. În fața acestei realități, misiunea administrației publice a căpătat valențe
Europene și chiar internaționale, încadrându-se, pe deplin, în conceptul de administrație
349
publică exterioară. Prin asocierile internaţionale din ce în ce mai variate şi mai complexe care
se realizează în acest domeniu, cercetarea ştiinţifică a devenit un pilon important al relaţiilor
reglementate la nivelul societăţii internaţionale, autorităţile administraţiei publice fiind puse,
din ce în ce mai des, în situația de a identifica, inclusiv la nivel legislativ, soluţii de punere în
practică a strategiei naţionale în contextul european şi internaţional în domeniu.
Așa cum am subliniat deja, modalitățile prin care se realizează colaborarea în interiorul
administrației publice sunt diverse și se manifestă în toate sferele de acțiune a autorităților
statului și unităților administrativ-teritoriale. Cadrul legislativ cu privire la organizarea și
funcționarea acestor autorități a devenit unitar sub aspectul consacrării constante a principiilor
cooperării, colaborării și parteneriatului. Principiul autonomiei locale și al descentralizării
constituie, de asemenea, elemente de bază în susținerea asocierilor în care este implicată
administrația publică. Cu toate acestea, în opinia noastră, cadrul legislativ este lacunar în
materia reglementării unitare a principiilor colaborării și cooperării care guvernează procedura
administrativă, astfel încât acestea să răspundă, la nivel social, diferitelor inițiative de cooperare
și să fie adaptate unor necesități concrete. Abordarea instituției asocierii administrative
exclusiv prin prisma permisivității legii și a transpunerii, la nivel teoretic, a unor forme de
asociere instituite pe plan european și internațional, nu este lucrativă, fapt ce atrage o exploatare
deficitară a acestor mecanisme.
Lipsa unei reglementări unitare sub aspect terminologic şi al regulilor de bază care ar
trebui să guverneze instituţia asocierii generează, în practică, două tipuri de consecinţe negative:
- dificultatea în alegerea formei optime de asociere, care să răspundă necesității
concrete şi să fie ușor de abordat din perspectiva regimului juridic aplicabil, raportat la
multitudinea de norme incidente (sub aspect statutar, financiar, contabil etc.) și
- incapacitatea de a exploata în mod corect şi judicios astfel de instrumente, în contextul
lipsei de claritate a principiilor și normelor care trebuie să guverneze constituirea și funcționarea
diverselor forme de asociere.
În sensul celor de mai sus, considerăm necesară o întărire a cadrului legislativ prin
adoptarea unor acte normative care, în interpretarea și aplicarea principiilor cooperării
consacrate de lege, să ofere autorităților publice mijloacele necesare și suficiente punerii în
practică în mod eficient a acestor principii. Codificarea administrativă constituie o oportunitate
deosebită în asigurarea terminologiei unitare, a sistematizării regulilor și a coerenței legislative
în materia asocierilor autorităților administrației publice.
În opinia noastră, instituția asocierii administrației ar trebui să își găsească o consacrare
distinctă în cadrul viitorului Cod de procedură administrativă, întrucât simpla mențiune a
obligaţiei sau a dreptului autorităților publice de a colabora şi coopera în vederea realizării
competenţelor ce le revin potrivit legii este insuficientă și nu rezolvă problemele concrete pe
care o astfel de competență le ridică.
Asocierile la nivel naţional şi internaţional ale autorităţilor publice şi instituţiilor publice
în vederea unei mai bune realizări a interesului legitim public se conturează, considerăm, ca o
veritabilă instituţie de drept, ale cărei valenţe poartă asupra unei sfere variate de norme de drept,
aparţinând atât dreptului public cât şi dreptului privat. Nu mai puţin adevărat este că dreptul
administrativ rămâne în centrul sferei de reglementare a acestor raporturi juridice întrucât, aşa
cum am arătat, misiunea realizării interesului public va greva regimul juridic al oricărei forme
de asociere, astfel încât prioritatea de aplicare va reveni, întotdeauna, normelor de drept public.
350
Având în vedere că, din ce în ce mai mult, rolul administraţiei publice este reconsiderat nu
numai la nivel naţional, dar şi în manifestările sale pe plan internaţional, apreciem că o
preocupare pentru identificarea unor norme-cadru în sfera acestor raporturi, ar fi utilă atât în
activitatea administrativă cât şi la nivelul teoriei dreptului.
Din analiza noastră, a rezultat că activitatea de cooperare internaţională a administraţiei
publice nu mai poate fi situată la marginea competenţei, devenind, ea în sine, o veritabilă
instituţie a dreptului administrativ. În considerarea implicațiilor pe care le au astfel de asocieri,
cu accent pe regimul proprietății publice care marchează patrimoniul entităților de drept public
participante în astfel de raporturi, credem că ar fi utilă o consacrare la nivel unitar a unor
principii în acest sens.
În condițiile în care manifestarea autorităţilor administraţiei publice în planul
raporturilor juridice internaţionale a devenit, din ce în ce mai mult, o constantă în activitatea
administraţiei publice, este necesară reflectarea acestei situații de fapt la nivelul cadrului
legislativ național. Adaptarea la realitatea juridică internațională impune, cu prioritate,
pregătirea ordinei juridice interne, astfel încât aceasta să răspundă în mod optim la noile
deziderate. Aşa cum s-a menţionat şi în doctrina franceză „Normele internaţionale (...)
constituie astăzi unul dintre izvoarele esenţiale ale dreptului administrativ.”860 Legiuitorul ar
trebui să conştientizeze acest lucru şi implicaţiile sale în practică.
În domeniul asocierii, aşa cum am arătat, există, la nivelul legislaţiei naţionale, o serie
de acte normative care menţionează, cel mai adesea, posibilitatea asocierii persoanelor juridice
de drept public în contextul enumerării atribuțiilor, chestiune care opinăm că ar trebui
completată cu definirea unor forme de instrumente juridice capabile să asigure premisele unor
bune-practici în domeniu. În acest sens, considerăm că un prim pas ar trebui să constea în
integrarea noţiunii de asociere în sfera noţiunilor de bază ale dreptului administrativ şi în
definirea unitară a acesteia.
Dezvoltarea conceptului asocierii prin elaborarea de reglementări în instituirea unui
cadru unitar al acestei forme de acţiune a administraţiei publice ar trebui să constituie una dintre
preocupările autorităților administrației publice. Suntem întru-totul de acord cu considerațiile
doctrinare referitoare la nevoia de a completa conceptele de bază ale ştiinţei administraţiei
publice cu noţiuni cu care, în practică, se operează în mod curent şi care sunt chiar mult mai
perceptibile şi vizibile decât noţiunile abstracte ce caracterizează dreptul administrativ şi care
sunt foarte greu percepute în activitatea practicienilor din administraţie şi a celor administraţi.
În acest sens, am completa susţinerea doctrinară că „(...) Noţiunile (...) persoană juridică de
drept public, capacitatea juridică a acesteia, competenţa autorităţilor/instituţiilor publice şi
efectele încălcării ei, contractul administrativ şi principalele tipuri de contracte administrative
ar trebui să îşi găsească o definiţie legală în cadrul viitorului Cod de procedură administrativă
al României”861, cu precizarea că și conceptul asocierii autorităţilor publice ar trebui să se
regăsească în acest cod.
Un exemplu de eficacitate în managementul administrativ, incluzând instituţia asocierii,
îl reprezintă dreptul administrativ al Uniunii Europene, care se preocupă în mod constant nu
numai în a institui un cadru legislativ previzibil şi eficient, dar și în a iniția acţiuni corelative

860
G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, 12é édition, Dalloz, Paris, 2011, p. 125.
861
C. S. Săraru, loc. cit., în Dreptul nr. 1/2010, p. 117.
351
acestuia, constând în permanenta ghidare şi îndrumare cu privire la interpretarea şi aplicarea
legii. Aşa cum s-a menţionat şi în doctrina dreptului administrativ european „Printre elementele
instituţionale se numără şi procesul de transferare a activităţilor productive către sectorul privat
prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administraţia publică
păstrând rolul de factor care concepe aceste contracte şi apoi le monitorizează.”862
Administraţia publică are în vedere două tipuri de sfere conceptuale: cea a conceptelor
valorice ca interes public, putere publică etc., care definesc rolul şi misiunea administraţiei
publice, în general, şi cea a conceptelor procedurale care, în aplicarea valorilor şi principiilor
bunei administrări a treburilor publice, sunt esenţiale în realizarea şi punerea în aplicare a
conceptelor valorice. Asocierea ar trebui să se regăsească în fiecare dintre acestea. În acest sens,
suntem pe deplin în consens cu opinia doctrinară conform căreia „Conceptele juridice nu au ca
finalitate cunoaşterea, ci acţiunea.”863
Așa cum am constatat în cuprinsul unora dintre actele normative invocate, o serie de
reglementări în materia dreptului administrativ prezintă paralelisme în definirea unor instituții
juridice specifice și în terminologiile utilizate, fapt care este, de altfel, criticat de specialiștii în
domeniu.
În același timp, reglementările-cadru care ar trebui să aducă unificarea și uniformizarea
conceptelor administrative fie lipsesc (Codul de procedură administrativă se află abia în faza
de proiect), fie nu sunt aduse la zi cu realitățile administrației publice (Legea contenciosului
administrativ). Sub acest aspect, în situația în care nu se reglementează la nivel legislativ această
chestiune, practica administrativă (activitatea administrației publice, a instanțelor de contencios
administrativ, a terților care intră în raporturi juridice cu structurile statului și ale unităților
administrativ-teritoriale) va avea în continuare de suferit prin dificultatea urmăririi și aplicării
unui volum mare de acte normative. Cu privire la aceste aspecte, un autor de referință în materia
dreptului administrativ a subliniat, într-o lucrare de specialitate, faptul că „Simplificarea
administrativă, prin instituirea unei legi generale, care să codifice dreptul administrativ nu este
percepută de public ca o rezolvare imediată a problemelor cu care se confruntă administrația.
Pe termen mediu și lung situația ar putea fi alta, efectele acesteia urmând a fi constatate inclusiv
asupra dezvoltării economice.”864
În sensul celor de mai sus, în considerarea aprecierilor doctrinei dreptului administrativ
cu privire la necesitatea elaborării unui Cod de procedură administrativă, care a arătat că
„Proiectul de cod de procedură administrativă va trebui să conţină reguli aplicabile
administraţiei publice, nereglementate în prezent (…) şi o serie de definiţii ale unor concepte
cu care se operează în mod uzual în administraţia publică (…)”865, apreciem că acesta ar trebui
să aibă în vedere şi un set de reguli aparținând sferei conceptuale și terminologice care reflectă
manifestarea competenței de asociere a structurilor administrației publice.
Concluziile cercetărilor în sfera asocierilor autorităţilor publice şi instituţiilor publice
arată că, prin evoluţia reglementărilor şi a preocupărilor de identificare a modalităţilor în care

862
I. Alexandru, op. cit., 2008, p. 264.
863
D.C. Dănişor, Juridicizarea conceptelor, Dreptul, nr. 3/2011, p. 66.
864
E. Bălan, Preocupări privind codificarea dreptului administrativ, Revista Română de Jurisprudență, nr. 5/2013,
p. 151.
865
D. Apostol-Tofan op. cit., Vol. I, 2014, p. 95.
352
persoanele juridice de drept public îşi realizează misiunea prin intermediul parteneriatelor în
interiorul sau în afara administraţiei publice, conceptul de asociere a căpătat statutul unei
instituţii juridice de sine stătătoare. Susţinerea este întărită şi de faptul că aceste asocieri nu
reprezintă o creaţie a cadrului juridic actual, fiind în mod direct determinate de evoluţia rolului
şi atribuţiilor statului în organizarea societăţii.
Aşa cum am arătat în Introducere, o lucrare profund documentată în domeniile în care
aceste asocieri îşi demonstrează eficienţa ar fi de interes în conturarea unei imagini corecte şi
cât mai complete a instituţiei asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice.
Deși raporturile de cooperare și colaborare la care sunt îndrituite autoritățile
administrației publice centrale și locale sunt avute în vedere atât în plan legislativ cât și în
preocupările doctrinare, considerăm că poziția distinctă a asocierii în cadrul conceptelor
administrative ar trebui întărită, astfel încât aceste raporturi juridice speciale să depășească
cadrul proclamativ al principiilor administrației și să ocupe un binemeritat loc în sfera formelor
concrete de gestionare a treburilor publice. Din păcate însă, încercările legislative de instituire
a unui cadru juridic adecvat sunt încă lipsite de coerența necesară și nu dețin viziunea utilităţii
în practică a celor mai multe dintre parteneriate.
În cadrul cercetărilor întreprinse, am observat la nivelul administraţiei publice o tendinţă
timidă de reconsiderare a rolului şi misiunii acesteia, inclusiv în ceea ce priveşte aprecierea
instrumentelor juridice optime de satisfacere a interesului public. Un factor esenţial rămâne, în
mijlocul tuturor acestor ambiguităţi legislative, doctrina de specialitate care, prin consideraţiile
sale valoroase, constituie un element constant al evoluţiei dreptului românesc.
Concluzionând, prezenta lucrare poate constitui un început pentru analize ulterioare ale
unui segment important al activității administrației publice. Acesta, deși nu își găsește, încă, o
consacrare expresă în legislația și în doctrina în materie, deține, prin potențialul său deosebit în
eficientizarea modului de gestionare a nevoilor sociale, un rol semnificativ în realizarea optimă
a misiunii structurilor Statului și unităților administrativ-teritoriale.
Identificarea principiilor, mecanismelor și instrumentelor care gravitează în sfera
regimului juridic al formelor de asociere a autorităților publice și instituțiilor publice constituie,
în opinia noastră, o direcţie de cercetare de mare actualitate, care va deține, în contextul ritmului
evoluției administrației publice, toate premisele conectării în timp real la realitatea juridică.

353
BIBLIOGRAFIE:

I. Tratate, cursuri:

H.T. ADAM, Tome V, Les organismes internationaux spécialisés, Contribution à la théorie

générale des établissements publics internationaux, Bibliotheque de Droit International, Tome
105, dirigée par Charles Rousseau, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, E.J.A.,
Paris, 1992
Alexandru D. ALBU, Florin BONCIU, Violeta CIUREL, Simona GAFTONIUC,
Cooperarea economică internaţională (tehnici, virtuţi, oportunităţi), Editura Expert, Bucureşti,
1995
Emanuel ALBU, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2008
Ioan ALEXANDRU, Studii de drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2000
Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2003
Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ european, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ european, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2010
Ioan ALEXANDRU, Mihaela CĂRĂUŞAN, Sorin BUCUR, Drept administrativ, Ediţia a
III-a revizuită şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009
Ioan ALEXANDRU, Claudia GILIA, Ivan-Vasile IVANOFF, Sisteme politico-
administrative europene, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2008
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, Volumul I, Ediţia 3, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2014
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, Volumul II, Ediţia 3, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2015
Dana APOSTOL TOFAN, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2006
Pierre BAUBY, L’européanisation des services publics, Editura Presses deSciences Po (La
Bibliothèque du citoyen), Paris, 2011
Emil BĂLAN, Instituţii de drept public, Editura All Beck, Bucureşti, 2003
Emil BĂLAN, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008
Béatrice BOISSARD, Didier BLANC, Stéphan MANSON, Zsófia ASZTALOS, Lucian
Chiriac, Vasile LUHA, András TORMA, Răzvan VIORESCU, Droit Administratif
Européen, La série: „Education Européenne des Fonctionnaires Publics”, L’ administration
dans le Droit Europeen, Miskolc University Press, 2008
Dumitru BREZOIANU, Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 2004
Dumitru BREZOIANU, Mariana OPRICAN, Administraţia publică în România, Editura
C.H. Beck, Bucureşti, 2008
Stanciu D. CĂRPENARU, Tratat de drept comercial român, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009

354
Stanciu D. CĂRPENARU, Sorin DAVID, Cătălin PREDOIU, Gheorghe PIPEREA, Legea
societăţilor comerciale, Comentariu pe articole, Ediţia 4, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
Jean CHARPENTIER, Institutions internationales, 13e édition, Dalloz, Paris, 1997
Eugen CHELARU, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, Ediţia a 2-a
revăzută şi completată, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008
Patrice CHRÉTIEN, Nicolas CHIFFLOT, Maxime TOURBE, Droit administratif, 14e,
édition, SIREY, Éditions DALLOZ, Paris, 2014
Alexandru-Sorin CIOBANU, Inalienabilitatea și imprescriptibilitatea domeniului public în
dreptul român și în dreptul francez, Editura Universul Juridic, București, 2012
Alexandru-Sorin CIOBANU, Drept administrativ, Activitatea administrației publice.
Domeniul public, Editura Universul Juridic, București, 2015
Dorin CLOCOTICI, Dreptul comercial al afacerilor, I, Editura Fundaţiei „România de
Mâine”, Bucureşti, 1998
Florin COMAN-KUND, Alexandru-Sorin CIOBANU, Drept administrativ, Partea I –
Sinteze teoretice şi exerciţii practice pentru activitatea de seminar, Editia a III-a revăzută,
actualizată şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009
Ion CORBEANU, Drept administrativ (curs universitar), Ediţia a II-a revăzută şi adăugită,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2010
Olia-Maria CORSIUC, Drept comercial, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2007
Charles DEBBASCH, Frédéric COLIN, Droit administratif, 8é éd., Economica, Paris, 2007
Dragoş DINCĂ, Servicii publice şi dezvoltare locală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2008
Marianne DONY, Droit de L’Union européenne, Sixième édition revue et augmentée, Editions
de L’Université de Bruxelles, 2015
Daniel DORMOY, Droit des organisations internationales, Dalloz, Paris, 1995
Mihaela Augustina DUMITRAȘCU, Dreptul Uniunii Europene și specificitatea acestuia,
Ediția a II-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2015
George DUPUIS, Marie-José GUÉDON, Patrice CHRÉTIEN, Droit administratif, 7e
édition, Editeur Armand Colin, 2000
Georges DUPUIS, Marie-José GUÉDON, Patrice CHRÉTIEN, Droit administratif, 12é
édition, Dalloz, Paris, 2011
Pierre Marie DUPUY, Droit international public, 6e édition, Dalloz, Paris, 2002
Pierre Marie DUPUY, Yann KERBRAT, Droit international public, 12e édition, Dalloz,
Paris, 2014
Dumitru A. P. FLORESCU, Roxana POPA, Theodor MREJERU, Contractul de asociere
în participaţiune, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009
Michel FROMONT, Droit administratif des États européens, Presses Universitaires de France,
Paris, 2006
Augustin FUEREA, Drept comunitar al afacerilor, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Universul
Juridic, Bucureşti, 2006
Augustin FUEREA, Dreptul Uniunii Europene – principii, acțiuni, libertăți, Ed. Universul
Juridic, București, 2016

355
Jean-Marie GARRIGOU-LAGRANGE, Recherches sur les Rapports des Associations avec
les Pouvoirs Publics, Thèse pour le doctorat en droit, Ed. Librairie Generale de Droit et de
Jurisprudence, Paris, 1970
Yves GAUDEMET, Droit administratif, 19é édition, Lextenso éditions, Paris, 2010
Grigore GEAMĂNU, Drept internaţional public, Vol. I, Tratat, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1981
Max GOUNELLE, Relations internationales, 3e édition, Ed. Dalloz, Paris, 1996
Cristian GHEORGHE, Drept comercial european, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
Jean-François GUILHAUDIS, Relations internationales contemporaines, 2e édition, Ed.
LexisNexis Litec, Paris, 2005
Yves GUYON, Droit des affaires, Droit commercial general et Societes, 3e édition,
ECONOMICA, Paris, 1984
Ion IMBRESCU, Elemente de ştiinţa administraţiei (Introducere în administraţia publică),
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007
Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia 4, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005
Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediţia 4, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005
Antonie IORGOVAN, Liliana VIŞAN, Alexandru Sorin CIOBANU, Diana Iuliana
PASĂRE, Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi completările la zi) –
Comentariu şi jurisprudenţă, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
Cristian JURA, 271 Organizații internaționale interguvernamentale, Editura C. H. Beck,
București, 2013
Christophe LESCOT, Organisations européennes – Union européenne, Conseil de l’Europe
et autres organisations, 17é édition, Collection Paradigme, Belgique, 2015
Corneliu MANDA, Drept administrativ, Tratat elementar, Ediția a V-a revăzută şi adăugită,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
Corneliu MANDA, Cezar MANDA, Dreptul colectivităţilor locale, Ediţia a IV-a revăzută şi
adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
Philippe MERLE, avec la collaboration de Anne FAUCHON, Droit commercial, Sociétés
commerciales, [Link], Paris, 2000
Christian MESTRE, La coopération décentralisée et le droit international, Le droit appliqué à
la coopération interrégionale en Europe – Ouvrage collectif sous la direction de la Commission
de l’Union Européenne (DG XVI) et de l’Assemblée des Regions d’Europe, Librairie Générale
de Droit et de la Jurisprudence, E.J.A., Paris, 1995
Jacques MESTRE, Marie-France GAVOUYÈRE, Lamy sociétés commerciales, Edité par
LAMY S.A., Paris, 1989
Raluca MIGA-BEŞTELIU, Drept internaţional public, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti,
2005
Raluca MIGA-BEŞTELIU, Drept internaţional public, Vol. I, Ediția 3, Editura C. H. Beck,
București, 2014
Raluca MIGA-BEŞTELIU, Drept internaţional public, Vol. II, Ediția 2, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2014

356
Raluca MIGA-BEŞTELIU, Organizaţii internaţionale interguvernamentale, Editura All Beck,
Bucureşti, 2000
Gheorghe MOCA, Mircea DUȚU, Drept internațional public, Vol. I, Editura Universul
Juridic, București, 2008
Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediția
15, Volumul I, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2016
Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia
15, Volumul II, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2017
Adrian NĂSTASE, Cristian JURA, Florian COMAN, 14 prelegeri de Drept Internațional
Public, Editura C.H. Beck, București, 2012
Alexandru NEGOIŢĂ, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996
Alexandru NEGOIŢĂ, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura ATLAS LEX
S.R.L., Bucureşti, 1993
Paul NEGULESCU, Tratat de Drept Administrativ Român, Ediţia a IV-a, Volumul I, Fascicola
1, Institutul de Arte Grafice E. Mârvan, Bucureşti, 1934
Mihail NIEMESCH, Dreptul organizațiilor internaționale, Editura Hamangiu, București, 2015
Henri OBERDORFF, Les institutions administratives, 3e édition, Editeur Armand Colin,
Paris, 2002
Beatrice ONICA-JARKA, Structuri de cooperare interguvernamentală instituţionalizată, Ed.
C.H. Beck, Bucureşti, 2009
Victor ONIŞOR, Tratat de Drept Administrativ Român, Ediţia II, Bucureşti, Cartea
Românească, 1930
Mihai T. OROVEANU, Tratat de drept administrativ, Ediţia a doua revăzută şi adăugită,
Editura CERMA, Bucureşti, 1998
Vasile PĂTULEA, Corneliu TURIANU, Curs de drept comercial român, Editura All Beck,
Bucureşti, 1999
Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
Gheorghe PINTEALĂ, Constantin TENȚ, Andrada Georgiana SIMA-PINTEALĂ, Drept
Comunitar – Curs pentru studenții Facultăților de Management, Administrație Publică,
Comunicare, Univ. Creștină ”Dimitrie Cantemir”, Timișoara, 2009
Vasile POPA, Radu I. MOTICA, Dumitru Adrian CRĂCIUNESCU, Societăţile
comerciale, instituţii ale noului Drept comercial, Editura Helicon, Timişoara, 1994
Mircea PREDA, Curs de drept administrativ – Partea specială, Casa Editorială „CALISTRAT
HOGAŞ”, Bucureşti, 1995
Mircea PREDA, Autorităţile administraţiei publice – Sistemul constituţional român, Ediţia a
II-a revăzută şi actualizată pe baza legislaţiei în vigoare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002
Mircea PREDA, Drept administrativ, Partea generală, Ediţia a IV-a, Lumina Lex, Bucureşti,
2006
Valentin I. PRISĂCARU, Tratat de drept administrativ român – Partea generală - , Ediţia a II-
a revăzută şi adăugită, Editura ALL, Bucureşti, 1996
Constantin RARINCESCU, Drept administrativ, 1926-1927
Jean-Claude RICCI, Droit administratif, 4e éd., Ed. Hachette Superior, Paris, 2004
Georges RIPERT, Traité élémentaire de Droit Commercial, Tome 1, 12 ○ Ėdition par René
Roblot, Paris, 1986
357
Jean RIVERO, Droit administratif, Huitième édition, Dalloz, Paris, 1977
Jean RIVERO, Jean WALINE, Droit administratif, 19e édition, Dalloz, Paris, 2002
Ioan SANTAI, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Volumul I, Ediţie revizuită, Editura
„Alma Mater”,Sibiu, 2009
Cătălin-Silviu SĂRARU, Contractele administrative, Reglementare. Doctrină. Jurisprudenţă,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
Lucian SĂULEANU, Contractul de asociere în participație, Încheiere, executare, încetare,
Editura Hamangiu, București, 2009
Stelian SCĂUNAŞ, Drept internaţional public, Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2007
Bertrand SEILLER, Droit administratif, 2. L’action administrative, 5é édition, Champs
université, Flammarion, 2014
Pierre SERRAND, Manuel d’institutions administratives françaises, 2e éd. Refondue, Ed.
presses Universitaires de France, Paris, 2007
Dan DROSU ŞAGUNA, Mihail Romeo NICULESCU, Societatea comercială europeană,
Unitate în diversitate, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1996
Daniel Mihail ȘANDRU, Dreptul Uniunii Europene, Jurisprudență și Legislație, Editura
Universitară, București, 2012
Daniel Mihail ȘANDRU, Societățile comerciale în Uniunea Europeană, Ed. Universitară,
București, 2006
Daniel Mihail ȘANDRU, Libertatea de stabilire a societăților în Uniunea Europeană. Culegere
de legislație și jurisprudență, ed. a II-a. Ed. Universitară, București, 2014
Mariana STANCU-ŢIPIŞCĂ, Persoanele juridice de drept public, Ediţia a 2-a, Editura C.H.
Beck, Bucureşti, 2007
Vasile TABĂRĂ, Dezvoltarea capacității administrative, Editura C.H. Beck, București, 2012
Anibal TEODORESCU, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a, Volumul I, Institutul de
Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929
Anibal TEODORESCU, Tratat de drept administrativ, Volumul II, Institutul de Arte Grafice
Ed. MARVAN, Bucureşti, 1935
Anibal TEODORESCU, Organizarea administrativă, A doua parte a cursului de Drept
Administrativ, Editura St. Trofilescu Bc., Bucureşti, 1931
Anton TRĂILESCU, Drept administrativ, Ediţia 4, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010
Laura-Magdalena TROCAN, Drept internațional public, Editura C.H. Beck, București, 2014
Ion TURCU, Tratat teoretic şi practic de drept comercial, Volumul I, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2008
Georges VEDEL, Pierre DELVOVÉ, Droit administratif 2, 12e édition, Presses
Universitaires, Paris, 1992
Verginia VEDINAŞ, Drept administrativ, Ediţia a IX-a revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2015
Verginia VEDINAŞ, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Manual practic,
Lumina Lex, Bucureşti, 2002
Michel VERPEAUX, Droit des collectivités territoriales, Edition Presses Universitaires de
France, Paris, 2005
Ioan VIDA, Puterea executivă şi Administraţia publică, Editura Regia Autonomă „Monitorul
Oficial”, Bucureşti, 1994
358
Mădălina VOICAN, Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2008
Jean-Claude ZARKA, Institutions internationales, 6é édition, Ellipses Édition Marketing S.A.,
Paris, 2014

II. Studii, articole

Irina ALEXE, Situația extraordinară – temei sau pretext pentru puterea executivă de a
reglementa în domenii rezervate legii?, Administrația publică în situații de criză/Emil Bălan,
Cristi Iftene, Marius Văcărelu, Wolters Kluwer, 2015
Armenia ANDRONICEANU, Schimbări strategice în managementul public de la nivelul local
al administrației din România, Administrație și Management Public, nr. 9/2007
Dana APOSTOL TOFAN, Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară. Modelul european cu
privire specială asupra modelului francez, Analele Universităţii Bucureşti, Seria Drept, 2007/IV
Dana APOSTOL TOFAN, Aspecte controversate privind regiile autonome în raport cu
legislaţia de după 1990, Dreptul, nr. 4/2000
Dana APOSTOL TOFAN, Le Partenariat public-privé, Analele Universităţii Bucureşti, Seria
Drept, [Link]/2005
Dana APOSTOL TOFAN, Puterea discreţionară a autorităţilor publice şi necesitatea
satisfacerii unui interes public, Analele Universităţii Bucureşti, Seria Drept, 1998
Iulian AVRAM, Contractele de parteneriat public-privat, Dreptul, nr. 12/2004
Pierre BAUBY, L’européanisation des services publics, Revista de drept public, nr. 2/2007
Emil BĂLAN, Preocupări privind codificarea dreptului administrativ, Revista Română de
Jurisprudență, nr. 5/2013
Simona CRISTEA, Fundamente constituţionale ale noţiunii de autoritate publică, Analele
Universităţii Bucureşti, Seria Drept, 1997
Dan Claudiu DĂNIŞOR, Juridicizarea conceptelor, Dreptul, nr. 3/2011
Ana DÂMBU, Aspecte privind noțiunea serviciului public în context actual, Revista
Transilvană de Științe Administrative, VIII, 2002
Ion DELEANU, Gheorghe BUTA, ”Ordinea publică” și ”motivele de ordine publică” în
apelul și recursul civil, Dreptul, nr. 2/2012
Mihai DUŢU, Asocierea în participaţiune, Revista Juridica, nr. 1/2000
Cristina FLORESCU, Concepte și tendințe actuale în legătură cu dreptul societăților
comerciale, Revista Pandectele Române, nr. 1/2012
Elena Mihaela FODOR, Protejarea interesului general în contextul externalizării serviciului
public, Revista de drept public, nr. 2/2007
Simona GHERGHINA, Discuţii privitoare la implicarea fondurilor publice în proiectele de
parteneriat public-privat în condiţiile legislaţiei române actuale, Dreptul, nr. 3/2012
Liviu GIURGIU, Reglementări actuale privind unele servicii publice comunitare, Curierul
Judiciar, nr. 5/2008
Christian LANGE, Societeas Privata Europea: Quo vadis? – Past, present and future of the
SPE, Master Thesis in International Business Law, Tilburg University, Spring, 2010
359
Noëlle LENOIR, The Societas Europaea (SE) in Europe – A promising start and an option
with good prospects, Utrecht Law review, Vol. 4, Martie, 2008
Ovidiu Horia MAICAN, Statutul legal al întreprinderilor publice și monopolurilor comerciale
în Uniunea Europeană, Revista Tribuna Juridică, Vol. 3, nr. 1, 2013
Maximilian METZGER, CERN – Intergovernmental organization since 1954, ESFRI –
Workshop on „Legal Forms of Research Infrastructures of Pan-European Interest”, Brussels,
23 Martie 2006
Raluca MIGA-BEŞTELIU, Mijloacele financiare ale organizaţiilor internaţionale, Revista de
drept public, nr. 4/2007
Vasile PĂTULEA, Forma de asociere a parteneriatului public-privat, Dreptul, nr. 1/2005
Vasile PĂTULEA, Conţinutul noţiunii de "domeniu public" şi regimul juridic al acestuia în
legislaţia română. Transferul de bunuri din domeniul privat în domeniul public, Dreptul, nr.
7/2007
Rodica Narcisa PETRESCU, Impactul adoptării Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.
34/2006 asupra contractului de parteneriat public-privat, Revista de drept public, nr. 1/2007
Rodica Narcisa PETRESCU , Unele observaţii cu privire la noua Lege a administraţiei publice
locale nr. 215/2001, Dreptul nr. 4/2002
Gheorghe PIPEREA, Contractul ca instrument de manipulare, Revista Curierul Judiciar, nr.
4/2011
Oliviu PUIE, Aspecte privitoare la reglementarea parteneriatului public-privat în contextul
noului cadru legislativ instituit prin Legea nr. 178/2010 modificată şi completată şi Ordonanţa
de Urgenţă a Guvernului nr. 39/2011, Revista Pandectele Române, nr. 8/2011
Oliviu PUIE, Gestiunea delegată a serviciilor de utilități publice, Dreptul, Nr. 9/2012
Jevgeni ROBAKOV, Societas Europaea - analysis of adoption and practical functioning,
Master’s thesis within European Company Law, Jönköping University, Decembrie, 2007
Cătălin SILVIU SĂRARU, Capacitatea autorităţilor/instituţiilor publice de a încheia contracte
administrative, Dreptul, nr. 1/2010
Dragoş-Alexandru SITARU, Aspecte privind regimul juridic al societăţilor comerciale cu
participare română constituite în străinătate, Analele Universităţii Bucureşti, Seria Drept, 2004-
III
Lavinia Elena SMARANDACHE, Impactul noțiunilor de asociere și libertate de asociere
asupra raportului dintre libertatea de asociere cu alte drepturi și libertăți, Revista de Științe
Juridice, nr. 1/2008
Gheorghe STANCU, Legătura dintre dreptul contractelor şi dezvoltarea cadrului juridic al
societăţii, Dreptul nr. 8/2008
Mariana STANCU-ŢIPIŞCĂ, Eficacitatea economico-socială a parteneriatului public-privat,
Revista de drept public, nr. 1/2007
Anton TRĂILESCU, Câteva considerații în legătură cu formele de organizare a serviciilor
publice și regimul lor juridic, Dreptul, nr. 12/2002
Ana VASILE, Cu privire la contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor
copilului, Revista de drept public, nr. 1/2007
Verginia VEDINAŞ, Ştefania-Cristina MIRICĂ, Regimul juridic al dreptului de asociere a
unităţilor administrativ-teritoriale în lumina modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 prin Legea
nr. 286/2006, Revista de drept public, Nr. 2/2007
360
Crina VERGA, Aspecte privind concretizarea parteneriatului public-privat în unele judeţe din
zona Moldovei, Revista de drept public, Nr. 1/2007
Daiana Maura VESMAŞ, Iordan NICOLA, Unele consideraţii teoretice privind relaţia dintre
personalitatea de drept public, capacitatea şi competenţa de drept administrativ, Revista de drept
public, nr. 4/2007

III. Jurisprudenţă
Decizia Curţii Constituţionale nr. 51 din 31 ianuarie 2008, publicată în [Link]. nr. 95 din 6
februarie 2008
B. Ramaşcanu, Jurisprudenţa CEDO în cauzele împotriva României, Ediţia a 2-a,
Bucureşti, Editura Hamangiu, 2009, Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea Curţii din 4
mai 2000,
Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 12 iulie 2012, Cauza 378/10 - VALE
Építési kft
Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 21 octombrie 2010, Cauza C 81/09 -
Idryma Typou

IV. Manuale, Prezentări, Rapoarte

ESFRI, Strategy Report on Research Infrastructures, Roadmap 2010, March, 2011,
Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011
European Strategy Forum on Research Infrastructures (ESFRI), Regional Issues Working
Group, Report 2010, May
Manualul Asociaţiilor de Dezvoltare Intercomunitară din România, Documente elaborat
în cadrul Proiectului ”Asociațiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea
în comun, în condiții de calitate și eficacitate, a serviciilor publice locale, finanţat în cadrul
Programului Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative, axa prioritară 1,
„Îmbunătăţiri de structură şi proces al managementului ciclului politici publice”, domeniul
major de intervenţie „Îmbunătăţirea procesului de luare a deciziilor la nivel politico-
administrativ”
Consiliul Europei, Manual de cooperare transfrontalieră pentru uzul colectivităţilor locale şi
regionale în Europa, ed. a 3-a, Manual elaborat de Ch. Ricq, Comitetul restrâns de experţi în
domeniul cooperării transfrontaliere, Direcţia Mediului şi Puterilor Locale a Consiliului
Europei, Ed. Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2000
European Commission - ERIC Practical guidelines - Legal framework for a European
Research Infrastructure Consortium
Ileana Gimmillaro, The distributed Central European Research Infrastructure
Consortium CERIC-ERIC, Meeting of the ELI-DC Legal Working Group on the ELI-ERIC’s
statutory seat, Prague, December, 1st, 2015

361
IV. Legislaţie:

IV.1 Legislație europeană:

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, publicat în [Link]. nr. C 326 din 26 octombrie
2012
Tratatul privind Uniunea Europeană, Versiunea consolidată, [Link]. nr. C 115 din 9 mai 2008
Directiva Comisiei 80/723 /EEC din 25 iunie 1980 privind transparenţa relaţiilor financiare
dintre Statele Membre şi întreprinderile publice, publicată în [Link]. nr. L 195/35 din 29.07.1980,
cu modificările ulterioare
Regulamentul CEE nr. 2137/85 al Consiliului privind Grupul European de Interes Economic
(GEIE)
Regulamentul Consiliului (CE) nr. 2157/2001 din 8 octombrie 2001 privind statutul societăţii
europene
Regulamentul (CE) nr. 1435/2003 privind statutul societăţii cooperative europene (SCE)
/2005, privind organizarea și funcționarea cooperației, republicată
Regulamentul (CE) nr. 723/2009 din 25 iunie 2009 privind cadrul juridic comunitar aplicabil
unui consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC)
Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/1478/ din 19 august 2015 a Comisiei Europene
Decizia Comisiei Europene nr. 2014/392/UE din 24 iunie 2014

IV.2 Legislație națională

Constituţia României din 1866, publicată în [Link]. nr. 142 din 1 iulie 1866
Constituţia României din 1923, publicată în [Link]. nr. 282 din 29 martie 1923
Constituţia României din 1938, publicată în [Link]. nr. 48 din 27 februarie 1938
Constituţia Republicii Populare Române din 1948, publicată în [Link]. nr. 87bis din 13 aprilie
1948
Constituţia Republicii Populare Române din 1952, publicată în [Link]. nr. 1 din 27 septembrie
1952
Constituţia Republicii Socialiste România din 1965, republicată în [Link]. nr. 65 din 29
octombrie 1965
Constituţia României, publicată în [Link]. nr. 233 din 21 noiembrie 1991
Constituţia României republicată în [Link]. nr. 767 din 31 octombrie 2003
Constituţia Republicii Franceze, adoptată la 4 octombrie 1958, cu modificările ulterioare
Codul civil
Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice şi persoanele juridice
Legea nr. 21/1924 pentru persoanele juridice (Asociaţii şi Fundaţii)
Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public,
publicată în [Link]. nr. 167 din 31 iulie 1929
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi
societăţi comerciale, cu modificările şi completările ulterioare
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990
362
Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
Legea privind combaterea concurenței neloiale nr. 11/1991, cu modificările și completările
ulterioare
Legea nr. 14/1992, privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii
Legea nr. 15/1990, privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi
societăţi comerciale
Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 35/1991 privind regimul investiţiilor străine, republicată
Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat
Legea nr. 129/1998 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Fondului Român de
Dezvoltare Socială (FRDS), republicată
Legea nr. 213/1998, privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările
şi completările ulterioare
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,
cu modificările şi completările ulterioare
Legea administraţiei locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările ulterioare
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei
Legea nr. 319/2003 privind Statutul personalului de cercetare-dezvoltare, cu modificările şi
completările ulterioare
Legea nr. 590/2003 privind tratatele
Legea nr. 274/2004, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Oficiului Român pentru
Adopţii
Legea consorţiilor universitare nr. 287/2004, republicată
Legea datoriei publice nr. 313/2004
Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
Legea nr. 47/2006 privind sistemul naţional de asistenţă socială
Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și
completările ulterioare
Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare
Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și
completările ulterioare
Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare:
Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006
Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
Legea nr. 307/2008 privind asocierea Guvernului României la Centrul European pentru Politici
Sociale şi Cercetare (CEPSC)
363
Legea nr. 287/2009 privind Codul Civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și
completările ulterioare
Legea parteneriatului public-privat nr. 178/2010, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 181/2010 privind aderarea României la Acordul privind înființarea și Statutul
Organizației de Drept Public European, încheiat la Atena la 27 octombrie 2004
Legea nr. 203/2010 pentru ratificarea Acordului dintre România şi Organizaţia Europeană
pentru Cercetări Nucleare (CERN
Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul Civil, cu
modificările și completările ulterioare
Legea privind calitatea aerului înconjurător nr. 104/2011, cu modificările și completările
ulterioare
Legea asistenței sociale nr. 292/2011, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură
civilă, cu modificările și completările ulterioare
Legii nr. 186/2013 privind constituirea și funcționarea parcurilor industriale
Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal
Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală
Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice
Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii
Legea parteneriatului public-privat nr. 233/2016

O.G. nr. 1228/1990, pentru aprobarea metodologiei concesionării, închirierii şi locaţiei gestiunii
O.G. nr. 15/1993, privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor autonome
O.G. nr. 41/1994 privind autorizarea plății cotizațiilor la organizațiile internaționale
interguvernamentale la care România este parte
O.G. nr. 45/1997 privind înfiinţarea societăţii comerciale „Compania naţională de transporturi
aeriene române – TAROM” – S.A., cu modificările şi completările ulterioare
O.G nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind
cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la
21 mai 1980, aprobată cu modificări de Legea nr. 78/1999, cu modificările ulterioare
O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări prin Legea nr.
246/2005
O.G. nr. 81/2001, privind înfiinţarea şi organizarea Institutului Naţional de Administraţie
O.G. nr. 14/2002 privind constituirea și funcționarea parcurilor științifice și tehnologice,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 50/2003
O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 470/2002
O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 324/2003, cu modificările și completările ulterioare
O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a
domeniului public şi privat de interes local, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2003

364
O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la
care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin
direct ori indirect o participaţie majoritară
O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome
O.U.G. nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale
O.U.G. nr. 20/2001 pentru stabilirea unor măsuri referitoare la administrarea
companiilor/societăţilor naţionale şi a celorlalte societăţi comerciale la care statul sau o
autoritate a administraţiei publice locale este acţionar majoritar
O.U.G. nr. 109/2001 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice
O.U.G. nr. 84/2003, pentru înfiinţarea Companiei Naţionale de Autostrazi şi Drumuri Naţionale
din România S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome “Administraţia Nationala a Drumurilor
din România”
O.U.G. nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările și
completările ulterioare
O.U.G. nr. 54/2006, privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 22/2007
O.U.G. nr. 127/2007 privind Gruparea europeană de cooperare teritorială
O.U.G. nr. 5/2010, pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru
Cetăţenie
O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, cu modificările
și completările ulterioare
O.U.G. nr. 104/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul
public-privat
H.G. nr. 1199/1990, privind înfiinţarea Regiei Autonome de Electricitate “Renel”
H.G. nr. 1211/1990, privind înfiinţarea Regiei autonome a lignitului din România
H.G. nr. 1275/1990, privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale a Drumurilor din România
H.G. nr. 1323/1990 în legătură cu unele măsuri pentru aplicarea legii societăţilor comerciale
H.G. nr. 235/1991, privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Căilor Ferate Române
H.G. nr. 448/1991, privind infiinţarea regiilor autonome "Posta română", "Rom-Telecom",
"Radiocomunicatii", "Inspectoratul general al radiocomunicaţiilor" si a Societăţii comerciale
"Banc-Post" - S.A.
H.G. nr. 785/1997, privind înfiinţarea Companiei Naţionale a Uraniului S.A.
H.G. nr. 371/1998 privind înființarea Companiei Nationale “Poşta Română” S.A.
H.G. nr. 365/1998, privind înfiinţarea Companiei Naţionale de Electricitate - S.A., a Societăţii
Naţionale "Nuclearelectrica" - S.A. şi a Regiei Autonome pentru Activităţi Nucleare prin
reorganizarea Regiei Autonome de Electricitate "Renel
H.G. nr. 227/2000 pentru aprobarea închirierii bunurilor imobile, proprietate publică a statului,
aflate în administrarea unor instituţii publice de cultură
H.G. nr. 26/2003 privind transparența relațiilor financiare dintre autoritățile publice și
întreprinderile publice, precum și transparența financiară în cadrul anumitor întreprinderi
H.G. nr. 1608/2008 privind reorganizarea Institutului de Fizică Atomică
H.G. nr. 11/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei
Sociale, cu modificările și completările ulterioare
365
H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice
H.G. nr. 229/2009, privind reorganizarea Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva şi aprobarea
regulamentului de organizare şi funcţionare
H.G. nr. 1412/2009 privind organizarea şi funcţionarea Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei, cu
modificările ulterioare
H.G. nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii şi Patrimoniului
Naţional
H.G. nr. 150/ 2010 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Interministerial
de Avizare Lucrări Publice de Interes Naţional şi Locuinţe
H.G. nr. 391/2010 privind înfiinţarea Comitetului interministerial pentru combaterea muncii
nedeclarate şi a Grupului tehnic de lucru
H.G. nr. 509/2010 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei interministeriale
pentru dezvoltare turistică
H.G. nr. 1367/2010 pentru modificarea H.G. nr. 1.309/1996 privind înfiinţarea Institutului
Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" - IFIN
- HH Bucureşti şi a Hotărârii Guvernului nr. 965/2005 pentru aprobarea Regulamentului de
organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Cercetare – Dezvoltare pentru Fizică şi
Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" - IFIN - HH Bucureşti
H.G. nr. 681/2011 privind aprobarea Codului studiilor universitare de doctorat
H.G. nr. 1/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi
Administrației Publice, cu modificările şi completările ulterioare
H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare
Fiscală, cu modificările și completările ulterioare
H.G. nr. 166/2015 privind aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2015 al Regiei
Naționale a Pădurilor Romsilva, aflată sub autoritatea Ministerului Mediului, Apelor și
Pădurilor
H.G. nr. 13/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Cercetării și Inovării
H.G. nr. 15/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Dezvoltării Regionale,
Administrației Publice și Fondurilor Europene
H.G. nr. 26/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educației Naționale

Decizia Primului-Ministru nr. 211/2010 pentru constituirea Comitetului interministerial

privind procesul de reformare a legislaţiei şi procedurilor din domeniul amenajării teritoriului,
urbanismului, arhitecturii şi construcţiilor
Ordinul Consiliului Concurenței nr. 120/2004 pentru punerea în aplicare a Regulamentului
privind transparența relațiilor financiare dintre autoritățile publice și întreprinderile publice,
precum și transparența financiară în cadrul anumitor întreprinderi, modificat ulterior în repetate
rânduri
Ordinul comun al Ministrului Administraţiei şi Internelor şi al Ministrului Finanţelor Publice
nr. 232/2477/2010 privind aprobarea modelului-cadru al Acordului de cooperare pentru
organizarea şi exercitarea unor activităţi în scopul realizării unor atribuţii stabilite prin lege
autorităţilor administraţiei publice locale
Ordinul comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului
Finanțelor Publice nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice
366
pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului
plătit din fonduri publice
Ordinul comun al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului
Finanțelor Publice nr. 1439/1930 din 29 aprilie 2011 pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare a Legii nr. 52/2011 privind exercitarea unor activităţi cu caracter ocazional
desfăşurate de zilieri
Ordinul Ministrului delegat pentru învăţământ superior, cercetare ştiinţifică şi dezvoltare
tehnologică nr. 5180/2013 pentru aprobarea Procedurii privind participarea României şi a
entităţilor din România la un consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC)

V. Pagini web:

[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
cooperare/tabel-acorduri-ancs_04-[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
transfer-tehnologic-lista-parcurilor-stiintifice-si-tehnologice-autorizate-martie-2012
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]

367