DREPT ADMINISTRATIV ROMN

- note de curs -

2006

Lect.univ.dr. ION CORBEANU

CUPRINS

CUPRINS.................................................................................................................4 CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ .................................................................................................................................11 Seciunea 1. Statul i administraia public........................................................11
1. Preliminarii .....................................................................................................................11 2. Puterile statului................................................................................................................12 3. Conceptul de administraie public.................................................................................16 4. Fenomenul administrativ.................................................................................................17

Seciunea 2. Definiia i scopul administraiei publice.......................................19

2. Scopul administraiei ......................................................................................................20 3. Mijloacele activitilor administrative.............................................................................21

Seciunea 3. Cercetarea tiinific a administraiei publice...............................23

2. tiina administraiei i dreptul administrativ..................................................................24 3. Doctrina administrativ strin .......................................................................................25 4. Doctrina administrativ n Romnia................................................................................27 5. Institutul de tiine Administrative al Romniei i Revista de drept public...................27

CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraiei............................................29 Seciunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraiei..........29 Seciunea 2. Dreptul administrativ romn..........................................................33
1. Evoluia reglementrilor juridice aplicabile administraiei publice romne...................33 2. Obiectul i definiia dreptului administrativ. ..................................................................34 3. Definiia dreptului administrativ.....................................................................................37 4. Trsturile dreptului administrativ romn.......................................................................38 5. Evoluia dreptului administrativ romn...........................................................................39

Seciunea 3. Izvoarele i normele de drept administrativ...................................40

2. Normele de drept administrativ.......................................................................................45 3. Clasificarea normelor de drept administrativ..................................................................47

Seciunea 4. Raporturile de drept administrativ.................................................49

1. Noiune de raport de drept administrativ.........................................................................50 2. Trsturile raporturilor de drept administrativ................................................................51 3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ...............................................................51

CAPITOLUL III - Subiectele raporturilor de drept administrativ..................54 Seciunea 1. Noiuni generale despre persoana juridic de drept public...........54
1. Preliminarii......................................................................................................................54 2. Persoana juridic.............................................................................................................54 3. Trsturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public..................................56 4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public............................................................57 5. Unitile administrativ-teritoriale persoane juridice ....................................................58

CAPITOLUL IV - Activitatea autoritilor administraiei publice.................63 Seciunea 1. Specificul activitii autoritilor administraiei publice...............63
1. Preliminarii......................................................................................................................63 2. Sfera i caracterul actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice......65 b) Actele cu caracter exclusiv politic..................................................................................66

Seciunea 2. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative...........67

1. Actul administrativ de autoritate.....................................................................................67 3. Clasificarea actelor administrative..................................................................................71

Seciunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate.................72

1. Consideraii generale asupra regimului juridic al actelor administrative........................72

Seciunea 4. Forma i procedura emiterii actului administrativ de autoritate...76 Seciunea 5. Fora juridic i efectele juridice ale actelor administrative de autoritate.............................................................................................................85
1. Fora juridic a actelor administrative. ...........................................................................85 2. Fora probant a actelor administrative. .........................................................................85 3. Executarea din oficiu a actelor administrative. ..............................................................86 4. nceputul efectelor actului administrativ de autoritate....................................................86

Seciunea 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate .............................................................................................................................88

1. Anularea i inexistena actelor administrative.................................................................88 2. Organele competente s constate nulitatea sau inexistena actelor administrative i procedura constatrii............................................................................................................90 3. Efectele nulitii actului administrativ.............................................................................91 4. Revocarea actelor administrative.....................................................................................92 5. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative........................................94 6. Suspendarea actelor administrative.................................................................................96 7. Rectificarea actelor administrative..................................................................................98 8. Reconstituirea actelor administrative .............................................................................98 9. Condiii procedurale prealabile ncheierii contractului de concesiune............................99 a. Iniierea procedurii de concesionare.........................................................................99 b. Organizarea licitaiei publice deschise fr preselecie..........................................101 c. Organizarea licitaiei deschise cu preselecie..........................................................103 d. Desfurarea licitaiei..............................................................................................104 e. Desfurarea procedurii negocierii directe.............................................................105 f. Procedura de contestare a licitaiei deschise............................................................106 10. ncheierea propriu-zis a contractului de concesiune..................................................107 11. Efectele contractului de concesiune............................................................................109 12. ncetarea contractului de concesiune...........................................................................111 13. Contractul de achiziii publice.....................................................................................114 a. Noiunea, clasificarea i trsturile contractului de achiziie public....................114 b. Prile contractului de achiziie public..................................................................115 c. Obiectul contractului de achiziie public................................................................118 d. Procedura atribuirii contractului de achiziie public............................................120 e. ncheierea contractul de achiziie public...............................................................135 f. Efectele contractului de achiziii publice..................................................................135 g. Modificarea i ncetarea contractului de achiziie public......................................144 h. Procedura anulrii actelor i deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de achiziie public.............................................................................................................146 14. Contractul de achiziii publice prin licitaie electronic..............................................152 a. Aspecte generale privind procedura licitaiei electronice.......................................152 b. Fazele procedurii licitaiei electronice....................................................................153 c. ncheierea contractului de achiziie public n procedur electronic....................158 d. Publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public....................159 e. Anularea licitaiei electronice..................................................................................159 f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autoritii contractante.............159

CAPITOLUL VI Formele de activitate ale administraiei publice..............160 5

Seciunea 1. Modaliti de activitate ale administraiei publice.......................160 Seciunea 2. Poliia administrativ. Noiune i clasificare..............................161
1. Noiunea de poliie administrativ ................................................................................161 2. Trsturile poliiei administrative..................................................................................164 3. Deosebirea dintre poliia administrativ i poliia judiciar..........................................165 4. Categorii de poliie administrativ................................................................................166 5. Procedeele poliiei administrative................................................................................166 6. Autoritile de poliie administrativ............................................................................167 7. Cooperarea autoritilor de poliie................................................................................167 8. Limitele puterii de poliie..............................................................................................167

Seciunea 3. Serviciul public.............................................................................168

1. Noiunea serviciului public............................................................................................168 3. Trsturile caracteristice ale serviciului public i criterii de identificare......................170 4. Principiile activitii serviciilor publice........................................................................170 5. Clasificarea serviciilor publice......................................................................................172 b. Stabilimentele de utilitate public.................................................................................173

CAPITOLUL VII - Controlul activitii administraiei..................................174 Seciunea 1. Noiunea i scopul controlului .....................................................174 Seciunea 2. Modaliti i forme de control......................................................176 Seciunea 3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice............180
4. Controlul jurisdicional asupra administraiei...............................................................182

CAPITOLUL VIII Contenciosul administrativ romn................................183 Seciunea 1. Recursul administrativ..................................................................183

1. Noiune. Delimitare ......................................................................................................183 5. Categorii de recursuri administrative............................................................................188

Seciunea 3. Conceptul de contencios administrativ i evoluia acestuia n Romnia............................................................................................................189

2. Scurt istoric al contenciosului administrativ romn pn n anul 1990.........................190 3. Categorii de contencios administrativ...........................................................................192 4. Principiile contenciosului administrativ romn.............................................................193 5. Organizarea contenciosului administrativ romn dup 1990........................................194

Seciunea 4. Condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul administrativ.....................................................................................................195 Seciunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ...................................................................208 Seciunea 5. Procedura contenciosului administrativ......................................210
5.1. Competena instanelor de contencios administrativ..................................................210 5.2. Procedura n faa instanei de contencios-administrativ.............................................211

Seciunea 6. Executarea hotrrilor instanelor de contencios administrativ. 215 CAPITOLUL IX - Rspunderea n dreptul administrativ..............................218 Seciunea 1. Teoria responsabilitii................................................................218
1. Aspecte generale............................................................................................................218

Seciunea 2. Condiiile angajrii rspunderii administraiei...........................220 Seciunea 3. Repararea prejudiciului...............................................................222

2. Modalitatea indemnizaiei. ...........................................................................................222 3. Evaluarea prejudiciului. ................................................................................................222

Seciunea 4. Rspunderea administrativ contravenional...........................222

1. Trsturile contraveniei................................................................................................223 2. Subiectele rspunderii contravenionale........................................................................225

CAPITOLUL X - Patrimoniul administraiei...................................................229 Seciunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale..................229 Seciunea 2. Noiunile de proprietate public, domeniu public i domeniu privat ...........................................................................................................................230
1. Particularitile proprietii publice...............................................................................230 2. Relaia proprietate public - domeniul public...............................................................231 3. Clasificri ale domeniului public...................................................................................232 4. Moduri de dobndire a proprietii publice...................................................................232 5. Trsturile caracteristice ale domeniului public............................................................233 6. Utilizri private ale domeniului public..........................................................................233

CAPITOLUL XI - Principiile organizrii administraiei................................236 Seciunea 1. Noiuni generale asupra organizrii administraiei publice........236
1. Preliminarii....................................................................................................................236 2. Accepiuni ale noiunii de organizare............................................................................237 3. Metodologia cunoaterii administrative........................................................................239 4. Organizarea Administraiei Statului..............................................................................239

Seciunea 2. Regimuri administrative...............................................................240

1. Preliminarii...................................................................................................................240 2. Evoluia organizrii administraiei n Romnia pn la Constituia din 1991...............241 3. Baza constituional a organizrii administraiei i stabilirea regimului administrativ.242 A. Centralizarea...........................................................................................................243 B. Deconcentrarea o centralizare mbuntit .......................................................244 C. Descentralizarea......................................................................................................245

CAPITOLUL XII - Preedintele Romniei ......................................................252 Seciunea 1. Evoluia instituiei efului statului...............................................252 Seciunea 2. Atribuiile Preedintelui Romniei...............................................254
2. Atribuiile Preedintelui Romniei n calitate de ef al Executivului ..........................255 b) ca ef al Executivului. n aceast calitate Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii......................257 3. Atribuii ale Preedintelui Romniei n situaii excepionale........................................257 4. Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe..................................258

Seciunea 3. Actele Preedintelui Romniei......................................................258 Seciunea 4. Rspunderea Preedintelui Romniei..........................................260

1. Rspunderea politic.....................................................................................................260

Seciunea 5. Administraia prezidenial..........................................................264

1. Structura funcional a Administraiei prezideniale.....................................................265

CAPITOLUL XIII Guvernul i administraia public central .................267 Seciunea 1. Guvernul Romniei.......................................................................267
2. Natura juridic a Guvernului.........................................................................................269

Seciunea 2. Formarea Guvernului...................................................................269

3. Condiiile legale pentru a fi membru al Guvernului......................................................271 4. Pierderea calitii de Prim Ministru...............................................................................272 5. Funciile Guvernului......................................................................................................274 6. Atribuiile Guvernului...................................................................................................275 7. Iniiativa legislativ atribuie major a Guvernului....................................................277

Seciunea 3. Atribuiile Primului-ministru........................................................278 Seciunea 4. Funcionarea Guvernului.............................................................278

1. Proceduri........................................................................................................................278 2. Guvernul n perioada demiterii sau dup alegeri...........................................................280

3. Atribuiile Primului-ministru.........................................................................................280 4. Atribuiile minitrilor.....................................................................................................281

Seciunea 4. Actele Guvernului.........................................................................282 Seciunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului..................................................285 Seciunea 6. Responsabilitatea ministerial.....................................................286
1. Preliminarii. ..................................................................................................................286 2. Rspunderea ministerial potrivit actualei Constituii a Romniei...............................287

Seciunea 7. Administraia ministerial............................................................290

1. Aspecte generale............................................................................................................290 2. Probleme privind funcionarea ministerelor..................................................................294

Seciunea 8. Administraia public extraministerial.......................................299 CAPITOLUL XIV - Autoritile autonome ale administraiei publice centrale de specialitate.......................................................................................................303 Seciunea 1. Consideraii generale...................................................................303 Seciunea 2. Autoriti enumerate n Constituie..............................................304
1. Curtea Constituional...................................................................................................304 2. Consiliul Suprem de Aprare a rii.............................................................................306 3. Curtea de Conturi..........................................................................................................308 4. Avocatul Poporului........................................................................................................310 5. Consiliul legislativ.........................................................................................................317 6. Serviciul Romn de Informaii......................................................................................318 6. Consiliul Naional al Audiovizualului...........................................................................320 7. Consiliul Economic i Social.........................................................................................322 8. Banca Naional a Romniei.........................................................................................324

CAPITOLUL XV - Administraia public local.............................................326 Seciunea 1. Conceptul de administraie public local i principiile de organizare i funcionare..................................................................................326
2. Principiile administraiei publice locale........................................................................327

Seciunea 2. Administraia public local autonom.......................................331

1. Cadrul legal i modalitile juridice de realizare a autonomiei locale...........................331 2. Categorii de persoane juridice uniti administrativ-teritoriale criterii de formare.332

Seciunea 3. Instituiile electorale pentru constituirea.....................................334 autoritilor publice locale...............................................................................334

1. Preliminarii....................................................................................................................334 2. Comisiile electorale de circumscripie electoral..........................................................335 3. Birourile electorale ale seciilor de votare.....................................................................336 4. Comisia Electoral Central..........................................................................................336 5. Candidaturile.................................................................................................................337 8. Desfurarea alegerilor..................................................................................................338 9. Stabilirea rezultatului alegerilor....................................................................................338

Seciunea 4. Constituirea consiliilor locale.....................................................338 Seciunea 5. Atribuiile i funcionarea consiliilor locale...............................340

2. Funcionarea consiliilor locale......................................................................................341 3. Actele consiliului local..................................................................................................343 5. Consilierii statutul juridic...........................................................................................345 6. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier.........................................................346

Seciunea 6. Primarul i viceprimarul..............................................................347

1. Primarul.........................................................................................................................347 3. Atribuiile primarului.....................................................................................................349

Seciunea 7. Secretarul localitii i serviciile funcionale ale consiliului.......352

1. Secretarul localitii.......................................................................................................352 2. Serviciile publice funcionale........................................................................................353

Seciunea 8. Administraia public a municipiului Bucureti...........................354

Consiliul judeean..............................................................................................................356

CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ Seciunea 1. Statul i administraia public

1. Preliminarii Orice referire la administraie presupune o analiz, fie ea i sumar a statului, pentru c administraia este ea nsi o parte a statului. Nu ntmpltor s-a spus c administraiunea cuprinde ntreaga activitate a Statului care nu este nici legislaiune, nici justiie1. Aceast definiie evoc chintesena i vastitatea administraiei, dar i importana fundamental a acesteia pentru societatea uman organizat statal. Administraia este cea mai complex activitate a statului; ea este omniprezent n cadrul societii, a vieii oamenilor i din aceste considerente exist preocuparea permanent a factorilor politici i de decizie de a face din administraia public o for n interesul oamenilor2. Statul este organizaia politic a societii, este reprezentantul colectivitii naionale. El urmrete realizarea unor scopuri de natur politic, economic, social, cultural. Aceste scopuri reprezint, n principiu, scopurile societii pe care o reprezint. Privindu-l n general, Statul ni se prezint ca o abstraciune, desemnnd o colectivitate uman organizat, aezat n mod permanent pe un anumit teritoriu, avnd organe de conducere i nerecunoscnd nici o alt putere social superioar3. Dar, abstraciunile, nu ar avea nici un sens dac nu ar putea s se manifeste n viaa real a societii. De aceea, Statul i creeaz structuri, instituii, alctuite din oameni, organizate prin legi sau alte acte normative. Aceste structuri ale Statului au, fiecare n parte, anumite puteri ncredinate, au drepturi i obligaii, toate stabilite prin lege. Puterile fiecrei asemenea structuri poart denumirea de competene sau atribuii. Organul de stat este creat de lege: legea i determin atribuiile, i fixeaz limitele competenei; tot ea stabilete modalitile cum vor fi desemnai titularii funciilor publice, persoanele fizice care decid n numele lui4. Sunt autoriti ale statului: Parlamentul, Preedintele rii, Guvernul, ministerele, prefecii, consiliile locale i cele judeene, curile de apel, tribunalele, Curtea Constituional, Curtea de Conturi etc. Unele dintre acestea sunt organe unipersonale, altele sunt organe pluripersonale (colegiale), cu caracter deliberativ cum este cazul Guvernului, consiliilor judeene, al consiliilor locale etc. Tot prin lege sunt stabilite i condiiile n care o persoan fizic poate fi desemnat s exercite funciile de comand ce revin organului n cauz: prin numire sau prin alegere dup regula sufragiului universal sau prin intermediul unor electori etc.
1

Otto Mayer, Le droit administratif allemagne, Paris, 1903, vol. I, pag. 9, citat de Paul Negulescu n Tratat de drept administrativ, vol. I principii generale, ediia a IV-a, Editura Marvan, 1934, pag. 39. 2 Ion Corbeanu, tiina administraiei, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1999, pag. 1. 3 Paul Negulescu, op.cit., pag. 43. 4 Idem, pag. 44.

10

Statul este un fenomen social, dinamic, fiind nevoit s se adapteze necontenit cerinelor interne i internaionale. Aceasta impune ca structurile sale s poat fi uor modificate corespunztor acestor cerine. Dac anterior s-a folosit sintagma de organe ale statului trebuie inut seama c acestea, n practica legislativ i a organizrii politico-sociale, mbrac denumiri dintre cele mai diferite cum ar fi: autoriti publice centrale sau locale, autoriti publice autonome, autoriti publice alese ori numite, instituii publice, servicii publice, inspecii, companii, curi etc. Cu toat aceast diversitate de denumiri, n legea privind statutul funcionarului public nr. 188/19991 se opereaz cu dou definiri i anume: autoriti i instituii publice. Statul este astfel perceput n societate ca un sistem, alctuit din numeroase structuri, fiecreia revenindu-i puteri (competene), clar definite, pentru a se evita astfel paralelismele sau suprapunerile de competene, mprejurare ce nu poate profita nici statului nici societii. Competenele fiecrei structuri de putere i au sorgintea n lege, dar deosebindu-se dup anumite criterii cum ar fi specificitatea funciei ce o realizeaz, poziia n ierarhia sistemului instituional i altele. 2. Puterile statului n statul modern, de drept sau de legalitate, atribuiile acestuia se mpart n trei mari categorii, corespunznd celor trei puteri (funcii) identificate prin teoria separaiei puterilor i anume: funcia de legiferare, funcia de executare i funcia de distribuire a justiiei. Aceast separaie a puterilor sau funciilor este posibil numai n statul de drept. Statul totalitar, nedemocratic nu agreeaz aceste realiti fiindc, n caz contrar nu ar mai putea realiza controlul centralizat i total asupra fiecrui individ i a ntregului sistem statal. Puterea este unic n orice stat suveran. Ea ine de suveranitatea naional, de faptul c pe acelai teritoriu i asupra aceleiai populaii nu exist mai multe puteri. Astfel, potrivit art. 2 din Constituia Romniei, revizuit, puterea aparine poporului romn care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. Unitatea puterii nu trebuie confundat cu unicitatea puterii, teorie promovat de doctrina marxist, de statele socialiste, unde toate organele statului se gsesc ntr-un sistem de subordonare ierarhic sub comanda Parlamentului (Marea Adunare Naional). O astfel de organizare are drept consecin nfrngerea iniiativelor locale, scderea responsabilitii organelor subordonate i ndeprtarea actului de decizie de cei administrai. Separaia puterilor presupune nu o ierarhie a acestora ci reglementarea prin lege, n mod riguros a competenelor fiecrei puteri n ansamblul su i a fiecrui organ n particular. Separaia puterilor trebuie s nlture posibilitatea de substituire a unor autoriti publice altora. Dar viaa demonstreaz c nu este suficient un cadru
1

Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999 i republicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 251 din 22.03.2004 dup mai multe modificri.

11

normativ constituional riguros, care s impun competene bine conturate, ci mai este necesar ca fiecare autoritate public colegial sau unipersonal s dea dovad de o moralitate deosebit, s se abin, s-i limiteze aciunile doar la ceea ce i s-a atribuit, cu ct a fost mputernicit de Stat n exerciiul puterii. Avem n vedere abuzul de putere manifestat n ultimii ani de Guvern n diferitele sale componente politice care i-a subordonat, aproape, Parlamentul. Apreciem c un prim pas ce sar putea face n aceast direcie const n nlturarea din Constituie a normei care stabilete compatibilitate ntre calitatea de parlamentar i aceea de membru al Guvernului (art. 105). Astfel nu s-ar mai crea tot felul de denumiri improprii pentru ca un parlamentar s fie i membru al Guvernului. Astfel de situaii sunt de notorietate1. Autolimitarea exercitrii cu moralitate a funciei publice i respectul ntocmai al Constituiei ar fi, dup modesta noastr prere, dou din cile de intrare n normalitatea i de funcionare a regulii separaiei puterilor n stat. Pentru c nu ne-am propus s epuizm problematica separaiei puterilor n stat ne vom opri n continuare, n mod pasager la cele trei puteri sau funciuni aa cum sunt ele reglementate prin Constituia Romniei, revizuit. a) Puterea legislativ sau legiuitoare Art. 61 din Constituia revizuit stabilete c Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Din textul enunat rezult c puterea legislativ se manifest i se realizeaz printr-o singur autoritate de reprezentare a poporului romn, care este titularul puterii n stat, Parlamentul. Fiind unica autoritate legiuitoare a rii, nseamn c rolul puterii legiuitoare este acela de a crea cadrul juridic general al activitilor publice i private n societate, de adoptare a legilor. Numai Parlamentul este abilitat, constituional, s elaboreze norme juridice generale i primare. Fiind organul reprezentativ al poporului romn, Parlamentul Romniei are un caracter originar, deasupra sa neexistnd un alt organism al Statului, ci numai poporul romn cel care, n mod natural este titularul puterii n Stat. Din acest caracter specific rezult i fora juridic cea mai mare pe care o au legile adoptate de Parlament n cadrul societii, prin raportare la celelalte acte normative care se adopt de ctre alte autoriti publice. Face excepie Constituia care, ca lege a legilor n stat este aprobat prin referendum naional, de ctre popor. Aprobarea prin referendum are o mare importan politic i i d stabilitate n timp. Limitele de putere ale Parlamentului nu sunt prevzute ntr-o lege anume nici n Constituie, ceea ce nseamn c Parlamentul, prin poziia sa de autoritate legiuitoare unic, este n msur s adopte legi de reglementare a oricrei activiti din societate. Fiecare reglementare ine doar de politica legislativ a statului la un moment dat2. Parlamentul ca unica autoritate aleas, de reprezentare a poporului romn. El
1

Spre exemplu, Guvernul Romniei nu are Secretar General. Exist ministrul pentru coordonarea secretariatului general al Guvernului care este membru al Guvernului, numit pe criterii politice, n condiiile n care secretarul general al Guvernului face parte din clasa nalilor funcionari politici (Anexa la Legea nr. 188/1999, republicat). 2 Am fcut aceast precizare pornind de la mprejurare c de multe ori se aud voci critice la anumite reglementri ale Parlamentului, considerate ca fiind neimportante pentru societate, ceea ce nu este tocmai adevrat.

12

trebuie s se manifeste plenar, n limitele Constituiei, ca reprezentant normativ al Statului, demonstrnd prin aceasta c Statul are puterea puterilor sale1. Legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toi subiecii de drept, persoane fizice i persoane juridice (morale). Faptul c nsi Constituia permite Parlamentului s delege unele din atribuiile sale ctre Guvern vine s susin regula de mai sus c Autoritatea legiuitoare este deintoarea monopolului de legiferare. b) Puterea executiv, administrativ Cu privire la aceast funciune sau putere a statului au existat i exist diferene conceptuale n doctrina romn i cea strin. Unii autori de cursuri universitare, monografii sau studii de specialitate fac diferena ntre putere executiv i administraia public. Se ajunge astfel n a exclude administraia din sfera puterii executive, admind totui c exist unele asemnri ntmpltoare n aceast zon de aciune public. Fr a intra ntr-o polemic, vom ncerca s prezentm un punct de vedere bazat pe realitatea social iar nu pe abstraciuni care nu ajut nimnui. n acest sens trebuie pornit de la faptul c este unanim recunoscut existena a trei puteri n stat. Aa cum susinea Otto Mayer c, tot ceea ce nu este legislaiune sau justiie este administraie, nseamn c administraia este o putere a statului, este fundamentat pe reguli clare i, este organizat dup anumite reguli, principii i cerine. Puterea executiv este omniprezent n societate, rolul ei este de a organiza executarea i de a executa n concret legile adoptate de Parlament. Acest lucru se realizeaz printr-un ansamblu de msuri organizatorice, funcionale ncepnd cu crearea acelor structuri sau organe ale administraiei publice, cu atribuirea fiecreia din aceste structuri a unor competene. n cazul Parlamentului, spre exemplu, manifestrile acestuia ca autoritate unic legiuitoare l fac s acioneze doar la centru. El d natere regulilor generale dup care se va desfura activitatea ntregii societi. El nu are nevoie de organe teritoriale. Nu acelai lucru se poate spune despre puterea executiv, creia i revine misiunea de a executa continuu i n orice localitate, instituie sau parte a teritoriului, dispoziiile legilor. Activitatea de executare a legilor trebuie s se desfoare n mod unitar, prin intermediul unor instituii diferite, la nivelul localitilor, al judeelor, pe domenii de activitate foarte difereniate: nvmnt, cultur, transporturi, gospodrire comunal, protecie a mediului, agricultur etc. Ar fi imposibil de realizat toate aceste multiple i diferite cerine sociale, de ctre structuri centrale domeniale. Centralizarea exhaustiv, ca regim administrativ s-a dovedit a fi imposibil de realizat i pgubitoare pentru democraie. De aceea, n orice stat modern vom ntlni un sistem de structuri ce realizeaz funcia executiv a statului i ale cror aciuni n concret se rezum doar la competena ce i-a fost atribuit. Existena acestui sistem al organelor administraiei publice este criticat i comparat cu cel socialist2. Noiunea de sistem n cadrul unei organizri sociale nu trebuie confundat cu existena
1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 43. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Bucureti, 2002, pag. 79.

13

neaprat a unor raporturi de subordonare ierarhic, ci un astfel de sistem se bazeaz pe dou componente: pe de o parte, activiti asemntoare ale instituiilor publice care fac parte din acest sistem; n cazul de fa, aceste activiti comune sunt de executare i de organizare a executrii legii, potrivit competenei atribuite potrivit legii. Pe de alt parte, sistemul se fundamenteaz pe existena unor raporturi juridice bazate pe subordonare ierarhic, coordonare, colaborare, cooperare, autoritate sau de tutel administrativ, dup caz. n acest sens poate fi dat ca exemplu faptul c ntre un primar i prefectul judeului nu exist raporturi de subordonare, dar ierarhia creat prin jocul competenelor atribuite fiecreia din cele dou autoriti unipersonale face s se ajung la o cooperare pe de o parte dar i la un drept de control al prefectului asupra legalitii activitii primarului (raport de tutel administrativ). Legea fundamental stabilete n art. 102 c Guvernul rspunde de conducerea general a administraiei publice, de administrarea ri. De altfel, aceast dispoziie constituional i are rezonane chiar n mentalitatea cetenilor care ateapt de la Guvern rezolvarea unor nevoi sociale locale sau particulare. Rezult c puterea executiv este organizat pe dou niveluri: autoriti i instituii publice centrale: Guvern, ministere etc., i autoriti i instituii locale. Fiind n acest mod organizate, ierarhizate i structurate, autoritile centrale pot emite decizii administrative obligatorii pentru toate celelalte autoriti publice locale i uneori i pentru cele centrale. Spre exemplu, un ordin al Ministrului Sntii cu privire la o anumit cerin de mbuntire a sistemului sanitar este obligatoriu nu numai pentru unitile sanitare aflate n subordonare sau sub autoritatea Ministerului, ci i pentru instituii sanitare organizate n subordonarea Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Administraiei i Internelor, Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului etc. c) Puterea (funcia) jurisdicional sau judectoreasc Pe lng sarcinile sale de reglementare a relaiilor sociale care se nasc ntr-o societate, de executare a normelor juridice astfel instituite, Statul are obligaia i interesul n acelai timp s organizeze i modurile de soluionare a diferitelor conflicte ce apar ntre membrii societii. Aducerea la ndeplinire a comandamentelor instituite prin intermediul normelor juridice are loc, n principiu prin respectarea ntocmai de ctre fiecare subiect de drept, persoan fizic sau persoan juridic (moral) a legilor, cu ajutorul contiinei juridice existente n societate. Dar, nu ntotdeauna acest deziderat se realizeaz, ceea ce d natere unor conflicte ntre Societatea reprezentat de Stat i individ, sau ntre indivizi. n oricare din situaiile posibile apare nevoia de realizare a justiiei, fapt n care statul este totdeauna implicat ca titular al puterii publice ncredinate de colectivitatea uman. Specific aceste puteri a Statului este i faptul c deciziile judectoreti pronunate n cauze individuale concrete, din momentul n care rmn irevocabile, au putere de lucru judecat ceea ce nseamn c adevrul juridic la care a ajuns magistratul nu mai poate, n principiu, fi rsturnat, schimbat. Spunem n principiu, pentru c Statul accept i ideea unor posibile erori judiciare, astfel c sunt instituite unele ci extraordinare de atac al hotrrilor judectoreti rmase 14

irevocabile. Dar, motivele pentru care exist aceste ci extraordinare de atac sunt strict limitate, i au rolul de a restabili adevrul cnd din motive extreme magistratul s-a gsit fie ntr-o eroare, fie una dintre pri nu a avut un comportament sincer i loial actului de justiie. Funcia jurisdicional a Statului se realizeaz prin intermediul unor autoriti publice denumite instane judectoreti, aezate pe o anumit ierarhie jurisdicional. n principiu aceast funcie a statului se realizeaz pe trei grade de jurisdicie, ceea ce presupune existena a trei categorii de instane judectoreti dup cum urmeaz: judectoriile, cele mai apropiate de justiiabili (cei care se adreseaz justiiei) care funcioneaz n municipiile reedin de jude i n oraele sau comunele mai reprezentative ale fiecrui jude la care acestea sunt arondate din punct de vedere al competenelor teritoriale un numr de localiti din acel jude. Urmeaz tribunalele ca instane organizate n fiecare jude, i Curile de Apel care sunt organizate pentru mai multe judee. Deasupra tuturor acestor instane se situeaz nalta Curte de Casaie i Justiie. Activitatea fiecrei instane judectoreti este reglementat prin lege organic, normele juridice n cauz avnd caracter imperativ, aproape n exclusivitate. ntre cele trei puteri ale Statului, ntre autoritile i instituiile ce realizeaz atribuiile specifice fiecrei puteri, nu exist raporturi de subordonare ci raporturi de colaborare, cooperare sau de control. 3. Conceptul de administraie public Termenul de administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad cu semnificaia la, ctre, i minister care nseamn servitor, supus, agent, subordonat. Altfel spus, cineva n slujba cuiva. n cazul analizat, ministerul este n slujba colectivitii naionale. Nu toate noiunile moderne care i au originea n trecutul ndeprtat i-au putut pstra ntocmai sensul lor iniial. De altfel, nelegerea conceptului de administraie n prezent nu se poate realiza fcnd abstracie de mprejurarea c administraia public are un dublu sens sau neles: cel material i cel formal. n sens material, administraia nseamn o activitate complex, de gestiune a treburilor publice, o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor de ctre structurile anume create. Scopul acestei activiti este realizarea intereselor generale. n concret, activitatea administraiei publice se materializeaz prin emiterea sau adoptarea de acte administrative de autoritate, ncheierea de acte de gestiune, prestaii de servicii publice, operaiuni administrative etc. n sens formal sau organic, administraia este ansamblul de autoriti i instituii publice, purtnd denumiri diverse care realizeaz activitate de administrare, de punere n executare a legilor. Administraie nseamn, pn la urm, o activitate complex, impus de existena unui fenomen social-administrativ i realizat de structuri create n acest 15

scop. Cnd spui administraie de ndat te gndeti la dou componente cineva care comand i cineva care este comandat, administrat. Poate c lucrul cel mai important n nelegerea conceptului analizat st n analiza i perceperea fenomenului administrativ. Indiferent de punctele de vedere, de teoriile ce s-au nscut pe marginea definirii conceptului de administraie public, un lucrul este comun i recunoscut direct sau indirect de toi, i anume c administraia este un mod concret, public de aducere la ndeplinire a dispoziiilor legale, pentru realizarea intereselor publice i private dintr-o societate organizat statal. Administraia public d via dispoziiilor normelor juridice adoptate de puterea legiuitoare, ceea ce face ca administraia s se subordoneze puterii legiuitoare. Nu este vorba de o subordonare tipic ci, ceea ce am denumit subordonare mai sus nseamn, n esen, realizarea competenelor atribuite administraiei publice prin lege, n baza Constituiei. Datorit complexitii sarcinilor sociale ce revin administraiei publice centrale i locale aceasta se transform dintr-o funcie i un sistem statal instituional, ntr-un fenomen. Administraia public perceput ca un adevrat fenomen social, bazat pe norme juridice este realizat de structuri organe, autoriti, instituii, servicii publice etc. legal constituite i organizate dup o matrice piramidal, cu raporturi diferite ntre fiecare structur, dar coerent aezate i cu competene astfel distribuite nct s se menin unitatea, funcionalitatea i dinamica sistemului, care s se integreze ct mai bine n sistemul social statal existent. 4. Fenomenul administrativ Fenomenul administrativ este un fenomen social. Administraia public, prin agenii si de putere, funcionarii publici, acioneaz n i pentru mediul social, pentru societate, pentru colectivitatea naional ori pentru colectivitile locale. Prin aceste aciuni administraia public nu face altceva dect s se implice n fenomenul social pe care l-a generat ansamblul cerinelor sociale1. Din aceste cerine sociale, faptul social, realitatea n ansamblul su, se prezint ntr-o mare diversitate de forme care in pn la urm de diviziunea social a muncii, de separaia puterilor n stat, de regimul politic, de regimul administrativ, de nivelul de dezvoltare a contiinei sociale la un moment dat. Din acest complex de fapte sociale care se manifest la un moment dat n societate, administraiei publice i revine misiunea de a identifica i determina limitele, dinamica i persistena n timp a acestor fapte sociale i s acioneze n concret pentru a da satisfacie acestor nevoi sociale, altfel spus pentru a se adapta i realiza ceea ce cere fenomenul administrativ, ca fenomen social dinamic. Experiena de dup Decembrie 1989 din Romnia, cnd administraia public s-a organizat dup alte principii dect cele ale centralismului democratic, specific perioadei anterioare, evideniaz c, dei a avut loc un proces legislativ
1

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005, pag. 6, unde remarc orice activitate de natur administrativ, adic fenomenul administrativ.

16

fundamental i o reform instituional avansat, n realitate nu s-au realizat schimbri corespunztoare n mentalitatea funcionarilor publici agenii de putere ai administraiei i nici n mentalitatea multor ceteni, n contiina colectiv: cetenii nu cunosc competenele autoritilor publice administrative i se adreseaz acestora cu probleme care in de autoritatea judectoreasc sau de alte autoriti publice1. n privina agenilor administrativi care au rmas tributari unui comportament de funcionari de stat, neadaptarea lor la noile realiti se datoreaz unor factori ce in de mentalitatea colectiv se poate i aa, rutinei, lipsei de pregtire temeinic, teoretic i practic care l fac pe funcionarul public s devin simpatizant fi al unui partid sau altul ce se perind meteoric la pupitrul puterii. De asemenea, motivaia financiar a funcionarilor publici constituie un factor extrem de sensibil n conduita acestora. Fenomenul administrativ are dinamica sa n societate. Ca atare, Statul trebuie s-i adapteze n plan legislativ i instituional administraia pentru c nu trebuie omis faptul c n nici o societate uman nu poate s existe un echilibru perfect ntre ceea ce trebuie i ceea ce poate realiza administraia. Aceasta datorit dinamicii cerinelor sociale care sunt mai mari dect posibilitile efective de adaptare i de aciune ale instituiilor publice. Originea fenomenului administrativ este controversat n doctrin, susinndu-se de ctre autori de prestigiu c totul depinde din ce perspectiv analizezi fenomenul2. Pornind de la sensul etimologic al termenului de administraie, trebuie admis c o anumit form de administraie a existat chiar i n comuna primitiv, la nivelul ginilor, al triburilor sau al uniunilor de triburi. Dar este greu de apreciat asupra momentului cnd, n evoluia colectivitilor umane sa pus problema unei administraii a intereselor generale, comune ale colectivitilor. O regul elementar de cunoatere a naturii umane ne ndeamn s credem c o form organizatoric pentru realizarea unei anumite comenzi chiar i numai n ceea ce privete aprovizionarea grupului uman a existat. Aceast minim form de organizare, de realizare a comenzii sociale era necesar pentru coeziunea grupurilor sociale3. Despre fenomenul administrativ n accepiunea actual se poate arta c el a aprut i a evoluat abia dup ce societatea uman s-a organizat statal, a aprut Statul ca instituie fundamental, peren prin intermediul cruia, colectivitatea uman i gestioneaz interesele. Analiza societii din perspectiva administraiei publice i a dreptului aplicabil acesteia evideniaz nc o realitate i anume c nu toate cerinele sociale, pot fi incluse n ceea ce numim fenomen administrativ, fiindc spaiul administrativ este limitat la un moment dat. Statul nu-i poate asuma rezolvarea tuturor cerinelor sociale, nu se poate implica n toate, ceea ce denot ca nici n acest moment fenomenele sociale ce in de nevoile sociale nu pot fi circumscrise ntocmai fenomenului administrativ acceptat i luat n considerare ca atare. Se poate aprecia c ntinderea fenomenului administrativ este determinat de o serie
1

Spre exemplu un studiu la nivelul anului 2001 relev faptul c Preedintelui Romniei i s-au adresat un numr impresionant de ceteni nu cu sesizri, cu propuneri sau alte asemenea forme de coresponden ce ar putea ine, tangenial, de instituia Preedintelui ci cu cereri foarte diverse care, nu intr n competena Preedintelui Romniei. 2 Pentru detalii, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 7 i urm. 3 Ion Corbeanu, tiina administraiei, pag. 25 i urm.

17

de factori interni sau externi, c este nevoie mai nti s dezvoli partea economic a unei societi, i numai dup acea s-i poi permite o asumare mai consistent a soluionrii cerinelor sociale, a intereselor publice. Altfel, statul este pus n situaia de a se retrage din multe domenii ale cerinelor publice pe care nu le poate realiza ncercnd s transfere ctre zona activitii private aceste probleme. Spre exemplu, faptul debranrii unor imobile tip bloc (condominiu) de la aprovizionarea n sistem centralizat cu agent termic, ap cald menajer ori gaze pe motiv de restane ale utilizatorilor la plata serviciilor prestate, denot o grav nenelegere din partea autoritilor a fenomenului administrativ. Este vorba, n concret, de o abandonare a unor obligaii publice elementare ale statului fa de cei administrai, dar i o neimplicare a autoritilor n gestiunea corect a intereselor generale.

Seciunea 2. Definiia i scopul administraiei publice 1. Definiia administraiei publice. Dup cum am artat, asupra conceptului de administraie exist numeroase puncte de vedere, ns toate converg spre un numitor comun, c administraia este o activitate n slujba colectivitii. ncercnd s definim administraia, se impune a pleca de la reglementrile juridice existente, fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie s se desfoare n limitele legalitii. Att Constituia Romniei ct i legislaia adoptat dup 1990 folosesc termenul de administraie public de fiecare dat cnd desemneaz o activitate de organizare a executrii legilor sau autoritatea care execut aceast activitate. n doctrina naional ct i n cea strin s-au elaborat o serie de definiii ale administraiei. Astfel, Paul Negulescu definea administraia ca activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale: ea este organul care, prin continu aplicaiune a legilor asigur toate aceste nevoi ale societii1. ntr-o alt definiie, administraia const dintr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane i financiare n scopul realizrii unor rezultate maxime cu eforturi minime2. Dificultatea n formularea unei definiii de esen a administraiei publice se observ i din faptul c autori consacrai ai dreptului public, atunci cnd trebuie s sintetizeze o definiie a administraiei publice sunt obligai s fac o trimitere la principalele activiti specifice administraiei i la instituiile care le realizeaz, cum ar fi administraia public este ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice3.
1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 42. Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 12. 3 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 82.

18

Noiunea de administraie trebuie privit din cele dou puncte de vedere enunate anterior, cel material i cel organic, formal al serviciilor publice1. De altfel, autorul citat anterior vede administraia numai prin prisma serviciilor publice, care n opinia sa reprezint modul concret prin care se realizeaz administraia ntr-un stat. Noiunea de serviciu public este astfel privit ca o aciune n interesul publicului, al interesului general. Dificultile n elaborarea unei definiii a administraiei publice ne determin s apreciem c cea mai profund i simpl n acelai timp definiie i aparine tot germanului Otto Mayer, cel care susinea c administraia este tot ceea ce nu este nici legislaiune, nici justiie. innd seama de cele prezentate, ne vom opri asupra urmtoarei definiii a administraiei publice: o activitate complex de organizare i executare n concret a legilor i a altor acte normative emise sau adoptate de autoriti i instituii publice, n regim de putere public, n mod continuu care excede competenei Parlamentului sau autoritilor judectoreti2. Rezult c administraia public este o activitate subordonat legii, c misiunea autoritilor, a serviciilor publice create n acest sens este de a organiza i executa legile i celelalte acte emise sau adoptate n executarea acestora. Administraie public este i activitatea realizat de anumite structuri ale Parlamentului, Secretariatul general al acestuia, de conductorii instanelor judectoreti sau alte asemenea structuri, care, prin natura situaiei sunt chemai de multe ori s fac i acte de administrare, nu numai de legiferare sau de justiie. 2. Scopul administraiei Fr ndoial, scopul administraiei publice este servirea interesului general, public, interes ce este recunoscut ca cerin social, de ctre stat atunci cnd prin diferite legi se stabilesc obligaii concrete administraiei ntr-un domeniu sau altul al vieii sociale. Interesul public, general reprezint acele cerine eseniale, comune ale colectivitilor umane, pe care Statul le recunoate, le reglementeaz prin lege i le repartizeaz spre n executare unor servicii publice existente sau pe care le creeaz. Interesul public recunoscut prin lege poate fi cuantificat dup mai multe criterii: numrul beneficiarilor, importana esenial a acestuia pentru cei administrai, cerinele generale pentru susinerea serviciului public astfel creat i nu n ultimul rnd dinamica cerinelor pe unitatea de timp. n acest sens trebuie fcut precizarea c n principiu statul acioneaz dezinteresat din punct de vedere financiar, ceea ce nu-l oprete s impun pentru anumite servicii publice ca o parte din costuri s fie suportate direct de ctre beneficiarii serviciului. Cnd statul apreciaz c o anumit cerin social nu poate s i-o asume, va facilita particularilor s se ocupe ei de realizarea acesteia aa cum este cazul serviciilor comerciale care sunt organizate de ctre particulari dar pentru a servi unui interes public. Coninutul interesului general este diferit n raport cu anumite perioade istorice de timp, cu regimurile politice, cu ali factori sociali. Dac acest coninut
1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 43. Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, Bucureti, 2001, pag. 7.

19

este diferit, scopul rmne acelai, activitatea administraiei publice urmrete satisfacerea interesului general1. n concluzie, interesul public este motorul aciunilor Administraiei publice. 3. Mijloacele activitilor administrative a) Puterea public factor de baz. ntre particulari, raporturile juridice se fundamenteaz pe principiul egalitii juridice; fiecare parte este tot att de egal ca i cealalt ceea ce conduce la imposibilitatea naterii unor raporturi juridice dac una din pri ncearc s-i impun voina celeilalte. Aceasta nu exclude posibilitatea de aderare la o ofert fcut de un particular. Din egalitatea prilor raportului juridic dintre particulari ia natere contractul. Nu acelai lucru se ntmpl ntre Administraie i ali subieci de drept, persoane fizice sau persoane juridice. Administraia este supus unor norme juridice ce constituie n esen dreptul administrativ, ramur de drept a dreptului public. Administraia are drept scop satisfacerea interesului general ceea ce face s acioneze ca atare, s-i impun voina. Referindu-se la aceste aspecte s-a susinut c n sufletul fiecrui om sunt pasiuni antisociale: ura, invidia, rutatea, patima de distrugere, care nu ateapt dect ocaziunea ca s se dezlnuiasc2. Aceste pasiuni anarhice gsesc nfrnare, n for, cci numai fora fizic poate s lucreze asupra oamenilor. Prima grij a unei arte politice este de a supune fora fizic inteligenei pentru a o putea face util, punnd-o n serviciul justiiei. Statul are dou organe politice menite s vegheze la salvgardarea intereselor generale ... aceste organe sunt legislativul i executivul3. Dintre aceste organe doar al doilea are o activitate continu el trebuie s vegheze ca ordinea i sigurana s domneasc n ar, avnd la dispoziie fora public4. Astfel administraia trebuie s beneficieze necontenit de anumite prerogative, puteri, drepturi speciale, exorbitante pentru a se putea impune particularilor i a nfrnge orice tendin a acestora contra ordinii sociale legiferate. Aceste prerogative ale administraiei i gsesc consacrare n Constituie, n diferite legi organice sau ordinare, n Ordonane ale Guvernului prin care se stabilesc capacitatea juridic a autoritilor i instituiilor administrative5. n baza acestei capaciti juridice autoritile administrative pot emite sau adopta acte de autoritate, acte administrative, denumite generic decizii administrative, care se bucur de executare din oficiu, cu posibilitate, la nevoie, de a lua msuri administrative de constrngere, cu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit6. Numai autoritile administraiei publice au prerogativa aplicrii directe a msurilor dispuse. Acest regim de putere public nu exclude, n statul de drept posibilitatea pentru cei administrai de exercitarea a unor ci de atac
1 2

Jean Rivero, Droit administratif, ediia a VI-a, Dalloz, Paris, 1973, pag. 10 i urm. Paul Negulescu, op.cit., pag. 46. 3 Idem. 4 Ibidem. 5 Ion Corbeanu, Drept administrativ. Partea general, Ed. ASE, Bucureti, 2001, pag. 7. 6 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Hercules, Bucureti, 2000, pag. 97.

20

mpotriva actelor de autoritate ale administraiei publice, sub forma recursului administrativ sau a recursului judiciar. Din aceast perspectiv, instituia juridic a contenciosului administrativ se prezint ca un mijloc de reordonare a msurilor luate abuziv de ctre autoritile administrative, ca o consecin a recunoaterii responsabilitii administraiei, n particular, i a Statului n general. Prerogativele de putere public atribuite administraiei nu se exclud cu principiile contenciosului administrativ, ci ambele conduc la desfurarea corect, normal a relaiilor din societate: cetenii trebuie s se supun actelor administrative, s le execute ntocmai, iar atunci cnd apreciaz c prin aceste acte administraia le-a nesocotit drepturi i interese recunoscute juridic, s aib posibilitatea de a cere autoritilor judectoreti s verifice legalitatea actului, s-l anuleze, dac este cazul, i s oblige administraia s intre n legalitate, nu nainte de a formula un recurs administrativ. Recurgerea la procedeele de putere public nu este necesar ntotdeauna. Satisfacerea interesului general poate fi realizat i prin intermediul contractului administrativ, situaie n care administraia i menine o poziie dominant dei voinele prilor la momentul ncheierii contractului administrativ au fost egale. b) Serviciul public. Administraia acioneaz n realizarea interesului public sub imperiul forei publice atribuite (distribuite) de ctre stat. Dar, realizarea n concret a aciunilor administraiei implic msuri organizatorice instituionale i anume serviciul public. Nu ntmpltor, serviciul public a fost definit simbolic ca form principal prin care administraia i realizeaz misiunile ncredinate. De regul structurile administrative s-au dovedit a fi greoaie la adaptare potrivit cerinelor interesului general, ceea ce a impus gsirea unor forme organizatorice suple, operaionale, specializate pe activiti sau domenii ct mai omogene. Procedeul practic folosit de administraie este serviciul public ce reprezint o activitate organizat sau autorizat de o autoritate administrativ1 (sau de Parlament) pentru a satisface cerine sociale de interes public. Serviciile publice se nfiineaz ca o necesitate pentru aducerea la ndeplinire a unor sarcini asumate de administraie. Cnd statul i propune a satisface o nevoie a societii care nainte era lsat n grija particularilor, el stabilete organizaiunea care va fi destinat s se ocupe de aceste nevoi, i determin competena i i pune la dispoziiune mijloacele prin care s-i poat atinge scopul. Acest organism se numete serviciu public, el fiind destinat s aduc un serviciu publicului2. Acelai prestigios autor arat c serviciul public este un organism administrativ creat de stat, jude, sau comun, cu o competen i putere determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface, n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general creia iniiativa particular nu ar putea s i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent3.
1 2

Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 74. Paul Negulescu, op.cit., pag. 121. 3 Idem, pag. 123.

21

Se observ c serviciul public este mijlocul de baz prin care administraia public beneficiar a puterii publice poate realiza interesul general1. Asupra acestor aspecte ne vom ocupa ntr-un capitol special consacrat teoriei generale a serviciului public.

Seciunea 3. Cercetarea tiinific a administraiei publice 1. tiina administraiei. Preocupri pentru nelegerea fenomenului administrativ au existat cu mult timp nainte de a se constitui o tiin care s se ocupe special de administraie. Cerinele sociale au impus naterea acestei tiine care s aib drept obiectiv fundamental cercetarea administraiei publice n mod unitar, n detaliu att din punct de vedere structural ct i material. Cercetarea administraiei presupune cunoaterea condiiilor economice, sociale, politicojuridice, tehnice, a influenelor exterioare. O astfel de activitate att de complex cum este administraia public nu poate fi cercetat de o singur tiin. De altfel, cercetarea societii umane nu este posibil a fi realizat n mod izolat fiindc elementele, factorii existeni n societate se gsesc ntr-o conexitate, ntr-o interaciune continu astfel c orice ncercare izolat de nelegere a administraiei publice ar fi sortit eecului. tiina administraiei merge mult mai departe dect celelalte tiine sociale precum politologia, sociologia, tiinele juridice, economice, psihologice etc. Pe de o parte tiina administraiei conlucreaz cu aceste tiine, de la care primete informaii pe domeniul de referin al acestora i n acelai timp le furnizeaz date i concluzii pe care, din punctul de vedere al obiectului de cercetare al fiecrei tiine, acestea le pot utiliza n elaborarea teoriilor proprii asupra domeniului administraiei publice. A administra nseamn pn la urm a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Ori toate aceste etape ale aciunii administraiei pot fi cercetate unitar de tiina administraiei dar nu exclusiv ceea ce impune o colaborare interdisciplinar ntre tiinele sociale, tiina administraiei fiind prin excelen o tiin social2. Aciunile administraiei sunt legate strns de cerinele sociale mereu n micare, ca numr, coninut i dinamic. n cadrul demersului fcut de tiina administraiei trebuie pornit de la scopul administraiei, identificat a fi realizarea interesului general. Cunoscnd scopul trebuie identificare care dintre cerinele sociale sunt mai importante n raport cu altele. Cerinele sociale fa de care se raporteaz aciunea administraiei i pe care se concentreaz tiina administraiei, iau natere n mod obiectiv, sunt produs al sistemului social n care funcioneaz administraia. Ele genereaz elementele fenomenului administrativ. Cercetrile sociologice au evideniat c cerinele sociale sunt generate i modelate de societate, c reprezint produsul structurilor, al concepiilor i practicilor existente n societate. Administraia public fiind ea nsi un element al societii preia misiunea satisfacerii cerinelor
1 2

Ion Corbeanu, op.cit., pag. 41 i urm. Ion Corbeanu, op.cit., pag. 14 i urm.

22

sociale3. tiina administraiei sau tiina despre administraie acioneaz mai puin pe latura juridic a aciunilor administraiei, ceea ce nseamn c ea nu are un caracter juridic, nu face parte din categoria tiinelor juridice. Latura juridic a administraiei publice face obiect de cercetare al dreptului administrativ, sau drept aplicabil administraiei. De altfel, tiina administraiei a fost denumit i o introducere sau filosofie n studiul dreptului administrativ. Ca tiin i implicit ca ramur a dreptului public, dreptul administrativ este o apariie de dat recent n comparaie cu dreptul privat. Aceasta presupune c la nceputuri administraia i desfoar activitatea mai mult sub influena factorului politic i mai puin sub imperiul normelor juridice, acest fapt datorndu-se n bun msur i modestei dezvoltri a societii omeneti i a slbiciunii statului. Legat de aa-numita slbiciune a statului, studii sociologice de dat recent relev un paradox, statul totalitar s-a dovedit a fi un stat slab n raport cu societatea i cu interesul general, el concentrndu-i puterea asupra individului pe care ntr-adevr l domin dar societatea nu devine mai bogat, mai dinamic i mai prosper. De aceea, nu ntmpltor teoria c tiina administraiei este o introducere la studiul dreptului administrativ, reprezint o realitate4. tiina administraiei cerceteaz principiile raionale i normele fundamentale ale Administraiei. Aceste norme fundamentale au caracter juridic fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie s se desfoare pe baza regulilor juridice, legalitatea neputnd fi considerat ca o piedic n activitatea administraiilor publice. n statul de drept marile decizii politice trebuie s se bazeze pe normele juridice existente sau, acolo unde decidentul politic este n msur s o fac, decizia sa va genera norme juridice. Nesocotirea normelor juridice de ctre administraia public poate conduce la grave nclcri ale drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; la abuzuri din partea autoritilor administrative. n condiiile existenei Constituiei, a unor legi organice care stabilesc competenele autoritilor i instituiilor publice administrative, a contenciosului administrativ, fr ndoial c legalitatea trebuie s constituie un element fundamental pe care fiecare structur administrativ i funcionar public s-l respecte. 2. tiina administraiei i dreptul administrativ Este unanim recunoscut c activitatea administraiei este una complex i nentrerupt. Administraia trebuie s acioneze planificat sau provocat nencetat, timpul fiind de multe ori un element extrem de important. Se afirm c datorit presiunilor n care administraia trebuie s acioneze, de multe este benefic s ia o decizie chiar incomplet i criticabil dect s nu acioneze. Decizia imperfect poate fi retuat, modificat, amendat dar inaciunea poate deveni extrem de pgubitoare interesului general.

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 29; Ion Corbanu, op.cit., pag. 21. 4 Pentru detalii: Iancu St. Toma, Introducere n tiina administraiei, Institutul de tiine administrative al Romniei, 1947, pag. 37 i urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 19 i urm.

23

tiina administraiei pornete de la realitatea social i instituional pe care o cerceteaz. Are n vedere factorii sociali generali, locali, economici, demografici etc., structurile administrative deja existente crora trebuie s le analizeze competenele i modul de organizare. Cum competena este totdeauna legal, adic stabilit prin lege, fr ndoial c se impune cercetat i mediul juridic n care acioneaz administraia. Studiul dreptului administrativ nu poate nesocoti elementele sociologice, istorice, demografice etc., ns aceste realiti trebuie privite critic i aceasta se poate realiza printr-o real i continu conlucrare dintre dreptul administrativ i tiina administraiei. Privirea critic este extrem de important atunci cnd se studiaz mai ales domenii sau realiti ce sunt consacrate ca elemente de studiu ale altor tiine. Spre exemplu, anterior anului 1990, economia Romniei era o economie supracentralizat, proprietatea de stat fiind aproape exclusiv n orice sector al vieii sociale. n aceste condiii era mai puin important ce se producea i ct se producea, ca volum, nu conta mrimea stocurilor de produse nevandabile. Odat cu modificrile de esen produse n societate i trecerea la economia de pia, auzim destul de des, la unii factori de decizie maxim, c economia noastr de pia nu a reuit nc, dup 15 ani de la Revoluie, s ating nivelul anului 1989, ultimul an de economie centralizat. O asemenea abordare n decizia administrativ este total greit. Normele juridice i politicile guvernamentale care se promoveaz nu pot fi eficiente dac ele se fundamenteaz pe elemente comparative de acest fel. Apreciem c o comparaie n studiul administraiei trebuie fcut prin raportare la celelalte state vecine care au avut tot economie centralizat pn n anul 1990 i care ulterior au trecut la economia de pia. Trebuie vizat, analizat i eventual compatibilizat legislaia acestor state cu legislaia romneasc. Trecnd peste acest exemplu dureros trebuie artat c dreptul administrativ, ofer tiinei administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru studierea competenelor i o serie de precizri n studierea activitilor administrative1. Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat metodologic care i permite s evite o orientare exclusiv sociologic sau psihologic2. Dreptul administrativ nu poate cuprinde ntreaga activitate a administraiei, cum ar fi problemele ce in de previziune, de organizare raional i eficient, de oportunitate, metode de lucru, politici globale i politice sectoriale, evidene financiare etc. Cum aceste probleme sunt strict n sarcina tiinei administraiei se poate trage concluzia c tiina administraiei i dreptul administrativ sunt dou discipline autonome i necesare studiului administraiei, fiecare are un obiect propriu i metode diferite de cercetare; chiar dac obiectul fiecreia se circumscrie aceluiai fenomen social, fenomenul administrativ. 3. Doctrina administrativ strin Preocuprile pentru cercetarea administraiei au demonstrat, n timp, c oamenii sunt interesai ca administraia naional s funcioneze ct mai raional i
1 2

Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 20. Idem.

24

eficient, nelegnd c de modul n care se mplinete acest obiectiv depinde viaa fiecruia din membrii societii. Aceast preocupare s-a materializat n elaborarea unor studii asupra administraiei care au revoluionat gndirea oamenilor politici i i-au determinat s ia msuri n plan politic i legislativ de a face din administraie o for n slujba binelui naional. Printre precursorii tiinei administraiei putem aminti pe Lorenz von Stein, profesor la Universitatea din Kiel care a elaborat o lucrare monumental, n 8 volume, intitulat Teoria administraiei sau Charles Bonin, considerat n Frana ca printele tiinei administraiei, prin lucrarea aprut la 1812 Principes dadministration public. Autorul francez considera tiina administraiei ca o tiin exact. Un alt autor francez de referin este Alexandr Francois Vivien, cu lucrarea Etudes administratives, publicat n anul 1845, iar sub autoritatea sa tiinific s-a nfiinat Ecole dAdministration, o coal de administraie, desfiinat ulterior. Vivien considera c tiina administraiei reprezint studiul administraiei n raporturile sale cu statul, iar dreptul administrativ reprezint studiul administraiei n raporturile sale cu particularii. Principiile dup care funcioneaz administraia se regsesc n toat societatea, ceea ce evideniaz o preocupare deosebit pentru studiul administraiei de ctre tiina administraiei, Administraia devenind obiect al tiinei1. Dar coala clasic de tiina administraiei se va constitui abia la nceputul secolului XX. Reprezentanii si de referin fiind Hourion, Barthelemy, Jean Duguit, Gaston Jeze i cel mai important Henry Fayol. Acesta din urm, inginer de mine, era preocupat de mbuntirea activitii i a eficienei n ntreprinderile private. n acest sens el a elaborat o lucrare tiinific Administration industrielle et generale, lucrare tradus i n Romnia i publicat n Editura Clemena, Bucureti, 1927. Teoria lui H. Fayol, denumit fayolism se evideniaz prin faptul c autorul considera c ntr-o ntreprindere au loc 6 categorii de operaiuni: - operaiuni tehnice: producie, fabricaie, transformare; - operaiuni comerciale: cumprri, vnzri, schimburi; - operaiuni financiare: scontarea i girarea capitalului; - operaiuni de securitate: privind securitatea bunurilor i a persoanelor; - operaiuni de contabilitate: bilan, statistic; - operaiuni administrative: de prevedere, organizare, comandament, coordonare i control. Un alt reprezentant de referin al colii clasice a fost Frederic Winslaw Taylor (1856 1915), inginer american care a elaborat teoria taylorismului ce pune accentul pe eficiena muncii i motivarea financiar a lucrtorului. Teoria sa a fost criticar pe motiv c ar conduce la surmenaj, provoac omaj, i l leag pe muncitor de main, transformndu-l n omul-main2.

1 2

Jacques Chevallier, Science administrative, Paris, 1986, pag. 30, citat de Ion Corbeanu, op.cit., pag. 61 i urm. Pentru detalii, Ion Corbeanu, tiina administraiei, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1999, pag. 59 i urm.

25

4. Doctrina administrativ n Romnia Preocupri pentru studiul administraiei au aprut nainte de Prima Mare Unire de la 1859. n ambele ri romneti: Moldova i Muntenia existau cursuri de drept administrativ, inute la instituiile de nvmnt existente. Dup crearea Universitii din Bucureti la 1864, doctrina administrativ romn va cunoate o evoluie substanial, dreptul administrativ ncepe a fi studiat separat de dreptul constituional cum se ntmpla pn atunci, apar noi lucrri fundamentale n domeniu. Dar adevratul triumf al doctrinei romneti l vom ntlni n perioada interbelic cnd, pe lng autori de prestigiu din vechiul Regat vor aprea i cei din provinciile romneti revenite la Patria Mam, Transilvania, Bucovina de nord i Basarabia. Ct privete tiina administraiei aceasta s-a dezvoltat n paralel cu dreptul administrativ i n strns legtur cu acesta, autorii de tiina administraiei fiind n acelai timp i autori de drept administrativ1. Dintre autorii consacrai, n ordinea cronologic amintim pe Constantin G. Disescu, Paul Negulescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Marin Varanu etc. Preocuprile de care aminteam n domeniul cercetrii administraiei iau gsit o nsemntate fericit pentru tiina romneasc i pentru administraia public n anul 1925 cnd s-a nfiinat o adevrat academie administrativ. 5. Institutul de tiine Administrative al Romniei i Revista de drept public n anul 1925, profesorul Paul Negulescu mpreun cu ali entuziati nfiineaz Institutul de tiine Administrative al Romniei, ca aezmnt tiinific2 de mare importan pentru formarea doctrinei administrative romneti i pentru ridicarea calitii profesionale i deontologice a funcionarilor publici i a altor lucrtori din administraia public romn. Dei nu a deinut dect funcia de secretar general Paul Negulescu a fost adevratul conductor al Institutului pe care l-a servit pn la moartea sa prematur survenit n anul 1945. nc de la nceput Institutul i-a stabilit legturi profesionale i tiinifice n instituii similare din lume, dar mai ales cu personalitile importante din lumea cercettorilor n tiina administraiei. Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrine administrative romneti, unitare i coerente care s conduc la ridicarea calitii administraiei i a societii romneti. Institutul i-a onorat cu prisosin scopul i prestigiul repede ctigat, prin editarea n cadrul su a uneia din cele mai importante reviste de drept, denumit Revista de drept public cu apariie regulat trimestrial ntre anii 1926 1943, n paginile creia au aprut studii tiinifice ale marilor specialiti romni dar i a unor reputai specialiti strini n domeniul dreptului i administraiei. Pentru atingerea scopului declarat sub egida Institutului s-a creat o coal de studii i documentare. Paul Negulescu d o mare importan acestei coli, artnd c n administraiune, documentaia joac un mare rol, cci, numai
1 2

A. Iorgovan, op.cit., pag. 211. Prin Lege special, Institutului i s-a recunoscut statutul de stabiliment de utilitate public, deci persoan juridic de drept privat.

26

graie ei, administratorii pot s ntreprind activiti serioase i utile, numai bazndu-se pe o bun documentaiune, ei pot lua deciziuni conforme cu realitatea i cu legea1. Cursurile acestei coli de studii i documentare erau frecventate de funcionarii publici n cadrul unor programe de perfecionare, diplomele eliberate absolvenilor constituind acte de studii necesare ocuprii unor funcii n administraie. Acelai ilustru om i specialist, Paul Negulescu, arta c ntreaga tiin omeneasc este bazat pe documentaiune2. Institutul de tiine administrative al Romniei dispunea c cea mai mare bibliotec de specialitate din Romnia, n care dominau tratatele de drept administrativ i cele de tiina administraiei. Institutul reprezenta forumul tiinific n care se mbina cercetarea teoretic cu caracterul practic-aplicativ, prin pregtirea funcionarilor publici pentru a-i ndeplini corect i operativ sarcinile specifice. Din pcate schimbrile politice de la sfritul anului 1947 au condus la desfiinarea acestei mari Autoriti tiinifice i ntreruperea legturilor tradiionale cu Institute similare din alte ri inclusiv cu Institutul Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles. Renfiinarea n anul 1995 a Institutului de tiine Administrative al Romniei nu a schimbat cu nimic situaia de loc fast n care se gsete administraia public din ara noastr. Noul Institut conceput teoretic ca un continuator al prestigiosului Institut din perioada interbelic nu a reuit s se impun n vreun mod n realitatea romneasc datorit managementului deficitar promovat, concepiei noii sale machete, faptului c, nc de la nceput, ca membri fondatori au fost nscrii o serie de oameni politici dovedii prin activitatea lor practic ca anonimi desvrii ai domeniului administrativ. Credem c acest Institut nou trebuie supus nu regulilor politice ci regulilor tiinifice. Noua revist de drept public pe care s-a ncercat s o editeze noul Institut se dovedete de asemenea a fi un eec cvasitotal. Din aceast perspectiv, credem c buna intenie a celor care au iniiat aciunea de rennodare a unei mree tradiii trebuie reconsiderat din temelie, pentru ca n perspectiva integrrii noastre n Uniunea European s ne prezentm cel puin cu o instituie solid n domeniul administraiei publice romne, domeniu n care, potrivit documentelor elaborate de Comisia European, dar i de alte instituii ori reprezentani ai Uniunii Europene, nu putem susine c s-au ndeplinit deplin criteriile de elaborare.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol. II, Organizarea administrativ a Romniei, ediia a IIIa, partea I, Bucureti, 1930, pag. 60. 2 Paul Negulescu, op.cit., pag. 58.

27

CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraiei Seciunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraiei

Aspecte generale. Potrivit principiilor ce guverneaz statul de drept, toate autoritile i instituiile publice i toi particularii persoane fizice sau persoane morale, trebuie s se supun legilor, ordinii juridice din societate. Exist o egalitate de tratament pentru orice subiect de drept n faa legii. Autoritile administraiei publice, n realizarea sarcinilor ce le sunt atribuite prin acte normative trebuie s acioneze numai n limitele legilor, nimnui nu i este permis s ncalce legea. Administraia public, prin intermediul diferitelor autoriti, organe, instituii ori servicii publice, trebuie s acioneze numai conform legii, pentru c nclcarea legii, a normelor juridice n general, atrage ineficiena actelor pe care le emite administraia, acestea neavnd o baz legal, pentru c ntreaga aciune a administraiei trebuie s fie subsecvent legii. n acelai timp, activitatea administraiei contrar legii i ordinii de drept atrage aproape instantaneu rspunderea juridic, politic sau moral a administraiei. Spunem aproape instantaneu, innd seama de faptul c ntregul ansamblu de organe, autoriti i instituii ale Statului, dei au competene proprii, autonome, de cele mai multe ori, se gsesc ntr-o interdependen, o conexitate organic, logic i necesar, ca pri ale unui ntreg, care este Statul. Administraia public, avnd prerogativa aciunilor sale n regim de putere public, rezult c dreptul aplicabil administraiei publice, este un drept special, derogator de la dreptul comun aplicabil particularilor, c administraia public trebuie s beneficieze de un cadru legal clar, stabil, care s dea coeren aciunilor sale, s nu lase loc ambiguitilor i arbitrariului1. Acest drept derogator de la dreptul comun care d natere unei poziii de inegalitate juridic a prilor ntr-un raport juridic, se numete drept administrativ. Cnd ne referim la administraia public evident avem n vedere Statul cu puterile sale, cu atributele suveranitii exclusive. Exercitnd puterea executiv, administraia public trebuie s beneficieze de puterea de a impune un anumit comportament n primul rnd particularilor, cei administrai, dar nu numai. Avem n vedere i faptul c n practica tuturor statelor democratice sau nedemocratice, structurile, organizaiile prin care se realizeaz n concret sarcinile administraiei nu pot funciona disparat ci pe de o parte fiecare i ndeplinete propria competen ce i-a fost atribuit, iar pe de alt parte, ntr-o msur mai mare ori mai restrns, aciunile fiecreia depind de aciunile altei structuri sau contribuie la realizarea de ctre o alt structur a competenei acesteia din urm. Mai mult, dreptul administrativ ca ramur a dreptului public, are elemente comune, se interfereaz cu alte ramuri ale dreptului.
1

Ion Corbeanu, Drept administrativ, Centrul ASE, 2001, pag. 9.

28

De altfel, n majoritatea cursurilor de drept se obinuiete s se fac o corelare dintre ramura de drept ce face obiectul cursului respectiv i celelalte ramuri de drept pure, c dreptul este unitar, iar aceast unitate este constituit dintro diversitate de reglementri, de norme juridice care reglementeaz relaii i manifestri sociale. 2. Dreptul aplicabil administraiei n alte state Fiecare stat are un anumit specific n ceea ce privete reglementarea relaiilor din sfera administraiei publice. Un rol important n acest specific l are i sistemul de drept consacrat de care este strns legat un stat sau altul. Astfel, n lume sunt recunoscute mai multe mari sisteme de drept precum: dreptul anglosaxon, dreptul romano-germanic, dreptul musulman. a) Sistemul de drept anglo-saxon. Specific acestui sistem este faptul c dreptul aplicabil administraiei este dreptul comun (common law), iar litigiile administrative sunt date spre soluionare n competena instanelor judiciare de drept comun, neexistnd instane speciale de contencios administrativ1. Cu toate acestea, la nceputul secolului XX s-au creat i jurisdicii administrative particulare. Astfel de jurisdicii administrative exist i n prezent ntr-un numr destul de mare, peste 2000 pe diferite domenii cum ar fi: asigurri sociale, litigii de munc etc., ale cror decizii sunt supuse unui control judiciar public, difereniat. Astfel de jurisdicii particulare ar putea fi comparate cu un anumit tip de arbitraj instituionalizat. Cel puin n Anglia, problema dreptului administrativ, ca ramur de drept este discutabil, dei studiul administraiei sau al dreptului aplicabil administraiei se realizeaz prin norme comune sub denumirea Constitutional and Administrative Law, unde aspecte legate de administraia public, privind guvernmntul local, corporaiile publice, legislaia delegat, jurisdicia administrativ i controlul judiciar asupra administraiei publice2. Nu trebuie s surprind aceast situaie special din dreptul englez ct timp Regatul Unit este aproape solitar ntre statele lumii, fr o Constituie scris. b) Dreptul administrativ american. Dei ntre legislaia american i cea englez exist multe asemnri, n condiiile n care SUA are una din cele mai vechi constituii din lume, totui n doctrina american se apreciaz c exist un drept administrativ ca tiin i ramur a dreptului public, cruia i se aplic un regim juridic derogativ dreptului comun. Noiunea central a dreptului administrativ american este aceea de agency3, care desemneaz un organ administrativ n general, organ ce poate fi denumit comisie, departament, autoritate, birou, funcionar, administrator, corporaie, divizie. Denumirea acestei structuri este aleatorie de cele mai multe ori, neexistnd reguli juridice care s impun o anumit formulare condiionat. Exist agenii de reglementare, agenii de executare sau de jurisdicie. Conflictele de competena uneia dintre agenii se soluioneaz de
1 2

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 96. A. Iorgovan, op.cit., pag. 100-101. 3 Idem, pag. 101.

29

regul pe cale administrativ putndu-se ajunge i la Curtea de Justiie n cele din urm. n ceea ce privete controlul asupra ageniilor direct de ctre Curile de Justiie acesta are caracter limitat la verificarea conformitii activitii ageniei cu statutul de reglementare, cu legea, dac activitile ageniei se regsesc printre atribuiile autorizate prin statut, dac aciunile au fost corecte adic conforme cu legea i practica n domeniu, i alte aspecte1. Dei practicile administrative nord-americane se aseamn n multe privine cu cele britanice, de unde-i au sorgintea, totui spiritul pragmatic este mpletit cu legalitatea i formalismul astfel c n SUA exist un veritabil drept administrativ, nu numai pentru administraia activ ci i pentru cea contencioas (jurisdicional)2. c) Dreptul administrativ n Frana. Din punctul de vedere al dreptului public i n particular al dreptului administrativ, Frana se situeaz, de departe pe prima poziie. Mai nti pentru c dup Revoluia de la 1789 cnd a abolit regimul poliienesc absolut, a dat natere unui drept exorbitant, aplicabil administraiei publice. n al doilea rnd pentru c, n principiu, dreptul modern s-a inspirat sau a fost preluat dup Codurile franceze. Revoluia francez a creat premisele separaiei puterilor, ceea ce a condus, din perspectiva obiectului nostru de abordare, la o conturare deplin a ramurii dreptului administrativ. Administraia se desfoar dup reguli de drept speciale, potrivit crora administraia dispune i impune un anumit comportament, iar particularii sunt obligai s se supun acestor dispoziii, crendu-se prin astfel de norme juridice veritabile raporturi juridice de subordonare. De asemenea, existena Consiliului de Stat care acioneaz ca o Curte de prim i de ultim instan. Exist i situaii cnd Consiliul de Stat acioneaz ca instan de apel soluionnd contestaiile introduse mpotriva deciziilor pronunate de Curile de Apel3. n Frana, la temelia funcionrii administraiei i a existenei dreptului administrativ ca ramur de drept stau normele constituionale. La majoritatea autorilor francezi vom gsi n cursurile sau studiile despre administraie capitole rezervate cercetrii constituionalitii dreptului administrativ4. Preocuparea deosebit a puterii politice pentru buna funcionare a administraiei publice o regsim i n constituirea unui executiv puternic, cu o poziie decizional deosebit n care se mpletete natura eligibil a Preedintelui ales prin sufragiu universal, i guvernul condus de primul-ministru; dar Preedintele are o putere preeminent asupra Guvernului. Guvernul are o serie de competene putnd emite ordonane ce tind spre o reglementare primar a relaiilor sociale. ntreaga activitate a autoritilor administrative este supus controlului judiciar prin Tribunale administrative, iar Consiliul de Stat are i competena de a verifica legalitatea ordonanelor emise de Guvern.
1

Pentru detalii, vezi n A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Bucureti, Ed. All Beck, pag. 101 i urm. 2 Idem, pag. 103. 3 Pentru detalii, Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, 2000, pag. 194 i urm. 4 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol. I, edition 11, 1990, pag. 25 i urm.

30

Constituionalitatea legilor adoptate de Parlament revine n competena Consiliului Constituional. d) n Germania, stat federal i democratic, organizarea administraiei are baza legal att n Constituia federal din 23 mai 1949, ct i n alte legi adoptate pe baza Constituiei. Fiind stat federal este necesar o corelare ntre organizarea administrativ a landurilor cu cea federal, landurile germane avnd puteri mai reduse n comparaie cu statele federate din SUA. Exist un drept administrativ german, puternic, bine conturat, exist Curi administrative ale landurilor i curi locale, dar i o Curte Administrativ Federal. e) n Italia. Organizarea administraiei are un temei constituional, legal, Guvernul este mputernicit s adopte decrete-legi i legi delegate. Parlamentul, atunci cnd reglementeaz prin lege, a dobndit practica de a face reglementri n detaliu, ceea ce conduce la o interferen permanent a legislativului cu executivul, scznd ntr-o oarecare msur atribuiile executivului central. Cum Republica Italian este organizat administrativ pe regiuni, acestea au primit n ultimul timp puteri delegate de a adopta propriile legi pentru ceea ce este specific zonei (regiunii) din dorina unei descentralizri reale i a eficientizrii aciunii administrative. Nu trebuie omis faptul c actuala form i structur a Italiei s-a constituit prin unirea micilor state republici sau provincii caracterizate prin specificiti pronunat difereniate, iar procesul de descentralizare are ca scop principal meninerea unitii republicii ntr-o diversitate normal, tradiional i necesar n acelai timp. Existena unei reglementri fundamentale i subsecvente privitoare la organizarea i funcionarea autoritilor administraiei a condus la crearea unui drept administrativ ca ramur a dreptului public i ca tiin juridic. Situaii similare ntlnim i n celelalte state ale Uniunii Europene1, cu privire la organizarea i funcionarea autoritilor administrative, soluionarea litigiilor nscute ntre administraie i cei administrai sau controlul asupra activitii acestor autoriti administrative. De asemenea, n multe state comunitare ntlnim instituia Avocatul Poporului (Ombustman) cu o competen de control informal asupra activitii administraiei, de recomandare i nu de decizie. Se observ n principiu existena unui drept derogator de la dreptul comun, care se aplic administraiei publice, fapt corect, pentru c orice activitate statal este generat i nsoit de existena puterii publice necesare. Altfel, statul nu i-ar mai putea aduce la ndeplinire misiunea ncredinat de societate.

n prezent Uniunea European este format din 25 state: Austria, Marea Britanie, Italia, Frana, Germania, Belgia Luxemburg, Olanda, Portugalia, Grecia, Spania, Danemarca, Irlanda, Finlanda, Suedia, Cehia, Slovacia, Ungaria, Cipru, Polonia, Slovenia.

31

Seciunea 2. Dreptul administrativ romn 1. Evoluia reglementrilor juridice aplicabile administraiei publice romne Apariia statului a generat apariia formei executive de manifestare a acestuia, administraia statului, care a evoluat sau involuat odat cu statul, cu condiiile istorice, politice sau economice, regimul politic sau alte elemente ori factori determinani. Cum dreptul n forma scris modern a aprut mult mai trziu dup apariia statului se nelege c mai nti el s-a manifestat sub forma cutumelor agreate de stat n anumite limite. Aceste cutume dup cum se afirm n literatura de specialitate priveau att relaiile private ct i pe cele publice, ele avnd inciden direct asupra organizrii diferitelor structuri de putere, a organizrii administrative, obligaii fiscale, militare, edilitare etc. Se vorbete chiar de existena unui veritabil drept administrativ nc din perioada istoric a Daciei romane1, datorat n bun parte dreptului roman impus de Imperiu care a constituit n cele din urm, un puternic factor de unificare a provinciei cucerite pe care a inclus-o, sub raport social, economic, financiar i administrativ-politic, n marea familie roman2. Dar odat cu retragerea roman (271 d.Ch.) organizarea administraiei locale n provinciile romneti a continuat s existe sub forme diferite dect cele din perioada ocupaiei romane, putnd vorbi chiar de naterea unui adevrat drept romnesc pentru fiecare provincie (stat) romneasc. Secolul XIX va aduce clarificri i evoluii substaniale cu privire la administraia public i dreptul aplicabil acesteia mai ales ncepnd cu Regulamentele Organice. Rolul Regulamentelor Organice n apariia i dezvoltarea dreptului administrativ romn. Asupra semnificaiei i impactului produs de Regulamentele organice printre primii autori romni semnalm pe prof. Anibal Teodorescu, care n studiul Noiuni de drept administrativ, partea I, Bucureti, 1912, Tipografia Eminescu arat c Regulamentele organice, au constituit principalul izvor al dreptului administrativ din rile Romne, ele rmnnd n vigoare pn la adoptarea primei Constituii moderne, la 1866. De altfel, au existat voci autorizate n secolul XIX care au considerat Regulamentele organice ca reprezentnd i prima Constituie scris a Principatelor romne (Constantin G. Disescu). Cu toate aceste puncte de vedere dualiste apreciem c teza potrivit creia Regulamentul Organic a constituit un act complex, politic i administrativ...3 este cea mai corect. De altfel, un stat care nu are suveranitate deplin, nu poate avea nici o constituie veritabil, n accepiunea modern4.
1 2

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, 2005, pag. 108. Paul Gogeanu, Istoria dreptului romnesc, Tipografia Universitii Bucureti, 1985, pag. 5. 3 A. Iorgovan, Drept constituional i Instituii politice, Teoria General, Ed. Galeriile J.L Calderon, Bucureti, 1994, pag. 106. 4 La momentul adoptrii Regulamentelor organice nu se vorbea de statele romneti n sensul juridic acceptat, ci de principatele romne ceea ce este o diferen nu de form ci de fond, n esen.

32

Dar Regulamentele au constituit nceputul unei transformri fundamentale din societatea romn, ele au creat bazele unui adevrat Guvern n sensul modern al termenului. Dreptul administrativ a dobndit o autonomie sporit n rndul ramurilor de drept. Ulterior Regulamentelor organice, dar nainte de adoptarea Constituiei de la 1866, au fost adoptate o serie de acte normative foarte importante printre care Legea de nfiinare a Consiliului de Stat din 1864, legile de organizare a comunelor i judeelor i alte legi foarte importante. Ct privete aspectele doctrinare romneti este de remarcat faptul c doctrina avut o contribuie deosebit la dezvoltarea dreptului administrativ. Constantin G. Disescu este primul autor de prestigiu, care a redactat un curs de drept administrativ1, n care se oprete asupra organizrii administrative a rii i ncearc s contureze principiile ce guverneaz dreptul administrativ romn. ns principiile generale ale dreptului administrativ romn sunt formulate de prof. Paul Negulescu. n acelai sens s-au situat Anibal Teodorescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul2. 2. Obiectul i definiia dreptului administrativ. Obiectul dreptului administrativ Administraia public se prezint ca un fenomen complex a crui nelegere i realizare presupune implicarea mai multor tiine. Dintre tiinele sociale cele mai apropiate de administraie amintim tiina administraiei, care analizeaz administraia sub aspectele ei nejuridice i dreptul administrativ ce are n vedere aspectele juridice. Cu toate aceste specificiti ale celor dou tiine invocate, n doctrin s-a artat c i dreptul constituional reglementeaz relaii ce aparin domeniului administraiei publice. Mai ales acum cnd disciplina de drept constituional cuprinde pe lng problematica consacrat dreptului constituional tradiional i instituiile politice. Aceste instituii politice precum: eful statului, Guvernul, Curtea Constituional, Avocatul Poporului i altele formeaz obiect al cercetrii i prezentrii n cadrul disciplinei de drept administrativ. De altfel, dreptul constituional este o ramur de drept cluzitoare n sensul c normele sale sunt aplicabile i au prioritate fa de toate celelalte norme juridice. ntreaga reglementare normativ din stat trebuie s in seama de coninutul normelor constituionale. n general se vorbete de administraie public cnd se au n vedere activiti i organe consacrate ca aparinnd Guvernului sau administraiei teritoriale locale. Dar n afara acestora exist activiti administrative prestate sau realizate i de alte organe ale statului n afara celor amintite anterior. Aceast situaie ne oblig ca atunci cnd vrem s stabilim care este obiectul tiinei i al ramurii de drept administrativ s avem n vedere toate aceste realiti sociale i juridice. Totodat trebuie inut seama i de evoluia reglementrilor n plan european i mondial. Cnd ne referim la obiectul dreptului administrativ mai trebuie avut n vedere c odat cu creterea sarcinilor administraiei publice, multe din aceste
1 2

Vezi, Mihai T. Oroveanu, Constantin G. Disescu, n Justiia Nou, nr. 12, 1966, pag. 57. Paul Negulescu, Tratat, vol. I, ediia a IV-a, 1934, pag. 54 i urm.

33

sarcini sunt date n executare privat, sunt concesionate, situaie n care se aplic un regim juridic mixt public-privat. De aceea, aa cum s-a artat i n doctrina romneasc recent, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ n raport cu administraia public este necesar s delimitm cele dou mari situaii1: reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i, reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu ramuri ale dreptului privat. n cadrul acestor dou mari categorii de relaii sociale care se regsesc n mediul administraiei pot fi identificate urmtoarele tipuri de raporturi, dup natura normelor juridice care le reglementeaz: raporturi reglementate de dreptul administrativ n conexiune cu dreptul constituional, situaie n care primordialitatea sau dreptul comun l reprezint dreptul constituional. Astfel de raporturi regsim la toate celelalte ramuri ale dreptului fiindc normele juridice de ramur sunt subsecvente normelor constituionale; raporturi juridice reglementate de dreptul administrativ, dar, ca drept comun i nu ca n cazul de mai sus, unde dreptul comun era dreptul constituional. n aceast categorie de raporturi juridice pot fi exemplificate raporturile de drept financiar, drept fiscal, drept bancar sau dreptul securitii sociale, acesta din urm avnd ascenden i n dreptul muncii, dar mai aproape fiind de dreptul administrativ; raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului public exemplificndu-se ramura dreptul internaional public2. Discuiile care se poart asupra dublei naturi juridice a unor raporturi juridice din prima categorie sunt justificate doar n parte, deoarece dreptul constituional, este i va rmne permanent dreptul fundamental al sistemului de drept i ca atare baza reglementrilor de detaliu o vom regsi tocmai n normele juridice de drept administrativ elaborate cu respectarea regimului constituional existent. Pentru a ntri cele de mai nainte vom face urmtoarea remarc: n Codul civil romn sunt multe dispoziii ce fac trimiteri la regulile cutumiare, obiceiul locului3. Pentru ca aceste dispoziii s-i gseasc aplicabilitate n continuare era necesar ca n legea fundamental, constituia s se fac referire la aceste reglementri pentru ca s nu se ajung la declararea ca neconstituionale a dispoziiilor din Codul civil. Situaia a fost clarificat prin art. 44 alin. 6 din Constituie potrivit cruia: dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legi sau obiceiului, revin proprietarului.
1

Pentru o cercetare detaliat, a se vedea, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, 2005, pag. 179 i urm. 2 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pag. 40. 3 Vezi art. 600, 607 i altele din Codul civil romn.

34

Dreptul administrativ ca i administraia public se bucur de o atenie sporit n ceea ce privete sfera reglementrilor i incidena acestora n alte ramuri ale dreptului, precum dreptul penal. Se vorbete, spre exemplu, despre o poliie judiciar i una administrativ. Nu de puine ori aceeai persoan, agent al puterii publice, ofier de poliie este pus n situaia de a avea o dubl calitate i de a aciona aproape concomitent ca agent al puterii administrative preventiv i ca agent al puterii judiciare post factum, dup ce a fost nclcat dispoziia legal1. Raporturile sociale din sfera administraiei publice, reglementate de dreptul administrativ mpreun cu unele ramuri ale dreptului privat. n sfera administraiei publice nu iau natere numai raporturi juridice care se supun normelor imperative ale dreptului administrativ ci i altor categorii de raporturi juridice. Spre exemplu, administraia public ncheie contracte de munc cu unele persoane ce nu fac parte, potrivit legii, din categoria funcionarilor publici. De asemenea, poate ncheia contracte civile de colaborare sau pentru prestri de serviciu de mic anvergur unde nu este obligatoriu ncheierea unui contract administrativ. Dar i contractele administrative nu se supun exclusiv regulilor de drept administrativ ci i acelora de drept privat. Spre exemplu, exist reglementri conform crora repartizarea unei locuine din fondul de stat se face doar de autoritile administraiei publice, iar pe baza repartiiei care este un act administrativ, se ncheie contractul de nchiriere, iar mai apoi, posibil i de vnzare-cumprare, acesta din urm fiind supus eminamente dreptului privat. Dar pentru a se putea ajunge aici se cere mai nti aplicarea normelor de drept administrativ, n spe emiterea repartiiei2. Raporturi sociale nscute n cadrul activitii unor autoriti publice ce exced sistemului organelor administraiei publice. n literatura de specialitate mai veche sau cea recent se face deseori vorbire despre existena unor raporturi sociale supuse regimului administrativ, dar n care nu gsim nici una dintre autoritile sau instituiile publice administrative consacrate. Dei faptul se teoretizeaz prea mult, negsindu-se un exemplu concludent, vor ncerca s artm c astfel de raporturi pot aprea. n anul 2002 au fost acreditate pentru prima dat dup 1990 mai multe universiti particulare. Urmare acestui fapt, diplomele ce vor fi emise absolvenilor, liceniailor acestor universiti, reprezint acte administrative ca i n cazul diplomelor emise de o Universitate public. Avnd aceeai valoare juridic cele dou tipuri de diplome, nu pot fi supuse unor regimuri administrative diferite. Ceea ce presupune c refuzul unei universiti private acreditate de a elibera diploma ce atest calificarea superioar obinut de o persoan dup absolvire, inclusiv a examenului de licen, va face obiectul unui litigiu de contencios administrativ, nedifereniat. Aceasta nseamn, pornind de la titlul de mai sus c suntem n prezena unor raporturi atipice, nscute n legtur cu activitatea unui stabiliment de utilitate public, recunoscut de stat.
1 2

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit., pag. 276 i urm. Pentru detalii, a se vedea Decretul-lege nr. 61/1990 privind vnzarea de locuine construite din fondurile statului; Legea nr. 85/1990 privind modificarea Decretului-lege nr. 61/1990; Legea nr. 114/1996 privind locuinele.

35

3. Definiia dreptului administrativ Domeniile de participare a administraiei publice n cadrul societii fac dificil elaborarea unei definiii concise a dreptului administrativ. Ca orice ramur a dreptului i dreptul administrativ este constituit dintr-un ansamblu de norme juridice care reglementeaz relaii sociale. Cum dreptul administrativ reprezint dreptul aplicabil administraiei, iar administraia public ncorporeaz cea mai mare parte dintre activitile organizate de stat, cu rolul esenial de executare a legii nu este greu de neles c n obiectul de reglementare al dreptului administrativ vom regsi mai multe categorii de relaii sociale despre care, dealtfel am amintit. Aceste relaii sociale, pot fi sistematizate astfel: relaii ce in de implementarea legii adic de executare a legilor, fcnd obiectul a ceea ce se cheam poliia administrativ i activiti de prestare-realizare care revin activitilor serviciilor publice. Aceste dou mari categorii de relaii nu sunt ns exhaustive, pentru c fenomenul administrativ este foarte dinamic n timp i spaiu, altfel spus, se modific n coninutul su i are o intensitate inconstant n timp; spre exemplu, realizarea unor intervenii urgente n caz de calamiti naturale, n condiiile n care aceste calamiti nu sunt permanente, din fericire. Dreptul administrativ, normele sale de reglementare acioneaz difereniat i n timp, n funcie de cerine, de prioriti etc. Exist i a treia categorie de relaii sociale ce in de incidena dreptului administrativ, respectiv aceea de soluionare a litigiilor dintre autoritile publice cu activitate administrativ-executiv i cei administrai sau alte structuri de putere care intr sub incidena normelor de contencios administrativ i a normelor incidente acestora, cum ar fi normele ce in de recursul administrativ sau acelea care se refer la jurisdiciile administrative. Dreptul romn este un drept unitar, nsuire ce rezult din unicitatea sursei sale de creaie i se prezint ntr-o diversitate de reglementri, pe domenii separate ale vieii societii, pe ramuri. Dac avem n vedere cele dou mari diviziuni ale dreptului, dreptul public i dreptul privat, vom nelege mai repede de ce dreptul administrativ este inclus n diviziunea dreptului public, ca ramur de drept. Instituiile juridice nu sunt toate de aceeai natur, ele se difereniaz prin natura relaiilor sociale pe care le reglementeaz, prin scopul urmrit de Stat, prin mijloacele care le sunt puse la dispoziie. Natura interesului reglementat de fiecare instituie juridic (privit ca ansamblu de norme juridice ce au ca obiect de reglementare relaii sociale omogene sau sensibil asemntoare, n cadrul unei ramuri a dreptului) are o mare importan i valoare n ceea ce privete limitele unei ramuri sau alteia a dreptului sau apartenena la dreptul public ori la dreptul privat. Caracteristica general a normelor de drept const n aceea c statul prin elaborarea acestor norme urmrete s reglementeze interese publice generale, s instituie o ordine juridic n societate. Chiar i acele norme ce reglementeaz relaiile sociale exclusiv dintre particulari, n realitate tot interese generale reglementeaz fiindc ordinea juridic instituit la un moment dat este ordinea fireasc cerut de societate, de interesele membrilor acesteia privii mai nti ca parte component a societii i mai apoi ca indivizi separai. 36

Dreptul administrativ reglementeaz activitatea unei puteri a statului, puterea executiv sau administrativ. Constituia este cea care reglementeaz modul de organizare a puterilor n Stat. Prin comparaie cu celelalte dou puteri ale statului, administraia se prezint ca fiind cea mai dinamic. Normele juridice care se aplic administraiei sunt supuse unui proces continuu de adaptare la cerinele vieii sociale, a interesului public. Chiar i atunci cnd legea rmne neschimbat, actele administrative pot avea, n timp, un coninut difereniat, n concordan cu cerinele sociale, n dinamica acestora. De altfel, modificarea prea des a legilor face s scad i responsabilitatea factorilor de decizie, dar i a celor administrai. Normele de drept administrativ trebuie s fie ct mai generale, suple i clare pentru a da posibilitate autoritilor publice s-i adapteze i nuaneze deciziile potrivit cerinelor concrete ale situaiei. Dreptul administrativ ca drept aplicabil autoritilor i instituiilor administrative cuprinde n ansamblul normelor juridice privitoare la constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor publice. Normele de drept administrativ confer administraiei publice puteri, prerogative exorbitante pe care nu le regsim n coninutul normelor de drept privat, care reglementeaz relaiile sociale ntre particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative, raporturi de subordonare, de inegalitate a subiectelor de drept, fiindc dreptul administrativ mputernicete autoritile i instituiile publice administrative s acioneze n regim de putere public, normele de drept administrativ avnd, prin excelen, un caracter imperativ1. innd seama de cele prezentate pn acum, vom spune c, dreptul administrativ, ca drept aplicabil administraiei publice, poate fi definit ca ramur a dreptului public constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor administraiei publice i a altor autoriti publice sau de interes public, n regim de putere public, responsabilitatea administraiei n relaiile sale cu mediul social i politic extern precum i statutul funcionarilor publici2. Ca ramur a dreptului public, dreptul administrativ se intersecteaz cu aproape toate celelalte ramuri ale dreptului romn, fiecare participnd la instituirea ordinii juridice generale n stat. 4. Trsturile dreptului administrativ romn Din cele enunate anterior i din definiia la care ne-am oprit pot fi evideniate mai multe trsturi specifice acestei ramuri de drept: a) dreptul administrativ aparine dreptului public romn ceea ce presupune c normele juridice ce-l compun au un caracter imperativ, fr ca prin aceasta s se neleag c autoritile i instituiile publice, cu respectarea competenelor atribuite nu au posibilitatea de apreciere asupra modurilor de aciune, a

1 2

Ion Corbeanu, Drept administrativ, ASE, Bucureti, 2001, partea general, pag. 10. Pentru definiii ale dreptului administrativ, a se vedea A. Iorgovan, Tratat, vol. I, op.cit., pag. 121; Mihai T. Oroveanu, Tratat, op.cit., pag. 24, 25; Georges Vedel, Pierre Devolve, Droit administratif, vol. I, PUF, 1990, pag. 77 i urm.; Paul Negulescu, op.cit., pag. 69 i urm.

37

momentului i intensitii aciunii etc., fapt care n doctrin se cheam putere discreionar1; b) normele juridice care constituie dreptul administrativ reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor administrative, competena acestora, responsabilitatea i situaia juridic a personalului din administraia public; c) normele de drept administrativ sunt prin excelen norme imperative constituind un regim juridic derogator dreptului comun, un regim de putere public, de supraordonare a subiectelor de drept n orice raport juridic deasupra situndu-se mereu o autoritate administrativ sau atunci cnd raportul de drept administrativ ia natere ntre dou structuri administrative deasupra, supraordonat, fiind subiectul care se afl pe o treapt superioar n ierarhia autoritilor i instituiilor administrative; d) ca ramur de drept, dreptul administrativ s-a constituit n adevratul sens al expresiei de ramur de drept abia n secolul 19. Pornind de la trsturile prezentate trebuie s facem precizarea c administraia public nu acioneaz doar n regim de putere public, c ntreaga sa activitate s-ar poziiona exclusiv sub incidena unor norme juridice cu caracter imperativ. Evident, toate normele juridice au caracter obligatoriu, dar caracterul imperativ al normelor ce formeaz dreptul administrativ pornete de la atributele de putere public pe care le exercit administraia. Administraia public, indiferent c este vorba de aceea central, guvernamental ori autonom sau de administraia local, prin natura situaiei trebuie s ncheie i acte juridice supuse regimului de drept privat contracte de munc, contracte de prestri de servicii, contracte civile pentru achiziionarea de bunuri care nu intr sub incidena legislaiei privind achiziiile publice, nchirieri de bunuri din domeniul privat al statului, judeelor, oraelor sau comunelor etc. Rezult c normele juridice aplicabile administraiei publice nu sunt exclusiv norme de drept administrativ, adic de drept public ci, exista i norme aplicabile sau aparinnd altor ramuri de drept (civil, muncii, comercial etc.). 5. Evoluia dreptului administrativ romn2 Dup cum am mai precizat, coala de drept administrativ romn, s-a constituit n secolul 19 ca o cerin obiectiv la naterea unei adevrate ramuri a dreptului administrativ i cu precdere pe baza Regulamentelor organice. n cadrul reformelor fundamentale iniiate i promovate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza se remarc i dreptul administrativ ca ramur nou a dreptului dar i ca tiin. Astfel, se introduc cursuri de drept administrativ n nvmntul preuniversitar i n cel superior sau, n cadrul cursurilor de drept public capitole distincte sunt afectate noiunilor de drept administrativ. Primele lucrri de drept administrativ au fost: Dreptul administrativ romn, autor
1

Despre puterea discreionar i excesul de putere, a se vedea, Dana Apostol Tofan, Excesul de putere n jurisprudena administrativ francez, Studii de Drept Romnesc, serie nou, nr. 1-2 din 1999, pag. 135 179. 2 Despre evoluia dreptului aplicabil administraiei la poporul romn, a se vedea, Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 108 i urm.

38

Grigorie C. Alexandrescu Urechia, Iai, 1875; Elemente de drept administrativ, Bucureti, 1881, autor Cristodul I. Suliatis; Dreptul administrativ romn, Bucureti, 1891, autor Constantin G. Disescu. Dup 1900 sunt elaborate nenumrate lucrri valoroase, din care amintim: Aurel Onciul, Drept administrativ romn, Viena, 1900; Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, 1904, 1906 (ediia a II-a), 1925 (ediia a III-a) i 1934 (ediia a IV-a); Anibal Teodorescu, Noiuni de drept administrativ, 1912; Victor Onior, Drept administrativ romn, 1923 (ediia I), 1930 (ediia a II-a); Marin Vraru, Manual de drept administrativ, Chiinu, 1929, vol. I i 1935, vol. II; Enst Diti Terangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. La acetia se adaug alte nume de referin ale tiinei juridice romneti, precum Jean Vermeulen, Constantin C. Rarincescu i alii. Referindu-se la importana doctrinei juridice n general, prof. Paul Negulescu, citindu-i pe autori strini de prestigiu arta c doctrina joac un mare rol n viaa societii, aproape acelai rol ca i opiniunea public n politic. Ea d o orientare att judectorului ct i legislatorului1. Ca ramur a dreptului i ca tiin juridic dreptul administrativ romn a cunoscut o perioad de decdere dup anul 1948 cnd au fost abrogate multe dintre normele juridice existente pn atunci, s-a desfiinat contenciosul administrativ iar funcionarii publici au devenit simpli salariai, desfiinndu-se raportul de funcie n favoarea raportului tipic de munc, nscut pe baza contractului de munc.

Seciunea 3. Izvoarele i normele de drept administrativ

1. Noiunea de izvor al dreptului administrativ Att n teoria general a dreptului, ct i n cadrul fiecrei ramuri a dreptului, atunci cnd se analizeaz izvoarele dreptului sunt avute n vedere dou categorii de izvoare, respectiv izvoarele materiale i izvoarele formale. Alte ori clasificarea izvoarelor dreptului se face n funcie de capacitatea recunoscut oficial unei surse a izvorului de drept concret de a putea elabora (construi) reguli de conduit. n ceea ce ne privete apreciem c ambele opiuni de clasificare de mai nainte sunt corecte, dar cu unele precizri: dreptul nu parte exista fr izvoarele materiale, reale care-l provoac i-l determin pe legiuitor s formuleze normele de conduit, pe de o parte. Izvoarele scrise sunt realiti formale ce conin norme de conduit instituite de ctre stat i reprezint forma de manifestare a puterii de stat, iar izvoarele nescrise au rol determinant n conduita oamenilor, pe de alt parte. a) Izvoarele materiale denumite i izvoare reale, acestea reprezint acele condiii materiale ale societii la un moment dat care stau la baza opiunii statului n ceea ce privete crearea dreptului. Ele sunt punct de pornire i de analiz
1

Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.

39

 de care se folosete Statul nainte de a transforma aceste realiti sociale n drept1. Sunt considerate izvoare reale ale dreptului: factorul demografic, factorul social-politic, economic, uman, contiina juridic a societii, tradiia etc. Referindu-ne la dreptul administrativ trebuie avute n vedere aceleai reguli, cerine sau realiti cum ar fi cadrul constituional existent, regimul politic, forma de guvernmnt ntr-o msur mai restrns factorii externi. b) Izvoarele formale, dreptul n sine, sunt constituite dintr-o serie de norme juridice i alte forme recunoscute de lege sau de practica social. Dac asupra izvoarelor materiale, aspectele de detaliu intereseaz mai puin fiindc ele sunt cunoscute de toi n privina izvoarelor formale problema impune anumite nuanri n practic sunt recunoscute trei categorii de izvoare formale: izvoarele scrise, normele juridice elaborate i adoptate de stat; izvoare cutumiare, (nescrise); doctrina i jurisprudena2. Referindu-ne la aceste trei categorii de izvoare formale, chiar dac nu toate sunt i scrise, cum este cazul cutumei, este de semnalat c aproape fr nici o deosebire ele pot fi ntlnite n toate ramurile dreptului nu numai n dreptul administrativ. De altfel, la un moment dat am fcut referire la art. 44 alin. 7 din Constituia Romniei care face trimitere, ntr-un context, adevrat ce ar ine exclusiv de dreptul privat, la obiceiul locului. Chiar i de aceast realitate nu putem face abstracie c, n activitatea de redactare a tezelor i a proiectului actualei Constituii a Romniei au fost avute n vedere i anumite practici constituionale consacrate la noi sau n alte ri. Cu att mai mult n dreptul administrativ cutuma reprezint un adevrat izvor de drept, mai ales c autoritile publice locale funcioneaz ntr-un regim administrativ descentralizat, de autonomie, iar legea general de organizare a administraiei nu poate cuprinde n detaliu comportamentul autoritilor locale astfel c acestea sunt puse n situaia de a se manifesta n anumite situaii n funcie de realitile i de tradiiile locale, fr a depi n acest fel cadrul juridic permisiv. n concluzie, normele cutumiare reprezint un izvor de drept administrativ, uneori aceste cutume avndu-i izvorul din jurispruden3sau n doctrin. Nu rareori o lucrare tiinific bine fundamentat n care dispoziii legale sau nevoi sociale sunt interpretate corect, determin autoritile administrative ca n activitatea lor s ia n calcul aceste aspecte elaborate, care n timp vor deveni adevrate norme nescrise dar respectate de toi. 1. Izvoarele scrie. Avem n vedere aici mai multe categorii de izvoare: interne i externe. Ct privete izvoarele interne acestea se gsesc aezate ntr-o ierarhie fireasc cldit pe fora juridic a fiecrui act juridic izvor de drept. Le prezentm mai jos n ordinea descrescnd a forei juridice. a) Constituia. Este cel mai important izvor al dreptului administrativ. Aici regsim norme juridice privitoare la constituirea, organizarea i funcionarea principalelor autoriti i instituii publice administrative, competenele exclusive sau exemplificative ale unora dintre acestea, drepturile i libertile fundamentale,
1 2

I. Corbeanu, M. Corbeanu, Teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 167. I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 168 i urm. 3 n acest sens i, Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.

40

sau norme privitoare la unele raporturi ce pot lua natere ntre autoritile publice. De altfel, cadrul constituional trebuie respectat ntocmai pentru c n caz contrar exist o autoritate, Curtea Constituional, care poate constata i declara neconstituionalitatea unei legi sau ordonane a Guvernului. Normele constituionale sunt norme de baz (ex. Preedintele Romniei are stabilite competenele exclusiv prin Constituie), sau norme principii fa de care trebuie s se elaboreze ntregul sistem de norme juridice dintr-o ramur sau alta a dreptului. Normele constituionale sunt destul de generoase cu ramura dreptului administrativ. Ele fac referiri de principiu ori de detaliu la majoritatea domeniilor de activitate ale autoritilor i instituiilor publice administrative. Acestea stabilesc prerogativele Preedintelui Romniei, Curii Constituionale, ale Curii de Conturi, Avocatului Poporului i altele. b) Legile. Potrivit Constituiei revizuite, art. 73, legile sunt de trei categorii: legi constituionale ce privesc revizuirea Constituiei i care se adopt i se supun aprobrii prin referendum naional ca i Constituia; legi organice care n cazul dreptului administrativ privesc o serie de domenii precum organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, contenciosul administrativ, regimul administrativ, statutul funcionarilor publici, organizarea alegerilor Preedintelui Romniei, alegerile locale, proprietatea, statutul poliistului, regimul strii de asediu i al strii de urgen, statutul minoritilor naionale, organizarea Curii de Conturi, a Consiliului Suprem de Aprare a rii, Autoritii Electorale Permanente, regimul general al autonomiei locale i altele. De asemenea, potrivit art. 117 din Constituie, autoritile administrative autonome centrale se nfiineaz prin lege organic. Legile ordinare, ce constituie izvor al dreptului administrativ sunt mai reduse ca numr. Ele au ca obiect de reglementare acele relaii sociale ce in de realizarea puterii executive i care nu au fost afectate reglementrilor prin legi organice aa cum este legea contraveniilor care iniial au fost stabilite prin Ordonan, pentru ca ulterior Ordonana (nr. 2/2001) s fie aprobat, modificat sau completat printr-o lege ordinar.1 c) Ordonanele de Guvern. Potrivit art. 115 (1) din Constituia revizuit, Guvernul poate fi abilitat prin lege, de ctre Parlament s emit ordonane, dar numai n domeniile rezervate legilor ordinare. n ceea ce privete Ordonanele de urgen, acestea, strict constituional, pot fi adoptate numai n situaii extraordinare, ceea ce ar nsemna, ntr-un stat de drept ale crei autoriti sunt preocupate de respectarea Ordinii Constituionale, s fie n numr foarte restrns. n realitate numrul ordonanelor de urgen este exagerat de mare i nejustificat n acelai timp. S-a ajuns, nu de puine ori, ca o ordonan s fie substanial modificat prin legea de aprobare, aa cum s-a ntmplat cu legea contraveniilor, fapt ce creeaz instabilitate i confuzie n ceea ce privete aplicarea corect a normelor de drept. d) Hotrrile Guvernului, Ordinele minitrilor. Reprezint izvoare ale dreptului administrativ deoarece, att Guvernul ct i minitrii au competena
1

Ordonana nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. ..../......... i a fost aprobat, modificat i completat prin Legea nr. 180/11.04.2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 268 din 22.04.2002.

41

de a stabili prin acte, cu caracter normativ modul de desfurare a unor relaii sociale din sfera de competen atribuit prin lege. De altfel, chiar Constituia revizuit, n art. 108 alin. 1, referitor la Actele Guvernului atunci cnd le enumer pune mai nainte hotrrea de Guvern i apoi Ordonana. De aici concluzia logic asupra importanei hotrrilor adoptate de Guvern i faptul c prin Hotrre Guvernul realizeaz majoritatea covritoare a atribuiilor i competenelor ce-i sunt stabilite prin art. 102 din legea fundamental. i autoritile publice administrative autonome centrale, n msura n care sunt abilitate prin lege pot emite sau adopt acte cu caracter normativ ce constituie izvoare de drept administrativ, norme juridice care s reglementeze modul de desfurare a relaiilor sociale din domeniul lor de competen. Spre exemplu, n mod curent, Consiliul Naional al Audio-vizualului adopt decizii cu caracter normativ privitoare la activitatea agenilor i operatorilor din domeniul audio i televiziune. i autoritile publice administrativ-teritoriale judeene, oreneti ori comunale sau serviciile publice deconcentrate ale ministerelor pot crea izvoare de drept administrativ, potrivit competenelor atribuite. Avem n vedere Hotrrile Consiliilor judeene i locale, dispoziiile primarilor care au caracter normativ. e) Tratatul internaional. Potrivit art. 11 alin. 2 din Constituia Romniei, revizuit, tratatele ratificate de Parlament, cu respectarea legii, fac parte din dreptul intern. Noiunea general de tratat poate avea denumiri diferite, convenii, acorduri, tratate etc. Important este ca actul n cauz, ntotdeauna avnd un caracter bilateral sau multilateral s mbrace forma unor nelegeri ale Romniei cu alte state sau cu organizaii internaionale, dup caz. Pentru a fi izvor formal al dreptului, tratatul trebuie s fie ratificat de ctre Parlamentul Romniei. Ratificarea se realizeaz ulterior de ctre Preedintele Romniei. Ratificarea se realizeaz prin adoptarea unei legi de ratificare care se promulg ulterior de ctre Preedintele Romniei i se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. Intrarea n vigoare a tratatului este supus i altor reguli dect cele prevzute pentru legi. Astfel, tratatele supuse ratificrii nu pot suporta modificri, ele reprezint legea prilor contractante, semnatare ale tratatului, ceea ce impune a fi avute n vedere i alte condiii de intrare n vigoare a tratatului cum sunt: ratificarea de toate prile, o anumit dat de intrare n vigoare, dac a fost ratificat de toate prile, dup caz1. Din perspectiva dreptului administrativ, tratatul reprezint izvor al acestei ramuri de drept dac are o aplicabilitate direct i nemijlocit; cuprinde dispoziii ce reglementeaz relaiile sociale din mediul administraiei, care fac obiectul dreptului administrativ; cuprinde norme ce oblig autoritile administraiei publice s adopte reguli de conduit obligatorie pentru reglementarea unor relaii sociale. Prin legea fundamental, Romnia s-a obligat s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte (art. 11 alin.
1

Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European, semnat la 25 aprilie 2005 la Bruxelles, ratificat de Romnia prin Legea nr. 157/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 465 din 1 iunie 2005, prevede n art. 4 alin. 2 c Prezentul tratat intr n vigoare la 1 ianuarie 2007, cu condiia ca toate instrumentele de ratificare s fi fost depuse naintea acestei date. Instrumentele de ratificare sunt: legile, decretele i alte acte juridice care potrivit legislaiei fiecrui stat sunt acte de ratificare.

42

1). De asemenea, trebuie precizat c tratatele internaionale mai favorabile n ceea ce privete drepturile omului au prioritate n aplicare comparativ cu legislaia intern (art. 20 din Constituia revizuit). f) Acquis-ul comunitar. Din punct de vedere terminologic acquis-ul comunitar poate fi definit ca ordinea juridic comunitar, tot ceea ce n domeniul legislativ este un bun ctigat pentru Comunitile Europene i pentru Uniunea European. Romnia a semnat n anul 1993 un Acord1 cu statele membre al Comunitii Europene. n baza acestui Acord ne-am asumat obligaia armonizrii legislaiei romne cu legislaia Uniunii Europene, adic adoptarea aceste legislaii. ns din acquis fac parte i Regulamentele care au aplicabilitate general, direct. Ori n condiiile actuale, cnd Romnia are statut de stat asociat i se gsete ntr-o perioad de preaderare, se pune ntrebarea dac acele Regulamente izvoare de drept comunitar pot fi considerate i izvoare de drept romn. Apreciem c nu poate fi reinut o astfel de ipotez, aceasta fiind valabil doar pentru statele membre ale Uniunii Europene, care n virtutea atribuiilor sale de state suverane cu respectarea regulilor constituionale proprii au neles s transfere o parte a puterii lor suverane ctre Instituiile Comunitare. Romnia poate s-i armonizeze legislaia naional prin adoptarea de legi ori alte acte normative prin care s reglementeze relaiile existente n societatea noastr n concordan cu un astfel de regulament, dar n nici un caz nu poate s-l impun direct n ordinea juridic intern2. 2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ n aceast categorie de izvoare informale enumerm cutuma, doctrina i jurisprudena. Chiar dac doctrina i jurisprudena nu pot exista dect n form scris, grafic, ele sunt considerate ca fiind tot izvoare nescrise pentru a le deosebi de cele scrise, formale, despre care am vorbit anterior. Cutuma reprezint o practic ndelungat desfurat dup aceleai reguli nscute nu din voina unei autoriti publice, ci din nevoile practice, cotidiene ale unor situaii de fapt. Aa cum s-a precizat, chiar legislaia noastr face trimiteri exprese la obiceiuri, adic la cutume (a se vedea art. 44 alin. 7 din Constituia revizuit) dar, pe msur ce va crete autonomia local, autoritile publice autonome judeene sau comunale vor fi obligate s recunoasc o serie de practici ale colectivitilor locale ca obligatorii i, n consecin, obligate s le respecte. Deja n prezent se remarc astfel de situaii mai ales n ceea ce privete aplicarea unor legi cu caracter reparatoriu n domeniul proprietii, protecia copilului etc. Doctrina chiar dac legislaia romn nu recunoate in terminis, calitatea de izvor informal al doctrinei, n practica autoritilor judectoreti, dar i
1

Acord European instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile Europene i statele membre ale acestora, pe de alt parte. Acest acord a fost ratificat prin Legea nr. 20/1993 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 73/12.04.1993 i a intrat n vigoare la 01 februarie 1995. Mai trebuie amintit c Acordul face referire doar la Comunitile Europene nu i la Uniunea European, deoarece la data semnrii Tratatul de la Maastricht privind instituirea Uniunii Europene nu intrase n vigoare, el a intrat n vigoare la 01.11.1993. 2 I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 115.

43

a legiuitorului, punctele de vedere cu caracter tiinific exprimate de specialitii de notorietate n domeniile dreptului nu trec neobservate. Avem n vedere att doctrina romneasc, ct i cea strin care se refer la instituii juridice compatibile cu normele interne. Jurisprudena. Hotrrile judectoreti pot constitui izvor de drept n cazuri expres recunoscute de lege. Astfel, potrivit art. 126 alin. 3 din Constituia revizuit, nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti potrivit competenei sale. Este cazul acelor hotrri judectoreti pronunate de instana suprem, n plenul su, care au rolul de a crea o orientare unitar a instanelor de judecat n interpretarea unor norme juridice. n cazul acestui izvor informal de drept se poate face cuvenita trimitere i la jurisprudena Curi Europene pentru Drepturile Omului, care constituie n multe cazuri elementul de referin att pentru judector, pentru autoritile administrative, dar i pentru legiuitor. De asemenea, semnalm faptul c potrivit art. 20 din Legea nr. 24/2000, republicat, privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curi Constituionale n acel domeniu, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor n vigoare, precum i doctrina juridic n materie1. 2. Normele de drept administrativ Structura intern sau logico-juridic a normelor juridice Ca orice norm juridic i n cazul normelor de drept administrativ vom regsi cele trei elemente structurale consacrate: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Ipoteza normei de drept administrativ Potrivit teoriei generale a dreptului, ipoteza este acea parte a normei juridice care stabilete mprejurrile, condiiile n care se va aplica norma juridic. Ea trebuie s rspund la ntrebarea n ce mprejurri? i cui? i se va aplica norma juridic. n ipotez sunt incluse i definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni etc.2 Mai ales la Ordonane gsim n coninutul ipotezei o serie de aspecte lmuritoare: definiii, explicarea nelesului unor termeni etc. Aa cum s-a artat n doctrina de dat recent3, necesitatea unui asemenea mod de redactare a ipotezei normei de drept administrativ decurge din nsui obiectul administraiei publice, implicit al dreptului administrativ, anume transpunerea n practic, n cele mai variate situaii concrete, a valorilor politice ce au mbrcat haina juridic a legii, respectiv prestarea, n limitele legii a serviciilor publice, astfel nct s se poat realiza, ntr-o unitate dialectic, att interesele generale ale statului i societii, ct i interesele personale ale cetenilor, precum i cele ale unitilor administrativ-teritoriale. Ca n majoritatea cazurilor i normele de drept administrativ pot cuprinde ipoteze elaborate, adic absolut determinate dar i ipoteze relativ
1

Legea nr. 24/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. ....... din 30 martie 2000 i republicat, cu modificrile ulterioare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 777 din 25.08.2004. 2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 141-142. 3 Idem.

44

determinate. Cele dou variante ale ipotezei credem c se gsesc n strns legtur cu puterea de decizie pe care o au autoritile i instituiile administrative ntr-un context sau altul, sau mai precis, cu puterea discreionar de care poate uza la un moment dat: astfel cnd ipoteza este absolut determinat organul administrativ va trebui s se limiteze la situaiile strict determinate de ipotez, iar atunci cnd ipoteza este relativ, acesta va putea s aprecieze cu o mare autonomie cum va aciona, beneficiind implicit de o putere discreionar, de o apreciere larg1. Regimul administrativ aplicabil n momentul de fa este unul descentralizat, de autonomie funcional sporit. n aceste condiii actele normative ce conin norme de drept administrativ i a cror aplicare (executare) revine autoritilor publice beneficiare ale autonomiei funcionale, ipoteza trebuie s fie relativ determinat. Printr-o asemenea reglementare permisiv se d posibilitate autoritilor administrative de a aprecia cum s aplice legea, corespunztor competenelor care le revin i n deplin concordan cu interesul general, cu cerinele sociale. Dispoziia normei de drept administrativ Este partea nelipsit a oricrei norme juridice, iar n cazul dreptului administrativ dispoziia normelor trebuie s fie imperativ, fiindc oricare dintre autoritile i instituiile administrative acioneaz n realizarea puterii publice. Cum normele de drept administrativ oblig, n general, autoritile s acioneze i mai puin s se abin de la a face ceva nseamn c normele juridice constitutive ale ramurii dreptului administrativ sunt preponderent onerative, fr a se trage concluzia c nu exist i norme imperative, restricionare (prohibitive). Tot astfel, preciznd c dispoziia este n principiu imperativ nu nseamn c nu pot sau c nu exist i norme juridice permisive. Prin aceasta se d posibilitate att autoritilor administrative ct i particularilor la un drept de apreciere a unei aciuni sau alteia, altfel administraia ar deveni cu adevrat, sclav al legii, supunndu-se automat. Sunt i destule norme juridice care interzic administraiei s acioneze n anumite mprejurri. De altfel, n orice act normativ cuprinznd norme de drept administrativ pot fi ntlnite norme din toate categoriile artate mai nainte: norme imperative-onerative, imperativ-prohibitive sau norme dispozitivpermisive. De asemenea, pot exista i dispoziii ale normelor juridice administrative absolut determinate sau relativ determinate2. Sanciunea normei de drept administrativ Normele juridice, indiferent de ramura de drept crora aparin sau de caracterul lor imperativ sau dispozitiv, sunt obligatorii. Din aceast trstur se nate posibilitatea aplicrii unor sanciuni mpotriva celor care acionnd sub imperiul normei au nclcat-o. Sanciunea este n acelai timp un element de structur intern (logico-juridic) a normelor juridice inclusiv a normelor de drept administrativ. Aa cum este recunoscut autoritilor administrative, n puterea legii
1

Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea general, ASE, Bucureti, 2001, pag. 30, despre Competena legal i puterea discreionar. 2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 143 i urm.

45

i a competenelor atribuite le revine misiunea de a executa legea. Dac n alte ramuri ale dreptului ex.: dreptul penal, dreptul comercial etc. sanciunea poate fi regsit expres n coninutul normei juridice, n dreptul administrativ datorit finalitii lor imediate crora le este destinat legea i autoritile administrative respectiv realizarea interesului public vom observa c sanciunea apare de cele mai multe ori la sfritul actului administrativ sau o regsim nscris n alte acte normative utilizndu-se norma de trimitere. Sanciunile prevzute de normele dreptului administrativ sau aplicabile n domeniul acestuia sunt variate i multiple aa cum este i complexitatea sporit a administraiei creia i se aplic o serie de norme juridice. n legislaia de profil ntlnim o serie de sanciuni juridice cum ar fi: a) sanciuni administrativ-disciplinare cum ar fi retrogradarea din funcie, destituirea, dizolvarea unei autoriti colegiale (ex.: Consiliul local, Consiliul general, Consiliul judeean); b) sanciuni administrativ-contravenionale ca: amenda, avertismentul, confiscarea administrativ etc.; c) sanciuni administrativ-patrimoniale. Spre exemplu, potrivit art. 13 alin. 4 din Legea contenciosului administrativ1, n cazul unui litigiu de contencios administrativ, dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Aceste amenzi care au caracterul unor sanciuni administrativ-patrimoniale chiar dac aplicarea lor este de competena exclusiv a instanei de contencios administrativ; d) msuri de constrngere cu caracter nesancionator, de protecie a unor interese private sau publice, cum ar fi reinerea unei persoane, stocarea unor bunuri etc.2 Tot n aceast categorie de msuri de constrngere cum o definete autorul citat, poate fi reinut i mprejurarea c autoritile publice pentru protecia copilului pot lua din supravegherea direct a prinilor pe copii supui unor rele tratamente fizice sau morale sau lsai ntr-o stare de nengrijire repetat i cazarea acestora n centre special amenajate. Opoziia prinilor la aceste msuri sunt fireti n principiu, dar protecia copilului nu este numai o chestiune privat, printeasc, ci n ara noastr este o politic naional i orice abatere de la reguli a prinilor trebuie sancionat. 3. Clasificarea normelor de drept administrativ Ca n orice clasificare trebuie s se stabileasc mai nainte ce criterii vor fi avute n vedere i care este scopul clasificrii. Administraia public i desfoar activitatea pe baza i n executarea legii. Expresia lege are semnificaia larg de act normativ, nu cea restrictiv de act juridic al
1

Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 din 7.12.2004. Prin art. 31 alin. 2 din aceast lege s-a abrogat vechea lege a contenciosului administrativ, nr. 29/1990. 2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 144-145.

46

Parlamentului. De asemenea, nu trebuie omis faptul c n general ntr-o lege ntlnim norme juridice aparintoare mai multor ramuri de drept. Spre exemplu, n domeniul dreptului penal se elaboreaz de multe ori culegeri de Infraciuni prevzute n legi speciale, adic n alte legi dect legea penal de baz care este Codul penal. Tot astfel i n dreptul administrativ. Am putea, de pild, face o reunire a principalelor acte normative, legi ce reglementeaz activitatea administraiei publice, excluznd Constituia, reinnd n acest sens: Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, Legea nr. 115/1998 privind responsabilitatea ministerial, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, legeacadru privind descentralizarea nr. 339/2004 i altele. n literatura juridic romn din ultimele decenii s-au propus mai multe criterii de clasificare a normelor juridice, pornind de la sectorul de activitate, obiectului de reglementare, sfera de cuprindere i altele1. Pe aceste criterii sunt identificate mai multe categorii de norme de drept administrativ pe care le vom sintetiza astfel: norme organizatorice, norme de competen, norme de procedur, norme de responsabilitate. n literatura juridic post decembrist se fac o serie de clasificri, de interferene ncercndu-se a se gsi criterii ct mai optime, care s se detaeze de cele exprimate anterioare anului 1990. Cu toate aceste ncercri consacrate2, vom ncerca s construim o clasificare proprie, fr a aduce atingere punctelor de vedere de care am amintit. n acest sens apreciem c obiectul de reglementare rmne un criteriu fundamental al clasificrii urmat de criteriul forei juridice. Conform obiectului de reglementare vom reine urmtoarele: norme juridice administrative care stabilesc modul de constituire, de organizare i funcionare a autoritilor i instituiilor administrative; norme juridice care privesc competena i atribuiile autoritilor i instituiilor administrative; norme juridice privind personalul din administraia public; norme juridice care privesc procedura de adoptare a actelor normative; norme juridice privind soluionarea unor diferende dintre administraie i cei administrai inclusiv recursurile administrative i cele de contencios judiciar; norme juridice sancionatorii. Conform criteriului forei juridice a actului normativ din care fac parte, avem: norme cuprinse n Constituie; norme cuprinse n legi organice i ordinare; norme cuprinse n ordonane; norme cuprinse n Hotrri ale Guvernului; norme cuprinse n Ordine ale minitrilor, decizii i ordine ale autoritilor administrative autonome centrale, norme ale prefecilor, hotrri ale
1 2

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 27. A. Iorgovan, op.cit., pag. 140.

47

consiliilor judeene, oreneti i comunale, ale primarilor etc., expuse n ordine descrescnd a forei lor juridice. De-a lungul timpului s-au ridicat numeroase voci autorizate care cereau realizarea unui cod administrativ, cuprinznd att normele de drept material ct i norme de drept procedural; dorin mplinit doar parial n perioada interbelic, cnd, sub nalta autoritate tiinific a Institutului de tiine Administrative al Romniei i sub coordonarea profesorilor Paul Negulescu, Romul Boil i Gheorghe Alexionul, n Editura de Arte grafice Vremea, n anul 1930 a aprut o lucrare intitulat Codul administrativ adnotat. Lucrarea reprezint o vast culegere a celor mai importante legi din domeniul administraiei publice: Legea pentru organizarea ministerelor din 1929; Legea pentru organizarea Administraiei Locale din 1929; Legea pentru organizarea jandarmeriei rurale, martie 1929; Legea pentru organizarea poliiei generale a Statului 1929; Legea asupra contabilitii publice 1929; Legea pentru Reorganizarea naltei Curi de Conturi, 1929; Legea pentru organizarea administraiunii municipiului Bucureti. Toate aceste acte normative fundamentale pentru a avea o administraie public puternic, eficient i depolitizat n bun parte, au fost realizate de ctre o Comisie legislativ nsrcinat de Parlament n acest sens, i legile s-au adoptat ntr-un interval de circa 6 luni n prima parte a anului 1929, dnd astfel o coeren dreptului administrativ. De asemenea, se remarc participarea la dezbaterile parlamentare a unor valoroi specialiti n domeniul dreptului public, nu ca n prezent cnd acte extrem de importante precum Statutul funcionarului public sau Codul muncii au fost adoptate prin procedura constituional a asumrii rspunderii Guvernului pe un proiect de lege, fr nici o dezbatere parlamentar. De altfel, dac n cazul Codului muncii nu putem face o apreciere pentru c incidena normelor acestuia este mai restrns n domeniul dreptului administrativ, n ceea ce privete Statutul funcionarului public (Legea nr. 188/1999), acesta a fost modificat de foarte multe ori de la intrarea lui n vigoare, iar n prezent se vorbete despre o nou modificare, nu fac altceva dect s creeze confuzie n clarificarea statutului funcionarului public n Romnia i totodat unele abuzuri n aplicarea legii. Aceste aspecte nu se doresc a fi critici la adresa vreunei autoriti ci constatri pur i simplu. Concluzionnd, putem aprecia c este posibil o codificare parial a normelor dreptului administrativ cu condiia ca de aceasta s se ocupe o Comisie special numit de Parlament care s revizuiasc toat legislaia n domeniu, s o mbunteasc i s prezinte un pachet legislativ coerent care s fie pus n dezbatere i aprobare ntr-un interval de timp relativ scurt.

Seciunea 4. Raporturile de drept administrativ

48

1. Noiune de raport de drept administrativ Potrivit teoriei generale a dreptului, raportul juridic este o relaie juridic, iar relaia juridic este aprecierea care se poate face din punctul de vedere al dreptii, unei fapte a unei persoane n raport cu o alt persoan. S atribui astfel uneia un drept cu un anume obiect determinat fa de cealalt, care, prin aceasta, are o obligaie1. Rezult c relaia juridic se nate ntre dou persoane. ndat ce omul intr n contact cu omul, izvorte ca dintr-un izvor, vine din sufletul su, pe lng instinctul personal de conservare i tendina social2. Relaia juridic, raportul juridic are n vedere actele, manifestrile exterioare ale persoanelor. Unul din marii juriti germani ai secolului XIX, Rudolf von Jhering ntr-o celebr lucrare Lupta pentru drept susine i dovedete c n lupta juridic ce se nate ntre oameni pentru valorificarea drepturilor domin sentimentul de justiie i nu cel personal3. Tot astfel normele juridice de drept administrativ acionnd n mediul social dau natere la raporturi juridice. Aceste raporturi juridice variaz n funcie de prile ce particip la relaia social. Dar simpla existen a normelor de drept administrativ nu este suficient. Mai trebuie s existe cel puin o autoritate sau instituie administrativ i un fapt juridic o anume manifestare uman sau eveniment n raport de care legea stabilete c iau natere raporturi juridice. Normele de drept administrativ acioneaz n mediu social. Ele au aplicabilitate direct, oblig persoanele fizice i pe cele juridice la un anumit comportament declanat din oficiu sau solicitat. Aceste relaii sociale ce fac obiectul unui raport de drept administrativ au n vedere fie activitatea intern, funcional a administraiei fie activitatea extern a administraiei n cadrul mediului administrativ care se integreaz organic n mediul social general. Definiiile formulate n literatura juridic din Romnia, dei diferite n form, n fond nu pot exprima dect aceeai realitate, faptul c ntr-un raport de drept administrativ cel puin unul din subieci este o autoritate, o instituie sau un serviciu public, sau un serviciu de interes public. S-a artat c, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrii normelor dreptului administrativ4. Mai recent aceste raporturi au fost definite ca fiind tocmai relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ5. Concluzionnd, raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi sociale care iau natere, se modific ori se sting sub incidena normelor de drept administrativ n care cel puin unul dintre subieci este o autoritate, instituie sau serviciu public administrativ.
1

Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Enciclopedia juridic, Editura All, Colecia Restitutio, Bucureti, 1995, pag. 118. 2 Idem, pag. 119. 3 Rudolf von Jhering, Lupta pentru drept, Ed. All Beck., Bucureti, pag. 15 4 Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993, pag. 34, 35. 5 A. Iorgovan, op.cit., pag. 149.

49

2. Trsturile raporturilor de drept administrativ Raporturile de drept administrativ sunt guvernate de norme juridice imperative, iar obiectul lor de reglementare privete activitatea specific administrativ de organizare, de executare a legii, de prestri de servicii i altele. Pornind de la definiia dat i cele enunate i innd seama de opiniile exprimate n literatura juridic vom identifica urmtoarele trsturi specifice ale raporturilor de drept administrativ: obligatoriu unul dintre subiectele raportului este reprezentat de o structur administrativ autoritate sau instituie public, un serviciu public administrativ, un stabiliment de utilitate public abilitat s realizeze activiti de utilitate sau de interes public. Cellalt subiect al raportului poate fi tot o structur administrativ, o persoan fizic, o persoan juridic de drept privat (societate comercial, sindicat, fundaie, asociaie etc., romn sau strin), un partid politic; sunt raporturi de autoritate sau cum au fost numite de putere1. Prin noiunea de autoritate nelegem c subiectul nelipsit al raporturilor de drept administrativ, cel care este purttor al puterii publice are posibilitatea de a impune o anume conduit celuilalt subiect. Chiar i n cazul raporturilor de colaborare, caracteristica de raport de autoritate se menine fiindc, subiectele aflate n poziia de colaborare, sunt inute n conduita lor de competena legal ce caracterizeaz orice autoritate ori instituie de drept public. Din trstura aceasta a raportului de drept administrativ de autoritate pot lua natere o serie de alte trsturi i clasificri ale raporturilor de drept administrativ. Noiunea de autoritate are semnificaia nu de structur, organ sau instituie administrativ ci de putere, de for juridic ce poate s se impun ntr-un raport juridic. c) sunt raporturi constituite pe inegalitatea de poziie juridic a prilor. Comparativ cu raporturile de drept privat raporturile de drept administrativ prin fora lucrurilor creeaz inegaliti ale subiectelor. Aceast inegalitate este fireasc pentru c, pe de o parte suntem n prezena unei relaii fundamentate pe exerciiul competenei legale care oblig subiectul de drept public s-i impun voina, iar pe de alt parte, exist o ierarhie ntre autoritile i instituiile publice care, de asemenea, este fundamentat pe competena fiecrei autoriti, competen ce nu poate fi nesocotit pentru ca finalitatea raportului juridic s nu fie afectat. 3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ Activitatea administraiei este complex i continu. Ea reprezint cea mai mare parte a activitilor Statului. Dinamica acestei activiti administrative impune pe lng un numr mare de organisme care s participe la nfptuirea administraiei i o anumit mobilitate a acestor structuri administrative2. Subiectele participante la raporturile de drept administrativ, cele nelipsite dup cum am mai
1 2

A. Iorgovan, op.cit., pag. 145. Expresia structur administrativ, instituie public, autoritate public, organ sau organism, sunt sinonime. Ele evideniaz o form organizatoric prin care se realizeaz puterea executiv (administrativ) ca putere public (I.C.)

50

artat sunt subiecte de drept public, subiecte de drept administrativ sau, cum le numea profesorul Paul Negulescu, subiecte administrative de drept. Funcia administrativ a statului, prin caracteristicile ei impune ca subiectele crora le revine misiunea de a realiza s se constituie ntr-o ierarhie. Sunt sarcini naionale, sarcini judeene sau sarcini comunale, dar toate reprezint cerine sau interese publice. Regimul administrativ existent, poate fi unul de centralizare, de descentralizare, de deconcentrare. Multe dintre cerinele sociale au specific naional, iar altele caracteristici particulare, teritoriale. Astfel c ierarhia subiectelor administrative apare ca necesar i conduce la constituirea tuturor acestora ntr-un sistem. Noiunea de sistem nu trebuie neleas greit, dup cum se mai ntmpl, ci n sensul c ntre toate aceste subiecte exist interdependene, legturi, interferene, fiecare parte are rolul ei bine conturat n structura sistemului. O analiz tiinific a normelor de drept constituional i a celor de drept administrativ n vigoare acum ne ndreptete s concluzionm c punctul de vedere ce l-am exprimat n urm cu mai muli ani ntr-o modest lucrare a noastr a 1 fost corect, cu unele nuanri i renuanri necesare . a) raporturi de subordonare. Sunt acele raporturi de drept administrativ tipice, de comand, ce iau natere ntre cei administrai i administraia public. Aceasta presupune c subiectul ierarhic superior se plaseaz pe o treapt superioar celuilalt subiect care poate fi un particular sau un alt subiect de drept public. Spre exemplu, n Legea nr. 90/20012 privind organizarea Guvernului i a ministerelor se arat c ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului (art. .....) sau, prefectul este subordonat Guvernului etc. Cnd raportul de subordonare ia natere ntre dou subiecte de drept administrativ. n cazul raporturilor de subordonare tipic din interiorul administraiei publice, dintre dou autoriti, instituii sau organe administrative, subiecte de drept administrativ, subiectul situat pe poziia ierarhic superioar are o serie de drepturi asupra subiectului subordonat. Aceste drepturi se bazeaz pe diferenele de competen material i/sau teritorial. Dar raporturile de subordonare presupun i un subiect persoan juridic de drept public (autoritate, instituie public) i un particular, persoan fizic sau persoan juridic romn sau strin. b) Raportul de tutel administrativ. Dei instituia tutelei administrative a reprezentat o realitate n perioada interbelic, dup anul 1948 pn la nceputul anului 2005, cnd a intrat n vigoare noua lege a contenciosului administrativ, aceasta a constituit doar o referire doctrinar. Potrivit art. 3 din noua lege a contenciosului administrativ, sunt autoriti de tutel administrativ: prefectul (pentru autoritile administraiei publice locale autonome consiliul judeean), preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, numai sub aspectul legalitii acestor acte. De asemenea, o alt autoritate de tutel administrativ este Agenia Naional a Funcionarilor Publici n raport cu toate autoritile publice centrale i locale, dar numai sub aspectul legalitii i al gestiunii funciilor publice, potrivit art. 20 alin. 3, 4 i
1 2

Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea general, ASE, Bucureti, 2001, pag. 14. Legea nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.

51

5 din Legea privind statutul funcionarilor publice nr. 188/19991 republicat, i art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Aceste raporturi de tutel administrativ au ca fundament juridic asigurarea legalitii n activitatea unor autoriti i instituii publice prin msuri de control de legalitate i prin recunoaterea capacitii procesuale active prefectului i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici ca n limitele competenelor recunoscute s poat ataca actul considerat nelegal la instana de contencios administrativ, cu consecina legal instantanee de suspendare de drept a actului atacat2. c) Raporturi de drept administrativ de colaborare i cooperare. n cadrul acestui tip de raport juridic administrativ este de reinut faptul c n principiu ambele subiecte sunt reprezentate de autoriti sau instituii publice, persoane juridice de drept public ntre care, pe baza legii, pot lua natere raporturi, legturi de colaborare, de cooperate sau de natur similar. De obicei, n vederea realizrii unor cerine sociale comune, care intereseaz ambele pri ale raportului juridic, prin lege se stabilesc competene n sarcina unuia dintre subieci de a colabora cu cellalt subiect sau obligaii reciproce de cooperare3. d) Raporturi de drept administrativ de autoritate i coordonare. Acest tip de raporturi juridice, n general neluat n discuie reprezint o realitate. Cu att mai mult cu ct, dup anul 1990, cnd regimul administrativ instituit este unul de descentralizare i de autonomie funcional i local, multe instituii i servicii publice se nfiineaz i funcioneaz sub autoritatea unor autoriti publice administrative, respectiv a Guvernului, ministerelor, consiliilor judeene sau a consiliilor locale dup caz. De asemenea, autoritile administrative autonome centrale ori serviciile publice de interes naional funcioneaz sub controlul sau sub autoritatea Parlamentului. Acest tip de raport de autoritate direct este o realitate ce nu poate fi ignorat. Ct privete raporturile de coordonare, acestea dau natere unor relaii de autoritate specifice, ele se realizeaz numai n msura n care subiectul coordonator este abilitat, are competena s coordoneze un alt subiect de drept. Nici un moment nu putem face abstracie c atunci cnd vorbim de raporturi juridice n care subiectele ori numai unul din acestea sunt reprezentate de o autoritate sau instituie public pot aciona numai n limitele de competen atribuit. n acelai timp, raportul de autoritate este necesar n condiiile n care subiectul aflat sub autoritatea celuilalt se bucur de o larg autonomie funcional i decizional. Acesta are o rspundere total pentru tot ceea ce ntreprinde n vederea realizrii competenelor proprii. Este o form de manifestare a descentralizrii deciziei administrative i de responsabilizare a autoritilor i instituiilor publice care funcioneaz ntr-un alt tip de raport juridic dect cel de subordonare ierarhic.
1

Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 600 din 08.12.1999 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004. 2 Vezi i A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004, pag. 295 i urm. 3 n acest sens evocm dispoziiile art. 6, 13, 38 lit. h, 104 alin. 1 lit. d, din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 264 din 23.04.2001.

52

CAPITOLUL III - Subiectele raporturilor de drept administrativ Seciunea 1. Noiuni generale despre persoana juridic de drept public 1. Preliminarii Subiecte ale oricrui raport juridic pot fi numai oamenii, luai n individualitatea lor ca persoane juridice ori asociai, constituii ntr-o colectivitate uman, ca persoane juridice. Legea romn recunoate oamenilor calitatea de a fi subiecte ntr-un raport juridic i n acelai timp le garanteaz realizarea acestui drept, inclusiv posibilitatea de a se asocia, pentru a da natere unui alt subiect de drept persoana juridic. Aceast dubl calitate de participant la un raport juridic al fiecrui individ este valabil att n raporturile juridice de drept privat ct i n cele de drept public. Raporturile de drept administrativ sunt, prin natura lor, raporturi de drept public, motivat de faptul c sunt raporturi de putere i c prile (subiectele) raportului se gsesc ntr-o poziie de inegalitate juridic. Raporturile de drept administrativ iau natere n cadrul activitii generale a statului de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii i a altor acte normative. Prin scopul su, administraia public urmrete realizarea unor interese generale, publice. Pentru aceasta sunt create o serie de structuri administrative cu personalitate juridic prin care se pot atinge scopurile administraiei. n msura n care unor structuri administrative li se atribuie personalitate juridic, nseamn c acestea sunt poteniale subiecte ale raporturilor de drept administrativ. Pe lng structurile administrative persoane juridice publice mai pot avea calitatea de subiect ntr-un raport de drept administrativ i persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat. Se poate susine c subiect al raportului juridic administrativ poate fi orice persoan juridic de drept public creia i s-a recunoscut capacitatea juridic necesar ct i orice alt subiect de drept general persoan fizic sau persoan juridic care are capacitate juridic deplin i poate participa ca parte ntr-un raport juridic de drept administrativ pentru a-i exercita drepturile i interesele legale recunoscute. Din perspectiva dreptului administrativ ne intereseaz analiza principalului subiect din orice raport juridic aferent, respectiv persoana juridic de drept public. 2. Persoana juridic O regsim nu numai n raporturile juridice de drept privat ct i n raporturile juridice de drept public. De altfel, s-a spus c prezena persoanei juridice de drept public reprezint un element principal, intrinsec1 al raporturilor
1

Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 39.

53

de drept public. Persoana juridic denumit i persoan moral, pentru a fi deosebit de persoana fizic este un subiect de drept constituit dintr-o colectivitate uman organizat n vederea realizrii unui scop, a unei finaliti. Persoanele juridice au structuri bine definite, au organe de reprezentare i de conducere, au patrimoniu propriu, diferit de patrimoniul celor care o compun, iar n cazul persoanelor juridice de drept public, diferit de patrimoniul general al Statului ori al circumscripiei teritoriale (jude, ora, comun). Personalitatea, n limbaj juridic, reprezint capacitatea unui individ de a avea cu ali indivizi raporturi juridice. Ca atare, personalitatea este o calitate, o facultate, ce poate s aparin numai oamenilor, ca titulari de drepturi i obligaii. Personalitatea n sensul juridic artat aparine tuturor fiinelor omeneti, de la natere pn la moarte, ceea ce nseamn c toi oamenii pot fi subiecte ntr-u raport juridic. Omul este o persoan natural. Ordinea juridic, din societate are la baz voina, care d natere la acte juridice, de unde se poate reine c voina este instrumentul esenial al personalitii pentru a juca un rol n ordinea juridic. Dar oamenii pot s-i manifeste voina lor n diferite moduri, individual sau colectiv, ei se pot asocia n vederea realizrii unor interese ce depesc interesele fiecrui individ n parte, dnd natere, prin voina lor la persoane juridice. Scopul pentru care se nfiineaz o persoan juridic difer. Particularii pot urmri interese patrimoniale i astfel nfiineaz o societate comercial sau, interese morale, de ajutorare a unor semeni de-ai lor i atunci nfiineaz fundaii, asociaii ori sindicate profesionale. Tot astfel, oamenii pot urmri interese politice i n acest caz dau natere unui partid politic. Analiznd aceste variante se poate spune c persoanele juridice pot avea scop lucrativ sau nelucrativ. Cea mai important persoan juridic, necreat de cineva anume, ci recunoscut ca atare este Statul. Persoanele juridice publice sau de drept public pot fi caracterizate n primul rnd prin faptul c, n majoritatea cazurilor, ele acioneaz n regim de putere public, ca purttoare ale puterii publice, fiind creat special pentru acest scop. Persoanele juridice, fie c aparin dreptului privat sau dreptului public, acioneaz n Societate ca o certitudine, nu ca o ficiune. Calitatea de subiect de drept rezult n puterea legii dac sunt ndeplinite cerinele eseniale impuse. Fiind constituite dintr-o colectivitate uman, cu interese comune i legitimizate de lege, persoanele juridice reprezint un centru de interese protejate juridicete. n dreptul administrativ, persoanele juridice au o importan deosebit, ele fiind nelipsite din orice raport juridic de drept administrativ, inexistena unei astfel de persoane, a unui astfel de subiect de drept public nseamn inexistena raportului juridic administrativ. Pentru ca o asociaie uman, un colectiv de oameni s poat dobndi calitatea de persoan juridic de drept public, s aib personalitate juridic i, n consecin, s fie subiect de drepturi i obligaii, este necesar s ndeplineasc anumite condiii: s aib patrimoniu propriu, distinct de patrimoniul general al statului sau al unitii administrativ teritoriale, dup caz, un scop moral i legal i o 54

organizare de sine stttoare, care s-i asigure o autonomie decizional n limitele legii. 3. Trsturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public Persoanele juridice de drept public au trsturi caracteristice care le deosebesc de celelalte persoane juridice. Aceste trsturi in seama att de modul n care iau natere ct i de scopul pentru care acestea sunt create: a) Crearea persoanelor juridice de drept public. Iniiativa crerii persoanelor juridice de drept public aparine statului, care la rndul su reprezint persoana juridic politico-teritorial general din cadrul societii naionale. Statul acionnd prin diferitele autoriti publice competente, poate nfiina persoane juridice de drept public. n condiiile legii i celelalte persoane juridice politicoteritoriale (unitile administrativ-teritoriale) prin autoritile lor publice deliberative consiliile judeene i consiliile locale pot crea persoane juridice de drept public (autoriti, instituii, servicii publice). Iniiativa particularilor pentru crearea unei persoane juridice de drept public este acceptat ntr-un singur caz, cel al partidelor politice. Astfel, potrivit art. 1 din Legea partidelor politice (nr. 14/2003)1, partidele politice sunt asociaii cu caracter politic ale cetenilor romni cu drept de vot, care particip n mod liber la formarea i exercitarea voinei lor politice, ndeplinind o misiune public garantat de Constituie. Ele sunt persoane juridice de drept public. Rezult din regula enunat i din excepia prezentat c persoanele juridice de drept public sunt rezultatul voinei publice a statului, cu excepia prezentat, c n nici o alt situaie, cetenii nu pot s nfiineze o persoan juridic de drept public. Totui atunci cnd au lor reorganizri ale persoanelor juridice politico-teritoriale judee, orae, comune, potrivit art. 5 din Carta European Exerciiul Autonom al Puterii Locale, pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitile locale n cauz trebuie s fie consultate n prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea o permite2. b) Scopul persoanelor juridice de drept public. Este de a satisface interesele generale ale societii sau ale colectivitilor locale n funcie de nivelul ierarhic la care se situeaz i de competena legal atribuit3. Ele nu pot urmri un scop lucrativ. Unele dintre acestea, exemplu partidele politice, pot desfura anumite activiti, dar nu de natura faptelor sau actelor obiective de comer. Art. 37 din legea partidelor politice, enumer unele activiti permise n acest sens. c) Competena persoanelor juridice de drept public. Pentru a nelege coninutul expresiei competen n dreptul public trebuie mai nainte neleas capacitatea juridic a unei structuri public, administrative de a fi titular de drepturi i obligaii. Subiectele raporturilor de drept administrativ persoanele juridice de drept public sunt create de stat, judee, orae sau comune. Ele poart diferite denumiri, organe, autoriti publice, instituii, servicii publice
1 2

Legea nr. 14/2003 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003. Carta European Exerciiul autonom al Puterii locale, a fost ratificat prin Legea nr. 199/1997, publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 331/26.11.1997. 3 M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 41.

55

etc. Chiar prin actul de nfiinare, care este un act de putere se arat c au personalitate juridic de drept publice sau sunt persoane juridice de drept public. Indiferent de denumirea care o primesc prin actul de nfiinare, ele sunt structuri organizaionale de putere prin care se realizeaz puterea public la nivel central sau local. Lipsa unei singure uniti definitorii pentru aceste structuri organizaionale nu ne oprete s le definim generic autoriti publice sau instituii publice, aa cum sunt ele denumite de Legea privind statutul funcionarilor publici, nr. 188/19991. Ct privete competena acestor autoriti i instituii publice trebuie remarcat faptul c unele au personalitate juridic s capacitate juridic deplin, corespunztoare acestei personaliti, pe cnd altele nu au personalitate juridic, dar au capacitate juridic2. Competena unei autoriti sau instituii publice reprezint ansamblul atribuiilor drepturi i obligaii pe care trebuie s le exercite continuu persoana juridic de drept public prin organele sale de reprezentare. Nu poate exista persoan juridic de drept public fr competene, fr puteri bine determinate pe care trebuie s le exercite, ca parte a sistemului general al puterii statale. Aceste puteri trebuie exercitate ntocmai pentru a nu fi afectat unitatea i funcionalitatea sistemului statal. Competena se bazeaz pe capacitatea juridic recunoscut fiecrei structuri organizaionale, iar uneori structuri funcionale (interne). Ct privete sarcinile autoritilor i instituiilor publice, acestea sunt elemente intrinseci ale capacitii juridice i ale competenei atribuite. Spre exemplu, o autoritate public poate avea atribuite anumite competene, recunoscut o anumit capacitate juridic, dar i lipsesc sarcinile. ntr-o astfel de situaie existena personalitii juridice nu este cu nimic afectat. Ea se menine i va fi pus n aplicare atunci cnd vor aprea condiiile concrete, sarcinile. Competena este stabilit prin lege, n general, sau prin actul de nfiinare a persoanei juridice. Competena persoanelor juridice de drept public este totdeauna specializat, nici o autoritate nu este competent s fac totul n orice domeniu i la orice nivel de reprezentare. 4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public Fiecare persoan juridic de drept public este creat pentru a servi un scop public bine determinat, atribuindu-i-se n acest sens o competen mai larg sau mai restrns. Competena este elementul esenial ce st la baza unei clasificri a persoanelor juridice publice pentru c ea definete locul i rolul persoanei n cadrul ansamblului organelor administraiei publice3. De asemenea, persoanele juridice de drept public avnd o competen stabilit de autoritatea care a creat-o
1 2

Legea nr. 188/1999 a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22.03.2004. Potrivit art. 12, 51 i 52 din Legea fondului funciar, nr. 18/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, pentru aducerea la ndeplinire a dispoziiilor acestei legi, la nivelul localitilor i al judeelor se constituie cte o comisie local autoritate public cu activitate administrativ, dar fr personalitate juridic care are anumite competene, iar prin derogare de la Codul de procedur civil, are i calitate procesual pasiv, adic are capacitatea juridic de a sta n judecat, ntr-un proces legat de aplicarea legii fondului funciar. 3 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42.

56

sau a recunoscut-o (cazul partidelor) i participnd la realizarea misiunii generale a statului, administrarea societii implic o cooperare a persoanelor juridice n cauz, bazat pe interdependena acestora n cadrul sistemului administrativ global1. Uneori, un funcionar public poate reprezenta dou persoane juridice de drept public, cum este cazul primarului unei localiti comun, ora care, n calitatea sa de autoritate public aleas de corpul electoral al colectivitii locale, acioneaz n numele localitii, persoan juridic politico-teritorial; dar aceeai persoan primarul n anumite mprejurri prevzute de Legea nr. 215/20012 a administraiei publice locale (art. 44 alin. 1 lit. a) i t)), acioneaz n numele persoanei juridice politico-teritoriale generale Statul romn. Aceast interdependen se impune n vederea asigurrii unitii de aciune a Statului. n acest sens, identific urmtoarele criterii de clasificare a persoanelor juridice de drept public a) n raport de natura competenei atribuite: persoane juridice cu competen material general (statul, judeul, oraul, comuna) denumite i persoane juridice politico-teritoriale sau uniti administrativ-teritoriale; persoane juridice cu competen material specializat (ministerele, autoritile publice autonome, serviciile publice etc.); b) n raport de competena teritorial atribuit: persoane juridice de drept public care au competene pe ntreg teritoriul naional (centrale); persoane juridice de drept public, locale sau regionale3; c) Dup modul de nfiinare: persoane juridice care exist, fiind recunoscute ca atare STATUL; persoane juridice create de autoritile publice statale sau locale; partidele politice. 5. Unitile administrativ-teritoriale persoane juridice Potrivit art. 19 din Legea privind administraia public local, nr. 215/2001, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. Pe lng cele trei uniti administrativ-teritoriale mai exist statul care este persoan juridic. n doctrina interbelic aceast categorie de persoane juridice de drept public erau denumite persoane juridice politico-teritoriale. Din analiza textului art. 4 din legea administraiei publice locale, rezult implicit caracterul politico-teritorial al persoanelor de drept public enumerate. n privina Statului, personalitatea juridic prezint urmtoarele 4 trsturi :
1 2

M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42. Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 204 din 23.04.2001. 3 Potrivit art. 2 din Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptate la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n Romnia, noiunea de autoritate regional prevzut la art. 4 paragrafele 4 i 5 din Carta European este reprezentat de autoritatea judeean a administraiei publice locale. 4 Paul Negulescu, op.cit., pag. 81 i urm.

57

 are un ndoit substrat: o populaie stabil pe un anumit teritoriu i n limitele acelui teritoriu; principala sa caracteristic o reprezint dreptul de a gira interesele colective, de a comanda tuturor, de a nu-i fi comandat de nimeni i de a ntrebuina constrngerea mpotriva celor care nu se supun ordinelor sale. Statul este fr ndoial, o persoan politic i pentru c are drept de comand asupra populaiei aflat pe teritoriul su, el este o persoan moral (juridic) politico-teritorial. Ca orice persoan juridic, Statul are un patrimoniu propriu. Pe plan intern statul exist n fapt, fiindc el creeaz ordinea juridic intern; pe plan internaional, Statul are nevoie de recunoaterea celorlalte state. Statul nu are nevoie s-i adopte propria lege de recunoatere pe plan intern, el se face cunoscut, se impune asupra populaiei al crei reprezentant este. Alturi de celelalte persoane juridice politico-teritoriale enumerate (judee, orae, comune), statul realizeaz administraia public. n sistemul legislativ prezent, judeul, oraul i comuna reprezint i circumscripii administrativ-teritoriale, ca urmare a mpririi teritoriului naional n uniti administrativ-teritoriale. Denumirea de unitate administrativ-teritorial nefiind cea mai adecvat alegere1, datorit faptului c unitatea presupune o singur component, pe cnd comunele sunt, de cele mai multe ori, formate din mai multe sate, iar pe lng ora mai exist sate aparintoare sau localiti componente2. Mai adecvat ar fi fost denumirea de circumscripie teritorial, aa cum se utilizeaz n legea electoral sau n legea privind alegerile locale. Persoanele juridice politico-teritoriale comuna, oraul, judeul sunt cele mai importante dup Stat, ele domin toate celelalte persoane juridice ce funcioneaz pe teritoriul administrativ al lor, cele mai multe aflndu-se sub protecia lor juridic3. Personalitatea juridic este o calitate de a avea drepturi i obligaii: n cazul persoanelor juridice de drept public, ntinderea personalitii este inut de competena atribuit. Persoanele juridice politico-teritoriale, altele dect Statul, se nfiineaz prin lege organic, deci este un atribut al puterii legislative. Competenele acestora sunt, n general stabilite prin legea de organizare a administraiei publice locale. Toate aceste persoane juridice realizeaz, n esen, atribuii de administraie public local: unele n numele colectivitii teritoriale, altele n numele statului. Competena persoanelor juridice politico-teritoriale se exercit pe raza teritorial a acestora. Judeul este o circumscripie administrativ-teritorial (unitate administrativ-teritorial) i colectivitate uman alctuit din orae i comune, constituit n temeiul condiiilor istorice, geografice, social-politice, etnice, a

1 2

Vezi i M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 48 i urm. Vezi art. 3 alin. 2 din Ordonana Guvernului nr. 53/2002 aprobat prin Legea nr. 96/2003 privind Statutul-cadru al unitii administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 633 din 27 august 2003. 3 Paul Negulescu, op.cit., pag. 93.

58

legturilor culturale i tradiionale ale populaiei, cu o denumire, o reedin i autoriti publice reprezentative care asigur administraia judeean1. Potrivit legii, judeul asigur, n raza sa, cooperarea intereselor comune ale localitilor orae i comune coordonarea ............................ nfiinarea, desfiinarea judeelor se face prin lege organic. Din punct de vedere istoric, judeele au o ndelungat istorie, ele fiind ns abandonate ca form, rol i existen, o perioad de timp (8 septembrie 1950 16 februarie 1968) cnd sa revenit la forma tradiional, romneasc a judeului, renfiinndu-se un numr mai redus fa de anul 19502 (n perioada artat unitile administrative care au existat fiind regiunea i raionul). Dup anul 1990 n noile condiii social-politice s-a pus problema renfiinrii judeelor existente la data de 8 septembrie 1950. Fa de competena ce revine judeului, autoritii sale reprezentative (consiliul judeean) n raport cu competenele oraelor i comunelor, a primarilor i consiliilor acestora, fundamentate pe principiile autonomiei locale, a descentralizrii serviciilor publice, i dup ratificarea de ctre Parlamentul Romniei a Cartei Europene a Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 19853, renfiinarea unora din judeele existente anterior datei de 8 septembrie 1950 nu ar contribui dect la mpovrarea bugetului public destul de redus, fr a realiza mai bine interesul public, nevoile colectivitii locale. Judeul este condus de un consiliu judeean ales direct de cetenii judeului. Oraul. Potrivit legii, avem dou categorii de orae: cele tradiionale i cele care au un grad de dezvoltare urban mai ridicat, o populaie numeroas sau din alte considerente, declarate municipii. Toate oraele reedin de judee sunt declarate municipii. Oraul este o colectivitate uman, o circumscripie politicoadministrativ, dezvoltat economic, social, cultural i tiinific, cu un grad de civilizaie ridicat, alctuit, de regul, dintr-o singur localitate. Activitile realizate n cadrul oraelor sunt preponderent industriale, comerciale, prestatoare de servicii, mai puin sau exclusiv activiti agricole, dei foarte multe orae agro-industriale create nainte de anul 1990, au un specific uneori, puternic agricol. Dar mai presus de anumite caracteristici ale oraului st faptul c localitatea respectiv este declarat ora prin lege. n jurul marilor orae, aa cum este i cazul Bucuretiului, se constituie o zon preoreneasc ce formeaz baza de dezvoltare pe orizontal a oraelor, denumit de lege zon metropolitan. n lume sunt cunoscute marile metropole denumite megalopolisuri; New York, Tokyo, Ciudad de Mexico, Buenos Aires etc., n jurul crora s-au format adevrate micro-orae.

1 2

Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 50. Ibidem. 3 Vezi Legea nr. 199/1997, Monitorul Oficial nr. 331/26.11.1997.

59

Din pcate gestionarea treburilor publice, administrarea acestor megalopolisuri este foarte dificil, mai ales acolo unde mprirea administrativ nu se realizeaz dup reguli corecte. Municipiul Bucureti Capitala Romniei este cel mai mare ora al rii, avnd o populaie ce depete dou milioane de locuitori. Oraul este mprit n ase subdiviziuni sectoare. Personalitate juridic are doar Bucuretiul. Persoana juridic Municipiul Bucureti este reprezentat (condus) de un primar general ca autoritate executiv i un Consiliu General ca autoritate deliberativ. Fiecare sector are la rndul su un primar i un consiliu local, toate alese prin vot universal, direct i secret. Modul de organizare a persoanei juridice municipiul Bucureti este stabilit prin Legea nr. 215/2001. n perioada interbelic a fost adoptat Legea pentru organizarea administraiunii municipiului Bucureti din 1929, publicat n Monitorul Oficial nr. 202/11.09.1929, care prevedea organizarea administraiei Municipiului Bucureti i a comunelor sale suburbane (12 la numr), existnd un primar general, un consiliu general format din primarii i din consilierii alei ai celor 4 sectoare ale municipiului, din primarii comunelor suburbane i din consilierii de drept prevzui de legea pentru organizarea administraiei locale, care aveau doar un vot consultativ. Apreciem c datorit specificului actual al municipiului Bucureti se impune adoptarea unei legi speciale pentru administrarea Capitalei, iar Consiliul General s fie constituit din consilieri alei la nivelul sectoarelor. Comuna este colectivitatea uman, teritorial, nfiinat sau recunoscut prin lege organic, format din unul sau mai multe sate unde preocuparea dominant a locuitorilor o reprezint activitile agricole. Activitile economice, industriale i comerciale dein n general, o pondere redus. Unul dintre satele comunei este denumit sat reedin a comunei. Att oraele ct i comunele sunt conduse de un consiliu local i un primar, alei. Persoanele juridice de drept public cu competen general sau special, subiecte de drept administrativ Fac parte din aceast categorie toate celelalte persoane juridice publice, ncepnd cu Parlamentul Romniei, Guvernul, ministerele, autoritile publice autonome ale administraiei centrale sau locale care sunt declarate ca avnd personalitate juridic prin actul de nfiinare. Exist de asemenea unele stabilimente publice a cror competen aparine dreptului public sau privat, n funcie de natura aciunilor ce le realizeaz, crora li se recunoate personalitatea juridic. Este necesar ca Statul prin autoritile sale competente cnd nfiineaz persoane juridice de drept public, s precizeze expres, c d natere unei structuri publice, c aceasta este persoan juridic public sau are personalitate de drept public, i n subordinea sau autoritatea / controlul cui se afl. Aceste cerine au un caracter practic pentru c n acest mod se poate evita orice confuzie ulterioar privitoare la categoriile de raporturi juridice ce se 60

nasc ntre diferite subiecte de drept public i regimul juridic aplicabil actelor emise de acestea. Partidele politice, cum am artat mai sus, sunt persoane juridice de drept public create prin asocierea particularilor. Se recunoate calitatea de persoan juridic de drept public, fiind constituite cu scopul de a accede la putere n stat. Legea de organizare a partidelor politice prevede c acestea se autorizeaz de Tribunalul Bucureti i se nscriu ntr-un registru unic al partidelor politice care este deschis la Tribunalul Bucureti. Partidele au, potrivit legii, un caracter naional, ceea ce nseamn obligaia de a avea filiale, reprezentare ntr-un numr minim de circumscripii teritoriale, judee. Asociaiile de interes public. Pe lng persoanele juridice de drept public create de stat, judee, orae sau comune, ori partide politice, mai exist o categorie de persoane juridice care sunt subiecte ale raporturilor de drept administrativ create din iniiativa privat. Avem n vedere asociaiile i fundaiile crora li s-a recunoscut caracterul de interes public printr-un act de putere lege sau Hotrre de Guvern i care se bucur de exerciiul puterii publice prin delegare, dar numai n domeniul de activitate pentru care au fost autorizate i li s-a recunoscut acest drept. Avem n vedere instituiile de nvmnt superior acreditate, precum i diferite asociaii ori fundaii nfiinate n baza legii sau care au primit recunoaterea de interes public pentru activitatea ce o desfoar.

61

CAPITOLUL IV - Activitatea autoritilor administraiei publice Seciunea 1. Specificul activitii autoritilor administraiei publice 1. Preliminarii Avnd ponderea cea mai mare n cadrul activitilor statului, activitatea administraiei publice privete o mare diversitate de situaii, de cerine pe care autoritile administraiei trebuie s le soluioneze. Administraia are misiunea permanent de a satisface interesele publice, generale, mereu n schimbare, ceea ce impune ca aceasta s fie spontan, din oficiu. Autoritile i instituiile administraiei publice trebuie s prevad, s cuantifice i s stabileasc msurile adecvate cu privire la cerinele sociale existente sau, care ar putea s ia natere ntrun viitor previzibil. Realizarea sarcinilor administraiei i n consecin a interesului general poate fi fcut numai prin crearea cadrului organizatoric, instituional, a structurilor adecvate unui anumit domeniu de activitate al administraiei. Aciunile administraiei nu pot fi ntrerupte. Administraie trebuie s vegheze permanent asupra cerinelor sociale, asupra sarcinilor ce i-au fost atribuite i s stabileasc operativ momentul i intensitatea interveniei sale. Celeritatea, operativitatea n activitatea administraiei publice sunt deosebit de importante. Uneori evenimentele, crora administraia trebuie s le fac fa, se succed cu repeziciune, iar efectele pe care le-ar genera pot fi dezastruoase, dac administraia nu intervine rapid i eficient. Aciunea administraiei trebuie s fie rapid, prompt, categoric, s nfrng orice rezisten din partea oricrui ar veni aceasta i totodat s fie legal. Avnd monopolul forei publice i a execuiei din oficiu administraia poate apela la fora public pentru a-i ndeplini misiunea sa social i juridic. Cunoaterea mediului social-administrativ n care acioneaz este important pentru administraie fiindc numai aa va putea fi mereu pregtit s acioneze. Aciunile administraiei pot fi cu caracter pozitiv de a obliga pe cei administraie s fac ceva sau cu caracter negativ n sensul de a interzice svrirea unor fapte ce afecteaz ordinea juridic, ordinea public n general. Numai acionnd ntr-un sens sau altul, n funcie de specificul cerinelor sociale crora trebuie s le dea satisfacie, administraia poate s-i aduc la bun sfrit misiunea sa n societate. n raport cu trsturile caracteristice unui anumit tip de activitate se poate vorbi de o administraie general sau de una special. Spre exemplu, Guvernul, potrivit art. 102 din Constituia revizuit asigur administraia general a rii, cum tot o astfel de administraie general, dar la dimensiuni restrnse corespunztor, realizeaz i consiliul judeean sau consiliul local. Activitatea administraiei poate fi circumscris i altor criterii dect cele pozitiv / negativ, sau general / special cum ar fi: activitate de administraie activ care poate fi la rndul ei general sau special, negativ ori pozitiv, sau administraie consultativ, de control i ndrumare, ori administraie de jurisdicie. Aceste tipuri de administraie este important a fi cunoscute pentru c numai astfel putem mai uor stabili cum se concretizeaz aciunile administraiei, prin ce 62

mijloace i realizeaz competena un anumit tip sau altul de administraie i care este finalitatea acestor autoriti. A administra, a face administraie nseamn pn la urm a aciona prin emiterea sau adoptarea unor acte juridice sau efectuarea unor acte materiale prestaii, execuii etc. Administraia acioneaz n concret prin diferitele sale autoriti i instituii publice. Acte de administrare nu realizeaz numai autoritile administrative consacrate ci i alte autoriti publice aa cu rezult din coninutul art. 52 din Constituie, care d n competena instanelor de contencios administrativ toate actele emise de autoritile publice care nu pot fi nscrise cu uurin n aa-zisul sistem al organelor administraiei publice, dar prin natura sarcinilor i a competenelor ce le-au fost atribuite emit acte administrative i n nici un caz de acte legislative sau de justiie. n doctrin s-a pus problema definirii actelor realizate de organele administraiei publice pornind de la faptul c toate autoritile i instituiile publice organe publice ale statului acioneaz n regim de putere public dar, nu toat activitatea administraiei se realizeaz n regim de putere public. Avem n vedere mprejurarea c i persoanele juridice de drept public, ce realizeaz administraie au nevoie s ncheie acte sau s realizeze fapte fr a se manifesta n calitatea lor de ageni ai puterii publice ci, numai ca persoane juridice. Ne referim aici la achiziionarea unor bunuri mrunte din punct de vedere valoric, ncheierea unor contracte de nchiriere, contracte de munc, vnzarea unor bunuri din domeniul privat locuine din fondul locativ de stat etc. n doctrina interbelic, referitor la activitatea administraiei publice s-au formulat mai multe puncte de vedere: mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiei, activitatea puterii executive sau activitatea administrativ ncredinat autoritilor administrative etc.1 Dup anul 1950 doctrina administrativ a operat cu formule ca: forme de activitate a organelor administraiei de stat, evideniindu-se n acest sens urmtoarele: actul juridic unilateral prin care se realizeaz puterea de stat, actul administrativ, actul juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea tehnic administrativ i operaiunea direct productiv2. ntr-o alt opinie se susine c faptele juridice realizate de administraie se concretizeaz n acte juridice i fapta materiale juridice3, idee preluat i n prezent de un alt reprezentant al colii de drept public de la Cluj4, care susine c, aceast tez i pstreaz valabilitatea i n prezent. Fr a intra n detalii asupra controverselor teoretice pe aceast tem este necesar s ne oprim asupra unui aspect pe care l considerm mult mai important, i anume care este scopul administraiei publice, al autoritilor i instituiilor publice, indiferent pe ce poziie se gsesc acestea n ierarhia autoritilor create pentru a realiza activitatea executiv, de aducere la ndeplinire, de executare a legilor. Aceast problem nate firesc ntrebarea perpetu: de ce, pentru ce s-a nfiinat un organ sau altul al statului, indiferent ce denumire generic
1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 39, 288, 291. Romulus Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 215. 3 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, pag. 16, 17. 4 Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, ediia a 2-a, reactualizat, Ed. Cordial, Cluj-Napoca, 1997, pag. 214.

63

primete: organ, autoritate, instituie public, serviciu public, companie, regie etc.1? Interesele publice crora administraia trebuie s dea satisfacie, prin aciunile sale, pot fi direct sau indirect puse n faa administraiei publice pentru c administraia public nu acioneaz n general ci, n concret. Fiecare aciune a administraiei publice naionale sau locale, se realizeaz prin intermediul sau cu ajutorul unui organ al administraiei sau, cum l denumete art. 52 din Constituie, autoritate public care poate aciona numai n limitele competenelor conferite. Acestor autoriti publice li se aplic un regim administrativ de putere, exclusiv, sau mixt public-privat ori un regim privat, dup caz2. Numai acionnd n regim de drept administrativ, de putere public, autoritile publice pot s-i realizeze scopul existenei lor. Operaiunile pe care le realizeaz n regim privat sau mixt nu au o pondere esenial n activitatea administraiei publice dar ele sunt absolut necesare pentru o bun desfurare a activitii autoritilor administrative. La nivelul judeelor i al localitilor, deci al autoritilor publice locale se observ o cretere a transferurilor ndeplinirii unor sarcini ale administraiei publice locale de ctre ageni economici privai, de instituii sociale de utilitate public sau de interes public, recunoscute. De asemenea, legislaia recent reglementeaz o form mixt parteneriat publicprivat3 prin autoritile i instituiile publice, pot s-i ndeplineasc mai eficient atribuiile ce le sunt ncredinate. Aa cum am mai artat n anul 2002 au fost acreditate mai multe universiti private, ceea ce nseamn o reducere a presiunii asupra bugetului ministerului de resort (Ministerul Educaiei i Cercetrii) i realizarea unor cerine sociale legate de creterea numrului de specialiti liceniai n diferite domenii sau specialiti cerute de piaa muncii din ara noastr. 2. Sfera i caracterul actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice Activitatea complex desfurat de autoritile i instituiile administraiei publice poate lua forma concret de acte juridice, acte politice sau operaiuni administrative care la rndul lor pot fi sistematizate dup mai multe criterii. a) actele juridice. Autoritile publice emit acte cu caracter juridic n calitatea lor de purttoare ale puterii publice, acionnd n regim de drept public dar i n calitate de persoane juridice care-i administreaz propriul patrimoniu avnd capacitate juridic deplin (art. 19 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local4). Actele juridice ale administraiei pot lua forma actelor administrative, a contractelor administrative sau a unor contracte de drept privat. Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin ale
1

Pentru o analiz detaliat a doctrinei n materie, vezi Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, pag. 1-3. 2 Pentru amnunte, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, 1996, pag. 157. 3 Vezi, n acest sens, Ordonana Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, cu modificrile la zi. 4 Legea nr. 215/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 i a intrat n vigoare la 23 mai 2001.

64

organelor administraiei publice, fcute cu scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice cu care sunt nzestrate aceste organe. Contractele administrative sunt acte juridice ncheiate de autoritile administraiei publice cu un particular, de regul operator economic, cu scopul manifest de a realiza un serviciu public, o lucrare public sau de interes public, aprovizionarea cu diferite produse i servicii etc. Dei contractul administrativ trebuie s se asemene cu oricare alt contract din dreptul civil sau comercial, n realitate el este supus unui regim juridic de drept public (administrativ) motivat de faptul c obiectul contractului este realizarea unui interes general care, prin lege este atribuit spre competent executare autoritii administraiei publice, parte n contract. Aceasta la rndul ei l concesioneaz particularului meninnd nentrerupt controlul de autoritate i de responsabilitate cu privire la modul cum se va realiza interesul public de ctre cel cruia i s-a concesionat. Rezult c administraia are o poziie dominant, superioar ntr-un contract administrativ. Pe lng acte administrative i contracte administrative, administraia poate ncheia i alte acte juridice, productoare de efecte juridice cum ar fi: contracte de munc, convenii civile pentru prestarea unor activiti cu caracter temporar sau poate pronuna acte administrativ-jurisdicionale. b) Actele cu caracter exclusiv politic. Potrivit teoriilor care fac distincie ntre puterea executiv i administraia public, autoritile centrale ale administraiei publice Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele etc., realizeaz puterea executiv. Acestor autoriti publice le revine misiunea public de definire a politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor etc.1 Actele cu caracter exclusiv politic se materializeaz n declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile n cauz neleg s o ia referitor la conducerea statului2. Fac parte din categoria actelor politice, consultarea Guvernului de ctre Preedintele Romniei cu privire la problemele urgente i de importan deosebit ale rii, adresarea de mesaje de ctre eful statului Parlamentului, cererea Preedintelui Romniei adresat Parlamentului privind reexaminarea unor legi trimise pentru promulgare, declaraiile politice ale Guvernului fa de anumite evenimente interne sau internaionale3 etc. Dei n urma emiterii unor acte politice pot fi adoptate sau emise acte juridice, actele politice nu mbrac o form anume, legea nu prevede o astfel de obligaie n sarcina autoritilor emitente. Forma scris se impune de la sine, innd seama c prin caracterul lor politic, diriguitor, acestea pot da natere unor
1

J. Codart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. I, Ed. Economica, Paris, 1990., pag. 342, citat de Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. R.A. Monitorul Oficial al Romniei, Bucureti, 1994, pag. 29. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 216, unde-l citeaz i pe Tudor Drgan, op.cit., pag. 78. 3 Ioan Vida, op.cit., pag. 66, 67.

65

interpretri diferite, iar pentru eliminarea unor astfel de situaii forma scris rmne cea mai potrivit soluie pentru manifestrile politice ale celor n cauz. c) Operaiunile administrative1. Reprezint o alt categorie de manifestri ale organelor administraiei publice. Sunt fapte materiale care au caracter administrativ, prestator sau productiv i se regsesc att n faza preliminar sau ulterioar a emiterii unui act administrativ de autoritate, ncheierii unui contract etc., ct i n sfera serviciilor publice, a diferitelor activiti cu caracter mai redus juridic.

Seciunea 2. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative

Manifestrile autoritilor publice fcute n mod unilateral i n regim de putere public a fost denumite n doctrin ca acte administrative de autoritate, pornindu-se de la mprejurarea c nu toate actele administraiei au aceeai natur, nsemntate sau valoare juridic, sau arie de aplicare. Astfel au fost identificate: acte administrative de autoritate; acte administrative de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional2. 1. Actul administrativ de autoritate Definiie. Actul administrativ de autoritate este o manifestare unilateral de voin fcut cu scopul de a da natere, a modifica sau stinge o anumit situaie juridic exprimat de o autoritate sau instituie public n realizarea puterii publice3. Actul administrativ de autoritate a fost calificat de ctre fosta Curte de Casaie i Justiie n dou decizii pronunate n 1934 i 1935 n sensul c este orice msur luat sau ordonat de administraie, n calitatea ei de deintoare a puterii nu ca titular a unui drept subiectiv al autoritii ci ca o funciune necesar pentru a impune administrailor anumite interdicii i obligaiuni n executarea legilor i regulamentelor4. Cealalt decizie, din 1934 a aceleiai nalte Curi de Casaie stabilete c prin act administrativ de autoritate se nelege un act fcut de o administraie n calitate de autoritate public exercitnd funciunea ei n numele interesului general, ordonnd sau interzicnd cererea administrailor5. n doctrina recent n general nu se utilizeaz sintagma de act administrativ de autoritate, ci pur i simplu de act administrativ, argumentat prin aceea c emiterea oricrui act administrativ n regim de putere public, de autoritate a statului, presupune nendoielnic c este vorba de un act de autoritate.
1 2

Pentru o dezvoltare i expunere a unor puncte de vedere divergente, vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 261 i urm. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, pag. 376. Paul Negulescu, op.cit., pag. 317. 3 Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, 2001, pag. 25. 4 CCJ Seciunea a III-a, Decizia 1829/1934 n A. Teodorescu i alii, op.cit., pag. 11, reluat de V. Priscarul, op.cit., pag. 76. 5 CCJ Seciunea a III-a, Decizia nr. 347/1935, citat de V. Priscaru, op.cit., pag. 76.

66

Chiar i n cazul n care actul ar proveni de la un stabiliment de utilitate public care acioneaz pe baza unei abiliti provenind de la o autoritate public, actul unilateral emis de un astfel de stabiliment de utilitate public are, de asemenea, caracterul de act de autoritate. Dac pn acum definiia actului administrativ a fost lsat la aprecierea jurisprudenei sau a doctrinei, noua lege a contenciosului administrativ traneaz definiia actului administrativ. Astfel, art. 2 din legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, intitula semnificaia unor termeni la alin. 1 lit. c stabilete: act administrativ actul unilateral emis cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere , modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative n sensul prezentei legi i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziii publice. Alineatul 2 al art. 2 stabilete c se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. La nivelul unor autoriti administrative, actele administrative de autoritate reprezint caracteristica esenial a activitii acestora, aproape exclusivitatea manifestrilor, aa cum este cazul Preedintelui Romniei, a Guvernului sau a unor ministere ori autoriti administrative autonome centrale. Pe msur ce ne situm n faa unor autoriti i instituii administrative aflate pe o poziie ierarhic inferioar, numrul actelor administrative de autoritate scade, datorit restrngerii competenelor decizionale, normative, al specializrii activitii acestor structuri administrative. Rezult c nivelul ierarhic unde se situeaz o anumit autoritate administrativ are un impact direct asupra caracteristicilor activitii acesteia i n special n ceea ce privete numrul actelor administrative emise, a operaiunilor administrative sau a altor manifestri legale ale autoritilor publice. Guvernul reprezint n acest context autoritatea cu competen general, naional n domeniul administraiei publice, chiar dac executivul nostru este unul bicefal, Preedinte Guvern, cum se susine n doctrina recent1. 2. Trsturile actului administrativ de autoritate. Referitor la trsturile actului administrativ, n doctrin s-au exprimat opinii diferite, uneori contradictorii, ceea ce evideniaz diversitatea activitii autoritilor administraiei publice, a structurilor de decizie care realizeaz administraia. Dac ne referim la definiia enunat am putea identifica urmtoarele trsturi caracteristice ale actului administrativ de autoritate. a) Actul administrativ de autoritate reprezint principalul act juridic pe care l emit autoritile publice n realizarea competenelor legale. Fiind un act
1

Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 476 i urm.

67

juridic, actul administrativ reprezint o manifestare de voin exprimat cu scopul de a produce efecte juridice. Aceast voin se regsete n majoritatea cazurilor sub form scris pentru c numai astfel ea poate fi adus la cunotina celor interesai, fr a exclude i forma nescris1. b) Actul administrativ de autoritate reprezint o manifestare de voin unilateral prin care autoritile publice i realizeaz competena, manifestndu-se n regim de putere public. Fiind o manifestare unilateral de voin, actul administrativ se deosebete de alte acte pe care administraia le ncheie n realizarea unor nevoi ce contribuie la ndeplinirea scopului nsui al autoritii, cum sunt contractele civile prin care se aprovizioneaz cu bunuri materiale mobilier, birotic, rechizite etc. unde administraia nu se manifest ca purttoare a puterii publice. Actul administrativ se deosebete i de operaiunile administrative: voina de a produce efecte juridice pe care o exprim autoritatea public trebuie s fie expres, nendoielnic, n sensul de a schimba ceva n ordinea juridic existent. O problem se pune n legtur cu refuzul nejustificat al unui organ al administraiei publice de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv la nerezolvarea unei asemenea cereri n termenul prevzut de lege. S-au exprimat puncte de vedere diferite fa de interpretarea textului art. 52 din Constituie i a art. 1 din vechea Lege a contenciosului administrativ2 n sensul c, dac inactivitatea (tcerea) administraiei poate fi interpretat act administrativ, adic manifestare de voin, care produce efecte juridice, acest tip de manifestare de voin este considerat act juridic implicit3. Fr ndoial atta vreme ct legiuitorul a considerat s sancioneze refuzul nejustificat al autoritii, a avut n vedere c i acest refuz este n fapt tot o manifestare de voin, de a nu face ceva la care era obligat. Dar, discuia teoretic a fost rezolvat de art. 20 din Legea privind instituia Avocatul Poporului care arat c i tcerea administraiei reprezint act administrativ4. O alt problem legat de caracterul unilateral al actului administrativ privete actele emise de un organ al administraiei publice mpreun cu alte organe ale administraiei publice (n cooperare) sau, mpreun cu un organ nestatal. Practic, nu ne situm n prezena unui contract ci, actul emis ntr-o astfel de situaie i pstreaz caracterul unilateral. Nu trebuie omis faptul c autoritile publice pentru a putea coopera la emiterea unui asemenea act trebuie s le permit competena lor. Numai astfel actul emis n condiiile artate este legal, innd seama i de faptul c la persoanele juridice de drept public competena este legal i specializat. O alt problem legat de caracterul unilateral al actului administrativ, privete situaia actelor administrative emise la cerere care, n practic nu sunt
1

Agentul de circulaie care dirijeaz circulaia ntr-o intersecie, pe un drum public, poate decide legal, ca traversarea pietonilor sau a autovehiculelor s se fac, n pofida faptului c semaforul indic culoarea roie, prin aceasta neemind un act administrativ scris. 2 Avem n vedere Legea nr. 29/1990 care a fost abrogat n totalitate prin Legea nr. 554/2004. 3 A. Iorgovan, op.cit., pag. 280. 4 Prin art. 2 alin. 2 din noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care ne-am referit mai sus, este reluat ntr-o form asemntoare dispoziia din Legea nr. 35/1997. Art. 20 (n prezent art. 21) din legea republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004.

68

puine, mai ales la nivelul autoritilor administraiei publice locale (ex.: autorizaia de construcie). Analiznd condiiile n care administraia poate emite astfel de acte, vom sesiza faptul c n realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se menine. Faptul c particularul formuleaz o cerere solicitnd administraiei eliberarea actului nu schimb cu nimic natura juridic a actului. tim c activitatea administraiei se declaneaz, n principiu din oficiu, dar anumitor drepturi i interese legitime ale cetenilor administraia le d satisfacie numai la cererea celor n cauz care, prin petiia adresat autoritii administrative nu fac altceva dect s indice administraiei faptul c doresc s-i valorifice dreptul recunoscut. Administraia apreciaz i i manifest voina n sensul dreptului recunoscut n favoarea ceteanului i al competenei de soluionare recunoscut n sarcina sa ori refuz emiterea actului solicitat. Dac actul s-a emis la cererea celui interesat acesta nu este obligat s-l execute. Prin neexecutare, actul ca atare nu-i pierde valabilitatea odat intrat n vigoare prin comunicare, dect dac administraia l revoc sau a ajuns la termen cum este cazul unei autorizaii de construcie care se emite cu termen de valabilitate, de regul de doi ani. Beneficiarul actului se poate adresa administraiei care a emis actul solicitnd eventuala prelungire a valabilitii acestuia. Referitor la actele administrative emise de autoritile administrative colegiale cum este cazul Guvernului, consiliului judeean, consiliului local respectiv Consiliului General al municipiului Bucureti, dei acestea sunt constituite din mai multe persoane, manifestarea de voin mbrac forma unic a organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului i a majoritii, dup cum se va vedea. c) Actul administrativ de autoritate este emis numai n realizarea puterii publice. Autoritile administraiei publice avnd de realizat una din funciile statului, administraia, acioneaz n regim de putere public, specific tuturor organelor statului. Acest regim de putere public presupune posibilitatea de impunere a voinei, la nevoie folosind fora de constrngere a statului, a organelor competente s acioneze astfel. Cnd emit acte administrative, autoritile publice se manifest ca purttoare ale puterii publice. Aceast putere i are originea n suveranitatea statului. Puterea public este specific puterii de stat suverane. Puterea public se manifest i prin facultatea statului, a organelor sale n spe a organelor administraiei publice, de a putea lua msuri pentru nfrngerea oricrei rezistene venite din partea subiectelor de drept. Fiind realizat n regim de putere public, actul administrativ trebuie executat direct, fr o investire prealabil, avnd aceast calitate prin el nsui. d) Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenei atribuite. Fiecare autoritate a administraiei publice dispune de o competen stabilit prin lege. Rezult c ntotdeauna competena este legal, obligatorie i are independen operativ. Competena limiteaz posibilitile autoritilor publice n privina emiterii de acte administrative, stabilindu-le limitele de manifestare ca purttoare ale puterii publice. n caz contrar, actele, de orice 69

fel, emise sau ncheiate de administraie sunt lovite de nulitate pentru c competena este legal i legat (limitat). 3. Clasificarea actelor administrative Atunci cnd se realizeaz o clasificare trebuie alese criteriile n raport de ce dorim s realizm. n doctrin s-au exprimat diferite opinii asupra clasificrii actelor administrative. Astfel, n lucrarea Actele de drept administrativ din 1959, profesorul Tudor Drganu s-a oprit la dou criterii: al efectelor juridice pe care le produc, respectiv al organului de la care eman1. Rolul clasificrilor este n cazul de fa unul practic, determinat de ierarhia administrativ i de fora juridic a actului (n special cele cu caracter normativ), dar nu numai. Evideniem cteva criterii: a) Dup poziia ierarhic a autoritii emitente: acte administrative emise de organele administraiei publice centrale guvernamentale Guvern, ministere, alte organe din structura, subordinea sau autoritatea guvernamental; acte administrative emise de autoritile publice autonome centrale; acte administrative emise de autoritile publice autonome locale; acte administrative emise de organe delegate de ctre autoritile administraiei publice; acte administrative emise n colaborare cu alte organe publice sau din categoria instituiilor sociale (obteti), spre exemplu, Hotrrea 880/1965 emis de Consiliul de Minitri mpreun cu fostul Consiliu Central al Uniunii Generale a Sindicatelor din Romnia. b) Dup competena material a emitentului2: acte de administrare general; acte de administrare special. Fiecare din acestea, sub aspectul competenei teritoriale pot fi ale autoritilor centrale (Guvern, ministere) sau ale autoritilor locale (consiliu judeean, prefect, comisia judeean consultativ, consiliu local, primar). c) Dup gradul de ntindere a efectelor3: acte cu caracter normativ (acte-reguli); acte cu caracter individual (acte subiective); acte de reglementare intern (funcional); acte-condiie sunt acte cu caracter individual care sunt condiionate de anumite elemente prestabilite (legale) de care depinde valabilitatea sau executarea actului. d) Dup coninutul efectelor actului individual, pot fi identificate:
1 2

Tudor Drganu, op.cit., pag. 83 i urm. A. Iorgovan, op.cit., pag. 289. 3 Ibidem.

70

 acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz, denumite i acte subiective; acte primare prin care se confer un statut profesional (diploma de absolvire a unei coli, permisul de conducere auto); acte de aplicare a constrngerii administrative (procesul verbal de stabilire / constatare a contraveniei); acte administrative cu caracter jurisdicional1 care se realizeaz de numite structuri administrative dei n Constituie nu se face referire la astfel de activiti n sarcina administraiei. Puteam da ca exemplu dispoziiile primarilor prin care se soluioneaz ntmpinrile mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite sau a oricror erori din listele electorale (art. 17 din Legea nr. 70/1991) sau soluionarea contestaiilor referitoare la nscrierea la pensie.

Seciunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate

1. Consideraii generale asupra regimului juridic al actelor administrative Activitatea executiv-administrativ este subordonat comandamentelor politice materializate n actele juridice adoptate de Parlament, n legi, ceea ce presupune c activitatea autoritilor administrative trebuie s se desfoare numai n aceste limite. Regimul juridic al actelor administrative desemneaz ansamblul de reguli de form i de fond care se aplic acestor acte dndu-le o anumit particularitate2. Intereseaz condiiile n care trebuie s emit actul administrativ pentru ca acesta s fie legal, s-i realizeze scopul producnd efecte juridice i a cror valabilitate s nu poat fi pus n cumpn. O prim condiie de valabilitate a actului administrativ o reprezint legalitatea. Unii autori o analizeaz alturi de oportunitate considernd c, legalitatea este o condiie de valabilitate a actelor administrative alturi de oportunitate3, iar dup ali autori oportunitatea este o dimensiune a legalitii4. Este o certitudine c att legalitatea ct i oportunitatea actelor administrative prezint o mare importan n ceea ce privete corecta funcionare a autoritilor publice, c activitatea acestora este una subsecvent legii i astfel se respect ordinea juridic instituit n societate5. 2. Legalitatea actelor administrative presupune conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, cu actele normative emise de autoritile ierarhic
1 2

A. Iorgovan, op.cit., pag. 290; R. N. Petrescu, op.cit., pag. 231 i urm. A. Iorgovan, op.cit., pag. 291. 3 T. Drgan, op.cit., pag. 107. 4 Romulus Ionescu, op.cit., pag. 118. 5 Pentru o analiz detaliat a doctrinei, a se vedea Dana Apostol Tofan, op.cit., pag. 26 i urm.

71

superioare emitentului actului despre care se discut, dac este legal sau nu. Legalitatea exprim conformitatea cu dreptul, cu regularitatea juridic. Legalitatea actelor administrative trebuie privit ca un principiu fundamental ce trebuie s stea la baza ntregii activiti a administraiei publice. Legalitatea, ca regul de valabilitate a actelor administrative i ca principiu de aciune al administraiei, reprezint un ansamblu de obligaii, de posibiliti i de interdicii. Dreptul reglementeaz trei poziii: a trebui, a putea i a nu putea. Legalitatea privete mai multe reguli ce nu pot fi nesocotite i anume: a) actele normative sunt constituite ntr-o ierarhie ncepnd cu Constituia pn la cel mai nensemnat act administrativ emis de o instituie public sau de un serviciu public1; b) actele normative, emise la nivelele subordonate ale ierarhiei organelor administrative trebuie s in seama de actele normative emise la nivele superioare; c) actele cu caracter individual vor trebui emise cu respectarea ansamblului regulilor generale care reglementeaz activitile i operaiunile materiale ale Administraiei2; d) actele administrative cu caracter individual trebuie s fie conforme actelor cu caracter normativ; fiecare instituie este obligat s respecte propriile sale reglementri, potrivit principiului tu patere legem quam facisti (respect legea pe care ai fcut-o)3 sau, autoritatea administrativ ierarhic superioar nu poate lua o decizie individual (emite un act administrativ individual) contrar regulii emise de autoritatea subordonat4. 3. Competena legat i puterea discreionar a administraiei publice. Prin legi activitatea administraiei este legat, limitat., fr a i se lua ns libertatea de iniiativ i de apreciere5. Dar normele juridice avnd un caracter general i impersonal, nu pot prevedea toate situaiile de aplicabilitate, toate relaiile sociale crora li se vor aplica. Pentru aceasta, legea, acolo unde se consider necesar, las administraiei libertate de iniiativ i de apreciere mai mare sau mai restrns n funcie de natura reglementrii, de importana acesteia, fr a distorsiona activitatea administraiei i fr a-i diminua gradul de iniiativ, operativitate i reacie la dinamica cerinelor sociale. Administraia, desfurnd o activitate concret, nentrerupt, urmrind s rezolve prompt cerinele sociale, are nevoie de libertate, de iniiativ. Legea i creeaz o competen limitat (legat), dar n cele mai multe situaii i o libertate de apreciere, denumit "puterea discreionar"6. Dac aceast putere discreionar este foarte restrns, scade libertatea de apreciere a administraiei, ea se transform ntr-un simplu executant i n acelai timp scade i gradul de responsabilizare al celor care decid. Activitatea sa devenind una preponderent tehnico-executiv. De aceea, legea trebuie s fie clar, precis n ceea ce privete gradul de libertate de apreciere lsat
1

Despre ierarhia actelor normative, vezi art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004. 2 Jean Rivero, Droit Administratif, ed.6, Editura Dalloz, Paris, 1973, pag. 78. 3 Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 65. 4 Ibidem 5 Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 67. 6 Ibidem.

72

administraiei, limitele aciunii sale, atribuindu-i competene largi sau restrnse. ntr-un stat democratic, unde separaia puterilor n stat reprezint un comandament real pentru autoritile publice, legea trebuie s creeze un echilibru ntre competena legat i puterea discreionar, asigurnd mbinarea iniiativei administraiei publice n anumite limite, n funcie de domeniile de aciune, de specificul activitii cu limitele de competen neechivoc n aa manier nct s nu se prejudicieze drepturile i libertile particularilor prin aciune abuziv sau prin inaciunea autoritilor publice. De asemenea, puterea discreionar sau libertatea de apreciere trebuie s cunoasc limite. Legea poate uneori s nu fie n msur a cuantifica demersurile administraiei datorit situaiilor neprevzute ce pot aprea n activitatea acesteia, lsnd la aprecierea i nelepciunea funcionarilor administrativi msura aciunii lor. Aceasta se poate realiza cu eficien prin supunerea controlului judectoresc al actelor autoritilor administrative1, cu foarte mici excepii, care ar prejudicia interese generale deosebite2. O activitate administrativ ce nu este supus controlului judectoresc poate prejudicia enorm interesele societii. Numai faptul c funcionarii administrativi tiu c activitatea lor poate face obiectul unui control jurisdicional sau ierarhic este uneori suficient s reprezinte o aciune raional, prudent i cu pstrarea unui echilibru ntre aciune i legalitate. Puterea discreionar a administraiei trebuie exercitat cu respectarea unor principii generale de drept public, a principiului egalitii, echitii, neretroactivitii actelor administrative, a principiului proporionalitii3. 4. Oportunitatea. Activitatea autoritilor publice trebuie privit ntr-un context mai larg al ocrotirii interesului public, al competenei atribuite spiritului sau spiritului legii. De fapt, oportunitatea nu este altceva dect o libertate de apreciere recunoscut administraiei ca aceasta s poat aciona la un moment dat cu o anumit intensitate i ntr-o anumit msur. Oportunitatea se greveaz n sfera puterii discreionare dar i a competenei legate i fiecare n parte se raporteaz la legalitate. Un act administrativ dedus controlului de legalitate, cere judectorului de contencios administrativ s decid dac actul administrativ a fost emis n limitele legalitii sau n regim de "exces de putere"4. Este foarte dificil pentru judector, de multe ori, s stabileasc oportunitatea unui act administrativ i datorit faptului c administraia acionnd n mod continuu, nu mai poate fi redat cu precizie contextul ce a impus administraiei emiterea actului. Aceasta impune administraiei s respecte n procesul decizional toate celelalte condiii impuse de lege sau de practica administrativ.
1

Pentru o analiz n detaliu a legalitii actelor administrative, a se vedea Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004. 2 Potrivit art. 5 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizotiilor pot fi atacate la instana de contencios administrativ numai pentru exces de putere. 3 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 298. 4 Antonie Iorgovan, op. cit., pag 301.

73

5. Relaia legalitate-oportunitate. Aa cum s-a artat la nceputul acestei seciuni, ntre legalitate i oportunitate exist o strns conexitate: autoritile publice pot fi inute s aplice ntocmai legea atunci cnd emit acte sau fapte administrative, dar nu pot fi oprite s-i exprime propria voin n funcie de situaia de fapt n car acioneaz. n doctrina romneasc de la nceputul secolului XX s-a pus problema dac un act administrativ poate s fie n ntregime discreionar, ori existena puterii discreionare contravine principiului legalitii1? ntr-o opinie se arat c n afar de cazurile cnd legea este imperativ, cnd ea comand categoric, n toate celelalte cazuri, ea las la suverana alegere a autoritii administrative de a face sau a nu face actul, pentru care a fost autorizat prin legea despre care vorbim. I se las, cu alte cuvinte, acestei autoriti cea mai larg putere de aprecierea asupra oportunitii actului i ntr-un caz i n altul, situaiunea rmne legal2. n aceeai not, un alt mare reprezentant al colii juridice romneti, Paul Negulescu arta c legea, prin urmare, limiteaz numai aciunea administraiei, ea nu formeaz ns principiul de conducere al administraiei, care i pstreaz spontaneitatea sa3. Acelai autor romn, vorbind despre puterea discreionar atribuit autoritilor administrative arat c trebuie fcut o distincie ntre chestiunile de oportunitate i chestiunile de legalitate. Administraia are puterea discreionar de a examina oportunitatea msurii ce voiete a lua. Aceast putere este mai mare sau mai mic, dup natura actului, fiind limitat de normele legislative... Administraia nu are puterea de a aprecia legalitatea actelor sale: cci norma de drept i limiteaz puterea i dac administraiunea depete aceste limite atingnd drepturi individuale, cel vtmat se poate adresa instanelor judectoreti...4 . ntr-o alt referire la acelai subiect se apreciaz cnd vorbim de puterea discreionar trebuie s avem n vedere, pe de o parte, legalitatea i, pe de alt parte, oportunitatea. Administraia nu are puterea discreionar de a aprecia legalitatea obligaiilor sale juridice; ea are ns puterea de a aprecia discreionar oportunitatea unei msuri: ea este legat prin lege, ea nu este legat de consideraiunile de utilitate a msurii...5 n a doua parte a secolului XX problema raportului dintre legalitate i oportunitate a suscitat controverse, mai ales ntre reprezentanii colii juridice de la Cluj i cei ai colii de la Bucureti. Primii au susinut c legalitatea i oportunitatea constituie dou condiii distincte de valabilitate ale actelor administrative, iar reprezentanii colii de la Bucureti consider c oportunitatea este un element al legalitii, i nu o condiie distinct de valabilitate a actului administrativ, acceptnd n acest sens ideea c judectorul de contencios administrativ poate s verifice dac administraia public a acionat abuziv, contrar interesului public,
1 2

Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 162. Anibal Teodorescu, O nou concepiune a Actelor de Guvernmnt. Teoria legalitii, n Critica, Tipografia Amarul General, 1910, pag. 46, citat de Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 162-163. 3 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. Marvan, Bucureti, 1934, pag. 336. 4 Paul Negulescu, op.cit., pag. 476. 5 Idem, pag. 478-479.

74

rezultat din legea pe care s-a fundamentat actul administrativ1. n ceea ce ne privete, apreciem c chestiunea oportunitii trebuie pus n legtur cu legalitatea, dar nu subordonat acesteia. Legalitatea reprezint o condiie esenial a actului administrativ. Oportunitatea trebuie s constituie o condiie de circumstane, de apreciere, de echilibru. Nici o autoritate administrativ nu-i poate permite ca n numele puterii sale discreionare s devin abuziv, dar n limitele legalitii. n acelai timp, dac-i dm judectorului dreptul de apreciere asupra oportunitii deciziei administraiei, cnd legiuitorul nu a prevzut acest drept, nseamn s ncetinim aciunea administraiei n anumite situaii. Ori, este unanim recunoscut faptul c celeritatea, operativitatea sunt factorii determinani n ntreaga activitate a autoritilor publice administrative. Concluzionm c oportunitatea nu trebuie ngrdit artificial, ci ea trebuie dezvoltat printr-o serie de norme juridice care s-l responsabilizeze mai mult pe decident.

Seciunea 4. Forma i procedura emiterii actului administrativ de autoritate.

1. Forma actului administrativ. Actul administrativ fiind o manifestare unilateral de voin emanat de o autoritate public investit cu putere public, care acioneaz n regim de putere public, mbrac n majoritatea cazurilor forma scris. La actele administrative cu caracter normativ, forma scris se impune nu numai ca mijloc de prob a manifestrii de voin ci, constituie o modalitate de existen a acestora numai dup ce au fost publicate. Astfel n art. 100 (1) din Constituie se precizeaz c n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului, iar n art. 108, alin. 4 se stabilete Hotrrile i Ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primulministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Regula formei scrise este impus i de faptul c uneori actele administrative au un coninut complex ce trebuie cunoscut i neles de ctre cei crora li se aplic, c pe baza unor acte administrative se ncheie acte juridice cu efecte n alte ramuri ale dreptului dreptul civil, dreptul comercial, dreptul muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise n numele i cu autoritatea Statului. Dar forma scris se impune i din considerente practice. Pe de o parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte administrative cine trebuie s le semneze sau s le contrasemneze, iar nici un text de lege nu dispune expres c funcionarii publici pot emite acte administrative verbale, fr ns a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de poliie care
1

Pentru amnunte, vezi Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 163-164 unde face trimiteri la reprezentanii celor dou curente.

75

impune conductorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi luat i oral (verbal), dar efectul acestui act se consum pe loc, iar forma scris ar fi pgubitoare pentru cei crora li se adreseaz i pentru agentul de poliie nsrcinat cu aceast misiune public)1. 2. Motivarea actului administrativ. Dac forma scris, dup cum am vzut, reprezint o condiie ad validitatem2 nici motivarea actului nu se situeaz departe de aceast condiie. Actul administrativ, ca act de autoritate creeaz sau modific situaii juridice, impune particularilor sau unor servicii publice anumite conduite, iar motivarea face ca actul s poat fi mai bine neles. Pentru aceasta, motivarea3 se impune ca o condiie obligatorie i n special la actele cu caracter normativ, la actele care creeaz o situaie juridic, un statut nou unei persoane, cum ar fi actul de numire sau de eliberare dintr-o funcie public. De aceea prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative4, se stabilesc regulile privitoare la motivarea proiectelor de acte normative: art. 29 (1) dispune c proiectele de acte normative trebuie nsoite de urmtoarele documente de motivare: - expuneri de motive; - note de fundamentare n cazul ordonanelor i al hotrrii Guvernului; ordonanele care trebuie supuse aprobrii Parlamentului potrivit legii de abilitare, precum i ordonanele de urgen se transmit Parlamentului nsoite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora; - referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive, notele de fundamentare i referatele de aprobare, constituie instrumente de prezentare i motivare a noilor reglementri propuse. Potrivit art. 30 (1), cuprinsul motivrii actelor normative se refer n principal la: a) cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele reglementrilor n vigoare, la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse cu evidenierea elementelor noi; c) efectele avute n vedere, n funcie de obiectul reglementrii; f) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ. De asemenea, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acesteia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun (art. 30 alin. 2), pentru ca la alin. 3 s se stabileasc: n situaia n care,
1

Vezi n acest sens, Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 70 din 3 februarie 2003 2 A. Iorgovan, op. cit., p. 304 3 Ibidem 4 Legea nr. 24/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

76

reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite. Legea oblig autoritile publice ca n documentele de motivare s se foloseasc de un stil explicativ, clar, iar n situaia c, ntre momentul redactrii proiectului de act normativ i momentul intrrii n analiz, dezbateri i aprobri, sau adus modificri proiectului de ctre cei cu competen de avizare sau n urma supunerii unei dezbateri, motivarea iniial trebuie refcut n mod corespunztor. Aceeai lege nr. 24/2000, care constituie dreptul comun n materie de tehnic legislativ, reglementeaz modalitile i cerinele privitoare la Ordinele, instruciunile i celelalte acte normative emise de conductorii ministerelor i ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau de autoritile administrative autonome, stabilind obligativitatea pentru autoritile i organele administraiei publice de a indica actul normativ superior pe care se ntemeiaz proiectul de act normativ ce l emit, termenul de emitere a acestor acte normative administrative, publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei. 3. Procedura de emitere a actelor administrative. Formele procedurale ce intervin n procesul de elaborare a actelor administrative sunt clasificate de unii autori n trei categorii: a) forme anterioare; b) forme concomitente; c) forme posterioare emiterii actelor administrative1. A. Formele procedurale anterioare / premergtoare emiterii actului administrativ. Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o activitate premergtoare, complex n special cnd actul administrativ ce urmeaz a fi emis va avea caracter normativ sau cnd privete modificri substaniale ale ordinii juridice sau a situaiei juridice a unei persoane. Activitile premergtoare emiterii actului administrativ se pot concretiza sub forma unor2 avize, acorduri, propuneri, rapoarte, studii, sesizri, declaraii, aprobri, etc. Unele dintre acestea au rol deosebit n configuraia juridic a actului. Aceste operaiuni premergtoare emiterii actului administrativ au caracter preparator; pregtesc condiiile tehnice, operative pe baza crora funcionarul sau organul administraiei publice va lua decizia - emite actul. a) Avizele - sunt opinii exprimate de un funcionar sau un organ al administraiei publice la cererea organului sau funcionarului administrativ ce urmeaz a emite actul administrativ. Avizele sunt prevzute n diferite acte normative, inclusiv n Legea nr. 24/2000 la care ne-am referit anterior. Avizele sunt de cele mai multe ori opinii ale unor specialiti care tind s lmureasc dac proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al oportunitii astfel nct autoritatea competent s ia o anumit decizie, care de multe ori nu are o pregtire n specialitatea domeniului n care se emite actul
1 2

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 238 ; Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 53 i urm. Ibidem, op. cit., pag. 305, V. Priscaru Tratat de drept administrativ romn, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 261 si urm.

77

administrativ, cnd este vorba de o autoritate uninominal (prefect, primar)s poat opta pentru o decizie corect, legal, operaional. Nu de puine ori n ultimii ai am asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor iniiale, cu prejudicierea unor interese publice sau private, demonstrndu-se neprofesionalismul celor care decid. Cum am artat, avizele i n general aceste acte preparatorii, premergtoare emiterii actului administrativ pot proveni de la o structur intern sau de la una exterioar. Astfel, potrivit art. 117, alin. 2 din Constituie, "Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate, n subordinea lor, numai dac legea le recunoate aceast competen." n doctrina romn1 i strin s-a conturat urmtoarea clasificare a avizelor: - avize facultative; - avize consultative; - avize conforme. avizele facultative (avize prudeniale) se caracterizeaz prin aceea c organul competent s emite actul administrativ este liber s solicite avizul sau avizele, iar atunci cnd l-a solicitat i l-a primit, poate s in sau nu seama de el, avnd deci o libertate, o autonomie sporit n emiterea actului. Caracterul facultativ al avizului n condiiile artate face din acesta o norm de pruden pus la dispoziia organului administrativ competent s emit un act administrativ. Credem c, n special n cazul actelor administrative complexe i cu caracter normativ, avizele facultative pot ajuta substanial autoritatea competent n emiterea actului administrativ care, n lipsa opiniei tehnice sau de legalitate exprimate prin aviz ar fi lipsit de o arie larg de apreciere, de temeinic cunoatere a situaiei naintea lurii deciziei, respectiv a emiterii actului administrativ. avizele consultative (de responsabilitate) sunt caracterizate prin faptul c organul competent s emit actul administrativ, este obligat s cear avizul unui alt organ sau unei structuri interne, dar, are latitudinea, libertatea de apreciere, de a se supune coninutului avizului sau nu. Problema care se pune este ce consecine va avea asupra organului care a emis actul administrativ dac nu a cerut avizul consultativ sau dac l-a cerut dar l-a nesocotit dei el era negativ i n cele din urm actul administrativ este declarat nul i prejudiciant al intereselor publice? Apreciem c n astfel de situaii rmne la latitudinea instanei de contencios administrativ s aprecieze dac, n condiiile n care s-a emis actul administrativ, emitentul a fost sau nu suficient de prudent, a fost de bun credin sau nu. Poate, n perspectiva modificrii legii privind responsabilitatea ministerial, ori a legii privind statutul funcionarului public, problema amintit mai sus s constituie obiect de reflexie, deoarece, n practica autoritilor administraiei publice, nu puine sunt cazurile cnd conductorii acestora, fr experien sau cu o capacitate de conducere modest emit acte administrative vdit
1

Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 307; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag. 238; V. Priscaru, op. cit. pag. 302,303; Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 126-135.

78

nelegale sau, care prejudiciaz interese private sau publice i nu pot fi n nici un fel sancionai, deoarece legea nu prevede sau este prea blnd. avizele conforme (de legalitate) aa cum le este i denumirea sunt obligatorii pentru organul competent s emit un act administrativ, att s le solicite ct i s li se conformeze. Aceast categorie de avize, oblig organul competent att s le cear ct i s li se conformeze. Dac avizul este negativ, organul competent s emit actul administrativ de autoritate poate reveni, mai documentat, cu o nou cerere de aviz, ori este pus n situaia de a nu emite actul preconizat1. De regul, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor aa cum prevede art. 35 alin. 3 din Legea 31/19902 sau art. 48, 51 (1) din Legea apelor (nr. 107/1996)3. n prezent, foarte multe funcii de decizie din administraie sunt ocupate pe criterii politice sau politice-administrative, ceea ce d activitii de conducere un caracter nespecializat care poate fi suplinit prin nfiinarea unor structuri cu atribuii consultative, influennd ntr-un anume mod actul de decizie (ex.: oficiul juridic, inspectoratul de mediu, inspectoratul de protecie antiseismic, etc.) sau cazul actului de numire al conductorilor serviciilor publice deconcentrare sau de eliberare din funcie care se ia cu avizul prefectului, n calitate de conductor al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale art. 123 (2) Constituie. Considerm c un astfel de aviz este unul conform, altminteri s-ar ajunge la disfuncionaliti n activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor4. Prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu trebuie s aib instrumentul juridic de control asupra activitii acestor servicii publice. b) Acordurile reprezint puncte de vedere comune, consimmntul dat de un organ al administraiei publice competent, unui alt organ al administraiei publice care are competena emiterii unui act administrativ de autoritate5. Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ. n fapt, acordul ia forma unui act administrativ emis de un alt organ administrativ. Acordul poate preexista sau urmeaz a fi emis. Cnd legea cere acordul unui organ al administraiei publice, autoritatea administrativ care urmeaz a emite actul poate uneori s aprecieze momentul cnd va solicita acordul. n principiu, acordul este obligatoriu, este o condiie de conformare. Dac acordul s-a cerut, autoritatea administrativ solicitant poate reveni asupra hotrrii sale de a emite actul preconizat pentru care s-a obinut acordul. Deci emiterea acordului solicitat nu oblig autoritatea n cauz s emit actul, aceasta putnd s se abin.

1 2 3 4

T. Drgan, Actele de drept administrativ, op. cit. pag. 127. Legea 31/1990, modificat a fost republicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 33/1998. Legea apelor s-a publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 244/1996.

Pentru un punct de vedere contrar a se vedea Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice (deconcentrate) n revista Dreptul, nr. 5/1998, pag. 51 i urmtoarele. 5 n acest sens, vezi i Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 135 i urm., unde se face trimitere la dispoziii din legi care prevd expres necesitatea obinerii acordului n unele situaii.

79

c) Autorizarea, aprobarea, sunt operaiuni cu caracter juridic i / sau tehnic ce implic participarea ntr-o msur mai mare sau mai restrns a altor organe sau structuri interne administrative la emiterea actelor administrative. d) Alte operaiuni, proceduri prealabile, precum propuneri, rapoarte, anchete, certificate, care prin ele nsele nu produc efecte juridice. Este cazul Certificatului de urbanism prevzut de art. 6 din legea 50/19911 care st la baza emiterii actului administrativ autorizaia de construcie (art. 5 din aceeai lege). Certificatul de urbanism nu produce nici un efect, din punct de vedere juridic, ns legiuitorul a prevzut aceast procedur dintr-un considerent de protecie a unor reguli de dezvoltare urbanistic echilibrat a localitilor i a rii i cu respectarea tradiiilor locale. De altfel, art. 6 din legea citat definete certificatul de urbanism ca fiind actul de informare din care trebuie s rezulte regimul juridic, economic i tehnic al terenurilor i construciilor existente la data solicitrii i stabilesc cerinele urbanistice care trebuie ndeplinite. B. Proceduri concomitente emiterii actului administrativ. Organul emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea, n special privitor la organele administrative colegiale, trebuie ndeplinite mai multe condiii concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea cerut pentru adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia, etc. a) Cvorumul - reprezint numrul de membrii prezeni la dezbaterea i adoptarea actului administrativ prin raportare la numrul total ce constituie organul colegial. Cvorumul este obligatoriu n primul rnd pentru ca organul s funcioneze legal. De principiu, cvorumul presupune prezena a cel puin jumtate plus unu din membrii ce compun organul colegial. b) Majoritatea reprezint numrul de voturi exprimate n favoarea proiectului actului administrativ pentru ca hotrrea s fie valabil luat i s dobndeasc caracter de obligativitate2. Majoritatea poate fi absolut, simpl sau calificat. Majoritatea absolut presupune votul majoritii membrilor ce compun organul colegial i corespunde de multe ori cu cvorumul minim. Majoritatea simpl reprezint procedura de adoptare a unui act administrativ cu votul majoritii membrilor organului colegial participani la edin. Majoritatea calificat este procedura de adoptare a actului administrativ de autoritate cu votul a dou treimi sau a trei ptrimi din numrul

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii a fost republicat, urmare a mai multor modificri, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004.
2

Art. 46 (1) din Legea 215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 204/23.04.2001 prevede consiliul local adopt hotrri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni, n afara cazurilor cnd legea sau regulamentul (consiliului) cere o alt majoritate, aa cum este cazul hotrrilor privind administrarea domeniului public i privat al comunei i al oraului cnd se cere votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie (art. 46 alin. 2) sau dispoziiilor art. 46 alin. 3 care prevd condiiile pentru luarea hotrrilor privind bugetul local i taxele locale care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie.

80

membrilor ce compun organul administrativ colegial (Guvern, consiliul judeean, consiliul local etc.). Trebuie precizat c cvorumul reprezint numrul minim de membri ce trebuie s fie prezeni pentru ca organul colegial s poat funciona legal, s poat adopta acte administrative pe cnd majoritatea, n oricare din variantele enunate mai sus reprezint numrul de membri prezeni care voteaz pentru adoptarea actului. Legea poate prevedea i variantele ca abinerile s poat fi calificate voturi pentru. Procedura de adoptare a actelor administrative de ctre Guvern Adoptarea hotrrilor i a ordonanelor de ctre Guvern Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/20011, Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru. Prin Hotrrea Guvernului nr. 50/20052 de aprobare a Regulamentului de proceduri pentru adoptarea de hotrri i ordonane de ctre Guvern s-au stabilit o serie de msuri, de proceduri pe care trebuie s le urmeze Guvernul, prin structurile sale funcionale i sub coordonarea Secretariatului General al Guvernului, de la iniierea pn la adoptarea unui act normativ. n acest sens, sunt stabilite procedurile prealabile, cele concomitente i cele ulterioare adoptrii actelor de ctre Guvern. Este evocat rolul unor avize precum i punerea de acord a proiectului/actului care se adopt cu Tabelul de concordan dac prin actul normative iniiat se urmrete realizarea transpunerii unor prevederi comunitare n legislaia romn. Cum procesul de aderare este n ultima faz premergtoare aderrii, n practic multe hotrri i ordonane de Guvern au n vedere armonizarea legislativ cu dreptul comunitar. Utilizarea tabelului de concordan Pregtirea edinelor Guvernului se realizeaz de Secretariatul General al Guvernului. n acest sens, Secretariatul General al Guvernului organizeaz nainte de edina de dezbatere reuniuni de lucru cu reprezentanii ministerelor la nivel de secretar de stat ori de secretar general al ministerelor pentru ca n cadrul edinei de Guvern s nu se creeze divergene. c) Semnarea i contrasemnarea actelor administrative de autoritate Dup deliberare i emiterea lor, actele administrative se semneaz de autoritatea care le-a emis, dac suntem n prezena unui organ unipersonal (Preedintele Romniei, Ministru, Prefect, Primar, etc.) sau de conductorul organului colegial actele administrative emise de Guvern (hotrri, ordonane) sunt semnate de Primul Ministru (art. 105 (4) din Constituie). Actele adoptate de
1

Legea privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. 2 Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.

81

consiliile locale sunt semnate de preedintele de edin al consiliului (art. 48 din Legea nr. 215/2001), iar actele consiliului judeean se semneaz de Preedintele consiliului ori, n lipsa acestuia, de ctre vicepreedintele care a condus edina (art. 109 (2) din Legea nr. 215/2001). Atunci cnd legea sau regulamentul de funcionare prevede c anumite categorii de acte sunt contrasemnate de alte persoane crora le revine misiunea aducerii la ndeplinire sau au responsabiliti n domeniul de reglementare al actului administrativ, contrasemnarea este obligatorie. n acest sens putem da cteva exemple; astfel, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituia Romniei, revizuit, decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale n domenii ca: ncheierea de tratate internaionale negociate de Guvern, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91 (1) i (2)), declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate, luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate mpotriva Romniei (art. 92 din (2) i (3)), instituirea unor msuri excepionale precum stare de asediu sau starea de urgen (art. 93 alin (1)) ori atunci cnd acord grade de mareal, de general i de amiral, confer decoraii i titluri de onoare sau numete n funciile publice prevzute de lege (art. 94 lit. a, b i c) sunt contrasemnate de Primul Ministru. Potrivit art. 108 (4) din Constituie, hotrrile i Ordonanele Guvernului semnate de Primul Ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare, dup care se public n Monitorul Oficial. Tot astfel, hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedintele acestuia n condiiile artate i se contra-semneaz de secretarul general al judeului, (art. 109 (2) din Legea 215/2001) aa cum se ntmpl i n cazul hotrrilor consiliului local care se contrasemneaz de secretarul localitii ori de secretarul general al municipiului Bucureti (art. 48 (1) Legea 215/2001). De asemenea, ordinele Prefectului care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate sunt contrasemnate de conductorii organelor sau serviciilor de specialitate, care sunt consultai nainte de emiterea ordinului1. C. Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ. Actul administrativ fie c are caracter normativ sau individual produce efecte juridice crend situaii juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi i obligaii terilor. De aceea, coninutul actului administrativ trebuie cunoscut n general, ceea ce presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ n funcie de caracterul su individual sau normativ, pentru ca toi cei interesai s poat cunoate noua reglementare. De asemenea, pentru unele acte administrative se cere aprobarea sau confirmarea din partea altor autoriti administrative ierarhic superioare. a) Comunicarea actelor administrative este modalitatea prin care organul administrativ emitent aduce la cunotina celui sau celor interesai un act
1

Conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004.

82

administrativ prin nmnare direct, comunicare prin serviciul potal, afiare la sediul autoritii emitente sau prin alte mijloace. Astfel, art. 50 alin. 1 din Legea administraiei publice locale prevede c Hotrrile cu caracter individual ale consiliilor locale devin obligatorii de la data comunicrii. i actele cu caracter jurisdicional trebuiesc comunicate celor interesai pentru a li se da posibilitatea formulrii unor ci de atac sau pentru a le fi opozabile, tiindu-se c actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate cu recurs la Curtea Suprem de Justiie. b) Publicarea1 reprezint operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor i instituiilor publice ori agenilor economici. Publicarea se face n special pentru actele administrative normative, unde ea este obligatorie sub sanciunea inexistenei actului aa cum prevd dispoziiile art. 99 alin. 1 din Constituie, pentru actele (decretele) Preedintelui Romniei sau ale art. 108 alin. 4, fraza ultim din legea fundamental, pentru actele administrative emise de Guvern. Nepublicarea actelor celor dou autoriti publice ale Puterii executive atrage sanciunea inexistenei ceea ce conduce la concluzia c una din condiiile de validitate a actelor administrative este publicarea. Publicarea actelor administrative ale consiliilor locale constituie o condiie de obligativitate a acestor acte numai dup data aducerii lor la cunotina public (art. 50 alin. 1 din Legea 215/2001). c) Aprobarea - este privit ca o condiie posterioar emiterii unui act administrativ ce se materializeaz printr-o manifestare de voin a unui alt organ al administraiei publice, ierarhic superior, care face s dea putere juridic actului administrativ originar. Fr aceast aprobare posterioar actul administrativ nu este valabil2. Aprobarea poate avea n vedere actele emise de un organ al administraiei publice pe baza unei delegri de competen. De dorit este ca actele administrative a cror existen sau efecte in de astfel de aprobri, s fie ct mai reduse ca numr, dnd posibilitate autoritilor i instituiilor administrative s se manifeste plenar, nestingherit, asumndu-i rspunderea actelor proprii i fr a prejudicia interesele generale care ar avea de suferit prin trecerea timpului. d) Confirmarea reprezint o manifestare de voin productoare de efecte juridice prin care un subiect de drept interesat comunic altui subiect, organ administrativ, c nelege s menin un act administrativ anterior3. Confirmarea poate avea caracter retroactiv fiindc ea produce efecte n privina unui act emis anterior, deci retroactiveaz fcnd corp comun cu actul administrativ confirmat. e) Ratificarea este o procedur mai rar n activitatea autoritilor administraiei publice. Pe baza Constituiei din 21 august 1965, potrivit art. 95 al acesteia exista un caz de ratificare. n prezent nu exist un precedent (dup 1990).
1
2

Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag 244. Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 312. 3 Ibidem.

83

Numai Tratatele internaionale la care Romnia este cosemnatar sau stat aderant sunt supuse ratificrii de ctre Parlamentul Romniei. Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicat, exist situaii n care i Conveniile sau alte nelegeri internaionale ncheiat de Romnia sunt supuse spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului (alin. 2). Hotrrea de Guvern care va fi adoptat n astfel de cazuri va cuprinde denumirea integral a nelegerii internaionale, data i locul semnrii acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare se public nsoite de textele tratatelor internaionale i de nelegerile aprobate (art. 74 din Legea nr. 24/2000, republicat).

Seciunea 5. Fora juridic i efectele juridice ale actelor administrative de autoritate 1. Fora juridic a actelor administrative. Fiind emise de autoriti publice sau de instituii crora autoritile publice le-au dat delegare de competen, actele administrative. Ele sunt prezumate ca legale, sunt obligatorii, pot fi executate i pot produce efecte aa cum a dorit emitentul lor, realizndu-se n acest mod scopul actului. Ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea administrativ care l-a emis, el este subordonat legii, ca for juridic. La rndul lor, autoritile administraiei publice fiind constituite ntr-un sistem pe principiul ierarhiei i actele administrative vor avea o for juridic diferit, subsumat ierarhiei organelor (autoritilor) care le emit.1 Actele administrative au deci, fora juridic dat de poziia pe care o are n ierarhia sistemului administrativ organul emitent al actului. Fora juridic a actelor administrative ca de altfel a oricror acte unilaterale de putere este superioar celorlalte acte juridice mai puin legii. Cu toate acestea, ierarhia actelor juridice de putere nu trebuie interpretat n mod absolut, Parlamentul, dei este unicul organ legiuitor (art. 61 din Constituia revizuit) nu poate s adopte o lege prin care s modifice ori s abroge acte administrative individuale sau hotrri judectoreti, deoarece s-ar nclca raporturile dintre autoritile publice, aa cum sunt ele stabilite prin Constituie2, respectiv principiul separaiei puterilor. 2. Fora probant a actelor administrative. ntre fora juridic i fora probant a actelor administrative exist o deosebire ce rezult din mprejurarea c, actele administrative au o fora juridic corespunztoare poziiei pe care o ocup organul emitent n ierarhia sistemului organelor administraiei publice3, deci fora juridic difer, pe acest criteriu de la un act la altul. Fora probant rezult din faptul c actele administrative iau forma nscrisurilor, sunt emise de o autoritate public, i sunt asimilate oricrui act
1 2

Paul Negulescu, op. cit., pag. 350 i urm. A. Iorgovan, op. cit., pag. 315, unde citeaz i decizia nr. 6 din 11.11.1992 a Curii Constituionale. 3 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol.1. Edition entierement retoudere, P.U.F., 1990.

84

autentic1, fcnd dovada coninutului lor i a autoritii emitente. Forma scris a actului coroborat cu competena autoritii emitente dau acestor actele administrative o for probant egal pentru toate. n concluzie, fora juridic este dat de poziia organului emitent n ierarhia sistemului administrativ, pe cnd fora probant scris este egal pentru toate actele administrative2 Dac se pune la ndoial autenticitatea actului administrativ, competena soluionrii revine instanei judectoreti de contencios administrativ sau de drept comun, dup caz. 3. Executarea din oficiu a actelor administrative. Actele administrative, inclusiv cele emise la cererea prealabil a unei persoane au caracteristica general c dau valoare forei publice ce caracterizeaz activitatea organelor administraiei publice i li se aplic regula executrii din oficiu. Dac actul administrativ nu prevede o dat limit de executare sau alte elemente care s conduc la concluzia c actul administrativ nu trebuie executat, se nelege c actul trebuie executat de ndat ce a fost publicat sau comunicat. n caz contrar executarea se va face silit. Fora probant, autentic fiind nendoielnic actele administrative trebuie executate ntocmai. Actele administrative normative fiind constituite din cel puin o norm juridic i vznd trsturile normei juridice, este de neles c toate actele administrative de autoritate sunt executorii din momentul intrrii lor n vigoare fr alte formaliti ca n cazul hotrrilor judectoreti care trebuie investite cu formul executorie pentru a putea fi valorificate. 4. nceputul efectelor actului administrativ de autoritate Scopul oricrui act juridic n spe al actului administrativ de autoritate, l reprezint producerea de efecte juridice, adic crearea, stingerea, modificarea unor situaii juridice. Dac actul nu are scop (cauz), nseamn c este lovit de nulitate, fiind un act inexistent. Pentru c toate actele administrative urmresc s produc efecte, intereseaz momentul de la care ncep s curg acestea, altfel spus, cnd intr n vigoare. De aici se impune distincia dintre actele administrative normative i actele administrative individuale. Actele administrative normative, avnd caracter general, impersonal obligatoriu ele trebuie aduse la cunotina celor interesai operaiune ce se materializeaz prin publicare. Nepublicarea atrage inexistena actului. Hotrrile cu caracter militar, emise de Guvern, se comunic numai instituiilor interesate. Publicarea constituie o condiie de validitate a actului n primul rnd i n al doilea rnd reprezint o condiie esenial pentru ca actul administrativ, semnat s produc efecte juridice. Actele juridice administrative cu caracter individual se comunic celor interesai. Momentul comunicrii coincide cu cel al nceputului producerii de efecte juridice. Aceasta este regula. Dar emitentul actului poate stabili o dat expres sau de referin pentru ca un act administrativ s poat produce efecte
1 2

Gh. Beleiu, Drept civil romn, Casa de editur si pres ansa S.R.L., Bucureti, 1993, pag. 105. Mihai Oroveanu, op. cit., pag. 84.

85

juridice. Unele acte administrative normative prevd o dat fix de intrare n vigoare (ex. ncepnd cu data de 1 martie 2006) sau o dat de referin n termen de 30 de zile de la publicare sau n cazul actelor cu caracter individual, se stabilete de regul o dat fix (ex. cu data x se numete n funcia de prefect al judeului y sau cum prevd unele Decrete ale Preedintelui Romniei, cu data de trecere n rezerv domnul general de brigad . Dar, pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din momentul emiterii (adoptrii lui), n sensul c odat luat decizia, fiecare act normativ reprezint, de fapt o decizie administrativ cu cele dou elemente de structur nelegere i voin iar autoritatea emitent trebuie s ia msuri de publicare sau comunicare, dup caz, s-l aduc la cunotina celor interesai1. Ca timp absolut ntre cele dou momente ale adoptrii si al publicrii exist diferene, iar pentru emitentul actului, obligaia lurii unor msuri, efecturii unor acte preparatorii (operaiuni administrative) se nate din momentul adoptrii. Datorit importanei momentului de la care actul administrativ urmeaz a produce efecte juridice, considerm c se impune stabilirea printr-o lege a unor reguli procedurale pentru toate autoritile administraiei publice i chiar pentru Parlament2, mai ales c Romnia ca ar semnatar a Acordului European de asociere cu Comunitile Europene i statele membre ale acestora i-a asumat obligaia armonizrii legislaiei naionale cu dreptul comunitar unde exist unele reguli stricte privitoare la nceputul efectelor juridice ale actelor comunitare. Prin art. 254 din Tratatul instituind Comunitatea European, semnat la Roma n anul 1957, cu modificrile ulterioare, inclusiv renumerotarea articolelor: se arat c regulamentele, directivele i deciziile adoptate, conform procedurii prevzute la art. 251 (denumit procedura codeciziei) sunt publicate n Jurnalul Oficial al Comunitii i intr n vigoare la data prevzut n textul lor sau, n absena acesteia, n a douzecea zi de la publicarea lor. Rezult c n dreptul european, comunitar dac nu se prevede o dat expres, numai dup 20 de zile de la comunicare actul juridic va intra n vigoare. n sistemul juridic romn situaia este de multe ori prejudiciant pentru cei crora li se adreseaz actul normativ existnd regula intrrii n vigoare a actului chiar n ziua publicrii acestuia n Monitorul Oficial, n condiiile n care nu se poate lua cunotin de ndat de existena ori coninutul actului administrativ ceea ce implic necunoatere, de ctre particular a actului. Astfel de cazuri pe care le considerm cu caracter speculativ din partea autoritilor publice vizeaz cu precdere reglementri din domeniul financiar, fiscal, vamal etc.3

n acest sens si Antonie Iorgovan, op. citate, pag. 317 unde l citeaz pe Ilie Iovnas, Drept administrativ si elemente ale tiinei administrative, Editura didactica si pedagogica, Bucureti, 1977, pag. 249 2 Avem n vedere o mai bun ordonare a reglementrilor cuprinse n Legea nr. 24/2000, republicat. 3 Dup revizuirea Constituiei n anul 2003, textul art. 78 prevede un termen de trei zile de la publicarea legii n Monitorul Oficial al Romniei, dac nu este prevzut alt termen mai lung. Prin art. 11 din Legea nr. 24/2000, republicat n anul 2004, se dispune c n legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare n 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau la o dat prevzut n coninutul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe date calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficia i expir la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare. Ct privete Ordonanele de urgen ale Guvernului, acestea intr n vigoare la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sub condiia depunerii prealabile la camera de competen s fie sesizat dac n cuprinsul lor nu este prevzut o alt dat.

86

n prima ediie a cursului nostru, apreciam c n viitoarea lege de revizuire a Constituiei trebuie revzute dispoziiile art. 78, n sensul stabilirii unui termen minim de timp ntre data publicrii i data intrrii n vigoare a oricrui act normativ de autoritate. Din pcate, punctul nostru de vedere i-a gsit o acoperire doar parial. Ca regul, nscriindu-se n principiile generale ale dreptului privind neretroactivitatea normelor juridice, actele administrative produc efecte numai pentru viitor. Totui exist anumite acte administrative care produc efecte retroactiv, fie datorit caracterului lor (acte administrative declarative, acte jurisdicionale, acte administrative de aplicare a unor hotrri judectoreti (eliberarea unei adeverine cu valabilitate de la o dat anterioar), fie datorit unei dispoziii a legii1. Actele administrative declarative sau recognitive, recunosc existena unor drepturi i obligaii ce s-au nscut n trecut (ex. certificatul de natere, de deces, actul de confirmare a unui act anterior sau actul de anulare al unui act administrativ2 sau actul de revocare ce va produce efecte de la data cnd actul revocat intrase n vigoare).

Seciunea 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate

Actele administrative produc efecte juridice pn la momentul ieirii lor din vigoare prin modalitile legale consacrate; de regul printr-un act de abrogare, de retractare, revocare, anulare, prin disparaia obiectului de reglementare, prin hotrre judectoreasc etc. 1. Anularea i inexistena actelor administrative Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului n cauz de orice efecte juridice produse de acesta i ncetarea pentru viitor a oricror efecte3. Anularea are efecte ex tunc i ex nunc. Anularea este strns legat de nerespectarea legii la data emiterii unui act administrativ i are caracterul unei sanciuni. Anularea presupune fie intervenia organului emitent, fie a organului ierarhic superior sau a unei autoriti jurisdicionale. Anularea reprezint astfel o manifestare de voin ulterioar emiterii actului despre a crui anulare se discut. Ca atare, anularea, ca manifestare de voin, vine s desfiineze o alt manifestare de voin anterioar. Anularea ni se prezint din punct de vedere juridic ca o form de ncetare a efectelor juridice a actelor administrative, nu i a faptelor materiale4 pentru c bunul transformat
1

Antonie Iorgovan, op.cit, pag. 318, vezi i Gheorghe igeru, Contenciosul administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1994, pag. 8 si urm. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, pag. 251, 252. 3 Problema a constituit obiect al preocuprii multor specialiti ai dreptului public fiind de o important esenial pentru desfurarea normal a relaiilor din societate. Vezi n acest sens i Tudor Drganu, Nulitile actelor administrative individuale, n Studia Napocensia, Editura Academiei R.S.R., Seria Drept 1, Bucureti 1974, pag. 55 i urm. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit. pag. 253 unde l citeaz pe. T. Drganu, Actele de drept administrativ, pag. 149

87

printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus n starea iniial printr-un act de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic. Regula nulitii actelor administrative o reprezint viciile de legalitate care pot consta n nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ, a unui termen, a oportunitii, oricum a unei cerine prevzute de acte normative n vigoare. Nulitatea poate fi i consecina nclcrii interesului public sau bunelor moravuri ori a interesului particular. n funcie de gravitatea viciilor de legalitate n doctrin i jurispruden s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii privind existena i n materia actelor administrative a nulitii absolute i a nulitii relative, interesul ocrotit de norma nclcat, avnd o importan deosebit pentru aceast apreciere. Neacceptndu-se teoria bipartit a nulitii (absolute) i a anulabilitii (relative), unii autori, susin existena a 3 categorii de nuliti - absolut, relativ i a inexistenei actului. Fa de textul art. 108(4) din Constituie care, prevede c nepublicarea actelor Guvernului (hotrri, ordonane), atrage inexistena acestora credem c pe drept cuvnt se poate susine teoria tripartit a nulitilor, dar trebuie avut n vedere i un alt aspect: dac n cazul nulitii sau anulabilitii, au fost nclcate norme juridice contemporane emiterii actului, n cazul actelor inexistente (cu referirea de mai sus) actul este valabil emis, dar nu poate produce efecte. n alte situaii inexistena actului este consecina faptului c actul este emis de un organ vdit necompetent sau de ctre o persoan care nu avea calitatea de funcionar public1, i nu putea n nici un caz s emit un astfel de act administrativ. Referitor la teoria inexistenei actelor administrative datorit faptului c ele sunt emise de un organ vdit necompetent trebuie avut n vedere nelesul sintagmei vdit necompetent deoarece, n opinia noastr emiterea unui act de un organ necompetent atrage nulitatea actului. n realitate, actul exist i poate produce efecte juridice, dar necompetena atrage nulitatea. Competena fiind ntotdeauna legal, emiterea actului cu depirea competenei presupune nclcarea legii, deci lovirea actului de efecte juridice, fiindc emitentul nu avea competena legal de a emite actul. Dac actul administrativ este lovit de nulitate absolut nseamn c efectele juridice produse vor fi desfiinate retroactiv, neputndu-se face o confirmare, ca n cazul actelor anulabile, unde poate interveni confirmarea autoritii ierarhic superioare. Actele administrative inexistente nu prezint nici cel puin aparen de legalitate, fiind nclcat legea evident i uor sesizabil: aa cum am precizat art. 108(4) din Constituie calific actele Guvernului ca inexistente att timp ct nu au fost publicate, tot astfel art. 100 alin. 1 din legea fundamental prevede c nepublicarea Decretului Preedintelui Romniei atrage inexistena acestuia. Fa de cele dou texte fundamentale privind actele inexistente considerm c n doctrin, n trecut s-au fcut unele confuzii n aceast materie, extinzndu-se categoria actelor inexistente i la alte situaii.

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 59

88

Totui problema actelor inexistente este foarte important, din punct de vedere practic i astfel, ntr-un punct de vedere recent2 se arat c deciziile executive sunt acele acte administrative crora le lipsete unul din elementele constitutive i eseniale ale lor, c prin acestea ele sunt considerate nu numai nule, ci i inexistente. Cazurile de inexisten sunt totui rare, ele nu reprezint o frecven alarmant, aa cum se ntmpl n cazul actelor nule sau anulabile. 2. Organele competente s constate nulitatea sau inexistena actelor administrative i procedura constatrii Nulitatea absolut sau relativ a actelor administrative trebuie invocat i constatat de anumite organe competente. i particularii pot invoca astfel de situaii Aceasta se poate constata i dispune de autoritatea emitent, de organul ierarhic superior sau de instanele judectoreti de drept comun sau de contencios administrativ: - organul emitent poate dispune anularea propriului act prin emiterea unui act cu un coninut contrar sau prin revocarea nsi a actului n cauz menionndu-se expres c actul n cauz se anuleaz: ex. pe data emiterii prezentului act se anuleaz actul nr. ... O astfel de modalitate nu o apreciem ca normal, anulare trebuie s vin din exteriorul organului emitent. - organul ierarhic superior poate constata nulitatea unui act administrativ n cadrul activitii sale de control asupra actelor autoritilor subordonate i n limitele stabilite de lege. Dac legea prevede, n mod expres posibilitatea ca organul ierarhic superior s poat emite el un act n locul organului ierarhic inferior, al crui act l-a anulat, acesta va trebui s se conformeze. O asemenea posibilitatea nu este reglementat n dreptul romn pozitiv (n vigoare). S-ar accepta regula potrivit creia cine poate mult, poate i puin. Prin acest procedeu s-ar ajunge la o scurtcircuitare a competenelor autoritilor administrative; - organele judectoreti. ntr-un sistem democratic, de legalitate, anularea unui act administrativ trebuie lsat n competena, cu precdere dac nu exclusiv, a autoritii judectoreti. Astfel, potrivit art. 21 al Constituiei orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor lor legitime (dreptul fundamental privind accesul la justiie), iar art. 52 al legii fundamentale creeaz cadrul general al dreptului persoanei vtmate ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a se adresa organelor jurisdicionale pentru a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei2. De asemenea Legea 554 din 2004 privind contenciosul administrativ reglementeaz competena material i teritorial a organele judectoreti n privina anulrii actelor administrative sau art. 21 din Legea 92/1992 privitoare la organizarea judectoreasc, ce reglementeaz competena Ministerului Public de anulare a

2 2

M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 97. Ase vedea comentariile pe baza textului art. 21 si 48 (actual 52) din Constituie n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ion Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom, Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 50-51 i 114-116.

89

actelor ilegale ale organelor administrative de cercetare i urmrire penal sau cele, ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor. Procedura anulrii actului administrativ este neunitar n absena unui cod de procedur administrativ. n privina organelor judectoreti competente s anuleze un act administrativ, procedura este cea stabilit de legea contenciosului administrativ i de ctre codul de procedur civil. Organul ierarhic superior celui al crui act se anuleaz trebuie s procedeze potrivit textului legal ce-l mputernicete s poat anula un act administrativ prin emiterea unui alt act administrativ sau nu. Astfel potrivit art. 28 din Legea nr. 90/20011: (1) n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice, Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. (2) n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. De asemenea, autoritatea emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Dac aciunea este admis, instana de contencios administrativ se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate pe baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004). 3. Efectele nulitii actului administrativ Nulitatea actului administrativ, constatarea de fapt a acesteia, intervine ulterior emiterii actului. Dar, efectele nulitii sunt retroactive, din momentul cnd actul n spe a nceput s produc efecte juridice. Cauzele ce duc la anularea actului administrativ sau la declararea nulitii acestuia (constatarea) sunt cauze anterioare sau contemporane momentului emiterii actului. Logic este ca din momentul constatrii nulitii sau anulrii actului administrativ, toate efectele produse n temeiul acestuia ntre cele dou momente-respectiv de la nceputul producerii efectelor (care poate fi data emiterii actului sau o dat ulterioar) i pn la anularea actului, s fie desfiinate, ntruct actul administrativ, fiind nul n toat perioada aparentei sale valabiliti nseamn c i efectele sale sunt afectate de nulitate. Sunt ns unele situaii care, prin natura lor, din moment ce s-au produs nu mai pot fi readuse la forma iniial cum ar fi un act de demolare a unei construcii, a crui anulare intervine dup demolarea construciei. Ori, situaia n care pe baza unui act de studii, (diplom) declarat nul ulterior, titularul (beneficiarul) actului, care a desfurat o activitate ca funcionar public ori alt salariat nu poate fi obligat s restituie salariul primit dac nu i se poate reine o culp n activitatea desfurat. Problema viciilor de legalitate trebuie privit n dinamica vieii sociale, trebuie inut seama c viciile de legalitate, ce pot afecta actele administrative nu au toate aceeai gravitate2. Depinde, care este natura ilegalitii svrite, dac meninerea actului afecteaz grav ordinea de drept, faptul
1

Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001.

90

c administraia, acionnd direct i cu celeritate n ordinea social, este de multe ori, pus n situaia de a decide ntre a nu aciona i a aciona cu nclcarea, forarea regulii de drept. Spre exemplu, faptul c administraia emite un act administrativ, nerespectnd o form procedural prestabilit, dar actul este executat de ctre cei crora li se adreseaz, nu justific, din punct de vedere practic, anularea actului i nlturarea efectelor acestuia, dac nu s-a prejudiciat grav ordinea juridic. Prin aceasta, apreciem c nu pot fi considerate argumente c nerespectarea condiiilor de form i de fond, duce, n mod inexorabil, la nulitatea actului. Spre exemplu, dac una dintre condiiile de form o reprezint data emiterii actului i se prevede o anumit regul de procedur, privind nscrierea ei ntr-o anumit parte a actului i se nscrie ntr-o alt parte a actului, acesta nu prejudiciaz ordinea juridic, astfel c, actul ca atare nu trebuie anulat. n general actul administrativ are un coninut relativ restrns, care-i d unitate. De aceea, o cauz de nulitate afecteaz de cele mai multe ori ntregul act, ceea ce evideniaz c nulitile sunt n principiu totale afecteaz actul n ntregul su. Unele acte administrative au caracter complex, cum sunt hotrrile de Guvern, ce pot fi afectate i de o nulitate parial. n acest caz, numai o parte a actului este nul celelalte dispoziii rmnnd valabile. Un act ilegal n ntregime adic nerespectndu-se toate condiiile de fond i form nu mai pstreaz nici o umbr de legalitate1, ceea ce a dus la calificarea situaiei ca act inexistent. Efectele nulitii actelor administrative trebuie interpretate ca fiind totale, n sensul c actul este nul retroactiv, desfiineaz actele i operaiunile juridice administrative sau de alt natur realizate n temeiul actului respectiv. Aceasta sub condiia ca motivele pentru care se pune n balan nulitatea actului administrativ s nu fie nesemnificative, s nu aduc vreo distorsionare a ordinii juridice. O ntrebare se pune n privina actelor administrative emise pe baza unei legi care s-a modificat sau a fost abrogat i anume, dac actul administrativ dup cele dou momenteabrogare sau modificare, mai rmne n vigoare, se anuleaz de drept ori trebuie adaptat noi situaii juridice create. n msura n care legea nu dispune expres n acest sens, iar actul administrativ nu intr n contradicie cu principiile generale de drept, n sensul c nu dobndete calitatea de norm juridic primar de reglementare, actul i efectele sale rmn valabile: spre exemplu dac legea care reglementa nfiinarea unui serviciu public este abrogat automat actul administrativ emis n baza legii respective va deveni nul, el nu mai are susinere juridic pentru viitor, devenind nul, dar cu efecte numai pentru viitor. Un astfel de act este mai degrab abrogat dect anulat. 4. Revocarea actelor administrative Denumit i retractare, revocarea constituie procedeul prin care administraia desfiineaz un act administrativ, cu efect retroactiv. Aceasta poate fi opera organului emitent al actului revocat, iar operaiunea poart denumirea de retractare, sau a organului ierarhic superior, cnd se numete revocare.
2

T. Drganu, Nulitile actelor administrative, n Studia Napocensia, seria Drept 1, Editura R.S.R. Bucureti 1974, pag. 55 i urm. 1 Antonie Iorgovan, op.cit., pag.

91

Revocarea este o form a nulitii, o specie. n acelai timp, n dreptul administrativ, revocarea reprezint un principiu general, fiind motivat de mprejurarea ca fa de actul juridicional care nu poate fi desfiinat dect de autoritatea judectoreasc superioar, cu respectarea anumitor dispoziii legale imperative, administraia poate s revin asupra deciziilor sale, a cror stabilitate este destul de relativ. Fiindc autoritile administrative acioneaz sub presiunea factorului timp, rezolvarea nevoilor sociale trebuie fcut cu operativitate. De asemenea, administraia trebuie s acioneze n anumite situaii limit cnd orice msur luat poate fi benefic, dar ulterior administraia poate reveni asupra actelor sale. ntreaga administraie fiind constituit ntr-un sistem, acesta, n elementele sale trebuie bine armonizat, organizat pentru ca pe de-o parte administraia s poat funciona cu elasticitate, iar pe de alt parte s poat fi operativ, consacrat i difereniat1. Administraia public fiind organizat pe principiul ierarhiei, presupune i posibilitatea revocrii actelor administrative pentru a nu se prejudicia sistemul nsui. Revocarea trebuie s dea posibilitate administraiei de a-i reconsidera decizia anterioar pe motiv de nelegalitate sau de oportunitate, nainte de a prejudicia interese generale sau particulare i cu minim de costuri. Astfel prin recursurile administrative, la cererea celor interesai (celor prejudiciai, mai precis, printr-un act administrativ nelegal sau neoportun), administraia poate retracta (revoca) actul n spe. De asemenea, administraia poate revoca actul administrativ la cererea Avocatului Poporului (art. 23 din Legea 35/19972). Revocarea poate privi actul n ntregul su ori numai anumite pri ale actului, dac prin aceasta nu se prejudiciaz unitatea structural-juridic a actului. Cele dou motive generale pentru revocarea actului administrativ, trebuie privite n mod distinct raportndu-ne i la regimul administrativ aplicabil n spe respectiv, un regim centralizat, descentralizat sau deconcentrat. Astfel, n cadrul regimului administrativ centralizat cazurile de oportunitate sunt stabilite de cele mai multe ori de organul ierarhic. Acesta poate revoca un act administrativ emis de organul subordonat. Considerm c oportunitatea unui act administrativ trebuie analizat i n limitele legalitii, putndu-se uneori revoca acte legale dar inoportune, adic organul emitent al actului dei avea competen s emit actul ca atare a ales greit momentul emiterii, iar acest moment are importan, el putnd prejudicia anumite interese generale. Un exemplu n aceast direcie este acela n care Ministerul Educaiei i Cercetrii a stabilit n toamna anului 1997, ca examenul de absolvire a liceului s constea din verificarea cunotinelor dobndite la 7 materii ncepnd cu promoia 1997/1998, ceea ce a nemulumit elevii din ultimul an al cursurilor liceale i a obligat Ministerul Educaiei Naionale s retracteze Ordinul, dei potrivit legii nvmntului 84/1995, art. 26 alin. 3, M.E.C. are competena s stabileasc lista materiilor de examen3. Problema revocrii actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar sau supraordonat trebuie privit dup cum actul, despre a crui revocare este vorba,
1 2

Romulus Ionescu Drept administrativ Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti 1970, pag. 14 i urm. Legea privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului nr. 35/1997 publicat n Monitorul Oficial nr. 48 din 20 martie 1997 i republicat n Monitorul Oficial, nr. 844 din 15.09.2004. 3 Legea 84/1995 - a fost publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 167 din 31 iulie 1995 i republicat. n 1999

92

are caracter normativ sau individual1. Actele administrative normative, pot fi modificate de ctre autoritile superioare, n principiu oricnd prin emiterea unor noi acte normative. Problema care se pune, i nu lipsit de importan, este legat de politica administrativ la un moment dat, fiindc o legislaie chiar i cea secundar, adoptat de autoritile administrative inferioare, poate crea instabilitate n raporturile juridice din societate, la un moment dat. Edificator n materie este situaia anului 1997 cnd Guvernul, substituindu-se n mod repetat Parlamentului, a reglementat prin Ordonane, Ordonane de Urgen i Hotrri domenii economice, foarte des, ceea ce a dus la o adevrat confuzie n ordinea juridic. A se vedea i situaiile create ca urmare a aplicrii Ordonanei de Urgen 22/1997 care a fost declarat ca neconstituional de ctre Curtea Constituional a Romniei. Rezult c, i n cazul actelor normative modificrile, revocrile acestora trebuie fcute cu circumspecie, analizate consecinele imediate dar i cele mediate, pe termen lung, aspect care se regsete reglementat i prin Legea nr. 24/2000. n privina actelor administrative cu caracter individual care sunt de competena exclusiv a autoritilor administrative inferioare, nu pot fi modificate de ctre autoritatea superioar, chiar dac aceasta le-a revocat ca fiind ilegale, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire n atribuiile autoritii inferioare2. Dac s-ar permite o asemenea substituire ar nsemna promovarea abuzurilor n activitatea administraiei, aplicarea regulii desuete cine poate mult, poate i puin. Organul ierarhic poate revoca actul organului inferior dar nu poate emite un alt act. Aceast limitare o regsim n principiul competenei exclusive cu care sunt nzestrate marea majoritate a organelor administraiei. Aceast exclusivitate are rolul de a genera responsabilitate n activitatea administraiei public, ori de cte ori reglementeaz prin acte administrative. 5. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative Dac revocarea actelor administrative reprezint o regul, o posibilitate atribuit organelor administrative, trebuie avute n vedere i situaiile cnd revocabilitatea nu mai este posibil din motive obiective. Revocarea nu mai este, legal, posibil n unele situaii prevzute de lege sau ca efect al situaiilor nou create drepturi i obligaii prin actele n cauz. Aceasta duce la irevocabilitatea actelor administrative ce trebuie privit ca excepie de la regula revocabilitii. n practic s-au reinut urmtoarele excepii: a) Actele administrative jurisdicionale. Aceast categorie de acte administrative se bucur de stabilitate, organul administrativ emitent al actului, odat ce a pronunat hotrrea nu mai poate reveni asupra ei, el este dezinvestit de acest drept de revenire, de revocare n fapt. Aceasta deoarece, n cele mai
1

n opinia noastr autoritile superioare, cu raportare la o anumit autoritate inferioar sunt de dou categorii, autoriti ierarhic superioare ntre acestea i autoritatea inferioar existnd raporturi de subordonare i autoriti supraordonate, care se afl pe o poziie superioar fa de autoritatea inferioar, fr a-i putea modifica acte administrative n mod direct ci numai prin acte administrative normative cu aplicarea principiului forei juridice superioare a actelor administrative emise la autoritatea aflat pe o treapt superioar n sistemul organelor administrative, publice 2 Rodica Narcia Petrescu, op.cit., pag. 261 unde l citeaz pe I.Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Sibiu, 1993, pg.116

93

multe cazuri n care se emit acte administrative jurisdicionale are loc i o dezbatere contradictorie, care se ncheie cu o hotrre jurisdicional. b) Actele administrative pe baza crora s-au creat raporturi juridice noi, de natur contractual n cele mai multe cazuri, care au intrat n circuitul civil. Astfel, instanele de contencios administrativ au pronunat de multe ori decizii prin care s-au anulat acte administrative emise de autoritile administraiei publice prin care au fost revocate acte ce produseser efecte n alte domenii ale dreptului1. n doctrin s-au evideniat mai multe ipoteze de irevocabilitate a actelor administrative atunci cnd un contract privat (civil) se ncheie pe baza unui act administrativ ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public sau, cnd pe baza unui act administrativ se ncheie un contract civil ntre dou organe ale administraie publice2. n prima ipoteza, actul administrativ, dnd natere unui raport contractual ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public(organ al administraiei publice), n fond actul administrativ i-a atins scopul, i-a epuizat puterea juridic cu care a fost investit, care s-a transmis n noul act civil. Administraia, cea care a emis actul administrativ epuizat, este pus n imposibilitate s mai revoce actul care, practic nu mai are putere juridic, nu mai are substan. De aici concluzie c administraia a devenit necompetent s mai reglementeze n materia respectiv. Actul civil contractul poate fi desfiinat, reziliat, sau declarat nul, numai de puterea judectoreasc potrivit principiilor generale n materia actelor civile. Aa cum s-a artat anterior, autoritatea public emitent a unui act nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii actului, dac se gsete n situaia de a nu mai putea revoca actul, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. De asemenea, autoritatea public n cauz sau o ter persoan interesat, parte n litigiu, n mod direct sau printr-o cerere de intervenie, poate s cear instanei ca, n cazul admiterii aciunii principal constatarea nulitii actului s se pronune i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. n privina actelor administrative care au produs efecte ntre dou instituii (organe) administrative, trebuie avut n vedere i poziia ierarhic a organului emitent al actului administrativ, n raport cu cele dou organe care au ncheiat contractul civil. De asemenea, trebuie inut seama i de faptul c actul administrativ ce a stat la baza ncheierii contractului, s fi fost legal emis, pentru c nu se poate lua dreptul administraiei de a repara direct o greeal a sa. n doctrina recent se susine o libertate mult mai larg a autoritilor publice n privina revocrii actelor care au intrat n circuitul civil; deci o restrngere a excepiilor de irevocabilitate3 ceea ce poate conduce la abuzuri din partea administraiei i la scurtcircuitarea raporturilor juridice civile, la instabilitate. De aceea, se impune ca ntr-un viitor cod de procedur administrativ, aceast materie s fie bine
1

Cu titlu de exemplu, Decizia 315 a Curii Supreme de justiie, Secia contencios administrativ din 25 aprilie 1994 n Buletinul jurisprudenei Curii Supreme de Justiie - culegerea de decizii pe anul 1994, Editura Proema, Baia Mare, 1995, pag. 537-539 2 T.Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 217 3 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 335 i urm.

94

reglementat. De altfel, se poate susine c dispoziia art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ, vine ntr-o oarecare msur s rezolve situaia de mai sus. c. Exceptarea actelor care au fost realizate material n categoria actelor administrative care au fost realizate material sunt cuprinse acele acte n temeiul crora, beneficiarii lor au realizat diferite acte materiale precum o construcie pe baza unei autorizaii de construcie sau, o autorizaie de demolare, care a fost pus n execuie. Un asemenea act nu mai poate fi revocat, fiindc efectele sale, s-au transmis operaiunii materiale demolarea ceea ce pentru administraie a devenit imposibil s mai retracteze1. Excepia discutat privete acea categorie de acte administrative individuale, care creeaz drepturi i obligaii pentru o persoan. Administraia va putea revoca autorizaia de construcie pn n momentul n care beneficiarul acesteia nu a ntreprins operaiuni materiale, n realizarea obiectului autorizaiei-edificarea construciei. n caz contrar, dac s-au efectuat operaiuni materiale i autorizaia este revocat particularul trebuie s aib dreptul la despgubiri cu condiia ca s nu se fi realizat construcia. n cazul autorizaiei de demolare, excepia de irevocabilitate opereaz din momentul demolrii construciei, pn atunci administraia poate s revoce actul administrativ (autorizaia de demolare). n categoria actelor administrative ce conduc la operaiuni cu caracter material, dar al cror obiect se realizeaz n timp prin efectuarea de operaiuni materiale succesive de ex., autorizaia de prestare de servicii, de acte de comer. n astfel de situaii, revocabilitatea este posibil oricnd, ea produce efecte numai pentru viitor, actul administrativ-autorizaia nu se poate desfiina retroactiv. Revocarea actelor administrative pentru cauze legitime i cu respectarea regulilor i principiilor dreptului administrativ nu angajeaz rspunderea administraiei. Numai cnd revocarea este abuziv dispus poate fi angajat rspunderea administraiei. n toate cazurile, buna-credin a actorilor antrenai n asemenea acte i fapte administrative, are o importan deosebit. 6. Suspendarea actelor administrative Actele administrative produc efecte n condiiile artate la materia 2 efectelor . Pentru motive temeinice, uneori prevzute de lege, poate interveni o suspendare a efectelor actului administrativ n vigoare. Este situaia cnd actul a intrat n vigoare la o anumit dat i, ntre timp, intervine un motiv de ntrerupere a efectelor juridice. Suspendarea reprezint pe lng ntreruperea temporar a efectelor actului administrativ i o garanie a asigurrii legalitii, oprindu-se astfel producerea efectelor juridice ale actului nelegal. Astfel, potrivit art. 26 din Legea 340/2004, actele emise de autoritile locale consiliul judeean, preedintele consiliului judeean, consiliul local sau primar pot fi atacate la instana de
1

Vezi Decizia 77 din 8 august 1991 a Curii Supreme de justiie - Secia Contencios administrativ citat n Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti 1997, pag. 641 2 Vezi pag. .................

95

contencios administrativ, de ctre prefect, dac sunt considerate nelegale. Actul atacat este suspendat de drept. Aceasta presupune c actul fie nu intrase n vigoare, nu produsese efecte sau intrase n vigoare dar, odat cu introducerea aciunii la instana de contencios administrativ se va comunica autorului actului faptul ca atare. Suspendarea actelor administrative trebuie fcut cu pruden pentru a nu se stopa aciunea administraiei. Suspendarea amn punerea n execuie a actului, acesta rmnnd n vigoare pe toat perioada suspendrii. Suspendarea poate fi motivat de o aparen de ilegalitate a actului administrativ, de o problem de oportunitate, de alegere a momentului cnd actul administrativ legal emis, dar inoportun n raport cu data stabilit a produce efecte juridice nu este cea mai potrivit, n anumite circumstane legal stabilite. De asemenea, suspendarea poate interveni i n cazul cnd s-au schimbat condiiile de fapt, ntre momentul emiterii actului i data intrrii lui n vigoare sau, chiar dup intrarea n vigoare ori, pentru armonizarea coninutului actului administrativ cu acte ale autoritilor superioare ierarhic. Suspendarea nu trebuie fcut pe o perioad nelimitat de timp fiindc actele administrative prin natura efectelor dorite de emitentul lor urmresc s soluioneze nevoi stringente ale societi sau ale cetenilor1. Moduri de suspendare a) Suspendarea de drept. Intervine n temeiul unei norme juridice dac sunt ndeplinite condiiile prevzute n norm. Un caz de suspendare de drept este cel al actului emis de autoritile administraiei publice locale mpotriva crora prefectul a formulat aciune de anulare la instana de contencios administrativ, conform art. 3 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art. 26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Deci, simplul fapt al promovrii aciuni la instana de contencios de ctre prefect presupune ndeplinirea condiiei legale pentru suspendarea actului. b) Pe baza actului autoritii ierarhic superioare, care, n virtutea relaiei de subordonare ierarhic sau de autoritate ce exist, va putea suspenda actul autoritii ierarhic inferioare sau subordonate. c) Suspendarea la iniiativa emitentului actului. i organul emitent al actului poate dispune suspendarea actului pn la o dat ulterioar, dac actul nc nu a intrat n vigoare, caz n care suntem n prezena unei modificri a actului, sau a unei ntreruperi a efectelor actului juridic administrativ. d) Suspendarea n temeiul unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public2. Potrivit articolului 14 din Legea 554/2004, instana de judecat n cazuri bine justificate i pentru a preveni producerea unei pagube iminente, la cererea reclamantului poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. Acelai text impune instanei judectoreti soluionarea cererii de suspendare, de urgen, chiar i fr citarea prilor, caz n care hotrrea pronunat este executorie de drept.
1 2

Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 95. Vezi i Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 346

96

Referitor la suspendarea actului administrativ, potrivit unui punct de vedere instana de contencios poate soluiona chiar i printr-o cerere de Ordonan preedinial (art. 581 cod procedur civil) de suspendare a actului administrativ1. Suspendarea actelor administrative poate interveni i n virtutea unui act al autoritii legiuitoare, atunci cnd aceasta apreciaz c protejeaz un interes general, suspendnd actul administrativ. 7. Rectificarea actelor administrative i n actele administrative se pot strecura erori materiale a cror ndreptare se realizeaz de regul tot printr-un act administrativ sau, n ultimul timp am observat prin publicarea unor note cu titlu de erat la un anumit act2. Actele de stare civil, dei sunt acte administrative, se supun unor reguli speciale datorit importanei lor, faptului c stabilesc starea civil a persoanei fizice. Acest regim juridic special aplicabil actelor de stare civil l gsim reglementat n Legea 119/1996 care n art. 57 dispune anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civil se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (alin. 1), iar alin. 2 stabilete c sesizarea instanei judectoreti se face de ctre persoana interesat, de ctre autoritatea administraiei publice locale, de ctre consiliul judeean sau de Parchet3. n privina reconstituirii actelor de stare civil acelai act normativ, n art. 52 stabilete condiiile reconstituirii cnd registrele de stare civil au fost pierdute sau distruse n totalitate sau n parte, actul de stare civil a fost ntocmit n strintate i nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acesta. De asemenea, ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil poate fi cerut i realizat dac nu s-a cerut n termen legal nscrierea naterii sau a decesului, sau dei s-au depus actele necesare s-a omis ntocmirea actului. Reconstituirea sau ntocmirea ulterioar a actului se soluioneaz de autoritatea administrativ competent sau, cum este cazul nscrierii naterii unei persoane dac a trecut un timp mai mare, de un an este necesar a se stabili prin hotrre judectoreasc irevocabil, data i locul naterii, filiaia fa de tat i fa de mam, sexul, cetenia etc. 8. Reconstituirea actelor administrative n principiu, reconstituirea actelor administrative de autoritate constituie o excepie. Totui, legea privind actele de stare civil, nr. 119/1996, reglementeaz n capitolul IV, intitulat reconstituirea i ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, modul i condiiile n care poate interveni aceast operaiune juridic. Este cazul acelor mprejurri cnd registrele de stare civil au fost distruse ori pierdute n totalitate sau n parte, ori atunci cnd actul de stare civil s-a ntocmit n strintate i nu poate fi procurat un extras de pe acesta ori un certificat atestator. Astfel de situaii au loc dup rzboi ori calamiti naturale, strmutri de populaii
1

Gheorghe Tigeru, Legea 29 din 7 noiembrie 1990, dezbateri parlamentare, Comentarii, practic judiciar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1994, pag. 51-52 2 Vezi art. 69 din Legea nr. 24/2000, republicat n anul 2004. 3 Legea 119/1996 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996

97

sau reorganizare a granielor statului realizate n condiii de dictat din partea altui stat (a se vedea situaia romnilor din provinciile romneti acaparate de alte state n anul 1940, revenite ulterior la matca romneasc i apoi reluate ca pri n alte state). Ct privete ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, ea este permis dac se demonstreaz omisiunea ntocmiri n termenul legal a actului care consemneaz i certific faptul juridic al naterii, decesului sau cstoriei. Legea nr. 119/1996 privitoare la actele de stare civil stabilete procedurile ce se impun n asemenea cazuri precum i cile de atac mpotriva deciziei administrative de soluionare a cererilor. 9. Condiii procedurale prealabile ncheierii contractului de concesiune a. Iniierea procedurii de concesionare ncheierea contractului de concesiune are loc pe baza unei oferte sau propuneri de contractare fcut de concedent sau de orice investitor interesat. Concedentul poate iniia procedura de concesionare prin ntocmirea unui studiu de oportunitate, a caietului de sarcini i prin publicarea anunului privind organizarea licitaiei. Studiul de oportunitatea va cuprinde: - descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie concesionat; - motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu care justific acordarea concesiunii; - investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; - nivelul minim de redeven; - modalitatea de acordare a concesiunii (licitaia deschis cu sau fr preselecie, procedura negocierii directe); - durata estimat a concesiunii; - termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; - avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n infrastructura sistemului de aprare, dup caz. Investitorii interesai pot iniia procedura de concesionare prin naintarea unei propuneri de concesionare adresate concedentului, care va fi fcut n scris i va cuprinde datele de identificare a investitorului, manifestarea ferm i serioas a inteniei de concesionare, obiectul concesiunii, planul de afaceri. La primirea propunerii de concesionare, formulat de un investitor interesat, autoritatea administrativ este obligat s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate, ntr-un termen de 30 de zile, n cazul n care prile nu convin asupra unui alt termen, n scopul lurii unei decizii privind concesionarea (art. 9 alin. 1 din Legea nr. 219/1998). 98

n cazul n care administraia i particularul convin ca studiul de oportunitate s fie redactat de o firm de consultan independent, costul acestuia va fi suportat de ctre concesionar. Studiu de oportunitate va fi aprobat de ctre concedent. Actul prin care se aprob studiul de oportunitate este un act administrativ de autoritate. Concesionarea unor bunuri proprietate public ori privat a statului, a unor activiti sau a unor servicii publice se aprob prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz, pe baza caietului de sarcini al concesiunii. Caietul de sarcini se ntocmete de ctre concedent numai n cazul n care concesiunea se atribuie prin licitaie public i conine condiiile minime pentru participare la licitaie a celor interesai. Potrivit art. 9 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, caietul de sarcini va cuprinde, n mod obligatoriu, urmtoarele elemente: - condiiile de exploatare a concesiunii i obiectivele de ordin economic, financiar i de mediu urmrite de ctre concedent prin exploatarea eficace a bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; - investiiile pe care concesionarul este obligat s le realizeze i termenele de realizare a acestora; - clauzele financiare i de asigurri; - regimul bunurilor utilizate de concesionar n derularea concesiunii; - obligaiile privind protecia mediului, stabilite conform legislaiei n vigoare. Pe lng aceste clauze obligatorii, caietul de sarcini mai poate cuprinde: - identificarea exact a obiectului concesiunii potrivit studiului de oportunitate; - identificarea bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; - obligativitatea asigurrii activitilor i serviciilor publice n regim de continuitate i permanen; - interdicia subconcesionrii bunului, activitii ori serviciului public concesionat; - condiiile n care concesionarul poate nchiria bunul concesionat pe durata concesiunii; - durata concesiunii, care nu poate depi 49 de ani; - redevena minim i modul de calcul a acesteia; - valoarea investiiilor fcute pn la data concesionrii; - condiiile impuse de natura lucrrilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiii de siguran n exploatare, condiii privind folosirea i conservarea patrimoniului cultural naional, protecia muncii; - condiii impuse de acordurile i conveniile internaionale; - modul de organizare a concesionarului: opiunea autoritii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; - cuantumul garaniilor ce urmeaz a fi depuse de ctre concesionar; - clauzele referitoare la ncetarea contractului de concesiune; 99

- n cazul activitilor sau serviciilor publice n derulare se pot prevedea clauze referitoare la personalul angajat i la protecie social; - orice alte condiii specifice care vor fi stabilite de ctre concedent. Toate aceste clauze sunt stabilite n mod unilateral de ctre concedent i vor fi aduse la cunotina celor interesai. n acest scop, caietul de sarcini va fi pus n vnzare de ctre concedent la sediul su i n alte locuri stabilite de ctre acesta i prevzute n anunul publicitar. b. Organizarea licitaiei publice deschise fr preselecie Dup aprobarea caietului de sarcini, concedentul va proceda la publicarea anunului privind organizarea licitaiei n vederea concesionrii bunului, activitii sau serviciului public. Publicarea anunului se va face n Monitorul Oficial al Romniei, partea IV, ntr-un cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie local. Anunul licitaiei va conine, n mod obligatoriu, urmtoarele meniuni: - denumirea i sediul concedentului; - obiectul i durata concesiunii; - locul unde pot fi studiate caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare; - actele doveditoare privind calitile i capacitile cerute ofertanilor; - data i locul de primire a ofertelor de contractare cerute ofertanilor; - durata n care ofertanii rmn angajai prin termenii ofertelor lor; - data, ora i locul de deschidere a ofertelor. n afara caietului de sarcini, concedentul va elabora i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare care vor cuprinde procedura licitaiei i procedura negocierii directe. Aceste instruciuni sunt puse la dispoziia celor interesai o dat cu vnzarea caietului de sarcini la sediul concedentului i la locul prevzut n anunul publicitar. Ofertele de contractare ale particularilor interesai se depun de ctre acetia a sediul concedentului sau la locul prevzut n anunul publicitar. Potrivit art. 14 din Legea nr. 219/1998, termenul de primire a ofertelor stabilit de ctre concedent nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice i nu poate depi 60 de zile calendaristice de la data publicrii anunului licitaiei. Ofertele primite i nregistrate dup termenul limit de primire prevzut n anunul publicitar vor fi excluse de la licitaie i vor fi napoiate ofertanilor, fr a fi deschise. Ofertele particularilor interesai se transmit administraiei n dou plicuri sigilate, unul exterior i unul interior, car vor fi nregistrate, n ordinea primirii lor, ntr-un registru special inut de concedent, la sediul su, precizndu-se data i ora primirii. Pe plicul exterior se va indica licitaia deschis pentru care este depus oferta. Plicul exterior trebuie s cuprind: - o fi cu informaii privind ofertantul i o declaraie de participare, semnat de ofertant, fr ngrori, tersturi sau modificri; 100

- acte doveditoare privind calitile i capacitile ofertanilor conform solicitrilor concedentului, precum i garania de participare la licitaia deschis. Pe plicul interior se nscriu numele sau denumirea ofertantului, precum i domiciliul sau sediul social al acestuia, dup caz. Acest plic va conine oferta propriu-zis. Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare n ziua fixat pentru deschiderea lor. Oferta trebuie s cuprind detaliat toate condiiile prevzute n caietul de sarcini i alte obligaii pe care ofertantul i le asum n cazul n care va ctiga licitaia, precum i date tehnice i financiare referitoare la urmtoarele aspecte: - investiiile pe care se oblig s le realizeze; - perioada preconizat de amortizare a investiiilor; - standardele de calitate a bunurilor aduse ca investiii; - standardele de calitate a activitilor sau serviciilor publice ce urmeaz a fi prestate; - preurile i tarifele pe care i propune s le realizeze; - redeven. Pentru desfurarea licitaiei, concedentul numete o comisiei de evaluare care va fi alctuit dintr-un numr impar de membri, dar care nu poate fi mai mic de 5. Din comisia de evaluare vor face parte: - reprezentani ai concedentului, dintre care cel puin unul cu pregtire juridic de specialitate; - reprezentani ai Ministerului Finanelor sau ai direciei generale a finanelor publice judeene sau a municipiului Bucureti, dup caz; - un reprezentant al autoritii de mediu competente, n cazul n care activitatea sau serviciul public ce face obiectul concesiunii are impact asupra mediului. Comisia de evaluare are un preedinte numit de ctre concedent dintre reprezentanii acestuia n cadrul comisiei, precum i un secretar numit de preedintele comisiei dintre membrii acesteia. Potrivit art. 15 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare reprezentanii autoritilor publice centrale sau locale i nu pot fi invitai la edinele comisiei: soul (soia), rudele sau afinii pn la gradul al patrulea inclusiv ai persoanelor fizice participante la licitaie, ai asociailor sau acionarilor care dein majoritatea capitalului social n societile comerciale participante la licitaie sau ai administratorilor ori ai cenzorilor acestor societi. La edinele comisiei de evaluare poate invita pentru consultare personaliti recunoscute pentru experiena i competena lor n domeniul din care face parte obiectul concesiunii. Membrii comisiei de evaluare i invitaii sunt obligai s dea o declaraie de compatibilitate, imparialitate i confidenialitate, pe propria rspundere, dup termenul limit de depunere a ofertelor, care se va pstra la dosarul concesiunii. 101

n caz de incompatibilitate, preedintele comisiei de evaluare l va sesiza de ndat pe concedent despre aceast situaie i va propune nlocuirea persoanei incompatibile. Comisia de evaluare are urmtoarele atribuii: - analizarea i evaluarea candidaturilor; - selectarea ofertelor pe baza datelor, informaiilor i documentelor cuprinse n plicul exterior; - analizarea i evaluarea ofertelor; - ntocmirea raportului de evaluare; - desemnarea ctigtorului licitaiei publice. Comisia de evaluare lucreaz n edine care sunt valabile numai dac sunt prezeni toi membrii acesteia. Ea adopt decizii cu votul majoritii membrilor si. Membrii comisiei de evaluare au obligaia s pstreze confidenialitatea datelor, informaiilor i documentelor cuprinse n candidaturile sau ofertele analizate. c. Organizarea licitaiei deschise cu preselecie Potrivit art. 11 din Legea nr. 219/1998, licitaia deschis cu preselecie este acea form a licitaiei la care pot participa numai acele persoane fizice sau juridice de drept privat pe care concedentul le-a selecionat pe baza unor criterii elaborate, n prealabil. n scopul selecionrii candidailor, concedentul va publica anunul de candidaturi (oferte) n aceleai condiii ca i pentru organizarea licitaiei deschise fr preselecie. Anunul de primire de candidaturi va cuprinde urmtoarele date: - obiectul concesiunii; - obiectivele pe care i le propune concedentul; - actele doveditoare privind calitile i capacitile solicitate candidailor; - termenele de primire a candidaturilor; - criteriile de selecie a candidailor. Condiiile de publicare a anunului i termenul de primire a candidaturilor (ofertelor) sunt aceleai cu cele prevzute de lege n cazul licitaiei deschise fr preselecie. Candidaturile se depun la sediul concedentului sau la locul prevzut n anunul publicitar, n plicuri nchise i sigilate i se nainteaz comisiei de evaluare, dup expirarea termenului de depunere a candidaturilor. Dup analizarea candidaturilor, comisia de evaluare ntocmete un proces-verbal de desfurare a evalurii i lista cuprinznd candidaii admii pentru prezentarea ofertei. Procesul-verbal va cuprinde analiza ndeplinirii de ctre fiecare candidat a criteriilor de selecie publicate n anun. Concedentul informeaz, n termen de 5 zile calendaristice, candidaii respini despre neacceptarea ofertelor acestora. n termen de 10 zile calendaristice de la primirea comunicrii de respingere a candidaturilor, candidaii respini pot solicita, n scris, concedentului o copie de pe procesul-verbal de evaluare. De 102

asemenea, concedentul informeaz candidaii ale cror candidaturi au fost selectate despre perioada i locul unde acetia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii. Rezultatul preseleciei va fi, totodat, publicat de ctre concedent prin afiarea la sediul i (sau) locul unde s-a desfurat preselecia, a listei candidailor selectai i respini. Dup efectuarea preseleciei se va proceda la desfurarea licitaiei. d. Desfurarea licitaiei Pentru desfurarea procedurii licitaiei este obligatorie participarea a cel puin doi ofertani. Plicurile nchise i sigilate vor fi predate comisiei de evaluare la data fixat pentru deschiderea lor, prevzut n anunul publicitar. edina de deschidere a plicurilor este public, n sensul c plicurile se vor deschide n prezena tuturor membrilor comisiei de evaluare i a tuturor participanilor la licitaie. Dup deschiderea plicurilor exterioare n edin public, comisia de evaluare elimin ofertele care nu conin totalitatea documentelor i a datelor prevzute de lege sau instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Pentru continuarea desfurrii procedurii de licitaie este necesar ca dup deschiderea plicurilor exterioare cel puin dou oferte s ntruneasc condiiile prevzute de lege pentru ca licitaia s se poat desfura. n cazul n care pn la expirarea termenului limit de depunere a ofertelor nu se depun cel puin dou oferte, concedentul va proceda la republicarea anunului publicitar, n condiiile legii, iar procedura licitaiei publice va fi reluat de la etapa depunerii ofertelor. Dup analizarea coninutului plicului exterior, secretarul comisiei de evaluare va ntocmi procesul-verbal n care se va meniona rezultatul evalurii ofertelor depuse de ctre candidai. Deschiderea plicurilor interioare se va face numai dup semnarea procesului-verbal de ctre toi membrii comisiei de evaluare i de ctre ofertani. Comisia de evaluare alege oferta pe care o consider cea mai bun din punct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecie enunate n Instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Pentru determinarea celei mai avantajoase oferte, comisia de evaluare va avea n vedere, cu precdere, criteriile de selecie prevzute n art. 18 alin. 2 din Legea nr. 219/1998, adic: eficiena economic, suma investiiilor propuse, preul prestaiilor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnic, modul de rezolvare a obligaiilor privind protecia mediului i a problemelor sociale, garaniile profesionale i financiare propuse de ctre fiecare ofertant i termenele de realizare a lucrrilor de investiii. Ponderea importanei criteriilor de selecie a ofertelor va fi stabilit de ctre concedent, n funcie de bunul, activitatea sau serviciul public ce face obiectul concesiunii. n cazul n care exist punctaje egale ntre ofertanii clasai pe primul loc, departajarea acestora se va face n funcie de punctajul obinut pentru criteriul cu ponderea cea mai mare. 103

Pe baza evalurii ofertelor, comisia de evaluare ntocmete un raport care cuprinde: descrierea procedurii de concesionare i operaiunile de evaluare, elementele eseniale ale ofertelor depuse i motivele alegerii ofertantului ctigtor sau, n cazul n care nu a fost desemnat ctigtor nici un ofertant, cauzele respingerii ofertelor depuse. Comisia de evaluare transmite concedentului raportul, precum i ofertele prezentate. n termen de 5 zile calendaristice de la primirea raportului comisiei de evaluare, concedentul procedeaz la informarea ofertantului ctigtor despre alegerea sa, precum i la anunarea celorlali ofertani despre respingerea ofertelor lor. n cazul n care licitaia deschis nu a condus la desemnarea unui ctigtor, se va consemna aceast situaie ntr-un proces-verbal, iar n termen de 45 de zile, se va organiza o nou licitaie. Dac nici n urma celei de-a doua licitaii nu s-a putut desemna un ofertant ctigtor, aceast situaie se va consemna ntr-un proces-verbal care va sta la baza deciziei de recurgere la procedura negocierii directe. e. Desfurarea procedurii negocierii directe Aa cum am artat, procedura negocierii directe este aplicabil n cazul n care licitaia nu a condus la desemnarea unui ofertant ctigtor. Aceast procedur ncepe cu publicarea anunului privind intenia de a recurge la negociere direct, n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a, ntr-un cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie naional (art. 27 alin. 1 din Legea nr. 219/1998). Anunul privind intenia de a recurge la negociere direct trebuie s precizeze: - denumirea i sediul concedentului; - obiectul concesiunii; - modalitatea prin care concedentul organizeaz desfurarea negocierilor. La data prevzut n anunul publicitar pentru nceperea procedurii de negociere direct, concedentul programeaz ofertanii i i informeaz, n scris, despre data negocierii directe. Pentru negocierea direct va fi pstrat acelai caiet de sarcini care a fost aprobat pentru licitaia nefinalizat. n cadrul procedurii directe participanii trebuie s prezinte: - date, informaii i documente de identitate (identificare); - date, informaii referitoare la calitile i capacitile lor; - acte doveditoare care s ateste depunerea garaniei de participare. Cuantumul acestei garanii se stabilete de ctre concedent i va fi publicat n anunul privind negocierea direct. Concedentul va negocia cu fiecare ofertant n parte, la data stabilit conform programrii, n condiiile prevzute n caietul de sarcini. Condiiile 104

concesionrii prin negociere direct nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse la licitaia deschis. Dup ncheierea negocierii directe concedentul ntocmete un procesverbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate i n care se recomand cea ai avantajoas ofert (art. 46 din Normele metodologice-cadrul de aplicare a Legii nr. 219/1998). f. Procedura de contestare a licitaiei deschise Legea nr. 219/1998 face referire, n art. 21 alin. 1 numai la procedura de contestare a licitaiei deschise, nefiind prevzut aceast procedur n cazul negocierii directe, administraia public dispunnd, n acest caz, de un drept de apreciere exclusiv. De altfel, nsi procedura negocierii directe are un caracter subsidiar i excepional, la aceasta recurgndu-se numai n situaiile n care nu a fost posibil desemnarea unui ofertant ctigtor n urma desfurrii licitaiei deschise. Dup cum am artat, n termen de 10 zile calendaristice de la primirea comunicrii de respingere a ofertelor, la solicitarea scris a ofertanilor respini, concedentul le va transmite o copie de pe procesul-verbal de evaluare a ofertelor. n termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul-verbal de evaluare a ofertelor, candidaii pot face contestaii cu privire la modul n care au fost respectate dispoziiile legale care reglementeaz procedura concesionrii prin licitaie deschis. Contestaiile se depun la sediul concedentului sau la locul depunerii ofertelor, potrivit anunului publicitar. n termen de 10 zile calendaristice de la primirea contestaiei, concedentul este obligat s soluioneze contestaia i s comunice rspunsul su contestatorului. Pentru soluionarea contestaiilor concedentul va numi o comisie format din 3 membri. Potrivit art. 35 alin. 3 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, din comisia de soluionare a contestaiilor nu pot face parte reprezentanii numii de concedent n comisia de evaluare. Per a contrario, ceilali membri ai comisiei de evaluare nu sunt incompatibili cu calitatea de membru n comisia de soluionare a contestaiilor. Comisia de soluionare a contestaiilor va analiza toate documentele ntocmite de ctre comisia de evaluare i va verifica respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz procedura concesionrii prin licitaie deschis. Verificarea legalitii desfurrii licitaiei se va limita la urmtoarele aspecte: - modul de alctuire a comisiei de evaluare; - incompatibilitatea membrilor comisiei de evaluare; - condiiile de ntrunire legal a comisiei de evaluare; - evaluarea ofertelor n funcie de criteriile de selecie prevzute n instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare; - modul de ntocmire a raportului comisiei de evaluare. n cazul n care contestaia este fondat, concedentul va revoca decizia de desemnare a ofertantului ctigtor i o va notifica tuturor ofertanilor. Ca 105

urmare a revocrii deciziei de desemnare a adjudecatarului, concedentul va decide anularea licitaiei i organizarea unei noi licitaii. Potrivit art. 38 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, n cazul respingerii contestaiei depuse de ctre ofertantul respins, acesta se va putea adresa instanei judectoreti competente de drept comun n a crei raz teritorial se afl sediul concedentului. Aceast reglementare administrativ este ilegal, ntruct un astfel de litigiu, creat ntre o autoritate public i un particular, este un litigiu de contencios administrativ, avnd ca obiect anularea deciziei administrative privind desemnarea ofertantului i constatarea, pe cale de excepie, a ilegalitii tuturor operaiunilor administrative, inclusiv a raportului comisiei de evaluare, care au stat la baza emiterii deciziei atacate. Aa fiind, potrivit art. 52 alin. 1 i art. 126 alin. 6 din Constituie, coroborate cu dispoziiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, acest litigiu este de competena instanei de contencios administrativ. De altfel, potrivit art. 126 alin. 2 din Constituie, competena instanelor judectoreti i procedura de judecat sunt prevzute numai prin lege, nu prin hotrri ale Guvernului. De asemenea, potrivit art. 52 alin. 2 din Legea fundamental, condiiile i limitele exercitrii dreptului persoanei vtmate de o autoritate public de a se adresa instanei judectoreti se stabilesc numai prin lege organic, una dintre aceste legi fiind chiar Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care atribuie controlul legalitii acestor contracte n competena instanelor de contencios administrativ (art. 2 alin. 1 lit. c i art. 8 alin 2). Controlul instanei judectoreti se limiteaz la aspectele de legalitate a deciziei contestate, fiind exclus verificare oportunitii unei asemenea decizii. Mai mult, aa cum am artat, n Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, sunt prevzute, n mod expres i limitativ, aspectele de legalitate ale deciziei atacate pe care le poate cenzura instana judectoreasc (art. 36 alin. 2). Contestaia adresat concedentului de ctre ofertantul nectigtor are valoarea unui recurs graios care are caracter obligatoriu reprezentnd o condiie de admisibilitate a aciunii judectoreti. Reglementrile legale privind procedura de contestare a licitaiei sunt lacunare sub aspectul termenului n care poate fi introdus aciunea judectoreasc mpotriva concedentului, n cazul respingerii de ctre acesta a contestaiei ofertantului nectigtor. n tcerea legii speciale, considerm c sunt aplicabile dispoziiile generale n materia contenciosului administrativ, dei, n astfel de situaii, din motive de interes public, s-ar impune un termen mult mai scurt de 10 sau 15 zile de la primirea de ctre contestator a rspunsului negativ din partea concedentului. 10. ncheierea propriu-zis a contractului de concesiune Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 219/1998, contractul de concesiune se ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel. Ofertantul se consider informat la data recepionrii scrisorii recomandate 106

cu confirmare de primire, care conine acceptarea ofertei sale (art. 48 alin. 2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998). De asemenea, potrivit art. 47 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, contractul de concesiune se ncheie n form scris, sub sanciunea nulitii absolute. Deci, forma scris este prevzut de lege ca o condiie de validitate a contractului de concesiune. Legea nr. 219/1998 prevede n art. 28 alin. 2 c nerespectarea termenului pentru ncheierea, n form scris, a contractului atrage plata de daune interese de ctre partea n culp, iar refuzul ofertantului declarat ctigtor de a semna contractul are drept consecin, pe lng plata de daune interese i pierderea garaniei de participare la licitaie. Dac prile nu s-au neles altfel, cuantumul daunelor interese va fi stabilit de ctre instana judectoreasc, la cererea prii interesate i va cuprinde att prejudiciul efectiv suferit, ct i beneficiul nerealizat. De asemenea, ofertantul declarat ctigtor va putea cere aceleiai instane de contencios administrativ obligarea concedentului la ncheierea contractului n form scris, concedentul asumndu-i obligaia de a face, constnd n semnarea contractului, dup ce s-a realizat acordul de voin al prilor privind ncheierea contractului de concesiune. Potrivit art. 52 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, n cazul n care ofertantul declarat ctigtor refuz semnarea contractului licitaia va fi anulat, iar concedentul va relua procedura licitaiei de la etapa publicrii anunului publicitar, n condiiile legii. Studiul de oportunitate i caietul de sarcini i vor pstra valabilitatea. n principiu, n astfel de situaii, nimic nu l mpiedic pe concedent s se adreseze justiiei pentru obligarea ofertantului ctigtor la semnarea i executarea contractului de concesiune, ns pentru o mai bun protecie a interesului general este de preferat organizarea unei noi licitaii pentru desemnarea unui alt cocontractant. Dei contractul de concesiune se ncheie prin acordul prilor, numai o parte infirm a clauzelor acestuia sunt negociate de pri, majoritatea clauzelor fiind prestabilit de ctre concedent prin caietul de sarcini. n acest sens, Legea nr. 219/1998 prevede, n art. 28 alin. 4, c un asemenea contract va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini i fr a contraveni obiectivelor concesiunii stabilite de ctre concedent. Clauzele contractului de concesiune preluate din caietul de sarcini constituie partea reglementar a acestui contract. Clauzele contractuale stabilite de pri prin acordul lor formeaz partea convenional ca, de exemplu: stabilirea cuantumului redevenei i modalitatea de plat, durata amortizrii investiiilor realizate de concesionar etc. Coninutul contractului de concesiune este prevzut, cu titlu orientativ, n anexa nr. 2 a Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Fiind vorba de un contract administrativ, considerm c acest model de contract, chiar cu caracter orientativ, trebuie respectat de ctre pri, cel puin sub aspectul stabilirii capitolelor importante ale contractului: obiectul i termenul contractului, 107

redevena, drepturile i obligaiile prilor, ncetarea contractului, clauzele referitoare la rspunderea contractual. Potrivit art. 30 alin. 1 din Legea nr. 219/1998, contractul de concesiune va fi ncheiat n conformitate cu legea romn, indiferent de naionalitatea sau cetenia concesionarului, pentru o perioad de maximum 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui. Durata concesiunii se stabilete n funcie de perioada de amortizare a investiiilor ce urmeaz s fie realizate de ctre concesionar i poate fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin a prilor. 11. Efectele contractului de concesiune Prin efectele contractului de concesiune nelegem drepturile i obligaiile concedentului i al concesionarului care izvorsc din acest contract. Drepturile concesionarului sunt reglementate n art. 53 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt urmtoarele: a) dreptul de a exploata, n mod direct, pe riscul i pe rspunderea sa, bunurile, activitile i serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de ctre concedent; b) dreptul de a folosi i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului i scopului stabilit de pri prin contractul de concesiune; c) dreptul de a ncheia contracte cu terii pentru asigurarea i valorificarea exploatrii bunurilor, activitilor i serviciilor publice care fac obiectul concesiunii n condiiile legii, fr a putea transfera acestora drepturile dobndite prin contractul de concesiune. n temeiul acestui drept, concesionarul va putea ncheia contracte de executare a unor lucrri de construire, de reparaie i consolidare a construciilor, de prestare a unor servicii publice, de livrare a produselor rezultate din activitatea economic concesionat etc. Concesionarul nu va putea ns s i substituie n drepturile sale o alt persoan. Obligaiile concesionarului sunt reglementate de art. 54-61 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt urmtoarele: a) asigurarea exploatrii eficace n regim de continuitate i permanen a bunurilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii; b) exploatarea, n mod direct, a bunurilor, activitilor sau serviciilor concesionate, fr a putea subconcesiona unei alte persoane, n tot sau n pentru, obiectul concesiunii; c) plata redevenei la valoarea prevzut n ofert i n modul stabilit n contractul de concesiune; d) restituirea ctre concedent, la expirarea termenului contractului de concesiune, a bunurilor de retur n mod gratuit i libere de orice sarcini.

108

Potrivit art. 29 alin. 2 lit. a din Legea nr. 219/1998, bunurile de retur sunt acele bunuri care au fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n urma investiiilor impuse concesionarului prin caietul de sarcini. e) ncheierea cu concedentul, la ncetarea contractului de concesiune, a unui contract de vnzare-cumprare avnd ca obiect bunurile de preluare, prevzute ca atare n caietul de sarcini i stabilite prin contractul de concesiune, n privina crora concedentul i-a manifestat intenia de a le dobndi. Bunurile de preluare sunt acele bunuri care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii (art. 29 alin. 2 lit. b din Legea nr. 219/1998). n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, aceste categorii de bunuri ce vor fi utilizate de ctre concesionar pe parcursul derulrii concesiunii, pentru a se ti, din momentul ncheierii contractului, care sunt bunurile ce vor rmne, la ncetarea concesiunii, n patrimoniul concedentului n mod gratuit i care vor fi preluate de ctre acesta cu plat. n acest din urm caz, concedentul va plti concesionarului un pre egal cu valoarea contabil actualizat a bunurilor preluate, conform dispoziiilor caietului de sarcini. f) asigurarea continuitii prestrii activitii sau serviciului public n cazul ncetrii contractului de concesiune din alte cauze dect expirarea termenului acestuia, for major sau cazul fortuit. Aceast obligaie revine concesionarului n toate cazurile n care ncetarea contractului are loc din iniiativa uneia dintre pri i subzist pn la preluarea bunului, activitii sau serviciului public de ctre concedent. g) notificarea, de ndat, a concedentului cu privire la existena unor cauze sau iminena producerii unor evenimente de natur s conduc la imposibilitatea realizrii activitii sau a serviciului public, n vederea lurii msurilor ce se impun pentru asigurarea continuitii activitii sau serviciului public. Drepturile concedentului sunt prevzute n art. 62-64 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt urmtoarele: a) dreptul de supraveghere i control asupra activitii concesionarului urmrindu-se modul de respectare a obligaiilor asumate de ctre acesta. n acest sens, concedentul are dreptul s inspecteze bunurile, s verifice stadiul de realizare a investiiilor, precum i modul n care este satisfcut interesul public prin realizarea activitii sau serviciului public. Controlul se va exercita cu notificarea prealabil a concesionarului i n condiiile stabilite n contractul de concesiune. b) dreptul de a-i manifesta intenia de a dobndi bunurile de preluare, la expirarea duratei contractului de concesiune i de a solicita concesionarului ncheierea contractului de vnzare-cumprare cu privire la aceste bunuri. n contractul de concesiune se va stabili un termen n care concedentul s fie obligat s i exercite dreptul de opiune, sub sanciunea decderii (art. 63 alin. 2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998). 109

c) dreptul de a modifica n mod unilateral partea, reglementar a contractului de concesiune. Acest drept i este recunoscut concedentului numai n mod excepional, pentru motive legate de interesul general. El poate fi exercitat numai cu condiia notificrii prealabile a concesionarului. Potrivit art. 64 alin. 2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, concesionarul este obligat s continue exploatarea bunului, desfurarea activitii ori prestarea serviciului n noile condiii stabilite de concedent, fr a putea solicita ncetarea contractului de concesiune. Dac prin modificarea unilateral a contractului de concesiune se aduce un prejudiciu concesionarului, acesta are dreptul s primeasc, n mod prompt, o despgubire adecvat i efectiv (art. 31 alin. 2 din Legea nr. 219/1998). n caz de dezacord ntre concedent i concesionar cu privire la suma despgubirii, aceasta va fi stabilit de ctre instana judectoreasc. Obligaiile concedentului sunt prevzute n art. 65-67 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, acestea fiind urmtoarele: a) obligaia de a-i pune la dispoziia concesionarului bunurile, activitatea sau serviciul public concesionar i s nu l tulbure pe acesta n exercitarea drepturilor rezultate din contractul de concesiune. n acest sens este prevzut, n mod expres, obligaia concedentului de a nu modifica n mod unilateral contractul de concesiune, n afar de cazurile prevzute de lege (art. 66 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998). b) obligaia de a notifica concesionarului apariia oricrei mprejurri de natur s aduc atingere drepturilor acestuia sau executrii corespunztoare a contractului de concesiune. 12. ncetarea contractului de concesiune Contractul de concesiune produce efecte pe perioada cuprins ntre momentul ncheierii i cel al ncetrii sale. ncetarea contractului de concesiune poate avea loc de drept, pe cale judectoreasc sau prin manifestarea de voin a prilor contractante. Contractul de concesiune, fiind un contract cu executare succesiv i pe durat determinat, nceteaz de drept la expirarea perioadei pentru care a fost ncheiat, dac prile nu au convenit prelungirea acestuia, n condiiile legii (art. 35 lit. a din Legea nr. 219/1998). ncetarea contractului de concesiune pe cale judectoreasc poate avea loc n cazul nerespectrii din culp a obligaiilor asumate de ctre una din prile contractante (art. 35 lit. c i d din Legea nr. 219/1998). n acest caz, cealalt parte poate cere instanei judectoreti rezilierea contractului i plata de daune interese de ctre cocontractantul culpabil. ncetarea contractului prin manifestarea de voin a unei din prile contractante poate avea loc n dou cazuri:

110

1. Denunarea unilateral de ctre concedent a contractului de concesiune din motive obiective legate de interesul public (art. 35 lit. b din Legea nr. 219/1998). Cauzele care pot determina acest mod de ncetare a contractului de concesiune pot consta n necesitatea adaptrii serviciului public la noile realizri ale progresului tehnic n domeniul respectiv sau chiar necesitatea desfiinrii serviciului public concesionat care nu mai este viabil. Aceast modalitate de ncetare a contractului de concesiune mai poart denumirea i de rscumprare a concesiunii. Din eroare, rscumprarea concesiunii este prevzut n Contractul de concesiune (model orientativ), redat n anexa nr. 2 a Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, ca o modalitate de ncetare a contractului de concesiune distinct de denunarea unilateral a acestui contract. Concesionarul nemulumit de msura denunrii contractului sau de suma despgubirilor oferite de ctre concedent, poate ataca, la instana de contencios administrativ, actul de autoritate prin care s-a luat aceast msur i s-a stabilit cuantumul despgubirilor. Instana de contencios administrativ va verifica legalitatea actului atacat, inclusiv existena motivelor invocate de ctre concedent n susinerea msurii de denunare a contractului i, la cererea concesionarului, se va pronuna i asupra cuantumului despgubirilor. 2. Renunarea concesionarului la continuarea executrii contractului de concesiune n cazul dispariiei bunului concesionat dintr-o cauz de for major sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata (art. 35 lit. e din Legea nr. 219/1998). Dei Legea nr. 219/1998 se refer numai la ncetarea contractului de concesiune a bunurilor, n realitate, concesionarul poate renuna i la executarea contractului de concesiune a unei activiti sau a unui serviciu public n cazul imposibilitii obiective de executare a contractului. n acest sens, sunt i prevederile art. 71 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 care, referindu-se la aceast modalitate de ncetare a contractului de concesiune, nu fac nici o deosebire, sub acest aspect, ntre variantele acestui contract. Aceste clauze de ncetare a contractului de concesiune, ca urmare a imposibilitii de executare a acestuia, trebuie s fie complet strine de persoana i activitatea concesionarului i s nu presupun nici cea mai uoar culp a acestuia n gestionarea i exploatarea bunurilor, activitii sau serviciului public concesionat. Altfel, el nu va putea fi exonerat de obligaiile contractuale, ntruct nu va putea invoca, n aprarea sa, propria-i culp. n ce privete cazul fortuit, acesta este tot o mprejurare de fapt imprevizibil i de nenlturat, dar nu are o origine exterioar, din afara persoanei sau sferei de activitate a acesteia, ca evenimentul de for major. ntruct concesionarul acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, el nu va fi exonerat de obligaiile contractuale pentru intervenirea cazului fortuit ca, de exemplu, n cazul deraierii unui tren sau exploziei cauciucului unui autovehicul folosit n cadrul serviciului public de transport, pentru c aceste mprejurri au legtur cu bunul sau activitatea aflat n exploatarea concesionarului. 111

Deci, n astfel de situaii, concesionarul nu va fi exonerat de rspundere contractual nici un raporturile cu concedentul i nici n raporturile cu terii, ntruct el i asum, din momentul ncheierii contractului, toate riscurile activitii pe care o desfoar, fiind absolvit de rspundere numai pentru cauze de mpiedicare a executrii contractului, complet strine de persoana i activitatea sa. Potrivit art. 35 lit. e) din Legea nr. 219/1998, n cazul renunrii concesionarului la executarea contractului, datorit dispariiei bunului concesionat dintr-o cauz de for major, concedentul nu va putea fi obligat la plata vreunei despgubiri pentru prejudiciile suferite de concesionar. Raiunea acestor dispoziii legale const n aceea c, n contractul de concesiune, fora major exonereaz de rspundere pe concedent, iar riscul contractului aparine concesionarului. n raporturile contractuale cu terii, care sunt raporturi juridice de drept privat, fora major l exonereaz de rspundere pe concesionar potrivit regulilor dreptului civil. Alte clauze care pot conduce la imposibilitatea obiectiv de executare a contractului de concesiune le constituie situaiile de impreviziune i fapta concedentului care afecteaz grav echilibrul financiar al contractului. Principiul echilibrului financiar al contractului de concesiune este consacrat n mod expres de art. 32 din Legea nr. 219/1998, care aeaz acest principiu la baza raporturilor contractuale dintre concedent i concesionar. Prin acest principiu se nelege realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse acestuia. Potrivit aceluiai text de lege, concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de executarea obligaiilor sale, n cazul n care aceast cretere este rezultatul: - unei aciuni sau a unei msuri dispuse de o autoritate public; - unui caz de for major sau unui caz fortuit. n prima situaie este vorba despre fapta administraiei publice, care poate avea sau nu calitatea de concedent n contractul de concesiune, dar care acioneaz n calitatea sa de putere public. Deci, msura administrativ, care are repercursiuni asupra echilibrului financiar al contractului, poate fi luat i de autoritatea public concedent, dar nu n aceast calitate a sa, ci n calitatea sa de putere public. O astfel de msur o poate constitui, de exemplu, hotrrea consiliului local prin care se stabilete c anumite strzi sunt deschise circulaiei rutiere numai ntr-un singur sens, prelungindu-se astfel traseul mijloacelor de transport n comun, avnd drept consecin creterea costurilor serviciului public. n acest caz, culpa pentru ruperea echilibrului financiar al contractului aparine n exclusivitate autoritii publice concedente care va acorda concesionarului o indemnizaie care s acopere integral pierderile suferite de acesta din urm. Dac msura administrativ defavorabil concesionarului este luat de o alt autoritate public dect concedentul (de exemplu, devalorizarea monetar), o astfel de msur este asimilat situaiei de impreviziune, care poate fi un eveniment politic (rzboi), economic (criz) sau natural (cataclism), i care face imposibil pentru concesionar executarea contractului. Oricare dintre aceste situaii 112

neprevzute de pri n momentul ncheierii contractului i independente de voina lor pot provoca o bulversare grav a executrii contractului care, dac ar continua n noile condiii, ar conduce, n mod inevitabil, la falimentul concesionarului, datorit creterii exagerate a sarcinilor sale contractuale ca, de exemplu, n cazul exploziei preurilor materiilor prime folosite de acesta n desfurarea activitii concesionate. ntruct nici una din prile contractante nu sunt n culp pentru producerea unor astfel de mprejurri de destabilizare financiar a contractului, ele vor suporta mpreun aceast sarcin extracontractual pentru salvarea contractului de concesiune. Spre deosebire de cazurile de for major, situaiile de impreviziune au, de regul, caracter temporar i nu sunt insurmontabile, ele putnd fi depite prin colaborarea i solidaritatea prilor contractului de concesiune. Situaiile de impreviziune pot deveni cazuri de for major dac persist un timp ndelungat, lund caracter definitiv. Concesionarul nu poate renuna la executarea contractului pentru intervenirea unei situaii de impreviziune, prevalnd principiul continuitii serviciului public. Cu toate acestea, dac administraia nu va fi de acord s suporte partea corespunztoare din noile sarcini ale concesiunii, fiecare dintre cele dou pri poate solicita justiiei rezilierea contractului a crui executare devine imposibil, din cauza strii de impreviziune. n cazul rezilierii contractului de concesiune pe cale judectoreasc, particularul concesionar va putea solicita acordarea de despgubiri pentru prejudiciile suportate pe perioada cuprins ntre momentul intervenirii strii de impreviziune i data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de reziliere a contractului. n cazul dispariiei, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, acesta va notifica de ndat concedentul despre dispariia bunului ori despre imposibilitatea obiectiv de realizare a activitii sau serviciului public, declarnd renunarea la concesiune (art. 71 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998). n concluzie, imposibilitatea obiectiv de executare a contractului poate fi datorat forei majore sau altei situaii neprevzute, inclusiv cazului fortuit, care prin persistena i amploarea sa face imposibil continuarea executrii contractului. n aceste situaii, concesionarul are dreptul de a renuna la contractul de concesiune, dar nu are dreptul la primirea de despgubiri pentru ncetarea contractului, ca urmare a acestor situaii neprevzute, ntruct culpa concedentului este exclus, iar riscul contractului aparine, n totalitate, concesionarului. 13. Contractul de achiziii publice a. Noiunea, clasificarea i trsturile contractului de achiziie public

113

Contractul de achiziie public este acel contract administrativ prin care o persoan fizic sau juridic furnizeaz produse, execut lucrri sau presteaz servicii unei autoriti publice. Dup cum rezult din aceast definiie, contractul de achiziie public are trei forme: a) Contractul de furnizare de produse are ca obiect achiziionarea de ctre o autoritate public a unuia sau mai multor produse pe baza cumprrii, inclusiv n rate, a nchirierii sau leasingului cu sau fr opiune de cumprare (art. 3 lit. d din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). b) Contractul de lucrri este acel contract de achiziie public care are ca obiect execuia sau, dup caz, att proiectarea, ct i execuia, uneia sau mai multor lucrri de construcii de ctre un particular (art. 3 lit. f din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). c) Contractul de servicii este acel contract care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii de ctre un particular n favoarea unei autoriti publice (art. 3 lit. e din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Contractul de achiziie public are urmtoarele trsturi: a) este un contract sinalagmatic, ntruct d natere unor obligaii reciproce ntre pri, adic att n sarcina autoritii publice, ct i a contractantului particular; b) este un contract cu titlu oneros, ntruct fiecare parte urmrete obinerea unei contraprestaii prin ncheierea contractului. Astfel, autoritatea public urmrete achiziionarea unui produs, a unei lucrri sau a unui serviciu public, iar particularul urmrete ncasarea contravalorii produselor furnizate, a lucrrilor executate sau a serviciilor prestate. c) este un contract solemn, ntruct se ncheie n form scris, ntre o autoritate public i un particular; d) este un contract comutativ, ntruct ntinderea prestaiilor fiecrei pri este cert i poate fi apreciat chiar n momentul ncheierii contractului. b. Prile contractului de achiziie public Contractul de achiziie public se ncheie ntre o autoritate public sau asociaie contractant i un particular, persoan fizic sau juridic. Potrivit art. 5 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, pot avea calitate de autoritate contractant ntr-un astfel de contract urmtoarele autoriti i instituii publice: a) oricare autoritate public, aa cum este aceasta definit n Constituia Romniei, inclusiv autoritatea judectoreasc; b) oricare instituie public, de interes general sau local, autonom ori aflat n subordinea sau sub controlul unei autoriti publice; c) oricare persoan juridic, alta dect cele menionate mai sus, care a fost nfiinat pentru a desfura activiti de interes public fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una din urmtoarele situaii: - este finanat din fonduri publice; - se afl n subordinea sau sub controlul unei autoriti ori instituii publice; 114

- n componena consiliului de administraie (organului de conducere sau supervizare) al unei persoane juridice, mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate sau instituie public; d) orice persoan juridic care desfoar activiti relevante n unul dintre sectoarele de utilitate public (ap, energie, transporturi i telecomunicaii) i care beneficiaz de drepturi speciale sau exclusive pentru desfurarea unor astfel de activiti, n sensul c nu are pia concurenial datorit existenei unei poziii de monopol sau prin efectul unui act normativ ori al unui act administrativ individual; e) o asociaie contractant care ia natere printr-o convenie civil ntre dou sau mai multe autoriti publice prin care acestea desemneaz, din rndul lor, o persoan juridic care le reprezint, n calitate de achizitor unic, n raporturile cu orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii; f) alte persoane juridice stabilite prin hotrre a Guvernului, n cazul n care activitatea acestora se desfoar pe piee n care concurena este exclus prin efectul unei legi sau al unui act administrativ ori datorit existenei unei poziii de monopol. Revenind la prevederile art. 5 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, constatm c acestea fac distincie, n ce privete calitatea de autoritate contractant n contractul de achiziii publice, ntre autoritile publice i instituiile publice. n acest sens, textul de lege, la care ne referim, face trimitere, pentru determinarea sferei autoritilor publice, la dispoziiile constituionale n materie, adic, adugm noi, la titlul al III-lea din Constituie, intitulat Autoritile publice. Corobornd aceste dispoziii legale, deducem c pot avea calitatea de parte (autoritate contractant) n contractul pe care l analizm, urmtoarele autoriti publice: Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, autoritile publice locale, instanele judectoreti, Ministerul Public prin parchetele de pe lng instanele judectoreti i Consiliul Superior al Magistraturii. n ce privete autoritile publice local, dat fiind faptul c acestea nu dispun de personalitate juridic, contractul de achiziii publice se ncheie, n numele unitilor administrativ-teritoriale, de ctre consiliile locale, ci nu de ctre primari care reprezint colectivitile locale numai n raporturile juridice civile. Considerm ns c, n toate cazurile, consiliile locale vor da mandat primarului pentru a le reprezenta la ncheierea contractului de achiziii publice. Instituiile publice sunt acele entiti create de autoritile publice prevzute de Constituie, cu sau fr personalitate juridic. Instituiile publice fr personalitate juridic nu pot ncheia contracte de achiziie public n nume propriu, ci numai n numele autoritii publice supraordonate care le-a mputernicit n acest scop. n afara autoritilor i instituiilor public, pot fi autoriti contractante n contractele de achiziii publice i alte persoane juridice ale statului sau ale unitilor administrativ-teritoriale (regii autonome sau societi comerciale cu 115

capital public integral sau majoritar) care desfoar activiti relevante de interes public. Potrivit art. 6 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 sunt considerate activiti relevante de interes public urmtoarele: - punerea la dispoziie sau exploatarea de reele fixe destinate s asigure, n beneficiul publicului, activiti n domeniul produciei, transportului sau distribuiei de ap potabil, energie electric, combustibili gazoi sau energie termic i ap cald, precum i furnizarea de ap potabil, de energie electric, de combustibili gazoi sau de energie termic i de ap cald ctre aceste reele. Aceste activiti nu sunt considerate relevante dac, n cazul apei potabile i energiei electrice, producia acestor bunuri nu este destinat scopului menionat ori alimentarea reelei publice depinde numai de consumul propriu al furnizorului, iar cantitatea furnizat reelei nu a depit 30% din producia total de ap potabil sau energie electric, avndu-se n vedere media ultimilor 3 ani, inclusiv anul n curs. De asemenea, n cazul combustibililor gazoi, energiei termice i apei calde, aceste activiti nu sunt relevante dac producia acestor bunuri este consecina inevitabil a desfurrii unei alte activiti dect cele menionate sau alimentarea reelei publice este fcut numai n scopul de a exploata n mod economic aceast producie, iar cifra de afaceri rezultat din alimentarea reelei nu a depit 20% din cifra de afaceri total realizat, avndu-se n vedere media ultimilor 3 ani, inclusiv anul n curs. - evacuarea sau tratarea apelor uzate; - exploatarea unui areal geografic n scopul prospectrii sau extraciei de petrol brut, gaze naturale, crbuni sau ali combustibili solizi; - exploatarea unui areal geografic n scopul punerii la dispoziie transportatorilor care opereaz pe ci rutiere, aeriene, maritime sau fluviale, de drumuri publice, de aeroporturi, de porturi maritime (fluviale) sau de alte terminale de reea de transport; - punerea la dispoziie sau exploatarea de reele de transport destinate s asigure prestarea de servicii n beneficiul publicului, n domeniul transportului pe calea ferat i transportului terestru de cltori, programate; Totui, potrivit art. 6 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, prestarea de servicii de transport efectuat cu autobuze sau autocare nu este considerat activitate relevant n cazul n care i alte persoane juridice au dreptul s presteze acelai tip de servicii n aceeai zon geografic i n aceleai condiii. - punerea la dispoziie sau exploatarea de reele publice de telecomunicaii ori asigurarea, n beneficiul publicului, a unuia sau mai multor servicii de telecomunicaii. Aceste servicii sunt considerate relevante dac i alte persoane juridice au dreptul s presteze servicii de telecomunicaii similare n aceeai zon geografic i n aceleai condiii. 116

n concluzie, putem spune c activitile relevante, care intereseaz materia contractelor de achiziii publice, sunt acelea care nu beneficiaz de un mediu concurenial. c. Obiectul contractului de achiziie public n funcie de tipul su, contractul de achiziii publice poate avea ca obiect furnizarea de produse, executarea de lucrri sau prestarea de servicii publice. Contractul de furnizare de produse este corespondentul contractului de vnzare-cumprare din dreptul civil sau comercial, ns este supus cu preponderen regulilor de drept public i numai n completarea acestor reguli se aplic dispoziiile dreptului privat. Contractul de lucrri publice este corespondentul contractului de antrepriz din dreptul privat, ns i acest contract este guvernat, n principal, de regimul juridic de drept public. Obiectul acestui contract se limiteaz la executarea unei lucrri publice, excluznd exploatarea de ctre concesionar a construciei realizate. n cazul n care contractantul particular dobndete i dreptul de a exploata lucrarea public realizat, contractul ncheiat este un contract de concesiune sau de parteneriat public-privat. Contractul de servicii are ca obiect achiziionarea unuia sau mai multor servicii relevante pentru interesul public, deosebindu-se astfel de contractul de concesiune a serviciilor publice, reglementat de Legea nr. 219/1998, care are ca obiect exploatarea unui serviciu public al administraiei publice prin atribuirea acestuia unui particular. Autoritatea contractant nu are obligaia de a aplica prevederile acestei ordonane de urgen n cazul achiziiei de produse, servicii sau lucrri destinate, n mod exclusiv, prestrii unuia sau mai multor servicii de telecomunicaii, n cazul n care aceasta nu deine monopolul acelor produse, servicii sau lucrri n aceeai zon geografic. n aceste cazuri, administraia public poate proceda la efectuarea de achiziii publice, fr a urma procedurile prevzute n Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, ncheind contracte de drept privat ca, de exemplu, contracte de vnzare-cumprare. n concluzie, putem spune c, indiferent de obiectul su, contractul de achiziie public se ncheie, de regul, cu respectarea unei anumite proceduri speciale reglementate de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind modalitatea de atribuire a acestui contract (licitaie, negociere sau cerere de ofert). De la aceast regul exist anumite excepii prevzute n mod expres de art. 7 i 8 din aceast ordonan de urgen, cnd autoritatea contractant poate achiziiona bunuri, lucrri sau servicii, fie potrivit dreptului comun, fie potrivit altor reglementri speciale dect Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001. Aceste situaii de excepie sunt urmtoarele: a) n cazul achiziionrii de produse i servicii n legtur cu producia sau comerul de arme, muniie i sisteme de armament pentru rzboi de ctre o 117

autoritate contractant din domeniul aprrii naional, ordinii publice, siguranei i securitii naionale; b) n cazul n care atribuirea de ctre o asemenea autoritate contractant a contractului de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de informaii contrare intereselor de aprare i securitate a rii; c) n situaiile n care procedurile de atribuire a contractului de achiziie public sunt stabilite ca urmare a unui tratat sau a unui acord internaional sau a aplicrii unei proceduri specifice unor organisme financiare internaionale sau a altor donatori ori creditori; d) n cazul n care contractul de servicii se atribuie unei persoane juridice care este ea nsi autoritatea contractant i care presteaz aceste servicii n baza unor drepturi exclusive stabilite conform legii; e) n cazul n care contractul are ca obiect cumprarea apei de suprafa sau din subteran n scopul desfurrii de activiti n domeniul produciei, transportului sau distribuiei de ap potabil; f) n cazul contractului care are ca obiect cumprarea de energie, de produse energetice ale industriei extractive sau de ali combustibili, n scopul desfurrii de activiti n domeniul prospectrii sau extraciei de petrol brut, gaze naturale, crbuni sau ali combustibili solizi; g) n cazul contractului care are ca obiect: cumprarea sau nchirierea, prin orice mijloace financiare de imobile, cu precizarea c atribuirea contractelor pentru achiziia serviciilor de intermediere financiar care se ncheie, indiferent de form, n legtur cu acest contract de cumprare se supune procedurii speciale prevzute de aceast ordonan de urgen; cumprarea, dezvoltarea, producia sau coproducia de programe de ctre instituii de radiodifuziune i televiziune, precum i achiziia de timpi de emisie; prestarea de servicii de telefonie, de telegrafie, telex i ntreinere a reelei, de radioficare i de comunicaii prin satelit; prestarea de servicii de arbitrare i conciliere; prestarea de servicii de intermediere financiar n legtur cu emiterea, cumprarea, vnzarea i transferul valorilor mobiliare ori a altor instrumente financiare, precum i prestarea de servicii de ctre Banca Naional a Romniei; angajarea de for de munc, respectiv ncheierea de contracte de munc; prestarea de servicii de cercetare-dezvoltare, remunerate integral de ctre autoritatea contractant i ale cror rezultate nu sunt necesare autoritii contractante n propriul beneficiu; achiziionarea de servicii de hoteluri i restaurante; achiziionarea de servicii de transport pe ap i calea ferat, precum i a serviciilor anex i auxiliare transportului; achiziionarea de servicii juridice, nvmnt, sntate i asisten social; achiziionarea de servicii de selecie i plasare a forei de munc; achiziionarea de servicii de investigaie i prestaie a bunurilor i persoanelor; achiziionarea de servicii recreative, culturale i sportive. 118

De asemenea, n cazul n care autoritatea contractant este o persoan juridic ce desfoar activiti relevante, aceasta nu are obligaia de a respecta procedura special reglementat de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 n urmtoarele cazuri: - achiziioneaz produse n scopul de a le revinde sau de a le nchiria i nu beneficiaz de nici un drept special sau exclusiv cu privire la aceste produse, oricare persoane juridice avnd i ele dreptul de a vinde sau de a nchiria produse similare n aceleai condiii ca i autoritatea contractant; - achiziioneaz produse, lucrri sau servicii destinate altor scopuri dect desfurarea de activiti relevante; - achiziioneaz produse, lucrri sau servicii destinate desfurrii unor activiti relevante n alt ar dect Romnia, n condiiile n care realizarea acestui scop nu presupune utilizarea fizic a unei reele sau a unui areal geografic din Romnia. n fine, orice autoritate contractant are dreptul de a cumpra direct, fr a urma procedura special de atribuire a contractului de achiziie public, produse, lucrri sau servicii, a cror valoare, exclusiv T.V.A., cumulat pe parcursul unui an, nu depete echivalentul n lei al sumei de 2000 euro. n oricare din aceste cazuri, autoritatea contractant are ns obligaia de a atribui contractul de achiziie public pe baza respectrii unor criterii de natur economic i, n msura n care este posibil, prin utilizarea sistemului concurenial adaptat la specificul achiziiei. De asemenea, vor fi avute n vedere principiile care stau la baza contractelor de achiziii publice, prevederile legale referitoare la specificaiile tehnice, la dosarul achiziiei publice i la monitorizarea sistemului achiziiilor publice (art. 8 alin. 2 teza final a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). d. Procedura atribuirii contractului de achiziie public Principiile care stau la baza procedurii atribuirii contractului de achiziii publice Potrivit art. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 la baza procedurii de atribuire a contractului de achiziii publice stau anumite principii care trebuie respectate de ctre toate autoritile publice care intenioneaz s ncheie asemenea contracte. Aceste principii sunt: - principiul liberei concurene care const n asigurarea condiiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii, indiferent de naionalitate, s aib dreptul de a deveni, n condiiile legii, contractant; - principiul eficienei utilizrii fondurilor publice, respectiv folosirea sistemului concurenial i a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziie public; 119

- principiul asigurrii tratamentului egal, adic aplicarea n mod nediscriminatoriu a criteriilor de selecie i a criteriilor pentru atribuirea contractului de achiziie public, astfel nct orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii s aib anse egale de a i se atribui contractul respectiv; - principiul pstrrii confidenialitii, care const n garantarea protejrii secretului comercial i a proprietii intelectuale a ofertantului; - principiul asigurrii transparenei asigurrii contractului de achiziii publice prin punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la procedura aplicat n acest scop. Tipuri de proceduri pentru atribuirea contractului de achiziie public Potrivit art. 9 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant are obligaia de a aplica una dintre procedurile de mai jos pentru atribuirea unui contract de achiziie public: a) licitaia deschis este procedura prin care orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii publice interesat are dreptul de a depune oferta; b) licitaia restrns care se desfoar n dou etape distincte, fiind invitai s depun oferte numai candidaii selectai de ctre autoritatea contractant n prima etap; c) negociere, care poate fi: a) negociere competitiv, procedur prin care autoritatea contractant se consult i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu mai muli furnizori de produse, executani de lucrri sau prestatori de servicii; b) negociere cu o singur surs, procedur prin care autoritatea public se consult i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu un singur furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii publice; d) cererea de ofert, este o procedur simplificat prin care autoritatea contractant solicit, fr publicarea unui anun publicitar, oferte de la mai muli furnizori de produse, executani de lucrri sau prestatori de servicii; e) concursul de soluii este o procedur care permite autoritii contractante s achiziioneze, n special n domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii concurentului ctigtor. Concursul de soluii poate fi o procedur independent sau parte a unei proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achiziie public. Potrivit art. 10 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, contractele de achiziie public se atribuie, de regul, prin aplicare procedurilor de licitaie deschis sau restrns. Procedura de negociere competitiv poate fi aplicat n unul din urmtoarele cazuri: 120

- atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri de licitaie deschise sau restrnse nu a fost primit nici o ofert sau nici o ofert corespunztoare i numai dac autoritatea contractant, n urma consultrii i negocierii cu furnizorii, executanii sau prestatorii, nu modific substanial cerinele prevzute iniial n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei; - n situaii excepionale, temeinic motivate, atunci cnd autoritatea contractant i propune s dobndeasc servicii sau lucrri care nu permit o estimare iniial a valorii contractului de achiziie public datorit naturii serviciilor sau lucrrilor respective ori datorit riscurilor pe care le implic prestarea sau execuia acestora; - atunci cnd serviciile pe care autoritatea contractant i propune s le dobndeasc sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achiziie public prin licitaie deschis sau restrns; - atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz produse care urmeaz s fie executate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice i numai dac autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice; - atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului respectiv i numai dac autoritatea contractant transmite invitaie de participare tuturor concurenilor ctigtori ai concursului respectiv. Procedura negocierii competitive poate fi aplicat fr nici o restricie n toate cazurile n care finanarea contractului de achiziie public nu implic utilizarea de fonduri publice (art. 11 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Procedura de negociere direct cu o singur surs poate fi aplicat numai n urmtoarele cazuri: a) atunci cnd produsele, lucrrile sau serviciile pot fi furnizate, executate sau prestate doar de un singur contractant, din motive de natur tehnic, artistic sau din motive legate de protecia unui drept de exclusivitate asupra acestora; b) atunci cnd autoritatea contractant i propune s achiziioneze, n mod adiional, produse destinate nlocuirii pariale, suplimentrii sau extinderii echipamentelor i instalaiilor achiziionate anterior de la un anumit furnizor i cnd constat c aceste produse nu se pot achiziiona dect de la acelai furnizor, n vederea evitrii incompatibilitii sau dificultilor tehnice sporite de operare i ntreinere pe care le implic achiziionarea de produse cu caracteristici tehnice diferite de cele deja achiziionate. Autoritatea contractant are dreptul de a aplica aceast procedur numai ntr-un interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului de achiziie public iniial; c) atunci cnd autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii sau lucrri suplimentare care, dei nu au fost incluse n contractul de servicii, respectiv n contractul de lucrri, atribuit anterior unui contractant, au devenit, 121

ca urmare a unor situaii neprevzute, necesare pentru finalizarea contractului n cauz i numai dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: - atribuirea s fie fcut aceluiai contractant; - serviciile sau lucrrile suplimentare nu pot fi separate, din punct de vedere tehnic i economic de contractul iniial, ntruct altfel ar aduce prejudicii majore autoritii contractante sau, dei separabile de contractul iniial, sunt strict necesare n vederea ndeplinirii acestuia; - valoarea estimat a noului contract nu trebuie s depeasc 50% din valoarea actualizat a contractului de servicii, respectiv de lucrri, atribuit iniial; d) atunci cnd, ulterior atribuirii unui contract de servicii sau de lucrri, autoritatea contractant i propune s achiziioneze noi servicii, respectiv noi lucrri, care sunt similare serviciilor sau lucrrilor achiziionate prin contractul atribuit iniial, i numai dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: - noile servicii sau lucrri sunt n conformitate cu cerinele din caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii contractului iniial, iar aceast atribuire s-a realizat prin procedura de licitaie deschis sau prin procedura de licitaie restrns; - n anunul de participare pentru atribuirea contractului iniial de servicii sau de lucrri s-a precizat c pentru achiziionarea ulterioar de servicii similare, respectiv de lucrri similare, se va putea aplica procedura de negociere cu o singur surs; - valoarea estimat a contractului iniial de servicii sau de lucrri s-a determinat inclusiv prin luarea n calcul a serviciilor similare, respectiv a lucrrilor similare ce se vor achiziiona ulterior; - autoritatea contractant achiziioneaz astfel de servicii sau de lucrri ntrun interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului iniial; e) atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie contractul de achiziie public concurentului ctigtor al concursului respectiv; f) atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz produse cotate i tranzacionate la burse de mrfuri recunoscute oficial; g) atunci cnd o autoritate contractant beneficiaz de posibilitatea valorificrii unei oportuniti de scurt durat, extrem de avantajoas, i n urma creia poate cumpra produse la un pre considerabil mai sczut dect cel practicat pe pia, pentru produse de acelai nivel tehnic i calitativ; h) n situaie de for major (calamitate natural, conflagraie) sau n orice alte cazuri temeinic motivate care nu au putut fi prevzute i ale cror circumstane nu se datoreaz vreunei aciuni a autoritii contractante, dar numai pentru achiziionarea produselor, serviciilor, lucrrilor necesare pentru a face fa situaiei de extrem urgen, ntr-o perioad imediat, de regul nu mai mult de o lun. Procedura cererii de ofert poate fi aplicat numai n cazul n care valoarea estimat, exclusiv taxa pe valoarea adugat, a contractului de achiziie public este mai mic dect echivalentul n legi a urmtoarelor praguri: - pentru contractul de furnizare de produse - 40.000 Euro 122

- pentru contractul de servicii - 40.000 Euro - pentru contractul de lucrri - 100.000 Euro Potrivit art. 15 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant nu are dreptul de a diviza contractul de achiziie public n mai multe contracte distincte de valoare mai mic, n scopul de a evita aplicarea procedurilor de licitaie deschis sau restrns. Publicarea inteniei de a efectua achiziii publice Pentru asigurarea transparenei atribuirii contractului de achiziii publice, autoritatea contractant are obligaia de a face cunoscut, n mod public, intenia de a efectua achiziii publice, scop n care trebuie s transmit spre publicare n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a Achiziii publice, un anun de intenie. Acest anun se va publica n mod separat pentru produse, lucrri i servicii, n cel mult 30 de zile de la data aprobrii bugetului propriu al autoritii contractante. Fac excepie autoritile publice care desfoar activiti relevante n sectoarele de utiliti publice care au dreptul s transmit spre publicare, oricnd pe parcursul anului, intenia de a ncheia cu un particular contractul de prestare a activitii publice respective. Anunul de intenie trebuie s cuprind toate contractele de achiziie public previzionate a fi atribuite pn la sfritul anului bugetar i a cror valoare estimat, fr taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mare dect echivalentul n lei a 750.000 Euro. Pentru contractele a cror valoare estimat este mai mic dect aceast sum, publicarea anunului de intenie este opional. Potrivit art. 15 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant are obligaia de a evalua valoarea contractului de achiziie public prin luarea n considerare a duratei contractului i a tuturor costurilor implicate pentru ndeplinirea acestuia. n afara anunului de intenie, autoritatea contractant are obligaia s transmit spre publicare n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a Achiziii publice, un anun de participare, indiferent de tipul procedurii ce va fi aplicat pentru atribuirea contractului de achiziie public, precum i n cazul n care intenioneaz s organizeze un concurs de soluii. Autoritatea contractant are obligaia de a preciza n anunul de participare la concursul de soluii, dac acesta este urmat de atribuirea unui contract de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului. n scopul asigurrii unei transparene maxime, autoritatea contractant are dreptul s publice anunul de participare i prin alte mijloace de informare local, naional sau internaional, dar numai dup publicarea anunului n Monitorul Oficial al Romniei i cu obligaia de a respecta ntocmai coninutul i forma anunului publicat. Prin excepie de la regula publicrii anunului de participare la procedura atribuirii contractului de achiziie public, autoritatea contractant nu are aceast obligaie dac aplic procedura negocierii competitive n oricare din urmtoarele cazuri: 123

a) atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns, nu a fost prezentat nici o ofert; b) atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns, au fost respinse toate ofertele prezentate i numai dac autoritatea contractant transmite invitaii de participare cel puin tuturor ofertanilor care au fost calificai n cadrul procedurii iniiale; c) atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului respectiv; d) atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz lucrri ce urmeaz s fie executate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice i prin care autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice. n fine, autoritatea contractant are obligaia de a transmite spre publicare n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a Achiziii publice, un anun de atribuire a contractului de achiziie public n termen de 30 de zile de la data ncheierii contractului. De asemenea, dac s-a organizat un concurs de soluii, autoritatea contractant are obligaia s transmit spre publicare, n aceleai condiii, un anun privind rezultatul concursului respectiv. Autoritatea contractant nu are aceast obligaie n cazul aplicrii procedurii prin cererea de ofert. Primirea scrisorii de interes i depunerea ofertelor n cazul aplicrii procedurii licitaiei deschise, pentru atribuirea unui contract de achiziie public a crei valoare estimat, exclusiv taxa pe valoarea adugat, este mai mare dect echivalentul n lei a 100.000 euro, autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n anunul de participare, data limit pentru depunerea ofertelor care nu trebuie s fie mai devreme de 52 de zile de la data trimiterii spre publicare a anunului de participare (art. 20 alin. 1 i 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Prin excepie, termenul limit pentru depunerea ofertelor poate fi mai scurt, dar nu mai mic de 36 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunului de participare. n cazuri cu totul excepionale autoritatea contractant are dreptul s reduc acest termen pn la 26 de zile, ns la cererea a cel puin unuia dintre potenialii ofertani care au obinut, potrivit legii, un exemplar din documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, autoritatea public are obligaia de a prelungi aceast perioad pn la 36 de zile. Reducerea termenului pentru depunerea ofertelor, n situaiile de excepie menionate poate avea loc numai dac autoritatea contractant a transmis spre publicare un anun de intenie referitor la contractul de achiziie ce urmeaz s fie atribuit cu cel mult 12 luni i cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii spre publicare a anunului de participare. 124

n cazul atribuirii contractelor de achiziie public a cror valoare estimat, exclusiv taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mic dect echivalentul n lei a 100.000 euro, data limit stabilit pentru depunerea ofertelor nu poate fi mai devreme de 10 zile de la data publicrii anunului de participare n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a, Achiziii publice. n cazul aplicrii procedurii de licitaie restrns sau de negociere competitiv, autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n anunul de participare data limit de primire a documentelor de calificare, nsoite de scrisoarea de interes prin care se manifest intenia candidatului de a participa la procedura atribuirii contractului de achiziie public. Data limit pentru depunerea acestor documente i a scrisorii de interes nu trebuie s fie mai devreme de 37 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunului de participare. Prin excepie, aceast dat poate fi mai apropiat, dar nu mai devreme de 26 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunului de participare n cazul activitilor relevante n sectoarele de utiliti publice (art. 21 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). A doua excepie o reprezint restrngerea acestei perioade, dar care s nu fie mai mic de 15 zile de la publicarea anunului de participare, n situaii de urgen n care stabilirea unui termen mai lung ar putea cauza prejudicii autoritii contractante (art. 21 alin. 4 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). n etapa a II-a a procedurii de licitaie restrns sau de negociere competitiv, autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n invitaia de participare adresat candidailor selectai, data limit pentru depunerea ofertelor. Aceast dat nu trebuie s fie mai devreme de 40 de zile de la data transmiterii invitaiei de participare pentru a depune oferta n cazul aplicrii procedurii de licitaie restrns sau mai devreme de 15 zile n cazul aplicrii procedurii de negociere competitiv. De la regula stabilirii perioadei de 40 de zile pentru depunerea ofertelor, n cadrul procedurii licitaiei restrnse exist dou excepii. Astfel, n cazul n care autoritatea contractant a publicat n anul respectiv un anun de intenie referitor la contractul de achiziie public n cauz, aceasta are dreptul de a reduce perioada de depunere a ofertelor cu condiia ca aceasta s nu fie mai mic de 26 de zile de la data transmiterii invitaiei de participare pentru a depune oferta. Aceast excepie este valabil numai dac anunul de intenie a fost transmis de ctre autoritatea contractant spre publicare, cu cel mult 12 luni i cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii, spre publicare, a anunului de participare. Alt excepie const n reducerea acestei perioade, cu condiia s nu fie mai mic de 10 zile, n cazul n care, din motive de urgen, se impune accelerarea aplicrii acestei proceduri pentru evitarea cauzrii de prejudicii autoritii contractante. n cazul procedurii de cerere de ofert autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include, n invitaia de participare, data limit pentru depunerea ofertelor care nu trebuie s fie mai devreme de 10 zile de la data 125

transmiterii invitaiei de participare n cazul atribuirii contractului de lucrri i de 5 zile n cazul atribuirii contractelor de furnizare sau de servicii (art. 23 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Perioada pentru depunerea ofertelor poate fi extins de ctre autoritatea contractant, indiferent de procedura aplicat, dac datorit volumului i complexitii lor, ofertele nu pot fi elaborate i depuse n timp util sau dac este necesar, n acest scop, vizitarea amplasamentelor i consultarea la faa locului a documentelor anex la caietul de sarcini. De asemenea, autoritatea contractant are dreptul de a prelungi perioada stabilit pentru depunerea ofertelor, ns, n acest caz, are obligaia de a comunica, n scris, noua dat de depunere a ofertelor, cu cel puin 6 zile nainte de data limit stabilit iniial, tuturor furnizorilor, executanilor sau prestatorilor care au obinut, n condiiile legii, un exemplar al documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei. Reguli generale de participare la procedura atribuirii contractului de achiziie public Participarea la procedura atribuirii contractului de achiziie public are loc pe baza urmtoarelor reguli: a) asigurarea unui tratament juridic egal tuturor persoanelor fizice sau juridice care particip la aceast procedur administrativ precontractual; b) nelimitarea numrului de participani la licitaia deschis. Autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura de licitaie deschis dac numrul de candidai care au depus oferte este mai mic de 2. n cazul n care, n urma repetrii procedurii, numrul de ofertani este mai mic de 2, autoritatea contractant are dreptul, fie de a atribui contractul de achiziie public ofertantului care a depus oferta, fie de a repeta procedura. c) nelimitarea numrului de participani de la prima etap a licitaiei restrnse sau a negocierii competitive cu anun de participare. Autoritatea contractant are dreptul de a stabili candidai selectai numai dintre candidaii calificai. Selectarea candidailor se face numai pe baza criteriilor referitoare la capacitatea tehnic i cea economico-financiar. d) stabilirea unui numr minim de participani, n etapa a II-a a licitaiei restrnse sau a negocierii competitive. Numrul de candidai selectai n prima etap a licitaiei restrnse sau a negocierii competitive trebuie s fie egal cu numrul precizat n anunul de participare, ncadrndu-se n limitele prevzute n acest anun, astfel: - ntre 5 i 20 candidai selectai, n cazul aplicrii procedurii licitaiei restrnse; - nu mai mic de 3 candidai selectai, n cazul aplicrii procedurii prin negociere competitiv, cu obligaia s existe un numr suficient de candidat corespunztori. Cu toate acestea, autoritatea competent nu are obligaia de a repeta procedura de licitaie restrns sau de negociere competitiv n cazul n care 126

primete cel puin o ofert corespunztoare din punct de vedere al tuturor cerinelor impuse prin documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei. e) stabilirea unui numr minim de 5 candidai pentru participarea la procedura cererii de ofert, crora autoritatea contractant trebuie s le transmit invitaii de participare, cu condiia s existe un numr suficient de poteniali ofertani. Autoritatea contractant are dreptul de a publica i un anun privind aplicarea procedurii prin cerere de ofert ntr-o publicaie de circulaie naional. n cazul n care nu primete cel puin dou oferte corespunztoare autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura, prin transmiterea invitaiei de participare i ctre ali furnizori, executani sau prestatori de la care exist premisele obinerii de ofert, cu excepia cazului n care s-a efectuat procedura publicrii ntr-o publicaie de circulaie naional. n cazul n care, n urma repetrii procedurii, autoritatea contractant primete o singur ofert corespunztoare, aceasta are dreptul, fie de a atribui contractul de achiziie public ofertantului respectiv, fie de a repeta procedura. f) punerea la dispoziia participanilor de ctre autoritatea contractant a informaiilor referitoare la: - documentele pe care acetia trebuie s le prezinte, precum i orice alte modaliti care urmeaz s fie utilizate n scopul verificrii eligibilitii, nregistrrii, capacitii tehnice i capacitii economico-financiare a acestora; - numrul de candidai selectai care vor fi invitai s depun ofert sau limitele ntre care se ncadreaz acest numr, atunci cnd aplic procedura prin licitaie restrns sau prin negociere competitiv. Aceste informaii trebuie s fie precizate n anunul de participare sau, dup caz, n invitaia de participare, n funcie de procedura aplicat pentru atribuirea contractului de achiziie public. Potrivit art. 30 i 31 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 nu este eligibil ofertantul care se afl n una din urmtoarele situaii: - este n stare de faliment ori lichidare, afacerile i sunt administrate de un judector-sindic sau activitile sale comerciale sunt suspendate ori este ntr-o situaie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege; - face obiectul unei proceduri legale pentru declararea sa n una dintre situaiile menionate mai sus; - nu i-a ndeplinit obligaiile de plat exigibile a impozitelor i taxelor ctre stat, precum i a contribuiei pentru asigurrile sociale de stat; - furnizeaz informaii false n documentele prezentate; - a comis o grav greeal n materie profesional sau nu i-a ndeplinit obligaiile asumate printr-un alt contract de achiziie public, n msura n care autoritatea contractant poate face aceast dovad; - nu prezint documente edificatoare privind nregistrarea sa ca persoan juridic ori apartenena din punct de vedere profesional, n conformitate cu prevederile legislaiei romne sau din ara n care este stabilit candidatul; - nu prezint documentele cerute de autoritatea contractant pentru dovedirea capacitii tehnice, economice i financiare sa nu permite autoritii 127

contractante s verifice capacitatea sa de producie, sistemul de asigurare a calitii, de realizare de studii i de cercetare-dezvoltare. Astfel, potrivit art. 32 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant are dreptul de a solicita candidailor, n acest scop, bilanul contabil sau un document similar cu bilanul contabil, considerat legal i edificator n ara n care ofertantul (candidatul) este rezident. Autoritatea contractant are dreptul de a solicita i alte documente care dovedesc capacitatea economico-financiar a candidailor cum ar fi: scrisori de bonitate din partea bncilor, situaii privind cifra de afaceri global, confirmarea deinerii unei (unor) asigurri pentru diverse riscuri de natur profesional, n msura n care acestea sunt relevante pentru ndeplinirea contractului de achiziie public. De asemenea, autoritatea contractant are dreptul de a solicita candidailor alte documente, dac le consider relevante pentru ndeplinirea contractului, cuprinznd informaii cu privire la experiena profesional, dotrile de natur tehnic, sistemul de asigurare a calitii produselor, lucrrilor sau serviciilor etc. Autoritatea contractant are obligaia s respecte confidenialitatea informaiilor prezentate de ctre candidai n scopul verificrii ndeplinirii condiiilor de calificare. Documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei Autoritatea contractant are obligaia de a asigura ntocmirea documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei care trebuie s cuprind urmtoarele piese componente: a) informaii generale privind autoritatea contractant; b) cerinele minime de calificare a candidailor impuse de autoritatea contractant i documentele care urmeaz s fie prezentate de candidai pentru ndeplinirea cerinelor respective; c) instruciuni privind datele limit care trebuie respectate i formalitile care trebuie ndeplinite, inclusiv cele privind garania de participare i cea de bun execuie, referitoare la modul de prezentare i de depunere a ofertei, precum i perioada de valabilitate a acestora; d) instruciuni privind modul de elaborare i de prezentare a propunerii financiare; e) informaii privind criteriul aplicat pentru atribuirea contractului de achiziie public. Autoritatea contractant are obligaia de a asigura obinerea unui exemplar al documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei, de ctre orice furnizor de bunuri, executant de lucrri sau prestator de servicii publice, care este interesat de atribuirea contractului de achiziie public. Autoritatea contractant va stabili costul unui exemplar al documentaiei i condiiile de plat ale acestuia. Unul dintre cele mai importante documente, pe care autoritatea contractant trebuie s l pun la dispoziia candidailor, este caietul de sarcini. Acesta cuprinde, n mod obligatoriu, specificaii tehnice privitoare la nivelul 128

calitativ tehnic i de performan, sigurana n exploatare, dimensiuni, metode de testare, ambalare, etichetare, marcare, condiii pentru certificarea conformitii cu standardele n vigoare etc. Este interzis definirea n caietul de sarcini a unor semnificaii tehnice care indic o anumit origine sau producie, procedee speciale, mrci de fabric sau de comer, brevete de invenie, licene de fabricaie sau a oricror alte cerine care au ca efect favorizarea unuia sau mai multor ofertani. Prin excepie, se admite o astfel de indicaie, dar numai nsoit de meniunea sau echivalent i numai n situaia n care autoritatea contractant nu are posibilitatea de a preciza, n caietul de sarcini, specificaii tehnice suficient de precise i inteligibile pentru toate prile interesate (art. 37 alin. 3 teza final din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Orice candidat care a obinut, n condiiile legii, un exemplar al documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei are dreptul de a solicita, n scris, clarificri, despre elementele cuprinse n aceasta. Autoritatea contractant are obligaia de a transmite rspunsul la solicitarea de clarificri, cu cel puin 6 zile nainte de data limit pentru depunerea ofertelor, n cazul procedurilor prin licitaie deschis, licitaie restrns sau negociere competitiv, 4 zile naintea aceleiai date, n cazul accelerrii procedurii licitaiei restrnse i n cazul cererii de oferte pentru atribuirea contractului de lucrri i cu 4 zile nainte, n cazul cererii de ofert pentru atribuirea contractelor de furnizare de servicii. Elaborarea i prezentare ofertei Elaborarea ofertei se face de ctre candidai n conformitate cu prevederile documentaiei ntocmite n acest scop de ctre autoritatea contractant. Oferta are dou pri principale: propunerea tehnic i propunerea financiar. Propunerea tehnic se elaboreaz n concordan cu cerinele nscrise n caietul de sarcini, nct s asigure furnizarea tuturor informaiilor necesare pentru evaluarea tehnic a ofertei. Propunerea financiar se elaboreaz n aa fel nct s asigure furnizarea informaiilor necesare n vederea evalurii financiare a ofertei. Oferta are caracter ferm i obligatoriu, din punct de vedere al coninutului su, pe toat perioada de valabilitate stabilit de ctre autoritatea contractant i trebuie s fie semnat, pe propria rspundere, de ctre ofertant sau de ctre o alt persoan mputernicit legal de acesta. Ofertantul are obligaia de a prevedea n propunerea financiar preul n lei i n euro. n cazul n care durata contractului este mai mic sau egal cu 12 luni, preul rmne ferm n lei pe toat durata de executare a contractului, cu excepia situaiilor de impreviziune n care prile au dreptul de a conveni revizuirea acelor elemente ale preului care au suferit modificri.

129

De asemenea, potrivit art. 41 alin. 6 i 7 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, sunt exceptate de la regula stabilirii preului n lei urmtoarele contracte de achiziie public: - contractele finanate sau cofinanate prin programele Uniunii Europene sau de ctre organismele financiare internaionale; - contractele de bunuri fungibile ale cror preuri sunt stabilite pe baza cotaiilor externe ale burselor internaionale de mrfuri ori asimilate acestora sau, dup caz, de ctre autoritile de reglementare ori Bursa Romn de Mrfuri; - contractele de achiziie de echipamente, utilaje i servicii. Aceste dispoziii ale Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind modalitatea stabilirii preului n contractele de achiziie public vor deveni caduce o dat cu aderarea Romniei la Uniunea European i introducerea n circuitul monetar a monedei unice europene. Candidaii au obligaia de a depune oferta la adresa (de regul, la sediul autoritii contractante) pn la data limit pentru depunere, stabilite n anunul sau n invitaia de participare. Oferta care este depus la o alt adres a autoritii contractante dect cea stabilit de ctre aceasta sau dup expirarea datei limit pentru depunere, se returneaz nedeschis. Mai muli candidai (furnizori, executani sau prestatori) au dreptul de a se asocia i de a depune ofert n comun, denumit ofert comun, fr a fi obligai s i prezinte asocierea ntr-o form legalizat. Autoritatea contractant are dreptul de a solicita ca asocierea s fie legalizat nainte de ncheierea contractului de achiziie public, n cazul n care oferta comun este declarat ctigtoare. Fiecare dintre asociai i asum obligaiile rezultate din oferta comun i rspunde pentru orice consecine ale viitorului contract de achiziie public. Asociaii desemneaz, din rndul lor, pe cel care, n cazul atribuirii contractului de achiziie public, i reprezint n raporturile cu autoritatea contractant, n calitatea de lider de asociaie. Asociaii nu au dreptul de a depune, pe lng oferta comun, i alte oferte, n mod individual sau n alt asociere ori de a participa n calitate de subcontractant la procedura de atribuire a contractului de achiziie public. Candidaii au dreptul de a depune o singur ofert, denumit ofert de baz, n conformitate cu cerinele prevzute n documentaia ntocmit de autoritatea contractant (art. 44 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Prin excepie, candidaii au dreptul de a depune n plus i alte oferte, denumite oferte alternative, dar numai n cazul n care criteriul de evaluare a ofertei este oferta cea mai avantajoas din punct de vedere tehnico-economic. Numai ofertele alternative se pot abate, ntr-o anumit msur, de la cerinele prevzute n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei. Autoritatea contractant are obligaia de a prevedea, n caietul de sarcini, cerinele minime obligatorii pe care ofertele alternative trebuie s le ndeplineasc pentru a fi luate n considerare. De asemenea, dac autoritatea contractant nu intenioneaz s permit depunerea de oferte alternative, este obligatoriu ca aceasta s precizeze interdicia respectiv n anunul de participare. Autoritatea contractant nu are dreptul de a respinge o ofert alternativ avnd ca singur motivaie faptul c aceasta este ntocmit utilizndu-se 130

specificaii tehnice definite prin referire la standardele care adopt standarde europene sau c, n cazul n care aceasta ar putea fi declarat ctigtoare, contractul de furnizare, pentru care s-a organizat procedura de atribuire, se transform n contract de servicii sau invers (art. 44 alin. 4 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). n cazul n care autoritatea contractant solicit, candidatul are obligaia s precizeze n ofert acea parte a contractului de achiziie public pe care acesta intenioneaz s o subcontracteze (art. 44 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). n fine, pentru ca o ofert s fie luat n considerare, depuntorul acesteia trebuie s constituie garania de participare la procedura de atribuire a contractului de achiziie public. Autoritatea contractant are obligaia s pstreze confidenialitatea asupra coninutului ofertei, precum i asupra oricrei informaii suplimentare solicitate ofertantului i a crei dezvluire ar putea s aduc atingere dreptului ofertantului de a-i proteja proprietatea intelectual sau secretele comerciale. Orice ofertant are dreptul de a-i modifica sau de a-i retrage oferta numai nainte de expirarea datei limit stabilit pentru depunerea ofertei. n caz contrar, sanciunea aplicat va fi excluderea ofertantului n cauz de la procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public i pierderea garaniei de participare. Evaluarea ofertelor Pentru evaluarea ofertelor, autoritatea contractant trebuie s constituie o comisie de evaluare format din cel puin 5 membri cu pregtire profesional i experien relevant n domeniu, precum i cu probitate moral recunoscut. Comisia de evaluare se constituie pentru atribuirea fiecrui contract de achiziie public. n mod excepional, autoritatea contractant are dreptul de a constitui comisia de evaluare pentru atribuirea mai multor contracte, dac sunt ndeplinite n mod cumulativ urmtoarele dou condiii: 1. procedura aplicabil este cererea de ofert; 2. contractele respective sunt de furnizare sau de servicii. n cazul aplicrii procedurii concursului de soluii, autoritatea contractant are obligaia s constituie, n scopul evalurii soluiilor prezentate, un juriu format din cel puin 3 membri care trebuie s ndeplineasc aceleai exigene de pregtire profesional i probitate moral ca i membrii comisiei de evaluare. n cazul n care concurenilor li s-a cerut o anumit calificare profesional, cel puin o treime din numrul membrilor juriului trebuie s aib acea calificare sau una echivalent. Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 prevede i anumite incompatibiliti cu calitatea de membru al comisiei de evaluare a ofertelor sau al juriului pentru evaluarea soluiilor. Astfel, potrivit art. 53 din aceast ordonan de urgen nu pot fi membri ai acestor organisme urmtoarele persoane: 131

a) soul sau o rud pn la gradul al treilea inclusiv ori un afin pn la gradul al treilea inclusiv cu unul dintre ofertani; b) persoanele care n ultimii 3 ani au avut contracte de munc sau de colaborare cu unul dintre ofertani ori care au fcut parte din consiliul de administraie sau din orice alt organ de conducere sau de administraie al acestora; c) persoanele care dein pri sociale sau aciuni din capitalul social subscris al unuia dintre ofertani. Comisia de evaluare are urmtoarea competen: a) verificarea eligibilitii, nregistrrii i a ndeplinirii criteriilor referitoare la capacitatea tehnic i economico-financiar de ctre candidai/ofertani; b) deschiderea, examinarea i evaluarea ofertelor; c) stabilirea ofertei ctigtoare. Juriul are urmtoarele competene: a) verific respectarea regulilor de depunere i prezentare a soluiilor; b) evalueaz soluiile primite; c) adopt o decizie sau formuleaz o opinie; d) ndeplinete alte atribuii specifice. Comisia de evaluare are obligaia s deschid ofertele la data i n locul indicate n anunul sau invitaia de participare. Ofertanii au dreptul de a participa la deschiderea ofertelor, ns absena lor nu poate constitui singurul motiv pentru respingerea ofertei. n cazul unei oferte care are un pre aparent neobinuit de sczut n raport cu ceea ce urmeaz s fie furnizat, executat sau prestat, comisia de evaluare are obligaia de a solicita, n scris i nainte de a lua vreo decizie de respingere a acelei oferte, detalii i precizri pe care le consider semnificative cu privire la ofert, precum i de a verifica rspunsurile care justific preul respectiv (art. 56 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Comisia de evaluare are dreptul s resping o ofert n oricare din urmtoarele cazuri: - oferta de baz nu respect cerinele prevzute n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, caz n care nu se iau n considerare nici eventualele oferte alternative; - oferta conine propuneri referitoare la clauzele contractuale, propuneri care sunt n mod evident dezavantajoase pentru autoritatea contractant; - explicaiile solicitate privitoare la preul neobinuit de sczut nu sunt concludente sau credibile, astfel nct oferta nu poate fi considerat serioas. Comisia de evaluare are obligaia de a exclude orice ofertant, n cazul n care se dovedete c acesta a fost sau este angajat n practici corupte ori frauduloase n legtur cu procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Criterii pentru atribuirea contractului de achiziie public Autoritatea contractant are obligaia s precizeze, n anunul de participare i documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, criteriul pe 132

baza cruia se atribuie contractul i care, o dat stabilit, nu poate fi schimbat pe toat durata de aplicare a procedurii de atribuire a contractului de achiziie public. Acest criteriu poate fi numai: a) fie oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic; b) fie, n mod exclusiv, preul cel mai sczut. n cazul aplicrii primului criteriu, oferta stabilit ca fiind ctigtoare este oferta care ntrunete punctajul cel mai mare rezultat din aplicarea unui algoritm de calcul. Acest algoritm se stabilete pe baza aplicrii unor criterii variate de evaluare a ofertei, n funcie de specificul fiecrui contract, cum ar fi: termenul de livrare sau de execuie, costuri curente, raportul dintre cost i eficien, caracteristici privind nivelul calitativ, estetic, tehnic sau funcional, servicii postvnzare i asisten tehnic, angajamente, condiii referitoare la aplicarea preferinei interne, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea ofertelor, precum i preul. Autoritatea contractant este obligat s precizeze aceste criterii n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, n ordinea importanei lor pentru evaluarea ofertei, precum i algoritmul de calcul detaliat care va fi aplicat. n cazul aplicrii criteriului preul cel mai sczut, cerinele impuse de ctre autoritatea contractant, prin caietul de sarcini sunt considerate cerine minimale. Anularea aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public Potrivit art. 68 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public, dar numai nainte de comunicarea rezultatului acesteia i numai n urmtoarele cazuri: a) nu a fost posibil asigurarea unui nivel satisfctor al concurenei, respectiv numrul de candidai (ofertani) este mai mic dect cel prevzut de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001; b) nici unul dintre candidai (ofertani) nu a ndeplinit condiiile de calificare prevzute n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei; c) au fost prezentate numai oferte necorespunztoare, respectiv oferte care: - sunt depuse dup data limit de depunere a ofertelor; - nu au fost elaborate i prezentate n concordan cu cerinele cuprinse n documentaia ntocmit de autoritatea contractant; - conin n propunerea financiar preuri care par, n mod evident, a nu rezultatul liberei concurene i care nu pot fi temeinic justificate; - conin propuneri referitoare la clauzele contractuale care sunt, n mod evident, dezavantajoase pentru autoritatea contractant; - prin valoarea inclus n propunerea financiar, fiecare dintre ele a depit valoarea fondurilor alocate pentru ndeplinirea contractului de achiziie public respectiv; d) circumstane excepionale afecteaz procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public sau este imposibil executarea contractului. 133

Autoritatea contractant are obligaia de a comunica, n scris, tuturor participanilor la procedura de achiziie public att ncetarea obligaiilor pe care acetia i le-au creat prin depunerea de oferte, ct i motivul anulrii. Decizia de anulare nu creeaz vreo obligaie autoritii contractante fa de participanii la procedura de achiziie public, cu excepia returnrii garaniei de participare. Aceast decizie a autoritii publice poate fi atacat la instana de contencios administrativ n baza Legii nr. 554/2004. e. ncheierea contractul de achiziie public Potrivit art. 71 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant are obligaia de a ncheia, n form scris, contractul de achiziie public cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare de ctre comisia de evaluare. Dac ofertantul adjudecatar refuz s ncheie contractul cu autoritatea contractant aceasta are urmtoarele opiuni: a) de a invita ofertanii, n ordinea descresctoare a clasamentului, n vederea ncheierii contractului cu unul dintre acetia; b) de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. Autoritatea contractant are obligaia s ncheie contractul de achiziie public n perioada de valabilitate a ofertelor. n cazul n care contractul de achiziie public a fost atribuit prin aplicarea procedurii licitaiei deschise, licitaiei restrnse sau negocierii competitive, autoritatea contractant are obligaia de a ncheia contractul n perioada de valabilitate a ofertelor, dar numai dup 15 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii (art. 71 alin. 3 i 4 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Ofertantul invitat de autoritatea contractant pentru ncheierea contractului de achiziie public are obligaia de a constitui garania de bun execuie n conformitate cu prevederile documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei. n cazul n care autoritatea contractant refuz s ncheie contractul n form scris, ofertantul adjudecatar va putea cere acesteia, pe cale judectoreasc, s i ndeplineasc aceast obligaie, ntemeindu-i aciunea pe dispoziiile legii contenciosului administrativ. f. Efectele contractului de achiziii publice Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 nu conine nici o prevedere referitoare la drepturile i obligaiile prilor, ns acestea rezult din contracte-cadru de furnizare de produse, executare de lucrri i prestare de servicii. Astfel, potrivit Contractului cadru de furnizare de produse, furnizorul are dreptul de a primi preul produselor livrate achizitorului, dar are i urmtoarele obligaii: 134

- s furnizeze, s instaleze i s ntrein produsele n perioada convenit cu autoritatea contractant; - s constituie garania de bun execuie a contractului n perioada convenit n contract; - s ambaleze produsele pentru ca acestea s fac fa, fr limitare, la manipularea dur n timpul transportului, tranzitului i expunerii la temperaturi extreme, la soare i la precipitaiile care ar putea s apar n timpul transportului i depozitrii n aer liber, n aa fel nct s ajung n bun stare la destinaia final; - s nlocuiasc produsele care nu corespund specificaiilor tehnice convenite cu achizitorul, fr a modifica preul contractului sau de a face toate modificrile necesare pentru ca produsele s devin corespunztoare standardelor convenite la ncheierea contractului; - s livreze produsele la destinaia final indicat de achizitor, respectnd datele din graficul de livrare i termenele stabilite; - s comunice, n scris, att achizitorului, ct i, dup caz, societii de asigurri datele de expediere, numrul contractului, descrierea produselor, cantitatea, locul de ncrcare i locul de descrcare; - s asigure complet produsele furnizate prin contract mpotriva pierderii sau deteriorrii neprevzute la fabricare, transport, depozitare i livrare, n funcie de termenul de livrare convenit; - s plteasc pentru asigurarea ncrcturii pn la destinaia final, numind ca beneficiar pe achizitor, atunci cnd acesta din urm solicit livrarea produselor pe baz CIP1 i CIF2; - s presteze i serviciile aferente furnizrii produselor, fr a modifica preul contractului; - s furnizeze, n perioada de garanie a produselor, piesele de schimb i subansamblurile care se defecteaz. n cazul n care a ncetat fabricarea de piese de schimb, furnizorul are obligaia s notifice n avans (cu cel puin 90 de zile) achizitorului acest fapt, pentru ca acesta s-i poat procura piesele necesare n timp util i s pun la dispoziia achizitorului, fr plat, dac i se cere, proiectele, desenele i specificaiile pieselor de schimb; - s garanteze c produsele furnizate prin contract sunt noi, nefolosite, de ultim generaie i ncorporeaz toate mbuntirile cerute n proiectare i structura materialelor, n afara cazului n care este prevzut altfel n contract; - s garanteze c nici unul din produsele furnizate prin contract nu va avea nici un defect ca urmare a proiectului, materialelor sau manoperei (cu excepia cazului n care proiectul sau materialul este cerut n mod expres de ctre achizitor) sau oricrei alte aciuni sau omisiuni a furnizorului i c acestea vor funciona n condiii normale;
1

CIP reprezint un termen comercial care privete obligaia furnizorului de a suporta costul transportului i asigurrii pn la locul convenit cu destinatarul. 2 CIF reprezint un termen comercial definit conform regulilor i uzanelor internaionale, guvernate de regulamentul INCOTERMS i semnific obligaia expeditorului de a suporta costul transportului i asigurri pn la destinaia final.

135

- s ncheie contracte cu subcontractani desemnai i n aceleai condiii n care el a semnat contractul cu achizitorul; - s prezinte la ncheierea contractului de furnizare de produse toate contractele ncheiate cu subcontractanii desemnai prin nelegere cu achizitorul. Lista cuprinznd subcontractanii, cu datele de recunoatere a acestora, ct i contractele ncheiate cu acetia se constituie n anexe la contractul de furnizare de produse. Autoritatea contractant, n calitate de achizitor, are urmtoarele drepturi: a) de a primi produsele contractate cu furnizorul la termenele i la destinaia convenit cu acesta; b) de a inspecta sau de a testa produsele livrate de furnizor, verificnd dac acestea corespund specificaiilor tehnice din anexele contractului de achiziie public. Dreptul achizitorului de a inspecta, de a testa i, dac este cazul, de a respinge produsele nu va fi limitat sau amnat datorit faptului c produsele au fost inspectate i testate de furnizor, cu sau fr participarea unui reprezentant al achizitorului, anterior livrrii acestora la destinaia final. c) de a notifica imediat furnizorului, n scris, orice plngere sau reclamaie n legtur cu calitatea produselor n perioada de garanie a acestora. La primirea unei astfel de notificri, furnizorul are obligaia de a remedia defeciunea sau de a nlocui produsul n perioada convenit, fr costuri suplimentare pentru achizitor. Produsele care, n timpul perioadei de garanie, le nlocuiesc pe cele defecte beneficiaz de o nou perioad de garanie care curge de la data nlocuirii produsului. Dac furnizorul, dup ce a fost ntiinat, nu reuete s remedieze defectul, n perioada convenit, achizitorul are dreptul de a lua msuri de remediere pe riscul i spezele furnizorului i fr a aduce nici un prejudiciu oricror alte drepturi pe care achizitorul le poate avea fa de furnizor prin contract. Achizitorul are i urmtoarele obligaii contractuale: a) de a efectua plata preului produselor n termenul convenit de la data emiterii facturii de ctre furnizor. Achizitorul are dreptul de a acorda furnizorului un avans din pre, dac acesta solicit, dar numai contra unei scrisori de returnare a avansului i numai n limita valoric prevzut de lege; b) de a elibera garania pentru participare i de a emite ordinul de ncepere a contractului, dup ce furnizorul a fcut dovada constituirii garaniei de bun execuie. Cuantumul garaniei de bun execuie a contractului reprezint un procent din preul contractului. c) de a notifica, n scris, furnizorului identitatea reprezentanilor si mputernicii pentru efectuarea recepiei, testelor i inspeciilor. Inspeciile i testele din cadrul recepiei provizorii i recepiei finale (calitative) se vor face la destinaia final a produselor. 136

d) de a plti pentru asigurarea ncrcturii pn la destinaia final, cnd solicit livrarea produselor pe o baz FOB1 sau FCA. Drepturile i obligaiile prilor din contractul de executare de lucrri sunt prevzute n contractul-cadru ce constituie o component a documentaiei standard pentru elaborarea i prezentarea ofertei pentru achiziie public de lucrri, aprobat prin Ordinul nr. 1014/874/2001 al ministrului finanelor publice i al ministrului lucrrilor publice, transporturilor i locuinei. Potrivit acestui contract-cadru, executantul are dreptul de a primi preul pentru executarea i ntreinerea lucrrii executate i are urmtoarele obligaii: - de a garanta c, la data recepiei, lucrarea executat va avea calitile declarate de ctre acesta n contract, va corespunde reglementrilor tehnice n vigoare i nu va fi afectat de vicii, care ar diminua sau ar anula valoarea ori posibilitatea de utilizare, conform condiiilor normale de folosire sau celor specificate n contract; - de a constitui garania de bun execuie a contractului n perioada prevzut n acesta. Cuantumul garaniei de bun execuie a contractului reprezint un procent din preul acestuia i poate fi constituit n lei sau ntr-o valut convertibil. - de a executa i de a finaliza lucrrile, precum i de a remedia viciile ascunse, cu atenia i promptitudinea cuvenite, n concordan cu obligaiile asumate prin contract; - de a supraveghea lucrrile, de a asigura fora de munc, materialele, instalaiile, echipamentele i toate celelalte obiecte, fie de natur provizorie, fie definitive, n msura n care necesitatea asigurrii acestora este prevzut n contract sau se poate deduce n mod rezonabil din contract; - de a notifica prompt achizitorului despre toate erorile, omisiunile, viciile sau altele asemenea descoperite de el n proiect sau n caietul de sarcini pe durata ndeplinirii contractului; - de a prezenta achizitorului spre aprobare, nainte de nceperea execuiei lucrrii, graficul de pli necesar pentru execuia lucrrilor, n ordinea tehnologic de execuie; - de a pune la dispoziie achizitorului, n termenele precizate n contract, caietele de msurtori i, dup caz, n situaiile convenite, desenele, calculele, verificrile calculelor i orice alte documente pe care executantul trebuie s le ntocmeasc sau care sunt cerute de achizitor; - de a respecta i de a executa dispoziiile achizitorului n orice problem menionat sau nemenionat n contract, referitoare la lucrare. n cazul n care executantul consider c dispoziiile achizitorului sunt nejustificate sau inoportune, acesta are dreptul de a ridica obiecii n scris, fr ca obieciile respective s l absolve de obligaia de a executa dispoziiile primite, cu excepia cazului n care acestea contravin prevederilor legale.
1

FOB, FCA termeni comerciali definii conform regulilor i uzanelor internaionale, guvernate de regulamentul INCOTERMS, potrivit crora expeditorul suport costul transportului mrfii pn la locul unde se face ncrcarea n mijlocul de transport cu destinaia beneficiarului (franco bord, respectiv franco transportator).

137

n cazul n care respectarea i executarea dispoziiilor primite de la achizitor determin dificulti n execuie care genereaz costuri suplimentare, aceste costuri vor fi acoperite pe cheltuiala achizitorului. - de a asigura trasarea corect a lucrrilor fa de reperele date de achizitor. n cazul n care pe parcursul execuiei lucrrilor survine o eroare n poziia, cotele, dimensiunile sau aliniamentul lucrrilor, executantul are obligaia s rectifice eroarea constatat, pe cheltuiala sa, cu excepia situaiei n care eroarea respectiv este rezultatul datelor incorecte furnizate n scris de ctre proiectant. Pentru verificarea trasrii de ctre proiectant executantul are obligaia de a proteja i de a pstra cu grij toate reperele, bornele sau alte obiecte folosite la trasarea lucrrilor; - de a lua toate msurile rezonabil necesare pentru a proteja mediul i pentru a evita orice pagub provocat persoanelor, proprietii publice sau private, rezultate din poluare, indiferent de natura acesteia (chimic, fizic, fonic, nuclear, biologic etc.); - de a utiliza n mod rezonabil drumurile sau podurile ce comunic cu sau sunt pe traseul antierului i de a preveni deteriorarea sau distrugerea acestora de traficul propriu sau al oricruia dintre subcontractanii si. n cazul n care se produc deteriorri sau distrugeri ale oricrui pod sau drum care comunic cu sau care se afl pe traseul antierului, datorit transportului materialelor, echipamentelor, instalaiilor, executantul are obligaia de a despgubi achizitorul mpotriva tuturor reclamaiilor privind avarierea respectivelor poduri sau drumuri; - de a plti consolidarea, modificarea sau mbuntirea, n scopul facilitrii transportului materialelor, echipamentelor, instalaiilor, a oricror drumuri sau poduri care comunic cu sau care se afl pe traseul antierului; - de a ncepe lucrrile n timpul cel mai scurt posibil de la primirea ordinului n acest sens din partea achizitorului i de a notifica acestuia i Inspeciei de stat n Construcii, Lucrri Publice, Urbanism i Amenajarea Teritoriului data nceperii efective a lucrrilor; - de a prezenta achizitorului, dup semnarea contractului, graficul de execuie de detaliu, alctuit n ordinea tehnologic de execuie. n cazul n care, dup opinia achizitorului, desfurarea lucrrilor nu concord cu graficul general de execuie a acestora, executantul va prezenta, la cererea achizitorului, un grafic revizuit, n vederea terminrii lucrrilor la data prevzut n contract. Graficul revizuit nu l scutete pe executant de nici una din ndatoririle sale asumate prin contract. n cazul n care executantul ntrzie nceperea lucrrilor, achizitorul este ndreptit s-i fixeze executantului un termen pn la care activitatea s intre n normal i s l avertizeze c, n cazul neconformrii acestuia n termenul stabilit, i va rezilia contractul; - de a asigura accesul reprezentantului achizitorului la locul de munc, n ateliere, n depozite i oriunde i desfoar activitile legate de ndeplinirea obligaiilor contractuale, inclusiv pentru verificarea lucrrilor ascunse (care nu sunt la vedere); 138

- de a asigura instrumentele, utilajele i materialele necesare pentru verificarea, msurarea i testarea lucrrilor. Costul probelor i ncercrilor, inclusiv al manoperei aferente acestora, revine executantului. Probele neprevzute i comandate de achizitor pentru verificarea unor lucrri sau materiale puse n oper vor fi suportate de executant, dac se dovedete c materialele nu sunt corespunztoare calitativ sau c manopera nu este n conformitate cu prevederile contractului. n caz contrar, achizitorul va suporta cheltuiala; - de a dezveli orice parte sau pri din lucrare, la cererea achizitorului, i de a reface acea parte sau acele pri din lucrare, dac este cazul. Dac se constat c lucrrile sunt de calitate corespunztoare i au fost executate conform documentaiei de execuie, cheltuielile privind dezvelirea i refacerea vor fi suportate de ctre achizitor, iar n caz contrar, de ctre executant; - de a notifica n scris achizitorului c sunt ndeplinite condiiile de recepie, solicitnd acestuia convocarea comisiei de recepie. Dac achizitorul constat anumite lipsuri sau deficiene ale lucrrilor executate, acestea vor fi notificate executantului, stabilindu-se i termenele pentru remedierea i finalizarea lucrrilor. Dup constatarea remedierii tuturor lipsurilor i deficienelor, la o nou solicitare a executantului, achizitorul va convoca comisia de recepie. Comisia de recepie are obligaia de a constata stadiul ndeplinirii contractului prin corelarea prevederilor acestuia cu documentaia de execuie i cu reglementrile n vigoare. n funcie de constatrile fcute achizitorul are dreptul de a aproba sau de a respinge recepia. Perioada cuprins ntre data recepiei la terminarea lucrrilor pe ansamblu sau pe pri din lucrare distincte din punct de vedere fizic i funcional, i data recepiei finale constituie perioada de garanie a lucrrilor executate. n aceast perioad, executantul are obligaia, n urma dispoziiei date de achizitor, de a executa toate lucrrile de modificare, reconstrucie i remediere a viciilor, contraciilor i altor defecte a cror cauz este nerespectarea clauzelor contractuale. Executantul va efectua toate aceste lucrri pe cheltuiala proprie, n cazul n care ele sunt datorate: - utilizrii de materiale, de instalaii sau a unei manopere neconforme cu prevederile contractului; - unui viciu de concepie, acolo unde executantul este responsabil de proiectarea unei pri din lucrri; - neglijenei sau nendeplinirii de ctre executant a oricreia dintre obligaiile explicite sau implicite care i revin n baza contractului. n cazul n care defeciunile nu s-au produs din vina executantului, lucrrile fiind executate de ctre acesta conform prevederilor contractului, costul remedierilor va fi evaluat i pltit ca lucrri suplimentare. n cazul n care executantul nu execut lucrrile necesare n perioada de garanie, achizitorul este ndreptit s angajeze i s plteasc alte 139

persoane care s le execute, cheltuielile aferente acestor lucrri fiind recuperate de ctre achizitor de la executant sau reinute din sumele cuvenite acestuia. Recepia final va fi efectuat, conform legii, dup expirarea perioadei de garanie. Contractul nu va fi considerat executat pn cnd procesul-verbal de recepie final nu va fi semnat de comisia de recepie. Procesele-verbale de recepie final pot fi ntocmite i pentru pri din lucrare, dac acestea sunt distincte din punct de vedere fizic i funcional: - de a ncheia, nainte de nceperea lucrrilor, o asigurare ce va cuprinde toate riscurile care ar putea aprea privind lucrrile executate, utilajele, instalaiile de lucru, echipamentele, materialele pe stoc, personalul propriu i reprezentanii mputernicii s verifice, s testeze sau s recepioneze lucrrile, precum i daunele sau prejudiciile aduse ctre tere persoane fizice sau juridice; - de a ncheia contracte cu subcontractanii desemnai de comun acord cu achizitorul i de a prezenta la ncheierea contractului, toate contractele ncheiate cu subcontractanii desemnai; - obligaia de a nu transfera total sau parial obligaiile sale asumate prin contract, fr s obin n prealabil acordul scris al achizitorului. Cesiunea nu l va exonera pe executantul de rspunderea pentru modul de ndeplinire a obligaiilor asumate prin contract. El va rmne n continuare responsabil fa de achizitor, iar subcontractanii executantului vor rspunde fa de executant pentru ndeplinirea obligaiilor rezultate din contractul ncheiat ntre acetia. Administraia public achizitoare are urmtoarele drepturi: a) de a primi lucrarea realizat de ctre executant n conformitate cu obligaiile asumate de aceasta prin contract; b) de a supraveghea desfurarea execuiei lucrrilor i de a stabili conformitatea lor cu specificaiile tehnice prevzute n anexele la contract; c) de a cere i de a dispune executantului refacerea oricror pri din lucrare dac acestea nu sunt corespunztoare prevederilor contractului; d) de a acorda executantului un avans din preul lucrrii, dac acesta solicit, dar numai pe baza unei scrisori de returnare a avansului i numai n limita valoric prevzut de lege. Achizitorul are ns i o serie de obligaii i anume: a) de a plti executantului preul lucrrii realizate de acesta. Plata se va face n termenul convenit, de la data emiterii facturii de ctre executant. Dac achizitorul nu onoreaz facturile n termen de 14 zile de la expirarea termenului de plat convenit, n afara dreptului de a pretinde despgubiri, executantul are dreptul de a sista executarea lucrrilor sau de a diminua ritmul execuiei i de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor zilei de efectuare a plii. La cererea executantului, achizitorul va face pli pariale n funcie de valoarea lucrrilor executate conform contractului. Lucrrile executate trebuie s fie dovedite printr-o situaie de lucrri provizorii, ntocmit astfel nct s permit o verificare rapid i sigur a lor. 140

Plile pariale se efectueaz, de regul, la intervale lunare, dar nu influeneaz rspunderea i garania de bun execuie a contractului, nefiind considerate ca dovad a recepiei lucrrilor executate. Plata facturii finale se va face imediat dup verificarea i acceptarea situaiei de plat definitive de ctre achizitor. b) de a obine toate autorizaiile i avizele necesare n vederea execuiei lucrrilor; c) de a pune la dispoziia executantului, fr plat, dac nu s-a convenit altfel, urmtoarele: - amplasamentul lucrrii, adic terenul pe care aceasta urmeaz a fi executat, liber de orice sarcin; - suprafeele de teren necesare pentru depozitare i pentru organizarea antierului; - cile de acces rutier i racordurile de cale ferat; - racordurile pentru utiliti (ap, gaz, energie, canalizare etc.), pn la limita amplasamentului antierului. Costurile pentru consumurile de utiliti, precum i cel al contoarelor sau al aparatelor de msurat se suport de ctre executant; d) de a pune la dispoziie executantului ntreaga documentaie necesar pentru execuia lucrrilor contractate, fr plat, n 4 exemplare, la termenele stabilite prin graficul de execuie a lucrrii; e) de a examina i de a msura lucrrile care devin ascunse n cel mult 5 zile de la notificarea executantului. Drepturile i obligaiile prilor contractului de achiziie public de servicii sunt prevzute n contractul-cadru ce constituie parte component a documentaiei-standard pentru elaborarea i prezentarea ofertei pentru achiziie public de servicii, aprobat prin Ordinul nr. 1013/873/2001 al ministrului finanelor publice i al ministrului lucrrilor publice, transportului i locuinei. Potrivit acestui Contract-cadru, prestatorul de servicii are dreptul de a primi preul serviciilor prestate achizitorului n condiiile stabilite prin contract, precum i urmtoarele obligaii: - de a presta serviciile contractate n perioada convenit cu achizitorul i n conformitate cu obligaiile asumate prin contract; - de a constitui garania de bun execuie a contractului n perioada convenit cu achizitorul; - de a supraveghea prestarea serviciilor, de a asigura resursele umane, materiale, instalaiile, echipamentele sau altele asemenea, fie de natur provizorie, fie definitive cerute de i pentru contract, n msura n care necesitatea asigurrii acestora este prevzut n contract sau se poate deduce n mod rezonabil, din contract; - de a ncepe prestarea serviciilor n timpul cel mai scurt posibil de la primirea ordinului de ncepere a executrii obligaiilor contractuale. n cazul n care prestatorul ntrzie nceperea executrii contractului i suport costuri suplimentare, datorate n exclusivitate achizitorului, prile vor stabili de comun acord prelungirea perioadei de prestare a serviciului i 141

suma cheltuielilor aferente, dac este cazul, care se vor aduga la preul contractului; - de a ncheia contracte cu subcontractanii desemnai cu acordul achizitorului i de a-i prezenta acestuia, la ncheierea contractului, toate aceste contracte. Lista cuprinznd subcontractanii, cu datele de recunoatere ale acestora, precum i contractele ncheiate cu acetia constituie anexe la contractul de achiziie public de servicii. Achizitorul are urmtoarele drepturi: a) dreptul de a beneficia de serviciile prestate de executant n condiiile stabilite prin contract; b) dreptul de a verifica modul de prestare a serviciilor, pentru a stabili conformitatea lor cu prevederile din propunerea tehnic i din caietul de sarcini. Achizitorul are i urmtoarele obligaii: a) de a efectua plata ctre prestator a preului cuvenit pentru serviciile prestate n termenul stabilit prin contract, calculat de la emiterea facturii de ctre prestatorul de servicii. Dac achizitorul nu efectueaz plata n termen de 14 zile de la expirarea termenului de plat, prestatorul are, pe lng dreptul de a pretinde despgubiri, i dreptul de a sista prestarea serviciilor sau de a diminua ritmul prestrii acestora i de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor zilei de efectuare a plii. Achizitorul are dreptul de a acorda avans prestatorului dac acesta solicit, numai pe baza unei scrisori de restituire a avansului i numai n limita valoric prevzut de lege; b) de a pune la dispoziia prestatorului orice faciliti sau informaii pe care acesta le-a cerut n propunerea tehnic i pe care le consider necesare pentru ndeplinirea contractului; c) de a elibera garania pentru participare i de a emite ordinul de ncepere a executrii contractului, dup ce prestatorul a fcut dovada constituirii garaniei de bun execuie. Prile contractului de achiziie public, indiferent de tipul acestuia, au i urmtoarele obligaii comune: a) obligaia de confidenialitate, potrivit creia oricare dintre pri nu are dreptul, fr acordul scris al celeilalte pri: - de a face cunoscut contractul sau orice prevedere a acestuia unei tere pri, n afara acelor persoane implicate n ndeplinirea contractului; - de a utiliza informaiile i documentele obinute sau la care are acces n perioada de derulare a contractului, n alt scop dect acela de a-i ndeplini obligaiile contractuale. Dezvluirea oricrei informaii fa de persoanele implicate n ndeplinirea contractului se va face confidenial i se va extinde numai asupra acelor informaii necesare n vederea ndeplinirii contractului.

142

b) obligaia de cooperare pentru buna executare a contractului, fiecare parte avnd dreptul i obligaia de a supraveghea modul de ndeplinire a obligaiilor contractuale i de a propune msurile necesare n acest scop; c) obligaia de solidaritate pentru asigurarea finalizrii contractului, cu excepia cazurilor de for major, cnd executarea contractului devine imposibil. n celelalte cazuri, prile au datoria s salveze contractul chiar dac anumite mprejurri obiective, altele dect fora major, fac executarea contractului mult mai costisitoare pentru una din pri. n astfel de cazuri, costurile extracontractuale suplimentare trebuie suportate de ambele pri, n aa fel nct executarea contractului s poat continua. g. Modificarea i ncetarea contractului de achiziie public Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 nu recunoate dreptul autoritii publice de a modifica n mod unilateral contractul de achiziie public. Prin urmare, modificarea acestui contract poate avea loc numai prin acordul prilor. n acest sens sunt i prevederile din Contractul-cadru, potrivit crora contractul de achiziie public, indiferent de tipul su, poate fi modificat de ctre pri, prin act adiional, dar numai n mod excepional, datorit apariiei unor circumstane care privesc interesele comerciale legitime ale prilor i care nu au putut fi prevzute la data ncheierii contractului. Astfel, de exemplu, executantul unei lucrri publice poate solicita achizitorului prelungirea termenului contractului, dac o astfel de modificare este determinat de: a) volumul sau natura lucrrilor neprevzute; b) condiiile climaterice extrem de nefavorabile; c) orice alt motiv de ntrziere care nu se datoreaz executantului i nu a survenit prin nclcarea contractului de ctre acesta. n astfel de cazuri, prile vor stabili prelungirea duratei de execuie a contractului i cheltuielile suplimentare care se vor aduga la preul contractului. Modificarea clauzelor contractului poate avea loc numai cu condiia de a nu fi lezat interesul public. ncetarea contractului de achiziie public poate avea loc: a) de drept, la expirarea termenului contractului sau prin executarea integral a acestuia; b) pe cale judectoreasc, n cazul nerespectrii obligaiilor de ctre una din pri. n acest din urm caz, partea lezat are dreptul de a cere rezilierea contractului de achiziie public i de a pretinde plata de despgubiri. Din raiuni legate de satisfacerea interesului public, prile trebuie s ncerce, ntotdeauna evitarea rezilierii contractului de achiziie public i finalizarea executrii obligaiilor contractuale. De aceea, n coninutul contractelorcadru de achiziie public se prevede posibilitatea prelungirii, prin acordul prilor, 143

a termenului contractului, atunci cnd particularul contractant nu respect graficul de executare a obligaiilor contractuale. Dac achizitorul nu este de acord cu modificarea contractului i dac nendeplinirea la termen a obligaiilor contractuale se datoreaz culpei exclusive a particularului, ntrzierea executrii de ctre acesta a obligaiilor contractuale d dreptul achizitorului la solicitarea de penaliti de ntrziere. n acest sens, n contractele-cadru se prevede c achizitorul are dreptul de a deduce din preul contractului, ca penaliti, o sum echivalent sau o cot-procentual din preul contractului i care se stabilete pentru fiecare zi sau sptmn de ntrziere, pn la ndeplinirea efectiv a obligaiilor contractuale. Cuantumul i modul de calcul al penalitilor de ntrziere trebuie prevzute n contractul de achiziie public. n cazul n care achizitorul nu i ndeplinete obligaiile contractuale, particularul contractant are i el dreptul de a pretinde plata de despgubiri, dac acestea sunt stabilite prin contractul de achiziie public. n contractele-cadru se prevd doar drepturile pe care le are particularul n cazul n care achizitorul nu i ndeplinete, la termen, cea mai elementar obligaie a sa i anume aceea a plii preului produselor, lucrrilor sau serviciilor recepionate. i n aceste situaii se poate evita rezilierea contractului de achiziie public, ns particularul are dreptul de a sista livrarea produselor, executarea lucrrilor sau prestarea serviciilor ori de a diminua ritmul ndeplinirii acestor obligaii i de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor zilei de efectuare a plii. Imediat ce achizitorul va face plata, particularul contractant va relua ndeplinirea obligaiilor sale n cel mai scurt timp posibil. Dac achizitorul persist n neexecutarea obligaiilor sale, particularul contractant poate cere justiiei rezilierea contractului din culpa achizitorului i acordarea de despgubiri. Rezilierea contractului de achiziie public poate fi pronunat de instana de contencios administrativ care poate stabili cuantumul despgubirilor solicitate de ctre reclamant, potrivit legii i contractului de achiziie public. c) prin manifestarea unilateral de voin a administraiei publice achizitoare. Astfel, potrivit art. 73 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, autoritatea contractant are obligaia de a denuna unilateral contractul de achiziie public, n cel mult 30 de zile de la data apariiei unor circumstane care nu au putut fi prevzute la data ncheierii contractului i care conduc la modificarea clauzelor contractuale n aa msur, nct ndeplinirea contractului respectiv ar fi contrar interesului public. n acest caz, particularul contractant are dreptul de a pretinde plata corespunztoare a prii din contractul de achiziie public ndeplinit, precum i recuperarea altor costuri aferente ndeplinirii acestuia, efectuate pn la data denunrii unilaterale a contractului (art. 73 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Potrivit acestor dispoziii legale, denunarea unilateral a contractului de achiziie public poate avea loc fr culpa particularului contractant, aceast msur fiind luat de administraia public achizitoare, ca o consecin a apariiei 144

unor mprejurri obiective care bulverseaz relaiile contractuale i fac ca executarea contractului s nu mai fie benefic interesului public. Denunarea contractului de achiziie public poate avea loc i ca urmare a apariiei unor situaii de impreviziune, altele dect fora major, care conduc la ncetarea contractului. Astfel de situaii de impreviziune n momentul ncheierii contractului pot fi: rzboaie, revoluii, incendii, inundaii sau orice alte catastrofe naturale, restricii aprute ca urmare a unei carantine, embargou etc. Aceste mprejurri excepionale, dac fac imposibil executarea contractului sau dac persist o perioad mai mare de 6 luni, sunt considerate cazuri de for major. n astfel de situaii, fiecare parte va avea dreptul s notifice celeilalte pri ncetarea de drept a contractului, fr ca vreuna dintre pri s poat pretinde celeilalte daune-interese, ntruct fora major exonereaz de rspundere. Dac circumstanele imprevizibile nu creeaz o imposibilitate de executare a contractului de achiziie public, ci doar fac mai costisitoare executarea obligaiilor pentru una din pri ori reclam modificarea unor clauze contractuale, de exemplu, prelungirea termenului contractului, prile, n virtutea obligaiei de solidaritatea, vor lua msurile necesare i vor suporta proporional costurile suplimentare pentru finalizarea executrii contractului. Dac achizitorul nu nelege s suporte o parte din costurile suplimentare extracontractuale determinate de circumstanele excepionale i imprevizibile sau dac executarea contractului nu mai este n beneficiul interesului public va avea loc denunarea unilateral a contractului de ctre achizitor sau, n caz contrar, renunare particularului cocontractant la contractul respectiv. Particularul contractant va avea dreptul la plata preului produselor livrate, lucrrilor executate sau serviciilor prestate pn n momentul denunrii unilaterale a contractului de achiziie public. Litigiile n legtur cu ncheierea, executarea i ncetarea contractului de achiziie public vor fi soluionate de ctre cele dou pri pe cale amiabil. Dac dup 15 zile de la nceperea procedurii negocierii directe, prile nu reuesc s rezolve divergenele aprute ntre ele, fiecare parte poate solicita ca litigiul s fie soluionat de ctre instanele judectoreti de contencios administrativ, potrivit art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. h. Procedura anulrii actelor i deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de achiziie public Procedura administrativ Potrivit art. 80 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, actele sau deciziile nelegale care determin nclcarea prevederilor prezentei ordonane de urgen pot fi atacate pe cale administrativ i/sau n justiie. Forma de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor nelegale este contestaia, sub sanciunea decderii, trebuie depus la autoritatea contractant, cu respectarea urmtoarelor termene: 145

- n cel mult 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; - n cel mult 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin, n orice mod, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; - n cel mult 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. Contestaia trebuie s cuprind, sub sanciunea decderii din dreptul de a mai formula ulterior o alt contestaie valabil, urmtoarele meniuni: - titlul acesteia, adic acela de contestaie; - actul sau decizia contestat; - interesele lezate prin actul sau decizia atacate i prejudiciile suferite sau pe care le va putea suferi contestatorul; - modul n care contestatorul ateapt s fie rezolvat cazul n spe i baza legal a propunerii. Potrivit art. 90 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, ndat dup primirea unei contestaii, autoritatea contractant verific contestaia, estimeaz temeinicia acesteia i poate adopta una din urmtoarele soluii: a) respingerea contestaiei printr-o hotrre motivat, pe care o va comunica, de ndat, contestatorului i celorlali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public; O astfel de soluie poate fi adoptat n cazul n care contestatorul a deczut din dreptul su de a formula contestaia, ca urmare a expirrii termenului prevzut de lege n acest scop, sau a nendeplinirii altor condiii procedurale. b) reinerea contestaiei n vederea soluionrii ei pe fond, n cazul n care aceasta a fost formulat cu respectarea cerinelor legale. n acest din urm caz, autoritatea contractant are obligaia s adopte o rezoluie motivat care va fi comunicat contestatorului i celorlali participani nc implicai n procedura atribuirii contractului de achiziie public, n termen de cel mult 10 zile lucrtoare de la data naintrii contestaiei. n termen de dou zile lucrtoare de la primirea rezoluiei, contestatorul are obligaia s notifice autoritii contractante acordul sau refuzul su cu privire la eventualele msuri corective decise de aceasta. n cazul n care contestatorul notific autoritii contractante acordul su cu privire la rezoluia i msurile corective stabilite de aceasta, el decade din dreptul de a ataca n justiie aceste decizii, inclusiv din dreptul de a interveni n proces n interesul unei alte persoane (art. 90 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Ori de cte ori autoritatea contractant reine, n vederea soluionrii, mai multe contestaii mpotriva aceleiai decizii, ea are obligaia s soluioneze, n mod unitar, toate contestaiile primite, avnd n vedere respectarea principiului tratamentului egal al contestatorilor. n soluionarea contestaiilor, autoritatea contractant poate decide msuri corective de modificare sau revocare a actelor i deciziilor nelegale ori anularea 146

unor activiti n legtur cu acestea, n scopul conformrii dispoziiilor legale (art. 91 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Orice msur corectiv dispus de autoritatea contractant trebuie s fie precizat n rezoluia adoptat de aceasta. Pn la soluionarea contestaiei, autoritatea contractant suspend, n mod obligatoriu, procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public n cauz. Aceast decizie poate fi luat numai dac contestaia a fost formulat n termenul legal (art. 85 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Suspendarea poate fi dispus i n cazul n care autoritatea contractant primete o notificare privind introducerea unei aciuni n justiie. Perioada de suspendare aferent soluionrii unei contestaii este de 30 de zile, ns, n situaii excepionale aceasta poate fi prelungit pn la 60 de zile de la data naintrii contestaiei ctre autoritatea contractant. Decizia de suspendare se comunic, de ndat, de ctre autoritatea contractant contestatorului, precum i tuturor participanilor, nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public la data naintrii contestaiei sau primirii notificrii privind introducerea unei aciuni n justiie. De la regula potrivit creia autoritatea contractant are obligaia de a suspenda procedura atribuirii contractului de achiziie public, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 prevede i anumite excepii. Astfel, potrivit art. 85 alin. 4 din aceast ordonan de urgen, autoritatea contractant are dreptul de a nu suspenda aceast procedur n oricare dintre urmtoarele situaii: a) contestaia nu este naintat n termenul sau nu este ntocmit n conformitate cu cerinele prevzute de lege; b) contestaia este, n mod evident, nejustificat sau coninutul acesteia este neserios; c) prin suspendarea aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public exist pericolul iminent de a afecta grav un interes public major, pe care autoritatea contractant trebuie s fie n msur s l argumenteze. Dei dispoziiile art. 85 alin. 4 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 las s se neleag faptul c autoritatea contractant are un drept de apreciere asupra suspendrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public n aceste situaii, suntem de prere c, n realitate, autoritatea contractant are doar dreptul de apreciere asupra existenei acestor mprejurri, iar, n caz afirmativ, are obligaia de a nu suspenda aceast procedur. Numai astfel, textul de lege la care ne referim are o justificare logic, ntruct nu ne putem imagina c dei contestaia este depus dup expirarea termenului legal, autoritatea contractant poate dispune suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziie public, n loc s procedeze la respingerea contestaiei, n conformitate cu prevederile art. 89 alin. 2 i 4 coroborate cu cele ale art. 90 alin. 1 lit. a) din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001. Autoritatea contractant are obligaia de a face cunoscut primirea contestaiei sau a notificrii privind introducerea unei aciuni n justiie, precum i de a comunica decizia sa motivat de a suspenda sau nu procedura de atribuire a 147

contractului de achiziie public tuturor participanilor nc implicai n aceast procedur, anexnd copie de pe contestaia sau notificarea primit. Participanii nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public au dreptul de a adera la contestaia naintat autoritii contractante, prin comunicare scris depus la sediul acestei autoriti, n termen de 5 zile de la primirea ntiinrii privind primirea unei contestaii. Cei care ader la o contestaie au aceleai drepturi i rspunderi cu cel care a iniiat contestaia. Participanii nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public, care nu se asociaz unei contestaii, n condiiile legii, pierd dreptul de a ataca att pe cale administrativ, ct i n justiie, actul sau decizia invocat ca nelegal prin acea contestaie. Procedura judectoreasc Aciunea n justiie mpotriva deciziilor sau altor acte ilegale ale autoritii contractante poate fi formulat de ctre contestator, n termen de 30 de zile de la data primirii rezoluiei motivate prin care a fost soluionat contestaia sau, n cazul n care nu a primit nici un rspuns, de la data expirrii termenului de soluionare a contestaiei. Termenul de 30 de zile este un termen de decdere (art. 93 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Potrivit art. 80 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui circumscripie teritorial se afl sediul autoritii contractante, prin derogare de la prevederile art. 10 alin 2 din Legea nr. 554/2004, care consacr n aceast materie, o competen teritorial alternativ a instanelor judectoreti. Aadar, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 menine n domeniul competenei teritoriale a instanei judectoreti regula procedural de drept comun prevzut n art. 5 C.proc.civ. Hotrrea tribunalului poate fi atacat cu recurs la secia de contencios administrativ a Curii de apel. Calitatea procesual activ n astfel de litigii aparine contestatorului, adic persoanei care a atacat, pe cale administrativ, deciziile sau alte acte ilegale ale autoritii contractante, dar i alte persoane fizice sau juridice pot promova o astfel de aciune judectoreasc. Astfel, potrivit art. 81 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, orice persoan fizic sau juridic, care are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecin direct a unui act sau decizii nelegale adoptate de autoritatea contractant, poate ataca pe cale administrativ i judectoreasc aceste acte. Din analiza acestor dispoziii legale rezult c, pentru a promova o aciune judectoreasc avnd ca obiect anularea unui act sau a unei decizii nelegale a autoritii contractante, o prim condiie const n aceea ca reclamantul s justifice un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public, nefiind necesar dovedirea unui drept al acestuia, lezat prin actul sau decizia atacat. A doua condiie se refer la faptul ca reclamantul s fi suferit, s sufere sau s existe riscul de a suferi n viitor un prejudiciu ca urmare a actului sau deciziei 148

nelegale, ceea ce nseamn c acesta trebuie s fac dovada prejudiciului invocat. Cele dou condiii trebuie s fie ndeplinite n mod cumulativ. O alt condiie procedural pentru promovarea aciunii judectoreti o reprezint ndeplinirea procedurii administrative prealabile. Astfel, potrivit art. 81 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, aciunea n justiie se introduce numai dup epuizarea cii de atac a contestaiei pe cale administrativ i numai dac are acelai obiect ca i contestaia. Acest text de lege prevede, n continuare, dei nu mai era necesar, c aciunea n justiie se introduce numai atunci cnd autoritatea contractant nu a rspuns contestaiei n termenul prevzut de lege ori atunci cnd contestatorul nu este satisfcut de rspunsul primit. De la regula obligativitii ndeplinirii procedurilor administrative prealabile pentru promovarea aciunii n anularea actelor i deciziilor nelegale ale autoritii contractate exist urmtoarele excepii: Astfel, potrivit art. 81 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001, poate introduce o aciune n justiie, fr ca n prealabil s fi naintat o contestaie pe cale administrativ: a) orice persoan fizic sau juridic neimplicat n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public cu respectarea urmtoarelor condiii: - a fost publicat anunul de atribuire a contractului de achiziie public; - nu a expirat termenul de 15 zile de la data publicrii acestui anun; b) orice participant nc implicat n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public, dar numai pentru a ataca msurile corective decise de autoritatea contractant ca efect al soluionrii contestaiei, dac apreciaz c aceste msuri sunt nelegale. n mod eronat, n art. 81 alin. 3 lit. b) din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 se face distincie, sub aspectul ilegalitii msurilor corective, ntre nclcarea prevederilor acestei ordonane de urgen i nclcarea principiilor care stau la baza atribuirii contractului de achiziie public prevzute n art. 2 al aceleiai ordonane; c) orice ofertant, numai n cazul n care autoritatea contractant ncheie contractul de achiziie public mai devreme de 7 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public. i n aceast situaie, aciunea poate fi promovat n acelai termen de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire a contractului. Persoana fizic sau juridic are obligaia de a notifica, de ndat, autoritii contractante despre introducerea aciunii n justiie, precum i de a asigura primirea notificrii de ctre aceast autoritate n cel mult 3 zile lucrtoare de la data introducerii aciunii (art. 83 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). n termen de cel mul 10 zile de la introducerea unei aciuni n justiie, instana de judecat poate hotr, la cererea reclamantului, luarea unor msuri cu caracter provizoriu pn la soluionarea pe fond a cauzei, dup cum urmeaz: a) suspendarea aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public; 149

b) oprirea implementrii oricrei decizii a autoritii contractante privind continuarea acestei proceduri. Aceste msuri provizorii pot fi luate numai la cererea expres a reclamantului care invoc un prejudiciu grav i iminent, n scopul de a elimina acest prejudiciu sau de a preveni lezarea intereselor persoanei n cauz. Pentru a dispune aceste msuri, instana judectoreasc trebuie s verifice temeinicia cererii reclamantului i va dispune admiterea sau respingerea cererii acestuia, dup cum o va gsi sau nu ntemeiat. La soluionarea cererii de luare a acestor msuri provizorii, instana de judecat poate lua n considerare consecinele probabile ale acestor msuri asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi lezate prin msurile respective, inclusiv interesul public i poate s nu decid astfel de msuri n situaia n care consecinele negative al acestora pot fi mai mari dect beneficiile lor (art. 94 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). n cazul n care instana decide luarea uneia dintre msurile cu caracter provizoriu, soluionarea pe fond a cauzei va avea loc n regim de urgen i, oricum, nu ntr-un termen mai mare de 60 de zile de la data introducerii aciunii (art. 94 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Cu alte cuvinte, suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziie public sau alte msuri provizorii nu pot dura o perioad mai mare de 60 de zile. Soluionarea aciunii judectoreti se face cu citarea prilor, fiecare parte susinndu-i propriul punct de vedere i prezentnd dovezile necesare. Procedura judectoreasc aplicabil acestor litigii este cea reglementat de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Participanii nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public au dreptul de a formula, la instana competent, cereri de intervenie n termen de 5 zile de la primirea ntiinrii privind introducerea aciunii n justiie. Cei care nu au formulat cereri de intervenie n acest termen pierd dreptul de a ataca pe cale administrativ i n justiie actul sau decizia mpotriva creia s-a introdus aciunea n justiie (art. 88 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Examinnd pe fond aciunea, instana de contencios administrativ poate pronuna urmtoarele soluii: a) anularea deciziei nelegale atacate sau a altui act de autoritate ilegal; b) dispunerea unor msuri de corectare, modificare sau care asigur corectarea sau modificarea acestor acte sau decizii, inclusiv a specificaiilor tehnice care au caracter discriminatoriu ori a altor cerine care au acelai caracter din orice document legat de procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Persoana fizic sau juridic creia i s-a cauzat un prejudiciu printr-o decizie ilegal a autoritii contractante poate solicita acordarea de despgubiri printr-o aciune separat, introdus ulterior anulrii deciziei respective pe cale administrativ sau judectoreasc. Aciunea n justiie avnd ca obiect acordarea de despgubiri se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crei circumscripie 150

teritorial se afl sediul autoritii contractante, iar mpotriva hotrrii tribunalului se poate declara recurs la secia de contencios administrativ a Curii de apel. Dovada ilegaliti deciziilor sau altor acte ilegale ale autoritii contractante care au cauzat prejudiciul invocat de ctre reclamant se face fie cu hotrrea judectoreasc irevocabil prin care au fost anulate aceste acte administrative, fie prin unele acte adoptate de autoritatea contractant prin care a luat msurile corective ca urmare a contestaiei formulate de persoana fizic sau juridic pgubit (art. 96 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). 14. Contractul de achiziii publice prin licitaie electronic a. Aspecte generale privind procedura licitaiei electronice Dup cum reiese din denumirea sa, acest contract de achiziii publice se atribuie prin procedura licitaiei electronice. Aceast procedur a fost reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 20/2002, care prevede n art. 5 c autoritile contractante care au obligaia s aplice aceast procedur, produsele, serviciile i lucrrile care urmeaz s fie achiziionate prin licitaie electronic, precum i pragurile valorice pn la care se aplic noua reglementare se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Aceeai ordonan prevede n art. 13 c este exceptat de la aceast procedur atribuirea contractelor de achiziie public prevzute de art. 6 alin. 4, art. 7 i 8 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001. Orice persoan fizic sau juridic are dreptul de a participa la procedura de atribuire a contractului de achiziie public numai dup nregistrarea sa n sistemul electronic. nregistrarea sau rennoirea nregistrrii ca furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii publice n sistemul electronic va fi refuzat, dac solicitantul se afl n una din urmtoarele situaii: a) este n stare de faliment ori lichidare, afacerile i sunt administrate de un judector-sindic sau activitile sale comerciale sunt suspendate ori este ntr-o situaie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege; b) nu respect procedurile i normele de utilizare i securitate cu privire la nregistrarea sau rennoirea nregistrrii n sistemul electronic, stabilite de operatorul acestuia. Dac aceste situaii intervin dup nregistrarea n sistemul electronic, precum i n cazul n care un furnizor, executant sau prestator refuz ncheierea contractului de achiziie public atribuit prin procedura licitaiei electronice ori nu i ndeplinete obligaiile asumate printr-un asemenea contract se va dispune suspendarea calitii acestuia de utilizator al sistemului electronic. Aceeai msur se va dispune i n cazul n care operatorul sistemului electronic primete o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil pronunat mpotriva unui furnizor, executant sau prestator, n litigiile ce decurg din aplicarea Ordonanei Guvernului nr. 20/2002. Suspendarea se aplic pe o durat de cel mult un an de la data publicrii n sistemul electronic a hotrrii judectoreti sau de la data intervenirii celorlalte 151

cazuri care impun luarea acestei msuri administrative (art. 631 i art. 64 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). Potrivit art. 101 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, nregistrarea n sistemul electronic de achiziii publice este valabil pe o perioad de un an de zile de la data nregistrrii, dup care persoanele fizice i juridice, precum i autoritile contractante pot solicita rennoirea nregistrrii n condiiile i procedura stabilite de operatorul sistemului electronic. Operatorul sistemului electronic are dreptul de a cere oricrei persoane fizice sau juridice care solicit nregistrarea n sistemul electronic s prezinte documente edificatoare prin care s dovedeasc atestarea ori apartenena din punct de vedere profesional sau nregistrarea sa ca persoan juridic, n conformitate cu legislaia din Romnia sau din ara n care este stabilit solicitantul. n fine, potrivit art. 8 alin 3 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, toate autoritile contractante, stabilite de Guvern, au obligaia s se nregistreze n sistemul electronic. b. Fazele procedurii licitaiei electronice Procedura licitaiei electronice cuprinde urmtoarele faze: - publicarea anunului de participare; - nscrierea solicitanilor; - preselecia solicitanilor; - comunicarea documentaiei de elaborare i prezentare a ofertei; - evaluarea ofertelor; - comunicarea rezultatului evalurii; - ncheierea contractului; - publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public. Autoritile contractante au obligaia de a face cunoscut, n mod public, prin mijloace electronice intenia de a efectua achiziii publice. Anunul de intenie va fi publicat n sistemul electronic, separat pentru produse, lucrri i servicii n cel mult 30 de zile de la data intrrii n vigoare a bugetului de stat sau de la obinerea unei surse de finanare extrabugetare. Anunul de intenie trebuie s cuprind cel puin contractele de achiziie public previzionate pn la sfritul anului bugetar a cror valoare estimat, exclusiv taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mare dect echivalentul n lei a 100.000 Euro. Pentru contractele cu o valoare estimat mai mic dect aceast sum, publicarea anunului de intenie este opional. Publicarea anunului de intenie nu creeaz autoritii publice obligaia de a efectua respectiva achiziie public (art. 15 alin. 4 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). Publicarea anunului de participare la licitaia electronic

152

n scopul asigurrii unei transparene maxime, orice autoritate contractant are obligaia s transmit spre publicare n sistemul electronic un anun de participare n toate cazurile n care aplic procedura licitaiei electronice. Anunul de participare trebuie s cuprind, cel puin, urmtoarele informaii: - elementele de identificare a autoritii contractante; - procedura aplicat pentru fiecare faz a atribuirii contractului de achiziie public; - tipul contractului de achiziie public pentru care sunt solicitate oferte; - locul de livrare a produselor, amplasamentul lucrrii sau locul de prestare a serviciilor; - natura i cantitatea produselor ce se vor achiziiona, natura i cerinele de execuie, caracteristicile generale ale lucrrii, categoria serviciilor ce se vor achiziiona i descrierea acestora; - indicaii referitoare la posibilitile ofertanilor de a depune ofert pentru o parte sau pentru ntreaga cantitate de produse; - data limit de livrare a produselor, termenul limit de execuie a lucrrii, durata sau termenul limit de prestare a serviciilor; - modalitatea de obinere a unui exemplar al documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei; - costul i condiiile de plat pentru obinerea acestui exemplar; - data limit pentru solicitarea clarificrilor; - data limit pentru depunerea ofertelor; - modalitatea de depunere a ofertelor; - limba sau limbile n care trebuie redactate ofertele; - data, ora i locul deschiderii ofertelor; - garaniile pentru participare solicitate; - modalitile principale de finanare i de plat i/sau referirile la prevederile care le reglementeaz; - forma juridic n care trebuie s se legalizeze asocierea grupului de ofertani crora li s-a atribuit contractul de furnizare (unde este cazul); - informaii privind condiiile de eligibilitate, precum i cerinele minime cu privire la capacitatea tehnic i la cea economico-financiar pe care trebuie s le ndeplineasc ofertantul; - perioada pentru care ofertantul trebuie s i menin oferta valabil; - criteriul care va fi utilizat pentru atribuirea contractului; - interzicerea depunerii de oferte alternative (unde este cazul); - data publicrii n Sistemul electronic i numrul anunului de intenie sau menionarea inexistenei unui astfel de anun. nscrierea solicitanilor la licitaia electronic Orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii care dorete s participe la procedura licitaiei electronice pentru atribuirea unui 153

contract de achiziie public trebuie s se nscrie la aceast licitaie, n conformitate cu procedura stabilit de operatorul Sistemului electronic. n momentul nscrierii, fiecare solicitant va primi descrierea detaliat a procedurii de comunicare i a procedurii de generare electronic a documentelor care vor fi utilizate pe parcursul licitaiei electronice, respectarea acestor proceduri fiind obligatorie. Preselecia solicitanilor care particip la procedura licitaiei electronice Autoritatea contractant va face preselecia candidailor care i-au manifestat intenia de a participa la procedura licitaiei electronice, pe baza criteriilor publicate n anunul de participare i cu respectarea principiilor obiectivitii i nediscriminrii. n funcie de specificul obiectului contractului de achiziie public, autoritatea contractant poate stabili, ca i criterii de preselecie, ndeplinirea unor condiii minime referitoare la capacitatea tehnic i situaia economico-financiar ale solicitanilor. Numrul de candidai preselectai trebuie s se ncadreze ntre limita minim i limita maxim a intervalului precizat n anunul de participare sau s fie egal cu numrul precizat n anunul de participare, dar nu poate fi mai mic de 3 candidai preselectai (art. 201 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). n vederea preseleciei autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n anunul de participare data limit de primire a documentelor de calificare, care nu trebuie s fie mai devreme de 30 de zile de la data publicrii anunului de participare n Sistemul electronic (art. 21 alin. 2 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). Autoritatea contractant are dreptul de a accelera aplicarea procedurii, reducnd aceast perioad, dar nu la mai puin de 10 zile i numai n situaia n care, din motive de urgen, respectarea numrului de 30 de zile ar cauza prejudicii autoritii contractante. n acest caz autoritatea contractant are obligaia s includ n anunul de participare motivele aplicrii accelerate a procedurii de licitaie electronic (art. 21 alin. 3 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). Solicitanii au dreptul de a cere clarificri n legtur cu procedura de preselecie i cu documentele de calificare pn cel mai trziu cu 6 zile nainte de data limit de depunere a documentelor de calificare. Autoritatea contractant are obligaia de a pune la dispoziia tuturor solicitanilor, prin publicare n Sistemul electronic, rspunsurile la clarificrile cerute, cu cel puin 4 zile nainte de data limit de depunere a documentelor de calificare. Preselecia solicitanilor trebuie s se fac, ori de cte ori acest lucru este posibil din punct de vedere tehnic, prin utilizarea unei proceduri automate de verificare a ndeplinirii criteriilor, n condiii stabilite de operatorul Sistemului electronic, pe baza specificaiilor autoritii contractante. n cazul n care preselecia nu se poate realiza prin utilizarea unei proceduri automate, comisia de evaluare a autoritii contractante are obligaia s transmit participanilor rezultatul preseleciei n maximum 24 de ore de la luarea hotrrii, cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic. 154

Potrivit art. 24 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, rezultatul preseleciei, nsoit de motivaia corespunztoare, va fi pus la dispoziia tuturor solicitanilor prin intermediul Sistemului electronic. Comunicarea documentaiei de elaborare i prezentare a ofertei Documentaia de elaborare i prezentare a ofertei trebuie s conin cel puin informaiile din anunul de participare la procedura de atribuire a contractului de achiziie public prin licitaie electronic, precum i orice alte specificaii tehnice sau informaii de orice natur cu privire la produsele, lucrrile sau serviciile solicitate. n cazul n care evaluarea se va face dup criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere tehnico-economic, autoritatea contractant are obligaia s stabileasc un algoritm de calcul care s permit utilizarea unei proceduri automate de selectare a ofertei ctigtoare, ori de cte ori acest lucru este posibil din punct de vedere tehnic. Documentaia de elaborare i prezentare a ofertei trebuie s conin cuantumul garaniei de participare i perioada de valabilitate a acesteia care va fi, cel puin, egal cu perioada de valabilitate a ofertei. Potrivit art. 26 alin. 1 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, garania de participare se constituie de ctre ofertant n scopul de a proteja autoritatea contractant fa de riscul unui eventual comportament necorespunztor al acestuia pe ntreaga perioad pn la ncheierea contractului de achiziie public. Ofertantul va pierde garania de participare n urmtoarele situaii: a) i retrage oferta n perioada de valabilitate a acesteia; b) nu constituie garania de bun execuie n perioada de valabilitate a ofertei declarat ctigtoare; c) refuz s ncheie contractul de achiziie public n perioada de valabilitate a ofertei ctigtoare. Garania de bun execuie a contractului de achiziie public se constituie de ctre particularul contractant, n scopul asigurrii autoritii contractante de ndeplinirea ntocmai a obligaiilor contractuale asumate de acesta. O alt precizare important care trebuie nscris n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei se refer la data limit pentru depunerea ofertei care nu trebuie s fie mai devreme de 45 de zile de la data publicrii n Sistemul electronic a acestei documentaii (art. 29 alin. 1 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). Prin excepie de la aceast regul, autoritatea contractant are dreptul de a reduce perioad fixat pentru depunerea ofertelor n urmtoarele cazuri: - n cazul n care autoritatea contractant a publicat n anul respectiv un anun de intenie referitor la contractul de achiziie public ce urmeaz s fie atribuit. n acest caz, perioada de depunere a ofertelor nu poate fi mai mic de 26 de zile de la data publicrii n Sistemul electronic a documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei. Aceast excepie este valabil numai cu condiia ca anunul de intenie s fi fost transmis spre a fost transmis spre publicare de ctre 155

autoritatea contractant cu cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii anunului de participare, spre publicare; - din motive de urgen, respectarea termenului de 45 de zile pentru depunerea ofertei ar cauza prejudicii autoritii contractante. n acest caz, autoritatea contractant are dreptul de a accelera aplicarea procedurii de licitaie electronic prin reducerea termenului pentru depunerea ofertei, dar care nu poate fi mai mic de 10 zile de la data publicrii n sistemul electronic a documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei; - n cazuri excepionale n care, prin hotrre a Guvernului se va putea reduce aceast perioad, dar nu la mai puin de 5 zile de la data publicrii n sistemul electronic a documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei. Primirea solicitrilor de obinere a documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei i transmiterea documentaiei respective se fac prin utilizarea procedurii de comunicare stabilite de operatorul Sistemului electronic. Solicitanii au dreptul de a cere clarificri n legtur cu documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, pn cel mai trziu cu 8 zile nainte de data limit de primire a ofertelor. Corelativ acestui drept al ofertanilor, autoritatea contractant are obligaia de a pune la dispoziia tuturor solicitanilor, prin publicare n Sistemul electronic, rspunsurile la clarificrile primite, cu cel puin 6 zile nainte de data limit de primire a ofertelor. Ofertele i documentele care le nsoesc se realizeaz n form electronic, dac este cazul, prin utilizarea semnturilor electronice sau a criptografiei, conform procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic. Oferta are caracter ferm i obligatoriu, din punct de vedere al coninutului, pe toat perioada de valabilitate stabilit de autoritatea contractant i trebuie semnat electronic i transmis pn la data limit de primire a ofertelor. n cazul n care obiectul contractului de achiziie public include i furnizarea de produse, oferta de pre depus de fiecare furnizor trebuie s conin, n mod obligatoriu i costul transportului produselor la locul de livrare indicat de autoritatea contractant n anunul de participare. Evaluarea ofertelor i comunicarea rezultatului evalurii Deschiderea ofertelor n form electronic, n vederea evalurii lor, se face cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic. Evaluarea ofertelor trebuie s se fac, ori de cte ori este posibil din punct de vedere tehnic, prin utilizarea unei proceduri automate de aplicare a algoritmului de calcul prevzut n documentaia de prezentare i elaborare a ofertei, n condiii stabilite de operatorul Sistemului electronic, pe baza specificaiilor autoritii contractante. n cazul n care evaluarea nu se poate realiza, n tot sau n parte, prin utilizarea unei proceduri automate, comisia de evaluare a autoritii contractante are obligaia s transmit rezultatul evalurii, n maximum 24 de ore de la luarea hotrrii, cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic. 156

n scopul stabilirii ofertei ctigtoare autoritatea contractant are dreptul s recurg la o procedur de ofertare deschis. Astfel, pentru unul din criteriile de evaluare cuantificabile electronic, fiecare ofertant are posibilitatea s prezinte, ntrun interval de timp bine precizat, mai multe oferte consecutive a cror valoare s fie accesibil tuturor celorlali ofertani, fr a fi accesibil i identitatea titularului fiecrei oferte. Pentru fiecare ofertant plasarea unei noi oferte atrage neluarea n considerare a ofertei anterioare. La sfritul intervalului de timp stabilit de autoritatea contractant pentru depunerea ofertelor va fi declarat ctigtoare oferta cea mai avantajoas dintre cele existente, identitatea titularului ofertei ctigtoare devenind accesibil celorlali ofertani i autoritii contractante. Transmiterea comunicrii privind rezultatul stabilirii ofertei ctigtoare ctre ofertani se realizeaz n termen de 5 zile, prin utilizarea procedurii de comunicare stabilite de operatorul Sistemului electronic. n cazul aplicrii accelerate a procedurii de licitaie electronic acest termen este de 24 de ore. c. ncheierea contractului de achiziie public n procedur electronic Autoritatea contractant are obligaia de a ncheia contractul de achiziie public cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare. Dac ofertantul adjudecatar refuz s ncheie contractul, autoritatea public are urmtoarele posibiliti: a) de a invita ofertanii, n ordinea descresctoare a clasamentului, n vederea ncheierii contractului; b) de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. Ordonana Guvernului nr. 20/2002 prevede n art. 38 alin. 3 i 4 c autoritatea contractant are obligaia de a ncheia contractul de achiziie public cu ofertantul adjudecatar n perioada de valabilitate a ofertelor, dar numai dup 15 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul stabilirii ofertei ctigtoare. Aceeai ordonan prevede n art. 40 c ncheierea contractului de achiziie public n form electronic se realizeaz conform procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic. Contractul se semneaz electronic de ctre pri, o copie de pe acesta fiind stocat de operator n vederea asigurrii mijloacelor de prob corespunztoare. De asemenea, n cazul n care autoritatea contractant stabilete n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei obligativitatea ncheierii contractului altfel dect prin procedura electronic, contractul semnat electronic de ctre pri are natura juridic a antecontractului. Dei legea nu prevede, considerm c, n cazul n care autoritatea public refuz s semneze contractul de achiziie public, respectiv s l ncheie, n form scris, ofertantul adjudecatar poate solicita autoritii publice executarea acestor obligaii pe calea unei aciuni judectoreti de drept comun, ntemeiat pe Legea contenciosului administrativ. Ofertantul invitat de autoritatea contractant pentru ncheierea contractului de achiziie public are obligaia de a constitui garania de bun execuie n conformitate cu prevederile cuprinse n documentaia pentru elaborarea 157

i prezentarea ofertei. Dac garania de bun execuie s-a constituit sub forma unei scrisori de garanie bancar, aceasta se constituie n anex la contractul de achiziie public. Autoritatea contractant are dreptul de a emite pretenii asupra garaniei de bun execuie, n limita prejudiciului creat, dac contractantul nu i ndeplinete obligaiile asumate prin contract. Executarea i ncetarea contractului de achiziie public prin procedur electronic au loc dup aceleai reguli i n aceleai condiii prevzute de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice, care reprezint dreptul comun n materie. d. Publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public Potrivit art. 43 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, autoritatea contractant are obligaia de a transmite, spre publicare, operatorului sistemului electronic un anun de atribuire a contractului de achiziie public, n termen de 30 de zile de la data ncheierii contractului. e. Anularea licitaiei electronice Potrivit art. 56 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, autoritatea contractant are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public n aceleai condiii prevzute de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice. f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autoritii contractante Potrivit art. 59 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, orice persoan fizic sau juridic ce are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un prejudiciu ca o consecin direct a nclcrii dispoziiilor legale, de ctre autoritatea contractant are dreptul de a ataca actul sau decizia nelegal a acesteia, n condiiile stabilite de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001. De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea unei aciuni n justiie, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a sistemului de achiziii publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze despre aceasta operatorul Sistemului electronic, anexnd copie electronic de pe contestaia sau notificarea primit. Aceeai autoritate contractant are obligaia de a comunica, prin mijloace electronice, operatorului Sistemului electronic toate actele i deciziile ulterioare contestaiei sau aciunii n justiie n cauz, n termen de dou zile lucrtoare de la emiterea sau primirea lor.

158

CAPITOLUL VI Formele de activitate ale administraiei publice Seciunea 1. Modaliti de activitate ale administraiei publice.

Administraia, ca form de activitate a statului i ca structur format din organe, autoriti, instituii, servicii publice etc., urmrete satisfacerea interesului general, a cerinelor societii i, n final, a cerinelor fiecrui membru al societii. Fiind activitatea cea mai complex, cu caracter continuu, a crei ntrerupere, poate s creeze prejudicii membrilor societii n parte, i a societii n ansamblul su, administraia public trebuie s acioneze, s utilizeze anumite forme de activitate. n principal, poliia administrativ i serviciul public1 sunt modalitile prin care administraia se manifest n concret. Cu ajutorul poliiei administrative, administraia urmrete s ordoneze activitile din societate, s delimiteze posibilitile de aciune ale particularilor, n aa fel nct acetia s nu prejudicieze interesele celorlali, ordinea juridic necesar vieii sociale. Activitatea administraiei este subordonat legilor. De aceea, administraiei i revine misiunea, ca pe baza i n limitele stabilite de lege, s impun regulile necesare asigurrii ordinii sociale ceea ce corespunde exercitrii poliiei administrative2. Dar activitatea administraiei nu se limiteaz la ordonarea relaiilor din societate, ci, ea preia anumite activiti, cerine sociale s le rezolve direct, ori, n anumite situaii, autorizeaz pe particulari s execute ei o astfel de activitate ori le concesioneaz activiti care prin specificul lor revin, din principiu administraiei. Este ceea ce se cheam activitatea de serviciu public, de activitate n interesul publicului. Recapitulnd, putem spune c aciunea administraiei publice, ca activitate executiv subordonat legii mbrac dou forme principale, respectiv poliia administrativ preventiv i serviciul public, fiecare avnd un specific aparte, dar ambele contribuind la realizarea interesului general. Poliia administrativ, activitatea de poliie administrativ urmrete s stabileasc limitele de aciune ale particularilor i n anumite situaii ale altor organe ale administraiei publice (ex. stabilirea limitei de vitez pe o anumit poriune de drum public este obligatorie pentru toi conductorii de autovehicule, fie c acetia sunt particulari, fie c sunt n serviciul unei autoriti publice), s ordoneze modalitile de aciune din cadrul societii. Serviciul public, preia acele activiti care fie c nu pot fi executate de ctre particulari datorit naturii lor (ex. serviciul de stare civil, de ordine public, de paapoarte etc.), fie datorit faptului c aceste activiti nu sunt rentabile pentru particulari. Este tiut faptul c prin aciunile lor, particularii urmresc obinerea unui profit, a unor beneficii i mai puin acte caritabile (n cazul asociaiilor i fundaiilor, de fapt particularii nu fac acte de
1 2

Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 273 Ibidem.

159

ntreprindere care s le aduc profit, ci ei colecteaz fonduri i le redistribuie sau execut alte aciuni de organizare, pentru care n mod direct sau indirect sunt recompensai material sau moral. Activitatea particularilor n aceste fundaii, asociaii nu se transform ntr-o activitate cu specificul unui serviciu public, fcndu-se cu intermitene, pe cnd serviciul public se caracterizeaz printr-o aciune continu, nentrerupt etc. Rezult c activitatea de poliie administrativ este o activitate de dispoziie, de ordonare de reguli, iar activitatea de serviciu public este o activitate de executare, de gestiune, de prestaie. Activitatea administraiei trebuie s se adapteze cerinelor sociale a cror dinamic impune acesteia o perfecionare a activitilor sale. Pe msur ce apar noi domenii ale vieii sociale i formele de activitate administrativ trebuie extinse sau adaptate. Un singur exemplu credem c este edificator. Dac pn n 1990 exista cte un singur serviciu public de radio i televiziune aflate sub controlul total al autoritilor statului, n noile condiii politico-sociale, economice etc., crearea unor posturi particulare de radio si televiziune a impus administraiei statului, nfiinarea Consiliului Naional al Audiovizualului, autoritate public administrativ autonom, serviciul public general al statului care ordoneaz activitatea posturilor de radio i televiziune publice i private, condiiile de emisie i alte activiti care, dac nu sunt respectate, autoritatea administrativ citat poate suspenda sau retrage licena de emisie ori autorizaia de funcionare. Uneori administraia, cu respectarea cadrului legal poate limita anumite demersuri ale particularilor pn la suprimarea lor. ntregul demers al aciunilor administraiei publice trebuie subordonate urmtoarelor comandamente: a) legalitate; b) realizarea (ocrotirea) interesului general. Ct privete legalitatea, aspect asupra cruia vom reveni, administraia poate, prin msuri temporare s depeasc limitele legalitii sau poate propune autoritii legiuitoare un proiect de amendare a legislaiei existente, fr a se situa n afara cadrului constituional, fr ca drepturile i libertile fundamentale s fie afectate.

Seciunea 2. Poliia administrativ. Noiune i clasificare

1. Noiunea de poliie administrativ O societate uman organizat statal, democratic, accept separaia puterilor statale, ca sistem de funcionare, ceea ce creeaz premisele organizrii ntregii activitii sociale pe baza unor reguli de conduit clare i stabile. Iniial, noiunea de poliie avea un sens larg, juridic, desemnnd modalitile de comand prin care se realizeaz scopurile societii politice. De aici, i asocierea total cu noiunea de Stat poliienesc, sau autoritar. Mai trziu, pe msur ce societile umane se democratizeaz, i sunt recunoscute drepturi i liberti fundamentale ale 160

omului, scopul administraiei ncepe s dobndeasc alte valene, ea trebuie s respecte ntocmai legea, lund n acelai timp msurile necesare, subsecvente legilor, specifice activitii de executare, de a stabili n concret msurile de ordine impuse particularilor. Scopul poliiei administrative este unul preventiv urmrind s evite nclcarea ordinii sociale stabilit prin lege. Limitele ordinii juridice sociale pot fi relativ apreciate de ctre agentul de poliie administrativ n raport cu situaia de fapt existent la un moment dat. La polul opus poliiei administrative se afl poliia judiciar. Ea acioneaz, post factum, dup ce ordinea public a fost nclcat, s-a svrit o fapt grav care ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni, rolul poliiei judiciare fiind mai complex pentru c trebuie s constate fapta, s identifice pe autorul sau autorii acesteia, s strng probele necesare stabilirii situaiei, a mprejurrilor n care s-a produs nfrngerea ordinii publice legale i trimiterea concluziilor ctre autoritatea judectoreasc competent s aplice msurile legale, sanciunea. Rezult c poliia judiciar are rol represiv indirect n cele mai multe situaii. Ea nu sancioneaz direct pe fptuitor dect n unele cazuri excepionale sanciunea fiind aplicat de puterea judectoreasc instituionalizat, instana de judecat. Dac legea norma primar nu condiioneaz exercitarea unui drept sau a unei liberti fundamentale, atunci autoritatea de poliie, nu poate institui o altfel de autorizare prealabil, pentru c s-ar nclca, prin limitare sau anihilare, un drept fundamental. Rezult c autoritatea de poliie trebuie s respecte totdeauna drepturile i libertile fundamentale. Decizii sau msuri individuale Prin lege se reglementeaz cadrul juridic general permisiv sau prohibitiv al particularilor. Rolul poliiei este de aplicare a legilor, viznd n acelai timp i interesul general necuantificat prin lege pentru c legiuitorul nu a avut sau nu a putut face acest lucru, lsnd cmp liber de manifestare autoritii de poliie administrativ. Spre exemplu, prin lege nu se poate stabili c o manifestare public un miting, un mar de protest etc., se pot desfura numai dou ore. Dar prin autorizaia prealabil, pe care o d primarul localitii n calitatea sa de agent de poliie administrativ, se poate lsa la latitudinea poliiei care supravegheaz manifestarea autorizat ca, n caz de dezordine grav, existena unor astfel de situaii ce ar genera pierderea controlului asupra demonstranilor, s poat interveni pentru mprtierea manifestanilor. n acest sens, structura instituional competent jandarmeria, poliia general, de ordine public etc. fie nmneaz un ordin scris organizatorilor demonstraiei, fie prin mijloace sonore cere imperativ demonstranilor s se mprtie ntr-un timp dat, dup care prin for procedeaz la mprtierea acestora. Noiunea de ordine public. Dei exist o lege special ce face referiri generale la ordinea i linitea public nu este definit in terminis noiunea de ordine public. n art. 5 din Codul civil romn se arat c nu se poate deroga prin convenii sau dispoziii particulare de la legile care intereseaz ordinea public i 161

bunele moravuri. Nici Codul civil, nici Legea nr. 61/19911 nu definesc ordinea public, dar din economia textului din Cod i din cuprinsul legii speciale se pot trage concluzii necesare definirii generice a ordinii publice. Avem n vedere o ordine juridic general instituit prin ansamblul normelor juridice primare aa cum sunt ele stipulate n legi, ordonane sau ordonane de urgen. Dar poliia administrativ, acionnd n sensul material consacrat, urmrete ntrirea ordinii juridice existente, instituite, ntrind-o prin intermediul dispoziiilor pe care le emite. Orice derogare a poliiei administrative de la ordinea legal atrage cu sine i nelegalitatea actelor sale de poliie. innd seama c poliia administrativ, aparine puterii executive, actele sale trebuie s fie emise uneori n limitele reglementrilor primare, (prin lege), altfel acestea vor fi anulate de autoritile publice competente. Poliia administrativ trebuie s contribuie la meninerea i ntrirea ordinii publice, s urmreasc acest fapt, intervenind ori de cte ori constat o tendin de dezordine, i s o sancioneze. Orice manifestare ce depete ordinea social legal instituit, atrage dup sine intervenia poliiei administrative. Poliia administrativ trebuie s urmreasc unde ncepe i unde se termin ceea ce se cheam aciune privat protejat, comportament, intimitate, domiciliu, proprietate privat, libertate ca drept protejat etc. Circumscriind aceste elemente unei anumite ordini publice poate sau nu interveni. Spre exemplu, aerul i apa prin natura lor aparin tuturor i nu pot fi controlate dect aparent i foarte limitat. Pmntul, de asemenea este al tuturor, chiar dac el se afl din punct de vedere juridic n proprietatea unor persoane. De aici, concluzia c n comportamentul particular al fiecruia din noi nu trebuie s facem orice n aer, n ap sau pe pmnt, s le polum, distruge etc., pentru c orice astfel de manifestare atrage dup sine distrugerea unor interese publice i private, ordinea public necesar iar poliia administrativ are obligaia s intervin, indiferent c aceast poliie administrativ se numete Guvern, ministru, prefect sau primar. Rezult c poliia administrativ are un caracter limitat, ea privete legalitatea n comportamentul oamenilor, linitea i ordinea de exemplu, interzicerea claxonatului, amplasarea unor locuri publice unde se difuzeaz muzic (restaurante, discoteci) n locuri care s nu afecteze linitea locatarilor, mergnd pn la limitarea orelor cnd este permis o astfel de activitate etc. O alt component a ordinii publice o reprezint securitatea sau sigurana persoanelor prin obligativitatea unor reguli limitarea vitezei de circulaie a vehiculelor n localiti sau n apropierea colilor i a zonelor aglomerate, evacuarea n caz de poteniale calamiti naturale, incendii etc., sau salubritatea ce implic calitatea apei, a aerului, prevenirea epidemiilor, sntatea public, protecia consumatorilor etc. n situaii excepionale, limitele puterii de poliie pot fi lrgite pentru a da posibilitate agenilor publici s intervin mai operativ i mai hotrt, motivat c
1

Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unei norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 196 din 27 septembrie 1991, modificat prin Legea nr. 132/1996 i republicat n Monitorul Oficial nr. 9 din ianuarie 1997.

162

altfel, s-ar putea deteriora grav ordinea public i restabilirea acesteia este mai dificil de realizat. Este tiut c autoritatea legiuitoare, Parlamentul, edicteaz norme juridice generale (legi) a cror aplicare, revine organelor administraiei publice. n societate i desfoar activitatea att instituii publice, create de stat, ct i instituii, ntreprinderi particulare ori, activitatea de poliie administrativ are tocmai aceast misiune, de a stabili limitele aciunii particularilor care, n dorina lor de a-i satisface cerine personale directe (construirea unei locuine sau desfurarea unei activiti comerciale), au tendina de a urmri realizarea unui profit maxim fr a participa la cheltuielile publice ale Statului, ceea ce contravine interesului general ocrotit de stat i anume impunerea unei ordini sociale echitabile. Particularul ce desfoar o activitate comercial este interesat s nu plteasc nici un impozit, taxe sau alte asemenea obligaii, ci s-i nsueasc ntregul profit. Dar statul nu are venituri din activiti directe ale sale, fiindc activitatea statului este n primul rnd o activitate moral i echitabil i n condiiile date statul ar ajunge la un moment dat n imposibilitate de funcionare, fr resurse. Pentru aceste considerente, Statul intervine, stabilind o serie de reguli n limitele crora particularul poate desfura activiti comerciale, ori poate edifica o construcie. Aceste reguli, intervenii ale statului prin intermediul administraiei poart denumirea de poliie administrativ. Definiie: poliia administrativ reprezint ansamblul activitilor organelor administraiei publice prin care se stabilesc regulile generale i cele individuale n limitele crora se pot desfura aciunile particularilor fr ca prin aceasta ordinea social s fie prejudiciat. 2. Trsturile poliiei administrative Ca orice activitate uman poliia administrativ trebuie privit i analizat din dou puncte de vedere i anume:1 punctul de vedere material ce desemneaz o form de activitate, n cazul nostru activitatea de edictare a regulilor ce regleaz comportamentul oamenilor n ansamblul ordinii sociale. punctul de vedere organic sau formal care privete acele forme organizatorice, structuri ce contribuie la edictarea de norme, de reguli de conduit (Guvernul, Prefectul, Primarul, Ministerul de Interne etc.), fiind identificat cu personalul sau persoanele ce o exercit. Pornind de la definiia dat putem identifica anumite trsturi specifice poliiei administrative: a. poliia administrativ este o activitate desfurat exclusiv de autoriti publice, a cror competen este stabilit prin lege. Particularii nu pot direct stabili norme de poliie administrativ, n schimb ei pot primi delegare s stabileasc norme, de ordonare a unor comportamente n multe domenii, statul putnd, oricnd revoca aceste atribute delegate. b. cu precdere, activitatea de poliie administrativ reglementeaz aciunile particularilor. Instituiile, organele administraiei publice etc. acioneaz n limitele competenelor expres stipulate n actele de nfiinare ale acestora ceea
1

Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit Adminitratif, vol II, P.U.F. Ed. XI, 1990, pag.659

163

ce, n principiu, scoate de sus incidena poliiei administrative activitile acestora. c. este o activitate cu caracter - ordonator - preventiv, cu scopul de a nu fi prejudiciat ordinea social prin aciunile particularilor. Poliia administrativ acioneaz pentru a prentmpina producerea unor tulburri n societate sau limitarea consecinelor acestora cnd ele s-au declanat1. De asemenea, poliia administrativ trebuie privit i n comparaie cu poliia judiciar. Spre deosebire de poliia administrativ, care este preventiv, avnd ca misiune prevenirea infraciunilor i meninerea ordinii, poliia judiciar are o misiune preparatorie a instruciei judectorului2; d. poliia administrativ creeaz premisele desfurrii serviciilor publice, stabilind cadrul normativ al limitelor acestora; e. poliia administrativ vegheaz la pstrarea ordinii publice n societate sau chiar n anumite instituii publice. Ordinea public reprezint o anumit stare de fapt i de drept recunoscut prin lege i prin comportamentul oamenilor, un ansamblu de reguli care respect drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, protejeaz statul i autoritile sale. Asupra noiunii de ordine public ne putem raporta numai pornind de la anumite elemente, precum regimul politic, regimul juridic al proprietii etc., situaie n raport de care se pune i problema interveniei organelor de poliie administrativ pentru a preveni nclcarea ordinii publice sau meninerea acesteia. Ordinea public are anumite componente precum linitea, sigurana, securitatea, ntinderea efectelor unor aciuni nelegale etc. 3. Deosebirea dintre poliia administrativ i poliia judiciar Aa cum am artat poliia administrativ acioneaz preventiv3, cu scopul meninerii ordinii publice. n acest sens ea emite regulamente de poliie pentru a mpiedica dezordinea, n mod curativ. Poliia administrativ acioneaz n domeniul puterii executive, administrative a statului, pe cnd poliia judiciar acioneaz n domeniul puterii judectoreti, chiar dac n anumite mprejurri acelai agent de putere, funcionar public ndeplinete ambele forme de poliie. Spre exemplu, preedintele completului de judecat are competen de poliie administrativ, potrivit art. 122 Cod Procedur Civil, i, n aceast calitate, poate lua msuri pentru pstrarea ordinii i bunei-cuviine, nlturnd din sal pe cei care nu se conformeaz dispoziiilor sale, i n acelai timp este un agent al puterii judectoreti, fiind investit, n principal cu soluionarea cauzelor deduse judecii. Poliia judiciar are misiunea preparatoare a instruciei judectoreti, constnd dintr-un fel de cercetare prealabil, primirea denunurilor i a plngerilor4. Deci, poliia administrativ ia msuri pentru meninerea ordinii sociale prin edictarea de regulamente, ordine, decizii etc., iar poliia judiciar intervine dup ce ordinea social a fost nesocotit, fiind nclcate acele ordine preventivnormative dispuse. Aceste dou ipostaze ale aciunii autoritilor statului n
1 2

M. T. Oroveanu, op. cit. pag. 276. Octavian Oniga, Studiu comparativ asupra poliiei judiciare i instruciei criminale n legislaiile franceze si romn, Editura Tipografia Modern, Bucureti, pag. 13-15. 3 Octavian Oniga, op. cit. idem. 4 Ibidem.

164

desfurarea ordinii sociale pot cdea sub incidena i competena aceleai persoane. Rezult c agenii de poliie administrativ pot exercita i atribuii de poliie judiciar, cazul poliitilor, funcionari publici civili cum sunt denumii prin Statutul poliistului1 4. Categorii de poliie administrativ Autoritile administraiei publice pot avea o competen general de reglementare sau una special. De aici i mprirea poliiilor administrative n poliie general i poliie special. Cnd autoritatea de poliie poate reglementa n materii generale, aa cum este cazul Guvernului, Ministerului de Interne, suntem n prezena unor msuri de poliie general i a unor autoriti cu competene de poliie general. Dac legea stabilete pentru anumite autoriti domenii limitate spre a putea lua msuri suntem n prezena unor msuri i autoriti de poliie special al cror obiect l reprezent o categorie anumit de indivizi, cum este cazul spre exemplu, poliia administrativ a construciilor, poliia administrativ sanitar-veterinar, poliia mediului nconjurtor, a circulaiei rutiere, poliia de frontier, poliia transporturilor feroviare. Normele de poliie administrativ special au un grad de tehnicitate ridicat, de profesionalizare sporit i n acelai timp o limit i o asemnare a situaiilor cu care se confrunt. 5. Procedeele poliiei administrative Procedeele de poliie administrativ reprezint msurile, mijloacele de aciune. Sunt consacrate mai multe procedee, astfel: A. Reglementarea2 este procedeul general de activitate a administraiei, prin care se edicteaz reguli generale pentru asigurarea, meninerea i aprarea ordinii publice. Reglementarea presupune mai multe forme de aciune: a) O interzicere general - modalitate de aciune prin care administraia, n mod excepional ia msuri de interzicere a desfurrii unor activiti pe perioade de timp limitate. Trebuie inut seama dac interzicerea are drept obiect o facultate sau o libertate. Spre exemplu interzicerea de prsire a teritoriului naional o perioad de timp ct dureaz cercetrile ntr-o cauz penal sau interzicerea edificrii de construcii pn la aprobarea Planului de urbanism ntr-o localitate, interzicerea vnzrilor de animale n trguri n perioada de carantin etc. b) Autorizaie prealabil. Are drept scop o supraveghere a desfurrii unor activiti ce pot afecta interesul general, interesele consumatorilor, bugetul de stat. Autorizaia nu se poate refuza legal n domeniul rezervat drepturilor i libertilor garantate de Constituie: astfel, n anul 1991 au fost abrogate normele juridice ce condiionau vnzarea imobilelor de obinerea unei autorizaii administrative prealabile, (vezi Legea nr. 50/1991 privind autorizarea construciilor). c) O declaraie prealabil care permite autoritilor de poliie s fie informate permanent asupra desfurrii unei activiti.
1 2

Statutul poliistului este reglementat prin Legea nr. 360/2002 publicat n Monitorul Oficial nr. ........... din .......... M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 279 i urm.

165

B.Decizii sau msuri individuale. C. Constrngerea care intervine ca o msur de prevenire i determinare a unei dezordini. Dac o persoan se opune unei msuri dispuse de autoritatea public se poate ajunge la constrngere1. 6. Autoritile de poliie administrativ2. Poliia general se exercit n numele Statului, a judeului, oraului, comunei sau ministerelor. Dintre autoritile de poliie administrativ general enumerm: Guvernul. Are competena general de reglementare putnd lua msuri cu aplicabilitate la nivelul ntregului teritoriu naional. Ministerul Administraiei i Internelor. Are n subordine ntreaga poliie general a statului, avnd o competen general de a da instruciuni referitoare la exercitarea atribuiilor de poliie. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, asigur respectarea ordinii publice, dispune luarea msurilor corespunztoare, prevenirii i aprrii ordinii i linitii publice (art. 24 din Legea nr. 340/20043). Primarul care asigur ordinea public i linitea locuitorilor din orae i comune, n conformitate cu legile n vigoare i n baza art. 68 din Legea nr. 215/2001. 7. Cooperarea autoritilor de poliie Potrivit ierarhiei autoritilor administraiei publice ntr-o comun, ora, pot aciona simultan msuri de poliie administrativ dispuse de primar dispoziii, de prefect ordine sau de guvern hotrri. Pentru a prentmpina apariia unor contradicii ntre reglementrile ce se aplic simultan n condiiile artate, trebuie pe de o parte s existe o cooperare a autoritilor de poliie i s se aplice principiul ierarhiei forei juridice a actelor administrative. 8. Limitele puterii de poliie Activitatea de poliie se afl sub control judectoresc dar i ierarhic. Puterea de poliie se exercit n interes general dar, trebuie avute n vedere dac interzicerile, autorizaiile etc. reprezint drepturi i liberti fundamentale sau numai posibiliti. Aa cum am artat mai sus, dac domeniul de aciune al msurilor de poliie administrativ privete limitri de drepturi i liberti fundamentale, aceste msuri trebuie luate ca circumspecie, pentru a nu fi prejudiciate aceste drepturi.

Pentru detalii, vezi M. T. Oroveanu, pag. 280 i urm.; G. Vedel, P. Delvolve, Droit Administratif, op. cit., pag. 692 i urm. 2 Ibidem. 3 Legea privind instituia prefectului, nr. 340/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004.

166

Seciunea 3. Serviciul public 1. Noiunea serviciului public Prin natura sa, Administraia public este chemat s satisfac interesul general, nevoile societii. Atingerea acestui scop se poate nfptui prin nfiinarea unor organisme care s acioneze n concret. Acestea sunt serviciile publice menite s dea via administraiei i s realizeze nevoile oamenilor. Fr aceste servicii publice, Statul ar fi n imposibilitatea de a se manifesta n plenitudinea puterilor sale iar nevoile societii ar rmne doar un deziderat. De aceea se spune c statul este o cooperare a serviciilor publice organizate i controlate de guvernani1. Statul, administraia sa au misiunea de a da o anumit valoarea nevoilor societii, nevoi pe care i le asum drept sarcini publice, care urmeaz a fi satisfcute. Nu toate nevoile, cerinele societii sunt satisfcute de ctre Stat. Unele dintre aceste nevoi pot fi satisfcute i de ctre particulari, iar altele pe care statul le consider mai puin importante nu le satisface lsnd liber iniiativa privat. Deci, ca reprezentant al societii, Statul este n msur s satisfac anumite categorii de nevoi sociale pe care, odat asumate trebuie s le dea via, s le aduc la ndeplinire direct, cu ajutorul serviciilor publice sau prin acordarea unor faciliti particularilor. Modalitatea curent, concret de satisfacere a acestor nevoi, ca sarcini asumate, se realizeaz cu ajutorul serviciului public. Prin serviciu public primul scop urmrit este satisfacerea trebuinelor colectivitii umane la nivelul comunei, oraului, judeului sau la nivelul ntregii ri. Cnd statul d valoare unei cerine sociale, el stabilete i organismul care va realiza acea cerin social, stabilete serviciul public necesar. Administraia este preocupat numai de servirea oamenilor i urmrete mai puin avantaje financiare, ceea ce ne ndreptete s considerm serviciul public ca avnd o funcie moral. Ca n multe alte situaii din dreptul public, noiunea de serviciu public trebuie privit din dou puncte de vedere i anume: - din punct de vedere organic (formal); - din punct de vedere material. Din punct de vedere organic noiunea de serviciu se identific cu ansamblul instrumentelor, instituiilor, organelor, structurilor afectate realizrii unui interes general. Aceste organe sunt definite n Constituie sau n lege fie servicii publice descentralizate ale ministerelor, servicii publice locale, instituii publice, stabilimente publice, regii autonome etc. Din punct de vedere material sau funcional, prin serviciu public nelegem activitatea sau misiunea pe care administraia nelege s o execute, altfel spus, obiectul de activitate pe care l va realiza instituia public, stabilimentul public creat de ctre stat.

Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel, ediia a III-a, vol. II, Paris, 1929, pag. 59.

167

n legislaia recent1 se arat c serviciile publice de gospodrire comunal, reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interes local, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se asigur: alimentarea cu ap, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic produs centralizat, alimentarea cu gaze naturale, energie electric, transport public local, administraia domeniului public i a fondului locativ public, canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale etc. 2. Regimul juridic aplicabil serviciilor publice este unul diferit, derogator de la dreptul comun. Caracteristica tuturor serviciilor publice se circumscrie pe dou coordonate eseniale i anume: serviciu public realizeaz cerine de ordin general i, serviciu public n mod direct sau indirect aparine unei autoriti publice lucru ce presupune c un serviciu public revine ntotdeauna n competena unei autoriti publice care n realizarea acestei competene procedeaz la organizarea n concret a modului de realizare a activitii respective. Aa cum am artat mai sus, serviciul public ia natere dup ce o persoan public, o autoritate i asum obligaia satisfacerii unei cerine de interes general, d valoare juridic i obligatorie unei cerine a publicului, a cetenilor. Analiznd situaia serviciilor publice prestate de stat pentru satisfacerea interesului general vom observa c n afara importanei deosebite a nevoilor sociale pe care le satisface serviciul public unele dintre aceste servicii publice se organizeaz i datorit faptului c, pentru particulari, activitatea ca atare ar fi nerentabil. Ori, regula o reprezint gratuitatea serviciilor publice iar uneori i prestaia contra cost dar cu participarea unui suport financiar parial din partea autoritilor publice care au nfiinat serviciul. Interesul general este cel care impune crearea serviciului public. Atunci cnd se pune problema crerii unui serviciu public se analizeaz dac exist un interes general care s justifice acest fapt. Dac se apreciaz existena acestui interes general, administraia poate chiar monopoliza un anumit serviciu eliminnd particularii de la executarea lui din motive diverse (exist monopolului tutunului, al alcoolului) dar administraia poate permite i funcionarea n paralele a unei activiti private cu un serviciu public organizat de ea aa cum este cazul transportului n comun, n domeniul nvmntului, n domeniul sntii etc. Fa de cele artate mai sus achiesm la definiia dat n literatura de specialitate, serviciului public care este considerat ca un organism administrativ creat de stat, jude, ora sau comun cu o competen determinat, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a nfiinat pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o cerin cu caracter general creia iniiativa particular nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent2.

Legea serviciilor publice de gospodrire comunal, nr. 326/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 359 din 4 iulie 2001. 2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Bucureti, I. E. Marvan, 1934, pag. 123.

168

3. Trsturile caracteristice ale serviciului public i criterii de identificare A. Serviciul public se definete prin urmtoarele trsturi: se realizeaz o activitate de utilitate public; are caracter permanent i se afl continuu ntr-un raport juridic cu administraia public care l-a nfiinat i organizat, care este n msur s-i sporeasc ori s-i restrng sfera atribuiilor, a competenelor; serviciul public presteaz activiti n diferite forme n mod general, continuu i egal pentru toi membrii colectivitii care au acces nengrdit la serviciul public; avnd nsuirea de a realiza o activitate de utilitate social pe care statul i-a asumat-o, serviciul public trebuie executat indiferent de costuri, neputnd fi ntrerupt fr a prejudicia interesul general; de exemplu: transportul n comun, furnizarea energiei electrice, a gazelor, a asistenei sociale, nu pot fi ntrerupte. Serviciul public este specializat pentru a-i da mai mult eficien i operativitate. B. Identificarea serviciilor publice Activitile ce se desfoar n interesul publicului sunt multiple i diversificate. Uneori cnd se nfiineaz un organism pentru realizarea unor nevoi nu se stabilete i regimul juridic. Pentru a putea ti dac o anumit activitate sau un organism ndeplinete condiiile unui serviciu public se cer a fi aplicate anumite principii pe baza crora s se determine regimul juridic al unui serviciu2. Intenia autoritilor care au nfiinat un organism este esenial. Modul n care i-a stabilit atribuiile, modul de organizare, suportul financiar (finanarea activitii) controlul administraiei asupra activitii desfurate i alte criterii, pot determina regimul juridic aplicabil. Acestea se regsesc n coninutul actului de nfiinare din care se poate constata intenia subiectiv a autoritii publice manifestat n momentul nfiinrii organismului. Regimul juridic rezultat din intenia administraiei publice care a abilitat serviciul poate fi stabilit i de ctre autoritatea judectoreasc cu ocazia unui litigiu3. De cele mai multe ori n actele de nfiinare a unor servicii publice se prevede expres c este vorba de un serviciu public cruia i se aplic un regim juridic de drept public. 4. Principiile activitii serviciilor publice4 Ca orice activitate public ce se desfoar pe baza unor norme de drept public dispuse unilateral de ctre autoritile publice, desfurarea activitii serviciilor publice se nfptuiete dup anumite principii: a) principiul evoluiei sau al concordanei cu cerinele generale. Presupune c serviciul public trebuie continuu adaptat n raport cu dinamica relaiilor i cerinelor societii. Dac nevoile societii dispar, dispare i serviciul public. Dac nevoile societii cunosc o intensitate sau o importan deosebit atunci i serviciul public trebuie adaptat acestor cerine;
1 2

Idem, pag. 126. Erast D. Tarangul n A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III, Domeniul public i serviciul public, Bucureti, 1993, Ed. Proarcadia, pag. 61 i urm. 3 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 294 i urm. 4 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 298 i urm.

169

b) principiul adaptabilitii care se deduce din primul i presupune c la un moment dat dei cerinele sociale nu au disprut totui meninerea unui serviciu public nu se mai justific activitatea ca atare fiind dat spre executare unor particulari; c) principiul specializrii i al profesionalizrii. Dac administraia public are o competen general serviciul public este specializat, creat pentru anumite domenii de activitate iar funcionarii din cadrul serviciului public desfoar o activitate ca profesiune, ca specializare. Fiind un serviciu profesionalizat, serviciul public se poate adapta continuu la dinamica relaiilor sociale neputndu-se invoca o anumit stabilitate, drepturi ctigate pentru funcionari sau de ctre beneficiari. Puterea discreional a administraiei se poate manifesta n posibilitatea de apreciere a necesitii serviciilor publice n calificarea juridic a acestora ca fiind absolut necesare societii1; d) principiul continuitii. ntruct serviciul public se nfiineaz pentru satisfacerea unui interes general i nu a unor interese personale, el trebuie s se bucure de o funcionare continu. Serviciul public trebuie s funcioneze dup un program stabilit i adus la cunotina publicului. Funcionarii din cadrul serviciului nu pot invoca nici o scuz pentru nerespectarea serviciului public. De aceea, n cadrul serviciilor publice greva este permis numai n anumite limite, personalul din cadrul serviciului avnd obligaia, de a satisface urgenele, n sistemul sanitar sau meninerea capacitii de transport n limite rezonabile de minim 1/3 n cazul serviciilor de transport etc. n legea serviciilor publice de gospodrire comunal sunt stabilite urmtoarele principii2: principiul dezvoltrii durabile, principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii serviciilor publice, responsabilitii i legalitii, principiul participrii i consultrii cetenilor, principiul corelrii cerinelor cu resursele, principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit, principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor administrativteritoriale, principiul asigurrii mediului concurenial, principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice. Enumerarea n detaliu a acestor principii aparent este benefic, ns ele trebuie sintetizate pe anumite criterii: astfel autonomia local i descentralizarea se identific nu se exclud, sau continuitatea serviciilor publice este un principiu esenial nu o condiie la fel i adaptabilitatea la cerinele consumatorilor sau egalitatea de accesibilitate. Legea invocat vine s clarifice o serie de elemente definitorii ale activitii concrete a administraiei n condiiile regimului administrativ de autonomie local stabilit prin Constituie Romniei.

1 2

Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 121. Vezi art. 5 din Legea nr. 326/2001.

170

5. Clasificarea serviciilor publice Diversitatea aciunilor la care este chemat administraia pentru satisfacerea multiplelor nevoi ale societii impune i o diversitate de servicii publice. O clasificare presupune criterii n raport de care s ne raportm. A. Astfel, din punct de vedere al importanei serviciilor pentru colectivitatea uman pe care o deservesc, serviciile publice pot fi: a) servicii publice eseniale, care sunt de maxim importan i a cror absen poate crea mari prejudicii colectivitii. Potrivit normelor comunitare europene sunt considerate ca servicii publice eseniale serviciul aprovizionrii cu ap, gaze, electricitate, distribuire a alimentelor de baz, serviciul de ordine public, de aprare a rii i de siguran naional, serviciul sanitar, serviciul de salubritate; b) servicii publice normale sau curente fiind reprezentate de celelalte servicii care n mod curent exist i funcioneaz n cadrul societii precum: nvmnt, cultur, comunicaii etc.; c) servicii publice accidentale care se nfiineaz n cazul unor situaii de excepie: calamiti naturale, stare de conflict armat etc. B. Dup obiectul lor serviciile publice pot fi: a) servicii publice administrative; b) servicii publice cu caracter tiinific cultural i social; c) serviciile publice industriale i comerciale. Serviciile publice administrative sunt foarte variate i sunt majoritare. Acestea se definesc ca fiind acele servicii publice care au un obiect de activitate neindustrial i necomercial. Serviciile publice industriale i comerciale sunt delimitate de obiectul lor i presupun c exercit fapte i acte de comer, cumpr pentru a revinde n interesul lor i al colectivitii, fiind reprezentate de ntreprinderi publice de comer, de producie, de transport, de distribuire, de credit. n activitatea lor normele aplicabile unui serviciu public sunt norme de drept public, dar se interfereaz i cu norme de drept privat. Este de dorit ca o autoritate care nfiinat un serviciu public s defineasc i natura juridic de serviciu public spre a nu se confunda cu activitile pur private sau activitile comerciale comune. 6. Diferite forme de manifestare a serviciilor publice Interesul satisfacerii nevoilor sociale impune administraiei gsirea celor mai adecvate i eficiente ci de organizare a serviciilor publice. Astfel, unele servicii publice se realizeaz de organisme, de structuri care nu au dect o relativ autonomie aflndu-se n cadrul structurii generale a unei administraii i fiind subordonate acesteia, patrimoniul su fiind patrimoniul administraiei. Spre exemplu la nivelul capitalei fosta Regie de administrare a fondului imobiliar IMOBILIARA RA care era persoan juridic a fost reorganizat i transformat n Departamentul pentru Administrarea Fondului Imobiliar din cadrul Primriei Bucureti care reprezint o structur interioar n cadrul administraiei locale i al crui obiect de activitate nu este cu mult diferit de cel al fostei regii, pentru ca ulterior s fie regndit forma de organizare i s se nfiineze un serviciu autonom 171

sub form de stabiliment denumit Administraia Fondului Imobiliar, persoan juridic de drept public. a. Stabilimentul public. Administraia, cnd consider c interesul general poate fi satisfcut mai bine i mai eficient poate nfiina un serviciu public cu patrimoniul distinct de patrimoniul administraiei care l nfiineaz. Un asemenea serviciu este denumit stabiliment public1. Stabilimentul public este o persoan juridic de drept public care are ca obiect administrarea unui serviciu public, a unei activiti. Persoanele juridice politico-teritoriale, statul, judeul, oraul sau comuna detaeaz din competena lor un serviciu public care are anumite caracteristici, aceasta fiind un stabiliment public. Noiunea de stabiliment public este n mod tradiional folosit n rile democrate ntruct aceast form organizatoric presupune o autonomie mult lrgit a serviciului respectiv, patrimoniul distinct, personalitate juridic i posibilitate din partea administraiei de a controla modul n care competenele sale transmise serviciului public stabilimentului, sunt respectate de acesta. Organizarea i controlul stabilimentelor publice se realizeaz de ctre autoritatea administraiei care le-a nfiinat i ale crei competene sunt realizate de respectivul stabiliment2. Stabilimentelor publice li se aplic regimul juridic de drept public. b. Stabilimentele de utilitate public De multe ori nu numai statul urmrete satisfacerea intereselor generale, ci, i particularii3. Cnd un particular are iniiativ n vederea realizrii unei opere de asisten social sau n domeniul cultural, tiinific, de nvmnt etc., el poate, cu autorizarea instituiilor statului, s creeze o structur organizatoric denumit stabiliment de utilitate public cu un patrimoniu privat, distinct de patrimoniul celui care l-a nfiinat, cu personalitate juridic, cu structur de conducere i cu scop benefic societii i acceptat de lege. Stabilimentele de utilitate public se nfiineaz i se organizeaz pe baza OG nr. 26/2000 pentru persoanele juridice. Cu precdere acestea funcioneaz n domenii inc are nu se urmrete realizarea unui profit chiar dac uneori se percep taxe. De exemplu, nvmntul particular. Stabilimentele de utilitate public trebuie s respecte toate dispoziiile legale privitoare la persoanele juridice, pot primi subvenii sau liberaliti cu autorizarea Guvernului, pot beneficia de anumite faciliti, esenial este ca organizatorii s nu urmreasc un profit patrimonial. n literatura de specialitate ca de altminteri i n legislaia curent termenul de stabiliment este mai puin uzitat, folosindu-se de regul expresia de serviciu public, regie autonom sau instituie public.

1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 170 i urm. Legea nr. 15/1990, art. 15. 3 Paul Negulescu, op.cit., pag. 180; V. Priscaru, op.cit., pag. 136; M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 303.

172

CAPITOLUL VII - Controlul activitii administraiei Seciunea 1. Noiunea i scopul controlului 1. Noiune. Administraia public este realizat de un numr mare de autoriti, organe, instituii, servicii publice, etc., fiecare din acestea desfurnd o activitate cu caracter administrativ, general sau specializat, pe ntreg teritoriul naional sau pe circumscripii teritoriale (uniti administrative) ale acestuia. Aciunea complex a administraiei se caracterizeaz printr-o unitate a acesteia, dar este organizat n funcie de specificul fiecrei activiti ncredinate spre execuie, pe fiecare autoritate n parte. Organele administraiei publice sunt structurate ntr-un sistem denumit sistemul administraiei publice. Fiecrui organ i revine o gam mai mare sau mai restrns de activiti n raport de competena legal atribuit. Rezult c, pentru realizarea complexelor misiuni ale administraiei publice ntr-o societate, fiecrui organ nfiinat spre a desfura o activitate cu caracter administrativ i se atribuie o competen, un ansamblu de drepturi i obligaii crora organul administrativ trebuie s li se supun. Realizarea misiunilor administrative de ctre organele administraiei se face prin emiterea sau adoptarea de acte administrate, atribuirea de contracte administrative, realizarea de operaiuni administrative, fapte materiale de prestare sau executare de lucrri etc. Unitatea aciunilor administraiei se realizeaz cu ajutorul unor autoriti de control care au misiunea de a veghea la respectarea legii de ctre toate organele administraiei publice. Aceasta presupune ca prin lege s se creeze cadrul organizatoric general, s se stabileasc limitele de competen ale fiecrui organ administrativ, raporturile care se nasc ntre diferite structuri ale administraiei, pentru ca aceast unitate de aciune s nu fie nfrnt, iar interesul general nesocotit. Potrivit Constituiei Romniei, n prezent avem patru categorii mari de autoriti ale administraiei publice: a) Preedintele Romniei i Administraia Prezidenial; b) autoriti ce constituie administraia guvernamental formate din Guvern, ministere i organele subordonate acestora ori aflate sub autoritatea Guvernului sau a ministerelor; c) autoriti autonome administrative centrale aflate sub autoritatea sau controlul Parlamentului; d) autoriti locale autonome ale administraiei publice locale i cele aflate sub autoritatea ori n subordinea acestora. Potrivit art. 102 (1) din Constituie, Guvernul ca autoritate a administraiei publice centrale cu competen material general, are rolul de a asigura conducerea general a administraiei publice1. Guvernul ndeplinete un rol exclusiv executiv, n baza textului constituional citat, de organizare i asigurare a executrii legilor de ctre autoritile administraiei publice. Dei Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, dup cum am artat, nu toate
1

Mihai Constantinescu, I.Deleanu, A.Iorgovan, I.Muraru i alii n Constituia Romniei,-comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial Buc., 1992, pag. 225

173

autoritile administraiei se gsesc n raporturi de subordonare fa de Guvern, nu toate aceste autoriti au o poziie similar. Referitor la cele trei categorii de autoriti ale administraiei publice, se impun urmtoarele precizri: Autoritile aflate n subordinea Guvernului sunt controlate de acesta n baza raportului de subordonare, care d drept autoritii superioare s controleze autoritatea subordonat, creia, de multe ori chiar ea i-a determinat i competenele. Autoritile aflate sub autoritatea Guvernului pot fi controlate de acesta din urm n virtutea poziiei ierarhice i a competenei generale materiale a Guvernului, dar controlul nu poate avea aceeai intensitate fiindc raportul de autoritate este un raport ierarhic mai diminuat. Dac n cazul raportului de subordonare autoritatea ierarhic superioar poate anula, revoca, desfiina actele autoritii inferioare, n cazul raportului de autoritate, autoritatea public superioar poate numai sesiza eventual autoritatea judectoreasc pentru anularea actelor administrative sau poate cere ea nsi organului aflat pe o treapt ierarhic mai joas s revin asupra unui act administrativ, considerat ca fiind nelegal sau uneori chiar neoportun. Autoritile publice administrative autonome centrale, cea de-a doua categorie de organe din structura sistemului administrativ, aa cum rezult din nsi denumirea lor, sunt autonome i se afl sub autoritatea sau controlul Parlamentului. Spre exemplu: Serviciul Naional de Radio i cel de Televiziune se gsesc sub controlul Parlamentului n condiiile legii i n conformitate cu conveniile la care Romnia este parte1. Alte asemenea autoriti i desfoar activitatea pe baza propriei legi de organizare, fr a se preciza sub autoritatea cui se gsesc de fapt, cine le poate controla, aa cum este cazul Consiliului Concurenei, autoritate administrativ autonom n domeniul concurenei cu personalitate juridic, care i exercit atribuiile potrivit prezentei legi2. Cea de-a treia categorie de autoriti ale administraiei este reprezentat de autoritile administraiei publice autonome locale, care nu se afl n subordinea altei autoriti publice. Dar Guvernul, pe baza competenei generale prevzut n art. 102 (1) din Constituia Romniei, revizuit, are posibilitatea s impun un anumit comportament prin actele administrative normative pe care le adopt i a cror for juridic este superioar actelor emise de autoritile publice autonome locale. Acestea din urm trebuie s se supun hotrrilor Guvernului. De asemenea, Prefectul exercit funcie de tutel administrativ asupra autoritilor publice autonome locale n privina legalitii activitii acestora. Fiecare autoritate administrativ, la rndul su, are o structur intern funcional stabilit prin actul de nfiinare sau lsat a fi stabilit, n anumite limite, de ctre organul de conducere i de reprezentare al acesteia. Importana structurii externe i a celei interne a administraiei const n aceea c n raport de legturile care exist ntre fiecare organ, sau ntre prile componente ale unui organ dau natere unor competene de control. Activitatea de control urmrete verificarea modului n care organul controlat a respectat dispoziiile legale, programul de activitate aprobat sau acceptat. A administra nseamn a prevedea,
1 2

Legea 41/1994 - publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 153 din 18.06.94, art. 2 Art. 17 din Legea concurenei publicat n Monitorul Oficial partea I nr.88 din 30 aprilie 1996

174

a organiza, a conduce, a coordona i a controla1. Deci fiecare ciclu de aciune a administraiei trebuie s se ncheie cu controlul privind activitatea desfurat. Controlul trebuie s fie eficient, s asigure pe cei interesai n mod rapid i precis dac programul de activitate s-a ndeplinit, dac au fost respectate dispoziiile legale, competena. Controlul nu trebuie s se formalizeze i s nu se amestece n actul de decizie al celui controlat pentru a nu-i diminua prestigiul i responsabilitile. Controlul este acea funcie a administraiei prin care se realizeaz conformitatea activitii administraiei cu prevederile legale i programul de activitate, cu respectarea cerinelor sociale i ndeplinirea interesului general. 2. Scopul controlului este de a verifica modul cum instituiile controlate i fiecare funcionar ori alt persoan angajat i-au ndeplinit sarcinile, i-au realizat competenele, n concordan cu obiectivele generale ale administraiei publice. Controlul urmrete verificarea dac i cum se execut deciziile Administraiei. Prin propunerile pe care le face organul de control trebuie s fie corectate actele administraiei, s fie respectat ntocmai legea, aciunile administraiei s fie n conformitate cu realitile sociale n dinamica evoluiei acestora. Un alt scop al controlului l reprezint mbuntirea structurilor administraiei, a procesului decizional, nlturarea paralelismelor. Prin control se urmrete dac rezultatele activitii organului controlat sunt n concordan cu mijloacele financiare, umane avute la dispoziie i n conformitate cu ordinea juridic stabilit. Eficiena activitii administrative ine seama de consumul nregistrat, de rezultatele realizate pentru c administraia este i, trebuie s rmn o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime2.

Seciunea 2. Modaliti i forme de control 1. Modaliti de control. Obiectul controlului l constituie verificarea aciunilor autoritilor administraiei publice sau a funcionarilor acestora, modul n care i-au realizat atribuiile ncredinate, dac s-a respectat principiul legalitii. Orice element al activitii administrative poate constitui obiectul unei aprecieri a controlului3. Controlul poate fi analitic cnd privete activitatea funcionarilor i sintetic cnd privete organizarea i funcionarea diferitelor compartimente administrative4. Printre modalitile de control consacrate reinem: a) controlul de materialitate care privete verificarea elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor
1

Mihai T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti 1994, pag. 6. 2 Vezi Mihai T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op.cit., pag. 5 3 Vezi i Mihai T.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit., pag. 135 4 Ibidem

175

msurabili. b) controlul de regularitate ce const n raportarea, confruntarea elementelor supuse controlului cu o norm juridic. Cum normele juridice sunt interpretabile nseamn c organul de control va cere explicaii celui controlat asupra considerentelor ce au stat la baza emiterii actelor sau realizrii faptelor administrative ori a operaiunilor financiare. Activitatea administraiei, la nivelul unei autoriti sau instituii, se materializeaz, potrivit tiinei administraiei ntr-un complex de aciuni ce se succed n timp dup o logic anume. Aceste componente ale aciunilor administraiei sunt: prevederea, organizarea, conducerea, coordonarea i controlul1: prevederea este primul pas pe care trebuie s-l ntreprind orice autoritate sau instituie administrativ; de modul n care i va programa, planifica, prognoza activitile depinde mult realizarea sarcinilor ce-i sunt ncredinate; organizarea este elementul fundamental n activitatea oricrei autoriti publice; a organiza nseamn a aeza elementele componente ntr-o ordine fireasc i a le face s funcioneze: o bun organizare conduce la eficien, iar activitatea administraiei fiind una de interes public nseamn c orice demers al su are la baz fonduri bneti publice care trebuie utilizate raional cu maxim eficien; conducerea i coordonarea, de multe ori se suprapun fiind realizate de aceeai persoan ntr-un anumit organism al sistemului administraiei publice; aceste activiti dau via ntregii activiti a unei autoriti publice, o fac s funcioneze, s poat realiza constant scopul pentru care exist; controlul. n mod firesc la sfritul unui ciclu de aciune, trebuie fcut un bilan al activitii constnd n controlul asupra activitii desfurate pe un anumit interval de timp sau pentru o anumit aciune sau grup de aciuni. c) controlul de rentabilitate i eficien utilizeaz cu precdere metode contabile i urmrete evaluarea costurilor administraiei n raport cu resursele umane i materiale folosite, deci o comparaie ntre investiie i rezultat. Se are n vedere verificarea modului de folosire a tuturor resurselor umane, financiare, materiale ale administraiei, dac au fost realizate n totalitate atribuiile administraiei i cerinele sociale, dac n general activitatea autoritilor administraiei este eficient. Administraia urmrind scopuri morale n beneficiul colectivitii naionale sau locale, eficiena activitii sale se msoar nu numai prin raportare la costuri, ci n primul rnd la rezultate, la realizarea cerinelor asociate. Costurile sunt importante dar acestea nu nseamn c o anumit cerin social important s nu fie realizat datorit costului ridicat sau a unui numr restrns de beneficiari. d) controlul de oportunitate. Pentru a se putea realiza corect un astfel de control trebuie mai nti studiate atribuiile organului controlat, dac activitatea sa se subordoneaz numai legii, sau este necesar ca naintea emiterii fiecrui act s solicite unele avize, acorduri, aprobri de la alte organe. Oportunitatea nseamn momentul optim, potrivit pentru a putea decide, innd seama de interesele generale urmrite. ntr-un sistem administrativ centralizat oportunitatea, controlul asupra acesteia este dificil de apreciat pentru c trebuie
1

Ion Corbeanu, tiina administraiei, op.cit., pag. 14 i urm.

176

analizat i interpretat fiecare act al administraiei n raport cu norma juridic. Pentru organele administrative oportunitatea nseamn cunoaterea total a realitilor sociale, calitatea oamenilor care iau decizii, buna credin, responsabilitatea. Un act administrativ poate fi legal dar inoportun, ceea ce creeaz premisele reformrii, suspendrii sau anulrii lui. Controlul de oportunitate se face de regul de ctre organe de control mixte care urmresc verificarea conformitii actelor cu legea dar i o circumscriere a acestora intereselor generale. n toate cazurile, organul de control, fie c este din cadrul instituiei, fie din afara acesteia, nainte de nceperea controlului trebuie s ia n calcul actele normative aplicabile activitii organului controlat sau compartimentului intern al acestuia i neaprat coninutul Regulamentului de organizare i funcionare a instituiei (R.O.F.) unde sunt prezentate toate sarcinile, atribuiile pe fiecare funcionar, compartiment sau pe ansamblul instituiei i relaiile funcionale dintre structurile interne. 2. Forme de control. Controlul este o activitate complex care poate fi exercitat, ncepnd cu eful ierarhic, al celui controlat pn la un control exercitat de Parlament, de organele de justiie, folosindu-se anumite criterii: A. n raport cu momentul aciunii administraiei controlul poate fi prealabil, concomitent sau posterior: a) controlul prealabil sau preventiv impune ca actul administrativ (decizia) s poat fi emis numai dup efectuarea controlului, adic verificarea ndeplinirii condiiilor legale. Acest tip de control poate ntrzia procesul decizional, el nu trebuie generalizat. Privete n general activitile administraiei n domeniul financiar, investiii, achiziii de bunuri etc.; b) controlul concomitent este o form de control aproape teoretic pentru c este dificil de realizat, nsemnnd n fapt o codecizie, deci participarea a dou organe la luarea deciziei n mod concomitent; c) controlul posterior sau ulterior constituie forma generalizat de control n administraie. El d posibilitate organului de control de a verifica complet activitatea organului controlat (sau a funcionarului), i n acelai timp s lase celui controlat libertatea desfurrii nestingherite a atribuiilor ce-i revin, operativitatea aciunilor sale dar i angajarea rspunderii pentru actele emise. Acest tip de control este preferat pentru faptul c aciunea de control se desfoar ntr-o perioad de timp scurt i privete activitatea celui controlat pe o perioad de cel mult 3 ani1. B. Dup natura autoritii care l realizeaz, pot fi reinute trei tipuri de control: a) controlul exercitat de Parlament; b) controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice;
1

Termenul de 3 ani este un termen de prescripie general n sistemul juridic romnesc i, de aceea, el este avut n vedere i n ceea ce privete controlul. Totui, n multe situaii, legislaia prevede i termene mai mici de o lun sau 6 luni, un an, doi ani, dup caz.

177

c) controlul exercitat de autoritile judectoreti; d) controlul social, prin pres etc. a) Controlul exercitat de Parlament Instituia controlului parlamentar este reglementat prin art. 111 din Constituie potrivit cruia Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitilor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare prin intermediul preedinilor acestora. nsi Legea fundamental reglementeaz aceast form de control parlamentar, asupra ntregii puteri executive i asupra autoritilor administraiei publice. Practic, controlul Parlamentar privete i Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i toate celelalte autoriti i instituii ale administraiei publice. Controlul parlamentar asupra Preedintelui Romniei pornete de la ideea c Preedintele este reprezentantul Statului romn i garant al independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a Romniei. Asupra celorlalte organe ale administraiei publice, controlul parlamentar, n baza textului din Constituie art. 111 este atotcuprinztor; privete orice acte i fapte emise sau svrite de acestea. Controlul parlamentar exercitat asupra Preedintelui Romniei, are ca obiect observarea atribuiilor constituionale i legale ale acestuia fa de care controlul parlamentar poate mbrca forma unor consultri, a unor aprobri prealabile sau posterioare, dar poate duce i la introvertirea acestora n sanciune. Consultrile i autorizaiile prealabile sau posterioare sunt legate de dizolvarea Parlamentului, de ncheierea unor tratate internaionale n numele Romniei, declararea mobilizrii generale sau pariale a forelor armate etc.1 Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului i a celorlalte autoriti ale administraiei publice. Reprezint forma clasic a controlului parlamentar i se desfoar sub diferite modaliti specifice n rndul crora amintim: informarea deputailor i senatorilor, ntrebri i interpelri puse parlamentarilor, moiuni de cenzur, comisii de anchete. De asemenea, deputaii i senatorii pot cere, n circumscripiile electorale unde au fost alei, informaii, copii certificate dup acte utile unui control declanat la sesizarea unor ceteni sau n alte situaii. ntrebrile adresate de parlamentari Guvernului i fiecrui membru al su. Art. 112 din Constituie consacr obligaia acestora de a rspunde ntrebrilor formulate de deputai sau de senatori. Regulamentele Camerelor Parlamentului2 lmuresc noiunea de ntrebare, n sensul art. 112 din Constituie, pe care o calific o simpl cerere de a rspunde dac un fapt este sau nu adevrat, dac o informaie este exact, dac neleg s comunice Camerei (din care face parte cel care ntreab) actele i informaiile solicitate de parlamentar ori, dac Guvernul, ministerul sau alt organ al administraiei publice au intenia de a lua o hotrre ntr-o problem
1

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Editor Regia Autonomia, Monitorul Oficial, Bucureti 1994, pag. 112, 113 2 Vezi art. 155 din Regulamentul Camerei Deputailor.

178

determinat. Interpelrile - reprezint un mijloc constituional de control al Parlamentului asupra Guvernului, care, potrivit Regulamentelor Camerelor reprezint cereri adresate Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai muli deputai sau de un senator prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne i externe1 . Anchetele parlamentare fiecare Camer a Parlamentului, i poate constitui comisii de anchet sau alte comisii speciale sau, ambele Camere constituie comisii comune. Aceste comisii de anchet se nfiineaz la cererea unei treime din membrii Camerei respective2. Anchetele parlamentare pot avea n vedere cele mai diverse activiti ale organelor administraiei publice centrale ori locale, dar de regul, se au n vedere autoritile centrale, pentru cele locale apelndu-se la Guvern sau la Avocatul Poporului, care au obligaia de a efectua verificrile cerute de Parlament i apoi s informeze respectiva Camer asupra rezultatului.

Seciunea 3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice

Este denumit i control administrativ i poate fi la rndul su control administrativ intern i control administrativ extern. De asemenea, exist i o form de jurisdicie administrativ realizat de organe specializate prevzute de lege; asupra actelor administraiei publice3. 1. Controlul administrativ intern se realizeaz de persoane sau de compartimente din interiorul autoritii administrative. Controlul administrativ intern este un control ierarhic care se realizeaz de eful ierarhic superior, asupra compartimentelor din subordine, de eful compartimentului asupra funcionarilor din compartiment sau de compartimente specializate, precum cel financiar, denumit controlul financiar intern sau de audit, de compartimentul juridic asupra actelor cu caracter juridic emise de alte compartimente. Avantajele controlului intern constau n operativitate i costurile reduse ale acestuia. 2. Controlul administrativ extern este un control ierarhic, specializat; de supraveghere general sau de tutel administrativ4. controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare celei controlate, este un control tipic administrativ i are la baz regula c autoritatea administrativ ierarhic superioar are responsabilitate i pentru actele autoritii ierarhic subordonate. Este un control fundamentat pe un raport de subordonare ierarhic.
1 2

Pentru detalii, vezi Ioan Vida, op. cit. pag. 120,121. Pentru detalii: Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, ed. Gramar, Bucureti, 1994, pag. 251 i urm. 3 Potrivit art. 21 alin. 4 din Constituia Romniei, revizuit, jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite. 4 Vezi A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2005, pag. 480 i urm.

179

Acest control este necesar pentru a menine unitatea sistemului autoritilor administraiei publice. Controlul de supraveghere general se realizeaz de ctre Guvern cu ajutorul Corpului de Control al Guvernului, cu ajutorul prefecilor, care sunt reprezentani ai Guvernului n teritoriu. 3. Controlul administrativ specializat care poate fi realizat de structuri administrative special constituite, cu un grad sporit de specializare, cu activitate permanent sau temporar. n aceast categorie de structuri administrative1 putem enumera urmtoarele: controlul exercitat de organe specializate constituite pentru control, cu ar fi: Curtea de Conturi, Garda Financiar. Cele dou organe ale administraiei publice, prima cu caracter autonom, aflat sub controlul Parlamentului, nfiinat prin lege organic2, iar cealalt, Garda Financiar3 care funcioneaz n subordinea Ministerului de Finane, realizeaz un control specializat ulterior aciunii controlate, potrivit dispoziiilor legale. Este un control complex. controlul exercitat de Inspeciile de Stat din cadrul ministerelor, ale altor organe centrale ale administraiei publice sau ale autoritilor administrative autonome locale. controlul exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicional, cu prilejul exercitrii cilor administrative de atac formulate de cei administrai. n rndul acestei categorii de organe cu atribuii jurisdicionale amintim comisiile de contestaii de pe lng Direciile Generale de Munc i Protecie Social judeene i a Municipiului Bucureti, Direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat ale judeelor i a municipiului Bucureti, Ministerul Finanelor Publice4. Potrivit celor dou acte normative, obieciile la modul de stabilire a unor sume datorate la bugetul statului, se soluioneaz prin acte administrative care poart denumirea de dispoziii, hotrri sau decizii. Controlul de tutel administrativ, susinut de puinii autori, n doctrina romneasc recent5 i aceasta datorit faptului c muli autori de drept administrativ s-au aflat ntr-o eroare asupra noiunii de tutel administrativ pe care au respins-o; acetia punnd semnul egalitii ntre tutela administrativ i tutela din dreptul familiei. Ori unitatea sistemului organelor administraiei publice i realizarea interesului general n mod echitabil presupune un control administrativ, chiar diminuat din partea Guvernului asupra autoritilor administraiei publice autonome locale. Legislaia prezent folosete expresia de
1

nelegem prin structuri administrative, autoriti, organe, instituii, servicii publice cu sau fr personalitate juridic create cu scopul realizrii unor sarcini ale administraiei I. C. 2 Legea 94/1992 pentru organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei, publicat n M. O. partea I din 9 septembrie 1992, v. pag. 224 3 Garda Financiar funcioneaz n baza Ordonanei Guvernului nr. 91/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, modificat prin mai multe acte normative ulterioare. 4 Prin Legea 105/1997, publicat n M. O. partea I nr. 136/97 i ordinul 1495/22 august 1997 al Ministerului Finanelor Publicat n M. O. partea I nr. 232/5 septembrie 1997 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a Legii 105/97 s-a stabilit modul de soluionare a obieciilor, contestaiilor i a plngerilor asupra sumelor constatate i aplicate prin acte de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanelor Publice. Aceast lege a fost ulterior abrogat. 5 Vezi Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 374.

180

tutel, o reglementeaz prin legea contenciosului administrativ sau legea privind regimul descentralizrii1. 4. Controlul jurisdicional asupra administraiei Este un control necesar, constituional i se nscrie n principiile generale ale statului de drept potrivit cruia puterile statului se interfereaz una cu alta, avnd nevoie s existe un permanent echilibru al acestora. n plus, controlul jurisdicional efectuat de autoritile puterii judectoreti dau natere la dezbatere n contradictoriu a problemelor supuse controlului i n consecin la mbuntirea activitii administraiei. Acest tip de control se declaneaz potrivit regulilor de procedur civil, la sesizarea celui interesat i nu din oficiu, cum se ntmpl n alte situaii. Controlul administrativ jurisdicional se realizeaz prin intermediul autoritilor administrative cu competen n domeniu. Controlul judiciar se realizeaz prin contenciosul administrativ i presupune exclusivitatea autoritii judectoreti la actul de control, chiar dac, n multe situaii s-a desfurat anterior procedura administrativ jurisdicional, ori procedura recursului administrativ. Termenul de contencios definete: lupta, contradictorialitatea n soluionarea unei situaii. Contenciosul administrativ presupune n prezent ci de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor (faptelor) administrative2. Contenciosul administrativ se deosebete de recursurile administrative obinuite.

1 2

Legea privind regimul descentralizrii nr. ............./ ................... Legea 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul poporului, n art. 20, alin. 2 se vorbete despre acte i fapte administrative.

181

CAPITOLUL VIII Contenciosul administrativ romn Seciunea 1. Recursul administrativ 1. Noiune. Delimitare Ca orice activitate uman i activitatea administraie poate cauza celor administrai vtmri ale drepturilor lor prin acte i faptele administrative. Legiuitorul a neles s rspund acestor situaii prin instituirea a dou posibiliti, sau mijloace juridice pentru a se restabili legalitatea. Acestea sunt, recursul administrativ i recursul judiciar sau contencios, denumit i aciunea n contencios administrativ1. Aciunea n contencios face obiectul discuiei n capitolul urmtor. Recursul administrativ reprezint, din perspectiva enunat un mijloc legal pus la dispoziia particularilor crora administraia le-a nclcat drepturile ori interesele. Recursul administrativ se materializeaz printr-o cerere adresat instituiei publice administrative prin care particularul, petiionar solicit instituiei n spe luarea uneia din urmtoarele decizii: anularea, modificarea sau emiterea / adoptarea unui act administrativ, dup cum particularul se situeaz n raport cu administraia. Dac petentul apreciaz c prin actul contestat i-au fost nesocotite drepturile ori interesele ocrotite juridic va cere anularea sau retractarea actului. Dac, actul contestat este incomplet sau conine unele prevederi ce ar contraveni legii care nate un drept sau un interes particularului atunci acesta din urm va cere fie retragerea fie completarea unora dintre prevederile actului. Iar n caz de tcere a administraiei va solicita emiterea actului care pretinde c-i este necesar i legal n concordan cu drepturile i interesele sale juridic recunoscute. Recursul contencios sau judiciar, denumit i aciune n contencios administrativ excede puterii executive i se adreseaz puterii judectoreti, care este legal abilitat. Aparent, cele dou mijloace juridice puse la dispoziia particularilor sau celor interesai sunt complet autonome, chiar independente. ns, legea contenciosului administrativ romn, condiioneaz n multe situaii existena a ceea ce se cheam plngerea prealabil, adic a recursului administrativ de posibilitatea soluionrii cauzei dedus instanei de contencios, mergndu-se pn la respingerea aciunii n contencios ca fiind prematur formulat. Recursul administrativ poate fi formulat n faa autoritii emitente a actului administrativ sau care a tcut la cererea petiionarului i el se numete recurs graios, iar atunci cnd petiia se adreseaz autoritii ierarhic superioare celei care a emis sau adoptat actul avem un recurs ierarhic. Cu privire la noiunea consacrat de autoritatea ierarhic superioar trebuie avute n vedere acele situaii n care ntre dou autoriti ori instituii exist raporturi juridice administrative de subordonare: Guvern ministere; Guvern prefect; Guvern alte instituii aflate n subordinea sa. ntre Guvern i consiliile judeene sau cele locale ori primari nu exist raporturi de subordonare, cu numai raporturi de autoritate ceea ce implic
1

Constantin C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay SICO, 1936, pag. 106.

182

imposibilitatea legal de a recura la Guvern un act al autoritilor autonome administrative locale, dei instanele de contencios administrativ, de multe ori apreciaz ca fiind corect formulat un recurs administrativ ierarhic la prefect sau la Guvern n legtur cu un act al unui consiliu local. n doctrina recent se susine c n cazul recursului graios se declaneaz un control administrativ intern, iar n cazul recursului ierarhic se declaneaz un control administrativ ierarhic1. De asemenea, ntr-o recent monografie asupra recursului administrativ se apreciaz c n cazul raporturilor de autoritate de care am vorbit mai sus s-ar transforma ntr-un recurs de tutel, fiind adresat organului care exercit aa numita tutel administrativ2. Din cte tim, nu exist reglementat n nici un act administrativ instituia tutelei administrative, iar prefectul are competena de a verifica indirect operaiunile administrative ce au precedat un act administrativ contestat sub aspectul legalitii, iar nu procednd la efectuarea unui control n instituia respectiv. Autoritile autonome se bucur de autonomie, de responsabilitate i rspund pentru actele i faptele lor. De aceea apreciem c formularea unui recurs administrativ la prefect cu privire la refuzul de retractare a unui act administrativ de ctre un consiliu local nu poate avea vreo relevan pentru c prefectul nu este autoritatea ierarhic superioar i nu poate impune consiliului, n divergen cu petentul, s dea curs favorabil solicitrii. Dei, n practica multor instane de contencios administrativ, dovada adresabilitii la prefect este asimilat plngerii prealabile impuse de lege i ca atare aciunea n contencios se soluioneaz. n practica administrativ i judiciar pentru a desemna instituia recursului administrativ se utilizeaz mai multe formulri, cum ar fi plngere prealabil, recurs administrativ, procedur administrativ prealabil, sesizare prealabil, cerere de retractare sau recurs administrativ precontencios. Cele mai multe astfel de recursuri administrative sunt graioase, se adreseaz emitentului actului sau celui care refuz s emit actul care tace. n activitatea oficial a autoritilor judectoreti se utilizeaz termenul de recurs dar cu o alt semnificaie. Astfel, n litigiile civile, comerciale sau chiar penale, de regul, sistemul de distribuie a justiiei este structurat pe trei nivele: fond, apel i recurs. Recursul judiciar rezult din cele spuse anterior, c reprezint ultima cale de reformare a unei hotrri judectoreti, sau n unele situaii a unor hotrri (acte) administrativ jurisdicionale. Hotrrea judectoreasc pronunat n recurs este irevocabil. innd seama de accesul nengrdit la justiie al fiecrui cetean, toate actele administrativ jurisdicionale sunt supuse controlului judectoresc. n dreptul administrativ termenul de recurs difer, dup cum s-a vzut, el este calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri cauzate de ctre organele administraiei de stat3.

1 2

Ion Deleanu, Procedura civil, vol. I, Ed., Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pag. 312. Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, pag. 10 i urm. 3 A. Iorgovan, op.cit., pag. ..........

183

2. Fundamentele recursului administrativ. Administraia public i desfoar activitatea sub presiunea factorului timp, ceea ce face ca de multe ori, s se fac o apreciere trunchiat asupra realitii iar cu prilejul lurii deciziei, s se opreasc la varianta mai puin fast care va genera o reacie negativ din partea unuia sau mai multor administrai, persoanele fizice sau juridice. Cetenii au dreptul s formuleze diferite petiii autoritilor publice n legtur cu modul n care le sunt recunoscute i respectate drepturile, acest drept de petiionare fiind unul fundamental (art. 47 din Constituie). n aceste condiii, activitatea administraiei i deciziile acesteia dobndesc un caracter de relativitate. Odat luat o decizie administrativ, agentul puterii publice n cauz nu se situeaz pe poziia magistratului care din momentul pronunrii hotrrii judectoreti nu mai poate reveni dac constat o eroare fundamental la aceasta. Agentul administrativ rmne implicat n executarea direct sau indirect a hotrrii i poate face o apreciere diferit a acesteia ceea ce l pune n situaia de a reveni fie asupra ntregii decizii fie asupra unora din prile ei. Nu ntmpltor se susine c datorit celeritii evenimentelor crora administraia trebuie s le dea rezolvare este de preferat o decizie incomplet i perfectibil dect inaciunea. 3. Caracteristicile recursurilor administrative. Pentru a putea fi formulat un recurs administrativ se cer a fi ndeplinite anumite condiii: existena unui act administrative sau o operaiune administrativ care s produc vtmarea unor drepturi sau interese. De asemenea, credem c ia forma unui recurs administrativ i cererea adresat unei autoriti publice care era legal obligat s emit un act dar, din motive diverse nu l-a emis, n timpul artat n lege. Spre exemplu, n lege se dispune c Guvernul sau ministerul va emite norme de aplicare a legii n termen de 60 de zile. Dac autoritatea administrativ creia i s-a dat n sarcin emiterea normelor nu se conformeaz i urmare acestei inaciuni particularii sunt prejudiciai, ei vor putea mai nainte s formuleze o cerere la acea autoritate solicitndu-i s-i ndeplineasc obligaia legal iar n situaia rmnerii n pasivitate a autoritii, motivndu-i dreptul sau interesul prejudiciat va formula o aciune n contencios administrativ la instana judectoreasc competent teritorial i material; solicitantul (petiionar, recurent, reclamant etc.) trebuie s fie lezat n dreptul su, n interesul protejat juridic pentru a justifica cererea adresat unei autoriti publice sub forma unui recurs administrativ. Nu trebuie s fac un denun al autoritii publice c nu acioneaz sau acioneaz prejudiciant n general. Denot c recursul administrativ are drept scop aprarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal. Spre exemplu, cnd prefectul n baza dispoziiilor legale potrivit crora are drept de control al legalitii activitii administraiei locale exercitnd ceea ce n doctrina recent se numete tutel administrativ va cere autoritii care a adoptat sau emis actul administrativ s reanalizeze coninutul acestuia, s-l modifice, retracteze sau s-l abroge, el nu formuleaz un recurs administrativ ci solicitarea sa este una de activitate a autoritii supraordonate. Astfel art. 132 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, n alin. 1 stabilete ca n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale, a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se 184

desfoare n conformitate cu prevederile legii, iar la alin. 2 al articolului citat se precizeaz ntre prefect pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Totui, n temeiul raporturilor de autoritate dintre prefect i autoritile administrative autonome locale legea stabilete, art. 135 (2), c prefectul va solicita, motivat, autoritilor locale s reanalizeze actul pe care l apreciaz ca fiind nelegal. recursurile administrative privesc aspecte de legalitate de oportunitate sau de procedur privitoare la actele i faptele administrative1; lipsa unor formaliti procedurale impuse. Recursurile administrative fie c sunt prevzute a se promova prin vreun act normativ sau din considerente practice i cutumiare, nu sunt inute de utilizarea unor formulri anume, cum se ntmpl n recursul judiciar, sau de anumite termene. De aici rezult o uurin crescut pentru oricine dorete s-i realizeze ori protejeze drepturile i interesele. De asemenea, recursul administrativ nu se timbreaz. Actele administrative prin care se soluioneaz un recurs administrativ nu sunt acte administrative jurisdicionale, ci acte administrative de autoritate, ca i actul iniial recurat. Dar odat ce administraia i-a spus punctul de vedere legat de solicitarea recurentului, i acesta este negativ, particularul intr ntr-o a doua etap a demersului su pentru protejarea drepturilor n sensul c va putea s fac un nou recurs la autoritatea ierarhic superioar celei precedente sau se va adresa autoritii judectoreti n termen de 30 de zile de la comunicarea punctului de vedere al celui care a fost iniial sesizat. Termenul de 30 de zile este unul de decdere, legiuitorul urmrind ca nenelegerile dintre autoritile publice i particulari s se clarifice cu celeritate pentru a nu se afecta ordinea juridic din societate. 4. Recursul administrativ n dreptul comparat. Atunci cnd este vorba de drepturi i interese eseniale ale oamenilor, se observ existena unor reglementri similare i n alte stat, pentru c orice tip de drept are caracter naional n primul rnd dar n acelai timp, direct sau implicit se aplic nu numai cetenilor naionali, existnd o multitudine de interferene la nivel geografic zonal, continental etc. n Frana recursul administrativ se utilizeaz fie n temeiul unor dispoziii legale exprese care oblig prile interesate s urmeze n prealabil calea recursului administrativ, fie n temeiul dreptului de petiionare tradiional recunoscut cetenilor. La un moment dat, n jurisprudena francez din secolul XIX s-a pus problema clarificrii urmtorului aspect legat de cele dou recursuri, cel administrativ i cel jurisdicional, care, sunt independente, n principiu, dar rezolvarea recursului administrativ printr-o decizie distinct de decizia
1

Art. 11 din Legea contenciosului administrativ utilizeaz formula de acte sau operaiuni administrative, iar art. 22 (2) din Legea privind Instituia Avocatul Poporului (nr. 35/1997) folosete sintagma, acte i fapte administrative. Credem c legiuitorul a avut n vedere aceleai operaiuni juridice, dar lipsa unei coerene legislative este evident (n.a.).

185

(administrativ n.n.) contestat deschidea posibilitatea exercitrii unui recurs jurisdicional mpotriva acesteia din urm. Dac decizia emis n recurs era ns doar confirmativ, nu se putea face recurs jurisdicional dac termenul de introducere a acestuia pentru prima decizie a expirat. Altfel spus, prile erau supuse unui risc enorm, alegnd calea recursului administrativ, care nu avea sori de izbnd. Cum n Frana, Consiliul de Stat a fost i este o autoritate public incontestabil n domeniul administraiei, nc din timpul celui de-al doilea imperiu, a decis ca, sub rezerva ndeplinirii anumitor condiii, recursul administrativ poate antrena o prorogare a termenului de recurs jurisdicional1. n Belgia, regsim o influen deplin a dreptului francez, mergndu-se pe consideraia c dreptul administrativ belgian este un produs al revoluiei franceze. i aici vom regsi dou surse ale recursului administrativ: cea prevzut expres de lege, i aceea consacrat n baza principiului dreptului de petiionare, cu aprecierea c n formularea unui recurs administrativ au drept prim efect prorogarea termenului de 60 de zile prevzut de lege pentru aciunea n contencios (recurs jurisdicional). Legislaia belgian, are reglementat aa numitul recurs de tutel, mpotriva actelor emise de serviciile publice, descentralizate2. i n celelalte state europene, Germania, Italia, Luxemburg, Olanda, Spania, Grecia, Danemarca i altele existnd contenciosul administrativ exist i recursul administrativ, reglementat sau cutumiar (neconsacrate legislativ) difereniat potrivit tradiiei sau altor considerente. Spre exemplu, n Italia exist o form de recurs la Preedintele Republicii Italiene, care dei este o funcie politic mai puin reprezentativ fiind ales de Parlament, se bucur de autoritate n domeniul administraiei. Dei am afirmat mai nainte c n multe state europene exist n legislaia naional instituia recursului administrativ, a contenciosului administrativ sau dreptul autoritilor administraiei publice de a reveni asupra deciziilor administrative (actelor de autoritate) pe care le apreciaz ca fiind neoportun sau nelegale ori insuficient fundamentate, se vorbete tot mai des existena unui recurs administrativ n aa-numitul drept administrativ comunitar. Mai nti trebuie clarificat dac putem vorbi de o astfel de ramur a dreptului comunitar. Este adevrat instituiile Comunitilor Europene i ale Uniunii Europene, realizeaz pe lng norme juridice primare i extrem de multe acte de executare, prin natura lor acte administrative. Este dificil s putem susine n momentul de fa existena unui drept administrativ comunitar atta timp ct exist un principiu fundamental al dreptului comunitar, principiul subsidiaritii, potrivit cruia Comunitatea intervine numai dac la nivelul statelor aducerea la ndeplinire a unei cerine comunitare nu este posibil sau ar crea distorsiuni grave n aplicarea coerent a dreptului comunitar.

1 2

Idem. Pentru detalii, Dacian Cosmin Drago, op.cit., pag. 28.

186

5. Categorii de recursuri administrative1 Sunt cunoscute dou categorii de recursuri administrative n raport de autoritatea creia i se adreseaz recurentul, respectiv recurs graios i recurs ierarhic. a) recursul graios se adreseaz nsi autoritii emitente a actului administrativ sau a faptei administrative solicitndu-se retractarea, modificarea, anularea actului, sau n cazul n care administraia era competent s emit un act, recursul graios reprezint tocmai rugmintea adresat administraiei de a emite actul la care recurentul este ndreptit. Administraia avnd autonomie funcional poate s retracteze un act cnd acesta a fost emis nelegal i cu att mai mult cnd cel pe care-l privete actul solicit acest lucru; b) recursul ierarhic este cererea adresat autoritii ierarhic superioare celei care a emis actul solicitndu-i s-i exercite dreptul de control ierarhic asupra emitentului actului, i s anuleze, s modifice actul prin care i sunt nesocotite drepturile recurentului ori s oblige autoritatea ierarhic inferioar s execute o prestaie la care este ndreptit sau s-i modifice atitudinea2. Aceast form a recursului ierarhic este important pentru c se d posibilitate autoritilor ierarhice de a interveni la timp printr-un act de control asupra activitilor subordonate. Potrivit art. 51 alin. 1 din Constituie, cetenii au dreptul s se adreseze autoritilor publice prin petiii formulate numai n numele semnatarilor, deci numai n nume propriu, iar alin. 3 arat c exercitarea acestui drept de petiionare este scutit de taxa de timbru. Tot acest articol din Constituie, n alin. 4 oblig autoritile s rspund la petiii n termenele i n condiiile stabilite de lege. n prezent, n afara legii contenciosului administrativ (nr. 554/2004) i a legii nr. 35/1997 privind instituia Avocatul poporului unde sunt prevzute mai multe termene n care autoritile publice sesizate cu nereguli n activitatea lor sau a celor subordonate lor nu exist o lege special n materie. Legea anterioar, nr. 1/1978, dei nu a fost expres abrogat este considerat implicit abrogat de unii autori. Practic n cadrul recursului ierarhic se realizeaz i un control ierarhic fiindc autoritatea superioar sesizat nu poate trece la luarea deciziei pn nu verific afirmaiile recurentului la sediul autoritii subordonat3. Noiunea recursului administrativ nu este legat de existena unei proceduri administrative speciale/termene, denumirea cii de atac, fr a reine c prin soluionarea recursului de ctre organul ierarhic acestea se comport (ndeplinete atribuiile) unui organ cu caracter jurisdicional. Actul emis de organul ierarhic este un act pur administrativ, fr caracter jurisdicional. Aa cum se va arta n continuare, recursul administrativ reprezint o condiie fundamental pentru promovarea aciunii judiciare n baza legii contenciosului administrativ.
1 2

Vezi, M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 125. Ibidem. 3 A. Iorgovan, op.cit., pag. 385, 386.

187

Seciunea 3. Conceptul de contencios administrativ i evoluia acestuia n Romnia 1. Conceptul de contencios administrativ. Cuvntul contencios i are originea n limba latin, n verbul contendeu, cu semnificaia de lupt, disput, controvers, ceea ce nseamn c atunci cnd spunem contencios avem n vedere o aciune, un demers n contradictoriu, prin care cele dou pri implicate n litigiu se lupt pentru a-i realiza anumite drepturi sau interese protejate. Referindu-ne strict la semnificaia sintagmei de contencios administrativ vom observa c ea desemneaz pe de o parte activitatea de soluionare a unor litigii n care cel puin una din pri este o autoritate sau instituie public sau un serviciu public. Cealalt parte fiind de cele mai multe ori un particular fr a exclude ca i aceasta s fie tot o structur administrativ. De asemenea, noiunea de contencios administrativ desemneaz i un sens organic, adic acele autoriti judiciare crora, prin lege, li s-a stabilit competena de a soluiona acest gen de litigii, folosindu-se expresia instane de contencios administrativ sau secie de contencios administrativ. O alt semnificaie a expresiei de contencios administrativ privete normele juridice ce reglementeaz un alt tip de relaii sociale care in de funcia administraiei sau de dreptul procesual aplicabil n activitatea de soluionare a litigiilor. n acest sens amintim existena Legii contenciosului administrativ, nr. 554/20041 care reglementeaz modul de exercitare a aciunii n contencios administrativ, prile, condiiile de admisibilitate a cererii etc., ntr-un cuvnt o instituie juridic parte component a ramurii de drept administrativ2. Instituia contenciosului administrativ este legat de instituirea organizrii statale pe principiile separaiei puterilor n stat. Numai ntr-o astfel de organizare se poate vorbi de o real participare a puterii judectoreti la soluionarea litigiilor nscute ntre Stat i particulari. Administraia public are misiunea esenial de aplicare a legilor. n acest sens, emite acte administrative decizii executorii, de nfiinare i coordonare a serviciilor publice, de luare a msurilor necesare ocrotirii drepturilor particularilor, meninerea ordinii i a linitii publice. n aciunile sale de executare a legilor i de aciune cu operativitate, administraia public poate nclca drepturile sau interesele unor persoane din rea voin sau din interpretarea eronat a legii ori a situaiei de fapt. Aceste mprejurri dau dreptul celor care se consider prejudiciai ntr-un fel sau altul prin activitatea administraiei s-i cear acesteia s fac ori s nu fac ceva, diferit de comportamentul anterior. n situaia c administraia nu reacioneaz n sensul dorit de particular se nate dreptul acestuia din urm de a se adresa cu aciune la instana de contencios administrativ. Contenciosul administrativ revine n competena de soluionare a instanelor
1

Legea nr. 554/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n vigoare dup 30 de zile. 2 n acest sens, a se vedea i Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a III-a , Bucureti, Ed. Alcalay, 1936, pag. 102 i urm.

188

judectoreti, cum este n prezent la noi, sau a unor organe administrative speciale cum este Consiliul de Stat n Frana. Contenciosul administrativ se constituie din totalitatea litigiilor generate ntre persoane i Administraia cu prilejul aplicrii legilor sau a altor acte normative, a organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz, principii, reguli i situaii juridice de drept public1. 2. Scurt istoric al contenciosului administrativ romn pn n anul 1990 Statul romn s-a consolidat i a dobndit independena abia n a doua jumtate a secolului al XIX-lea. O mare parte a instituiilor juridice i politice moderne au luat natere sub influena unor instituii similare din afara spaiului romnesc. Pe plan internaional, contenciosul administrativ s-a fundamentat i organizat potrivit celor dou sisteme de drept consacrate: a) sistemul francez, n care regsim un tip de jurisdicii administrative specializate: Consiliul de Stat i tribunalul administrativ; b) sistemul anglo-saxon, potrivit cruia aceast categorie de litigii revine n competena de soluionare a instanelor judectoreti de drept comun: judectorii, tribunale. La noi, contenciosul administrativ a fost reglementat i organizat sub influena sistemului francez, nfiinndu-se la 1864, Consiliul de Stat, dup modelul din Frana. Acesta era prezidat de Domn dar funciona ca organ consultativ pe lng Guvern. Consiliul de Stat avea atribute de tribunal administrativ. n legea de organizare a acestuia stipulndu-se c persoanele vtmate n drepturile lor printr-o msur (decizie n.n.) administrativ, se pot plnge la Consiliul de Stat. Odat cu adoptarea primei Constituii moderne a Romniei n anul 1866, s-a renunat la instituia Consiliului de Stat, fiind agreat sistemul judiciar anglosaxon. Litigiile dintre Administraie i cei administrai sunt date spre competent soluionare instanelor de drept comun. Unele litigii, expres prevzute, cum erau cele nscute n procesul de aplicare a reformei agrare iniiate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, la 1864, au fost date n competena Curilor de Apel. Caracteristica primei perioade de dup trecerea de la sistemul francez este i faptul c instanele de drept comun s-au considerat, un timp, competente s soluioneze, direct, numai o parte din litigiile cu care au fost investite, precum cele care priveau acte de gestiune. Pentru actele de autoritate soluionarea litigiilor se realiza doar pe calea unei aciuni indirecte, prin invocarea de ctre partea interesat a excepiei de ilegalitate. Tribunalele fceau doar aprecierea indirect asupra legalitii actului dedus judecii, acordnd despgubiri reclamantului, dar se considerau necompetente n anularea actului2. Situaia presupunea c n cazul n care administraia nu-i revoca actul ce a fcut obiectul unui litigiu de contencios i n urma cruia aceasta a fost obligat la daune, actul s produc n continuare efecte juridice. n timp, particularul este nevoit s introduc o nou aciune n contencios mpotriva aceluiai act. Aceast stare de confuzie i indecizie asupra limitelor de
1 2

Idem, pag. 33. C.G. Rarincescu, op.cit., pag. 91 i urm.

189

competen n contencios administrativ a fost mbuntit abia n anul 1905 cnd s-a modificat legea de organizare a naltei Curi de Casaie i Justiie, acordndu-se competen acestei instane supreme s judece litigiile promovate de ctre particulari pe calea unui recurs direct, inclusiv s cear i s judece anularea actelor administraiei. Secia a III-a Civil a Curii de Casaie a devenit o secie de contencios administrativ n fapt. Acest tip de contencios administrativ, instituit prin modificrile din 1905, a fost calificat ca un contencios de plin jurisdicie prin faptul c Secia a III-a a Curii putea judeca toate recursurile n contra refuzului administraiei de a rezolva cereri privitoare la un drept. Exist posibilitatea ca n decizia Curii s se recunoasc existena dreptului i s poat fi obligat administraia de a da satisfacie total cererii reclamantului. n anul 1910, Secia a III-a Civil este desfiinat, competena soluionrii litigiilor dintre particulari i administraie revenind tribunalelor ordinare. Ele puteau acorda i daune cominatorii n contra administraiei, dar nu puteau anula actele atacate n justiie, considerndu-se c prin legea de modificare anterioar, din 1905, se nclcase principiul separaiei puterilor, c justiia nu poate anula actele puterii administrative. Aceast apreciere a legiuitorului din 1910 va fi considerat dup doi ani, ca o eroare de reglementare, astfel c printr-o lege din 17 februarie 1912 se restabilete contenciosul de legalitate, potrivit cruia tribunalul poate constata nelegalitatea actului ce face obiectul litigiului, ns nu-l poate anula. Curtea avea posibilitatea s solicite autoritii emitente a actului ilegal s-l revoce, anuleze ori s-l modifice, pentru a opri vtmarea n continuare a particularului. Toate aceste inconsecvene legislative i cutri vor lua sfrit n anul 1925 cnd se adopt prima lege a contenciosului administrativ romn, n baza art. 107 al Constituiei din anul 1923. Potrivit acestei legi speciale, pot fi atacate la instana de contencios administrativ actele administrative care ating drepturile subiective, nu i simplele interese. S-a creat un contencios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune, i un contencios de anulare pentru actele de autoritate. Dei Constituia din 1923 stabilea un principiu potrivit cruia contenciosul administrativ era atribuit spre competent soluionare instanelor judectoreti, s-au meninut i unele jurisdicii administrative, nfiinate pe dou grade de jurisdicie: Curile administrativ-teritoriale ca instane de fond i Curtea Superioar Administrativ ca instan de recurs. Competena acestor instane administrative speciale se reducea numai la litigiile cu privire la actele autoritilor administrative locale1. Reglementrile n perioada 1948 1990. Prin decretul nr. 128/1948 s-a desfiinat contenciosul administrativ, principiul separaiei puterilor n stat a fost nlocuit cu unicitatea puterii. Marea Adunare Naional era organul suprem al puterii de stat i, ca atare, autoritile judectoreti sunt subordonate acesteia. Nu puteau exercita control asupra actelor administraiei de stat care se emit n executarea legilor. n expunerea de motive a Decretului nr. 128/1948 se specifica fa de acest principiu i considernd c tot aceast Adunare alege Prezidiul (viitorul Consiliu de Stat dizolvat la 22 decembrie 1989) i formeaz Guvernul rezult o subordonare fa de organul suprem. Cu o asemenea structur, nu se mai
1

Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag. 618.

190

poate concepe ca actele de autoritate s fie puse n discuie de ctre particulari, iar acetia s mai aib dreptul s cheme statul n judecat, pentru ca actele lui s fie cenzurate de ctre o autoritate subordonat). Instanele de drept comun au rmas, mai mult formal, cu dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea aciunii directe numai n mod excepional, n cazuri expres prevzute de lege, iar pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori intenia legiuitorului de a le recunoate aceast competen se desprinde n mod nendoielnic din interpretarea legii. Aceast procedur s-a meninut pn la adoptarea Constituiei din 21 august 1965 cnd prin art. 35 i 102 se realizeaz condiiile constituionale n favoarea particularilor de a putea formula cereri la tribunale dac se consider vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale. Textele constituionale citate au stat la baza adoptrii Legii nr. 1/1967. Cu toate neajunsurile acestei legi datorate n principal regimului politic, a faptului c sistemul administrativ era unul centralizat, controlul jurisdicional privea numai aspectul legalitii nu i al oportunitii actului. Att dispoziiile Constituiei din 21 august 1965 ct i ale legii de aplicare a acestora (nr. 1/1967) au reprezentat un pas deosebit n reconsiderarea posibilitii particularilor de a se plnge de nclcarea unor drepturi subiective. n practic, instituia contenciosului administrativ potrivit Legii nr. 1/1967 avea un rol formalist, propagandistic, datorat faptului c foarte multe organe ale statului socialist, fie c aveau dubl natur, erau de partid i de stat, fie c efii acestora erau i lideri de partid, iar judectorii neavnd inamovibilitate practic erau pui n imposibilitate de a aplica legea n mod obiectiv, imparial. Dup victoria Revoluiei din decembrie 1989, n anul 1990 a fost adoptat Legea contenciosului administrativ, nr. 29/19901. 3. Categorii de contencios administrativ Reglementrile diferite, cu limitri impuse autoritilor judectoreti n ceea ce privete competena n soluionarea unor cauze au condus la concluzia c ar exista mai multe ramuri ale contenciosului administrativ: contenciosul de plin jurisdicie, contenciosul de anulare, contenciosul de interpretare i contenciosul de represiune. Aceast clasificare realizat de doctrina francez i sub influena jurisprudenei Consiliului de Stat din Frana a fost acceptat i preluat n multe ri europene. Ct privete Romnia, realizndu-se o reglementare oarecum diferit de cea francez s-a susinut c pot fi identificate n principiu dou tipuri de contencios administrativ: obiectiv i subiectiv. Pornind de la faptul constatrii cuprinse n actul jurisdicional ce poate fi pronunat de magistrat ntr-un litigiu de aceast natur, i din punctul de vedere al coninutului deciziei, al hotrrii judectoreti ca atare, putem avea un contencios de anulare sau de plin jurisdicie2.

Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. ....... din .............................. 2 Constantin G. Rarincescu, op.cit, pag. 34 i urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.

191

Contenciosul obiectiv este atunci cnd situaia litigioas este declanat de o problem de drept obiectiv, altfel spus rezult dintr-o norm juridic ce este interpretat diferit sau abuziv de ctre autoritatea administrativ3. Contenciosul subiectiv ne apare atunci cnd este pus n cauz, n discuiune existena i ntinderea unor drepturi subiective ale reclamantului. Contenciosul administrativ romn instituit prin actuala Legea nr. 29/1990 este un contencios subiectiv2. Contenciosul de anulare se caracterizeaz prin aceea c instana de judecat poate dispune anularea actului administrativ ilegal, n msura n care constat neconcordana actului administrativ cu legea. Instana se rezum numai la anularea actului pentru c aceasta este limita obiectului constatrii cu care poate fi investit. Se poate vorbi, deci, de un contencios obiectiv, din punct de vedere al constatrii, cnd instana soluioneaz o chestiune de nclcare a dreptului obiectiv, fr a ine cont de situaia juridic a reclamantului. Acesta este, n acelai timp, i un contencios n anulare din punct de vedere al deciziei cuprins n actul jurisdicional prin care se soluioneaz cauza3. n situaia c actul administrativ a provocat daune, acestea pot fi solicitate la o alt instan judectoreasc, dup procedura dreptului comun, instana putnd judeca n fond att sub aspectul dreptului obiectiv ct i cel al faptelor4. Ct privete contenciosul de plin jurisdicie, aa cum o spune i denumirea lui, instanele pot s-i extind activitatea lor nu numai n privina anulrii actului administrativ ci, pot face recunoateri de drepturi subiective, restituiri, reintegrri, despgubiri, mergnd pn la modificarea actului administrativ n fapt5. 4. Principiile contenciosului administrativ romn Dup ce am analizat categoriile de contencios administrativ, putem constata c legea contenciosului, nr. 554/2004 d natere la dou principii ce se nscriu n principiile generale ale dreptului, corespunztoare statului de drept: a) principiul respectrii drepturilor legal dobndite pe care-l putem numi i principiul stabilitii ordinii juridice realizate; b) principiul obligativitii Statului de a asigura executarea hotrrilor judectoreti6. Statul are obligaia juridic, moral i politic de a institui o ordine juridic stabil n cadrul societii. Prin aceasta d garanie membrilor societii c drepturile lor sunt garantate i protejate i totodat obligaiile asumate vor fi executate ntocmai. De aici garania pentru orice subiect de drept c atunci cnd ncheie un raport juridic, acesta va fi recunoscut de stat.
3

Verginia Vedina, Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Revista Dreptul, nr. 5/2005, pag. 9 i urm. 2 Gheorghe igeru, contenciosul administrativ. Legea nr. 29/1996. Dezbateri parlamentare, Comentarii, Practic judiciar, Ed. Lumina Lex, 1994, pag. 3. 3 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 157. 4 Idem. 5 Ibidem; Gh. igeru, op.cti., pag. 3, 4; Valentin Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All, 1994, pag. 166 i urm. 6 C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 8; MIhai T. Oroveanu, op.cit., pag. 154.

192

De aceea, prin lege sunt stabilite termene de prescripie a unui drept neexercitat un timp i totodat obligaiile statului ca atunci cnd este sesizat de ctre o persoan ce are un titlu executoriu o hotrre judectoreasc irevocabil, s-i asigure punerea de ndat n executare a acesteia. Respectarea celor dou principii este garania funcionrii instituiei contenciosului administrativ. 5. Organizarea contenciosului administrativ romn dup 1990 Legea nr. 29/1990 stabilea competena tribunalelor i a Curilor de Apel ca instane de prim jurisdicie, n compunerea completului de judecat de un singur magistrat. Hotrrile pronunate de aceste instane de fond numindu-se sentine, ceea ce face ca aceste hotrri s nu fie ntotdeauna corect fundamentate, datorit complexitii problemelor, ce constituie obiectul cererii de chemare n judecat. Legea contenciosului administrativ din anul 1990 a preluat unele concluzii rezultnd din jurisprudena i doctrina interbelic privitoare la situaiile n care actul administrativ dedus judecii s-a format printr-un complex de alte acte i operaiuni administrative succesive. Unele din aceste acte precedente sunt realizate sau emise de alte autoriti administrative dect aceea al crui act este pus n cauz. Doctrina i jurisprudena din perioada interbelic au susinut constant c instanele de contencios administrativ sunt competente s examineze legalitatea actelor contestate i a operaiunilor administrative care au fundamentat actul administrativ, despre a crei legalitate este vorba1. Deasemenea n art. 11 alin. 1, fraza a 2-a din Legea nr. 29/1990 s-a stipulat c instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Asupra acestui text din lege, cu ocazia dezbaterilor parlamentare asupra proiectului s-a pornit de la mprejurarea c de multe ori actele administrative sunt precedate de o serie de avize, care pot fi fundamentale pentru formarea convingerii decidentului actului dedus judecii. Astfel c instana de contencios s poat extinde cercetarea judectoreasc peste momentul emiterii actului, anterior acestuia. Acelai art. 11, n alin. (2) stabilea c n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i morale cerute. Tot legat de organizarea contenciosului administrativ romn prin Legea nr. 29/1990 este de semnalat faptul c legea face distincie ntre diferite categorii de acte pe care administraia le emite sau ncheie, i de aici limitele de competen acordate instanelor de contencios n legtur cu aceste acte. Legea nr. 554/2004 a reinut dou categorii de acte: de autoritate i de gestiune. n literatura de specialitate recent s-a susinut ca eronat reglementarea din Legea nr. 29/1990 care pleac de la o aa-numit dubl personalitate a Statului de persoan juridic de drept public i persoan juridic de drept privat. Ori Statul este o singur persoan juridic, de drept public, care realizeaz n mod firesc i acte de drept privat2.
1 2

C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 165, 166. Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 161.

193

Seciunea 4. Condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul administrativ

Aciunea n contencios administrativ este admis dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: a) calitatea procesual; b) vtmarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim; c) existena unui act administrativ de autoritate sau a unui refuz nejustificat al administraiei publice; d) proveniena actului administrativ de la o autoritate administrativ sau de la alt autoritate public; e) ndeplinirea procedurii administrative prealabile; f) introducere aciunii la instana judectoreasc n termenul legal. a) Condiia referitoare la calitatea procesual Calitatea procesual presupune existena unei identiti ntre persoana reclamantului i persoana care este titular al dreptului nclcat (calitatea procesual activ) sau ntre persoana prtului i cel obligat s respecte dreptul (calitate procesual pasiv). Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, aciunea n contenciosul administrativ poate fi introdus de persoane fizice sau juridice i de autoritile publice. Persoanele fizice pot avea calitatea procesual activ n aceast aciune dac au capacitate de exerciiu. Pot avea aceast calitate i funcionarii publici, dac prin actele emise de autoritile publice se aduce atingere unor drepturi ale acestora referitoare la funcie, salariu etc. Astfel, potrivit art. 74 din Legea nr. 188/1999, funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Persoanele juridice private pot avea calitate de reclamant n aciunile de contencios administrativ, dac ndeplinesc condiiile prevzute n Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale i alte legi prin care acestea iau fiin n mod legal ca de exemplu: Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice; Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii etc. n anumite situaii, calitatea procesual activ n aciunile de contencios obiectiv este reglementat n mod expres de lege. Astfel, potrivit art. 1 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, dac Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ de la sediul autoritii publice emitente. 194

Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, iar prefectul poate ataca actele autoritilor publice locale, dac le consider nelegale. De asemenea, autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate solicita instanei de contencios administrativ constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004). Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ poate fi dobndit de o persoan fizic i ca urmare a iniiativei unei autoriti publice. Este cazul prevzut de art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004. Avocatul Poporului n urma controlului realizat potrivit legii sale organice, pe baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect pe cale judectoreasc, poate sesiza instana competent de la domiciliul petentului. Acesta din urm dobndete, de drept, calitatea de reclamant. n aceleai condiii, poate dobndi calitatea de reclamant o persoan fizic sau juridic vtmat ntr-un drept sau interes legitim de ctre o autoritatea public, dac sesizarea instanei de contencios administrativ este fcut de Ministerul Public (art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004). Dar, calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ o poate avea orice persoan juridic de drept public vtmat ntr-un drept sau ntr-un interes legitim prin actele abuzive ale administraiei publice (art. 1 alin. 8 din Legea nr. 554/2004). n aceste litigii este posibil i intervenia altor persoane interesate. Legea nsi prevede aceast posibilitate n cazul aciunii n contencios obiectiv promovat de Ministerul Public, n care instana judectoreasc poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate (art. 1 alin. 9 teza final din Legea nr. 554/2004). Prin excepie, dac aciunea n anulare privete un act individual adresat unui alt subiect de drept, ipotez prevzut de art. 1 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, atunci are calitate de prt n acest proces i beneficiarul actului atacat. Soluia este logic i legal, avnd la baz art. 47 C.proc.civ. privitor la coparticiparea procesual n situaiile n care drepturile i obligaiile prilor, ce fac obiectul judecii, au o cauz comun, precum i art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care prevede c dispoziiile acestei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil. Aa fiind, nechemarea n judecat a beneficiarului actului atacat poate avea drept consecin inadmisibilitatea aciunii n anulare, cu excepia cazului n care acesta intervine n proces printr-o cerere de intervenie n interes propriu. b) Condiia vtmrii unui drept sau unui interes legitim Legea nr. 554/2004, n art. 1, condiioneaz admisibilitatea aciunii n contencios administrativ de vtmarea unui drept sau a unui interes legitim al reclamantului. Deci, reclamantul trebuie s invoce un interes legitim sau un drept 195

al su dobndit prin lege sau constituit prin acte, emise pe baza legii, pe care autoritatea public avea obligaia s-l respecte i eventual s-l realizeze n favoarea lui. n doctrin i n practic s-a statuat c aciunea n contencios administrativ poate fi promovat numai n scopul aprrii unor drepturi subiective i a unor interese legitime, ci nu a unor simple interese sau vocaii. Deci, dreptul sau interesul legitim nu trebuie confundat cu un simplu interes sau vocaie a reclamantului. Noiunea de interes legitim este definit de Legea nr. 554/2004, care face distincie ntre termenul legitim privat i interesul legitim public. Conform art. 2 alin. 1 lit. o), prin interes legitim privat nelegem posibilitatea de a pretinde o anumit conduit n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n mod colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public (art. 2 alin. 1 lit. p). Noiunea de interes public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege (art. 2 alin. 1 lit. l) din Legea contenciosului administrativ). n doctrin, interesul legitim a fost definit ca fiind un interes personal, direct, nscut i actual n acord cu interesul general i cu normele de convieuire social, dar fr a avea nc protecie juridic n sensul plenitudinii dreptului recunoscut de lege1. n ce privete aciunea n contencios administrativ, n practic s-a statuat c aceasta poate fi promovat numai pentru aprarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Instana noastr suprem a decis, ntr-o spe, c potrivit art. 21 din Constituie, persoanele se pot adresa justiiei, att pentru aprarea drepturilor (libertilor), ct i a intereselor lor legitime. Astfel, instana, n virtutea prerogativelor sale constituionale i legale, a dispus Consiliului Local al Municipiului Bucureti s emit la cererea reclamantei Parohia C.M., un act legal din care s rezulte c un parc public cu valoare istoric i de patrimoniu nu este afectat de construirea unui obiectiv incompatibil vecintii unui lca de cult i si retrag hotrrea iniial prin care permite construirea n parcul respectiv a unui hotel. Aciunea n justiie ntemeiat pe un drept subiectiv vtmat sau pe o norm juridic transgresat trebuie s prezinte un interes procesual pentru reclamant, deoarece fr interes nu exist aciune n justiie. De exemplu, reclamantul nu poate s introduc o aciune n justiie prin care s solicite anularea unui act administrativ care a fost revocat de organul emitent. n doctrina administrativ francez s-a artat c noiunea de interes (legitim s.n.) rmne la aprecierea subiectiv a judectorului, ns jurisprudena este, n ansamblu foarte liberal n aceast apreciere. Astfel, s-a artat c, n ce
1

Rozalia A. Lazr, Legalitatea dreptului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, pag. 46.

196

privete recursul pentru exces de putere, se cere doar ca decizia atacat s aib inciden asupra situaiei personale a reclamantului, care s-ar ameliora dac aceast decizie dispare. n legtur cu interesul legitim invocat de reclamant n susinerea aciunii sale, n doctrin s-a precizat c acesta: - poate fi nu numai material, ci i moral ca, de exemplu: interesul credincioilor de a celebra cultul lor sau interesul fotilor elevi ai unei coli pentru meninerea prestigiului colii etc.; - trebuie s fie personal, dar nu neaprat exclusiv. De exemplu, reclamantul beneficiar al unui serviciu public, contribuabil sau locuitor al unei comune, alegtor sau sinistrat, are un interes suficient n anularea actului administrativ referitor la funcionarea serviciului public i, respectiv, la viaa comunei; - poate fi nu numai personal, ci i public. Astfel, colectivitile descentralizate prin organele lor de conducere (de exemplu: primarul, consiliul municipal sau chiar consilierii locali) au calitatea de a ataca deciziile luate de autoritile statului, dac prin acestea se aduce atingere intereselor publice locale. ntr-o cauz, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, a anulat parial Circulara comun nr. D3/6921/1994, emis de Ministerul Afacerilor Externe i fostul Departament pentru Administraie Public Local al Guvernului1. Curtea a constatat c Circulara atacat de Consiliul Judeean Timi i Consiliul local al oraului Deva, prin care s-au stabilit msuri privind relaiile de colaborare extern, deplasarea n strintate n interes de serviciu, transmiterea corespondenei referitoare la activitatea de relaii externe i ncheierea relaiilor de cooperare i nfrire de ctre autoritile administraiei publice locale, ncalc principiul autonomiei locale i descentralizrii stabilite de prevederile Legii nr. 69/1991 (actualmente Legea nr. 215/2001). Interesul invocat trebuie s fie suficient de important pentru a justifica aciunea reclamantului, fapt ce rmne la aprecierea judectorului. c) Existena unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes legitim Legea nr. 554/2004 nu condiioneaz exercitarea aciunii n contenciosul administrativ de caracterul ilegal al actului administrativ, acest aspect urmnd a fi stabilit de instana de judecat cu prilejul soluionrii aciunii. n doctrin s-a artat c i un act administrativ emis cu respectarea legii poate produce vtmarea unui drept subiectiv cu ocazia executrii sale, ns, n acest caz, nu se poate cere anularea actului, ci doar acordarea de despgubiri. Ilegalitatea actului administrativ poate consta att n nclcarea unor dispoziii legale, ct i n comiterea unui exces de putere de ctre autoritatea public emitent, prin depirea limitelor dreptului su de apreciere n executarea prerogativelor de putere public. Legea nr. 554/2004 definete excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraii publice prin nclcarea
1

Atribuiile fostului Departament pentru Administraie Public Local sunt realizate acum de Ministerul Administraiei i Internelor.

197

drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor prevzute de Constituie sau de lege (art. 2 alin. 1 lit. m). Pot fi atacate la instana de contencios administrativ att actele de autoritate, inclusiv cele administrativ-jurisdicionale, ct i contractele administrative. Art. 2 alin. 1 lit. c) din lege stabilete c prin act administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ se nelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ. Sunt asimilate actelor administrative, n sensul Legii nr. 554/2004, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Dispoziiile legale menionate trebuie interpretate n sensul c ele vizeaz toate contractele administrative, neexistnd nici o raiune ca acestea s fie supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, n mod selectiv. Pot face obiectul aciunii n contencios administrativ i litigiile izvorte din ncheierea, executarea i ncetarea contractelor administrative. Actul administrativ de autoritate trebuie delimitat de alte nscrisuri cu diverse denumiri, precum: adres, certificat, circular, adeverin etc., care nu sunt acte juridice, ntruct nu produc, prin ele nsele, efecte juridice, acestea fiind simple operaiuni tehnico-materiale. Prin urmare, mpotriva acestor nscrisuri materiale nu se poate promova o aciune direct n contencios administrativ. Astfel, ntr-o spe s-a decis ca adresele Casei de Asigurare a Avocailor i MMPS cu privire la baza de calcul a pensiei unei persoane sunt acte preparatorii care nu produc efecte juridice prin ele nsele i nu pot vtma vreun drept sau interes legitim. Aa fiind, ntruct recurentul-reclamant nu a contestat decizia de pensie, urmeaz ca recursul s fie respins ca nefondat (CSJ, decizia nr. 568 din 27 martie 1997 a seciei de contencios administrativ, n Buletinul Jurisprudenei pe 1997, Editura Argessis, 1998, pag. 265-267). Legalitatea operaiunilor materiale poate fi verificat numai o dat cu actul administrativ supus judecii (art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004). Obiecia unei persoane n sensul c o adeverin ce i-a fost eliberat nu conine o anumit formulare pretins de aceast nu reprezint o nclcare a unui drept al su. Un act administrativ de autoritate poate avea denumiri diferite i, pentru a-l califica astfel nu are importan numai denumirea, ci i faptul dac el produce sau nu efecte juridice. De exemplu, o circular sau un certificat poate constitui, n anumite situaii, un act de autoritate i, prin urmare, poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ. De exemplu, ntr-o spe s-a decis c certificatul de atestare a dreptului de proprietate al unei societi comerciale este un act administrativ nelegal prin care i se ncalc persoanei interesate dreptul de proprietate asupra terenului pe care l-a dobndit prin motenire (CSJ, secia de contencios administrativ, decizia nr. 1327 din 3 iulie 1997, n Buletinul Jurisprudenei pe anul 1997, Editura Argessis, 1998, pag. 245). Actul administrativ atacat are, de regul, caracter individual, ntruct numai printr-un astfel de act poate fi vtmat un drept sau un interes legitim al unei 198

persoane. Numai n mod excepional, astfel de drepturi i interes pot fi lezate printr-un act normativ. Pe baza Legii nr. 29/1990, practica judectoreasc a admis c, n anumite situaii speciale, cel vtmat trebuie s aib posibilitatea de a se adresa justiiei, pe calea direct a contenciosului administrativ, pentru anularea uneia sau a unor dispoziii ale unui act normativ. De exemplu, Curtea Suprem de Justiie a decis c prevederea cuprins n art. 1 din Legea nr. 29/1990 referitoare la vtmarea adus unui drept recunoscut de lege prin actul administrativ atacat are semnificaie numai cu privire la cerinele existenei unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim a crui protecie nu se poate realiza dect pe calea justiiei i ale unei vtmri aduse dreptului sau interesului legitim, printr-un act administrativ, indiferent de caracterul individual sau normativ al dispoziiilor sale (secia de contencios administrativ, decizia nr. 141 din 27 ianuarie 1999, n Dreptul nr. 8/1999, pag. 137-138). Din nefericire, au existat i unele decizii ale Curii Supreme de Justiie prin care, din eroare, instana suprem s-a pronunat n sens contrar, dispunnd c procedura reglementat de Legea nr. 29/1990 poate privi doar actele administrative cu caracter individual, nu i hotrrile Guvernului care au caracter normativ1. Potrivit art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, instana de contencios administrativ poate s se pronune, pe cale de excepie, i asupra legalitii actelor, inclusiv a celor normative, sau a operaiunilor tehnico-materiale care au stat la baza emiterii actului supus judecii (de exemplu, avizele). n astfel de situaii, instana de judecat nu va anula actul normativ ilegal, dar l va nltura din soluionarea procesului. n toate cazurile, instana de contencios administrativ verific numai legalitatea actului atacat, nu i oportunitatea acestuia. Ca atare, o aciune n anulare ntemeiat pe considerente de oportunitate a actului atacat va fi respins ca inadmisibil. n doctrina francez se recunoate, iar practica judectoreasc confirm dreptul judectorului sesizat cu o aciune n contencios administrativ de a verifica existena mprejurrilor de fapt invocate de administraie n motivarea deciziei sale, precum i calificarea dat de aceasta faptelor care i permit s acioneze ntr-un anumit mod. De asemenea, judectorul dispune de o putere de apreciere discreionar a proporionalitii ntre utilitatea unei msuri administrative i costul su financiar sau social sau ntre gravitatea unei abateri disciplinare i sanciunea aplicat unui funcionar public. Astfel, n cazul unei exproprieri, judectorul poate s verifice dac gravitatea prejudiciului pe care ea l aduce proprietarului, costul su financiar i inconvenientele sociale nu sunt excesive fa de avantajele pe care colectivitatea le poate avea ca urmare a exproprierii. Existena motivelor de fapt i aprecierea lor corect constituie aspecte de legalitate ale actului administrativ atacat, care trebuie s fie conform cu scopul i cu coninutul legii, deci cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice.
1

A se vedea decizia nr. 932/1996, n Dreptul, nr. 1/1997, pag. 93-94 sau decizia nr. 1206/1998, n Dreptul, nr. 3/1999, pag. 176.

199

Prin urmare, instana trebuie s efectueze acest control minim al existenei motivelor de fapt i al calificrii corecte a faptelor invocate de ctre administraie, ci nu s resping de plano aciunea ca inadmisibil. Dac judectorul de contencios administrativ va constata c autoritatea public prt a emis actul atacat cu depirea intenionat a dreptului su de apreciere sau fiind ntr-o eroare manifest de apreciere a situaiei de fapt care a determinat-o s acioneze ntr-un anumit sens, va anula actul astfel emis pentru motive de nelegalitate, ci nu de oportunitate. Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere reprezint nesatisfacerea unor pretenii juridice ntemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor fizice sau juridice. Prin refuz nejustificat de a soluiona o cerere, se nelege i tcerea administraiei, adic faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. Legea se refer att la un refuz expres, ct i la un refuz tacit al administraiei publice, ambele avnd acelai regim juridic (art. 2 alin. 1 lit. g). Refuzul nejustificat expres reprezint exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei unei autoriti publice de a nu rezolva o cerere unui particular (art. 2 alin. 1). Refuzul nejustificat al administraiei publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice a fost calificat n doctrin, fie ca un fapt material-juridic, asimilat de lege actelor administrative1, fie ca un act administrativ de asimilare2. Reglementarea actual nltur controversele. d) Proveniena actului administrativ atacat Actul administrativ atacat trebuie s fie emis de o autoritate administrativ, de o alt autoritate public sau chiar de un organism privat nvestit de lege cu atribuii de putere public (stabiliment de utilitate public). Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 i art. 52 din Constituie, actul administrativ atacat poate proveni de la o autoritate public, care poate aparine administraiei publice centrale sau locale, dar poate fi emis i de o alt autoritate public ce nu aparine acestui sistem de autoriti. Spre exemplu, actele organelor de conducere ale instanelor judectoreti sau ale organelor de conducere ale Parlamentului (preedinii Camerelor i birourilor permanente) privind eliberarea din funcie a unei persoane. Dar i structurile nestatale, asociaiile, persoanele juridice cu scop nelucrativ mputernicite de lege s desfoare o activitate de interes public, trebuie asimilate autoritilor administrative. Actele acestora au fost denumite n doctrin acte administrative prin delegaie. Aa au fost calificate, de exemplu, actele emise de Uniunea Avocailor din Romnia, Camera Notarilor Publici, Asociaia Vntorilor i Pescarilor, universitile particulare etc.
1

T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, op.cit., pag. 250 i urm. 2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 418.

200

n practic s-a decis c sunt acte administrative, n nelesul legii contenciosului administrativ, nu numai actele juridice efectuate de organele administraiei de stat, ci i acele acte juridice efectuate de autoritile care au calitatea de organe administrative, chiar dac nu sunt ntotdeauna de stat, dac acestea sunt nvestite prin lege s ndeplineasc funciuni administrative, n cadrul crora ndeplinesc i svresc acte juridice, n scopul aplicrii legilor. Din acest punct de vedere, Uniunea Avocailor din Romnia, form organizatoric cu structur i competen organizate prin lege, prin care statul asigur cadrul juridic de exercitare a profesiei de avocat, dnd astfel coninut aptitudinii generale a persoanei de a avea printre drepturile ce-i formeaz capacitatea de folosin i de exerciiu, ntr-un cuvnt capacitatea civil i pe acela de a deveni i a exercita profesiunea de avocat, trebuie considerat ca fcnd parte dintre autoritile administrative, iar actele ei, ca acte administrative. e) ndeplinirea procedurii administrative prealabile Conform art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral trebuie s solicite autoritii emitente revocarea n tot sau n parte a acestuia. Aceast procedur administrativ mai poart denumirea de recurs graios i este obligatorie. Termenul pentru exercitarea recursului graios este de 30 de zile de la data comunicrii actului. Cel vtmat poate sesiza, n acelai termen, i organul ierarhic superior celui care a emis actul. Aceast procedur administrativ poart denumirea de recurs ierarhic i are caracter facultativ. Legea prevede i un termen maxim de 6 luni de la data emiterii actului administrativ pentru ndeplinirea procedurii prealabile n cazul n care dreptul sau interesul legitim al petiionarului a fost lezat printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, precum i n acele cazuri, n care, pentru motive temeinice persoana vtmat a fost n imposibilitate de a-i exercita acest drept n termenul de 30 de zile de la data comunicrii actului. Natura juridic a termenului de 6 luni este stabilit de Legea nr. 554/2004 care prevede termenul de prescripie. nseamn c termenul n discuie este un termen procedural susceptibil de ntrerupere, suspendare i repunere n termen. Procedura administrativ prealabil este obligatorie i n cazul n care se contest actele administrativ-jurisdicionale, fiind aplicabil acelai termen de 30 de zile de la data comunicrii acestor acte. n toate cazurile, autoritile publice au obligaia s soluioneze plngerea prealabil n termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia. Procedura prealabil nu este obligatorie n urmtoarele cazuri: - n cazul aciunilor n contencios administrativ, promovate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici; - n cazul aciunilor celor vtmai n drepturile lor prin ordonane sau dispoziii din ordonane neconstituionale; - n cazul controlului legalitii actelor administrative de autoritate pe cale indirect, adic pe calea excepiei de nelegalitate. 201

n afara acestor cazuri prevzut n mod expres de lege, procedura prealabil nu este necesar n cazul actelor administrative irevocabile. n ce privete aciunile avnd ca obiect contractele administrative, procedura prealabil este asimilat concilierii din litigiile comerciale, prevzut de art. 7201 C.proc.civ. Persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim se poate adresa direct instanei de contencios administrativ pentru obligarea autoritii publice la rezolvarea cererii sale privind eliberarea unui act administrativ ori a oricrui alt nscris prevzut de lege. n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile pentru ndeplinirea procedurii administrative prealabile, n doctrin au fost exprimate n perioada aplicrii Legii nr. 29/1990, urmtoarele opinii: ntr-o opinie, acest termen a fost considerat a fi un termen de decdere procesual a crui depire atrage decderea reclamantului din dreptul de a mai sesiza ulterior instana de contencios administrativ. ntr-o alt opinie, acest termen este considerat a fi un termen de decdere substanial (de drept administrativ) care are ca efect, n caz de depire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea la eliberarea lui. Potrivit acestei concepii dac partea, dintr-o mprejurare mai presus de voina sa, nu s-a putut adresa autoritii administrative n termenul de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, va putea face acest lucru n termen de 15 zile de la ncetarea mpiedicrii. Aceast opinie ofer o soluie atenuat fa de cea precedent. ntr-o alt opinie, termenul de 30 de zile nu este un termen de decdere, procedura administrativ prealabil putndu-se exercita i ulterior, dar fr a se depi termenul de un an de zile de la data comunicrii actului, prevzut de art. 5 alin. final din fosta Lege nr. 29/1990, actualmente acest termen este de 1 an de la data emiterii actului. De alegerea uneia sau alteia dintre opiniile prezentate difer i soluiile adoptate n practica judectoreasc. Astfel, dac acceptm ideea c termenul de 30 de zile este un termen de decdere, iar procedura administrativ prealabil nu a fost ndeplinit i termenul a expirat, aciunea n contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil, fr ca o nou aciune s mai poat fi introdus. Dac optm pentru cea de-a doua alternativ propus, n sensul c termenul de 30 de zile nu este un termen de decdere, ar nsemna c o aciune n contencios administrativ, introdus fr ndeplinirea procedurii administrative prealabile, va fi respins ca inadmisibil, ns o nou aciune va putea fi introdus fr nici o oprelite i oricnd pn la expirarea termenului maxim de un an (6 luni potrivit legislaiei actuale) pentru sesizarea instanei judectoreti. Considerm c dispoziiile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, au caracter imperativ, att cu privire la ndeplinirea procedurii administrative prealabile, ct i cu privire la termenul de 30 de zile, n care aceasta poate fi exercitat, nerespectarea acestui termen echivalnd cu nendeplinirea procedurii prealabile. Dei Legea nr. 554/2004 nu conine nici o prevedere expres n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile pentru ndeplinirea procedurii 202

prealabile, noi considerm c acest termen, prin analogie cu termenul maxim de 6 luni, este tot un termen de prescripie. Credem c o astfel de interpretare corespunde inteniei legiuitorului de a asigura celeritatea rezolvrii cererilor particularilor n raporturile lor cu administraia public i de a oferi, totodat, posibilitatea repunerii n termen a acelora care, din motive obiective, nu au putut s-i exercite dreptul la recursul graios n termenul de 30 de zile. De altfel, aa cum am artat, nsi legea a prevzut aceast posibilitate persoanelor fizice sau juridice de a depune plngerea prealabil, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile de la data comunicrii actului, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului legal (art. 7 alin. 7 din Legea nr. 554/2004). Prin alte reglementri legale sunt prevzute proceduri administrative prealabile diferite de cea reglementat de Legea nr. 554/2004, precum i termene speciale de ndeplinire a acestei proceduri. Astfel, Codul de procedur fiscal reglementeaz procedura prealabil pentru soluionarea contestaiilor mpotriva actelor administrative fiscale. Potrivit acestei ordonane de urgen, actele administrative de autoritate emise de autoritile publice fiscale i vamale nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ fr ndeplinirea procedurii administrative prealabile, n termenele stabilite prin aceast reglementare. Aceast procedur prealabil const n exercitarea cii de atac a contestaiei, care se depune de ctre cel interesat la organul emitent al actului. Termenul de depunere a contestaiei este de 30 de zile de la comunicarea actului i este un termen de decdere. Prin excepie de la aceast regul, dac actul administrativ fiscal nu conine meniunile c actul poate fi contestat, termenul de depunere a contestaiei i organul de soluionare competent, contestaia poate fi depus n termen de 3 luni de la data comunicrii actului respectiv (art. 171 alin. 4 C.proc.fisc.). Organul emitent al actului, n cazul n care nu-i revine competena de soluionare, va transmite contestaia, mpreun cu ntreg dosarul administrativ, n termen de 5 zile de la nregistrare, autoritii publice competente s o soluioneze. n cazul n care contestaia este depus la un organ fiscal necompetent, aceasta va fi naintat, n termen de 5 zile de la data primirii, organului fiscal emitent al actului administrativ atacat care va proceda potrivit regulilor de competen n aceast materie (art. 171 alin. 3 C.proc.fisc.). Contestaia trebuie formulat n scris i trebuie s cuprind urmtoarele elemente: - datele de identificare a contestatorului, adic numele sau denumirea i domiciliul sau sediul acestuia; - obiectul contestaiei; - motivele de fapt i de drept pe care se ntemeiaz contestaia; - dovezile pe care se ntemeiaz contestaia; - semntura contestatorului sau a reprezentantului su legal, iar n cazul persoanelor juridice este necesar i aplicarea tampilei acesteia. Obiectul contestaiei l reprezint diminuarea sau anularea impozitelor, taxelor, datoriei vamale, contribuiilor la fondurile speciale, a majorrilor de ntrziere sau a penalitilor ori a altor sume contestate i aplicate, precum i a altor 203

msuri dispuse de organele Ministerului Finanelor Publice abilitate, potrivit legii, s efectueze acte de control sau de impunere. Sunt exceptate de la aceast procedur actele de sancionare contravenional emise de organele Ministerului Finanelor Publice, care pot fi atacate potrivit legii contraveniilor. Potrivit art. 173 alin. 1 C.proc.fisc., aceste contestaii se soluioneaz de: a) organele competente constituite la nivelul direciilor fiscale n a cror raz teritorial i are domiciliul sau sediul contestatorul, n cazul contestaiilor care au ca obiect sume de pn la 5 miliarde lei; b) organele competente constituite la nivel central, n cazul contestaiilor care au ca obiect sume d 5 miliarde lei sau mai mari precum i n cazul contestaiilor mpotriva actelor emise de organele central, indiferent de valoarea imobilului lor. Contestaiile se soluioneaz prin decizie motivat, n acelai termen de 30 de zile de la nregistrare prevzut de art. 7 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, Codul de procedur fiscal neprevznd alt termen n acest scop. Organul administrativ competent va putea admite contestaia, n totalitate sau n parte, ori o va respinge. n cazul admiterii contestaiei se va decide anularea total sau parial a actului atacat. Potrivit art. 181 C.proc.fisc., respingerea contestaiei poate avea loc att pentru nendeplinirea condiiilor procedurale, ct i pentru motive care au legtur cu fondul cauzei. Potrivit art. 178 alin. 1 C.proc.fisc., organul de soluionare a contestaiei poate suspenda, prin decizie motivat, soluionarea cauzei n dou situaii: - organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele n drept cu privire la existena indiciilor svririi unei infraciuni a crei constatare ar avea o influen hotrtoare asupra soluiei ce urmeaz s fie dat n procedura administrativ; - soluionarea cauzei depinde n tot sau n parte de existena sau inexistena unui drept care face obiectul unei alte judeci; - la cererea contestatorului dac sunt motive ntemeiate. Procedura administrativ va fi reluat la ncetarea motivului care a determinat suspendarea soluionrii contestaiei. Depunerea contestaiei administrative nu suspend executarea actului administrativ fiscal contestat, ns organul de soluionare a contestaiei poate dispune suspendarea executrii actului n cauz pn la soluionarea contestaiei, la cererea temeinic justificat a contestatorului (art. 179 alin. 1 i 2 C.proc.fisc.). Decizia prin care se soluioneaz contestaiile mpotriva actelor administrative fiscale poate fi atacat la instana de contencios administrativ competent potrivit Legii nr. 554/2001 (art. 182 alin. 2 C.proc.fisc.). Dei, Codul de procedur fiscal nu prevede, se consider c o dat cu atacarea deciziei prin care s-a soluionat contestaia se va ataca i actul administrativ mpotriva cruia s-a exercitat calea administrativ de atac pentru ca instana s poat dispune anularea acestuia. 204

n alte cazuri de contencios administrativ special, procedura administrativ prealabil nu este cerut de lege. Astfel, de exemplu, potrivit art. 57 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, hotrrea Guvernului de dizolvare a consiliului local poate fi atacat de oricare dintre consilieri la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la data publicrii acesteia n Monitorul Oficial al Romniei, fr efectuarea procedurii administrative prealabile. De asemenea, potrivit art. 60 alin. 3 din aceeai lege, hotrrea consiliului local prin care se constat ncetarea mandatului de consilier poate fi atacat de consilierul n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare, fr a se mai ndeplini procedura prealabil. Exist i alte cazuri neprevzute de lege n care procedura administrativ prealabil nu trebuie efectuat. De exemplu, n cazul cererilor de anulare a actelor administrative irevocabile, efectuarea unei asemenea proceduri ar fi lipsit de sens, ntruct, oricum, autoritile emitente nu mai pot reveni asupra actelor lor. n toate cazurile n care procedura administrativ prealabil este prevzut de lege, nendeplinirea acesteia atrage respingerea aciunii judectoreti ca inadmisibile. f) Introducerea aciunii n contenciosul administrativ n termenul legal Dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, cel vtmat n dreptul su poate sesiza instana judectoreasc, n termen de 6 luni de zile de la comunicarea soluiei date reclamaiei sale administrative. Dei legea nu prevede n mod expres, n cazul n care autoritatea emitent sau cea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen ncepe s curg termenul de 6 luni pentru sesizarea instanei judectoreti (art. 11 alin. 1). Potrivit art. 11 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, n cazul contractelor administrative, termenul pentru sesizarea instanei de contencios administrativ curge de la data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii. Legea nu se refer i la cazul n care nu se ajunge la ncheierea procesului-verbal de conciliere din cauz c prtul nu a dat curs convocrii n vederea concilierii. n tcerea legii, se aplic, n completarea acesteia, prevederile art. 7201 alin. ultim C.proc.civ., n sensul c termenul pentru sesizarea instanei de judecat va curge de la data expirrii termenului de 30 de zile calculat de la data primirii convocrii de ctre prt. Aceste dispoziii legale au n vedere numai situaiile litigioase aprute dup ncheierea contractelor administrative, adic pe perioada executrii acestor contracte, ntruct procedura concilierii reglementat de art. 7201 C.proc.civ. este aplicabil numai ntre prile contractante. Actele administrative prealabile ncheierii contractelor administrative sunt acte administrative de autoritate i pot fi atacate potrivit regulilor aplicate acestei categorii de acte administrative prevzute att de legile speciale n materie, ct i de Legea-cadru nr. 554/2004. n cazul aciunilor promovate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de 205

la data cnd aceste autoriti publice au cunoscut existena actului nelegal (art. 11 alin. 3 din Legea nr. 554/2004). Noua lege a contenciosului administrativ a prevzut i un termen special de 1 an de zile dar numai pentru promovarea aciunii n anularea actelor administrative de autoritate (art. 11 alin. 2). Acest termen maxim curge de la data emiterii actului atacat, ns procedura administrativ este obligatorie i n acest caz, ceea ce nseamn c ea trebuie efectuat n cadrul aceluiai termen de 1 an de la data emiterii actului. n cazul neefecturii procedurii administrative prealabile, aciunea n contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil. n cazul n care procedura prealabil este realizat dup expirarea termenului de 1 ani de la data emiterii actului, aciunea n anulare va fi tardiv i va fi respins ca atare. Admisibilitatea unei aciuni n contencios administrativ promovat peste termenul de 6 luni rmne la aprecierea exclusiv a judectorului, legea contenciosului administrativ prevznd n art. 11 alin. 2 c depirea termenului general de 6 luni poate fi justificat numai din motive temeinice care vor fi apreciate de la caz la caz. Dreptul la aciune mpotriva actelor administrative normative i a ordonanelor sau a dispoziiilor din ordonane este imprescriptibil (art. 11 alin. 4 din Lege). Termenul de 6 luni a fost calificat de lege ca fiind termen de prescripie, ceea ce nseamn c acesta este susceptibil de repunere n termen, iar termenul maxim de 1 an de zile este un termen de decidere (art. 11 alin. 5). Aa se explic faptul c o aciune n contencios administrativ poate fi promovat pentru motive temeinice i dup expirarea termenului de 6 luni, ns nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului ilegal, judectorul putnd aprecia asupra repunerii reclamantului n termenul de sesizare a instanei judectoreti, dar numai cu respectarea termenului maxim de 1 ani, prevzut de art. 11 alin. 2. i sub imperiul Legii nr. 29/1990 termenul minim pentru promovarea aciunii n contencios a fost calificat n practica judectoreasc i n doctrin ca fiind un termen de prescripie, care ncepe s curg din momentul n care se nate dreptul la aciune n sens material, iar termenul maxim de 1 an ca fiind un termen limit de prescripie a dreptului de a sesiza instana sau chiar un termen de decdere n sensul c reclamantul nu va mai putea cere anularea actului dup expirarea acestuia. n cazurile speciale de contencios administrativ sunt prevzute, de regul, termene mai mici pentru introducerea aciunii n anularea actelor administrative ilegale sau mpotriva refuzului nejustificat al autoritilor publice. Astfel, n cazurile reglementate de Legea nr. 215/2001, pe care le-am exemplificat deja, acest termen este de 10 zile. n alte cazuri, termenul este chiar mai scurt. De exemplu, potrivit art. 33 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali poate fi atacat de cei interesai la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de la edin, de la comunicare. De asemenea, actele administrativjurisdicional pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile 206

administrativ-jurisdicional de atac sau de la data notificrii inteniei de renunare la aceast procedur, adresat organului administrativ-jurisdicional competent (art. 6 din Legea nr. 554/2004).

Seciunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ Potrivit vechii legi a contenciosului administrativ (nr. 29/1990), erau exceptate de la aceast form de control urmtoarele categorii de acte administrative: a) actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern; b) actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; c) actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului; d) actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte; e) actele administrative prin care s-au luat msuri urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de urgen sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizotiilor i altor evenimente de aceeai gravitate; f) actele de comandament cu caracter militar; g) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special o alt procedur juridic; h) actele de gestiune svrite de ctre stat, n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; i) actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Primele 5 categorii de acte administrative exceptate de la controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ au fost denumite n doctrina interbelic, acte de guvernmnt. Ele au fost exceptate de la acest control ntruct au fost calificate acte politice i nu administrative. Prin urmare, aceste acte angajeaz rspunderea politic i nu juridic a Guvernului. Totui, exceptarea unora din aceste acte de la controlul judectoresc nu este justificat, ntruct ele nu se ncadreaz n categoria aa-ziselor acte de guvernmnt. Astfel, de exemplu, actele de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere ale Parlamentului sunt acte de natur administrativ. Pornind de la aceast realitate juridic, Legea nr. 554/2004 nu a mai exceptat, sub acest titlu de acte de guvernmnt, de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ, dect actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul i actele emise n situaii excepionale (art. 5 alin. 1 lit. a) i alin. 3). 207

Ct privete actele emise n situaii excepionale (pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i sigurana naional ori cele emise pentru restabilirea ordini publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizotiilor), pot fi atacate numai pentru exces de putere. Excesul de putere poate fi interpretat ca o manifestare a puterii publice ntr-o manier greit, peste nevoile reale ale situaiei date, o exagerare a aciunii publice ca intensitate i ntindere. Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ a fost meninut i de Legea nr. 554/2004 (art. 5 alin. 1 lit. b). Actele de comandament cu caracter militar se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - actul eman de o autoritate public cu caracter militar, prin comandament militar nelegndu-se o totalitate de trupe puse sub comanda unui ef determinat (eful statului, ministrul armatei, comandamente militare superioare, corpurile de armat, divizii); - cuprinsul actului are natur militar, adic este n legtur direct cu serviciul i ndatoririle militare; - aceste acte conin ideea de ordin, de comand, cu caracterul ei de disciplin militar. Raiunea sustragerii acestor acte de la controlul instanelor judectoreti const n necesitatea asigurrii spiritului de disciplin al subordonailor, raportat la ideea de prestigiu i autoritate a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare. n categoria acestor acte au fost incluse toate ordinele i instruciunile de serviciu privitoare la msurile de pregtire i instrucie a trupelor i ofierilor, la mobilizri de contingente i concentrri de trupe, la repartiia i dislocarea unitilor, la atribuirea i luarea de comenzi, la manevre, la exerciii i la operaiuni militare. Astfel, n practic s-a decis c prin acte de comandament cu caracter militar nelegem actele emise de autoritile militare competente, n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul unitilor militare, a cadrelor militare din aceste uniti. Deci, se au n vedere acele acte care au un cuprins de natur militar, referindu-se la serviciul i ndatoririle militare i care cuprind ideea de ordine, de comand, acte a cror executare asigur disciplina militar, att de necesar i caracteristic acestui organism. Prin urmare, orice acte emise de autoritile militare, strine de necesitile propriu-zise ale aciunilor militare, pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. i Legea nr. 554/2004 a exceptat, prin art. 5 alin. 2, de la controlul pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar, aceste acte fiind supuse controlului judectoresc la instanele de drept comun. n ce privete actele de gestiune privat, dei Legea nr. 554/2004 nu conine nici o prevedere expres n acest sens, facem precizarea c aceste acte nu 208

fac obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, ele fiind supuse controlului instanelor de drept comun. Dei legea nu prevede, considerm c actele administrative de control ierarhic nu pot fi atacate n contencios administrativ de ctre subiectele subordonate ierarhic, ntruct ele au obligaia s se subordoneze organelor superioare i s execute msurile stabilite de acestea. Astfel, de exemplu, actul unui minister de a destitui organul de conducere al unei regii autonome din subordinea sa este un act luat n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Totui, dac prin asemenea acte s-au vtmat drepturi ale unor tere persoane, actele respective pot fi atacate de cei lezai la instana de contencios administrativ. De asemenea, potrivit art. 74 din Legea nr. 188/1999 funcionarii publici pot ataca la instanele de contencios administrativ actele administrative de sancionare disciplinar.

Seciunea 5. Procedura contenciosului administrativ

5.1. Competena instanelor de contencios administrativ Potrivit art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. Aceste dispoziii legale care stabilesc competena material a instanelor de contencios administrativ, n funcie de nivelul ierarhic al organului emitent al actului atacat i de valoarea obiectului litigiului, au fost corelate cu art. 173 alin. 1 C.proc.fisc. care prevede competena organelor administrative de specialitate judeene de a soluiona numai contestaiile avnd ca obiect sume de bani pn la 5 miliarde lei. Prin actele autoritilor publice locale i judeene nelegem att actele autoritilor administraiei publice locale, ct i actele serviciilor publice descentralizate ale administraiei publice centrale n judee i n celelalte uniti administrativ-teritoriale. Rezult c tribunalele judec, n prim instan, aciunile privind actele adoptate sau emise de autoritile publice situate n unitile administrativteritoriale i cu un obiect patrimonial de pn la 5 miliarde lei, iar curile de apel judec, ca instane de fond, litigiile privind actele administraiei publice centrale i cu o valoare mai mare de 5 miliarde lei. 209

n materia contenciosului administrativ exist o singur cale de atac i anume recursul. Potrivit art. 10 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de curile de apel se soluioneaz de Secia de contencios administrativ i fiscal al naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel. Legea nr. 554/2004 a inut seama de aceste soluii ale jurisprudenei i a prevzut, n art. 10 alin. 3 o competen teritorial alternativ a instanelor de contencios administrativ, reclamantul putnd investi cu o cerere n anulare fie instana de la domiciliul su, fie instana de la sediul autoritii publice prte. O dat aleas instana, reclamantul nu mai poate reveni asupra opiunii sale, pentru deznvestirea instanei, prin invocarea excepiei necompetenei teritoriale. 5.2. Procedura n faa instanei de contencios-administrativ Aciunea n contencios administrativ se introduce la instana de judecat dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, dac aceast este obligatorie. Potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, o dat cu cererea de chemare n judecat, reclamantul depune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul nejustificat al rezolvrii cererii sale. n cazul n care reclamantul nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii certificat pentru conformitate, originalul, cu numrul i data nregistrrii la autoritatea public prt, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. Aciunea se poate introduce nu numai mpotriva autoritii publice, ci i mpotriva funcionarului autoritii prte (persoanei fizice) care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul nejustificat al rezolvrii cererii, dar numai dac se solicit i plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. La rndul su, funcionarul prt poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul a crei legalitate este supus controlului instanei de judecat. Dac aciunea se admite, funcionarul prt va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea public chemat n judecat. Dup primirea aciunii, instana va dispune citarea prilor. De asemenea, instana va cere autoritii emitente a actului atacat s-i comunice, de urgen, acel act mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i alte lucrri necesare soluionrii cauzei. n acelai mod, se va proceda i n cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept sau interes legitim al reclamantului. Dac autoritatea public nu trimite, n termenul stabilit de instan, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat s plteasc statului o amend pentru fiecare zi de ntrziere, n cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie. Aciunea n contencios administrativ poate avea ca obiect: 210

- anularea n tot sau n parte a unui act administrativ; - anularea actului i obligarea la despgubiri; - obligarea autoritii publice, care refuz s rezolve o cerere referitoare la un drept sau interes legitim al reclamantului, s-i recunoasc dreptul pretins; - obligarea autoritii publice la recunoaterea dreptului pretins i la plata de despgubiri pentru paguba ce i-a fost cauzat reclamantului prin refuzul nejustificat. Despgubirile pot fi cerute att pentru daune materiale ct i pentru daune morale (art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004). - anularea unor acte administrative i formaliti procedurale premergtoare ncheierii unui act administrativ; - obligarea la ncheierea sau executarea unui contract administrativ ori desfiinarea unui asemenea contract; - acordarea de despgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin ordonane sau dispoziii din ordonane neconstituionale. De regul, aciunea n despgubiri se introduce o dat cu aciunea pentru anularea actului sau obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ sau oricrui alt nscris prin care s recunoasc reclamantului dreptul pretins. Dac reclamantul nu cunoate ntinderea pagubei la data judecii aciunii principale, cererea de despgubiri poate fi introdus i ulterior. Termenul de prescripie pentru introducerea acestei cereri este de 1 an de la data emiterii actului cauzator de prejudiciu. Cererea de acordare a despgubirilor nu poate fi promovat anterior aciunii principale n contencios administrativ. Aciunea n despgubiri este accesorie aciunii principale i este de competena instanelor de contencios administrativ, dup regulile aplicabile aciunii n anularea actului ilegal sau a refuzului nejustificat. Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane sau dispoziii din ordonane neconstituionale va fi nsoit de excepia de neconstituionalitate. Primind cererea, instana de contencios administrativ, dac va aprecia c excepia ndeplinete condiiile de admisibilitate, va sesiza, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i va suspenda soluionarea cauzei pe fond. Soluia n cererea de despgubiri va depinde de modul de soluionare a excepiei de neconstituionalitate de ctre Curtea Constituional. Dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ va repune cauza pe rol i va dispune citarea prilor, numai n cazul n care excepia de neconstituionalitate a fost admis (art. 9 alin. 3 teza I din Legea nr. 554/2004). n caz contrar, instana de judecat va respinge aciunea n despgubiri ca fiind inadmisibil pe fond (art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004). n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii ordonanei este urmarea unei excepii invocate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios administrativ se va face fr a fi necesar o procedur prealabil, dar cu respectarea termenelor prevzute de lege pentru promovarea aciunii n 211

contenciosul administrativ, socotite de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. Aciunea n contencios administrativ se judec de urgen, n complet de un judector, n prim instan i 3 judector, n recurs. Hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare. Aciunea n contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevzute de lege pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative care se vor taxa la valoare, dac legea nu prevede altfel. n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o dat cu exercitarea recursului graios, reclamantul poate cere instanei s dispun suspendarea executrii actului administrativ de autoritate pn la pronunarea instanei de fond (art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004). n acest caz, instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor. Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionara unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizarea oricrei persoane sau autoriti publice. Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare, fr ca recursul s suspende executarea hotrrii. Dac nu se impune suspendarea actului mai nainte, cererea de suspendare poate fi formulat i prin cererea n anulare sau ulterior, printr-o aciune separat. n aceste cazuri, dac instana constat c sunt ntrunite condiiile legale, va dispune suspendarea executrii actului, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se judec de urgen, cu citarea prilor, iar hotrrea pronunat este executorie de drept. Cu toate acestea, chiar anterior Legii nr. 554/2004, Curtea Suprem de Justiie a statuat c este susceptibil de a fi atacat cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii actului administrativ formulat n cadrul aciunii principale, avnd ca obiect anularea acestui act, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat (seciile unite, decizia nr. IV din 27 septembrie 1999, n Dreptul nr. 2/2000, pag. 157-159). Introducerea recursului nu suspend ns executarea hotrrii de suspendare a actului administrativ (art. 15 alin. 3 din Legea nr. 554/2004). Judecnd aciunea n contencios administrativ, instana poate pronuna, dup caz, urmtoarele soluii: - anularea total sau parial a actului administrativ de autoritate sau jurisdicional; - obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris; - acordarea daunelor materiale i morale dac s-au solicitat. 212

n cazul aciunilor care au ca obiect un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana de contencios administrativ poate pronuna urmtoarele soluii: - anularea contractului n tot sau n parte; - obligarea autoritii publice s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; - obligarea uneia dintre pri la executarea obligaiilor contractuale; - suplinirea consimmntului uneia dintre pri, cnd interesul public o cere; - obligarea la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale provocate de partea n culp pentru nendeplinirea obligaiilor rezultate din contract sau din lege n legtur cu contractul dedus judecii. Aceste obligaii ale prilor din proces pot fi stabilite de ctre instana de contencios administrativ sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere. n legtur cu soluiile pe care le poate pronuna instana de judecat, un singur poate crea controverse privind situaiile n care autoritatea judectoreasc se poate substitui uneia dintre prile din litigiu. Considerm c numai ntr-un singur caz s-ar putea pronuna o astfel de soluie i anume atunci cnd autoritatea public refuz s ncheie un contract administrativ cu un particular ndreptit, potrivit legii. Potrivit art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, hotrrea primei instane poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare (cnd prile sunt prezente la dezbaterile finale s.n.) sau de la comunicare (cnd acestea lipsesc s.n.). Aceste dispoziii legale se completeaz cu dispoziiile art. 303 alin. 1 i 2 C.proc.civ. privind motivarea recursului. Recursul suspend executarea hotrrii primei instane, cu excepia hotrrii de suspendare a executrii actului administrativ i se judec de urgen. n caz contrar, dac hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor privitoare la competen, cauza se va trimite la instana competent, iar dac hotrrea atacat cu recurs a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la prima instan, dup care o va judeca, n fond, instana de recurs. n situaii deosebite, cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, recurentul va putea solicita preedintelui instanei competente pentru soluionarea recursului s stabileasc termenul de judecat a recursului chiar nainte de primirea dosarului. Cererea de stabilire a unui termen de urgen, nsoit de dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs. Soluia de admitere a acestei cereri se comunic, de ndat, instanei de fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor, precum i a naintrii dosarului la instana de recurs n termen de 5 zile.

213

Recurentul are obligaia s motiveze recursul n termen de 2 zile de la comunicarea hotrrii primei instane, sub sanciunea nulitii cererii de recurs pentru tardivitate. Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise (fax, e-mail). Seciunea 6. Executarea hotrrilor instanelor de contencios administrativ Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au admis aciunile n contencios administrativ constituie titluri executorii. Hotrrile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Celelalte hotrri judectoreti au putere numai ntre prile din proces i unele pot avea efect declarativ: a) Conform art. 24 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii irevocabile se face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar, n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. Dac termenul nu este respectat, instana de executare (prima instan) la cererea reclamantului, va aplica conductorului autoritii administrative o amend pentru fiecare zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup aplicarea amenzii prevzute de lege, constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 10.000 lei. Tribunalul hotrte n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor, fr plata vreunei taxe de timbru, hotrrea fiind definitiv i executorie, ns poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. Conductorul autoritii administrative se poate ndrepta cu aciune n regres mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun, iar, dac acetia sunt funcionari publici, se vor aplica reglementrile speciale. b) ntruct Legea nr. 554/2004 nu cuprinde nici o dispoziie contrar, punerea n aplicare a unei hotrri a instanei de contencios administrativ, n ce privete daunele materiale sau morale acordate reclamantului, se poate face potrivit dreptului comun, adic potrivit dispoziiilor Codului de procedur civil privind executarea silit. De asemenea, soluionarea contestaiei la executare este de competena instanei civile potrivit procedurii reglementate de art. 399 i urm. C.proc.civ. Controlul judectoresc indirect al actelor administrative de autoritate (Excepia de nelegalitate) 214

Excepia de ilegalitate a fost definit ca un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri ameninat s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei. Altfel spus, ntr-un litigiu, indiferent de obiectul su, oricare parte poate invoca, pe cale de excepie, ilegalitatea actului administrativ care i se opune de ctre partea advers i care prezint interes pentru soluionarea cauzei. Excepia de nelegalitate este reglementat expres n art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca o procedur de apreciere a legalitii unui act administrativ unilateral (de autoritate) i, totodat, ca o chestiune prejudiciabil care atrage suspendarea judecii unui proces, pn la soluionarea acesteia. Potrivit legii, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate (art. 4 alin. 1). Rezult c excepia de nelegalitate poate fi invocat numai mpotriva unui act administrativ de autoritate, nu i n cazul celorlalte acte administrative (contracte, acte jurisdicionale). De asemenea, excepia de nelegalitate este o cale indirect de control a legalitii unui act administrativ de autoritate care poate fi utilizat numai n cadrul unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia (civil, comercial, penal i chiar de contencios administrativ). O alt concluzie const n aceea c aceast excepie este de ordine public, absolut i imprescriptibil putnd fi invocat oricnd, n orice faz a procesului, la cererea oricrei persoane interesate i chiar de instan din oficiu. Dac instana de judecat (cu excepia instanei de contencios administrativ) va aprecia c soluionarea litigiului pe fond depinde de actul administrativ (a crei nelegalitate a fost invocat pe cale de excepie) va sesiza, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent, suspendnd judecarea cauzei pn la soluionarea excepiei (art. 4 alin. 1). Instana de contencios administrativ are obligaia s se pronune, n procedur de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Hotrrea instanei de contencios administrativ poate fi atacat cu recurs n termen de 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare (dac prile nu au fost prezente la dezbaterile final). Recursul se judec n termen de 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana, n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crei nelegalitate a fost constatat (art. 4 alin. 4 din Legea contenciosului administrativ). n cazul n care excepia de nelegalitate a unui act administrativ de autoritate a fost invocat n cadrul unui proces de contencios administrativ, excepia respectiv va fi soluionat de aceeai instan de judecat (art. 18 alin. 2). 215

Dac instana de judecat n cadrul creia se invoc excepia de nelegalitate va constata c soluionarea cauzei nu depinde de actul administrativ de autoritate, ce face obiectul excepiei invocate, va continua soluionarea cauzei, fr a ine seama de actul respectiv. Potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, instana de judecat (alta dect instana de contencios administrativ) nu se va putea pronuna asupra excepiei de nelegalitate, ns, dac va constata c soluionarea litigiului nu depinde de actul administrativ, contestat pe cale de excepie, va face aceast meniune n ncheierea de edin sau, dup caz, n hotrrea final, respingnd, totodat cererea de suspendare a judecii pentru sesizarea instanei de contencios administrativ i continund judecarea cauzei. Controlul judectoresc al actelor administrative pe cale de excepie se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi specifice care-l deosebesc de controlul de legalitate pe cale direct, i anume: - nu tinde la anularea actului administrativ, ci numai la stabilirea ilegalitii i nlturarea lui din soluionarea cauzei; - este mai cuprinztor, ntruct pe lng actele administrative individuale, acest control se extinde i asupra actelor administrative normative i operaiunilor tehnico-materiale ca, de exemplu, avizele; - excepia de ilegalitate poate fi invocat n orice proces de competena instanelor judectoreti; - nu este supus prescripiei extinctive, iar partea care invoc aceast excepie nu trebuie s fac dovada existenei unui drept al su lezat prin actul administrativ, fiind suficient existena unui interes legitim al su. Admiterea excepiei de nelegalitate poate produce efecte juridice numai fa de prile din proces. n doctrin s-a artat c actele administrative exceptate de la controlul judectoresc pe cale direct nu pot fi controlate nici pe calea excepiei de ilegalitate1. n schimb, se poate constata inexistena sau ineficiena acestor acte.

A. Trilescu, Excepia de ilegalitate n contextul legislaiei actuale, n Dreptul nr. 4/1998, pag. 23 i autorii citai acolo.

216

CAPITOLUL IX - Rspunderea n dreptul administrativ Activitatea administraiei poate genera prejudicii celor administrai n condiiile n care, utilizeaz mijloace exorbitante n raport cu dreptul privat. n acelai timp i particularii pot nclca normele juridice specifice dreptului administrativ, angajndu-se n acest fel responsabilitatea celor n cauz. Rspunderea este reciproc, att administraia trebuie s rspund pentru daunele produse particularilor ct i acetia s rspund n cazul nclcrii normelor juridice specifice dreptului administrativ. Toi, persoane fizice i persoane morale (juridice), avem drepturi i obligaii indiferent la care din ramurile de drept ne raportm. Seciunea 1. Teoria responsabilitii 1. Aspecte generale n dreptul administrativ aceast teorie prezint importan deoarece persoanele fizice i juridice trebuie s aib posibilitatea reparrii de ctre Administraie a prejudiciilor cauzate. Problema nu este numai teoretic, este una practic i foarte important. Concepia privitoare la responsabilitatea Statului a evoluat n timp, cu precdere dup revoluia francez de la 17891, odat cu nlturarea statului poliienesc cu statul de drept. La nceput, Statul era considerat neresponsabil pentru actele sale, el putea lua orice msur considerat necesar, fr a ine seama de interesele particularilor. Aceeai situaie a existat i n sistemul nostru administrativ, pn n 1905 cnd printr-o lege de modificare a legii Curii de Casaie s-au creat condiii juridice pentru ca Statul, Administraia sa, s poat fi trase la rspundere. n prezent acest principiu a fost generalizat n aproape toate statele. n perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu a exprimat opinia c responsabilitatea puterii publice este o consecin necesar a aplicrii principiului egalitii cetenilor n faa sarcinilor publice i a principiului solidaritii ce exist ntre membrii societii umane.2 Funcia administrativ, ca de altfel toate celelalte funcii ale statului se exercit n interesul tuturor, Statul fiind astfel conceput ca o entitate ce reprezint societatea uman n care este organizat, i al crei reprezentant este. Dac pagubele produse de Stat unora dintre membrii societii nu ar fi acoperite, statul acionnd n numele tuturor, atunci cei pgubii ar fi cei sacrificai, ceea ce este contrar principiilor egalitii, i al echitii. Aciunea organelor statului prin care sunt afectate interese particulare poate proveni din rea organizare, nepricepere, insuficient cunoatere a realitii sociale, exagerarea servirii interesului general n detrimentul vdit al celui particular, neorganizarea unui
1

vezi Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag . 183; Pentru amnunte n dreptul francez - Georges Vedel, Pierre Delvolve Droit administratif. vol.I P.U.F., Paris 1990 pag. 533 i urm. 2 Paul Negulescu, op.cit., pag. 267.

217

serviciu public esenial - spre ex. nerepararea unui pod de trecere peste un ru, o lung perioad de timp a fcut imposibil intervenia la un incendiu a mainilor pompierilor, sau a mainilor Ambulanei - fiind distruse bunuri de valoare mare n prima variant sau decesul bolnavului n a doua situaie, pentru situaiile date, statul fiind responsabil. Acelai reputat autor1, a fundamentat i teoria responsabilitii derivnd din modificarea legislaiei n anumite domenii. Statul este suveran s stabileasc normele juridice de organizare a vieii n societate. Cu ajutorul normelor juridice se creeaz drepturi i obligaii n favoarea celor administrai, persoane fizice sau juridice. De dorit este ca legislaia s se bucure de o stabilitate mare pentru a nu crea instabilitate n circuitul civil ce se desfoar pe baza normelor legale. Chiar i o lege constituional, poate crea prejudicii particularilor prin modificarea unor situaii juridice, prin afectarea drepturilor ctigate de ctre particulari: spre exemplu - dac printr-o lege se dispune suspendarea tuturor autorizaiilor de construcie eliberate n ultimele 6 luni, cei afectai de o astfel de msur au posibilitate de a solicita despgubiri. Statul trebuie s fie i el moral n actele sale, n respectarea legilor. Atunci cnd legea nou este adoptat n interesul ordinii publice, a securitii naionale, nu credem c se poate pune n discuie angajarea responsabilitii Statului, dar acest interes major invocat de Stat trebuie s fie real, palpabil, nu teoretic i neargumentat, dndu-se posibilitate instanei de judecat ca, la solicitarea particularului, s verifice dac a existat un interes major justificat. 2. Subiectul responsabilitii. Administraia acioneaz prin funcionarii publici, care sunt ageni ai puterii publice. Deci, prejudiciul poate fi creat numai de agenii administraiei. ntrebarea care s-a pus privete cine este subiectul, responsabilitii, administraia sau funcionrii si. n sistemul anglosaxon soluia, pn la cel de-al doilea rzboi mondial a fost n sensul c funcionarii sunt subiecii responsabilitii2. n doctrina i n practica autoritilor publice se susine c situaiile trebuiesc nuanate: exist o responsabilitate a funcionarului public pentru culpa personal - depirea competenei, rea credin etc. i o responsabilitate a administraiei publice pentru culpa serviciului. Aceste dou responsabiliti nu se exclud una pe cealalt. n sistemul nostru administrativ actual referitor la responsabilitatea funcionarului, avem art. 13 din legea contenciosului administrativ care prevede Aciunile n justiie, prevzute n prezenta lege, vor putea fi formulate personal mpotriva funcionarului autoritii prte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv(funcionarul n.a.) va putea fi obligat la plata daunelor, n solidar cu autoritatea administrativ, pentru culp comun, concurent. Persoana chemat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul, a crui legalitate total sau parial, este supus judecii. n susinerea proiectului legii contenciosului
1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 256. Precizare fcut n, Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 186

218

administrativ, ministrul justiiei din acea vreme arta, n faa Parlamentului Noi am avut n vedere ca pe aceast cale s-i nvm i pe funcionri s refuze ordinele verbale i s cear efului s-i dea ordin scris. Dup ce se vor arde o dat, de dou ori, o s nvee i o s cear ordin scris1. Este, dac se poate spune, o trezire la realitate a fiecrui funcionar de conducere i de execuie, de a-i reevalua locul i rolul su n sistemul instituional public. Aceast responsabilitate va putea fi invocat numai n msura n care funcionarii publici se vor bucura de o stabilitate pe funcie, li se va recunoate n fapt dreptul la carier, administraia va fi depolitizat total.

Seciunea 2. Condiiile angajrii rspunderii administraiei Pentru a putea vorbi de o rspundere a administraiei, legea trebuie s permit responsabilitatea acesteia, deci posibilitatea de a rspunde juridic. Angajarea rspunderii administraiei este condiionat i de existena urmtoarelor situaii: prejudiciu, imputabilitatea prejudiciului i un fapt generator de prejudiciu. 1. Prejudiciul. Existena unui prejudiciu d natere dreptului celui vtmat de a cere repararea lui, dac sunt ntrunite anumite condiii sau elemente: a) prejudiciul s fie sigur, adic s fie nscut i actual. Exist i varianta prejudiciului viitor, iminent, dac exist suficiente date care s ateste c este inevitabil declanarea prejudiciului n viitorul apropiat. n nici un caz nu poate fi reinut aa-numitul prejudiciu virtual. Prejudiciul numit virtual s-ar putea transforma ntr-unul sigur i actual sau viitor numai n msura n care atunci cnd va ncepe s se manifeste se poate face o legtur ntre un fapt anterior i noua situaie juridic aprut. Dar i ntr-o asemenea situaie juridic avem de-a face nu cu un prejudiciu virtual ci, mai degrab cu unul viitor mai ndeprtat care nu putea fi suficient sau de loc cuantificat la momentul realizrii faptului generator; b) prejudiciul s fie special, s priveasc persoana (victima), individualizat nu n general. Caracterul special al prejudiciului implic o separare a consecinelor pe una sau mai multe persoane, dar poate exista i prejudiciul special cnd privete o anumit comunitate. De exemplu, dezafectarea unui izlaz de ctre autoritile locale , n mod abuziv i nejustificat, creeaz tuturor cresctorilor de animale un prejudiciu. Dar nu toi cresctorii au acelai numr de animale. Astfel c aciunea n repararea prejudiciului poate lua dou forme: aciuni individuale ale fiecrui cresctor de animale i utilizator / beneficiar al punii dar i o aciune comun a celor n cauz mpotriva autoritii vinovate de distrugerea izlazului care s-ar putea finaliza cu obinerea unei hotrri judectoreti ce consemneaz c prin msura luat, autoritile locale au nclcat interesele comunitii rurale, hotrre ce poate sta la baza dizolvrii
1

Conform. Gheorghe igeru, Contenciosul Administrativ, Legea 29 din 07.11.1990, Dezbateri, Comentariu, practica judiciar, Ed.Lumina Lex, Buc. 1994, pag 58

219

consiliului local sau destituirea primarului (de fapt, a declanrii procedurii de destituire a primarului); c) prejudiciul s fie anormal, s depeasc consecinele fireti ale unei activiti; d) s se ncadreze ntr-o situaie juridic protejat. Aceasta presupune c partea vtmat dac ea nsi se gsea, n afara normelor juridice - pe care le nclcase, i este prejudiciat de administraie, nu poate primi despgubire ntruct culpa i aparine exclusiv, (ex. ntr-o zon militar unde se execut trageri, care este pzit, semnalizat, o persoan se infiltreaz n zon i este rnit, dei cunotea interdicia, responsabilitatea administraiei nu are baz legal). Prin fapta administraiei se pot aduce i prejudicii morale particularilor. ntr-o perioad de timp, n special dup 1948, problema daunelor morale a fost repudiat. Ulterior practica judectoreasc sprijinit i de doctrin au reuit s modifice acest concept i s impun responsabilitatea statului pentru daune morale cauzate particularilor.1 2. Imputabilitatea. Repararea prejudiciului se poate realiza numai n msura n care el este reinut n sarcina unei persoane publice ori a unui funcionar al acesteia. Nu se admite responsabilitatea administraiei pentru prejudiciu indirect - consecin a faptelor terilor, pentru prejudiciul imputabil culpei victimei din cauz de for major, dac subiectul rspunderii este o persoan juridic de drept public dintr-o alt ar, sau n situaia c autorul prejudiciului a exercitat un drept. Pentru a ajunge la imputabilitate se cere i determinarea persoanei publice responsabile, Administraia Statului2, n general. Dificultatea apare atunci cnd un funcionar public acioneaz n numele mai multor persoane juridice publice, cazul primarului care, potrivit art. 69 alin 1 din Legea 215/2001 acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales i ca reprezentant al persoanei juridice de drept public, comun, ora (inclusiv Municipiul Bucureti). Legiuitorul nu poate distinge cu precizie, nu poate separa, responsabilitatea n astfel de cazuri, rmnnd n sarcina instanei de judecat de a analiza atribuiile participanilor la producerea prejudiciului, contribuia concret a acestora, n numele cui au acionat n momentul producerii prejudiciului. 3. Faptul generator de prejudiciu. Rspunderea administraiei fa de particular se concretizeaz n general sub form pecuniar. i n cazul de fa se aplic unele principii din dreptul privat i anume culpa de serviciu care poate s nu fie identificat ntr-o situaie cnd s-a produs prejudiciul3, inndu-se seama de operativitatea cu care trebuie s acioneze administraia. Culpa de serviciul constituie o neglijen n funcionarea normal a serviciului, revenind unor funcionari publici dar neimputabil acestora. Responsabilitatea fr culp constituie o teorie subsidiar de aplicaie
1

n prezent este reglementat prin legea contenciosului administrativ. Vezi pt. - detalii privind daunele morale. n Ioan Albu, Victor Ursa. Rspunderea civil pentru daune morale, Ed. Dacia, 1979, Cluj Napoca, pag. 85 si 179 i urm., Paul Negulescu, op.cit., pag 270 2 G. Vedel, P. Delvolve, Droit administratif, op.cit., pag 535 3 G. Vedel, P.Delvolve, op.cit., pag. 543, 544

220

excepional, uzual n jurispruden francez1 mai puin acceptat n ara noastr. Seciunea 3. Repararea prejudiciului 1. Preliminarii. Orice responsabilitate atrage pentru titularul ei o obligaie de a procura victimei o reparare compensatorie. Repararea poate fi n natur sau n echivalent. n sistemul francez se consider c repararea nu este posibil, unica posibilitate o reprezint echivalentul, denumit indemnizaie, ceea ce nu interzice administraiei s fac plata reparaiei prin transformarea indemnizaiei n reparare n natur, cnd este posibil. 2. Modalitatea indemnizaiei. n funcie de natura prejudiciului, indemnizaia poate lua forma unei sume fixe globale - capital - sau plata n forma unei rente, spre exemplu pn la sfritul vieii, sau pn la restabilirea capacitii depline de munc pn la majoratul victimei etc. 3. Evaluarea prejudiciului. Cuantumul prejudiciului se stabilete, de obicei prin raportare la data producerii lui, dar trebuie avut n vedere i obiectul cu privire la ce s-a produs prejudiciul, respectiv bunuri sau persoane. Se susine c n privina bunurilor care au fost distruse, degradate etc. se ia drept moment al evalurii prejudiciului, data producerii acestuia. Apare dificultate n cazurile n care moneda de referin cunoate o fluctuaie peste limite rezonabile i aici poate s se aplice principiul echitii, astfel nct indemnizaia ce o va primi victima s-i dea posibilitatea de a putea procura un bun sau bunuri asemntoare. Referitor la prejudiciile aduse persoanelor, evaluarea se face lunduse n calcul situaia monetar din ziua judecii, cu condiia ca victima s nu fi ntrziat deliberat judecata2. n privina calculului indemnizaiilor acestea se realizeaz printr-o expertiz care s stabileasc valoarea acestuia prin acoperirea integral a prejudiciului, nimic peste cererea victimei. Seciunea 4. Rspunderea administrativ contravenional Definiie. Prin Ordonana nr. 2/20013 privind regimul juridic al contraveniilor, modificat i aprobat prin Legea nr. 180/2002, art. 1 se definete contravenia ca fiind, fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a consiliului General al Municipiului Bucureti.
1 2

Pentru detalii n Jean Rivero, Droit administratif, op.cit, .pag. 268 M.T.Oroveanu, op.cit., pag. 193 3 Regimul actual al contraveniilor este reglementat prin OG nr. 2/2001, publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat i modificat prin Legea nr. 180/2002 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002.

221

Legea contraveniilor apr valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea penal. Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului pot fi stabilite i sancionate contravenii n toate domeniile de activitate, iar prin hotrri ale autoritilor publice autonome locale se pot stabili i sanciona conveniile n domeniile de activitate pentru care acestea au competena atribuit prin lege i numai dac nu exist o reglementare de acelai fel cu o for juridic superioar. De asemenea, legea stabilete imperativ c orice reglementare care eman de la autoritile publice locale ce nesocotete principiile stabilite n lege este lovit de nulitate absolut. Sunt avute n vedere principiul forei juridice a actului administrativ (art. 2 alin. 2) i depirea sferei domeniilor de reglementare atribuite prin art. 2 alin. 3. n toate cazurile, nulitatea actului administrativ (hotrrea consiliului local, judeean etc.), se constat de instana de contencios administrativ potrivit regulilor generale de drept administrativ. Actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul actelor adoptate de autoritile publice locale, termenul de 30 de zile este legat i de respectarea controlului de legalitate exercitat de prefect, prevzut de art. 26 alin. 1 din Legea privind instituia prefectului nr. 340/2004. 1. Trsturile contraveniei fapt svrit cu vinovie - deci culpa reprezint fundamentul rspunderii contravenionale. Contravenia, ca orice fapt contrar ordinii juridice, constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizat n societate, adic un ansamblu de acte ale omului sub controlul voinei i naturii sale, care nu a fost forat, ameninat s se manifeste n direcia svririi contraveniei. Numai n aceast situaie se poate reine vinovia autorului i n consecin angaja rspunderea. Fapta poate consta ntr-o aciune sau inaciune ori din acte mixte. fapt ce prezint pericol social mai redus dect infraciunea. Att contravenia ct i infraciunea reprezint manifestri de voin ale omului prin care este nfrnt ordinea juridic existent. Gradul de pericol social, intensitatea aciunii umane asupra ordinii juridice, intensitatea ilicit, reprezint unul din elementele ce separ calificarea juridic a faptei n contravenie sau infraciune. Pericolul social fiind un element subiectiv, aprecierea lui se face de agentul constatator n marea majoritate a cazurilor sau de judector. Dac legea prevede i din contextul svririi faptei reiese, rspunderea contravenional poate fi nlocuit cu rspunderea disciplinar. legalitatea ncriminrii faptei - n activitatea social sau particular oamenii svresc de multe ori fapte care tulbur ntr-o anumit msur pe cei din jur, bunele moravuri, un anumit confort social stabil. Legiuitorul, autoritatea administrativ sau alt autoritate cu competen de a decide, poate aprecia care din aceste fapte trebuie sancionate i care nu. Pentru a se angaja tragerea la rspundere a unei persoane pentru o anumit fapt, atunci fapta trebuie s fie prevzut ntr-un act normativ cu caracter constituional cnd este vorba de lege sau ordonan a Guvernului sau legal dac actul normativ are caracterul 222

unui act administrativ. Ordonana nr. 2/2001 care reprezint dreptul comun n domeniul contraveniilor, prevedea care autoriti ale statului pot stabili ce fapte anume prezint pericol social i sunt considerate contravenii i actele normative prin care se pot face astfel de ncriminri precum legea, hotrri le Guvernului, ale consiliilor judeene, oreneti, comunale. Norme care s stabileasc contravenii pot fi adoptate de Parlament, Guvern, Consiliile judeene, Consiliile locale, Identificarea normelor contravenionale n cadrul unui act normativ se realizeaz diferit, dup cum actul este emis de o autoritate central sau de una local, dei nu exist o regul i o consecven n domeniu. Este de observat c n foarte multe acte normative, n partea final a actului administrativ sunt prevzute ce fapte, situaii, reglementate prin actul normativ constituie contravenii, ce limitele minime i maxime de contravenie pot fi aplicate dac este vorba de o contravenie pecuniar (amend), iar n caz contrar cu alte forme de contravenie. Legislaia actual stabilete care sunt sanciunile contravenionale, pe care le clasific n sanciuni principale i sanciuni complementare. Sanciunile principale sunt avertismentul; amenda contravenional; obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii cu consimmntul contravenientului. Sanciunile contravenionale complementare sunt confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenie; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Noua lege a contraveniilor instituie un principiu foarte important cel a proporionalitii sanciunii cu gradul de pericol social al faptei; i faptul c avertismentul se aplic ori de cte ori gravitatea faptei este redus chiar dac actul normativ ce stabilete i sancioneaz contravenia svrit nu prevede avertismentul printre sanciuni. i aceast prevedere are un rol important n respectarea principiului proporionalitii dar i un rol moral. Legea mai stabilete c pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciuni contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare, iar sanciunea nchisorii contravenionale se aplic numai persoanelor fizice. nchisoarea contravenional i obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii pot fi stabilite numai prin lege i numai pentru o perioad ce nu poate depi 6 luni (la nchisoare contravenional) sau 300 de ore la munc n folosul comunitii. Amenda contravenional are caracter administrativ. Pentru fapte diferite svrite n acelai timp, se aplic sanciuni corespunztoare fiecrei fapte. Dac o contravenie a fost svrit de mai multe persoane concomitent, rspunderea contravenional este personal i 223

proporional cu participarea fiecruia la svrirea contraveniei. Dac una dintre persoanele participante la svrirea contraveniei este minor sub 16 ani, acesta nu rspunde contravenional, iar n cazul c unul este minor cu vrsta cuprins ntre 14 18 ani, sanciunea ce-i va fi aplicat trebuie s in seama de reducerea la jumtate a minimului i maximului sanciunii prevzute de actul normativ, iar minorii sub vrsta de 16 ani nu pot fi sancionai cu nchisoare contravenional sau cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii. 2. Subiectele rspunderii contravenionale. Contravenia fiind o fapt a omului sancionat de stat, ca reprezentant al societii presupune existena a dou subiecte ale raportului contravenional pe de o parte un subiect activ sancionator, cel care are competena stabilirii contraveniilor, a limitelor sanciunii etc. i un subiect pasiv ce poate fi o persoan fizic sau juridic. a) persoana fizic - reprezint subiectul pasiv general al rspunderii contravenionale cuprinznd orice persoan care potrivit legii are capacitate juridic ce implic rspunderea (minorii sub 14 ani nu rspund contravenional) indiferent c este cetean romn, strin sau apatrid. Legea cadru prevede o excepie de la principiul rspunderii contravenionale privind militarii n termen, care n situaia svririi unor contravenii vor primi de regul o sanciune administrativ - disciplinar dect una contravenional, sanciunea derogatorie aplicndu-se nu de agentul constatator al contraveniei, ci de comandantul unitii militare din care face parte militarul contravenient. Minorilor ntre 14-18 ani li se poate aplica o amend diminuat la jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite pentru fapta svrit, principiu care se aplic i n cazul infraciunilor (art. 11, alin. 2 din Legea 32/1968).1 b) persoana juridic subiect al rspunderii contravenionale. Fa de situaia din domeniul penalului unde persoana juridic nu rspunde pe considerentul c, sanciunea n penal, este cu precdere nchisoarea, n domeniul contraveniei i persoana juridic va rspunde. Legea prevede ca persoana juridic poate fi sancionat contravenional iar amenzile aplicate persoanei juridice vor fi imputate persoanei fizice vinovate. a) b) c) d) e) f) g) h)
1

Cauze care nltur caracterul contravenional al faptei: legitima aprare; starea de necesitate; constrngerea fizic sau moral; cazul fortuit; iresponsabilitate; beia involuntar complet; eroarea de fapt; starea de infirmitate dac are legtur cu fapta svrit;

Pentru amnunte n aceast materie, vezi Ilie Iovnas Rspunderea administrativ limitat a minorului n Studia Universitatis - Babes-Bolyai Cluj, 1972

224

i) prescripia. Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. n cazul contraveniilor continue, prescripia ncepe s curg de la data constatrii faptei. Contravenia este continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp (art. 13 alin. 2 din OG nr. 2/2001). Dac fapta a fost considerat i urmrit ca infraciune iar ulterior procurorul prin rezoluie sau instana de judecat prin hotrre au apreciat c nu ndeplinete trsturile infraciunii declinndu-i competena spre organul constatator s aplice sanciune contravenional, prescripia aplicrii sanciunii se suspend pe timpul ct cauza s-a aflat la organul de cercetare penal sau la instana de judecat cu condiia ca sesizarea acestora s fi fost fcut n termen. Cu toat aceast suspendare, prescrierea intervine totui dac a trecut mai mult de un an de la data svririi sau constatrii faptei. Acest termen de un an poate fi prelungit prin lege pentru anumite contravenii. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul verbal de aplicare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la aplicarea sanciunii, sau dac nu a fost executat sanciunea amenzii contravenionale n termen de 2 ani de la data aplicrii. Executarea sanciunii nchisorii contravenionale se prescrie n termen de un an de la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti, dac contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activiti n folosul comunitii. Aplicarea contraveniei Contravenia se constat printr-un proces verbal ncheiat de persoanele prevzute n actul normativ ce stabilete contravenia sau de mputerniciii acestora. Fac parte din categoria agenilor constatatori, primarii, ofierii i agenii de poliie abilitai expres n acest sens, mputernicii ai ministerelor, ai conductorilor organelor centrale ale administraiei publice, ai prefecilor, preedinilor consiliilor judeene, primarului general al capitalei. Pentru ofierii i agenii de poliie n lege se precizeaz domeniile pentru care pot constata i aplica sanciuni contravenionale (art. 15 alin. 3). Actul constatator al contraveniei este un act administrativ emis de un agent de poliie administrativ, dar este supus unui regim special n ceea ce privete constatarea i anularea lui respectiv regimului de drept comun. Aceast derogare era necesar datorit faptului c numrul unor asemenea acte este foarte mare, iar instana de contencios administrativ funcioneaz numai n municipiile reedin de jude, ndeprtndu-se astfel posibilitatea unui act de justiie eficient. Procesul-verbal de contravenie, sub sanciunea nulitii acestuia, trebuie s cuprind o serie de date care s identifice agentul constatator i sancionator, instituia public din care provine, numele, prenumele contravenientului, actul de identitate, codul numeric personal, domiciliu, ocupaia, locul de munc, fapta svrit, n detaliu cu data, ora, locul svririi, mprejurrile directe i cele conexe n care s-a svrit fapta, evaluarea eventualelor pagube rezultate din fapt, norma juridic nclcat, limitele sanciunii prevzute de aceasta, posibilitatea legal de achitare a jumtate din minimul amenzii n termen de cel mult 48 de ore, 225

unde termenul de executare a cii de atac i organul la care se depune. Cnd contravenientul este strin sau cetean romn cu domiciliul n strintate, procesul-verbal trebuie s cuprind i numrul paaportului, emitentul, data eliberrii i numrul tichetului de nscriere a contraveniilor. Cnd contravenientul este minor, procesul-verbal trebuie s cuprind i numele i domiciliul prinilor sau ocrotitorului / reprezentantului legal. Dac contravenientul este o persoan juridic n procesul-verbal trebuie menionat sediul acesteia i reprezentantul legal. Agentul constatator are obligaia completrii subsolului alte meniuni fie cu meniunea c nu sunt obiecii din partea contravenientului sau cu obieciunile acestuia. Orice nesocotire a dispoziiilor legale privitoare la actul constatator / sancionator poate duce la nulitatea procesului-verbal care poate fi constatat din oficiu sau de ctre instana de judecat. Procesul-verbal trebuie semnat pe fiecare pagin de agentul constatator, de contravenient i de un martor, dac contravenientul nu recunoate fapta sau refuz s semneze sau nu este prezent. Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator se ncheie un singur proces-verbal. Procesul-verbal trebuie comunicat n cel mult 30 de zile de la ntocmirea lui; n caz contrar intervine prescripia. Limitele sanciunii aplicate trebuie s respecte minimul i maximul contraveniei prevzute n actul normativ aplicabil. Aplicarea sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii se fac de ctre instana de judecat potrivit unei proceduri stabilite n legea care stabilete asemenea sanciuni. Cile de atac a sanciunilor contravenionale. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, cel interesat poate formula plngere n termen de 15 zile de la comunicarea sau nmnarea actului. Plngerea se depune la organul din care face parte agentul constatator, care mpreun cu alte documente nsoitoare o va nainta judectoriei locului unde s-a svrit fapta. Plngerea suspend executarea n limite prevzute de lege. Judectoria va fixa termen de judecat care s nu depeasc 30 de zile cu citarea prilor ce vor trebui ascultate, inclusiv a martorului din procesulverbal sau a altor persoane. Orice acte de procedur legate de soluionarea plngerilor la aplicarea contraveniei este scutit de tax de timbru. mpotriva sentinei judectoriei se poate face recurs n termen de 15 zile de la comunicarea acesteia la Tribunal Secia contencios administrativ. Motivarea recursului nu este obligatorie, n scris, el putnd fi susinut i oral n faa tribunalului. Recursul suspend executarea hotrrii (art. 34 alin. 2 din OG nr. 2/2001). Tichetul de nscriere a contraveniilor este un document oficial care evideniaz faptele contravenionale svrite de o persoan nerezident n 226

Romnia, sanciunile aplicate de autoritile competente i faptul executrii acestor sanciuni. Prin acest act se urmrete aplicarea unui tratament juridic oricrei persoane care se afl pe teritoriul Romniei la un moment dat i care datorit faptul c nu este rezident n Romnia ar putea scpa de executarea unei sanciuni contravenionale aplicate sau, ar putea fi oprit s mai vin n viitor n Romnia, prin acest document inndu-se o eviden clar a faptelor de nclcare a legii romne svrite. Contraveniile svrite de militarii n termen se constat prin procesverbal de ctre agentul constatator care este obligat s nainteze de ndat comandantului unitii militare de care aparine contravenientul pentru a aplica normele disciplinare ce se impun (art. 44 din OG nr. 2/2001). Executarea sanciunilor contravenionale Procesul-verbal de aplicare a contraveniei neatacat i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a respins contestaia mpotriva procesuluiverbal constituie titluri executorii pe baza crora se pun n executare sanciunile aplicate. Sanciunea avertismentului se execut oral cnd contravenientul este prezent sau n lipsa acestuia prin comunicarea procesului-verbal. Amenda contravenional se execut de bun-voie de ctre contravenient prin plata acesteia la trezoreria unitii administrative unde s-a constatat fapta ori la uniti CEC i trebuie adus la cunotina organului care a aplicat amenda. n rest, executarea sanciunii se face silit prin intermediul serviciilor de specialitate locale ale Ministerului Finanelor Publice. Sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul colectivitii se pune n executare de prima instan care a aplicat sanciunea prin emiterea unui mandat de executare, care se comunic primarului localitii i unitii de poliie unde i are domiciliul contravenientul. Acetia vor lua msuri de executare a sanciunii n condiiile prevzute de lege. Neoprirea sanciunii contravenionale n termen de 6 luni de la data svririi faptei duce la prescripia faptei. De la aceast regul exist i acte normative care prevd un termen de prescripie mai mare, cum este cazul contraveniilor n domeniul construciilor (Legea nr. 50/1991), unde termenul de prescripie este de 2 ani sau art. 121 C.proc.fisc., unde este prevzut un termen de 5 ani de la 1 ianuarie al anului urmtor celui n care s-a nscut dreptul de aplicare a sanciunii amenzii contravenionale.

227

CAPITOLUL X - Patrimoniul administraiei Seciunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale Statul are un patrimoniu general, constnd din totalitatea drepturilor i obligaiilor cu coninut economic, alctuit n fapt din bunurile domeniului public i privat ale statului. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale, stat, judee, orae i comune are caracter de generalitate. De fiecare dat cnd una dintre persoanele juridice politico-teritoriale, creeaz un serviciu public, o instituie public sau chiar un agent comercial cu scopul realizrii unui interes general al colectivitii naionale (ex. Consiliul Concurenei) sau al colectivitii locale (Regia de transport urban), nevoile organismului nou creat vor fi acoperite din veniturile, din patrimoniul general al persoanei juridice, care l-a creat. Ca orice persoan juridic cu o caracteristic aparte, cu competen general pe un anumit teritoriu, naional, judeean, orenesc sau comunal, statul i celelalte persoane juridice politico-teritoriale sunt deintoare ale unui patrimoniu pe care l distribuie persoanelor juridice pe care le creeaz. Rezult c noiunea de patrimoniu este legat de aceea de proprietate fiindc bunurile ce sunt deinute de stat trebuie s se gseasc n patrimoniul su. Pornind de la faptul c statul are competena competenelor sale, nseamn c el este n msur s stabileasc ce bunuri rmn n patrimoniul su general, care sunt repartizate n proprietatea judeelor, oraelor, comunelor i Municipiului Bucureti. n dreptul administrativ se folosete expresia de proprietate public sau proprietate privat ori domeniu public, domeniu privat, al Statului, judeului, oraului, comunei sau Municipiului Bucureti. Pentru nelegerea deplin a coninutului acestor noiuni este necesar a porni de la textul Constituiei sau al unor legi organice cum ar fi legea administraiei publice locale. Orice bun se afl ntr-un patrimoniu. De aici concluzia c bunurile care se gsesc n patrimoniul Statului sau al celorlalte persoane juridice politico-teritoriale (uniti administrative) au anumite caracteristici legate de domeniul de utilizare al acestor bunuri, de interesul manifestat de Stat la un moment dat pentru un anumit regim juridic al acestora. Spre exemplu anterior anului 1990, locuinele construite de stat, cu fonduri exclusive ale sale, n vederea nchirierii, nu puteau fi nstrinate (vndute) chiriailor. Prin Decretul-Lege nr. 61/1990, Statul a schimbat regimul juridic al acestor locuine, care pot fi cumprate de ctre cei ce le au n folosin pe baza unui contract de nchiriere, legal ncheiat. Altfel spus, Statul poate dispune la un moment dat s-i sporeasc patrimoniul su n dauna persoanelor juridice politico-teritoriale, a unitilor administrativ-teritoriale sau s-l diminueze fie prin sporirea patrimoniului celorlalte persoane juridice teritoriale, fie n favoarea particularilor (a se vedea n acest sens, pe lng Decretul Lege 61/1990 i Legea 18/1991 privind fondul funciar, Legea 112/1995, Legea nr. 213/1998 sau Legea nr. 10/2001). 228

Seciunea 2. Noiunile de proprietate public, domeniu public i domeniu privat Actuala Constituie a Romniei n vigoare dup Referendumul din 8 decembrie 1991, revizuit n anul 2003, reglementeaz n dou texte, art. 44 i art. 136 regimul juridic general al proprietii n Romnia, de unde rezult urmtoarele: Statul ocrotete proprietatea. Proprietatea este public sau privat. Proprietatea public aparine Statului i unitilor administrativ-teritoriale (judee, orae i comune). De asemenea, se stabilete c bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice (art. 136, alin. 4 Constituie). Legea fundamental enun un caracter important al proprietii publice - inalienabilitatea. Rezult c bunurile enumerate n Constituie ce constituie obiect al proprietii publice nu pot face obiectul proprietii private, deci, au un caracter de exclusivitate. Dar Statul n afar de bunuri proprietate public are n patrimoniu i bunuri proprietate privat al cror regim juridic nu difer prea mult de regimul juridic al bunurilor proprietate a particularilor, dac prin acte normative nu se dispune altfel - spre exemplu, dac un particular poate vinde bunurile sale cui dorete, cu respectarea dispoziiilor legale generale, acelai bun poate fi vndut de ctre Stat sau achiziionat uneori numai prin licitaie public. Proprietatea privat ntr-o societate reprezint regula, dominanta proprietii pe cnd proprietatea public reprezint excepia, fr a se nelege c la un moment dat proprietatea public ar putea disprea ceea ce este de neconceput, fiindc exist bunuri care prin natura sau destinaia lor nu pot fi dect bunuri proprietate public - drumurile publice, fia de siguran din jurul frontierei de stat, care nu poate fi dect proprietate public, deci aparinnd domeniului public. O parte din bunurile proprietate public sunt enumerate prin nsi legea fundamental, altele prin legi organice sau ordinare. De asemenea se impune precizarea c unele bunuri ce fac obiectul proprietii publice pot fi trecute prin schimbarea regimului juridic, n cadrul proprietii private. Ex. o poriune de drum public care, din considerente majore i n acelai timp pentru eficient este dezafectat i trecut n domeniul privat. 1. Particularitile proprietii publice. Art. 136, alin. 2 din Constituie stabilete exclusivitatea proprietii publice ca proprietate aparinnd statului sau unitilor administrativ-teritoriale (persoane juridice, politico-teritoriale). Potrivit unei concepii consacrate, Statul 229

nu cuprinde i unitile administrativ-teritoriale, ci numai autoritile publice a cror competen teritorial este pe ntreaga ar1. Cnd ne referim la proprietatea public, trebuie s distingem, cu privire la titularul dreptului de proprietate, ntre Stat i unitile administrativ-teritoriale. Proprietatea public reprezentnd excepia n raport cu proprietatea privat, dup cum am mai artat i cuprinde un numr mai restrns bunuri care nu se afl n circuitul civil obinuit, care alctuiete domeniul public. Dei Constituia nu folosete termenul de domeniu public ci numai cel de proprietate public, n alte acte normative adoptate dup 1990 este des utilizat domeniul public pentru a evidenia anumite categorii de bunuri care constituie proprietate public. Prin Legea nr. 213/19982 privind proprietatea public i regimul ei juridic, se reglementeaz n detaliu, dar nu exclusiv, care bunuri alctuiesc domeniul public pe categorii de deintori i care bunuri alctuiesc domeniul privat al persoanelor juridice politico-teritoriale (art. 4). Ct privete dreptul de proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra unor bunuri din domeniul privat, acesta este supus regimului juridic de drept comun. 2. Relaia proprietate public - domeniul public. Proprietatea public nu poate avea ca obiect dect bunurile la care se refer art. 136 alin. 3 din Constituie potrivit cruia, pe lng cele enumerate expres i enuniativ n finalul alineatului (4) se precizeaz i alte bunuri stabilite de lege ce fac obiectul exclusiv al proprietii publice. Criteriul de identificare al acestor i alte bunuri este unul generic folosirea n interes public. Acest interes public i-a gsit consacrare n legislaia prezent sub diferite forme de exprimare, precum: art. 5, alin. 1 din Legea 18/1991 - Legea fondului funciar republicat n M.O. nr. 1/05.01.1998, arat bunuri ce sunt de domeniul public sau prin natura lor sunt de uz sau interes public; art. 10, alin. 1 din Legea 82/1993, cu privire la constituirea rezervaiei biosferei Deltei Dunrii folosete termenii patrimoniu public de interes naional care aparine Statului. art. 4 alin. 2, lit. a, i art. 74 din Legea 56/1993 privind frontiera de stat a Romniei care folosete terminologia domeniu public de interes naional i exemplele pot continua. Putem spune c domeniul public este format din bunuri mobile i imobile care prin dispoziiile Constituiei sau al legilor ori, prin natura lor sunt de uz sau de interes public ori sunt afectate unei utiliti publice fiind sub incidena unui regim juridic administrativ indiferent de proprietarul bunurilor3.
1 2

Vezi M. Constantinescu, I. Deleanu i alii, op. cit., pag. 295 i urm. Publicat n Monitorul Oficial nr. 448 din 24 octombrie 1998. 3 Vezi i Antonie Iorgovan, op. cit., vol.II, pc.57.

230

Domeniul public este o noiune mai larg dect proprietatea public deoarece el cuprinde i bunuri ce pot aparine particularilor, dar datorit valorii lor deosebite se supun unui regim juridic restrictiv, de drept administrativ. 3. Clasificri ale domeniului public. n doctrin s-au fcut mai multe clasificri ale domeniului public pornindu-se fie de la dispoziiile exprese ale legii, fie din alte considerente. a) din punct de vedere al interesului pe care l prezint: domeniu public de interes naional; domeniu public de interes judeean; domeniu public de interes orenesc i comunal. b) dup modul de determinare: bunuri din domeniul public nominalizate de Constituie; bunuri ale domeniului public enunate de lege; bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice pe baza criteriilor din Constituie i din legi. c) dup modul de apartenen bunuri ale domeniului public ce aparine statului sau persoanelor juridice politico-teritoriale - judee, orae, comune; bunuri ale domeniului public, proprietate a particularilor dar, calificate de stat ca fcnd parte din domeniul public, datorit interesului public ce-l reprezint. d) din punct de vedere al modului de ncorporare: domeniul public natural; domeniul public artificial. e) dup modul de utilizare bunuri utilizate direct; bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public. f) dup natura lor: domeniu public terestru, ci de comunicaie i instalaiile aferente, terenurile afectate utilitii publice, rezervaiile i monumentele naturii etc.; domeniu public maritim; domeniu public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural; domeniul public militar. 4. Moduri de dobndire a proprietii publice a) exproprierea pentru cauz de utilitate public. Potrivit art. 481 al Codului Civil i al Legii 33/1994, privind exproprierea pentru cauza de utilitate public, statul, judeul, oraul sau comuna pot trece din proprietate privat n proprietate public anumite bunuri imobile (terenuri, construcii) sau bunuri 231

mobile, cu o just i prealabil despgubire. Exproprierea este un procedeu specific dreptului public i const din efectuarea unor operaiuni administrative premergtoare exproprierii, exproprierea propriu-zis, stabilirea i plata despgubirilor just i prealabil1. b) rechiziiile de bunuri; c) bunuri constituite ca atare de ctre stat, cum ar fi forturile militare, drumurile pe terenuri proprietate a statului etc.; d) naionalizare, dac ulterior, prin legi speciale, fotii proprietari au fost despgubii corespunztor sau nu au existat solicitri de restituire. 5. Trsturile caracteristice ale domeniului public. Domeniul public este inalienabil. Bunurile ce aparin acestui domeniu sunt scoase din circuitul civil. Un bun care prin natura sa nu este n circuitul civil i nu poate fi nstrinat. Totui n unele situaii, despre care am amintit se poate ajunge ca din motive obiective, un bun afectat domeniului public s nu mai fie util acestei destinaii i, prin lege s fie trecut n domeniul privat. Domeniul public este imprescriptibil Fiind n afara comerului, prescripia extinctiv nu curge i nu se poate invoca vreun titlu de dobndire prin posesia ndelungat a unui drept de proprietate. Domeniul public este insesizabil, ceea ce presupune c bunurile fiind inalienabile sunt n acelai timp i insesizabile. Domeniul public nu poate fi expropriat. Exproprierea presupune schimbarea titularului dreptului de proprietate ceea ce nu este posibil. n schimb un bun ce aparine domeniului public de interes local poate fi trecut n domeniul public naional. Domeniul public nu poate fi grevat de drepturi reale, servitui i ipoteci. Aciunile posesorii nu pot fi aplicabile domeniului public2.

a)

b) c) d) e) f) g) h)

6. Utilizri private ale domeniului public. Anumite bunuri aparinnd domeniului public pot fi utilizate i de ctre particulari. Aceast utilizare privat poate fi fcut numai cu ndeplinirea unor autorizri prealabile ale deintorului bunului proprietate public. ntruct utilizarea privat excede folosinei egale, accesului egal al tuturor cetenilor la domeniul public, nseamn c pe lng autorizaia prealabil se vor percepe particularului i taxe de utilizare. a) Permisul de staionare3 - este acel mod precar de utilizare privativ, acordat de autoritatea deintoare a puterii de poliie general care se
1

Vezi I. Giurgiu, Consideraii n legtur cu Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate public n Revista Dreptul nr. 2/1995, poz. 17 i urm. 2 Pentru amnunte, M.T.Oroveanu, op. cit., pag. 419, 420. 3 Idem, pag. 421 unde l citeaz pe Louis Trotabas, De lutilisation de domaine public par les particuliars, Grenoble, 1924, pag. 53.

232

manifest printr-o ocupare permanent a domeniului public i excluznd orice lucrare aderent solului. Asupra acordrii permisului de staionare administraia poate s aprecieze, nefiind o obligaie, ci o posibilitate. Ocuparea domeniului public nu trebuie s fie perpetu pentru a fi permanent. n acest sens, putem exemplifica cu o staie de taxi, sau comerul ambulant. n ambele exemple se poate observa c terenul nu este continuu ocupat de cineva ca n cazul amplasrii unei construcii, unei culturi agricole etc. n tot cazul terenul s poat fi de ndat eliberat prin plecarea taxiurilor, ridicarea suporilor de mrfuri expuse spre vnzare. Dac avem n vedere situaia aa-numitelor chiocuri amplasate pe domeniul public dup anul 1990 i ulterior dezafectate de ctre autoritile locale, vom observa c n aceste cazuri nu se pune problema unui permis de staionare ci era o nchiriere a domeniului public cu destinaie de amplasare a unor construcii provizorii. Acestea nu puteau fi ndeprtate de ndat lsnd loc imediat altei asemenea construcii, ele erau perpetuu staionate pe domeniul public. b) Redevena (tax de folosire) pentru permisul de staionare. Domeniul public fiind, n principiu, accesibil n mod egal tuturor cetenilor, prin faptul de a-l dezafecta temporar n favoarea unui particular, impune acordarea de ctre acesta a unei despgubirii, sub forma unei taxe denumit redeven i n legislaia actual se utilizeaz denumirea de redeven pentru a desemna ceea ce trebuie s plteasc particularul care a obinut permisul de staionar. Regimul juridic al redevenei pentru permisul de staionare este unul de drept public, exorbitant. Redevena este impus de administraie, n mod unilateral, nu se negociaz ca n cazul chiriei. Redevena este o tax, o impunere, se nate n temeiul unui act administrativ. Administraia i particularul n cazul permisului de staionare i a redevenei aferente, se gsesc pe poziie de inegalitate, administraia exercit puterea public, impune, face poliie administrativ pe ct vreme particularul i se subordoneaz, se conformeaz, pltete taxa (redevena). Aa cum am mai artat, acordarea permisului se staionare creeaz un dezechilibru n utilizarea de toi oamenii au unui bun comun ce aparine domeniului public, iar redevena vine s reechilibreze lipsirea de posibiliti a unora dintre noi de a utiliza o poriune din domeniul public. Acest echilibru este unul de natur financiar, compensatorie, taxa n cauz intrnd n bugetul autoritii publice care administreaz domeniul public n cauz fiind utilizai pentru alte aciuni de interes public. Administraia are o putere discreionar n materia utilizrii domeniului public putnd refuza acordarea permisului de staionare, sau continuarea beneficiului acestuia, dac interesele generale o impun.

233

Celelalte bunuri aflate n patrimoniul statului sau persoanelor juridice, politico-teritoriale, care nu aparin domeniului public se gsesc n cadrul domeniului privat.

234

CAPITOLUL XI - Principiile organizrii administraiei Seciunea 1. Noiuni generale asupra organizrii administraiei publice

1. Preliminarii Termenul de a organiza, organizare este de origine francez, organiser, care nseamn a realiza metodic msurile necesare pentru nfptuirea raional i eficient a unei aciuni. n toate aciunile raional organizate se urmrete ca eforturile s fie n concordan cu rezultatele, s nu existe disproporii nejustificate, pgubitoare chiar, pentru aciunile umane ntreprinse1. Prin organizare raional se urmrete o bun dozare a efortului uman, financiar i material. S-a remarcat c n aciunile lor nu reuesc cei mai inteligeni, talentai i bine pregtii profesional oameni ci, aceia care sunt mai raional organizai, care-i desfoar aciunile ntr-o ordine logic, fireasc i necesar n raport cu situaia de fapt, care tiu s mbine mijloacele cu eforturile i cu timpul de care dispun. Organizarea presupune ordine n gndire, previziune, programare, analiza mai nainte de a ncepe orice aciune. Cuvntul ordine provine din latinescul ordo care nseamn o aranjare metodic2. Organizarea reprezint o cale raional, echilibrat, necontenit analizat i reevaluat i n consecin adaptat cerinelor locului i timpului la care se raporteaz. Cea mai simpl aciune uman necesit organizare, cere aciune i un scop determinat, necesit o cuantificare a necesitilor i a posibilitilor de care dispune cel chemat s ntreprind aciunea respectiv. Nimic nu poate fi realizat fr o minim organizare. De asemenea, organizarea presupune comand, decizie i aciune. Nu ntmpltor se spune c unde sunt dou persoane i o activitate una din cele dou persoane trebuie s se ocupe de organizare i de comand pentru c altfel se las loc hazardului, dezordinii i ineficienei. n activitatea practic de multe ori se opereaz cu termeni inexaci; astfel se utilizeaz concomitent i cu aceeai valoare noiunile de organizaie i cea de organizare. A organiza nseamn a crea, a produce organizaii. Societatea nu este un sistem de existen precum organismul uman, individual, ci un sistem de coexisten a mai multor organisme independente, care i desfoar activitatea mpreun, n cadrul unor raporturi ce faciliteaz aceast Convieuire prin cooperare3, prin interferare necontenit, logic, natural.
1 2

M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 321. Idem., pag. 322. 3 Traian Herseni, Realitatea social ncercare de ontologie regional, Bucureti, 1935, citat de M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 322.

235

Oamenii nu sunt celule ale societii, ci fiine capabile n principiu s ocupe orice loc n organizaia social, s ndeplineasc orice funcie n cadrul societii, s prseasc organizaia din care fac parte la un moment dat pentru o alt organizaie existent deja exemplu, imigraia sau s creeze o nou organizaie (vezi situaia formrii unor colectiviti umane n epoca modern pe teritoriul actual al SUA, prin migraii n special din Asia). n etapa organizrii, organizaia este considerat ca un mecanism calculabil i realizabil, n concordan cu raiunea i voina oamenilor de a-i mbunti existena social i activitatea de grup, de mplinire a progresului social. Organizarea nseamn aciunea de a organiza i rezultatul ei. Ea are un caracter dinamic, fiind efectuat necontenit. Atunci cnd progresul tiinific i tehnic a depit organizarea anterioar i se impune adaptarea la noua situaie sau etap suntem n prezena unei reorganizri. Organizarea ca activitate contient i voluntar, mereu este ancorat n realitatea obiectului ei, practic, ceea ce face s se transforme ntr-o reorganizare perpetu, mai ales n prezent cnd progresul tehnic cunoate o mobilitate i o dinamic nemaintlnite. Aciunea de organizare se nscrie ntr-un larg proces social de raionalizare, simplificare i eficientizare, de trecere de la aciunile spontane, de conjunctur, naturale ale omului, la aciunile raionale, tiinific calculate. Statului ca organizaia politic cea mai evoluat a societii umane i revine misiunea organizrii funciilor legiuitoare, executiv-administrative i a funciei judectoreti, prin aceasta realizndu-se n linii mari tocmai o bun organizare a misiunilor sale n cadrul unei societi date, fiindc Statul exist numai prin raportare continu la o anumit societate uman, aezat pe un anumit teritoriu. Statul neexistnd n general, ci n concret, determinat de teritoriu, populaie i suveranitate (putere), nu poate fi rupt de realitate social, mereu schimbtoare. 2. Accepiuni ale noiunii de organizare Noiunea de organizare cunoate mai multe accepiuni i anume: organizarea ca structur desemneaz modul n care este format Statul, organele sale centrale i locale, modul de constituire a sistemului organelor statului, adic ordinea elementelor acestuia, atribuiile, responsabilitile, relaiile dintre aceste elemente, astfel nct s fie cuprinse toate componentele aciunii publice necesare ndeplinirii misiunilor statului, pstrndu-se unitatea i armonia sistemului. De asemenea, nu trebuie pierdut din vedere, atunci cnd se realizeaz organizarea statal, faptul c anumite nevoi sociale eseniale sau normale s nu rmn necuprinse n cadrul atribuiilor, a competenelor organelor statului. Organizarea ca activitate care urmrete realizarea unei aciuni raionale i eficiente. n principiu, termenul de organizare, pur i simplu privete organizarea ca o activitate1. Astfel, activitatea de organizare n aciunea public
1

M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 324.

236

privete parcurgerea mai multor etape logice i necesare. Se impune o gndire profund anterior aciunii i n acelai timp crearea condiiilor de utilizare a unor metode i mijloace cu scopul realizrii unei aciuni raionale i cu maxim eficien1. Finalitatea activitii de organizare const n a reuni i utiliza resursele umane, materiale i financiare de care dispune Administraia pentru ndeplinirea sarcinilor primite. Organizarea ca tiin teoria organizaiei. Secolul XX s-a caracterizat din punctul de vedere al administraiei printr-o explozie organizaional, dezvoltndu-se o multitudine de organizaii, a luat amploare fenomenul administrativ, s-a extins spaiul administraiei, urmrindu-se sporirea eficienei activitilor desfurate de Administraie. S-a ajuns la concluzia c eficiena n administraie depinde mai mult de modul tiinific de organizare a muncii dect de existena unor resurse financiare i materiale nelimitate. Activitatea omului, n general, a funcionarului public n particular, desfurat dup reguli tiinifice ntr-un climat organizaional raional formulat poate suplini n mare msur insuficiena unor mijloace financiare. Au aprut astfel tiine noi, cum este tiina sau teoria organizrii, a organizaiei, ceea ce a condus la mbuntirea activitii Administraiei, scderea costurilor sociale n raport cu creterea interveniei Administraiei n viaa societii. Au fost formulate mai multe teorii generale ale organizaiei, s-au creat structuri de cercetare a administraiei, toate acestea avnd drept finalitate eficientizarea administraiei, armonizarea aciunilor cu mijloacele umane, financiare, materiale i cu cerinele sau nevoile sociale. Dei, rolul Statului a cunoscut perioade de restrngere n cadrul societii, ori de sporire, n special n timpul perioadelor de criz politic ori economic, Administraia i-a continuat o curb ascendent n ceea ce privete asumarea de responsabiliti, de sarcini noi, pe care le aduce la ndeplinire, nu ntotdeauna prin intermediul propriilor structuri ci, n destul de multe cazuri prin concesionarea acestor activiti particularilor, dar, sub directa sa supraveghere i responsabilitate. Acest mod de abordare a aciunii administraiei ine de o anumit opiune a factorilor politici, de decizie, de modul n care se nelege la un moment dat intervenia statului n Societate. Teoria organizaiei presupune studiul interdisciplinar al sociologilor, psihologilor, juritilor, specialitilor n tiina administraiei etc., n raport cu fenomenele sociale generale, cu dinamica schimbrilor sociale, a modului de funcionare curent a diferitelor organizaii din ar i din exterior. Metodele de cercetare se difereniaz n funcie de nivelul de abordare a problematicii, de domeniul de referin i nu n ultimul rnd de interesul manifest al Statului n abordarea la un moment dat a unei chestiuni. Studiul organizrii Administraiei Statului nu poate fi realizat numai de o singur tiin pentru c, aa cum am mai artat, complexitatea fenomenului administrativ, dinamica schimbrilor acestuia necesit o abordare difereniat n timp i spaiu ceea ce presupune i implic
1

Idem.

237

participarea unor discipline diverse la acest studiu. Nevoia abordrii realiste a problemei organizrii tiinifice a administraiei, a condus la constituirea n cadrul unor ministere sau alte organe ale administraiei a serviciilor autonome de Organizare i metode, care au ca obiect cercetarea permanent a mbuntirii structurii i activitii organelor administraiei, pornind de la dimensionarea compartimentelor, circuitul lucrrilor, relaiile cu publicul, dotarea cu mijloace moderne de lucru, informatizare cibernetizare, Internet i a cror activitate trebuie s se materializeze prin formularea unor propuneri adecvate ctre structurile de decizie intern ori extern etc.1. n ultimii ani internetul a produs o adevrat revoluie n domeniul administraiei dnd posibilitate celor care se ocup de organizare s se informeze repede, s existe un sistem informaional generalizat i continuu. Organizarea sistematic constituie o cerin a administraiei moderne. Relaiile n care intr oamenii se materializeaz prin manifestarea n viaa social a unor sisteme autoreglatoare. Subsistemele se autoreagleaz cu ajutorul retroaciunii feed-back. Ele sunt capabile de adaptare, avnd posibilitatea s-i realizeze, ntr-o anumit msur, sigure, stabilitatea i finalitatea lor n deplin concordan cu sistemul global social2. 3. Metodologia cunoaterii administrative Metoda sau metodologia cunoaterii administrative se nfieaz ca un ansamblu de mijloace i procedee utile pentru cercetarea structurii i activitii administraiei. Aplicarea unei metode tiinifice n administraia public ridic multe probleme datorit complexitii activitilor administrative. Metodologia aplicat n administraie presupune percepere i nelegere. - A percepe structura i activitatea administraiei de stat presupune delimitarea ariei de studiu, a obiectivului de cercetare, ceea implic inventarierea tuturor elementelor componente organe, competene, sarcini, nivel de situare a jocului n cadrul sistemului, mijloace utilizate, costuri, rezultate prognozate etc. - A nelege, urmeaz perceperii i se materializeaz prin conceptualizarea i generalizarea faptelor i fenomenelor. Este tiut faptul c activitatea tiinific conduce la generalizare, iar n activitatea de cercetare a complexitii administraiei trebuie s se ajung la sistematizare, la formularea unor reguli precise ale metodologiei administrative, n interesul public general3. 4. Organizarea Administraiei Statului Din analiza sarcinilor administraiei se observ existena unor sarcini de interes general, naional i a altora de interes local, zonal, teritorial ceea ce
1

M. T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de Stat, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pag. 29-30. 2 Idem, pag. 27-28. 3 Idem., pag. 37-38.

238

presupune nemijlocit ca administraia public s se organizeze, ca o administraie public central, sau ca administraie public local, teritorial, corespunztor nivelului de referin al sarcinilor asumate de stat. Administraia central, creia i revin cele mai importante sarcini care intereseaz ntreaga societate i desfoar activitatea n special prin intermediul Guvernului, ministerelor a unor organe aflate n subordinea sau sub autoritatea acestora. Activitatea administraiei centrale cuprinde att aciunea guvernamental prin Guvern, ministere etc., ct i cea a organelor teritoriale ale acestora, dar i existena i activitatea unor autoriti publice autonome centrale. La nivel local funcioneaz organe i autoriti publice administrative alese consiliile judeene, consiliile locale i primarii precum i organe i instituii constituite de ctre aceste consilii. Tot n plan teritorial funcioneaz organe i autoriti create de autoriti centrale de Guvern, de ministere, prin lege sau n alte moduri, cum este cazul Prefectului, a serviciilor publice descentralizate sau Comisia administrativ consultativ ce reunete sub autoritatea Prefectului i a preedintelui Consiliului judeean reprezentanii de decizie ai structurilor administrative din jude. Seciunea 2. Regimuri administrative 1. Preliminarii Organizarea administraiei publice poate lua forme diferite, n funcie de interese majore politice ori sociale, de tradiie, de gradul de democratizare a rii. Din acest punct de vedere, Statul poate proceda la organizarea centralizat a administraiei, la descentralizarea administrativ, la desconcentrare, la acordarea autoritilor locale alese a unei autonomii pronunate etc.1. Aceste forme de organizare a administraiei desemneaz ceea ce se numete regimuri administrative, sau moduri reale de organizare a administraiei ce rezult din Constituie, legi sau alte acte normative, din declaraii politice etc. nelegerea regimurilor administrative depinde de perceperea regimurilor politice existente la un moment dat ntr-un stat, a modului de organizare a structurii de stat. n acest sens pot fi identificate state unitare, state federale, Confederaii de state, state cvasi-confederative, uniuni reale sau personale etc. n funcie de aceste structuri pot fi realizate i anumite regimuri politice, dar nu trebuie omis premisa de baz i anume suntem n prezena unui stat de drept sau nu. Pentru c pn la urm statul de drept este cel care d for realizrii unui anumit regim administrativ. Statul de drept sau statul de legalitate presupune inevitabil i esenial supremaia legii i a egalitii tuturor indivizilor
1

Virgina Vedina, Centralizare, descentralizare, federalism, n Analele Universitii Bucureti, Drept, Anul XLVI, 1997, pag. 29. i urm.

239

n faa legii. Legea trebuie realizat ntr-un sistem de organizare multipartinic, democratic, pentru c din confruntarea de poziii, de idei i de interese se nate o lege ct mai apropiat intereselor generale ale naiunii. Statul de drept nseamn i o real separaie a puterilor, consacrarea expres sau subneleas a acestei separaii, supremaia Constituiei i a legilor ca acte normative de baz i nu a sistemului de ordonane sau ordonane de urgen care n practic duc la subordonarea puterii judectoreti celei executive. Reglementnd la nivel primar prin intermediul Ordonanelor i n special al celor de urgen, inclusiv n domenii rezervate legilor organice, autoritile puterii judectoreti sunt astfel obligate s execute ele nsele legea i nu s o aplice, cu ocazia soluionrii unor litigii deduse judecii. Este un mod de abordare anormal a rolului Statutului, a separaiei puterilor i de dictatur a executivului. 2. Evoluia organizrii administraiei n Romnia pn la Constituia din 1991 S-a observat c apropierea lurii deciziei de cei administrai reprezint mari avantaje practice i morale i nu n ultimul rnd economice. Cu ct decizia este luat la nivele nonintermediare cu att ea se va executa mai rapid i mai eficient i va crete responsabilitatea autoritii de decizie. n istoria noastr se poate observa ca autonomia local a constituit un deziderat permanent al factorilor politici statali, preferndu-se acordarea unor puteri de decizie reprezentanilor comunitilor locale, care astfel devin mai prudeni n ceea ce privete eventualele abuzuri prin aciune sau prin inaciune n soluionarea unor cerine locale. Una din primele instituii de reprezentare a intereselor comunitilor rurale a reprezentat-o sfatul btrnilor format din oameni ai locului, onorabili, cu experien i autoritate moral indubitabil, n colectivitatea rural. Un moment de referin n istoria noastr naional o reprezint intrarea n vigoare a Regulamentelor organice care prevd modaliti concrete de organizare a oraelor. Au urmat propunerile politice fcute n timpul Revoluiei romne de la 1848, Convenia de la Paris din 1958 i altele. ns adevratul moment de referin i cu un profund caracter juridic, politic i romnesc l reprezint adoptarea legii comunale din 1 aprilie 1864 i a legii judeene din 1864, care recunoteau circumscripiilor teritoriale personalitate juridic i evident o autonomie real. Prima Constituie scris romn, din 1 iulie 1866 va consacra principiul descentralizrii administraiei locale. Statul romn a neles astfel de la nceputurile sale moderne c organizarea n teritoriu a treburilor publice trebuie dat n seama unor organisme responsabile i de cele mai multe ori alese de colectivitatea local, care s poat s le trag la rspundere pentru activitatea desfurat. Regimul de descentralizare a administraiei publice locale a evoluat pe o curb ascendent pn n anul 1948 cnd, urmare a schimbrii regimului politic s-a instituit aa-numitul centralismdemocratic ce n realitate era un centralism politico-juridic, ineficient n plan 240

social real dar favorabil puterii politice care putea astfel s controleze nelimitat activitatea autoritilor locale alese. Spre exemplu, primarul localitii, care avea calitate de ales local putea fi uor eliberat din funcie iar n locul su numit cu delegaie o persoan strin de localitatea respectiv. Dar primarul era nainte de toate ef al organizaiei locale a partidului unic, ceea ce evideniaz c nu calitatea rezultat din voina politic a cetenilor exprimat prin vot era revelatoare ci calitatea politic a celui n cauz. Dup Revoluia din decembrie 1989, ntregul sistem nedemocratic a fost dizolvat, cunoscndu-se mai multe etape tranzitorii pn acum, dup cum urmeaz: prin Decretul-lege nr. 2/1989 s-au dizolvat consiliile populare, activitatea lor fiind luat de consiliile Frontului Salvrii Naionale, organism politic-statal adhoc creat n zilele Revoluiei; prin Decretul-lege nr. 8/1990 se creeaz primele structuri locale administrative, primriile la nivelul comunelor, oraelor i al judeelor, care funcionau n paralel cu Consiliile FSN. Odat cu constituirea primului Parlament democratic ales i numirea unui Guvern autentic i democratic s-a adoptat Legea nr. 5/1990 ce reglementa administrarea comunelor, oraelor i a judeelor pn la organizarea de alegeri libere locale. Se nfiineaz prefectura ca organ al administraiei judeene. Ulterior s-a adoptat Legea nr. 69/1991, anterior Constituiei, cu privire la administraia local, legea care a intrat n vigoare dup adoptarea Constituiei i dup alegerile locale libere din februarie 1992. Ceea ce caracterizeaz perioada de la Revoluia din Decembrie 1989 pn la intrarea n vigoare a legii nr. 69/1991, respectiv martie 1992, este faptul c s-a instaurat un regim administrativ tranzitoriu, de desconcentrare, n care autoritile administraiei locale, numite i nu alese primesc o serie de atribuii i responsabiliti, dar se bucur de o anumit stabilitate, ceea ce le confer o putere de decizie suficient pentru a aciona n numele colectivitii al crei reprezentant legal este. Legea nr. 69/1991 va cunoate o modificare substanial prin Legea nr. 24/1996 i va fi abrogat la 23 mai 2001 prin Legea nr. 215/2001. 3. Baza constituional a organizrii administraiei i stabilirea regimului administrativ Art. 120 din Constituia Romniei revizuit dispune c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice, iar art. 123 (2) stabilete c Prefectul n calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local are obligaia de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale.

241

Din cele dou texte constituionale rezult modul n care este organizat administraia public n raport cu teritoriul naional i cum se realizeaz unitatea i armonia sistemului organelor administraiei publice. n aplicarea normelor constituionale citate, prin Legea nr. 215/2001 privind administraia public local i prin alte acte normative s-au stabilit n detaliu limitele raporturilor dintre administraia public central i cea local, ntinderea autonomiei locale, rolul fiecrui organ administrativ n sistemul administraiei. Tot astfel, trebuie remarcat n acest context, dispoziia constituional a art. 101 alin. 1, potrivit creia Guvernul asigura realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, devenind n acest fel autoritatea cea mai nalt n ierarhia sistemului administraiei publice. A. Centralizarea Profesorul Paul Negulescu preciza c regulile de drept, care alctuiesc ordinea legal, pot s aib aplicaiune pe ntreg teritoriul Statului, astfel cum sunt legile, dar putem gsi norme obligatorii numai ntro regiune sau numai ntr-o comun, n schimb, adaug acelai remarcabil autor, cnd ntr-o ar toate normele, fr nici o excepie, sunt valabile pe ntreg teritoriul, avem o centralizare complet, iar dac toate normele sunt valabile fr nici o excepie numai pentru o regiune1, ne gsim ntr-un regim de descentralizare complet. Asemenea regimuri nu se ntlnesc ns n realitate, fiindc este imposibil de realizat n mod practic. Printr-o centralizare excesiv Statul devine un organism suprabirocratic i astfel activitatea n teritoriu este paralizat n ateptarea deciziilor Centrului. n cazul unei descentralizri totale, Statul ar deveni fr sens, fiindc rolul su devine simbolic nu operaional, efectiv. Centralizarea, stabilit pe baz de norme legale imperative preia n sarcina autoritilor publice centrale o serie de sarcini specifice nu numai ntregii colectiviti naionale ci chiar specifice colectivitilor locale ceea ce conduce la degrevarea acestora din urm de atribuia de a decide, ele neavnd altceva de fcut dect s execute. Misiunea autoritilor locale ntr-un astfel de regim administrativ dobndete caracter tehnic pronunat, de execuie pur i simplu. Iniial centralizarea i descentralizarea nu au fost noiuni juridice, ele exprimnd numai orientri conjuncturale ale politicii administrative promovate de Guvern, de cerinele practice la un moment dat, Statul putnd ncredina anumite sarcini organelor locale numai pe perioade limitate de timp etc. n regimul de centralizare, organul suprem central, n regimul nostru constituional Guvernul ia deciziile importante i conduce, iar organele locale execut aceste decizii i informeaz Guvernul.
1

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ed. E. Marvan, ediia a IV-a, Bucureti, 1934, pag. 609-610.

242

Centralizarea nu recunoate colectivitilor locale dreptul de a se administra, acestea din urm nu pot avea venituri proprii dect n mod excepional, veniturile fiindu-le astfel repartizare prin bugetul de stat central. Acest sistem de centralizare nu exclude organizarea teritoriului n circumscripii teritoriale regiuni, inuturi, judee, orae, comune etc. Nu trebuie s se confunde circumscripiile administrative, delimitri teritoriale destinate s permit stabilirea raional a serviciilor publice ale Statului pe ansamblul teritoriului statal, prin repartizarea acestor servicii funcionarilor publici i colectivitile locale, care sunt comuniti umane preexistente i dotate cu via juridic proprie1. n activitatea statal trebuie inut seama de realitile sociale i anume de existena comunitilor umane rurale sau urbane, istoric constituite i dezvoltate, de realitatea sociologic pe care regimul administrativ urmeaz s o serveasc2. Statul recunoate existena colectivitilor umane locale, ca persoane juridice avnd cerine specifice i resurse proprii, dar el numete i revoc funcionarii publici care conduc i administreaz interesele localitilor. Centralizarea, ca sistem de organizare a administraiei este complementar problemei raporturilor dintre Stat i colectivitile umane locale i ambele elemente caracterizeaz noiunea de centralizare3. n cadrul regimului de centralizare administrativ exist o ierarhizare a structurilor i a competenelor fiecreia de aa natur nct autoritile locale devin doar gestionare de probleme, de cerine sociale, pe care trebuie s le nainteze autoritilor ierarhic superioare care pot decide sau nu, decizia acestora ntorcndu-se la organele locale care trebuie astfel s i se supun. i atunci cnd anumite puteri de decizie sunt ncredinate autoritilor locale, regulile generale ale centralizrii se menin, autoritile ierarhic superioare putndu-se substitui oricnd celor inferioare conform unui principiu cine poate mult poate i puin. Toate autoritile ce intr n jocul centralizrii au o natur statal. B. Deconcentrarea o centralizare mbuntit Aa cum prezentam mai nainte, o centralizare total n care Statul, autoritile sale centrale s decid pentru toate problemele fiecrei colectiviti locale nu exist i este greu de imaginat n condiii normale. Un astfel de regim nici chiar ntr-o dictatur nu poate subzista o vreme mai ndelungat. De aceea, centralizarea mai tolerant, las i autoritilor locale anumite competene, anumite domenii de decizie, limitndu-se la diferite forme de control i ndrumare sau participnd la actul de decizie prin intermediul avizelor, acordurilor sau cel al aprobrii ulterioare. ns, din raiuni practice sau politice, la un moment dat regimul centralizat poate fi atenuat prin sporirea ariei de competene a organelor locale,
1 2

M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 331. Idem. 3 Ibidem.

243

diminuarea supravegherii i a sistemului de avize i acorduri, sporindu-se prin aceasta chiar responsabilitatea organelor locale. Acest regim de relaxare a centralizrii, de ndulcire a acesteia a fost denumit regimul deconcentrrii. Putem defini deconcentrare ca un regim administrativ intermediar ntre centralizare i descentralizare n care autoritile locale pot avea iniiative proprii, pot decide n funcie de interesele colectivitilor pe care le reprezint i n care funcionarii de decizie, inclusiv cei care compun aceste autoriti administrative sunt numii de autoritatea public ierarhic superioar, creia i se subordoneaz dar, n raport cu care se bucur de o oarecare stabilitate n funcie. Deci, i n acest caz avem autoriti locale de natur statal, dar mai puternice. Ca form diminuat a regimului centralizat, deconcentrarea face s creasc viteza de reacie a autoritilor statului fa de nevoile colectivitilor teritoriale i s responsabilizeze autoritile locale. n ara noastr un astfel de regim administrativ de deconcentrare a existat n perioada de la Revoluia din Decembrie 1989 pn la constituirea noilor autoriti publice locale alese democratic n februarie 1992 n baza Legii nr. 69/1991 i a Legii nr. 70/1991. n aceast perioad au existat dou acte normative deosebit de importante, respectiv Decretul-lege nr. 8/1990 i Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor pn la organizarea alegerilor locale1. n perioada de referin citat, autoritile locale erau numite de cele judeene care la rndul lor erau numite de ctre Guvern. Aceste autoriti s-au bucurat de o autonomie limitat dar existau destule domenii n care puteau decide autonom fr acorduri, aprobri etc., de la autoritatea ierarhic superioar. Deconcentrarea reprezint un mod de administrare a treburilor publice locale preferabil n perioade de tranziie, deoarece lipsa de experien a autoritilor locale poate conduce la prejudicierea intereselor colectivitilor pe care le reprezint dar i a interesului general. De altminteri, experiena rii noastre n primii ani dup Revoluia din decembrie 1989 demonstreaz cu prisosin afirmaia de mai sus. Procesul de trecere de la centralizare la descentralizare trebuie fcut cu maxim pruden, desconcentrarea reprezentnd o soluie temporar, acceptabil. C. Descentralizarea Este un mod de organizare administrativ i financiar care d dreptul colectivitilor locale sau serviciilor publice s se administreze singure sub autoritatea Statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare2 .
1 2

Legea nr. 5/1990 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 92 din 20 iulie 1990. Charles Debbasch, op.cit., pag. 160.

244

n cazul descentralizrii, care se realizeaz pe baza dispoziiilor legii are loc o renunare din partea autoritilor centrale la anumite competene i prerogative i transferul acestora ctre autoritile locale sau ctre serviciile publice descentralizate ale autoritilor centrale, servicii care funcioneaz n judee, orae etc. Prin acest procedeu, administraia dobndete eficien, operativitate, se reduce birocraia costisitoare i obositoare, i crete considerabil responsabilitatea administraiei descentralizate fa de cei administrai1. Oportunitatea deciziei administrative se transfer n nelegerea i voina autoritilor teritoriale, se renun la avizele i acordurile tradiionale centralizrii. Descentralizarea administrativ se prezint sub dou variante i anume: o descentralizare administrativ teritorial i o descentralizare tehnic. a) Descentralizarea administrativ teritorial trebuie privit i analizat n strns corelare cu recunoaterea dreptului colectivitilor locale de a se administra singure, de a dispune de anumite competene proprii i exclusive. Condiiile minime necesare realizrii descentralizrii teritoriale pot fi considerate2: a) colectivitatea local s beneficieze de personalitate juridic. Se pornete de la recunoaterea unor interese proprii ale colectivitilor locale ca elemente integrate organic n colectivitatea naional, dar care se deosebesc prin anumite specificiti, prin probleme locale proprii, diferite de ale altora. Se pleac de la premisa verificat c, datorit complexitii problemelor specifice fiecrei colectiviti locale, a faptului c prin Legea fundamental sunt recunoscute o serie de drepturi i liberti fundamentale cetenilor, Statul nu ar putea face fa acestor nevoi specifice, ceea ce ar conduce la prejudicierea drepturilor i intereselor cetenilor. ntr-o astfel de situaie, Statul ca deintor al puterilor sale stabilete prin intermediul instrumentului juridic, legea ce anume sarcini poate ndeplini direct administraia local, teritorial, acordndu-le astfel autoritilor locale, serviciilor publice descentralizate, competenele i puterile necesare. ns aceste competene nu pot fi realizate dect n msura n care autoritile locale beneficiaz i de mijloace materiale, financiare, umane necesare, cu posibilitatea de a realiza aceste resurse prin fore proprii. Exist, de asemenea, un corp de funcionari propriu, colectivitile locale care se pot manifesta autonom n relaiile juridice cu alte autoriti ale statului, pot participa la circuitul juridic n nume propriu. Profesorul Paul Negulescu arta cnd ns regimul administrativ admite ca ngrijirea i rezolvarea intereselor locale sau speciale s fie
1

Vezi Legea nr. 339/2004 privind regimul descentralizrii n Romnia, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. ............../ .......................... 2 Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, 8-e edition, LGDJ, Paris, 1980, pag. 90.

245

ncredinate la autoriti ai cror titulari, alei de corpul electoral local, pot s stabileasc norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem descentralizare1. Acelai autor arta c atunci cnd autoritatea local, pentru facerea unui pod peste o ap sau orice alt nevoie social specific local, are nevoie s raporteze la centru i s atepte ordinele sau aprobrile autoritilor centrale n privina msurilor ce urmeaz a fi luate, ne gsim ntr-un regim administrativ de centralizare2. Potrivit legii administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001)3, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice nfiinate prin lege organic, iar conform Cartei Europene privind exerciiul autonom al puterii lor locale adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 i ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/1997 modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor, deci a persoanelor juridice politico-teritoriale se face prin lege numai dup ce msura ca atare a fost supus unui referendum4. b) Autoritile locale, nelese ca elemente ale descentralizrii administrative sunt cele care soluioneaz n unitile administrativteritoriale, problemele specifice colectivitilor locale5. Se cere ca aceste autoriti locale s fie autentice reprezentante ale colectivitilor locale, fiind alese de ctre aceste colectiviti aa cum este cazul primarului i a Consiliului local sau a Consiliului judeean. n raport cu aceste autoriti locale alese Prefectul reprezint autoritatea public central care i desfoar activitatea n teritoriul unui jude sau al municipiului Bucureti. De altfel, Prefectul are rolul de a supraveghea modul cum se desfoar activitatea autoritilor locale autonome, din punct de vedere al respectrii legalitii. Descentralizarea administrativ nu nseamn independena total a colectivitilor locale fa de Stat. n virtutea dependenei fireti, legale fa de autoritile publice centrale acestea din urm supravegheaz ntr-un mod sau altul activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra lor un drept denumit tutel administrativ6. Tutela administrativ presupune o putere de control asupra persoanelor ce dein funcii de conducere i de reprezentare n cadrul autoritilor colectivitilor locale descentralizate cu posibilitate sau de suspendare din funcie putnd merge pn la ncetarea mandatului acestora, ct i asupra actelor emise adoptate de autoritile locale care pot fi revocate, suspendate, anulate etc.

1 2

Paul Negulescu, op.cit., pag. 610. Idem. 3 Legea nr. 215/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001. 4 legea nr. 3/2000 cu privire la referendum a fost publicat n Monitorul Oficial nr. din 2000. 5 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, Ed. Monitorul Oficial, pag. 20. 6 Idem.

246

n legislaia recent se vorbete de un control jurisdicional, de un control ierarhic superior fr ca prin acesta s se poat aprecia asupra oportunitii actelor administrative7. Tutela, ca instituie juridic reglementat expres, este necesar pentru c exist fr ndoial un sistem administrativ circumscris sistemului statal, iar funcionarea acestui sistem administrativ ar fi grav prejudiciat, dac s-ar acorda o autonomie statal autoritilor i instituiilor administraiei publice. S-ar putea ajunge pn la pierderea autoritii Statului asupra propriilor sale pri componente, create cu scopul de a rezolva ct mai eficient i operativ sarcinile generale sau speciale ale societii. Mai mult, instituia tutelei se desprinde i din analiza temeinic, logico-juridic a dispoziiilor art. 102 (1) din Constituia Romniei, potrivit cruia, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Aducerea la ndeplinire a acestor sarcini fundamentale, constituionale, nu poate fi ndeplinit dect printr-o aciune concertat i unitar a autoritii publice administrative fundamentale, care este Guvernul Romniei. Aa cum rezult din textul constituional, dintr-o serie de alte texte nscrise n Legea privind organizarea Guvernului i a ministerelor precum i din Legea administraiei publice locale sau alte acte normative. Tutela privete aproape n exclusivitate legalitatea activitii administraiei, structurilor acesteia i mai puin oportunitatea. Aparent, oportunitatea este lsat la libera apreciere a autoritilor i instituiilor administrative situate pe trepte ierarhice inferioare dar, n baza textului constituional citat, art. 101 (1) n anumite situaii, Guvernul poate pe o cale indirect s opreasc o anumit aciune a unei autoriti publice locale, fie printr-o hotrre proprie sau prin iniierea i susinerea unui proiect de lege prin care s se modifice o reglementare de care nelegea s uzeze autoritatea local. Evident, o astfel de aciune a Guvernului poate fi apreciat ca abuziv, dar ea nu poate fi nlturat n vreun fel. Tutela reprezint un control administrativ care se exercit asupra persoanelor juridice publice i uneori chiar mergnd i asupra unor persoane juridice private care se afl n anumite relaii contractuale ori legale cu autoritile publice. Controlul administrativ trebuie s se concilieze i armonizeze cu dreptul i libertatea colectivitilor umane sau persoanelor juridice publice n general, de a se administra. Spre exemplu, o universitate particular acreditat se afl sub tutela Ministerului Educaiei i Cercetrii, dintr-un numr de puncte de vedere n sensul c Ministerul, ca organ de specialitate are dreptul de a controla legalitatea unora dintre deciziile stabilimentului de utilitate public n cauz (universitatea particular) fr a-i tirbi autonomia universitar, caracterul privat al fondurilor utilizate etc. Din cele artate mai nainte se poate desprinde concluzia c, n principiu, autoritatea care exercit atributele de tutel administrativ este o autoritate a Statului: pentru colectivitile locale aceasta este reprezentat de
7

Andre de Loubardere, Jean Claude V, Yves Gaudement, Traite de droit administratif, tome I, 12-e edition, LGDJ, Paris, pag. 135.

247

prefect n primul rnd, iar pentru stabilimentele publice sau stabilimentele de utilitate public, tutela se exercit prin ministerul sau alt organ central de resort i nu de puine ori prin Ministerul finanelor publice. Nuanarea acestor situaii se poate face numai pornind de la actul normativ care se aplic ntr-un caz sau altul, respectndu-se faptul c prin lege, dac nu se ncalc principiile constituionale referitoare la organizarea i funcionarea administraiei publice, se pot stabili i alte modaliti de exercitare a controlului de tutel administrativ. Mai trebuie artat c despre tutela administrativ nu se poate vorbi dect ntr-un regim administrativ descentralizat. Statul poate, aa cum am mai artat s se opreasc asupra unor modaliti pe care le apreciaz ca viabile i eficiente: astfel, n legea administraiei publice locale, nr. 215/2001 se precizeaz c, actele administrative cu caracter normativ ale autoritilor publice locale alese devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotina public (art. 50 (1)) iar alin. (2) stabilete c aceste acte trebuie comunicate prefectului i dac acesta nu a fcut obieciuni asupra legalitii n termen de 5 zile de cnd i-au fost comunicate, ele pot fi date publicitii ncepnd s produc efecte juridice. Aceast situaie denot o putere de control administrativ al Prefectului n temeiul creia poate cere consiliului local, primarului sau consiliului judeean retractarea actului n totalitate sau n parte adic modificarea parial, dac situaia o impune. ns autoritatea tutelar n acest mod poate s nu in seama de recomandarea prefectului care se vede nevoit s atace la Tribunal n contencios administrativ actul apreciat ca nelegal. Din acel moment actul contestat de prefect se suspend n temeiul legii. Cnd n urma controlului administrativ autoritatea ierarhic ar putea s se substituie celei controlate nu mai suntem ntr-un regim de descentralizare i de tutel administrativ ci ntr-unul de control ierarhic de centralizare ce implic subordonare ierarhic. Centralizare, descentralizare i regionalism specializat Att centralizarea ct i descentralizarea prezint avantaje i dezavantaje. Fiecare contribuie ntr-o msur mai mare sau mai restrns la realizarea funciei administrative a statului dar i la respectarea drepturilor, libertilor i intereselor publice ale colectivitilor locale i a celor care constituie latura uman a acestor colectiviti. Interesul Statului ca reprezentantul legitim al ntregii colectiviti naionale este de a rezolva ct mai operativ i eficient cerinele sociale, interesul general i n acest sens o prim msur ar putea consta n reducerea structurilor intermediare care conduc la creterea birocraiei n sistemul administraiei publice. De aceea, se vorbete foarte des de reforma administraiei sau reforma instituional, dar observm c nu se ntmpl nimic fiindc sistemul administrativ este prin el nsui un sistem birocratic, complex i greu de reformat. n acest domeniu s-a constatat c nu pot fi luate msuri radicale, 248

acestea ar genera n proporie ridicat un efect negativ, disfuncionalitatea sistemului mergnd pn la blocarea lui. Dac este s ne oprim la cteva aanumite reforme realizate n anumite domenii administrative din ara noastr nu este necesar un efort susinut, oprindu-ne la sistemul sanitar se observ cu uurin c toate ncercrile de reorganizare a asistenei sanitare s-au fcut fr o cercetare tiinific, economico-financiar, sociologic minimale ceea ce a dus la nefuncionarea acestui sistem dect parial, sincope majore dese, asisten sanitar defectuoas, cheltuieli mari n raport cu eficiena aciunilor. Aceeai situaie se ntlnete i n sistemul social de pensii, n cel al finanelor publice etc. Toate aceste neajunsuri scot n eviden c nu s-a gsit o formul optim ntre centralizare i descentralizare pn n acest moment. Regionalism specializat. Exist anumite sarcini ale administraiei publice care prin natura lor nu pot fi organizate i realizate n limitele circumscripiilor administrative constituional organizate, fapt ce impune organizarea lor pe raza mai multor judee, n acest mod fcndu-se i funcionale i eficiente. n prezent exist chiar o lege ce stabilete anumite regiuni economice crora li se aplic politici comune referitor la folosirea unor fonduri externe sau pentru ridicarea dezvoltrii economico-sociale a acestora, rmas mult n urm comparativ cu alte zone ale rii. Art. 120 din Constituie instituie ca principiu fundamental de funcionare a administraiei publice deconcentrarea serviciilor publice, fr s le defineasc sau limiteze. Se poate spune c din punct de vedere constituional, prin lege se pot organiza regiuni teritoriale pentru anumite servicii cum ar fi: serviciul regional al cilor ferate romne, regiune vamal, district pentru fondul forestier naional, district pentru autostrzi i drumuri naionale sau europene etc. n organizarea acestor regiuni specializate trebuie inut seama de cerinele administraiei centrale i teritoriale. Nimic nu mpiedic organizarea acestor regiuni tehnice-administrative pe formatul teritorial al regimurilor tradiionale romneti, cele de dinainte de 1948. Mai trebuie menionat c innd seama de tradiie, orice structur administrativ sau form de organizare a administraiei trebuie privit cu precdere i din punct de vedere al eficienei i astfel permanent supus adaptrii unei realiti sociale. B. Descentralizarea tehnic este un regim de administrare a unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridic aa cum este cazul universitilor publice, a altor servicii publice organizate ca stabilimente publice. Descentralizarea tehnic se realizeaz i prin constituirea unor instituii de utilitate public crora li se acord personalitate juridic bazate pe proprietate privat a statului sau a celorlalte circumscripii politico-teritoriale, judee, orae, comune, a unor persoane fizice cazul universitilor particulare

249

sau a altor persoane juridice cazul fundaiilor, asociaiilor care au personalitate juridic i nfiineaz, ele, ca persoane juridice, universiti private. Descentralizarea serviciilor publice presupune acordarea personalitii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic i plasarea lor sub regulile tutelei administrative1. b. Controlul ierarhic n regimul centralizrii n orice regim administrativ exist o form sau alta de control pentru c fiecare structur administrativ se gsete la rndul ei ntr-o oarecare poziie n cadrul sistemului organelor administraiei. n regimul centralizrii, se susine n doctrina strin, dar i n cea autohton, se efectueaz un control ierarhic, iar n regimul descentralizrii se efectueaz un control administrativ2. Controlul ierarhic presupune dreptul funcionarului superior de a da instruciuni subordonailor cum i ce s fac, anumite acte, s le modifice ori chiar s anuleze actele att pentru raiuni de nelegalitate ct i pentru raiuni de neoportunitate. Aceste msuri pe care le poate lua superiorul nu trebuie neaprat s fie prevzute ntr-un act normativ ntruct acestea sunt inerente calitii i gradului pe care l ocup ierarhia administrativ3. n regimul desconcentrrii se efectueaz doar i diminuare limitat, autoritatea administrativ subordonat fiind obligat s se conformeze actelor superiorului ierarhic i controlului su4.

1 2

Ion Vida, op.cit., pag. 2. M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 336, unde-l citeaz i pe Jean Rivero, Droit administratif, pag. 300. 3 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 336. 4 Idem.

250

CAPITOLUL XII - Preedintele Romniei Seciunea 1. Evoluia instituiei efului statului Instituia efului statului a aprut odat cu statul i a evoluat permanent n raport cu instituiile similare din alte state i cu condiiile politice, economice, sociale din ara respectiv. Instituia efului statului a cunoscut de-a lungul timpului diferite modaliti de exprimare i de constituire, fiind cunoscute denumirile, rege, domn, principe domnitor, conductor, Preedinte, Prezidiul Republicii, Consiliu Prezidenial, Consiliu de stat, Regena, dup cum ne aflm n prezena unui organ colegial sau a unuia unipersonal, acesta din urm fiind cel mai adesea ntlnit. n statele bazate pe principiul separaiei puterilor, eful statului, indiferent ce denumire poart este ncadrat n sfera organelor puterii executive. De aceea se susine c n aceste state Executivul este bicefal, fiind format din eful Statului i din Guvern. n ara noastr, instituia efului statului a cunoscut o evoluie aproximativ asemntoare altor state astfel: La nceputuri rege, mai apoi, n evul mediu, voievod, domn, fr s existe o lege fundamental care s stabileasc astfel, ci bazndu-se pe tradiie. n a doua jumtate a secolului XIX, o dat cu prima noastr Constituie denumit Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris sau Statutul lui Cuza din 1864, puterile publice era ncredinate domnului, unei adunri ponderatice i unei adunri elective1. Denumirea de domn este utilizat i de ctre Constituia din 1866 adoptat dup forarea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s renune la tron, Constituie care prin art. 82 acorda domnului puteri constituionale ereditare, iar puterea legislativ se exercit colectiv de ctre domn i reprezentanta naional (art. 32). n anul 1881 Romnia s-a proclamat regat, eful statului fiind n acest fel regele. i Constituia din 1923 reitereaz denumirea anterioar de rege pentru a desemna instituia efului statului, aa cum vor regsi i n Constituia din 1938 (art. 34) care-l declar pe rege Capul Statului (art. 30). n perioada 6 septembrie 1940 23 august 1944 prerogativele regale se diminueaz n favoarea Conductorului Statutului, dei regele rmne ef al statului pn la 30 decembrie 1947, cnd va fi forat s abdice, schimbndu-se de aici nainte i forma de guvernmnt. Prin Legea nr. 363 din 30 decembrie 1947 atribuiile de ef de stat sunt ncredinate Prezidiului Republicii care devine astfel, ef de stat colegial. Acest Prezidiu al Republicii a fost organizat ca organ al administraiei de stat,
1

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 442.

251

organ suprem executiv. De altfel, Legea nr. 363/1947 consemneaz din punct de vedere istoric, dar i juridic renunarea la principiul separaiei puterilor n stat n favoarea principiului unicitii puterii. Potrivit Constituie Republicii Populare Romne din aprilie 1948, funcia de ef de stat este exercitat de Prezidiul Marii Adunri Naionale, ca organ al puterii de stat meninut i prin urmtoarea Constituie din 1952 pn n 1961 cnd se nlocuiete cu Consiliul de Stat, organ colegial reglementat i prin Constituia din 21 august 1965. n anul 1974, Constituia din 21 august 1965 este revizuit, crendu-se funcia de Preedinte al Republicii, ca organ unipersonal, meninndu-se i Consiliul de Stat, ns acesta nu mai ndeplinete atribuiile de ef de stat dei Preedintele Republicii ndeplinea i atribuiile de Preedinte al Consiliului de Stat. Prin Comunicatul ctre ar al Consiliului Frontului Salvrii Naionale din 22 decembrie 1989 s-a declarat dizolvarea structurilor de putere ale regimului dictatorial, demiterea Guvernului, ncetarea activitii Consiliului de Stat i a instituiilor sale i preluarea puterii de stat de ctre Frontul Salvrii Naionale1. Prin Decretul-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989 s-a stabilit denumirea rii Romnia, forma de guvernmnt republic; prin acest Decret-lege s-a reglementat i instituia efului statului, ca fiind Preedintele Consiliului F.S.N. iar ulterior, dup transformarea Consiliului F.S.N. n Consiliul Provizoriu de Unitate Naional, meninndu-se ca ef al statului Preedintele C.P.U.N. Dup alegerile din 20 mai 1990 organizate n baza Decretului-lege nr. 92/1990, funcia de ef al statului se exercit de Preedintele Romniei, aa cum este reglementat i n prezent prin Constituia din 1991, titlul III, capitolul II, art. 80 101. Rolul Preedintelui Romniei. Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. El exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art. 80 din Constituie), Preedintele Romniei face parte din puterea executiv este unul din cei doi efi ai executivului. Funcia de ef de stat se caracterizeaz prin reprezentarea statului romn n interiorul rii i n exterior. n aceast calitate ncheie tratate internaionale n numele Romniei, dup ce acestea au fost negociate de Guvern, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei n strintate. n calitate de ef al executivului, acioneaz pentru garantarea independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a rii potrivit art. 80 alin. 1, 2 i art. 82 din Constituie.
1

Publicat n Monitorul Oficial nr. 1 din 22 decembrie 1989.

252

Seciunea 2. Atribuiile Preedintelui Romniei n calitate de ef de stat sau de ef al executivului Preedintele Romniei ndeplinete mai multe categorii de atribuii, dup cum urmeaz: 1. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul ca ef de stat. a) Potrivit textului constituional (art. 88) Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii. Parlamentul ntrunit n edina comun a celor dou camere (conform art. 62 alin. 2) primete mesajul Preedintelui. Cele dou dispoziii constituionale citate, coroborate evideniaz c dreptului Preedintelui de a adresa mesaje i corespunde obligaia Parlamentului de a se reuni n edin comun pentru a primi mesajul. Mesajul ca act public al Preedintelui Romniei a fost calificat de ctre Curtea Constituional un act exclusiv unilateral al Preedintelui care nu produce efecte juridice precum un Decret1 deoarece acestui drept de a formula mesaje al Preedintelui nu-i corespunde dect obligaia unei singure autoriti, Parlamentul, de a-l primi. Actele unilaterale, chiar i cele cu caracter politic, sunt adresate unor subieci determinai i n multe situaii ele nu pot fi executate pe cale silit, destinatarul actului putnd s nu se supun coninutului acestuia; de exemplu, cazul unei persoane care este numit ntr-o funcie de demnitate public i care refuz s primeasc nsrcinarea. n cazul de fa Constituia nu stabilete care sunt consecinele refuzului Parlamentului de a se ntruni n edin comun pentru primirea mesajului efului Statutului. Lipsa unei sanciuni pe seama Parlamentului i are sorgintea n aceea c ambele Autoriti, Parlamentul i Preedintele sunt singurele autoriti publice alese prin vot naional direct, egal, secret etc., c ambele au un rol esenial n buna funcionare a Statului, n special n activitatea de legiferare, c baza de formare i de manifestare n plan intern i internaional a Statului o reprezint Parlamentul i Preedintele Republicii. Decizia Curii Constituionale amintite mai sus, precizeaz c, Parlamentul primind mesajul Preedintelui poate s dezbat o problem prevzut n mesaj i chiar s treac la adoptarea unei sau unor msuri pe baza acestei propuneri. b) Dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte. Art. 89 din Constituie stabilete c Preedintele, dup consultarea preedinilor Senatului, al Camerei Deputailor i a liderilor grupurilor parlamentare, poate dizolva Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima
1

Decizia Curii Constituionale nr. 87/1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 292 din 14 octombrie 1994.

253

solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. Acest drept al Preedintelui este limitat la faptul c n cursul unui an (calendaristic) Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. De asemenea Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui sau pe timpul strii de asediu sau de urgen. Aceste limitri exprese ale dreptului Preedintelui Romniei n ceea ce privete dizolvarea Parlamentului pornesc de la ideea de stabilitate politic dorit de legiuitorul constituant i de la evitarea unor abuzuri din partea efului statului atunci cnd susinerea sa politic este diferit de gruparea politic ce formeaz majoritatea parlamentar sau din alte considerente. c) Atribuia de promulgare a legilor Proiectul de lege, indiferent de cine a fost promovat spre dezbaterea legislativului dup adoptarea lui de ctre ambele Camere ntr-un text cu coninut identic, nu devine lege i nu produce efecte juridice dect dup promulgarea sa de ctre Preedinte. Instituia juridic a promulgrii reprezint operaiunea final a procedurii legislative i ea permite efului statului s investeasc legea cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la executarea prevederilor acesteia1. Obligaia de promulgare trebuie executat (ndeplinit) n cel mult 20 zile de la primirea legii. Preedintele, primind legea spre promulgare poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. De asemenea, poate cere Curii Constituionale s verifice constituionalitatea unor prevederi din lege (art. 77 (3)). Examinnd prevederile legii puse sub semnul neconstituionalitii de ctre eful Statului, Curtea Constituional, prin Decizia sa, luat de ndat poate stabili c legea este constituional n integralitatea sa. n acest caz Preedintele trebuie s promulge legea n cel mult 10 zile de la primirea deciziei Curii. n cazul cnd Curtea Constituional ajunge la convingerea ca legea are anumite prevederi neconstituionale, trimite decizia sa Parlamentului pentru a reexamina acele prevederi neconstituionale. Parlamentul, este obligat s reexamineze dispoziiile pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Constituionale. 2. Atribuiile Preedintelui Romniei n calitate de ef al Executivului a) atribuii n relaiile cu Guvernul
1

Constituia Romniei, comentat i ordonat de M. Constantinescu, A. Iorgovan, Fl. Vasilescu, I. Vida i alii, Edit. Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 177.

254

Trebuie precizat faptul c dei Executivul nostru este considerat ca fiind bicefal Preedinte Guvern, cele dou autoriti au regimuri juridice aplicabile, n parte diferite: pe cnd Preedintele este ales de popor, Guvernul este numit de Preedinte. Rspunznd problemei atribuiilor Preedintelui ca unul din cei doi capi ai executivului, vom examina mai n detaliu aceste aspecte: Preedintele Romniei desemneaz candidatul pentru funcia de primministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere al Parlamentului. Desemnarea candidatului pentru formarea Guvernului i, ca atare, pentru numirea ca prim-ministru nu este o atribuie discreionar a Preedintelui fiindc acesta trebuie s se consulte mai nti cu partidul care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, partidele reprezentate n Parlament (art. 102 alin 1 Constituie); Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru pe unii membrii ai Guvernului n caz de remaniere guvernamental. Este suficient propunerea primului-ministru fr ca s se ia i aprobarea Parlamentului. La noi, n legislatur 1992 1996 s-a procedat n sensul de mai sus, remanierile Guvernului efectundu-se numai pe relaia prim-ministru Preedintele Romniei, opoziia parlamentar din acel timp criticnd vehement acest mod nedemocratic i dictatorial al puterii. Din pcate, dup noiembrie 1996, criticile fostei opoziii parlamentare devenit majoritate parlamentar n legislatur (1996 2000) s-au dovedit dup nici un an de activitate a fi simple jocuri politicianiste, n sensul c s-a renunat subit la morala trecutului i ncepnd cu toamna anului 1997 remanierile s-au realizat numai pe relaia Primul-ministru Preedintele Romniei, fr ca Parlamentul s mai participe la acest act. Mai mult, s-a ajuns ca ntr-o situaie nefericit din raiuni de stat Preedintele s ncalce n cel mai grosolan mod legea fundamental revocndu-l pe primul ministru, ncercnd ulterior s demonstreze constituionalitatea demersului su, act deosebit de grav din partea autoritii supreme chemat s vegheze la respectarea Constituiei nu la nclcarea ei. Din fericire, Decretul Preedintelui n discuie a devenit caduc dup ce primul-ministru de atunci, a dat dovad de nelepciune i i-a prezentat demisia; Preedintele Romniei consult Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit. Din considerente de oportunitate a lurii unor msuri urgente i importante Preedintele poate convoca Guvernul pentru a-l consulta. Poziia exprimat de membrii Guvernului are rol consultativ, decizia 255

i rspunderea aparinnd n final efului Statului. n ultimii ani Preedintele a cerut Guvernului s se pronune n problemele ce in de programul de aderare a Romniei la Uniunea European dup ce n luna decembrie 1999, la Helsinki, la reuniunea Consiliului European, Romnia a fost invitat i inclus n procesul de aderare la Uniunea European, iar mai recent Consiliul European de la Copenhaga, a stabilit un termen orientativ de aderare a Romniei, 2007.

b) ca ef al Executivului. n aceast calitate Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. 3. Atribuii ale Preedintelui Romniei n situaii excepionale n aceast postur, Preedintelui i revin o serie de atribuii operaionale ce au rolul de a prentmpina afectarea unor interese fundamentale ale Statului i naiunii romne cum ar fi: mobilizarea parial sau general a forelor armate, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, iar n situaii extreme Decretul de mobilizare se supune ulterior aprobrii Parlamentului. Dac Parlamentul refuz a aproba Decretul, acesta se consider nul i i nceteaz efectele, ducnd la demobilizarea forelor armate (art. 92 alin. 2). luarea unor msuri urgente pentru respingerea agresiunii armate ndreptat mpotriva rii (art. 92 alin. 3). ntr-o astfel de situaie Preedintele va transmite nentrziat la cunotin Parlamentului, msurile dispuse, printr-un mesaj. Dac Parlamentul se gsete n vacan, el se convoac de drept n 24 ore de la declanarea agresiunii. Convocarea de drept presupune c nu mai este necesar emiterea unei hotrri a preedinilor celor dou camere ale Parlamentului, ci deputaii i senatorii trebuie s se prezinte la Sediul Parlamentului. instituirea strii de asediu sau de urgen n ntreaga ar sau n unele localiti. ntr-o asemenea situaie dup luarea msurii, Preedintele va solicita Parlamentului ncuviinarea msurii luate n termen de 5 zile. Dac Parlamentul nu se gsete n sesiune, el se convoac de drept n 48 de ore de la instituirea msurii i se menine n sesiune pe toat durata strii de asediu sau de urgen. 256

4. Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe Preedintele Romniei are competene constituionale de a ncheia tratate internaionale, n privina asigurrii legturilor diplomatice sau de alt natur cu celelalte state, n principiu cu orice stat. ct privete atribuia de a ncheia tratate trebuie precizat c tratatele se negociaz de Guvern, se ncheie de Preedinte n numele Romniei i ulterior se supun spre ratificare Parlamentului n termen de 60 de zile de la semnare conform art. 91 alin. 1 din Constituie1. ntruct Preedintele reprezint Statul Romn n relaiile externe, pentru considerente de tehnic legislativ, diplomatic i de responsabilitate politic a Guvernului, legea fundamental acord Guvernului prerogativa negocierii tratatului iar Preedintelui, semnarea acestuia; atribuia de acreditare si cea de rechemare a reprezentanilor diplomatici ai Romniei n alte state precum i cea de primire a scrisorilor de acreditare a reprezentanilor diplomatici ai terelor state acreditai n Romnia. Cu privire la acetia din urm, n principiu este vorba de ambasadori extraordinari i plenipoteniali ai statelor cu care Romnia are stabilite relaii diplomatice sau de rang echivalent, care-i ncep misiunea n ara noastr i care, potrivit uzanelor diplomatice trebuie s prezinte scrisoarea de acreditare a statului trimitor. Numai dup ce i-a fost primit scrisoarea de acreditare, trimisul statului respectiv i ncepe mandatul ce i-a fost ncredinat.

Seciunea 3. Actele Preedintelui Romniei Preedintele emite acte cu caracter juridic i cu caracter politic. Ne intereseaz cele cu caracter juridic, datorit efectelor concrete pe care acestea le produc. n categoria actelor cu caracter juridic n primul rnd avem n vedere Decretele Preedintelui, iar nu decrete prezideniale cum din eroare se folosete uneori n literatura de specialitate. Constituia le denumete Decrete. Numai Preedintele Romniei emite decrete, iar aceasta nu nseamn c devin automat decrete prezindeniale. Constituia din 21 august 1965 revizuit n 1974 cnd s-a
1

Asupra noiunii de Tratat internaional vezi Ion M. Anghel, Dreptul tratatelor, vol. I, ed. Lumina Lex, Buc., 1994, pag. 3 i 4.

257

instituit funcia de Preedinte, ca ef al statului, ntr-adevr utiliza formula de Decret prezidenial, pentru ca aceste acte ale efului statului de atunci s fie difereniate de decretele Consiliului de Stat. Rezult c n timpul respectiv, erau dou autoriti publice centrale ale cror acte juridice purtau denumirea de decrete Preedintele i Consiliul de Stat ceea ce nu mai este cazul n prezent. 1. Natura juridic a decretelor Preedintelui Romniei. Acestea sunt acte administrative, unilaterale i cu caracter executoriu. Ele pot avea caracter normativ sau individual n funcie de natura reglementrii sau a obiectului acestora. Cu titlu de exemplu avem n vedere n categoria decretelor normative, pe acelea care sunt emise n aplicarea dispoziiilor art. 92 alin. 2 i 3 din Constituie sau dispoziiile art. 91 alin. 2 n ceea ce privete caracterul individual respectiv decretele de acreditare sau de rechemare a unui ambasador sau alt reprezentant diplomatic al Romniei. n privina momentului de la care decretele ncep s produc efecte juridice, acesta este cel de la data publicrii decretului n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, aa cum se prevede i n art. 99 alin. 1 din Constituie care, n fraza final stabilete c nepublicarea atrage inexistena decretului. Trebuie precizat c publicarea decretului ntr-un ziar de mare tiraj ori precizarea coninutului acestuia pe postul naional de televiziune ori prin orice alt mijloc Media, nu pot suplini dispoziia constituional imperativ a publicrii n Monitorul Oficial, ca moment al nceperii existenei i al producerii de efecte juridice. Nimic nu mpiedic Preedintele Romniei s stabileasc o dat ulterioar pentru intrarea n vigoare a unui decret. Unele decrete ale Preedintelui Romniei acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, ncheierea de tratate, luarea msurilor de respingere a unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, instituirea strii de asediu sau de urgen, conferirea de decoraii, titluri de onoare, a gradului de general sau amiral ori acordarea graierii individuale se contrasemneaz de Primul-ministru al Guvernului Romniei. Privitor la natura juridic i efectele contrasemnrii date de Primulministru la categoria de decrete artate mai nainte s-a exprimat opinia ca lipsa contrasemnrii atrage nulitatea decretului deoarece Primul-ministru prin contrasemnare i angajeaz rspunderea politic fa de Parlament1. Aceasta apreciere ni se pare corect i n conformitate cu principiile de drept.

A. Iorgovan., Tratat, vol. I, op.cit., pag. 68.

258

ntruct Preedintele Romniei, ca autoritate public, face parte din Executiv, iar actele sale sunt acte administrative, s-a pus problema controlului actelor Preedintelui. Este vorba de aplicarea principiului general al controlului jurisdicional al actelor administrative. n doctrina recent s-au emis puncte de vedere contrare. Unii autori consider c decretele Preedintelui Romniei pot intra sub controlul jurisdicional1, iar alii merg pe linia necompetenei instanelor de contencios administrativ (Legea nr. 29/1990) Art. 2 din Legea contenciosului administrativ stabilete categoria de acte administrative care nu pot fi atacate n justiie printre care i cele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedinte ex. potrivit art. 89 (1) din Constituie. Preedintele Romniei, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, poate s dizolve Parlamentul. Actul de dizolvare este firesc, Decretul, care nu poate fi supus controlului jurisdicional de contencios administrativ. Considerm c, i toate celelalte categorii de decrete nu pot fi supuse acestui control, jurisdicional, actele Preedintelui Romniei bucurndu-se de un regim juridic special. Decretele pot fi anulate de Parlament n situaiile prevzute de art. 92.

Seciunea 4. Rspunderea Preedintelui Romniei Potrivit art. 82 alin. 2 din Constituie, eful Statului se bucur de imunitate, ceea ce nseamn c nu poate fi tras la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului (art. 70). Imunitatea de care se bucur eful Statului privete actele i faptele svrite n exercitarea funciei, pentru celelalte acte i fapte rspunde ca orice cetean, n condiiile dreptului comun2. Ca i n cazul altor autoriti ale Statului i Preedintele Republicii rspunde politic i juridic, n limitele i condiiile expres prevzute de lege. 1. Rspunderea politic Fiind o autoritate aleas prin votul naional, universal, direct i secret i n acelai timp constituind prima magistratur n Stat, Preedintele Romniei rspunde fa de cei care l-au ales, iar n concret aceasta se manifest prin nealegerea sa de ctre corpul electoral. Dei aceast sanciune nu este expres reglementat ntr-un text constituional sau lege, ea reprezint o realitate
1 2

Idem A. Iorgovan, Tratat, op.cit, pag. 420.

259

consacrat ntr-un stat democratic unde, la urn poporul apreciaz prestaia persoanei care a mai ndeplinit funcia pentru care candideaz. O problem netratat n doctrina romneasc, dup tiina noastr, este i cea legata de mprejurarea c, potrivit Constituiei, art. 81 alin. 4, nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive, astfel c dup cel de-al doilea mandat, o astfel de form a rspunderii nu ar mai fi posibil. Considerm c o astfel de mprejurare nu las n totalitate nchis calea rspunderii politice, dac inem seama c n Romnia, candidatura persoanei care devine Preedinte al Romniei este susinut de unul sau mai multe partide politice i c, deja s-a conturat o realitate; dup ncheierea mandatului Preedintele revine n cadrul partidului respectiv care va fi astfel sancionat pentru prestaia din timpul mandatului fostului Preedinte. Aseriunea noastr pornete de la mprejurarea n care dup ce a ncetat posibilitatea constituional de mai candida cel care a ndeplinit funcia de Preedinte al Romniei ar fi trebuit sancionat politic, nu n orice mprejurare. 2. Demiterea Preedintelui Romniei din funcie este cea mai grav sanciune politic, pentru c o astfel de mprejurare presupune nfrngerea unui raport de demnitate public n desfurare, nainte de data ncheierii acestuia. Demiterea necesit mai nti suspendarea din funcie. Potrivit art. 95 din Constituie, dac Preedintele svrete unele fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, el poate fi suspendat din funcie de ctre Parlament reunit n edina comun a celor dou Camere. Pn s ajungem n acest moment al supunerii la vot a msurii de suspendare din funcie, legea fundamental impune desfurarea unor acte i fapte prealabile obligatorii i cronologice astfel: Prima operaiune cu caracter juridic-politic o reprezint propunerea de suspendare din funcie. Ea poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor (din fiecare cte o treime, nu o treime din numrul total al parlamentarilor). Propunerea astfel formulat se comunic Preedintelui dndu-i posibilitatea de a se apra, att n condiiile art. 24 alin. 1 din Constituie ct i n temeiul unor principii generale privind drepturile omului, potrivit crora orice persoan care este nvinuit de svrirea unei fapte trebuie s i se asigure posibilitatea real de a demonstra contrariul, de a se apra. 260

 Solicitarea unui aviz consultativ al Curii Constituionale cu privire la propunerea de suspendare. Prezena n faa Parlamentului, a Preedintelui Romniei, dac acesta consider necesar, pentru a da explicaii i pentru a se apra n condiiile mai sus artate. Dezbaterea propunerii de suspendare de ctre cele dou camere ale Parlamentului reunite n edin comun, care pot hotr fie respingerea propunerii de suspendare din funcie, fie suspendarea. n cazul n care se adopt hotrrea de suspendare din funcie prin hotrre a Parlamentului, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui, n condiiile art. 95 din Constituie. Cetenii care particip la vot au dreptul s se pronune prin DA sau NU la urmtoarea ntrebare nscris pe buletinul de vot: Suntei de acord cu demiterea Preedintelui Romniei (art. 9 din legea nr. 3/2000)1. Dac rspunsul DA provine de la majoritatea cetenilor nscrii pe listele electorale, preedintele este demis. Spre exemplu, pe listele electorale sunt nscrii 17.000.000 ceteni cu drept de vot. Pentru ca referendumul s fie valabil este necesar a se prezenta la urnele de vot 8.500.001 ceteni, minim i toi acetia s fie de acord cu rspunsul DA la ntrebarea de pe buletinul de vot. Rezultatul referendumului, centralizat la Biroul Electoral Central constituit se nainteaz Curii Constituionale care confirm sau infirm printrun raport prezentat Parlamentului respectarea procedurii de desfurare a referendumului naional i rezultatele acestuia. Msura demiterii din funcie a Preedintelui Romniei intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei partea I i n pres a rezultatului referendumului naional. Publicarea i n pres prevzut de alin. 3 al art. 45 din Legea nr. 3/2000 este o noutate i are drept scop crearea posibilitilor efective i reale pentru toi cetenii, de a lua cunotin de msura deosebit de grav a demiterii efului Statului. Publicarea n pres presupune att presa scris ct i cea audio-vizual sau mai recent prin Internet. 3. Interimatul funciei de Preedinte al Romniei. Potrivit art. 97 din Constituie, o dat cu suspendarea din funcie a Preedintelui de ctre Parlament, acesta nu-i mai poate exercita funcia suprem n stat, el ateptnd
1

Legea nr. 3/2000, privind organizarea i desfurarea referendumului, a fost publicat n M.O. al Romniei, partea I nr. 84 din 24 februarie 2000.

261

astfel rezultatul Referendumului pentru demitere. Interimatul funciei cuprinde dou etape distincte i anume: interimatul pe perioada de la suspendarea din funcie pn la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei sau pres a rezultatului referendumului care poate fi de cel puin 30 de zile. A doua etap, dac Preedintele este demis, interimatul se prelungete pn la alegerea unui alt Preedinte, ceea ce presupune organizarea de alegeri anticipate pentru funcia de Preedinte, i depunerea jurmntului de credin de noul ctre Preedinte ales, n faa Parlamentului. Interimatul funciei de Preedinte al Romniei este asigurat, n ordine, de Preedintele Senatului sau, din motive tehnice, de preedintele Camerei Deputailor. Interimatul funciei de Preedinte al Romniei mai poate interveni i din motive obiective cum ar fi imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile sau n caz de deces. Preedintele interimar al Romniei are toate atribuiile Preedintelui Romniei mai puin cele prevzute de art. 88 (adresarea de mesaje Parlamentului), dizolvarea Parlamentului (art. 89) sau organizarea unui referendum pentru consultarea poporului cu privire al probleme de interes naional (art. 90). Organizarea alegerilor pentru un nou Preedinte se va face n 3 luni de la vacantarea funciei de Preedinte, i cade n sarcina Guvernului (art.96 alin 2). 4. Rspunderea juridic a Preedintelui Romniei. Pentru Preedintele Romniei, cum am mai artat, rspunderea juridic se limiteaz la forma cea mai grav a acesteia i anume rspunderea juridic penal i poate fi angajat pentru nalt trdare. Numai n acest caz poate fi pus sub acuzare eful Statului. Dei Codul penal romn nu reglementeaz infraciunea de nalt trdare, n doctrin s-au exprimat mai multe opinii mergndu-se pe ideea c sintagma nalt trdare aparine att dreptului constituional i dreptului administrativ ct i dreptului penal, ceea ce implic o arie mai larg de situaii n care Preedintele s se gseasc i prin care acesta s fi pus n pericol elemente fundamentale ale Statului i interese ale naiunii romne, contrar legii fundamentale i jurmntului prevzut la art. 82 alin. 2 din Constituia Romniei. Punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei se poate hotr de ctre cele dou camere ale Parlamentului n edin comun fiind necesar votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i al senatorilor. Actul de punere sub 262

acuzare echivaleaz cu suspendarea din funcie prevzut de art. 95 din Constituie i declanarea interimatului funciei conform art. 97 din Constituie. Curii Supreme de Justiie i revine n competen judecarea Preedintelui suspendat din funcie astfel c judecarea trebuie s se fac cu celeritate nct interimatul funciei s nu se prelungeasc. Preedintele Romniei, suspendat din funcie i trimis n judecat pentru nalt trdare va putea fi demis numai de la data rmnerii definitive a hotrrii penale de condamnare. n acest caz, supunerea demiterii unui referendum naional nu mai este necesar, dei textul constituional nu prevede expres o astfel de situaie, deoarece hotrrea judectoreasc penal de condamnare este prin ea nsi executorie i nu mai poate fi supus unei alte forme de control social sau politic cum ar fi referendumul. Din acest moment intervine vacant funcia i se nate obligaia Guvernului de a organiza alegeri pentru un nou Preedinte (art. 96 alin. 1). n practic este greu de crezut c un Preedinte n exerciiu acuzat pentru nalt trdare i trimis n judecat, n condiiile statului de drept, mai poate insista n a ocupa n continuare funcia suprem n stat astfel c ntr-o asemenea situaie credem c moral ar fi s i prezinte demisia. Seciunea 5. Administraia prezidenial1 Multiplele atribuii ale Preedintelui Romniei pot fi realizate numai cu ajutorul unor structuri funcionale organizate n acest sens, structuri ce formeaz Administraia prezidenial, instituie public cu personalitate juridic, structurat pe departamente, direcii, oficii etc. La Administraia prezidenial vom regsi dou categorii de funcii de conducere i de execuie. Cele de conducere sunt: de consilier prezidenial cu rang de ministru, consilier de stat, cu rang de secretar de stat, secretar general, director general, director etc. Numirea i eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali i a consilierilor de stat se face de ctre Preedintele Romniei. Organizarea structurilor funcionale din cadrul Administraiei prezideniale se face prin Regulamentul de organizare i funcionare care se aprob de Preedinte. Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din persoane detaate la cererea Preedintelui Romniei din ministere, alte instituii publice sau persoane ncadrate cu contract de munc sau numite.
1

Vezi Legea nr. 47/1994, modificat prin OUG nr. 1/2001 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 12 din 10 ianuarie 2001.

263

Caracteristic personalului Administraiei prezideniale este faptul c acestea trebuie s beneficieze de ncrederea acordat de ctre Preedinte i cu condiia semnrii unui Angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare al Administraiei prezideniale. Retragerea ncrederii duce automat la revocarea numirii, ncetarea detarii, desfacerea contractului de munc, dup caz. Aceast prevedere este justificat de faptul c cea mai nalt magistratur din stat trebuie s funcioneze ireproabil, iar asumarea deplin a responsabilitii efului Statului trebuie s-i dea posibilitatea s-i organizeze aa cum trebuie i cum consider cel mai bine aparatul de lucru. Cei care lucreaz n Administraia prezidenial formeaz ceea ce se cheam n alte state oamenii Preedintelui. Agrementul prezidenial se extinde i asupra personalului de paz i ordine de la Palatul prezindenial i n celelalte locuri afectate Preedintelui Romniei. 1. Structura funcional a Administraiei prezideniale Potrivit legii i Regulamentului de Organizare i funcionare, administraia prezidenial cuprinde: a) Departamentul de analiz politic; b) Secretariatul General; c) Cabinetul preedintelui; d) Direcia de protocol; e) Direcia pentru documentare i informare. a) Departamentul de analiz politic Este compus din urmtoarele direcii: Direcia pentru politic extern; Direcia pentru politic intern; Direcia pentru tiin, nvmnt, cultur; Direcia juridic; Direcia de pres. Purttorii de cuvnt. Fiecare direcie este condus de un consilier.

b) Secretariatul general n general, la toate instituiile publice, unde exist funcia de Secretar general, aceasta este considerat ca o funcie public ce poate fi deinut de un funcionar de carier1, inclusiv la Administraia prezidenial unde secretarul general nu face parte, i el, din ceea ce am numit oamenii Preedintelui. n structura funcional a Secretariatului general exist: - Direcia acte prezideniale; - Grupul de analize i investigaii;
1

Vezi Anexa la Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcionarului public, Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1994, modificat prin Legea nr. 661 din 20.11.2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 764 din 30.11.2001.

264

- Relaii cu publicul; - Direcia economic i administrativ. Fiecare din aceste structuri sunt conduse de un director. c) Cabinetul Preedintelui Este condus de un Director general, un director adjunct i doi efi de cabinet. d) Direcia de protocol Este condus de un ef de protocol, cu rang de ambasador, avnd n subordine persoane care se ocup cu problemele de protocol, potrivit Regulamentului de organizare. e) Direcia de documentare i informare Este o structur important ca i celelalte cu atribuii de realizare a materialului informaional pe care l pune la dispoziia celorlalte structuri pentru buna funcionare a instituiei prezideniale. Este condus de un director. Preedintele Romniei stabilete numrul de posturi din cadrul Administraiei prezideniale. Administraia prezidenial stabilete relaii de colaborare cu autoritile i instituiile publice n vederea realizrii optime a atribuiilor Preedintelui.

265

CAPITOLUL XIII Guvernul i administraia public central Seciunea 1. Guvernul Romniei 1. Scurt istoric asupra instituiei. Guvernul sau Consiliul de Minitri a aprut o dat cu primele constituii moderne cnd a aprut i disciplina i ramura dreptului administrativ1. Originea sa provine n multe cazuri din vechile Consilii ale regelui denumite curia regis. Corpul de consilieri ai monarhului, pe msur ce societatea a evoluat s-a transformat ntr-un corp de specialiti formnd clasa marilor dregtori, a marilor funcionari sau minitri cum sunt denumii modern2. Curia regis a devenit cu timpul un veritabil Consiliu, iar consilierii specializai au devenit minitri astfel c a luat natere Consiliul de minitri. Ct privete natura juridic a Sfatului domnesc din rile Romne n perioada feudalismului, se susine c acesta nu ar fi constituit un aparat administrativ, ci mai degrab un mini Parlament. Un veritabil Guvern romn ntlnim sub domnia primului domnitor al Romniei, (mai nti Principatele Romne Unite) Alexandru Ioan Cuza, dar apariia funciei de ministru i implicit a ministerelor n accepiunea modern, precede Guvernul, ca autoritate sau organ al Statului, ca subiect de drept public. O ntlnim prima oar reglementat n Regulamentele organice3. Regulamentele Organice (Regulamentul Organic din Muntenia, din 1831 i cel din Moldova din 1832), au avut n caracter constituional, constituind un fel de coduri constituionale i administrative, care cuprindeau, pe lng unele reguli referitoare la organizarea puterilor statului i alte atribuii ale instituiilor statului4). S-a stabilit un numr de 6 ministere i implicit minitrii: n Muntenia Ministrul Trebilor din Luntru (marele Vornic), Ministrul Finanelor (Vistierul), Marele Postelnic (Secretarul de Stat ori Ministrul de Externe actualmente), Logoftul (Ministrul dreptii sau al Justiiei), Logoftul pricinilor Bisericeti, Sptarul (ministrul ordinii). Tot Regulamentele organice reglementeaz aa numitul Sfat al minitrilor i Sfatul administrativ. Sfatul administrativ este o instituie
1 2

Pentru amnunte, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, 2005, pag. 338. Idem, pag. 431. 3 Pentru amnunte vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 339. 4 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituionale, Ed. Actami, Bucureti, 1998, pag. 7.

266

intermediar ntre tradiional curia regis i Guvern1. Hotrrile Sfatului administrativ deveneau executorii numai dup aprobarea lor de ctre Domn. Evoluia instituiei Guvernului n accepiune prezent reprezint o istorie interesant a vieii politice din fiecare ar. Dar, referindu-ne la Guvernul n accepiunea de astzi trebuie artat faptul c potrivit Constituiei din 1991 este organul central al puterii executive care, pe baza programului su de guvernare dezbtut n edina comun a celor dou camere ale Parlamentului i acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Dup anul 1989 a fost adoptat legea nr. 37/1990 de organizare a Guvernului, lege care a fost implicit modificat ca urmare a adoptrii ulterioare a actualei Constituii. Aceast lege nu reglementeaz n amnunt organizarea i funcionarea Guvernului, nu limiteaz numrul minim sau cel maxim al ministerelor sau al membrilor Guvernului aa cum prevedea Legea pentru organizarea ministerelor din iulie 1929, publicat n Monitorul Oficial nr. 169 din 2 august 19292. n condiiile perioadei de tranziie pe care o parcurgem acum, o lege de natura celei din 1929 ar fi mai puin benefic, n opinia noastr, fiindc ea conduce la un anumit conservatorism n adaptarea continu a structurilor guvernamentale, la dinamica realitilor sociale. De aceea, prima lege de organizare i funcionare a Guvernului, (nr. 37/1990) nu a prevzut o limitare a numrului de ministere. La finele anului 1999 printr-o Ordonan de urgen s-a stabilit c numrul maxim de ministere s fie de 16, iar numrul membrilor Guvernului de 17 cu excepia Primului-ministru, existnd i un ministru de stat, fr portofoliu, cu rol de coordonare a ministerelor economice. Dup alegerile din noiembrie 2000 noua majoritate parlamentar rezultat din alegeri la propunerea persoanei desemnate s formeze Guvernul, a considerat oportun crearea unui Guvern supradimensionat, astfel c acesta avea un numr de 26 minitri, minitri delegai, fiind printre cele mai mari din lume. n prezent, ntlnim funcii de minitri de stat, membri ai Guvernului, n schimb, funcia public de carier de Secretar General al Guvernului, nu este ocupat, iar cel care o exercit poart titulatura de ministru pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Reglementarea actual a organizrii i funcionrii Guvernului o
1 2

Idem, pag. 435. vezi = Codul Administrativ culegere de acte normative de reglementare a administraiei, i comentariile prof. Paul Negulescu, Romul Boila, Gh. Alexeianu, Buc. 1932, Institutul de arte grafice Vremea, str. Carol nr.10.

267

reprezint Legea nr. 90/20011. 2. Natura juridic a Guvernului n doctrin se vorbete de multe ori cu referire la administraia public despre aa-numita putere executiv care, n sistemul juridic i statal romn este bicefal fiind format din Preedintele Romniei i din Guvern. Celelalte autoriti i instituii publice administrative sunt considerate ca alctuind Administraia public, c nu fac parte din puterea executiv. Se are n vedere i faptul c structura tehnico-juridic a Constituiei consacr n capitole diferite Guvernul i Administraia Public. De aici punctul de vedere c Guvernul are o natur juridic special, n comparaie cu administraia public, ceea ce la o analiz logic este nlturat. Astfel art. 102 alin. 1 dispune c Guvernul asigur administraia general a rii pentru ca n art. 111 din Constituie s se precizeze c Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar asupra activitii lor, au obligaia s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor sau de Senat, ori de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. Textul constituional pune pe aceeai poziie att Guvernul ct i celelalte organe ale administraiei publice n ceea ce privete controlul parlamentar asupra activitii lor. De asemenea, se pierde din vedere c nsi Guvernul este alctuit din minitri, care sunt conductorii unor organe ale administraiei publice centrale de specialitate ceea ce ar fi un paradox c pe de o parte minitrii conduc organe ale administraiei publice centrale de specialitate i n acelai timp se constituie, se reunesc ntr-un alt tip de organ public, Guvernul, care nu ar fi administrativ. Din aceste sumare considerente apreciem c puterea executiv este constituit din Preedintele Romniei, Guvernul, ministere i celelalte organe ale administraiei publice, toate mpreun i fiecare n parte concur la executarea legii, la organizarea executrii acesteia (cazul Guvernului care adopt hotrri pe care celelalte autoriti i instituii publice sunt obligate s le pun n executare).

Seciunea 2. Formarea Guvernului 1. Procedura de constituire dup alegeri. Dup constituirea Parlamentului, Preedintele Romniei, dup consultarea partidului sau
1

Legea nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.

268

formaiunii politice care are majoritatea absolut n Parlament, sau, n cazul inexistenei unei astfel de majoriti, a partidelor parlamentare, desemneaz un candidat la funcia de prim-ministru. Persoana desemnat are obligaia de a cere votul de ncredere al Parlamentului asupra programului de guvernare i a listei cu membrii propui pentru Guvern. Termenul pentru votul de ncredere este de 10 zile de la data investirii. Programul i lista se dezbat de cele dou Camere ale Parlamentului, n edin comun, care acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor1 sau, cu aceeai majoritate, pot respinge solicitarea. O dat obinut votul de ncredere al Parlamentului, Preedintele Romniei, prin decret numete Guvernul n integralitatea sa. Membrii Guvernului, dup numire, depun jurmntul de credin i devotament, n faa Preedintelui, moment ce constituie nceperea exerciiului mandatului Guvernului. Dac nu se obine votul de ncredere, Preedintele Romniei va desemna o alt persoan sau o va menine pe cea desemnat prima dat pentru formarea Guvernului. Dac n termen de 60 de zile de la prima desemnare de persoan pentru formarea Guvernului nu se obine votul de ncredere, Preedintele Romniei mpreun cu Preedinii celor dou Camere dup consultaii va considera Parlamentul dizolvat i se vor organiza alegeri noi. 2. Componena Guvernului. Legea fundamental, Constituia, prevede n art. 102 alin. 3 c Guvernul este format din Primul-ministru, minitri ai ali membri stabilii prin lege organic. Legea nr. 37/1990 vorbea i de minitri de stat, minitri i secretari de stat. Guvernul constituit n decembrie 2000 era format din primul-ministru, i minitri, neexistnd i secretari de stat ca membri ai Guvernului. Noua lege de organizare a Guvernului nr. 90/2001, ca de altfel i precedenta nu stabilete un numr de membri ai Guvernului i ca atare numrul ministerelor, evideniind cu valoare de principiu c numrul membrilor Guvernului se stabilete prin lista Guvernului care este supus Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere ca urmare a acceptrii Programului de guvernare (art. 1 (3) i art. 3 (2)) din Legea nr. 90/2001. Acest mod de compunere a Guvernului este unul flexibil i uor adaptabil cerinelor sociale la un moment dat. El este strns determinat de Programul de Guvernare, de politicile promovate la nivel naional. Includerea n
1

Hotrrea Parlamentului Romniei nr.12/1996 privind acordarea ncrederii Guvernului n M.O. n.342/12-121996.

269

rndul membrilor Guvernului, cu titulatura de minitri a conductorilor unor autoriti sau instituii publice poate ine de nevoia unei coordonri unitare i coerente a politicilor care revin n sarcina acestor entiti neministeriale, dar a cror activitate se interfereaz mult cu aciunile unor ministere, ceea ce n caz contrar poate genera disfuncionaliti mari. Avem n vedere cu precdere Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului Secretariat General care mpreun cu Ministerul Administraiei i Internelor publice trebuie s conlucreze de pe aceleai poziii de autoritate pentru realizarea reformei instituionale a administraiei publice.

3. Condiiile legale pentru a fi membru al Guvernului Poate fi membru al Guvernului persoana ce are capacitatea de exerciiu deplin, este cetean romn i are domiciliul n Romnia i exerciiul drepturilor electorale. Art. 105 din Constituie stabilete incompatibilitile funciei de membru al Guvernului i anume: cu exercitarea altei funcii publice de autoritate prefect, primar, consilier local sau judeean, preedinte al consiliului judeean, preedinte al consiliului de administraie al Societii de Radiodifuziune etc. Nu exist incompatibilitate ntre calitatea de membru al Guvernului i cea de deputat sau senator. Prin lege se pot stabili i alte incompatibiliti. Aceast compatibilitate membru al Guvernului i parlamentar apare ca fiind anacronic n condiiile n care att n Constituie ct i n Legea nr. 90/2001 se recunoate Guvernului natura juridic de autoritate public a puterii executive (art. 1 (1) din lege1). Fcnd parte din puterea legiuitoare i din cea executiv, persoana n cauz ncalc legal principiul separaiei puterilor n stat care reclam c aceeai persoan s nu fie legislator i executant. Credem c aceast dualitate de caliti instituit de legea fundamental a plecat de la o realitate mai puin etic, aceea c, dac eti demis sau din alte considerente pierzi calitatea de membru al Guvernului, s ai asigurat un loc n Parlament, o anumit ncrncenare de a fi undeva sus, ceea ce nu este firesc. Chiar dac nu suntem unicat, ca stat cu o asemenea reglementare, specificul nostru naional ar trebui s ne oblige s renunm la reglementarea artat. Este anormal ca un membru al Guvernului care este i parlamentar s voteze de dou ori pentru acelai proiect, o dat la Guvern i a doua oar la Parlament.
1

Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.

270

Acceptarea calitii de membru al Guvernului trebuie s conduc la demisia de drept din Parlament. Legea de revizuire a Constituiei nu a avut n vedere nlturarea reglementrii actuale pentru c muli membri ai Guvernului se gsesc ntr-o asemenea situaie juridic. Ct privete situaiile de ncetare a calitii de membru al Guvernului ne vom opri asupra urmtoarelor cazuri: - n cazul demisiei: aceasta trebuie anunat public, formulat n scris i comunicat Primului-ministru. Demisia astfel comunicat primului ministru devine irevocabil cel mai trziu n 15 zile de la anunare. n practica guvernamental s-au purtat discuii legate de dreptul primului ministru de a refuza o demisie sau nu. n acest sens s-a fcut remarca, de altfel corect din punct de vedere juridic, c demisia este un act juridic unilateral care nu poate fi cenzurat de nimeni, ceea ce ar echivala cu imposibilitatea de a se reveni de ctre demisionar ulterior comunicrii acesteia. Pe fond, situaia a fost corect reinut, dar trebuie inut seama de faptul c Guvernul reprezint cea mai important autoritate executiv a rii i n atare condiii trebuie avute n vedere ncrederea ce a stat la baza numirii persoanei respective, asigurarea continuitii gestionrii departamentului, ministerului al crui titular este demisionarul, fapt ce impune n opinia noastr c Primul ministru, persoana care l-a propus i susinut pe cel n cauz spre a primi nsrcinarea de ministru s poat aprecia dac este de acord sau nu cu demisa. Primirea nsrcinrii nu se face pe baz de concurs profesional ci pe baz de ncredere i apreciere personal a primului ministru care trebuie s aib ultimul cuvnt. Aa cum am mai referit, n oricare dintre situaiile ce conduc la pierderea calitii de membru al Guvernului, mai puin n cazul decesului, ntreaga procedur este legat de persoana primului ministru, care solicit ulterior Preedintelui Romniei fie revocarea celui n cauz sau s ia act de vacantarea funciei ca urmare a deciziei. Revocarea este atunci cnd ministrul sa dovedit a fi neperformant i se elibereaz din funcie dar i atunci cnd a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc irevocabil sau alte situaii legale, ori pentru pierderea drepturilor electorale, incompatibiliti etc., sau un caz mai rar constatat cnd titularul portofoliului ministerial este n imposibilitate de exercitare a funciei peste 45 de zile n continuu. 4. Pierderea calitii de Prim Ministru Aa cum sunt reglementrile actuale, Guvernul se constituie n jurul 271

unei persoane desemnate de Preedintele Romniei pentru formarea Guvernului. Propunerile de membri ai Guvernului sunt fcute sau acceptate de Primul ministru (instituia acceptrii funcioneaz atunci cnd majoritatea parlamentar ce susine Guvernul este realizat de mai multe formaiuni politice, fiecare dintre acestea, care nu au din rndul lor persoana primului ministru, desemneaz pe funcii diferite persoane dup aa-numitul algoritm politic. Ori n astfel de situaii propunerea nu mai aparine viitorului prim ministru ci partidului, iar persoana desemnat poate fi sau nu agreat i acceptat de primul ministru sau respins urmnd ca formaiunea politic respectiv s propun o alt persoan pentru funcia ce i-a asumat-o. Orice ncetarea a calitii de membru al Guvernului este receptat de Primul ministru care va face propuneri efului Statului. Funcia de prim ministru poate fi vacant n urmtoarele situaii: - demisia, care este prezentat Preedintelui Romniei; - demiterea ca urmare a adoptrii moiunii de cenzur de ctre Parlament; - imposibilitatea de a-i executa atribuiile peste 45 de zile consecutiv; - incompatibilitate; - deces. Cum Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului potrivit art. 109 (1) din Constituia revizuit, nseamn c Preedintele Romniei nu poate demite pe Primul ministru. Vacantarea funciei de prim ministrul echivaleaz cu dizolvarea Guvernului. ncetarea funciei de membru al Guvernului are loc ca urmare a pierderii drepturilor electorale, prin revocare, prin demisie, prin deces sau n alte situaii stabilite de lege. n caz de demisie, Preedintele Romniei ia act de demisia respectivului membru al Guvernului i constat vacantarea postului, nu cum s-a ntmplat uneori cnd, la sesizarea Primului ministru, prin Decretul Preedintelui se ia i act de demisie i n acelai timp l elibereaz din funcie. Vacantarea postului oblig pe primul-ministru s fac propunere Preedintelui Romniei de numire a unui nou membru al Guvernului. n caz de remaniere guvernamental, nlocuirea unuia sau mai multor membri ai Guvernului se face dup aceeai procedur: demisionarul prezint cererea de demisie Primului Ministru, care o nainteaz Preedintelui i n acelai timp propune un nou titular pentru funcia rmas astfel vacant.

272

5. Funciile Guvernului Cu ocazia investirii, Guvernul prezint spre acceptare Parlamentului, Programul de Guvernare. n vederea realizrii acestui Program, Guvernul exercit urmtoarele funcii stabilite prin lege (art. 1 alin. 5 din Legea nr. 90/2001). a) Funcia de strategie prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare. b) Funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice. c) Funcia de administrare a proprietii statului prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil. d) Funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern. e) Funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Asupra acestor funcii ale Guvernului este de remarcat faptul c noiunea proprietatea statului, aa cum este formulat n lege are n vedere proprietatea public i privat a Statului. Conform art. 1 din legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 dreptul de proprietate public aparine Statului i unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public. tim c statul ca persoan juridic are n patrimoniu domeniul public i domeniul privat ce alctuiesc proprietatea public. O alt funcie a Guvernului ce poate suscita discuii privete dreptul de reprezentare al Guvernului sau cum este denumit funcia de reprezentare. Potrivit art. 80 alin. 1 din Constituie, reprezentarea statului romn se face de ctre Preedintele Romniei, nu de Guvern, astfel nct prin proiectul de lege naintat de Guvern privind propria sa reglementare i devenit legea nr. 90/2001 s-a creat o nclcare a cadrului constituional, Guvernul substituindu-se efului statului. Se poate spune c respectiva dispoziie, art. 1 alin. 5 lit. d din Legea nr. 90/2001 este nendoielnic neconstituional. Guvernul poate reprezenta statul romn dar nu oricum i oricnd ci, doar n condiiile legii, ns prin legea de 273

organizare s-a statuat un regim de permanen i de regul reprezentare a statului romn. 6. Atribuiile Guvernului Atribuiile Guvernului le regsim n primul rnd n legea organic de organizare i funcionare nr. 90/2001, n Constituia Romniei, n alte legi organice sau ordinare ce prevd, fiecare anumite atribuii inclusiv n Acordul european instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile europene i statele membre ale acestora, pe de alt parte, semnat la Bruxelles la 01 februarie 1993 i intrat n vigoare la 1 februarie 1995, n urma ratificrii lui de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 20 din 6 aprilie 1993 publicat n M.O. al Romniei, partea I nr. 73/12 aprilie 1993. Principalele atribuii ale Guvernului privesc domenii precum: politica intern; politica extern, inclusiv n domeniul integrrii euro-atlantice; alte domenii n ceea ce privete politica intern, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, asigur executarea legilor, conduce, coordoneaz i controleaz activitatea ministerelor i a altor autoriti, instituii ale administraiei publice centrale sau locale, n limitele dispoziiilor legale cu respectarea autonomiei funcionale sau locale, a descentralizrii i deconcentrrii administrative. n cadrul controlului ierarhic de subordonare, Guvernul are competena de a anula actele autoritilor subordonate, msur ce nu mai poate fi aplicat n cazul controlului de autoritate, cnd Guvernul poate, n anumite cazuri, s suspende actele autoritilor n cauz, urmnd ca organele de jurisdicie s se pronune. O practic periculoas pentru demersul democratic ce se caut a fi instaurat n Romnia, o reprezint aciunea Guvernului pe calea Ordonanelor de urgen, situaii n care Guvernul, animat de sentimente nu tocmai democratice ia msuri cu caracter urgent, substituindu-se Parlamentului cum s-a ntmplat n 2000, n cazul Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare1. Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 52/1994, s-a nfiinat Comisia Naional a Valorilor Mobiliare, autoritate administrativ autonom, cu personalitate juridic ce-i exercit autoritatea pe ntreg teritoriu naional. Art. 8 stabilete c C.N.V.M. este compus din 5 membri, inclusiv preedintele i vicepreedintele
1

Legea nr. 52/1994, privind valorile mobiliare i bursele de valori, a fost publicat n M.O. partea I nr. 210 din 11.08.1994.

274

care sunt numii i pot fi revocai de ctre Parlament n edin comun a celor dou Camere. Printr-o Ordonan de Urgen din anul 2000, Guvernul i-a stabilit competen excepional ntr-un domeniu rezervat reglementrii prin lege organic, pentru a-i motiva msura nelegal de demitere a membrilor Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare. Atribuii privind conducerea i controlul activitii ministerelor i a celorlalte autoriti administrative n categoria de organe administrative pe care le poate conduce i controla Guvernul trebuie fcut distincia dup cum acestea se gsesc sub autoritatea Guvernului sau n subordinea lui, respectiv dup cum sunt organizate, ca structuri ministeriale, guvernamentale sau ca structuri autonome. n funcie de aceast situaie, de poziia organelor n cadrul sistemului administraiei publice se pune i problema gradului de subordonare i n consecin a spaiului administrativ de control. n temeiul art. 102 din Constituie, Guvernului i revine misiunea asigurrii conducerii generale a administraiei publice i efecturii unui control asupra acesteia, n msura n care, prin legea de organizare a autoritii respective s nu se prevad c numai Parlamentul sau Preedintele Romniei pot controla acea autoritate, cum este cazul Societii Romne de Televiziune, a Comisiei Naional a Valorilor Mobiliare i altele. De asemenea, controlul Guvernului se ntinde i asupra autoritilor autonome ale administraiei publice locale, prin intermediul prefecilor care exercit atributele de tutel administrativ fr a putea anula actele nelegale sau aparent nelegale ale acestora. Prefectul are competena de a cere instanelor de contencios administrativ s se pronune asupra legalitii actelor administrative dup ce mai nainte a ncercat pe calea unui recurs administrativ de autoritate s determine autoritatea administrativ autonom local s-i revoce actul administrativ asupra cruia exista suspiciune de nelegalitate. Legea mai prevede c din momentul n care actul administrativ este atacat la instana de contencios administrativ, acesta este suspendat de drept (art. 26 alin. 1 din Legea privind instituia prefectului nr. 340/2004). Activitatea de control asupra activitii autoritilor administraiei publice locale exercitat de ctre Guvern urmrete asigurarea unitii de aciune a ntregului sistem de organe administrative, evitarea dublei ntrebuinri adic a paralelismelor unor structuri administrative exemplu; Garda Financiar, structurile poliiei economice i structurile controlului financiar de stat din 275

cadrul Direciilor judeene ale Finanelor publice au n mare parte atribuii paralele, ceea ce duce la scderea eficienei controlului financiar pe care l exercit acestea. 7. Iniiativa legislativ atribuie major a Guvernului Conform Legii de organizare a Guvernului, i a Constituiei, acesta are drept de iniiativ legislativ, atribuie ce ajut la punerea n practic a programului de guvernare prin asigurarea cadrului normativ general n domeniu. Iniiativa legislativ a Guvernului trebuie s in seama de o serie de elemente obligatorii specifice tehnicii legislative pentru elaborarea actelor normative1. Iniiativa legislativ trebuie s conduc la crearea cadrului normativ general unei bune gestionri a nevoilor i intereselor rii. Proiectele de lege elaborate de Guvern, avizate de Consiliul legislativ, se trimit spre adoptare Parlamentului. De asemenea, Guvernul are importante atribuii n privina activitii economico-financiare, n domeniul social, al proteciei mediului nconjurtor, cu privire la ordinea public i de aprare a rii, asigurarea unui nivel de trai decent pentru toi cetenii rii etc. n domeniul rezervat politicii externe. Guvernul particip la negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale ce angajeaz Romnia pe care le trimite Preedintelui Romniei pentru semnare. Acestea urmeaz a fi supuse ratificrii ulterioare a Parlamentului. De asemenea, Guvernul aprob acordurile interguvernamentale care se semneaz numai din mputernicirea Primului-ministru2. Guvernul este acela care stabilete data alegerilor generale, prezideniale sau locale, a alegerilor pariale locale, organizeaz desfurarea corect a acestora. De asemenea, Guvernul are i atribuii n alte domenii, potrivit legii, cum ar fi: - acordarea, retragerea sau aprobarea renunrii la cetenia romn; - cooperarea cu instituiile sociale3 interesate n vederea ndeplinirii atribuiilor ce-i revin. n ceea ce privete competena Guvernului putem arta c acesta are o
1

Vezi Legea 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004. 2 A se vedea Legea 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor de ctre Romnia n M.O. partea I nr. 5 din 12.01.1991. 3 Prin instituii sociale se nelege: sindicatele, organizaiile profesionale, ale studenilor, asociaii, fundaii etc.

276

competen teritorial naional. n privina competenei materiale aceasta este una general ce presupune c toate domeniile vieii economico-sociale, politice, culturale etc., dac nu sunt date exclusiv n competena unor autoriti administrative autonome intr n competena material a Guvernului.

Seciunea 3. Atribuiile Primului-ministru n afara atribuiilor de conducere a Guvernului i cea de coordonare a membrilor acestuia, Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile cu Camerele Parlamentului, instituiile publice romneti, prezint rapoarte i declaraii n faa Camerelor Parlamentului, convoac edinele de Guvern, conduce aceste edine cu excepia cazului cnd la edine particip Preedintele Romniei, situaie n care acesta va conduce edina, semneaz hotrrile i celelalte acte adoptate de Guvern, numete i revoc din funcie pe conductorii structurilor interne ale Guvernului ncepnd cu Secretarul General al Guvernului, pe proprii consilieri, pe secretarii de stat care nu sunt membri ai Guvernului, secretarii de stat, subprefecii. Primul ministru prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori. Primul ministru poate desemna un membru al Guvernului spre a rspunde acestor ntrebri ori interpelri, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. Tot ca o atribuie de importan deosebit este i aceea de contrasemnare a Decretelor Preedintelui Romniei n condiiile stabilite de Constituie. Refuzul de a contrasemna decretul atrage nulitatea acestui act al Preedintelui. Contrasemnarea nseamn asumarea rspunderii Guvernului pentru aducerea la ndeplinire a Decretului. Ne gsim ntr-o coparticipare decizional i o responsabilitate bicefal ntr-o problem foarte important de administrare a treburilor publice.

Seciunea 4. Funcionarea Guvernului 1. Proceduri Potrivit legii nr. 90/2001, Guvernul se convoac n edin de primul 277

ministru, care i conduce edinele, cu excepia situaiilor n care la edin particip Preedintele Romniei care va conduce edina respectiv. Guvernul se reunete n edin sptmnal sau ori de cte ori situaia o cere. Legea nu impune un anumit termen ntre convocarea Guvernului n edin i edina propriu-zis, pornind de la mprejurarea c oricum ntregul material documentar ce se va dezbate n cadrul edinei a fost avizat de structurile specifice ale fiecrui minister, iar ministrul are deja la cunotin coninutul acestor proiecte. La edinele de Guvern pot participa, cu statut de invitat conductorii organelor de specialitate din subordinea sau autoritatea Guvernului, ai unor autoriti administrative autonome sau alte persoane, specialiti, care sunt considerai ca utili i necesari dezbaterii ce urmeaz a fi fcut. Dezbaterile din edinele Guvernului se nregistreaz pe band magnetic i sunt consemnate n stenograma edinei certificat de secretarul general al Guvernului (art. 25 alin. 4 din lege). Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si, prin consens. Dac apar divergene de opinie care ar altera consensul, primul ministru este cel care va decide1. Aceste norme de procedur intern ale Guvernului sunt absolut necesare dac avem n vedere faptul c Guvernul este o echip care administreaz treburile rii i care i asum o responsabilitate i o rspundere solidar. Nimeni nu poate fi obligat s fie sau s rmn membru al Guvernului, astfel nct consensul trebuie s fie i s rmn regula de funcionare a oricrui Guvern. Demnitatea public de a fi membru al Guvernului te oblig s-i asumi responsabiliti dintre cele mai nalte i cu risc total. Hotrrile reprezint actele fireti, de executare ale Guvernului. Anterior anului 1948 ele se numeau regulamente. Hotrrile Guvernului sunt semnate de Primul ministru sau de ministrul desemnat de Primul ministru care a condus lucrrile edinei (n cazul n care Primul ministru nu a fost prezent la edina de Guvern). Hotrrile sunt contrasemnate de ministrul sau minitrii care au obligaia de punere n executare a hotrrii dup care se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I sub sanciunea inexistenei acestora. n cazul Ordonanelor trebuie precizat c avem dou categorii de ordonane:
1

Vezi, n acest sens, Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.

278

a) cele ordinare care se pot adopta numai n temeiul unei legi de abilitare a Guvernului pentru a adopta ordonane i numai n domenii rezervate legilor ordinare; b) ordonane de urgen sau excepionale care pot fi adoptate numai n situaii excepionale, dei n practica guvernamental din ultimii ani, ordonanele de urgen au devenit ceva normal. Ordonanele se public n Monitorul Oficial dup care intr n vigoare. Ordonanele de urgen se public n Monitorul Oficial i se depun la Camerele Parlamentului i numai dup aceea intr n vigoare. Att Guvernul n plenul su ct i fiecare ministru n parte pot propune proiecte de lege, de ordonane sau de hotrri. Hotrrile Guvernului sunt supuse controlului de legalitate n faa instanelor de contencios administrativ. Ordonanele i ordonanele de urgen dei sunt acte administrative, n principiu, ele fcnd reglementri n domenii rezervate legilor, deci reglementri primare, sunt supuse controlului de constituionalitate. n opinia noastr, n nici un caz nu ar trebui ca ordonanele sau ordonanele de urgen s fac obiectul controlului de legalitate de ctre instanele de contencios administrativ. 2. Guvernul n perioada demiterii sau dup alegeri n caz de demitere a Guvernului i pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern, Guvernul n exerciiu va continua s realizeze administrarea general a treburilor publice fr a putea promova noi politici, semna angajamente de orice fel, adopta ordonane sau ordonane de urgen sau iniia proiecte de lege. Aceeai situaie juridic o are Guvernul n perioada de la alegeri pn la formarea noului Guvern, n condiiile n care Parlamentul care i-a dat votul de ncredere i-a ncetat activitatea. 3. Atribuiile Primului-ministru n afara atribuiilor de conducere a Guvernului i cea de coordonare a membrilor acestuia, Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile cu camerele Parlamentului, instituiile publice romne, prezint rapoarte i declaraii n faa Camerelor Parlamentului, convoac edinele de Guvern, conduce aceste edine cu excepia cazului cnd la edin particip Preedintele Romniei, situaie n care acesta va conduce edina, semneaz hotrrile i celelalte acte adoptate de Guvern, numete i revoc din funcie pe conductorii structurilor interne ale

279

Guvernului ncepnd cu Secretarul General al Guvernului, pe proprii consilieri, pe secretarii de stat care nu sunt membri ai Guvernului etc. Primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii. Contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei n situaiile prevzute de Constituie (art. 100 alin. 2 coroborat cu art. 91 alin. 1 i 2, art. 92 alin. 2 i 3, art. 93 i art. 9 lit. a, b i d). n vederea soluionrii unor probleme urgente, primul-ministru are competen s instituie consilii, comisii, comitete interguvernamentale (art. 18 alin. 1 din Legea nr. 90/2001). De asemenea, prin diferite legi se pot atribui primului-ministru competene autonome sau competene ce ar rezulta din mputerniciri acordate Guvernului Romniei. Actele emise de primul-ministru se numesc decizii i au caracter individual sau normativ. Cele cu caracter individual, care privesc aspecte de organizare intern a Guvernului se transmit celor interesai, iar cele cu caracter normativ ce exced interesului de reglementare al Guvernului trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, innd seama c n cazul emiterii unor astfel de acte primul ministru se comport ca o veritabil autoritate administrativ central. 4. Atribuiile minitrilor Minitri sunt membrii ai Guvernului i n aceast calitate particip la luarea deciziilor guvernamentale. Minitri sunt titulari ai unui minister pe care l conduc i de a crui activitate sunt rspunztori n faa ntregului Guvern. De asemenea, minitrii rspund politic i n faa partidului ori a formaiunii politice care i-au propus i susinut, ceea ce ne conduce la concluzia c n caz de retragere a sprijinului politic, ministrul va trebui s demisioneze ori s fie eliberat din funcie (demis). Atribuiile celorlali membri ai Guvernului secretarii de stat n principiu, calitatea de membru al Guvernului a unui secretar de stat (adjunct al ministrului) reprezint o excepie n configuraia unui Guvern, n prezent neexistnd o astfel de situaie, n schimb, dup cum am mai artat exist ali membri ai Guvernului care nu sunt titulari ai unui portofoliu ministerial, numii minitri de stat, care nu sunt n acelai timp i titulari ai unui portofoliu ministerial (minister) avnd atribuii de coordonare a unor sectoare ample. 280

Seciunea 4. Actele Guvernului n doctrin s-au conturat dou categorii de acte ale Guvernului, acte exclusiv politice cum sunt moiunile, declaraiile i acte juridice. Actele juridice adoptate de Guvern i gsesc reglementare n toate rile. Astfel, Constituia Franei stabilete c Guvernul emite ordonane i decrete care se semneaz de Preedintele Republicii, cel care n principiu conduce edinele Guvernului (art. 13 alin. 1, art. 21 din Constituia francez). Constituia Germaniei prevede c Guvernul federal adopt decrete reglementare, etc. Potrivit prevederilor Constituiei Romniei, Guvernul adopt hotrri i Ordonane. 1. Hotrrile Guvernului se adopt n vederea organizrii executrii legilor, ele nu pot veni n contradicie cu legea, sunt subsecvene legii. Hotrrile Guvernului pot avea caracter normativ sau individual. Hotrrile cu caracter normativ pot fi la rndul lor; hotrri care stabilesc norme juridice pe baza i n vederea executrii legii, practic creeaz cadrul normativ general pentru o bun i corect aplicare a legii i hotrri cu caracter normativ care privesc aprobarea unor regulamente, norme tehnice, instruciuni, etc. Acestea fac corp comun cu hotrrea Guvernului. Hotrrile cu caracter individual au n vedere numirile i eliberrile din funcie, stabilirea statutului profesional al unei persoane, aprobarea renunrii la cetenie, acordarea ceteniei romne etc. Hotrrile de Guvern sunt subsecvente legilor, ele reprezentnd o categorie distinct de acte administrative, denumite i decizii guvernamentale. Acestea se supun controlului de legalitate potrivit legii contenciosului administrativ, fie c au caracter normativ sau individual. Hotrrile sunt legale sau nelegale, n nici un caz neconstituionale. Am fcut aceast precizare ntruct deseori se fac aprecieri asupra constituionalitii unei hotrri de Guvern, pierzndu-se din vedere faptul c Guvernul, ca autoritate executiv, are o competen legal bine determinat, iar luarea unei hotrri declarate ca nelegal de instana de contencios administrativ, presupune n primul rnd faptul c i-a depit competena, altfel spus a reglementat ntr-un domeniu neatribuit

281

competenei sale. Printr-o Ordonan de urgen s-a statuat c Guvernul, n situaii excepionale poate s demit conducerea Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare, modificnd prin aceasta Legea organic nr. 52/1994 privind organizarea i funcionarea Bursei Valorilor Mobiliare, ceea ce este neconstituional, pentru c avem n vedere Ordonana i este nelegal fiindc, Guvernul i-a atribuit o competen, contrar legii i a principiului conform cruia, competena este totdeauna legal, adic stabilit prin lege. 2. Ordonanele. Guvernul poate adopta ordonane n dou situaii: pe baza unei delegri legislative, potrivit art. 115 din Constituia, dispus de Parlament printr-o lege special de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de aceasta. Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul de reglementare prin ordonane, i data pn la care se pot adopta ordonane. n legea de abilitare se poate prevede c ordonanele, toate sau unele dintre acestea, se supun aprobrii Parlamentului, conform procedurii de legiferare, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanelor n cauz. n realitate ns, n practica Guvernului i a Parlamentului, realizarea unei asemenea cerine este chiar imposibil pentru c pe de o parte, legile de abilitare stabilesc ca termen de abilitare a Guvernului, de a adopta ordonane pe perioada vacanei parlamentare, iar Parlamentul nu se ntrunete n sesiune extraordinar n acest interval de timp pentru a supune spre aprobare ordonanele adoptate pn atunci astfel nct, eventualele aprobri ale ordonanelor se vor realiza dup nceperea sesiuni parlamentare urmtoare perioadei de abilitare a Guvernului, Parlamentul procednd la aprobarea Ordonanelor poate s le aprobe sau s le resping. Este necesar ca s se stabileasc data nceperii abilitrii i cea a ncetrii pentru ca Guvernul s nu abuzeze. n cazul n care Ordonanele supuse aprobrii Parlamentului sunt respinse de acesta, nseamn c efectele ordonanei se desfiineaz cu efect retroactiv. n msura n care aceste efecte nu au prejudiciat interese mari care nu mai pot fi reparate, respingerea ordonanei nu afecteaz relaiile sociale reglementate. Ordonana i menine natura juridic de act administrativ, fiind emis de Guvern, ca autoritate administrativ chiar dac reglementeaz ntr-un domeniu rezervat legii, ns ele sunt supuse controlului la constituionalitate, nu de legalitate. Guvernul poate modifica, revoca sau abroga o Ordonan pn la data aprobrii acesteia de ctre Parlament, n cazul celor care se supun aprobrii 282

Parlamentului, iar n cazul celorlalte, care nu se supun aprobrii Parlamentului aceste operaiuni pot fi fcute numai n perioada n care exist delegarea legislativ amintit. n situaii excepionale, Guvernul poate adopta Ordonane de urgen, care, pentru a intra n vigoare, trebuie depuse la Parlament i publicate n Monitorul Oficial. Ordonanele de urgen strict constituional pot fi adoptate numai n cazuri excepionale, pentru a prentmpina un prejudiciu grav interesului public, siguranei naionale, ordinii publice, n caz de dezastre i calamiti naturale. Legea fundamental nu detaliaz ce poate nsemna cazuri excepionale ceea ce a alimentat dorina Guvernelor care s-au succedat dup Revoluie, de a adopta sute de ordonane de urgen substituindu-e autoritii legiuitoare, Parlamentul Romniei. Dificulti practice i efectele negative ale aplicrii acestor ordonane de urgen rezid n faptul c msurile dispuse sunt nefericit de confuze de multe ori s ele sunt ulterior modificate; un exemplu n acest domeniu l constituie Statutul funcionarului public instituit prin Legea nr. 188/1999, lege adoptat tot printr-o procedur de urgen numit angajarea rspunderii Guvernului, ce nu presupune dezbateri parlamentare pe proiectul de lege. Respectivul Statut (Legea nr. 188/1999) a suferit o serie de modificri prin Ordonane de Urgen ce au fost modificate prin alte ordonane de urgen prin legile de aprobare a Ordonanelor. Ordonanele au ntotdeauna caracter normativ. Adoptarea actelor de ctre Guvern. Hotrrile i ordonanele se adopt n prezena majoritii membrilor Guvernului, prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru (art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001). Actele Guvernului se semneaz de Primul-ministru i se contrasemneaz de minitri care au obligaia executrii acestora. Hotrrile cu caracter normativ i Ordonanele se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sub sanciunea inexistenei juridice a lor. Lipsa semnturii sau a contrasemnturii de pe actul Guvernului poate atrage nulitatea actului. Hotrrile cu caracter militar se comunic instituiilor militare interesate, iar hotrrile cu caracter individual se comunic celor interesai.

283

Seciunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001 aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte structuri organizatorice necesare unei funcionri eficiente a Guvernului. 1. Aparatul de lucru al primului-ministru este compus din: corpul consilierilor primului-ministru; corpul de control al primului-ministru; aparatul tehnic al corpului de consilieri; cabinetul primului-ministru; cancelaria primului-ministru; compartimente pentru probleme speciale i pentru documente secrete; compartiment de protocol. Prin Decizie, Primul-ministru stabilete atribuiile aparatului de lucru. innd seama c acest aparat de lucru este destul de mare, credem c este necesar un Regulament de organizare i funcionare al aparatului de lucru pentru ca primul-ministru s poat beneficia operativ i profesional de toate informaiile necesare lurii unor decizii sau promovrii unor proiecte de decizie guvernamental. n ceea ce privete structura denumit n lege corpul de control al primului ministru n condiiile n care nu exist i corp de control al Guvernului apreciem c o astfel de dispoziie n lege este neconstituional pentru c autoritatea public decizional i recunoscut ca atare prin Constituie este Guvernul, iar nu primul-ministru. Ca atare, corpul de control trebuie s fie al Guvernului, el aflndu-se oricum n subordinea direct a Primului-ministru. Este vorba att de denumirea acestei structuri ct i de atribuiile legale, competenele ce ar putea fi atribuite acestui corp de control al primului-ministru. Avem n vedere dispoziiile seciunii a 4-a din Legea nr. 90/2001, respectiv art. 13 19 unde sunt inserate atribuiile, competenele primului-ministru, comparativ cu prevederile seciunii a 3-a, atribuiile Guvernului, unde sunt stabilite atribuiile generale ale Guvernului. Nu este vorba doar de o nuanare a unor termeni ci sunt aspecte de fond ale activitii unor instituii administrative extrem de importante, de respectarea unor principii constituionale referitoare la autonomia local, descentralizarea serviciilor publice i altele.

284

Aparatului de lucru al primului-ministru nu i se aplic dispoziiile legii privind Statutul funcionarului public. 2. Secretariatul General al Guvernului1. Este o structur guvernamental cu personalitate juridic, care asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti (art. 22 alin. 2 din Legea nr. 90/2001). Secretariatul General al Guvernului este condus de un Secretar General al Guvernului, cu rang de ministru, ajutat de doi secretari general adjunci cu rang de secretari de stat numii prin decizie a primului-ministru. Potrivit Legii privind Statutul funcionarului public nr. 188/1999, republicat n anul 2004, Anexa, pct. I Aparatul Guvernului i al Parlamentului, funciile de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului sunt funcionari publici de carier crora li se aplic dispoziiile din Statut. Rezult c n prezent Guvernul Romniei nu are un Secretar General ci, un ministru care coordoneaz Secretariatul General al Guvernului, persoan ce face parte dintr-un partid politic, iar funcionarilor publici de carier nu le este ngduit s fac parte din partide politice.

Seciunea 6. Responsabilitatea ministerial 1. Preliminarii. Funcia de ministru reprezint o mare responsabilitate pentru destinele unei ri sau a unui domeniu de activitate dintr-o ar, ceea ce presupune i posibilitatea angajrii rspunderii persoanei, care a primit o astfel de nsrcinare. Sunt sectoare importante ale vieii statului unde un ministru prin deciziile sale poate influena n mod profund i uneori ireversibil n sens negativ sau pozitiv, interesele generale ceea ce a condus ca, nc de la nceputurile conturrii instituiei ministeriale s se pun n discuie problema responsabilitii minitrilor. Regulamentele organice sunt primele acte juridice normative care pun problema reglementrii rspunderii minitrilor. Acesta este nceputul dezvoltrii moderne a instituiilor statele, ns responsabilitatea minitrilor a fost definit cu mai mult precizie prin Convenia de la Paris din 19 august 1958 pentru organizarea definitiv a Principatelor
1

Vezi H.G. nr. 50/2005.

285

Romne. Astfel, potrivit art. 15 alin. 2 al Conveniei, minitrii sunt rspunztori de violarea legilor i mai ales de orice risip a banilor publici. n caz de nclcare a ndatoririlor, minitrii vor putea fi judecai de nalta Curte de Casaie i Justiie, aciunea putnd fi pus n micare de domnitor sau de Adunarea electiv (Parlamentul) cu votul a dou treimi dintre membrii acesteia. Constituia Romniei din 1866 reglementeaz expres i n detaliu responsabilitatea minitrilor, stabilind c fiecare din cele dou camere ale Parlamentului (Senatul ori Camera Deputailor) sau Domnul pot s-i acuze pe minitri i s-i trimit n faa naltei Curi de Casaie i Justiie pentru a fi judecai, aceasta fiind singura autoritate public competent i care se va ntruni n edin comun a seciilor (unite) art. 101. n anul 1879 s-a adoptat i prima lege a responsabilitii ministeriale care extinde dispoziiile, legilor penale ordinare aplicabile faptelor comise de funcionarii publici n exerciiul funciunii lor precum i cele ale particularilor i asupra minitrilor. Practic, i pune pe minitri, din punctul de vedere al rspunderii, pe poziie de egalitate, altfel spus, legea este una pentru toi. Aceast lege a responsabilitii ministeriale din 1879 merge mai departe, reglementnd pe lng pedeapsa penal principal deteniunea prevzut de Codul Penal i pedeapsa complementar a interdiciei de a ocupa funcii publice de la 3 ani pn la sfritul vieii ministrului condamnat la pedeapsa deteniei. nceperea urmririi penale a unui ministru se putea face numai cu autorizarea prealabil a Camerei Deputailor ori a Senatului. Dar, nclcarea legilor de ctre un ministru, angaja pe lng rspunderea penal a acestuia i rspunderea civil, dac cel n cauz, cu rea-credin a cauzat o pagub Statului sau rspunderea civil n favoarea particularilor crora, de asemenea, cu rea credin le-a cauzat pagube. Chestiunea responsabilitii ministeriale o regsim reglementat i prin Constituia din 1923 care nu aduce modificri substaniale fa de reglementarea anterioar. Astfel, art. 97 din Constituie stabilete c ordinul verbal sau scris al Regelui nu-l poate apra pe ministru de rspundere. 2. Rspunderea ministerial potrivit actualei Constituii a Romniei Art. 109 din Constituie, ntitulat rspunderea membrilor Guvernului, stabilete dou categorii de rspundere i anume: o rspundere politic a Guvernului n ansamblul su n faa Parlamentului i o rspundere 286

juridic penal sau civil, dup caz. Trebuie precizat faptul c fiecare membru al Guvernului este n principiu titularul unui fotoliu ministerial, eful unui minister i n aceast calitate emite acte administrative care pot genera prejudicii unor persoane fizice sau juridice. Astfel c se poate ajunge la angajarea rspunderii civile a ministrului. Dar, rspunderea civil poate fi generat i din rspunderea solidar a Guvernului. Ct privete rspunderea penal ea va fi detaliat mai jos. Rspunderea politic a Guvernului este o rspundere solidar a fiecrui membru al Guvernului mpreun cu ceilali membri minitri sau ali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Cu privire la rspunderea solidar a fiecrui membru al Guvernului pentru activitatea acestuia trebuie precizat c, Guvernul reprezint a autoritate public administrativ colegial, a crei activitate implic aciuni i acte de aplicare a legilor, de executare a legii. Pentru ca Guvernul s poat decide, trebuie s fie ntrunite anumite cerine legale, cvorum, consens, existena unor avize conforme sau de alt fel etc., astfel c o dat ndeplinite aceste condiii prealabile decizia administrativ luat implic ntreaga autoritate colegial Guvernul i evident pe fiecare membru al su. n aceste condiii hotrrea Guvernului devine impersonal, ea este opera unei echipe format din toi membrii Guvernului. ncercarea unuia dintre membrii Guvernului de a se dezice de o anumit decizie (hotrre) a acestuia este lipsit de relevan din punctul de vedere al rspunderii politice solidare. ntr-o mprejurare de aceast natur, dac unul din membrii Guvernului se gsete n mod repetat n situaii asemntoare, acesta trebuie s se considere exclus din echip, ceea ce implic necesitatea de a-i asuma demisia. Nu ntmpltor, n Legea de organizare i funcionare a Guvernului i a ministerelor, nr. 90/2001, se arat c Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si, i prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministrul (art. 27 alin. 1). Acest consens implic indubitabil solidaritatea echipei care decide. O dat luat o decizie chiar cu decizia tranant a efului Guvernului, decizia administrativ implic ntreg Guvernul, ea este opera echipei i nu numai a celor prezeni care au aprobat-o. Pentru a nu crea confuzie de terminologie, precizm c decizie sau decizia administrativ, termeni utilizai n mai multe rnduri, reprezint de fapt hotrre de Guvern, sau, n cazuri limitate, Ordonan ori Ordonan de urgen. Am fcut precizarea de fa pentru a nu fi nelei greit, tiut fiind faptul c actele Guvernului poart denumirea de hotrri, ordonane, ordonane de urgen, care n fond sunt tot decizii 287

administrative sau pur i simplu decizii. Rspunderea juridic a membrilor Guvernului este reglementat n detaliu prin Legea responsabilitii ministeriale, nr. 115/1999, publicat n Monitorul Oficial, nr. 300/28.06.1999 modificat prin O.U.G. nr. 30 din 16 septembrie 1999. Rspunderea politic a Guvernului const n demiterea sa de ctre Parlament prin retragerea votului de ncredere acordat cu ocazia investirii, ca urmare a unei moiuni de cenzur, promovat mpotriva Guvernului. Moiunea de cenzur poate fi generat fie de activitatea curent defectuoas a Guvernului fie n urma angajrii rspunderii Guvernului, n faa Parlamentului pe un program, o declaraie politic general sau un proiect de lege. Dac n termen de 3 zile dup prezentarea unuia dintre cele trei documente de mai nainte se depune moiune de cenzur ce este votat de majoritatea membrilor camerelor reunite ale Parlamentului (art. 114 coroborat cu art. 113 din Constituie). n cadrul rspunderii politice, membrii Guvernului i pierd astfel calitatea avut, Guvernul fiind demis. Rspunderea penal a membrilor Guvernului ca orice rspundere juridic penal este personal i se angajeaz n legtur cu fapte considerate de lege ca fiind infraciuni, svrite n calitatea de membrii ai Guvernului. Din categoria faptelor ce pot conduce la angajarea rspunderii penale a unui membru al Guvernului, aa cum este stabilit prin Legea responsabilitii ministeriale nr. 115/1999 putem aminti: prezentarea cu rea-credin a unor date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei, privitor la activitatea Guvernului sau a unor ministere, ascunzndu-se n acest mod svrirea unor fapte ce pot aduce atingere intereselor statului, folosirea funciei pentru ctigarea unor licitaii sau atribuirea unor autorizaii, sau alte faciliti, pentru care s-au ncasat ori urma s fie ncasate sume de bani, bunuri ori alte foloase necuvenite (de exemplu, sponsorizarea unor deplasri turistice). Toate aceste avantaje primite se confisc, iar n cazul c nu mai pot fi restituite se confisc contravaloarea lor. Caracteristic rspunderii penale pentru fapte svrite n exerciiul funciei de membru al Guvernului este c tentativa se pedepsete, chiar dac infraciunea ca atare svrit, dar reglementat n Codul penal ori o alt lege special nu prevedeau sanciunea i pentru tentativ. Cel care a fost condamnat definitiv va fi demis de Preedintele Romniei la propunerea primului-ministru. 288

innd seama c membri ai Guvernului exercit o funcie de demnitate public urmrirea penal mpotriva lor se face dup reguli de procedur special diferite i n funcie de cine este cerut nceperea urmririi penale: de Parlament sau de Preedintele Romniei. Cercetarea preliminar a acuzaiilor ce i se aduc celui n cauz se face de o comisie special sau de comisia de specialitate a fiecrei Camere, iar la Administraia Prezidenial exist de asemenea o comisie de cercetare investit n baza Legii nr. 115/1999 prin Decret al Preedintelui. Cel vizat n cercetare trebuie s fie prezent pentru a da explicaii i a se apra, iar absena nejustificat nu poate duce la blocarea activitii Comisiei de Cercetri. Dac s-a cerut nceperea urmririi penale a unui membru al Guvernului Preedintele Romniei poate s-l suspende din funcie la cererea primului ministru. n situaia ca un membru al Guvernului este trimis n judecat, primul-ministru sau ministrul justiiei vor sesiza pe Preedintele Romniei, care prin decret trebuie s constate c persoana n cauz este suspendat din funcia de membru al Guvernului de la data cnd rechizitorul a fost nregistrat la Curtea Suprem de Justiie. Aceast suprem instan este singura autoritate competent s judece o asemenea cauz. Cercetarea penal, ntocmirea rechizitoriului de trimitere n judecat sau emiterea ordonanei de ncepere a urmririi penale sunt de competena Parchetului de pe lng Curtea Suprem de Justiie. Hotrrea definitiv de coordonare a unui membru al Guvernului, fie c este actual sau a fost membru al unui Guvern anterior se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. Trebuie precizat faptul c esenial este calitatea de membru al Guvernului la momentul svririi faptei i nu calitatea neaprat la data descoperirii faptei, cercetrii sau judecrii acesteia.

Seciunea 7. Administraia ministerial 1. Aspecte generale Administraia ministerial este format din ministere, din organe de specialitate, purtnd diferite denumiri, Instituii, Autoriti Naionale, Comisia Naional, etc., organizate n subordinea sau sub autoritatea Guvernului sau a ministerelor. Componenta principal o reprezint ns ministerele. Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului, potrivit art. 116 alin. 2 din

289

Constituie. Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi pot nfiina organe de specialitate, n subordinea lor, dac legea le recunoate acest drept, iar Legea nr. 90/2001 recunoate un asemenea drept, Guvernului (art. 11 lit. o) i ministerelor (art. 42). Un statut aparte n structura instituiilor publice administrative, revine forelor armate, care, potrivit art. 118 din Constituie se subordoneaz exclusiv voinei poporului, iar structura Sistemului Naional de Aprare, organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare i statutul cadrelor militare, se reglementeaz prin lege organic (art. 118 (2) din legea fundamental). Ministerele. Natura juridic. Numr. Denumire. Competene a) Natura juridic Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora (art. 34 din Legea nr. 90/2001). Sunt structuri administrative specializate cu o competen teritorial naional. Ele se organizeaz numai n subordinea Guvernului i sunt conduse de minitri ca urmare a acordrii votului de ncredere de ctre Parlament. Ministerele sunt persoane juridice de drept public, subiecte de drept public, i toate i au sediul n municipiul Bucureti. Ministerele pot avea competene materiale ntr-un singur sau n mai multe domenii ori ramuri ale economiei naionale sau ale societii n general. Ministerele se pot organiza i funciona prin lege sau prin Hotrre de Guvern. Organizarea i funcionarea nu trebuie confundate cu nfiinarea care se realizeaz prin Hotrre a Parlamentului cu ocazia acordrii votului de ncredere Guvernului. b) Numrul ministerelor. Att Constituia ct i Legea 215/2001 sau alte acte normative cu putere de lege nu limiteaz n nici un fel numrul ministerelor, ceea ce presupune c acesta trebuie s corespund necesitilor momentului, atribuiilor i sarcinilor ce revin Guvernului, potrivit Programului de guvernare. Numrul ministerelor, mai ales ntr-o perioad de tranziie este variat fiindc el este influenat de dinamica relaiilor sociale, de finalitatea aciunii guvernamentale. n opinia noastr ar avea consecine negative dac am 290

avea un numr de ministere fixat pentru o perioad de timp, mprejurare care ar obliga pe primul-ministru al Guvernului sau, la momentul formrii Guvernului pe candidatul desemnat de Preedintele Romniei pentru funcia de Primministru, s-i adapteze programul de guvernare la o structur preexistent a viitorului Cabinet. Ori, acest fapt nu poate crea dect neplceri i birocraie exagerat i o ineficien programat. Prin Legea pentru organizarea ministerelor din iulie 1929, publicat n M.O. nr. 169 din 2 august 19291 se stabilea un numr fix de ministere, structura fiecruia, atribuiile, etc., ceea ce a condus la creterea centralizrii nu a descentralizrii. Aceast msur legislativ pornea de la nevoia unei stabiliti structurale la nivel ministerial, societatea romneasc fiind bine organizat, instituiile sale funcionnd corect, n firescul unui stat modern, fr sincope. Nu este cazul n prezent, cnd reformarea instituional a Statului se dovedete o operaiune destul de greu de realizat, fiind rmas la nivel declarativ, uneori chiar politicianist. Mai sunt destule etape i obiective de parcurs n planul reformrii instituiilor publice din perspectiva ruperii de regimul centralizrii, de proprietatea unic a ntregului popor, pentru a ne apropia de faza preliminar a integrrii n modelul european respectiv n Uniunea European. c) nfiinarea ministerelor. Exist un principiu al dreptului public, c ministerele se nfiineaz numai n subordinea Guvernului. nfiinarea lor se face potrivit legii, dei, dup cum am mai artat nu avem o lege special de nfiinare a ministerelor, aa cum era aceea din iulie 1929. Practica guvernamental de dup Decembrie 1989 a condus la faptul c ministerele se nfiineaz de principiu prin ordonan de urgen a Guvernului cu excepia Ministerului Aprrii Naionale i a Ministerului de Interne care se nfiineaz prin lege. Aceste excepii de la regula de mai sus pornesc de la faptul c n condiiile n care celelalte structuri cu caracter militar informativ S.R.L., S.I.E. etc. se nfiineaz i funcioneaz prin lege organic, cu att mai mult Armata rii, Poliia i elementele lor de structur trebuie s-i desfoare activitate pe baza unei legi care s le asigure stabilitate funcional. De altfel, acestea fac parte din sistemul naional de aprare de care am amintit anterior. Dup ultimele alegeri parlamentare din noiembrie 2000, cu ocazia prezentrii Programului de Guvernare, persoana desemnat s formeze noul Guvern a prezentat i lista membrilor viitorului Guvern i denumirea
1

Pentru detalii, cu comentri i doctrin strin vezi Codul Administrativ adnotat de Paul Negulescu, Romul Boil, Gh. Alexianu, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1930.

291

ministerelor ai cror titulari urmau s fie aceste persoane, iar pe baza hotrrii Parlamentului de acceptare a Programului i acordrii votului de ncredere, Guvernul numit ulterior de Preedintele Romniei prin Decret, a procedat la adoptarea unei Ordonane de urgen (nr. 2/2001) pentru nfiinarea unor ministere. Credem c un astfel de procedeu nu este corect pentru c nu poi s fii ministru n Guvern, fr s existe un anumit minister pe care legal l girezi. Procedeul constituional i legal ar trebui s fie urmtorul: Parlamentul acord votul de ncredere membrilor Guvernului i aprob lista ministerelor propuse. Hotrrea Parlamentului trebuie s constituie baza legal de nfiinare a ministerelor. Guvernul procednd ulterior la adoptarea de hotrri care s stabileasc organizarea i funcionarea acestor ministere sau de proiecte de lege pentru Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne. d) Denumire i competen. Fiecare minister are o denumire care reflect domeniul su de activitate, iar n cazul unor ministere cu activitate mai vast domeniile cum este cazul Ministerului Agriculturii i Alimentaiei, Ministerului Mediului, Apelor i Pdurilor etc. denumirea putnd fi modificat n funcie de natura schimbrilor ce intervin cu privire la domeniul de activitate sau de complexitate a sarcinilor Administraiei la un moment dat. Unele ministere au denumiri tradiionale, consacrate, cum este cazul Ministerul Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe sau Ministerul de Administraiei i Internelor. n lipsa unei legi speciale care s consemneze numrul i denumirea ministerelor s-a creat practica potrivit creia o dat cu prezentarea Programului de guvernare i a listei membrilor Guvernului, se stabilete i numrul i denumirea ministerelor care, sunt acceptate de Parlament. Preedintele Romniei o dat cu numirea Guvernului, practic consolideaz i denumirea ministerelor ai cror titulari sunt membri ai Guvernului. Ct privete competena fiecrui minister, precizm c pe de o parte ministerele au o competen teritorial naional, iar n privina competenei materiale aceasta este strict legat de domeniul de activitate al ministerului. Astfel, pentru Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul de Interne, nfiinate prin legi organice, li se stabilete competena i natura sarcinilor ce revin fiecruia. Pentru celelalte ministere, Guvernul este acela care prin propria hotrre definete i delimiteaz competena fiecrui minister, putnd interveni cu mai mult mobilitate la adaptarea acestei competene n raport de dinamica cerinelor sociale n respectivul domeniu de aciune al ministerului. Faptul c Guvernul este cel care nfiineaz ministerele i le stabilete competenele nu 292

schimb cu nimic datele problemei privind atribuirea competenei pentru c, Guvernul defalc din competena sa general, o parte pentru fiecare minister. Plecnd de la competena i denumirea fiecrui minister, putem face o clasificare a ministerelor pentru o mai bun nelegere a activitii guvernamentale ministeriale astfel: Ministere cu activitate economico-financiar, fiind incluse n aceast categorie, potrivit structurii actualului Guvern, urmtoarele: Ministerul Industriei i Comerului, Ministerul Agriculturii, Alimentaiei, Ministerul Finanelor Publice, Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei, Ministerul Mediului i Apelor. Ministere cu activitate social-cultural i tiinific cum sunt Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, Ministerul Sntii, Ministerul Educaiei i Cercetrii, Ministerul Culturii i Cultelor sau autoriti din domeniu precum Secretariatul de Stat pentru Handicapai etc.; Ministere cu activitate administrativ, de aprare a statului i a ordinii publice: Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul pentru Relaia cu Parlamentul. Dar, nu trebuie uitat c fiecare minister, autoritate public, instituie etc. are o gam variabil de activiti care se ntreptrund ntre ele pentru c fiecare n parte execut o component limitat a aciunilor statului i n consecin fiecare particip la realizarea misiunii Statului n Societate, iar sarcinile i aciunile lor se gsesc ntr-o relaie de interdependen care asigur pn la urm unitatea Statului i coerena aciunilor sale. Pentru a nelege mai corect mecanismul aciunii guvernamentale trebuie observat aceast ntreptrundere a sarcinilor fiecrei structuri de autoritate. Fiecare minister, prin natura existenei lui realizeaz pe lng sarcinile specifice i sarcini generale de administraie pur general, ine contabilitate, arhiv, au departament de documentare, de relaii publice, de integrare european, este un agent al puterii publice. 2. Probleme privind funcionarea ministerelor Ca orice structur cu activitate bine definit purttoare a puterii publice, ministerele se organizeaz i funcioneaz ca persoane juridice publice. Conducerea ministerului se realizeaz de ctre ministru cel care este n acelai 293

timp membru al Guvernului dar i reprezentant al ministerului n relaia cu Guvernul, cu celelalte autoriti publice sau cu persoanele private juridice sau fizice, naionale sau strine. Ministrul conduce ministerul n conformitate cu dispoziiile actului normativ pentru nfiinarea i organizarea ministerului i a nsrcinrilor primite de la Guvern sau de la Consiliul Suprem de Aprare a rii. Ministrul are o dubl calitate ca membru al Guvernului el ndeplinete o funcie politic, el este susinut politic de un partid sau mai multe, rspunde politic n condiiile artate, i o funcie administrativ de demnitate public ca ef al ministerului1. Ministrul conduce ntreaga activitate a ministerului punnd n aplicare strategia i Programul politic al Guvernului, el trebuind s ia msuri pentru executarea legilor, a hotrrilor i ordonanelor de Guvern, avnd n acest sens iniiativ de reglementare subsecvent legii, de promovare i susinere a unor proiecte de hotrri. De asemenea, n conformitate cu dispoziiile art. 107 alin. 4 din Constituie, Hotrrile i Ordonanele se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Ministrul este ajutat n activitatea sa de unul sau mai muli secretari de stat sau subsecretari de stat, care sunt efii unor departamente din minister. n acelai timp, ministrul este ordonator principal de credite, avnd n acest sens drept de dispoziie i responsabilitate cu privire al utilizarea mijloacelor financiare i materiale de care dispune persoana juridic Ministerul, i totodat are atribuii de putere disciplinar respectiv numete, elibereaz din funcie ori sancioneaz personalul din minister, putnd da mandat i unui secretar de stat ori altei persoane cu atribuii de decizie pentru anumite acte specifice. Atribuiile ministrului sunt difereniate de la un minister la altul. Ministrul poate primi mputernicire din partea Preedintelui Romniei sau a Guvernului pentru ncheierea de nelegeri internaionale, urmrete i controleaz aplicarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte n domeniul su de activitate, Ministrul reprezint interesele statului n diferite organisme internaionale, avizeaz nfiinarea de persoane juridice neguvernamentale (O.N.G) i coopereaz cu acestea n vederea realizrii obiectului de activitate ale acestora. = Colegiul ministerului pe lng fiecare ministru funcioneaz o structur cu rol consultativ denumit colegiul ministerului, format din secretarii de stat, subsecretarii de stat, directorii generali, directori, efi de
1

Ioan Vida, op.cit., pag. 130.

294

compartimente, numii prin Ordin al ministrului care ndeplinete i funcia de Preedinte al Colegiului. Rolul acestui colegiu, nefiind deliberativ nseamn c ministrul poate ine sau nu cont de prerea lui sau poate s-l consulte sau nu. = Structura funcional (intern) a ministerelor Prin actul de nfiinare i funcionare a ministerului lege sau hotrre a Guvernului, se stabilete i structura intern, organizatoric sau funcional, denumit i organigrama ministerului ce poate s cuprind: departamente, direcii, oficii, servicii, birouri sau pur i simplu compartimente, n funcie de specificul sarcinilor ministerului, de bugetul aprobat, de ali factori. De asemenea, n structura intern a unor ministere ntlnim agenii, inspectorate, instituii a cror poziie n cadrul organigramei ministerului se stabilete prin actul de nfiinare i este asimilat unor structuri funcionale consacrate. Spre exemplu, Agenia X se asimileaz cu departamentul sau cu direcia general ceea ce presupune i implic o structur asemntoare, acelai numr de personal, salarizare asemntoare, raporturi juridice identice etc. Atribuiile fiecrei structuri din cele artate se stabilesc prin Ordin al ministrului. n unele situaii anumite structuri interne ale ministerelor se organizeaz ca persoane juridice, cum este cazul, ageniilor, direciilor generale, inspectoratele, inspeciilor de stat etc., dar cea mai mare parte a acestora funcioneaz fr personalitate juridic. Structura funcional (organizatoric) a ministerelor difer de la un minister la altul n raport cu complexitatea atribuiilor, a omogenitii obiectului de activitate i a volumului acestuia dup cum urmeaz: - birourile se organizeaz n principiu pentru activiti omogene sau pentru unele activiti specializate (avizare, aprobare etc.); - serviciul este o structur funcional mai ampl compus din mai multe birouri sau compartimente mai mici. Serviciul impune o conducere i o coordonare unitar; - direcia, este structura imediat superioar serviciului, cuprinznd mai multe servicii i birouri cu activitate aproximativ omogen i exercit o conducere unitar i coordonat; - direcia general acolo unde exist, se caracterizeaz prin extensia structural-funcional asupra unui domeniu ori sector de activitate. De exemplu, direcia general pentru buget din cadrul Ministerului Finanelor Publice; - departamentul este structura major a unui minister. Are n subordine 295

sau doar n coordonare mai multe direcii generale, directori, ramuri sau birouri. De principiu, structurile funcionale ale ministerelor, nu se organizeaz ca elemente autonome ale ministerului, cu personalitate juridic. Pe lng faptul c exist structura ierarhic artat specific oricror ministere sau altor organe centrale exist anumite structuri funcionale ce deservesc ntreg ansamblul funcional al ministerului, cum sunt: biroul sau serviciul secretariat, resurse umane, juridic i de contencios, contabilitate, integrare european etc. Conform Legii nr. 90/2001 n fiecare minister se organizeaz cabinetul ministrului, cu personal propriu cruia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. De asemenea, unele ministere, n funcie de natura atribuiilor, pot avea compartimente n strintate, care se stabilesc prin hotrre de Guvern (este cazul Ministerului Integrri Europene, Ministerul Turismului i Ministerul Afacerilor Externe n primul rnd care are misiuni diplomatice de rang diferit n structura sa funcional dar cu sediul n state cu care Romnia ntreine relaii diplomatice ori de alt natur). Legislaia noastr stabilete c nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice i oficiilor consulare se aprob de Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului (art. 41 (2) din Legea nr. 90/2001). Aa cum am artat anterior, ministerele, cu avizul Curii de Conturi pot nfiina autoriti i instituii n subordinea sau sub autoritatea lor, corespunztor unor cerine obiective, la un moment dat. Dar ministerele avnd sediul n capitala Romniei, nu ar putea s-i realizeze deplin atribuiile legale ce le revin fr o reprezentare descentralizat, teritorial, legea permind nfiinarea de servicii publice descentralizat la nivelul judeelor i al municipiului Bucureti. nfiinarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se realizeaz prin Ordin al ministrului care trebuie s prevad i numrul maxim de personal, funciile publice de conducere i de execuie, alt personal aferent acestora conductorul serviciului public descentralizat purtnd denumirea de director general, Inspector General, Preedinte etc., este numit prin Ordin al ministrului cu avizul consultativ al prefectului. Nevoia avizului consultativ rezult din mprejurarea c Prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu are atribuia de a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale... . Apreciem c sintagma conduce stabilit prin 296

lege (art. 30 alin. 3 din Legea nr. 90/2001) trebuie neleas ca fiind coordonare fiindc aceste servicii descentralizate sunt n subordinea ministerului sau organului care le-au nfiinat i au conductori numii. Astfel c nu este posibil existena a doi conductori simultan, numii n de autoriti diferite chiar dac scopul este comun. Tocmai de aceea am putea spune c vine i nevoia avizului consultativ necesar din partea prefectului, pentru ca s existe o anumit compatibilitate uman i de autoritate ntre cei doi conductori ai serviciului public descentralizat. Oricum deciziile la nivelul serviciilor publice descentralizate aparin conductorului numit de ministru sau de conducerea organului central n celelalte cazuri. Serviciile publice descentralizate pentru a-i putea realiza scopul urmrit se bucur de autonomie decizional sporit, dar limitat prin faptul c ele sunt subordonate ministerului ori organului central crora aparin, fapt ce conduce la posibilitatea ca ministrul s anuleze actele emise de eful serviciului public descentralizat, potrivit principiilor dreptului public n materie de putere de decizie aplicndu-i principiul cine poate mult poate i puin. Cum n legea organic nr. 90/2001 art. 43, se arat c raporturile dintre minister i aceste servicii publice descentralizate sunt de subordonare fr a se face alte precizri, prin analogie cu dispoziiile aceleiai legi, respectiv art. 35 alin. 1 ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului..., iar la art. 28 (1), stabilindu-se c Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa (a Guvernului, n.a.) precum i a prefecilor, pentru ca n continuare, la alin. 2 s se arate c n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. Putem trage concluzia c ministrul prin ordinul de nfiinare a unui serviciu public descentralizat trebuie s detalieze clar i concis relaiile minister serviciu descentralizat, limitele controlului ce poate fi exercitat de ctre minister, de legalitate, de oportunitate sau eficacitate etc. n opinia noastr, descentralizarea respectivelor servicii este de natur numai teritorial nu i funcional. n lege nu se precizeaz dac serviciile publice descentralizare au sau nu personalitate juridic sau primesc numai delegare de putere din partea ministerului. Apreciem c aceste servicii publice descentralizate trebuie s primeasc personalitate juridic chiar dac aparent ele pot fi considerate ca pri n teritoriu ale ntregului, care este ministerul. 297

Toate ministerele i serviciile publice descentralizate ale acestora trebuie s funcioneze pe baza unui Regulament de organizare i funcionare aprobat de ministru n ambele cazuri (n acest sens, avem n vedere i prevederile art. 44 (1) i 45 din Legea nr. 90/2001) e) Ministerele cu atribuii de coordonare Unele ministere au atribuii complexe, specifice mai multor ramuri sau domenii de activitate. Acestea ndeplinesc n acest mod i funcia de coordonare. Putem aminti n acest sens Ministerul Construciei, Transporturilor i Turismului1 care ndeplinete funcia de organ de control i directiva n domeniul amenajrii teritoriului, dezvoltrii urbanistice, al construciilor i lucrrilor publice la nivel naional, dar i local prin mbinarea aciunilor sale cu competenele autoritilor publice autonome locale consiliul judeean, consiliul local i primar. Acestui minister revenindu-i sarcina de coordonare general n domeniu, pe care i-o poate exercita numai prin instituirea unor autorizaii administrative prealabile denumite licene, aprobri etc. De asemenea, Ministerul Integrrii Europene este un minister de sintez.

Seciunea 8. Administraia public extraministerial Dup cum am avut ocazia de a arta, n afara ministerelor, administraia guvernamental este realizat i cu ajutorul unor autoriti ce funcioneaz n subordinea Guvernului sau a unor ministere. Astfel de organe ale administraiei publice extraministeriale se nfiineaz de regul prin hotrre de Guvern, unele dintre ele avnd o perioad de funcionare stabilit prin actul de nfiinare; potrivit specificului sarcinilor pe care le are de ndeplinit, aa cum era cazul Fondului Proprietii de Stat. De asemenea, unele organe din aceast categorie se regsesc n orice ar cum este cazul Institutul Naional de Statistic sau Arhivele Naionale. Art. 115 din Constituie stabilete c se pot nfiina n afara ministerelor i alte organe de specialitate, fr ns a le stabili denumirea, numrul sau domeniile de activitate. Rezult c pe lng ministere care constituie ceea ce generic denumim administraia ministerial exist i o serie de alte organe care formeaz administraia extraministerial. Aceast categorie de organe vine s suplineasc n plan material dar i funcional
1

Vezi H.G.

298

domeniile ce scap activitii directe a ministerelor i prin aceasta se stopeaz i tendina curent a autoritilor de a crea ministere numeroase, care sunt mai costisitoare datorit complexei structuri funcionale pe care o au dar i pentru faptul c s-ar ngreuna activitatea Guvernului prin existena unui numr ridicat de membri, ceea ce poate conduce la diminuarea actului de coordonare al Primului-ministru1. Putem enumera cteva din organele centrale din subordinea Guvernului de natura celor amintite mai sus, astfel: Comisia Naional de Statistic, Comisia Naional de Informatic, Secretariatul de Stat pentru Handicapai, Institutul Romn de Standardizare, Autoritatea Naional pentru Protecia Copilului, Biroul Romn de Metrologie Legal, Autoritatea pentru Protecia Consumatorilor, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci, Consiliul pentru Problemele minoritilor, Agenia Naional pentru Rezerve Minerale, Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale etc. Avnd un domeniu de activitate aproape omogen, ele sunt create de regul pe structura funcional a unui departament ministerial, a unei direcii generale sau a unei direcii, fiind conduse de un Secretar de stat, de un subsecretar de Stat sau de un Preedinte cu rang de secretar de stat sau subsecretar de stat. Dac analizm ns atribuiile conductorului unei astfel de organ al administraiei extraministeriale vom observa c, dei funcia sa este inferioar celei a ministrului, totui atribuiile sunt n principiu similare lui, respectiv, emite Ordine i Instruciuni, este ordonator de credite; reprezint organul administrativ n relaiile cu alte autoriti (aceste organe au personalitate juridic) cu deosebirea major c nu este i membru al Guvernului. Ca n orice sistem funcional i n cel al administraiei publice este necesar asigurarea unitii i coerenei activitii ceea ce presupune realizarea unei coordonri externe2 care de regul revine primului-ministru, sau unor minitri, iar n cazul unora dintre aceste organe coordonarea poate fi atribuie a Secretarului General al Guvernului care nu este membru al Guvernului. Secretarul General al Guvernului este funcionar public de carier cruia i se aplic dispoziiile din Statutul funcionarului public. De mai muli ani se utilizeaz un artificiu juridic constnd n faptul c persoana care n fapt exercit atribuia de secretar general al Guvernului este membru al Guvernului cu titulatur de ministru pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Pot exista i situaii excepionale cnd coordonarea este atribuit
1 2

Ioan Vida, op.cit., pag. 138. Vezi asupra coordonrii, Ion Corbeanu, tiina administraiei, Univ. Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1999, pag. 270 i urm.

299

unei persoane anume, desemnat din afara celor de mai sus, dei o astfel de mprejurare nu este dorit, fiind considerat ca nelegal (n doctrin s-a fcut afirmaia c o astfel de situaie ar fi neconstituional Ioan Vida, op.cit., pag. 139). Au aprut organe de specialitate denumite Autoritatea pentru Privatizare i Administrarea Participaiilor Statului (APAPS), conduse de un Preedinte care este membru al Guvernului, dar, prin atribuiile pe care le are, prin competena dat conductorului acestei Autoriti, se nscrie n rndul administraiei extraministeriale pe care primul-ministru, n caz de nevoie, o poate coordona, avnd depline puteri n acest sens. n practic, ministrul n cauz semneaz astfel: Ministrul Autoritii pentru Privatizare i Administrarea Participaiilor Statului (n prezent, aceast autoritate poart denumirea de AVAS). Guvernul avnd competen material i teritorial generale, dac legea nu-i interzice, poate nfiina orice fel de organ de specialitate n interesul bunei funcionri a Administraiei Statului. Mai trebuie artat c i ministerele pot nfiina organe de specialitate n subordinea lor, prin Ordin al ministerului. Dar i Guvernul poate nfiina, prin Hotrre diferite organe denumite uneori instituii publice, n subordinea unor ministere. n orice situaie cnd se nfiineaz un nou organ din cadrul administraiei extraministeriale, potrivit art. 116 alin. 2, din Constituie este necesar avizul Curii de Conturi. Acest aviz este unul conform n opinia noastr, dac inem seama de rolul important al Curii de Conturi n privina controlului utilizrii banilor publici i pentru a prentmpina extinderea birocraiei, adic a numrului nejustificat de organe ale administraiei publice. De remarcat c textul constituional prevede posibilitatea Guvernului de a nfiina organe de specialitate n subordinea sa, nu n structura sa, diferena constnd n posibilitatea acordrii de personalitate juridic acestor organe, adevrate stabilimente publice. n structura sa Guvernul poate crea organe (structuri funcionale) respectnd limitele bugetului afectat. Actele emise de ministere i de organele, instituiile sau serviciile publice de specialitate din administraia extraministerial. Minitrii emit Ordine cu caracter normativ sau individual care se public n Monitorul Oficial, partea I. n afar de ordine se emit i instruciuni, circulare, rezoluii, normative, norme metodologice. Instruciunile detaliaz anumite reguli generale n ramura de 300

competen a ministerului sau a organului. Circularele au rolul de a explica i detalia modul n care trebuie nelese i aplicate anumite dispoziii din legi, hotrri de Guvern sau Ordine ale minitrilor. Rezoluiile sunt decizii indirecte prin care se soluioneaz cazuri concrete, de exemplu, se va analiza situaia i vor fi fcute propuneri. Autorizaii, acorduri i licene pe care le emit ministerele in de competene specifice ale unor ministere i care se regsesc n diferite acte normative prin care acestea sunt mputernicite s le emit.

301

CAPITOLUL XIV - Autoritile autonome ale administraiei publice centrale de specialitate Seciunea 1. Consideraii generale Constituia Romniei, n art. 117 alin. 3 coroborat cu art. 116 alin. 2 precizeaz c prin lege organic pot fi nfiinate autoriti administrative autonome iar n alte texte stabilindu-se i denumirea acestora, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Aprare a rii. Din analiza textului constituional rezult c unele autoriti sunt prevzute expres cu denumirea i uneori i atribuiile lor generale cum este cazul Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Consiliul Suprem de Aprare a rii. Alte autoriti autonome, dei nu sunt prevzute n Constituie, ele i gsesc reglementare primar n diferite legi organice, ceea ce ne duce la concluzia c avem dou categorii de autoriti administrative autonome respectiv; cele care au statut constituional si cele care au numai statut legal. Din aceast categorie din urm putem enumera Comisia Naional a Valorilor Mobiliare, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Cinematografiei, Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii etc. Fiind autoriti administrative autonome se pune problema raportului dintre acestea i Guvern, innd seama de textul art. 101 alin. 1 ultima tez din Constituie potrivit cruia Guvernul, exercit conducerea general a administraiei publice, aspect deosebit de important ntruct s-ar putea ajunge la situaia ca Guvernul s nu poat s-i ndeplineasc acea misiune trasat prin legea fundamental. De aceea, se susine ca autoritile autonome instituite de Constituie se supun Guvernului numai n msura n care acesta (Guvernul n.n.) emite ordonane i hotrri normative, sub incidena crora cad i aceti subieci de drept1. n privina celorlalte autoriti autonome ale administraiei publice, s-a emis prerea c Guvernul are competene sporite asupra acestor autoriti, ele exercitnd atribuii legale, n complementaritate cu Guvernul, nici nu se pot substitui acestuia i nici nu pot decide fr a ine seama de ce s-a decis la acest nivel, ca atare aceste autoriti autonome trebuie s acioneze n cadrul limitelor stabilite de Guvern pentru realizarea acestor servicii publice, prin
1

Ioan Vida, op.cit., pag. 140.

302

ordonane i hotrri2. Fiind autoriti autonome dar exercitnd atribuii administrative nu sunt supuse regimului tutelei administrative, precum autoritile autonome ale administraiei publice locale.

Seciunea 2. Autoriti enumerate n Constituie 1. Curtea Constituional Consideraii generale Constituia Romniei a instituit o nou instituie politic i juridic, Curtea Constituional, definit de legea de organizare ca unica autoritate de jurisdicie constituional n Romnia. Este independent fa de orice alt autoritate public i se supune numai Constituiei i legii de organizare. Scopul Curii Constituionale este garantarea supremaiei legii. Organizarea Curii Constituionale se face prin lege organic (art. 142-147). Curtea Constituional are o natur juridic constituional, cu caracter special, sui generis fa de toate celelalte autoriti publice. Ea nu face parte din sistemul autoritilor puterii judectoreti, ci respectnd ntocmai principiul separaiei puterilor n stat, faptul c oricare autoritate public trebuie s se circumscrie uneia dintre puterile recunoscute ale statului, presupunem c aceast autoritate public nu poate fi nscris dect n categoria structurilor puterii executive. Componena Curii Constituionale Curtea Constituional este format din 9 judectori, independeni n exercitarea mandatului lor i inamovibili pe durata mandatului. Judectorii se reunesc pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit. Numirea se face astfel: 3 judectori de ctre Preedintele Romniei, 3 judectori de Camera Deputailor i 3 judectori de ctre Senat. Din 3 n 3 ani se nnoiete cu o treime din numrul judectorilor fapt ce poate fi realizat n condiiile n care la incompetenele activitii sale fiecare din cele trei autoriti au numit cte un judector pentru un mandat de 3 ani, cte unul pentru un mandat de 6 ani i numai 3 judectori au fost numii pe un mandat complet de 9 ani. Numirea de ctre Camerele Parlamentului a judectorilor Curii Constituionale precum i de ctre Preedintele Romniei, singurele autoriti
2

Idem, pag. 141.

303

publice centrale alese direct de popor urmrete asigurarea unei independene ct mai mari a judectorilor. Dup ce au fost numii, judectorii Curii Constituionale depun jurmntul n faa Preedintelui Romniei i a preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului. Jurmntul se depune individual i din acel moment ncepe mandatul celui n cauz. Fiind o autoritate cu for public deosebit n domenii fundamentale ale vieii statului, precum legiferare constituional, suspendare din funcie a efului statului, validarea alegerii Preedintelui Romniei etc., judectorii Curii Constituionale sunt supui unor obligaii precum: pstrarea secretului dezbaterilor i a voturilor, abinerea public cu privire la aspecte ce in de activitatea Curii de Conturi, obligaia de abinere de la orice aciune contrar independenei i demnitii funciilor lor etc. Mandatul de judector al Curii Constituionale nceteaz: la expirarea termenului pentru care a fost numit, demisie, pierderea drepturilor electorale, excludere, incompatibilitate, imposibilitatea exercitrii funciei mai mult de 6 luni consecutiv, prin deces sau alte situaii stabilite de lege. Constatarea ncetrii mandatului se face de ctre Preedintele Curii Constituionale sau de plenul Curii, dup caz, potrivit legii1. Organizarea Curii Constituionale Curtea de Conturi i desfoar activitatea cu plen, n prezena a cel puin 6 judectori sau n complete de judecat formate din trei judectori. Curtea Constituional alege din rndurile sale un preedinte pentru un mandat de 3 ani cu votul majoritii. Alegerea preedintelui se poate face n mai multe tururi de vot dac sunt mai muli candidai potrivit regulilor consacrate. Operaiunile de alegere a preedintelui sunt conduse de judectorul cel mai n vrst, iar n cazul c acesta candideaz i el, de urmtorul judector mai n vrst. n absena sa, preedintele Curii Constituionale desemneaz pe unul dintre judectori s-l nlocuiasc, iar n situaia de vacan a funciei de preedinte se va proceda la alegerea unui nou preedinte pentru restul perioadei mandatului celui precedent. Preedintele Curii Constituionale are urmtoarele atribuii: - coordoneaz activitatea Curii Constituionale i repartizeaz cauzele; - convoac i prezideaz edinele n plen ale Curii Constituionale;
1

Curtea Constituional a fost organizat prin Legea nr. 47/1992, fiind modificat i completat ulterior de mai multe ori i republicat n Monitorul Oficial nr. 187 din 7 august 1997

304

- reprezint Curtea n faa autoritilor i instituiilor publice; - constat cazurile de ncetare a mandatului unora dintre judectori; - ndeplinete alte activiti prevzute de lege. Personalul de specialitate ale Curii Constituionale. Cei 9 judectori ai Curii Constituionale sunt ajutai de 22 magistrai asisteni subordonai Preedintelui Curii. Corpul magistrailor asisteni este structurat astfel: prim-magistratul asistent, 3 magistrai asisteni efi i 18 magistrai asisteni. Toi magistraii asisteni sunt juriti cu cel puin 10 ani de activitate n profesie. Pe lng personalul de specialitate, Curtea Constituional dispune i de un aparat funcional format dintr-un secretariat condus de un secretar general, funcionar public de conducere supus regimului Statutului funcionarilor publici. Secretarul general este ordonatorul de credite al Curii i i desfoar activitatea sub supravegherea preedintelui Curii de Conturi. Competena Curii de Conturi Curtea de Conturi are urmtoarele competene: - controlul constituionalitii legilor nainte de promulgarea acestora; - controlul constituionalitii regulamentelor Camerelor Parlamentului; - soluionarea excepiei de neconstituionalitae ridicate n faa instanelor judectoreti cu privire la legi i ordonane; - judecarea contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid; - respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei; - emiterea avizului pentru suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei; - constat interimatul n exercitarea funciei de Preedintele Romniei; - se pronun asupra constituionalitii propunerilor de modificare (revizuire a Constituiei) n termen de 10 zile de la data solicitrii. Deciziile Curii Constituionale se pronun n plen sau n completele de judecat. Deciziile Curii se public n Monitorul Oficial, partea I. Deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Dispoziiile din legi i ordonane sau din Regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice dup 45 de zile de la publicarea Deciziei n Monitorul Oficial. 2. Consiliul Suprem de Aprare a rii Potrivit art. 119 din Constituie, Consiliul Suprem de Aprare a rii 305

organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional. Prin Legea 39/1990 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii, lege care este conform cu norma constituional enunat, s-a stabilit c avem un organ central autonom de specialitate al Administraiei, deci o autoritate autonom. El se compun din preedinte Preedintele Romniei, vicepreedinte primul ministru i membrii: ministrul nsrcinat cu activitatea industriei, ministrul aprrii naionale, ministrul de interne, directorul Serviciului Romn de Informaii, eful Marelui Stat Major al Armatei Romne, Directorul Serviciului de Informaii Externe. Activitile curente ale Consiliului Suprem de Aprare a rii sunt ndeplinite prin Secretariatul organizat n cadrul Administraiei Prezideniale. Lucrrile Consiliului se desfoar de regul trimestrial, sunt conduse de Preedintele Romniei, sau n lipsa acestuia de vicepreedinte. La edin pot participa i invitai, n funcie de ordinea de zi a lucrrilor. Atribuiile Consiliului Suprem de Aprare a rii: 1. propune spre aprobare Parlamentului: - concepia fundamental de Aprare a rii; - structura sistemului naional de aprare; - declararea strii de rzboi; - suspendarea, pe timp de rzboi a ostilitilor, ncheierea armistiiului sau ncetarea strii conflictuale; 2. analizeaz situaiile de natur s impun: - declararea strii de rzboi; - mobilizarea general sau parial; 3. analizeaz i aprob: - organizarea general a forelor armate i a ntregului complex ce constitui sistemul naional de aprare; - planul de mobilizare a economiei naionale pentru primul an de rzboi; - programele de perspectiv privind nzestrarea cu tehnic militar a componentelor sistemului naional de aprare; - orientrile de baz n domeniul relaiilor internaionale militare; - proiectele tratatelor internaionale n domeniul aprrii naionale etc. Se remarc o competen total aproape n tot ceea ce constituie problematica aprrii naionale, prezent i viitor. Consiliul Suprem de Aprare a rii, ca autoritatea public cea mai nalt n domeniul aprrii rii i aflat sub conducerea Preedintelui Romniei, 306

se afl numai sub controlul Parlamentului cruia are obligaia s-i prezinte o dare de seam anual cu privire la activitile desfurate. n realizarea atribuiilor ce i-au fost ncredinate, Consiliul Suprem de Aprare a rii adopt hotrri care se public n Monitorul Oficial dac privesc probleme generale din domeniul de aprare a rii, msuri obligatorii pentru ceteni i instituii etc. Hotrrile ce vizeaz numai anumite autoriti publice sau instituii din domeniul aprrii rii se comunic numai celor interesai. Apreciem c pe baza unor Hotrri ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, Guvernul are obligaia de a stabili norme concrete pentru aducerea acestora la ndeplinire. Spunem acest fapt pentru c dei nu exist vreun raport de subordonare ntre Guvern i Consiliu, totui natura juridic de autoritate prim n domeniul de aprare a rii ce-i este rezervat Consiliului Suprem de Aprare a rii, competena acestuia i alte aspect uor deductibile oblig Guvernul ca responsabil exclusiv de realizarea politicii interne i externe a rii i exercitarea conducerii generale a administraiei publice s procedeze ntocmai pentru implementarea n domeniul dreptului obiectiv a msurilor stabilite de Consiliu. 3. Curtea de Conturi Prin Legea 94/1992 publicat n M. Of. 224 din 9 sept. 1992 modificat1 s-a organizat Curtea de Conturi a Romniei ca autoritate administrativ autonom de control financiar care exercit i atribuii jurisdicionale asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public (art. 1 alin. 1). n alin. 2 al art. 1 se precizeaz c autoritatea autonom, Curtea de Conturi funcioneaz pe lng Parlamentul Romniei i i desfoar activitatea n mod independent, n conformitate cu dispoziiile prevzute n Constituie i n legile rii. Din textul modificat al legii Curii de Conturi rezult c aceasta este o autoritate administrativ autonom ce funcioneaz pe lng Parlamentul Romniei avnd atribuii.Faptul c pe de o parte Curtea de Conturi funcioneaz pe lng Parlament iar pe de alt parte este autoritate administrativ ne conduce la concluzia c este ntr-adevr autonom, c nu depinde de o alt autoritate public n mod direct ci pe lng ceea ce i creeaz posibilitatea s-i ndeplineasc ntocmai atribuiile. Curtea de Conturi are atribuii exclusive, (exercitnd un control administrativ) dar are i atribuii
1

Modificat prin L 99/1999 publicat n M. O. 236/27.05.1999.

307

jurisdicionale speciale. Curtea de Conturi dispune de organizare instituional la nivel central dar i teritorial, la nivel de jude2. Curtea de Conturi se compune din: Secia de control ulterior, camerele de conturi judeene i Secretariatul general. Atribuiile Curii de Conturi sunt prevzute n lege i prin natura lor pot fi asimilate cu atribuiile de control ierarhic dar cu precdere cele din domeniul financiar. Curtea de Conturi i ntocmete buget propriu. Ea elaboreaz Raportul public anual pe care l nainteaz Parlamentului. Raportul public cuprinde observaiile Curii asupra conturilor de execuie a bugetelor publice care intr sub competena de control a ei, concluziile din controalele dispuse de Camera Deputailor sau de Senat, nclcri ale legilor etc. Curtea de Conturi are n competen avizarea proiectului bugetului de stat, al legilor n domeniul finanelor publice i al contabilitii publice precum i n ceea ce privete cererea Guvernului sau a ministerelor de a nfiina organe de specialitate n subordinea lor. Curtea de Conturi, n urma constatrii unor situaii grave de nclcare a legii este competent s dispun blocarea fondurilor bugetare sau speciale. De asemenea, poate solicita suspendarea din funcie a persoanelor care au produs prejudicii importante n executarea atribuiilor ce le reveneau. Asemenea msuri pot fi luate prin decizia preedintelui Seciei de control sau, n teritoriu de eful compartimentului de control al camerei de conturi judeene (a municipiului Bucureti). mpotriva deciziei artate, cel vizat poate face contestaie, n termen de 5 zile de la comunicare, la instana de contencios administrativ. ntmpinarea nu suspend executarea deciziei, dar autoritatea de jurisdicie poate aprecia i din oficiu sau la cererea celui interesat poate decide amnarea executrii deciziei pn la pronunarea hotrrii jurisdicionale care trebuie s se dea cu celeritate. mpotriva acestei hotrri se poate formula recurs n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul de judec de ctre Secia de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie. Curtea de Conturi ca autoritatea public de control i jurisdicie este format din 25 de consilieri de conturi, care alctuiesc plenul Curii de Conturi. Consilierii de Conturi sunt independeni i inamovibili i sunt asimilai n privina incompatibilitilor judectorilor. Conducerea Curii de Conturi se realizeaz de: a) Plenul Curii de Conturi; b) Comitetul de conducere compus din: preedintele Curii,
2

Legea 94/1992 teste comentate, Roman Mihail Antoniu, Editura Fundaia Romnia de Mine, Buc., 1992.

308

vicepreedintele, preedinii de secii i 5 consilieri de conturi alei de plenul Curii; c) Preedintele Curii de Conturi; d) Vicepreedinii Curii de Conturi. Seciile sunt conduse de cte un consilier de conturi care este preedintele seciei. Curtea de Conturi are un Secretar general care se asimileaz funciilor publice de la celelalte autoriti publice centrale din punct de vedere al statutului su de funcionar public, dei n legea privind Statutul funcionarilor publici nu era prevzut acest statut, fiind recunoscut ulterior. Pe lng Curtea de Conturi funcioneaz procurorul general financiar al Curii de Conturi i procurori financiari. Procurori financiari exist i la camerele judeene de conturi. Membrii Curii de Conturi sunt numii de Parlament la propunerea Comisiilor pentru buget, finane, bnci ale celor dou Camere, pentru un mandat de 6 ani, care poate fi rennoit. Revocarea membrilor Curii de Conturi se face de ctre Parlament, pe principiul simetriei juridice, la propunerea comisiilor parlamentare care i-au propus iniial spre numire. 4. Avocatul Poporului Cunoscut sub denumirea de Ombudsman, instituia Avocatul Poporului a ptruns i n societatea romneasc prin Constituia Romniei care n art. 58 reglementeaz aceast instituie sub denumirea de Avocatul Poporului. Organizarea i funcionarea instituiei Ombudsman-ului n diferite sisteme constituionale. Aspecte de ordin istoric n anul 1766 Riksdagul (Parlamentul Suediei) a numit un justitie kansler ca mputernicit i reprezentant al su, avnd ca atribuie s cerceteze i s soluioneze plngerile indivizilor mpotriva abuzurilor administraiei regale. Crearea acestei instituii a avut ca precedent numirea de ctre Rege, n 1713, a unui reprezentant al su, denumit Ombudsman regal, cruia i s-a conferit competena de a veghea la aplicarea legilor i statutelor regale i de a supraveghea modul n care administraia regl i ndeplinea atribuiile. Iniial instituia ombudsman-ului funciona n cadrul puterii executive. Constituia Suediei adoptat n anul 1808 a preluat cele dou precedente ale regelui, pe care le-a valorificat sub forma instituiei Ombudsmanului. Potrivit Constituiei, Ombudsman-ul avea rolul de a cerceta plngerile supuilor Regelui Suediei mpotriva actelor arbitrare ale administraiei regale. Ombudsman-ul suedez avea calitatea de reprezentant al puterii 309

legislative, fiind numit de acesta. Plngerile ce i se adresau, puteau fi ndreptate mpotriva funcionarilor publici, mpotriva puterii judectoreti. Ombudsman-ul exercita i un control al forelor armate. Iniial, n Suedia a fost numit un singur Ombudsman. n anul 1815 s-a nfiinat un milities ombudsman, nsrcinat s soluioneze plngerile mpotriva cadrelor militare. n prezent, n Suedia i desfoar activitatea patru ombudsmani numii de Riksdag (Parlament) pentru un mandat de patru ani. Pe baza experienei suedeze, instituia ombudsman-ului a fost receptat de Finlanda, apoi de Danemarca i Norvegia, pentru c n prezent, instituia ombudsman-ului s funcioneze n peste 60 de state i funcioneaz la nivel central sau local, inclusiv la nivelul Uniunii Europene fiind cunoscut ca Mediatorul european. Locul i rolul instituiei ombudsman-ului n sistemul constituional Potrivit tradiiei constituionale suedeze, activitatea ombudsman-ului este privit ca o component (specializat) a controlului parlamentar exercitat de Riksdag. Competena material a ombudsman-ului suedez cuprinde activitatea instanelor judectoreti, a Executivului i a administraiei publice locale. n Suedia, ombudsman-ul nu controleaz activitatea minitrilor sau a membrilor Riksdagului, precum i pe cei ai consiliilor municipale. Este exclus, de asemenea, controlul activitii Ministerului de Justiie i a Consiliului de conducere a Bncii Naionale. Ombudsman-ul nu are dreptul de a interveni n activitatea de nfptuire a justiiei. Poate participa ns la edinele de judecat, cu titlu de observator, fr a se implica n activitatea de soluionare a cauzelor judiciare. Rolul principal al activitii sale l constituie aprarea legalitii i protejarea drepturilor i libertilor cetenilor prevzute n Constituie i legi. Ombudsman-ul i nfptuiete rolul prin verificarea modului n care autoritile publice i ndeplinesc obligaiile legale privind drepturile i libertile cetenilor. Departajarea competenelor de control ntre Riksdag i Ombudsman se face exclusiv prin lege. Ombudsman-ul este numit de Riksdag pentru un mandat de patru ani, putnd fi revocat de Riksdag nainte de a-i expira mandatul precedentului. Dei este numit de Parlament, ombudsman-ul este independent de acesta, ca i de orice alt autoritate public. Prin Constituie, se interzice orice imixtiune n activitatea ombudsman-ului. Totodat, acestuia i este interzis s se 310

substituie altei autoriti publice. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale legale, ombudsman-ul are dreptul de a solicita procurorului s-i acorde sprijin, iar acesta are obligaia de a da curs solicitrii. Constituiile i legile de organizare i funcionare ale instituiei ombudsman-ului prevd obligaia autoritilor sau instituiilor publice de a sprijini activitatea acestora, inclusiv de a le pune la dispoziie documentele, datele ori informaiile cerute. Ombudsman-ul prezint anual Parlamentului un raport n care sunt consemnate concluziile rezultate din activitatea desfurat ntr-o anumit perioad. n raport pot fi incluse i recomandri fcute Parlamentului i Guvernului privind, dup caz, perfecionarea legislaiei i mbuntirea activitii executive referitoare la drepturile i libertile ceteneti. Organizarea instituiei n unele state n Suedia, aa cum rezult din legile de organizare ale instituiei ombudsman-ului, n diferite state, aceasta poate fi format dintr-un singur ombudsman, ajutat de adjunci i de un personal de specialitate, sau din mai muli ombudsmani. n situaia n care instituia este constituit din mai muli ombudsmani, prin legea de organizare i funcionare sau prin regulamentul intern se stabilete modalitatea de desemnare a conductorului instituiei, precum i domeniul activitii fiecruia. Cei patru ombudsmani suedezi sunt alei separat de Riksdag, unul dintre ei n calitate de ombudsman ef. Mandatul tuturor este de patru ani. i n celelalte state nordice, mandatul ombudsman-ului are patru ani. Mandatul ncepe de la data alegerii i poate fi rennoit. n cazul imposibilitii exercitrii mandatului datorit unor boli sau datorit altor cauze obiective, Riksdagul va alege o alt persoan n funcia de ombudsman pn la revenirea ombudsman-ului titular. Potrivit Legii de organizare a instituiei ombudsman-ului suedez, orice persoan se poate plnge chiar dac nu este cetean suedez. Guvernul poate numi i un numr de cinci ombudsmani executivi specializai pe anumite domenii. Ombudsman-ul suedez este competent s urmreasc n justiie un funcionar public potrivit procedurii penale. De asemenea, poate cere conductorului unei autoriti publice, eliberarea din funcie a funcionarului 311

care a svrit o infraciune vtmnd drepturile unei persoane sau care a nclcat grav drepturile acesteia. Pentru fapte mai puin grave, poate fi cerut doar sancionarea disciplinar a funcionarului vinovat. n Elveia. Rolul instituiei ombudsman-ului este de a contribui la ntrirea ncrederii ntre cetean i administraie, prin aprarea drepturilor i intereselor cetenilor. Se aleg cel puin 2 ombudsmani, fiecare avnd un anumit domeniu. Legea electoral exclude din sfera controlului ombudsman-ului Parlamentul, Consiliul Federal; procedurile n faa autoritilor jurisdicionale i organismelor de represiune (armat, serviciilor Departamentului militar federal). n Marea Britanie, Frana, Egipt, Venezuela, Pachistan, Ghana, ombudsman-ul este numit de Guvern. n Quebec ombudsman-ul este desemnat de Parlament pe baza propunerii fcute de Guvern. n Israel i Noua Zeeland, propunerile de candidai pentru funcia de ombudsman sunt fcute de Parlament Guvernului, care este competent s numeasc ombudsman-ul. n Italia. Instituia Ombudsman-ului este organizat la nivel central i local. n Austria instituia este format din trei Aprtori ai Poporului, fiecare reprezentnd cele trei partide politice principale. Mandatul Aprtorilor Poporului este de ase ani, putnd fi rennoit. Competena ombudsman-ilor austrieci se reduce la administraia federal i autoritile autonome. n Frana este numit un singur ombudsman de ctre Guvern. n Danemarca sunt alese 1 2 persoane de ctre Folketing (Parlament). Competena acestuia const n controlarea administraiei civile i a administraiei militare. Sunt cuprini n control: minitrii, funcionarii publici, orice persoan care lucreaz n serviciul Guvernului, administraia local aleas sau numit. n Spania este ales de Cortesurile Generale, ca mputernicit al acestuia, un singur ombudsman, ajutat de doi adjunci. Ombudsman-ul spaniol se bucur de inviolabilitate (nu poate fi arestat, amendat, urmrit, judecat pentru opiniile formulate sau pentru actele emise n exercitarea atribuiilor), cu excepia cazului de flagrant delict. Atribuiile ombudsman-ului spaniol n funcie de numrul ombudsman-ilor care compun instituia, competena acestora este general sau special (administraie, justiie, armat, taxe i impozite, protecia social .a.). Sunt verificate toate organele de stat la 312

nivel central i local. n privina unitilor militare, se verific doar activitatea cadrelor militare cu grad superior celui de sublocotenent. n general, se accept ideea c poate fi supus controlului activitatea oricror persoane care exercit o autoritate public, inclusiv uniti economice ale statului a cror activitate are repercursiuni asupra unor drepturi ceteneti (de exemplu, uniti economice care rspund de sigurana traficului). Ombudsman-ul spaniol dac constat o violare a drepturilor persoanei care i s-a adresat printr-o reclamaie, va informa autoritatea sau superiorul ierarhic al funcionarului vinovat formulnd i sugestii privind cauza respectiv. De asemenea, poate sesiza Procurorul General al statului dac nclcarea drepturilor constituie infraciune. Totodat, ombudsmanul poate din oficiu s exercite o aciune mpotriva tuturor autoritilor, funcionarilor, fr cerina unei reclamaii scrise prealabile. n Portugalia se numete un singur ombudsman. Ombudsman-ul portughez are dreptul: s adreseze recomandri organelor competente pentru nlturarea actelor administrative ilegale sau nedrepte i pentru mbuntirea activitii; s semnaleze deficiene de legislaie; s cear Consiliului Revoluiei declararea neconstituionalitii a oricrei norme n termenii art. 281 din Constituie; efectueaz cu sau fr aviz prealabil, vizite, inspecii n orice sector al administraiei centrale, regionale i locale. Ombudsman-ul portughez nu poate anula, revoca sau modifica actele autoritilor publice. Nu se supun controlului su, organele de suveranitate (Parlamentul), adunrile i conducerile regionale cu excepia activitii lor administrative. n Marea Britanie, plngerea se adreseaz unui membru al Parlamentului care va investiga cazul i va decide potrivit propriei aprecieri dac o va nainta Ombudsman-ului. Plngerile se fac n scris i cuprind: denumirea autoritii, dup caz, a funcionarului care a nclcat drepturile unei persoane; relatarea faptei comise, data comiterii acesteia. n plngere trebuie menionat adresa persoanei care sesizeaz ombudsman-ul. Dac concomitent cu sesizarea ombudsman-ului se nainteaz plngere instanelor judectoreti, ombudsman-ul nu d curs plngerii primite nainte de pronunarea sentinei. Pe parcursul cauzei, ombudsman-ul are dreptul de a verifica dac persoana n cauz nu este supus unor icanri de ctre instan (amnri de termene, refuzarea primirii probelor .a.). Sesizarea ombudsman-ului poate fi fcut de cetenii statului 313

respectiv, dar, n unele state, i de strini. Ct privete Constituia Romniei se poate aprecia c art. 18 alin. 1 asimileaz din punct de vedere al dreptului de a sesiza Avocatul Poporului pe strinii care locuiesc n Romnia cu cetenii romni. Ombudsman-ul este competent s porneasc anchete, investigaii din proprie iniiativ, dar motivul trebuie s fie bine ntemeiat. De asemenea, are dreptul s fac inspecii n tribunale, penitenciare, instituii de reeducare, centre de internare a minorilor delicveni, spitale, coli, autoriti administrative .a. Inspeciile pot fi fcute din nsrcinarea ombudsman-ului i de personalul aflat n subordinea acestuia. n cazul constatrii unor nereguli, ombudsman-ul se limiteaz la recomandarea unor msuri de mbuntire a activitii. Din cazuistica reclamaiilor sau plngerilor adresate ombudsman-ilor din diferite ri rezult c cetenii se adreseaz acestei instituii i pentru situaii aparent minore i fr legtur direct cu violarea unor drepturi ceteneti (de exemplu, reclamaii privind nregistrarea greit a impulsurilor telefonice, transferarea la un alt penitenciar sau unitate militar din motive strict personale, schimbarea semnelor rutiere, securitatea unor puncte de trecere peste calea ferat, starea defectuoas a unor drumuri publice, programul unor instituii publice .a.). De fiecare dat, n astfel de cazuri, ombudsman-ul a intervenit n favoarea petenilor doleanele acestora fiind satisfcute operativ. Ombudsman-ul poate cita ca martor orice persoan. n Danemarca, persoana mpotriva creia s-a formulat plngerea poate asista la declaraiile martorilor i s solicite prezena unui avocat. Ombudsman-ul este obligat s pstreze secretul asupra concluziilor rezultate din investigaiile sale. Ombudsman-ul danez poate solicita procurorului s aprecieze dac este cazul, s declaneze urmrirea penal mpotriva unui funcionar care se face vinovat de nclcarea drepturilor i libertilor ceteneti. Prin Legea nr. 35/19971 s-a organizat instituia Avocatul Poporului, avnd drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile cu autoritile publice. n activitatea sa Avocatul Poporului este independent fa de orice autoritate public. Activitatea Avocatului Poporului, a adjuncilor si i a salariailor care lucreaz sub autoritatea acestora are caracter public. Avocatul poporului este autoritate public unipersonal, numit de
1

Legea 35/1997, privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 48, din 02.03.1997, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004.

314

Parlament pe o durat de 5 ani. Mandatul Avocatului Poporului poate fi reinvestit o singur dat (art. 6 alin. 1). Poate fi numit Avocat al Poporului orice cetean romn care ndeplinete condiiile prevzute pentru a fi judector al Curii Constituionale. Atribuiile Avocatului poporului sunt prevzute n art. 13 din Legea nr. 35/1997. Avocatul poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate. Orice persoan fizic sau juridic poate formula cereri Avocatului Poporului. Cererea se face n scris, nominal i trebuie semnat. Plngerile anonime precum i acelea care reclam fapte mai vechi de una an nu se vor lua n considerare. Nu fac obiectul activitii instituiei Avocatul Poporului cererile privind actele emise de Camera Deputailor, de Senat, actele i faptele deputailor i senatorilor., ale Preedintelui Romniei i ale Guvernului, ale Curii Constituionale, ale preedintelui Consiliului legislativ i ale autoritilor judectoreti. Cererile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de tax de timbru. Avocatul Poporului are acces la documente secrete deinute de autoritile publice, n msura n care le consider necesare i la informaii de la orice alte instituii i autoriti publice. n executarea atribuiilor sale Avocatul Poporului emite recomandri care nu pot fi supuse controlului parlamentar sau judectoresc. Cnd constat c plngerea persoanei fcut Avocatului Poporului este ntemeiat, el va cere n scris autoritilor administraiei publice care a nclcat drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i s repare pagubele produse precum i s repun persoana lezat n situaia anterioar. Trebuie precizat c autoritatea creia i s-a cerut s revoce un act considerat nelegal, sau neoportun va putea face acest lucru numai n msura n care actul nu fusese executat. Avocatul Poporului dispune de servicii funcionale, stabilite prin Regulamentul de organizare i funcionare al Instituiei Avocatul Poporului, adoptat de Biroul permanent al Senatului1. Avocatul Poporului este asistat de doi adjunci numii de birourile permanente ale Camerei Deputailor i Senatului, la propunerea Avocatului
1

Regulamentul de organizare i funcionare a instituiei Avocatului Poporului, aprobat de Biroul permanent al Senatului, n edin din 29 octombrie 1997, publicat n Monitorului Oficial nr. 347 din 9.12.1997.

315

Poporului cu avizul comisiilor juridice ale celor dou camere. Exist, de asemenea consilieri ai Avocatului poporului pe diferite domenii. Structura funcional a Instituiei este alctuit din 8 departamente, conduse de cte un ef de departament. Departamentul este structurat pe alte componente funcionale sau nu i sunt coordonate de cei doi adjunci ai Avocatului poporului. Un rol important revine Secretariatului general al Instituiei care este condus de un Secretar general numit sau eliberat din funcie de Avocatul poporului. Secretarul General este funcionar de carier. n coordonarea sau n subordinea Secretarului general exist o serie de direcii i servicii specializate. 5. Consiliul legislativ Potrivit Constituiei (art. 79), Consiliul legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. Lui i revine misiunea inerii evidenei oficiale al legislaiei Romniei, a examinrii conformitii legislaiei cu prevederile i principiile Constituiei, sesiznd birourile permanente ale celor dou Camere ale Parlamentului i dup caz Guvernul cu privire la cazurile de neconstituionalitate constatate. De asemenea, face propuneri pentru punerea de acord a legislaiei anterioare Constituiei cu prevederile i principiile acesteia, coordoneaz elaborarea i editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative n limba romn i n alte limbi, avizeaz, n vederea publicrii, sub aspectul concordanei cu evidena oficial a legislaiei, culegerile elaborate de alte autoriti sau persoane fizice sau juridice. Pstreaz cte un exemplar din originalul legilor adoptate i ale decretelor de promulgare a acestora, ndeplinind astfel funcia de depozitar al legislaiei primare. Potrivit art. 3 al legii1, proiectele de legi i propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ. Avizul este consultativ i are ca obiect concordana cu Constituia a reglementrii propuse precum i natura legii (constituionale, organice, ordinare). Sunt supuse avizului consultativ al Consiliului legislativ, proiectele de lege, de ordonane, sub aspectul constituionalitii, iar hotrrile de Guvern cu caracter normativ cu privire la legalitatea msurilor preconizate. Avizul trebuie dat nuntrul termenului solicitat de Guvern care nu poate fi mai mic de 10 zile n cazul proiectelor cu procedur obinuit i de 2 zile n cazul celor cu procedur de
1

Legea 73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului legislativ, a fost publicat n M.O. partea I, 260 din 5 nov. 1993.

316

urgen. Consiliul legislativ colaboreaz cu autoritile administraiei publice, cu instituiile publice de specialitate, n funcie de natura lucrrilor. Autoritile publice sunt obligate s asigure n termenele i condiiile stabilite de Consiliul legislativ informaiile i documentaiile solicitate de acesta i s-i acorde sprijinul necesar ndeplinirii atribuiilor sale. Organizarea Consiliului legislativ este stabilit de lege fiind alctuit din Secia de drept public, Secia de drept privat i Secia de eviden oficial a legislaiei i documentare. Seciile sunt organizate din mai multe sectoare stabilite prin Regulamentul de organizare i funcionare. Consiliul legislativ este condus de Preedintele Consiliului, iar fiecare Secie de un preedinte de Secie. Preedintele Consiliului legislativ este ordonator de credite, reprezint Consiliul n relaiile exterioare, atribuiile sale fiind stabilite prin art. 8 din lege. 6. Serviciul Romn de Informaii Potrivit Legii nr. 14/1992 Serviciul Romn de Informaii este o autoritate public specializat n domeniul informaiilor privind sigurana naional a Romniei. Activitatea Serviciului Romn de Informaii este organizat, ndrumat i controlat de Consiliul Suprem de Aprare a rii, i ambele autoriti i desfoar activitatea sub controlul Parlamentului. n acest sens Parlamentul constituie o comisie comun de control, a activitii SRI. Serviciul Romn de Informaii este condus de Consiliul director, organ deliberativ compus din: director (Preedintele Consiliul director cu rang de ministru numit de Camera Deputailor i de Senat n edin comun, la propunerea Preedintelui Romniei) primul adjunct, adjunci ai directorului i efii unor uniti centrale i teritoriale din structura S.R.I. Conducerea operativ a Serviciului Romn de Informaii este exercitat de Biroul executiv format din director, primul adjunct i adjuncii directorului. Directorul este i preedintele Biroului executiv. Personalul Serviciului Romn de Informaii se compune din cadre militare active (permanente) i salariai civili cu atribuii operative sau administrative. Personalul i desfoar activitatea deschis (la vedere) sau acoperit n raport cu nevoile de realizare a siguranei naionale. Personalul nu poate face parte din partide sau organizaii cu caracter politic ori secret. n 317

componena SRI intr uniti i subuniti operative aflate n subordinea conducerii SRI. Structura, obiectivele i mobilizarea rezervitilor Serviciului Romn de Informaii, i aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Serviciului Romn de Informaii sunt de competena Consiliului Suprem de Aprare a rii. Hotrrea respectiv nu se public. Personalul SRI este narmat att cu arme de foc ct i cu arme albe. Atribuii principale ale SRI: organizeaz i execut activiti pentru culegerea, verificarea i valorificarea informaiilor necesare cunoaterii prevenirii i contracararea oricror aciuni ce constituie ameninri la adresa siguranei naionale; asigur aprarea secretului de stat i prevenirea scurgerii de date sau informaii ce nu pot fi divulgate; organizeaz i execut transportul corespondenei oficiale cu caracter militar pe teritoriul naional; avizeaz munca sau alegerea unor persoane n funcii ce implic accesul la informaii i activiti cu caracter secret, la solicitarea celor interesai cu excepia funcionarilor Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului de Interne, Ministerului Justiiei, judectorilor, procurorilor etc. Sarcinile Serviciului Romn de Informaii sunt multiple, diverse i complexe. Documentele interne de orice fel ale SRI sunt considerate ca secret de stat i pot fi fcute publice numai dup trecerea unei perioade de 40 de ani de la arhivare. Importana deosebit a misiunilor sale n societate, face din SRI cel mai eterogen organism motivat de faptul c personalul de conducere este numit att de Parlament ct i de Preedintele Romniei, dou autoriti publice distincte i alese, iar funcionarea sa i ncuviinarea unora dintre aciunile curente sau speciale sunt aprobate de Consiliul Suprem de Aprare a rii. O situaia aparte n activitatea SRI s-a nscut dup intrarea n vigoare a Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar i deconspirarea fostei securiti ca poliie politic, cnd s-a constituit i Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii, ca autoritate administrativ autonom, sub controlul Parlamentului dar cu ample conexiuni cu SRI care a fost i mai este nc depozitarul arhivei fostei securiti a statului privit i calificat ca avnd atribuii i de poliie politic pn la desfiinarea sa la Revoluia din Decembrie 1989. Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii (CNSAS) este condus de un colegiu format din 11 membri, numii de Parlament 318

la propunerea grupurilor parlamentare, n edin comun, pentru un mandat de 6 ani. Mandatul poare fi rennoit o singur dat. Informaiile CNSAS se transmit cu privire la propriul dosar al solicitantului, sau cu privire la dosarele celor care ocup unele demniti sau funcii publice cum ar fi: Preedintele Romniei, membri ai Guvernului, Avocatul Poporului i adjuncii si, parlamentari cu funcie de conducere la camera din care fac parte, prefect, primar, subprefect, viceprimari, ofieri i subofieri ai Ministerului de Interne, Serviciului Romn de Informaii, SIE, Serviciului de Protecie i Paz, Banca Naional, Garda Financiar, judectori, procurori, avocai, notari publici, Consiliul Legislativ, efii cultelor, rectorii, prorectorii, decanii din nvmntul superior, directorii de liceu etc. Consiliul are obligaia comunicrii n scris n cel mult 60 de zile a datelor solicitate. Solicitantul sau cel supus verificrii (dac a fost ntiinat de CNSAS) poate face contestaie la Colegiul Consiliului n termen de 15 zile de la data comunicrii. Colegiul Consiliului reexamineaz cazul i adopt o decizie care se comunic celor interesai n termen de 10 zile de la data adoptrii ei. Decizia Colegiului poate fi atacat cu recurs la secia civil a Curii de Apel de la domiciliul recurentului, n termen de 30 de zile de la data comunicrii. Hotrrea Curii de Apel, numit Decizie este definitiv i irevocabil. mpotriva acesteia nu exist ci ordinare de atac ci numai eventuale ci extraordinare, dac sun ntrunite condiiile prevzute de Codul de procedur civil, cum ar fi revizuirea, contestaia n anulare. SRI are obligaia legal de a pune la dispoziia Consiliului Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii acte i datele necesare realizrii de ctre acesta din urm a atribuiilor ncredinare. 6. Consiliul Naional al Audiovizualului Potrivit art. 30 din Constituie, libertatea de exprimare a gndurilor, opiniilor, a credinelor prin sunete sau alte mijloace de comunicare n public reprezint un drept fundamental ceea ce face s fie interzis cenzura, i imposibilitatea legal ca vreo publicaie s fie suprimat. Coroborat cu art. 31 intitulat dreptul la informaie, fiecare persoan are acces la orice informaie de interes public, drept care nu poate fi

319

ngrdit1 Pentru punerea n aplicare a acestor drepturi i liberti fundamentale i asigurarea unei corecte informri a populaiei a fost creat o autoritate autonom intitulat Consiliul Naional al Audiovizualului. Autoritatea amintit a fost creat prin Legea 48/1992 care stabilete principiile dup care trebuie s se desfoare ntreaga activitate de informare, coninutul informaiei transmis prin mijloace de comunicare audiovizual, dreptul persoanelor care se consider vtmate ntr-un drept al lor sau ntr-un interes legitim, moral sau material printr-o comunicaie audiovizual, de a cere rectificarea necesar, iar n cazul c i se refuz cererea de rectificare, persoana are dreptul la replic. Rspunderea pentru difuzarea rectificrii sau a dreptului la replic revine titularului licenei de emisie a staiei prin care s-a produs vtmarea. Consiliul Naional al Audiovizualului se constituie prin hotrre a Parlamentului fiind format din 11 membri din care doi sunt numii de Preedintele Romniei, cte trei de Camera Deputailor i respectiv de Senat, i ali trei membri sunt numii de Guvern. Consiliul Naional al Audiovizualului este o autoritate administrativ autonom, membrii ce compun autoritatea avnd obligaia de a fi garani ai interesului public n domeniul audiovizualului, fr a se subordona unei alte autoriti publice sau celei care i-a numit. O alt garanie a caracterului autonom al CNA st n faptul c din patru n patru ani, jumtate din membrii si se schimb, iar primul Consiliul constituit a cuprins un numr de 5 membri al cror mandat iniial a fost de numai 2 ani pentru a putea n acest mod realiza schimbarea a jumtate din ei la 4 ani. Fiind o autoritate colegial constituit din persoane numite de patru autoriti publice respectiv Senat, Camera Deputailor, Preedintele Romniei i Guvern, nseamn c potrivit principiului simetriei n drept, aceti membri pot fi revocai de ctre autoritatea care i-a numit, urmnd ca de ndat acea autoritate s numeasc o alt persoan in locul celei revocate pentru ca astfel Consiliul Naional al Audiovizualului s fie o autoritate operaional nentrerupt. n fruntea Consiliului se alege un preedinte dintre membrii si, pentru un singur mandat de patru ani. Alegerea se face prin vot secret, fiind necesar majoritatea absolut a voturilor membrilor consiliului, putndu-se desfura mai multe tururi de scrutin. Preedintele Consiliului nu are atribuii proprii, stabilite prin lege, dar, prin Regulamentul de funcionare pot fi stabilite astfel de atribuii. Preedintele reprezent ntotdeauna Consiliul n relaiile cu persoanele fizice sau
1

Vezi i Legea privind liberul acces la informaiile de interes public, nr. 544/2001 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 663/23.10.2001

320

juridice romne sau strine i cu instituiile i autoritile publice. n absena preedintelui pe o perioad mai mare de 4 zile, sau n caz de for major atribuiile sale sunt exercitate de cel mai n vrst membru. n caz de vacan a funciei de preedinte se va alege un preedinte interimar pn la mplinirea mandatului de 4 ani, al predecesorului Preedinte persoana devenit preedinte interimar putnd fi aleas preedinte al Consiliului, dar numai pn la expirarea mandatului su de membru al CNA. Consiliul Naional al Audiovizualului funcioneaz pe principiul deliberrii putnd lua decizii cu votul a cel puin 6 membri i numai n prezena a cel puin 9 membri. Se observ o modificare a regulilor cvorumului (prezena a cel puin 9 membri) pentru a se asigura o ct mai pronunat neutralitate a deciziilor, innd seama de importana deosebit a activitii Consiliului i de tendina manifestat n general de a pune mijloacele audiovizualului n slujba unor autoriti sau persoane publice. Consiliul Naional al Audiovizualului are atribuii cu privire la comunicarea audiovizual pe cale radioelectric elibernd n acest sens: licene de emisie, acte de autorizare a recepiei programelor audiovizuale transmise prin satelit, autorizarea comunicaiei audiovizuale distribuite prin cablu. Trebuie precizat c licenele de emisie se elibereaz pe baz de concurs, unde poate participa orice persoan juridic care a obinut avizul tehnic prealabil al Autoritii Naionale din domeniul Comunicaiilor (care poate fi minister sau alt organ). De asemenea, Consiliul Naional al Audiovizualului are atribuii de control asupra respectrii legii de ctre persoanele juridice din domeniul radiodifuziunii i din cel al televiziunii, atribuii de a-i realiza organizarea intern proprie prin adoptarea propriului regulament de organizare i funcionare, de a-i constitui o structur tehnic adaptat propriilor competene, etc. n exercitarea competenelor atribuite CNA adopt decizii care se public n Monitorul Oficial. 7. Consiliul Economic i Social Este o autoritate autonom de interes public, cu personalitate juridic constituit n scopul realizrii dialogului social ntre Guvern, sindicate i patronat. Consiliul are rol consultativ n stabilirea politicii economice i sociale i n medierea strilor conflictuale intervenite ntre partenerii sociali amintii. 321

n acest sens, Consiliul Economic i Social (CES) procedeaz la analiza situaiei economice i sociale a rii i poate face propuneri cu privire la restructurarea i dezvoltarea economiei naionale, procesul de privatizare, relaiile de munc i politica salarial, protecia social, ocrotirea sntii, nvmnt i cercetare. Realizarea acestor atribuii nobile se materializeaz prin dreptul de a formula avize la proiectele de legi, ordonane sau hotrri de guvern prin care se tinde la reglementarea domeniilor ce fac obiectul competenelor artate mai nainte. Consiliul este n drept s sesizeze Guvernului apariia unor nevoi de reglementare n domeniile economic i social tiind c de cele mai multe ori reglementarea juridic se realizeaz pe realitatea nscut din viaa social, iar n cazul declanrii unor conflicte sociale, analizeaz cauzele acestora i face propuneri de soluionare operativ a lor. Fiind un organism tripartit este competent s medieze, la solicitarea partenerilor sociali, strile conflictuale intervenite ntre acetia la nivel de ramur sau la nivel naional. Dac strile conflictuale se prelungesc peste 30 de zile de la data sesizrii Consiliului, atribuiile de mediere ale acestuia nceteaz. ntr-o asemenea situaie, Consiliul Economic i Social va proceda la comunicarea prilor a cror mediere a ncercat-o, a faptului a ncetat atribuia sa de mediator social i concluziile sale privind revendicrile ce au declanat conflictul n cauz. Componena Consiliului Economic i Social Consiliul este compus din 27 de membri, numii pentru un mandat de 4 ani astfel: - 9 membri numii de Guvern; - 9 membri numii de comun acord, de confederaiile sindicale reprezentative la nivel naional; - 9 membri numii de comun acord de confederaiile patronale reprezentative la nivel naional. Mandatul celor 27 membri poate fi rennoit de ctre mandantul iniial. innd seama de complexitatea atribuiilor stabilite Consiliului Economic i Social, acesta se organizeaz pe comisii de specialitate cu caracter permanent sau temporar existnd urmtoarele comisii: - comisia pentru restructurarea i dezvoltarea economiei naionale; - comisia pentru privatizarea agenilor economici; - comisia pentru politica salarial; 322

- comisia pentru protecia social i ocrotirea sntii; - comisia pentru relaiile de munc i mediere; - comisia pentru nvmnt i cercetare. Membrii comisiilor se aleg dintre cei 27 membri ai Consiliului putnd fi atrai cu calitate de consultani i specialiti din afara instituiei. Conducerea Consiliului Economic i Social Potrivit Legii1, conducerea Consiliului este asigurat de plenul Consiliului Economic i Social, biroul executiv, preedintele, vicepreedinii i secretarul general. Preedintele Consiliului este numit de Parlament pentru un mandat de 4 ani, la propunerea plenului Consiliului. Biroul executiv este format din Preedintele Consiliului, 2 vicepreedini alei de Consiliu i 4 membri, de asemenea alei de Consiliu. Exist un Secretariat General, ca structur tehnic funcional condus de un Secretar general ce nu face parte dintre membrii Consiliului Economic i Social, fiind funcionar de carier. n executare atribuiilor legale Consiliul Economic i Social adopt hotrri i avize cu rol consultativ. Preedintele Consiliului Economi i Social emite decizii care se public n Monitorul Oficial, partea I. 8. Banca Naional a Romniei Atribuii Este autoritate public autonom, nfiinat prin lege organic, fiind Banca Central a Romniei. Scopul principal al Bncii Naionale l reprezint asigurarea stabilitii monedei naionale. n acest sens elaboreaz, aplic i rspunde de politica monetar, valutar, credit, plti i de autorizarea funcionrii i supravegherea prudenial bancar, n cadrul politicii generale a statului referitoare la sistemul bancar i financiar caracteristic economiei de pia. Elaboreaz i aplic politica privind cursul de schimb, stabilete regimul valutar pe teritoriul naional. Poate negocia i ncheia acorduri, convenii sau alte nelegeri privind mprumutul pe termen scurt i alte operaiuni financiar bancare cu instituii financiare internaionale, bnci centrale, societi bancare i nebancare. Banca Naional a Romniei este singura
1

Legea nr. 109 din 2 august 1997 privind organizarea i funcionarea Consiliului Economic i Social publicat n Monitorul Oficial ........., nr. ...... din ...........iulie 1997, modificat prin Legea nr. 492/2001 publicat n Monitorul Oficial nr. .... din ..........................

323

instituie public autorizat s emit nsemne monetare sub form de bancnote i monede metalice ca mijloace de plat pe teritoriul naional. Este i singura instituie legal investit s stabileasc valoarea nominal, dimensiunile, greutatea, desenul i alte caracteristici tehnice ale bancnotelor i monedelor metalice. Elaboreaz programe de emisiune a bancnotelor i a monedelor metalice, asigur tiprirea bancnotelor, baterea monedelor metalice i ia msuri de pstrare n siguran a celor care nu sunt puse n circulaie i pentru custodia i distrugerea, cnd se impune, a matrielor, cunelurilor i a emisiunilor retrase din circulaie. Banca Naional a Romniei are puterea cea mai mare n stat n tot ceea ce ine de regulile de funcionare a sistemului bancare: emite Norme, ordine, circulare pentru asigurarea funcionrii optime a sistemului bancar, stabilete i menine rezervele internaionale formate din aur n regim de tezaur n ar sau n strintate active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, obligaiuni i alte valori mobiliare emise sau garantate de persoane juridice nerezidente recunoscute pe plan internaional. Conducerea Bncii Naionale a Romniei Potrivit legii, conducerea Bncii Naionale este asigurat de un Consiliu de Administraie compus din 9 membri numii de Parlament la propunerea comisiilor de specialitate ale celor dou camere. Conducerea executiv a Bncii Naionale a Romniei se exercit de ctre guvernator, prim-viceguvernator i doi viceguvernator. Guvernatorul este preedintele consiliului de administraie, prim-viceguvernatorul este vicepreedintele consiliului de administraie. Nominalizarea guvernatorului, a prim-viceguvernatorului, a viceguvernatorilor se face de ctre Parlament. Mandatul membrilor consiliului de administraie este de 6 ani cu posibilitatea rennoirii mandatului. Revocarea din funcie a oricrui membru al consiliului de administraie se poate face de Parlament la propunerea comisiilor permanente de specialitate ale celor dou camere ale Parlamentului, pentru motive temeinice. Guvernatorul numete n funcie personalul din aparatul central al Bncii Naionale a Romniei i pe directorii sucursalelor i ai ageniilor. Banca Naional a Romniei emite reglementri sub form de regulamente, ordine, norme, circulare, toate avnd caracter obligatoriu pentru societile bancare, persoanele fizice i persoanele juridice.

324

CAPITOLUL XV - Administraia public local Seciunea 1. Conceptul de administraie public local i principiile de organizare i funcionare 1. Conceptul de administraie public local se nscrie n conceptul general de administraie public i se deosebete de administraia privat prin faptul c unul din subiecte este o autoritate public executiv (administrativ). Administraia fie c este cea general, special, local, excepional (avem aici n vedere situaiile de criz profund cnd se instituie msuri cu caracter excepional) trebuie analizat din dou puncte de vedere pe de o parte ca activitate de executare a legii i ca organizaie, structur, organ ce ndeplinete activitatea de executare sau de organizare a executrii legii. O alt caracteristic a administraiei publice n general privete faptul c activitatea se realizeaz n interesul general, ca o necesitate recunoscut a acestui interes general i de regul nefiind remunerat direct de ctre beneficiari. De asemenea, Statul i alte autoriti publice au obligaia de a stabili nevoile colectivitilor naional sau locale, de a crea cadrul oganizatoric pentru realizarea acestor nevoi, de a nfiina servicii publice suficiente pentru ca beneficiarii acestor servicii s se bucure de egalitate de tratament indiferent c domiciliaz n capitala rii sau ntr-un sat izolat. Dac administraia general este o problem exclusiv a Statului, administraia local rmne i o problem a colectivitilor locale care, cu ajutorul legii, al Statului i al altor autoriti publice trebuie s realizeze activiti n interesul colectivitii locale. Putem defini administraia public local ca o activitate complex, general sau specializat ce se realizeaz la nivelul circumscripiilor administrativ-teritoriale de ctre autoriti publice locale alese sau numite i a cror competen se ndeplinete n regim de putere public numai n cadrul circumscripiei administrative date1. Administraia public local este parte intrinsec a administraiei publice generale, a Statului, fiind realizat dup principii stabilite prin lege sau prin practica autoritilor fiecrei colectiviti locale.

Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea special, ASE, Bucureti, 2001.

325

2. Principiile administraiei publice locale Potrivit art. 120 din Constituie, administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice, n continuare legea fundamental enumernd care sunt autoritile publice comunale i oreneti etc. n aplicarea normelor constituionale privitoare la administraia public local, prin legea 69/1991, legea administraiei publice locale, s-au stabilit n detaliu principiile de organizare i de funcionare ale administraiei locale. Art. 1 din lege stabilea c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile: autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit, al legalitii activitii, al unitii statului naional unitar etc. Dar, ce sunt principiile n drept ? Fr a pretinde un enun tiinific putem arta c principiile reprezint idei cluzitoare, cu for juridic obligatorie i prioritar, exprimate printr-o norm sau un ansamblu de norme juridice. Aceste idei cluzitoare se transform n adevrate axiome n anumite mprejurri, ele nu pot fi nesocotite prin adoptarea unor norme juridice cu putere inferioar normei ce reglementeaz principiul respectiv i nici prin aciuni sau inaciuni concrete, de aplicare. Nerespectarea unui principiu nseamn nclcarea legii, deci aciune ilicit. n ceea ce privete administraia local, vom observa c ea funcioneaz dup principii reglementate de Constituie, de lege sau de alte acte normative, ori politice, sau n conformitate cu anumite tradiii. Prin noua lege a administraiei publice locale, nr. 215/2001 care abrog Legea nr. 69/1991 se menin principiile consfinite prin legea din 1991, i se adaug n schimb principii noi ntre autoritile judeene i cele de la nivelul oraelor i comunelor, cum ar fi: principiul cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor de interes judeean (art. 6 alin. 1) i principiul subsidiaritii, instituit prin art. 7 alin. 1 care stabilete c executarea competenelor i atribuiilor stabilite prin lege revine autoritilor administraiei publice locale care se gsesc cel mai aproape de cetean. Rezult din textul citat c administraia public trebuie mult umanizat, adus aproape de cei administrai pentru ca acetia s poat s se implice n actul de administrare, s uureze ntr-o anumit msur activitatea administraiei i n acelai timp s creasc responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale, care se simt 326

astfel i sub un anumit control, supraveghere, din partea celor administrai. Principiile administraiei publice conduc la o debirocratizare a sistemului administraiei publice, dac acestea se respect, fiindc se atenueaz controlul ierarhic care de regul implic un numr mare de persoane afectai acestui control. a) Principiul autonomiei locale Acest principiu l gsim expres formulat de legea fundamental i reluat de legea administraiei locale, fiind un principiu de baz al administraiei publice locale. Autonomia local nu trebuie confundat cu independena autoritilor administraiei sau cu aa numita autoguvernare, idee susinut de anumite grupuri etnice, care ar presupune o dualitate n abordarea forei publice cu care sunt nzestrate autoritile locale. Autonomia local nu trebuie neleas ca un drept al autoritilor de a decide exclusiv i n orice problem, rupndu-se de colectivitatea naional, de Stat, de Guvern. Acest aspect trebuie analizat n strns legtur cu statutul fiecrei colectiviti umane locale raportat la locul i rolul acesteia n cadrul colectivitii naionale. Colectivitatea local face parte din colectivitatea naional, este parte a ntregului i nu se poate rupe de acesta. Art. 101 din Constituie recunoate competena general a Guvernului n ceea ce privete administrarea general a rii ceea ce, coroborat cu art. 119 i alte texte din Legea fundamental trebuie nelese n sensul c autonomia local se determin n limitele drepturilor, a puterilor pe care Statul le definete i anume: posibilitatea colectivitilor de a-i alege autoritile locale, de a participa la anumite decizii n interesul colectivitii, dar cu respectarea legalitii, principiu fundamental, omniprezent n orice aciune public sau privat. Carta European a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificat de Romnia prin Legea 199/1997 definete conceptul de autonomie local ca dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i a de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Acest drept se exercit de consilii sau adunri compuse din membrii alei prin vot liber, secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive i deliberative care rspund n faa lor (art. 3). ntinderea autonomiei locale prevede aceeai Cart, este prevzut de Constituie sau de lege. Autonomia local nu trebuie privit ca un concept pur teoretic, ci el este unul practic n primul rnd datorit faptului c prin lege se creeaz cadrul normativ n limitele cruia s se concretizeze aciunile 327

autoritilor locale n spiritul principiului enunat. Autoritile locale gestioneaz un patrimoniu al colectivitii locale constituit ca persoan juridic, ia decizii de administrare a acestui patrimoniu, realizeaz servicii n interesul colectivitii, nfiineaz i finaneaz diferite servicii publice locale, consult cetenii naintea lurii unor decizii de importan deosebit, respectnd ntotdeauna competenele atribuite de stat prin lege. b) Principiul deconcentrrii serviciilor publice i acest principiu l regsim expres reglementat de Constituie. Serviciul public este modalitatea concret de realizare a administraiei, sau cum s-a afirmat administraia reprezint totalitatea serviciilor publice1. Descentralizarea serviciilor publice nu are n vedere un transfer total de putere i aciune de la nivel central la cel local, deoarece statul nsui ar fi golit de putere i activitate. Serviciile publice pot exista fie sub forma unor autoriti publice administrative ministere, departamente, direcii, Oficii, Consilii, etc., fie ca instituii publice universiti, coli, spitale, laboratoare, institute, Radioteleviziune, Companii Naionale, regii autonome etc. Serviciile publice organizate la nivel central cum sunt ministerele, departamentele, direciile etc. exist i vor exista permanent, ele avnd rol de comand n anumite limite i domenii, ele exprim interesul general. Dar aciunea lor nu poate fi ntocmai ndeplinit ct timp i au sediul central n Bucureti, iar atribuiile lor concrete trebuie realizate pe ntreg teritoriul naional, ceea ce implic organizarea unor servicii descentralizate ale acestor servicii centrale autoriti, la nivelul judeelor sau al localitilor. Aa au aprut serviciile publice descentralizate ale ministerelor sau altor autoriti centrale care desfoar activitate specific autoritii centrale al crei mandat l execut. De aceea astfel de servicii rmn dependente de autoritatea central, legea denumindu-le descentralizate, pentru c se nfiineaz i funcioneaz n teritoriu i nu la centru, unde se gsete ministerul sau organul central care l-a nfiinat. Prin natura i ntinderea atribuiilor stabilite apar ca fiind mai mult desconcentrate i nu numai descentralizate. Dar analiznd dispoziiile art. 43 din Legea nr. 90/2001 unde se arat c ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice descentralizate, care funcioneaz n unitile administrativ teritoriale (judeene n.a.), cu o larg putere de decizie, dar afl sub controlul ierarhic superior al ministerului sau
1

Ion Corbeanu, Drept administrativ partea general, ASE Bucureti, 2000, Centrul de nvmnt Economic Deschis la Distan, pag. 75 i urm.

328

organului central, putem trage concluzia c descentralizarea acestor servicii este mai mult teritorial. c) Principiul eligilibilitii autoritilor administraiei publice locale Acest principiu este formulat lapidar n Constituie unde se arat c autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii (art. 120 alin. 1) i consiliul judeean ales n condiiile legii (art. 121 alin. 2 din Constituie). Rezult c revine sarcina Parlamentului ca, prin lege, s stabileasc componenta principiului eligibilitii autoritilor administraiei publice locale1. Alegerea autoritilor publice autonome locale reprezint garania asumrii rspunderii colectivitilor locale pentru realizarea propriilor interese, pentru meninerea controlului direct asupra autoritilor pe care i le-au ales i nu n ultimul rnd o real posibilitate de participare la gestiunea treburilor publice locale i la stabilitatea autoritilor alese, acestea neputnd fi demise sau dizolvate dect n mod excepional. Prin natura competenelor atribuite de ctre legiuitor acestor autoriti publice locale se face o separare a intereselor locale de cele generale, naionale i n acelai timp interesele locale se circumscriu celor generale. Aa cum vom avea ocazia s artm, nu o dat autoritile locale alese reprezint, pe baza legii i interesul general, Statul Romn nsui, cum este cazul Primarului, care pe lng calitatea de ales local, n situaii expres prevzute de lege acioneaz i ca reprezentant al Statului. d) Principiul legalitii Potrivit art. 1 alin. 5 din legea fundamental, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, ceea ce a determinat legiuitorul constituional ca n art. 120 intitulat principii de baz cuprins n Capitolul V Administraia Public, i seciunea a 2-a Administraia public local s nu mai reitereze acest principiu, considerndu-l ca universal valabil. ns, n legea administraiei publice locale, nr. 215/2001 chiar n art. 2 se stipuleaz printre alte principii i cel al legalitii. Principiul legalitii presupune stabilirea prin lege a atribuiilor i a modului de organizare i funcionare a administraiei publice locale, relaiile cu celelalte autoriti i instituii publice, obligaii, rspunderi, etc. Aceasta presupune ca nsi reglementarea s fie
1

A se vedea Legea 215/2001 publicat n M.O. al Romniei nr. 204 din 23 aprilie 2001.

329

fcut n conformitate cu principiile generale din Constituie, cu limitarea abuzurilor n cea ce privete tendina nfiinrii unor structuri birocratice nejustificate, ci numai n condiiile legii. De asemenea, autoritile autonome ale administraiei publice locale, trebuie s respecte nu numai drepturile i libertile expres prevzute de lege ci, i interesele legitime ale colectivitii i ale fiecrui membru al acesteia. Implic totodat i responsabilitatea membrilor ce compun sau constituie autoritile publice locale etc. n realizarea acestui principiu se poate vorbi chiar de o tutel administrativ instituit prin persoana prefectului. e) Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit Reprezint un principiu consacrat de art. 1 din Legea administraiei, are la baz norme constituionale i este n conformitate cu dispoziiile Cartei Europene a autonomiei locale, adoptat la 15 octombrie 1985 la Strasbourg i ratificat de Romnia prin Legea 199/1997. Modalitile de consultare se realizeaz prin intermediul referendumului local1. Problemele locale de interes deosebit avute n vedere de textul amintit rmn la aprecierea autoritilor locale i au n vedere, situaii care nu sunt curent ntlnite n activitatea autoritilor locale, care implic participarea cetenilor prin taxe speciale, impozite speciale, faciliti generalizate pentru anumite categorii de ceteni etc. i care prin supunerea aprobrii deciziei pe calea referendumului se creeaz premisele unei aciuni susinute din partea cetenilor, realizarea obiectivului de interes public propus.

Seciunea 2. Administraia public local autonom 1. Cadrul legal i modalitile juridice de realizare a autonomiei locale. Din coninutul Legii nr. 215/2001 rezult cadrul juridic al autonomiei locale n care se cuprinde organizarea i funcionarea administraiei publice locale. Textul art. 21 alin. 1 al legii citate stabilete care sunt autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae. Acestea sunt consiliile locale ca autoriti deliberative i primarii, ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile legii. Aceste dispoziii au
1

A se vedea Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului (art. 13 14) publicat n M.Of, partea I nr. 84 din 24.02.2000.

330

valoarea unor prescripii cadru care statornicesc numai care sunt acele autoriti administrative publice prin care se realizeaz autonomia local. De asemenea, art. 18 (4) al legii administraiei cuprinde o excepie n sensul c, n municipii se pot constitui autoriti administrative consilii locale i primari i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale acestora, dar aceste subdiviziuni nu au personalitate juridic, acesta fiind atributul exclusiv al municipiului n care se organizeaz (este cazul sectoarelor municipiului Bucureti). Consiliile locale i primarii, definite autoriti autonome create prin voina direct exprimat a cetenilor cu drept de vot din cadrul colectivitilor locale ce constituie comuna sau oraul respectiv, au capacitatea juridic necesar rezolvrii treburilor publice din comune i orae, n condiiile prevzute de lege. De asemenea, aa cum am mai artat prin art. 7 al legii administraiei locale, n fiecare jude se alege un consiliu judeean ca autoritate a administraiei publice care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean alege din rndul membrilor si pe preedinte, pe vicepreedini i delegaia permanent. 2. Categorii de persoane juridice uniti administrativteritoriale criterii de formare Unitile administrative-teritoriale, constituite ca persoane juridice nu sunt dimensionate uniform, la baza acestei constituiri existnd anumite criterii i principii de organizare administrativ-teritorial printre care putem aminti: a. Relieful i reeaua hidrografic reprezint un criteriu avut n vedere la constituirea unitilor administrative. Se observ c marea majoritate a localitilor din ara noastr sunt strbtute de o ap curgtoare. b. Configuraia zonelor de influen a principalelor localiti, n special cele urbane. La delimitarea unitilor administrative trebuie avute n vedere situaia localitilor rurale din imediata apropiere, unde se creeaz o reea de localiti ce intr n relaii economice, comerciale, de servicii cu oraul respectiv. Aceast reea de localiti limitrofe constituie i o posibilitate de extindere, de dezvoltare a oraului. De regul, n zona limitrof se extind serviciile publice ale oraului, cum ar fi transportul n comun, zonele de agrement, etc. c. Accesul locuitorilor la reedina de jude Din acest punct de vedere, innd seama de faptul c n reedina de jude se afl autoritile principale ale judeului, serviciile publice 331

descentralizate ale autoritilor centrale, autoritile judectoreti, trebuie cunoscut i avut n vedere reeaua de ci de comunicaie rutier, cale ferat, fluvial ca reedina de jude s fie ct mai echilibrat aezat n raport cu localitile judeului, distane rezonabile, de cel mult 50 60 km, s existe o tradiie ntre localitile din jude spre exemplu, tradiii folclorice specifice Teleormanului, Banatului, Oltului, Argeului etc. La rndul lor att judeele ct i localitile, dac se ine seama de factori de natura celor de mai sus, nu pot fi formate dintr-un numr aproximativ egal de locuitori, populaia reprezentnd un factor de referin. Astfel legea stabilete urmtoarele categorii de comune, orae i judee, n funcie de numrul de locuitori, acesta reprezentnd i criteriul de baz n privina numrului de consilieri locali sau judeeni care vor fi alei n consilii. Numrul membrilor fiecrui consiliu local sau judeean se stabilete prin ordin al prefectului n funcie de populaia comunei, oraului sau judeului la data de 01 ianuarie a anului n curs sau dup caz la data de 01 iulie a anului care precede alegerile. Numrul locuitorilor comunei sau oraului Numrul consilierilor pn la 1.500 ...................................9 ntre 1.501 i 3.000 .................................11 ntre 3.001 i 5.000 .................................13 ntre 5.001 i 10.000 .................................15 ntre 10.001 i 20.000 .................................17 ntre 20.001 i 50.000 .................................19 ntre 50.001 i 100.000 .................................21 ntre 100.001 i 200.000 .................................23 ntre 200.001 i 400.000 .................................27 peste 400.000 .................................31 Consiliul General al municipiului Bucureti este compus din 55 de consilieri, stabilii prin lege. Numrul locuitorilor judeului Numrul consilierilor pn la 350.000 .................................31 ntre 350.001 i 500.000 .................................33 ntre 500.001 i 650.000 .................................35 peste 650.000 .................................37 n funcie de numrul de locuitori fiecare localitate sau judee se nscrie ntr-o anumit categorie cum ar fi: la judee categoria I-a cele cu peste

332

650.000 de locuitori, deci categoria I-a se aplic celor cu populaia cea mai numeroas, mergnd n descretere. Sectoarele municipiului Bucureti se asimileaz cu municipiile avnd peste 400.000 de locuitori. n unele localiti se pot institui zone libere acestea fac parte din teritoriul Romniei, sunt suprafee precis delimitate i mprejmuite, n care orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, poate desfura o serie de activiti economice pentru care sunt scutite de plata TVA, a accizelor, beneficiind de o serie de faciliti. n aceste zone libere este permis desfurarea unor activiti stricte precum depozitarea, manipularea, sortarea, ambalarea, prelucrarea, asamblarea, vnzarea-cumprarea etc. de mrfuri a se vedea pentru amnunte Legea 84/1992 privind regimul zonelor libere n Romnia.

Seciunea 3. Instituiile electorale pentru constituirea autoritilor publice locale 1. Preliminarii Autoritile publice autonome locale se constituie n urma alegerii acestora de ctre corpul electoral al judeului, oraului sau comunei, sau n capitala Romniei i de corpul electoral al municipiului i al fiecrui sector n parte. Instituiile electorale funcioneaz distinct pentru fiecare unitate administrativ-teritorial, care se constituie n circumscripie electoral. Circumscripiile electorale dintr-un jude se stabilesc, prin Ordin al prefectului n termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor. Data alegerilor se stabilete de Guvern, prin hotrre cu cel puin 45 de zile naintea alegerilor. Operaiunile electorale n circumscripii se realizeaz de ctre comisiile electorale de circumscripie i birourile electorale ale seciilor de votare. Din comisiile electorale de circumscripie sau din birourile electorale ale seciilor de votare, nu pot face parte: candidaii, soii, rudele i afinii acestora pn la gradul II precum i persoanele care nu au exerciiul drepturilor electorale. 333

2. Comisiile electorale de circumscripie electoral Comisiile electorale de circumscripie sunt compuse dintr-un numr de membri difereniate astfel: - la comune - 7 membri; - la orae i municipii 9 membri; - la municipiul Bucureti 15 membri. n componena comisiilor sunt magistrai (judectori, procurori) i persoane care reprezint partidele politice i formaiunile politice ce particip la alegeri n localitatea respectiv. Ponderea magistrailor este de 2 la comune, orae i municipii i 4 la municipiul Bucureti, numr care nu poate fi, n mod practic realizat la nivelul comunelor, datorit numrului redus al magistrailor raportat la numrul comunelor. Desemnarea magistrailor care vor face parte din comisia electoral se face de preedintele Tribunalului prin tragere la sori, n termen de 5 zile de la data stabilirii datei alegerilor (data publicrii n Monitorul Oficial a Hotrrii Guvernului prin care s-a stabilit data alegerilor). mpotriva modului de constituire a Comisiilor electorale privind desemnarea magistrailor i completarea comisiei cu reprezentanii partidelor se poate face contestaie, la tribunal, n termen de 3 zile de la desemnarea sau completarea membrilor comisie electorale. Hotrrea tribunalului este definitiv. Rolul comisiilor electorale de circumscripie este stabilit prin lege i const n principal n urmtoarele atribuii: - urmresc aplicarea dispoziiilor legale privind alegerile, n raza lor teritorial de competen; - vegheaz la ntocmirea i afiarea n termen a listelor electorale i la organizarea la timp a seciilor de votare; - nregistreaz listele de candidai i candidaturile independente pentru consiliile locale i pentru primari i constat rmnerea definitiv a acestora; - fac publicaiile i afiele necesare cu privire la listele de candidai i candidaturile pentru primari; - transmit prefecilor, n termen de 3 zile de la expirarea termenului de depunere a listelor de candidai i a candidaturilor, semnele electorale, ale partidelor i formaiunilor politice pentru imprimarea acestora pe buletinele de vot; - rezolv sesizrile referitoare la propria activitate; 334

- organizeaz, dac este cazul, al doilea tur de scrutin; - comunic rezultatul alegerilor, prin prefeci, la Biroul Electoral Central; - primesc de la birourile electorale ale seciilor de votare i predau judectoiilor din raza teritorial unde se gsete localitatea respectiv, buletinele de vot ntrebuinate i necontestate, cele anulate, tampilele i celelalte materiale utilizate n procesul electoral. 3. Birourile electorale ale seciilor de votare La nivelul seciilor de votare se constituie birouri electorale, constituite dintr-un preedinte, un nlocuitor i 7 9 membri. Preedintele i nlocuitorul sunt de regul de profesie juriti, neangajai politic, desemnai de Preedintele tribunalului de pe o list ntocmit de primarul localitii. n lipsa juritilor se desemneaz dintre persoane cu pregtire apropiat. Birourile electorale ale seciilor de votare se completeaz cu reprezentani ai partidelor politice i au urmtoarele atribuii principale: - primesc listele electorale ntocmite de primari i buletinele de vot de la comisiile electorale de circumscripie, tampila de control i tampila cu meniunea VOTAT; - conduc operaiile de votare, au poliia votrii n cadrul seciilor de votare, numr voturile i le consemneaz n procesele verbale pe categorii de funcii i formaiuni politice sau independeni i le pred comisiilor electorale de circumscripie ndeplinesc orice alte atribuii prevzute de lege sau primite de la Comisia electoral de circumscripie sau Comisia Electoral Central n limitele legii. Comisiile electorale, din toate categoriile funcioneaz legal n prezena a cel puin jumtate plus unu din membrii care o compun. 4. Comisia Electoral Central Este format din 7 judectori ai Curii Supreme de Justiie, desemnai prin tragere la sori de ctre preedintele acesteia, n termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor. Atribuiile Comisiei Electorale Centrale sunt de supraveghere a modului n care se desfoar procesul electoral, soluioneaz contestaiile referitoare la orice aspect n legtur cu desfurarea campaniei electorale, alte atribuii stabilite prin lege.

335

5. Candidaturile Au dreptul de a fi alei consilieri sau primari ceteni romni cu drept de vot care au mplinit vrsta de 23 de ani i ndeplinesc condiiile prevzute de Constituie, avnd exerciiu deplin al capacitii juridice i politice. Candidaii trebuie s aib domiciliul n localitatea pentru care se organizeaz alegerile sau n judeul pentru al crui consiliu candideaz. Candidatul trebuie susinut politic de o formaiune politic sau de un numr de alegtori. 6. Buletinele de vot. Modelul de buletin de vot se stabilete de Guvern, difereniat pentru Consiliile locale, primari i Consiliile judeene. n buletinul de vot se nscriu listele de candidai i candidaii independeni, cu denumirea partidului, a formaiunii politice sau coaliiei i cu semnul electoral. Un exemplar din fiecare buletin de vot se anuleaz i se afieaz la sediul consiliului local, al consiliului judeean, la centrele de afiare i la sediile seciilor de votare, pentru ca alegtorii s ia cunotin din timp de modul cum se va vota, unde sunt aezai n list cei pe care doresc s-i voteze. 7. Campania electoral. naintea oricror alegeri pentru constituirea autoritilor locale sau a celor centrale alese exist o perioad de timp afectat unor aciuni cu caracter politic, social, de prezentare a candidailor i a programelor politice ale acestora, ntlniri cu alegtorii n diferite forme, operaiuni tehnice de depunere a dosarelor candidailor, de pregtire a alegerilor. Campania electoral ncepe din momentul n care s-a stabilit data alegerilor sau de la o dat ulterioar acesteia, prevzut n Hotrrea Guvernului i se ncheie la ora 24 a zilei de joi spre vineri anterior datei alegerilor. De reinut c n sistemul electoral romn, orice alegeri, locale, centrale, referendum, au loc numai n zile de duminic. n timpul campaniei electorale, candidaii, partidele sau formaiunile politice susintoare ale candidailor i cetenii au dreptul si exprime opiniile n mod liber, prin orice forme de exprimare permise de lege adunri publice, afiaj electoral, brouri propagandistice, emisiuni electorale audio i TV etc. Continuarea campaniei electorale dup ce aceasta s-a ncheiat poate fi sancionat contravenional sau penal dup caz. Legea interzice ca n campanie electoral candidaii ori structurile politice n numele crora candideaz s dea bani sau alte produse unor persoane n schimbul obinerii votului acestora, pe baz de liste etc. 336

8. Desfurarea alegerilor Operaiunea de votare se desfoar n seciile de votare, special amenajate, n care funcioneaz birourile electorale ale seciilor de votare. Votarea ncepe la ora 6 i se ncheie la ora 21, putndu-se prelungi procesul de votare pn la ora 24 pentru motive temeinice prin decizia preedintelui biroului electoral al seciei de votare cu acordul preedintelui Comisiei electorale de circumscripie. n cazul persoanelor netransportabile, delegai ai comisiei electorale a seciei de votare se vor deplasa la domiciliul celor n cauz. 9. Stabilirea rezultatului alegerilor Dup ncheierea votrii, se trece la stabilirea rezultatelor alegerilor, n acest sens: se anuleaz buletine de vot neutilizate, se desigileaz urnele, se deschide fiecare buletin de vot i se citete cu voce tare de ctre preedintele Comisiei lista cu candidatul votat, anulndu-se buletinele de vot care nu au tampila de control a seciei de votare, buletinele de alt model, buletinele pe care s-au aplicat mai multe tampile cu meniunea VOTAT sau pe care s-au aplicat tampile n alte locuri dect cele indicate ori nu s-a aplicat deloc tampila. Apoi se ntocmesc tabele separate pentru consilieri i primari i se ncheie procesul verbal n care se consemneaz numrul alegtorilor care au votat, voturile valabile, voturile nule, voturile obinute de fiecare list sau candidat, sinteza ntmpinrilor i contestaiilor formulate. Dosarul cuprinznd lucrrile din secia de votare se transmite la Comisia electoral de circumscripie. Stabilirea i repartizarea locurilor pentru fiecare list de candidai se face de ctre comisia electoral de circumscripie, ori a municipiului Bucureti pentru Consiliile locale i primari, inclusiv Primarul General sau Consiliul General, iar pentru Consiliile Judeene de ctre Comisia electoral judeean. n cazul consiliilor locale sau judeene trebuie ndeplinit i condiia pragului electoral de 5% pe care fiecare partid sau formaiune politic.

Seciunea 4. Constituirea consiliilor locale Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct i secret. Numrul consilierilor este stabilit prin lege n funcie de categoria localitii. 337

Dup validarea rezultatului alegerilor Prefectul procedeaz la convocarea consiliului n edina de constituire, n termen de 20 de zile de la alegeri. Termenul este de recomandare, neexistnd nici o sanciune pentru depirea lui. Prima edin este condus de consilierul cel mai n vrst asistat de cei mai tineri 2 consilieri. Durata mandatului consiliului local este de 4 ani i ncepe s curg de la data constituirii lui. Validarea fiecrui consilier ales se face de ctre Consiliu n plenul su la propunerea comisiei de validare constituit n acest sens, cu ocazia primei ntlniri fcut din ordinul prefectului. Comisia de validare se constituie prin vot deschis i funcioneaz pe toat perioada mandatului Consiliului. edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n caz contrar, prefectul va proceda la o nou convocare peste 3 zile. n situaia c nici la o a doua convocare nu s-a ntrunit majoritatea de dou treimi se trece la cea de-a treia convocare, tot peste 3 zile. n situaia c dup trei convocri nu s-a reuit realizarea majoritii de dou treimi, reprezentantul Guvernului n teritoriu, prefectul, va analiza situaia consilierilor care au absentat nemotivat la toate cele trei convocri precedente i, i va nlocui cu supleanii partidului din care fac parte absenii. Dac nu exist aceti supleani, locurile devin vacante i se va proceda la organizare de alegeri pariale n termen de 30 de zile. Aceeai situaie i atunci cnd consilierul absent nemotivat la cele trei convocri a fost ales ca independent, se va proceda la alegeri pariale pentru locul devenit vacant. Declararea ca vacante a locurilor din consiliu ai cror titulari au absentat de trei ori consecutiv se face prin Ordin al prefectului. Cei interesai pot face contestaie la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la comunicarea declarrii vacantei locului. Hotrrea instanei de contencios administrativ este irevocabil. Hotrrea de validare sau invalidare a unui consilier poate fi atacat la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptarea sa, cnd cel interesat a fost prezent, sau de la comunicarea ei. Instana de contencios are obligaia de a se pronuna n cel mult 30 de zile. Consilierii validai depun n faa consiliului n edin public jurmntul, n limba romn potrivit art. 34 din Legea nr. 215/2001. Refuzul de a depune jurmntul artat echivaleaz cu demisia de drept a celui n cauz. 338

Legea stabilete c de fiecare dat ca din coninut jurmntul poate fi ndeprtat formula religioas aa s-mi ajute Dumnezeu. Dac consiliul declarat ales renun la mandat nainte de validare sau refuz depunerea jurmntului, locul fiind declarat vacant, consiliul va supune validrii mandatul primului supleant de pe lista de partid. Odat cu validarea mandatelor i depunerea jurmntului de ctre cel puin dou treimi din numrul membrilor consiliului, consilierul cel mai n vrst care a condus edina de constituire declar legal constituit consiliul. n continuare, legea oblig alegerea dintre consilieri prin vot deschis a preedintelui de edin pentru o perioad de cel mult 3 luni. Preedintele de edin conduce edinele consiliului local i semneaz hotrrile adoptate de acesta. Preedintele de edin poate fi revocat nainte de termen prin votul majoritii consilierilor n funcie.

Seciunea 5. Atribuiile i funcionarea consiliilor locale 1. Atribuiile consiliilor locale. Art. 38 din legea administraiei publice (nr. 215/2001) stabilete atribuiile consiliilor locale din care enumerm urmtoarele: alege viceprimarul sau, dup caz, viceprimarii dintre consilieri; aprob statutul comunei sau oraului ori al municipiului Bucureti; stabilete impozite i taxe locale; administreaz domeniile public i privat ale localitii; nfiineaz instituii i ageni economici de interes local; aprob bugetul local; aprob aparatul Primriei, organigrama, statul de funcii, numrul de personal, Regulamentul de Ordine interioar; organizeaz serviciile publice locale de gospodrire comunal, transport local, salubritate etc. organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie; asigur aprarea ordinii publice; hotrte darea n administrarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public ale comunei sau oraului;

339

 hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat ale comunei sau oraului; analizeaz i aprob documentele de amenajare a teritoriului i urbanism a localitilor; contribuie la organizarea de activiti tiinifice, culturale, artistice, sportive i de agrement; asigur protecia drepturilor copiilor; repartizeaz locuinele sociale, nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere, centre sociale de interes local; confer cetenilor romni sau strini cu merite deosebite titlul de cetean de onoare al comunei sau oraului; sprijin activitatea cultelor religioase; hotrte, n limitele legii cooperarea i asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale ori ali parteneri sociali pentru realizarea n comun a unor aciuni, lucrri, servicii de interes local precum i cooperarea i asocierea cu autoriti administrative publice locale din ar sau din strintate n vederea promovrii unor interese comune. Exercit alte atribuii stabilite prin art. 38 din Legea nr. 215/2001 i prin alte acte normative. 2. Funcionarea consiliilor locale Mandatul consiliilor locale este de 4 ani. El poate fi prelungit prin lege organic pe timp de rzboi sau de catastrofe. Consiliile locale lucreaz n edin public lunar, la convocarea primarului. El se poate ntruni i ori de cte ori este necesar, sau n edine extraordinare (art. 40 din legea nr. 215/2001). edinele consiliului local sunt legal constituite dac sunt prezeni majoritatea consilierilor n funcie. Prezena consilierilor la edine este obligatorie, absena nejustificat a acestora la 2 edine consecutive, nemotivat poate atrage sanciunea consilierului. Exercitarea mandatului ncepe de la constituire pn la numirea noului Consiliu local ales, sau n caz de dizolvare din momentul n care a trecut termenul pentru contestarea Hotrrii Guvernului prin care s-a dispus dezbaterea. Consiliile locale lucreaz n edin public lunar, la convocarea primarului, sau n edin extraordinar, cnd situaia cere, la convocarea 340

primarului sau a unei treimi din numrul membrilor Consiliului. Convocarea trebuie s se fac cu cel puin 5 zile anterior edinei sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Convocarea se face n scris prin intermediul secretarului localitii, al sectorului municipiului Bucureti sau a secretarului general al capitalei. n situaii urgente, convocarea se poate face de ndat. n actul de convocare denumit de lege, invitaie se vor preciza data, ora, locul desfurrii i ordina de zi propus. De altfel, legea oblig ca ordinea de zi a fiecrei edine ordinare sau extraordinare a consiliului s fie adus la cunotin public prin afiare la sediul primriei sau prin mijloace mass-media. n localitile cu populaie minoritar etnic dar cu o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, aducerea la cunotin public a ordinii de zi trebuie s se fac i n limba matern a comunitii respective. Prezena consilierilor la edin este obligatorie iar cvorumul de lucru l reprezint majoritatea consilierilor n funcie (ceea ce nseamn c dac la un moment dat consiliul nu are toi membrii legali n funcie) sunt demisionari care nu au fost nlocuii cu supleani etc. cvorumul se raporteaz la ci consilieri sunt efectiv n componena consiliului. edinele consiliului sunt conduse de un consilier, dar pentru cel mult trei luni ca preedinte de edin potrivit art. 37 din Legea nr. 215/2001. edinele sunt publice, dar consilierii pot hotr cu votul majoritii celor prezeni ca lucrrile consiliului s nu fie publice. Dezbaterile pe ordinea de zi i modul de exercitare a votului fiecrui consilier se consemneaz n procesul-verbal de edin care se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz de secretarul localitii (sectorului) crora le revine responsabilitatea total n ceea ce privete autenticitatea celor consemnate. De altfel, procesul-verbal se va supune aprobrii consiliului n edina urmtoare, fiecare consilier avnd dreptul de a contesta coninutul procesului-verbal i a cere nscrierea n acesta a coninutului exact al opiniilor exprimate n edina pentru care s-a ntocmit acel proces-verbal. Toate documentele prezentate ntr-o edin a Consiliului mpreun cu actele i faptele ce au rezultat din dezbateri, ori s-a realizat n edina consiliului i procesul-verbal de schimb se depun ntr-un dosar special al edinei respective, numerotat i sigilat de preedintele de edin, dup aprobarea procesului-verbal.

341

3. Actele consiliului local Actele adoptate de consiliile locale se numesc hotrri. Proiectul de hotrre se redacteaz de ctre iniiator (primar sau consilieri) cu sprijinul tehnic al secretarului localitii (sectorului) i al serviciilor funcionale ale primriei. nainte de a fi supus dezbaterii n plenul consiliului local, proiectul trebuie analizat i avizat de comisiile de specialitate ale consiliului care vor redacta i un raport asupra fiecrui proiect. Luarea deciziei n sine, adic adoptarea hotrrii trebuie s in seama de dou elemente: cvorumul de edin i majoritatea necesar la vot. Cvorumul de edin n general l reprezint jumtate plus unu din consilierii n funcie, iar majoritatea se realizeaz cu votul a cel puin jumtate plus unu din consilierii prezeni. Anumite hotrri, precum cele de adoptare a bugetului localitii (sectorului), pentru impozitele i taxele locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie. Hotrrile prin care se ncheie contracte de mprumuturi, administrarea domeniului public i privat al localitii, organizarea urbanistic i amenajarea teritoriului localitii, asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, cu persoane juridice romne sau strine, cooperarea transfrontalier etc. (art. 46 (2)) din Legea nr. 215/2001 se iau cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Legea interzice a lua parte la deliberare i adoptarea unei hotrri consilierului care, personal, prin so sau soie, afini ori rude pn la gradul al patrulea (veri primari) are un interes patrimonial n problema ce face obiectul proiectului de hotrre. nclcarea acestei interdicii conduce la nulitatea de drept a hotrrii respective. Nulitatea se constat numai de instana de contencios administrativ, oricine putnd avea calitatea procesual activ (dreptul de a formula cererea la instana de contencios). Hotrrile Consiliilor locale trebuie s in seama de dispoziiile Legii nr. 24/2000 privind tehnica legislativ, n ceea ce privete forma i coninutul minim al redactrii i de coninutul reglementrilor precedente ale aceleiai autoriti publice locale. Hotrrile se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz de secretarul localitii (sectorului). Secretarul contrasemneaz pentru legalitate. Dac secretarul refuz contrasemnarea hotrrii sau la acel moment funcia de secretar nu este exercitat de o persoan anume, preedintele de edin va cere contrasemnarea de ctre 3 5 consilieri care au participat la edina n care s-a dezbtut i adoptat hotrrea. Cnd secretarul apreciaz c 342

hotrrea este nelegal sau depete competena de reglementare a consiliului, are obligaia de a motiva n scris i prezenta consiliului punctul su de vedere. Secretarul localitii comunic primarului i prefectului hotrrile consiliului local n cel mult 5 zile de la data adoptrii. Comunicarea nsoit de eventualele obiecii privind legalitatea hotrrii se face n scris de ctre secretar i se va nregistra ntr-un registru special deschis pentru acest scop (art. 49 alin. 3 din Legea nr. 215/2001). Intrarea n vigoare a hotrrilor cu caracter normativ are loc numai dup aducerea lor la cunotina public prin mijloace locale specifice afiaj n locuri publice, special amenajate, n presa local scris etc., dar nu mai devreme de un termen de 5 zile dup comunicarea hotrrilor ctre prefect. Se consider c prefectul are timp necesar 5 zile s aprecieze dac este sau nu legal o hotrre. Prefectul poate solicita emitentului actului normativ s-l retracteze, s-l modifice ori s-l suspende o perioad de timp, cnd apreciaz c este nelegal sau prematur adoptarea hotrrii. Emitentul are la rndul su autonomia legal de apreciere dac d curs sau nu solicitrii prefectului. n caz de refuz din partea consiliului local, prefectul va promova aciune n contencios administrativ mpotriva hotrrii apreciate ca nelegal i va comunica aceast situaie consiliului local caz n care hotrrea se suspend de drept. 4. Dizolvarea consiliului local. Ca orice autoritate public aleas pentru un anumit mandat, i n cazul consiliului pot interveni situaii cnd se impun ori se constat dizolvarea acestuia. Astfel, n cuprinsul art. 57 i art. 58 din Legea administraiei publice locale sunt prevzute situaiile n care consiliul poate fi dizolvat: - dac ntr-un termen de 6 luni a adoptat cel puin 3 hotrri ce au fost anulate de instana de contencios administrativ, n mod irevocabil. n acest caz dizolvarea se face prin hotrre de Guvern la propunerea motivat a prefectului. Hotrrea Guvernului poate fi atacat de oricare dintre consilieri n termen de 10 zile de la data publicrii hotrrii n Monitorul Oficial. n astfel de cazuri, legea administraiei derog de la dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, n sensul c nu este necesar procedura recursului administrativ, iar aciunea n anulare a hotrrii de dizolvare se depune direct la curtea de apel din raza de competen unde se afl localitatea al crei consiliu a fost dizolvat. Hotrrea de dizolvare se suspend pn la soluionarea aciunii n contencios printr-o hotrre irevocabil. Dac hotrrea de dizolvare nu a fost atacat dup 343

10 zile ea i produce efectul consiliul este dizolvat, iar pn la alegerea noului consiliu problemele curente ale localitii vor fi rezolvate legal de primar. 5. Consilierii statutul juridic. Consilierii sunt considerai alei locali mpreun cu primarul i cu consilierii judeeni. Toi consilierii se afl n serviciul colectivitii locale care i-a ales, ei avnd astfel un mandat de reprezentare. Locuitorii satelor aparinnd comunelor sau oraelor care nu au consilieri alei din rndul acestora vor fi reprezentai n consiliu printr-un delegat stesc, ales pe perioada mandatului consiliului local de ctre o adunare steasc format din cte un reprezentant al fiecrei familii din satul respectiv. Adunarea steasc se convoac de primar i lucrrile ei se desfoar n prezena primarului ori a viceprimarului (art. 55). Votul delegatului stesc este consultativ. Calitatea de consilier este incompatibil cu: funcia de primar; funcia de prefect sau de subprefect; calitatea de funcionar public n aparatul de specialitate al consiliului local, al consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice descentralizate, al serviciilor publice de interes local sau de interes judeean; cu calitatea de senator, deputat, ministru, secretar sau subsecretar de stat sau altele asimilate acestora, manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome sau de conductor al societilor comerciale nfiinate de Consiliul local ori cel judeean etc. Dup validarea alegerii n funcia de consilier, n termen de 10 zile cel n cauz trebuie s opteze pentru una din cele dou caliti incompatibile. n caz contrar, preedintele de edin va lua act de pierderea calitii de consilier i va supune validrii pe primul supleant de pe lista partidului pe care a devenit consilier cel demisionat de drept. Pe lng aceste incompatibiliti prevzute n Legea nr. 215/2001 exist o serie de alte incompatibiliti prevzute n diferite acte normative. Dac consiliul nu se ntrunete timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat n trei edine consecutive nici o hotrre, sau dac numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani, consiliul se consider dizolvat de drept. Aceste situaii se aduc la cunotina prefectului de primar, viceprimar sau n absena acestora de secretarul localitii. Prefectul 344

emite un ordin prin care constat ndeplinit condiia de dizolvare de drept a consiliului i nainteaz Guvernului propunerea de organizare de alegeri noi. Ordinul prefectului trebuie adus la cunotina publicului, iar consilierii interesai l pot ataca la instana de contencios administrativ. Ca i n cazul de mai nainte, introducerea aciunii n anulare a ordinului prefectului duce la suspendarea executrii acestuia pn la soluionarea irevocabil a aciunii n contencios. Instana de contencios trebuie s se pronune ntr-un termen de 30 de zile. Acest termen este unul de recomandare i nu prevede eventualele rspunderi ale celor care tergiverseaz soluionarea cu maxim celeritate a unor asemenea cazuri. A devenit deja celebru cazul Consiliului General al Municipiului Bucureti dizolvat la nceputul anului 2002 iar aciunile n contencios administrativ formulate mpotriva Hotrrii de Guvern nu s-au soluionat nici dup un an de la data publicrii hotrrii de Guvern i a contestrii acesteia. Consilierii primesc pentru participarea la lucrrile consiliului local o indemnizaie prevzut de lege. 6. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier n caz de arestare preventiv a unui consilier, mandatul acestuia se suspend de drept. Parchetul are obligaia de a comunica msura arestrii celui n cauz prefectului care emite ordinul constatator al suspendrii. Ordinul de suspendare se comunic celui n cauz. Dac se dovedete netemeinic msura arestrii i nevinovia consilierului acesta poate cere despgubiri. ncetarea mandatului de consilier poate interveni n urmtoarele cazuri: demisie, incompatibilitatea, schimbarea domiciliului n alt localitate, pierderea drepturilor electorale, lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive, condamnarea la pedeapsa nchisorii, cu privare de libertate, printr-o hotrre irevocabil sau deces. n cazurile de ncetare de drept a mandatului de consilier, consiliul local adopt o hotrre de constatare a situaiei date, la iniiativa primarului sau oricrui consilier. Consilierii locali ndeplinesc o funcie de demnitate public, lor neaplicndu-li-se dispoziiile statutului funcionarului public. De asemenea aleilor locali li se aplic legislaia privind conflictele de interese.

345

Seciunea 6. Primarul i viceprimarul 1. Primarul Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude cte doi viceprimari. Municipiul Bucureti are un primar general, i doi viceprimari, iar sectoarele municipiului Bucureti cte un primar i un viceprimar. Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s-i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Acest drept trebuie vzut n strns legtur cu calitatea sa de autoritate executiv a localitii, primarul fiind acela care trebuie s pun n executare hotrrile consiliului, dar i n calitate de iniiator al majoritii proiectelor de hotrre. Primarii sunt alei n condiiile prevzute de Legea nr. 70/1991 cu modificrile ulterioare i a Legii nr. 215/2001. Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data alegerilor, n camera de consiliu a judectoriei n a crei raz se afl localitatea respectiv. Ca i n cazul consilierilor, i n cazul primarului, dac se constat svrirea unei fraude n alegerea sa, nendeplinirea condiiilor pentru a fi ales sau alte asemenea situaii prevzute de lege, judectoria va invalida alegerea ca primar a unei persoane. Preedintele judectoriei sau judectorul delegat de aceasta va pronuna o hotrre de invalidare (sentina) care poate fi atacat la instana de contencios administrativ n 5 zile de la pronunare. Tribunalul competent s soluioneze aciunea formulat de cel n cauz trebuie s se pronune n cel mult 30 de zile de la sesizare, decizia tribunalului fiind irevocabil i executorie. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se comunic prefectului i este prezentat consiliului local n edina de constituire a acestuia sau ntr-o edin extraordinar de ctre un judector delegat al judectoriei. Dac cel n cauz este validat, va depune jurmntul legal n faa consiliului local chiar n edina n care a fost prezentat hotrrea de validare. Dac cel n cauz refuz s depun jurmntul, el este considerat demisionat de drept. n situaia invalidrii sau a demisiei de drept, Guvernul, la solicitarea prefectului va stabili data alegerii primarului n termen de cel mult 30 de zile de la invalidare. 346

2. Incompatibiliti. Calitatea de primar este incompatibil cu aceea de consilier, viceprimar, funcionar public al primriei, al judeului, cu funcia de prefect sau de subprefect, senator sau deputat, cu orice alte funcii sau caliti prin care atributele de primar se interfereaz cu atribuii ce in de executarea puterii publice ori de interesele localitii sau ale judeului. Sunt exceptate funciile didactice i cele din organizaii neguvernamentale. Pe durata mandatului de primar sau de viceprimar, contractul de munc sau raportul de funcie avute anterior dobndirii calitii de primar ori viceprimar se suspend de drept, ceea ce nseamn c nu pot fi cumulate cele dou atribuii. Primarul i viceprimarul primesc o indemnizaie lunar stabilit de lege dup categoria localitii. Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional, pe care trebuie s o poarte la toate reuniunile oficiale, recepii, ncheierea cstoriilor, la solemniti etc. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. El i execut competenele legale att n calitate de ales local, pentru cele mai numeroase dintre aceste atribuii, ct i de funcionar al statului. Primarul reprezint oraul sau comuna n relaiile cu autoritile publice, cu persoanele fizice sau juridice, romne i strine i n justiie. Astfel, atunci cnd o persoan cheam n judecat comuna sau oraul, pentru o problem ce ine de administrarea acesteia, de asigurarea drepturilor i libertilor, de patrimoniu etc., cel n cauz poate sau nu specifice c a chemat oraul X prin primarul oraului, pentru c toate persoanele juridice teritoriale, comunele i oraele stau n justiie numai prin primar. n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar, de ofier de stare civil, cele privind organizarea i desfurarea recensmntului, a alegerilor, a msurilor de protecie civil, referendum naional i altele, primarul acioneaz ca agent de putere al statului. n calitate de reprezentant al statului, primarul poate solicita concursul efilor serviciilor publice descentralizate, ale ministerelor sau ale altor organe centrale dac prin serviciile de specialitate ale primriei nu poate ndeplini aceste sarcini. i n acest caz, legea apare ca un tex nefinalizat ct timp nu prevede nici o sanciune mpotriva conductorului serviciului public descentralizat care nu a acordat sprijinul solicitat de un primar. Nici intervenia la prefect nu poate conduce la gsirea unui sprijin concret n asemenea cazuri. Avem n vedere raporturile de drept administrativ dintre cele trei autoriti: serviciile publice descentralizate ale ministerelor funcioneaz teritorial dar n subordinea ministerelor. Prefectul conduce activitatea acestor 347

servicii publice descentralizate, n condiiile n care fiecare astfel de serviciu are un conductor numit de ministrul de resort cu avizul consultativ al prefectului. Cum se gsesc n raporturi de colaborare sau de autoritate, practic, dispoziiile legale ce dau dreptul primarului de a cere sprijin serviciilor publice descentralizate ni se prezint cu un grad mare de relativitate. 3. Atribuiile primarului. Dup calitatea n care acioneaz atribuiile primarului pot fi: atribuii de ales local i atribuii de reprezentant al statului n localitate. Dup cum pot fi sau nu delegate, avem: atribuii exclusive ale primarului i atribuii ce pot fi delegate. Atribuiile primarului sunt stabilite prin art. 68 din lege, pentru ca n art. 70 legea s stabileasc c o serie de atribuii, nominalizate se deleag viceprimarului sau viceprimarilor, dup situaie, iar atribuia de ofier de stare civil poate fi delegat i secretarului sau altui funcionar public. Legea stabilete i atribuii exclusive ale primarului ca reprezentant al statului sau ca ales local care nu pot fi delegate. Cum acestea sunt nominalizate n lege i reprezint excepie, nseamn c toate celelalte atribuii pot fi delegate. Concluzionnd, putem arta c primarul are atribuii care nu pot fi executate dect de el, atribuii care trebuie obligatoriu delegate viceprimarului sau altor funcionari (de exemplu, aplicarea sanciunilor contravenionale poate fi delegat i efului serviciului de urbanism etc.). Exemple de atribuii nedelegabile legal: autorizarea desfurrii adunrilor publice; interzicerea sau suspendarea spectacolelor sau a manifestrilor publice, ntocmirea statului de funcii, a organigramei primriei, a regulamentului de organizare i funcionare al primriei, msurile de prevenire i limitare a efectelor calamitilor, catastrofelor, epidemiilor etc., respectarea drepturilor i libertilor cetenilor etc. Mandatul primarului este de reprezentare, este de 4 ani i se exercit de la momentul depunerii jurmntului legal n faa consiliului local pn la depunerea jurmntului de ctre noul primar. n caz de rzboi sau catastrof, mandatul primarului poate fi prelungit prin lege organic. Dar mandatul primarului poate nceta nainte de termen n urmtoarele situaii: demisie, deces, incompatibilitate, schimbarea domiciliului ntr-o alt localitate, imposibilitate prelungit peste 6 luni de executare a mandatului, dac i-au fost anulate trei dispoziii normative ntr-un termen de 3 luni, n caz de pierdere a drepturilor electorale, n caz de condamnare printr-o 348

hotrre irevocabil la pedeapsa nchisorii cu lipsirea de libertate, dac este pus sub interdicie judectoreasc. Mandatul primatului poate nceta n urma unui referendum local organizat pe baza unor cereri ale cetenilor adresate prefectului prin care se reclam abuzuri n exercitarea intereselor generale ale colectivitii locale sau n executarea atribuiilor legale (refuz de aciune). Pentru a se organiza referendumul la cererea adresat prefectului trebuie s adere cel puin 25% din numrul locuitorilor cu drept de vot. Prefectul primind solicitarea va analiza temeinicia cererii, veridicitatea semnturilor celor care solicit, ntr-un termen de 30 de zile dup care va nainta Guvernului propunerea de aprobare a referendumului, prin intermediul Ministerului Administraiei Publice. Din analiza dispoziiilor legale n materie se poate trage concluzia c o asemenea msur poate fi greit ct timp prefectul este n msur singur s stabileasc i s propun organizarea referendumului. Legea ar trebui s prevad nfiinarea unui organism mixt n care s fie reprezentani att ai administraiei locale sau delegai ai primarului ct i ai administraiei centrale care s analizeze n detaliu acuzaiile ce se aduc primarului, mai ales c la noi exist o serie de patimi politice, ru folositoare funcionrii unei administraii corecte i independente. Guvernul, dac apreciaz ca motivat propunerea de organizare a referendumului, va adopta o hotrre n cel mult 60 de zile de la sesizarea fcut de prefectul i va fi adus la cunotina locuitorilor data organizrii referendumului. Referendumul se organizeaz de prefect cu sprijinul secretarului, ceea ce nseamn c din momentul publicri Hotrrii Guvernului pentru organizarea referendumului pn la stabilirea rezultatului referendumului primarul este suspendat de drept din funcie, iar viceprimarul nu-i preia atribuiile. 4. Actele primarului. n exercitarea atribuiilor stabilite prin lege primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public (cele cu caracter normativ) sau au fost comunicate celor interesai (art. 71 alin. 1). Dispoziiile normative se comunic prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 5 zile de la emitere prin grija secretarului localitii, iar publicitatea acestora se face dup ce prefectul i-a dat avizul de legalitate al dispoziiei, ori n termen de 5 zile de la depunerea la prefectur nu s-a formulat aciune n contencios administrativ pentru anularea dispoziiei. Toate dispoziiile primarului se nregistreaz ntr-un registru special 349

organizat n acest sens, inut de secretarul localitii. Dispoziiile primarului sunt acte administrativ formale care trebuie s aib o anumit form de redactare. Cu toate acestea nu trebuie neles c primarul nu poate emite i alte acte administrative la cererea celor interesai sau din proprie iniiativ (de exemplu, autorizaia de construcie, autorizaia de demolare, refuzul de a da curs pozitiv unei solicitri de genul nu se aprob, se respinge etc., care, prin ele nsele se constituie ca veritabile manifestri de voin ale unei autoriti publice administrative). 5. Viceprimarul. La nceputul mandatului su consiliul local alege unul sau doi viceprimari din rndul consilierilor pentru un mandat egal cu acela al consiliului. Alegerea viceprimarilor se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Schimbarea din funcie a viceprimarului n timpul mandatului poate fi fcut numai la propunerea motivat a unei treimi din rndul consilierilor sau a primarului i cu votul a dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Se observ o preocupare a legiuitorului de a asigura stabilitatea viceprimarului pe tot parcursul mandatului su. Din momentul n care este ales viceprimar, cel n cauz pierde calitatea de consilier care l-a propulsat n aceast funcie. Legea nu stabilete pentru viceprimar sarcini concrete, ci doar l oblig pe primar s-i delege o parte din atribuiile sale viceprimarului. ntruct responsabilitatea pentru ndeplinirea atribuiilor executive ale administraiei locale i revine n exclusivitate primarului, nseamn c viceprimarul este subordonat primarului, iar primarul poate restrnge oricnd, justificat, din atribuiile delegate viceprimarului dac se constat, n activitatea acestuia din urm, lips de preocupare, de pricepere sau rea-voin. Experiena din ultimele dou mandate ale autoritilor publice locale arat c legea este prea permisiv att pentru primari ct i pentru viceprimari, fr s existe sanciuni clare pentru situaiile n care acetia nesocotesc legea sau interesele localitii. Viceprimarul este nlocuitorul de drept al primarului, ori de cte ori primarul este n imposibilitate legal sau medical de a-i executa atribuiile, iar atunci cnd primarul este demis, a demisionat, i-a pierdut calitatea n orice mod legal admis, ori a decedat, viceprimarul este mputernicit de consiliu cu atributele primarului pn la alegerea noului primar. Dei legea l mputernicete pe viceprimar de a primi competenele delegate ale primarului nu stabilete ce acte va putea emite viceprimarul n 350

exerciiul atribuiilor sale delegate. Credem c se impune ca n lege s se specifice expres ca viceprimarii emit decizii, dispoziii sau orice alt tip de act cu o denumire anume sugernd pn la formarea de dispoziie delegat sau dispoziie de viceprimar etc. n situaia c viceprimarul este mputernicit s exercite funcia de primar interimar va emite dispoziii, fiindc acum el este un veritabil ef al administraiei locale.

Seciunea 7. Secretarul localitii i serviciile funcionale ale consiliului 1. Secretarul localitii Mult timp li s-a spus secretarul primriei, secretarul consiliului local. n perioada interbelic, secretarul comunal putea fi un notar. Secretarul are calitatea de funcionar public de conducere, este salarizat din bugetul unitii administrativ teritoriale. Pentru a fi numit n funcia de secretar, este necesar s aib studii superioare juridice sau administrative. Excepional pot fi numii i absolveni cu studii superioare de alt specialitate sau numai absolvenii cu diplom de bacalaureat. Secretarul nu are voie s fie membru al unui partid sau formaiune politic sau so / soie ori rud de gradul nti cu primarul sau viceprimarul. Numirea secretarului se face de prefect pe baz de examen sau concurs. Examenul sau concursul se organizeaz de primar n cel mult 30 de zile de la vacantarea postului. n acest sens se constituie o comisie format din primar, secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeului i doi reprezentani ai consiliului local respectiv. Prefectul va emite ordinul de numire n cel mult 10 zile de la primirea rezultatului concursului examenului din partea comisiei de examinare, prin grija primarului. Sancionarea sau eliberarea din funcie a secretarului localitii sunt de competena prefectului la sesizarea consiliului local care a adoptat n acest sens o propunere cu votul a dou treimi din numrul consilierilor aflai n funcie, ca urmare a unei iniiative a primarului sau provenind de la o treime dintre consilieri, dup ce s-au efectuat cercetri administrative prealabile. Atribuiile secretarului sunt: avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului;

351

 avizeaz pentru legalitate proiectele de hotrri ale consiliului local i contrasemneaz hotrrile adoptate de consiliu; particip la edinele consiliului local, obligatoriu; pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului; asigur comunicarea i aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor; asigur procedurile de convocare a consiliului local n edine ordinare sau extraordinare; legalizeaz extrase sau copii de pe orice act aflat n arhiva consiliului, cu excepia celor avnd caracter secret; coordoneaz comportamentele cu caracter juridic, stare civil, asisten social, autoritate tutelar, registrul agricol, secretariat administrativ i alte atribuii prevzute de lege. n localitile unde nu funcioneaz nici un birou notarial, secretarul poate legaliza copii de pe acte prezentate de pri, certificare de dat cert etc., mai puin autentificrii de acte, potrivit legii notarilor publici nr. 36/1995. n realizarea sarcinilor ncredinate secretarul d aprobri, avize, note etc., fr s emit un act formal definit ntr-un anume mod de lege. 2. Serviciile publice funcionale La nivelul fiecrei localiti vom ntlnim dou categorii de structuri funcionale prin intermediul crora administraia local autonom i realizeaz sarcinile. Pe de o parte, aa-numitul aparat propriu de specialitate, denumire improprie dup opinia noastr, iar pe de alt parte serviciile publice locale pe care consiliului local le nfiineaz pe baza legii n subordinea sau sub autoritatea sa. a) Aparatul propriu de specialitate, pentru a folosi terminologia legii este n fapt constituit din structura funcional a consiliului alctuit din funcionari publici i personal ncadrat pe baz de contract de munc repartizat pe diferite specialiti, structurate n direcii, servicii, oficii, compartimente, angajat sau numit de primar pe baza organigramei aprobat de consiliul local. Aceste servicii funcionale ale consiliului local, alturi de primar, viceprimar (i) i secretarul comunei sau oraului, constituie o structur funcional cu activitate permanent, numit primria comunei sau a oraului, care aduce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. Instituia primriei are tradiie n rile romne, ea fiind preluat i dup Unirea din 1859 i mai apoi dup Marea Unire din 352

1918. Primria reprezint liantul dintre Consiliul local deliberativ i ceteni, Primria fiind aceea care va rezolva probleme cetenilor n mod concret, ea, prin structurile funcionale ce o compun pune n practic, d via deciziilor (hotrri) Consiliului local. n fruntea primriei se afl primarul, el conduce serviciile ce compun primria, el numete i elibereaz din funcie, sancioneaz personalul din primrie. Primria nu poate fi reinut ca o instituie public de reprezentare a comunei sau a oraului n raporturile cu cetenii sau autoritile publice ci pune n valoare nevoile localitii i pe cele ale cetenilor. De aceea, n mod greit, de foarte multe ori, primria localitii este citat n faa instanelor judectoreti, aceasta nefiind o instituie public de reprezentare juridic, nu are calitate procesual activ sau pasiv. n instan nu poate sta dect comuna sau oraul, ca persoane juridice, iar sectoarele municipiului Bucureti, dei nu sunt persoane juridice pot sta n instan, avnd capacitate procesual n baza legii administraiei publice locale care le recunoate competene, propuneri pe care le exercit prin intermediul autoritilor autonome alese, ce sunt asimilate celorlalte autoriti din comune i orae. b) Serviciile publice de interes local Realizarea sarcinilor administraiei publice locale, ca i n cazul administraiei locale se poate face numai prin nfiinarea unor structuri autonome, specializate, servicii publice corespunztoare cerinelor locale i prevederilor legate, nct s mbine optim eficiena cu operativitatea i calitatea prestaiilor. Serviciile publice locale se nfiineaz prin hotrrea consiliului local. Ele se doteaz cu mijloace materiale i financiare, cu personal specializat i n funcie de anumii factori, au personalitate juridic sau funcioneaz n structura funcional a consiliului local. Consiliile locale aprob regulamentele de organizare i funcionare a acestor servicii publice, le stabilete competena, numete conducerea acestora. Numirea i eliberarea din funcie a personalului serviciilor publice locale se face de ctre conductorii acestora. n cadrul acestor servicii publice ntlnim dou categorii de personal: funcionari publici i personal salarizat n baza unui contract individual de munc.

Seciunea 8. Administraia public a municipiului Bucureti n legea administraiei publice locale se arat c municipiile pot fi

353

mprite n subdiviziuni administrative. Aceste subdiviziuni au rostul de a facilita administraia municipal n demersul ei de realizare a intereselor ceteneti. O astfel de subdivizare administrativ trebuie fcut cu pruden i urmrind creterea eficienei i nu a dezordinii aa cum se ntmpl n momentul de fa n singurul municipiu mprit n subdiviziuni, municipiul Bucureti. Potrivit legii, municipiul este mprit n 6 sectoare. Sectoarele au cte un primar i un viceprimar iar municipiul Bucureti un primar general i 2 viceprimari. Aezarea n textul legii a sectoarelor naintea municipiului ni se pare a fi lipsit de logic, pentru c se omite faptul c persoana juridic este numai municipiul, el este titularul dreptului de proprietate public a tot ceea ce-i aparine, sectoarele trebuind s administreze ceea ce-i repartizeaz municipiul. n lege se face o mare confuze cnd se aeaz pe poziie de egalitate juridic Consiliul General cu consiliile de sectoare i Primarul General cu primarii de sectoare. Consiliile locale ale sectoarelor nu pot fi legal i logic dect o mic parte din ceea ce le este repartizat pentru c nefiind entiti juridice, sectoarele nu se pot comporta ca oricare alt localitate. Pentru Bucureti nu poate intra n discuie principiul autonomiei locale prin raportare sector municipiu. Consiliile locale ale sectoarelor au n linii mari aceleai atribuii ca oricare alt consiliul local, cu unele excepii unde hotrrea consiliului de sector trebuie s fie aprobat ulterior adoptrii de ctre Consiliul general sau, numai cnd se avizeaz studii, prognoze. Alteori este necesar acordul Consiliului General. O analiz pertinent a reglementrilor actuale la nivelul administraiei Bucureti, evideniaz naterea unor mari disfuncionaliti dup schimbarea structurii politice ntre capital i sectoare. Astfel, n opinia noastr, primarii de sectoare trebuie s se menin ntr-un raport de subordonare fa de primarul general n ceea ce privete majoritatea atribuiilor acestora, primarul general putnd dispune, n cazuri bine determinate, sancionarea primarilor de sectoare. De asemenea, din punct de vedere practic nu se justific crearea unor consilii de sectoare de peste 27 consilieri, a cror activitate poate i trebuie s fie suplinit de Consiliul General al municipiului Bucureti. Secretarul sectorului are n linii mari atribuiile oricrui secretar de municipiu, iar municipiul Bucureti are un Secretar General. Hotrrile Consiliului General al municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale Primarului General sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei publice locale organizate n sectoare. 354

Primarul General al Capitalei mpreun cu primarii sectoarelor se ntrunesc cel puin o dat pe lun, la convocarea Primarului General sau a cel puin 3 primari de sectoare. La aceste edine se analizeaz modul cum au fost ndeplinite hotrrile Consiliului General i dispoziiile primarului general, se prezint informri cu privire la activitatea consiliilor locale de sector, avndu-se n vedere corelarea unor activiti necesare bunei funcionri a administraiei municipiului Bucureti. La aceste edine lunare particip de drept i prefectul. Primarii de sectoare particip de drept la edinele consiliului general i pot avea intervenii pe chestiunile nscrise pe ordinea de zi, iar la edinele comisiilor de specialitate ale Consiliului General pot participa i preedinii comisiilor de specialitate ale sectoarelor avnd dreptul s intervin n discuii, dar fr drept de vot. Afirmaia noastr c la nivelul sectoarelor nu se justific existena a cte unui consiliu local i chiar a unui primar ales, se bazeaz pe dispoziiile art. 18 alin. 5 din legea administraiei locale care arat c autoritile administraiei publice locale se pot constitui i n subdiviziunile administrative ale municipiilor.... Aceasta nseamn c dac nu se constituie nu este nici o problem, pot fi gsite i alte forme de organizare a sectoarelor, dect este cea prezent. Consiliul judeean Consideraii preliminare Potrivit legii administraiei publice locale n fiecare jude se constituie un consiliu judeean ca autoritate a administraiei publice locale avnd competena n ceea ce privete coordonarea activitilor consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor depinde de populaia judeului la data de 1 ianuarie a anului n curs sau la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. n acest sens prefectul, pe baza situaiei comunicate de Institutul Naional de Statistic va emite un ordin. Legea stabilete numrul consilierilor prin raportare la populaia judeului astfel: Numrul locuitorilor judeului Numrul consilierilor pn la 350.000 .................................31 ntre 350.001 i 500.000 .................................33 ntre 500.001 i 650.000 .................................35 peste 650.000 .................................37

355

Mandatul consiliului judeean este de 4 ani i nceteaz n momentul n care este ales urmtorul consiliu nou ales dac nu intervin cazuri de dizolvare de drept sau ca o sanciune. Atribuiile consiliului judeean Consiliul judeean este o autoritate deliberativ, avnd urmtoarele atribuii principale: - alege din rndul consilierilor un preedinte i 2 vicepreedini; - adopt la propunerea preedintelui, Regulamentul de organizare i funcionare a consiliului, numrul de personal, organigrama, statul de funcii, Regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice i al regiilor autonome de interes judeean; - adopt strategii, prognoze de dezvoltare economic-social a judeului sau a unor zone din cadrul judeului; - aprob bugetul propriu, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; - coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; - administreaz domeniul public i privat al judeului; - hotrte nfiinarea de instituii publice ori de servicii publice de interes judeean, instituii sociale i culturale i de protecie a drepturilor copilului, - hotrte cooperarea i asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate. Funcionarea consiliului judeean Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani. Mandatul este exercitat de la momentul constituirii i depunerii jurmntului de ctre Consiliu. Consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare o dat la dou luni la convocarea preedintelui consiliului judeean. Acesta se poate ntruni i n edine extraordinare la cererea preedintelui. Convocarea se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor sau cu 3 zile n situaia edinelor extraordinare. n caz de for major Consiliul se convoac de ndat. La invitaia de edin se va anexa ordinii de zi a acesteia, data, ora i locul unde se va ine edina. Ordinea de zi se aduce la cunotina locuitorilor judeului prin masmedia sau prin orice alte mijloace. Cvorumul de edin la consiliul judeean l reprezint majoritatea consilierilor, care sunt obligai s participe la edine. edinele sunt conduse de preedintele Consiliului, iar n lipsa acestuia de vicepreedintele desemnat de preedinte ori de ctre cellalt 356

vicepreedinte. Consiliul judeean adopt hotrri cu majoritatea membrilor prezeni, n afar de cazurile cnd prin lege sau regulamentul de funcionare se cere o alt majoritate. Hotrrile consiliului judeean se semneaz de Preedintele acestuia iar n lips, de vicepreedinte i se contrasemneaz de secretarul general al judeului, pentru legalitate. Hotrrile consiliului se comunic prefectului n cel mult 5 zile prin grija secretarului general al judeului, iar n cazul n care prefectul nu identific elemente de nelegalitate n cel mult 5 zile de la primirea hotrrii, hotrrea va fi fcut public prin mijloacele mas-media sau prin orice alte moduri. n caz contrar prefectul va solicita instanei de contencios administrativ s anuleze hotrrea, situaie n care hotrrea se suspend de drept. Dizolvarea consiliului judeean Legea administraiei publice locale reglementeaz situaiile n care consiliul judeean poate fi dizolvat respectiv dac nu s-a ntrunit timp de 6 luni consecutiv, sau nu a adoptat nici o hotrre n 3 edine ordinare consecutive sau numrul consilierilor s-a redus sub dou treimi i nu exist supleani care s le ia locul. Aceste situaii se comunic de ctre secretarul general al judeului prefectului care, prin ordin ia act de dizolvarea de drept a consiliului judeean. Pe perioada ct este dizolvat consiliul judeean, problemele curente ale judeului se rezolv de ctre secretarul general, pe baza unei mputerniciri speciale date de Guvern prin Ministerul Administraiei Publice. Preedintele, vicepreedintele i secretarul general al judeului Preedintele consiliului judeean. Fiind singura autoritate public colegial la nivelul persoanei juridice politico-teritoriale, jude, legea a stabilit alegerea unui preedinte al Consiliului judeean care s reprezinte autoritatea deliberativ i n numele acesteia, judeul. Preedintele consiliului judeean se alege dintre consilierii judeeni. Mandatul preedintelui este de 4 ani ca i al consiliului judeean. Alegerea se realizeaz prin votul secret exprimat de majoritatea consilierilor n funcie. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne i strine i n justiie. Fiind ales direct de ctre membrii consiliului judeean, preedintele rspunde direct n faa consiliului pentru activitatea administraiei publice judeene. Cum consiliul judeean este o autoritate deliberativ care se ntrunete o dat la dou luni, iar consilierii judeeni, au fiecare o profesie, desfoar activiti diverse n baza unor contracte de munc sau alte forme legale, aducerea la ndeplinire a sarcinilor atribuiilor i hotrrilor consiliului judeean se realizeaz de un aparat funcional pe care i-l organizeaz, format din funcionari publici sau personal ncadrat cu contract de munc individual. Preedintele consiliului judeean conduce i coordoneaz autoritatea aparatului 357

funcional, denumit de lege aparat propriu de specialitate. Numirea i eliberarea din funcie a funcionarilor din aparatul de specialitate precum i ncheierea sau desfurarea contractului individual de munc al celuilalt personal sunt de competena preedintelui. Preedintele consiliului judeean are o serie de atribuii proprii prevzute n legea administraiei publice locale, precum: - asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, hotrrilor consiliului judeean etc.; - ntocmete proiectul ordinii de zi a edinelor consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a lucrrilor consiliului judeean; - ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean a Regulamentului de organizare i funcionare a acestuia, a Regulamentului de organizare i funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului i a Regulamentului de Ordine Interioar, inclusiv cele pentru instituiile i serviciile publice de sub autoritatea consiliului; - propune spre aprobare organigrama, statul de funcii i numrul de personal; - coordoneaz i controleaz autoritatea de protecie a copilului, ndrum, urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate tutelar din localitile judeului; - prezint anual rapoarte privind modul n care i-a ndeplinit atribuiile proprii i a pus n executare hotrrile consiliului judeean. - Emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, avize acorduri i autorizaii date n competena sa prin lege. Dispoziiile cu caracter normativ se comunic dnd-le prefectului i ele vor putea fi aduse la cunotina publicului numai dac n termen de 5 zile de la comunicarea acestora la prefect nu s-a formulat aciune n anulare n contencios administrativ. - conduce edinele consiliului judeean, i semneaz hotrrile pronunate de acesta; - parte din atribuiile sale, pot fi delegate vicepreedinilor consiliului judeean, secretarului general al judeului sau altor funcionari, potrivit legii; - coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice din subordine sau activitatea consiliului. n absena sa, preedintele desemneaz, prin dispoziie scris, pe unul dintre vicepreedini s-l nlocuiasc. Dac preedintele este suspendat din funcie, atribuiile sale vor fi exercitate de unul dintre vicepreedinii desemnat de consiliul judeean prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie., Pe toat durata mandatului preedintelui, acesta i pstreaz calitatea de consilier judeean i pstreaz votul de consilier n cadrul edinelor. 358

n cazul vacantrii funciei de preedinte al consiliului judeean, prin demisie, deces, incompatibilitate, condamnare penal etc., n condiiile legii, consiliului judeean va alege un alt preedinte pentru perioada de mandat a consiliului care a mai rmas. Preedintele primete o indemnizaie legal lunar pe tot parcursul mandatului su, iar contractul de munc iar raportul de funcie avute anterior alegerii n aceast funcie se suspend. Preedintele exercit funcia de ordonator principal de credite. Vicepreedinii consiliului judeean Dup alegerea preedintelui, la nceputul mandatului su Consiliul judeean alege din rndul consilierilor doi vicepreedini. Acetia i pstreaz calitatea de consilier pe durata mandatului. Vicepreedinii nu au atribuii distincte ci ei primesc de la preedinte atribuiile pe care le vor exercita. Vicepreedinii primesc pe durata mandatului o indemnizaie stabilit de lege, iar contractul de munc ori raportul de serviciu (de funcie) avute anterior se suspend. Alegerea vicepreedinilor se face prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Mandatul vicepreedinilor este de 4 ani iar eliberarea din funcie a acestora poate fi fcut cu votul a dou treimi dintre consilierii cu funcie pentru motive temeinice. Cel eliberat din funcie are posibilitatea de a ataca cu aciune n anulare a hotrrii de eliberare din funcie la instana de contencios administrativ. Secretarul General al judeului. n condiiile n care administraia public autonom judeean este aleas pentru cte un mandat de 4 ani iar personalul ce formeaz aparatul de specialitate al consiliului judeean este constituit n cea mai mare parte din funcionari publici, asigurarea funcionalitii aparatului de specialitate al consiliului se realizeaz prin intermediul unui funcionar public de carier, funcionar de conducere, care se bucur de stabilitate n funcie, este neangajat politic. Acesta este secretarul general al judeului, numit de Ministerul Administraiei Publice, pe baz de concurs sau examen, dintre persoanele cu studii superioare juridice sau administrative. Dispoziia de numire sau de eliberare din funcie se emite de ministrul administraiei publice. n cazul unei dispoziii se emite n termen de 10 zile dup validarea examenului sau a concursului, organizat de preedintele consiliului judeean. Propunerea de eliberare din funcie sau de sancionare a secretarului general se face de consiliului judeean aprobat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, din iniiativa preedintelui consiliului judeean sau a unei treimi din numrul consilierilor i numai dup ce s-au fcut cercetri administrative n legtur cu fapta sau acte ce i se imput secretarului general. Secretarul general al judeului este salarizat din bugetul judeului. El 359

are atribuii specifice prevzute n legea administraiei publice locale, drepturi i obligaii stabilite prin legea privind Statutul funcionarului public i prin alte acte normative. Secretarul general coordoneaz compartimentele de stare civil i autoritate tutelar, registrul agricol. Particip la edinele consiliului judeean, contrasemneaz hotrrile acestuia i dispoziiile cu caracter normativ ale preedintelui consiliului judeean. Urmrete rezolvarea corespondenei, pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului judeean, asigur convocarea n edin a consiliului judeean, comunicarea hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor preedintelui acestuia ctre prefect pentru controlul de legalitate etc. Bunurile i lucrrile publice Legea administraiei publice locale reglementeaz ce bunuri aparin domeniului public i domeniului privat al localitilor i al judeelor stabilind c patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale, judee, orae i comune, este format din bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public i domeniului privat al acestora precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. De asemenea, se reitereaz regula c bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Ct privete lucrrile publice necesare realizrii cerinelor generale ale unitilor administrativ-teritoriale, altele dect statul, acestea se execut numai n limita sumelor aprobate prin bugetul local sau judeean i numai pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate sau aprobate de consiliul local sau judeean i numai pe baz de licitaie public cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare1.

Legea nr. 215/998 privind concesiunile are aplicabilitate n materia lucrrilor publice.

360