Dimensiunea juridic a funciei publice 1.

Izvoarele deontologiei funcionarului public

A. Principalul izvor este Constituia, cea care asigur att stabilitatea, ct i evoluia unei comuniti politice1. Ea reprezint legea suprem n stat, n care se regsesc multe principii care fundamenteaz comportamentul profesional al funcionarului public (principiul legalitii, al supunerii tuturor n faa legii, completat cu cel potrivit cruia nimeni nu este mai presus de lege, prevzute de articolul 16, aliniatele 1 i 2; fidelitatea fa de ar i ndeplinirea cu bun credin a obligaiilor care le revin, n care scop funcionarul public depune jurmntul de credin cerut de lege articolul 51). B. Legea, ca act juridic al Parlamentului i o avem n vedere pe cea care constituie reglementarea cadru n materie Legea privind Statutul funcionarilor publici, nr. 188/1999, la care se adaug Codul de conduit a funcionarilor publici (legea nr.7/2004). Codul, n general, reprezint n form concentrat, sedimentrile valorice i normative dintr-un domeniu2, n cazul nostru, n materia funcionarului public. (a se vedea anexa cursului de fa ce cuprinde legile enumerate mai sus). Lor li se adaug alte legi prin care se reglementeaz sau urmeaz s se reglementeze aspecte privind diferite categorii de funcionari publici. C. Alte categorii de acte normative (Hotrri de Guvern, Ordonane de Guvern, alte acte administrative cu caracter normativ), inclusiv regulamente de ordine interioar prin care se prescriu norme speciale privind o instituie determinat. Acestor izvoare scrise poate s li se alture i tratatul internaional, care potrivit articolului 11, prin ratificare de Parlament devine parte integrant a dreptului intern. D. Izvoare nescrise, cutuma, existnd funcii sau demniti publice pentru care sunt instituite norme cutumiare care au cptat n timp, for de lege (de pild, n domeniul diplomaiei). Adugm cutumei i jurisprudena, sau practica instanelor judectoreti, dreptul administrativ fiind socotit n rile din sistemul francofon, un drept esenialmente jurisprudenial, sau, cum se exprim constant doctrina, fcut mai mult de judector dect de legislator. Pentru c dreptul administrativ nu este codificat (n sensul n care e dreptul civil) pentru c nici o lege n-a determinat niciodat noiunile fundamentale i principiile dominante, i revine judectorului administrativ sarcina de a se face, la propriu vorbind, jurislator3.

2. Principii de baz n deontologia funcionarului public (principii

prevzute de Constituie i de actele normative n vigoare)
Constantin Preda, Ce e Romnia? Filozofia politic a Constituiei din 1991, n Revista Polis, nr. 2/1996, p. 25. 2 Vasile Morar, Etic i estetic, Bucureti, 1981, p.27. 3 Ren Chapus, Droit administratif gnral, Tome I, 7e dition, Montchrestien, p. 66.
1

A. Principii constituionale Din interpretarea dispoziiilor cuprinse n legea fundamental, considerm c pot fi identificate urmtoarele principii de natur deontologic privind funcionarul public: a. Egalitatea de tratament fa de toi beneficiarii serviciului public Izvorul lui se regsete n dou texte constituionale: - articolul 4, care prin titlul su unitatea poporului i egalitatea ntre ceteni ca i prin coninut, proclam Romnia ca patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor si, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. - articolul 16 din Constituie, care oblig funcionarul public la un comportament echilibrat i nediscriminatoriu fa de toi cei care se adreseaz pentru rezolvarea diferitelor probleme. b. Funcionarul public trebuie s apere n activitatea sa principiul supremaiei Constituiei i respectarea legii. Prevzut de articolul 1 ca una din ndatoririle fundamentale, respectarea Constituiei i a legilor nu reprezint doar o obligaie a cetenilor, ci, n egal msur, chiar ntr-un mod mai accentuat, un principiu pe care purttorii autoritii publice l aeaz la baza activitii lor, a comportamentului lor profesional, n interiorul sau n afara instituiei. c. Funcionarul public trebuie s apere i s respecte demnitatea beneficiarilor serviciului public, s respecte i s ocroteasc viaa intim, familial sau privat a acestora (articolul 26 coroborat cu articolul 1(3) din Constituie). Legiuitorul constituant calific drept prim valoare suprem i garantat demnitatea omului. n literatura de specialitate 4, aspectele vieii private care se impun a fi protejate sunt grupate n patru categorii: - respectul comportamentelor; - respectul anonimatului; - respectul vieii relaionale a persoanei; - respectul identitii persoanei. n ceea ce privete accepiunea sintagmei de via privat, se impun dou precizri. Mai nti, c exist o deosebire ntre viaa privat i cea public a unei persoane; prima reprezint viaa ascuns, discret, a persoanei, iar cea de-a doua, viaa care se desfoar ntr-un loc accesibil tuturor. Cea de-a doua precizare, vizeaz faptul c noiunea de via privat este diferit n coninut, n funcie de poziia social a celui vizat. n Vintil Gheorghe i Furtun Constantin se fac referiri cu privire la faptul c, viaa privat a unui politician, ca i a altor categorii profesionale (exemplu magistrai, funcionari publici) este prin natura funciei, mai limitat dect viaa privat a unei persoane oarecare. Este firesc s fie aa dac avem n vedere corelaia ce exist ntre funcia public, lege i statul de drept. Cu ct funcia public este mai mare, cu att crete
Gheorghe Vintil, Constantin Furtun, Daunele Morale, studiu de doctrin i jurispruden , Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 32 i nota de subsol nr. 2, unde este citat lucrarea lui I. Dogaru, D. C. Dnior Drepturile omului i libertile politice, Editura Zamolxe, Chiinu, 1998, pp. 145 i urm.
4

importana respectrii Legii i puterea statului de drept (=Binele ca valoare), iar paralel se dizolv, se subiaz importana acelei persoane care ocup funcia n cauz ca individ, ca particular. n ceea ce i privete pe politicieni, n rile anglo-saxone se restrnge mult mai mult dect n celelalte state dreptul acestora la via privat. Cariera politic presupune ns peste tot i n toate cazurile, divulgarea unor aspecte ale vieii private care sunt inadmisibil a fi dezvluite n alte state. Exemplu, publicarea averilor este posibil n cazul demnitarilor i funcionarilor publici, dar este inadmisibil n alte cazuri. d. n ntreaga sa activitate, funcionarul public trebuie s exprime credina i fidelitatea fa de ara creia i aparine (articolul 51 alin. (2) din Constituie).

B. Principii legale
a. Funcionarii au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege. n forma anterioar, Statutul funcionarilor publici nu prevedea o asemenea ndatorire cu caracter expres, ea era mai mult subneleas din substana reglementrilor statutare n ansamblul su, din spiritul legii nu din litera ei. n prezent, funcionarului public i revine o ndatorire de natur deontologic, i anume respectarea normelor de conduit (legea nr.7/2004). Legiuitorul nu face referire doar la conduita profesional, ci i la cea civic, confirmnd astfel acea caracteristic a statutului juridic al funcionarilor publici, dintotdeauna recunoscut, potrivit crora lor nu le revin doar obligaii legate de exercitarea propriu-zis a funciei, ci i ndatoriri care exced acestui fapt, n afara funciei, inclusiv ndatoriri care privesc viaa privat a funcionarului public. b. Funcionarul public trebuie ca n activitatea sa, s nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice i s apere prestigiul corpului funcionarilor publici. Astfel, prima ndatorire instituit prin articolul 42. (1) din Statutul funcionarilor publici, este aceea de a se abine de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. c. Funcionarul public trebuie s manifeste discreie profesional privind toate informaiile de care ia cunotin n exerciiul funciilor sale . Astfel, articolul 45 din Statut oblig funcionarul public s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. d. Funcionarul public n activitatea prestat manifest supunere fa de superiorul su ierarhic. Disciplina funciei publice include, ntre alte elemente, i obligaia de respect a efului ierarhic. n doctrina occidental contemporan se precizeaz faptul c: orice funcionar trebuie s se conformeze instruciunilor superiorului su ierarhic, cu excepia cazului n care ordinul dat e manifest ilegal i de natur s compromit grav un interes

public5. n spiritul acesteia se impune analizat, printre obligaiile funcionarului public i noiunea de disciplin sau sintagma obligaie de supunere, cum mai este ea cunoscut. e. Funcionarul public trebuie s aib un comportament neutru din punct de vedere politic n exercitarea sarcinilor de serviciu. Astfel, dei actuala reglementare recunoate dreptul de asociere politic al funcionarilor publici (prin art. 98 din Legea nr.161/2003 care prevede c Funcionarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite), prin articolul 43. (1) este instituit obligaia funcionarilor publici ca, n exercitarea atribuiilor care le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i nici s participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Aceast obligaie este analizat n literatura de specialitate sub titulatura de obligaie de rezerv, i ea impune funcionarului public o anumit moderaie i rezonabilitate n comportament. f. Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor art. 42. (2). Vis--vis de Statutul funcionarilor publici, pentru prima dat n istoria normativ a fost consacrat, la nivel de normativitate juridic, o dispoziie care vizeaz raporturile dintre efii ierarhici i subordonaii lor, o dispoziie prin care se instituie obligaii pentru efi. Tradiional, statutele privind funcionarii publici consacr obligaii doar pentru funcionarii subordonai, atunci cnd este vorba despre raporturile dintre ei i cei crora se subordoneaz. Legea actual sparge tiparele, i, printr-o norm cu caracter imperativ, i oblig pe efii ierarhici s ia n considerare i s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordinea sa, dac n acest mod se realizeaz o mbuntire a activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciului public. Aceast norm poate s mbunteasc natura relaiei dintre ei, s contribuie la moralizarea acestor raporturi, n contextul n care va aduce cu sine creterea respectului pe care i-l datoreaz reciproc. g. Funcionarilor publici le este interzis s obin beneficii patrimoniale din exercitarea funciei lor, altele dect cele care sunt reprezentate de plata salariului i a altor drepturi care li se cuvin, potrivit legii. Consacrarea acestei obligaii s-a realizat n mod constant nu numai prin reglementrile privind statutul general (legea nr.188/1999) sau statutele speciale aplicabile unor categorii de funcionari publici, ci i la nivelul legislaiei penale. Astfel, prin articolul 254 este prevzut i pedepsit infraciunea de luare de mit (fapta funcionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primete bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori accept promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, n scopul de a ndeplini, a nu ndeplini ori a ntrzia ndeplinirea unui act privitor la ndatoririle sale de serviciu sau n scopul de a face un act contrar acestor ndatoriri, se pedepsete cu nchisoarea de la 3 la 12 ani i interzicerea unor drepturi.), prin articolul 256 este
Franoise Dreyfus, Franois dArcy, Les institutions politiques et administratives de la France , Paris, IV dition, pag. 388.
5

sancionat fapta de primire de foloase necuvenite (primirea de ctre un funcionar, direct sau indirect, de bani ori alte foloase, dup ce a ndeplinit un act n virtutea funciei sale i la care este obligat n temeiul acesteia, se pedepsete cu nchisoarea de la 6 luni la 5 ani. (2)Banii, valorile sau orice alte bunuri primite se confisc, iar dac acestea nu se gsesc, condamnatul este obligat la plata echivalentului lor n bani.), iar la articolul 257 regsim consacrat infraciunea de trafic de influen (primirea ori pretinderea de bani sau alte foloase ori acceptarea de promisiuni, de daruri, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul svrit de ctre o persoan care are influen sau las s se cread c are influen asupra unui funcionar pentru a-l determina s fac ori s nu fac un act ce intr n atribuiile sale de serviciu, se pedepsete cu nchisoarea de la 2 la 10 ani). Un act normativ care are o semnificaie deosebit n problema abordat este reprezentat de Legea pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie nr. 78/2000. (publicat n Monitorul Oficial nr. 219 din 18 mai 2000). Legea a fost modificat prin O.G. nr. 82/2000 pentru modificarea i completarea Legii nr. 50/1996 privind salarizarea i alte drepturi ale personalului din organele autoritii judectoreti, publicat n Monitorul Oficial nr. 425/1 09 2000; O.U.G. nr. 43/2002 privind Parchetul Naional Anticorupie, publicat n Monitorul Oficial nr. 244/11 04 2002 i prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, Cartea II, intitulat Modificarea unor reglementri n scopul prevenirii i combaterii corupiei, Titlul I Asigurarea transparenei n exercitarea funciilor publice, prevenirea i combaterea corupiei). h. Funcionarii publici sunt obligai s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii. Aceast ndatorire care are att o natur deontologic , ct i una juridic este nou introdus n Statutul aplicabil funcionarilor publici (este vorba despre articolul 49 din Legea nr. 188/1999, modificat i completat prin Legea nr. 161/ 2003), prin Legea nr. 161/2003. Titlul IV al Prii I a Legii nr. 161/2003 reglementeaz Conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice. Prevederile cuprinse n acest titlu se aplic tuturor celor care ndeplinesc o funcie sau o demnitate public n stat i care sunt enumerai la articolul 69 alin. (1) din actul normativ susmenionat, respectiv: Preedintele Romniei, deputaii i senatorii, consilierii prezideniali i consilierii de stat din Administraia Prezidenial, primul-ministru, minitrii, minitrii delegai, secretarii de stat, subsecretarii de stat i funciile asimilate acestora, prefect i subprefect, magistraii, aleii locali i funcionarii publici. Dup cum rezult din aceast enumerare, sunt avute n vedere toate persoanele care ocup o funcie sau demnitate public ntr-una din autoritile prin care se exercit cele trei clasice puteri ale statului. Noiunea de conflict de interese se refer la () acea situaie n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i a altor acte normative. De esena regimului juridic al conflictului de interese ne apare astfel a fi situaia n care anumite interese proprii unui funcionar sau demnitar public ar afecta obiectivitatea de care trebuie s dea dovad n exercitarea atribuiilor care i revin. Legiuitorul vorbete doar despre un interes personal

de natur patrimonial, soluie care nu este satisfctoare, dat fiind faptul c poate exista un interes de natur nepatrimonial care s afecteze obiectivitatea unui funcionar sau demnitar mai mult dect unul patrimonial. De pild, o relaie de concubinaj va afecta cu siguran obiectivitatea funcionarului sau demnitarului aflat n situaia de a decide, la un moment dat, o soluie, care l implic i pe cel cu care el se afl ntr-un asemenea tip de relaie. De aceea, considerm c textul legii ar trebui s fac referire la un interes de natur a afecta obiectivitatea unui funcionar sau demnitar, fr s se mai precizeze natura interesului patrimonial sau nepatrimonial. n ceea ce privete incompatibilitile, dup cum apreciaz cu deplin temei Antonie Iorgovan, dintotdeauna s-a pus problema
(...) ce mai poate fi, ca persoan public, un membru al Guvernului i, mai ales, ce afaceri private poate el face? Este n consonan cu principiile democraiei i ale unui stat de drept, ca ministrul justiiei, de exemplu, s fie i preedintele unei organizaii profesionale a juritilor? Este normal ca ministrul comerului s fie i mare comerciant ori ministrul muncii s fie i lider sindical? 6

ntrebrile, cu caracter retoric, formulate mai sus se pot extrapola la toate categoriile de persoane care exercit, la un moment dat, o funcie sau o demnitate n stat. Prin urmare, este esenial n definirea statutului funcionarilor i demnitarilor publici, s fie trasate limitele libertii lor de activitate, s fie consacrate restrngeri pentru a se asigura condiiile necesare unei viei publice ct mai ferite de abuzuri, de ilegaliti, de fenomene care o mutileaz i i denatureaz sensul i semnificaia. Incompatibilitile aplicabile funcionarilor publici sunt consacrate de articolele 9496 din Legea nr. 161/2003 (Partea I, Titlul IV, capitolul III, seciunea a 5-a). Din interpretarea celor trei articole, se desprinde o concepie sever a legiuitorului, prin care calitatea de funcionar public este declarat incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, cu funciile de demnitate public, precum i cu o funcie privat, remunerat sau neremunerat. Legea n forma anterioar cuprindea o dispoziie care a fost vehement criticat n literatura de specialitate datorit modului confuz de exprimare. Ea instituia pentru funcionarii publici o regul i o excepie. Regula era reprezentat de incompatibilitatea statutului de funcionar public cu orice alt funcie public sau privat, n aceast ultim categorie intrnd funciile din regiile autonome, societile comerciale i alte uniti cu scop lucrativ. Excepia o reprezint compatibilitatea funciei publice cu funcia de cadru didactic, fr s precizeze c este vorba despre nvmntul universitar, preuniversitar, liceal, gimnazial, primar sau precolar. Din punct de vedere al modului n care este redactat, articolul 56 alin. (1) a fost supus unor critici vehemente de doctrin, datorit stupidei redactri este greu de stabilit dac personalul didactic (ncadrat n unitile de nvmnt de stat) este sau nu funcionar public. Izvorul acestor critici se regsea n faptul c, pe de o parte, din interpretarea literar a textului, putea rezulta c i calitatea de cadru didactic reprezint o funcie public, iar, pe de alt parte, ea nu se regsea n anexa la lege, unde erau i sunt determinate, n mod enuniativ nu limitativ funciile publice. n anex, care la rndul su a fost nlocuit prin Legea nr. 161/2003, erau calificai funcionari publici doar cei care dein funcia de inspector colar de specialitate, inspector colar sau anumite funcii care
6

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, vol. I, p. 384.

aparin aparatului propriu al Ministerului Educaiei i Cercetrii. Statutul cadrelor didactice prevede c ele sunt angajate cu contract de munc, avnd astfel calitatea de salariai. Cum legea nu distinge, rezult c funcionarul public putea fi n acelai timp i cadru didactic, indiferent de ciclul de nvmnt. Articolul 94 supus analizei i-a propus s elimine carena de reglementare care a generat aceste dispute. Astfel, prin aliniatul (1), se consacr principiul care guverneaz regimul incompatibilitilor funcionarilor publici. Este vorba despre o incompatibilitate absolut ntre statutul de funcionar public i orice alt funcie sau demnitate public. Prin alineatul (2) al art. 94 se instituie incompatibilitatea cu orice alt funcie sau cu desfurarea de activiti att n sectorul public ct i n cel privat. n intenia de a oferi o reglementare ct mai clar, se determin i cadrul n interiorul cruia nu poate fi desfurat orice alt activitate sau exercitat orice alt funcie, i anume n sectorul public, n cadrul autoritilor i instituiilor publice lit. a). Se consider c, situaia de la litera b) nici nu se impunea s fie prevzut de sine stttoare, ci ca o excepie de la litera a), care ar fi putut avea urmtorul coninut: n cadrul autoritilor i instituiilor publice, cu excepia situaiei n care funcionarul public ncadrat la cabinetul demnitarului este suspendat din funcie. De altfel, activitatea desfurat de funcionarul public la cabinetul demnitarului reprezint una din situaiile care determin suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public, potrivit articolului 87 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999. Prin coninutul literei c) a articolului 94 sunt enunate locurile din domeniul privat vizate de interdicia de a ocupa o alt funcie sau de a desfura o alt activitate. Sunt enumerate toate categoriile de forme de desfurare a unei activiti de tip privat: regii autonome, societi comerciale, ori alte uniti cu scop lucrativ din sectorul public sau privat, o asociaie familial ori o persoan fizic autorizat. Enumerarea este ct se poate de complet, i de natur s elimine speculaiile de interpretare provocate de nemenionarea expres din fostul articol 56 a ultimelor dou categorii. La litera b) este menionat, n cadrul incompatibilitilor, i calitatea de membru al unui grup de interes economic. Grupurile de interes economic sunt reglementate n titlul V al Legii nr. 161/2003, care poart chiar aceast denumire, i care reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituit pe o perioad determinat, n scopul nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor si i al mbuntirii rezultatelor activitii respective. Ele reprezint persoane juridice, care pot avea sau nu calitatea de comerciant. Anumite critici comport formularea categoric funcii sau activiti remunerate sau neremunerate. Aceasta deoarece ea exclude posibilitatea funcionarilor publici de a exercita anumite funcii onorifice, conferite n virtutea unui statut profesional deosebit, recunoscut, a unei experiene profesionale de excepie ceea ce, dup anumii autori, nu este legitim s-i propun legiuitorul. O asemenea formulare atrage dup sine ntrebarea dac un funcionar public poate s exercite o funcie de conducere neremunerat n cadrul unei asociaii sau fundaii. n opinia Verginiei Vedina o asemenea posibilitate subzist, dat fiind faptul c asociaiile i fundaiile nu se regsesc enunate expres n alin. (2) lit. c), iar din analiza coninutului

acestui text nu rezult c, fie i fr s le vizeze direct, textul ar avea n vedere i aceast categorie de persoane juridice denumite n doctrin stabilimente de interes public7. Prin alineatul (3) se consacr o interdicie care prezint trsturi asemntoare cu clauza de neconcuren prevzut de Codul muncii. Astfel, potrivit articolului 21 din Codul muncii, clauza de neconcuren l oblig pe salariat s nu presteze, n interesul propriu sau al unui ter, o activitate care se afl n concuren cu cea prestat de angajatorul su ori s nu presteze o activitate n favoarea unui ter care se afl n relaii de concuren cu angajatorul su i l oblig pe angajator s i plteasc salariatului o indemnizaie lunar, care se negociaz, dar care nu poate fi mai mic de 25% din salariu. Elementele acestei clauze, prin excepie (regula instituit prin articolul 22 alin. (1) este aceea c efectele acestei clauze se produc pe perioada executrii contractului individual de munc), se pot produce i dup ncetarea contractului de munc, pentru o perioad de maximum 6 luni, n cazul funciilor de execuie, i de maximum 2 ani pentru funciile publice de conducere. Fructificnd elemente ale acestei clauze, prin alin. (3) al textului se interzice funcionarilor publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la societile comerciale sau alte uniti cu scop lucrativ de natura celor prevzute la alin. (2) lit. c) este vorba despre funcii i activiti, remunerate sau neremunerate, n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori alte uniti cu scop lucrativ din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat, s desfoare activiti i s acorde consultan de specialitate la aceste societi timp de 3 ani dup ieirea din corpul funcionarilor publici. n ceea ce privete raiunea acestei interdicii, Verginia Vedina, n lucrarea amintit consider c scopul urmrit este acela de a se proteja interesele unitii sau, dup caz, ale autoritii sau instituiei publice, pe de o parte, i de a prentmpina obinerea unor avantaje necuvenite de ctre funcionarii publici. O alt limitare pe care o instituie legea este consacrat de alineatul (4), care interzice funcionarului public s fie mandatar al unor persoane, pentru acte care au legtur cu funcia public pe care o exercit. i prin intermediul acestei interdicii se urmrete s se elimine riscul ca funcionarul public s obin, urmare a informaiilor pe care le deine din exercitarea funciei publice, beneficii personale frauduloase, i deci punerea funciei n slujirea interesului su personal, precum i riscul nclcrii principiului imparialitii i supremaiei interesului general n activitatea prestat de funcionarul public. n ceea ce privete regimul incompatibilitilor n Europa i legat de el, admisibilitatea sau nu a cumulului, precizm c, n sistemul francez, de pild, funcionarului i este interzis s cumuleze mai multe funcii publice remunerate din bugetele colectivitilor publice, ntreprinderilor naionale ori s exercite servicii concesionale sau n regie8. Acest principiu se aplic, n egal msur i ntregului personal (funcionari, salariai, ali ageni) din colectivitile teritoriale sau stabilimentele publice administrative. Menionm c, statutul francez interzice n mod expres funcionarului,
7 8

A se vedea n acest sens, Paul Negulescu, op. cit., pp. 170-221. Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, op. cit., p.154.

prin articolul 11, s exercite, cu titlu profesional, o activitate privat lucrativ, indiferent de ce natur ar fi aceasta. Prin articolul 95 alineatul (1) din Legea nr. 161/2003 sunt interzise raporturile ierarhice directe n cazul n care funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul 1. Potrivit alineatului (2), o asemenea interdicie se aplic i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar. Dac se ivete o asemenea situaie, potrivit alineatului (3), persoanele respective vor opta, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar. Necesitatea reglementrii acestei interdicii a fost resimit n practic, n cadrul unor autoriti sau instituii publice n care secretar al unitii administrativ teritoriale este un so, contabil ef este cellalt so, iar agent agricol sau alt funcionar de conducere sunt copiii, ginerii sau nurorile. Este evident c o instituie public nu poate fi condus prin monopolul sau prezena predominant a unei familii. Este clar c existena unor relaii de rudenie sau de afinitate ntre funcionarii de conducere i de execuie din cadrul unei autoriti sau instituii publice afecteaz obiectivitatea i imparialitatea care trebuie s guverneze activitatea administrativ din respectiva autoritate sau instituie public. ntruna din lurile sale de poziie, fostul ef al statului nostru, domnul Ion Iliescu a lansat n acest sens o sintagma, mult apreciat de ctre toi, i anume capitalismul de cumetrie. De aceea, nu putem dect s fim de acord cu consacrarea unor asemenea restricii, care nu permite raporturi ierarhice ntre persoane aflate n relaii de cstorie sau rudenie de gradul I, indiferent dac eful ierarhic este funcionar public de conducere sau un demnitar. n aceast situaie, care poate fi sesizat de orice persoan interesat, persoanele vizate sunt obligate s opteze cum am precizat mai sus ntr-un termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau pentru renunarea la calitatea de demnitar. n derularea procedurii de ncetare a raporturilor ierarhice interzise de lege este implicat i eful ierarhic superior celor doi funcionari, care constat situaia intervenit i dispune ncetarea ei. Pentru situaia n care raporturile de rudenie nepermise de lege sunt stabilite ntre un funcionar public i un demnitar, competena de a constata situaia intervenit i de a lua msuri pentru nlturarea ei aparine, dup caz, primului ministru, ministrului sau prefectului. Articolul 96 (legea nr. 161/2003) reglementeaz o excepie de la regimul drastic al incompatibilitilor consacrat de articolul 94, el permind funcionarilor publici s poat exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Aceasta este singura excepie pe care legiuitorul o admite de la regimul incompatibilitii absolute pe care o consacr prin articolul 94. Este normal o asemenea excepie, iar n ceea ce privete funciile didactice, compatibilitatea cu exercitarea lor este ngduit de Constituie i de lege i pentru alte funcii sau demniti n stat. De exemplu, articolul 125 alin. (3) i articolul 132 alin . (2) din Constituie permit compatibilitatea dintre judector i procuror, pe de o parte, i funcia didactic n nvmntul superior, pe de alt parte. Articolul 144 din Constituie declar compatibil statutul de judector la Curtea Constituional cu funcia didactic n nvmntul juridic superior. Dar o asemenea compatibilitate conduce la ntrebarea: ce se ntmpl dac funcia didactic este exercitat la o facultate cu profil administrativ? O interpretare ad litteram a legii, determin concluzia c, n aceast situaie, compatibilitatea nu mai funcioneaz. Este o scpare a legiuitorului care se impune a fi corectat pe viitor. De asemenea, poate s

existe i situaia n care funcia didactic s fie exercitat la o facultate cu profil economic cum ar fi Academia de Studii Economice care are o catedr de drept unde i desfoar activitatea prestigioi profesori universitari, care au toat legitimitatea, din punct de vedere al valorii, s accead la demnitatea de judector la Curtea Constituional. n opinia Verginiei Vedina, de lege feranda se impune regndirea soluiei, n sensul ca ea s ngduie ca orice jurist care are i calitatea de dascl universitar, indiferent de profilul facultii unde i desfoar activitatea, s poat accede la ocuparea unei funcii n cadrul unor autoriti publice, precum: Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Avocatul Poporului etc. Articolul 97 (legea nr. 161/2003) recunoate dreptul funcionarului public de a candida pentru o funcie eligibil sau de a putea fi numit ntr-o funcie de demnitate public. ntr-o atare situaie, raportul de serviciu al funcionarului public se suspend pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales i pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau numit. Legea nr. 161/2003 , prin dou articole, unul situat n titlul IV din cartea I, i cellalt situat n titlul III din cartea a II-a , recunoate dreptul funcionarului public de a fi ales sau numit ntr-o funcie de demnitate public. De la exercitarea acestui drept, articolul 32 nou introdus prin Legea nr. 161/2003 exclude anumite categorii de funcionari publici, i anume funcionarii publici civili din ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional. n Europa i n lume sunt ri unde un asemenea drept este recunoscut funcionarilor publici, cum ar fi Frana, unde majoritatea demnitarilor provin din corpul funcionarilor, i ri n care un asemenea drept ori este interzis, ori este permis, cu anumite limitri. De pild, n Irlanda sau Regatul Unit, sistemul impune practic o alegere ntre cariera administrativ sau cea politic9. Romnia a optat pentru formula recunoaterii acestui drept, dimensiune a dreptului de asociere politic recunoscut funcionarilor publici prin articolul 98. Legea nr.161/2003. Iar pentru garantarea lui, este prevzut instituia suspendrii din funcia public, la cererea funcionarului public, pe perioada desfurrii campaniei electorale, dac funcionarul public nu a fost ales, inclusiv pe perioada mandatului, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau numit. Problema codului etic al funcionarului public este complex, motiv pentru care, n prima parte a anului 2002 a fost elaborat un proiect n vederea adoptrii unui cod deontologic al funcionarului public10, proiect finalizat n anul 2004, prin apariia Codului de conduit a funcionarilor publici (Legea 7/2004). La baza proiectului de lege pentru adoptarea Codului de conduit a funcionarilor publici au stat normele de conduit civic sau conduit moral i profesional expuse deja n legislaia aplicabil funcionarilor publici. Astfel, articolul 1 alin. (5) lit. g) din Regulamentul de organizare i funcionare al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (aprobat prin hotrrea de Guvern nr. 624 din 29 mai 2003, publicat n Monitorul Oficial nr. 410 din 11 iunie 2003), prevede c aceast autoritate
Jacques Ziller, op. cit., p. 427. A se vedea n acest sens Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998.
9 10

public coordoneaz metodologic, monitorizeaz, verific i controleaz aplicarea prevederilor legale privind normele de conduit moral i profesional a funcionarilor publici. Prin urmare, n momentul elaborrii proiectului de lege existau deja norme de conduit moral i profesional, iar aplicarea acestora era controlat de A.N.F.P. Nu numai administraia din ara noastr, ci i din alte state democratice ale Europei traverseaz n prezent un proces de modernizare, de mutaii, de gsire a celor mai capabile soluii de aezare a ei n slujba ceteanului. Aceasta presupune un corp de funcionari publici competeni, care s se supun urmtoarelor reguli: meritocraie, transparen i neutralitate politic; o funcie public bine structurat, cu funcionari publici pltii corespunztor i bine dimensionai din punct de vedere numeric i al nevoilor cetenilor; responsabilitate profesional i garantarea unui nivel ct mai sczut al corupiei; personal bine instruit, care s aib vocaia de a obine performan i de a atinge, astfel, standarde ct mai nalte11. Actuala Lege nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici rspunde cerinelor formulate mai sus. El are vocaia de a concentra sedimentrile valorice, exigenele impuse titularului unei funcii publice. Codul este structurat n patru capitole, nsumnd 27 de articole, fiecare articol avnd propriul su titlu, n care sunt reglementate, n succesiune, urmtoarele probleme: n capitolul I se regsesc reglementate domeniul de aplicare i principiile generale. n capitolul II, intitulat Norme generale de conduit moral i profesional a funcionarilor publici este reglementat conduita general a funcionarilor publici att n timpul activitii profesionale, ct i n afara acesteia, inclusiv n timpul liber. Dintre articolele interesante cuprinse n acest capitol l menionm pe cel care privete utilizarea resurselor publice, care impune funcionarilor publici s acioneze n orice situaie ca buni proprietari ai obiectelor i resurselor ntrebuinate n exercitarea atribuiilor de serviciu (art. 18). De asemenea, reinem atenia cu art. 12 (1): n relaiile cu personalul din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i cu persoanele fizice sau juridice, funcionarii publici sunt obligai s aib un comportament bazat pe respect, bun-cuviin, corectitudine i amabilitate. Prin capitolul III sunt reglementate autoritatea competent s coordoneze i s controleze aplicarea prevederilor Codului, care este Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i procedura de urmat n scopul sesizrii acestei autoriti publice. n ultimul capitol sunt cuprinse reglementri privind rspunderea disciplinar care intervine n cazul nclcrii unor dispoziii ale Codului (a se consulta anexa cursului de fa). Scopul declarat al Codului de conduit a funcionarilor publici const n asigurarea creterii calitii serviciului public, o bun administrare, n realizarea interesului public, precum i diminuarea sau eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public romneasc.

11

Romeo Paul Postelnicu, Monica Nicolle Dimitriu Adoptarea unui cod de conduit pentru funcionarii publici prioritate pentru Romnia, n Revista de drept public, nr.3/2003, p.51.