DREPT ADMINISTRATIV ROMN

- note de curs -

2006

Lect.univ.dr. ION CORBEANU

3
 CUPRINS

CUPRINS.................................................................................................................2
CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ
.................................................................................................................................10
Seciunea 1. Statul i administraia public........................................................10
1. Preliminarii.......................................................................................................................10
2. Puterile statului.................................................................................................................11
3. Conceptul de administraie public..................................................................................15
4. Fenomenul administrativ..................................................................................................16
Seciunea 2. Definiia i scopul administraiei publice.......................................18
1. Definiia administraiei publice........................................................................................18
2. Scopul administraiei........................................................................................................19
3. Mijloacele activitilor administrative..............................................................................20
Seciunea 3. Cercetarea tiinific a administraiei publice...............................22
1. tiina administraiei.........................................................................................................22
2. tiina administraiei i dreptul administrativ..................................................................24
3. Doctrina administrativ strin........................................................................................25
4. Doctrina administrativ n Romnia.................................................................................26
5. Institutul de tiine Administrative al Romniei i Revista de drept public....................26
CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraiei............................................29
Seciunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraiei..........29
Seciunea 2. Dreptul administrativ romn..........................................................33
1. Evoluia reglementrilor juridice aplicabile administraiei publice romne....................33
2. Obiectul i definiia dreptului administrativ.....................................................................34
3. Definiia dreptului administrativ......................................................................................37
4. Trsturile dreptului administrativ romn........................................................................38
5. Evoluia dreptului administrativ romn............................................................................39
Seciunea 3. Izvoarele i normele de drept administrativ...................................40
1. Izvoarele scrie...................................................................................................................41
2. Normele de drept administrativ........................................................................................45
3. Clasificarea normelor de drept administrativ...................................................................48
Seciunea 4. Raporturile de drept administrativ.................................................50
1. Noiune de raport de drept administrativ..........................................................................50
2. Trsturile raporturilor de drept administrativ.................................................................51
3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ...............................................................52
CAPITOLUL III - Subiectele raporturilor de drept administrativ..................55
Seciunea 1. Noiuni generale despre persoana juridic de drept public...........55
1. Preliminarii.......................................................................................................................55
2. Persoana juridic..............................................................................................................55
3. Trsturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public...................................57
4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public.............................................................58
5. Unitile administrativ-teritoriale persoane juridice......................................................59
CAPITOLUL IV - Activitatea autoritilor administraiei publice..................64
Seciunea 1. Specificul activitii autoritilor administraiei publice...............64

4
 1. Preliminarii.......................................................................................................................64
2. Sfera i caracterul actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice.......66
b) Actele cu caracter exclusiv politic...................................................................................67
c) Operaiunile administrative..............................................................................................68
Seciunea 2. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative...........68
1. Actul administrativ de autoritate......................................................................................68
2. Trsturile actului administrativ de autoritate..................................................................69
3. Clasificarea actelor administrative...................................................................................72
Seciunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate.................73
1. Consideraii generale asupra regimului juridic al actelor administrative.........................73
2. Legalitatea actelor administrative....................................................................................74
3. Competena legat i puterea discreionar a administraiei publice................................74
4. Oportunitatea....................................................................................................................75
Seciunea 4. Forma i procedura emiterii actului administrativ de autoritate...77
1. Forma actului administrativ.............................................................................................77
2. Motivarea actului administrativ........................................................................................78
3. Procedura de emitere a actelor administrative.................................................................79
A. Formele procedurale anterioare / premergtoare......................................................79
B. Proceduri concomitente emiterii actului administrativ..............................................82
C. Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ..................................84
Seciunea 5. Fora juridic i efectele juridice ale actelor administrative de
autoritate.............................................................................................................86
1. Fora juridic a actelor administrative..............................................................................86
2. Fora probant a actelor administrative............................................................................87
3. Executarea din oficiu a actelor administrative.................................................................87
4. nceputul efectelor actului administrativ de autoritate.....................................................87
Seciunea 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
.............................................................................................................................89
1. Anularea i inexistena actelor administrative..................................................................90
2. Organele competente s constate nulitatea sau inexistena actelor administrative i
procedura constatrii............................................................................................................91
3. Efectele nulitii actului administrativ.............................................................................92
4. Revocarea actelor administrative.....................................................................................94
5. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative........................................96
6. Suspendarea actelor administrative..................................................................................98
7. Rectificarea actelor administrative...................................................................................99
8. Reconstituirea actelor administrative.............................................................................100
9. Condiii procedurale prealabile ncheierii contractului de concesiune...........................100
a. Iniierea procedurii de concesionare.........................................................................100
b. Organizarea licitaiei publice deschise fr preselecie...........................................102
c. Organizarea licitaiei deschise cu preselecie...........................................................104
d. Desfurarea licitaiei...............................................................................................105
e. Desfurarea procedurii negocierii directe...............................................................106
f. Procedura de contestare a licitaiei deschise.............................................................107
10. ncheierea propriu-zis a contractului de concesiune...................................................109
11. Efectele contractului de concesiune..............................................................................110
12. ncetarea contractului de concesiune............................................................................113
13. Contractul de achiziii publice......................................................................................116
a. Noiunea, clasificarea i trsturile contractului de achiziie public.....................116
b. Prile contractului de achiziie public...................................................................117
c. Obiectul contractului de achiziie public.................................................................119

5
 d. Procedura atribuirii contractului de achiziie public.............................................122
e. ncheierea contractul de achiziie public................................................................136
f. Efectele contractului de achiziii publice...................................................................137
g. Modificarea i ncetarea contractului de achiziie public.......................................145
h. Procedura anulrii actelor i deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de
achiziie public............................................................................................................148
14. Contractul de achiziii publice prin licitaie electronic...............................................153
a. Aspecte generale privind procedura licitaiei electronice.........................................153
b. Fazele procedurii licitaiei electronice......................................................................154
c. ncheierea contractului de achiziie public n procedur electronic.....................159
d. Publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public.....................160
e. Anularea licitaiei electronice....................................................................................160
f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autoritii contractante...............160
CAPITOLUL VI Formele de activitate ale administraiei publice..............162
Seciunea 1. Modaliti de activitate ale administraiei publice......................162
Seciunea 2. Poliia administrativ. Noiune i clasificare..............................163
1. Noiunea de poliie administrativ.................................................................................163
2. Trsturile poliiei administrative...................................................................................166
3. Deosebirea dintre poliia administrativ i poliia judiciar...........................................167
4. Categorii de poliie administrativ.................................................................................168
5. Procedeele poliiei administrative.................................................................................168
6. Autoritile de poliie administrativ.............................................................................169
7. Cooperarea autoritilor de poliie.................................................................................169
8. Limitele puterii de poliie...............................................................................................169
Seciunea 3. Serviciul public.............................................................................170
1. Noiunea serviciului public............................................................................................170
2. Regimul juridic...............................................................................................................171
3. Trsturile caracteristice ale serviciului public i criterii de identificare.......................172
4. Principiile activitii serviciilor publice.........................................................................172
5. Clasificarea serviciilor publice.......................................................................................174
a. Stabilimentul public........................................................................................................175
b. Stabilimentele de utilitate public..................................................................................175
CAPITOLUL VII - Controlul activitii administraiei...................................176
Seciunea 1. Noiunea i scopul controlului......................................................176
Seciunea 2. Modaliti i forme de control......................................................178
Seciunea 3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice............182
1. Controlul administrativ intern........................................................................................182
2. Controlul administrativ extern........................................................................................182
3. Controlul administrativ specializat.................................................................................183
4. Controlul jurisdicional asupra administraiei................................................................184
CAPITOLUL VIII Contenciosul administrativ romn.................................185
Seciunea 1. Recursul administrativ..................................................................185
1. Noiune. Delimitare........................................................................................................185
2. Fundamentele recursului administrativ..........................................................................187
3. Caracteristicile recursurilor administrative....................................................................187
4. Recursul administrativ n dreptul comparat...................................................................188
5. Categorii de recursuri administrative.............................................................................190
Seciunea 3. Conceptul de contencios administrativ i evoluia acestuia n
Romnia............................................................................................................191
1. Conceptul de contencios administrativ...........................................................................191

6
 2. Scurt istoric al contenciosului administrativ romn pn n anul 1990.........................192
3. Categorii de contencios administrativ............................................................................194
4. Principiile contenciosului administrativ romn..............................................................195
5. Organizarea contenciosului administrativ romn dup 1990.........................................196
Seciunea 4. Condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul
administrativ.....................................................................................................197
Seciunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe
calea contenciosului administrativ...................................................................210
Seciunea 5. Procedura contenciosului administrativ.......................................212
5.1. Competena instanelor de contencios administrativ...................................................212
5.2. Procedura n faa instanei de contencios-administrativ..............................................213
Seciunea 6. Executarea hotrrilor instanelor de contencios administrativ..217
CAPITOLUL IX - Rspunderea n dreptul administrativ..............................220
Seciunea 1. Teoria responsabilitii.................................................................220
1. Aspecte generale.............................................................................................................220
Seciunea 2. Condiiile angajrii rspunderii administraiei...........................222
Seciunea 3. Repararea prejudiciului................................................................224
1. Preliminarii.....................................................................................................................224
2. Modalitatea indemnizaiei..............................................................................................224
3. Evaluarea prejudiciului...................................................................................................224
Seciunea 4. Rspunderea administrativ contravenional............................224
1. Trsturile contraveniei.................................................................................................225
2. Subiectele rspunderii contravenionale.........................................................................227
CAPITOLUL X - Patrimoniul administraiei...................................................231
Seciunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale..................231
Seciunea 2. Noiunile de proprietate public, domeniu public i domeniu privat
...........................................................................................................................232
1. Particularitile proprietii publice................................................................................232
2. Relaia proprietate public - domeniul public................................................................233
3. Clasificri ale domeniului public...................................................................................234
4. Moduri de dobndire a proprietii publice....................................................................234
5. Trsturile caracteristice ale domeniului public.............................................................235
6. Utilizri private ale domeniului public...........................................................................235
CAPITOLUL XI - Principiile organizrii administraiei................................238
Seciunea 1. Noiuni generale asupra organizrii administraiei publice........238
1. Preliminarii.....................................................................................................................238
2. Accepiuni ale noiunii de organizare.............................................................................239
3. Metodologia cunoaterii administrative.........................................................................241
4. Organizarea Administraiei Statului...............................................................................242
Seciunea 2. Regimuri administrative...............................................................242
1. Preliminarii.....................................................................................................................242
2. Evoluia organizrii administraiei n Romnia pn la Constituia din 1991................243
3. Baza constituional a organizrii administraiei i stabilirea regimului administrativ. 244
A. Centralizarea............................................................................................................245
B. Deconcentrarea o centralizare mbuntit.........................................................246
C. Descentralizarea.......................................................................................................248
CAPITOLUL XII - Preedintele Romniei.......................................................254
Seciunea 1. Evoluia instituiei efului statului...............................................254
Seciunea 2. Atribuiile Preedintelui Romniei...............................................256
7
 1. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul...........................................256
2. Atribuiile Preedintelui Romniei n calitate de ef al Executivului............................258
b) ca ef al Executivului. n aceast calitate Preedintele Romniei este comandantul
forelor armate i Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii......................259
3. Atribuii ale Preedintelui Romniei n situaii excepionale.........................................259
4. Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe...................................260
Seciunea 3. Actele Preedintelui Romniei......................................................260
Seciunea 4. Rspunderea Preedintelui Romniei...........................................262
1. Rspunderea politic......................................................................................................262
Seciunea 5. Administraia prezidenial..........................................................266
1. Structura funcional a Administraiei prezideniale......................................................267
CAPITOLUL XIII Guvernul i administraia public central..................269
Seciunea 1. Guvernul Romniei.......................................................................269
1. Scurt istoric asupra instituiei.........................................................................................269
2. Natura juridic a Guvernului..........................................................................................271
Seciunea 2. Formarea Guvernului...................................................................271
1. Procedura de constituire dup alegeri............................................................................271
2. Componena Guvernului................................................................................................272
3. Condiiile legale pentru a fi membru al Guvernului.......................................................273
4. Pierderea calitii de Prim Ministru................................................................................275
5. Funciile Guvernului.......................................................................................................276
6. Atribuiile Guvernului....................................................................................................277
7. Iniiativa legislativ atribuie major a Guvernului.....................................................279
Seciunea 3. Atribuiile Primului-ministru........................................................280
Seciunea 4. Funcionarea Guvernului.............................................................281
1. Proceduri........................................................................................................................281
2. Guvernul n perioada demiterii sau dup alegeri............................................................282
3. Atribuiile Primului-ministru..........................................................................................282
4. Atribuiile minitrilor......................................................................................................283
Seciunea 4. Actele Guvernului.........................................................................284
Seciunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului..................................................287
Seciunea 6. Responsabilitatea ministerial.....................................................288
1. Preliminarii.....................................................................................................................288
2. Rspunderea ministerial potrivit actualei Constituii a Romniei................................290
Seciunea 7. Administraia ministerial............................................................292
1. Aspecte generale.............................................................................................................293
2. Probleme privind funcionarea ministerelor...................................................................297
Seciunea 8. Administraia public extraministerial.......................................301
CAPITOLUL XIV - Autoritile autonome ale administraiei publice centrale
de specialitate.......................................................................................................305
Seciunea 1. Consideraii generale...................................................................305
Seciunea 2. Autoriti enumerate n Constituie..............................................306
1. Curtea Constituional....................................................................................................306
2. Consiliul Suprem de Aprare a rii..............................................................................309
3. Curtea de Conturi...........................................................................................................310
4. Avocatul Poporului.........................................................................................................312
5. Consiliul legislativ..........................................................................................................319
6. Serviciul Romn de Informaii.......................................................................................320
6. Consiliul Naional al Audiovizualului............................................................................322

8
 7. Consiliul Economic i Social.........................................................................................324
8. Banca Naional a Romniei..........................................................................................326
CAPITOLUL XV - Administraia public local.............................................328
Seciunea 1. Conceptul de administraie public local i principiile de
organizare i funcionare..................................................................................328
1. Conceptul de administraie public local......................................................................328
2. Principiile administraiei publice locale.........................................................................329
Seciunea 2. Administraia public local autonom.......................................333
1. Cadrul legal i modalitile juridice de realizare a autonomiei locale............................333
2. Categorii de persoane juridice uniti administrativ-teritoriale criterii de formare..334
Seciunea 3. Instituiile electorale pentru constituirea.....................................336
autoritilor publice locale...............................................................................336
1. Preliminarii.....................................................................................................................336
2. Comisiile electorale de circumscripie electoral...........................................................337
3. Birourile electorale ale seciilor de votare......................................................................338
4. Comisia Electoral Central...........................................................................................338
5. Candidaturile..................................................................................................................339
6. Buletinele de vot.............................................................................................................339
7. Campania electoral.......................................................................................................339
8. Desfurarea alegerilor...................................................................................................340
9. Stabilirea rezultatului alegerilor.....................................................................................340
Seciunea 4. Constituirea consiliilor locale.....................................................341
Seciunea 5. Atribuiile i funcionarea consiliilor locale................................342
1. Atribuiile consiliilor locale............................................................................................342
2. Funcionarea consiliilor locale.......................................................................................343
3. Actele consiliului local...................................................................................................345
5. Consilierii statutul juridic............................................................................................347
6. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier..........................................................348
Seciunea 6. Primarul i viceprimarul..............................................................349
1. Primarul..........................................................................................................................349
2. Incompatibiliti.............................................................................................................350
3. Atribuiile primarului......................................................................................................351
Seciunea 7. Secretarul localitii i serviciile funcionale ale consiliului.......354
1. Secretarul localitii........................................................................................................354
2. Serviciile publice funcionale.........................................................................................355
Seciunea 8. Administraia public a municipiului Bucureti...........................357
Consiliul judeean...............................................................................................................358

9
 CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ

Seciunea 1. Statul i administraia public

1. Preliminarii

Orice referire la administraie presupune o analiz, fie ea i sumar a

statului, pentru c administraia este ea nsi o parte a statului. Nu ntmpltor s-a
spus c administraiunea cuprinde ntreaga activitate a Statului care nu este nici
legislaiune, nici justiie1. Aceast definiie evoc chintesena i vastitatea
administraiei, dar i importana fundamental a acesteia pentru societatea uman
organizat statal. Administraia este cea mai complex activitate a statului; ea este
omniprezent n cadrul societii, a vieii oamenilor i din aceste considerente
exist preocuparea permanent a factorilor politici i de decizie de a face din
administraia public o for n interesul oamenilor2.
Statul este organizaia politic a societii, este reprezentantul
colectivitii naionale. El urmrete realizarea unor scopuri de natur politic,
economic, social, cultural. Aceste scopuri reprezint, n principiu, scopurile
societii pe care o reprezint. Privindu-l n general, Statul ni se prezint ca o
abstraciune, desemnnd o colectivitate uman organizat, aezat n mod
permanent pe un anumit teritoriu, avnd organe de conducere i nerecunoscnd nici
o alt putere social superioar3. Dar, abstraciunile, nu ar avea nici un sens dac
nu ar putea s se manifeste n viaa real a societii. De aceea, Statul i creeaz
structuri, instituii, alctuite din oameni, organizate prin legi sau alte acte
normative. Aceste structuri ale Statului au, fiecare n parte, anumite puteri
ncredinate, au drepturi i obligaii, toate stabilite prin lege. Puterile fiecrei
asemenea structuri poart denumirea de competene sau atribuii. Organul de stat
este creat de lege: legea i determin atribuiile, i fixeaz limitele competenei; tot
ea stabilete modalitile cum vor fi desemnai titularii funciilor publice,
persoanele fizice care decid n numele lui4.
Sunt autoriti ale statului: Parlamentul, Preedintele rii, Guvernul,
ministerele, prefecii, consiliile locale i cele judeene, curile de apel, tribunalele,
Curtea Constituional, Curtea de Conturi etc. Unele dintre acestea sunt organe
unipersonale, altele sunt organe pluripersonale (colegiale), cu caracter deliberativ
cum este cazul Guvernului, consiliilor judeene, al consiliilor locale etc. Tot prin
lege sunt stabilite i condiiile n care o persoan fizic poate fi desemnat s
exercite funciile de comand ce revin organului n cauz: prin numire sau prin
alegere dup regula sufragiului universal sau prin intermediul unor electori etc.
1
Otto Mayer, Le droit administratif allemagne, Paris, 1903, vol. I, pag. 9, citat de Paul Negulescu n Tratat de drept
administrativ, vol. I principii generale, ediia a IV-a, Editura Marvan, 1934, pag. 39.
2
Ion Corbeanu, tiina administraiei, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1999, pag. 1.
3
Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.
4
Idem, pag. 44.
10
 Statul este un fenomen social, dinamic, fiind nevoit s se adapteze
necontenit cerinelor interne i internaionale. Aceasta impune ca structurile sale s
poat fi uor modificate corespunztor acestor cerine. Dac anterior s-a folosit
sintagma de organe ale statului trebuie inut seama c acestea, n practica
legislativ i a organizrii politico-sociale, mbrac denumiri dintre cele mai
diferite cum ar fi: autoriti publice centrale sau locale, autoriti publice
autonome, autoriti publice alese ori numite, instituii publice, servicii publice,
inspecii, companii, curi etc.
Cu toat aceast diversitate de denumiri, n legea privind statutul
funcionarului public nr. 188/19991 se opereaz cu dou definiri i anume:
autoriti i instituii publice.
Statul este astfel perceput n societate ca un sistem, alctuit din
numeroase structuri, fiecreia revenindu-i puteri (competene), clar definite, pentru
a se evita astfel paralelismele sau suprapunerile de competene, mprejurare ce nu
poate profita nici statului nici societii. Competenele fiecrei structuri de putere
i au sorgintea n lege, dar deosebindu-se dup anumite criterii cum ar fi
specificitatea funciei ce o realizeaz, poziia n ierarhia sistemului instituional i
altele.

2. Puterile statului

n statul modern, de drept sau de legalitate, atribuiile acestuia se mpart

n trei mari categorii, corespunznd celor trei puteri (funcii) identificate prin teoria
separaiei puterilor i anume: funcia de legiferare, funcia de executare i funcia
de distribuire a justiiei. Aceast separaie a puterilor sau funciilor este posibil
numai n statul de drept. Statul totalitar, nedemocratic nu agreeaz aceste realiti
fiindc, n caz contrar nu ar mai putea realiza controlul centralizat i total asupra
fiecrui individ i a ntregului sistem statal. Puterea este unic n orice stat
suveran. Ea ine de suveranitatea naional, de faptul c pe acelai teritoriu i
asupra aceleiai populaii nu exist mai multe puteri. Astfel, potrivit art. 2 din
Constituia Romniei, revizuit, puterea aparine poporului romn care o exercit
prin organele sale reprezentative i prin referendum. Unitatea puterii nu trebuie
confundat cu unicitatea puterii, teorie promovat de doctrina marxist, de
statele socialiste, unde toate organele statului se gsesc ntr-un sistem de
subordonare ierarhic sub comanda Parlamentului (Marea Adunare Naional). O
astfel de organizare are drept consecin nfrngerea iniiativelor locale, scderea
responsabilitii organelor subordonate i ndeprtarea actului de decizie de cei
administrai.
Separaia puterilor presupune nu o ierarhie a acestora ci reglementarea
prin lege, n mod riguros a competenelor fiecrei puteri n ansamblul su i a
fiecrui organ n particular.
Separaia puterilor trebuie s nlture posibilitatea de substituire a unor
autoriti publice altora. Dar viaa demonstreaz c nu este suficient un cadru
1
Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999 i republicat n Monitorul
Oficial, partea I, nr. 251 din 22.03.2004 dup mai multe modificri.
11
normativ constituional riguros, care s impun competene bine conturate, ci mai
este necesar ca fiecare autoritate public colegial sau unipersonal s dea dovad
de o moralitate deosebit, s se abin, s-i limiteze aciunile doar la ceea ce i s-a
atribuit, cu ct a fost mputernicit de Stat n exerciiul puterii. Avem n vedere
abuzul de putere manifestat n ultimii ani de Guvern n diferitele sale componente
politice care i-a subordonat, aproape, Parlamentul. Apreciem c un prim pas ce s-
ar putea face n aceast direcie const n nlturarea din Constituie a normei care
stabilete compatibilitate ntre calitatea de parlamentar i aceea de membru al
Guvernului (art. 105). Astfel nu s-ar mai crea tot felul de denumiri improprii pentru
ca un parlamentar s fie i membru al Guvernului. Astfel de situaii sunt de
notorietate1. Autolimitarea exercitrii cu moralitate a funciei publice i respectul
ntocmai al Constituiei ar fi, dup modesta noastr prere, dou din cile de intrare
n normalitatea i de funcionare a regulii separaiei puterilor n stat.
Pentru c nu ne-am propus s epuizm problematica separaiei puterilor
n stat ne vom opri n continuare, n mod pasager la cele trei puteri sau funciuni
aa cum sunt ele reglementate prin Constituia Romniei, revizuit.

a) Puterea legislativ sau legiuitoare

Art. 61 din Constituia revizuit stabilete c Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Din
textul enunat rezult c puterea legislativ se manifest i se realizeaz printr-o
singur autoritate de reprezentare a poporului romn, care este titularul puterii n
stat, Parlamentul.
Fiind unica autoritate legiuitoare a rii, nseamn c rolul puterii
legiuitoare este acela de a crea cadrul juridic general al activitilor publice i
private n societate, de adoptare a legilor. Numai Parlamentul este abilitat,
constituional, s elaboreze norme juridice generale i primare. Fiind organul
reprezentativ al poporului romn, Parlamentul Romniei are un caracter originar,
deasupra sa neexistnd un alt organism al Statului, ci numai poporul romn cel
care, n mod natural este titularul puterii n Stat. Din acest caracter specific rezult
i fora juridic cea mai mare pe care o au legile adoptate de Parlament n cadrul
societii, prin raportare la celelalte acte normative care se adopt de ctre alte
autoriti publice. Face excepie Constituia care, ca lege a legilor n stat este
aprobat prin referendum naional, de ctre popor. Aprobarea prin referendum are o
mare importan politic i i d stabilitate n timp. Limitele de putere ale
Parlamentului nu sunt prevzute ntr-o lege anume nici n Constituie, ceea ce
nseamn c Parlamentul, prin poziia sa de autoritate legiuitoare unic, este n
msur s adopte legi de reglementare a oricrei activiti din societate. Fiecare
reglementare ine doar de politica legislativ a statului la un moment dat 2.
Parlamentul ca unica autoritate aleas, de reprezentare a poporului romn. El

1
Spre exemplu, Guvernul Romniei nu are Secretar General. Exist ministrul pentru coordonarea secretariatului
general al Guvernului care este membru al Guvernului, numit pe criterii politice, n condiiile n care secretarul
general al Guvernului face parte din clasa nalilor funcionari politici (Anexa la Legea nr. 188/1999, republicat).
2
Am fcut aceast precizare pornind de la mprejurare c de multe ori se aud voci critice la anumite reglementri ale
Parlamentului, considerate ca fiind neimportante pentru societate, ceea ce nu este tocmai adevrat.
12
trebuie s se manifeste plenar, n limitele Constituiei, ca reprezentant normativ al
Statului, demonstrnd prin aceasta c Statul are puterea puterilor sale1.
Legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toi subiecii de
drept, persoane fizice i persoane juridice (morale). Faptul c nsi Constituia
permite Parlamentului s delege unele din atribuiile sale ctre Guvern vine s
susin regula de mai sus c Autoritatea legiuitoare este deintoarea monopolului
de legiferare.

b) Puterea executiv, administrativ

Cu privire la aceast funciune sau putere a statului au existat i exist
diferene conceptuale n doctrina romn i cea strin. Unii autori de cursuri
universitare, monografii sau studii de specialitate fac diferena ntre putere
executiv i administraia public. Se ajunge astfel n a exclude administraia din
sfera puterii executive, admind totui c exist unele asemnri ntmpltoare n
aceast zon de aciune public. Fr a intra ntr-o polemic, vom ncerca s
prezentm un punct de vedere bazat pe realitatea social iar nu pe abstraciuni care
nu ajut nimnui. n acest sens trebuie pornit de la faptul c este unanim
recunoscut existena a trei puteri n stat. Aa cum susinea Otto Mayer c, tot ceea
ce nu este legislaiune sau justiie este administraie, nseamn c administraia este
o putere a statului, este fundamentat pe reguli clare i, este organizat dup
anumite reguli, principii i cerine.
Puterea executiv este omniprezent n societate, rolul ei este de a
organiza executarea i de a executa n concret legile adoptate de Parlament. Acest
lucru se realizeaz printr-un ansamblu de msuri organizatorice, funcionale
ncepnd cu crearea acelor structuri sau organe ale administraiei publice, cu
atribuirea fiecreia din aceste structuri a unor competene. n cazul Parlamentului,
spre exemplu, manifestrile acestuia ca autoritate unic legiuitoare l fac s
acioneze doar la centru. El d natere regulilor generale dup care se va
desfura activitatea ntregii societi. El nu are nevoie de organe teritoriale. Nu
acelai lucru se poate spune despre puterea executiv, creia i revine misiunea de
a executa continuu i n orice localitate, instituie sau parte a teritoriului,
dispoziiile legilor. Activitatea de executare a legilor trebuie s se desfoare n
mod unitar, prin intermediul unor instituii diferite, la nivelul localitilor, al
judeelor, pe domenii de activitate foarte difereniate: nvmnt, cultur,
transporturi, gospodrire comunal, protecie a mediului, agricultur etc. Ar fi
imposibil de realizat toate aceste multiple i diferite cerine sociale, de ctre
structuri centrale domeniale. Centralizarea exhaustiv, ca regim administrativ s-a
dovedit a fi imposibil de realizat i pgubitoare pentru democraie.
De aceea, n orice stat modern vom ntlni un sistem de structuri ce
realizeaz funcia executiv a statului i ale cror aciuni n concret se rezum doar
la competena ce i-a fost atribuit. Existena acestui sistem al organelor
administraiei publice este criticat i comparat cu cel socialist 2. Noiunea de
sistem n cadrul unei organizri sociale nu trebuie confundat cu existena
1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Bucureti, 2002, pag. 79.
13
neaprat a unor raporturi de subordonare ierarhic, ci un astfel de sistem se
bazeaz pe dou componente: pe de o parte, activiti asemntoare ale instituiilor
publice care fac parte din acest sistem; n cazul de fa, aceste activiti comune
sunt de executare i de organizare a executrii legii, potrivit competenei atribuite
potrivit legii. Pe de alt parte, sistemul se fundamenteaz pe existena unor
raporturi juridice bazate pe subordonare ierarhic, coordonare, colaborare,
cooperare, autoritate sau de tutel administrativ, dup caz.
n acest sens poate fi dat ca exemplu faptul c ntre un primar i
prefectul judeului nu exist raporturi de subordonare, dar ierarhia creat prin jocul
competenelor atribuite fiecreia din cele dou autoriti unipersonale face s se
ajung la o cooperare pe de o parte dar i la un drept de control al prefectului
asupra legalitii activitii primarului (raport de tutel administrativ).
Legea fundamental stabilete n art. 102 c Guvernul rspunde de
conducerea general a administraiei publice, de administrarea ri. De altfel,
aceast dispoziie constituional i are rezonane chiar n mentalitatea cetenilor
care ateapt de la Guvern rezolvarea unor nevoi sociale locale sau particulare.
Rezult c puterea executiv este organizat pe dou niveluri: autoriti i instituii
publice centrale: Guvern, ministere etc., i autoriti i instituii locale. Fiind n
acest mod organizate, ierarhizate i structurate, autoritile centrale pot emite
decizii administrative obligatorii pentru toate celelalte autoriti publice locale i
uneori i pentru cele centrale. Spre exemplu, un ordin al Ministrului Sntii cu
privire la o anumit cerin de mbuntire a sistemului sanitar este obligatoriu nu
numai pentru unitile sanitare aflate n subordonare sau sub autoritatea
Ministerului, ci i pentru instituii sanitare organizate n subordonarea Ministerului
Aprrii Naionale, Ministerului Administraiei i Internelor, Ministerului
Transporturilor, Construciilor i Turismului etc.

c) Puterea (funcia) jurisdicional sau judectoreasc

Pe lng sarcinile sale de reglementare a relaiilor sociale care se nasc
ntr-o societate, de executare a normelor juridice astfel instituite, Statul are
obligaia i interesul n acelai timp s organizeze i modurile de soluionare a
diferitelor conflicte ce apar ntre membrii societii. Aducerea la ndeplinire a
comandamentelor instituite prin intermediul normelor juridice are loc, n principiu
prin respectarea ntocmai de ctre fiecare subiect de drept, persoan fizic sau
persoan juridic (moral) a legilor, cu ajutorul contiinei juridice existente n
societate. Dar, nu ntotdeauna acest deziderat se realizeaz, ceea ce d natere unor
conflicte ntre Societatea reprezentat de Stat i individ, sau ntre indivizi. n
oricare din situaiile posibile apare nevoia de realizare a justiiei, fapt n care statul
este totdeauna implicat ca titular al puterii publice ncredinate de colectivitatea
uman. Specific aceste puteri a Statului este i faptul c deciziile judectoreti
pronunate n cauze individuale concrete, din momentul n care rmn irevocabile,
au putere de lucru judecat ceea ce nseamn c adevrul juridic la care a ajuns
magistratul nu mai poate, n principiu, fi rsturnat, schimbat. Spunem n principiu,
pentru c Statul accept i ideea unor posibile erori judiciare, astfel c sunt
instituite unele ci extraordinare de atac al hotrrilor judectoreti rmase
14
irevocabile. Dar, motivele pentru care exist aceste ci extraordinare de atac sunt
strict limitate, i au rolul de a restabili adevrul cnd din motive extreme
magistratul s-a gsit fie ntr-o eroare, fie una dintre pri nu a avut un
comportament sincer i loial actului de justiie.
Funcia jurisdicional a Statului se realizeaz prin intermediul unor
autoriti publice denumite instane judectoreti, aezate pe o anumit ierarhie
jurisdicional. n principiu aceast funcie a statului se realizeaz pe trei grade de
jurisdicie, ceea ce presupune existena a trei categorii de instane judectoreti
dup cum urmeaz: judectoriile, cele mai apropiate de justiiabili (cei care se
adreseaz justiiei) care funcioneaz n municipiile reedin de jude i n oraele
sau comunele mai reprezentative ale fiecrui jude la care acestea sunt arondate din
punct de vedere al competenelor teritoriale un numr de localiti din acel jude.
Urmeaz tribunalele ca instane organizate n fiecare jude, i Curile de
Apel care sunt organizate pentru mai multe judee. Deasupra tuturor acestor
instane se situeaz nalta Curte de Casaie i Justiie.
Activitatea fiecrei instane judectoreti este reglementat prin lege
organic, normele juridice n cauz avnd caracter imperativ, aproape n
exclusivitate.
ntre cele trei puteri ale Statului, ntre autoritile i instituiile ce
realizeaz atribuiile specifice fiecrei puteri, nu exist raporturi de subordonare ci
raporturi de colaborare, cooperare sau de control.

3. Conceptul de administraie public

Termenul de administraie provine din limba latin, fiind compus din

prepoziia ad cu semnificaia la, ctre, i minister care nseamn servitor, supus,
agent, subordonat. Altfel spus, cineva n slujba cuiva. n cazul analizat, ministerul
este n slujba colectivitii naionale. Nu toate noiunile moderne care i au
originea n trecutul ndeprtat i-au putut pstra ntocmai sensul lor iniial.
De altfel, nelegerea conceptului de administraie n prezent nu se poate
realiza fcnd abstracie de mprejurarea c administraia public are un dublu sens
sau neles: cel material i cel formal.
n sens material, administraia nseamn o activitate complex, de
gestiune a treburilor publice, o activitate de organizare a executrii i de executare
n concret a legilor de ctre structurile anume create. Scopul acestei activiti este
realizarea intereselor generale. n concret, activitatea administraiei publice se
materializeaz prin emiterea sau adoptarea de acte administrative de autoritate,
ncheierea de acte de gestiune, prestaii de servicii publice, operaiuni
administrative etc.
n sens formal sau organic, administraia este ansamblul de autoriti i
instituii publice, purtnd denumiri diverse care realizeaz activitate de
administrare, de punere n executare a legilor.
Administraie nseamn, pn la urm, o activitate complex, impus de
existena unui fenomen social-administrativ i realizat de structuri create n acest

15
scop. Cnd spui administraie de ndat te gndeti la dou componente cineva
care comand i cineva care este comandat, administrat.
Poate c lucrul cel mai important n nelegerea conceptului analizat st
n analiza i perceperea fenomenului administrativ.
Indiferent de punctele de vedere, de teoriile ce s-au nscut pe marginea
definirii conceptului de administraie public, un lucrul este comun i recunoscut
direct sau indirect de toi, i anume c administraia este un mod concret, public de
aducere la ndeplinire a dispoziiilor legale, pentru realizarea intereselor publice i
private dintr-o societate organizat statal. Administraia public d via
dispoziiilor normelor juridice adoptate de puterea legiuitoare, ceea ce face ca
administraia s se subordoneze puterii legiuitoare. Nu este vorba de o
subordonare tipic ci, ceea ce am denumit subordonare mai sus nseamn, n
esen, realizarea competenelor atribuite administraiei publice prin lege, n baza
Constituiei.
Datorit complexitii sarcinilor sociale ce revin administraiei publice
centrale i locale aceasta se transform dintr-o funcie i un sistem statal
instituional, ntr-un fenomen. Administraia public perceput ca un adevrat
fenomen social, bazat pe norme juridice este realizat de structuri organe,
autoriti, instituii, servicii publice etc. legal constituite i organizate dup o
matrice piramidal, cu raporturi diferite ntre fiecare structur, dar coerent aezate
i cu competene astfel distribuite nct s se menin unitatea, funcionalitatea i
dinamica sistemului, care s se integreze ct mai bine n sistemul social statal
existent.

4. Fenomenul administrativ

Fenomenul administrativ este un fenomen social. Administraia public,

prin agenii si de putere, funcionarii publici, acioneaz n i pentru mediul social,
pentru societate, pentru colectivitatea naional ori pentru colectivitile locale.
Prin aceste aciuni administraia public nu face altceva dect s se implice n
fenomenul social pe care l-a generat ansamblul cerinelor sociale1. Din aceste
cerine sociale, faptul social, realitatea n ansamblul su, se prezint ntr-o mare
diversitate de forme care in pn la urm de diviziunea social a muncii, de
separaia puterilor n stat, de regimul politic, de regimul administrativ, de nivelul
de dezvoltare a contiinei sociale la un moment dat. Din acest complex de fapte
sociale care se manifest la un moment dat n societate, administraiei publice i
revine misiunea de a identifica i determina limitele, dinamica i persistena n
timp a acestor fapte sociale i s acioneze n concret pentru a da satisfacie acestor
nevoi sociale, altfel spus pentru a se adapta i realiza ceea ce cere fenomenul
administrativ, ca fenomen social dinamic.
Experiena de dup Decembrie 1989 din Romnia, cnd administraia
public s-a organizat dup alte principii dect cele ale centralismului democratic,
specific perioadei anterioare, evideniaz c, dei a avut loc un proces legislativ
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005, pag. 6, unde
remarc orice activitate de natur administrativ, adic fenomenul administrativ.
16
fundamental i o reform instituional avansat, n realitate nu s-au realizat
schimbri corespunztoare n mentalitatea funcionarilor publici agenii de putere
ai administraiei i nici n mentalitatea multor ceteni, n contiina colectiv:
cetenii nu cunosc competenele autoritilor publice administrative i se
adreseaz acestora cu probleme care in de autoritatea judectoreasc sau de alte
autoriti publice1. n privina agenilor administrativi care au rmas tributari unui
comportament de funcionari de stat, neadaptarea lor la noile realiti se
datoreaz unor factori ce in de mentalitatea colectiv se poate i aa, rutinei,
lipsei de pregtire temeinic, teoretic i practic care l fac pe funcionarul public
s devin simpatizant fi al unui partid sau altul ce se perind meteoric la pupitrul
puterii. De asemenea, motivaia financiar a funcionarilor publici constituie un
factor extrem de sensibil n conduita acestora. Fenomenul administrativ are
dinamica sa n societate. Ca atare, Statul trebuie s-i adapteze n plan legislativ i
instituional administraia pentru c nu trebuie omis faptul c n nici o societate
uman nu poate s existe un echilibru perfect ntre ceea ce trebuie i ceea ce poate
realiza administraia. Aceasta datorit dinamicii cerinelor sociale care sunt mai
mari dect posibilitile efective de adaptare i de aciune ale instituiilor publice.
Originea fenomenului administrativ este controversat n doctrin,
susinndu-se de ctre autori de prestigiu c totul depinde din ce perspectiv
analizezi fenomenul2. Pornind de la sensul etimologic al termenului de
administraie, trebuie admis c o anumit form de administraie a existat chiar i
n comuna primitiv, la nivelul ginilor, al triburilor sau al uniunilor de triburi. Dar
este greu de apreciat asupra momentului cnd, n evoluia colectivitilor umane s-
a pus problema unei administraii a intereselor generale, comune ale
colectivitilor. O regul elementar de cunoatere a naturii umane ne ndeamn s
credem c o form organizatoric pentru realizarea unei anumite comenzi chiar i
numai n ceea ce privete aprovizionarea grupului uman a existat. Aceast minim
form de organizare, de realizare a comenzii sociale era necesar pentru coeziunea
grupurilor sociale3. Despre fenomenul administrativ n accepiunea actual se poate
arta c el a aprut i a evoluat abia dup ce societatea uman s-a organizat statal, a
aprut Statul ca instituie fundamental, peren prin intermediul cruia,
colectivitatea uman i gestioneaz interesele.
Analiza societii din perspectiva administraiei publice i a dreptului
aplicabil acesteia evideniaz nc o realitate i anume c nu toate cerinele sociale,
pot fi incluse n ceea ce numim fenomen administrativ, fiindc spaiul
administrativ este limitat la un moment dat. Statul nu-i poate asuma rezolvarea
tuturor cerinelor sociale, nu se poate implica n toate, ceea ce denot ca nici n
acest moment fenomenele sociale ce in de nevoile sociale nu pot fi circumscrise
ntocmai fenomenului administrativ acceptat i luat n considerare ca atare. Se
poate aprecia c ntinderea fenomenului administrativ este determinat de o serie
1
Spre exemplu un studiu la nivelul anului 2001 relev faptul c Preedintelui Romniei i s-au adresat un numr
impresionant de ceteni nu cu sesizri, cu propuneri sau alte asemenea forme de coresponden ce ar putea ine,
tangenial, de instituia Preedintelui ci cu cereri foarte diverse care, nu intr n competena Preedintelui Romniei.
2
Pentru detalii, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 7 i
urm.
3
Ion Corbeanu, tiina administraiei, pag. 25 i urm.
17
de factori interni sau externi, c este nevoie mai nti s dezvoli partea economic
a unei societi, i numai dup acea s-i poi permite o asumare mai consistent a
soluionrii cerinelor sociale, a intereselor publice. Altfel, statul este pus n situaia
de a se retrage din multe domenii ale cerinelor publice pe care nu le poate
realiza ncercnd s transfere ctre zona activitii private aceste probleme. Spre
exemplu, faptul debranrii unor imobile tip bloc (condominiu) de la
aprovizionarea n sistem centralizat cu agent termic, ap cald menajer ori gaze pe
motiv de restane ale utilizatorilor la plata serviciilor prestate, denot o grav
nenelegere din partea autoritilor a fenomenului administrativ. Este vorba, n
concret, de o abandonare a unor obligaii publice elementare ale statului fa de cei
administrai, dar i o neimplicare a autoritilor n gestiunea corect a intereselor
generale.

Seciunea 2. Definiia i scopul administraiei publice

1. Definiia administraiei publice. Dup cum am artat, asupra

conceptului de administraie exist numeroase puncte de vedere, ns toate converg
spre un numitor comun, c administraia este o activitate n slujba colectivitii.
ncercnd s definim administraia, se impune a pleca de la
reglementrile juridice existente, fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie
s se desfoare n limitele legalitii. Att Constituia Romniei ct i legislaia
adoptat dup 1990 folosesc termenul de administraie public de fiecare dat cnd
desemneaz o activitate de organizare a executrii legilor sau autoritatea care
execut aceast activitate. n doctrina naional ct i n cea strin s-au elaborat o
serie de definiii ale administraiei. Astfel, Paul Negulescu definea administraia ca
activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor
generale: ea este organul care, prin continu aplicaiune a legilor asigur toate
aceste nevoi ale societii1. ntr-o alt definiie, administraia const dintr-o
activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane i
financiare n scopul realizrii unor rezultate maxime cu eforturi minime 2.
Dificultatea n formularea unei definiii de esen a administraiei publice se
observ i din faptul c autori consacrai ai dreptului public, atunci cnd trebuie s
sintetizeze o definiie a administraiei publice sunt obligai s fac o trimitere la
principalele activiti specifice administraiei i la instituiile care le realizeaz,
cum ar fi administraia public este ansamblul activitilor Preedintelui
Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor
administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora prin
care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii,
se presteaz servicii publice3.

1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 42.
2
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994,
pag. 12.
3
Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 82.
18
 Noiunea de administraie trebuie privit din cele dou puncte de vedere
enunate anterior, cel material i cel organic, formal al serviciilor publice 1. De
altfel, autorul citat anterior vede administraia numai prin prisma serviciilor
publice, care n opinia sa reprezint modul concret prin care se realizeaz
administraia ntr-un stat. Noiunea de serviciu public este astfel privit ca o
aciune n interesul publicului, al interesului general. Dificultile n elaborarea
unei definiii a administraiei publice ne determin s apreciem c cea mai
profund i simpl n acelai timp definiie i aparine tot germanului Otto Mayer,
cel care susinea c administraia este tot ceea ce nu este nici legislaiune, nici
justiie.
innd seama de cele prezentate, ne vom opri asupra urmtoarei definiii
a administraiei publice: o activitate complex de organizare i executare n
concret a legilor i a altor acte normative emise sau adoptate de autoriti i
instituii publice, n regim de putere public, n mod continuu care excede
competenei Parlamentului sau autoritilor judectoreti2.
Rezult c administraia public este o activitate subordonat legii, c
misiunea autoritilor, a serviciilor publice create n acest sens este de a organiza i
executa legile i celelalte acte emise sau adoptate n executarea acestora.
Administraie public este i activitatea realizat de anumite structuri ale
Parlamentului, Secretariatul general al acestuia, de conductorii instanelor
judectoreti sau alte asemenea structuri, care, prin natura situaiei sunt chemai de
multe ori s fac i acte de administrare, nu numai de legiferare sau de justiie.

2. Scopul administraiei
Fr ndoial, scopul administraiei publice este servirea interesului
general, public, interes ce este recunoscut ca cerin social, de ctre stat atunci
cnd prin diferite legi se stabilesc obligaii concrete administraiei ntr-un domeniu
sau altul al vieii sociale. Interesul public, general reprezint acele cerine eseniale,
comune ale colectivitilor umane, pe care Statul le recunoate, le reglementeaz
prin lege i le repartizeaz spre n executare unor servicii publice existente sau pe
care le creeaz. Interesul public recunoscut prin lege poate fi cuantificat dup mai
multe criterii: numrul beneficiarilor, importana esenial a acestuia pentru cei
administrai, cerinele generale pentru susinerea serviciului public astfel creat i nu
n ultimul rnd dinamica cerinelor pe unitatea de timp. n acest sens trebuie fcut
precizarea c n principiu statul acioneaz dezinteresat din punct de vedere
financiar, ceea ce nu-l oprete s impun pentru anumite servicii publice ca o parte
din costuri s fie suportate direct de ctre beneficiarii serviciului.
Cnd statul apreciaz c o anumit cerin social nu poate s i-o
asume, va facilita particularilor s se ocupe ei de realizarea acesteia aa cum este
cazul serviciilor comerciale care sunt organizate de ctre particulari dar pentru a
servi unui interes public.
Coninutul interesului general este diferit n raport cu anumite perioade
istorice de timp, cu regimurile politice, cu ali factori sociali. Dac acest coninut
1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.
2
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, Bucureti, 2001, pag. 7.
19
este diferit, scopul rmne acelai, activitatea administraiei publice urmrete
satisfacerea interesului general1.
n concluzie, interesul public este motorul aciunilor Administraiei
publice.

3. Mijloacele activitilor administrative

a) Puterea public factor de baz. ntre particulari, raporturile

juridice se fundamenteaz pe principiul egalitii juridice; fiecare parte este tot att
de egal ca i cealalt ceea ce conduce la imposibilitatea naterii unor raporturi
juridice dac una din pri ncearc s-i impun voina celeilalte. Aceasta nu
exclude posibilitatea de aderare la o ofert fcut de un particular. Din egalitatea
prilor raportului juridic dintre particulari ia natere contractul. Nu acelai lucru se
ntmpl ntre Administraie i ali subieci de drept, persoane fizice sau persoane
juridice. Administraia este supus unor norme juridice ce constituie n esen
dreptul administrativ, ramur de drept a dreptului public. Administraia are drept
scop satisfacerea interesului general ceea ce face s acioneze ca atare, s-i
impun voina. Referindu-se la aceste aspecte s-a susinut c n sufletul fiecrui
om sunt pasiuni antisociale: ura, invidia, rutatea, patima de distrugere, care nu
ateapt dect ocaziunea ca s se dezlnuiasc 2. Aceste pasiuni anarhice gsesc
nfrnare, n for, cci numai fora fizic poate s lucreze asupra oamenilor.
Prima grij a unei arte politice este de a supune fora fizic inteligenei pentru a o
putea face util, punnd-o n serviciul justiiei. Statul are dou organe politice
menite s vegheze la salvgardarea intereselor generale ... aceste organe sunt
legislativul i executivul3. Dintre aceste organe doar al doilea are o activitate
continu el trebuie s vegheze ca ordinea i sigurana s domneasc n ar, avnd
la dispoziie fora public4.
Astfel administraia trebuie s beneficieze necontenit de anumite
prerogative, puteri, drepturi speciale, exorbitante pentru a se putea impune
particularilor i a nfrnge orice tendin a acestora contra ordinii sociale legiferate.
Aceste prerogative ale administraiei i gsesc consacrare n Constituie, n diferite
legi organice sau ordinare, n Ordonane ale Guvernului prin care se stabilesc
capacitatea juridic a autoritilor i instituiilor administrative5.
n baza acestei capaciti juridice autoritile administrative pot emite
sau adopta acte de autoritate, acte administrative, denumite generic decizii
administrative, care se bucur de executare din oficiu, cu posibilitate, la nevoie, de
a lua msuri administrative de constrngere, cu caracter preventiv, sancionator sau
de executare silit6. Numai autoritile administraiei publice au prerogativa
aplicrii directe a msurilor dispuse. Acest regim de putere public nu exclude, n
statul de drept posibilitatea pentru cei administrai de exercitarea a unor ci de atac
1
Jean Rivero, Droit administratif, ediia a VI-a, Dalloz, Paris, 1973, pag. 10 i urm.
2
Paul Negulescu, op.cit., pag. 46.
3
Idem.
4
Ibidem.
5
Ion Corbeanu, Drept administrativ. Partea general, Ed. ASE, Bucureti, 2001, pag. 7.
6
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Hercules, Bucureti, 2000, pag. 97.
20
mpotriva actelor de autoritate ale administraiei publice, sub forma recursului
administrativ sau a recursului judiciar.
Din aceast perspectiv, instituia juridic a contenciosului administrativ
se prezint ca un mijloc de reordonare a msurilor luate abuziv de ctre autoritile
administrative, ca o consecin a recunoaterii responsabilitii administraiei, n
particular, i a Statului n general.
Prerogativele de putere public atribuite administraiei nu se exclud cu
principiile contenciosului administrativ, ci ambele conduc la desfurarea corect,
normal a relaiilor din societate: cetenii trebuie s se supun actelor
administrative, s le execute ntocmai, iar atunci cnd apreciaz c prin aceste acte
administraia le-a nesocotit drepturi i interese recunoscute juridic, s aib
posibilitatea de a cere autoritilor judectoreti s verifice legalitatea actului, s-l
anuleze, dac este cazul, i s oblige administraia s intre n legalitate, nu nainte
de a formula un recurs administrativ.
Recurgerea la procedeele de putere public nu este necesar ntotdeauna.
Satisfacerea interesului general poate fi realizat i prin intermediul contractului
administrativ, situaie n care administraia i menine o poziie dominant dei
voinele prilor la momentul ncheierii contractului administrativ au fost egale.
b) Serviciul public. Administraia acioneaz n realizarea interesului
public sub imperiul forei publice atribuite (distribuite) de ctre stat. Dar, realizarea
n concret a aciunilor administraiei implic msuri organizatorice instituionale i
anume serviciul public. Nu ntmpltor, serviciul public a fost definit simbolic ca
form principal prin care administraia i realizeaz misiunile ncredinate. De
regul structurile administrative s-au dovedit a fi greoaie la adaptare potrivit
cerinelor interesului general, ceea ce a impus gsirea unor forme organizatorice
suple, operaionale, specializate pe activiti sau domenii ct mai omogene.
Procedeul practic folosit de administraie este serviciul public ce reprezint o
activitate organizat sau autorizat de o autoritate administrativ1 (sau de
Parlament) pentru a satisface cerine sociale de interes public.
Serviciile publice se nfiineaz ca o necesitate pentru aducerea la
ndeplinire a unor sarcini asumate de administraie.
Cnd statul i propune a satisface o nevoie a societii care nainte era
lsat n grija particularilor, el stabilete organizaiunea care va fi destinat s se
ocupe de aceste nevoi, i determin competena i i pune la dispoziiune mijloacele
prin care s-i poat atinge scopul. Acest organism se numete serviciu public, el
fiind destinat s aduc un serviciu publicului2. Acelai prestigios autor arat c
serviciul public este un organism administrativ creat de stat, jude, sau comun, cu
o competen i putere determinate, cu mijloace financiare procurate din
patrimoniul general al Administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului
pentru a satisface, n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general creia
iniiativa particular nu ar putea s i dea dect o satisfaciune incomplet i
intermitent3.
1
Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 74.
2
Paul Negulescu, op.cit., pag. 121.
3
Idem, pag. 123.
21
 Se observ c serviciul public este mijlocul de baz prin care
administraia public beneficiar a puterii publice poate realiza interesul general1.
Asupra acestor aspecte ne vom ocupa ntr-un capitol special consacrat
teoriei generale a serviciului public.

Seciunea 3. Cercetarea tiinific a administraiei publice

1. tiina administraiei. Preocupri pentru nelegerea fenomenului

administrativ au existat cu mult timp nainte de a se constitui o tiin care s se
ocupe special de administraie. Cerinele sociale au impus naterea acestei tiine
care s aib drept obiectiv fundamental cercetarea administraiei publice n mod
unitar, n detaliu att din punct de vedere structural ct i material. Cercetarea
administraiei presupune cunoaterea condiiilor economice, sociale, politico-
juridice, tehnice, a influenelor exterioare. O astfel de activitate att de complex
cum este administraia public nu poate fi cercetat de o singur tiin. De altfel,
cercetarea societii umane nu este posibil a fi realizat n mod izolat fiindc
elementele, factorii existeni n societate se gsesc ntr-o conexitate, ntr-o
interaciune continu astfel c orice ncercare izolat de nelegere a administraiei
publice ar fi sortit eecului. tiina administraiei merge mult mai departe dect
celelalte tiine sociale precum politologia, sociologia, tiinele juridice,
economice, psihologice etc. Pe de o parte tiina administraiei conlucreaz cu
aceste tiine, de la care primete informaii pe domeniul de referin al acestora i
n acelai timp le furnizeaz date i concluzii pe care, din punctul de vedere al
obiectului de cercetare al fiecrei tiine, acestea le pot utiliza n elaborarea
teoriilor proprii asupra domeniului administraiei publice. A administra nseamn
pn la urm a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Ori toate
aceste etape ale aciunii administraiei pot fi cercetate unitar de tiina
administraiei dar nu exclusiv ceea ce impune o colaborare interdisciplinar ntre
tiinele sociale, tiina administraiei fiind prin excelen o tiin social2.
Aciunile administraiei sunt legate strns de cerinele sociale mereu n
micare, ca numr, coninut i dinamic.
n cadrul demersului fcut de tiina administraiei trebuie pornit de la
scopul administraiei, identificat a fi realizarea interesului general. Cunoscnd
scopul trebuie identificare care dintre cerinele sociale sunt mai importante n
raport cu altele. Cerinele sociale fa de care se raporteaz aciunea administraiei
i pe care se concentreaz tiina administraiei, iau natere n mod obiectiv, sunt
produs al sistemului social n care funcioneaz administraia. Ele genereaz
elementele fenomenului administrativ. Cercetrile sociologice au evideniat c
cerinele sociale sunt generate i modelate de societate, c reprezint produsul
structurilor, al concepiilor i practicilor existente n societate. Administraia
public fiind ea nsi un element al societii preia misiunea satisfacerii cerinelor
1
Ion Corbeanu, op.cit., pag. 41 i urm.
2
Ion Corbeanu, op.cit., pag. 14 i urm.
22
sociale1. tiina administraiei sau tiina despre administraie acioneaz mai puin
pe latura juridic a aciunilor administraiei, ceea ce nseamn c ea nu are un
caracter juridic, nu face parte din categoria tiinelor juridice. Latura juridic a
administraiei publice face obiect de cercetare al dreptului administrativ, sau drept
aplicabil administraiei. De altfel, tiina administraiei a fost denumit i o
introducere sau filosofie n studiul dreptului administrativ. Ca tiin i implicit ca
ramur a dreptului public, dreptul administrativ este o apariie de dat recent n
comparaie cu dreptul privat. Aceasta presupune c la nceputuri administraia i
desfoar activitatea mai mult sub influena factorului politic i mai puin sub
imperiul normelor juridice, acest fapt datorndu-se n bun msur i modestei
dezvoltri a societii omeneti i a slbiciunii statului. Legat de aa-numita
slbiciune a statului, studii sociologice de dat recent relev un paradox, statul
totalitar s-a dovedit a fi un stat slab n raport cu societatea i cu interesul general, el
concentrndu-i puterea asupra individului pe care ntr-adevr l domin dar
societatea nu devine mai bogat, mai dinamic i mai prosper. De aceea, nu
ntmpltor teoria c tiina administraiei este o introducere la studiul dreptului
administrativ, reprezint o realitate2. tiina administraiei cerceteaz principiile
raionale i normele fundamentale ale Administraiei. Aceste norme fundamentale
au caracter juridic fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie s se
desfoare pe baza regulilor juridice, legalitatea neputnd fi considerat ca o
piedic n activitatea administraiilor publice. n statul de drept marile decizii
politice trebuie s se bazeze pe normele juridice existente sau, acolo unde
decidentul politic este n msur s o fac, decizia sa va genera norme juridice.
Nesocotirea normelor juridice de ctre administraia public poate conduce la
grave nclcri ale drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; la abuzuri
din partea autoritilor administrative. n condiiile existenei Constituiei, a unor
legi organice care stabilesc competenele autoritilor i instituiilor publice
administrative, a contenciosului administrativ, fr ndoial c legalitatea trebuie s
constituie un element fundamental pe care fiecare structur administrativ i
funcionar public s-l respecte.

2. tiina administraiei i dreptul administrativ

Este unanim recunoscut c activitatea administraiei este una complex i

nentrerupt. Administraia trebuie s acioneze planificat sau provocat nencetat,
timpul fiind de multe ori un element extrem de important. Se afirm c datorit
presiunilor n care administraia trebuie s acioneze, de multe este benefic s ia o
decizie chiar incomplet i criticabil dect s nu acioneze. Decizia imperfect
poate fi retuat, modificat, amendat dar inaciunea poate deveni extrem de
pgubitoare interesului general.

1
Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 29; Ion Corbanu, op.cit., pag.
21.
2
Pentru detalii: Iancu St. Toma, Introducere n tiina administraiei, Institutul de tiine administrative al Romniei,
1947, pag. 37 i urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 19 i urm.
23
 tiina administraiei pornete de la realitatea social i instituional pe
care o cerceteaz. Are n vedere factorii sociali generali, locali, economici,
demografici etc., structurile administrative deja existente crora trebuie s le
analizeze competenele i modul de organizare. Cum competena este totdeauna
legal, adic stabilit prin lege, fr ndoial c se impune cercetat i mediul juridic
n care acioneaz administraia. Studiul dreptului administrativ nu poate nesocoti
elementele sociologice, istorice, demografice etc., ns aceste realiti trebuie
privite critic i aceasta se poate realiza printr-o real i continu conlucrare dintre
dreptul administrativ i tiina administraiei. Privirea critic este extrem de
important atunci cnd se studiaz mai ales domenii sau realiti ce sunt consacrate
ca elemente de studiu ale altor tiine. Spre exemplu, anterior anului 1990,
economia Romniei era o economie supracentralizat, proprietatea de stat fiind
aproape exclusiv n orice sector al vieii sociale. n aceste condiii era mai puin
important ce se producea i ct se producea, ca volum, nu conta mrimea stocurilor
de produse nevandabile. Odat cu modificrile de esen produse n societate i
trecerea la economia de pia, auzim destul de des, la unii factori de decizie
maxim, c economia noastr de pia nu a reuit nc, dup 15 ani de la Revoluie,
s ating nivelul anului 1989, ultimul an de economie centralizat.
O asemenea abordare n decizia administrativ este total greit.
Normele juridice i politicile guvernamentale care se promoveaz nu pot fi
eficiente dac ele se fundamenteaz pe elemente comparative de acest fel.
Apreciem c o comparaie n studiul administraiei trebuie fcut prin raportare la
celelalte state vecine care au avut tot economie centralizat pn n anul 1990 i
care ulterior au trecut la economia de pia. Trebuie vizat, analizat i eventual
compatibilizat legislaia acestor state cu legislaia romneasc. Trecnd peste
acest exemplu dureros trebuie artat c dreptul administrativ, ofer tiinei
administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru
studierea competenelor i o serie de precizri n studierea activitilor
administrative1. Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat
metodologic care i permite s evite o orientare exclusiv sociologic sau
psihologic2. Dreptul administrativ nu poate cuprinde ntreaga activitate a
administraiei, cum ar fi problemele ce in de previziune, de organizare raional i
eficient, de oportunitate, metode de lucru, politici globale i politice sectoriale,
evidene financiare etc.
Cum aceste probleme sunt strict n sarcina tiinei administraiei se poate
trage concluzia c tiina administraiei i dreptul administrativ sunt dou
discipline autonome i necesare studiului administraiei, fiecare are un obiect
propriu i metode diferite de cercetare; chiar dac obiectul fiecreia se circumscrie
aceluiai fenomen social, fenomenul administrativ.

3. Doctrina administrativ strin

Preocuprile pentru cercetarea administraiei au demonstrat, n timp, c
oamenii sunt interesai ca administraia naional s funcioneze ct mai raional i
1
Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 20.
2
Idem.
24
eficient, nelegnd c de modul n care se mplinete acest obiectiv depinde viaa
fiecruia din membrii societii. Aceast preocupare s-a materializat n elaborarea
unor studii asupra administraiei care au revoluionat gndirea oamenilor politici i
i-au determinat s ia msuri n plan politic i legislativ de a face din administraie o
for n slujba binelui naional. Printre precursorii tiinei administraiei putem
aminti pe Lorenz von Stein, profesor la Universitatea din Kiel care a elaborat o
lucrare monumental, n 8 volume, intitulat Teoria administraiei sau Charles
Bonin, considerat n Frana ca printele tiinei administraiei, prin lucrarea
aprut la 1812 Principes dadministration public. Autorul francez considera
tiina administraiei ca o tiin exact. Un alt autor francez de referin este
Alexandr Francois Vivien, cu lucrarea Etudes administratives, publicat n anul
1845, iar sub autoritatea sa tiinific s-a nfiinat Ecole dAdministration, o
coal de administraie, desfiinat ulterior. Vivien considera c tiina
administraiei reprezint studiul administraiei n raporturile sale cu statul, iar
dreptul administrativ reprezint studiul administraiei n raporturile sale cu
particularii.
Principiile dup care funcioneaz administraia se regsesc n toat
societatea, ceea ce evideniaz o preocupare deosebit pentru studiul administraiei
de ctre tiina administraiei, Administraia devenind obiect al tiinei1.
Dar coala clasic de tiina administraiei se va constitui abia la
nceputul secolului XX. Reprezentanii si de referin fiind Hourion, Barthelemy,
Jean Duguit, Gaston Jeze i cel mai important Henry Fayol. Acesta din urm,
inginer de mine, era preocupat de mbuntirea activitii i a eficienei n
ntreprinderile private. n acest sens el a elaborat o lucrare tiinific
Administration industrielle et generale, lucrare tradus i n Romnia i publicat
n Editura Clemena, Bucureti, 1927. Teoria lui H. Fayol, denumit fayolism se
evideniaz prin faptul c autorul considera c ntr-o ntreprindere au loc 6
categorii de operaiuni:
- operaiuni tehnice: producie, fabricaie, transformare;
- operaiuni comerciale: cumprri, vnzri, schimburi;
- operaiuni financiare: scontarea i girarea capitalului;
- operaiuni de securitate: privind securitatea bunurilor i a persoanelor;
- operaiuni de contabilitate: bilan, statistic;
- operaiuni administrative: de prevedere, organizare, comandament,
coordonare i control.
Un alt reprezentant de referin al colii clasice a fost Frederic Winslaw
Taylor (1856 1915), inginer american care a elaborat teoria taylorismului ce pune
accentul pe eficiena muncii i motivarea financiar a lucrtorului. Teoria sa a fost
criticar pe motiv c ar conduce la surmenaj, provoac omaj, i l leag pe
muncitor de main, transformndu-l n omul-main2.

1
Jacques Chevallier, Science administrative, Paris, 1986, pag. 30, citat de Ion Corbeanu, op.cit., pag. 61 i urm.
2
Pentru detalii, Ion Corbeanu, tiina administraiei, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti,
1999, pag. 59 i urm.
25
 4. Doctrina administrativ n Romnia
Preocupri pentru studiul administraiei au aprut nainte de Prima Mare
Unire de la 1859. n ambele ri romneti: Moldova i Muntenia existau cursuri
de drept administrativ, inute la instituiile de nvmnt existente. Dup crearea
Universitii din Bucureti la 1864, doctrina administrativ romn va cunoate o
evoluie substanial, dreptul administrativ ncepe a fi studiat separat de dreptul
constituional cum se ntmpla pn atunci, apar noi lucrri fundamentale n
domeniu. Dar adevratul triumf al doctrinei romneti l vom ntlni n perioada
interbelic cnd, pe lng autori de prestigiu din vechiul Regat vor aprea i cei din
provinciile romneti revenite la Patria Mam, Transilvania, Bucovina de nord i
Basarabia.
Ct privete tiina administraiei aceasta s-a dezvoltat n paralel cu
dreptul administrativ i n strns legtur cu acesta, autorii de tiina
administraiei fiind n acelai timp i autori de drept administrativ1.
Dintre autorii consacrai, n ordinea cronologic amintim pe Constantin
G. Disescu, Paul Negulescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Marin
Varanu etc. Preocuprile de care aminteam n domeniul cercetrii administraiei i-
au gsit o nsemntate fericit pentru tiina romneasc i pentru administraia
public n anul 1925 cnd s-a nfiinat o adevrat academie administrativ.

5. Institutul de tiine Administrative al Romniei i Revista de

drept public
n anul 1925, profesorul Paul Negulescu mpreun cu ali entuziati
nfiineaz Institutul de tiine Administrative al Romniei, ca aezmnt tiinific 2
de mare importan pentru formarea doctrinei administrative romneti i pentru
ridicarea calitii profesionale i deontologice a funcionarilor publici i a altor
lucrtori din administraia public romn. Dei nu a deinut dect funcia de
secretar general Paul Negulescu a fost adevratul conductor al Institutului pe care
l-a servit pn la moartea sa prematur survenit n anul 1945. nc de la nceput
Institutul i-a stabilit legturi profesionale i tiinifice n instituii similare din
lume, dar mai ales cu personalitile importante din lumea cercettorilor n tiina
administraiei. Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei
doctrine administrative romneti, unitare i coerente care s conduc la ridicarea
calitii administraiei i a societii romneti. Institutul i-a onorat cu prisosin
scopul i prestigiul repede ctigat, prin editarea n cadrul su a uneia din cele mai
importante reviste de drept, denumit Revista de drept public cu apariie regulat
trimestrial ntre anii 1926 1943, n paginile creia au aprut studii tiinifice ale
marilor specialiti romni dar i a unor reputai specialiti strini n domeniul
dreptului i administraiei.
Pentru atingerea scopului declarat sub egida Institutului s-a creat o
coal de studii i documentare. Paul Negulescu d o mare importan acestei
coli, artnd c n administraiune, documentaia joac un mare rol, cci, numai
1
A. Iorgovan, op.cit., pag. 211.
2
Prin Lege special, Institutului i s-a recunoscut statutul de stabiliment de utilitate public, deci persoan juridic de
drept privat.
26
graie ei, administratorii pot s ntreprind activiti serioase i utile, numai
bazndu-se pe o bun documentaiune, ei pot lua deciziuni conforme cu realitatea
i cu legea1.
Cursurile acestei coli de studii i documentare erau frecventate de
funcionarii publici n cadrul unor programe de perfecionare, diplomele eliberate
absolvenilor constituind acte de studii necesare ocuprii unor funcii n
administraie. Acelai ilustru om i specialist, Paul Negulescu, arta c ntreaga
tiin omeneasc este bazat pe documentaiune2.
Institutul de tiine administrative al Romniei dispunea c cea mai mare
bibliotec de specialitate din Romnia, n care dominau tratatele de drept
administrativ i cele de tiina administraiei. Institutul reprezenta forumul tiinific
n care se mbina cercetarea teoretic cu caracterul practic-aplicativ, prin pregtirea
funcionarilor publici pentru a-i ndeplini corect i operativ sarcinile specifice.
Din pcate schimbrile politice de la sfritul anului 1947 au condus la
desfiinarea acestei mari Autoriti tiinifice i ntreruperea legturilor tradiionale
cu Institute similare din alte ri inclusiv cu Institutul Internaional de tiine
Administrative de la Bruxelles. Renfiinarea n anul 1995 a Institutului de tiine
Administrative al Romniei nu a schimbat cu nimic situaia de loc fast n care se
gsete administraia public din ara noastr. Noul Institut conceput teoretic ca un
continuator al prestigiosului Institut din perioada interbelic nu a reuit s se
impun n vreun mod n realitatea romneasc datorit managementului deficitar
promovat, concepiei noii sale machete, faptului c, nc de la nceput, ca membri
fondatori au fost nscrii o serie de oameni politici dovedii prin activitatea lor
practic ca anonimi desvrii ai domeniului administrativ. Credem c acest
Institut nou trebuie supus nu regulilor politice ci regulilor tiinifice. Noua revist
de drept public pe care s-a ncercat s o editeze noul Institut se dovedete de
asemenea a fi un eec cvasitotal. Din aceast perspectiv, credem c buna intenie a
celor care au iniiat aciunea de rennodare a unei mree tradiii trebuie
reconsiderat din temelie, pentru ca n perspectiva integrrii noastre n Uniunea
European s ne prezentm cel puin cu o instituie solid n domeniul
administraiei publice romne, domeniu n care, potrivit documentelor elaborate de
Comisia European, dar i de alte instituii ori reprezentani ai Uniunii Europene,
nu putem susine c s-au ndeplinit deplin criteriile de elaborare.

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol. II, Organizarea administrativ a Romniei, ediia a III-a,
partea I, Bucureti, 1930, pag. 60.
2
Paul Negulescu, op.cit., pag. 58.
27
 CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraiei

Seciunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraiei

Aspecte generale. Potrivit principiilor ce guverneaz statul de drept,

toate autoritile i instituiile publice i toi particularii persoane fizice sau
persoane morale, trebuie s se supun legilor, ordinii juridice din societate. Exist
o egalitate de tratament pentru orice subiect de drept n faa legii. Autoritile
administraiei publice, n realizarea sarcinilor ce le sunt atribuite prin acte
normative trebuie s acioneze numai n limitele legilor, nimnui nu i este permis
s ncalce legea. Administraia public, prin intermediul diferitelor autoriti,
organe, instituii ori servicii publice, trebuie s acioneze numai conform legii,
pentru c nclcarea legii, a normelor juridice n general, atrage ineficiena actelor
pe care le emite administraia, acestea neavnd o baz legal, pentru c ntreaga
aciune a administraiei trebuie s fie subsecvent legii. n acelai timp, activitatea
administraiei contrar legii i ordinii de drept atrage aproape instantaneu
rspunderea juridic, politic sau moral a administraiei. Spunem aproape
instantaneu, innd seama de faptul c ntregul ansamblu de organe, autoriti i
instituii ale Statului, dei au competene proprii, autonome, de cele mai multe ori,
se gsesc ntr-o interdependen, o conexitate organic, logic i necesar, ca pri
ale unui ntreg, care este Statul.
Administraia public, avnd prerogativa aciunilor sale n regim de
putere public, rezult c dreptul aplicabil administraiei publice, este un drept
special, derogator de la dreptul comun aplicabil particularilor, c administraia
public trebuie s beneficieze de un cadru legal clar, stabil, care s dea coeren
aciunilor sale, s nu lase loc ambiguitilor i arbitrariului1.
Acest drept derogator de la dreptul comun care d natere unei poziii de
inegalitate juridic a prilor ntr-un raport juridic, se numete drept administrativ.
Cnd ne referim la administraia public evident avem n vedere Statul
cu puterile sale, cu atributele suveranitii exclusive.
Exercitnd puterea executiv, administraia public trebuie s
beneficieze de puterea de a impune un anumit comportament n primul rnd
particularilor, cei administrai, dar nu numai. Avem n vedere i faptul c n
practica tuturor statelor democratice sau nedemocratice, structurile, organizaiile
prin care se realizeaz n concret sarcinile administraiei nu pot funciona disparat
ci pe de o parte fiecare i ndeplinete propria competen ce i-a fost atribuit, iar
pe de alt parte, ntr-o msur mai mare ori mai restrns, aciunile fiecreia
depind de aciunile altei structuri sau contribuie la realizarea de ctre o alt
structur a competenei acesteia din urm. Mai mult, dreptul administrativ ca
ramur a dreptului public, are elemente comune, se interfereaz cu alte ramuri ale
dreptului.
1
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Centrul ASE, 2001, pag. 9.
28
 De altfel, n majoritatea cursurilor de drept se obinuiete s se fac o
corelare dintre ramura de drept ce face obiectul cursului respectiv i celelalte
ramuri de drept pure, c dreptul este unitar, iar aceast unitate este constituit dintr-
o diversitate de reglementri, de norme juridice care reglementeaz relaii i
manifestri sociale.
2. Dreptul aplicabil administraiei n alte state
Fiecare stat are un anumit specific n ceea ce privete reglementarea
relaiilor din sfera administraiei publice. Un rol important n acest specific l are i
sistemul de drept consacrat de care este strns legat un stat sau altul. Astfel, n
lume sunt recunoscute mai multe mari sisteme de drept precum: dreptul anglo-
saxon, dreptul romano-germanic, dreptul musulman.
a) Sistemul de drept anglo-saxon. Specific acestui sistem este faptul c
dreptul aplicabil administraiei este dreptul comun (common law), iar litigiile
administrative sunt date spre soluionare n competena instanelor judiciare de
drept comun, neexistnd instane speciale de contencios administrativ1. Cu toate
acestea, la nceputul secolului XX s-au creat i jurisdicii administrative
particulare. Astfel de jurisdicii administrative exist i n prezent ntr-un numr
destul de mare, peste 2000 pe diferite domenii cum ar fi: asigurri sociale, litigii de
munc etc., ale cror decizii sunt supuse unui control judiciar public, difereniat.
Astfel de jurisdicii particulare ar putea fi comparate cu un anumit tip de arbitraj
instituionalizat. Cel puin n Anglia, problema dreptului administrativ, ca ramur
de drept este discutabil, dei studiul administraiei sau al dreptului aplicabil
administraiei se realizeaz prin norme comune sub denumirea Constitutional and
Administrative Law, unde aspecte legate de administraia public, privind
guvernmntul local, corporaiile publice, legislaia delegat, jurisdicia
administrativ i controlul judiciar asupra administraiei publice 2. Nu trebuie s
surprind aceast situaie special din dreptul englez ct timp Regatul Unit este
aproape solitar ntre statele lumii, fr o Constituie scris.

b) Dreptul administrativ american. Dei ntre legislaia american i

cea englez exist multe asemnri, n condiiile n care SUA are una din cele mai
vechi constituii din lume, totui n doctrina american se apreciaz c exist un
drept administrativ ca tiin i ramur a dreptului public, cruia i se aplic un
regim juridic derogativ dreptului comun. Noiunea central a dreptului
administrativ american este aceea de agency3, care desemneaz un organ
administrativ n general, organ ce poate fi denumit comisie, departament,
autoritate, birou, funcionar, administrator, corporaie, divizie. Denumirea acestei
structuri este aleatorie de cele mai multe ori, neexistnd reguli juridice care s
impun o anumit formulare condiionat.
Exist agenii de reglementare, agenii de executare sau de
jurisdicie. Conflictele de competena uneia dintre agenii se soluioneaz de

1
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 96.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 100-101.
3
Idem, pag. 101.
29
regul pe cale administrativ putndu-se ajunge i la Curtea de Justiie n cele din
urm.
n ceea ce privete controlul asupra ageniilor direct de ctre Curile de
Justiie acesta are caracter limitat la verificarea conformitii activitii ageniei cu
statutul de reglementare, cu legea, dac activitile ageniei se regsesc printre
atribuiile autorizate prin statut, dac aciunile au fost corecte adic conforme cu
legea i practica n domeniu, i alte aspecte1.
Dei practicile administrative nord-americane se aseamn n multe
privine cu cele britanice, de unde-i au sorgintea, totui spiritul pragmatic este
mpletit cu legalitatea i formalismul astfel c n SUA exist un veritabil drept
administrativ, nu numai pentru administraia activ ci i pentru cea contencioas
(jurisdicional)2.

c) Dreptul administrativ n Frana. Din punctul de vedere al dreptului

public i n particular al dreptului administrativ, Frana se situeaz, de departe pe
prima poziie. Mai nti pentru c dup Revoluia de la 1789 cnd a abolit regimul
poliienesc absolut, a dat natere unui drept exorbitant, aplicabil administraiei
publice. n al doilea rnd pentru c, n principiu, dreptul modern s-a inspirat sau a
fost preluat dup Codurile franceze. Revoluia francez a creat premisele separaiei
puterilor, ceea ce a condus, din perspectiva obiectului nostru de abordare, la o
conturare deplin a ramurii dreptului administrativ. Administraia se desfoar
dup reguli de drept speciale, potrivit crora administraia dispune i impune un
anumit comportament, iar particularii sunt obligai s se supun acestor dispoziii,
crendu-se prin astfel de norme juridice veritabile raporturi juridice de
subordonare. De asemenea, existena Consiliului de Stat care acioneaz ca o Curte
de prim i de ultim instan. Exist i situaii cnd Consiliul de Stat acioneaz ca
instan de apel soluionnd contestaiile introduse mpotriva deciziilor pronunate
de Curile de Apel3.
n Frana, la temelia funcionrii administraiei i a existenei dreptului
administrativ ca ramur de drept stau normele constituionale. La majoritatea
autorilor francezi vom gsi n cursurile sau studiile despre administraie capitole
rezervate cercetrii constituionalitii dreptului administrativ4. Preocuparea
deosebit a puterii politice pentru buna funcionare a administraiei publice o
regsim i n constituirea unui executiv puternic, cu o poziie decizional deosebit
n care se mpletete natura eligibil a Preedintelui ales prin sufragiu universal,
i guvernul condus de primul-ministru; dar Preedintele are o putere preeminent
asupra Guvernului. Guvernul are o serie de competene putnd emite ordonane ce
tind spre o reglementare primar a relaiilor sociale.
ntreaga activitate a autoritilor administrative este supus controlului
judiciar prin Tribunale administrative, iar Consiliul de Stat are i competena de a
verifica legalitatea ordonanelor emise de Guvern.
1
Pentru detalii, vezi n A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Bucureti, Ed. All Beck, pag.
101 i urm.
2
Idem, pag. 103.
3
Pentru detalii, Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, 2000, pag. 194 i urm.
4
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol. I, edition 11, 1990, pag. 25 i urm.
30
 Constituionalitatea legilor adoptate de Parlament revine n competena
Consiliului Constituional.

d) n Germania, stat federal i democratic, organizarea administraiei

are baza legal att n Constituia federal din 23 mai 1949, ct i n alte legi
adoptate pe baza Constituiei. Fiind stat federal este necesar o corelare ntre
organizarea administrativ a landurilor cu cea federal, landurile germane avnd
puteri mai reduse n comparaie cu statele federate din SUA.
Exist un drept administrativ german, puternic, bine conturat, exist
Curi administrative ale landurilor i curi locale, dar i o Curte Administrativ
Federal.

e) n Italia. Organizarea administraiei are un temei constituional, legal,

Guvernul este mputernicit s adopte decrete-legi i legi delegate. Parlamentul,
atunci cnd reglementeaz prin lege, a dobndit practica de a face reglementri n
detaliu, ceea ce conduce la o interferen permanent a legislativului cu executivul,
scznd ntr-o oarecare msur atribuiile executivului central. Cum Republica
Italian este organizat administrativ pe regiuni, acestea au primit n ultimul timp
puteri delegate de a adopta propriile legi pentru ceea ce este specific zonei
(regiunii) din dorina unei descentralizri reale i a eficientizrii aciunii
administrative. Nu trebuie omis faptul c actuala form i structur a Italiei s-a
constituit prin unirea micilor state republici sau provincii caracterizate prin
specificiti pronunat difereniate, iar procesul de descentralizare are ca scop
principal meninerea unitii republicii ntr-o diversitate normal, tradiional i
necesar n acelai timp.
Existena unei reglementri fundamentale i subsecvente privitoare la
organizarea i funcionarea autoritilor administraiei a condus la crearea unui
drept administrativ ca ramur a dreptului public i ca tiin juridic.
Situaii similare ntlnim i n celelalte state ale Uniunii Europene 1, cu
privire la organizarea i funcionarea autoritilor administrative, soluionarea
litigiilor nscute ntre administraie i cei administrai sau controlul asupra
activitii acestor autoriti administrative. De asemenea, n multe state comunitare
ntlnim instituia Avocatul Poporului (Ombustman) cu o competen de control
informal asupra activitii administraiei, de recomandare i nu de decizie.
Se observ n principiu existena unui drept derogator de la dreptul
comun, care se aplic administraiei publice, fapt corect, pentru c orice activitate
statal este generat i nsoit de existena puterii publice necesare. Altfel, statul
nu i-ar mai putea aduce la ndeplinire misiunea ncredinat de societate.

1
n prezent Uniunea European este format din 25 state: Austria, Marea Britanie, Italia, Frana, Germania, Belgia
Luxemburg, Olanda, Portugalia, Grecia, Spania, Danemarca, Irlanda, Finlanda, Suedia, Cehia, Slovacia, Ungaria,
Cipru, Polonia, Slovenia.
31
 Seciunea 2. Dreptul administrativ romn

1. Evoluia reglementrilor juridice aplicabile administraiei publice

romne

Apariia statului a generat apariia formei executive de manifestare a

acestuia, administraia statului, care a evoluat sau involuat odat cu statul, cu
condiiile istorice, politice sau economice, regimul politic sau alte elemente ori
factori determinani.
Cum dreptul n forma scris modern a aprut mult mai trziu dup
apariia statului se nelege c mai nti el s-a manifestat sub forma cutumelor
agreate de stat n anumite limite. Aceste cutume dup cum se afirm n literatura de
specialitate priveau att relaiile private ct i pe cele publice, ele avnd inciden
direct asupra organizrii diferitelor structuri de putere, a organizrii
administrative, obligaii fiscale, militare, edilitare etc.
Se vorbete chiar de existena unui veritabil drept administrativ nc din
perioada istoric a Daciei romane1, datorat n bun parte dreptului roman impus
de Imperiu care a constituit n cele din urm, un puternic factor de unificare a
provinciei cucerite pe care a inclus-o, sub raport social, economic, financiar i
administrativ-politic, n marea familie roman2.
Dar odat cu retragerea roman (271 d.Ch.) organizarea administraiei
locale n provinciile romneti a continuat s existe sub forme diferite dect cele
din perioada ocupaiei romane, putnd vorbi chiar de naterea unui adevrat drept
romnesc pentru fiecare provincie (stat) romneasc. Secolul XIX va aduce
clarificri i evoluii substaniale cu privire la administraia public i dreptul
aplicabil acesteia mai ales ncepnd cu Regulamentele Organice.
Rolul Regulamentelor Organice n apariia i dezvoltarea dreptului
administrativ romn. Asupra semnificaiei i impactului produs de
Regulamentele organice printre primii autori romni semnalm pe prof. Anibal
Teodorescu, care n studiul Noiuni de drept administrativ, partea I, Bucureti,
1912, Tipografia Eminescu arat c Regulamentele organice, au constituit
principalul izvor al dreptului administrativ din rile Romne, ele rmnnd n
vigoare pn la adoptarea primei Constituii moderne, la 1866. De altfel, au existat
voci autorizate n secolul XIX care au considerat Regulamentele organice ca
reprezentnd i prima Constituie scris a Principatelor romne (Constantin G.
Disescu). Cu toate aceste puncte de vedere dualiste apreciem c teza potrivit
creia Regulamentul Organic a constituit un act complex, politic i
administrativ...3 este cea mai corect. De altfel, un stat care nu are suveranitate
deplin, nu poate avea nici o constituie veritabil, n accepiunea modern4.

1
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, 2005, pag. 108.
2
Paul Gogeanu, Istoria dreptului romnesc, Tipografia Universitii Bucureti, 1985, pag. 5.
3
A. Iorgovan, Drept constituional i Instituii politice, Teoria General, Ed. Galeriile J.L Calderon, Bucureti, 1994,
pag. 106.
4
La momentul adoptrii Regulamentelor organice nu se vorbea de statele romneti n sensul juridic acceptat, ci de
principatele romne ceea ce este o diferen nu de form ci de fond, n esen.
32
 Dar Regulamentele au constituit nceputul unei transformri
fundamentale din societatea romn, ele au creat bazele unui adevrat Guvern n
sensul modern al termenului. Dreptul administrativ a dobndit o autonomie sporit
n rndul ramurilor de drept. Ulterior Regulamentelor organice, dar nainte de
adoptarea Constituiei de la 1866, au fost adoptate o serie de acte normative foarte
importante printre care Legea de nfiinare a Consiliului de Stat din 1864, legile de
organizare a comunelor i judeelor i alte legi foarte importante. Ct privete
aspectele doctrinare romneti este de remarcat faptul c doctrina avut o
contribuie deosebit la dezvoltarea dreptului administrativ. Constantin G. Disescu
este primul autor de prestigiu, care a redactat un curs de drept administrativ 1, n
care se oprete asupra organizrii administrative a rii i ncearc s contureze
principiile ce guverneaz dreptul administrativ romn. ns principiile generale ale
dreptului administrativ romn sunt formulate de prof. Paul Negulescu. n acelai
sens s-au situat Anibal Teodorescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul2.

2. Obiectul i definiia dreptului administrativ.

Obiectul dreptului administrativ
Administraia public se prezint ca un fenomen complex a crui
nelegere i realizare presupune implicarea mai multor tiine. Dintre tiinele
sociale cele mai apropiate de administraie amintim tiina administraiei, care
analizeaz administraia sub aspectele ei nejuridice i dreptul administrativ ce are
n vedere aspectele juridice. Cu toate aceste specificiti ale celor dou tiine
invocate, n doctrin s-a artat c i dreptul constituional reglementeaz relaii ce
aparin domeniului administraiei publice. Mai ales acum cnd disciplina de drept
constituional cuprinde pe lng problematica consacrat dreptului constituional
tradiional i instituiile politice. Aceste instituii politice precum: eful
statului, Guvernul, Curtea Constituional, Avocatul Poporului i altele formeaz
obiect al cercetrii i prezentrii n cadrul disciplinei de drept administrativ. De
altfel, dreptul constituional este o ramur de drept cluzitoare n sensul c
normele sale sunt aplicabile i au prioritate fa de toate celelalte norme juridice.
ntreaga reglementare normativ din stat trebuie s in seama de coninutul
normelor constituionale.
n general se vorbete de administraie public cnd se au n vedere
activiti i organe consacrate ca aparinnd Guvernului sau administraiei
teritoriale locale. Dar n afara acestora exist activiti administrative prestate sau
realizate i de alte organe ale statului n afara celor amintite anterior. Aceast
situaie ne oblig ca atunci cnd vrem s stabilim care este obiectul tiinei i al
ramurii de drept administrativ s avem n vedere toate aceste realiti sociale i
juridice. Totodat trebuie inut seama i de evoluia reglementrilor n plan
european i mondial.
Cnd ne referim la obiectul dreptului administrativ mai trebuie avut n
vedere c odat cu creterea sarcinilor administraiei publice, multe din aceste
sarcini sunt date n executare privat, sunt concesionate, situaie n care se aplic
1
Vezi, Mihai T. Oroveanu, Constantin G. Disescu, n Justiia Nou, nr. 12, 1966, pag. 57.
2
Paul Negulescu, Tratat, vol. I, ediia a IV-a, 1934, pag. 54 i urm.
33
un regim juridic mixt public-privat. De aceea, aa cum s-a artat i n doctrina
romneasc recent, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului
administrativ n raport cu administraia public este necesar s delimitm cele dou
mari situaii1:
reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu
alte ramuri ale dreptului public i,
reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu
ramuri ale dreptului privat. n cadrul acestor dou mari categorii de relaii
sociale care se regsesc n mediul administraiei pot fi identificate urmtoarele
tipuri de raporturi, dup natura normelor juridice care le reglementeaz:
raporturi reglementate de dreptul administrativ n conexiune cu dreptul
constituional, situaie n care primordialitatea sau dreptul comun l
reprezint dreptul constituional. Astfel de raporturi regsim la toate
celelalte ramuri ale dreptului fiindc normele juridice de ramur sunt
subsecvente normelor constituionale;
raporturi juridice reglementate de dreptul administrativ, dar, ca drept
comun i nu ca n cazul de mai sus, unde dreptul comun era dreptul
constituional. n aceast categorie de raporturi juridice pot fi
exemplificate raporturile de drept financiar, drept fiscal, drept bancar sau
dreptul securitii sociale, acesta din urm avnd ascenden i n dreptul
muncii, dar mai aproape fiind de dreptul administrativ;
raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte
ramuri ale dreptului public exemplificndu-se ramura dreptul
internaional public2.
Discuiile care se poart asupra dublei naturi juridice a unor raporturi
juridice din prima categorie sunt justificate doar n parte, deoarece dreptul
constituional, este i va rmne permanent dreptul fundamental al sistemului de
drept i ca atare baza reglementrilor de detaliu o vom regsi tocmai n normele
juridice de drept administrativ elaborate cu respectarea regimului constituional
existent.
Pentru a ntri cele de mai nainte vom face urmtoarea remarc: n
Codul civil romn sunt multe dispoziii ce fac trimiteri la regulile cutumiare,
obiceiul locului3. Pentru ca aceste dispoziii s-i gseasc aplicabilitate n
continuare era necesar ca n legea fundamental, constituia s se fac referire la
aceste reglementri pentru ca s nu se ajung la declararea ca neconstituionale
a dispoziiilor din Codul civil. Situaia a fost clarificat prin art. 44 alin. 6 din
Constituie potrivit cruia: dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor
privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea
celorlalte sarcini care, potrivit legi sau obiceiului, revin proprietarului.
Dreptul administrativ ca i administraia public se bucur de o atenie
sporit n ceea ce privete sfera reglementrilor i incidena acestora n alte ramuri

1
Pentru o cercetare detaliat, a se vedea, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, 2005, pag.
179 i urm.
2
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pag. 40.
3
Vezi art. 600, 607 i altele din Codul civil romn.
34
ale dreptului, precum dreptul penal. Se vorbete, spre exemplu, despre o poliie
judiciar i una administrativ. Nu de puine ori aceeai persoan, agent al puterii
publice, ofier de poliie este pus n situaia de a avea o dubl calitate i de a
aciona aproape concomitent ca agent al puterii administrative preventiv i ca
agent al puterii judiciare post factum, dup ce a fost nclcat dispoziia legal1.
Raporturile sociale din sfera administraiei publice, reglementate de
dreptul administrativ mpreun cu unele ramuri ale dreptului privat. n sfera
administraiei publice nu iau natere numai raporturi juridice care se supun
normelor imperative ale dreptului administrativ ci i altor categorii de raporturi
juridice. Spre exemplu, administraia public ncheie contracte de munc cu unele
persoane ce nu fac parte, potrivit legii, din categoria funcionarilor publici. De
asemenea, poate ncheia contracte civile de colaborare sau pentru prestri de
serviciu de mic anvergur unde nu este obligatoriu ncheierea unui contract
administrativ. Dar i contractele administrative nu se supun exclusiv regulilor de
drept administrativ ci i acelora de drept privat. Spre exemplu, exist reglementri
conform crora repartizarea unei locuine din fondul de stat se face doar de
autoritile administraiei publice, iar pe baza repartiiei care este un act
administrativ, se ncheie contractul de nchiriere, iar mai apoi, posibil i de
vnzare-cumprare, acesta din urm fiind supus eminamente dreptului privat. Dar
pentru a se putea ajunge aici se cere mai nti aplicarea normelor de drept
administrativ, n spe emiterea repartiiei2.
Raporturi sociale nscute n cadrul activitii unor autoriti publice ce
exced sistemului organelor administraiei publice.
n literatura de specialitate mai veche sau cea recent se face deseori
vorbire despre existena unor raporturi sociale supuse regimului administrativ, dar
n care nu gsim nici una dintre autoritile sau instituiile publice administrative
consacrate. Dei faptul se teoretizeaz prea mult, negsindu-se un exemplu
concludent, vor ncerca s artm c astfel de raporturi pot aprea. n anul 2002 au
fost acreditate pentru prima dat dup 1990 mai multe universiti particulare.
Urmare acestui fapt, diplomele ce vor fi emise absolvenilor, liceniailor acestor
universiti, reprezint acte administrative ca i n cazul diplomelor emise de o
Universitate public. Avnd aceeai valoare juridic cele dou tipuri de diplome,
nu pot fi supuse unor regimuri administrative diferite. Ceea ce presupune c
refuzul unei universiti private acreditate de a elibera diploma ce atest calificarea
superioar obinut de o persoan dup absolvire, inclusiv a examenului de licen,
va face obiectul unui litigiu de contencios administrativ, nedifereniat. Aceasta
nseamn, pornind de la titlul de mai sus c suntem n prezena unor raporturi
atipice, nscute n legtur cu activitatea unui stabiliment de utilitate public,
recunoscut de stat.

1
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit., pag. 276 i urm.
2
Pentru detalii, a se vedea Decretul-lege nr. 61/1990 privind vnzarea de locuine construite din fondurile statului;
Legea nr. 85/1990 privind modificarea Decretului-lege nr. 61/1990; Legea nr. 114/1996 privind locuinele.
35
 3. Definiia dreptului administrativ
Domeniile de participare a administraiei publice n cadrul societii fac
dificil elaborarea unei definiii concise a dreptului administrativ. Ca orice ramur
a dreptului i dreptul administrativ este constituit dintr-un ansamblu de norme
juridice care reglementeaz relaii sociale. Cum dreptul administrativ reprezint
dreptul aplicabil administraiei, iar administraia public ncorporeaz cea mai
mare parte dintre activitile organizate de stat, cu rolul esenial de executare a legii
nu este greu de neles c n obiectul de reglementare al dreptului administrativ
vom regsi mai multe categorii de relaii sociale despre care, dealtfel am amintit.
Aceste relaii sociale, pot fi sistematizate astfel: relaii ce in de implementarea
legii adic de executare a legilor, fcnd obiectul a ceea ce se cheam poliia
administrativ i activiti de prestare-realizare care revin activitilor serviciilor
publice. Aceste dou mari categorii de relaii nu sunt ns exhaustive, pentru c
fenomenul administrativ este foarte dinamic n timp i spaiu, altfel spus, se
modific n coninutul su i are o intensitate inconstant n timp; spre exemplu,
realizarea unor intervenii urgente n caz de calamiti naturale, n condiiile n care
aceste calamiti nu sunt permanente, din fericire. Dreptul administrativ, normele
sale de reglementare acioneaz difereniat i n timp, n funcie de cerine, de
prioriti etc. Exist i a treia categorie de relaii sociale ce in de incidena
dreptului administrativ, respectiv aceea de soluionare a litigiilor dintre autoritile
publice cu activitate administrativ-executiv i cei administrai sau alte structuri
de putere care intr sub incidena normelor de contencios administrativ i a
normelor incidente acestora, cum ar fi normele ce in de recursul administrativ sau
acelea care se refer la jurisdiciile administrative.
Dreptul romn este un drept unitar, nsuire ce rezult din unicitatea
sursei sale de creaie i se prezint ntr-o diversitate de reglementri, pe domenii
separate ale vieii societii, pe ramuri.
Dac avem n vedere cele dou mari diviziuni ale dreptului, dreptul
public i dreptul privat, vom nelege mai repede de ce dreptul administrativ este
inclus n diviziunea dreptului public, ca ramur de drept. Instituiile juridice nu
sunt toate de aceeai natur, ele se difereniaz prin natura relaiilor sociale pe care
le reglementeaz, prin scopul urmrit de Stat, prin mijloacele care le sunt puse la
dispoziie. Natura interesului reglementat de fiecare instituie juridic (privit ca
ansamblu de norme juridice ce au ca obiect de reglementare relaii sociale
omogene sau sensibil asemntoare, n cadrul unei ramuri a dreptului) are o mare
importan i valoare n ceea ce privete limitele unei ramuri sau alteia a dreptului
sau apartenena la dreptul public ori la dreptul privat.
Caracteristica general a normelor de drept const n aceea c statul prin
elaborarea acestor norme urmrete s reglementeze interese publice generale, s
instituie o ordine juridic n societate. Chiar i acele norme ce reglementeaz
relaiile sociale exclusiv dintre particulari, n realitate tot interese generale
reglementeaz fiindc ordinea juridic instituit la un moment dat este ordinea
fireasc cerut de societate, de interesele membrilor acesteia privii mai nti ca
parte component a societii i mai apoi ca indivizi separai.

36
 Dreptul administrativ reglementeaz activitatea unei puteri a statului,
puterea executiv sau administrativ. Constituia este cea care reglementeaz
modul de organizare a puterilor n Stat. Prin comparaie cu celelalte dou puteri ale
statului, administraia se prezint ca fiind cea mai dinamic. Normele juridice care
se aplic administraiei sunt supuse unui proces continuu de adaptare la cerinele
vieii sociale, a interesului public. Chiar i atunci cnd legea rmne neschimbat,
actele administrative pot avea, n timp, un coninut difereniat, n concordan cu
cerinele sociale, n dinamica acestora. De altfel, modificarea prea des a legilor
face s scad i responsabilitatea factorilor de decizie, dar i a celor administrai.
Normele de drept administrativ trebuie s fie ct mai generale, suple i clare pentru
a da posibilitate autoritilor publice s-i adapteze i nuaneze deciziile potrivit
cerinelor concrete ale situaiei.
Dreptul administrativ ca drept aplicabil autoritilor i instituiilor
administrative cuprinde n ansamblul normelor juridice privitoare la constituirea,
organizarea i funcionarea autoritilor publice. Normele de drept administrativ
confer administraiei publice puteri, prerogative exorbitante pe care nu le regsim
n coninutul normelor de drept privat, care reglementeaz relaiile sociale ntre
particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative,
raporturi de subordonare, de inegalitate a subiectelor de drept, fiindc dreptul
administrativ mputernicete autoritile i instituiile publice administrative s
acioneze n regim de putere public, normele de drept administrativ avnd, prin
excelen, un caracter imperativ1.
innd seama de cele prezentate pn acum, vom spune c, dreptul
administrativ, ca drept aplicabil administraiei publice, poate fi definit ca ramur a
dreptului public constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz
relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor i
instituiilor administraiei publice i a altor autoriti publice sau de interes public,
n regim de putere public, responsabilitatea administraiei n relaiile sale cu
mediul social i politic extern precum i statutul funcionarilor publici2.
Ca ramur a dreptului public, dreptul administrativ se intersecteaz cu
aproape toate celelalte ramuri ale dreptului romn, fiecare participnd la instituirea
ordinii juridice generale n stat.

4. Trsturile dreptului administrativ romn

Din cele enunate anterior i din definiia la care ne-am oprit pot fi
evideniate mai multe trsturi specifice acestei ramuri de drept:
a) dreptul administrativ aparine dreptului public romn ceea ce presupune c
normele juridice ce-l compun au un caracter imperativ, fr ca prin aceasta s se
neleag c autoritile i instituiile publice, cu respectarea competenelor
atribuite nu au posibilitatea de apreciere asupra modurilor de aciune, a

1
Ion Corbeanu, Drept administrativ, ASE, Bucureti, 2001, partea general, pag. 10.
2
Pentru definiii ale dreptului administrativ, a se vedea A. Iorgovan, Tratat, vol. I, op.cit., pag. 121; Mihai T.
Oroveanu, Tratat, op.cit., pag. 24, 25; Georges Vedel, Pierre Devolve, Droit administratif, vol. I, PUF, 1990, pag. 77
i urm.; Paul Negulescu, op.cit., pag. 69 i urm.
37
 momentului i intensitii aciunii etc., fapt care n doctrin se cheam putere
discreionar1;
b) normele juridice care constituie dreptul administrativ reglementeaz
organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor administrative,
competena acestora, responsabilitatea i situaia juridic a personalului din
administraia public;
c) normele de drept administrativ sunt prin excelen norme imperative constituind
un regim juridic derogator dreptului comun, un regim de putere public, de
supraordonare a subiectelor de drept n orice raport juridic deasupra situndu-se
mereu o autoritate administrativ sau atunci cnd raportul de drept administrativ
ia natere ntre dou structuri administrative deasupra, supraordonat, fiind
subiectul care se afl pe o treapt superioar n ierarhia autoritilor i
instituiilor administrative;
d) ca ramur de drept, dreptul administrativ s-a constituit n adevratul sens al
expresiei de ramur de drept abia n secolul 19.
Pornind de la trsturile prezentate trebuie s facem precizarea c
administraia public nu acioneaz doar n regim de putere public, c ntreaga sa
activitate s-ar poziiona exclusiv sub incidena unor norme juridice cu caracter
imperativ. Evident, toate normele juridice au caracter obligatoriu, dar caracterul
imperativ al normelor ce formeaz dreptul administrativ pornete de la atributele
de putere public pe care le exercit administraia. Administraia public, indiferent
c este vorba de aceea central, guvernamental ori autonom sau de administraia
local, prin natura situaiei trebuie s ncheie i acte juridice supuse regimului de
drept privat contracte de munc, contracte de prestri de servicii, contracte civile
pentru achiziionarea de bunuri care nu intr sub incidena legislaiei privind
achiziiile publice, nchirieri de bunuri din domeniul privat al statului, judeelor,
oraelor sau comunelor etc.
Rezult c normele juridice aplicabile administraiei publice nu sunt
exclusiv norme de drept administrativ, adic de drept public ci, exista i norme
aplicabile sau aparinnd altor ramuri de drept (civil, muncii, comercial etc.).

5. Evoluia dreptului administrativ romn2

Dup cum am mai precizat, coala de drept administrativ romn, s-a
constituit n secolul 19 ca o cerin obiectiv la naterea unei adevrate ramuri a
dreptului administrativ i cu precdere pe baza Regulamentelor organice.
n cadrul reformelor fundamentale iniiate i promovate de domnitorul
Alexandru Ioan Cuza se remarc i dreptul administrativ ca ramur nou a
dreptului dar i ca tiin. Astfel, se introduc cursuri de drept administrativ n
nvmntul preuniversitar i n cel superior sau, n cadrul cursurilor de drept
public capitole distincte sunt afectate noiunilor de drept administrativ. Primele
lucrri de drept administrativ au fost: Dreptul administrativ romn, autor

1
Despre puterea discreionar i excesul de putere, a se vedea, Dana Apostol Tofan, Excesul de putere n
jurisprudena administrativ francez, Studii de Drept Romnesc, serie nou, nr. 1-2 din 1999, pag. 135 179.
2
Despre evoluia dreptului aplicabil administraiei la poporul romn, a se vedea, Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 108
i urm.
38
Grigorie C. Alexandrescu Urechia, Iai, 1875; Elemente de drept administrativ,
Bucureti, 1881, autor Cristodul I. Suliatis; Dreptul administrativ romn,
Bucureti, 1891, autor Constantin G. Disescu. Dup 1900 sunt elaborate
nenumrate lucrri valoroase, din care amintim: Aurel Onciul, Drept administrativ
romn, Viena, 1900; Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I i II,
1904, 1906 (ediia a II-a), 1925 (ediia a III-a) i 1934 (ediia a IV-a); Anibal
Teodorescu, Noiuni de drept administrativ, 1912; Victor Onior, Drept
administrativ romn, 1923 (ediia I), 1930 (ediia a II-a); Marin Vraru, Manual
de drept administrativ, Chiinu, 1929, vol. I i 1935, vol. II; Enst Diti Terangul,
Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. La acetia se adaug alte nume de
referin ale tiinei juridice romneti, precum Jean Vermeulen, Constantin C.
Rarincescu i alii.
Referindu-se la importana doctrinei juridice n general, prof. Paul
Negulescu, citindu-i pe autori strini de prestigiu arta c doctrina joac un mare
rol n viaa societii, aproape acelai rol ca i opiniunea public n politic. Ea d
o orientare att judectorului ct i legislatorului 1. Ca ramur a dreptului i ca
tiin juridic dreptul administrativ romn a cunoscut o perioad de decdere dup
anul 1948 cnd au fost abrogate multe dintre normele juridice existente pn
atunci, s-a desfiinat contenciosul administrativ iar funcionarii publici au devenit
simpli salariai, desfiinndu-se raportul de funcie n favoarea raportului tipic de
munc, nscut pe baza contractului de munc.

Seciunea 3. Izvoarele i normele de drept administrativ

1. Noiunea de izvor al dreptului administrativ

Att n teoria general a dreptului, ct i n cadrul fiecrei ramuri a
dreptului, atunci cnd se analizeaz izvoarele dreptului sunt avute n vedere dou
categorii de izvoare, respectiv izvoarele materiale i izvoarele formale.
Alte ori clasificarea izvoarelor dreptului se face n funcie de capacitatea
recunoscut oficial unei surse a izvorului de drept concret de a putea elabora
(construi) reguli de conduit.
n ceea ce ne privete apreciem c ambele opiuni de clasificare de mai
nainte sunt corecte, dar cu unele precizri: dreptul nu parte exista fr izvoarele
materiale, reale care-l provoac i-l determin pe legiuitor s formuleze normele de
conduit, pe de o parte. Izvoarele scrise sunt realiti formale ce conin norme de
conduit instituite de ctre stat i reprezint forma de manifestare a puterii de stat,
iar izvoarele nescrise au rol determinant n conduita oamenilor, pe de alt parte.
a) Izvoarele materiale denumite i izvoare reale, acestea reprezint
acele condiii materiale ale societii la un moment dat care stau la baza opiunii

1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.
39
statului n ceea ce privete crearea dreptului. Ele sunt punct de pornire i de analiz
de care se folosete Statul nainte de a transforma aceste realiti sociale n drept1.
Sunt considerate izvoare reale ale dreptului: factorul demografic, factorul
social-politic, economic, uman, contiina juridic a societii, tradiia etc.
Referindu-ne la dreptul administrativ trebuie avute n vedere aceleai
reguli, cerine sau realiti cum ar fi cadrul constituional existent, regimul politic,
forma de guvernmnt ntr-o msur mai restrns factorii externi.
b) Izvoarele formale, dreptul n sine, sunt constituite dintr-o serie de
norme juridice i alte forme recunoscute de lege sau de practica social. Dac
asupra izvoarelor materiale, aspectele de detaliu intereseaz mai puin fiindc ele
sunt cunoscute de toi n privina izvoarelor formale problema impune anumite
nuanri n practic sunt recunoscute trei categorii de izvoare formale: izvoarele
scrise, normele juridice elaborate i adoptate de stat; izvoare cutumiare,
(nescrise); doctrina i jurisprudena2. Referindu-ne la aceste trei categorii de
izvoare formale, chiar dac nu toate sunt i scrise, cum este cazul cutumei, este de
semnalat c aproape fr nici o deosebire ele pot fi ntlnite n toate ramurile
dreptului nu numai n dreptul administrativ. De altfel, la un moment dat am fcut
referire la art. 44 alin. 7 din Constituia Romniei care face trimitere, ntr-un
context, adevrat ce ar ine exclusiv de dreptul privat, la obiceiul locului. Chiar
i de aceast realitate nu putem face abstracie c, n activitatea de redactare a
tezelor i a proiectului actualei Constituii a Romniei au fost avute n vedere i
anumite practici constituionale consacrate la noi sau n alte ri. Cu att mai mult
n dreptul administrativ cutuma reprezint un adevrat izvor de drept, mai ales c
autoritile publice locale funcioneaz ntr-un regim administrativ descentralizat,
de autonomie, iar legea general de organizare a administraiei nu poate cuprinde
n detaliu comportamentul autoritilor locale astfel c acestea sunt puse n situaia
de a se manifesta n anumite situaii n funcie de realitile i de tradiiile locale,
fr a depi n acest fel cadrul juridic permisiv.
n concluzie, normele cutumiare reprezint un izvor de drept
administrativ, uneori aceste cutume avndu-i izvorul din jurispruden3sau n
doctrin. Nu rareori o lucrare tiinific bine fundamentat n care dispoziii legale
sau nevoi sociale sunt interpretate corect, determin autoritile administrative ca
n activitatea lor s ia n calcul aceste aspecte elaborate, care n timp vor deveni
adevrate norme nescrise dar respectate de toi.
1. Izvoarele scrie. Avem n vedere aici mai multe categorii de izvoare:
interne i externe. Ct privete izvoarele interne acestea se gsesc aezate ntr-o
ierarhie fireasc cldit pe fora juridic a fiecrui act juridic izvor de drept. Le
prezentm mai jos n ordinea descrescnd a forei juridice.
a) Constituia. Este cel mai important izvor al dreptului administrativ.
Aici regsim norme juridice privitoare la constituirea, organizarea i funcionarea
principalelor autoriti i instituii publice administrative, competenele exclusive
sau exemplificative ale unora dintre acestea, drepturile i libertile fundamentale,
1
I. Corbeanu, M. Corbeanu, Teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 167.
2
I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 168 i urm.
3
n acest sens i, Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.
40
sau norme privitoare la unele raporturi ce pot lua natere ntre autoritile publice.
De altfel, cadrul constituional trebuie respectat ntocmai pentru c n caz contrar
exist o autoritate, Curtea Constituional, care poate constata i declara
neconstituionalitatea unei legi sau ordonane a Guvernului. Normele
constituionale sunt norme de baz (ex. Preedintele Romniei are stabilite
competenele exclusiv prin Constituie), sau norme principii fa de care trebuie s
se elaboreze ntregul sistem de norme juridice dintr-o ramur sau alta a dreptului.
Normele constituionale sunt destul de generoase cu ramura dreptului
administrativ. Ele fac referiri de principiu ori de detaliu la majoritatea domeniilor
de activitate ale autoritilor i instituiilor publice administrative. Acestea stabilesc
prerogativele Preedintelui Romniei, Curii Constituionale, ale Curii de Conturi,
Avocatului Poporului i altele.
b) Legile. Potrivit Constituiei revizuite, art. 73, legile sunt de trei
categorii: legi constituionale ce privesc revizuirea Constituiei i care se adopt i
se supun aprobrii prin referendum naional ca i Constituia; legi organice care n
cazul dreptului administrativ privesc o serie de domenii precum organizarea i
funcionarea autoritilor administraiei publice, contenciosul administrativ,
regimul administrativ, statutul funcionarilor publici, organizarea alegerilor
Preedintelui Romniei, alegerile locale, proprietatea, statutul poliistului, regimul
strii de asediu i al strii de urgen, statutul minoritilor naionale, organizarea
Curii de Conturi, a Consiliului Suprem de Aprare a rii, Autoritii Electorale
Permanente, regimul general al autonomiei locale i altele. De asemenea, potrivit
art. 117 din Constituie, autoritile administrative autonome centrale se nfiineaz
prin lege organic. Legile ordinare, ce constituie izvor al dreptului administrativ
sunt mai reduse ca numr. Ele au ca obiect de reglementare acele relaii sociale ce
in de realizarea puterii executive i care nu au fost afectate reglementrilor prin
legi organice aa cum este legea contraveniilor care iniial au fost stabilite prin
Ordonan, pentru ca ulterior Ordonana (nr. 2/2001) s fie aprobat, modificat
sau completat printr-o lege ordinar.1
c) Ordonanele de Guvern. Potrivit art. 115 (1) din Constituia
revizuit, Guvernul poate fi abilitat prin lege, de ctre Parlament s emit
ordonane, dar numai n domeniile rezervate legilor ordinare. n ceea ce privete
Ordonanele de urgen, acestea, strict constituional, pot fi adoptate numai n
situaii extraordinare, ceea ce ar nsemna, ntr-un stat de drept ale crei autoriti
sunt preocupate de respectarea Ordinii Constituionale, s fie n numr foarte
restrns. n realitate numrul ordonanelor de urgen este exagerat de mare i
nejustificat n acelai timp. S-a ajuns, nu de puine ori, ca o ordonan s fie
substanial modificat prin legea de aprobare, aa cum s-a ntmplat cu legea
contraveniilor, fapt ce creeaz instabilitate i confuzie n ceea ce privete aplicarea
corect a normelor de drept.
d) Hotrrile Guvernului, Ordinele minitrilor. Reprezint izvoare
ale dreptului administrativ deoarece, att Guvernul ct i minitrii au competena
1
Ordonana nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. ..../......... i
a fost aprobat, modificat i completat prin Legea nr. 180/11.04.2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 268 din
22.04.2002.
41
de a stabili prin acte, cu caracter normativ modul de desfurare a unor relaii
sociale din sfera de competen atribuit prin lege. De altfel, chiar Constituia
revizuit, n art. 108 alin. 1, referitor la Actele Guvernului atunci cnd le
enumer pune mai nainte hotrrea de Guvern i apoi Ordonana. De aici
concluzia logic asupra importanei hotrrilor adoptate de Guvern i faptul c prin
Hotrre Guvernul realizeaz majoritatea covritoare a atribuiilor i
competenelor ce-i sunt stabilite prin art. 102 din legea fundamental.
i autoritile publice administrative autonome centrale, n msura n
care sunt abilitate prin lege pot emite sau adopt acte cu caracter normativ ce
constituie izvoare de drept administrativ, norme juridice care s reglementeze
modul de desfurare a relaiilor sociale din domeniul lor de competen. Spre
exemplu, n mod curent, Consiliul Naional al Audio-vizualului adopt decizii cu
caracter normativ privitoare la activitatea agenilor i operatorilor din domeniul
audio i televiziune.
i autoritile publice administrativ-teritoriale judeene, oreneti ori
comunale sau serviciile publice deconcentrate ale ministerelor pot crea izvoare
de drept administrativ, potrivit competenelor atribuite. Avem n vedere Hotrrile
Consiliilor judeene i locale, dispoziiile primarilor care au caracter normativ.
e) Tratatul internaional.
Potrivit art. 11 alin. 2 din Constituia Romniei, revizuit, tratatele
ratificate de Parlament, cu respectarea legii, fac parte din dreptul intern. Noiunea
general de tratat poate avea denumiri diferite, convenii, acorduri, tratate etc.
Important este ca actul n cauz, ntotdeauna avnd un caracter bilateral sau
multilateral s mbrace forma unor nelegeri ale Romniei cu alte state sau cu
organizaii internaionale, dup caz. Pentru a fi izvor formal al dreptului, tratatul
trebuie s fie ratificat de ctre Parlamentul Romniei. Ratificarea se realizeaz
ulterior de ctre Preedintele Romniei. Ratificarea se realizeaz prin adoptarea
unei legi de ratificare care se promulg ulterior de ctre Preedintele Romniei i
se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. Intrarea n vigoare a
tratatului este supus i altor reguli dect cele prevzute pentru legi. Astfel,
tratatele supuse ratificrii nu pot suporta modificri, ele reprezint legea prilor
contractante, semnatare ale tratatului, ceea ce impune a fi avute n vedere i alte
condiii de intrare n vigoare a tratatului cum sunt: ratificarea de toate prile, o
anumit dat de intrare n vigoare, dac a fost ratificat de toate prile, dup caz 1.
Din perspectiva dreptului administrativ, tratatul reprezint izvor al acestei ramuri
de drept dac are o aplicabilitate direct i nemijlocit; cuprinde dispoziii ce
reglementeaz relaiile sociale din mediul administraiei, care fac obiectul dreptului
administrativ; cuprinde norme ce oblig autoritile administraiei publice s
adopte reguli de conduit obligatorie pentru reglementarea unor relaii sociale.
Prin legea fundamental, Romnia s-a obligat s ndeplineasc ntocmai
i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte (art. 11 alin.
1
Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European, semnat la 25 aprilie 2005 la
Bruxelles, ratificat de Romnia prin Legea nr. 157/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 465
din 1 iunie 2005, prevede n art. 4 alin. 2 c Prezentul tratat intr n vigoare la 1 ianuarie 2007, cu condiia ca toate
instrumentele de ratificare s fi fost depuse naintea acestei date. Instrumentele de ratificare sunt: legile, decretele i
alte acte juridice care potrivit legislaiei fiecrui stat sunt acte de ratificare.
42
1). De asemenea, trebuie precizat c tratatele internaionale mai favorabile n ceea
ce privete drepturile omului au prioritate n aplicare comparativ cu legislaia
intern (art. 20 din Constituia revizuit).
f) Acquis-ul comunitar. Din punct de vedere terminologic acquis-ul
comunitar poate fi definit ca ordinea juridic comunitar, tot ceea ce n domeniul
legislativ este un bun ctigat pentru Comunitile Europene i pentru Uniunea
European. Romnia a semnat n anul 1993 un Acord 1 cu statele membre al
Comunitii Europene. n baza acestui Acord ne-am asumat obligaia armonizrii
legislaiei romne cu legislaia Uniunii Europene, adic adoptarea aceste legislaii.
ns din acquis fac parte i Regulamentele care au aplicabilitate general, direct.
Ori n condiiile actuale, cnd Romnia are statut de stat asociat i se gsete ntr-o
perioad de preaderare, se pune ntrebarea dac acele Regulamente izvoare de
drept comunitar pot fi considerate i izvoare de drept romn. Apreciem c nu poate
fi reinut o astfel de ipotez, aceasta fiind valabil doar pentru statele membre ale
Uniunii Europene, care n virtutea atribuiilor sale de state suverane cu respectarea
regulilor constituionale proprii au neles s transfere o parte a puterii lor suverane
ctre Instituiile Comunitare. Romnia poate s-i armonizeze legislaia naional
prin adoptarea de legi ori alte acte normative prin care s reglementeze relaiile
existente n societatea noastr n concordan cu un astfel de regulament, dar n
nici un caz nu poate s-l impun direct n ordinea juridic intern2.

2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

n aceast categorie de izvoare informale enumerm cutuma, doctrina i
jurisprudena.
Chiar dac doctrina i jurisprudena nu pot exista dect n form scris,
grafic, ele sunt considerate ca fiind tot izvoare nescrise pentru a le deosebi de cele
scrise, formale, despre care am vorbit anterior.
Cutuma reprezint o practic ndelungat desfurat dup aceleai
reguli nscute nu din voina unei autoriti publice, ci din nevoile practice,
cotidiene ale unor situaii de fapt. Aa cum s-a precizat, chiar legislaia noastr face
trimiteri exprese la obiceiuri, adic la cutume (a se vedea art. 44 alin. 7 din
Constituia revizuit) dar, pe msur ce va crete autonomia local, autoritile
publice autonome judeene sau comunale vor fi obligate s recunoasc o serie de
practici ale colectivitilor locale ca obligatorii i, n consecin, obligate s le
respecte.
Deja n prezent se remarc astfel de situaii mai ales n ceea ce privete
aplicarea unor legi cu caracter reparatoriu n domeniul proprietii, protecia
copilului etc.
Doctrina chiar dac legislaia romn nu recunoate in terminis,
calitatea de izvor informal al doctrinei, n practica autoritilor judectoreti, dar i
1
Acord European instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile Europene i statele membre ale
acestora, pe de alt parte. Acest acord a fost ratificat prin Legea nr. 20/1993 publicat n Monitorul Oficial, partea I,
nr. 73/12.04.1993 i a intrat n vigoare la 01 februarie 1995. Mai trebuie amintit c Acordul face referire doar la
Comunitile Europene nu i la Uniunea European, deoarece la data semnrii Tratatul de la Maastricht privind
instituirea Uniunii Europene nu intrase n vigoare, el a intrat n vigoare la 01.11.1993.
2
I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 115.
43
a legiuitorului, punctele de vedere cu caracter tiinific exprimate de specialitii de
notorietate n domeniile dreptului nu trec neobservate. Avem n vedere att doctrina
romneasc, ct i cea strin care se refer la instituii juridice compatibile cu
normele interne.
Jurisprudena. Hotrrile judectoreti pot constitui izvor de drept n
cazuri expres recunoscute de lege. Astfel, potrivit art. 126 alin. 3 din Constituia
revizuit, nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea unitar a legii de
ctre celelalte instane judectoreti potrivit competenei sale. Este cazul acelor
hotrri judectoreti pronunate de instana suprem, n plenul su, care au rolul
de a crea o orientare unitar a instanelor de judecat n interpretarea unor norme
juridice. n cazul acestui izvor informal de drept se poate face cuvenita trimitere i
la jurisprudena Curi Europene pentru Drepturile Omului, care constituie n multe
cazuri elementul de referin att pentru judector, pentru autoritile
administrative, dar i pentru legiuitor. De asemenea, semnalm faptul c potrivit
art. 20 din Legea nr. 24/2000, republicat, privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, n activitatea de documentare pentru
fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curi
Constituionale n acel domeniu, practica instanelor judectoreti n aplicarea
reglementrilor n vigoare, precum i doctrina juridic n materie1.

2. Normele de drept administrativ

Structura intern sau logico-juridic a normelor juridice
Ca orice norm juridic i n cazul normelor de drept administrativ vom
regsi cele trei elemente structurale consacrate: ipoteza, dispoziia i sanciunea.
Ipoteza normei de drept administrativ
Potrivit teoriei generale a dreptului, ipoteza este acea parte a normei
juridice care stabilete mprejurrile, condiiile n care se va aplica norma juridic.
Ea trebuie s rspund la ntrebarea n ce mprejurri? i cui? i se va aplica
norma juridic. n ipotez sunt incluse i definiii, principii, scopul activitii unui
organ, nelesul unor termeni etc.2 Mai ales la Ordonane gsim n coninutul
ipotezei o serie de aspecte lmuritoare: definiii, explicarea nelesului unor termeni
etc. Aa cum s-a artat n doctrina de dat recent 3, necesitatea unui asemenea mod
de redactare a ipotezei normei de drept administrativ decurge din nsui obiectul
administraiei publice, implicit al dreptului administrativ, anume transpunerea n
practic, n cele mai variate situaii concrete, a valorilor politice ce au mbrcat
haina juridic a legii, respectiv prestarea, n limitele legii a serviciilor publice,
astfel nct s se poat realiza, ntr-o unitate dialectic, att interesele generale ale
statului i societii, ct i interesele personale ale cetenilor, precum i cele ale
unitilor administrativ-teritoriale.
Ca n majoritatea cazurilor i normele de drept administrativ pot
cuprinde ipoteze elaborate, adic absolut determinate dar i ipoteze relativ

1
Legea nr. 24/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. ....... din 30 martie 2000 i
republicat, cu modificrile ulterioare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 777 din 25.08.2004.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 141-142.
3
Idem.
44
determinate. Cele dou variante ale ipotezei credem c se gsesc n strns legtur
cu puterea de decizie pe care o au autoritile i instituiile administrative ntr-un
context sau altul, sau mai precis, cu puterea discreionar de care poate uza la un
moment dat: astfel cnd ipoteza este absolut determinat organul administrativ va
trebui s se limiteze la situaiile strict determinate de ipotez, iar atunci cnd
ipoteza este relativ, acesta va putea s aprecieze cu o mare autonomie cum va
aciona, beneficiind implicit de o putere discreionar, de o apreciere larg1.
Regimul administrativ aplicabil n momentul de fa este unul
descentralizat, de autonomie funcional sporit. n aceste condiii actele normative
ce conin norme de drept administrativ i a cror aplicare (executare) revine
autoritilor publice beneficiare ale autonomiei funcionale, ipoteza trebuie s fie
relativ determinat. Printr-o asemenea reglementare permisiv se d posibilitate
autoritilor administrative de a aprecia cum s aplice legea, corespunztor
competenelor care le revin i n deplin concordan cu interesul general, cu
cerinele sociale.

Dispoziia normei de drept administrativ

Este partea nelipsit a oricrei norme juridice, iar n cazul dreptului
administrativ dispoziia normelor trebuie s fie imperativ, fiindc oricare dintre
autoritile i instituiile administrative acioneaz n realizarea puterii publice.
Cum normele de drept administrativ oblig, n general, autoritile s acioneze i
mai puin s se abin de la a face ceva nseamn c normele juridice constitutive
ale ramurii dreptului administrativ sunt preponderent onerative, fr a se trage
concluzia c nu exist i norme imperative, restricionare (prohibitive). Tot astfel,
preciznd c dispoziia este n principiu imperativ nu nseamn c nu pot sau c
nu exist i norme juridice permisive. Prin aceasta se d posibilitate att
autoritilor administrative ct i particularilor la un drept de apreciere a unei
aciuni sau alteia, altfel administraia ar deveni cu adevrat, sclav al legii,
supunndu-se automat. Sunt i destule norme juridice care interzic administraiei s
acioneze n anumite mprejurri. De altfel, n orice act normativ cuprinznd norme
de drept administrativ pot fi ntlnite norme din toate categoriile artate mai
nainte: norme imperative-onerative, imperativ-prohibitive sau norme dispozitiv-
permisive. De asemenea, pot exista i dispoziii ale normelor juridice
administrative absolut determinate sau relativ determinate2.

Sanciunea normei de drept administrativ

Normele juridice, indiferent de ramura de drept crora aparin sau de
caracterul lor imperativ sau dispozitiv, sunt obligatorii. Din aceast trstur se
nate posibilitatea aplicrii unor sanciuni mpotriva celor care acionnd sub
imperiul normei au nclcat-o. Sanciunea este n acelai timp un element de
structur intern (logico-juridic) a normelor juridice inclusiv a normelor de drept
administrativ. Aa cum este recunoscut autoritilor administrative, n puterea legii
1
Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea general, ASE, Bucureti, 2001, pag. 30, despre Competena legal i
puterea discreionar.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 143 i urm.
45
i a competenelor atribuite le revine misiunea de a executa legea. Dac n alte
ramuri ale dreptului ex.: dreptul penal, dreptul comercial etc. sanciunea poate
fi regsit expres n coninutul normei juridice, n dreptul administrativ datorit
finalitii lor imediate crora le este destinat legea i autoritile administrative
respectiv realizarea interesului public vom observa c sanciunea apare de cele
mai multe ori la sfritul actului administrativ sau o regsim nscris n alte acte
normative utilizndu-se norma de trimitere.
Sanciunile prevzute de normele dreptului administrativ sau aplicabile
n domeniul acestuia sunt variate i multiple aa cum este i complexitatea sporit a
administraiei creia i se aplic o serie de norme juridice.
n legislaia de profil ntlnim o serie de sanciuni juridice cum ar fi:
a) sanciuni administrativ-disciplinare cum ar fi retrogradarea din funcie,
destituirea, dizolvarea unei autoriti colegiale (ex.: Consiliul local, Consiliul
general, Consiliul judeean);
b) sanciuni administrativ-contravenionale ca: amenda, avertismentul,
confiscarea administrativ etc.;
c) sanciuni administrativ-patrimoniale. Spre exemplu, potrivit art. 13 alin. 4
din Legea contenciosului administrativ1, n cazul unui litigiu de contencios
administrativ, dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan
lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere
interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Aceste amenzi care au caracterul unor sanciuni administrativ-patrimoniale
chiar dac aplicarea lor este de competena exclusiv a instanei de contencios
administrativ;
d) msuri de constrngere cu caracter nesancionator, de protecie a unor interese
private sau publice, cum ar fi reinerea unei persoane, stocarea unor bunuri etc. 2
Tot n aceast categorie de msuri de constrngere cum o definete autorul
citat, poate fi reinut i mprejurarea c autoritile publice pentru protecia
copilului pot lua din supravegherea direct a prinilor pe copii supui unor
rele tratamente fizice sau morale sau lsai ntr-o stare de nengrijire repetat i
cazarea acestora n centre special amenajate. Opoziia prinilor la aceste
msuri sunt fireti n principiu, dar protecia copilului nu este numai o chestiune
privat, printeasc, ci n ara noastr este o politic naional i orice abatere de
la reguli a prinilor trebuie sancionat.

3. Clasificarea normelor de drept administrativ

Ca n orice clasificare trebuie s se stabileasc mai nainte ce criterii vor
fi avute n vedere i care este scopul clasificrii. Administraia public i
desfoar activitatea pe baza i n executarea legii. Expresia lege are
semnificaia larg de act normativ, nu cea restrictiv de act juridic al Parlamentului.

1
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I,
nr. 1154 din 7.12.2004. Prin art. 31 alin. 2 din aceast lege s-a abrogat vechea lege a contenciosului administrativ, nr.
29/1990.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 144-145.
46
De asemenea, nu trebuie omis faptul c n general ntr-o lege ntlnim norme
juridice aparintoare mai multor ramuri de drept. Spre exemplu, n domeniul
dreptului penal se elaboreaz de multe ori culegeri de Infraciuni prevzute n legi
speciale, adic n alte legi dect legea penal de baz care este Codul penal. Tot
astfel i n dreptul administrativ. Am putea, de pild, face o reunire a principalelor
acte normative, legi ce reglementeaz activitatea administraiei publice, excluznd
Constituia, reinnd n acest sens: Legea nr. 90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului i a ministerelor, Legea nr. 215/2001 privind administraia
public local, Legea nr. 115/1998 privind responsabilitatea ministerial, Legea nr.
554/2004 privind contenciosul administrativ, Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 i altele.
n literatura juridic romn din ultimele decenii s-au propus mai multe
criterii de clasificare a normelor juridice, pornind de la sectorul de activitate,
obiectului de reglementare, sfera de cuprindere i altele 1. Pe aceste criterii sunt
identificate mai multe categorii de norme de drept administrativ pe care le vom
sintetiza astfel: norme organizatorice, norme de competen, norme de procedur,
norme de responsabilitate. n literatura juridic post decembrist se fac o serie de
clasificri, de interferene ncercndu-se a se gsi criterii ct mai optime, care s se
detaeze de cele exprimate anterioare anului 1990. Cu toate aceste ncercri
consacrate2, vom ncerca s construim o clasificare proprie, fr a aduce atingere
punctelor de vedere de care am amintit.
n acest sens apreciem c obiectul de reglementare rmne un criteriu
fundamental al clasificrii urmat de criteriul forei juridice.
Conform obiectului de reglementare vom reine urmtoarele:
norme juridice administrative care stabilesc modul de constituire, de
organizare i funcionare a autoritilor i instituiilor administrative;
norme juridice care privesc competena i atribuiile autoritilor i
instituiilor administrative;
norme juridice privind personalul din administraia public;
norme juridice care privesc procedura de adoptare a actelor normative;
norme juridice privind soluionarea unor diferende dintre administraie i cei
administrai inclusiv recursurile administrative i cele de contencios judiciar;
norme juridice sancionatorii.
Conform criteriului forei juridice a actului normativ din care fac
parte, avem:
norme cuprinse n Constituie;
norme cuprinse n legi organice i ordinare;
norme cuprinse n ordonane;
norme cuprinse n Hotrri ale Guvernului;
norme cuprinse n Ordine ale minitrilor, decizii i ordine ale autoritilor
administrative autonome centrale, norme ale prefecilor, hotrri ale

1
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 27.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 140.
47
 consiliilor judeene, oreneti i comunale, ale primarilor etc., expuse n
ordine descrescnd a forei lor juridice.
De-a lungul timpului s-au ridicat numeroase voci autorizate care cereau
realizarea unui cod administrativ, cuprinznd att normele de drept material ct i
norme de drept procedural; dorin mplinit doar parial n perioada interbelic,
cnd, sub nalta autoritate tiinific a Institutului de tiine Administrative al
Romniei i sub coordonarea profesorilor Paul Negulescu, Romul Boil i
Gheorghe Alexionul, n Editura de Arte grafice Vremea, n anul 1930 a aprut o
lucrare intitulat Codul administrativ adnotat. Lucrarea reprezint o vast
culegere a celor mai importante legi din domeniul administraiei publice: Legea
pentru organizarea ministerelor din 1929; Legea pentru organizarea Administraiei
Locale din 1929; Legea pentru organizarea jandarmeriei rurale, martie 1929; Legea
pentru organizarea poliiei generale a Statului 1929; Legea asupra contabilitii
publice 1929; Legea pentru Reorganizarea naltei Curi de Conturi, 1929; Legea
pentru organizarea administraiunii municipiului Bucureti. Toate aceste acte
normative fundamentale pentru a avea o administraie public puternic, eficient
i depolitizat n bun parte, au fost realizate de ctre o Comisie legislativ
nsrcinat de Parlament n acest sens, i legile s-au adoptat ntr-un interval de
circa 6 luni n prima parte a anului 1929, dnd astfel o coeren dreptului
administrativ. De asemenea, se remarc participarea la dezbaterile parlamentare a
unor valoroi specialiti n domeniul dreptului public, nu ca n prezent cnd acte
extrem de importante precum Statutul funcionarului public sau Codul muncii au
fost adoptate prin procedura constituional a asumrii rspunderii Guvernului pe
un proiect de lege, fr nici o dezbatere parlamentar.
De altfel, dac n cazul Codului muncii nu putem face o apreciere pentru
c incidena normelor acestuia este mai restrns n domeniul dreptului
administrativ, n ceea ce privete Statutul funcionarului public (Legea nr.
188/1999), acesta a fost modificat de foarte multe ori de la intrarea lui n vigoare,
iar n prezent se vorbete despre o nou modificare, nu fac altceva dect s creeze
confuzie n clarificarea statutului funcionarului public n Romnia i totodat
unele abuzuri n aplicarea legii. Aceste aspecte nu se doresc a fi critici la adresa
vreunei autoriti ci constatri pur i simplu.
Concluzionnd, putem aprecia c este posibil o codificare parial a
normelor dreptului administrativ cu condiia ca de aceasta s se ocupe o Comisie
special numit de Parlament care s revizuiasc toat legislaia n domeniu, s o
mbunteasc i s prezinte un pachet legislativ coerent care s fie pus n
dezbatere i aprobare ntr-un interval de timp relativ scurt.

Seciunea 4. Raporturile de drept administrativ

48
 1. Noiune de raport de drept administrativ
Potrivit teoriei generale a dreptului, raportul juridic este o relaie
juridic, iar relaia juridic este aprecierea care se poate face din punctul de
vedere al dreptii, unei fapte a unei persoane n raport cu o alt persoan. S
atribui astfel uneia un drept cu un anume obiect determinat fa de cealalt, care,
prin aceasta, are o obligaie1. Rezult c relaia juridic se nate ntre dou
persoane. ndat ce omul intr n contact cu omul, izvorte ca dintr-un izvor, vine
din sufletul su, pe lng instinctul personal de conservare i tendina social 2.
Relaia juridic, raportul juridic are n vedere actele, manifestrile exterioare ale
persoanelor. Unul din marii juriti germani ai secolului XIX, Rudolf von Jhering
ntr-o celebr lucrare Lupta pentru drept susine i dovedete c n lupta juridic
ce se nate ntre oameni pentru valorificarea drepturilor domin sentimentul de
justiie i nu cel personal3.
Tot astfel normele juridice de drept administrativ acionnd n mediul
social dau natere la raporturi juridice. Aceste raporturi juridice variaz n funcie
de prile ce particip la relaia social. Dar simpla existen a normelor de drept
administrativ nu este suficient. Mai trebuie s existe cel puin o autoritate sau
instituie administrativ i un fapt juridic o anume manifestare uman sau
eveniment n raport de care legea stabilete c iau natere raporturi juridice.
Normele de drept administrativ acioneaz n mediu social. Ele au
aplicabilitate direct, oblig persoanele fizice i pe cele juridice la un anumit
comportament declanat din oficiu sau solicitat. Aceste relaii sociale ce fac
obiectul unui raport de drept administrativ au n vedere fie activitatea intern,
funcional a administraiei fie activitatea extern a administraiei n cadrul
mediului administrativ care se integreaz organic n mediul social general.
Definiiile formulate n literatura juridic din Romnia, dei diferite n
form, n fond nu pot exprima dect aceeai realitate, faptul c ntr-un raport de
drept administrativ cel puin unul din subieci este o autoritate, o instituie sau un
serviciu public, sau un serviciu de interes public. S-a artat c, raporturile de drept
administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz n legtur cu organizarea i
exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt
supuse reglementrii normelor dreptului administrativ 4. Mai recent aceste
raporturi au fost definite ca fiind tocmai relaiile sociale care au fost reglementate,
direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele
dreptului administrativ5.
Concluzionnd, raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi
sociale care iau natere, se modific ori se sting sub incidena normelor de drept
administrativ n care cel puin unul dintre subieci este o autoritate, instituie sau
serviciu public administrativ.

1
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Enciclopedia juridic, Editura All, Colecia Restitutio, Bucureti,
1995, pag. 118.
2
Idem, pag. 119.
3
Rudolf von Jhering, Lupta pentru drept, Ed. All Beck., Bucureti, pag. 15
4
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993, pag. 34, 35.
5
A. Iorgovan, op.cit., pag. 149.
49
 2. Trsturile raporturilor de drept administrativ
Raporturile de drept administrativ sunt guvernate de norme juridice
imperative, iar obiectul lor de reglementare privete activitatea specific
administrativ de organizare, de executare a legii, de prestri de servicii i altele.
Pornind de la definiia dat i cele enunate i innd seama de opiniile exprimate
n literatura juridic vom identifica urmtoarele trsturi specifice ale raporturilor
de drept administrativ:
obligatoriu unul dintre subiectele raportului este reprezentat de o structur
administrativ autoritate sau instituie public, un serviciu public administrativ,
un stabiliment de utilitate public abilitat s realizeze activiti de utilitate sau de
interes public. Cellalt subiect al raportului poate fi tot o structur administrativ, o
persoan fizic, o persoan juridic de drept privat (societate comercial, sindicat,
fundaie, asociaie etc., romn sau strin), un partid politic;
sunt raporturi de autoritate sau cum au fost numite de putere 1. Prin noiunea de
autoritate nelegem c subiectul nelipsit al raporturilor de drept administrativ,
cel care este purttor al puterii publice are posibilitatea de a impune o anume
conduit celuilalt subiect. Chiar i n cazul raporturilor de colaborare, caracteristica
de raport de autoritate se menine fiindc, subiectele aflate n poziia de
colaborare, sunt inute n conduita lor de competena legal ce caracterizeaz orice
autoritate ori instituie de drept public.
Din trstura aceasta a raportului de drept administrativ de autoritate
pot lua natere o serie de alte trsturi i clasificri ale raporturilor de drept
administrativ. Noiunea de autoritate are semnificaia nu de structur, organ sau
instituie administrativ ci de putere, de for juridic ce poate s se impun ntr-un
raport juridic.
c) sunt raporturi constituite pe inegalitatea de poziie juridic a prilor.
Comparativ cu raporturile de drept privat raporturile de drept
administrativ prin fora lucrurilor creeaz inegaliti ale subiectelor. Aceast
inegalitate este fireasc pentru c, pe de o parte suntem n prezena unei relaii
fundamentate pe exerciiul competenei legale care oblig subiectul de drept public
s-i impun voina, iar pe de alt parte, exist o ierarhie ntre autoritile i
instituiile publice care, de asemenea, este fundamentat pe competena fiecrei
autoriti, competen ce nu poate fi nesocotit pentru ca finalitatea raportului
juridic s nu fie afectat.

3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Activitatea administraiei este complex i continu. Ea reprezint cea
mai mare parte a activitilor Statului. Dinamica acestei activiti administrative
impune pe lng un numr mare de organisme care s participe la nfptuirea
administraiei i o anumit mobilitate a acestor structuri administrative 2. Subiectele
participante la raporturile de drept administrativ, cele nelipsite dup cum am mai

1
A. Iorgovan, op.cit., pag. 145.
2
Expresia structur administrativ, instituie public, autoritate public, organ sau organism, sunt sinonime. Ele
evideniaz o form organizatoric prin care se realizeaz puterea executiv (administrativ) ca putere public (I.C.)
50
artat sunt subiecte de drept public, subiecte de drept administrativ sau, cum le
numea profesorul Paul Negulescu, subiecte administrative de drept.
Funcia administrativ a statului, prin caracteristicile ei impune ca
subiectele crora le revine misiunea de a realiza s se constituie ntr-o ierarhie.
Sunt sarcini naionale, sarcini judeene sau sarcini comunale, dar toate reprezint
cerine sau interese publice. Regimul administrativ existent, poate fi unul de
centralizare, de descentralizare, de deconcentrare. Multe dintre cerinele sociale au
specific naional, iar altele caracteristici particulare, teritoriale. Astfel c ierarhia
subiectelor administrative apare ca necesar i conduce la constituirea tuturor
acestora ntr-un sistem. Noiunea de sistem nu trebuie neleas greit, dup cum
se mai ntmpl, ci n sensul c ntre toate aceste subiecte exist interdependene,
legturi, interferene, fiecare parte are rolul ei bine conturat n structura sistemului.
O analiz tiinific a normelor de drept constituional i a celor de drept
administrativ n vigoare acum ne ndreptete s concluzionm c punctul de
vedere ce l-am exprimat n urm cu mai muli ani ntr-o modest lucrare a noastr a
1
fost corect, cu unele nuanri i renuanri necesare .
a) raporturi de subordonare. Sunt acele raporturi de drept administrativ tipice,
de comand, ce iau natere ntre cei administrai i administraia public.
Aceasta presupune c subiectul ierarhic superior se plaseaz pe o treapt
superioar celuilalt subiect care poate fi un particular sau un alt subiect de
drept public. Spre exemplu, n Legea nr. 90/2001 2 privind organizarea
Guvernului i a ministerelor se arat c ministerele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului (art. .....) sau, prefectul este subordonat Guvernului
etc. Cnd raportul de subordonare ia natere ntre dou subiecte de drept
administrativ. n cazul raporturilor de subordonare tipic din interiorul
administraiei publice, dintre dou autoriti, instituii sau organe
administrative, subiecte de drept administrativ, subiectul situat pe poziia
ierarhic superioar are o serie de drepturi asupra subiectului subordonat.
Aceste drepturi se bazeaz pe diferenele de competen material i/sau
teritorial. Dar raporturile de subordonare presupun i un subiect persoan
juridic de drept public (autoritate, instituie public) i un particular,
persoan fizic sau persoan juridic romn sau strin.
b) Raportul de tutel administrativ. Dei instituia tutelei administrative a
reprezentat o realitate n perioada interbelic, dup anul 1948 pn la
nceputul anului 2005, cnd a intrat n vigoare noua lege a contenciosului
administrativ, aceasta a constituit doar o referire doctrinar. Potrivit art. 3 din
noua lege a contenciosului administrativ, sunt autoriti de tutel
administrativ: prefectul (pentru autoritile administraiei publice locale
autonome consiliul judeean), preedintele consiliului judeean, consiliul
local i primar, numai sub aspectul legalitii acestor acte. De asemenea, o alt
autoritate de tutel administrativ este Agenia Naional a Funcionarilor
Publici n raport cu toate autoritile publice centrale i locale, dar numai sub
aspectul legalitii i al gestiunii funciilor publice, potrivit art. 20 alin. 3, 4 i
1
Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea general, ASE, Bucureti, 2001, pag. 14.
2
Legea nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.
51
 5 din Legea privind statutul funcionarilor publice nr. 188/1999 1 republicat,
i art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Aceste raporturi de tutel
administrativ au ca fundament juridic asigurarea legalitii n activitatea unor
autoriti i instituii publice prin msuri de control de legalitate i prin
recunoaterea capacitii procesuale active prefectului i Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici ca n limitele competenelor recunoscute s poat ataca
actul considerat nelegal la instana de contencios administrativ, cu consecina
legal instantanee de suspendare de drept a actului atacat2.
c) Raporturi de drept administrativ de colaborare i cooperare. n cadrul
acestui tip de raport juridic administrativ este de reinut faptul c n principiu
ambele subiecte sunt reprezentate de autoriti sau instituii publice, persoane
juridice de drept public ntre care, pe baza legii, pot lua natere raporturi,
legturi de colaborare, de cooperate sau de natur similar. De obicei, n
vederea realizrii unor cerine sociale comune, care intereseaz ambele pri
ale raportului juridic, prin lege se stabilesc competene n sarcina unuia dintre
subieci de a colabora cu cellalt subiect sau obligaii reciproce de cooperare3.
d) Raporturi de drept administrativ de autoritate i coordonare. Acest tip de
raporturi juridice, n general neluat n discuie reprezint o realitate. Cu att
mai mult cu ct, dup anul 1990, cnd regimul administrativ instituit este unul
de descentralizare i de autonomie funcional i local, multe instituii i
servicii publice se nfiineaz i funcioneaz sub autoritatea unor autoriti
publice administrative, respectiv a Guvernului, ministerelor, consiliilor
judeene sau a consiliilor locale dup caz. De asemenea, autoritile
administrative autonome centrale ori serviciile publice de interes naional
funcioneaz sub controlul sau sub autoritatea Parlamentului. Acest tip de
raport de autoritate direct este o realitate ce nu poate fi ignorat. Ct
privete raporturile de coordonare, acestea dau natere unor relaii de
autoritate specifice, ele se realizeaz numai n msura n care subiectul
coordonator este abilitat, are competena s coordoneze un alt subiect de
drept. Nici un moment nu putem face abstracie c atunci cnd vorbim de
raporturi juridice n care subiectele ori numai unul din acestea sunt
reprezentate de o autoritate sau instituie public pot aciona numai n limitele
de competen atribuit. n acelai timp, raportul de autoritate este necesar n
condiiile n care subiectul aflat sub autoritatea celuilalt se bucur de o larg
autonomie funcional i decizional. Acesta are o rspundere total pentru tot
ceea ce ntreprinde n vederea realizrii competenelor proprii. Este o form
de manifestare a descentralizrii deciziei administrative i de responsabilizare
a autoritilor i instituiilor publice care funcioneaz ntr-un alt tip de raport
juridic dect cel de subordonare ierarhic.

1
Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 600 din 08.12.1999 i
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004.
2
Vezi i A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004,
pag. 295 i urm.
3
n acest sens evocm dispoziiile art. 6, 13, 38 lit. h, 104 alin. 1 lit. d, din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 264 din 23.04.2001.
52
 CAPITOLUL III - Subiectele raporturilor de drept administrativ

Seciunea 1. Noiuni generale despre persoana juridic de drept public

1. Preliminarii
Subiecte ale oricrui raport juridic pot fi numai oamenii, luai n
individualitatea lor ca persoane juridice ori asociai, constituii ntr-o colectivitate
uman, ca persoane juridice. Legea romn recunoate oamenilor calitatea de a fi
subiecte ntr-un raport juridic i n acelai timp le garanteaz realizarea acestui
drept, inclusiv posibilitatea de a se asocia, pentru a da natere unui alt subiect de
drept persoana juridic.
Aceast dubl calitate de participant la un raport juridic al fiecrui
individ este valabil att n raporturile juridice de drept privat ct i n cele de drept
public.
Raporturile de drept administrativ sunt, prin natura lor, raporturi de drept
public, motivat de faptul c sunt raporturi de putere i c prile (subiectele)
raportului se gsesc ntr-o poziie de inegalitate juridic.
Raporturile de drept administrativ iau natere n cadrul activitii
generale a statului de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii
i a altor acte normative. Prin scopul su, administraia public urmrete
realizarea unor interese generale, publice. Pentru aceasta sunt create o serie de
structuri administrative cu personalitate juridic prin care se pot atinge scopurile
administraiei. n msura n care unor structuri administrative li se atribuie
personalitate juridic, nseamn c acestea sunt poteniale subiecte ale raporturilor
de drept administrativ.
Pe lng structurile administrative persoane juridice publice mai pot
avea calitatea de subiect ntr-un raport de drept administrativ i persoanele fizice
sau persoanele juridice de drept privat.
Se poate susine c subiect al raportului juridic administrativ poate fi
orice persoan juridic de drept public creia i s-a recunoscut capacitatea juridic
necesar ct i orice alt subiect de drept general persoan fizic sau persoan
juridic care are capacitate juridic deplin i poate participa ca parte ntr-un
raport juridic de drept administrativ pentru a-i exercita drepturile i interesele
legale recunoscute.
Din perspectiva dreptului administrativ ne intereseaz analiza
principalului subiect din orice raport juridic aferent, respectiv persoana juridic de
drept public.

2. Persoana juridic
O regsim nu numai n raporturile juridice de drept privat ct i n
raporturile juridice de drept public. De altfel, s-a spus c prezena persoanei
juridice de drept public reprezint un element principal, intrinsec 1 al raporturilor
1
Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 39.
53
de drept public. Persoana juridic denumit i persoan moral, pentru a fi
deosebit de persoana fizic este un subiect de drept constituit dintr-o colectivitate
uman organizat n vederea realizrii unui scop, a unei finaliti. Persoanele
juridice au structuri bine definite, au organe de reprezentare i de conducere, au
patrimoniu propriu, diferit de patrimoniul celor care o compun, iar n cazul
persoanelor juridice de drept public, diferit de patrimoniul general al Statului ori al
circumscripiei teritoriale (jude, ora, comun).
Personalitatea, n limbaj juridic, reprezint capacitatea unui individ de a
avea cu ali indivizi raporturi juridice. Ca atare, personalitatea este o calitate, o
facultate, ce poate s aparin numai oamenilor, ca titulari de drepturi i obligaii.
Personalitatea n sensul juridic artat aparine tuturor fiinelor omeneti, de la
natere pn la moarte, ceea ce nseamn c toi oamenii pot fi subiecte ntr-u
raport juridic. Omul este o persoan natural. Ordinea juridic, din societate are
la baz voina, care d natere la acte juridice, de unde se poate reine c voina
este instrumentul esenial al personalitii pentru a juca un rol n ordinea juridic.
Dar oamenii pot s-i manifeste voina lor n diferite moduri, individual sau
colectiv, ei se pot asocia n vederea realizrii unor interese ce depesc interesele
fiecrui individ n parte, dnd natere, prin voina lor la persoane juridice. Scopul
pentru care se nfiineaz o persoan juridic difer. Particularii pot urmri interese
patrimoniale i astfel nfiineaz o societate comercial sau, interese morale, de
ajutorare a unor semeni de-ai lor i atunci nfiineaz fundaii, asociaii ori
sindicate profesionale. Tot astfel, oamenii pot urmri interese politice i n acest
caz dau natere unui partid politic.
Analiznd aceste variante se poate spune c persoanele juridice pot avea
scop lucrativ sau nelucrativ. Cea mai important persoan juridic, necreat de
cineva anume, ci recunoscut ca atare este Statul.
Persoanele juridice publice sau de drept public pot fi caracterizate n
primul rnd prin faptul c, n majoritatea cazurilor, ele acioneaz n regim de
putere public, ca purttoare ale puterii publice, fiind creat special pentru acest
scop.
Persoanele juridice, fie c aparin dreptului privat sau dreptului public,
acioneaz n Societate ca o certitudine, nu ca o ficiune. Calitatea de subiect de
drept rezult n puterea legii dac sunt ndeplinite cerinele eseniale impuse.
Fiind constituite dintr-o colectivitate uman, cu interese comune i
legitimizate de lege, persoanele juridice reprezint un centru de interese protejate
juridicete. n dreptul administrativ, persoanele juridice au o importan deosebit,
ele fiind nelipsite din orice raport juridic de drept administrativ, inexistena unei
astfel de persoane, a unui astfel de subiect de drept public nseamn inexistena
raportului juridic administrativ.
Pentru ca o asociaie uman, un colectiv de oameni s poat dobndi
calitatea de persoan juridic de drept public, s aib personalitate juridic i, n
consecin, s fie subiect de drepturi i obligaii, este necesar s ndeplineasc
anumite condiii: s aib patrimoniu propriu, distinct de patrimoniul general al
statului sau al unitii administrativ teritoriale, dup caz, un scop moral i legal i o

54
organizare de sine stttoare, care s-i asigure o autonomie decizional n limitele
legii.

3. Trsturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public

Persoanele juridice de drept public au trsturi caracteristice care le
deosebesc de celelalte persoane juridice. Aceste trsturi in seama att de modul n
care iau natere ct i de scopul pentru care acestea sunt create:
a) Crearea persoanelor juridice de drept public. Iniiativa crerii persoanelor
juridice de drept public aparine statului, care la rndul su reprezint persoana
juridic politico-teritorial general din cadrul societii naionale. Statul
acionnd prin diferitele autoriti publice competente, poate nfiina persoane
juridice de drept public. n condiiile legii i celelalte persoane juridice politico-
teritoriale (unitile administrativ-teritoriale) prin autoritile lor publice
deliberative consiliile judeene i consiliile locale pot crea persoane juridice
de drept public (autoriti, instituii, servicii publice). Iniiativa particularilor
pentru crearea unei persoane juridice de drept public este acceptat ntr-un
singur caz, cel al partidelor politice. Astfel, potrivit art. 1 din Legea partidelor
politice (nr. 14/2003)1, partidele politice sunt asociaii cu caracter politic ale
cetenilor romni cu drept de vot, care particip n mod liber la formarea i
exercitarea voinei lor politice, ndeplinind o misiune public garantat de
Constituie. Ele sunt persoane juridice de drept public. Rezult din regula
enunat i din excepia prezentat c persoanele juridice de drept public sunt
rezultatul voinei publice a statului, cu excepia prezentat, c n nici o alt
situaie, cetenii nu pot s nfiineze o persoan juridic de drept public. Totui
atunci cnd au lor reorganizri ale persoanelor juridice politico-teritoriale
judee, orae, comune, potrivit art. 5 din Carta European Exerciiul Autonom
al Puterii Locale, pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale,
colectivitile locale n cauz trebuie s fie consultate n prealabil, eventual pe
cale de referendum, acolo unde legea o permite2.
b) Scopul persoanelor juridice de drept public. Este de a satisface interesele
generale ale societii sau ale colectivitilor locale n funcie de nivelul ierarhic
la care se situeaz i de competena legal atribuit 3. Ele nu pot urmri un scop
lucrativ. Unele dintre acestea, exemplu partidele politice, pot desfura anumite
activiti, dar nu de natura faptelor sau actelor obiective de comer. Art. 37 din
legea partidelor politice, enumer unele activiti permise n acest sens.
c) Competena persoanelor juridice de drept public. Pentru a nelege
coninutul expresiei competen n dreptul public trebuie mai nainte neleas
capacitatea juridic a unei structuri public, administrative de a fi titular de
drepturi i obligaii. Subiectele raporturilor de drept administrativ persoanele
juridice de drept public sunt create de stat, judee, orae sau comune. Ele
poart diferite denumiri, organe, autoriti publice, instituii, servicii publice

1
Legea nr. 14/2003 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003.
2
Carta European Exerciiul autonom al Puterii locale, a fost ratificat prin Legea nr. 199/1997, publicat n
Monitorul Oficial, partea I, nr. 331/26.11.1997.
3
M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 41.
55
 etc. Chiar prin actul de nfiinare, care este un act de putere se arat c au
personalitate juridic de drept publice sau sunt persoane juridice de drept
public. Indiferent de denumirea care o primesc prin actul de nfiinare, ele sunt
structuri organizaionale de putere prin care se realizeaz puterea public la
nivel central sau local. Lipsa unei singure uniti definitorii pentru aceste
structuri organizaionale nu ne oprete s le definim generic autoriti publice
sau instituii publice, aa cum sunt ele denumite de Legea privind statutul
funcionarilor publici, nr. 188/19991. Ct privete competena acestor autoriti
i instituii publice trebuie remarcat faptul c unele au personalitate juridic s
capacitate juridic deplin, corespunztoare acestei personaliti, pe cnd altele
nu au personalitate juridic, dar au capacitate juridic2.
Competena unei autoriti sau instituii publice reprezint ansamblul
atribuiilor drepturi i obligaii pe care trebuie s le exercite continuu persoana
juridic de drept public prin organele sale de reprezentare. Nu poate exista
persoan juridic de drept public fr competene, fr puteri bine determinate pe
care trebuie s le exercite, ca parte a sistemului general al puterii statale. Aceste
puteri trebuie exercitate ntocmai pentru a nu fi afectat unitatea i funcionalitatea
sistemului statal. Competena se bazeaz pe capacitatea juridic recunoscut
fiecrei structuri organizaionale, iar uneori structuri funcionale (interne).
Ct privete sarcinile autoritilor i instituiilor publice, acestea sunt
elemente intrinseci ale capacitii juridice i ale competenei atribuite. Spre
exemplu, o autoritate public poate avea atribuite anumite competene, recunoscut
o anumit capacitate juridic, dar i lipsesc sarcinile. ntr-o astfel de situaie
existena personalitii juridice nu este cu nimic afectat. Ea se menine i va fi
pus n aplicare atunci cnd vor aprea condiiile concrete, sarcinile.
Competena este stabilit prin lege, n general, sau prin actul de nfiinare
a persoanei juridice.
Competena persoanelor juridice de drept public este totdeauna
specializat, nici o autoritate nu este competent s fac totul n orice domeniu i la
orice nivel de reprezentare.

4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public

Fiecare persoan juridic de drept public este creat pentru a servi un
scop public bine determinat, atribuindu-i-se n acest sens o competen mai larg
sau mai restrns. Competena este elementul esenial ce st la baza unei clasificri
a persoanelor juridice publice pentru c ea definete locul i rolul persoanei n
cadrul ansamblului organelor administraiei publice3. De asemenea, persoanele
juridice de drept public avnd o competen stabilit de autoritatea care a creat-o

1
Legea nr. 188/1999 a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22.03.2004.
2
Potrivit art. 12, 51 i 52 din Legea fondului funciar, nr. 18/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, pentru aducerea la ndeplinire a dispoziiilor acestei legi, la nivelul localitilor i
al judeelor se constituie cte o comisie local autoritate public cu activitate administrativ, dar fr personalitate
juridic care are anumite competene, iar prin derogare de la Codul de procedur civil, are i calitate procesual
pasiv, adic are capacitatea juridic de a sta n judecat, ntr-un proces legat de aplicarea legii fondului funciar.
3
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42.
56
sau a recunoscut-o (cazul partidelor) i participnd la realizarea misiunii generale a
statului, administrarea societii implic o cooperare a persoanelor juridice n
cauz, bazat pe interdependena acestora n cadrul sistemului administrativ
global1. Uneori, un funcionar public poate reprezenta dou persoane juridice de
drept public, cum este cazul primarului unei localiti comun, ora care, n
calitatea sa de autoritate public aleas de corpul electoral al colectivitii locale,
acioneaz n numele localitii, persoan juridic politico-teritorial; dar aceeai
persoan primarul n anumite mprejurri prevzute de Legea nr. 215/2001 2 a
administraiei publice locale (art. 44 alin. 1 lit. a) i t)), acioneaz n numele
persoanei juridice politico-teritoriale generale Statul romn. Aceast
interdependen se impune n vederea asigurrii unitii de aciune a Statului. n
acest sens, identific urmtoarele criterii de clasificare a persoanelor juridice de
drept public
a) n raport de natura competenei atribuite:
persoane juridice cu competen material general (statul, judeul, oraul,
comuna) denumite i persoane juridice politico-teritoriale sau uniti
administrativ-teritoriale;
persoane juridice cu competen material specializat (ministerele,
autoritile publice autonome, serviciile publice etc.);
b) n raport de competena teritorial atribuit:
persoane juridice de drept public care au competene pe ntreg teritoriul
naional (centrale);
persoane juridice de drept public, locale sau regionale3;
c) Dup modul de nfiinare:
persoane juridice care exist, fiind recunoscute ca atare STATUL;
persoane juridice create de autoritile publice statale sau locale;
partidele politice.

5. Unitile administrativ-teritoriale persoane juridice

Potrivit art. 19 din Legea privind administraia public local, nr.
215/2001, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public.
Acestea au patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. Pe lng cele trei
uniti administrativ-teritoriale mai exist statul care este persoan juridic.
n doctrina interbelic aceast categorie de persoane juridice de drept
public erau denumite persoane juridice politico-teritoriale.
Din analiza textului art. 4 din legea administraiei publice locale, rezult
implicit caracterul politico-teritorial al persoanelor de drept public enumerate.
n privina Statului, personalitatea juridic prezint urmtoarele
4
trsturi :

1
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42.
2
Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 204 din
23.04.2001.
3
Potrivit art. 2 din Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptate la Strasbourg
la 15 octombrie 1985, n Romnia, noiunea de autoritate regional prevzut la art. 4 paragrafele 4 i 5 din Carta
European este reprezentat de autoritatea judeean a administraiei publice locale.
4
Paul Negulescu, op.cit., pag. 81 i urm.
57
 are un ndoit substrat: o populaie stabil pe un anumit teritoriu i n limitele
acelui teritoriu;
principala sa caracteristic o reprezint dreptul de a gira interesele colective,
de a comanda tuturor, de a nu-i fi comandat de nimeni i de a ntrebuina
constrngerea mpotriva celor care nu se supun ordinelor sale. Statul este
fr ndoial, o persoan politic i pentru c are drept de comand asupra
populaiei aflat pe teritoriul su, el este o persoan moral (juridic)
politico-teritorial.
Ca orice persoan juridic, Statul are un patrimoniu propriu. Pe plan
intern statul exist n fapt, fiindc el creeaz ordinea juridic intern; pe plan
internaional, Statul are nevoie de recunoaterea celorlalte state.
Statul nu are nevoie s-i adopte propria lege de recunoatere pe plan
intern, el se face cunoscut, se impune asupra populaiei al crei reprezentant este.
Alturi de celelalte persoane juridice politico-teritoriale enumerate
(judee, orae, comune), statul realizeaz administraia public. n sistemul
legislativ prezent, judeul, oraul i comuna reprezint i circumscripii
administrativ-teritoriale, ca urmare a mpririi teritoriului naional n uniti
administrativ-teritoriale. Denumirea de unitate administrativ-teritorial nefiind cea
mai adecvat alegere1, datorit faptului c unitatea presupune o singur
component, pe cnd comunele sunt, de cele mai multe ori, formate din mai multe
sate, iar pe lng ora mai exist sate aparintoare sau localiti componente 2. Mai
adecvat ar fi fost denumirea de circumscripie teritorial, aa cum se utilizeaz n
legea electoral sau n legea privind alegerile locale.
Persoanele juridice politico-teritoriale comuna, oraul, judeul sunt
cele mai importante dup Stat, ele domin toate celelalte persoane juridice ce
funcioneaz pe teritoriul administrativ al lor, cele mai multe aflndu-se sub
protecia lor juridic3.
Personalitatea juridic este o calitate de a avea drepturi i obligaii: n
cazul persoanelor juridice de drept public, ntinderea personalitii este inut de
competena atribuit.
Persoanele juridice politico-teritoriale, altele dect Statul, se nfiineaz
prin lege organic, deci este un atribut al puterii legislative. Competenele acestora
sunt, n general stabilite prin legea de organizare a administraiei publice locale.
Toate aceste persoane juridice realizeaz, n esen, atribuii de administraie
public local: unele n numele colectivitii teritoriale, altele n numele statului.
Competena persoanelor juridice politico-teritoriale se exercit pe raza teritorial a
acestora.
Judeul este o circumscripie administrativ-teritorial (unitate
administrativ-teritorial) i colectivitate uman alctuit din orae i comune,
constituit n temeiul condiiilor istorice, geografice, social-politice, etnice, a

1
Vezi i M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 48 i urm.
2
Vezi art. 3 alin. 2 din Ordonana Guvernului nr. 53/2002 aprobat prin Legea nr. 96/2003 privind Statutul-cadru al
unitii administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 633 din 27 august 2003.
3
Paul Negulescu, op.cit., pag. 93.
58
legturilor culturale i tradiionale ale populaiei, cu o denumire, o reedin i
autoriti publice reprezentative care asigur administraia judeean1.
Potrivit legii, judeul asigur, n raza sa, cooperarea intereselor comune
ale localitilor orae i comune coordonarea ............................
nfiinarea, desfiinarea judeelor se face prin lege organic. Din punct de
vedere istoric, judeele au o ndelungat istorie, ele fiind ns abandonate ca form,
rol i existen, o perioad de timp (8 septembrie 1950 16 februarie 1968) cnd s-
a revenit la forma tradiional, romneasc a judeului, renfiinndu-se un numr
mai redus fa de anul 19502 (n perioada artat unitile administrative care au
existat fiind regiunea i raionul).
Dup anul 1990 n noile condiii social-politice s-a pus problema
renfiinrii judeelor existente la data de 8 septembrie 1950. Fa de competena ce
revine judeului, autoritii sale reprezentative (consiliul judeean) n raport cu
competenele oraelor i comunelor, a primarilor i consiliilor acestora,
fundamentate pe principiile autonomiei locale, a descentralizrii serviciilor
publice, i dup ratificarea de ctre Parlamentul Romniei a Cartei Europene a
Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 3, renfiinarea
unora din judeele existente anterior datei de 8 septembrie 1950 nu ar contribui
dect la mpovrarea bugetului public destul de redus, fr a realiza mai bine
interesul public, nevoile colectivitii locale.
Judeul este condus de un consiliu judeean ales direct de cetenii
judeului.
Oraul. Potrivit legii, avem dou categorii de orae: cele tradiionale i
cele care au un grad de dezvoltare urban mai ridicat, o populaie numeroas sau
din alte considerente, declarate municipii. Toate oraele reedin de judee sunt
declarate municipii.
Oraul este o colectivitate uman, o circumscripie politico-
administrativ, dezvoltat economic, social, cultural i tiinific, cu un grad de
civilizaie ridicat, alctuit, de regul, dintr-o singur localitate. Activitile realizate
n cadrul oraelor sunt preponderent industriale, comerciale, prestatoare de servicii,
mai puin sau exclusiv activiti agricole, dei foarte multe orae agro-industriale
create nainte de anul 1990, au un specific uneori, puternic agricol. Dar mai presus
de anumite caracteristici ale oraului st faptul c localitatea respectiv este
declarat ora prin lege.
n jurul marilor orae, aa cum este i cazul Bucuretiului, se constituie o
zon preoreneasc ce formeaz baza de dezvoltare pe orizontal a oraelor,
denumit de lege zon metropolitan.
n lume sunt cunoscute marile metropole denumite megalopolisuri;
New York, Tokyo, Ciudad de Mexico, Buenos Aires etc., n jurul crora s-au
format adevrate micro-orae.

1
Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 50.
2
Ibidem.
3
Vezi Legea nr. 199/1997, Monitorul Oficial nr. 331/26.11.1997.
59
 Din pcate gestionarea treburilor publice, administrarea acestor
megalopolisuri este foarte dificil, mai ales acolo unde mprirea administrativ
nu se realizeaz dup reguli corecte.
Municipiul Bucureti Capitala Romniei este cel mai mare ora al rii,
avnd o populaie ce depete dou milioane de locuitori. Oraul este mprit n
ase subdiviziuni sectoare. Personalitate juridic are doar Bucuretiul. Persoana
juridic Municipiul Bucureti este reprezentat (condus) de un primar general ca
autoritate executiv i un Consiliu General ca autoritate deliberativ.
Fiecare sector are la rndul su un primar i un consiliu local, toate alese
prin vot universal, direct i secret. Modul de organizare a persoanei juridice
municipiul Bucureti este stabilit prin Legea nr. 215/2001. n perioada interbelic a
fost adoptat Legea pentru organizarea administraiunii municipiului Bucureti
din 1929, publicat n Monitorul Oficial nr. 202/11.09.1929, care prevedea
organizarea administraiei Municipiului Bucureti i a comunelor sale suburbane
(12 la numr), existnd un primar general, un consiliu general format din primarii
i din consilierii alei ai celor 4 sectoare ale municipiului, din primarii comunelor
suburbane i din consilierii de drept prevzui de legea pentru organizarea
administraiei locale, care aveau doar un vot consultativ. Apreciem c datorit
specificului actual al municipiului Bucureti se impune adoptarea unei legi speciale
pentru administrarea Capitalei, iar Consiliul General s fie constituit din consilieri
alei la nivelul sectoarelor.
Comuna este colectivitatea uman, teritorial, nfiinat sau recunoscut
prin lege organic, format din unul sau mai multe sate unde preocuparea
dominant a locuitorilor o reprezint activitile agricole. Activitile economice,
industriale i comerciale dein n general, o pondere redus. Unul dintre satele
comunei este denumit sat reedin a comunei.
Att oraele ct i comunele sunt conduse de un consiliu local i un
primar, alei.

Persoanele juridice de drept public cu competen general sau

special, subiecte de drept administrativ
Fac parte din aceast categorie toate celelalte persoane juridice publice,
ncepnd cu Parlamentul Romniei, Guvernul, ministerele, autoritile publice
autonome ale administraiei centrale sau locale care sunt declarate ca avnd
personalitate juridic prin actul de nfiinare.
Exist de asemenea unele stabilimente publice a cror competen
aparine dreptului public sau privat, n funcie de natura aciunilor ce le realizeaz,
crora li se recunoate personalitatea juridic. Este necesar ca Statul prin
autoritile sale competente cnd nfiineaz persoane juridice de drept public, s
precizeze expres, c d natere unei structuri publice, c aceasta este persoan
juridic public sau are personalitate de drept public, i n subordinea sau
autoritatea / controlul cui se afl.
Aceste cerine au un caracter practic pentru c n acest mod se poate
evita orice confuzie ulterioar privitoare la categoriile de raporturi juridice ce se

60
nasc ntre diferite subiecte de drept public i regimul juridic aplicabil actelor emise
de acestea.

Partidele politice, cum am artat mai sus, sunt persoane juridice de

drept public create prin asocierea particularilor. Se recunoate calitatea de persoan
juridic de drept public, fiind constituite cu scopul de a accede la putere n stat.
Legea de organizare a partidelor politice prevede c acestea se autorizeaz de
Tribunalul Bucureti i se nscriu ntr-un registru unic al partidelor politice care
este deschis la Tribunalul Bucureti. Partidele au, potrivit legii, un caracter
naional, ceea ce nseamn obligaia de a avea filiale, reprezentare ntr-un numr
minim de circumscripii teritoriale, judee.

Asociaiile de interes public. Pe lng persoanele juridice de drept

public create de stat, judee, orae sau comune, ori partide politice, mai exist o
categorie de persoane juridice care sunt subiecte ale raporturilor de drept
administrativ create din iniiativa privat. Avem n vedere asociaiile i fundaiile
crora li s-a recunoscut caracterul de interes public printr-un act de putere lege
sau Hotrre de Guvern i care se bucur de exerciiul puterii publice prin
delegare, dar numai n domeniul de activitate pentru care au fost autorizate i li s-a
recunoscut acest drept. Avem n vedere instituiile de nvmnt superior
acreditate, precum i diferite asociaii ori fundaii nfiinate n baza legii sau care
au primit recunoaterea de interes public pentru activitatea ce o desfoar.

61
 CAPITOLUL IV - Activitatea autoritilor administraiei publice

Seciunea 1. Specificul activitii autoritilor administraiei publice

1. Preliminarii
Avnd ponderea cea mai mare n cadrul activitilor statului, activitatea
administraiei publice privete o mare diversitate de situaii, de cerine pe care
autoritile administraiei trebuie s le soluioneze. Administraia are misiunea
permanent de a satisface interesele publice, generale, mereu n schimbare, ceea ce
impune ca aceasta s fie spontan, din oficiu. Autoritile i instituiile
administraiei publice trebuie s prevad, s cuantifice i s stabileasc msurile
adecvate cu privire la cerinele sociale existente sau, care ar putea s ia natere ntr-
un viitor previzibil. Realizarea sarcinilor administraiei i n consecin a
interesului general poate fi fcut numai prin crearea cadrului organizatoric,
instituional, a structurilor adecvate unui anumit domeniu de activitate al
administraiei. Aciunile administraiei nu pot fi ntrerupte. Administraie trebuie s
vegheze permanent asupra cerinelor sociale, asupra sarcinilor ce i-au fost atribuite
i s stabileasc operativ momentul i intensitatea interveniei sale. Celeritatea,
operativitatea n activitatea administraiei publice sunt deosebit de importante.
Uneori evenimentele, crora administraia trebuie s le fac fa, se succed cu
repeziciune, iar efectele pe care le-ar genera pot fi dezastruoase, dac administraia
nu intervine rapid i eficient. Aciunea administraiei trebuie s fie rapid, prompt,
categoric, s nfrng orice rezisten din partea oricrui ar veni aceasta i
totodat s fie legal. Avnd monopolul forei publice i a execuiei din oficiu
administraia poate apela la fora public pentru a-i ndeplini misiunea sa social
i juridic. Cunoaterea mediului social-administrativ n care acioneaz este
important pentru administraie fiindc numai aa va putea fi mereu pregtit s
acioneze. Aciunile administraiei pot fi cu caracter pozitiv de a obliga pe cei
administraie s fac ceva sau cu caracter negativ n sensul de a interzice
svrirea unor fapte ce afecteaz ordinea juridic, ordinea public n general.
Numai acionnd ntr-un sens sau altul, n funcie de specificul cerinelor sociale
crora trebuie s le dea satisfacie, administraia poate s-i aduc la bun sfrit
misiunea sa n societate. n raport cu trsturile caracteristice unui anumit tip de
activitate se poate vorbi de o administraie general sau de una special. Spre
exemplu, Guvernul, potrivit art. 102 din Constituia revizuit asigur administraia
general a rii, cum tot o astfel de administraie general, dar la dimensiuni
restrnse corespunztor, realizeaz i consiliul judeean sau consiliul local.
Activitatea administraiei poate fi circumscris i altor criterii dect cele
pozitiv / negativ, sau general / special cum ar fi: activitate de administraie activ
care poate fi la rndul ei general sau special, negativ ori pozitiv, sau
administraie consultativ, de control i ndrumare, ori administraie de jurisdicie.
Aceste tipuri de administraie este important a fi cunoscute pentru c numai
astfel putem mai uor stabili cum se concretizeaz aciunile administraiei, prin ce
62
mijloace i realizeaz competena un anumit tip sau altul de administraie i care
este finalitatea acestor autoriti.
A administra, a face administraie nseamn pn la urm a aciona prin
emiterea sau adoptarea unor acte juridice sau efectuarea unor acte materiale
prestaii, execuii etc. Administraia acioneaz n concret prin diferitele sale
autoriti i instituii publice. Acte de administrare nu realizeaz numai autoritile
administrative consacrate ci i alte autoriti publice aa cu rezult din coninutul
art. 52 din Constituie, care d n competena instanelor de contencios
administrativ toate actele emise de autoritile publice care nu pot fi nscrise cu
uurin n aa-zisul sistem al organelor administraiei publice, dar prin natura
sarcinilor i a competenelor ce le-au fost atribuite emit acte administrative i n
nici un caz de acte legislative sau de justiie.
n doctrin s-a pus problema definirii actelor realizate de organele
administraiei publice pornind de la faptul c toate autoritile i instituiile publice
organe publice ale statului acioneaz n regim de putere public dar, nu toat
activitatea administraiei se realizeaz n regim de putere public. Avem n vedere
mprejurarea c i persoanele juridice de drept public, ce realizeaz administraie
au nevoie s ncheie acte sau s realizeze fapte fr a se manifesta n calitatea lor
de ageni ai puterii publice ci, numai ca persoane juridice. Ne referim aici la
achiziionarea unor bunuri mrunte din punct de vedere valoric, ncheierea unor
contracte de nchiriere, contracte de munc, vnzarea unor bunuri din domeniul
privat locuine din fondul locativ de stat etc.
n doctrina interbelic, referitor la activitatea administraiei publice s-au
formulat mai multe puncte de vedere: mijloacele juridice prin care puterea
executiv lucreaz asupra administraiei, activitatea puterii executive sau
activitatea administrativ ncredinat autoritilor administrative etc.1
Dup anul 1950 doctrina administrativ a operat cu formule ca: forme
de activitate a organelor administraiei de stat, evideniindu-se n acest sens
urmtoarele: actul juridic unilateral prin care se realizeaz puterea de stat, actul
administrativ, actul juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea
tehnic administrativ i operaiunea direct productiv2. ntr-o alt opinie se susine
c faptele juridice realizate de administraie se concretizeaz n acte juridice i
fapta materiale juridice3, idee preluat i n prezent de un alt reprezentant al colii
de drept public de la Cluj4, care susine c, aceast tez i pstreaz valabilitatea i
n prezent. Fr a intra n detalii asupra controverselor teoretice pe aceast tem
este necesar s ne oprim asupra unui aspect pe care l considerm mult mai
important, i anume care este scopul administraiei publice, al autoritilor i
instituiilor publice, indiferent pe ce poziie se gsesc acestea n ierarhia
autoritilor create pentru a realiza activitatea executiv, de aducere la ndeplinire,
de executare a legilor. Aceast problem nate firesc ntrebarea perpetu: de ce,

1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 39, 288, 291.
2
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 215.
3
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, pag. 16, 17.
4
Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, ediia a 2-a, reactualizat, Ed. Cordial, Cluj-Napoca, 1997, pag.
214.
63
pentru ce s-a nfiinat un organ sau altul al statului, indiferent ce denumire generic
primete: organ, autoritate, instituie public, serviciu public, companie, regie etc.1?
Interesele publice crora administraia trebuie s dea satisfacie, prin
aciunile sale, pot fi direct sau indirect puse n faa administraiei publice pentru c
administraia public nu acioneaz n general ci, n concret. Fiecare aciune a
administraiei publice naionale sau locale, se realizeaz prin intermediul sau cu
ajutorul unui organ al administraiei sau, cum l denumete art. 52 din
Constituie, autoritate public care poate aciona numai n limitele competenelor
conferite. Acestor autoriti publice li se aplic un regim administrativ de putere,
exclusiv, sau mixt public-privat ori un regim privat, dup caz2.
Numai acionnd n regim de drept administrativ, de putere public,
autoritile publice pot s-i realizeze scopul existenei lor. Operaiunile pe care le
realizeaz n regim privat sau mixt nu au o pondere esenial n activitatea
administraiei publice dar ele sunt absolut necesare pentru o bun desfurare a
activitii autoritilor administrative. La nivelul judeelor i al localitilor, deci al
autoritilor publice locale se observ o cretere a transferurilor ndeplinirii unor
sarcini ale administraiei publice locale de ctre ageni economici privai, de
instituii sociale de utilitate public sau de interes public, recunoscute. De
asemenea, legislaia recent reglementeaz o form mixt parteneriat public-
privat3 prin autoritile i instituiile publice, pot s-i ndeplineasc mai eficient
atribuiile ce le sunt ncredinate. Aa cum am mai artat n anul 2002 au fost
acreditate mai multe universiti private, ceea ce nseamn o reducere a presiunii
asupra bugetului ministerului de resort (Ministerul Educaiei i Cercetrii) i
realizarea unor cerine sociale legate de creterea numrului de specialiti liceniai
n diferite domenii sau specialiti cerute de piaa muncii din ara noastr.

2. Sfera i caracterul actelor adoptate sau emise de autoritile

administraiei publice
Activitatea complex desfurat de autoritile i instituiile
administraiei publice poate lua forma concret de acte juridice, acte politice sau
operaiuni administrative care la rndul lor pot fi sistematizate dup mai multe
criterii.
a) actele juridice. Autoritile publice emit acte cu caracter juridic n calitatea
lor de purttoare ale puterii publice, acionnd n regim de drept public dar i
n calitate de persoane juridice care-i administreaz propriul patrimoniu
avnd capacitate juridic deplin (art. 19 din Legea nr. 215/2001 privind
administraia public local4). Actele juridice ale administraiei pot lua forma
actelor administrative, a contractelor administrative sau a unor contracte de
drept privat. Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin ale

1
Pentru o analiz detaliat a doctrinei n materie, vezi Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All
Beck, Bucureti, 2004, pag. 1-3.
2
Pentru amnunte, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, 1996, pag. 157.
3
Vezi, n acest sens, Ordonana Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, cu modificrile la zi.
4
Legea nr. 215/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 i a intrat n vigoare
la 23 mai 2001.
64
 organelor administraiei publice, fcute cu scopul de a produce efecte
juridice, n temeiul puterii publice cu care sunt nzestrate aceste organe.
Contractele administrative sunt acte juridice ncheiate de autoritile
administraiei publice cu un particular, de regul operator economic, cu scopul
manifest de a realiza un serviciu public, o lucrare public sau de interes public,
aprovizionarea cu diferite produse i servicii etc. Dei contractul administrativ
trebuie s se asemene cu oricare alt contract
din dreptul civil sau comercial, n realitate el este supus unui regim juridic de drept
public (administrativ) motivat de faptul c obiectul contractului este realizarea unui
interes general care, prin lege este atribuit spre competent executare autoritii
administraiei publice, parte n contract. Aceasta la rndul ei l concesioneaz
particularului meninnd nentrerupt controlul de autoritate i de responsabilitate cu
privire la modul cum se va realiza interesul public de ctre cel cruia i s-a
concesionat. Rezult c administraia are o poziie dominant, superioar ntr-un
contract administrativ.
Pe lng acte administrative i contracte administrative, administraia
poate ncheia i alte acte juridice, productoare de efecte juridice cum ar fi:
contracte de munc, convenii civile pentru prestarea unor activiti cu caracter
temporar sau poate pronuna acte administrativ-jurisdicionale.

b) Actele cu caracter exclusiv politic.

Potrivit teoriilor care fac distincie ntre puterea executiv i
administraia public, autoritile centrale ale administraiei publice Preedintele
Romniei, Guvernul, ministerele etc., realizeaz puterea executiv. Acestor
autoriti publice le revine misiunea public de definire a politicii generale a rii,
elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor
normative i individuale necesare aplicrii legilor etc.1
Actele cu caracter exclusiv politic se materializeaz n declaraii de
voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea
pe care autoritile n cauz neleg s o ia referitor la conducerea statului2.
Fac parte din categoria actelor politice, consultarea Guvernului de ctre
Preedintele Romniei cu privire la problemele urgente i de importan deosebit
ale rii, adresarea de mesaje de ctre eful statului Parlamentului, cererea
Preedintelui Romniei adresat Parlamentului privind reexaminarea unor legi
trimise pentru promulgare, declaraiile politice ale Guvernului fa de anumite
evenimente interne sau internaionale3 etc.
Dei n urma emiterii unor acte politice pot fi adoptate sau emise acte
juridice, actele politice nu mbrac o form anume, legea nu prevede o astfel de
obligaie n sarcina autoritilor emitente. Forma scris se impune de la sine, innd
seama c prin caracterul lor politic, diriguitor, acestea pot da natere unor

1
J. Codart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. I, Ed. Economica, Paris, 1990., pag. 342, citat de Ioan
Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. R.A. Monitorul Oficial al Romniei, Bucureti, 1994, pag.
29.
2
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 216, unde-l citeaz i pe Tudor Drgan, op.cit., pag. 78.
3
Ioan Vida, op.cit., pag. 66, 67.
65
interpretri diferite, iar pentru eliminarea unor astfel de situaii forma scris
rmne cea mai potrivit soluie pentru manifestrile politice ale celor n cauz.

c) Operaiunile administrative1. Reprezint o alt categorie de

manifestri ale organelor administraiei publice. Sunt fapte materiale care au
caracter administrativ, prestator sau productiv i se regsesc att n faza
preliminar sau ulterioar a emiterii unui act administrativ de autoritate, ncheierii
unui contract etc., ct i n sfera serviciilor publice, a diferitelor activiti cu
caracter mai redus juridic.

Seciunea 2. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative

Manifestrile autoritilor publice fcute n mod unilateral i n regim de

putere public a fost denumite n doctrin ca acte administrative de autoritate,
pornindu-se de la mprejurarea c nu toate actele administraiei au aceeai natur,
nsemntate sau valoare juridic, sau arie de aplicare. Astfel au fost identificate:
acte administrative de autoritate; acte administrative de gestiune i acte
administrative cu caracter jurisdicional2.
1. Actul administrativ de autoritate
Definiie. Actul administrativ de autoritate este o manifestare unilateral
de voin fcut cu scopul de a da natere, a modifica sau stinge o anumit situaie
juridic exprimat de o autoritate sau instituie public n realizarea puterii
publice3.
Actul administrativ de autoritate a fost calificat de ctre fosta Curte de
Casaie i Justiie n dou decizii pronunate n 1934 i 1935 n sensul c este
orice msur luat sau ordonat de administraie, n calitatea ei de deintoare a
puterii nu ca titular a unui drept subiectiv al autoritii ci ca o funciune necesar
pentru a impune administrailor anumite interdicii i obligaiuni n executarea
legilor i regulamentelor4. Cealalt decizie, din 1934 a aceleiai nalte Curi de
Casaie stabilete c prin act administrativ de autoritate se nelege un act fcut de
o administraie n calitate de autoritate public exercitnd funciunea ei n numele
interesului general, ordonnd sau interzicnd cererea administrailor5.
n doctrina recent n general nu se utilizeaz sintagma de act
administrativ de autoritate, ci pur i simplu de act administrativ, argumentat prin
aceea c emiterea oricrui act administrativ n regim de putere public, de
autoritate a statului, presupune nendoielnic c este vorba de un act de autoritate.

1
Pentru o dezvoltare i expunere a unor puncte de vedere divergente, vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 261 i urm.
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, pag. 376. Paul Negulescu, op.cit., pag.
317.
3
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, 2001, pag. 25.
4
CCJ Seciunea a III-a, Decizia 1829/1934 n A. Teodorescu i alii, op.cit., pag. 11, reluat de V. Priscarul,
op.cit., pag. 76.
5
CCJ Seciunea a III-a, Decizia nr. 347/1935, citat de V. Priscaru, op.cit., pag. 76.
66
Chiar i n cazul n care actul ar proveni de la un stabiliment de utilitate public
care acioneaz pe baza unei abiliti provenind de la o autoritate public, actul
unilateral emis de un astfel de stabiliment de utilitate public are, de asemenea,
caracterul de act de autoritate. Dac pn acum definiia actului administrativ a fost
lsat la aprecierea jurisprudenei sau a doctrinei, noua lege a contenciosului
administrativ traneaz definiia actului administrativ. Astfel, art. 2 din legea
contenciosului administrativ, nr. 554/2004, intitula semnificaia unor termeni la
alin. 1 lit. c stabilete: act administrativ actul unilateral emis cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a
organizrii executrii legii, dnd natere , modificnd sau stingnd raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative n sensul prezentei legi i contractele
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziii publice.
Alineatul 2 al art. 2 stabilete c se asimileaz actelor administrative
unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul
legal.
La nivelul unor autoriti administrative, actele administrative de
autoritate reprezint caracteristica esenial a activitii acestora, aproape
exclusivitatea manifestrilor, aa cum este cazul Preedintelui Romniei, a
Guvernului sau a unor ministere ori autoriti administrative autonome centrale. Pe
msur ce ne situm n faa unor autoriti i instituii administrative aflate pe o
poziie ierarhic inferioar, numrul actelor administrative de autoritate scade,
datorit restrngerii competenelor decizionale, normative, al specializrii
activitii acestor structuri administrative.
Rezult c nivelul ierarhic unde se situeaz o anumit autoritate
administrativ are un impact direct asupra caracteristicilor activitii acesteia i n
special n ceea ce privete numrul actelor administrative emise, a operaiunilor
administrative sau a altor manifestri legale ale autoritilor publice.
Guvernul reprezint n acest context autoritatea cu competen general,
naional n domeniul administraiei publice, chiar dac executivul nostru este
unul bicefal, Preedinte Guvern, cum se susine n doctrina recent1.

2. Trsturile actului administrativ de autoritate. Referitor la

trsturile actului administrativ, n doctrin s-au exprimat opinii diferite, uneori
contradictorii, ceea ce evideniaz diversitatea activitii autoritilor administraiei
publice, a structurilor de decizie care realizeaz administraia. Dac ne referim la
definiia enunat am putea identifica urmtoarele trsturi caracteristice ale actului
administrativ de autoritate.
a) Actul administrativ de autoritate reprezint principalul act juridic pe care l
emit autoritile publice n realizarea competenelor legale. Fiind un act
1
Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 476 i urm.
67
 juridic, actul administrativ reprezint o manifestare de voin exprimat cu
scopul de a produce efecte juridice. Aceast voin se regsete n majoritatea
cazurilor sub form scris pentru c numai astfel ea poate fi adus la
cunotina celor interesai, fr a exclude i forma nescris1.
b) Actul administrativ de autoritate reprezint o manifestare de voin
unilateral prin care autoritile publice i realizeaz competena,
manifestndu-se n regim de putere public. Fiind o manifestare unilateral
de voin, actul administrativ se deosebete de alte acte pe care administraia
le ncheie n realizarea unor nevoi ce contribuie la ndeplinirea scopului
nsui al autoritii, cum sunt contractele civile prin care se aprovizioneaz cu
bunuri materiale mobilier, birotic, rechizite etc. unde administraia nu se
manifest ca purttoare a puterii publice. Actul administrativ se deosebete i
de operaiunile administrative: voina de a produce efecte juridice pe care o
exprim autoritatea public trebuie s fie expres, nendoielnic, n sensul de
a schimba ceva n ordinea juridic existent. O problem se pune n legtur
cu refuzul nejustificat al unui organ al administraiei publice de a satisface o
cerere privitoare la un drept, respectiv la nerezolvarea unei asemenea cereri
n termenul prevzut de lege. S-au exprimat puncte de vedere diferite fa de
interpretarea textului art. 52 din Constituie i a art. 1 din vechea Lege a
contenciosului administrativ2 n sensul c, dac inactivitatea (tcerea)
administraiei poate fi interpretat act administrativ, adic manifestare de
voin, care produce efecte juridice, acest tip de manifestare de voin este
considerat act juridic implicit3. Fr ndoial atta vreme ct legiuitorul a
considerat s sancioneze refuzul nejustificat al autoritii, a avut n vedere
c i acest refuz este n fapt tot o manifestare de voin, de a nu face ceva la
care era obligat. Dar, discuia teoretic a fost rezolvat de art. 20 din Legea
privind instituia Avocatul Poporului care arat c i tcerea administraiei
reprezint act administrativ4. O alt problem legat de caracterul unilateral
al actului administrativ privete actele emise de un organ al administraiei
publice mpreun cu alte organe ale administraiei publice (n cooperare) sau,
mpreun cu un organ nestatal. Practic, nu ne situm n prezena unui contract
ci, actul emis ntr-o astfel de situaie i pstreaz caracterul unilateral. Nu
trebuie omis faptul c autoritile publice pentru a putea coopera la emiterea
unui asemenea act trebuie s le permit competena lor. Numai astfel actul
emis n condiiile artate este legal, innd seama i de faptul c la persoanele
juridice de drept public competena este legal i specializat.
O alt problem legat de caracterul unilateral al actului administrativ,
privete situaia actelor administrative emise la cerere care, n practic nu sunt

1
Agentul de circulaie care dirijeaz circulaia ntr-o intersecie, pe un drum public, poate decide legal, ca
traversarea pietonilor sau a autovehiculelor s se fac, n pofida faptului c semaforul indic culoarea roie, prin
aceasta neemind un act administrativ scris.
2
Avem n vedere Legea nr. 29/1990 care a fost abrogat n totalitate prin Legea nr. 554/2004.
3
A. Iorgovan, op.cit., pag. 280.
4
Prin art. 2 alin. 2 din noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care ne-am referit mai sus, este
reluat ntr-o form asemntoare dispoziia din Legea nr. 35/1997. Art. 20 (n prezent art. 21) din legea republicat
n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004.
68
puine, mai ales la nivelul autoritilor administraiei publice locale (ex.: autorizaia
de construcie).
Analiznd condiiile n care administraia poate emite astfel de acte, vom
sesiza faptul c n realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se
menine. Faptul c particularul formuleaz o cerere solicitnd administraiei
eliberarea actului nu schimb cu nimic natura juridic a actului. tim c activitatea
administraiei se declaneaz, n principiu din oficiu, dar anumitor drepturi i
interese legitime ale cetenilor administraia le d satisfacie numai la cererea
celor n cauz care, prin petiia adresat autoritii administrative nu fac altceva
dect s indice administraiei faptul c doresc s-i valorifice dreptul recunoscut.
Administraia apreciaz i i manifest voina n sensul dreptului recunoscut n
favoarea ceteanului i al competenei de soluionare recunoscut n sarcina sa ori
refuz emiterea actului solicitat. Dac actul s-a emis la cererea celui interesat
acesta nu este obligat s-l execute. Prin neexecutare, actul ca atare nu-i pierde
valabilitatea odat intrat n vigoare prin comunicare, dect dac administraia l
revoc sau a ajuns la termen cum este cazul unei autorizaii de construcie care se
emite cu termen de valabilitate, de regul de doi ani. Beneficiarul actului se poate
adresa administraiei care a emis actul solicitnd eventuala prelungire a valabilitii
acestuia.
Referitor la actele administrative emise de autoritile administrative
colegiale cum este cazul Guvernului, consiliului judeean, consiliului local
respectiv Consiliului General al municipiului Bucureti, dei acestea sunt
constituite din mai multe persoane, manifestarea de voin mbrac forma unic a
organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului i a majoritii, dup cum
se va vedea.
c) Actul administrativ de autoritate este emis numai n realizarea puterii
publice. Autoritile administraiei publice avnd de realizat una din funciile
statului, administraia, acioneaz n regim de putere public, specific tuturor
organelor statului. Acest regim de putere public presupune posibilitatea de
impunere a voinei, la nevoie folosind fora de constrngere a statului, a
organelor competente s acioneze astfel. Cnd emit acte administrative,
autoritile publice se manifest ca purttoare ale puterii publice. Aceast
putere i are originea n suveranitatea statului. Puterea public este specific
puterii de stat suverane. Puterea public se manifest i prin facultatea
statului, a organelor sale n spe a organelor administraiei publice, de a
putea lua msuri pentru nfrngerea oricrei rezistene venite din partea
subiectelor de drept. Fiind realizat n regim de putere public, actul
administrativ trebuie executat direct, fr o investire prealabil, avnd aceast
calitate prin el nsui.
d) Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenei atribuite.
Fiecare autoritate a administraiei publice dispune de o competen stabilit
prin lege. Rezult c ntotdeauna competena este legal, obligatorie i are
independen operativ. Competena limiteaz posibilitile autoritilor
publice n privina emiterii de acte administrative, stabilindu-le limitele de
manifestare ca purttoare ale puterii publice. n caz contrar, actele, de orice
69
 fel, emise sau ncheiate de administraie sunt lovite de nulitate pentru c
competena este legal i legat (limitat).

3. Clasificarea actelor administrative

Atunci cnd se realizeaz o clasificare trebuie alese criteriile n raport de
ce dorim s realizm. n doctrin s-au exprimat diferite opinii asupra clasificrii
actelor administrative. Astfel, n lucrarea Actele de drept administrativ din 1959,
profesorul Tudor Drganu s-a oprit la dou criterii: al efectelor juridice pe care le
produc, respectiv al organului de la care eman1.
Rolul clasificrilor este n cazul de fa unul practic, determinat de
ierarhia administrativ i de fora juridic a actului (n special cele cu caracter
normativ), dar nu numai. Evideniem cteva criterii:
a) Dup poziia ierarhic a autoritii emitente:
acte administrative emise de organele administraiei publice centrale
guvernamentale Guvern, ministere, alte organe din structura, subordinea sau
autoritatea guvernamental;
acte administrative emise de autoritile publice autonome centrale;
acte administrative emise de autoritile publice autonome locale;
acte administrative emise de organe delegate de ctre autoritile administraiei
publice;
acte administrative emise n colaborare cu alte organe publice sau din categoria
instituiilor sociale (obteti), spre exemplu, Hotrrea 880/1965 emis de
Consiliul de Minitri mpreun cu fostul Consiliu Central al Uniunii Generale a
Sindicatelor din Romnia.

b) Dup competena material a emitentului2:

acte de administrare general;
acte de administrare special.
Fiecare din acestea, sub aspectul competenei teritoriale pot fi ale
autoritilor centrale (Guvern, ministere) sau ale autoritilor locale (consiliu
judeean, prefect, comisia judeean consultativ, consiliu local, primar).

c) Dup gradul de ntindere a efectelor3:

acte cu caracter normativ (acte-reguli);
acte cu caracter individual (acte subiective);
acte de reglementare intern (funcional);
acte-condiie sunt acte cu caracter individual care sunt condiionate de
anumite elemente prestabilite (legale) de care depinde valabilitatea sau
executarea actului.

d) Dup coninutul efectelor actului individual, pot fi identificate:

1
Tudor Drganu, op.cit., pag. 83 i urm.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 289.
3
Ibidem.
70
 acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul
cruia i se adreseaz, denumite i acte subiective;
acte primare prin care se confer un statut profesional (diploma de absolvire a
unei coli, permisul de conducere auto);
acte de aplicare a constrngerii administrative (procesul verbal de stabilire /
constatare a contraveniei);
acte administrative cu caracter jurisdicional1 care se realizeaz de numite
structuri administrative dei n Constituie nu se face referire la astfel de
activiti n sarcina administraiei.
Puteam da ca exemplu dispoziiile primarilor prin care se soluioneaz
ntmpinrile mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite sau a oricror erori din
listele electorale (art. 17 din Legea nr. 70/1991) sau soluionarea contestaiilor
referitoare la nscrierea la pensie.

Seciunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate

1. Consideraii generale asupra regimului juridic al actelor

administrative
Activitatea executiv-administrativ este subordonat comandamentelor
politice materializate n actele juridice adoptate de Parlament, n legi, ceea ce
presupune c activitatea autoritilor administrative trebuie s se desfoare numai
n aceste limite.
Regimul juridic al actelor administrative desemneaz ansamblul de
reguli de form i de fond care se aplic acestor acte dndu-le o anumit
particularitate2. Intereseaz condiiile n care trebuie s emit actul administrativ
pentru ca acesta s fie legal, s-i realizeze scopul producnd efecte juridice i a
cror valabilitate s nu poat fi pus n cumpn. O prim condiie de valabilitate a
actului administrativ o reprezint legalitatea. Unii autori o analizeaz alturi de
oportunitate considernd c, legalitatea este o condiie de valabilitate a actelor
administrative alturi de oportunitate3, iar dup ali autori oportunitatea este o
dimensiune a legalitii4. Este o certitudine c att legalitatea ct i oportunitatea
actelor administrative prezint o mare importan n ceea ce privete corecta
funcionare a autoritilor publice, c activitatea acestora este una subsecvent legii
i astfel se respect ordinea juridic instituit n societate5.

2. Legalitatea actelor administrative presupune conformarea acestora

cu legile adoptate de Parlament, cu actele normative emise de autoritile ierarhic
1
A. Iorgovan, op.cit., pag. 290; R. N. Petrescu, op.cit., pag. 231 i urm.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 291.
3
T. Drgan, op.cit., pag. 107.
4
Romulus Ionescu, op.cit., pag. 118.
5
Pentru o analiz detaliat a doctrinei, a se vedea Dana Apostol Tofan, op.cit., pag. 26 i urm.
71
superioare emitentului actului despre care se discut, dac este legal sau nu.
Legalitatea exprim conformitatea cu dreptul, cu regularitatea juridic. Legalitatea
actelor administrative trebuie privit ca un principiu fundamental ce trebuie s stea
la baza ntregii activiti a administraiei publice. Legalitatea, ca regul de
valabilitate a actelor administrative i ca principiu de aciune al administraiei,
reprezint un ansamblu de obligaii, de posibiliti i de interdicii. Dreptul
reglementeaz trei poziii: a trebui, a putea i a nu putea.
Legalitatea privete mai multe reguli ce nu pot fi nesocotite i anume:
a) actele normative sunt constituite ntr-o ierarhie ncepnd cu
Constituia pn la cel mai nensemnat act administrativ emis de o instituie
public sau de un serviciu public1;
b) actele normative, emise la nivelele subordonate ale ierarhiei organelor
administrative trebuie s in seama de actele normative emise la nivele superioare;
c) actele cu caracter individual vor trebui emise cu respectarea
ansamblului regulilor generale care reglementeaz activitile i operaiunile
materiale ale Administraiei2;
d) actele administrative cu caracter individual trebuie s fie conforme
actelor cu caracter normativ; fiecare instituie este obligat s respecte propriile
sale reglementri, potrivit principiului tu patere legem quam facisti (respect
legea pe care ai fcut-o)3 sau, autoritatea administrativ ierarhic superioar nu
poate lua o decizie individual (emite un act administrativ individual) contrar
regulii emise de autoritatea subordonat4.
3. Competena legat i puterea discreionar a administraiei
publice. Prin legi activitatea administraiei este legat, limitat., fr a i se lua ns
libertatea de iniiativ i de apreciere5. Dar normele juridice avnd un caracter
general i impersonal, nu pot prevedea toate situaiile de aplicabilitate, toate
relaiile sociale crora li se vor aplica. Pentru aceasta, legea, acolo unde se
consider necesar, las administraiei libertate de iniiativ i de apreciere mai mare
sau mai restrns n funcie de natura reglementrii, de importana acesteia, fr a
distorsiona activitatea administraiei i fr a-i diminua gradul de iniiativ,
operativitate i reacie la dinamica cerinelor sociale. Administraia, desfurnd o
activitate concret, nentrerupt, urmrind s rezolve prompt cerinele sociale, are
nevoie de libertate, de iniiativ. Legea i creeaz o competen limitat (legat),
dar n cele mai multe situaii i o libertate de apreciere, denumit "puterea
discreionar"6. Dac aceast putere discreionar este foarte restrns, scade
libertatea de apreciere a administraiei, ea se transform ntr-un simplu executant i
n acelai timp scade i gradul de responsabilizare al celor care decid. Activitatea
sa devenind una preponderent tehnico-executiv. De aceea, legea trebuie s fie
clar, precis n ceea ce privete gradul de libertate de apreciere lsat

1
Despre ierarhia actelor normative, vezi art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
2
Jean Rivero, Droit Administratif, ed.6, Editura Dalloz, Paris, 1973, pag. 78.
3
Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 65.
4
Ibidem
5
Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 67.
6
Ibidem.
72
administraiei, limitele aciunii sale, atribuindu-i competene largi sau restrnse.
ntr-un stat democratic, unde separaia puterilor n stat reprezint un comandament
real pentru autoritile publice, legea trebuie s creeze un echilibru ntre
competena legat i puterea discreionar, asigurnd mbinarea iniiativei
administraiei publice n anumite limite, n funcie de domeniile de aciune, de
specificul activitii cu limitele de competen neechivoc n aa manier nct s
nu se prejudicieze drepturile i libertile particularilor prin aciune abuziv sau
prin inaciunea autoritilor publice.
De asemenea, puterea discreionar sau libertatea de apreciere trebuie s
cunoasc limite. Legea poate uneori s nu fie n msur a cuantifica demersurile
administraiei datorit situaiilor neprevzute ce pot aprea n activitatea acesteia,
lsnd la aprecierea i nelepciunea funcionarilor administrativi msura aciunii
lor. Aceasta se poate realiza cu eficien prin supunerea controlului judectoresc al
actelor autoritilor administrative1, cu foarte mici excepii, care ar prejudicia
interese generale deosebite2. O activitate administrativ ce nu este supus
controlului judectoresc poate prejudicia enorm interesele societii. Numai faptul
c funcionarii administrativi tiu c activitatea lor poate face obiectul unui control
jurisdicional sau ierarhic este uneori suficient s reprezinte o aciune raional,
prudent i cu pstrarea unui echilibru ntre aciune i legalitate. Puterea
discreionar a administraiei trebuie exercitat cu respectarea unor principii
generale de drept public, a principiului egalitii, echitii, neretroactivitii actelor
administrative, a principiului proporionalitii3.

4. Oportunitatea. Activitatea autoritilor publice trebuie privit ntr-un

context mai larg al ocrotirii interesului public, al competenei atribuite spiritului
sau spiritului legii. De fapt, oportunitatea nu este altceva dect o libertate de
apreciere recunoscut administraiei ca aceasta s poat aciona la un moment dat
cu o anumit intensitate i ntr-o anumit msur. Oportunitatea se greveaz n
sfera puterii discreionare dar i a competenei legate i fiecare n parte se
raporteaz la legalitate.
Un act administrativ dedus controlului de legalitate, cere judectorului
de contencios administrativ s decid dac actul administrativ a fost emis n
limitele legalitii sau n regim de "exces de putere" 4. Este foarte dificil pentru
judector, de multe ori, s stabileasc oportunitatea unui act administrativ i
datorit faptului c administraia acionnd n mod continuu, nu mai poate fi redat
cu precizie contextul ce a impus administraiei emiterea actului. Aceasta impune
administraiei s respecte n procesul decizional toate celelalte condiii impuse de
lege sau de practica administrativ.
1
Pentru o analiz n detaliu a legalitii actelor administrative, a se vedea Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului
administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004.
2
Potrivit art. 5 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actele administrative emise pentru
aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea
naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizotiilor pot fi atacate la instana de contencios administrativ numai pentru exces de
putere.
3
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 298.
4
Antonie Iorgovan, op. cit., pag 301.
73
 5. Relaia legalitate-oportunitate.
Aa cum s-a artat la nceputul acestei seciuni, ntre legalitate i
oportunitate exist o strns conexitate: autoritile publice pot fi inute s aplice
ntocmai legea atunci cnd emit acte sau fapte administrative, dar nu pot fi oprite
s-i exprime propria voin n funcie de situaia de fapt n car acioneaz.
n doctrina romneasc de la nceputul secolului XX s-a pus problema
dac un act administrativ poate s fie n ntregime discreionar, ori existena puterii
discreionare contravine principiului legalitii1? ntr-o opinie se arat c n afar
de cazurile cnd legea este imperativ, cnd ea comand categoric, n toate
celelalte cazuri, ea las la suverana alegere a autoritii administrative de a face sau
a nu face actul, pentru care a fost autorizat prin legea despre care vorbim. I se
las, cu alte cuvinte, acestei autoriti cea mai larg putere de aprecierea asupra
oportunitii actului i ntr-un caz i n altul, situaiunea rmne legal2.
n aceeai not, un alt mare reprezentant al colii juridice romneti,
Paul Negulescu arta c legea, prin urmare, limiteaz numai aciunea
administraiei, ea nu formeaz ns principiul de conducere al administraiei, care
i pstreaz spontaneitatea sa3. Acelai autor romn, vorbind despre puterea
discreionar atribuit autoritilor administrative arat c trebuie fcut o distincie
ntre chestiunile de oportunitate i chestiunile de legalitate. Administraia are
puterea discreionar de a examina oportunitatea msurii ce voiete a lua. Aceast
putere este mai mare sau mai mic, dup natura actului, fiind limitat de normele
legislative... Administraia nu are puterea de a aprecia legalitatea actelor sale: cci
norma de drept i limiteaz puterea i dac administraiunea depete aceste limite
atingnd drepturi individuale, cel vtmat se poate adresa instanelor
judectoreti...4 . ntr-o alt referire la acelai subiect se apreciaz cnd vorbim
de puterea discreionar trebuie s avem n vedere, pe de o parte, legalitatea i, pe
de alt parte, oportunitatea. Administraia nu are puterea discreionar de a aprecia
legalitatea obligaiilor sale juridice; ea are ns puterea de a aprecia discreionar
oportunitatea unei msuri: ea este legat prin lege, ea nu este legat de
consideraiunile de utilitate a msurii...5
n a doua parte a secolului XX problema raportului dintre legalitate i
oportunitate a suscitat controverse, mai ales ntre reprezentanii colii juridice de la
Cluj i cei ai colii de la Bucureti. Primii au susinut c legalitatea i oportunitatea
constituie dou condiii distincte de valabilitate ale actelor administrative, iar
reprezentanii colii de la Bucureti consider c oportunitatea este un element al
legalitii, i nu o condiie distinct de valabilitate a actului administrativ,
acceptnd n acest sens ideea c judectorul de contencios administrativ poate s
verifice dac administraia public a acionat abuziv, contrar interesului public,

1
Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 162.
2
Anibal Teodorescu, O nou concepiune a Actelor de Guvernmnt. Teoria legalitii, n Critica, Tipografia
Amarul General, 1910, pag. 46, citat de Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 162-163.
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 4-a, Ed. Marvan, Bucureti, 1934, pag. 336.
4
Paul Negulescu, op.cit., pag. 476.
5
Idem, pag. 478-479.
74
rezultat din legea pe care s-a fundamentat actul administrativ 6. n ceea ce ne
privete, apreciem c chestiunea oportunitii trebuie pus n legtur cu
legalitatea, dar nu subordonat acesteia. Legalitatea reprezint o condiie esenial
a actului administrativ. Oportunitatea trebuie s constituie o condiie de
circumstane, de apreciere, de echilibru. Nici o autoritate administrativ nu-i poate
permite ca n numele puterii sale discreionare s devin abuziv, dar n limitele
legalitii. n acelai timp, dac-i dm judectorului dreptul de apreciere asupra
oportunitii deciziei administraiei, cnd legiuitorul nu a prevzut acest drept,
nseamn s ncetinim aciunea administraiei n anumite situaii. Ori, este unanim
recunoscut faptul c celeritatea, operativitatea sunt factorii determinani n ntreaga
activitate a autoritilor publice administrative.
Concluzionm c oportunitatea nu trebuie ngrdit artificial, ci ea
trebuie dezvoltat printr-o serie de norme juridice care s-l responsabilizeze mai
mult pe decident.

Seciunea 4. Forma i procedura emiterii actului administrativ de autoritate.

1. Forma actului administrativ. Actul administrativ fiind o

manifestare unilateral de voin emanat de o autoritate public investit cu putere
public, care acioneaz n regim de putere public, mbrac n majoritatea
cazurilor forma scris. La actele administrative cu caracter normativ, forma scris
se impune nu numai ca mijloc de prob a manifestrii de voin ci, constituie o
modalitate de existen a acestora numai dup ce au fost publicate. Astfel n art.
100 (1) din Constituie se precizeaz c n exercitarea atribuiilor sale,
Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al
Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului, iar n art. 108, alin. 4 se
stabilete Hotrrile i Ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-
ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare
i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena
hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai
instituiilor interesate. Regula formei scrise este impus i de faptul c uneori
actele administrative au un coninut complex ce trebuie cunoscut i neles de ctre
cei crora li se aplic, c pe baza unor acte administrative se ncheie acte juridice
cu efecte n alte ramuri ale dreptului dreptul civil, dreptul comercial, dreptul
muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise n
numele i cu autoritatea Statului. Dar forma scris se impune i din considerente
practice. Pe de o parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte
administrative cine trebuie s le semneze sau s le contrasemneze, iar nici un text
de lege nu dispune expres c funcionarii publici pot emite acte administrative
verbale, fr ns a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de poliie care
6
Pentru amnunte, vezi Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 163-164 unde face trimiteri la reprezentanii celor dou
curente.
75
impune conductorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi
luat i oral (verbal), dar efectul acestui act se consum pe loc, iar forma scris ar
fi pgubitoare pentru cei crora li se adreseaz i pentru agentul de poliie
nsrcinat cu aceast misiune public)1.

2. Motivarea actului administrativ. Dac forma scris, dup cum am

vzut, reprezint o condiie ad validitatem2 nici motivarea actului nu se situeaz
departe de aceast condiie. Actul administrativ, ca act de autoritate creeaz sau
modific situaii juridice, impune particularilor sau unor servicii publice anumite
conduite, iar motivarea face ca actul s poat fi mai bine neles. Pentru aceasta,
motivarea3 se impune ca o condiie obligatorie i n special la actele cu caracter
normativ, la actele care creeaz o situaie juridic, un statut nou unei persoane, cum
ar fi actul de numire sau de eliberare dintr-o funcie public. De aceea prin Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative4, se stabilesc regulile privitoare la motivarea proiectelor de acte
normative: art. 29 (1) dispune c proiectele de acte normative trebuie nsoite de
urmtoarele documente de motivare:
- expuneri de motive;
- note de fundamentare n cazul ordonanelor i al hotrrii Guvernului;
ordonanele care trebuie supuse aprobrii Parlamentului potrivit legii de
abilitare, precum i ordonanele de urgen se transmit Parlamentului nsoite
de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;
- referate de aprobare pentru celelalte acte normative.
Expunerile de motive, notele de fundamentare i referatele de aprobare,
constituie instrumente de prezentare i motivare a noilor reglementri propuse.
Potrivit art. 30 (1), cuprinsul motivrii actelor normative se refer n
principal la:
a) cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la
insuficienele reglementrilor n vigoare, la existena unor neconcordane
legislative sau a unui vid legislativ;
b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse cu
evidenierea elementelor noi;
c) efectele avute n vedere, n funcie de obiectul reglementrii;
f) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute,
evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai,
preocuprile de armonizare legislativ.
De asemenea, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie
s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acesteia cu
reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care
se impun (art. 30 alin. 2), pentru ca la alin. 3 s se stabileasc: n situaia n care,
1
Vezi n acest sens, Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 70 din 3 februarie 2003
2
A. Iorgovan, op. cit., p. 304
3
Ibidem
4
Legea nr. 24/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
76
reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va
cuprinde referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite.
Legea oblig autoritile publice ca n documentele de motivare s se
foloseasc de un stil explicativ, clar, iar n situaia c, ntre momentul redactrii
proiectului de act normativ i momentul intrrii n analiz, dezbateri i aprobri, s-
au adus modificri proiectului de ctre cei cu competen de avizare sau n urma
supunerii unei dezbateri, motivarea iniial trebuie refcut n mod corespunztor.
Aceeai lege nr. 24/2000, care constituie dreptul comun n materie de
tehnic legislativ, reglementeaz modalitile i cerinele privitoare la Ordinele,
instruciunile i celelalte acte normative emise de conductorii ministerelor i ai
altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau de autoritile
administrative autonome, stabilind obligativitatea pentru autoritile i organele
administraiei publice de a indica actul normativ superior pe care se ntemeiaz
proiectul de act normativ ce l emit, termenul de emitere a acestor acte normative
administrative, publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei.

3. Procedura de emitere a actelor administrative. Formele

procedurale ce intervin n procesul de elaborare a actelor administrative sunt
clasificate de unii autori n trei categorii:
a) forme anterioare;
b) forme concomitente;
c) forme posterioare emiterii actelor administrative1.

A. Formele procedurale anterioare / premergtoare emiterii actului

administrativ. Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o
activitate premergtoare, complex n special cnd actul administrativ ce urmeaz
a fi emis va avea caracter normativ sau cnd privete modificri substaniale ale
ordinii juridice sau a situaiei juridice a unei persoane. Activitile premergtoare
emiterii actului administrativ se pot concretiza sub forma unor2 avize, acorduri,
propuneri, rapoarte, studii, sesizri, declaraii, aprobri, etc. Unele dintre acestea
au rol deosebit n configuraia juridic a actului. Aceste operaiuni premergtoare
emiterii actului administrativ au caracter preparator; pregtesc condiiile tehnice,
operative pe baza crora funcionarul sau organul administraiei publice va lua
decizia - emite actul.
a) Avizele - sunt opinii exprimate de un funcionar sau un organ al
administraiei publice la cererea organului sau funcionarului administrativ ce
urmeaz a emite actul administrativ. Avizele sunt prevzute n diferite acte
normative, inclusiv n Legea nr. 24/2000 la care ne-am referit anterior. Avizele sunt
de cele mai multe ori opinii ale unor specialiti care tind s lmureasc dac
proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al
oportunitii astfel nct autoritatea competent s ia o anumit decizie, care de
multe ori nu are o pregtire n specialitatea domeniului n care se emite actul
1
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 238 ; Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 53 i urm.
2
Ibidem, op. cit., pag. 305, V. Priscaru Tratat de drept administrativ romn, partea general, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1993, pag. 261 si urm.
77
administrativ, cnd este vorba de o autoritate uninominal (prefect, primar)s poat
opta pentru o decizie corect, legal, operaional. Nu de puine ori n ultimii ai am
asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la
reveniri asupra actelor iniiale, cu prejudicierea unor interese publice sau private,
demonstrndu-se neprofesionalismul celor care decid.
Cum am artat, avizele i n general aceste acte preparatorii,
premergtoare emiterii actului administrativ pot proveni de la o structur intern
sau de la una exterioar.
Astfel, potrivit art. 117, alin. 2 din Constituie, "Guvernul i ministerele,
cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate, n subordinea lor,
numai dac legea le recunoate aceast competen."
n doctrina romn1 i strin s-a conturat urmtoarea clasificare a
avizelor:
- avize facultative;
- avize consultative;
- avize conforme.
avizele facultative (avize prudeniale) se caracterizeaz prin aceea
c organul competent s emite actul administrativ este liber s solicite avizul sau
avizele, iar atunci cnd l-a solicitat i l-a primit, poate s in sau nu seama de el,
avnd deci o libertate, o autonomie sporit n emiterea actului. Caracterul
facultativ al avizului n condiiile artate face din acesta o norm de pruden
pus la dispoziia organului administrativ competent s emit un act administrativ.
Credem c, n special n cazul actelor administrative complexe i cu caracter
normativ, avizele facultative pot ajuta substanial autoritatea competent n
emiterea actului administrativ care, n lipsa opiniei tehnice sau de legalitate
exprimate prin aviz ar fi lipsit de o arie larg de apreciere, de temeinic
cunoatere a situaiei naintea lurii deciziei, respectiv a emiterii actului
administrativ.
avizele consultative (de responsabilitate) sunt caracterizate prin
faptul c organul competent s emit actul administrativ, este obligat s cear
avizul unui alt organ sau unei structuri interne, dar, are latitudinea, libertatea de
apreciere, de a se supune coninutului avizului sau nu. Problema care se pune este
ce consecine va avea asupra organului care a emis actul administrativ dac nu a
cerut avizul consultativ sau dac l-a cerut dar l-a nesocotit dei el era negativ i n
cele din urm actul administrativ este declarat nul i prejudiciant al intereselor
publice? Apreciem c n astfel de situaii rmne la latitudinea instanei de
contencios administrativ s aprecieze dac, n condiiile n care s-a emis actul
administrativ, emitentul a fost sau nu suficient de prudent, a fost de bun credin
sau nu. Poate, n perspectiva modificrii legii privind responsabilitatea
ministerial, ori a legii privind statutul funcionarului public, problema amintit
mai sus s constituie obiect de reflexie, deoarece, n practica autoritilor
administraiei publice, nu puine sunt cazurile cnd conductorii acestora, fr
experien sau cu o capacitate de conducere modest emit acte administrative vdit
1
Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 307; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag. 238; V. Priscaru, op. cit. pag.
302,303; Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 126-135.
78
nelegale sau, care prejudiciaz interese private sau publice i nu pot fi n nici un fel
sancionai, deoarece legea nu prevede sau este prea blnd.
avizele conforme (de legalitate) aa cum le este i denumirea sunt
obligatorii pentru organul competent s emit un act administrativ, att s le
solicite ct i s li se conformeze. Aceast categorie de avize, oblig organul
competent att s le cear ct i s li se conformeze. Dac avizul este negativ,
organul competent s emit actul administrativ de autoritate poate reveni, mai
documentat, cu o nou cerere de aviz, ori este pus n situaia de a nu emite actul
preconizat1. De regul, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor aa
cum prevede art. 35 alin. 3 din Legea 31/1990 2 sau art. 48, 51 (1) din Legea apelor
(nr. 107/1996)3. n prezent, foarte multe funcii de decizie din administraie sunt
ocupate pe criterii politice sau politice-administrative, ceea ce d activitii de
conducere un caracter nespecializat care poate fi suplinit prin nfiinarea unor
structuri cu atribuii consultative, influennd ntr-un anume mod actul de decizie
(ex.: oficiul juridic, inspectoratul de mediu, inspectoratul de protecie antiseismic,
etc.) sau cazul actului de numire al conductorilor serviciilor publice deconcentrare
sau de eliberare din funcie care se ia cu avizul prefectului, n calitate de
conductor al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale art. 123 (2) Constituie. Considerm c un astfel de aviz este
unul conform, altminteri s-ar ajunge la disfuncionaliti n activitatea serviciilor
publice descentralizate ale ministerelor4. Prefectul ca reprezentant al Guvernului n
teritoriu trebuie s aib instrumentul juridic de control asupra activitii acestor
servicii publice.
b) Acordurile reprezint puncte de vedere comune, consimmntul
dat de un organ al administraiei publice competent, unui alt organ al administraiei
publice care are competena emiterii unui act administrativ de autoritate5.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului
administrativ. n fapt, acordul ia forma unui act administrativ emis de un alt organ
administrativ. Acordul poate preexista sau urmeaz a fi emis. Cnd legea cere
acordul unui organ al administraiei publice, autoritatea administrativ care
urmeaz a emite actul poate uneori s aprecieze momentul cnd va solicita acordul.
n principiu, acordul este obligatoriu, este o condiie de conformare. Dac acordul
s-a cerut, autoritatea administrativ solicitant poate reveni asupra hotrrii sale de
a emite actul preconizat pentru care s-a obinut acordul. Deci emiterea
acordului solicitat nu oblig autoritatea n cauz s emit actul, aceasta putnd s
se abin.

1
T. Drgan, Actele de drept administrativ, op. cit. pag. 127.
2
Legea 31/1990, modificat a fost republicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 33/1998.
3
Legea apelor s-a publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 244/1996.
4
Pentru un punct de vedere contrar a se vedea Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau
eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice (deconcentrate) n revista Dreptul, nr. 5/1998, pag. 51 i
urmtoarele.
5
n acest sens, vezi i Rozalia Ana Lazr, op.cit., pag. 135 i urm., unde se face trimitere la dispoziii din legi care
prevd expres necesitatea obinerii acordului n unele situaii.
79
 c) Autorizarea, aprobarea, sunt operaiuni cu caracter juridic i / sau
tehnic ce implic participarea ntr-o msur mai mare sau mai restrns a altor
organe sau structuri interne administrative la emiterea actelor administrative.
d) Alte operaiuni, proceduri prealabile, precum propuneri, rapoarte,
anchete, certificate, care prin ele nsele nu produc efecte juridice. Este cazul
Certificatului de urbanism prevzut de art. 6 din legea 50/1991 1 care st la baza
emiterii actului administrativ autorizaia de construcie (art. 5 din aceeai lege).
Certificatul de urbanism nu produce nici un efect, din punct de vedere juridic, ns
legiuitorul a prevzut aceast procedur dintr-un considerent de protecie a unor
reguli de dezvoltare urbanistic echilibrat a localitilor i a rii i cu respectarea
tradiiilor locale. De altfel, art. 6 din legea citat definete certificatul de urbanism
ca fiind actul de informare din care trebuie s rezulte regimul juridic, economic
i tehnic al terenurilor i construciilor existente la data solicitrii i stabilesc
cerinele urbanistice care trebuie ndeplinite.

B. Proceduri concomitente emiterii actului administrativ. Organul

emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea, n
special privitor la organele administrative colegiale, trebuie ndeplinite mai multe
condiii concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea cerut pentru
adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia, etc.
a) Cvorumul - reprezint numrul de membrii prezeni la dezbaterea i
adoptarea actului administrativ prin raportare la numrul total ce constituie organul
colegial. Cvorumul este obligatoriu n primul rnd pentru ca organul s funcioneze
legal. De principiu, cvorumul presupune prezena a cel puin jumtate plus unu din
membrii ce compun organul colegial.
b) Majoritatea reprezint numrul de voturi exprimate n favoarea
proiectului actului administrativ pentru ca hotrrea s fie valabil luat i s
dobndeasc caracter de obligativitate2. Majoritatea poate fi absolut, simpl sau
calificat.
Majoritatea absolut presupune votul majoritii membrilor ce compun
organul colegial i corespunde de multe ori cu cvorumul minim.
Majoritatea simpl reprezint procedura de adoptare a unui act
administrativ cu votul majoritii membrilor organului colegial participani la
edin.
Majoritatea calificat este procedura de adoptare a actului
administrativ de autoritate cu votul a dou treimi sau a trei ptrimi din numrul
membrilor ce compun organul administrativ colegial (Guvern, consiliul judeean,
consiliul local etc.).
1
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii a fost republicat, urmare a mai multor
modificri, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004.
2
Art. 46 (1) din Legea 215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 204/23.04.2001 prevede consiliul
local adopt hotrri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni, n afara cazurilor cnd
legea sau regulamentul (consiliului) cere o alt majoritate, aa cum este cazul hotrrilor privind administrarea
domeniului public i privat al comunei i al oraului cnd se cere votul a cel puin dou treimi din numrul
consilierilor n funcie (art. 46 alin. 2) sau dispoziiilor art. 46 alin. 3 care prevd condiiile pentru luarea hotrrilor
privind bugetul local i taxele locale care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie.

80
 Trebuie precizat c cvorumul reprezint numrul minim de membri ce
trebuie s fie prezeni pentru ca organul colegial s poat funciona legal, s poat
adopta acte administrative pe cnd majoritatea, n oricare din variantele enunate
mai sus reprezint numrul de membri prezeni care voteaz pentru adoptarea
actului. Legea poate prevedea i variantele ca abinerile s poat fi calificate
voturi pentru.

Procedura de adoptare a actelor administrative de ctre Guvern

Adoptarea hotrrilor i a ordonanelor de ctre Guvern

Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/20011, Guvernul adopt hotrri i
ordonane n prezena majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt
prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru. Prin
Hotrrea Guvernului nr. 50/20052 de aprobare a Regulamentului de proceduri
pentru adoptarea de hotrri i ordonane de ctre Guvern s-au stabilit o serie de
msuri, de proceduri pe care trebuie s le urmeze Guvernul, prin structurile sale
funcionale i sub coordonarea Secretariatului General al Guvernului, de la
iniierea pn la adoptarea unui act normativ. n acest sens, sunt stabilite
procedurile prealabile, cele concomitente i cele ulterioare adoptrii actelor de
ctre Guvern. Este evocat rolul unor avize precum i punerea de acord a
proiectului/actului care se adopt cu Tabelul de concordan dac prin actul
normative iniiat se urmrete realizarea transpunerii unor prevederi comunitare n
legislaia romn. Cum procesul de aderare este n ultima faz premergtoare
aderrii, n practic multe hotrri i ordonane de Guvern au n vedere
armonizarea legislativ cu dreptul comunitar.
Utilizarea tabelului de concordan
Pregtirea edinelor Guvernului se realizeaz de Secretariatul General al
Guvernului. n acest sens, Secretariatul General al Guvernului organizeaz nainte
de edina de dezbatere reuniuni de lucru cu reprezentanii ministerelor la nivel de
secretar de stat ori de secretar general al ministerelor pentru ca n cadrul edinei de
Guvern s nu se creeze divergene.

c) Semnarea i contrasemnarea actelor administrative de

autoritate
Dup deliberare i emiterea lor, actele administrative se semneaz de
autoritatea care le-a emis, dac suntem n prezena unui organ unipersonal
(Preedintele Romniei, Ministru, Prefect, Primar, etc.) sau de conductorul
organului colegial actele administrative emise de Guvern (hotrri, ordonane)
sunt semnate de Primul Ministru (art. 105 (4) din Constituie). Actele adoptate de
consiliile locale sunt semnate de preedintele de edin al consiliului (art. 48 din
Legea nr. 215/2001), iar actele consiliului judeean se semneaz de Preedintele
1
Legea privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.
2
Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului
pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, a fost publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
81
consiliului ori, n lipsa acestuia, de ctre vicepreedintele care a condus edina
(art. 109 (2) din Legea nr. 215/2001).
Atunci cnd legea sau regulamentul de funcionare prevede c anumite
categorii de acte sunt contrasemnate de alte persoane crora le revine misiunea
aducerii la ndeplinire sau au responsabiliti n domeniul de reglementare al
actului administrativ, contrasemnarea este obligatorie.
n acest sens putem da cteva exemple; astfel, potrivit art. 100 alin. 2 din
Constituia Romniei, revizuit, decretele emise de Preedintele Romniei n
exercitarea atribuiilor sale n domenii ca: ncheierea de tratate internaionale
negociate de Guvern, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai
Romniei, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice
(art. 91 (1) i (2)), declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate,
luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate mpotriva Romniei (art.
92 din (2) i (3)), instituirea unor msuri excepionale precum stare de asediu sau
starea de urgen (art. 93 alin (1)) ori atunci cnd acord grade de mareal, de
general i de amiral, confer decoraii i titluri de onoare sau numete n funciile
publice prevzute de lege (art. 94 lit. a, b i c) sunt contrasemnate de Primul
Ministru. Potrivit art. 108 (4) din Constituie, hotrrile i Ordonanele Guvernului
semnate de Primul Ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n executare, dup care se public n Monitorul Oficial. Tot astfel,
hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedintele acestuia n condiiile
artate i se contra-semneaz de secretarul general al judeului, (art. 109 (2) din
Legea 215/2001) aa cum se ntmpl i n cazul hotrrilor consiliului local care
se contrasemneaz de secretarul localitii ori de secretarul general al municipiului
Bucureti (art. 48 (1) Legea 215/2001). De asemenea, ordinele Prefectului care
stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate sunt contrasemnate de
conductorii organelor sau serviciilor de specialitate, care sunt consultai nainte de
emiterea ordinului1.

C. Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ.

Actul administrativ fie c are caracter normativ sau individual produce efecte
juridice crend situaii juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi i obligaii
terilor. De aceea, coninutul actului administrativ trebuie cunoscut n general, ceea
ce presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ n
funcie de caracterul su individual sau normativ, pentru ca toi cei interesai s
poat cunoate noua reglementare.
De asemenea, pentru unele acte administrative se cere aprobarea sau
confirmarea din partea altor autoriti administrative ierarhic superioare.

a) Comunicarea actelor administrative este modalitatea prin care

organul administrativ emitent aduce la cunotina celui sau celor interesai un act
administrativ prin nmnare direct, comunicare prin serviciul potal, afiare la
sediul autoritii emitente sau prin alte mijloace. Astfel, art. 50 alin. 1 din Legea
1
Conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004.
82
administraiei publice locale prevede c Hotrrile cu caracter individual ale
consiliilor locale devin obligatorii de la data comunicrii. i actele cu caracter
jurisdicional trebuiesc comunicate celor interesai pentru a li se da posibilitatea
formulrii unor ci de atac sau pentru a le fi opozabile, tiindu-se c actele
administrativ jurisdicionale pot fi atacate cu recurs la Curtea Suprem de Justiie.

b) Publicarea1 reprezint operaiunea material prin care un act

administrativ este adus la cunotina cetenilor i instituiilor publice ori agenilor
economici. Publicarea se face n special pentru actele administrative normative,
unde ea este obligatorie sub sanciunea inexistenei actului aa cum prevd
dispoziiile art. 99 alin. 1 din Constituie, pentru actele (decretele) Preedintelui
Romniei sau ale art. 108 alin. 4, fraza ultim din legea fundamental, pentru
actele administrative emise de Guvern. Nepublicarea actelor celor dou autoriti
publice ale Puterii executive atrage sanciunea inexistenei ceea ce conduce la
concluzia c una din condiiile de validitate a actelor administrative este
publicarea. Publicarea actelor administrative ale consiliilor locale constituie o
condiie de obligativitate a acestor acte numai dup data aducerii lor la cunotina
public (art. 50 alin. 1 din Legea 215/2001).

c) Aprobarea - este privit ca o condiie posterioar emiterii unui act

administrativ ce se materializeaz printr-o manifestare de voin a unui alt organ al
administraiei publice, ierarhic superior, care face s dea putere juridic actului
administrativ originar. Fr aceast aprobare posterioar actul administrativ nu
este valabil2. Aprobarea poate avea n vedere actele emise de un organ al
administraiei publice pe baza unei delegri de competen. De dorit este ca actele
administrative a cror existen sau efecte in de astfel de aprobri, s fie ct mai
reduse ca numr, dnd posibilitate autoritilor i instituiilor administrative s se
manifeste plenar, nestingherit, asumndu-i rspunderea actelor proprii i fr a
prejudicia interesele generale care ar avea de suferit prin trecerea timpului.

d) Confirmarea reprezint o manifestare de voin productoare de

efecte juridice prin care un subiect de drept interesat comunic altui subiect,
organ administrativ, c nelege s menin un act administrativ anterior 3.
Confirmarea poate avea caracter retroactiv fiindc ea produce efecte n privina
unui act emis anterior, deci retroactiveaz fcnd corp comun cu actul
administrativ confirmat.

e) Ratificarea este o procedur mai rar n activitatea autoritilor

administraiei publice. Pe baza Constituiei din 21 august 1965, potrivit art. 95 al
acesteia exista un caz de ratificare. n prezent nu exist un precedent (dup 1990).
Numai Tratatele internaionale la care Romnia este cosemnatar sau stat aderant
sunt supuse ratificrii de ctre Parlamentul Romniei.
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag 244.
2
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 312.
3
Ibidem.
83
 Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicat, exist situaii n care
i Conveniile sau alte nelegeri internaionale ncheiat de Romnia sunt supuse
spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului (alin. 2). Hotrrea de Guvern care
va fi adoptat n astfel de cazuri va cuprinde denumirea integral a nelegerii
internaionale, data i locul semnrii acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare
se public nsoite de textele tratatelor internaionale i de nelegerile aprobate (art.
74 din Legea nr. 24/2000, republicat).

Seciunea 5. Fora juridic i efectele juridice ale actelor administrative de

autoritate

1. Fora juridic a actelor administrative.

Fiind emise de autoriti publice sau de instituii crora autoritile
publice le-au dat delegare de competen, actele administrative. Ele sunt prezumate
ca legale, sunt obligatorii, pot fi executate i pot produce efecte aa cum a dorit
emitentul lor, realizndu-se n acest mod scopul actului. Ca orice act administrativ,
indiferent de autoritatea administrativ care l-a emis, el este subordonat legii, ca
for juridic. La rndul lor, autoritile administraiei publice fiind constituite ntr-
un sistem pe principiul ierarhiei i actele administrative vor avea o for juridic
diferit, subsumat ierarhiei organelor (autoritilor) care le emit. 1 Actele
administrative au deci, fora juridic dat de poziia pe care o are n ierarhia
sistemului administrativ organul emitent al actului. Fora juridic a actelor
administrative ca de altfel a oricror acte unilaterale de putere este superioar
celorlalte acte juridice mai puin legii. Cu toate acestea, ierarhia actelor juridice
de putere nu trebuie interpretat n mod absolut, Parlamentul, dei este unicul
organ legiuitor (art. 61 din Constituia revizuit) nu poate s adopte o lege prin care
s modifice ori s abroge acte administrative individuale sau hotrri judectoreti,
deoarece s-ar nclca raporturile dintre autoritile publice, aa cum sunt ele
stabilite prin Constituie2, respectiv principiul separaiei puterilor.

2. Fora probant a actelor administrative.

ntre fora juridic i fora probant a actelor administrative exist o
deosebire ce rezult din mprejurarea c, actele administrative au o fora juridic
corespunztoare poziiei pe care o ocup organul emitent n ierarhia sistemului
organelor administraiei publice3, deci fora juridic difer, pe acest criteriu de la
un act la altul. Fora probant rezult din faptul c actele administrative iau forma
nscrisurilor, sunt emise de o autoritate public, i sunt asimilate oricrui act
autentic4, fcnd dovada coninutului lor i a autoritii emitente. Forma scris a
1
Paul Negulescu, op. cit., pag. 350 i urm.
2
A. Iorgovan, op. cit., pag. 315, unde citeaz i decizia nr. 6 din 11.11.1992 a Curii Constituionale.
3
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol.1. Edition entierement retoudere, P.U.F., 1990.
4
Gh. Beleiu, Drept civil romn, Casa de editur si pres ansa S.R.L., Bucureti, 1993, pag. 105.
84
actului coroborat cu competena autoritii emitente dau acestor actele
administrative o for probant egal pentru toate. n concluzie, fora juridic este
dat de poziia organului emitent n ierarhia sistemului administrativ, pe cnd fora
probant scris este egal pentru toate actele administrative 1 Dac se pune la
ndoial autenticitatea actului administrativ, competena soluionrii revine
instanei judectoreti de contencios administrativ sau de drept comun, dup caz.

3. Executarea din oficiu a actelor administrative.

Actele administrative, inclusiv cele emise la cererea prealabil a unei
persoane au caracteristica general c dau valoare forei publice ce caracterizeaz
activitatea organelor administraiei publice i li se aplic regula executrii din
oficiu.
Dac actul administrativ nu prevede o dat limit de executare sau alte
elemente care s conduc la concluzia c actul administrativ nu trebuie executat, se
nelege c actul trebuie executat de ndat ce a fost publicat sau comunicat. n caz
contrar executarea se va face silit. Fora probant, autentic fiind nendoielnic
actele administrative trebuie executate ntocmai.
Actele administrative normative fiind constituite din cel puin o norm
juridic i vznd trsturile normei juridice, este de neles c toate actele
administrative de autoritate sunt executorii din momentul intrrii lor n vigoare fr
alte formaliti ca n cazul hotrrilor judectoreti care trebuie investite cu
formul executorie pentru a putea fi valorificate.

4. nceputul efectelor actului administrativ de autoritate

Scopul oricrui act juridic n spe al actului administrativ de autoritate,
l reprezint producerea de efecte juridice, adic crearea, stingerea, modificarea
unor situaii juridice. Dac actul nu are scop (cauz), nseamn c este lovit de
nulitate, fiind un act inexistent. Pentru c toate actele administrative urmresc s
produc efecte, intereseaz momentul de la care ncep s curg acestea, altfel spus,
cnd intr n vigoare. De aici se impune distincia dintre actele administrative
normative i actele administrative individuale.
Actele administrative normative, avnd caracter general,
impersonal obligatoriu ele trebuie aduse la cunotina celor interesai operaiune ce
se materializeaz prin publicare. Nepublicarea atrage inexistena actului.
Hotrrile cu caracter militar, emise de Guvern, se comunic numai instituiilor
interesate. Publicarea constituie o condiie de validitate a actului n primul rnd i
n al doilea rnd reprezint o condiie esenial pentru ca actul administrativ,
semnat s produc efecte juridice.
Actele juridice administrative cu caracter individual se comunic
celor interesai. Momentul comunicrii coincide cu cel al nceputului producerii de
efecte juridice. Aceasta este regula. Dar emitentul actului poate stabili o dat
expres sau de referin pentru ca un act administrativ s poat produce efecte
juridice. Unele acte administrative normative prevd o dat fix de intrare n
vigoare (ex. ncepnd cu data de 1 martie 2006) sau o dat de referin n termen
1
Mihai Oroveanu, op. cit., pag. 84.
85
de 30 de zile de la publicare sau n cazul actelor cu caracter individual, se
stabilete de regul o dat fix (ex. cu data x se numete n funcia de prefect al
judeului y sau cum prevd unele Decrete ale Preedintelui Romniei, cu data de
trecere n rezerv domnul general de brigad .
Dar, pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din
momentul emiterii (adoptrii lui), n sensul c odat luat decizia, fiecare act
normativ reprezint, de fapt o decizie administrativ cu cele dou elemente de
structur nelegere i voin iar autoritatea emitent trebuie s ia msuri de
publicare sau comunicare, dup caz, s-l aduc la cunotina celor interesai 1. Ca
timp absolut ntre cele dou momente ale adoptrii si al publicrii exist diferene,
iar pentru emitentul actului, obligaia lurii unor msuri, efecturii unor acte
preparatorii (operaiuni administrative) se nate din momentul adoptrii. Datorit
importanei momentului de la care actul administrativ urmeaz a produce efecte
juridice, considerm c se impune stabilirea printr-o lege a unor reguli procedurale
pentru toate autoritile administraiei publice i chiar pentru Parlament 2, mai ales
c Romnia ca ar semnatar a Acordului European de asociere cu Comunitile
Europene i statele membre ale acestora i-a asumat obligaia armonizrii
legislaiei naionale cu dreptul comunitar unde exist unele reguli stricte privitoare
la nceputul efectelor juridice ale actelor comunitare. Prin art. 254 din Tratatul
instituind Comunitatea European, semnat la Roma n anul 1957, cu modificrile
ulterioare, inclusiv renumerotarea articolelor: se arat c regulamentele,
directivele i deciziile adoptate, conform procedurii prevzute la art. 251 (denumit
procedura codeciziei) sunt publicate n Jurnalul Oficial al Comunitii i intr n
vigoare la data prevzut n textul lor sau, n absena acesteia, n a douzecea zi de
la publicarea lor. Rezult c n dreptul european, comunitar dac nu se prevede o
dat expres, numai dup 20 de zile de la comunicare actul juridic va intra n
vigoare. n sistemul juridic romn situaia este de multe ori prejudiciant pentru cei
crora li se adreseaz actul normativ existnd regula intrrii n vigoare a actului
chiar n ziua publicrii acestuia n Monitorul Oficial, n condiiile n care nu se
poate lua cunotin de ndat de existena ori coninutul actului administrativ ceea
ce implic necunoatere, de ctre particular a actului. Astfel de cazuri pe care le
considerm cu caracter speculativ din partea autoritilor publice vizeaz cu
precdere reglementri din domeniul financiar, fiscal, vamal etc.3
n prima ediie a cursului nostru, apreciam c n viitoarea lege de
revizuire a Constituiei trebuie revzute dispoziiile art. 78, n sensul stabilirii unui
termen minim de timp ntre data publicrii i data intrrii n vigoare a oricrui act

1
n acest sens si Antonie Iorgovan, op. citate, pag. 317 unde l citeaz pe Ilie Iovnas, Drept administrativ si
elemente ale tiinei administrative, Editura didactica si pedagogica, Bucureti, 1977, pag. 249
2
Avem n vedere o mai bun ordonare a reglementrilor cuprinse n Legea nr. 24/2000, republicat.
3
Dup revizuirea Constituiei n anul 2003, textul art. 78 prevede un termen de trei zile de la publicarea legii n
Monitorul Oficial al Romniei, dac nu este prevzut alt termen mai lung. Prin art. 11 din Legea nr. 24/2000,
republicat n anul 2004, se dispune c n legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de
abilitare intr n vigoare n 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau la o dat
prevzut n coninutul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe date calendaristice, ncepnd cu data publicrii n
Monitorul Oficia i expir la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare. Ct privete Ordonanele de urgen ale
Guvernului, acestea intr n vigoare la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sub condiia
depunerii prealabile la camera de competen s fie sesizat dac n cuprinsul lor nu este prevzut o alt dat.
86
normativ de autoritate. Din pcate, punctul nostru de vedere i-a gsit o acoperire
doar parial.
Ca regul, nscriindu-se n principiile generale ale dreptului privind
neretroactivitatea normelor juridice, actele administrative produc efecte numai
pentru viitor. Totui exist anumite acte administrative care produc efecte
retroactiv, fie datorit caracterului lor (acte administrative declarative, acte
jurisdicionale, acte administrative de aplicare a unor hotrri judectoreti
(eliberarea unei adeverine cu valabilitate de la o dat anterioar), fie datorit unei
dispoziii a legii1.
Actele administrative declarative sau recognitive, recunosc existena
unor drepturi i obligaii ce s-au nscut n trecut (ex. certificatul de natere, de
deces, actul de confirmare a unui act anterior sau actul de anulare al unui act
administrativ2 sau actul de revocare ce va produce efecte de la data cnd actul
revocat intrase n vigoare).

Seciunea 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate

Actele administrative produc efecte juridice pn la momentul ieirii lor

din vigoare prin modalitile legale consacrate; de regul printr-un act de abrogare,
de retractare, revocare, anulare, prin disparaia obiectului de reglementare, prin
hotrre judectoreasc etc.
1. Anularea i inexistena actelor administrative
Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului n cauz de
orice efecte juridice produse de acesta i ncetarea pentru viitor a oricror efecte3.
Anularea are efecte ex tunc i ex nunc.
Anularea este strns legat de nerespectarea legii la data emiterii unui act
administrativ i are caracterul unei sanciuni. Anularea presupune fie intervenia
organului emitent, fie a organului ierarhic superior sau a unei autoriti
jurisdicionale. Anularea reprezint astfel o manifestare de voin ulterioar
emiterii actului despre a crui anulare se discut. Ca atare, anularea, ca manifestare
de voin, vine s desfiineze o alt manifestare de voin anterioar. Anularea ni
se prezint din punct de vedere juridic ca o form de ncetare a efectelor juridice a
actelor administrative, nu i a faptelor materiale4 pentru c bunul transformat
printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus n starea iniial printr-un act
de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic. Regula nulitii
actelor administrative o reprezint viciile de legalitate care pot consta n
1
Antonie Iorgovan, op.cit, pag. 318, vezi i Gheorghe igeru, Contenciosul administrativ, Lumina Lex, Bucureti,
1994, pag. 8 si urm.
2
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, pag. 251, 252.
3
Problema a constituit obiect al preocuprii multor specialiti ai dreptului public fiind de o important esenial
pentru desfurarea normal a relaiilor din societate. Vezi n acest sens i Tudor Drganu, Nulitile actelor
administrative individuale, n Studia Napocensia, Editura Academiei R.S.R., Seria Drept 1, Bucureti 1974, pag. 55
i urm.
4
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit. pag. 253 unde l citeaz pe. T. Drganu, Actele de drept administrativ, pag. 149
87
nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ, a
unui termen, a oportunitii, oricum a unei cerine prevzute de acte normative n
vigoare. Nulitatea poate fi i consecina nclcrii interesului public sau bunelor
moravuri ori a interesului particular. n funcie de gravitatea viciilor de legalitate
n doctrin i jurispruden s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii
privind existena i n materia actelor administrative a nulitii absolute i a
nulitii relative, interesul ocrotit de norma nclcat, avnd o importan
deosebit pentru aceast apreciere. Neacceptndu-se teoria bipartit a nulitii
(absolute) i a anulabilitii (relative), unii autori, susin existena a 3 categorii de
nuliti - absolut, relativ i a inexistenei actului. Fa de textul art. 108(4) din
Constituie care, prevede c nepublicarea actelor Guvernului (hotrri, ordonane),
atrage inexistena acestora credem c pe drept cuvnt se poate susine teoria
tripartit a nulitilor, dar trebuie avut n vedere i un alt aspect: dac n cazul
nulitii sau anulabilitii, au fost nclcate norme juridice contemporane emiterii
actului, n cazul actelor inexistente (cu referirea de mai sus) actul este valabil emis,
dar nu poate produce efecte. n alte situaii inexistena actului este consecina
faptului c actul este emis de un organ vdit necompetent sau de ctre o persoan
care nu avea calitatea de funcionar public1, i nu putea n nici un caz s emit un
astfel de act administrativ.
Referitor la teoria inexistenei actelor administrative datorit faptului c
ele sunt emise de un organ vdit necompetent trebuie avut n vedere nelesul
sintagmei vdit necompetent deoarece, n opinia noastr emiterea unui act de un
organ necompetent atrage nulitatea actului. n realitate, actul exist i poate
produce efecte juridice, dar necompetena atrage nulitatea. Competena fiind
ntotdeauna legal, emiterea actului cu depirea competenei presupune nclcarea
legii, deci lovirea actului de efecte juridice, fiindc emitentul nu avea competena
legal de a emite actul.
Dac actul administrativ este lovit de nulitate absolut nseamn c
efectele juridice produse vor fi desfiinate retroactiv, neputndu-se face o
confirmare, ca n cazul actelor anulabile, unde poate interveni confirmarea
autoritii ierarhic superioare.
Actele administrative inexistente nu prezint nici cel puin aparen de
legalitate, fiind nclcat legea evident i uor sesizabil: aa cum am precizat art.
108(4) din Constituie calific actele Guvernului ca inexistente att timp ct nu
au fost publicate, tot astfel art. 100 alin. 1 din legea fundamental prevede c
nepublicarea Decretului Preedintelui Romniei atrage inexistena acestuia. Fa
de cele dou texte fundamentale privind actele inexistente considerm c n
doctrin, n trecut s-au fcut unele confuzii n aceast materie, extinzndu-se
categoria actelor inexistente i la alte situaii.
Totui problema actelor inexistente este foarte important, din punct
de vedere practic i astfel, ntr-un punct de vedere recent 2 se arat c deciziile
executive sunt acele acte administrative crora le lipsete unul din elementele
constitutive i eseniale ale lor, c prin acestea ele sunt considerate nu numai nule,
1
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 59
2
M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 97.
88
ci i inexistente. Cazurile de inexisten sunt totui rare, ele nu reprezint o
frecven alarmant, aa cum se ntmpl n cazul actelor nule sau anulabile.

2. Organele competente s constate nulitatea sau inexistena actelor

administrative i procedura constatrii
Nulitatea absolut sau relativ a actelor administrative trebuie invocat i
constatat de anumite organe competente. i particularii pot invoca astfel de
situaii Aceasta se poate constata i dispune de autoritatea emitent, de organul
ierarhic superior sau de instanele judectoreti de drept comun sau de contencios
administrativ:
- organul emitent poate dispune anularea propriului act prin emiterea unui act cu
un coninut contrar sau prin revocarea nsi a actului n cauz menionndu-se
expres c actul n cauz se anuleaz: ex. pe data emiterii prezentului act se
anuleaz actul nr. ... O astfel de modalitate nu o apreciem ca normal, anulare
trebuie s vin din exteriorul organului emitent.
- organul ierarhic superior poate constata nulitatea unui act administrativ n
cadrul activitii sale de control asupra actelor autoritilor subordonate i n
limitele stabilite de lege. Dac legea prevede, n mod expres posibilitatea ca
organul ierarhic superior s poat emite el un act n locul organului ierarhic
inferior, al crui act l-a anulat, acesta va trebui s se conformeze. O asemenea
posibilitatea nu este reglementat n dreptul romn pozitiv (n vigoare). S-ar
accepta regula potrivit creia cine poate mult, poate i puin. Prin acest procedeu
s-ar ajunge la o scurtcircuitare a competenelor autoritilor administrative;
- organele judectoreti. ntr-un sistem democratic, de legalitate, anularea unui
act administrativ trebuie lsat n competena, cu precdere dac nu exclusiv, a
autoritii judectoreti. Astfel, potrivit art. 21 al Constituiei orice persoan se
poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor lor
legitime (dreptul fundamental privind accesul la justiie), iar art. 52 al legii
fundamentale creeaz cadrul general al dreptului persoanei vtmate ntr-un drept
al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, de a se adresa organelor jurisdicionale pentru a obine
recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei1. De
asemenea Legea 554 din 2004 privind contenciosul administrativ reglementeaz
competena material i teritorial a organele judectoreti n privina anulrii
actelor administrative sau art. 21 din Legea 92/1992 privitoare la organizarea
judectoreasc, ce reglementeaz competena Ministerului Public de anulare a
actelor ilegale ale organelor administrative de cercetare i urmrire penal sau
cele, ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor.
Procedura anulrii actului administrativ este neunitar n absena unui
cod de procedur administrativ. n privina organelor judectoreti competente s
anuleze un act administrativ, procedura este cea stabilit de legea contenciosului
administrativ i de ctre codul de procedur civil. Organul ierarhic superior celui
1
Ase vedea comentariile pe baza textului art. 21 si 48 (actual 52) din Constituie n Mihai Constantinescu, Ion
Deleanu, Antonie Iorgovan, Ion Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat,
Regia Autonom, Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 50-51 i 114-116.
89
al crui act se anuleaz trebuie s procedeze potrivit textului legal ce-l
mputernicete s poat anula un act administrativ prin emiterea unui alt act
administrativ sau nu. Astfel potrivit art. 28 din Legea nr. 90/20011:
(1) n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice,
Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate
din subordinea sa, precum i asupra prefecilor.
(2) n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice
din subordinea sa, precum i ale prefecilor.
De asemenea, autoritatea emitent a unui act administrativ nelegal poate
s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai
poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Dac
aciunea este admis, instana de contencios administrativ se va pronuna, la cerere,
i asupra legalitii actelor civile ncheiate pe baza actului administrativ nelegal,
precum i asupra efectelor civile produse (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004).

3. Efectele nulitii actului administrativ

Nulitatea actului administrativ, constatarea de fapt a acesteia, intervine
ulterior emiterii actului. Dar, efectele nulitii sunt retroactive, din momentul cnd
actul n spe a nceput s produc efecte juridice. Cauzele ce duc la anularea
actului administrativ sau la declararea nulitii acestuia (constatarea) sunt cauze
anterioare sau contemporane momentului emiterii actului. Logic este ca din
momentul constatrii nulitii sau anulrii actului administrativ, toate efectele
produse n temeiul acestuia ntre cele dou momente-respectiv de la nceputul
producerii efectelor (care poate fi data emiterii actului sau o dat ulterioar) i pn
la anularea actului, s fie desfiinate, ntruct actul administrativ, fiind nul n toat
perioada aparentei sale valabiliti nseamn c i efectele sale sunt afectate de
nulitate. Sunt ns unele situaii care, prin natura lor, din moment ce s-au produs
nu mai pot fi readuse la forma iniial cum ar fi un act de demolare a unei
construcii, a crui anulare intervine dup demolarea construciei. Ori, situaia n
care pe baza unui act de studii, (diplom) declarat nul ulterior, titularul
(beneficiarul) actului, care a desfurat o activitate ca funcionar public ori alt
salariat nu poate fi obligat s restituie salariul primit dac nu i se poate reine o
culp n activitatea desfurat. Problema viciilor de legalitate trebuie privit n
dinamica vieii sociale, trebuie inut seama c viciile de legalitate, ce pot afecta
actele administrative nu au toate aceeai gravitate2. Depinde, care este natura
ilegalitii svrite, dac meninerea actului afecteaz grav ordinea de drept, faptul
c administraia, acionnd direct i cu celeritate n ordinea social, este de multe
ori, pus n situaia de a decide ntre a nu aciona i a aciona cu nclcarea,
forarea regulii de drept. Spre exemplu, faptul c administraia emite un act
administrativ, nerespectnd o form procedural prestabilit, dar actul este executat

1
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, a fost publicat n
Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001.
2
T. Drganu, Nulitile actelor administrative, n Studia Napocensia, seria Drept 1, Editura R.S.R. Bucureti 1974,
pag. 55 i urm.
90
de ctre cei crora li se adreseaz, nu justific, din punct de vedere practic,
anularea actului i nlturarea efectelor acestuia, dac nu s-a prejudiciat grav
ordinea juridic. Prin aceasta, apreciem c nu pot fi considerate argumente c
nerespectarea condiiilor de form i de fond, duce, n mod inexorabil, la nulitatea
actului. Spre exemplu, dac una dintre condiiile de form o reprezint data
emiterii actului i se prevede o anumit regul de procedur, privind nscrierea ei
ntr-o anumit parte a actului i se nscrie ntr-o alt parte a actului, acesta nu
prejudiciaz ordinea juridic, astfel c, actul ca atare nu trebuie anulat. n general
actul administrativ are un coninut relativ restrns, care-i d unitate. De aceea, o
cauz de nulitate afecteaz de cele mai multe ori ntregul act, ceea ce evideniaz
c nulitile sunt n principiu totale afecteaz actul n ntregul su. Unele acte
administrative au caracter complex, cum sunt hotrrile de Guvern, ce pot fi
afectate i de o nulitate parial. n acest caz, numai o parte a actului este nul
celelalte dispoziii rmnnd valabile. Un act ilegal n ntregime adic
nerespectndu-se toate condiiile de fond i form nu mai pstreaz nici o umbr de
legalitate1, ceea ce a dus la calificarea situaiei ca act inexistent. Efectele nulitii
actelor administrative trebuie interpretate ca fiind totale, n sensul c actul este nul
retroactiv, desfiineaz actele i operaiunile juridice administrative sau de alt
natur realizate n temeiul actului respectiv. Aceasta sub condiia ca motivele
pentru care se pune n balan nulitatea actului administrativ s nu fie
nesemnificative, s nu aduc vreo distorsionare a ordinii juridice. O ntrebare se
pune n privina actelor administrative emise pe baza unei legi care s-a modificat
sau a fost abrogat i anume, dac actul administrativ dup cele dou momente-
abrogare sau modificare, mai rmne n vigoare, se anuleaz de drept ori trebuie
adaptat noi situaii juridice create. n msura n care legea nu dispune expres n
acest sens, iar actul administrativ nu intr n contradicie cu principiile generale de
drept, n sensul c nu dobndete calitatea de norm juridic primar de
reglementare, actul i efectele sale rmn valabile: spre exemplu dac legea care
reglementa nfiinarea unui serviciu public este abrogat automat actul
administrativ emis n baza legii respective va deveni nul, el nu mai are susinere
juridic pentru viitor, devenind nul, dar cu efecte numai pentru viitor. Un astfel de
act este mai degrab abrogat dect anulat.

4. Revocarea actelor administrative

Denumit i retractare, revocarea constituie procedeul prin care
administraia desfiineaz un act administrativ, cu efect retroactiv. Aceasta poate fi
opera organului emitent al actului revocat, iar operaiunea poart denumirea de
retractare, sau a organului ierarhic superior, cnd se numete revocare. Revocarea
este o form a nulitii, o specie. n acelai timp, n dreptul administrativ,
revocarea reprezint un principiu general, fiind motivat de mprejurarea ca fa de
actul juridicional care nu poate fi desfiinat dect de autoritatea judectoreasc
superioar, cu respectarea anumitor dispoziii legale imperative, administraia
poate s revin asupra deciziilor sale, a cror stabilitate este destul de relativ.
Fiindc autoritile administrative acioneaz sub presiunea factorului timp,
1
Antonie Iorgovan, op.cit., pag.
91
rezolvarea nevoilor sociale trebuie fcut cu operativitate. De asemenea,
administraia trebuie s acioneze n anumite situaii limit cnd orice msur luat
poate fi benefic, dar ulterior administraia poate reveni asupra actelor sale.
ntreaga administraie fiind constituit ntr-un sistem, acesta, n elementele sale
trebuie bine armonizat, organizat pentru ca pe de-o parte administraia s poat
funciona cu elasticitate, iar pe de alt parte s poat fi operativ, consacrat i
difereniat1. Administraia public fiind organizat pe principiul ierarhiei,
presupune i posibilitatea revocrii actelor administrative pentru a nu se prejudicia
sistemul nsui. Revocarea trebuie s dea posibilitate administraiei de a-i
reconsidera decizia anterioar pe motiv de nelegalitate sau de oportunitate, nainte
de a prejudicia interese generale sau particulare i cu minim de costuri. Astfel prin
recursurile administrative, la cererea celor interesai (celor prejudiciai, mai precis,
printr-un act administrativ nelegal sau neoportun), administraia poate retracta
(revoca) actul n spe. De asemenea, administraia poate revoca actul
administrativ la cererea Avocatului Poporului (art. 23 din Legea 35/1997 2).
Revocarea poate privi actul n ntregul su ori numai anumite pri ale actului, dac
prin aceasta nu se prejudiciaz unitatea structural-juridic a actului.
Cele dou motive generale pentru revocarea actului administrativ, trebuie
privite n mod distinct raportndu-ne i la regimul administrativ aplicabil n spe
respectiv, un regim centralizat, descentralizat sau deconcentrat. Astfel, n cadrul
regimului administrativ centralizat cazurile de oportunitate sunt stabilite de cele
mai multe ori de organul ierarhic. Acesta poate revoca un act administrativ emis
de organul subordonat. Considerm c oportunitatea unui act administrativ trebuie
analizat i n limitele legalitii, putndu-se uneori revoca acte legale dar
inoportune, adic organul emitent al actului dei avea competen s emit actul ca
atare a ales greit momentul emiterii, iar acest moment are importan, el putnd
prejudicia anumite interese generale. Un exemplu n aceast direcie este acela n
care Ministerul Educaiei i Cercetrii a stabilit n toamna anului 1997, ca
examenul de absolvire a liceului s constea din verificarea cunotinelor dobndite
la 7 materii ncepnd cu promoia 1997/1998, ceea ce a nemulumit elevii din
ultimul an al cursurilor liceale i a obligat Ministerul Educaiei Naionale s
retracteze Ordinul, dei potrivit legii nvmntului 84/1995, art. 26 alin. 3,
M.E.C. are competena s stabileasc lista materiilor de examen 3. Problema
revocrii actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar sau
supraordonat trebuie privit dup cum actul, despre a crui revocare este vorba,
are caracter normativ sau individual4. Actele administrative normative, pot fi
modificate de ctre autoritile superioare, n principiu oricnd prin emiterea
1
Romulus Ionescu Drept administrativ Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti 1970, pag. 14 i urm.
2
Legea privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului nr. 35/1997 publicat n Monitorul Oficial
nr. 48 din 20 martie 1997 i republicat n Monitorul Oficial, nr. 844 din 15.09.2004.
3
Legea 84/1995 - a fost publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 167 din 31 iulie 1995 i republicat. n 1999
4
n opinia noastr autoritile superioare, cu raportare la o anumit autoritate inferioar sunt de dou categorii,
autoriti ierarhic superioare ntre acestea i autoritatea inferioar existnd raporturi de subordonare i autoriti
supraordonate, care se afl pe o poziie superioar fa de autoritatea inferioar, fr a-i putea modifica acte
administrative n mod direct ci numai prin acte administrative normative cu aplicarea principiului forei juridice
superioare a actelor administrative emise la autoritatea aflat pe o treapt superioar n sistemul organelor
administrative, publice
92
unor noi acte normative. Problema care se pune, i nu lipsit de importan, este
legat de politica administrativ la un moment dat, fiindc o legislaie chiar i cea
secundar, adoptat de autoritile administrative inferioare, poate crea instabilitate
n raporturile juridice din societate, la un moment dat. Edificator n materie este
situaia anului 1997 cnd Guvernul, substituindu-se n mod repetat Parlamentului,
a reglementat prin Ordonane, Ordonane de Urgen i Hotrri domenii
economice, foarte des, ceea ce a dus la o adevrat confuzie n ordinea juridic. A
se vedea i situaiile create ca urmare a aplicrii Ordonanei de Urgen 22/1997
care a fost declarat ca neconstituional de ctre Curtea Constituional a
Romniei. Rezult c, i n cazul actelor normative modificrile, revocrile
acestora trebuie fcute cu circumspecie, analizate consecinele imediate dar i cele
mediate, pe termen lung, aspect care se regsete reglementat i prin Legea nr.
24/2000.
n privina actelor administrative cu caracter individual care sunt de
competena exclusiv a autoritilor administrative inferioare, nu pot fi modificate
de ctre autoritatea superioar, chiar dac aceasta le-a revocat ca fiind ilegale,
deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire n atribuiile autoritii
inferioare1. Dac s-ar permite o asemenea substituire ar nsemna promovarea
abuzurilor n activitatea administraiei, aplicarea regulii desuete cine poate mult,
poate i puin. Organul ierarhic poate revoca actul organului inferior dar nu poate
emite un alt act. Aceast limitare o regsim n principiul competenei exclusive
cu care sunt nzestrate marea majoritate a organelor administraiei. Aceast
exclusivitate are rolul de a genera responsabilitate n activitatea administraiei
public, ori de cte ori reglementeaz prin acte administrative.

5. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative

Dac revocarea actelor administrative reprezint o regul, o posibilitate
atribuit organelor administrative, trebuie avute n vedere i situaiile cnd
revocabilitatea nu mai este posibil din motive obiective. Revocarea nu mai este,
legal, posibil n unele situaii prevzute de lege sau ca efect al situaiilor nou
create drepturi i obligaii prin actele n cauz. Aceasta duce la irevocabilitatea
actelor administrative ce trebuie privit ca excepie de la regula revocabilitii. n
practic s-au reinut urmtoarele excepii:
a) Actele administrative jurisdicionale. Aceast categorie de acte
administrative se bucur de stabilitate, organul administrativ emitent al actului,
odat ce a pronunat hotrrea nu mai poate reveni asupra ei, el este dezinvestit
de acest drept de revenire, de revocare n fapt. Aceasta deoarece, n cele mai
multe cazuri n care se emit acte administrative jurisdicionale are loc i o
dezbatere contradictorie, care se ncheie cu o hotrre jurisdicional.
b) Actele administrative pe baza crora s-au creat raporturi juridice noi, de
natur contractual n cele mai multe cazuri, care au intrat n circuitul civil.
Astfel, instanele de contencios administrativ au pronunat de multe ori decizii
prin care s-au anulat acte administrative emise de autoritile administraiei
1
Rodica Narcia Petrescu, op.cit., pag. 261 unde l citeaz pe I.Santai, Drept administrativ i tiina administraiei,
vol.II, Sibiu, 1993, pg.116
93
 publice prin care au fost revocate acte ce produseser efecte n alte domenii ale
dreptului1. n doctrin s-au evideniat mai multe ipoteze de irevocabilitate a
actelor administrative atunci cnd un contract privat (civil) se ncheie pe baza
unui act administrativ ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie
public sau, cnd pe baza unui act administrativ se ncheie un contract civil
ntre dou organe ale administraie publice2. n prima ipoteza, actul
administrativ, dnd natere unui raport contractual ntre doi particulari sau ntre
un particular i o instituie public(organ al administraiei publice), n fond actul
administrativ i-a atins scopul, i-a epuizat puterea juridic cu care a fost
investit, care s-a transmis n noul act civil. Administraia, cea care a emis actul
administrativ epuizat, este pus n imposibilitate s mai revoce actul care,
practic nu mai are putere juridic, nu mai are substan. De aici concluzie c
administraia a devenit necompetent s mai reglementeze n materia
respectiv. Actul civil contractul poate fi desfiinat, reziliat, sau declarat
nul, numai de puterea judectoreasc potrivit principiilor generale n materia
actelor civile. Aa cum s-a artat anterior, autoritatea public emitent a unui act
nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii actului, dac se gsete n
situaia de a nu mai putea revoca actul, deoarece a intrat n circuitul civil i a
produs efecte juridice. De asemenea, autoritatea public n cauz sau o ter
persoan interesat, parte n litigiu, n mod direct sau printr-o cerere de
intervenie, poate s cear instanei ca, n cazul admiterii aciunii principal
constatarea nulitii actului s se pronune i asupra legalitii actelor civile
ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile
produse.
n privina actelor administrative care au produs efecte ntre dou
instituii (organe) administrative, trebuie avut n vedere i poziia ierarhic a
organului emitent al actului administrativ, n raport cu cele dou organe care au
ncheiat contractul civil. De asemenea, trebuie inut seama i de faptul c actul
administrativ ce a stat la baza ncheierii contractului, s fi fost legal emis, pentru c
nu se poate lua dreptul administraiei de a repara direct o greeal a sa. n doctrina
recent se susine o libertate mult mai larg a autoritilor publice n privina
revocrii actelor care au intrat n circuitul civil; deci o restrngere a excepiilor de
irevocabilitate3 ceea ce poate conduce la abuzuri din partea administraiei i la
scurtcircuitarea raporturilor juridice civile, la instabilitate. De aceea, se impune ca
ntr-un viitor cod de procedur administrativ, aceast materie s fie bine
reglementat. De altfel, se poate susine c dispoziia art. 1 alin. 6 din Legea
contenciosului administrativ, vine ntr-o oarecare msur s rezolve situaia de mai
sus.

c. Exceptarea actelor care au fost realizate material

1
Cu titlu de exemplu, Decizia 315 a Curii Supreme de justiie, Secia contencios administrativ din 25 aprilie 1994 -
n Buletinul jurisprudenei Curii Supreme de Justiie - culegerea de decizii pe anul 1994, Editura Proema, Baia
Mare, 1995, pag. 537-539
2
T.Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 217
3
Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 335 i urm.
94
 n categoria actelor administrative care au fost realizate material sunt
cuprinse acele acte n temeiul crora, beneficiarii lor au realizat diferite acte
materiale precum o construcie pe baza unei autorizaii de construcie sau, o
autorizaie de demolare, care a fost pus n execuie. Un asemenea act nu mai poate
fi revocat, fiindc efectele sale, s-au transmis operaiunii materiale demolarea
ceea ce pentru administraie a devenit imposibil s mai retracteze 1. Excepia
discutat privete acea categorie de acte administrative individuale, care creeaz
drepturi i obligaii pentru o persoan. Administraia va putea revoca autorizaia de
construcie pn n momentul n care beneficiarul acesteia nu a ntreprins
operaiuni materiale, n realizarea obiectului autorizaiei-edificarea construciei. n
caz contrar, dac s-au efectuat operaiuni materiale i autorizaia este revocat
particularul trebuie s aib dreptul la despgubiri cu condiia ca s nu se fi realizat
construcia.
n cazul autorizaiei de demolare, excepia de irevocabilitate opereaz
din momentul demolrii construciei, pn atunci administraia poate s revoce
actul administrativ (autorizaia de demolare).
n categoria actelor administrative ce conduc la operaiuni cu caracter
material, dar al cror obiect se realizeaz n timp prin efectuarea de operaiuni
materiale succesive de ex., autorizaia de prestare de servicii, de acte de comer.
n astfel de situaii, revocabilitatea este posibil oricnd, ea produce efecte numai
pentru viitor, actul administrativ-autorizaia nu se poate desfiina retroactiv.
Revocarea actelor administrative pentru cauze legitime i cu respectarea
regulilor i principiilor dreptului administrativ nu angajeaz rspunderea
administraiei. Numai cnd revocarea este abuziv dispus poate fi angajat
rspunderea administraiei. n toate cazurile, buna-credin a actorilor antrenai n
asemenea acte i fapte administrative, are o importan deosebit.

6. Suspendarea actelor administrative

Actele administrative produc efecte n condiiile artate la materia
2
efectelor . Pentru motive temeinice, uneori prevzute de lege, poate interveni o
suspendare a efectelor actului administrativ n vigoare. Este situaia cnd actul a
intrat n vigoare la o anumit dat i, ntre timp, intervine un motiv de ntrerupere a
efectelor juridice. Suspendarea reprezint pe lng ntreruperea temporar a
efectelor actului administrativ i o garanie a asigurrii legalitii, oprindu-se astfel
producerea efectelor juridice ale actului nelegal. Astfel, potrivit art. 26 din Legea
340/2004, actele emise de autoritile locale consiliul judeean, preedintele
consiliului judeean, consiliul local sau primar pot fi atacate la instana de
contencios administrativ, de ctre prefect, dac sunt considerate nelegale. Actul
atacat este suspendat de drept. Aceasta presupune c actul fie nu intrase n vigoare,
nu produsese efecte sau intrase n vigoare dar, odat cu introducerea aciunii la
instana de contencios administrativ se va comunica autorului actului faptul ca
atare. Suspendarea actelor administrative trebuie fcut cu pruden pentru a nu se
1
Vezi Decizia 77 din 8 august 1991 a Curii Supreme de justiie - Secia Contencios administrativ citat n Mircea
Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti 1997, pag. 641
2
Vezi pag. .................
95
stopa aciunea administraiei. Suspendarea amn punerea n execuie a actului,
acesta rmnnd n vigoare pe toat perioada suspendrii. Suspendarea poate fi
motivat de o aparen de ilegalitate a actului administrativ, de o problem de
oportunitate, de alegere a momentului cnd actul administrativ legal emis, dar
inoportun n raport cu data stabilit a produce efecte juridice nu este cea mai
potrivit, n anumite circumstane legal stabilite.
De asemenea, suspendarea poate interveni i n cazul cnd s-au schimbat
condiiile de fapt, ntre momentul emiterii actului i data intrrii lui n vigoare sau,
chiar dup intrarea n vigoare ori, pentru armonizarea coninutului actului
administrativ cu acte ale autoritilor superioare ierarhic. Suspendarea nu trebuie
fcut pe o perioad nelimitat de timp fiindc actele administrative prin natura
efectelor dorite de emitentul lor urmresc s soluioneze nevoi stringente ale
societi sau ale cetenilor1.

Moduri de suspendare
a) Suspendarea de drept. Intervine n temeiul unei norme juridice dac sunt
ndeplinite condiiile prevzute n norm. Un caz de suspendare de drept este
cel al actului emis de autoritile administraiei publice locale mpotriva crora
prefectul a formulat aciune de anulare la instana de contencios administrativ,
conform art. 3 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art.
26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Deci, simplul
fapt al promovrii aciuni la instana de contencios de ctre prefect presupune
ndeplinirea condiiei legale pentru suspendarea actului.
b) Pe baza actului autoritii ierarhic superioare, care, n virtutea relaiei de
subordonare ierarhic sau de autoritate ce exist, va putea suspenda actul
autoritii ierarhic inferioare sau subordonate.
c) Suspendarea la iniiativa emitentului actului. i organul emitent al actului
poate dispune suspendarea actului pn la o dat ulterioar, dac actul nc nu a
intrat n vigoare, caz n care suntem n prezena unei modificri a actului, sau a
unei ntreruperi a efectelor actului juridic administrativ.
d) Suspendarea n temeiul unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a
Ministerului Public2. Potrivit articolului 14 din Legea 554/2004, instana de
judecat n cazuri bine justificate i pentru a preveni producerea unei pagube
iminente, la cererea reclamantului poate s dispun suspendarea executrii
actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. Acelai text impune
instanei judectoreti soluionarea cererii de suspendare, de urgen, chiar i
fr citarea prilor, caz n care hotrrea pronunat este executorie de drept.
Referitor la suspendarea actului administrativ, potrivit unui punct de vedere
instana de contencios poate soluiona chiar i printr-o cerere de Ordonan
preedinial (art. 581 cod procedur civil) de suspendare a actului
administrativ3.
1
Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 95.
2
Vezi i Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 346
3
Gheorghe Tigeru, Legea 29 din 7 noiembrie 1990, dezbateri parlamentare, Comentarii, practic judiciar, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 1994, pag. 51-52
96
 Suspendarea actelor administrative poate interveni i n virtutea unui act
al autoritii legiuitoare, atunci cnd aceasta apreciaz c protejeaz un interes
general, suspendnd actul administrativ.

7. Rectificarea actelor administrative

i n actele administrative se pot strecura erori materiale a cror
ndreptare se realizeaz de regul tot printr-un act administrativ sau, n ultimul
timp am observat prin publicarea unor note cu titlu de erat la un anumit act1.
Actele de stare civil, dei sunt acte administrative, se supun unor reguli speciale
datorit importanei lor, faptului c stabilesc starea civil a persoanei fizice. Acest
regim juridic special aplicabil actelor de stare civil l gsim reglementat n Legea
119/1996 care n art. 57 dispune anularea, modificarea, rectificarea sau
completarea actelor de stare civil se pot face numai n temeiul unei hotrri
judectoreti definitive i irevocabile (alin. 1), iar alin. 2 stabilete c sesizarea
instanei judectoreti se face de ctre persoana interesat, de ctre autoritatea
administraiei publice locale, de ctre consiliul judeean sau de Parchet2.
n privina reconstituirii actelor de stare civil acelai act normativ, n art.
52 stabilete condiiile reconstituirii cnd registrele de stare civil au fost pierdute
sau distruse n totalitate sau n parte, actul de stare civil a fost ntocmit n
strintate i nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acesta. De
asemenea, ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil poate fi cerut i realizat
dac nu s-a cerut n termen legal nscrierea naterii sau a decesului, sau dei s-au
depus actele necesare s-a omis ntocmirea actului. Reconstituirea sau ntocmirea
ulterioar a actului se soluioneaz de autoritatea administrativ competent sau,
cum este cazul nscrierii naterii unei persoane dac a trecut un timp mai mare, de
un an este necesar a se stabili prin hotrre judectoreasc irevocabil, data i locul
naterii, filiaia fa de tat i fa de mam, sexul, cetenia etc.

8. Reconstituirea actelor administrative

n principiu, reconstituirea actelor administrative de autoritate constituie
o excepie. Totui, legea privind actele de stare civil, nr. 119/1996, reglementeaz
n capitolul IV, intitulat reconstituirea i ntocmirea ulterioar a actelor de stare
civil, modul i condiiile n care poate interveni aceast operaiune juridic. Este
cazul acelor mprejurri cnd registrele de stare civil au fost distruse ori pierdute
n totalitate sau n parte, ori atunci cnd actul de stare civil s-a ntocmit n
strintate i nu poate fi procurat un extras de pe acesta ori un certificat atestator.
Astfel de situaii au loc dup rzboi ori calamiti naturale, strmutri de populaii
sau reorganizare a granielor statului realizate n condiii de dictat din partea altui
stat (a se vedea situaia romnilor din provinciile romneti acaparate de alte state
n anul 1940, revenite ulterior la matca romneasc i apoi reluate ca pri n alte
state).
Ct privete ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, ea este
permis dac se demonstreaz omisiunea ntocmiri n termenul legal a actului care
1
Vezi art. 69 din Legea nr. 24/2000, republicat n anul 2004.
2
Legea 119/1996 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
97
consemneaz i certific faptul juridic al naterii, decesului sau cstoriei. Legea
nr. 119/1996 privitoare la actele de stare civil stabilete procedurile ce se impun n
asemenea cazuri precum i cile de atac mpotriva deciziei administrative de
soluionare a cererilor.

9. Condiii procedurale prealabile ncheierii contractului de

concesiune

a. Iniierea procedurii de concesionare

ncheierea contractului de concesiune are loc pe baza unei oferte sau
propuneri de contractare fcut de concedent sau de orice investitor interesat.
Concedentul poate iniia procedura de concesionare prin ntocmirea unui
studiu de oportunitate, a caietului de sarcini i prin publicarea anunului privind
organizarea licitaiei.
Studiul de oportunitatea va cuprinde:
- descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie
concesionat;
- motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu care justific
acordarea concesiunii;
- investiiile necesare pentru modernizare sau extindere;
- nivelul minim de redeven;
- modalitatea de acordare a concesiunii (licitaia deschis cu sau fr preselecie,
procedura negocierii directe);
- durata estimat a concesiunii;
- termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
- avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al
Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n
infrastructura sistemului de aprare, dup caz.
Investitorii interesai pot iniia procedura de concesionare prin naintarea
unei propuneri de concesionare adresate concedentului, care va fi fcut n scris i
va cuprinde datele de identificare a investitorului, manifestarea ferm i serioas a
inteniei de concesionare, obiectul concesiunii, planul de afaceri.
La primirea propunerii de concesionare, formulat de un investitor
interesat, autoritatea administrativ este obligat s procedeze la ntocmirea
studiului de oportunitate, ntr-un termen de 30 de zile, n cazul n care prile nu
convin asupra unui alt termen, n scopul lurii unei decizii privind concesionarea
(art. 9 alin. 1 din Legea nr. 219/1998).
n cazul n care administraia i particularul convin ca studiul de
oportunitate s fie redactat de o firm de consultan independent, costul acestuia
va fi suportat de ctre concesionar.
Studiu de oportunitate va fi aprobat de ctre concedent. Actul prin care
se aprob studiul de oportunitate este un act administrativ de autoritate.
Concesionarea unor bunuri proprietate public ori privat a statului, a
unor activiti sau a unor servicii publice se aprob prin hotrre a Guvernului, a
98
consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz, pe baza caietului de sarcini
al concesiunii.
Caietul de sarcini se ntocmete de ctre concedent numai n cazul n
care concesiunea se atribuie prin licitaie public i conine condiiile minime
pentru participare la licitaie a celor interesai.
Potrivit art. 9 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii
nr. 219/1998, caietul de sarcini va cuprinde, n mod obligatoriu, urmtoarele
elemente:
- condiiile de exploatare a concesiunii i obiectivele de ordin economic,
financiar i de mediu urmrite de ctre concedent prin exploatarea eficace a
bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii;
- investiiile pe care concesionarul este obligat s le realizeze i termenele de
realizare a acestora;
- clauzele financiare i de asigurri;
- regimul bunurilor utilizate de concesionar n derularea concesiunii;
- obligaiile privind protecia mediului, stabilite conform legislaiei n vigoare.
Pe lng aceste clauze obligatorii, caietul de sarcini mai poate cuprinde:
- identificarea exact a obiectului concesiunii potrivit studiului de oportunitate;
- identificarea bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii;
- obligativitatea asigurrii activitilor i serviciilor publice n regim de
continuitate i permanen;
- interdicia subconcesionrii bunului, activitii ori serviciului public
concesionat;
- condiiile n care concesionarul poate nchiria bunul concesionat pe durata
concesiunii;
- durata concesiunii, care nu poate depi 49 de ani;
- redevena minim i modul de calcul a acesteia;
- valoarea investiiilor fcute pn la data concesionrii;
- condiiile impuse de natura lucrrilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac
obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim
special, condiii de siguran n exploatare, condiii privind folosirea i
conservarea patrimoniului cultural naional, protecia muncii;
- condiii impuse de acordurile i conveniile internaionale;
- modul de organizare a concesionarului: opiunea autoritii concedente pentru
forma de organizare a concesionarului;
- cuantumul garaniilor ce urmeaz a fi depuse de ctre concesionar;
- clauzele referitoare la ncetarea contractului de concesiune;
- n cazul activitilor sau serviciilor publice n derulare se pot prevedea clauze
referitoare la personalul angajat i la protecie social;
- orice alte condiii specifice care vor fi stabilite de ctre concedent.
Toate aceste clauze sunt stabilite n mod unilateral de ctre concedent i
vor fi aduse la cunotina celor interesai. n acest scop, caietul de sarcini va fi pus
n vnzare de ctre concedent la sediul su i n alte locuri stabilite de ctre acesta
i prevzute n anunul publicitar.

99
 b. Organizarea licitaiei publice deschise fr preselecie
Dup aprobarea caietului de sarcini, concedentul va proceda la
publicarea anunului privind organizarea licitaiei n vederea concesionrii bunului,
activitii sau serviciului public. Publicarea anunului se va face n Monitorul
Oficial al Romniei, partea IV, ntr-un cotidian de circulaie naional i ntr-unul
de circulaie local.
Anunul licitaiei va conine, n mod obligatoriu, urmtoarele meniuni:
- denumirea i sediul concedentului;
- obiectul i durata concesiunii;
- locul unde pot fi studiate caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile
privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare;
- actele doveditoare privind calitile i capacitile cerute ofertanilor;
- data i locul de primire a ofertelor de contractare cerute ofertanilor;
- durata n care ofertanii rmn angajai prin termenii ofertelor lor;
- data, ora i locul de deschidere a ofertelor.
n afara caietului de sarcini, concedentul va elabora i instruciunile
privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare care vor cuprinde
procedura licitaiei i procedura negocierii directe. Aceste instruciuni sunt puse la
dispoziia celor interesai o dat cu vnzarea caietului de sarcini la sediul
concedentului i la locul prevzut n anunul publicitar.
Ofertele de contractare ale particularilor interesai se depun de ctre
acetia a sediul concedentului sau la locul prevzut n anunul publicitar. Potrivit
art. 14 din Legea nr. 219/1998, termenul de primire a ofertelor stabilit de ctre
concedent nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice i nu poate depi 60 de
zile calendaristice de la data publicrii anunului licitaiei. Ofertele primite i
nregistrate dup termenul limit de primire prevzut n anunul publicitar vor fi
excluse de la licitaie i vor fi napoiate ofertanilor, fr a fi deschise.
Ofertele particularilor interesai se transmit administraiei n dou plicuri
sigilate, unul exterior i unul interior, car vor fi nregistrate, n ordinea primirii lor,
ntr-un registru special inut de concedent, la sediul su, precizndu-se data i ora
primirii.
Pe plicul exterior se va indica licitaia deschis pentru care este depus
oferta.
Plicul exterior trebuie s cuprind:
- o fi cu informaii privind ofertantul i o declaraie de participare, semnat de
ofertant, fr ngrori, tersturi sau modificri;
- acte doveditoare privind calitile i capacitile ofertanilor conform
solicitrilor concedentului, precum i garania de participare la licitaia
deschis.
Pe plicul interior se nscriu numele sau denumirea ofertantului, precum i
domiciliul sau sediul social al acestuia, dup caz. Acest plic va conine oferta
propriu-zis.
Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare n ziua fixat pentru
deschiderea lor.

100
 Oferta trebuie s cuprind detaliat toate condiiile prevzute n caietul de
sarcini i alte obligaii pe care ofertantul i le asum n cazul n care va ctiga
licitaia, precum i date tehnice i financiare referitoare la urmtoarele aspecte:
- investiiile pe care se oblig s le realizeze;
- perioada preconizat de amortizare a investiiilor;
- standardele de calitate a bunurilor aduse ca investiii;
- standardele de calitate a activitilor sau serviciilor publice ce urmeaz a fi
prestate;
- preurile i tarifele pe care i propune s le realizeze;
- redeven.
Pentru desfurarea licitaiei, concedentul numete o comisiei de
evaluare care va fi alctuit dintr-un numr impar de membri, dar care nu poate fi
mai mic de 5.
Din comisia de evaluare vor face parte:
- reprezentani ai concedentului, dintre care cel puin unul cu pregtire juridic
de specialitate;
- reprezentani ai Ministerului Finanelor sau ai direciei generale a finanelor
publice judeene sau a municipiului Bucureti, dup caz;
- un reprezentant al autoritii de mediu competente, n cazul n care
activitatea sau serviciul public ce face obiectul concesiunii are impact asupra
mediului.
Comisia de evaluare are un preedinte numit de ctre concedent dintre
reprezentanii acestuia n cadrul comisiei, precum i un secretar numit de
preedintele comisiei dintre membrii acesteia.
Potrivit art. 15 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare reprezentanii
autoritilor publice centrale sau locale i nu pot fi invitai la edinele comisiei:
soul (soia), rudele sau afinii pn la gradul al patrulea inclusiv ai persoanelor
fizice participante la licitaie, ai asociailor sau acionarilor care dein majoritatea
capitalului social n societile comerciale participante la licitaie sau ai
administratorilor ori ai cenzorilor acestor societi.
La edinele comisiei de evaluare poate invita pentru consultare
personaliti recunoscute pentru experiena i competena lor n domeniul din care
face parte obiectul concesiunii.
Membrii comisiei de evaluare i invitaii sunt obligai s dea o declaraie
de compatibilitate, imparialitate i confidenialitate, pe propria rspundere, dup
termenul limit de depunere a ofertelor, care se va pstra la dosarul concesiunii.
n caz de incompatibilitate, preedintele comisiei de evaluare l va sesiza
de ndat pe concedent despre aceast situaie i va propune nlocuirea persoanei
incompatibile.
Comisia de evaluare are urmtoarele atribuii:
- analizarea i evaluarea candidaturilor;
- selectarea ofertelor pe baza datelor, informaiilor i documentelor cuprinse n
plicul exterior;
- analizarea i evaluarea ofertelor;
101
 - ntocmirea raportului de evaluare;
- desemnarea ctigtorului licitaiei publice.
Comisia de evaluare lucreaz n edine care sunt valabile numai dac
sunt prezeni toi membrii acesteia.
Ea adopt decizii cu votul majoritii membrilor si. Membrii comisiei
de evaluare au obligaia s pstreze confidenialitatea datelor, informaiilor i
documentelor cuprinse n candidaturile sau ofertele analizate.

c. Organizarea licitaiei deschise cu preselecie

Potrivit art. 11 din Legea nr. 219/1998, licitaia deschis cu preselecie
este acea form a licitaiei la care pot participa numai acele persoane fizice sau
juridice de drept privat pe care concedentul le-a selecionat pe baza unor criterii
elaborate, n prealabil.
n scopul selecionrii candidailor, concedentul va publica anunul de
candidaturi (oferte) n aceleai condiii ca i pentru organizarea licitaiei deschise
fr preselecie.
Anunul de primire de candidaturi va cuprinde urmtoarele date:
- obiectul concesiunii;
- obiectivele pe care i le propune concedentul;
- actele doveditoare privind calitile i capacitile solicitate candidailor;
- termenele de primire a candidaturilor;
- criteriile de selecie a candidailor.
Condiiile de publicare a anunului i termenul de primire a
candidaturilor (ofertelor) sunt aceleai cu cele prevzute de lege n cazul licitaiei
deschise fr preselecie.
Candidaturile se depun la sediul concedentului sau la locul prevzut n
anunul publicitar, n plicuri nchise i sigilate i se nainteaz comisiei de evaluare,
dup expirarea termenului de depunere a candidaturilor.
Dup analizarea candidaturilor, comisia de evaluare ntocmete un
proces-verbal de desfurare a evalurii i lista cuprinznd candidaii admii pentru
prezentarea ofertei. Procesul-verbal va cuprinde analiza ndeplinirii de ctre fiecare
candidat a criteriilor de selecie publicate n anun.
Concedentul informeaz, n termen de 5 zile calendaristice, candidaii
respini despre neacceptarea ofertelor acestora. n termen de 10 zile calendaristice
de la primirea comunicrii de respingere a candidaturilor, candidaii respini pot
solicita, n scris, concedentului o copie de pe procesul-verbal de evaluare. De
asemenea, concedentul informeaz candidaii ale cror candidaturi au fost selectate
despre perioada i locul unde acetia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii.
Rezultatul preseleciei va fi, totodat, publicat de ctre concedent prin
afiarea la sediul i (sau) locul unde s-a desfurat preselecia, a listei candidailor
selectai i respini.
Dup efectuarea preseleciei se va proceda la desfurarea licitaiei.

102
 d. Desfurarea licitaiei
Pentru desfurarea procedurii licitaiei este obligatorie participarea a cel
puin doi ofertani.
Plicurile nchise i sigilate vor fi predate comisiei de evaluare la data
fixat pentru deschiderea lor, prevzut n anunul publicitar. edina de deschidere
a plicurilor este public, n sensul c plicurile se vor deschide n prezena tuturor
membrilor comisiei de evaluare i a tuturor participanilor la licitaie. Dup
deschiderea plicurilor exterioare n edin public, comisia de evaluare elimin
ofertele care nu conin totalitatea documentelor i a datelor prevzute de lege sau
instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare.
Pentru continuarea desfurrii procedurii de licitaie este necesar ca dup
deschiderea plicurilor exterioare cel puin dou oferte s ntruneasc condiiile
prevzute de lege pentru ca licitaia s se poat desfura.
n cazul n care pn la expirarea termenului limit de depunere a
ofertelor nu se depun cel puin dou oferte, concedentul va proceda la republicarea
anunului publicitar, n condiiile legii, iar procedura licitaiei publice va fi reluat
de la etapa depunerii ofertelor.
Dup analizarea coninutului plicului exterior, secretarul comisiei de
evaluare va ntocmi procesul-verbal n care se va meniona rezultatul evalurii
ofertelor depuse de ctre candidai.
Deschiderea plicurilor interioare se va face numai dup semnarea
procesului-verbal de ctre toi membrii comisiei de evaluare i de ctre ofertani.
Comisia de evaluare alege oferta pe care o consider cea mai bun din
punct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecie enunate n Instruciunile
privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare.
Pentru determinarea celei mai avantajoase oferte, comisia de evaluare va
avea n vedere, cu precdere, criteriile de selecie prevzute n art. 18 alin. 2 din
Legea nr. 219/1998, adic: eficiena economic, suma investiiilor propuse, preul
prestaiilor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnic, modul de rezolvare a
obligaiilor privind protecia mediului i a problemelor sociale, garaniile
profesionale i financiare propuse de ctre fiecare ofertant i termenele de realizare
a lucrrilor de investiii. Ponderea importanei criteriilor de selecie a ofertelor va fi
stabilit de ctre concedent, n funcie de bunul, activitatea sau serviciul public ce
face obiectul concesiunii.
n cazul n care exist punctaje egale ntre ofertanii clasai pe primul loc,
departajarea acestora se va face n funcie de punctajul obinut pentru criteriul cu
ponderea cea mai mare.
Pe baza evalurii ofertelor, comisia de evaluare ntocmete un raport care
cuprinde: descrierea procedurii de concesionare i operaiunile de evaluare,
elementele eseniale ale ofertelor depuse i motivele alegerii ofertantului ctigtor
sau, n cazul n care nu a fost desemnat ctigtor nici un ofertant, cauzele
respingerii ofertelor depuse.
Comisia de evaluare transmite concedentului raportul, precum i ofertele
prezentate.

103
 n termen de 5 zile calendaristice de la primirea raportului comisiei de
evaluare, concedentul procedeaz la informarea ofertantului ctigtor despre
alegerea sa, precum i la anunarea celorlali ofertani despre respingerea ofertelor
lor.
n cazul n care licitaia deschis nu a condus la desemnarea unui
ctigtor, se va consemna aceast situaie ntr-un proces-verbal, iar n termen de
45 de zile, se va organiza o nou licitaie.
Dac nici n urma celei de-a doua licitaii nu s-a putut desemna un
ofertant ctigtor, aceast situaie se va consemna ntr-un proces-verbal care va sta
la baza deciziei de recurgere la procedura negocierii directe.

e. Desfurarea procedurii negocierii directe

Aa cum am artat, procedura negocierii directe este aplicabil n cazul
n care licitaia nu a condus la desemnarea unui ofertant ctigtor.
Aceast procedur ncepe cu publicarea anunului privind intenia de a
recurge la negociere direct, n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a,
ntr-un cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie naional (art. 27
alin. 1 din Legea nr. 219/1998).
Anunul privind intenia de a recurge la negociere direct trebuie s
precizeze:
- denumirea i sediul concedentului;
- obiectul concesiunii;
- modalitatea prin care concedentul organizeaz desfurarea negocierilor.
La data prevzut n anunul publicitar pentru nceperea procedurii de
negociere direct, concedentul programeaz ofertanii i i informeaz, n scris,
despre data negocierii directe.
Pentru negocierea direct va fi pstrat acelai caiet de sarcini care a fost
aprobat pentru licitaia nefinalizat.
n cadrul procedurii directe participanii trebuie s prezinte:
- date, informaii i documente de identitate (identificare);
- date, informaii referitoare la calitile i capacitile lor;
- acte doveditoare care s ateste depunerea garaniei de participare.
Cuantumul acestei garanii se stabilete de ctre concedent i va fi
publicat n anunul privind negocierea direct.
Concedentul va negocia cu fiecare ofertant n parte, la data stabilit
conform programrii, n condiiile prevzute n caietul de sarcini. Condiiile
concesionrii prin negociere direct nu pot fi inferioare celei mai bune oferte
respinse la licitaia deschis.
Dup ncheierea negocierii directe concedentul ntocmete un proces-
verbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate i n care se recomand cea
ai avantajoas ofert (art. 46 din Normele metodologice-cadrul de aplicare a Legii
nr. 219/1998).

104
 f. Procedura de contestare a licitaiei deschise
Legea nr. 219/1998 face referire, n art. 21 alin. 1 numai la procedura de
contestare a licitaiei deschise, nefiind prevzut aceast procedur n cazul
negocierii directe, administraia public dispunnd, n acest caz, de un drept de
apreciere exclusiv. De altfel, nsi procedura negocierii directe are un caracter
subsidiar i excepional, la aceasta recurgndu-se numai n situaiile n care nu a
fost posibil desemnarea unui ofertant ctigtor n urma desfurrii licitaiei
deschise.
Dup cum am artat, n termen de 10 zile calendaristice de la primirea
comunicrii de respingere a ofertelor, la solicitarea scris a ofertanilor respini,
concedentul le va transmite o copie de pe procesul-verbal de evaluare a ofertelor.
n termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul-verbal de
evaluare a ofertelor, candidaii pot face contestaii cu privire la modul n care au
fost respectate dispoziiile legale care reglementeaz procedura concesionrii prin
licitaie deschis. Contestaiile se depun la sediul concedentului sau la locul
depunerii ofertelor, potrivit anunului publicitar. n termen de 10 zile calendaristice
de la primirea contestaiei, concedentul este obligat s soluioneze contestaia i s
comunice rspunsul su contestatorului.
Pentru soluionarea contestaiilor concedentul va numi o comisie format
din 3 membri. Potrivit art. 35 alin. 3 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, din comisia de soluionare a contestaiilor nu pot face parte
reprezentanii numii de concedent n comisia de evaluare. Per a contrario, ceilali
membri ai comisiei de evaluare nu sunt incompatibili cu calitatea de membru n
comisia de soluionare a contestaiilor.
Comisia de soluionare a contestaiilor va analiza toate documentele
ntocmite de ctre comisia de evaluare i va verifica respectarea dispoziiilor legale
care reglementeaz procedura concesionrii prin licitaie deschis.
Verificarea legalitii desfurrii licitaiei se va limita la urmtoarele
aspecte:
- modul de alctuire a comisiei de evaluare;
- incompatibilitatea membrilor comisiei de evaluare;
- condiiile de ntrunire legal a comisiei de evaluare;
- evaluarea ofertelor n funcie de criteriile de selecie prevzute n
instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare;
- modul de ntocmire a raportului comisiei de evaluare.
n cazul n care contestaia este fondat, concedentul va revoca decizia
de desemnare a ofertantului ctigtor i o va notifica tuturor ofertanilor. Ca
urmare a revocrii deciziei de desemnare a adjudecatarului, concedentul va decide
anularea licitaiei i organizarea unei noi licitaii.
Potrivit art. 38 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, n cazul respingerii contestaiei depuse de ctre ofertantul respins, acesta
se va putea adresa instanei judectoreti competente de drept comun n a crei raz
teritorial se afl sediul concedentului.
Aceast reglementare administrativ este ilegal, ntruct un astfel de
litigiu, creat ntre o autoritate public i un particular, este un litigiu de contencios
105
administrativ, avnd ca obiect anularea deciziei administrative privind desemnarea
ofertantului i constatarea, pe cale de excepie, a ilegalitii tuturor operaiunilor
administrative, inclusiv a raportului comisiei de evaluare, care au stat la baza
emiterii deciziei atacate.
Aa fiind, potrivit art. 52 alin. 1 i art. 126 alin. 6 din Constituie,
coroborate cu dispoziiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, acest litigiu este de
competena instanei de contencios administrativ.
De altfel, potrivit art. 126 alin. 2 din Constituie, competena instanelor
judectoreti i procedura de judecat sunt prevzute numai prin lege, nu prin
hotrri ale Guvernului. De asemenea, potrivit art. 52 alin. 2 din Legea
fundamental, condiiile i limitele exercitrii dreptului persoanei vtmate de o
autoritate public de a se adresa instanei judectoreti se stabilesc numai prin lege
organic, una dintre aceste legi fiind chiar Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 care atribuie controlul legalitii acestor contracte n competena
instanelor de contencios administrativ (art. 2 alin. 1 lit. c i art. 8 alin 2).
Controlul instanei judectoreti se limiteaz la aspectele de legalitate a
deciziei contestate, fiind exclus verificare oportunitii unei asemenea decizii. Mai
mult, aa cum am artat, n Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, sunt prevzute, n mod expres i limitativ, aspectele de legalitate ale
deciziei atacate pe care le poate cenzura instana judectoreasc (art. 36 alin. 2).
Contestaia adresat concedentului de ctre ofertantul nectigtor are
valoarea unui recurs graios care are caracter obligatoriu reprezentnd o condiie de
admisibilitate a aciunii judectoreti.
Reglementrile legale privind procedura de contestare a licitaiei sunt
lacunare sub aspectul termenului n care poate fi introdus aciunea judectoreasc
mpotriva concedentului, n cazul respingerii de ctre acesta a contestaiei
ofertantului nectigtor. n tcerea legii speciale, considerm c sunt aplicabile
dispoziiile generale n materia contenciosului administrativ, dei, n astfel de
situaii, din motive de interes public, s-ar impune un termen mult mai scurt de 10
sau 15 zile de la primirea de ctre contestator a rspunsului negativ din partea
concedentului.

10. ncheierea propriu-zis a contractului de concesiune

Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 219/1998, contractul de concesiune
se ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat
ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit
altfel. Ofertantul se consider informat la data recepionrii scrisorii recomandate
cu confirmare de primire, care conine acceptarea ofertei sale (art. 48 alin. 2 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998).
De asemenea, potrivit art. 47 din Normele metodologice-cadru de
aplicare a Legii nr. 219/1998, contractul de concesiune se ncheie n form scris,
sub sanciunea nulitii absolute. Deci, forma scris este prevzut de lege ca o
condiie de validitate a contractului de concesiune.
Legea nr. 219/1998 prevede n art. 28 alin. 2 c nerespectarea termenului
pentru ncheierea, n form scris, a contractului atrage plata de daune interese de
106
ctre partea n culp, iar refuzul ofertantului declarat ctigtor de a semna
contractul are drept consecin, pe lng plata de daune interese i pierderea
garaniei de participare la licitaie. Dac prile nu s-au neles altfel, cuantumul
daunelor interese va fi stabilit de ctre instana judectoreasc, la cererea prii
interesate i va cuprinde att prejudiciul efectiv suferit, ct i beneficiul nerealizat.
De asemenea, ofertantul declarat ctigtor va putea cere aceleiai
instane de contencios administrativ obligarea concedentului la ncheierea
contractului n form scris, concedentul asumndu-i obligaia de a face, constnd
n semnarea contractului, dup ce s-a realizat acordul de voin al prilor privind
ncheierea contractului de concesiune.
Potrivit art. 52 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, n cazul n care ofertantul declarat ctigtor refuz semnarea
contractului licitaia va fi anulat, iar concedentul va relua procedura licitaiei de la
etapa publicrii anunului publicitar, n condiiile legii. Studiul de oportunitate i
caietul de sarcini i vor pstra valabilitatea.
n principiu, n astfel de situaii, nimic nu l mpiedic pe concedent s se
adreseze justiiei pentru obligarea ofertantului ctigtor la semnarea i executarea
contractului de concesiune, ns pentru o mai bun protecie a interesului general
este de preferat organizarea unei noi licitaii pentru desemnarea unui alt
cocontractant.
Dei contractul de concesiune se ncheie prin acordul prilor, numai o
parte infirm a clauzelor acestuia sunt negociate de pri, majoritatea clauzelor
fiind prestabilit de ctre concedent prin caietul de sarcini. n acest sens, Legea nr.
219/1998 prevede, n art. 28 alin. 4, c un asemenea contract va cuprinde clauzele
prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n
completarea celor din caietul de sarcini i fr a contraveni obiectivelor concesiunii
stabilite de ctre concedent.
Clauzele contractului de concesiune preluate din caietul de sarcini
constituie partea reglementar a acestui contract.
Clauzele contractuale stabilite de pri prin acordul lor formeaz partea
convenional ca, de exemplu: stabilirea cuantumului redevenei i modalitatea de
plat, durata amortizrii investiiilor realizate de concesionar etc.
Coninutul contractului de concesiune este prevzut, cu titlu orientativ, n
anexa nr. 2 a Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Fiind
vorba de un contract administrativ, considerm c acest model de contract, chiar cu
caracter orientativ, trebuie respectat de ctre pri, cel puin sub aspectul stabilirii
capitolelor importante ale contractului: obiectul i termenul contractului,
redevena, drepturile i obligaiile prilor, ncetarea contractului, clauzele
referitoare la rspunderea contractual.
Potrivit art. 30 alin. 1 din Legea nr. 219/1998, contractul de concesiune
va fi ncheiat n conformitate cu legea romn, indiferent de naionalitatea sau
cetenia concesionarului, pentru o perioad de maximum 49 de ani, ncepnd de la
data semnrii lui. Durata concesiunii se stabilete n funcie de perioada de
amortizare a investiiilor ce urmeaz s fie realizate de ctre concesionar i poate fi

107
prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin
simplul acord de voin a prilor.

11. Efectele contractului de concesiune

Prin efectele contractului de concesiune nelegem drepturile i
obligaiile concedentului i al concesionarului care izvorsc din acest contract.
Drepturile concesionarului sunt reglementate n art. 53 alin. 1 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt
urmtoarele:
a) dreptul de a exploata, n mod direct, pe riscul i pe rspunderea sa, bunurile,
activitile i serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit
obiectivelor stabilite de ctre concedent;
b) dreptul de a folosi i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii,
potrivit naturii bunului i scopului stabilit de pri prin contractul de
concesiune;
c) dreptul de a ncheia contracte cu terii pentru asigurarea i valorificarea
exploatrii bunurilor, activitilor i serviciilor publice care fac obiectul
concesiunii n condiiile legii, fr a putea transfera acestora drepturile
dobndite prin contractul de concesiune.
n temeiul acestui drept, concesionarul va putea ncheia contracte de
executare a unor lucrri de construire, de reparaie i consolidare a construciilor,
de prestare a unor servicii publice, de livrare a produselor rezultate din activitatea
economic concesionat etc.
Concesionarul nu va putea ns s i substituie n drepturile sale o alt
persoan.
Obligaiile concesionarului sunt reglementate de art. 54-61 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt urmtoarele:
a) asigurarea exploatrii eficace n regim de continuitate i permanen a
bunurilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii;
b) exploatarea, n mod direct, a bunurilor, activitilor sau serviciilor
concesionate, fr a putea subconcesiona unei alte persoane, n tot sau n
pentru, obiectul concesiunii;
c) plata redevenei la valoarea prevzut n ofert i n modul stabilit n
contractul de concesiune;
d) restituirea ctre concedent, la expirarea termenului contractului de
concesiune, a bunurilor de retur n mod gratuit i libere de orice sarcini.
Potrivit art. 29 alin. 2 lit. a din Legea nr. 219/1998, bunurile de retur sunt
acele bunuri care au fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n
urma investiiilor impuse concesionarului prin caietul de sarcini.
e) ncheierea cu concedentul, la ncetarea contractului de concesiune, a unui
contract de vnzare-cumprare avnd ca obiect bunurile de preluare,
prevzute ca atare n caietul de sarcini i stabilite prin contractul de
concesiune, n privina crora concedentul i-a manifestat intenia de a le
dobndi.

108
 Bunurile de preluare sunt acele bunuri care au aparinut concesionarului
i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii (art. 29 alin. 2 lit. b din
Legea nr. 219/1998).
n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, aceste
categorii de bunuri ce vor fi utilizate de ctre concesionar pe parcursul derulrii
concesiunii, pentru a se ti, din momentul ncheierii contractului, care sunt bunurile
ce vor rmne, la ncetarea concesiunii, n patrimoniul concedentului n mod
gratuit i care vor fi preluate de ctre acesta cu plat. n acest din urm caz,
concedentul va plti concesionarului un pre egal cu valoarea contabil actualizat
a bunurilor preluate, conform dispoziiilor caietului de sarcini.
f) asigurarea continuitii prestrii activitii sau serviciului public n cazul
ncetrii contractului de concesiune din alte cauze dect expirarea
termenului acestuia, for major sau cazul fortuit.
Aceast obligaie revine concesionarului n toate cazurile n care
ncetarea contractului are loc din iniiativa uneia dintre pri i subzist pn la
preluarea bunului, activitii sau serviciului public de ctre concedent.
g) notificarea, de ndat, a concedentului cu privire la existena unor cauze sau
iminena producerii unor evenimente de natur s conduc la imposibilitatea
realizrii activitii sau a serviciului public, n vederea lurii msurilor ce se
impun pentru asigurarea continuitii activitii sau serviciului public.
Drepturile concedentului sunt prevzute n art. 62-64 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
Acestea sunt urmtoarele:
a) dreptul de supraveghere i control asupra activitii concesionarului
urmrindu-se modul de respectare a obligaiilor asumate de ctre acesta.
n acest sens, concedentul are dreptul s inspecteze bunurile, s verifice
stadiul de realizare a investiiilor, precum i modul n care este satisfcut interesul
public prin realizarea activitii sau serviciului public.
Controlul se va exercita cu notificarea prealabil a concesionarului i n
condiiile stabilite n contractul de concesiune.
b) dreptul de a-i manifesta intenia de a dobndi bunurile de preluare, la
expirarea duratei contractului de concesiune i de a solicita concesionarului
ncheierea contractului de vnzare-cumprare cu privire la aceste bunuri.
n contractul de concesiune se va stabili un termen n care concedentul s
fie obligat s i exercite dreptul de opiune, sub sanciunea decderii (art. 63 alin.
2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998).
c) dreptul de a modifica n mod unilateral partea, reglementar a contractului
de concesiune.
Acest drept i este recunoscut concedentului numai n mod excepional,
pentru motive legate de interesul general. El poate fi exercitat numai cu condiia
notificrii prealabile a concesionarului.
Potrivit art. 64 alin. 2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, concesionarul este obligat s continue exploatarea bunului,
desfurarea activitii ori prestarea serviciului n noile condiii stabilite de
concedent, fr a putea solicita ncetarea contractului de concesiune.
109
 Dac prin modificarea unilateral a contractului de concesiune se aduce
un prejudiciu concesionarului, acesta are dreptul s primeasc, n mod prompt, o
despgubire adecvat i efectiv (art. 31 alin. 2 din Legea nr. 219/1998). n caz de
dezacord ntre concedent i concesionar cu privire la suma despgubirii, aceasta va
fi stabilit de ctre instana judectoreasc.
Obligaiile concedentului sunt prevzute n art. 65-67 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, acestea fiind urmtoarele:
a) obligaia de a-i pune la dispoziia concesionarului bunurile, activitatea sau
serviciul public concesionar i s nu l tulbure pe acesta n exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune.
n acest sens este prevzut, n mod expres, obligaia concedentului de a
nu modifica n mod unilateral contractul de concesiune, n afar de cazurile
prevzute de lege (art. 66 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998).
b) obligaia de a notifica concesionarului apariia oricrei mprejurri de natur
s aduc atingere drepturilor acestuia sau executrii corespunztoare a
contractului de concesiune.

12. ncetarea contractului de concesiune

Contractul de concesiune produce efecte pe perioada cuprins ntre
momentul ncheierii i cel al ncetrii sale.
ncetarea contractului de concesiune poate avea loc de drept, pe cale
judectoreasc sau prin manifestarea de voin a prilor contractante.
Contractul de concesiune, fiind un contract cu executare succesiv i pe
durat determinat, nceteaz de drept la expirarea perioadei pentru care a fost
ncheiat, dac prile nu au convenit prelungirea acestuia, n condiiile legii (art. 35
lit. a din Legea nr. 219/1998).
ncetarea contractului de concesiune pe cale judectoreasc poate avea
loc n cazul nerespectrii din culp a obligaiilor asumate de ctre una din prile
contractante (art. 35 lit. c i d din Legea nr. 219/1998). n acest caz, cealalt parte
poate cere instanei judectoreti rezilierea contractului i plata de daune interese
de ctre cocontractantul culpabil.
ncetarea contractului prin manifestarea de voin a unei din prile
contractante poate avea loc n dou cazuri:
1. Denunarea unilateral de ctre concedent a contractului de concesiune din
motive obiective legate de interesul public (art. 35 lit. b din Legea nr.
219/1998).
Cauzele care pot determina acest mod de ncetare a contractului de
concesiune pot consta n necesitatea adaptrii serviciului public la noile realizri
ale progresului tehnic n domeniul respectiv sau chiar necesitatea desfiinrii
serviciului public concesionat care nu mai este viabil.
Aceast modalitate de ncetare a contractului de concesiune mai poart
denumirea i de rscumprare a concesiunii. Din eroare, rscumprarea concesiunii
este prevzut n Contractul de concesiune (model orientativ), redat n anexa nr. 2 a
Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, ca o modalitate de
110
ncetare a contractului de concesiune distinct de denunarea unilateral a acestui
contract.
Concesionarul nemulumit de msura denunrii contractului sau de
suma despgubirilor oferite de ctre concedent, poate ataca, la instana de
contencios administrativ, actul de autoritate prin care s-a luat aceast msur i s-a
stabilit cuantumul despgubirilor. Instana de contencios administrativ va verifica
legalitatea actului atacat, inclusiv existena motivelor invocate de ctre concedent
n susinerea msurii de denunare a contractului i, la cererea concesionarului, se
va pronuna i asupra cuantumului despgubirilor.
2. Renunarea concesionarului la continuarea executrii contractului de
concesiune n cazul dispariiei bunului concesionat dintr-o cauz de for
major sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l
exploata (art. 35 lit. e din Legea nr. 219/1998). Dei Legea nr. 219/1998 se
refer numai la ncetarea contractului de concesiune a bunurilor, n realitate,
concesionarul poate renuna i la executarea contractului de concesiune a
unei activiti sau a unui serviciu public n cazul imposibilitii obiective de
executare a contractului. n acest sens, sunt i prevederile art. 71 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 care,
referindu-se la aceast modalitate de ncetare a contractului de concesiune,
nu fac nici o deosebire, sub acest aspect, ntre variantele acestui contract.
Aceste clauze de ncetare a contractului de concesiune, ca urmare a
imposibilitii de executare a acestuia, trebuie s fie complet strine de persoana i
activitatea concesionarului i s nu presupun nici cea mai uoar culp a acestuia
n gestionarea i exploatarea bunurilor, activitii sau serviciului public
concesionat. Altfel, el nu va putea fi exonerat de obligaiile contractuale, ntruct
nu va putea invoca, n aprarea sa, propria-i culp.
n ce privete cazul fortuit, acesta este tot o mprejurare de fapt
imprevizibil i de nenlturat, dar nu are o origine exterioar, din afara persoanei
sau sferei de activitate a acesteia, ca evenimentul de for major. ntruct
concesionarul acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, el nu va fi exonerat de
obligaiile contractuale pentru intervenirea cazului fortuit ca, de exemplu, n cazul
deraierii unui tren sau exploziei cauciucului unui autovehicul folosit n cadrul
serviciului public de transport, pentru c aceste mprejurri au legtur cu bunul
sau activitatea aflat n exploatarea concesionarului.
Deci, n astfel de situaii, concesionarul nu va fi exonerat de rspundere
contractual nici un raporturile cu concedentul i nici n raporturile cu terii,
ntruct el i asum, din momentul ncheierii contractului, toate riscurile activitii
pe care o desfoar, fiind absolvit de rspundere numai pentru cauze de
mpiedicare a executrii contractului, complet strine de persoana i activitatea sa.
Potrivit art. 35 lit. e) din Legea nr. 219/1998, n cazul renunrii
concesionarului la executarea contractului, datorit dispariiei bunului concesionat
dintr-o cauz de for major, concedentul nu va putea fi obligat la plata vreunei
despgubiri pentru prejudiciile suferite de concesionar. Raiunea acestor dispoziii
legale const n aceea c, n contractul de concesiune, fora major exonereaz de
rspundere pe concedent, iar riscul contractului aparine concesionarului.
111
 n raporturile contractuale cu terii, care sunt raporturi juridice de drept
privat, fora major l exonereaz de rspundere pe concesionar potrivit regulilor
dreptului civil.
Alte clauze care pot conduce la imposibilitatea obiectiv de executare a
contractului de concesiune le constituie situaiile de impreviziune i fapta
concedentului care afecteaz grav echilibrul financiar al contractului.
Principiul echilibrului financiar al contractului de concesiune este
consacrat n mod expres de art. 32 din Legea nr. 219/1998, care aeaz acest
principiu la baza raporturilor contractuale dintre concedent i concesionar. Prin
acest principiu se nelege realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i
sunt acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse acestuia.
Potrivit aceluiai text de lege, concesionarul nu va fi obligat s suporte
creterea sarcinilor legate de executarea obligaiilor sale, n cazul n care aceast
cretere este rezultatul:
- unei aciuni sau a unei msuri dispuse de o autoritate public;
- unui caz de for major sau unui caz fortuit.
n prima situaie este vorba despre fapta administraiei publice, care
poate avea sau nu calitatea de concedent n contractul de concesiune, dar care
acioneaz n calitatea sa de putere public. Deci, msura administrativ, care are
repercursiuni asupra echilibrului financiar al contractului, poate fi luat i de
autoritatea public concedent, dar nu n aceast calitate a sa, ci n calitatea sa de
putere public. O astfel de msur o poate constitui, de exemplu, hotrrea
consiliului local prin care se stabilete c anumite strzi sunt deschise circulaiei
rutiere numai ntr-un singur sens, prelungindu-se astfel traseul mijloacelor de
transport n comun, avnd drept consecin creterea costurilor serviciului public.
n acest caz, culpa pentru ruperea echilibrului financiar al contractului
aparine n exclusivitate autoritii publice concedente care va acorda
concesionarului o indemnizaie care s acopere integral pierderile suferite de acesta
din urm.
Dac msura administrativ defavorabil concesionarului este luat de o
alt autoritate public dect concedentul (de exemplu, devalorizarea monetar), o
astfel de msur este asimilat situaiei de impreviziune, care poate fi un eveniment
politic (rzboi), economic (criz) sau natural (cataclism), i care face imposibil
pentru concesionar executarea contractului. Oricare dintre aceste situaii
neprevzute de pri n momentul ncheierii contractului i independente de voina
lor pot provoca o bulversare grav a executrii contractului care, dac ar continua
n noile condiii, ar conduce, n mod inevitabil, la falimentul concesionarului,
datorit creterii exagerate a sarcinilor sale contractuale ca, de exemplu, n cazul
exploziei preurilor materiilor prime folosite de acesta n desfurarea activitii
concesionate.
ntruct nici una din prile contractante nu sunt n culp pentru
producerea unor astfel de mprejurri de destabilizare financiar a contractului, ele
vor suporta mpreun aceast sarcin extracontractual pentru salvarea contractului
de concesiune.

112
 Spre deosebire de cazurile de for major, situaiile de impreviziune au,
de regul, caracter temporar i nu sunt insurmontabile, ele putnd fi depite prin
colaborarea i solidaritatea prilor contractului de concesiune. Situaiile de
impreviziune pot deveni cazuri de for major dac persist un timp ndelungat,
lund caracter definitiv.
Concesionarul nu poate renuna la executarea contractului pentru
intervenirea unei situaii de impreviziune, prevalnd principiul continuitii
serviciului public. Cu toate acestea, dac administraia nu va fi de acord s suporte
partea corespunztoare din noile sarcini ale concesiunii, fiecare dintre cele dou
pri poate solicita justiiei rezilierea contractului a crui executare devine
imposibil, din cauza strii de impreviziune.
n cazul rezilierii contractului de concesiune pe cale judectoreasc,
particularul concesionar va putea solicita acordarea de despgubiri pentru
prejudiciile suportate pe perioada cuprins ntre momentul intervenirii strii de
impreviziune i data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de
reziliere a contractului.
n cazul dispariiei, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat
sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, acesta va
notifica de ndat concedentul despre dispariia bunului ori despre imposibilitatea
obiectiv de realizare a activitii sau serviciului public, declarnd renunarea la
concesiune (art. 71 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998).
n concluzie, imposibilitatea obiectiv de executare a contractului poate
fi datorat forei majore sau altei situaii neprevzute, inclusiv cazului fortuit, care
prin persistena i amploarea sa face imposibil continuarea executrii contractului.
n aceste situaii, concesionarul are dreptul de a renuna la contractul de
concesiune, dar nu are dreptul la primirea de despgubiri pentru ncetarea
contractului, ca urmare a acestor situaii neprevzute, ntruct culpa concedentului
este exclus, iar riscul contractului aparine, n totalitate, concesionarului.

13. Contractul de achiziii publice

a. Noiunea, clasificarea i trsturile contractului de achiziie public

Contractul de achiziie public este acel contract administrativ prin care

o persoan fizic sau juridic furnizeaz produse, execut lucrri sau presteaz
servicii unei autoriti publice.
Dup cum rezult din aceast definiie, contractul de achiziie public are
trei forme:
a) Contractul de furnizare de produse are ca obiect achiziionarea de ctre o
autoritate public a unuia sau mai multor produse pe baza cumprrii,
inclusiv n rate, a nchirierii sau leasingului cu sau fr opiune de cumprare
(art. 3 lit. d din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
b) Contractul de lucrri este acel contract de achiziie public care are ca obiect
execuia sau, dup caz, att proiectarea, ct i execuia, uneia sau mai multor
113
 lucrri de construcii de ctre un particular (art. 3 lit. f din Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
c) Contractul de servicii este acel contract care are ca obiect prestarea unuia
sau mai multor servicii de ctre un particular n favoarea unei autoriti
publice (art. 3 lit. e din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Contractul de achiziie public are urmtoarele trsturi:
a) este un contract sinalagmatic, ntruct d natere unor obligaii reciproce ntre
pri, adic att n sarcina autoritii publice, ct i a contractantului particular;
b) este un contract cu titlu oneros, ntruct fiecare parte urmrete obinerea unei
contraprestaii prin ncheierea contractului.
Astfel, autoritatea public urmrete achiziionarea unui produs, a unei
lucrri sau a unui serviciu public, iar particularul urmrete ncasarea contravalorii
produselor furnizate, a lucrrilor executate sau a serviciilor prestate.
c) este un contract solemn, ntruct se ncheie n form scris, ntre o autoritate
public i un particular;
d) este un contract comutativ, ntruct ntinderea prestaiilor fiecrei pri este
cert i poate fi apreciat chiar n momentul ncheierii contractului.

b. Prile contractului de achiziie public

Contractul de achiziie public se ncheie ntre o autoritate public sau
asociaie contractant i un particular, persoan fizic sau juridic.
Potrivit art. 5 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001,
pot avea calitate de autoritate contractant ntr-un astfel de contract urmtoarele
autoriti i instituii publice:
a) oricare autoritate public, aa cum este aceasta definit n Constituia Romniei,
inclusiv autoritatea judectoreasc;
b) oricare instituie public, de interes general sau local, autonom ori aflat n
subordinea sau sub controlul unei autoriti publice;
c) oricare persoan juridic, alta dect cele menionate mai sus, care a fost
nfiinat pentru a desfura activiti de interes public fr caracter comercial
sau industrial i care se afl cel puin n una din urmtoarele situaii:
- este finanat din fonduri publice;
- se afl n subordinea sau sub controlul unei autoriti ori instituii publice;
- n componena consiliului de administraie (organului de conducere sau
supervizare) al unei persoane juridice, mai mult de jumtate din numrul
membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate sau instituie public;
d) orice persoan juridic care desfoar activiti relevante n unul dintre
sectoarele de utilitate public (ap, energie, transporturi i telecomunicaii) i
care beneficiaz de drepturi speciale sau exclusive pentru desfurarea unor
astfel de activiti, n sensul c nu are pia concurenial datorit existenei
unei poziii de monopol sau prin efectul unui act normativ ori al unui act
administrativ individual;
e) o asociaie contractant care ia natere printr-o convenie civil ntre dou sau
mai multe autoriti publice prin care acestea desemneaz, din rndul lor, o
114
 persoan juridic care le reprezint, n calitate de achizitor unic, n raporturile
cu orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii;
f) alte persoane juridice stabilite prin hotrre a Guvernului, n cazul n care
activitatea acestora se desfoar pe piee n care concurena este exclus prin
efectul unei legi sau al unui act administrativ ori datorit existenei unei poziii
de monopol.
Revenind la prevederile art. 5 alin. 1 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001, constatm c acestea fac distincie, n ce privete calitatea
de autoritate contractant n contractul de achiziii publice, ntre autoritile publice
i instituiile publice. n acest sens, textul de lege, la care ne referim, face trimitere,
pentru determinarea sferei autoritilor publice, la dispoziiile constituionale n
materie, adic, adugm noi, la titlul al III-lea din Constituie, intitulat Autoritile
publice.
Corobornd aceste dispoziii legale, deducem c pot avea calitatea de
parte (autoritate contractant) n contractul pe care l analizm, urmtoarele
autoriti publice: Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i
celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, autoritile
publice locale, instanele judectoreti, Ministerul Public prin parchetele de pe
lng instanele judectoreti i Consiliul Superior al Magistraturii.
n ce privete autoritile publice local, dat fiind faptul c acestea nu
dispun de personalitate juridic, contractul de achiziii publice se ncheie, n
numele unitilor administrativ-teritoriale, de ctre consiliile locale, ci nu de ctre
primari care reprezint colectivitile locale numai n raporturile juridice civile.
Considerm ns c, n toate cazurile, consiliile locale vor da mandat
primarului pentru a le reprezenta la ncheierea contractului de achiziii publice.
Instituiile publice sunt acele entiti create de autoritile publice
prevzute de Constituie, cu sau fr personalitate juridic. Instituiile publice fr
personalitate juridic nu pot ncheia contracte de achiziie public n nume propriu,
ci numai n numele autoritii publice supraordonate care le-a mputernicit n acest
scop.
n afara autoritilor i instituiilor public, pot fi autoriti contractante n
contractele de achiziii publice i alte persoane juridice ale statului sau ale
unitilor administrativ-teritoriale (regii autonome sau societi comerciale cu
capital public integral sau majoritar) care desfoar activiti relevante de interes
public.
Potrivit art. 6 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001
sunt considerate activiti relevante de interes public urmtoarele:
- punerea la dispoziie sau exploatarea de reele fixe destinate s asigure, n
beneficiul publicului, activiti n domeniul produciei, transportului sau
distribuiei de ap potabil, energie electric, combustibili gazoi sau energie
termic i ap cald, precum i furnizarea de ap potabil, de energie
electric, de combustibili gazoi sau de energie termic i de ap cald ctre
aceste reele.
Aceste activiti nu sunt considerate relevante dac, n cazul apei potabile
i energiei electrice, producia acestor bunuri nu este destinat scopului menionat
115
ori alimentarea reelei publice depinde numai de consumul propriu al furnizorului,
iar cantitatea furnizat reelei nu a depit 30% din producia total de ap potabil
sau energie electric, avndu-se n vedere media ultimilor 3 ani, inclusiv anul n
curs.
De asemenea, n cazul combustibililor gazoi, energiei termice i apei
calde, aceste activiti nu sunt relevante dac producia acestor bunuri este
consecina inevitabil a desfurrii unei alte activiti dect cele menionate sau
alimentarea reelei publice este fcut numai n scopul de a exploata n mod
economic aceast producie, iar cifra de afaceri rezultat din alimentarea reelei nu
a depit 20% din cifra de afaceri total realizat, avndu-se n vedere media
ultimilor 3 ani, inclusiv anul n curs.
- evacuarea sau tratarea apelor uzate;
- exploatarea unui areal geografic n scopul prospectrii sau extraciei de
petrol brut, gaze naturale, crbuni sau ali combustibili solizi;
- exploatarea unui areal geografic n scopul punerii la dispoziie
transportatorilor care opereaz pe ci rutiere, aeriene, maritime sau fluviale,
de drumuri publice, de aeroporturi, de porturi maritime (fluviale) sau de alte
terminale de reea de transport;
- punerea la dispoziie sau exploatarea de reele de transport destinate s
asigure prestarea de servicii n beneficiul publicului, n domeniul
transportului pe calea ferat i transportului terestru de cltori, programate;
Totui, potrivit art. 6 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, prestarea de servicii de transport efectuat cu autobuze sau autocare nu
este considerat activitate relevant n cazul n care i alte persoane juridice au
dreptul s presteze acelai tip de servicii n aceeai zon geografic i n aceleai
condiii.
- punerea la dispoziie sau exploatarea de reele publice de telecomunicaii ori
asigurarea, n beneficiul publicului, a unuia sau mai multor servicii de
telecomunicaii.
Aceste servicii sunt considerate relevante dac i alte persoane juridice au
dreptul s presteze servicii de telecomunicaii similare n aceeai zon geografic i
n aceleai condiii.
n concluzie, putem spune c activitile relevante, care intereseaz
materia contractelor de achiziii publice, sunt acelea care nu beneficiaz de un
mediu concurenial.

c. Obiectul contractului de achiziie public

n funcie de tipul su, contractul de achiziii publice poate avea ca obiect
furnizarea de produse, executarea de lucrri sau prestarea de servicii publice.
Contractul de furnizare de produse este corespondentul contractului de
vnzare-cumprare din dreptul civil sau comercial, ns este supus cu
preponderen regulilor de drept public i numai n completarea acestor reguli se
aplic dispoziiile dreptului privat.

116
 Contractul de lucrri publice este corespondentul contractului de
antrepriz din dreptul privat, ns i acest contract este guvernat, n principal, de
regimul juridic de drept public.
Obiectul acestui contract se limiteaz la executarea unei lucrri publice,
excluznd exploatarea de ctre concesionar a construciei realizate.
n cazul n care contractantul particular dobndete i dreptul de a
exploata lucrarea public realizat, contractul ncheiat este un contract de
concesiune sau de parteneriat public-privat.
Contractul de servicii are ca obiect achiziionarea unuia sau mai multor
servicii relevante pentru interesul public, deosebindu-se astfel de contractul de
concesiune a serviciilor publice, reglementat de Legea nr. 219/1998, care are ca
obiect exploatarea unui serviciu public al administraiei publice prin atribuirea
acestuia unui particular.
Autoritatea contractant nu are obligaia de a aplica prevederile acestei
ordonane de urgen n cazul achiziiei de produse, servicii sau lucrri destinate, n
mod exclusiv, prestrii unuia sau mai multor servicii de telecomunicaii, n cazul n
care aceasta nu deine monopolul acelor produse, servicii sau lucrri n aceeai
zon geografic. n aceste cazuri, administraia public poate proceda la efectuarea
de achiziii publice, fr a urma procedurile prevzute n Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001, ncheind contracte de drept privat ca, de exemplu,
contracte de vnzare-cumprare.
n concluzie, putem spune c, indiferent de obiectul su, contractul de
achiziie public se ncheie, de regul, cu respectarea unei anumite proceduri
speciale reglementate de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind
modalitatea de atribuire a acestui contract (licitaie, negociere sau cerere de ofert).
De la aceast regul exist anumite excepii prevzute n mod expres de
art. 7 i 8 din aceast ordonan de urgen, cnd autoritatea contractant poate
achiziiona bunuri, lucrri sau servicii, fie potrivit dreptului comun, fie potrivit
altor reglementri speciale dect Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001.
Aceste situaii de excepie sunt urmtoarele:
a) n cazul achiziionrii de produse i servicii n legtur cu producia sau
comerul de arme, muniie i sisteme de armament pentru rzboi de ctre o
autoritate contractant din domeniul aprrii naional, ordinii publice,
siguranei i securitii naionale;
b) n cazul n care atribuirea de ctre o asemenea autoritate contractant a
contractului de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de
informaii contrare intereselor de aprare i securitate a rii;
c) n situaiile n care procedurile de atribuire a contractului de achiziie public
sunt stabilite ca urmare a unui tratat sau a unui acord internaional sau a
aplicrii unei proceduri specifice unor organisme financiare internaionale
sau a altor donatori ori creditori;
d) n cazul n care contractul de servicii se atribuie unei persoane juridice care
este ea nsi autoritatea contractant i care presteaz aceste servicii n baza
unor drepturi exclusive stabilite conform legii;

117
 e) n cazul n care contractul are ca obiect cumprarea apei de suprafa sau din
subteran n scopul desfurrii de activiti n domeniul produciei,
transportului sau distribuiei de ap potabil;
f) n cazul contractului care are ca obiect cumprarea de energie, de produse
energetice ale industriei extractive sau de ali combustibili, n scopul
desfurrii de activiti n domeniul prospectrii sau extraciei de petrol
brut, gaze naturale, crbuni sau ali combustibili solizi;
g) n cazul contractului care are ca obiect:
- cumprarea sau nchirierea, prin orice mijloace financiare de imobile, cu
precizarea c atribuirea contractelor pentru achiziia serviciilor de intermediere
financiar care se ncheie, indiferent de form, n legtur cu acest contract de
cumprare se supune procedurii speciale prevzute de aceast ordonan de
urgen;
- cumprarea, dezvoltarea, producia sau coproducia de programe de ctre
instituii de radiodifuziune i televiziune, precum i achiziia de timpi de emisie;
- prestarea de servicii de telefonie, de telegrafie, telex i ntreinere a reelei, de
radioficare i de comunicaii prin satelit;
- prestarea de servicii de arbitrare i conciliere;
- prestarea de servicii de intermediere financiar n legtur cu emiterea,
cumprarea, vnzarea i transferul valorilor mobiliare ori a altor instrumente
financiare, precum i prestarea de servicii de ctre Banca Naional a Romniei;
- angajarea de for de munc, respectiv ncheierea de contracte de munc;
- prestarea de servicii de cercetare-dezvoltare, remunerate integral de ctre
autoritatea contractant i ale cror rezultate nu sunt necesare autoritii
contractante n propriul beneficiu;
- achiziionarea de servicii de hoteluri i restaurante;
- achiziionarea de servicii de transport pe ap i calea ferat, precum i a
serviciilor anex i auxiliare transportului;
- achiziionarea de servicii juridice, nvmnt, sntate i asisten social;
- achiziionarea de servicii de selecie i plasare a forei de munc;
- achiziionarea de servicii de investigaie i prestaie a bunurilor i persoanelor;
- achiziionarea de servicii recreative, culturale i sportive.
De asemenea, n cazul n care autoritatea contractant este o persoan
juridic ce desfoar activiti relevante, aceasta nu are obligaia de a respecta
procedura special reglementat de Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001 n urmtoarele cazuri:
- achiziioneaz produse n scopul de a le revinde sau de a le nchiria i nu
beneficiaz de nici un drept special sau exclusiv cu privire la aceste produse,
oricare persoane juridice avnd i ele dreptul de a vinde sau de a nchiria
produse similare n aceleai condiii ca i autoritatea contractant;
- achiziioneaz produse, lucrri sau servicii destinate altor scopuri dect
desfurarea de activiti relevante;
- achiziioneaz produse, lucrri sau servicii destinate desfurrii unor activiti
relevante n alt ar dect Romnia, n condiiile n care realizarea acestui scop

118
 nu presupune utilizarea fizic a unei reele sau a unui areal geografic din
Romnia.
n fine, orice autoritate contractant are dreptul de a cumpra direct, fr
a urma procedura special de atribuire a contractului de achiziie public, produse,
lucrri sau servicii, a cror valoare, exclusiv T.V.A., cumulat pe parcursul unui an,
nu depete echivalentul n lei al sumei de 2000 euro.
n oricare din aceste cazuri, autoritatea contractant are ns obligaia de
a atribui contractul de achiziie public pe baza respectrii unor criterii de natur
economic i, n msura n care este posibil, prin utilizarea sistemului concurenial
adaptat la specificul achiziiei.
De asemenea, vor fi avute n vedere principiile care stau la baza
contractelor de achiziii publice, prevederile legale referitoare la specificaiile
tehnice, la dosarul achiziiei publice i la monitorizarea sistemului achiziiilor
publice (art. 8 alin. 2 teza final a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr.
60/2001).

d. Procedura atribuirii contractului de achiziie public

Principiile care stau la baza procedurii atribuirii contractului de
achiziii publice
Potrivit art. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 la baza
procedurii de atribuire a contractului de achiziii publice stau anumite principii care
trebuie respectate de ctre toate autoritile publice care intenioneaz s ncheie
asemenea contracte.
Aceste principii sunt:
- principiul liberei concurene care const n asigurarea condiiilor pentru ca
orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii,
indiferent de naionalitate, s aib dreptul de a deveni, n condiiile legii,
contractant;
- principiul eficienei utilizrii fondurilor publice, respectiv folosirea sistemului
concurenial i a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziie
public;
- principiul asigurrii tratamentului egal, adic aplicarea n mod
nediscriminatoriu a criteriilor de selecie i a criteriilor pentru atribuirea
contractului de achiziie public, astfel nct orice furnizor de produse,
executant de lucrri sau prestator de servicii s aib anse egale de a i se atribui
contractul respectiv;
- principiul pstrrii confidenialitii, care const n garantarea protejrii
secretului comercial i a proprietii intelectuale a ofertantului;
- principiul asigurrii transparenei asigurrii contractului de achiziii publice
prin punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la
procedura aplicat n acest scop.

Tipuri de proceduri pentru atribuirea contractului de achiziie

public
119
 Potrivit art. 9 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001,
autoritatea contractant are obligaia de a aplica una dintre procedurile de mai jos
pentru atribuirea unui contract de achiziie public:
a) licitaia deschis este procedura prin care orice furnizor de produse, executant
de lucrri sau prestator de servicii publice interesat are dreptul de a depune
oferta;
b) licitaia restrns care se desfoar n dou etape distincte, fiind invitai s
depun oferte numai candidaii selectai de ctre autoritatea contractant n
prima etap;
c) negociere, care poate fi:
a) negociere competitiv, procedur prin care autoritatea contractant se consult
i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu mai muli furnizori de
produse, executani de lucrri sau prestatori de servicii;
b) negociere cu o singur surs, procedur prin care autoritatea public se
consult i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu un singur
furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii publice;
d) cererea de ofert, este o procedur simplificat prin care autoritatea
contractant solicit, fr publicarea unui anun publicitar, oferte de la mai
muli furnizori de produse, executani de lucrri sau prestatori de servicii;
e) concursul de soluii este o procedur care permite autoritii contractante s
achiziioneze, n special n domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii
urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un
plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un
juriu, cu sau fr acordarea de premii concurentului ctigtor.
Concursul de soluii poate fi o procedur independent sau parte a unei
proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achiziie public.
Potrivit art. 10 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001,
contractele de achiziie public se atribuie, de regul, prin aplicare procedurilor de
licitaie deschis sau restrns.
Procedura de negociere competitiv poate fi aplicat n unul din
urmtoarele cazuri:
- atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri de licitaie deschise sau restrnse
nu a fost primit nici o ofert sau nici o ofert corespunztoare i numai dac
autoritatea contractant, n urma consultrii i negocierii cu furnizorii,
executanii sau prestatorii, nu modific substanial cerinele prevzute iniial n
documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei;
- n situaii excepionale, temeinic motivate, atunci cnd autoritatea contractant
i propune s dobndeasc servicii sau lucrri care nu permit o estimare iniial
a valorii contractului de achiziie public datorit naturii serviciilor sau
lucrrilor respective ori datorit riscurilor pe care le implic prestarea sau
execuia acestora;
- atunci cnd serviciile pe care autoritatea contractant i propune s le
dobndeasc sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu
precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achiziie public prin
licitaie deschis sau restrns;
120
- atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz produse care urmeaz s fie
executate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii
tehnologice i numai dac autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei
rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente cercetrii tiinifice,
experimentrii sau dezvoltrii tehnologice;
- atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie
contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului
respectiv i numai dac autoritatea contractant transmite invitaie de
participare tuturor concurenilor ctigtori ai concursului respectiv.
Procedura negocierii competitive poate fi aplicat fr nici o restricie n
toate cazurile n care finanarea contractului de achiziie public nu implic
utilizarea de fonduri publice (art. 11 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului
nr. 60/2001).
Procedura de negociere direct cu o singur surs poate fi aplicat
numai n urmtoarele cazuri:
a) atunci cnd produsele, lucrrile sau serviciile pot fi furnizate, executate sau
prestate doar de un singur contractant, din motive de natur tehnic, artistic
sau din motive legate de protecia unui drept de exclusivitate asupra acestora;
b) atunci cnd autoritatea contractant i propune s achiziioneze, n mod
adiional, produse destinate nlocuirii pariale, suplimentrii sau extinderii
echipamentelor i instalaiilor achiziionate anterior de la un anumit furnizor i
cnd constat c aceste produse nu se pot achiziiona dect de la acelai
furnizor, n vederea evitrii incompatibilitii sau dificultilor tehnice sporite
de operare i ntreinere pe care le implic achiziionarea de produse cu
caracteristici tehnice diferite de cele deja achiziionate.
Autoritatea contractant are dreptul de a aplica aceast procedur numai
ntr-un interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului de achiziie public
iniial;
c) atunci cnd autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii sau
lucrri suplimentare care, dei nu au fost incluse n contractul de servicii,
respectiv n contractul de lucrri, atribuit anterior unui contractant, au devenit,
ca urmare a unor situaii neprevzute, necesare pentru finalizarea contractului n
cauz i numai dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii:
- atribuirea s fie fcut aceluiai contractant;
- serviciile sau lucrrile suplimentare nu pot fi separate, din punct de
vedere tehnic i economic de contractul iniial, ntruct altfel ar aduce
prejudicii majore autoritii contractante sau, dei separabile de
contractul iniial, sunt strict necesare n vederea ndeplinirii acestuia;
- valoarea estimat a noului contract nu trebuie s depeasc 50% din
valoarea actualizat a contractului de servicii, respectiv de lucrri,
atribuit iniial;
d) atunci cnd, ulterior atribuirii unui contract de servicii sau de lucrri, autoritatea
contractant i propune s achiziioneze noi servicii, respectiv noi lucrri, care
sunt similare serviciilor sau lucrrilor achiziionate prin contractul atribuit
iniial, i numai dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii:
121
 - noile servicii sau lucrri sunt n conformitate cu cerinele din caietul de
sarcini elaborat cu ocazia atribuirii contractului iniial, iar aceast atribuire
s-a realizat prin procedura de licitaie deschis sau prin procedura de
licitaie restrns;
- n anunul de participare pentru atribuirea contractului iniial de servicii
sau de lucrri s-a precizat c pentru achiziionarea ulterioar de servicii
similare, respectiv de lucrri similare, se va putea aplica procedura de
negociere cu o singur surs;
- valoarea estimat a contractului iniial de servicii sau de lucrri s-a
determinat inclusiv prin luarea n calcul a serviciilor similare, respectiv a
lucrrilor similare ce se vor achiziiona ulterior;
- autoritatea contractant achiziioneaz astfel de servicii sau de lucrri ntr-
un interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului iniial;
e) atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie
contractul de achiziie public concurentului ctigtor al concursului respectiv;
f) atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz produse cotate i
tranzacionate la burse de mrfuri recunoscute oficial;
g) atunci cnd o autoritate contractant beneficiaz de posibilitatea valorificrii
unei oportuniti de scurt durat, extrem de avantajoas, i n urma creia
poate cumpra produse la un pre considerabil mai sczut dect cel practicat pe
pia, pentru produse de acelai nivel tehnic i calitativ;
h) n situaie de for major (calamitate natural, conflagraie) sau n orice alte
cazuri temeinic motivate care nu au putut fi prevzute i ale cror circumstane
nu se datoreaz vreunei aciuni a autoritii contractante, dar numai pentru
achiziionarea produselor, serviciilor, lucrrilor necesare pentru a face fa
situaiei de extrem urgen, ntr-o perioad imediat, de regul nu mai mult de
o lun.
Procedura cererii de ofert poate fi aplicat numai n cazul n care
valoarea estimat, exclusiv taxa pe valoarea adugat, a contractului de achiziie
public este mai mic dect echivalentul n legi a urmtoarelor praguri:
- pentru contractul de furnizare de produse - 40.000 Euro
- pentru contractul de servicii - 40.000 Euro
- pentru contractul de lucrri - 100.000 Euro
Potrivit art. 15 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractant nu are dreptul de a diviza contractul de achiziie
public n mai multe contracte distincte de valoare mai mic, n scopul de a evita
aplicarea procedurilor de licitaie deschis sau restrns.

Publicarea inteniei de a efectua achiziii publice

Pentru asigurarea transparenei atribuirii contractului de achiziii publice,
autoritatea contractant are obligaia de a face cunoscut, n mod public, intenia de
a efectua achiziii publice, scop n care trebuie s transmit spre publicare n
Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a Achiziii publice, un anun de
intenie. Acest anun se va publica n mod separat pentru produse, lucrri i
servicii, n cel mult 30 de zile de la data aprobrii bugetului propriu al autoritii
122
contractante. Fac excepie autoritile publice care desfoar activiti relevante n
sectoarele de utiliti publice care au dreptul s transmit spre publicare, oricnd pe
parcursul anului, intenia de a ncheia cu un particular contractul de prestare a
activitii publice respective.
Anunul de intenie trebuie s cuprind toate contractele de achiziie
public previzionate a fi atribuite pn la sfritul anului bugetar i a cror valoare
estimat, fr taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mare dect
echivalentul n lei a 750.000 Euro. Pentru contractele a cror valoare estimat este
mai mic dect aceast sum, publicarea anunului de intenie este opional.
Potrivit art. 15 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001,
autoritatea contractant are obligaia de a evalua valoarea contractului de achiziie
public prin luarea n considerare a duratei contractului i a tuturor costurilor
implicate pentru ndeplinirea acestuia.
n afara anunului de intenie, autoritatea contractant are obligaia s
transmit spre publicare n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a
Achiziii publice, un anun de participare, indiferent de tipul procedurii ce va fi
aplicat pentru atribuirea contractului de achiziie public, precum i n cazul n
care intenioneaz s organizeze un concurs de soluii. Autoritatea contractant are
obligaia de a preciza n anunul de participare la concursul de soluii, dac acesta
este urmat de atribuirea unui contract de achiziie public unuia dintre concurenii
ctigtori ai concursului.
n scopul asigurrii unei transparene maxime, autoritatea contractant
are dreptul s publice anunul de participare i prin alte mijloace de informare
local, naional sau internaional, dar numai dup publicarea anunului n
Monitorul Oficial al Romniei i cu obligaia de a respecta ntocmai coninutul i
forma anunului publicat.
Prin excepie de la regula publicrii anunului de participare la procedura
atribuirii contractului de achiziie public, autoritatea contractant nu are aceast
obligaie dac aplic procedura negocierii competitive n oricare din urmtoarele
cazuri:
a) atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns,
nu a fost prezentat nici o ofert;
b) atunci cnd, n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns,
au fost respinse toate ofertele prezentate i numai dac autoritatea contractant
transmite invitaii de participare cel puin tuturor ofertanilor care au fost
calificai n cadrul procedurii iniiale;
c) atunci cnd, ca urmare a organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie
contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului
respectiv;
d) atunci cnd autoritatea contractant achiziioneaz lucrri ce urmeaz s fie
executate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii
tehnologice i prin care autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei
rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente cercetrii tiinifice,
experimentrii sau dezvoltrii tehnologice.

123
 n fine, autoritatea contractant are obligaia de a transmite spre publicare
n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a Achiziii publice, un anun de
atribuire a contractului de achiziie public n termen de 30 de zile de la data
ncheierii contractului.
De asemenea, dac s-a organizat un concurs de soluii, autoritatea
contractant are obligaia s transmit spre publicare, n aceleai condiii, un anun
privind rezultatul concursului respectiv. Autoritatea contractant nu are aceast
obligaie n cazul aplicrii procedurii prin cererea de ofert.

Primirea scrisorii de interes i depunerea ofertelor

n cazul aplicrii procedurii licitaiei deschise, pentru atribuirea unui
contract de achiziie public a crei valoare estimat, exclusiv taxa pe valoarea
adugat, este mai mare dect echivalentul n lei a 100.000 euro, autoritatea
contractant are obligaia de a stabili i de a include n anunul de participare, data
limit pentru depunerea ofertelor care nu trebuie s fie mai devreme de 52 de zile
de la data trimiterii spre publicare a anunului de participare (art. 20 alin. 1 i 2 din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Prin excepie, termenul limit pentru depunerea ofertelor poate fi mai
scurt, dar nu mai mic de 36 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunului
de participare.
n cazuri cu totul excepionale autoritatea contractant are dreptul s
reduc acest termen pn la 26 de zile, ns la cererea a cel puin unuia dintre
potenialii ofertani care au obinut, potrivit legii, un exemplar din documentaia
pentru elaborarea i prezentarea ofertei, autoritatea public are obligaia de a
prelungi aceast perioad pn la 36 de zile.
Reducerea termenului pentru depunerea ofertelor, n situaiile de excepie
menionate poate avea loc numai dac autoritatea contractant a transmis spre
publicare un anun de intenie referitor la contractul de achiziie ce urmeaz s fie
atribuit cu cel mult 12 luni i cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii spre
publicare a anunului de participare.
n cazul atribuirii contractelor de achiziie public a cror valoare
estimat, exclusiv taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mic dect
echivalentul n lei a 100.000 euro, data limit stabilit pentru depunerea ofertelor
nu poate fi mai devreme de 10 zile de la data publicrii anunului de participare n
Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a, Achiziii publice.
n cazul aplicrii procedurii de licitaie restrns sau de negociere
competitiv, autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n
anunul de participare data limit de primire a documentelor de calificare, nsoite
de scrisoarea de interes prin care se manifest intenia candidatului de a participa la
procedura atribuirii contractului de achiziie public.
Data limit pentru depunerea acestor documente i a scrisorii de interes
nu trebuie s fie mai devreme de 37 de zile de la data transmiterii spre publicare a
anunului de participare.
Prin excepie, aceast dat poate fi mai apropiat, dar nu mai devreme de
26 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunului de participare n cazul
124
activitilor relevante n sectoarele de utiliti publice (art. 21 alin. 3 din Ordonana
de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
A doua excepie o reprezint restrngerea acestei perioade, dar care s nu
fie mai mic de 15 zile de la publicarea anunului de participare, n situaii de
urgen n care stabilirea unui termen mai lung ar putea cauza prejudicii autoritii
contractante (art. 21 alin. 4 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
n etapa a II-a a procedurii de licitaie restrns sau de negociere
competitiv, autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n
invitaia de participare adresat candidailor selectai, data limit pentru depunerea
ofertelor. Aceast dat nu trebuie s fie mai devreme de 40 de zile de la data
transmiterii invitaiei de participare pentru a depune oferta n cazul aplicrii
procedurii de licitaie restrns sau mai devreme de 15 zile n cazul aplicrii
procedurii de negociere competitiv.
De la regula stabilirii perioadei de 40 de zile pentru depunerea ofertelor,
n cadrul procedurii licitaiei restrnse exist dou excepii.
Astfel, n cazul n care autoritatea contractant a publicat n anul
respectiv un anun de intenie referitor la contractul de achiziie public n cauz,
aceasta are dreptul de a reduce perioada de depunere a ofertelor cu condiia ca
aceasta s nu fie mai mic de 26 de zile de la data transmiterii invitaiei de
participare pentru a depune oferta. Aceast excepie este valabil numai dac
anunul de intenie a fost transmis de ctre autoritatea contractant spre publicare,
cu cel mult 12 luni i cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii, spre
publicare, a anunului de participare.
Alt excepie const n reducerea acestei perioade, cu condiia s nu fie
mai mic de 10 zile, n cazul n care, din motive de urgen, se impune accelerarea
aplicrii acestei proceduri pentru evitarea cauzrii de prejudicii autoritii
contractante.
n cazul procedurii de cerere de ofert autoritatea contractant are
obligaia de a stabili i de a include, n invitaia de participare, data limit pentru
depunerea ofertelor care nu trebuie s fie mai devreme de 10 zile de la data
transmiterii invitaiei de participare n cazul atribuirii contractului de lucrri i de 5
zile n cazul atribuirii contractelor de furnizare sau de servicii (art. 23 din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Perioada pentru depunerea ofertelor poate fi extins de ctre autoritatea
contractant, indiferent de procedura aplicat, dac datorit volumului i
complexitii lor, ofertele nu pot fi elaborate i depuse n timp util sau dac este
necesar, n acest scop, vizitarea amplasamentelor i consultarea la faa locului a
documentelor anex la caietul de sarcini.
De asemenea, autoritatea contractant are dreptul de a prelungi perioada
stabilit pentru depunerea ofertelor, ns, n acest caz, are obligaia de a comunica,
n scris, noua dat de depunere a ofertelor, cu cel puin 6 zile nainte de data limit
stabilit iniial, tuturor furnizorilor, executanilor sau prestatorilor care au obinut,
n condiiile legii, un exemplar al documentaiei pentru elaborarea i prezentarea
ofertei.

125
 Reguli generale de participare la procedura atribuirii contractului de
achiziie public
Participarea la procedura atribuirii contractului de achiziie public are
loc pe baza urmtoarelor reguli:
a) asigurarea unui tratament juridic egal tuturor persoanelor fizice sau juridice care
particip la aceast procedur administrativ precontractual;
b) nelimitarea numrului de participani la licitaia deschis.
Autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura de licitaie
deschis dac numrul de candidai care au depus oferte este mai mic de 2.
n cazul n care, n urma repetrii procedurii, numrul de ofertani este
mai mic de 2, autoritatea contractant are dreptul, fie de a atribui contractul de
achiziie public ofertantului care a depus oferta, fie de a repeta procedura.
c) nelimitarea numrului de participani de la prima etap a licitaiei restrnse sau
a negocierii competitive cu anun de participare.
Autoritatea contractant are dreptul de a stabili candidai selectai numai
dintre candidaii calificai. Selectarea candidailor se face numai pe baza criteriilor
referitoare la capacitatea tehnic i cea economico-financiar.
d) stabilirea unui numr minim de participani, n etapa a II-a a licitaiei restrnse
sau a negocierii competitive.
Numrul de candidai selectai n prima etap a licitaiei restrnse sau a
negocierii competitive trebuie s fie egal cu numrul precizat n anunul de
participare, ncadrndu-se n limitele prevzute n acest anun, astfel:
- ntre 5 i 20 candidai selectai, n cazul aplicrii procedurii licitaiei
restrnse;
- nu mai mic de 3 candidai selectai, n cazul aplicrii procedurii prin
negociere competitiv, cu obligaia s existe un numr suficient de candidat
corespunztori.
Cu toate acestea, autoritatea competent nu are obligaia de a repeta
procedura de licitaie restrns sau de negociere competitiv n cazul n care
primete cel puin o ofert corespunztoare din punct de vedere al tuturor cerinelor
impuse prin documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei.
e) stabilirea unui numr minim de 5 candidai pentru participarea la procedura
cererii de ofert, crora autoritatea contractant trebuie s le transmit invitaii
de participare, cu condiia s existe un numr suficient de poteniali ofertani.
Autoritatea contractant are dreptul de a publica i un anun privind
aplicarea procedurii prin cerere de ofert ntr-o publicaie de circulaie naional.
n cazul n care nu primete cel puin dou oferte corespunztoare
autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura, prin transmiterea
invitaiei de participare i ctre ali furnizori, executani sau prestatori de la care
exist premisele obinerii de ofert, cu excepia cazului n care s-a efectuat
procedura publicrii ntr-o publicaie de circulaie naional.
n cazul n care, n urma repetrii procedurii, autoritatea contractant
primete o singur ofert corespunztoare, aceasta are dreptul, fie de a atribui
contractul de achiziie public ofertantului respectiv, fie de a repeta procedura.

126
f) punerea la dispoziia participanilor de ctre autoritatea contractant a
informaiilor referitoare la:
- documentele pe care acetia trebuie s le prezinte, precum i orice alte
modaliti care urmeaz s fie utilizate n scopul verificrii eligibilitii,
nregistrrii, capacitii tehnice i capacitii economico-financiare a
acestora;
- numrul de candidai selectai care vor fi invitai s depun ofert sau
limitele ntre care se ncadreaz acest numr, atunci cnd aplic
procedura prin licitaie restrns sau prin negociere competitiv.
Aceste informaii trebuie s fie precizate n anunul de participare sau,
dup caz, n invitaia de participare, n funcie de procedura aplicat pentru
atribuirea contractului de achiziie public.
Potrivit art. 30 i 31 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001
nu este eligibil ofertantul care se afl n una din urmtoarele situaii:
- este n stare de faliment ori lichidare, afacerile i sunt administrate de un
judector-sindic sau activitile sale comerciale sunt suspendate ori este ntr-o
situaie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege;
- face obiectul unei proceduri legale pentru declararea sa n una dintre situaiile
menionate mai sus;
- nu i-a ndeplinit obligaiile de plat exigibile a impozitelor i taxelor ctre stat,
precum i a contribuiei pentru asigurrile sociale de stat;
- furnizeaz informaii false n documentele prezentate;
- a comis o grav greeal n materie profesional sau nu i-a ndeplinit
obligaiile asumate printr-un alt contract de achiziie public, n msura n care
autoritatea contractant poate face aceast dovad;
- nu prezint documente edificatoare privind nregistrarea sa ca persoan juridic
ori apartenena din punct de vedere profesional, n conformitate cu prevederile
legislaiei romne sau din ara n care este stabilit candidatul;
- nu prezint documentele cerute de autoritatea contractant pentru dovedirea
capacitii tehnice, economice i financiare sa nu permite autoritii
contractante s verifice capacitatea sa de producie, sistemul de asigurare a
calitii, de realizare de studii i de cercetare-dezvoltare.
Astfel, potrivit art. 32 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractant are dreptul de a solicita candidailor, n acest
scop, bilanul contabil sau un document similar cu bilanul contabil, considerat
legal i edificator n ara n care ofertantul (candidatul) este rezident.
Autoritatea contractant are dreptul de a solicita i alte documente care
dovedesc capacitatea economico-financiar a candidailor cum ar fi: scrisori de
bonitate din partea bncilor, situaii privind cifra de afaceri global, confirmarea
deinerii unei (unor) asigurri pentru diverse riscuri de natur profesional, n
msura n care acestea sunt relevante pentru ndeplinirea contractului de achiziie
public.
De asemenea, autoritatea contractant are dreptul de a solicita
candidailor alte documente, dac le consider relevante pentru ndeplinirea
contractului, cuprinznd informaii cu privire la experiena profesional, dotrile de
127
natur tehnic, sistemul de asigurare a calitii produselor, lucrrilor sau serviciilor
etc.
Autoritatea contractant are obligaia s respecte confidenialitatea
informaiilor prezentate de ctre candidai n scopul verificrii ndeplinirii
condiiilor de calificare.

Documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei

Autoritatea contractant are obligaia de a asigura ntocmirea
documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei care trebuie s cuprind
urmtoarele piese componente:
a) informaii generale privind autoritatea contractant;
b) cerinele minime de calificare a candidailor impuse de autoritatea
contractant i documentele care urmeaz s fie prezentate de candidai pentru
ndeplinirea cerinelor respective;
c) instruciuni privind datele limit care trebuie respectate i formalitile
care trebuie ndeplinite, inclusiv cele privind garania de participare i cea de bun
execuie, referitoare la modul de prezentare i de depunere a ofertei, precum i
perioada de valabilitate a acestora;
d) instruciuni privind modul de elaborare i de prezentare a propunerii
financiare;
e) informaii privind criteriul aplicat pentru atribuirea contractului de
achiziie public.
Autoritatea contractant are obligaia de a asigura obinerea unui
exemplar al documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei, de ctre orice
furnizor de bunuri, executant de lucrri sau prestator de servicii publice, care este
interesat de atribuirea contractului de achiziie public. Autoritatea contractant va
stabili costul unui exemplar al documentaiei i condiiile de plat ale acestuia.
Unul dintre cele mai importante documente, pe care autoritatea
contractant trebuie s l pun la dispoziia candidailor, este caietul de sarcini.
Acesta cuprinde, n mod obligatoriu, specificaii tehnice privitoare la nivelul
calitativ tehnic i de performan, sigurana n exploatare, dimensiuni, metode de
testare, ambalare, etichetare, marcare, condiii pentru certificarea conformitii cu
standardele n vigoare etc.
Este interzis definirea n caietul de sarcini a unor semnificaii tehnice
care indic o anumit origine sau producie, procedee speciale, mrci de fabric
sau de comer, brevete de invenie, licene de fabricaie sau a oricror alte cerine
care au ca efect favorizarea unuia sau mai multor ofertani.
Prin excepie, se admite o astfel de indicaie, dar numai nsoit de
meniunea sau echivalent i numai n situaia n care autoritatea contractant nu
are posibilitatea de a preciza, n caietul de sarcini, specificaii tehnice suficient de
precise i inteligibile pentru toate prile interesate (art. 37 alin. 3 teza final din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Orice candidat care a obinut, n condiiile legii, un exemplar al
documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei are dreptul de a solicita, n
scris, clarificri, despre elementele cuprinse n aceasta.
128
 Autoritatea contractant are obligaia de a transmite rspunsul la
solicitarea de clarificri, cu cel puin 6 zile nainte de data limit pentru depunerea
ofertelor, n cazul procedurilor prin licitaie deschis, licitaie restrns sau
negociere competitiv, 4 zile naintea aceleiai date, n cazul accelerrii procedurii
licitaiei restrnse i n cazul cererii de oferte pentru atribuirea contractului de
lucrri i cu 4 zile nainte, n cazul cererii de ofert pentru atribuirea contractelor
de furnizare de servicii.

Elaborarea i prezentare ofertei

Elaborarea ofertei se face de ctre candidai n conformitate cu
prevederile documentaiei ntocmite n acest scop de ctre autoritatea contractant.
Oferta are dou pri principale: propunerea tehnic i propunerea
financiar.
Propunerea tehnic se elaboreaz n concordan cu cerinele nscrise n
caietul de sarcini, nct s asigure furnizarea tuturor informaiilor necesare pentru
evaluarea tehnic a ofertei.
Propunerea financiar se elaboreaz n aa fel nct s asigure furnizarea
informaiilor necesare n vederea evalurii financiare a ofertei.
Oferta are caracter ferm i obligatoriu, din punct de vedere al coninutului
su, pe toat perioada de valabilitate stabilit de ctre autoritatea contractant i
trebuie s fie semnat, pe propria rspundere, de ctre ofertant sau de ctre o alt
persoan mputernicit legal de acesta.
Ofertantul are obligaia de a prevedea n propunerea financiar preul n
lei i n euro.
n cazul n care durata contractului este mai mic sau egal cu 12 luni,
preul rmne ferm n lei pe toat durata de executare a contractului, cu excepia
situaiilor de impreviziune n care prile au dreptul de a conveni revizuirea acelor
elemente ale preului care au suferit modificri.
De asemenea, potrivit art. 41 alin. 6 i 7 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001, sunt exceptate de la regula stabilirii preului n lei
urmtoarele contracte de achiziie public:
- contractele finanate sau cofinanate prin programele Uniunii Europene sau de
ctre organismele financiare internaionale;
- contractele de bunuri fungibile ale cror preuri sunt stabilite pe baza cotaiilor
externe ale burselor internaionale de mrfuri ori asimilate acestora sau, dup
caz, de ctre autoritile de reglementare ori Bursa Romn de Mrfuri;
- contractele de achiziie de echipamente, utilaje i servicii.
Aceste dispoziii ale Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 60/2001
privind modalitatea stabilirii preului n contractele de achiziie public vor deveni
caduce o dat cu aderarea Romniei la Uniunea European i introducerea n
circuitul monetar a monedei unice europene.
Candidaii au obligaia de a depune oferta la adresa (de regul, la sediul
autoritii contractante) pn la data limit pentru depunere, stabilite n anunul sau
n invitaia de participare. Oferta care este depus la o alt adres a autoritii

129
contractante dect cea stabilit de ctre aceasta sau dup expirarea datei limit
pentru depunere, se returneaz nedeschis.
Mai muli candidai (furnizori, executani sau prestatori) au dreptul de a
se asocia i de a depune ofert n comun, denumit ofert comun, fr a fi obligai
s i prezinte asocierea ntr-o form legalizat. Autoritatea contractant are dreptul
de a solicita ca asocierea s fie legalizat nainte de ncheierea contractului de
achiziie public, n cazul n care oferta comun este declarat ctigtoare. Fiecare
dintre asociai i asum obligaiile rezultate din oferta comun i rspunde pentru
orice consecine ale viitorului contract de achiziie public. Asociaii desemneaz,
din rndul lor, pe cel care, n cazul atribuirii contractului de achiziie public, i
reprezint n raporturile cu autoritatea contractant, n calitatea de lider de
asociaie. Asociaii nu au dreptul de a depune, pe lng oferta comun, i alte
oferte, n mod individual sau n alt asociere ori de a participa n calitate de
subcontractant la procedura de atribuire a contractului de achiziie public.
Candidaii au dreptul de a depune o singur ofert, denumit ofert de
baz, n conformitate cu cerinele prevzute n documentaia ntocmit de
autoritatea contractant (art. 44 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001). Prin excepie, candidaii au dreptul de a depune n plus i alte oferte,
denumite oferte alternative, dar numai n cazul n care criteriul de evaluare a
ofertei este oferta cea mai avantajoas din punct de vedere tehnico-economic.
Numai ofertele alternative se pot abate, ntr-o anumit msur, de la cerinele
prevzute n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei.
Autoritatea contractant are obligaia de a prevedea, n caietul de sarcini,
cerinele minime obligatorii pe care ofertele alternative trebuie s le ndeplineasc
pentru a fi luate n considerare. De asemenea, dac autoritatea contractant nu
intenioneaz s permit depunerea de oferte alternative, este obligatoriu ca aceasta
s precizeze interdicia respectiv n anunul de participare.
Autoritatea contractant nu are dreptul de a respinge o ofert alternativ
avnd ca singur motivaie faptul c aceasta este ntocmit utilizndu-se
specificaii tehnice definite prin referire la standardele care adopt standarde
europene sau c, n cazul n care aceasta ar putea fi declarat ctigtoare,
contractul de furnizare, pentru care s-a organizat procedura de atribuire, se
transform n contract de servicii sau invers (art. 44 alin. 4 din Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
n cazul n care autoritatea contractant solicit, candidatul are obligaia
s precizeze n ofert acea parte a contractului de achiziie public pe care acesta
intenioneaz s o subcontracteze (art. 44 alin. 2 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001).
n fine, pentru ca o ofert s fie luat n considerare, depuntorul acesteia
trebuie s constituie garania de participare la procedura de atribuire a contractului
de achiziie public.
Autoritatea contractant are obligaia s pstreze confidenialitatea asupra
coninutului ofertei, precum i asupra oricrei informaii suplimentare solicitate
ofertantului i a crei dezvluire ar putea s aduc atingere dreptului ofertantului
de a-i proteja proprietatea intelectual sau secretele comerciale.
130
 Orice ofertant are dreptul de a-i modifica sau de a-i retrage oferta
numai nainte de expirarea datei limit stabilit pentru depunerea ofertei. n caz
contrar, sanciunea aplicat va fi excluderea ofertantului n cauz de la procedura
pentru atribuirea contractului de achiziie public i pierderea garaniei de
participare.

Evaluarea ofertelor
Pentru evaluarea ofertelor, autoritatea contractant trebuie s constituie o
comisie de evaluare format din cel puin 5 membri cu pregtire profesional i
experien relevant n domeniu, precum i cu probitate moral recunoscut.
Comisia de evaluare se constituie pentru atribuirea fiecrui contract de
achiziie public. n mod excepional, autoritatea contractant are dreptul de a
constitui comisia de evaluare pentru atribuirea mai multor contracte, dac sunt
ndeplinite n mod cumulativ urmtoarele dou condiii:
1. procedura aplicabil este cererea de ofert;
2. contractele respective sunt de furnizare sau de servicii.
n cazul aplicrii procedurii concursului de soluii, autoritatea
contractant are obligaia s constituie, n scopul evalurii soluiilor prezentate, un
juriu format din cel puin 3 membri care trebuie s ndeplineasc aceleai exigene
de pregtire profesional i probitate moral ca i membrii comisiei de evaluare.
n cazul n care concurenilor li s-a cerut o anumit calificare
profesional, cel puin o treime din numrul membrilor juriului trebuie s aib acea
calificare sau una echivalent.
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 prevede i anumite
incompatibiliti cu calitatea de membru al comisiei de evaluare a ofertelor sau al
juriului pentru evaluarea soluiilor.
Astfel, potrivit art. 53 din aceast ordonan de urgen nu pot fi membri
ai acestor organisme urmtoarele persoane:
a) soul sau o rud pn la gradul al treilea inclusiv ori un afin pn la gradul al
treilea inclusiv cu unul dintre ofertani;
b) persoanele care n ultimii 3 ani au avut contracte de munc sau de colaborare
cu unul dintre ofertani ori care au fcut parte din consiliul de administraie
sau din orice alt organ de conducere sau de administraie al acestora;
c) persoanele care dein pri sociale sau aciuni din capitalul social subscris al
unuia dintre ofertani.
Comisia de evaluare are urmtoarea competen:
a) verificarea eligibilitii, nregistrrii i a ndeplinirii criteriilor referitoare la
capacitatea tehnic i economico-financiar de ctre candidai/ofertani;
b) deschiderea, examinarea i evaluarea ofertelor;
c) stabilirea ofertei ctigtoare.
Juriul are urmtoarele competene:
a) verific respectarea regulilor de depunere i prezentare a soluiilor;
b) evalueaz soluiile primite;
c) adopt o decizie sau formuleaz o opinie;
d) ndeplinete alte atribuii specifice.
131
 Comisia de evaluare are obligaia s deschid ofertele la data i n locul
indicate n anunul sau invitaia de participare.
Ofertanii au dreptul de a participa la deschiderea ofertelor, ns absena
lor nu poate constitui singurul motiv pentru respingerea ofertei.
n cazul unei oferte care are un pre aparent neobinuit de sczut n raport
cu ceea ce urmeaz s fie furnizat, executat sau prestat, comisia de evaluare are
obligaia de a solicita, n scris i nainte de a lua vreo decizie de respingere a acelei
oferte, detalii i precizri pe care le consider semnificative cu privire la ofert,
precum i de a verifica rspunsurile care justific preul respectiv (art. 56 din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Comisia de evaluare are dreptul s resping o ofert n oricare din
urmtoarele cazuri:
- oferta de baz nu respect cerinele prevzute n documentaia pentru elaborarea
i prezentarea ofertei, caz n care nu se iau n considerare nici eventualele oferte
alternative;
- oferta conine propuneri referitoare la clauzele contractuale, propuneri care sunt
n mod evident dezavantajoase pentru autoritatea contractant;
- explicaiile solicitate privitoare la preul neobinuit de sczut nu sunt
concludente sau credibile, astfel nct oferta nu poate fi considerat serioas.
Comisia de evaluare are obligaia de a exclude orice ofertant, n cazul n
care se dovedete c acesta a fost sau este angajat n practici corupte ori
frauduloase n legtur cu procedura pentru atribuirea contractului de achiziie
public.

Criterii pentru atribuirea contractului de achiziie public

Autoritatea contractant are obligaia s precizeze, n anunul de
participare i documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, criteriul pe
baza cruia se atribuie contractul i care, o dat stabilit, nu poate fi schimbat pe
toat durata de aplicare a procedurii de atribuire a contractului de achiziie public.
Acest criteriu poate fi numai:
a) fie oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic;
b) fie, n mod exclusiv, preul cel mai sczut.
n cazul aplicrii primului criteriu, oferta stabilit ca fiind ctigtoare
este oferta care ntrunete punctajul cel mai mare rezultat din aplicarea unui
algoritm de calcul. Acest algoritm se stabilete pe baza aplicrii unor criterii variate
de evaluare a ofertei, n funcie de specificul fiecrui contract, cum ar fi: termenul
de livrare sau de execuie, costuri curente, raportul dintre cost i eficien,
caracteristici privind nivelul calitativ, estetic, tehnic sau funcional, servicii
postvnzare i asisten tehnic, angajamente, condiii referitoare la aplicarea
preferinei interne, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea
ofertelor, precum i preul.
Autoritatea contractant este obligat s precizeze aceste criterii n
documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei, n ordinea importanei lor
pentru evaluarea ofertei, precum i algoritmul de calcul detaliat care va fi aplicat.

132
 n cazul aplicrii criteriului preul cel mai sczut, cerinele impuse de
ctre autoritatea contractant, prin caietul de sarcini sunt considerate cerine
minimale.

Anularea aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de

achiziie public
Potrivit art. 68 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001,
autoritatea contractant are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea
contractului de achiziie public, dar numai nainte de comunicarea rezultatului
acesteia i numai n urmtoarele cazuri:
a) nu a fost posibil asigurarea unui nivel satisfctor al concurenei, respectiv
numrul de candidai (ofertani) este mai mic dect cel prevzut de
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001;
b) nici unul dintre candidai (ofertani) nu a ndeplinit condiiile de calificare
prevzute n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei;
c) au fost prezentate numai oferte necorespunztoare, respectiv oferte care:
- sunt depuse dup data limit de depunere a ofertelor;
- nu au fost elaborate i prezentate n concordan cu cerinele cuprinse n
documentaia ntocmit de autoritatea contractant;
- conin n propunerea financiar preuri care par, n mod evident, a nu rezultatul
liberei concurene i care nu pot fi temeinic justificate;
- conin propuneri referitoare la clauzele contractuale care sunt, n mod evident,
dezavantajoase pentru autoritatea contractant;
- prin valoarea inclus n propunerea financiar, fiecare dintre ele a depit
valoarea fondurilor alocate pentru ndeplinirea contractului de achiziie public
respectiv;
d) circumstane excepionale afecteaz procedura pentru atribuirea contractului
de achiziie public sau este imposibil executarea contractului.
Autoritatea contractant are obligaia de a comunica, n scris, tuturor
participanilor la procedura de achiziie public att ncetarea obligaiilor pe care
acetia i le-au creat prin depunerea de oferte, ct i motivul anulrii.
Decizia de anulare nu creeaz vreo obligaie autoritii contractante fa
de participanii la procedura de achiziie public, cu excepia returnrii garaniei de
participare. Aceast decizie a autoritii publice poate fi atacat la instana de
contencios administrativ n baza Legii nr. 554/2004.

e. ncheierea contractul de achiziie public

Potrivit art. 71 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractant are obligaia de a ncheia, n form scris,
contractul de achiziie public cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind
ctigtoare de ctre comisia de evaluare.
Dac ofertantul adjudecatar refuz s ncheie contractul cu autoritatea
contractant aceasta are urmtoarele opiuni:

133
 a) de a invita ofertanii, n ordinea descresctoare a clasamentului, n vederea
ncheierii contractului cu unul dintre acetia;
b) de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie
public.
Autoritatea contractant are obligaia s ncheie contractul de achiziie
public n perioada de valabilitate a ofertelor.
n cazul n care contractul de achiziie public a fost atribuit prin
aplicarea procedurii licitaiei deschise, licitaiei restrnse sau negocierii
competitive, autoritatea contractant are obligaia de a ncheia contractul n
perioada de valabilitate a ofertelor, dar numai dup 15 zile de la data transmiterii
comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii (art. 71 alin. 3 i 4 din Ordonana
de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Ofertantul invitat de autoritatea contractant pentru ncheierea
contractului de achiziie public are obligaia de a constitui garania de bun
execuie n conformitate cu prevederile documentaiei pentru elaborarea i
prezentarea ofertei.
n cazul n care autoritatea contractant refuz s ncheie contractul n
form scris, ofertantul adjudecatar va putea cere acesteia, pe cale judectoreasc,
s i ndeplineasc aceast obligaie, ntemeindu-i aciunea pe dispoziiile legii
contenciosului administrativ.

f. Efectele contractului de achiziii publice

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 nu conine nici o
prevedere referitoare la drepturile i obligaiile prilor, ns acestea rezult din
contracte-cadru de furnizare de produse, executare de lucrri i prestare de servicii.
Astfel, potrivit Contractului cadru de furnizare de produse, furnizorul are
dreptul de a primi preul produselor livrate achizitorului, dar are i urmtoarele
obligaii:
- s furnizeze, s instaleze i s ntrein produsele n perioada convenit cu
autoritatea contractant;
- s constituie garania de bun execuie a contractului n perioada convenit n
contract;
- s ambaleze produsele pentru ca acestea s fac fa, fr limitare, la
manipularea dur n timpul transportului, tranzitului i expunerii la temperaturi
extreme, la soare i la precipitaiile care ar putea s apar n timpul transportului
i depozitrii n aer liber, n aa fel nct s ajung n bun stare la destinaia
final;
- s nlocuiasc produsele care nu corespund specificaiilor tehnice convenite cu
achizitorul, fr a modifica preul contractului sau de a face toate modificrile
necesare pentru ca produsele s devin corespunztoare standardelor convenite
la ncheierea contractului;
- s livreze produsele la destinaia final indicat de achizitor, respectnd datele
din graficul de livrare i termenele stabilite;

134
- s comunice, n scris, att achizitorului, ct i, dup caz, societii de asigurri
datele de expediere, numrul contractului, descrierea produselor, cantitatea,
locul de ncrcare i locul de descrcare;
- s asigure complet produsele furnizate prin contract mpotriva pierderii sau
deteriorrii neprevzute la fabricare, transport, depozitare i livrare, n funcie
de termenul de livrare convenit;
- s plteasc pentru asigurarea ncrcturii pn la destinaia final, numind ca
beneficiar pe achizitor, atunci cnd acesta din urm solicit livrarea produselor
pe baz CIP1 i CIF2;
- s presteze i serviciile aferente furnizrii produselor, fr a modifica preul
contractului;
- s furnizeze, n perioada de garanie a produselor, piesele de schimb i
subansamblurile care se defecteaz.
n cazul n care a ncetat fabricarea de piese de schimb, furnizorul are
obligaia s notifice n avans (cu cel puin 90 de zile) achizitorului acest fapt,
pentru ca acesta s-i poat procura piesele necesare n timp util i s pun la
dispoziia achizitorului, fr plat, dac i se cere, proiectele, desenele i
specificaiile pieselor de schimb;
- s garanteze c produsele furnizate prin contract sunt noi, nefolosite, de ultim
generaie i ncorporeaz toate mbuntirile cerute n proiectare i structura
materialelor, n afara cazului n care este prevzut altfel n contract;
- s garanteze c nici unul din produsele furnizate prin contract nu va avea nici
un defect ca urmare a proiectului, materialelor sau manoperei (cu excepia
cazului n care proiectul sau materialul este cerut n mod expres de ctre
achizitor) sau oricrei alte aciuni sau omisiuni a furnizorului i c acestea vor
funciona n condiii normale;
- s ncheie contracte cu subcontractani desemnai i n aceleai condiii n care
el a semnat contractul cu achizitorul;
- s prezinte la ncheierea contractului de furnizare de produse toate contractele
ncheiate cu subcontractanii desemnai prin nelegere cu achizitorul.
Lista cuprinznd subcontractanii, cu datele de recunoatere a acestora,
ct i contractele ncheiate cu acetia se constituie n anexe la contractul de
furnizare de produse.
Autoritatea contractant, n calitate de achizitor, are urmtoarele
drepturi:
a) de a primi produsele contractate cu furnizorul la termenele i la destinaia
convenit cu acesta;
b) de a inspecta sau de a testa produsele livrate de furnizor, verificnd dac
acestea corespund specificaiilor tehnice din anexele contractului de achiziie
public.

1
CIP reprezint un termen comercial care privete obligaia furnizorului de a suporta costul transportului i
asigurrii pn la locul convenit cu destinatarul.
2
CIF reprezint un termen comercial definit conform regulilor i uzanelor internaionale, guvernate de
regulamentul INCOTERMS i semnific obligaia expeditorului de a suporta costul transportului i asigurri pn la
destinaia final.
135
 Dreptul achizitorului de a inspecta, de a testa i, dac este cazul, de a
respinge produsele nu va fi limitat sau amnat datorit faptului c produsele au fost
inspectate i testate de furnizor, cu sau fr participarea unui reprezentant al
achizitorului, anterior livrrii acestora la destinaia final.
c) de a notifica imediat furnizorului, n scris, orice plngere sau reclamaie n
legtur cu calitatea produselor n perioada de garanie a acestora.
La primirea unei astfel de notificri, furnizorul are obligaia de a remedia
defeciunea sau de a nlocui produsul n perioada convenit, fr costuri
suplimentare pentru achizitor. Produsele care, n timpul perioadei de garanie, le
nlocuiesc pe cele defecte beneficiaz de o nou perioad de garanie care curge de
la data nlocuirii produsului.
Dac furnizorul, dup ce a fost ntiinat, nu reuete s remedieze
defectul, n perioada convenit, achizitorul are dreptul de a lua msuri de
remediere pe riscul i spezele furnizorului i fr a aduce nici un prejudiciu
oricror alte drepturi pe care achizitorul le poate avea fa de furnizor prin contract.
Achizitorul are i urmtoarele obligaii contractuale:
a) de a efectua plata preului produselor n termenul convenit de la data emiterii
facturii de ctre furnizor.
Achizitorul are dreptul de a acorda furnizorului un avans din pre, dac
acesta solicit, dar numai contra unei scrisori de returnare a avansului i numai n
limita valoric prevzut de lege;
b) de a elibera garania pentru participare i de a emite ordinul de ncepere a
contractului, dup ce furnizorul a fcut dovada constituirii garaniei de bun
execuie.
Cuantumul garaniei de bun execuie a contractului reprezint un
procent din preul contractului.
c) de a notifica, n scris, furnizorului identitatea reprezentanilor si
mputernicii pentru efectuarea recepiei, testelor i inspeciilor.
Inspeciile i testele din cadrul recepiei provizorii i recepiei finale
(calitative) se vor face la destinaia final a produselor.
d) de a plti pentru asigurarea ncrcturii pn la destinaia final, cnd
solicit livrarea produselor pe o baz FOB1 sau FCA.
Drepturile i obligaiile prilor din contractul de executare de lucrri sunt
prevzute n contractul-cadru ce constituie o component a documentaiei standard
pentru elaborarea i prezentarea ofertei pentru achiziie public de lucrri, aprobat
prin Ordinul nr. 1014/874/2001 al ministrului finanelor publice i al ministrului
lucrrilor publice, transporturilor i locuinei.
Potrivit acestui contract-cadru, executantul are dreptul de a primi preul
pentru executarea i ntreinerea lucrrii executate i are urmtoarele obligaii:
- de a garanta c, la data recepiei, lucrarea executat va avea calitile declarate
de ctre acesta n contract, va corespunde reglementrilor tehnice n vigoare i
nu va fi afectat de vicii, care ar diminua sau ar anula valoarea ori posibilitatea
1
FOB, FCA termeni comerciali definii conform regulilor i uzanelor internaionale, guvernate de regulamentul
INCOTERMS, potrivit crora expeditorul suport costul transportului mrfii pn la locul unde se face ncrcarea n
mijlocul de transport cu destinaia beneficiarului (franco bord, respectiv franco transportator).
136
 de utilizare, conform condiiilor normale de folosire sau celor specificate n
contract;
- de a constitui garania de bun execuie a contractului n perioada prevzut n
acesta.
Cuantumul garaniei de bun execuie a contractului reprezint un
procent din preul acestuia i poate fi constituit n lei sau ntr-o valut
convertibil.
- de a executa i de a finaliza lucrrile, precum i de a remedia viciile ascunse, cu
atenia i promptitudinea cuvenite, n concordan cu obligaiile asumate prin
contract;
- de a supraveghea lucrrile, de a asigura fora de munc, materialele, instalaiile,
echipamentele i toate celelalte obiecte, fie de natur provizorie, fie definitive,
n msura n care necesitatea asigurrii acestora este prevzut n contract sau
se poate deduce n mod rezonabil din contract;
- de a notifica prompt achizitorului despre toate erorile, omisiunile, viciile sau
altele asemenea descoperite de el n proiect sau n caietul de sarcini pe durata
ndeplinirii contractului;
- de a prezenta achizitorului spre aprobare, nainte de nceperea execuiei lucrrii,
graficul de pli necesar pentru execuia lucrrilor, n ordinea tehnologic de
execuie;
- de a pune la dispoziie achizitorului, n termenele precizate n contract, caietele
de msurtori i, dup caz, n situaiile convenite, desenele, calculele,
verificrile calculelor i orice alte documente pe care executantul trebuie s
le ntocmeasc sau care sunt cerute de achizitor;
- de a respecta i de a executa dispoziiile achizitorului n orice problem
menionat sau nemenionat n contract, referitoare la lucrare.
n cazul n care executantul consider c dispoziiile achizitorului sunt
nejustificate sau inoportune, acesta are dreptul de a ridica obiecii n scris, fr ca
obieciile respective s l absolve de obligaia de a executa dispoziiile primite, cu
excepia cazului n care acestea contravin prevederilor legale.
n cazul n care respectarea i executarea dispoziiilor primite de la
achizitor determin dificulti n execuie care genereaz costuri suplimentare,
aceste costuri vor fi acoperite pe cheltuiala achizitorului.
- de a asigura trasarea corect a lucrrilor fa de reperele date de achizitor.
n cazul n care pe parcursul execuiei lucrrilor survine o eroare n
poziia, cotele, dimensiunile sau aliniamentul lucrrilor, executantul are obligaia
s rectifice eroarea constatat, pe cheltuiala sa, cu excepia situaiei n care eroarea
respectiv este rezultatul datelor incorecte furnizate n scris de ctre proiectant.
Pentru verificarea trasrii de ctre proiectant executantul are obligaia de a proteja
i de a pstra cu grij toate reperele, bornele sau alte obiecte folosite la trasarea
lucrrilor;
- de a lua toate msurile rezonabil necesare pentru a proteja mediul i pentru a
evita orice pagub provocat persoanelor, proprietii publice sau private,
rezultate din poluare, indiferent de natura acesteia (chimic, fizic, fonic,
nuclear, biologic etc.);
137
- de a utiliza n mod rezonabil drumurile sau podurile ce comunic cu sau sunt pe
traseul antierului i de a preveni deteriorarea sau distrugerea acestora de
traficul propriu sau al oricruia dintre subcontractanii si.
n cazul n care se produc deteriorri sau distrugeri ale oricrui pod sau
drum care comunic cu sau care se afl pe traseul antierului, datorit transportului
materialelor, echipamentelor, instalaiilor, executantul are obligaia de a despgubi
achizitorul mpotriva tuturor reclamaiilor privind avarierea respectivelor poduri
sau drumuri;
- de a plti consolidarea, modificarea sau mbuntirea, n scopul facilitrii
transportului materialelor, echipamentelor, instalaiilor, a oricror drumuri sau
poduri care comunic cu sau care se afl pe traseul antierului;
- de a ncepe lucrrile n timpul cel mai scurt posibil de la primirea ordinului n
acest sens din partea achizitorului i de a notifica acestuia i Inspeciei de stat n
Construcii, Lucrri Publice, Urbanism i Amenajarea Teritoriului data nceperii
efective a lucrrilor;
- de a prezenta achizitorului, dup semnarea contractului, graficul de execuie de
detaliu, alctuit n ordinea tehnologic de execuie.
n cazul n care, dup opinia achizitorului, desfurarea lucrrilor nu
concord cu graficul general de execuie a acestora, executantul va prezenta, la
cererea achizitorului, un grafic revizuit, n vederea terminrii lucrrilor la data
prevzut n contract. Graficul revizuit nu l scutete pe executant de nici una din
ndatoririle sale asumate prin contract.
n cazul n care executantul ntrzie nceperea lucrrilor, achizitorul este
ndreptit s-i fixeze executantului un termen pn la care activitatea s intre n
normal i s l avertizeze c, n cazul neconformrii acestuia n termenul stabilit, i
va rezilia contractul;
- de a asigura accesul reprezentantului achizitorului la locul de munc, n ateliere,
n depozite i oriunde i desfoar activitile legate de ndeplinirea
obligaiilor contractuale, inclusiv pentru verificarea lucrrilor ascunse (care nu
sunt la vedere);
- de a asigura instrumentele, utilajele i materialele necesare pentru verificarea,
msurarea i testarea lucrrilor.
Costul probelor i ncercrilor, inclusiv al manoperei aferente acestora,
revine executantului. Probele neprevzute i comandate de achizitor pentru
verificarea unor lucrri sau materiale puse n oper vor fi suportate de executant,
dac se dovedete c materialele nu sunt corespunztoare calitativ sau c manopera
nu este n conformitate cu prevederile contractului. n caz contrar, achizitorul va
suporta cheltuiala;
- de a dezveli orice parte sau pri din lucrare, la cererea achizitorului, i de a
reface acea parte sau acele pri din lucrare, dac este cazul.
Dac se constat c lucrrile sunt de calitate corespunztoare i au fost
executate conform documentaiei de execuie, cheltuielile privind dezvelirea i
refacerea vor fi suportate de ctre achizitor, iar n caz contrar, de ctre executant;
- de a notifica n scris achizitorului c sunt ndeplinite condiiile de recepie,
solicitnd acestuia convocarea comisiei de recepie.
138
 Dac achizitorul constat anumite lipsuri sau deficiene ale lucrrilor
executate, acestea vor fi notificate executantului, stabilindu-se i termenele
pentru remedierea i finalizarea lucrrilor.
Dup constatarea remedierii tuturor lipsurilor i deficienelor, la o nou
solicitare a executantului, achizitorul va convoca comisia de recepie.
Comisia de recepie are obligaia de a constata stadiul ndeplinirii
contractului prin corelarea prevederilor acestuia cu documentaia de execuie i cu
reglementrile n vigoare. n funcie de constatrile fcute achizitorul are dreptul
de a aproba sau de a respinge recepia.
Perioada cuprins ntre data recepiei la terminarea lucrrilor pe
ansamblu sau pe pri din lucrare distincte din punct de vedere fizic i funcional, i
data recepiei finale constituie perioada de garanie a lucrrilor executate.
n aceast perioad, executantul are obligaia, n urma dispoziiei date de
achizitor, de a executa toate lucrrile de modificare, reconstrucie i remediere a
viciilor, contraciilor i altor defecte a cror cauz este nerespectarea clauzelor
contractuale.
Executantul va efectua toate aceste lucrri pe cheltuiala proprie, n cazul
n care ele sunt datorate:
- utilizrii de materiale, de instalaii sau a unei manopere neconforme cu
prevederile contractului;
- unui viciu de concepie, acolo unde executantul este responsabil de proiectarea
unei pri din lucrri;
- neglijenei sau nendeplinirii de ctre executant a oricreia dintre obligaiile
explicite sau implicite care i revin n baza contractului.
n cazul n care defeciunile nu s-au produs din vina executantului,
lucrrile fiind executate de ctre acesta conform prevederilor contractului, costul
remedierilor va fi evaluat i pltit ca lucrri suplimentare.
n cazul n care executantul nu execut lucrrile necesare n perioada de
garanie, achizitorul este ndreptit s angajeze i s plteasc alte
persoane care s le execute, cheltuielile aferente acestor lucrri fiind recuperate de
ctre achizitor de la executant sau reinute din sumele cuvenite acestuia.
Recepia final va fi efectuat, conform legii, dup expirarea perioadei de
garanie. Contractul nu va fi considerat executat pn cnd procesul-verbal de
recepie final nu va fi semnat de comisia de recepie. Procesele-verbale de
recepie final pot fi ntocmite i pentru pri din lucrare, dac acestea sunt
distincte din punct de vedere fizic i funcional:
- de a ncheia, nainte de nceperea lucrrilor, o asigurare ce va cuprinde toate
riscurile care ar putea aprea privind lucrrile executate, utilajele, instalaiile de
lucru, echipamentele, materialele pe stoc, personalul propriu i reprezentanii
mputernicii s verifice, s testeze sau s recepioneze lucrrile, precum i
daunele sau prejudiciile aduse ctre tere persoane fizice sau juridice;
- de a ncheia contracte cu subcontractanii desemnai de comun acord cu
achizitorul i de a prezenta la ncheierea contractului, toate contractele ncheiate
cu subcontractanii desemnai;

139
- obligaia de a nu transfera total sau parial obligaiile sale asumate prin contract,
fr s obin n prealabil acordul scris al achizitorului.
Cesiunea nu l va exonera pe executantul de rspunderea pentru modul de
ndeplinire a obligaiilor asumate prin contract. El va rmne n continuare
responsabil fa de achizitor, iar subcontractanii executantului vor rspunde fa de
executant pentru ndeplinirea obligaiilor rezultate din contractul ncheiat ntre
acetia.
Administraia public achizitoare are urmtoarele drepturi:
a) de a primi lucrarea realizat de ctre executant n conformitate cu obligaiile
asumate de aceasta prin contract;
b) de a supraveghea desfurarea execuiei lucrrilor i de a stabili
conformitatea lor cu specificaiile tehnice prevzute n anexele la contract;
c) de a cere i de a dispune executantului refacerea oricror pri din lucrare
dac acestea nu sunt corespunztoare prevederilor contractului;
d) de a acorda executantului un avans din preul lucrrii, dac acesta solicit,
dar numai pe baza unei scrisori de returnare a avansului i numai n limita
valoric prevzut de lege.
Achizitorul are ns i o serie de obligaii i anume:
a) de a plti executantului preul lucrrii realizate de acesta.
Plata se va face n termenul convenit, de la data emiterii facturii de ctre
executant.
Dac achizitorul nu onoreaz facturile n termen de 14 zile de la
expirarea termenului de plat convenit, n afara dreptului de a pretinde despgubiri,
executantul are dreptul de a sista executarea lucrrilor sau de a diminua ritmul
execuiei i de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor
zilei de efectuare a plii.
La cererea executantului, achizitorul va face pli pariale n funcie de
valoarea lucrrilor executate conform contractului. Lucrrile executate trebuie s
fie dovedite printr-o situaie de lucrri provizorii, ntocmit astfel nct s permit
o verificare rapid i sigur a lor.
Plile pariale se efectueaz, de regul, la intervale lunare, dar nu
influeneaz rspunderea i garania de bun execuie a contractului, nefiind
considerate ca dovad a recepiei lucrrilor executate.
Plata facturii finale se va face imediat dup verificarea i acceptarea
situaiei de plat definitive de ctre achizitor.
b) de a obine toate autorizaiile i avizele necesare n vederea execuiei
lucrrilor;
c) de a pune la dispoziia executantului, fr plat, dac nu s-a convenit altfel,
urmtoarele:
- amplasamentul lucrrii, adic terenul pe care aceasta urmeaz a fi
executat, liber de orice sarcin;
- suprafeele de teren necesare pentru depozitare i pentru organizarea
antierului;
- cile de acces rutier i racordurile de cale ferat;

140
 - racordurile pentru utiliti (ap, gaz, energie, canalizare etc.), pn la
limita amplasamentului antierului.
Costurile pentru consumurile de utiliti, precum i cel al contoarelor sau
al aparatelor de msurat se suport de ctre executant;
d) de a pune la dispoziie executantului ntreaga documentaie necesar pentru
execuia lucrrilor contractate, fr plat, n 4 exemplare, la termenele
stabilite prin graficul de execuie a lucrrii;
e) de a examina i de a msura lucrrile care devin ascunse n cel mult 5 zile de
la notificarea executantului.
Drepturile i obligaiile prilor contractului de achiziie public de
servicii sunt prevzute n contractul-cadru ce constituie parte component a
documentaiei-standard pentru elaborarea i prezentarea ofertei pentru achiziie
public de servicii, aprobat prin Ordinul nr. 1013/873/2001 al ministrului
finanelor publice i al ministrului lucrrilor publice, transportului i locuinei.
Potrivit acestui Contract-cadru, prestatorul de servicii are dreptul de a
primi preul serviciilor prestate achizitorului n condiiile stabilite prin contract,
precum i urmtoarele obligaii:
- de a presta serviciile contractate n perioada convenit cu achizitorul i n
conformitate cu obligaiile asumate prin contract;
- de a constitui garania de bun execuie a contractului n perioada convenit cu
achizitorul;
- de a supraveghea prestarea serviciilor, de a asigura resursele umane, materiale,
instalaiile, echipamentele sau altele asemenea, fie de natur provizorie, fie
definitive cerute de i pentru contract, n msura n care necesitatea asigurrii
acestora este prevzut n contract sau se poate deduce n mod rezonabil, din
contract;
- de a ncepe prestarea serviciilor n timpul cel mai scurt posibil de la primirea
ordinului de ncepere a executrii obligaiilor contractuale.
n cazul n care prestatorul ntrzie nceperea executrii contractului i
suport costuri suplimentare, datorate n exclusivitate achizitorului, prile vor
stabili de comun acord prelungirea perioadei de prestare a serviciului i
suma cheltuielilor aferente, dac este cazul, care se vor aduga la preul
contractului;
- de a ncheia contracte cu subcontractanii desemnai cu acordul achizitorului i
de a-i prezenta acestuia, la ncheierea contractului, toate aceste contracte.
Lista cuprinznd subcontractanii, cu datele de recunoatere ale acestora,
precum i contractele ncheiate cu acetia constituie anexe la contractul de achiziie
public de servicii.
Achizitorul are urmtoarele drepturi:
a) dreptul de a beneficia de serviciile prestate de executant n condiiile
stabilite prin contract;
b) dreptul de a verifica modul de prestare a serviciilor, pentru a stabili
conformitatea lor cu prevederile din propunerea tehnic i din caietul de
sarcini.
Achizitorul are i urmtoarele obligaii:
141
 a) de a efectua plata ctre prestator a preului cuvenit pentru serviciile prestate
n termenul stabilit prin contract, calculat de la emiterea facturii de ctre
prestatorul de servicii.
Dac achizitorul nu efectueaz plata n termen de 14 zile de la expirarea
termenului de plat, prestatorul are, pe lng dreptul de a pretinde despgubiri, i
dreptul de a sista prestarea serviciilor sau de a diminua ritmul prestrii acestora i
de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor zilei de
efectuare a plii.
Achizitorul are dreptul de a acorda avans prestatorului dac acesta
solicit, numai pe baza unei scrisori de restituire a avansului i numai n limita
valoric prevzut de lege;
b) de a pune la dispoziia prestatorului orice faciliti sau informaii pe care
acesta le-a cerut n propunerea tehnic i pe care le consider necesare
pentru ndeplinirea contractului;
c) de a elibera garania pentru participare i de a emite ordinul de ncepere a
executrii contractului, dup ce prestatorul a fcut dovada constituirii
garaniei de bun execuie.
Prile contractului de achiziie public, indiferent de tipul acestuia, au i
urmtoarele obligaii comune:
a) obligaia de confidenialitate, potrivit creia oricare dintre pri nu are
dreptul, fr acordul scris al celeilalte pri:
- de a face cunoscut contractul sau orice prevedere a acestuia unei tere pri, n
afara acelor persoane implicate n ndeplinirea contractului;
- de a utiliza informaiile i documentele obinute sau la care are acces n
perioada de derulare a contractului, n alt scop dect acela de a-i ndeplini
obligaiile contractuale.
Dezvluirea oricrei informaii fa de persoanele implicate n
ndeplinirea contractului se va face confidenial i se va extinde numai asupra
acelor informaii necesare n vederea ndeplinirii contractului.
b) obligaia de cooperare pentru buna executare a contractului, fiecare parte
avnd dreptul i obligaia de a supraveghea modul de ndeplinire a
obligaiilor contractuale i de a propune msurile necesare n acest scop;
c) obligaia de solidaritate pentru asigurarea finalizrii contractului, cu
excepia cazurilor de for major, cnd executarea contractului devine
imposibil.
n celelalte cazuri, prile au datoria s salveze contractul chiar dac
anumite mprejurri obiective, altele dect fora major, fac executarea contractului
mult mai costisitoare pentru una din pri. n astfel de cazuri, costurile
extracontractuale suplimentare trebuie suportate de ambele pri, n aa fel nct
executarea contractului s poat continua.

g. Modificarea i ncetarea contractului de achiziie public

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 nu recunoate dreptul
autoritii publice de a modifica n mod unilateral contractul de achiziie public.
142
 Prin urmare, modificarea acestui contract poate avea loc numai prin
acordul prilor.
n acest sens sunt i prevederile din Contractul-cadru, potrivit crora
contractul de achiziie public, indiferent de tipul su, poate fi modificat de ctre
pri, prin act adiional, dar numai n mod excepional, datorit apariiei unor
circumstane care privesc interesele comerciale legitime ale prilor i care nu au
putut fi prevzute la data ncheierii contractului.
Astfel, de exemplu, executantul unei lucrri publice poate solicita
achizitorului prelungirea termenului contractului, dac o astfel de modificare este
determinat de:
a) volumul sau natura lucrrilor neprevzute;
b) condiiile climaterice extrem de nefavorabile;
c) orice alt motiv de ntrziere care nu se datoreaz executantului i nu a
survenit prin nclcarea contractului de ctre acesta.
n astfel de cazuri, prile vor stabili prelungirea duratei de execuie a
contractului i cheltuielile suplimentare care se vor aduga la preul contractului.
Modificarea clauzelor contractului poate avea loc numai cu condiia de a
nu fi lezat interesul public.
ncetarea contractului de achiziie public poate avea loc:
a) de drept, la expirarea termenului contractului sau prin executarea integral a
acestuia;
b) pe cale judectoreasc, n cazul nerespectrii obligaiilor de ctre una din
pri.
n acest din urm caz, partea lezat are dreptul de a cere rezilierea
contractului de achiziie public i de a pretinde plata de despgubiri.
Din raiuni legate de satisfacerea interesului public, prile trebuie s
ncerce, ntotdeauna evitarea rezilierii contractului de achiziie public i
finalizarea executrii obligaiilor contractuale. De aceea, n coninutul contractelor-
cadru de achiziie public se prevede posibilitatea prelungirii, prin acordul prilor,
a termenului contractului, atunci cnd particularul contractant nu respect graficul
de executare a obligaiilor contractuale.
Dac achizitorul nu este de acord cu modificarea contractului i dac
nendeplinirea la termen a obligaiilor contractuale se datoreaz culpei exclusive a
particularului, ntrzierea executrii de ctre acesta a obligaiilor contractuale d
dreptul achizitorului la solicitarea de penaliti de ntrziere. n acest sens, n
contractele-cadru se prevede c achizitorul are dreptul de a deduce din preul
contractului, ca penaliti, o sum echivalent sau o cot-procentual din preul
contractului i care se stabilete pentru fiecare zi sau sptmn de ntrziere, pn
la ndeplinirea efectiv a obligaiilor contractuale. Cuantumul i modul de calcul al
penalitilor de ntrziere trebuie prevzute n contractul de achiziie public.
n cazul n care achizitorul nu i ndeplinete obligaiile contractuale,
particularul contractant are i el dreptul de a pretinde plata de despgubiri, dac
acestea sunt stabilite prin contractul de achiziie public.
n contractele-cadru se prevd doar drepturile pe care le are particularul
n cazul n care achizitorul nu i ndeplinete, la termen, cea mai elementar
143
obligaie a sa i anume aceea a plii preului produselor, lucrrilor sau serviciilor
recepionate. i n aceste situaii se poate evita rezilierea contractului de achiziie
public, ns particularul are dreptul de a sista livrarea produselor, executarea
lucrrilor sau prestarea serviciilor ori de a diminua ritmul ndeplinirii acestor
obligaii i de a beneficia de reactualizarea sumei de plat la nivelul corespunztor
zilei de efectuare a plii. Imediat ce achizitorul va face plata, particularul
contractant va relua ndeplinirea obligaiilor sale n cel mai scurt timp posibil.
Dac achizitorul persist n neexecutarea obligaiilor sale, particularul
contractant poate cere justiiei rezilierea contractului din culpa achizitorului i
acordarea de despgubiri.
Rezilierea contractului de achiziie public poate fi pronunat de instana
de contencios administrativ care poate stabili cuantumul despgubirilor solicitate
de ctre reclamant, potrivit legii i contractului de achiziie public.
c) prin manifestarea unilateral de voin a administraiei publice achizitoare.
Astfel, potrivit art. 73 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractant are obligaia de a denuna unilateral contractul de
achiziie public, n cel mult 30 de zile de la data apariiei unor circumstane care
nu au putut fi prevzute la data ncheierii contractului i care conduc la modificarea
clauzelor contractuale n aa msur, nct ndeplinirea contractului respectiv ar fi
contrar interesului public.
n acest caz, particularul contractant are dreptul de a pretinde plata
corespunztoare a prii din contractul de achiziie public ndeplinit, precum i
recuperarea altor costuri aferente ndeplinirii acestuia, efectuate pn la data
denunrii unilaterale a contractului (art. 73 alin. 2 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001).
Potrivit acestor dispoziii legale, denunarea unilateral a contractului de
achiziie public poate avea loc fr culpa particularului contractant, aceast
msur fiind luat de administraia public achizitoare, ca o consecin a apariiei
unor mprejurri obiective care bulverseaz relaiile contractuale i fac ca
executarea contractului s nu mai fie benefic interesului public.
Denunarea contractului de achiziie public poate avea loc i ca urmare a
apariiei unor situaii de impreviziune, altele dect fora major, care conduc la
ncetarea contractului. Astfel de situaii de impreviziune n momentul ncheierii
contractului pot fi: rzboaie, revoluii, incendii, inundaii sau orice alte catastrofe
naturale, restricii aprute ca urmare a unei carantine, embargou etc.
Aceste mprejurri excepionale, dac fac imposibil executarea
contractului sau dac persist o perioad mai mare de 6 luni, sunt considerate
cazuri de for major. n astfel de situaii, fiecare parte va avea dreptul s notifice
celeilalte pri ncetarea de drept a contractului, fr ca vreuna dintre pri s poat
pretinde celeilalte daune-interese, ntruct fora major exonereaz de rspundere.
Dac circumstanele imprevizibile nu creeaz o imposibilitate de
executare a contractului de achiziie public, ci doar fac mai costisitoare executarea
obligaiilor pentru una din pri ori reclam modificarea unor clauze contractuale,
de exemplu, prelungirea termenului contractului, prile, n virtutea obligaiei de

144
solidaritatea, vor lua msurile necesare i vor suporta proporional costurile
suplimentare pentru finalizarea executrii contractului.
Dac achizitorul nu nelege s suporte o parte din costurile suplimentare
extracontractuale determinate de circumstanele excepionale i imprevizibile sau
dac executarea contractului nu mai este n beneficiul interesului public va avea
loc denunarea unilateral a contractului de ctre achizitor sau, n caz contrar,
renunare particularului cocontractant la contractul respectiv.
Particularul contractant va avea dreptul la plata preului produselor
livrate, lucrrilor executate sau serviciilor prestate pn n momentul denunrii
unilaterale a contractului de achiziie public.
Litigiile n legtur cu ncheierea, executarea i ncetarea contractului de
achiziie public vor fi soluionate de ctre cele dou pri pe cale amiabil. Dac
dup 15 zile de la nceperea procedurii negocierii directe, prile nu reuesc s
rezolve divergenele aprute ntre ele, fiecare parte poate solicita ca litigiul s fie
soluionat de ctre instanele judectoreti de contencios administrativ, potrivit art.
8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

h. Procedura anulrii actelor i deciziilor nelegale privind atribuirea

contractelor de achiziie public
Procedura administrativ
Potrivit art. 80 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, actele sau deciziile nelegale care determin nclcarea prevederilor
prezentei ordonane de urgen pot fi atacate pe cale administrativ i/sau n
justiie.
Forma de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor nelegale este
contestaia, sub sanciunea decderii, trebuie depus la autoritatea contractant, cu
respectarea urmtoarelor termene:
- n cel mult 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare
sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea
contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii;
- n cel mult 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin, n orice mod,
a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante;
- n cel mult 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii
procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public.
Contestaia trebuie s cuprind, sub sanciunea decderii din dreptul de a
mai formula ulterior o alt contestaie valabil, urmtoarele meniuni:
- titlul acesteia, adic acela de contestaie;
- actul sau decizia contestat;
- interesele lezate prin actul sau decizia atacate i prejudiciile suferite sau pe
care le va putea suferi contestatorul;
- modul n care contestatorul ateapt s fie rezolvat cazul n spe i baza
legal a propunerii.
Potrivit art. 90 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, ndat dup primirea unei contestaii, autoritatea contractant verific
145
contestaia, estimeaz temeinicia acesteia i poate adopta una din urmtoarele
soluii:
a) respingerea contestaiei printr-o hotrre motivat, pe care o va
comunica, de ndat, contestatorului i celorlali participani nc implicai n
procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public;
O astfel de soluie poate fi adoptat n cazul n care contestatorul a
deczut din dreptul su de a formula contestaia, ca urmare a expirrii termenului
prevzut de lege n acest scop, sau a nendeplinirii altor condiii procedurale.
b) reinerea contestaiei n vederea soluionrii ei pe fond, n cazul n care
aceasta a fost formulat cu respectarea cerinelor legale.
n acest din urm caz, autoritatea contractant are obligaia s adopte o
rezoluie motivat care va fi comunicat contestatorului i celorlali participani
nc implicai n procedura atribuirii contractului de achiziie public, n termen de
cel mult 10 zile lucrtoare de la data naintrii contestaiei.
n termen de dou zile lucrtoare de la primirea rezoluiei, contestatorul
are obligaia s notifice autoritii contractante acordul sau refuzul su cu privire la
eventualele msuri corective decise de aceasta.
n cazul n care contestatorul notific autoritii contractante acordul su
cu privire la rezoluia i msurile corective stabilite de aceasta, el decade din
dreptul de a ataca n justiie aceste decizii, inclusiv din dreptul de a interveni n
proces n interesul unei alte persoane (art. 90 alin. 3 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001).
Ori de cte ori autoritatea contractant reine, n vederea soluionrii, mai
multe contestaii mpotriva aceleiai decizii, ea are obligaia s soluioneze, n mod
unitar, toate contestaiile primite, avnd n vedere respectarea principiului
tratamentului egal al contestatorilor.
n soluionarea contestaiilor, autoritatea contractant poate decide msuri
corective de modificare sau revocare a actelor i deciziilor nelegale ori anularea
unor activiti n legtur cu acestea, n scopul conformrii dispoziiilor legale (art.
91 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Orice msur
corectiv dispus de autoritatea contractant trebuie s fie precizat n rezoluia
adoptat de aceasta.
Pn la soluionarea contestaiei, autoritatea contractant suspend, n
mod obligatoriu, procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public n
cauz. Aceast decizie poate fi luat numai dac contestaia a fost formulat n
termenul legal (art. 85 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Suspendarea poate fi dispus i n cazul n care autoritatea contractant primete o
notificare privind introducerea unei aciuni n justiie.
Perioada de suspendare aferent soluionrii unei contestaii este de 30 de
zile, ns, n situaii excepionale aceasta poate fi prelungit pn la 60 de zile de la
data naintrii contestaiei ctre autoritatea contractant.
Decizia de suspendare se comunic, de ndat, de ctre autoritatea
contractant contestatorului, precum i tuturor participanilor, nc implicai n
procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public la data naintrii
contestaiei sau primirii notificrii privind introducerea unei aciuni n justiie.
146
 De la regula potrivit creia autoritatea contractant are obligaia de a
suspenda procedura atribuirii contractului de achiziie public, Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 60/2001 prevede i anumite excepii.
Astfel, potrivit art. 85 alin. 4 din aceast ordonan de urgen, autoritatea
contractant are dreptul de a nu suspenda aceast procedur n oricare dintre
urmtoarele situaii:
a) contestaia nu este naintat n termenul sau nu este ntocmit n conformitate cu
cerinele prevzute de lege;
b) contestaia este, n mod evident, nejustificat sau coninutul acesteia este
neserios;
c) prin suspendarea aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie
public exist pericolul iminent de a afecta grav un interes public major, pe care
autoritatea contractant trebuie s fie n msur s l argumenteze.
Dei dispoziiile art. 85 alin. 4 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001 las s se neleag faptul c autoritatea contractant are un drept de
apreciere asupra suspendrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie
public n aceste situaii, suntem de prere c, n realitate, autoritatea contractant
are doar dreptul de apreciere asupra existenei acestor mprejurri, iar, n caz
afirmativ, are obligaia de a nu suspenda aceast procedur. Numai astfel, textul de
lege la care ne referim are o justificare logic, ntruct nu ne putem imagina c dei
contestaia este depus dup expirarea termenului legal, autoritatea contractant
poate dispune suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziie
public, n loc s procedeze la respingerea contestaiei, n conformitate cu
prevederile art. 89 alin. 2 i 4 coroborate cu cele ale art. 90 alin. 1 lit. a) din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001.
Autoritatea contractant are obligaia de a face cunoscut primirea
contestaiei sau a notificrii privind introducerea unei aciuni n justiie, precum i
de a comunica decizia sa motivat de a suspenda sau nu procedura de atribuire a
contractului de achiziie public tuturor participanilor nc implicai n aceast
procedur, anexnd copie de pe contestaia sau notificarea primit.
Participanii nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de
achiziie public au dreptul de a adera la contestaia naintat autoritii
contractante, prin comunicare scris depus la sediul acestei autoriti, n termen de
5 zile de la primirea ntiinrii privind primirea unei contestaii. Cei care ader la o
contestaie au aceleai drepturi i rspunderi cu cel care a iniiat contestaia.
Participanii nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie
public, care nu se asociaz unei contestaii, n condiiile legii, pierd dreptul de a
ataca att pe cale administrativ, ct i n justiie, actul sau decizia invocat ca
nelegal prin acea contestaie.

Procedura judectoreasc
Aciunea n justiie mpotriva deciziilor sau altor acte ilegale ale
autoritii contractante poate fi formulat de ctre contestator, n termen de 30 de
zile de la data primirii rezoluiei motivate prin care a fost soluionat contestaia

147
sau, n cazul n care nu a primit nici un rspuns, de la data expirrii termenului de
soluionare a contestaiei.
Termenul de 30 de zile este un termen de decdere (art. 93 din Ordonana
de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Potrivit art. 80 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ a
tribunalului n a crui circumscripie teritorial se afl sediul autoritii
contractante, prin derogare de la prevederile art. 10 alin 2 din Legea nr. 554/2004,
care consacr n aceast materie, o competen teritorial alternativ a instanelor
judectoreti. Aadar, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 menine n
domeniul competenei teritoriale a instanei judectoreti regula procedural de
drept comun prevzut n art. 5 C.proc.civ. Hotrrea tribunalului poate fi atacat
cu recurs la secia de contencios administrativ a Curii de apel. Calitatea procesual
activ n astfel de litigii aparine contestatorului, adic persoanei care a atacat, pe
cale administrativ, deciziile sau alte acte ilegale ale autoritii contractante, dar i
alte persoane fizice sau juridice pot promova o astfel de aciune judectoreasc.
Astfel, potrivit art. 81 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001,
orice persoan fizic sau juridic, care are un interes legitim n legtur cu un
anumit contract de achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un
prejudiciu, ca o consecin direct a unui act sau decizii nelegale adoptate de
autoritatea contractant, poate ataca pe cale administrativ i judectoreasc aceste
acte.
Din analiza acestor dispoziii legale rezult c, pentru a promova o
aciune judectoreasc avnd ca obiect anularea unui act sau a unei decizii nelegale
a autoritii contractante, o prim condiie const n aceea ca reclamantul s
justifice un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public,
nefiind necesar dovedirea unui drept al acestuia, lezat prin actul sau decizia
atacat. A doua condiie se refer la faptul ca reclamantul s fi suferit, s sufere sau
s existe riscul de a suferi n viitor un prejudiciu ca urmare a actului sau deciziei
nelegale, ceea ce nseamn c acesta trebuie s fac dovada prejudiciului invocat.
Cele dou condiii trebuie s fie ndeplinite n mod cumulativ.
O alt condiie procedural pentru promovarea aciunii judectoreti o
reprezint ndeplinirea procedurii administrative prealabile.
Astfel, potrivit art. 81 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, aciunea n justiie se introduce numai dup epuizarea cii de atac a
contestaiei pe cale administrativ i numai dac are acelai obiect ca i contestaia.
Acest text de lege prevede, n continuare, dei nu mai era necesar, c aciunea n
justiie se introduce numai atunci cnd autoritatea contractant nu a rspuns
contestaiei n termenul prevzut de lege ori atunci cnd contestatorul nu este
satisfcut de rspunsul primit.
De la regula obligativitii ndeplinirii procedurilor administrative
prealabile pentru promovarea aciunii n anularea actelor i deciziilor nelegale ale
autoritii contractate exist urmtoarele excepii:

148
 Astfel, potrivit art. 81 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001, poate introduce o aciune n justiie, fr ca n prealabil s fi naintat o
contestaie pe cale administrativ:
a) orice persoan fizic sau juridic neimplicat n procedura pentru atribuirea
contractului de achiziie public cu respectarea urmtoarelor condiii:
- a fost publicat anunul de atribuire a contractului de achiziie public;
- nu a expirat termenul de 15 zile de la data publicrii acestui anun;
b) orice participant nc implicat n procedura pentru atribuirea contractului de
achiziie public, dar numai pentru a ataca msurile corective decise de
autoritatea contractant ca efect al soluionrii contestaiei, dac apreciaz c
aceste msuri sunt nelegale.
n mod eronat, n art. 81 alin. 3 lit. b) din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 60/2001 se face distincie, sub aspectul ilegalitii msurilor
corective, ntre nclcarea prevederilor acestei ordonane de urgen i nclcarea
principiilor care stau la baza atribuirii contractului de achiziie public prevzute n
art. 2 al aceleiai ordonane;
c) orice ofertant, numai n cazul n care autoritatea contractant ncheie contractul
de achiziie public mai devreme de 7 zile de la data transmiterii comunicrii
privind rezultatul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie
public. i n aceast situaie, aciunea poate fi promovat n acelai termen de 15
zile de la data publicrii anunului de atribuire a contractului.
Persoana fizic sau juridic are obligaia de a notifica, de ndat,
autoritii contractante despre introducerea aciunii n justiie, precum i de a
asigura primirea notificrii de ctre aceast autoritate n cel mult 3 zile lucrtoare
de la data introducerii aciunii (art. 83 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
60/2001).
n termen de cel mul 10 zile de la introducerea unei aciuni n justiie,
instana de judecat poate hotr, la cererea reclamantului, luarea unor msuri cu
caracter provizoriu pn la soluionarea pe fond a cauzei, dup cum urmeaz:
a) suspendarea aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public;
b) oprirea implementrii oricrei decizii a autoritii contractante privind
continuarea acestei proceduri.
Aceste msuri provizorii pot fi luate numai la cererea expres a
reclamantului care invoc un prejudiciu grav i iminent, n scopul de a elimina
acest prejudiciu sau de a preveni lezarea intereselor persoanei n cauz.
Pentru a dispune aceste msuri, instana judectoreasc trebuie s verifice
temeinicia cererii reclamantului i va dispune admiterea sau respingerea cererii
acestuia, dup cum o va gsi sau nu ntemeiat. La soluionarea cererii de luare a
acestor msuri provizorii, instana de judecat poate lua n considerare consecinele
probabile ale acestor msuri asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi
lezate prin msurile respective, inclusiv interesul public i poate s nu decid astfel
de msuri n situaia n care consecinele negative al acestora pot fi mai mari dect
beneficiile lor (art. 94 alin. 2 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
n cazul n care instana decide luarea uneia dintre msurile cu caracter
provizoriu, soluionarea pe fond a cauzei va avea loc n regim de urgen i,
149
oricum, nu ntr-un termen mai mare de 60 de zile de la data introducerii aciunii
(art. 94 alin. 3 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001). Cu alte
cuvinte, suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziie public sau
alte msuri provizorii nu pot dura o perioad mai mare de 60 de zile.
Soluionarea aciunii judectoreti se face cu citarea prilor, fiecare parte
susinndu-i propriul punct de vedere i prezentnd dovezile necesare.
Procedura judectoreasc aplicabil acestor litigii este cea reglementat
de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Participanii nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de
achiziie public au dreptul de a formula, la instana competent, cereri de
intervenie n termen de 5 zile de la primirea ntiinrii privind introducerea
aciunii n justiie. Cei care nu au formulat cereri de intervenie n acest termen
pierd dreptul de a ataca pe cale administrativ i n justiie actul sau decizia
mpotriva creia s-a introdus aciunea n justiie (art. 88 alin. 2 din Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 60/2001).
Examinnd pe fond aciunea, instana de contencios administrativ poate
pronuna urmtoarele soluii:
a) anularea deciziei nelegale atacate sau a altui act de autoritate ilegal;
b) dispunerea unor msuri de corectare, modificare sau care asigur corectarea
sau modificarea acestor acte sau decizii, inclusiv a specificaiilor tehnice
care au caracter discriminatoriu ori a altor cerine care au acelai caracter din
orice document legat de procedura pentru atribuirea contractului de achiziie
public.
Persoana fizic sau juridic creia i s-a cauzat un prejudiciu printr-o
decizie ilegal a autoritii contractante poate solicita acordarea de despgubiri
printr-o aciune separat, introdus ulterior anulrii deciziei respective pe cale
administrativ sau judectoreasc.
Aciunea n justiie avnd ca obiect acordarea de despgubiri se introduce
la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crei circumscripie
teritorial se afl sediul autoritii contractante, iar mpotriva hotrrii tribunalului
se poate declara recurs la secia de contencios administrativ a Curii de apel.
Dovada ilegaliti deciziilor sau altor acte ilegale ale autoritii
contractante care au cauzat prejudiciul invocat de ctre reclamant se face fie cu
hotrrea judectoreasc irevocabil prin care au fost anulate aceste acte
administrative, fie prin unele acte adoptate de autoritatea contractant prin care a
luat msurile corective ca urmare a contestaiei formulate de persoana fizic sau
juridic pgubit (art. 96 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001).

14. Contractul de achiziii publice prin licitaie electronic

a. Aspecte generale privind procedura licitaiei electronice

Dup cum reiese din denumirea sa, acest contract de achiziii publice se
atribuie prin procedura licitaiei electronice. Aceast procedur a fost reglementat
prin Ordonana Guvernului nr. 20/2002, care prevede n art. 5 c autoritile
contractante care au obligaia s aplice aceast procedur, produsele, serviciile i
150
lucrrile care urmeaz s fie achiziionate prin licitaie electronic, precum i
pragurile valorice pn la care se aplic noua reglementare se stabilesc prin
hotrre a Guvernului.
Aceeai ordonan prevede n art. 13 c este exceptat de la aceast
procedur atribuirea contractelor de achiziie public prevzute de art. 6 alin. 4, art.
7 i 8 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001.
Orice persoan fizic sau juridic are dreptul de a participa la procedura
de atribuire a contractului de achiziie public numai dup nregistrarea sa n
sistemul electronic. nregistrarea sau rennoirea nregistrrii ca furnizor de produse,
executant de lucrri sau prestator de servicii publice n sistemul electronic va fi
refuzat, dac solicitantul se afl n una din urmtoarele situaii:
a) este n stare de faliment ori lichidare, afacerile i sunt administrate de un
judector-sindic sau activitile sale comerciale sunt suspendate ori este ntr-o
situaie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege;
b) nu respect procedurile i normele de utilizare i securitate cu privire la
nregistrarea sau rennoirea nregistrrii n sistemul electronic, stabilite de
operatorul acestuia.
Dac aceste situaii intervin dup nregistrarea n sistemul electronic,
precum i n cazul n care un furnizor, executant sau prestator refuz ncheierea
contractului de achiziie public atribuit prin procedura licitaiei electronice ori nu
i ndeplinete obligaiile asumate printr-un asemenea contract se va dispune
suspendarea calitii acestuia de utilizator al sistemului electronic.
Aceeai msur se va dispune i n cazul n care operatorul sistemului
electronic primete o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil pronunat
mpotriva unui furnizor, executant sau prestator, n litigiile ce decurg din aplicarea
Ordonanei Guvernului nr. 20/2002.
Suspendarea se aplic pe o durat de cel mult un an de la data publicrii
n sistemul electronic a hotrrii judectoreti sau de la data intervenirii celorlalte
cazuri care impun luarea acestei msuri administrative (art. 63 1 i art. 64 din
Ordonana Guvernului nr. 20/2002).
Potrivit art. 101 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, nregistrarea n
sistemul electronic de achiziii publice este valabil pe o perioad de un an de zile
de la data nregistrrii, dup care persoanele fizice i juridice, precum i autoritile
contractante pot solicita rennoirea nregistrrii n condiiile i procedura stabilite
de operatorul sistemului electronic.
Operatorul sistemului electronic are dreptul de a cere oricrei persoane
fizice sau juridice care solicit nregistrarea n sistemul electronic s prezinte
documente edificatoare prin care s dovedeasc atestarea ori apartenena din punct
de vedere profesional sau nregistrarea sa ca persoan juridic, n conformitate cu
legislaia din Romnia sau din ara n care este stabilit solicitantul.
n fine, potrivit art. 8 alin 3 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, toate
autoritile contractante, stabilite de Guvern, au obligaia s se nregistreze n
sistemul electronic.

151
 b. Fazele procedurii licitaiei electronice
Procedura licitaiei electronice cuprinde urmtoarele faze:
- publicarea anunului de participare;
- nscrierea solicitanilor;
- preselecia solicitanilor;
- comunicarea documentaiei de elaborare i prezentare a ofertei;
- evaluarea ofertelor;
- comunicarea rezultatului evalurii;
- ncheierea contractului;
- publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public.
Autoritile contractante au obligaia de a face cunoscut, n mod public,
prin mijloace electronice intenia de a efectua achiziii publice. Anunul de intenie
va fi publicat n sistemul electronic, separat pentru produse, lucrri i servicii n cel
mult 30 de zile de la data intrrii n vigoare a bugetului de stat sau de la obinerea
unei surse de finanare extrabugetare.
Anunul de intenie trebuie s cuprind cel puin contractele de achiziie
public previzionate pn la sfritul anului bugetar a cror valoare estimat,
exclusiv taxa pe valoarea adugat, este egal sau mai mare dect echivalentul n
lei a 100.000 Euro. Pentru contractele cu o valoare estimat mai mic dect aceast
sum, publicarea anunului de intenie este opional.
Publicarea anunului de intenie nu creeaz autoritii publice obligaia de
a efectua respectiva achiziie public (art. 15 alin. 4 din Ordonana Guvernului nr.
20/2002).

Publicarea anunului de participare la licitaia electronic

n scopul asigurrii unei transparene maxime, orice autoritate
contractant are obligaia s transmit spre publicare n sistemul electronic un
anun de participare n toate cazurile n care aplic procedura licitaiei electronice.
Anunul de participare trebuie s cuprind, cel puin, urmtoarele
informaii:
- elementele de identificare a autoritii contractante;
- procedura aplicat pentru fiecare faz a atribuirii contractului de achiziie
public;
- tipul contractului de achiziie public pentru care sunt solicitate oferte;
- locul de livrare a produselor, amplasamentul lucrrii sau locul de prestare a
serviciilor;
- natura i cantitatea produselor ce se vor achiziiona, natura i cerinele de
execuie, caracteristicile generale ale lucrrii, categoria serviciilor ce se vor
achiziiona i descrierea acestora;
- indicaii referitoare la posibilitile ofertanilor de a depune ofert pentru o
parte sau pentru ntreaga cantitate de produse;
- data limit de livrare a produselor, termenul limit de execuie a lucrrii,
durata sau termenul limit de prestare a serviciilor;

152
 - modalitatea de obinere a unui exemplar al documentaiei pentru elaborarea
i prezentarea ofertei;
- costul i condiiile de plat pentru obinerea acestui exemplar;
- data limit pentru solicitarea clarificrilor;
- data limit pentru depunerea ofertelor;
- modalitatea de depunere a ofertelor;
- limba sau limbile n care trebuie redactate ofertele;
- data, ora i locul deschiderii ofertelor;
- garaniile pentru participare solicitate;
- modalitile principale de finanare i de plat i/sau referirile la prevederile
care le reglementeaz;
- forma juridic n care trebuie s se legalizeze asocierea grupului de ofertani
crora li s-a atribuit contractul de furnizare (unde este cazul);
- informaii privind condiiile de eligibilitate, precum i cerinele minime cu
privire la capacitatea tehnic i la cea economico-financiar pe care trebuie
s le ndeplineasc ofertantul;
- perioada pentru care ofertantul trebuie s i menin oferta valabil;
- criteriul care va fi utilizat pentru atribuirea contractului;
- interzicerea depunerii de oferte alternative (unde este cazul);
- data publicrii n Sistemul electronic i numrul anunului de intenie sau
menionarea inexistenei unui astfel de anun.

nscrierea solicitanilor la licitaia electronic

Orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii
care dorete s participe la procedura licitaiei electronice pentru atribuirea unui
contract de achiziie public trebuie s se nscrie la aceast licitaie, n conformitate
cu procedura stabilit de operatorul Sistemului electronic.
n momentul nscrierii, fiecare solicitant va primi descrierea detaliat a
procedurii de comunicare i a procedurii de generare electronic a documentelor
care vor fi utilizate pe parcursul licitaiei electronice, respectarea acestor proceduri
fiind obligatorie.

Preselecia solicitanilor care particip la procedura licitaiei

electronice
Autoritatea contractant va face preselecia candidailor care i-au
manifestat intenia de a participa la procedura licitaiei electronice, pe baza
criteriilor publicate n anunul de participare i cu respectarea principiilor
obiectivitii i nediscriminrii.
n funcie de specificul obiectului contractului de achiziie public,
autoritatea contractant poate stabili, ca i criterii de preselecie, ndeplinirea unor
condiii minime referitoare la capacitatea tehnic i situaia economico-financiar
ale solicitanilor. Numrul de candidai preselectai trebuie s se ncadreze ntre
limita minim i limita maxim a intervalului precizat n anunul de participare sau
s fie egal cu numrul precizat n anunul de participare, dar nu poate fi mai mic de
153
3 candidai preselectai (art. 201 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002). n vederea
preseleciei autoritatea contractant are obligaia de a stabili i de a include n
anunul de participare data limit de primire a documentelor de calificare, care nu
trebuie s fie mai devreme de 30 de zile de la data publicrii anunului de
participare n Sistemul electronic (art. 21 alin. 2 din Ordonana Guvernului nr.
20/2002). Autoritatea contractant are dreptul de a accelera aplicarea procedurii,
reducnd aceast perioad, dar nu la mai puin de 10 zile i numai n situaia n
care, din motive de urgen, respectarea numrului de 30 de zile ar cauza prejudicii
autoritii contractante. n acest caz autoritatea contractant are obligaia s includ
n anunul de participare motivele aplicrii accelerate a procedurii de licitaie
electronic (art. 21 alin. 3 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002).
Solicitanii au dreptul de a cere clarificri n legtur cu procedura de
preselecie i cu documentele de calificare pn cel mai trziu cu 6 zile nainte de
data limit de depunere a documentelor de calificare. Autoritatea contractant are
obligaia de a pune la dispoziia tuturor solicitanilor, prin publicare n Sistemul
electronic, rspunsurile la clarificrile cerute, cu cel puin 4 zile nainte de data
limit de depunere a documentelor de calificare.
Preselecia solicitanilor trebuie s se fac, ori de cte ori acest lucru este
posibil din punct de vedere tehnic, prin utilizarea unei proceduri automate de
verificare a ndeplinirii criteriilor, n condiii stabilite de operatorul Sistemului
electronic, pe baza specificaiilor autoritii contractante.
n cazul n care preselecia nu se poate realiza prin utilizarea unei
proceduri automate, comisia de evaluare a autoritii contractante are obligaia s
transmit participanilor rezultatul preseleciei n maximum 24 de ore de la luarea
hotrrii, cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Potrivit art. 24 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, rezultatul
preseleciei, nsoit de motivaia corespunztoare, va fi pus la dispoziia tuturor
solicitanilor prin intermediul Sistemului electronic.

Comunicarea documentaiei de elaborare i prezentare a ofertei

Documentaia de elaborare i prezentare a ofertei trebuie s conin cel
puin informaiile din anunul de participare la procedura de atribuire a contractului
de achiziie public prin licitaie electronic, precum i orice alte specificaii
tehnice sau informaii de orice natur cu privire la produsele, lucrrile sau
serviciile solicitate. n cazul n care evaluarea se va face dup criteriul ofertei celei
mai avantajoase din punct de vedere tehnico-economic, autoritatea contractant are
obligaia s stabileasc un algoritm de calcul care s permit utilizarea unei
proceduri automate de selectare a ofertei ctigtoare, ori de cte ori acest lucru
este posibil din punct de vedere tehnic.
Documentaia de elaborare i prezentare a ofertei trebuie s conin
cuantumul garaniei de participare i perioada de valabilitate a acesteia care va fi,
cel puin, egal cu perioada de valabilitate a ofertei.
Potrivit art. 26 alin. 1 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, garania de
participare se constituie de ctre ofertant n scopul de a proteja autoritatea

154
contractant fa de riscul unui eventual comportament necorespunztor al acestuia
pe ntreaga perioad pn la ncheierea contractului de achiziie public.
Ofertantul va pierde garania de participare n urmtoarele situaii:
a) i retrage oferta n perioada de valabilitate a acesteia;
b) nu constituie garania de bun execuie n perioada de valabilitate a ofertei
declarat ctigtoare;
c) refuz s ncheie contractul de achiziie public n perioada de valabilitate a
ofertei ctigtoare.
Garania de bun execuie a contractului de achiziie public se constituie
de ctre particularul contractant, n scopul asigurrii autoritii contractante de
ndeplinirea ntocmai a obligaiilor contractuale asumate de acesta.
O alt precizare important care trebuie nscris n documentaia pentru
elaborarea i prezentarea ofertei se refer la data limit pentru depunerea ofertei
care nu trebuie s fie mai devreme de 45 de zile de la data publicrii n Sistemul
electronic a acestei documentaii (art. 29 alin. 1 din Ordonana Guvernului nr.
20/2002).
Prin excepie de la aceast regul, autoritatea contractant are dreptul de
a reduce perioad fixat pentru depunerea ofertelor n urmtoarele cazuri:
- n cazul n care autoritatea contractant a publicat n anul respectiv un anun
de intenie referitor la contractul de achiziie public ce urmeaz s fie
atribuit.
n acest caz, perioada de depunere a ofertelor nu poate fi mai mic de 26
de zile de la data publicrii n Sistemul electronic a documentaiei pentru
elaborarea i prezentarea ofertei. Aceast excepie este valabil numai cu condiia
ca anunul de intenie s fi fost transmis spre a fost transmis spre publicare de ctre
autoritatea contractant cu cel puin 52 de zile nainte de data transmiterii anunului
de participare, spre publicare;
- din motive de urgen, respectarea termenului de 45 de zile pentru depunerea
ofertei ar cauza prejudicii autoritii contractante.
n acest caz, autoritatea contractant are dreptul de a accelera aplicarea
procedurii de licitaie electronic prin reducerea termenului pentru depunerea
ofertei, dar care nu poate fi mai mic de 10 zile de la data publicrii n sistemul
electronic a documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei;
- n cazuri excepionale n care, prin hotrre a Guvernului se va putea reduce
aceast perioad, dar nu la mai puin de 5 zile de la data publicrii n
sistemul electronic a documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei.
Primirea solicitrilor de obinere a documentaiei pentru elaborarea i
prezentarea ofertei i transmiterea documentaiei respective se fac prin utilizarea
procedurii de comunicare stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Solicitanii au dreptul de a cere clarificri n legtur cu documentaia
pentru elaborarea i prezentarea ofertei, pn cel mai trziu cu 8 zile nainte de data
limit de primire a ofertelor. Corelativ acestui drept al ofertanilor, autoritatea
contractant are obligaia de a pune la dispoziia tuturor solicitanilor, prin
publicare n Sistemul electronic, rspunsurile la clarificrile primite, cu cel puin 6
zile nainte de data limit de primire a ofertelor.
155
 Ofertele i documentele care le nsoesc se realizeaz n form
electronic, dac este cazul, prin utilizarea semnturilor electronice sau a
criptografiei, conform procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Oferta are caracter ferm i obligatoriu, din punct de vedere al
coninutului, pe toat perioada de valabilitate stabilit de autoritatea contractant i
trebuie semnat electronic i transmis pn la data limit de primire a ofertelor.
n cazul n care obiectul contractului de achiziie public include i
furnizarea de produse, oferta de pre depus de fiecare furnizor trebuie s conin,
n mod obligatoriu i costul transportului produselor la locul de livrare indicat de
autoritatea contractant n anunul de participare.

Evaluarea ofertelor i comunicarea rezultatului evalurii

Deschiderea ofertelor n form electronic, n vederea evalurii lor, se
face cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Evaluarea ofertelor trebuie s se fac, ori de cte ori este posibil din
punct de vedere tehnic, prin utilizarea unei proceduri automate de aplicare a
algoritmului de calcul prevzut n documentaia de prezentare i elaborare a
ofertei, n condiii stabilite de operatorul Sistemului electronic, pe baza
specificaiilor autoritii contractante.
n cazul n care evaluarea nu se poate realiza, n tot sau n parte, prin
utilizarea unei proceduri automate, comisia de evaluare a autoritii contractante
are obligaia s transmit rezultatul evalurii, n maximum 24 de ore de la luarea
hotrrii, cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
n scopul stabilirii ofertei ctigtoare autoritatea contractant are dreptul
s recurg la o procedur de ofertare deschis. Astfel, pentru unul din criteriile de
evaluare cuantificabile electronic, fiecare ofertant are posibilitatea s prezinte, ntr-
un interval de timp bine precizat, mai multe oferte consecutive a cror valoare s
fie accesibil tuturor celorlali ofertani, fr a fi accesibil i identitatea titularului
fiecrei oferte. Pentru fiecare ofertant plasarea unei noi oferte atrage neluarea n
considerare a ofertei anterioare. La sfritul intervalului de timp stabilit de
autoritatea contractant pentru depunerea ofertelor va fi declarat ctigtoare
oferta cea mai avantajoas dintre cele existente, identitatea titularului ofertei
ctigtoare devenind accesibil celorlali ofertani i autoritii contractante.
Transmiterea comunicrii privind rezultatul stabilirii ofertei ctigtoare
ctre ofertani se realizeaz n termen de 5 zile, prin utilizarea procedurii de
comunicare stabilite de operatorul Sistemului electronic. n cazul aplicrii
accelerate a procedurii de licitaie electronic acest termen este de 24 de ore.

c. ncheierea contractului de achiziie public n procedur electronic

Autoritatea contractant are obligaia de a ncheia contractul de achiziie
public cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare.
Dac ofertantul adjudecatar refuz s ncheie contractul, autoritatea
public are urmtoarele posibiliti:
156
a) de a invita ofertanii, n ordinea descresctoare a clasamentului, n vederea
ncheierii contractului;
b) de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie
public.
Ordonana Guvernului nr. 20/2002 prevede n art. 38 alin. 3 i 4 c
autoritatea contractant are obligaia de a ncheia contractul de achiziie public cu
ofertantul adjudecatar n perioada de valabilitate a ofertelor, dar numai dup 15 zile
de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul stabilirii ofertei ctigtoare.
Aceeai ordonan prevede n art. 40 c ncheierea contractului de
achiziie public n form electronic se realizeaz conform procedurii stabilite de
operatorul Sistemului electronic. Contractul se semneaz electronic de ctre pri,
o copie de pe acesta fiind stocat de operator n vederea asigurrii mijloacelor de
prob corespunztoare. De asemenea, n cazul n care autoritatea contractant
stabilete n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei obligativitatea
ncheierii contractului altfel dect prin procedura electronic, contractul semnat
electronic de ctre pri are natura juridic a antecontractului.
Dei legea nu prevede, considerm c, n cazul n care autoritatea public
refuz s semneze contractul de achiziie public, respectiv s l ncheie, n form
scris, ofertantul adjudecatar poate solicita autoritii publice executarea acestor
obligaii pe calea unei aciuni judectoreti de drept comun, ntemeiat pe Legea
contenciosului administrativ.
Ofertantul invitat de autoritatea contractant pentru ncheierea
contractului de achiziie public are obligaia de a constitui garania de bun
execuie n conformitate cu prevederile cuprinse n documentaia pentru elaborarea
i prezentarea ofertei. Dac garania de bun execuie s-a constituit sub forma unei
scrisori de garanie bancar, aceasta se constituie n anex la contractul de achiziie
public. Autoritatea contractant are dreptul de a emite pretenii asupra garaniei de
bun execuie, n limita prejudiciului creat, dac contractantul nu i ndeplinete
obligaiile asumate prin contract.
Executarea i ncetarea contractului de achiziie public prin procedur
electronic au loc dup aceleai reguli i n aceleai condiii prevzute de
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice, care
reprezint dreptul comun n materie.

d. Publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public

Potrivit art. 43 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, autoritatea
contractant are obligaia de a transmite, spre publicare, operatorului sistemului
electronic un anun de atribuire a contractului de achiziie public, n termen de 30
de zile de la data ncheierii contractului.

e. Anularea licitaiei electronice

Potrivit art. 56 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, autoritatea
contractant are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea
157
contractului de achiziie public n aceleai condiii prevzute de Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice.

f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autoritii contractante

Potrivit art. 59 din Ordonana Guvernului nr. 20/2002, orice persoan
fizic sau juridic ce are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de
achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un prejudiciu ca o
consecin direct a nclcrii dispoziiilor legale, de ctre autoritatea contractant
are dreptul de a ataca actul sau decizia nelegal a acesteia, n condiiile stabilite de
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001.
De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea
unei aciuni n justiie, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a
sistemului de achiziii publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze
despre aceasta operatorul Sistemului electronic, anexnd copie electronic de pe
contestaia sau notificarea primit. Aceeai autoritate contractant are obligaia de a
comunica, prin mijloace electronice, operatorului Sistemului electronic toate actele
i deciziile ulterioare contestaiei sau aciunii n justiie n cauz, n termen de dou
zile lucrtoare de la emiterea sau primirea lor.

158
 CAPITOLUL VI Formele de activitate ale administraiei publice

Seciunea 1. Modaliti de activitate ale administraiei publice.

Administraia, ca form de activitate a statului i ca structur format din

organe, autoriti, instituii, servicii publice etc., urmrete satisfacerea interesului
general, a cerinelor societii i, n final, a cerinelor fiecrui membru al societii.
Fiind activitatea cea mai complex, cu caracter continuu, a crei ntrerupere, poate
s creeze prejudicii membrilor societii n parte, i a societii n ansamblul su,
administraia public trebuie s acioneze, s utilizeze anumite forme de activitate.
n principal, poliia administrativ i serviciul public 1 sunt modalitile prin care
administraia se manifest n concret.
Cu ajutorul poliiei administrative, administraia urmrete s ordoneze
activitile din societate, s delimiteze posibilitile de aciune ale particularilor, n
aa fel nct acetia s nu prejudicieze interesele celorlali, ordinea juridic
necesar vieii sociale. Activitatea administraiei este subordonat legilor. De
aceea, administraiei i revine misiunea, ca pe baza i n limitele stabilite de lege, s
impun regulile necesare asigurrii ordinii sociale ceea ce corespunde exercitrii
poliiei administrative2.
Dar activitatea administraiei nu se limiteaz la ordonarea relaiilor din
societate, ci, ea preia anumite activiti, cerine sociale s le rezolve direct, ori, n
anumite situaii, autorizeaz pe particulari s execute ei o astfel de activitate ori le
concesioneaz activiti care prin specificul lor revin, din principiu administraiei.
Este ceea ce se cheam activitatea de serviciu public, de activitate n interesul
publicului.
Recapitulnd, putem spune c aciunea administraiei publice, ca
activitate executiv subordonat legii mbrac dou forme principale, respectiv
poliia administrativ preventiv i serviciul public, fiecare avnd un specific
aparte, dar ambele contribuind la realizarea interesului general. Poliia
administrativ, activitatea de poliie administrativ urmrete s stabileasc
limitele de aciune ale particularilor i n anumite situaii ale altor organe ale
administraiei publice (ex. stabilirea limitei de vitez pe o anumit poriune de
drum public este obligatorie pentru toi conductorii de autovehicule, fie c acetia
sunt particulari, fie c sunt n serviciul unei autoriti publice), s ordoneze
modalitile de aciune din cadrul societii. Serviciul public, preia acele activiti
care fie c nu pot fi executate de ctre particulari datorit naturii lor (ex. serviciul
de stare civil, de ordine public, de paapoarte etc.), fie datorit faptului c aceste
activiti nu sunt rentabile pentru particulari. Este tiut faptul c prin aciunile lor,
particularii urmresc obinerea unui profit, a unor beneficii i mai puin acte
caritabile (n cazul asociaiilor i fundaiilor, de fapt particularii nu fac acte de
1
Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 273
2
Ibidem.
159
ntreprindere care s le aduc profit, ci ei colecteaz fonduri i le redistribuie sau
execut alte aciuni de organizare, pentru care n mod direct sau indirect sunt
recompensai material sau moral. Activitatea particularilor n aceste fundaii,
asociaii nu se transform ntr-o activitate cu specificul unui serviciu public,
fcndu-se cu intermitene, pe cnd serviciul public se caracterizeaz printr-o
aciune continu, nentrerupt etc.
Rezult c activitatea de poliie administrativ este o activitate de
dispoziie, de ordonare de reguli, iar activitatea de serviciu public este o activitate
de executare, de gestiune, de prestaie.
Activitatea administraiei trebuie s se adapteze cerinelor sociale a
cror dinamic impune acesteia o perfecionare a activitilor sale. Pe msur ce
apar noi domenii ale vieii sociale i formele de activitate administrativ trebuie
extinse sau adaptate. Un singur exemplu credem c este edificator. Dac pn n
1990 exista cte un singur serviciu public de radio i televiziune aflate sub
controlul total al autoritilor statului, n noile condiii politico-sociale, economice
etc., crearea unor posturi particulare de radio si televiziune a impus administraiei
statului, nfiinarea Consiliului Naional al Audiovizualului, autoritate public
administrativ autonom, serviciul public general al statului care ordoneaz
activitatea posturilor de radio i televiziune publice i private, condiiile de emisie
i alte activiti care, dac nu sunt respectate, autoritatea administrativ citat
poate suspenda sau retrage licena de emisie ori autorizaia de funcionare. Uneori
administraia, cu respectarea cadrului legal poate limita anumite demersuri ale
particularilor pn la suprimarea lor. ntregul demers al aciunilor administraiei
publice trebuie subordonate urmtoarelor comandamente:
a) legalitate;
b) realizarea (ocrotirea) interesului general.
Ct privete legalitatea, aspect asupra cruia vom reveni, administraia
poate, prin msuri temporare s depeasc limitele legalitii sau poate propune
autoritii legiuitoare un proiect de amendare a legislaiei existente, fr a se situa
n afara cadrului constituional, fr ca drepturile i libertile fundamentale s fie
afectate.

Seciunea 2. Poliia administrativ. Noiune i clasificare

1. Noiunea de poliie administrativ

O societate uman organizat statal, democratic, accept separaia
puterilor statale, ca sistem de funcionare, ceea ce creeaz premisele organizrii
ntregii activitii sociale pe baza unor reguli de conduit clare i stabile. Iniial,
noiunea de poliie avea un sens larg, juridic, desemnnd modalitile de comand
prin care se realizeaz scopurile societii politice. De aici, i asocierea total cu
noiunea de Stat poliienesc, sau autoritar. Mai trziu, pe msur ce societile
umane se democratizeaz, i sunt recunoscute drepturi i liberti fundamentale ale
160
omului, scopul administraiei ncepe s dobndeasc alte valene, ea trebuie s
respecte ntocmai legea, lund n acelai timp msurile necesare, subsecvente
legilor, specifice activitii de executare, de a stabili n concret msurile de ordine
impuse particularilor.
Scopul poliiei administrative este unul preventiv urmrind s evite
nclcarea ordinii sociale stabilit prin lege. Limitele ordinii juridice sociale pot fi
relativ apreciate de ctre agentul de poliie administrativ n raport cu situaia de
fapt existent la un moment dat. La polul opus poliiei administrative se afl poliia
judiciar. Ea acioneaz, post factum, dup ce ordinea public a fost nclcat, s-a
svrit o fapt grav care ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni,
rolul poliiei judiciare fiind mai complex pentru c trebuie s constate fapta, s
identifice pe autorul sau autorii acesteia, s strng probele necesare stabilirii
situaiei, a mprejurrilor n care s-a produs nfrngerea ordinii publice legale i
trimiterea concluziilor ctre autoritatea judectoreasc competent s aplice
msurile legale, sanciunea. Rezult c poliia judiciar are rol represiv indirect n
cele mai multe situaii. Ea nu sancioneaz direct pe fptuitor dect n unele cazuri
excepionale sanciunea fiind aplicat de puterea judectoreasc instituionalizat,
instana de judecat.
Dac legea norma primar nu condiioneaz exercitarea unui drept
sau a unei liberti fundamentale, atunci autoritatea de poliie, nu poate institui o
altfel de autorizare prealabil, pentru c s-ar nclca, prin limitare sau anihilare, un
drept fundamental. Rezult c autoritatea de poliie trebuie s respecte totdeauna
drepturile i libertile fundamentale.
Decizii sau msuri individuale
Prin lege se reglementeaz cadrul juridic general permisiv sau prohibitiv
al particularilor. Rolul poliiei este de aplicare a legilor, viznd n acelai timp i
interesul general necuantificat prin lege pentru c legiuitorul nu a avut sau nu a
putut face acest lucru, lsnd cmp liber de manifestare autoritii de poliie
administrativ.
Spre exemplu, prin lege nu se poate stabili c o manifestare public un
miting, un mar de protest etc., se pot desfura numai dou ore. Dar prin
autorizaia prealabil, pe care o d primarul localitii n calitatea sa de agent de
poliie administrativ, se poate lsa la latitudinea poliiei care supravegheaz
manifestarea autorizat ca, n caz de dezordine grav, existena unor astfel de
situaii ce ar genera pierderea controlului asupra demonstranilor, s poat interveni
pentru mprtierea manifestanilor. n acest sens, structura instituional
competent jandarmeria, poliia general, de ordine public etc. fie nmneaz
un ordin scris organizatorilor demonstraiei, fie prin mijloace sonore cere imperativ
demonstranilor s se mprtie ntr-un timp dat, dup care prin for procedeaz la
mprtierea acestora.
Noiunea de ordine public. Dei exist o lege special ce face referiri
generale la ordinea i linitea public nu este definit in terminis noiunea de
ordine public. n art. 5 din Codul civil romn se arat c nu se poate deroga prin
convenii sau dispoziii particulare de la legile care intereseaz ordinea public i

161
bunele moravuri. Nici Codul civil, nici Legea nr. 61/1991 1 nu definesc ordinea
public, dar din economia textului din Cod i din cuprinsul legii speciale se pot
trage concluzii necesare definirii generice a ordinii publice. Avem n vedere o
ordine juridic general instituit prin ansamblul normelor juridice primare aa
cum sunt ele stipulate n legi, ordonane sau ordonane de urgen. Dar poliia
administrativ, acionnd n sensul material consacrat, urmrete ntrirea ordinii
juridice existente, instituite, ntrind-o prin intermediul dispoziiilor pe care le
emite. Orice derogare a poliiei administrative de la ordinea legal atrage cu sine i
nelegalitatea actelor sale de poliie. innd seama c poliia administrativ,
aparine puterii executive, actele sale trebuie s fie emise uneori n limitele
reglementrilor primare, (prin lege), altfel acestea vor fi anulate de autoritile
publice competente. Poliia administrativ trebuie s contribuie la meninerea i
ntrirea ordinii publice, s urmreasc acest fapt, intervenind ori de cte ori
constat o tendin de dezordine, i s o sancioneze.
Orice manifestare ce depete ordinea social legal instituit, atrage
dup sine intervenia poliiei administrative.
Poliia administrativ trebuie s urmreasc unde ncepe i unde se
termin ceea ce se cheam aciune privat protejat, comportament, intimitate,
domiciliu, proprietate privat, libertate ca drept protejat etc. Circumscriind aceste
elemente unei anumite ordini publice poate sau nu interveni. Spre exemplu, aerul i
apa prin natura lor aparin tuturor i nu pot fi controlate dect aparent i foarte
limitat. Pmntul, de asemenea este al tuturor, chiar dac el se afl din punct de
vedere juridic n proprietatea unor persoane.
De aici, concluzia c n comportamentul particular al fiecruia din noi nu
trebuie s facem orice n aer, n ap sau pe pmnt, s le polum, distruge etc.,
pentru c orice astfel de manifestare atrage dup sine distrugerea unor interese
publice i private, ordinea public necesar iar poliia administrativ are obligaia
s intervin, indiferent c aceast poliie administrativ se numete Guvern,
ministru, prefect sau primar. Rezult c poliia administrativ are un caracter
limitat, ea privete legalitatea n comportamentul oamenilor, linitea i ordinea de
exemplu, interzicerea claxonatului, amplasarea unor locuri publice unde se
difuzeaz muzic (restaurante, discoteci) n locuri care s nu afecteze linitea
locatarilor, mergnd pn la limitarea orelor cnd este permis o astfel de activitate
etc. O alt component a ordinii publice o reprezint securitatea sau sigurana
persoanelor prin obligativitatea unor reguli limitarea vitezei de circulaie a
vehiculelor n localiti sau n apropierea colilor i a zonelor aglomerate,
evacuarea n caz de poteniale calamiti naturale, incendii etc., sau salubritatea ce
implic calitatea apei, a aerului, prevenirea epidemiilor, sntatea public,
protecia consumatorilor etc.
n situaii excepionale, limitele puterii de poliie pot fi lrgite pentru a
da posibilitate agenilor publici s intervin mai operativ i mai hotrt, motivat c

1
Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unei norme de convieuire social, a ordinii i linitii
publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 196 din 27 septembrie 1991, modificat prin Legea nr. 132/1996 i
republicat n Monitorul Oficial nr. 9 din ianuarie 1997.
altfel, s-ar putea deteriora grav ordinea public i restabilirea acesteia este mai
dificil de realizat.
Este tiut c autoritatea legiuitoare, Parlamentul, edicteaz norme
juridice generale (legi) a cror aplicare, revine organelor administraiei publice. n
societate i desfoar activitatea att instituii publice, create de stat, ct i
instituii, ntreprinderi particulare ori, activitatea de poliie administrativ are
tocmai aceast misiune, de a stabili limitele aciunii particularilor care, n dorina
lor de a-i satisface cerine personale directe (construirea unei locuine sau
desfurarea unei activiti comerciale), au tendina de a urmri realizarea unui
profit maxim fr a participa la cheltuielile publice ale Statului, ceea ce contravine
interesului general ocrotit de stat i anume impunerea unei ordini sociale
echitabile. Particularul ce desfoar o activitate comercial este interesat s nu
plteasc nici un impozit, taxe sau alte asemenea obligaii, ci s-i nsueasc
ntregul profit. Dar statul nu are venituri din activiti directe ale sale, fiindc
activitatea statului este n primul rnd o activitate moral i echitabil i n
condiiile date statul ar ajunge la un moment dat n imposibilitate de funcionare,
fr resurse. Pentru aceste considerente, Statul intervine, stabilind o serie de reguli
n limitele crora particularul poate desfura activiti comerciale, ori poate
edifica o construcie. Aceste reguli, intervenii ale statului prin intermediul
administraiei poart denumirea de poliie administrativ.
Definiie: poliia administrativ reprezint ansamblul activitilor
organelor administraiei publice prin care se stabilesc regulile generale i cele
individuale n limitele crora se pot desfura aciunile particularilor fr ca prin
aceasta ordinea social s fie prejudiciat.
2. Trsturile poliiei administrative
Ca orice activitate uman poliia administrativ trebuie privit i
analizat din dou puncte de vedere i anume:1
punctul de vedere material ce desemneaz o form de activitate, n cazul nostru
activitatea de edictare a regulilor ce regleaz comportamentul oamenilor n
ansamblul ordinii sociale.
punctul de vedere organic sau formal care privete acele forme organizatorice,
structuri ce contribuie la edictarea de norme, de reguli de conduit (Guvernul,
Prefectul, Primarul, Ministerul de Interne etc.), fiind identificat cu personalul sau
persoanele ce o exercit.
Pornind de la definiia dat putem identifica anumite trsturi specifice
poliiei administrative:
a. poliia administrativ este o activitate desfurat exclusiv de
autoriti publice, a cror competen este stabilit prin lege. Particularii nu pot
direct stabili norme de poliie administrativ, n schimb ei pot primi delegare s
stabileasc norme, de ordonare a unor comportamente n multe domenii, statul
putnd, oricnd revoca aceste atribute delegate.
b. cu precdere, activitatea de poliie administrativ reglementeaz
aciunile particularilor. Instituiile, organele administraiei publice etc. acioneaz
n limitele competenelor expres stipulate n actele de nfiinare ale acestora ceea
1
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit Adminitratif, vol II, P.U.F. Ed. XI, 1990, pag.659
163
ce, n principiu, scoate de sus incidena poliiei administrative activitile
acestora.
c. este o activitate cu caracter - ordonator - preventiv, cu scopul de a nu
fi prejudiciat ordinea social prin aciunile particularilor. Poliia administrativ
acioneaz pentru a prentmpina producerea unor tulburri n societate sau
limitarea consecinelor acestora cnd ele s-au declanat 1. De asemenea, poliia
administrativ trebuie privit i n comparaie cu poliia judiciar. Spre deosebire
de poliia administrativ, care este preventiv, avnd ca misiune prevenirea
infraciunilor i meninerea ordinii, poliia judiciar are o misiune preparatorie a
instruciei judectorului2;
d. poliia administrativ creeaz premisele desfurrii serviciilor
publice, stabilind cadrul normativ al limitelor acestora;
e. poliia administrativ vegheaz la pstrarea ordinii publice n societate
sau chiar n anumite instituii publice. Ordinea public reprezint o anumit stare
de fapt i de drept recunoscut prin lege i prin comportamentul oamenilor, un
ansamblu de reguli care respect drepturile i libertile fundamentale ale
cetenilor, protejeaz statul i autoritile sale. Asupra noiunii de ordine public
ne putem raporta numai pornind de la anumite elemente, precum regimul politic,
regimul juridic al proprietii etc., situaie n raport de care se pune i problema
interveniei organelor de poliie administrativ pentru a preveni nclcarea ordinii
publice sau meninerea acesteia. Ordinea public are anumite componente precum
linitea, sigurana, securitatea, ntinderea efectelor unor aciuni nelegale etc.

3. Deosebirea dintre poliia administrativ i poliia judiciar

Aa cum am artat poliia administrativ acioneaz preventiv3, cu scopul
meninerii ordinii publice. n acest sens ea emite regulamente de poliie pentru a
mpiedica dezordinea, n mod curativ. Poliia administrativ acioneaz n
domeniul puterii executive, administrative a statului, pe cnd poliia judiciar
acioneaz n domeniul puterii judectoreti, chiar dac n anumite mprejurri
acelai agent de putere, funcionar public ndeplinete ambele forme de poliie.
Spre exemplu, preedintele completului de judecat are competen de poliie
administrativ, potrivit art. 122 Cod Procedur Civil, i, n aceast calitate, poate
lua msuri pentru pstrarea ordinii i bunei-cuviine, nlturnd din sal pe cei care
nu se conformeaz dispoziiilor sale, i n acelai timp este un agent al puterii
judectoreti, fiind investit, n principal cu soluionarea cauzelor deduse judecii.
Poliia judiciar are misiunea preparatoare a instruciei judectoreti, constnd
dintr-un fel de cercetare prealabil, primirea denunurilor i a plngerilor4.
Deci, poliia administrativ ia msuri pentru meninerea ordinii sociale
prin edictarea de regulamente, ordine, decizii etc., iar poliia judiciar intervine
dup ce ordinea social a fost nesocotit, fiind nclcate acele ordine preventiv-
normative dispuse. Aceste dou ipostaze ale aciunii autoritilor statului n
1
M. T. Oroveanu, op. cit. pag. 276.
2
Octavian Oniga, Studiu comparativ asupra poliiei judiciare i instruciei criminale n legislaiile franceze si
romn, Editura Tipografia Modern, Bucureti, pag. 13-15.
3
Octavian Oniga, op. cit. idem.
4
Ibidem.
164
desfurarea ordinii sociale pot cdea sub incidena i competena aceleai
persoane. Rezult c agenii de poliie administrativ pot exercita i atribuii de
poliie judiciar, cazul poliitilor, funcionari publici civili cum sunt denumii prin
Statutul poliistului1

4. Categorii de poliie administrativ

Autoritile administraiei publice pot avea o competen general de
reglementare sau una special. De aici i mprirea poliiilor administrative n
poliie general i poliie special. Cnd autoritatea de poliie poate reglementa n
materii generale, aa cum este cazul Guvernului, Ministerului de Interne, suntem n
prezena unor msuri de poliie general i a unor autoriti cu competene de
poliie general. Dac legea stabilete pentru anumite autoriti domenii limitate
spre a putea lua msuri suntem n prezena unor msuri i autoriti de poliie
special al cror obiect l reprezent o categorie anumit de indivizi, cum este
cazul spre exemplu, poliia administrativ a construciilor, poliia administrativ
sanitar-veterinar, poliia mediului nconjurtor, a circulaiei rutiere, poliia de
frontier, poliia transporturilor feroviare.
Normele de poliie administrativ special au un grad de tehnicitate
ridicat, de profesionalizare sporit i n acelai timp o limit i o asemnare a
situaiilor cu care se confrunt.

5. Procedeele poliiei administrative

Procedeele de poliie administrativ reprezint msurile, mijloacele de
aciune. Sunt consacrate mai multe procedee, astfel:
A. Reglementarea2 este procedeul general de activitate a administraiei,
prin care se edicteaz reguli generale pentru asigurarea, meninerea i
aprarea ordinii publice. Reglementarea presupune mai multe forme de
aciune:
a) O interzicere general - modalitate de aciune prin care administraia, n mod
excepional ia msuri de interzicere a desfurrii unor activiti pe perioade de
timp limitate. Trebuie inut seama dac interzicerea are drept obiect o facultate sau
o libertate. Spre exemplu interzicerea de prsire a teritoriului naional o perioad
de timp ct dureaz cercetrile ntr-o cauz penal sau interzicerea edificrii de
construcii pn la aprobarea Planului de urbanism ntr-o localitate, interzicerea
vnzrilor de animale n trguri n perioada de carantin etc.
b) Autorizaie prealabil. Are drept scop o supraveghere a desfurrii unor
activiti ce pot afecta interesul general, interesele consumatorilor, bugetul de stat.
Autorizaia nu se poate refuza legal n domeniul rezervat drepturilor i libertilor
garantate de Constituie: astfel, n anul 1991 au fost abrogate normele juridice ce
condiionau vnzarea imobilelor de obinerea unei autorizaii administrative
prealabile, (vezi Legea nr. 50/1991 privind autorizarea construciilor).
c) O declaraie prealabil care permite autoritilor de poliie s fie informate
permanent asupra desfurrii unei activiti.
1
Statutul poliistului este reglementat prin Legea nr. 360/2002 publicat n Monitorul Oficial nr. ........... din ..........
2
M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 279 i urm.
165
 B.Decizii sau msuri individuale.
C. Constrngerea care intervine ca o msur de prevenire i determinare
a unei dezordini. Dac o persoan se opune unei msuri dispuse de
autoritatea public se poate ajunge la constrngere1.

6. Autoritile de poliie administrativ2.

Poliia general se exercit n numele Statului, a judeului, oraului,
comunei sau ministerelor.
Dintre autoritile de poliie administrativ general enumerm:
Guvernul. Are competena general de reglementare putnd lua msuri
cu aplicabilitate la nivelul ntregului teritoriu naional.
Ministerul Administraiei i Internelor. Are n subordine ntreaga
poliie general a statului, avnd o competen general de a da instruciuni
referitoare la exercitarea atribuiilor de poliie.
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, asigur respectarea ordinii
publice, dispune luarea msurilor corespunztoare, prevenirii i aprrii ordinii i
linitii publice (art. 24 din Legea nr. 340/20043).
Primarul care asigur ordinea public i linitea locuitorilor din orae i
comune, n conformitate cu legile n vigoare i n baza art. 68 din Legea nr.
215/2001.

7. Cooperarea autoritilor de poliie

Potrivit ierarhiei autoritilor administraiei publice ntr-o comun, ora,
pot aciona simultan msuri de poliie administrativ dispuse de primar
dispoziii, de prefect ordine sau de guvern hotrri. Pentru a prentmpina
apariia unor contradicii ntre reglementrile ce se aplic simultan n condiiile
artate, trebuie pe de o parte s existe o cooperare a autoritilor de poliie i s se
aplice principiul ierarhiei forei juridice a actelor administrative.

8. Limitele puterii de poliie

Activitatea de poliie se afl sub control judectoresc dar i ierarhic.
Puterea de poliie se exercit n interes general dar, trebuie avute n vedere dac
interzicerile, autorizaiile etc. reprezint drepturi i liberti fundamentale sau
numai posibiliti. Aa cum am artat mai sus, dac domeniul de aciune al
msurilor de poliie administrativ privete limitri de drepturi i liberti
fundamentale, aceste msuri trebuie luate ca circumspecie, pentru a nu fi
prejudiciate aceste drepturi.

1
Pentru detalii, vezi M. T. Oroveanu, pag. 280 i urm.; G. Vedel, P. Delvolve, Droit Administratif, op. cit., pag. 692
i urm.
2
Ibidem.
3
Legea privind instituia prefectului, nr. 340/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658
din 21 iulie 2004.
166
 Seciunea 3. Serviciul public

1. Noiunea serviciului public

Prin natura sa, Administraia public este chemat s satisfac interesul
general, nevoile societii. Atingerea acestui scop se poate nfptui prin nfiinarea
unor organisme care s acioneze n concret. Acestea sunt serviciile publice menite
s dea via administraiei i s realizeze nevoile oamenilor. Fr aceste servicii
publice, Statul ar fi n imposibilitatea de a se manifesta n plenitudinea puterilor
sale iar nevoile societii ar rmne doar un deziderat. De aceea se spune c statul
este o cooperare a serviciilor publice organizate i controlate de guvernani1.
Statul, administraia sa au misiunea de a da o anumit valoarea nevoilor
societii, nevoi pe care i le asum drept sarcini publice, care urmeaz a fi
satisfcute.
Nu toate nevoile, cerinele societii sunt satisfcute de ctre Stat. Unele
dintre aceste nevoi pot fi satisfcute i de ctre particulari, iar altele pe care statul
le consider mai puin importante nu le satisface lsnd liber iniiativa privat.
Deci, ca reprezentant al societii, Statul este n msur s satisfac anumite
categorii de nevoi sociale pe care, odat asumate trebuie s le dea via, s le aduc
la ndeplinire direct, cu ajutorul serviciilor publice sau prin acordarea unor faciliti
particularilor.
Modalitatea curent, concret de satisfacere a acestor nevoi, ca sarcini
asumate, se realizeaz cu ajutorul serviciului public. Prin serviciu public primul
scop urmrit este satisfacerea trebuinelor colectivitii umane la nivelul comunei,
oraului, judeului sau la nivelul ntregii ri.
Cnd statul d valoare unei cerine sociale, el stabilete i organismul
care va realiza acea cerin social, stabilete serviciul public necesar.
Administraia este preocupat numai de servirea oamenilor i urmrete mai puin
avantaje financiare, ceea ce ne ndreptete s considerm serviciul public ca
avnd o funcie moral. Ca n multe alte situaii din dreptul public, noiunea de
serviciu public trebuie privit din dou puncte de vedere i anume:
- din punct de vedere organic (formal);
- din punct de vedere material.
Din punct de vedere organic noiunea de serviciu se identific cu
ansamblul instrumentelor, instituiilor, organelor, structurilor afectate realizrii
unui interes general. Aceste organe sunt definite n Constituie sau n lege fie
servicii publice descentralizate ale ministerelor, servicii publice locale,
instituii publice, stabilimente publice, regii autonome etc.
Din punct de vedere material sau funcional, prin serviciu public
nelegem activitatea sau misiunea pe care administraia nelege s o execute,
altfel spus, obiectul de activitate pe care l va realiza instituia public,
stabilimentul public creat de ctre stat.

1
Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel, ediia a III-a, vol. II, Paris, 1929, pag. 59.
167
 n legislaia recent1 se arat c serviciile publice de gospodrire
comunal, reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interes
local, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se
asigur: alimentarea cu ap, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie
termic produs centralizat, alimentarea cu gaze naturale, energie electric,
transport public local, administraia domeniului public i a fondului locativ public,
canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale etc.

2. Regimul juridic aplicabil serviciilor publice este unul diferit,

derogator de la dreptul comun. Caracteristica tuturor serviciilor publice se
circumscrie pe dou coordonate eseniale i anume: serviciu public realizeaz
cerine de ordin general i, serviciu public n mod direct sau indirect aparine unei
autoriti publice lucru ce presupune c un serviciu public revine ntotdeauna n
competena unei autoriti publice care n realizarea acestei competene procedeaz
la organizarea n concret a modului de realizare a activitii respective.
Aa cum am artat mai sus, serviciul public ia natere dup ce o
persoan public, o autoritate i asum obligaia satisfacerii unei cerine de interes
general, d valoare juridic i obligatorie unei cerine a publicului, a cetenilor.
Analiznd situaia serviciilor publice prestate de stat pentru satisfacerea interesului
general vom observa c n afara importanei deosebite a nevoilor sociale pe care le
satisface serviciul public unele dintre aceste servicii publice se organizeaz i
datorit faptului c, pentru particulari, activitatea ca atare ar fi nerentabil. Ori,
regula o reprezint gratuitatea serviciilor publice iar uneori i prestaia contra cost
dar cu participarea unui suport financiar parial din partea autoritilor publice care
au nfiinat serviciul.
Interesul general este cel care impune crearea serviciului public. Atunci
cnd se pune problema crerii unui serviciu public se analizeaz dac exist un
interes general care s justifice acest fapt. Dac se apreciaz existena acestui
interes general, administraia poate chiar monopoliza un anumit serviciu eliminnd
particularii de la executarea lui din motive diverse (exist monopolului tutunului,
al alcoolului) dar administraia poate permite i funcionarea n paralele a unei
activiti private cu un serviciu public organizat de ea aa cum este cazul
transportului n comun, n domeniul nvmntului, n domeniul sntii etc.
Fa de cele artate mai sus achiesm la definiia dat n literatura de
specialitate, serviciului public care este considerat ca un organism administrativ
creat de stat, jude, ora sau comun cu o competen determinat, cu mijloace
financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a
nfiinat pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o
cerin cu caracter general creia iniiativa particular nu ar putea s-i dea dect o
satisfacie incomplet i intermitent2.

1
Legea serviciilor publice de gospodrire comunal, nr. 326/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 359 din 4 iulie
2001.
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Bucureti, I. E. Marvan, 1934, pag. 123.
168
 3. Trsturile caracteristice ale serviciului public i criterii de
1
identificare
A. Serviciul public se definete prin urmtoarele trsturi:
se realizeaz o activitate de utilitate public;
are caracter permanent i se afl continuu ntr-un raport juridic cu administraia
public care l-a nfiinat i organizat, care este n msur s-i sporeasc ori s-i
restrng sfera atribuiilor, a competenelor;
serviciul public presteaz activiti n diferite forme n mod general, continuu i
egal pentru toi membrii colectivitii care au acces nengrdit la serviciul public;
avnd nsuirea de a realiza o activitate de utilitate social pe care statul i-a
asumat-o, serviciul public trebuie executat indiferent de costuri, neputnd fi
ntrerupt fr a prejudicia interesul general; de exemplu: transportul n comun,
furnizarea energiei electrice, a gazelor, a asistenei sociale, nu pot fi ntrerupte.
Serviciul public este specializat pentru a-i da mai mult eficien i operativitate.
B. Identificarea serviciilor publice
Activitile ce se desfoar n interesul publicului sunt multiple i
diversificate. Uneori cnd se nfiineaz un organism pentru realizarea unor nevoi
nu se stabilete i regimul juridic. Pentru a putea ti dac o anumit activitate sau
un organism ndeplinete condiiile unui serviciu public se cer a fi aplicate anumite
principii pe baza crora s se determine regimul juridic al unui serviciu 2. Intenia
autoritilor care au nfiinat un organism este esenial. Modul n care i-a stabilit
atribuiile, modul de organizare, suportul financiar (finanarea activitii) controlul
administraiei asupra activitii desfurate i alte criterii, pot determina regimul
juridic aplicabil. Acestea se regsesc n coninutul actului de nfiinare din care se
poate constata intenia subiectiv a autoritii publice manifestat n momentul
nfiinrii organismului. Regimul juridic rezultat din intenia administraiei publice
care a abilitat serviciul poate fi stabilit i de ctre autoritatea judectoreasc cu
ocazia unui litigiu3. De cele mai multe ori n actele de nfiinare a unor servicii
publice se prevede expres c este vorba de un serviciu public cruia i se aplic un
regim juridic de drept public.

4. Principiile activitii serviciilor publice4

Ca orice activitate public ce se desfoar pe baza unor norme de drept
public dispuse unilateral de ctre autoritile publice, desfurarea activitii
serviciilor publice se nfptuiete dup anumite principii:
a) principiul evoluiei sau al concordanei cu cerinele generale. Presupune
c serviciul public trebuie continuu adaptat n raport cu dinamica relaiilor
i cerinelor societii. Dac nevoile societii dispar, dispare i serviciul
public. Dac nevoile societii cunosc o intensitate sau o importan
deosebit atunci i serviciul public trebuie adaptat acestor cerine;
1
Idem, pag. 126.
2
Erast D. Tarangul n A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III, Domeniul public i serviciul
public, Bucureti, 1993, Ed. Proarcadia, pag. 61 i urm.
3
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag.
294 i urm.
4
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 298 i urm.
169
 b) principiul adaptabilitii care se deduce din primul i presupune c la un
moment dat dei cerinele sociale nu au disprut totui meninerea unui
serviciu public nu se mai justific activitatea ca atare fiind dat spre
executare unor particulari;
c) principiul specializrii i al profesionalizrii. Dac administraia public
are o competen general serviciul public este specializat, creat pentru
anumite domenii de activitate iar funcionarii din cadrul serviciului public
desfoar o activitate ca profesiune, ca specializare. Fiind un serviciu
profesionalizat, serviciul public se poate adapta continuu la dinamica
relaiilor sociale neputndu-se invoca o anumit stabilitate, drepturi
ctigate pentru funcionari sau de ctre beneficiari. Puterea discreional a
administraiei se poate manifesta n posibilitatea de apreciere a necesitii
serviciilor publice n calificarea juridic a acestora ca fiind absolut
necesare societii1;
d) principiul continuitii. ntruct serviciul public se nfiineaz pentru
satisfacerea unui interes general i nu a unor interese personale, el trebuie
s se bucure de o funcionare continu. Serviciul public trebuie s
funcioneze dup un program stabilit i adus la cunotina publicului.
Funcionarii din cadrul serviciului nu pot invoca nici o scuz pentru
nerespectarea serviciului public. De aceea, n cadrul serviciilor publice
greva este permis numai n anumite limite, personalul din cadrul
serviciului avnd obligaia, de a satisface urgenele, n sistemul sanitar sau
meninerea capacitii de transport n limite rezonabile de minim 1/3 n
cazul serviciilor de transport etc. n legea serviciilor publice de gospodrire
comunal sunt stabilite urmtoarele principii2: principiul dezvoltrii
durabile, principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii serviciilor
publice, responsabilitii i legalitii, principiul participrii i consultrii
cetenilor, principiul corelrii cerinelor cu resursele, principiul proteciei
i conservrii mediului natural i construit, principiul administrrii
eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor administrativ-
teritoriale, principiul asigurrii mediului concurenial, principiul liberului
acces la informaii privind aceste servicii publice. Enumerarea n detaliu a
acestor principii aparent este benefic, ns ele trebuie sintetizate pe
anumite criterii: astfel autonomia local i descentralizarea se identific nu
se exclud, sau continuitatea serviciilor publice este un principiu esenial nu
o condiie la fel i adaptabilitatea la cerinele consumatorilor sau egalitatea
de accesibilitate. Legea invocat vine s clarifice o serie de elemente
definitorii ale activitii concrete a administraiei n condiiile regimului
administrativ de autonomie local stabilit prin Constituie Romniei.

1
Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 121.
2
Vezi art. 5 din Legea nr. 326/2001.
170
 5. Clasificarea serviciilor publice
Diversitatea aciunilor la care este chemat administraia pentru
satisfacerea multiplelor nevoi ale societii impune i o diversitate de servicii
publice. O clasificare presupune criterii n raport de care s ne raportm.
A. Astfel, din punct de vedere al importanei serviciilor pentru
colectivitatea uman pe care o deservesc, serviciile publice pot fi:
a) servicii publice eseniale, care sunt de maxim importan i a cror absen
poate crea mari prejudicii colectivitii. Potrivit normelor comunitare europene
sunt considerate ca servicii publice eseniale serviciul aprovizionrii cu ap,
gaze, electricitate, distribuire a alimentelor de baz, serviciul de ordine public,
de aprare a rii i de siguran naional, serviciul sanitar, serviciul de
salubritate;
b) servicii publice normale sau curente fiind reprezentate de celelalte servicii
care n mod curent exist i funcioneaz n cadrul societii precum:
nvmnt, cultur, comunicaii etc.;
c) servicii publice accidentale care se nfiineaz n cazul unor situaii de
excepie: calamiti naturale, stare de conflict armat etc.
B. Dup obiectul lor serviciile publice pot fi:
a) servicii publice administrative;
b) servicii publice cu caracter tiinific cultural i social;
c) serviciile publice industriale i comerciale.
Serviciile publice administrative sunt foarte variate i sunt majoritare.
Acestea se definesc ca fiind acele servicii publice care au un obiect de activitate
neindustrial i necomercial.
Serviciile publice industriale i comerciale sunt delimitate de obiectul lor
i presupun c exercit fapte i acte de comer, cumpr pentru a revinde n
interesul lor i al colectivitii, fiind reprezentate de ntreprinderi publice de
comer, de producie, de transport, de distribuire, de credit. n activitatea lor
normele aplicabile unui serviciu public sunt norme de drept public, dar se
interfereaz i cu norme de drept privat.
Este de dorit ca o autoritate care nfiinat un serviciu public s defineasc
i natura juridic de serviciu public spre a nu se confunda cu activitile pur private
sau activitile comerciale comune.
6. Diferite forme de manifestare a serviciilor publice
Interesul satisfacerii nevoilor sociale impune administraiei gsirea celor
mai adecvate i eficiente ci de organizare a serviciilor publice. Astfel, unele
servicii publice se realizeaz de organisme, de structuri care nu au dect o relativ
autonomie aflndu-se n cadrul structurii generale a unei administraii i fiind
subordonate acesteia, patrimoniul su fiind patrimoniul administraiei. Spre
exemplu la nivelul capitalei fosta Regie de administrare a fondului imobiliar
IMOBILIARA RA care era persoan juridic a fost reorganizat i transformat
n Departamentul pentru Administrarea Fondului Imobiliar din cadrul Primriei
Bucureti care reprezint o structur interioar n cadrul administraiei locale i al
crui obiect de activitate nu este cu mult diferit de cel al fostei regii, pentru ca
ulterior s fie regndit forma de organizare i s se nfiineze un serviciu autonom
171
sub form de stabiliment denumit Administraia Fondului Imobiliar, persoan
juridic de drept public.
a. Stabilimentul public. Administraia, cnd consider c interesul
general poate fi satisfcut mai bine i mai eficient poate nfiina un serviciu public
cu patrimoniul distinct de patrimoniul administraiei care l nfiineaz. Un
asemenea serviciu este denumit stabiliment public1.
Stabilimentul public este o persoan juridic de drept public care are ca
obiect administrarea unui serviciu public, a unei activiti.
Persoanele juridice politico-teritoriale, statul, judeul, oraul sau comuna
detaeaz din competena lor un serviciu public care are anumite caracteristici,
aceasta fiind un stabiliment public.
Noiunea de stabiliment public este n mod tradiional folosit n rile
democrate ntruct aceast form organizatoric presupune o autonomie mult
lrgit a serviciului respectiv, patrimoniul distinct, personalitate juridic i
posibilitate din partea administraiei de a controla modul n care competenele sale
transmise serviciului public stabilimentului, sunt respectate de acesta.
Organizarea i controlul stabilimentelor publice se realizeaz de ctre
autoritatea administraiei care le-a nfiinat i ale crei competene sunt realizate de
respectivul stabiliment2. Stabilimentelor publice li se aplic regimul juridic de
drept public.
b. Stabilimentele de utilitate public
De multe ori nu numai statul urmrete satisfacerea intereselor generale,
ci, i particularii3. Cnd un particular are iniiativ n vederea realizrii unei opere
de asisten social sau n domeniul cultural, tiinific, de nvmnt etc., el poate,
cu autorizarea instituiilor statului, s creeze o structur organizatoric denumit
stabiliment de utilitate public cu un patrimoniu privat, distinct de patrimoniul
celui care l-a nfiinat, cu personalitate juridic, cu structur de conducere i cu
scop benefic societii i acceptat de lege. Stabilimentele de utilitate public se
nfiineaz i se organizeaz pe baza OG nr. 26/2000 pentru persoanele juridice. Cu
precdere acestea funcioneaz n domenii inc are nu se urmrete realizarea unui
profit chiar dac uneori se percep taxe. De exemplu, nvmntul particular.
Stabilimentele de utilitate public trebuie s respecte toate dispoziiile legale
privitoare la persoanele juridice, pot primi subvenii sau liberaliti cu autorizarea
Guvernului, pot beneficia de anumite faciliti, esenial este ca organizatorii s nu
urmreasc un profit patrimonial.
n literatura de specialitate ca de altminteri i n legislaia curent
termenul de stabiliment este mai puin uzitat, folosindu-se de regul expresia de
serviciu public, regie autonom sau instituie public.

1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 170 i urm.
2
Legea nr. 15/1990, art. 15.
3
Paul Negulescu, op.cit., pag. 180; V. Priscaru, op.cit., pag. 136; M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 303.
172
 CAPITOLUL VII - Controlul activitii administraiei

Seciunea 1. Noiunea i scopul controlului

1. Noiune. Administraia public este realizat de un numr mare de

autoriti, organe, instituii, servicii publice, etc., fiecare din acestea desfurnd o
activitate cu caracter administrativ, general sau specializat, pe ntreg teritoriul naional
sau pe circumscripii teritoriale (uniti administrative) ale acestuia. Aciunea
complex a administraiei se caracterizeaz printr-o unitate a acesteia, dar este
organizat n funcie de specificul fiecrei activiti ncredinate spre execuie, pe
fiecare autoritate n parte. Organele administraiei publice sunt structurate ntr-un
sistem denumit sistemul administraiei publice. Fiecrui organ i revine o gam mai
mare sau mai restrns de activiti n raport de competena legal atribuit. Rezult
c, pentru realizarea complexelor misiuni ale administraiei publice ntr-o societate,
fiecrui organ nfiinat spre a desfura o activitate cu caracter administrativ i se
atribuie o competen, un ansamblu de drepturi i obligaii crora organul
administrativ trebuie s li se supun. Realizarea misiunilor administrative de ctre
organele administraiei se face prin emiterea sau adoptarea de acte administrate,
atribuirea de contracte administrative, realizarea de operaiuni administrative, fapte
materiale de prestare sau executare de lucrri etc. Unitatea aciunilor administraiei se
realizeaz cu ajutorul unor autoriti de control care au misiunea de a veghea la
respectarea legii de ctre toate organele administraiei publice. Aceasta presupune ca
prin lege s se creeze cadrul organizatoric general, s se stabileasc limitele de
competen ale fiecrui organ administrativ, raporturile care se nasc ntre diferite
structuri ale administraiei, pentru ca aceast unitate de aciune s nu fie nfrnt, iar
interesul general nesocotit. Potrivit Constituiei Romniei, n prezent avem patru
categorii mari de autoriti ale administraiei publice:
a) Preedintele Romniei i Administraia Prezidenial;
b) autoriti ce constituie administraia guvernamental formate din Guvern,
ministere i organele subordonate acestora ori aflate sub autoritatea Guvernului
sau a ministerelor;
c) autoriti autonome administrative centrale aflate sub autoritatea sau controlul
Parlamentului;
d) autoriti locale autonome ale administraiei publice locale i cele aflate sub
autoritatea ori n subordinea acestora.
Potrivit art. 102 (1) din Constituie, Guvernul ca autoritate a
administraiei publice centrale cu competen material general, are rolul de a
asigura conducerea general a administraiei publice1. Guvernul ndeplinete un rol
exclusiv executiv, n baza textului constituional citat, de organizare i asigurare a
executrii legilor de ctre autoritile administraiei publice. Dei Guvernul
exercit conducerea general a administraiei publice, dup cum am artat, nu toate
1
Mihai Constantinescu, I.Deleanu, A.Iorgovan, I.Muraru i alii n Constituia Romniei,-comentat i adnotat,
Regia Autonom Monitorul Oficial Buc., 1992, pag. 225
173
autoritile administraiei se gsesc n raporturi de subordonare fa de Guvern, nu
toate aceste autoriti au o poziie similar. Referitor la cele trei categorii de
autoriti ale administraiei publice, se impun urmtoarele precizri:
Autoritile aflate n subordinea Guvernului sunt controlate de acesta n
baza raportului de subordonare, care d drept autoritii superioare s controleze
autoritatea subordonat, creia, de multe ori chiar ea i-a determinat i
competenele. Autoritile aflate sub autoritatea Guvernului pot fi controlate de
acesta din urm n virtutea poziiei ierarhice i a competenei generale materiale a
Guvernului, dar controlul nu poate avea aceeai intensitate fiindc raportul de
autoritate este un raport ierarhic mai diminuat. Dac n cazul raportului de
subordonare autoritatea ierarhic superioar poate anula, revoca, desfiina actele
autoritii inferioare, n cazul raportului de autoritate, autoritatea public superioar
poate numai sesiza eventual autoritatea judectoreasc pentru anularea actelor
administrative sau poate cere ea nsi organului aflat pe o treapt ierarhic mai
joas s revin asupra unui act administrativ, considerat ca fiind nelegal sau uneori
chiar neoportun.
Autoritile publice administrative autonome centrale, cea de-a doua
categorie de organe din structura sistemului administrativ, aa cum rezult din
nsi denumirea lor, sunt autonome i se afl sub autoritatea sau controlul
Parlamentului. Spre exemplu: Serviciul Naional de Radio i cel de Televiziune se
gsesc sub controlul Parlamentului n condiiile legii i n conformitate cu
conveniile la care Romnia este parte1. Alte asemenea autoriti i desfoar
activitatea pe baza propriei legi de organizare, fr a se preciza sub autoritatea cui
se gsesc de fapt, cine le poate controla, aa cum este cazul Consiliului
Concurenei, autoritate administrativ autonom n domeniul concurenei cu
personalitate juridic, care i exercit atribuiile potrivit prezentei legi2.
Cea de-a treia categorie de autoriti ale administraiei este reprezentat
de autoritile administraiei publice autonome locale, care nu se afl n subordinea
altei autoriti publice. Dar Guvernul, pe baza competenei generale prevzut n
art. 102 (1) din Constituia Romniei, revizuit, are posibilitatea s impun un
anumit comportament prin actele administrative normative pe care le adopt i a
cror for juridic este superioar actelor emise de autoritile publice autonome
locale. Acestea din urm trebuie s se supun hotrrilor Guvernului. De
asemenea, Prefectul exercit funcie de tutel administrativ asupra autoritilor
publice autonome locale n privina legalitii activitii acestora.
Fiecare autoritate administrativ, la rndul su, are o structur intern
funcional stabilit prin actul de nfiinare sau lsat a fi stabilit, n anumite
limite, de ctre organul de conducere i de reprezentare al acesteia. Importana
structurii externe i a celei interne a administraiei const n aceea c n raport de
legturile care exist ntre fiecare organ, sau ntre prile componente ale unui
organ dau natere unor competene de control. Activitatea de control urmrete
verificarea modului n care organul controlat a respectat dispoziiile legale,
programul de activitate aprobat sau acceptat. A administra nseamn a prevedea,
1
Legea 41/1994 - publicat n Monitorul Oficial partea I nr. 153 din 18.06.94, art. 2
2
Art. 17 din Legea concurenei publicat n Monitorul Oficial partea I nr.88 din 30 aprilie 1996
174
a organiza, a conduce, a coordona i a controla1. Deci fiecare ciclu de aciune a
administraiei trebuie s se ncheie cu controlul privind activitatea desfurat.
Controlul trebuie s fie eficient, s asigure pe cei interesai n mod rapid i precis
dac programul de activitate s-a ndeplinit, dac au fost respectate dispoziiile
legale, competena. Controlul nu trebuie s se formalizeze i s nu se amestece n
actul de decizie al celui controlat pentru a nu-i diminua prestigiul i
responsabilitile.
Controlul este acea funcie a administraiei prin care se realizeaz
conformitatea activitii administraiei cu prevederile legale i programul de
activitate, cu respectarea cerinelor sociale i ndeplinirea interesului general.

2. Scopul controlului este de a verifica modul cum instituiile

controlate i fiecare funcionar ori alt persoan angajat i-au ndeplinit sarcinile,
i-au realizat competenele, n concordan cu obiectivele generale ale
administraiei publice. Controlul urmrete verificarea dac i cum se execut
deciziile Administraiei. Prin propunerile pe care le face organul de control trebuie
s fie corectate actele administraiei, s fie respectat ntocmai legea, aciunile
administraiei s fie n conformitate cu realitile sociale n dinamica evoluiei
acestora. Un alt scop al controlului l reprezint mbuntirea structurilor
administraiei, a procesului decizional, nlturarea paralelismelor. Prin control se
urmrete dac rezultatele activitii organului controlat sunt n concordan cu
mijloacele financiare, umane avute la dispoziie i n conformitate cu ordinea
juridic stabilit. Eficiena activitii administrative ine seama de consumul
nregistrat, de rezultatele realizate pentru c administraia este i, trebuie s rmn
o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane,
materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi
minime2.

Seciunea 2. Modaliti i forme de control

1. Modaliti de control. Obiectul controlului l constituie verificarea

aciunilor autoritilor administraiei publice sau a funcionarilor acestora, modul n
care i-au realizat atribuiile ncredinate, dac s-a respectat principiul legalitii.
Orice element al activitii administrative poate constitui obiectul unei aprecieri a
controlului3. Controlul poate fi analitic cnd privete activitatea funcionarilor i
sintetic cnd privete organizarea i funcionarea diferitelor compartimente
administrative4. Printre modalitile de control consacrate reinem:
a) controlul de materialitate care privete verificarea elementelor concrete,
pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor
1
Mihai T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti
1994, pag. 6.
2
Vezi Mihai T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op.cit., pag. 5
3
Vezi i Mihai T.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit., pag. 135
4
Ibidem
175
 msurabili.
b) controlul de regularitate ce const n raportarea, confruntarea elementelor
supuse controlului cu o norm juridic. Cum normele juridice sunt
interpretabile nseamn c organul de control va cere explicaii celui controlat
asupra considerentelor ce au stat la baza emiterii actelor sau realizrii faptelor
administrative ori a operaiunilor financiare.
Activitatea administraiei, la nivelul unei autoriti sau instituii, se
materializeaz, potrivit tiinei administraiei ntr-un complex de aciuni ce se
succed n timp dup o logic anume. Aceste componente ale aciunilor
administraiei sunt: prevederea, organizarea, conducerea, coordonarea i controlul1:
- prevederea este primul pas pe care trebuie s-l ntreprind orice autoritate sau
instituie administrativ; de modul n care i va programa, planifica, prognoza
activitile depinde mult realizarea sarcinilor ce-i sunt ncredinate;
- organizarea este elementul fundamental n activitatea oricrei autoriti publice;
a organiza nseamn a aeza elementele componente ntr-o ordine fireasc i a le
face s funcioneze: o bun organizare conduce la eficien, iar activitatea
administraiei fiind una de interes public nseamn c orice demers al su are la
baz fonduri bneti publice care trebuie utilizate raional cu maxim eficien;
- conducerea i coordonarea, de multe ori se suprapun fiind realizate de aceeai
persoan ntr-un anumit organism al sistemului administraiei publice; aceste
activiti dau via ntregii activiti a unei autoriti publice, o fac s funcioneze,
s poat realiza constant scopul pentru care exist;
- controlul. n mod firesc la sfritul unui ciclu de aciune, trebuie fcut un bilan al
activitii constnd n controlul asupra activitii desfurate pe un anumit interval
de timp sau pentru o anumit aciune sau grup de aciuni.
c) controlul de rentabilitate i eficien utilizeaz cu precdere metode contabile
i urmrete evaluarea costurilor administraiei n raport cu resursele umane i
materiale folosite, deci o comparaie ntre investiie i rezultat. Se are n vedere
verificarea modului de folosire a tuturor resurselor umane, financiare, materiale
ale administraiei, dac au fost realizate n totalitate atribuiile administraiei i
cerinele sociale, dac n general activitatea autoritilor administraiei este
eficient. Administraia urmrind scopuri morale n beneficiul colectivitii
naionale sau locale, eficiena activitii sale se msoar nu numai prin raportare
la costuri, ci n primul rnd la rezultate, la realizarea cerinelor asociate.
Costurile sunt importante dar acestea nu nseamn c o anumit cerin social
important s nu fie realizat datorit costului ridicat sau a unui numr restrns
de beneficiari.
d) controlul de oportunitate. Pentru a se putea realiza corect un astfel de control
trebuie mai nti studiate atribuiile organului controlat, dac activitatea sa se
subordoneaz numai legii, sau este necesar ca naintea emiterii fiecrui act s
solicite unele avize, acorduri, aprobri de la alte organe. Oportunitatea
nseamn momentul optim, potrivit pentru a putea decide, innd seama de
interesele generale urmrite. ntr-un sistem administrativ centralizat
oportunitatea, controlul asupra acesteia este dificil de apreciat pentru c trebuie
1
Ion Corbeanu, tiina administraiei, op.cit., pag. 14 i urm.
176
 analizat i interpretat fiecare act al administraiei n raport cu norma juridic.
Pentru organele administrative oportunitatea nseamn cunoaterea total a
realitilor sociale, calitatea oamenilor care iau decizii, buna credin,
responsabilitatea. Un act administrativ poate fi legal dar inoportun, ceea ce
creeaz premisele reformrii, suspendrii sau anulrii lui. Controlul de
oportunitate se face de regul de ctre organe de control mixte care urmresc
verificarea conformitii actelor cu legea dar i o circumscriere a acestora
intereselor generale.
n toate cazurile, organul de control, fie c este din cadrul instituiei, fie
din afara acesteia, nainte de nceperea controlului trebuie s ia n calcul actele
normative aplicabile activitii organului controlat sau compartimentului intern al
acestuia i neaprat coninutul Regulamentului de organizare i funcionare a
instituiei (R.O.F.) unde sunt prezentate toate sarcinile, atribuiile pe fiecare
funcionar, compartiment sau pe ansamblul instituiei i relaiile funcionale dintre
structurile interne.

2. Forme de control. Controlul este o activitate complex care poate fi

exercitat, ncepnd cu eful ierarhic, al celui controlat pn la un control exercitat
de Parlament, de organele de justiie, folosindu-se anumite criterii:
A. n raport cu momentul aciunii administraiei controlul poate fi
prealabil, concomitent sau posterior:
a) controlul prealabil sau preventiv impune ca actul administrativ (decizia)
s poat fi emis numai dup efectuarea controlului, adic verificarea
ndeplinirii condiiilor legale. Acest tip de control poate ntrzia procesul
decizional, el nu trebuie generalizat. Privete n general activitile
administraiei n domeniul financiar, investiii, achiziii de bunuri etc.;
b) controlul concomitent este o form de control aproape teoretic pentru c
este dificil de realizat, nsemnnd n fapt o codecizie, deci participarea a
dou organe la luarea deciziei n mod concomitent;
c) controlul posterior sau ulterior constituie forma generalizat de control
n administraie. El d posibilitate organului de control de a verifica
complet activitatea organului controlat (sau a funcionarului), i n acelai
timp s lase celui controlat libertatea desfurrii nestingherite a
atribuiilor ce-i revin, operativitatea aciunilor sale dar i angajarea
rspunderii pentru actele emise. Acest tip de control este preferat pentru
faptul c aciunea de control se desfoar ntr-o perioad de timp scurt i
privete activitatea celui controlat pe o perioad de cel mult 3 ani1.

B. Dup natura autoritii care l realizeaz, pot fi reinute trei tipuri de

control:
a) controlul exercitat de Parlament;
b) controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice;
1
Termenul de 3 ani este un termen de prescripie general n sistemul juridic romnesc i, de aceea, el este avut n
vedere i n ceea ce privete controlul. Totui, n multe situaii, legislaia prevede i termene mai mici de o lun sau 6
luni, un an, doi ani, dup caz.
177
 c) controlul exercitat de autoritile judectoreti;
d) controlul social, prin pres etc.

a) Controlul exercitat de Parlament

Instituia controlului parlamentar este reglementat prin art. 111 din
Constituie potrivit cruia Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice,
n cadrul controlului parlamentar al activitilor, sunt obligate s prezinte
informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de
comisiile parlamentare prin intermediul preedinilor acestora. nsi Legea
fundamental reglementeaz aceast form de control parlamentar, asupra ntregii
puteri executive i asupra autoritilor administraiei publice. Practic, controlul
Parlamentar privete i Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i toate
celelalte autoriti i instituii ale administraiei publice. Controlul parlamentar
asupra Preedintelui Romniei pornete de la ideea c Preedintele este
reprezentantul Statului romn i garant al independenei naionale, al unitii i
integritii teritoriale a Romniei. Asupra celorlalte organe ale administraiei
publice, controlul parlamentar, n baza textului din Constituie art. 111 este
atotcuprinztor; privete orice acte i fapte emise sau svrite de acestea.
Controlul parlamentar exercitat asupra Preedintelui Romniei, are ca
obiect observarea atribuiilor constituionale i legale ale acestuia fa de care
controlul parlamentar poate mbrca forma unor consultri, a unor aprobri
prealabile sau posterioare, dar poate duce i la introvertirea acestora n sanciune.
Consultrile i autorizaiile prealabile sau posterioare sunt legate de dizolvarea
Parlamentului, de ncheierea unor tratate internaionale n numele Romniei,
declararea mobilizrii generale sau pariale a forelor armate etc.1
Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului i a celorlalte
autoriti ale administraiei publice.
Reprezint forma clasic a controlului parlamentar i se desfoar sub
diferite modaliti specifice n rndul crora amintim: informarea deputailor i
senatorilor, ntrebri i interpelri puse parlamentarilor, moiuni de cenzur,
comisii de anchete.
De asemenea, deputaii i senatorii pot cere, n circumscripiile electorale
unde au fost alei, informaii, copii certificate dup acte utile unui control declanat
la sesizarea unor ceteni sau n alte situaii.
ntrebrile adresate de parlamentari Guvernului i fiecrui membru al
su. Art. 112 din Constituie consacr obligaia acestora de a rspunde ntrebrilor
formulate de deputai sau de senatori. Regulamentele Camerelor Parlamentului2
lmuresc noiunea de ntrebare, n sensul art. 112 din Constituie, pe care o calific
o simpl cerere de a rspunde dac un fapt este sau nu adevrat, dac o informaie
este exact, dac neleg s comunice Camerei (din care face parte cel care ntreab)
actele i informaiile solicitate de parlamentar ori, dac Guvernul, ministerul sau alt
organ al administraiei publice au intenia de a lua o hotrre ntr-o problem
1
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Editor Regia Autonomia, Monitorul Oficial, Bucureti 1994,
pag. 112, 113
2
Vezi art. 155 din Regulamentul Camerei Deputailor.
178
determinat.
Interpelrile - reprezint un mijloc constituional de control al
Parlamentului asupra Guvernului, care, potrivit Regulamentelor Camerelor
reprezint cereri adresate Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai
muli deputai sau de un senator prin care se solicit explicaii asupra politicii
Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne i externe1 .
Anchetele parlamentare fiecare Camer a Parlamentului, i poate
constitui comisii de anchet sau alte comisii speciale sau, ambele Camere
constituie comisii comune. Aceste comisii de anchet se nfiineaz la cererea unei
treime din membrii Camerei respective2. Anchetele parlamentare pot avea n
vedere cele mai diverse activiti ale organelor administraiei publice centrale ori
locale, dar de regul, se au n vedere autoritile centrale, pentru cele locale
apelndu-se la Guvern sau la Avocatul Poporului, care au obligaia de a efectua
verificrile cerute de Parlament i apoi s informeze respectiva Camer asupra
rezultatului.

Seciunea 3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice

Este denumit i control administrativ i poate fi la rndul su control

administrativ intern i control administrativ extern. De asemenea, exist i o form
de jurisdicie administrativ realizat de organe specializate prevzute de lege;
asupra actelor administraiei publice3.
1. Controlul administrativ intern se realizeaz de persoane sau de
compartimente din interiorul autoritii administrative. Controlul administrativ
intern este un control ierarhic care se realizeaz de eful ierarhic superior, asupra
compartimentelor din subordine, de eful compartimentului asupra funcionarilor
din compartiment sau de compartimente specializate, precum cel financiar,
denumit controlul financiar intern sau de audit, de compartimentul juridic asupra
actelor cu caracter juridic emise de alte compartimente. Avantajele controlului
intern constau n operativitate i costurile reduse ale acestuia.
2. Controlul administrativ extern este un control ierarhic, specializat; de
supraveghere general sau de tutel administrativ4.
controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare celei controlate,
este un control tipic administrativ i are la baz regula c autoritatea
administrativ ierarhic superioar are responsabilitate i pentru actele autoritii
ierarhic subordonate. Este un control fundamentat pe un raport de subordonare
ierarhic.

1
Pentru detalii, vezi Ioan Vida, op. cit. pag. 120,121.
2
Pentru detalii: Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, ed. Gramar, Bucureti, 1994, pag. 251 i
urm.
3
Potrivit art. 21 alin. 4 din Constituia Romniei, revizuit, jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite.
4
Vezi A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2005, pag. 480 i urm.
179
 Acest control este necesar pentru a menine unitatea sistemului
autoritilor administraiei publice.
Controlul de supraveghere general se realizeaz de ctre Guvern cu
ajutorul Corpului de Control al Guvernului, cu ajutorul prefecilor, care sunt
reprezentani ai Guvernului n teritoriu.
3. Controlul administrativ specializat care poate fi realizat de structuri
administrative special constituite, cu un grad sporit de specializare, cu activitate
permanent sau temporar. n aceast categorie de structuri administrative 1
putem enumera urmtoarele:
controlul exercitat de organe specializate constituite pentru control, cu ar fi:
Curtea de Conturi, Garda Financiar. Cele dou organe ale administraiei
publice, prima cu caracter autonom, aflat sub controlul Parlamentului, nfiinat
prin lege organic2, iar cealalt, Garda Financiar3 care funcioneaz n
subordinea Ministerului de Finane, realizeaz un control specializat ulterior
aciunii controlate, potrivit dispoziiilor legale. Este un control complex.
controlul exercitat de Inspeciile de Stat din cadrul ministerelor, ale altor
organe centrale ale administraiei publice sau ale autoritilor administrative
autonome locale.
controlul exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicional, cu
prilejul exercitrii cilor administrative de atac formulate de cei administrai.
n rndul acestei categorii de organe cu atribuii jurisdicionale amintim
comisiile de contestaii de pe lng Direciile Generale de Munc i Protecie
Social judeene i a Municipiului Bucureti, Direciile generale ale finanelor
publice i controlului financiar de stat ale judeelor i a municipiului Bucureti,
Ministerul Finanelor Publice4. Potrivit celor dou acte normative, obieciile la
modul de stabilire a unor sume datorate la bugetul statului, se soluioneaz prin
acte administrative care poart denumirea de dispoziii, hotrri sau decizii.
Controlul de tutel administrativ, susinut de puinii autori, n doctrina
romneasc recent5 i aceasta datorit faptului c muli autori de drept
administrativ s-au aflat ntr-o eroare asupra noiunii de tutel administrativ pe
care au respins-o; acetia punnd semnul egalitii ntre tutela administrativ i
tutela din dreptul familiei. Ori unitatea sistemului organelor administraiei
publice i realizarea interesului general n mod echitabil presupune un control
administrativ, chiar diminuat din partea Guvernului asupra autoritilor
administraiei publice autonome locale. Legislaia prezent folosete expresia de

1
nelegem prin structuri administrative, autoriti, organe, instituii, servicii publice cu sau fr personalitate
juridic create cu scopul realizrii unor sarcini ale administraiei I. C.
2
Legea 94/1992 pentru organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei, publicat n M. O. partea I din 9
septembrie 1992, v. pag. 224
3
Garda Financiar funcioneaz n baza Ordonanei Guvernului nr. 91/2003, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, modificat prin mai multe acte normative ulterioare.
4
Prin Legea 105/1997, publicat n M. O. partea I nr. 136/97 i ordinul 1495/22 august 1997 al Ministerului
Finanelor Publicat n M. O. partea I nr. 232/5 septembrie 1997 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a
Legii 105/97 s-a stabilit modul de soluionare a obieciilor, contestaiilor i a plngerilor asupra sumelor constatate
i aplicate prin acte de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanelor Publice. Aceast lege a fost
ulterior abrogat.
5
Vezi Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 374.
180
tutel, o reglementeaz prin legea contenciosului administrativ sau legea privind
regimul descentralizrii1.

4. Controlul jurisdicional asupra administraiei

Este un control necesar, constituional i se nscrie n principiile generale
ale statului de drept potrivit cruia puterile statului se interfereaz una cu alta,
avnd nevoie s existe un permanent echilibru al acestora. n plus, controlul
jurisdicional efectuat de autoritile puterii judectoreti dau natere la dezbatere
n contradictoriu a problemelor supuse controlului i n consecin la mbuntirea
activitii administraiei. Acest tip de control se declaneaz potrivit regulilor de
procedur civil, la sesizarea celui interesat i nu din oficiu, cum se ntmpl n
alte situaii.
Controlul administrativ jurisdicional se realizeaz prin intermediul
autoritilor administrative cu competen n domeniu. Controlul judiciar se
realizeaz prin contenciosul administrativ i presupune exclusivitatea autoritii
judectoreti la actul de control, chiar dac, n multe situaii s-a desfurat anterior
procedura administrativ jurisdicional, ori procedura recursului administrativ.
Termenul de contencios definete: lupta, contradictorialitatea n
soluionarea unei situaii. Contenciosul administrativ presupune n prezent ci de
atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor (faptelor) administrative 2.
Contenciosul administrativ se deosebete de recursurile administrative obinuite.

1
Legea privind regimul descentralizrii nr. ............./ ...................
2
Legea 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul poporului, n art. 20, alin. 2 se vorbete
despre acte i fapte administrative.
181
 CAPITOLUL VIII Contenciosul administrativ romn

Seciunea 1. Recursul administrativ

1. Noiune. Delimitare
Ca orice activitate uman i activitatea administraie poate cauza celor
administrai vtmri ale drepturilor lor prin acte i faptele administrative.
Legiuitorul a neles s rspund acestor situaii prin instituirea a dou posibiliti,
sau mijloace juridice pentru a se restabili legalitatea. Acestea sunt, recursul
administrativ i recursul judiciar sau contencios, denumit i aciunea n contencios
administrativ1. Aciunea n contencios face obiectul discuiei n capitolul urmtor.
Recursul administrativ reprezint, din perspectiva enunat un mijloc
legal pus la dispoziia particularilor crora administraia le-a nclcat drepturile ori
interesele. Recursul administrativ se materializeaz printr-o cerere adresat
instituiei publice administrative prin care particularul, petiionar solicit instituiei
n spe luarea uneia din urmtoarele decizii: anularea, modificarea sau emiterea /
adoptarea unui act administrativ, dup cum particularul se situeaz n raport cu
administraia. Dac petentul apreciaz c prin actul contestat i-au fost nesocotite
drepturile ori interesele ocrotite juridic va cere anularea sau retractarea actului.
Dac, actul contestat este incomplet sau conine unele prevederi ce ar contraveni
legii care nate un drept sau un interes particularului atunci acesta din urm va cere
fie retragerea fie completarea unora dintre prevederile actului. Iar n caz de tcere
a administraiei va solicita emiterea actului care pretinde c-i este necesar i legal
n concordan cu drepturile i interesele sale juridic recunoscute.
Recursul contencios sau judiciar, denumit i aciune n contencios
administrativ excede puterii executive i se adreseaz puterii judectoreti, care
este legal abilitat.
Aparent, cele dou mijloace juridice puse la dispoziia particularilor sau
celor interesai sunt complet autonome, chiar independente. ns, legea
contenciosului administrativ romn, condiioneaz n multe situaii existena a ceea
ce se cheam plngerea prealabil, adic a recursului administrativ de
posibilitatea soluionrii cauzei dedus instanei de contencios, mergndu-se pn
la respingerea aciunii n contencios ca fiind prematur formulat.
Recursul administrativ poate fi formulat n faa autoritii emitente a
actului administrativ sau care a tcut la cererea petiionarului i el se numete
recurs graios, iar atunci cnd petiia se adreseaz autoritii ierarhic superioare
celei care a emis sau adoptat actul avem un recurs ierarhic. Cu privire la noiunea
consacrat de autoritatea ierarhic superioar trebuie avute n vedere acele situaii n
care ntre dou autoriti ori instituii exist raporturi juridice administrative de
subordonare: Guvern ministere; Guvern prefect; Guvern alte instituii aflate
n subordinea sa. ntre Guvern i consiliile judeene sau cele locale ori primari nu
exist raporturi de subordonare, cu numai raporturi de autoritate ceea ce implic
1
Constantin C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay SICO, 1936, pag. 106.
182
imposibilitatea legal de a recura la Guvern un act al autoritilor autonome
administrative locale, dei instanele de contencios administrativ, de multe ori
apreciaz ca fiind corect formulat un recurs administrativ ierarhic la prefect sau la
Guvern n legtur cu un act al unui consiliu local.
n doctrina recent se susine c n cazul recursului graios se
declaneaz un control administrativ intern, iar n cazul recursului ierarhic se
declaneaz un control administrativ ierarhic1. De asemenea, ntr-o recent
monografie asupra recursului administrativ se apreciaz c n cazul raporturilor de
autoritate de care am vorbit mai sus s-ar transforma ntr-un recurs de tutel, fiind
adresat organului care exercit aa numita tutel administrativ 2. Din cte tim, nu
exist reglementat n nici un act administrativ instituia tutelei administrative,
iar prefectul are competena de a verifica indirect operaiunile administrative ce au
precedat un act administrativ contestat sub aspectul legalitii, iar nu procednd la
efectuarea unui control n instituia respectiv. Autoritile autonome se bucur de
autonomie, de responsabilitate i rspund pentru actele i faptele lor. De aceea
apreciem c formularea unui recurs administrativ la prefect cu privire la refuzul de
retractare a unui act administrativ de ctre un consiliu local nu poate avea vreo
relevan pentru c prefectul nu este autoritatea ierarhic superioar i nu poate
impune consiliului, n divergen cu petentul, s dea curs favorabil solicitrii. Dei,
n practica multor instane de contencios administrativ, dovada adresabilitii la
prefect este asimilat plngerii prealabile impuse de lege i ca atare aciunea n
contencios se soluioneaz.
n practica administrativ i judiciar pentru a desemna instituia
recursului administrativ se utilizeaz mai multe formulri, cum ar fi plngere
prealabil, recurs administrativ, procedur administrativ prealabil, sesizare
prealabil, cerere de retractare sau recurs administrativ precontencios. Cele mai
multe astfel de recursuri administrative sunt graioase, se adreseaz emitentului
actului sau celui care refuz s emit actul care tace. n activitatea oficial a
autoritilor judectoreti se utilizeaz termenul de recurs dar cu o alt
semnificaie. Astfel, n litigiile civile, comerciale sau chiar penale, de regul,
sistemul de distribuie a justiiei este structurat pe trei nivele: fond, apel i recurs.
Recursul judiciar rezult din cele spuse anterior, c reprezint ultima cale de
reformare a unei hotrri judectoreti, sau n unele situaii a unor hotrri (acte)
administrativ jurisdicionale. Hotrrea judectoreasc pronunat n recurs este
irevocabil. innd seama de accesul nengrdit la justiie al fiecrui cetean, toate
actele administrativ jurisdicionale sunt supuse controlului judectoresc.
n dreptul administrativ termenul de recurs difer, dup cum s-a vzut, el
este calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii
nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri
cauzate de ctre organele administraiei de stat3.

1
Ion Deleanu, Procedura civil, vol. I, Ed., Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pag. 312.
2
Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, pag.
10 i urm.
3
A. Iorgovan, op.cit., pag. ..........
183
 2. Fundamentele recursului administrativ. Administraia public i
desfoar activitatea sub presiunea factorului timp, ceea ce face ca de multe ori, s
se fac o apreciere trunchiat asupra realitii iar cu prilejul lurii deciziei, s se
opreasc la varianta mai puin fast care va genera o reacie negativ din partea
unuia sau mai multor administrai, persoanele fizice sau juridice. Cetenii au
dreptul s formuleze diferite petiii autoritilor publice n legtur cu modul n
care le sunt recunoscute i respectate drepturile, acest drept de petiionare fiind
unul fundamental (art. 47 din Constituie). n aceste condiii, activitatea
administraiei i deciziile acesteia dobndesc un caracter de relativitate. Odat luat
o decizie administrativ, agentul puterii publice n cauz nu se situeaz pe poziia
magistratului care din momentul pronunrii hotrrii judectoreti nu mai poate
reveni dac constat o eroare fundamental la aceasta. Agentul administrativ
rmne implicat n executarea direct sau indirect a hotrrii i poate face o
apreciere diferit a acesteia ceea ce l pune n situaia de a reveni fie asupra ntregii
decizii fie asupra unora din prile ei. Nu ntmpltor se susine c datorit
celeritii evenimentelor crora administraia trebuie s le dea rezolvare este de
preferat o decizie incomplet i perfectibil dect inaciunea.
3. Caracteristicile recursurilor administrative. Pentru a putea fi
formulat un recurs administrativ se cer a fi ndeplinite anumite condiii:
existena unui act administrative sau o operaiune administrativ care s produc
vtmarea unor drepturi sau interese. De asemenea, credem c ia forma unui recurs
administrativ i cererea adresat unei autoriti publice care era legal obligat s
emit un act dar, din motive diverse nu l-a emis, n timpul artat n lege. Spre
exemplu, n lege se dispune c Guvernul sau ministerul va emite norme de aplicare
a legii n termen de 60 de zile. Dac autoritatea administrativ creia i s-a dat n
sarcin emiterea normelor nu se conformeaz i urmare acestei inaciuni
particularii sunt prejudiciai, ei vor putea mai nainte s formuleze o cerere la acea
autoritate solicitndu-i s-i ndeplineasc obligaia legal iar n situaia rmnerii
n pasivitate a autoritii, motivndu-i dreptul sau interesul prejudiciat va formula
o aciune n contencios administrativ la instana judectoreasc competent
teritorial i material;
solicitantul (petiionar, recurent, reclamant etc.) trebuie s fie lezat n dreptul su,
n interesul protejat juridic pentru a justifica cererea adresat unei autoriti publice
sub forma unui recurs administrativ. Nu trebuie s fac un denun al autoritii
publice c nu acioneaz sau acioneaz prejudiciant n general. Denot c recursul
administrativ are drept scop aprarea unui drept subiectiv sau a unui interes
personal. Spre exemplu, cnd prefectul n baza dispoziiilor legale potrivit crora
are drept de control al legalitii activitii administraiei locale exercitnd ceea ce
n doctrina recent se numete tutel administrativ va cere autoritii care a
adoptat sau emis actul administrativ s reanalizeze coninutul acestuia, s-l
modifice, retracteze sau s-l abroge, el nu formuleaz un recurs administrativ ci
solicitarea sa este una de activitate a autoritii supraordonate. Astfel art. 132 din
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, n alin. 1 stabilete ca n calitate
de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale,
a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se
184
desfoare n conformitate cu prevederile legii, iar la alin. 2 al articolului citat se
precizeaz ntre prefect pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i
consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist
raporturi de subordonare.
Totui, n temeiul raporturilor de autoritate dintre prefect i autoritile
administrative autonome locale legea stabilete, art. 135 (2), c prefectul va
solicita, motivat, autoritilor locale s reanalizeze actul pe care l apreciaz ca
fiind nelegal.
recursurile administrative privesc aspecte de legalitate de oportunitate sau de
procedur privitoare la actele i faptele administrative1;
lipsa unor formaliti procedurale impuse. Recursurile administrative fie c sunt
prevzute a se promova prin vreun act normativ sau din considerente practice i
cutumiare, nu sunt inute de utilizarea unor formulri anume, cum se ntmpl n
recursul judiciar, sau de anumite termene. De aici rezult o uurin crescut pentru
oricine dorete s-i realizeze ori protejeze drepturile i interesele. De asemenea,
recursul administrativ nu se timbreaz. Actele administrative prin care se
soluioneaz un recurs administrativ nu sunt acte administrative jurisdicionale, ci
acte administrative de autoritate, ca i actul iniial recurat. Dar odat ce
administraia i-a spus punctul de vedere legat de solicitarea recurentului, i acesta
este negativ, particularul intr ntr-o a doua etap a demersului su pentru
protejarea drepturilor n sensul c va putea s fac un nou recurs la autoritatea
ierarhic superioar celei precedente sau se va adresa autoritii judectoreti n
termen de 30 de zile de la comunicarea punctului de vedere al celui care a fost
iniial sesizat.
Termenul de 30 de zile este unul de decdere, legiuitorul urmrind ca
nenelegerile dintre autoritile publice i particulari s se clarifice cu celeritate
pentru a nu se afecta ordinea juridic din societate.
4. Recursul administrativ n dreptul comparat. Atunci cnd este vorba
de drepturi i interese eseniale ale oamenilor, se observ existena unor
reglementri similare i n alte stat, pentru c orice tip de drept are caracter naional
n primul rnd dar n acelai timp, direct sau implicit se aplic nu numai cetenilor
naionali, existnd o multitudine de interferene la nivel geografic zonal,
continental etc.
n Frana recursul administrativ se utilizeaz fie n temeiul unor
dispoziii legale exprese care oblig prile interesate s urmeze n prealabil calea
recursului administrativ, fie n temeiul dreptului de petiionare tradiional
recunoscut cetenilor.
La un moment dat, n jurisprudena francez din secolul XIX s-a pus
problema clarificrii urmtorului aspect legat de cele dou recursuri, cel
administrativ i cel jurisdicional, care, sunt independente, n principiu, dar
rezolvarea recursului administrativ printr-o decizie distinct de decizia

1
Art. 11 din Legea contenciosului administrativ utilizeaz formula de acte sau operaiuni administrative, iar art. 22
(2) din Legea privind Instituia Avocatul Poporului (nr. 35/1997) folosete sintagma, acte i fapte administrative.
Credem c legiuitorul a avut n vedere aceleai operaiuni juridice, dar lipsa unei coerene legislative este evident
(n.a.).
185
(administrativ n.n.) contestat deschidea posibilitatea exercitrii unui recurs
jurisdicional mpotriva acesteia din urm. Dac decizia emis n recurs era ns
doar confirmativ, nu se putea face recurs jurisdicional dac termenul de
introducere a acestuia pentru prima decizie a expirat. Altfel spus, prile erau
supuse unui risc enorm, alegnd calea recursului administrativ, care nu avea sori
de izbnd. Cum n Frana, Consiliul de Stat a fost i este o autoritate public
incontestabil n domeniul administraiei, nc din timpul celui de-al doilea
imperiu, a decis ca, sub rezerva ndeplinirii anumitor condiii, recursul
administrativ poate antrena o prorogare a termenului de recurs jurisdicional1.
n Belgia, regsim o influen deplin a dreptului francez, mergndu-se
pe consideraia c dreptul administrativ belgian este un produs al revoluiei
franceze. i aici vom regsi dou surse ale recursului administrativ: cea
prevzut expres de lege, i aceea consacrat n baza principiului dreptului de
petiionare, cu aprecierea c n formularea unui recurs administrativ au drept prim
efect prorogarea termenului de 60 de zile prevzut de lege pentru aciunea n
contencios (recurs jurisdicional).
Legislaia belgian, are reglementat aa numitul recurs de tutel,
mpotriva actelor emise de serviciile publice, descentralizate2.
i n celelalte state europene, Germania, Italia, Luxemburg, Olanda,
Spania, Grecia, Danemarca i altele existnd contenciosul administrativ exist i
recursul administrativ, reglementat sau cutumiar (neconsacrate legislativ)
difereniat potrivit tradiiei sau altor considerente. Spre exemplu, n Italia exist o
form de recurs la Preedintele Republicii Italiene, care dei este o funcie politic
mai puin reprezentativ fiind ales de Parlament, se bucur de autoritate n
domeniul administraiei.
Dei am afirmat mai nainte c n multe state europene exist n legislaia
naional instituia recursului administrativ, a contenciosului administrativ sau
dreptul autoritilor administraiei publice de a reveni asupra deciziilor
administrative (actelor de autoritate) pe care le apreciaz ca fiind neoportun sau
nelegale ori insuficient fundamentate, se vorbete tot mai des existena unui recurs
administrativ n aa-numitul drept administrativ comunitar. Mai nti trebuie
clarificat dac putem vorbi de o astfel de ramur a dreptului comunitar. Este
adevrat instituiile Comunitilor Europene i ale Uniunii Europene, realizeaz pe
lng norme juridice primare i extrem de multe acte de executare, prin natura lor
acte administrative. Este dificil s putem susine n momentul de fa existena unui
drept administrativ comunitar atta timp ct exist un principiu fundamental al
dreptului comunitar, principiul subsidiaritii, potrivit cruia Comunitatea
intervine numai dac la nivelul statelor aducerea la ndeplinire a unei cerine
comunitare nu este posibil sau ar crea distorsiuni grave n aplicarea coerent a
dreptului comunitar.

1
Idem.
2
Pentru detalii, Dacian Cosmin Drago, op.cit., pag. 28.
186
 5. Categorii de recursuri administrative1
Sunt cunoscute dou categorii de recursuri administrative n raport de
autoritatea creia i se adreseaz recurentul, respectiv recurs graios i recurs
ierarhic.
a) recursul graios se adreseaz nsi autoritii emitente a actului
administrativ sau a faptei administrative solicitndu-se retractarea,
modificarea, anularea actului, sau n cazul n care administraia era
competent s emit un act, recursul graios reprezint tocmai rugmintea
adresat administraiei de a emite actul la care recurentul este ndreptit.
Administraia avnd autonomie funcional poate s retracteze un act cnd
acesta a fost emis nelegal i cu att mai mult cnd cel pe care-l privete actul
solicit acest lucru;
b) recursul ierarhic este cererea adresat autoritii ierarhic superioare celei
care a emis actul solicitndu-i s-i exercite dreptul de control ierarhic
asupra emitentului actului, i s anuleze, s modifice actul prin care i sunt
nesocotite drepturile recurentului ori s oblige autoritatea ierarhic inferioar
s execute o prestaie la care este ndreptit sau s-i modifice atitudinea 2.
Aceast form a recursului ierarhic este important pentru c se d
posibilitate autoritilor ierarhice de a interveni la timp printr-un act de
control asupra activitilor subordonate. Potrivit art. 51 alin. 1 din
Constituie, cetenii au dreptul s se adreseze autoritilor publice prin
petiii formulate numai n numele semnatarilor, deci numai n nume propriu,
iar alin. 3 arat c exercitarea acestui drept de petiionare este scutit de taxa
de timbru. Tot acest articol din Constituie, n alin. 4 oblig autoritile s
rspund la petiii n termenele i n condiiile stabilite de lege. n prezent, n
afara legii contenciosului administrativ (nr. 554/2004) i a legii nr. 35/1997
privind instituia Avocatul poporului unde sunt prevzute mai multe termene
n care autoritile publice sesizate cu nereguli n activitatea lor sau a celor
subordonate lor nu exist o lege special n materie. Legea anterioar, nr.
1/1978, dei nu a fost expres abrogat este considerat implicit abrogat de
unii autori. Practic n cadrul recursului ierarhic se realizeaz i un control
ierarhic fiindc autoritatea superioar sesizat nu poate trece la luarea
deciziei pn nu verific afirmaiile recurentului la sediul autoritii
subordonat3. Noiunea recursului administrativ nu este legat de existena
unei proceduri administrative speciale/termene, denumirea cii de atac, fr
a reine c prin soluionarea recursului de ctre organul ierarhic acestea se
comport (ndeplinete atribuiile) unui organ cu caracter jurisdicional.
Actul emis de organul ierarhic este un act pur administrativ, fr caracter
jurisdicional.
Aa cum se va arta n continuare, recursul administrativ reprezint o
condiie fundamental pentru promovarea aciunii judiciare n baza legii
contenciosului administrativ.
1
Vezi, M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 125.
2
Ibidem.
3
A. Iorgovan, op.cit., pag. 385, 386.
187
 Seciunea 3. Conceptul de contencios administrativ i evoluia acestuia n
Romnia

1. Conceptul de contencios administrativ. Cuvntul contencios i are

originea n limba latin, n verbul contendeu, cu semnificaia de lupt, disput,
controvers, ceea ce nseamn c atunci cnd spunem contencios avem n vedere o
aciune, un demers n contradictoriu, prin care cele dou pri implicate n litigiu se
lupt pentru a-i realiza anumite drepturi sau interese protejate. Referindu-ne strict
la semnificaia sintagmei de contencios administrativ vom observa c ea
desemneaz pe de o parte activitatea de soluionare a unor litigii n care cel puin
una din pri este o autoritate sau instituie public sau un serviciu public. Cealalt
parte fiind de cele mai multe ori un particular fr a exclude ca i aceasta s fie tot
o structur administrativ. De asemenea, noiunea de contencios administrativ
desemneaz i un sens organic, adic acele autoriti judiciare crora, prin lege, li
s-a stabilit competena de a soluiona acest gen de litigii, folosindu-se expresia
instane de contencios administrativ sau secie de contencios administrativ. O
alt semnificaie a expresiei de contencios administrativ privete normele juridice
ce reglementeaz un alt tip de relaii sociale care in de funcia administraiei sau
de dreptul procesual aplicabil n activitatea de soluionare a litigiilor. n acest sens
amintim existena Legii contenciosului administrativ, nr. 554/20041 care
reglementeaz modul de exercitare a aciunii n contencios administrativ, prile,
condiiile de admisibilitate a cererii etc., ntr-un cuvnt o instituie juridic parte
component a ramurii de drept administrativ2.
Instituia contenciosului administrativ este legat de instituirea
organizrii statale pe principiile separaiei puterilor n stat. Numai ntr-o astfel de
organizare se poate vorbi de o real participare a puterii judectoreti la
soluionarea litigiilor nscute ntre Stat i particulari.
Administraia public are misiunea esenial de aplicare a legilor. n
acest sens, emite acte administrative decizii executorii, de nfiinare i
coordonare a serviciilor publice, de luare a msurilor necesare ocrotirii drepturilor
particularilor, meninerea ordinii i a linitii publice. n aciunile sale de executare
a legilor i de aciune cu operativitate, administraia public poate nclca
drepturile sau interesele unor persoane din rea voin sau din interpretarea eronat
a legii ori a situaiei de fapt. Aceste mprejurri dau dreptul celor care se consider
prejudiciai ntr-un fel sau altul prin activitatea administraiei s-i cear acesteia s
fac ori s nu fac ceva, diferit de comportamentul anterior. n situaia c
administraia nu reacioneaz n sensul dorit de particular se nate dreptul acestuia
din urm de a se adresa cu aciune la instana de contencios administrativ.
Contenciosul administrativ revine n competena de soluionare a instanelor
1
Legea nr. 554/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n
vigoare dup 30 de zile.
2
n acest sens, a se vedea i Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a III-a , Bucureti,
Ed. Alcalay, 1936, pag. 102 i urm.
188
judectoreti, cum este n prezent la noi, sau a unor organe administrative speciale
cum este Consiliul de Stat n Frana. Contenciosul administrativ se constituie din
totalitatea litigiilor generate ntre persoane i Administraia cu prilejul aplicrii
legilor sau a altor acte normative, a organizrii i funcionrii serviciilor publice i
n care sunt puse n cauz, principii, reguli i situaii juridice de drept public1.

2. Scurt istoric al contenciosului administrativ romn pn n anul

1990
Statul romn s-a consolidat i a dobndit independena abia n a doua
jumtate a secolului al XIX-lea. O mare parte a instituiilor juridice i politice
moderne au luat natere sub influena unor instituii similare din afara spaiului
romnesc. Pe plan internaional, contenciosul administrativ s-a fundamentat i
organizat potrivit celor dou sisteme de drept consacrate:
a) sistemul francez, n care regsim un tip de jurisdicii administrative
specializate: Consiliul de Stat i tribunalul administrativ;
b) sistemul anglo-saxon, potrivit cruia aceast categorie de litigii revine n
competena de soluionare a instanelor judectoreti de drept comun:
judectorii, tribunale.
La noi, contenciosul administrativ a fost reglementat i organizat sub
influena sistemului francez, nfiinndu-se la 1864, Consiliul de Stat, dup
modelul din Frana. Acesta era prezidat de Domn dar funciona ca organ
consultativ pe lng Guvern. Consiliul de Stat avea atribute de tribunal
administrativ. n legea de organizare a acestuia stipulndu-se c persoanele
vtmate n drepturile lor printr-o msur (decizie n.n.) administrativ, se pot
plnge la Consiliul de Stat.
Odat cu adoptarea primei Constituii moderne a Romniei n anul 1866,
s-a renunat la instituia Consiliului de Stat, fiind agreat sistemul judiciar anglo-
saxon. Litigiile dintre Administraie i cei administrai sunt date spre competent
soluionare instanelor de drept comun. Unele litigii, expres prevzute, cum erau
cele nscute n procesul de aplicare a reformei agrare iniiate de domnitorul
Alexandru Ioan Cuza, la 1864, au fost date n competena Curilor de Apel.
Caracteristica primei perioade de dup trecerea de la sistemul francez este i faptul
c instanele de drept comun s-au considerat, un timp, competente s soluioneze,
direct, numai o parte din litigiile cu care au fost investite, precum cele care priveau
acte de gestiune. Pentru actele de autoritate soluionarea litigiilor se realiza doar pe
calea unei aciuni indirecte, prin invocarea de ctre partea interesat a excepiei de
ilegalitate. Tribunalele fceau doar aprecierea indirect asupra legalitii actului
dedus judecii, acordnd despgubiri reclamantului, dar se considerau
necompetente n anularea actului2. Situaia presupunea c n cazul n care
administraia nu-i revoca actul ce a fcut obiectul unui litigiu de contencios i n
urma cruia aceasta a fost obligat la daune, actul s produc n continuare efecte
juridice. n timp, particularul este nevoit s introduc o nou aciune n contencios
mpotriva aceluiai act. Aceast stare de confuzie i indecizie asupra limitelor de
1
Idem, pag. 33.
2
C.G. Rarincescu, op.cit., pag. 91 i urm.
189
competen n contencios administrativ a fost mbuntit abia n anul 1905 cnd
s-a modificat legea de organizare a naltei Curi de Casaie i Justiie, acordndu-se
competen acestei instane supreme s judece litigiile promovate de ctre
particulari pe calea unui recurs direct, inclusiv s cear i s judece anularea
actelor administraiei. Secia a III-a Civil a Curii de Casaie a devenit o secie de
contencios administrativ n fapt. Acest tip de contencios administrativ, instituit prin
modificrile din 1905, a fost calificat ca un contencios de plin jurisdicie prin
faptul c Secia a III-a a Curii putea judeca toate recursurile n contra refuzului
administraiei de a rezolva cereri privitoare la un drept. Exist posibilitatea ca n
decizia Curii s se recunoasc existena dreptului i s poat fi obligat
administraia de a da satisfacie total cererii reclamantului.
n anul 1910, Secia a III-a Civil este desfiinat, competena
soluionrii litigiilor dintre particulari i administraie revenind tribunalelor
ordinare. Ele puteau acorda i daune cominatorii n contra administraiei, dar nu
puteau anula actele atacate n justiie, considerndu-se c prin legea de modificare
anterioar, din 1905, se nclcase principiul separaiei puterilor, c justiia nu poate
anula actele puterii administrative. Aceast apreciere a legiuitorului din 1910 va fi
considerat dup doi ani, ca o eroare de reglementare, astfel c printr-o lege din 17
februarie 1912 se restabilete contenciosul de legalitate, potrivit cruia tribunalul
poate constata nelegalitatea actului ce face obiectul litigiului, ns nu-l poate anula.
Curtea avea posibilitatea s solicite autoritii emitente a actului ilegal s-l revoce,
anuleze ori s-l modifice, pentru a opri vtmarea n continuare a particularului.
Toate aceste inconsecvene legislative i cutri vor lua sfrit n anul
1925 cnd se adopt prima lege a contenciosului administrativ romn, n baza art.
107 al Constituiei din anul 1923. Potrivit acestei legi speciale, pot fi atacate la
instana de contencios administrativ actele administrative care ating drepturile
subiective, nu i simplele interese. S-a creat un contencios de plin jurisdicie
pentru actele de gestiune, i un contencios de anulare pentru actele de autoritate.
Dei Constituia din 1923 stabilea un principiu potrivit cruia contenciosul
administrativ era atribuit spre competent soluionare instanelor judectoreti, s-au
meninut i unele jurisdicii administrative, nfiinate pe dou grade de jurisdicie:
Curile administrativ-teritoriale ca instane de fond i Curtea Superioar
Administrativ ca instan de recurs. Competena acestor instane administrative
speciale se reducea numai la litigiile cu privire la actele autoritilor administrative
locale1.
Reglementrile n perioada 1948 1990. Prin decretul nr. 128/1948 s-a
desfiinat contenciosul administrativ, principiul separaiei puterilor n stat a fost
nlocuit cu unicitatea puterii. Marea Adunare Naional era organul suprem al
puterii de stat i, ca atare, autoritile judectoreti sunt subordonate acesteia. Nu
puteau exercita control asupra actelor administraiei de stat care se emit n
executarea legilor. n expunerea de motive a Decretului nr. 128/1948 se specifica
fa de acest principiu i considernd c tot aceast Adunare alege Prezidiul
(viitorul Consiliu de Stat dizolvat la 22 decembrie 1989) i formeaz Guvernul
rezult o subordonare fa de organul suprem. Cu o asemenea structur, nu se mai
1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag. 618.
190
poate concepe ca actele de autoritate s fie puse n discuie de ctre particulari, iar
acetia s mai aib dreptul s cheme statul n judecat, pentru ca actele lui s fie
cenzurate de ctre o autoritate subordonat). Instanele de drept comun au rmas,
mai mult formal, cu dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea
aciunii directe numai n mod excepional, n cazuri expres prevzute de lege, iar
pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori intenia legiuitorului de a le
recunoate aceast competen se desprinde n mod nendoielnic din interpretarea
legii. Aceast procedur s-a meninut pn la adoptarea Constituiei din 21 august
1965 cnd prin art. 35 i 102 se realizeaz condiiile constituionale n favoarea
particularilor de a putea formula cereri la tribunale dac se consider vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale. Textele constituionale citate au stat
la baza adoptrii Legii nr. 1/1967. Cu toate neajunsurile acestei legi datorate n
principal regimului politic, a faptului c sistemul administrativ era unul centralizat,
controlul jurisdicional privea numai aspectul legalitii nu i al oportunitii
actului. Att dispoziiile Constituiei din 21 august 1965 ct i ale legii de aplicare
a acestora (nr. 1/1967) au reprezentat un pas deosebit n reconsiderarea posibilitii
particularilor de a se plnge de nclcarea unor drepturi subiective. n practic,
instituia contenciosului administrativ potrivit Legii nr. 1/1967 avea un rol
formalist, propagandistic, datorat faptului c foarte multe organe ale statului
socialist, fie c aveau dubl natur, erau de partid i de stat, fie c efii
acestora erau i lideri de partid, iar judectorii neavnd inamovibilitate practic erau
pui n imposibilitate de a aplica legea n mod obiectiv, imparial. Dup victoria
Revoluiei din decembrie 1989, n anul 1990 a fost adoptat Legea contenciosului
administrativ, nr. 29/19901.

3. Categorii de contencios administrativ

Reglementrile diferite, cu limitri impuse autoritilor judectoreti n
ceea ce privete competena n soluionarea unor cauze au condus la concluzia c
ar exista mai multe ramuri ale contenciosului administrativ: contenciosul de plin
jurisdicie, contenciosul de anulare, contenciosul de interpretare i contenciosul de
represiune. Aceast clasificare realizat de doctrina francez i sub influena
jurisprudenei Consiliului de Stat din Frana a fost acceptat i preluat n multe
ri europene.
Ct privete Romnia, realizndu-se o reglementare oarecum diferit de
cea francez s-a susinut c pot fi identificate n principiu dou tipuri de contencios
administrativ: obiectiv i subiectiv. Pornind de la faptul constatrii cuprinse n
actul jurisdicional ce poate fi pronunat de magistrat ntr-un litigiu de aceast
natur, i din punctul de vedere al coninutului deciziei, al hotrrii judectoreti ca
atare, putem avea un contencios de anulare sau de plin jurisdicie2.

1
Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. .......
din ..............................
2
Constantin G. Rarincescu, op.cit, pag. 34 i urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.
191
 Contenciosul obiectiv este atunci cnd situaia litigioas este declanat
de o problem de drept obiectiv, altfel spus rezult dintr-o norm juridic ce este
interpretat diferit sau abuziv de ctre autoritatea administrativ3.
Contenciosul subiectiv ne apare atunci cnd este pus n cauz, n
discuiune existena i ntinderea unor drepturi subiective ale reclamantului.
Contenciosul administrativ romn instituit prin actuala Legea nr. 29/1990 este un
contencios subiectiv2.
Contenciosul de anulare se caracterizeaz prin aceea c instana de
judecat poate dispune anularea actului administrativ ilegal, n msura n care
constat neconcordana actului administrativ cu legea. Instana se rezum numai la
anularea actului pentru c aceasta este limita obiectului constatrii cu care poate fi
investit. Se poate vorbi, deci, de un contencios obiectiv, din punct de vedere al
constatrii, cnd instana soluioneaz o chestiune de nclcare a dreptului obiectiv,
fr a ine cont de situaia juridic a reclamantului. Acesta este, n acelai timp, i
un contencios n anulare din punct de vedere al deciziei cuprins n actul
jurisdicional prin care se soluioneaz cauza3.
n situaia c actul administrativ a provocat daune, acestea pot fi
solicitate la o alt instan judectoreasc, dup procedura dreptului comun,
instana putnd judeca n fond att sub aspectul dreptului obiectiv ct i cel al
faptelor4.
Ct privete contenciosul de plin jurisdicie, aa cum o spune i
denumirea lui, instanele pot s-i extind activitatea lor nu numai n privina
anulrii actului administrativ ci, pot face recunoateri de drepturi subiective,
restituiri, reintegrri, despgubiri, mergnd pn la modificarea actului
administrativ n fapt5.

4. Principiile contenciosului administrativ romn

Dup ce am analizat categoriile de contencios administrativ, putem
constata c legea contenciosului, nr. 554/2004 d natere la dou principii ce se
nscriu n principiile generale ale dreptului, corespunztoare statului de drept:
a) principiul respectrii drepturilor legal dobndite pe care-l putem numi i
principiul stabilitii ordinii juridice realizate;
b) principiul obligativitii Statului de a asigura executarea hotrrilor
judectoreti6. Statul are obligaia juridic, moral i politic de a institui o
ordine juridic stabil n cadrul societii. Prin aceasta d garanie membrilor
societii c drepturile lor sunt garantate i protejate i totodat obligaiile
asumate vor fi executate ntocmai. De aici garania pentru orice subiect de
drept c atunci cnd ncheie un raport juridic, acesta va fi recunoscut de stat.
3
Verginia Vedina, Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua lege a contenciosului
administrativ nr. 554/2004, n Revista Dreptul, nr. 5/2005, pag. 9 i urm.
2
Gheorghe igeru, contenciosul administrativ. Legea nr. 29/1996. Dezbateri parlamentare, Comentarii, Practic
judiciar, Ed. Lumina Lex, 1994, pag. 3.
3
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.
4
Idem.
5
Ibidem; Gh. igeru, op.cti., pag. 3, 4; Valentin Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All, 1994, pag.
166 i urm.
6
C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 8; MIhai T. Oroveanu, op.cit., pag. 154.
192
 De aceea, prin lege sunt stabilite termene de prescripie a unui drept
neexercitat un timp i totodat obligaiile statului ca atunci cnd este sesizat
de ctre o persoan ce are un titlu executoriu o hotrre judectoreasc
irevocabil, s-i asigure punerea de ndat n executare a acesteia.
Respectarea celor dou principii este garania funcionrii instituiei
contenciosului administrativ.

5. Organizarea contenciosului administrativ romn dup 1990

Legea nr. 29/1990 stabilea competena tribunalelor i a Curilor de Apel
ca instane de prim jurisdicie, n compunerea completului de judecat de un
singur magistrat. Hotrrile pronunate de aceste instane de fond numindu-se
sentine, ceea ce face ca aceste hotrri s nu fie ntotdeauna corect fundamentate,
datorit complexitii problemelor, ce constituie obiectul cererii de chemare n
judecat.
Legea contenciosului administrativ din anul 1990 a preluat unele
concluzii rezultnd din jurisprudena i doctrina interbelic privitoare la situaiile
n care actul administrativ dedus judecii s-a format printr-un complex de alte
acte i operaiuni administrative succesive. Unele din aceste acte precedente sunt
realizate sau emise de alte autoriti administrative dect aceea al crui act este pus
n cauz. Doctrina i jurisprudena din perioada interbelic au susinut constant c
instanele de contencios administrativ sunt competente s examineze legalitatea
actelor contestate i a operaiunilor administrative care au fundamentat actul
administrativ, despre a crei legalitate este vorba1. Deasemenea n art. 11 alin. 1,
fraza a 2-a din Legea nr. 29/1990 s-a stipulat c instana este competent s se
pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecii. Asupra acestui text din lege, cu ocazia
dezbaterilor parlamentare asupra proiectului s-a pornit de la mprejurarea c de
multe ori actele administrative sunt precedate de o serie de avize, care pot fi
fundamentale pentru formarea convingerii decidentului actului dedus judecii.
Astfel c instana de contencios s poat extinde cercetarea judectoreasc peste
momentul emiterii actului, anterior acestuia. Acelai art. 11, n alin. (2) stabilea c
n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i morale
cerute.
Tot legat de organizarea contenciosului administrativ romn prin Legea
nr. 29/1990 este de semnalat faptul c legea face distincie ntre diferite categorii
de acte pe care administraia le emite sau ncheie, i de aici limitele de competen
acordate instanelor de contencios n legtur cu aceste acte.
Legea nr. 554/2004 a reinut dou categorii de acte: de autoritate i de
gestiune. n literatura de specialitate recent s-a susinut ca eronat reglementarea
din Legea nr. 29/1990 care pleac de la o aa-numit dubl personalitate a Statului
de persoan juridic de drept public i persoan juridic de drept privat. Ori
Statul este o singur persoan juridic, de drept public, care realizeaz n mod
firesc i acte de drept privat2.
1
C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 165, 166.
2
Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 161.
193
 Seciunea 4. Condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul
administrativ

Aciunea n contencios administrativ este admis dac sunt ndeplinite

urmtoarele condiii:
a) calitatea procesual;
b) vtmarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim;
c) existena unui act administrativ de autoritate sau a unui refuz nejustificat al
administraiei publice;
d) proveniena actului administrativ de la o autoritate administrativ sau de la
alt autoritate public;
e) ndeplinirea procedurii administrative prealabile;
f) introducere aciunii la instana judectoreasc n termenul legal.

a) Condiia referitoare la calitatea procesual

Calitatea procesual presupune existena unei identiti ntre persoana
reclamantului i persoana care este titular al dreptului nclcat (calitatea procesual
activ) sau ntre persoana prtului i cel obligat s respecte dreptul (calitate
procesual pasiv).
Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, aciunea n contenciosul
administrativ poate fi introdus de persoane fizice sau juridice i de autoritile
publice. Persoanele fizice pot avea calitatea procesual activ n aceast aciune
dac au capacitate de exerciiu.
Pot avea aceast calitate i funcionarii publici, dac prin actele emise de
autoritile publice se aduce atingere unor drepturi ale acestora referitoare la
funcie, salariu etc. Astfel, potrivit art. 74 din Legea nr. 188/1999, funcionarul
public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa instanei de
contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz a ordinului
sau dispoziiei de sancionare.
Persoanele juridice private pot avea calitate de reclamant n aciunile de
contencios administrativ, dac ndeplinesc condiiile prevzute n Legea nr.
31/1990 privind societile comerciale i alte legi prin care acestea iau fiin n
mod legal ca de exemplu: Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i
persoanele juridice; Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i
fundaii etc.
n anumite situaii, calitatea procesual activ n aciunile de contencios
obiectiv este reglementat n mod expres de lege.
Astfel, potrivit art. 1 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, dac Ministerul
Public apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act
administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de
contencios administrativ de la sediul autoritii publice emitente.
194
 Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se
ncalc legislaia privind funcia public, iar prefectul poate ataca actele
autoritilor publice locale, dac le consider nelegale.
De asemenea, autoritatea public emitent a unui act administrativ
nelegal poate solicita instanei de contencios administrativ constatarea nulitii
acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n
circuitul civil i a produs efecte juridice (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004).
Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ poate fi
dobndit de o persoan fizic i ca urmare a iniiativei unei autoriti publice. Este
cazul prevzut de art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004. Avocatul Poporului n urma
controlului realizat potrivit legii sale organice, pe baza unei sesizri a unei
persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect pe cale judectoreasc, poate
sesiza instana competent de la domiciliul petentului. Acesta din urm dobndete,
de drept, calitatea de reclamant.
n aceleai condiii, poate dobndi calitatea de reclamant o persoan
fizic sau juridic vtmat ntr-un drept sau interes legitim de ctre o autoritatea
public, dac sesizarea instanei de contencios administrativ este fcut de
Ministerul Public (art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004).
Dar, calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ o poate
avea orice persoan juridic de drept public vtmat ntr-un drept sau ntr-un
interes legitim prin actele abuzive ale administraiei publice (art. 1 alin. 8 din
Legea nr. 554/2004).
n aceste litigii este posibil i intervenia altor persoane interesate. Legea
nsi prevede aceast posibilitate n cazul aciunii n contencios obiectiv
promovat de Ministerul Public, n care instana judectoreasc poate introduce n
cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate (art. 1 alin. 9 teza
final din Legea nr. 554/2004).
Prin excepie, dac aciunea n anulare privete un act individual adresat
unui alt subiect de drept, ipotez prevzut de art. 1 alin. 2 din Legea nr. 554/2004,
atunci are calitate de prt n acest proces i beneficiarul actului atacat. Soluia este
logic i legal, avnd la baz art. 47 C.proc.civ. privitor la coparticiparea
procesual n situaiile n care drepturile i obligaiile prilor, ce fac obiectul
judecii, au o cauz comun, precum i art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care
prevede c dispoziiile acestei legi se completeaz cu prevederile Codului de
procedur civil. Aa fiind, nechemarea n judecat a beneficiarului actului atacat
poate avea drept consecin inadmisibilitatea aciunii n anulare, cu excepia
cazului n care acesta intervine n proces printr-o cerere de intervenie n interes
propriu.

b) Condiia vtmrii unui drept sau unui interes legitim

Legea nr. 554/2004, n art. 1, condiioneaz admisibilitatea aciunii n
contencios administrativ de vtmarea unui drept sau a unui interes legitim al
reclamantului. Deci, reclamantul trebuie s invoce un interes legitim sau un drept
195
al su dobndit prin lege sau constituit prin acte, emise pe baza legii, pe care
autoritatea public avea obligaia s-l respecte i eventual s-l realizeze n favoarea
lui.
n doctrin i n practic s-a statuat c aciunea n contencios
administrativ poate fi promovat numai n scopul aprrii unor drepturi subiective
i a unor interese legitime, ci nu a unor simple interese sau vocaii. Deci, dreptul
sau interesul legitim nu trebuie confundat cu un simplu interes sau vocaie a
reclamantului.
Noiunea de interes legitim este definit de Legea nr. 554/2004, care face
distincie ntre termenul legitim privat i interesul legitim public.
Conform art. 2 alin. 1 lit. o), prin interes legitim privat nelegem
posibilitatea de a pretinde o anumit conduit n considerarea realizrii unui drept
subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public reprezint
posibilitatea de a pretinde o anumit conduit n considerarea realizrii unui drept
fundamental care se exercit n mod colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii
unui interes public (art. 2 alin. 1 lit. p).
Noiunea de interes public reprezint interesul care vizeaz ordinea de
drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i
ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege (art.
2 alin. 1 lit. l) din Legea contenciosului administrativ).
n doctrin, interesul legitim a fost definit ca fiind un interes personal,
direct, nscut i actual n acord cu interesul general i cu normele de convieuire
social, dar fr a avea nc protecie juridic n sensul plenitudinii dreptului
recunoscut de lege1.
n ce privete aciunea n contencios administrativ, n practic s-a statuat
c aceasta poate fi promovat numai pentru aprarea unui drept subiectiv sau a
unui interes legitim.
Instana noastr suprem a decis, ntr-o spe, c potrivit art. 21 din
Constituie, persoanele se pot adresa justiiei, att pentru aprarea drepturilor
(libertilor), ct i a intereselor lor legitime. Astfel, instana, n virtutea
prerogativelor sale constituionale i legale, a dispus Consiliului Local al
Municipiului Bucureti s emit la cererea reclamantei Parohia C.M., un act legal
din care s rezulte c un parc public cu valoare istoric i de patrimoniu nu este
afectat de construirea unui obiectiv incompatibil vecintii unui lca de cult i s-
i retrag hotrrea iniial prin care permite construirea n parcul respectiv a unui
hotel. Aciunea n justiie ntemeiat pe un drept subiectiv vtmat sau pe o norm
juridic transgresat trebuie s prezinte un interes procesual pentru reclamant,
deoarece fr interes nu exist aciune n justiie. De exemplu, reclamantul nu
poate s introduc o aciune n justiie prin care s solicite anularea unui act
administrativ care a fost revocat de organul emitent.
n doctrina administrativ francez s-a artat c noiunea de interes
(legitim s.n.) rmne la aprecierea subiectiv a judectorului, ns jurisprudena
este, n ansamblu foarte liberal n aceast apreciere. Astfel, s-a artat c, n ce
1
Rozalia A. Lazr, Legalitatea dreptului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti,
2004, pag. 46.
196
privete recursul pentru exces de putere, se cere doar ca decizia atacat s aib
inciden asupra situaiei personale a reclamantului, care s-ar ameliora dac aceast
decizie dispare.
n legtur cu interesul legitim invocat de reclamant n susinerea aciunii
sale, n doctrin s-a precizat c acesta:
- poate fi nu numai material, ci i moral ca, de exemplu: interesul credincioilor
de a celebra cultul lor sau interesul fotilor elevi ai unei coli pentru meninerea
prestigiului colii etc.;
- trebuie s fie personal, dar nu neaprat exclusiv. De exemplu, reclamantul
beneficiar al unui serviciu public, contribuabil sau locuitor al unei comune,
alegtor sau sinistrat, are un interes suficient n anularea actului administrativ
referitor la funcionarea serviciului public i, respectiv, la viaa comunei;
- poate fi nu numai personal, ci i public.
Astfel, colectivitile descentralizate prin organele lor de conducere (de
exemplu: primarul, consiliul municipal sau chiar consilierii locali) au calitatea de a
ataca deciziile luate de autoritile statului, dac prin acestea se aduce atingere
intereselor publice locale. ntr-o cauz, Curtea Suprem de Justiie, secia de
contencios administrativ, a anulat parial Circulara comun nr. D3/6921/1994,
emis de Ministerul Afacerilor Externe i fostul Departament pentru Administraie
Public Local al Guvernului1. Curtea a constatat c Circulara atacat de Consiliul
Judeean Timi i Consiliul local al oraului Deva, prin care s-au stabilit msuri
privind relaiile de colaborare extern, deplasarea n strintate n interes de
serviciu, transmiterea corespondenei referitoare la activitatea de relaii externe i
ncheierea relaiilor de cooperare i nfrire de ctre autoritile administraiei
publice locale, ncalc principiul autonomiei locale i descentralizrii stabilite de
prevederile Legii nr. 69/1991 (actualmente Legea nr. 215/2001).
Interesul invocat trebuie s fie suficient de important pentru a justifica
aciunea reclamantului, fapt ce rmne la aprecierea judectorului.

c) Existena unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat de a

satisface o cerere privitoare la un drept sau interes legitim
Legea nr. 554/2004 nu condiioneaz exercitarea aciunii n contenciosul
administrativ de caracterul ilegal al actului administrativ, acest aspect urmnd a fi
stabilit de instana de judecat cu prilejul soluionrii aciunii. n doctrin s-a artat
c i un act administrativ emis cu respectarea legii poate produce vtmarea unui
drept subiectiv cu ocazia executrii sale, ns, n acest caz, nu se poate cere
anularea actului, ci doar acordarea de despgubiri.
Ilegalitatea actului administrativ poate consta att n nclcarea unor
dispoziii legale, ct i n comiterea unui exces de putere de ctre autoritatea
public emitent, prin depirea limitelor dreptului su de apreciere n executarea
prerogativelor de putere public.
Legea nr. 554/2004 definete excesul de putere ca fiind exercitarea
dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraii publice prin nclcarea
1
Atribuiile fostului Departament pentru Administraie Public Local sunt realizate acum de Ministerul
Administraiei i Internelor.
197
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor prevzute de Constituie sau
de lege (art. 2 alin. 1 lit. m).
Pot fi atacate la instana de contencios administrativ att actele de
autoritate, inclusiv cele administrativ-jurisdicionale, ct i contractele
administrative. Art. 2 alin. 1 lit. c) din lege stabilete c prin act administrativ
supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ se nelege
actul unilateral cu caracter individual sau normativ. Sunt asimilate actelor
administrative, n sensul Legii nr. 554/2004, i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public,
executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile
publice.
Dispoziiile legale menionate trebuie interpretate n sensul c ele vizeaz
toate contractele administrative, neexistnd nici o raiune ca acestea s fie supuse
controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, n mod selectiv.
Pot face obiectul aciunii n contencios administrativ i litigiile izvorte
din ncheierea, executarea i ncetarea contractelor administrative.
Actul administrativ de autoritate trebuie delimitat de alte nscrisuri cu
diverse denumiri, precum: adres, certificat, circular, adeverin etc., care nu sunt
acte juridice, ntruct nu produc, prin ele nsele, efecte juridice, acestea fiind
simple operaiuni tehnico-materiale. Prin urmare, mpotriva acestor nscrisuri
materiale nu se poate promova o aciune direct n contencios administrativ. Astfel,
ntr-o spe s-a decis ca adresele Casei de Asigurare a Avocailor i MMPS cu
privire la baza de calcul a pensiei unei persoane sunt acte preparatorii care nu
produc efecte juridice prin ele nsele i nu pot vtma vreun drept sau interes
legitim. Aa fiind, ntruct recurentul-reclamant nu a contestat decizia de pensie,
urmeaz ca recursul s fie respins ca nefondat (CSJ, decizia nr. 568 din 27 martie
1997 a seciei de contencios administrativ, n Buletinul Jurisprudenei pe 1997,
Editura Argessis, 1998, pag. 265-267). Legalitatea operaiunilor materiale poate fi
verificat numai o dat cu actul administrativ supus judecii (art. 18 alin. 2 din
Legea nr. 554/2004).
Obiecia unei persoane n sensul c o adeverin ce i-a fost eliberat nu
conine o anumit formulare pretins de aceast nu reprezint o nclcare a unui
drept al su.
Un act administrativ de autoritate poate avea denumiri diferite i, pentru
a-l califica astfel nu are importan numai denumirea, ci i faptul dac el produce
sau nu efecte juridice. De exemplu, o circular sau un certificat poate constitui, n
anumite situaii, un act de autoritate i, prin urmare, poate fi atacat pe calea
contenciosului administrativ. De exemplu, ntr-o spe s-a decis c certificatul de
atestare a dreptului de proprietate al unei societi comerciale este un act
administrativ nelegal prin care i se ncalc persoanei interesate dreptul de
proprietate asupra terenului pe care l-a dobndit prin motenire (CSJ, secia de
contencios administrativ, decizia nr. 1327 din 3 iulie 1997, n Buletinul
Jurisprudenei pe anul 1997, Editura Argessis, 1998, pag. 245).
Actul administrativ atacat are, de regul, caracter individual, ntruct
numai printr-un astfel de act poate fi vtmat un drept sau un interes legitim al unei
198
persoane. Numai n mod excepional, astfel de drepturi i interes pot fi lezate
printr-un act normativ.
Pe baza Legii nr. 29/1990, practica judectoreasc a admis c, n anumite
situaii speciale, cel vtmat trebuie s aib posibilitatea de a se adresa justiiei, pe
calea direct a contenciosului administrativ, pentru anularea uneia sau a unor
dispoziii ale unui act normativ. De exemplu, Curtea Suprem de Justiie a decis c
prevederea cuprins n art. 1 din Legea nr. 29/1990 referitoare la vtmarea adus
unui drept recunoscut de lege prin actul administrativ atacat are semnificaie numai
cu privire la cerinele existenei unui drept recunoscut de lege sau a unui interes
legitim a crui protecie nu se poate realiza dect pe calea justiiei i ale unei
vtmri aduse dreptului sau interesului legitim, printr-un act administrativ,
indiferent de caracterul individual sau normativ al dispoziiilor sale (secia de
contencios administrativ, decizia nr. 141 din 27 ianuarie 1999, n Dreptul nr.
8/1999, pag. 137-138).
Din nefericire, au existat i unele decizii ale Curii Supreme de Justiie
prin care, din eroare, instana suprem s-a pronunat n sens contrar, dispunnd c
procedura reglementat de Legea nr. 29/1990 poate privi doar actele administrative
cu caracter individual, nu i hotrrile Guvernului care au caracter normativ1.
Potrivit art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, instana de contencios
administrativ poate s se pronune, pe cale de excepie, i asupra legalitii actelor,
inclusiv a celor normative, sau a operaiunilor tehnico-materiale care au stat la baza
emiterii actului supus judecii (de exemplu, avizele). n astfel de situaii, instana
de judecat nu va anula actul normativ ilegal, dar l va nltura din soluionarea
procesului.
n toate cazurile, instana de contencios administrativ verific numai
legalitatea actului atacat, nu i oportunitatea acestuia. Ca atare, o aciune n anulare
ntemeiat pe considerente de oportunitate a actului atacat va fi respins ca
inadmisibil. n doctrina francez se recunoate, iar practica judectoreasc
confirm dreptul judectorului sesizat cu o aciune n contencios administrativ de a
verifica existena mprejurrilor de fapt invocate de administraie n motivarea
deciziei sale, precum i calificarea dat de aceasta faptelor care i permit s
acioneze ntr-un anumit mod.
De asemenea, judectorul dispune de o putere de apreciere discreionar
a proporionalitii ntre utilitatea unei msuri administrative i costul su financiar
sau social sau ntre gravitatea unei abateri disciplinare i sanciunea aplicat unui
funcionar public. Astfel, n cazul unei exproprieri, judectorul poate s verifice
dac gravitatea prejudiciului pe care ea l aduce proprietarului, costul su financiar
i inconvenientele sociale nu sunt excesive fa de avantajele pe care colectivitatea
le poate avea ca urmare a exproprierii.
Existena motivelor de fapt i aprecierea lor corect constituie aspecte de
legalitate ale actului administrativ atacat, care trebuie s fie conform cu scopul i
cu coninutul legii, deci cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice.

1
A se vedea decizia nr. 932/1996, n Dreptul, nr. 1/1997, pag. 93-94 sau decizia nr. 1206/1998, n Dreptul, nr.
3/1999, pag. 176.
199
 Prin urmare, instana trebuie s efectueze acest control minim al
existenei motivelor de fapt i al calificrii corecte a faptelor invocate de ctre
administraie, ci nu s resping de plano aciunea ca inadmisibil.
Dac judectorul de contencios administrativ va constata c autoritatea
public prt a emis actul atacat cu depirea intenionat a dreptului su de
apreciere sau fiind ntr-o eroare manifest de apreciere a situaiei de fapt care a
determinat-o s acioneze ntr-un anumit sens, va anula actul astfel emis pentru
motive de nelegalitate, ci nu de oportunitate.
Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere reprezint nesatisfacerea unor
pretenii juridice ntemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor
fizice sau juridice.
Prin refuz nejustificat de a soluiona o cerere, se nelege i tcerea
administraiei, adic faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile
de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen.
Legea se refer att la un refuz expres, ct i la un refuz tacit al administraiei
publice, ambele avnd acelai regim juridic (art. 2 alin. 1 lit. g).
Refuzul nejustificat expres reprezint exprimarea explicit, cu exces de
putere, a voinei unei autoriti publice de a nu rezolva o cerere unui particular (art.
2 alin. 1).
Refuzul nejustificat al administraiei publice de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice a fost
calificat n doctrin, fie ca un fapt material-juridic, asimilat de lege actelor
administrative1, fie ca un act administrativ de asimilare2. Reglementarea actual
nltur controversele.

d) Proveniena actului administrativ atacat

Actul administrativ atacat trebuie s fie emis de o autoritate
administrativ, de o alt autoritate public sau chiar de un organism privat nvestit
de lege cu atribuii de putere public (stabiliment de utilitate public). Potrivit art.
1 din Legea nr. 554/2004 i art. 52 din Constituie, actul administrativ atacat poate
proveni de la o autoritate public, care poate aparine administraiei publice
centrale sau locale, dar poate fi emis i de o alt autoritate public ce nu aparine
acestui sistem de autoriti. Spre exemplu, actele organelor de conducere ale
instanelor judectoreti sau ale organelor de conducere ale Parlamentului
(preedinii Camerelor i birourilor permanente) privind eliberarea din funcie a
unei persoane.
Dar i structurile nestatale, asociaiile, persoanele juridice cu scop
nelucrativ mputernicite de lege s desfoare o activitate de interes public, trebuie
asimilate autoritilor administrative. Actele acestora au fost denumite n doctrin
acte administrative prin delegaie. Aa au fost calificate, de exemplu, actele
emise de Uniunea Avocailor din Romnia, Camera Notarilor Publici, Asociaia
Vntorilor i Pescarilor, universitile particulare etc.
1
T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967,
op.cit., pag. 250 i urm.
2
A. Iorgovan, op.cit., pag. 418.
200
 n practic s-a decis c sunt acte administrative, n nelesul legii
contenciosului administrativ, nu numai actele juridice efectuate de organele
administraiei de stat, ci i acele acte juridice efectuate de autoritile care au
calitatea de organe administrative, chiar dac nu sunt ntotdeauna de stat, dac
acestea sunt nvestite prin lege s ndeplineasc funciuni administrative, n cadrul
crora ndeplinesc i svresc acte juridice, n scopul aplicrii legilor. Din acest
punct de vedere, Uniunea Avocailor din Romnia, form organizatoric cu
structur i competen organizate prin lege, prin care statul asigur cadrul juridic
de exercitare a profesiei de avocat, dnd astfel coninut aptitudinii generale a
persoanei de a avea printre drepturile ce-i formeaz capacitatea de folosin i de
exerciiu, ntr-un cuvnt capacitatea civil i pe acela de a deveni i a exercita
profesiunea de avocat, trebuie considerat ca fcnd parte dintre autoritile
administrative, iar actele ei, ca acte administrative.

e) ndeplinirea procedurii administrative prealabile

Conform art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ competente persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ
unilateral trebuie s solicite autoritii emitente revocarea n tot sau n parte a
acestuia. Aceast procedur administrativ mai poart denumirea de recurs graios
i este obligatorie. Termenul pentru exercitarea recursului graios este de 30 de zile
de la data comunicrii actului. Cel vtmat poate sesiza, n acelai termen, i
organul ierarhic superior celui care a emis actul. Aceast procedur administrativ
poart denumirea de recurs ierarhic i are caracter facultativ.
Legea prevede i un termen maxim de 6 luni de la data emiterii actului
administrativ pentru ndeplinirea procedurii prealabile n cazul n care dreptul sau
interesul legitim al petiionarului a fost lezat printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept, precum i n acele cazuri, n care, pentru
motive temeinice persoana vtmat a fost n imposibilitate de a-i exercita acest
drept n termenul de 30 de zile de la data comunicrii actului.
Natura juridic a termenului de 6 luni este stabilit de Legea nr. 554/2004
care prevede termenul de prescripie. nseamn c termenul n discuie este un
termen procedural susceptibil de ntrerupere, suspendare i repunere n termen.
Procedura administrativ prealabil este obligatorie i n cazul n care se
contest actele administrativ-jurisdicionale, fiind aplicabil acelai termen de 30 de
zile de la data comunicrii acestor acte.
n toate cazurile, autoritile publice au obligaia s soluioneze plngerea
prealabil n termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia.
Procedura prealabil nu este obligatorie n urmtoarele cazuri:
- n cazul aciunilor n contencios administrativ, promovate de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
- n cazul aciunilor celor vtmai n drepturile lor prin ordonane sau dispoziii
din ordonane neconstituionale;
- n cazul controlului legalitii actelor administrative de autoritate pe cale
indirect, adic pe calea excepiei de nelegalitate.
201
 n afara acestor cazuri prevzut n mod expres de lege, procedura
prealabil nu este necesar n cazul actelor administrative irevocabile.
n ce privete aciunile avnd ca obiect contractele administrative,
procedura prealabil este asimilat concilierii din litigiile comerciale, prevzut de
art. 7201 C.proc.civ.
Persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim se poate
adresa direct instanei de contencios administrativ pentru obligarea autoritii
publice la rezolvarea cererii sale privind eliberarea unui act administrativ ori a
oricrui alt nscris prevzut de lege.
n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile pentru
ndeplinirea procedurii administrative prealabile, n doctrin au fost exprimate n
perioada aplicrii Legii nr. 29/1990, urmtoarele opinii:
ntr-o opinie, acest termen a fost considerat a fi un termen de decdere
procesual a crui depire atrage decderea reclamantului din dreptul de a mai
sesiza ulterior instana de contencios administrativ.
ntr-o alt opinie, acest termen este considerat a fi un termen de
decdere substanial (de drept administrativ) care are ca efect, n caz de depire,
pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea
la eliberarea lui. Potrivit acestei concepii dac partea, dintr-o mprejurare mai
presus de voina sa, nu s-a putut adresa autoritii administrative n termenul de 30
de zile de la comunicarea actului administrativ, va putea face acest lucru n termen
de 15 zile de la ncetarea mpiedicrii. Aceast opinie ofer o soluie atenuat fa
de cea precedent.
ntr-o alt opinie, termenul de 30 de zile nu este un termen de decdere,
procedura administrativ prealabil putndu-se exercita i ulterior, dar fr a se
depi termenul de un an de zile de la data comunicrii actului, prevzut de art. 5
alin. final din fosta Lege nr. 29/1990, actualmente acest termen este de 1 an de la
data emiterii actului.
De alegerea uneia sau alteia dintre opiniile prezentate difer i soluiile
adoptate n practica judectoreasc. Astfel, dac acceptm ideea c termenul de 30
de zile este un termen de decdere, iar procedura administrativ prealabil nu a fost
ndeplinit i termenul a expirat, aciunea n contencios administrativ va fi respins
ca inadmisibil, fr ca o nou aciune s mai poat fi introdus.
Dac optm pentru cea de-a doua alternativ propus, n sensul c
termenul de 30 de zile nu este un termen de decdere, ar nsemna c o aciune n
contencios administrativ, introdus fr ndeplinirea procedurii administrative
prealabile, va fi respins ca inadmisibil, ns o nou aciune va putea fi introdus
fr nici o oprelite i oricnd pn la expirarea termenului maxim de un an (6 luni
potrivit legislaiei actuale) pentru sesizarea instanei judectoreti.
Considerm c dispoziiile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, au
caracter imperativ, att cu privire la ndeplinirea procedurii administrative
prealabile, ct i cu privire la termenul de 30 de zile, n care aceasta poate fi
exercitat, nerespectarea acestui termen echivalnd cu nendeplinirea procedurii
prealabile. Dei Legea nr. 554/2004 nu conine nici o prevedere expres n legtur
cu natura juridic a termenului de 30 de zile pentru ndeplinirea procedurii
202
prealabile, noi considerm c acest termen, prin analogie cu termenul maxim de 6
luni, este tot un termen de prescripie. Credem c o astfel de interpretare
corespunde inteniei legiuitorului de a asigura celeritatea rezolvrii cererilor
particularilor n raporturile lor cu administraia public i de a oferi, totodat,
posibilitatea repunerii n termen a acelora care, din motive obiective, nu au putut
s-i exercite dreptul la recursul graios n termenul de 30 de zile.
De altfel, aa cum am artat, nsi legea a prevzut aceast posibilitate
persoanelor fizice sau juridice de a depune plngerea prealabil, pentru motive
temeinice, i peste termenul de 30 de zile de la data comunicrii actului, dar nu mai
trziu de 6 luni de la data emiterii actului legal (art. 7 alin. 7 din Legea nr.
554/2004).
Prin alte reglementri legale sunt prevzute proceduri administrative
prealabile diferite de cea reglementat de Legea nr. 554/2004, precum i termene
speciale de ndeplinire a acestei proceduri. Astfel, Codul de procedur fiscal
reglementeaz procedura prealabil pentru soluionarea contestaiilor mpotriva
actelor administrative fiscale. Potrivit acestei ordonane de urgen, actele
administrative de autoritate emise de autoritile publice fiscale i vamale nu pot fi
atacate la instana de contencios administrativ fr ndeplinirea procedurii
administrative prealabile, n termenele stabilite prin aceast reglementare.
Aceast procedur prealabil const n exercitarea cii de atac a
contestaiei, care se depune de ctre cel interesat la organul emitent al actului.
Termenul de depunere a contestaiei este de 30 de zile de la comunicarea actului i
este un termen de decdere. Prin excepie de la aceast regul, dac actul
administrativ fiscal nu conine meniunile c actul poate fi contestat, termenul de
depunere a contestaiei i organul de soluionare competent, contestaia poate fi
depus n termen de 3 luni de la data comunicrii actului respectiv (art. 171 alin. 4
C.proc.fisc.). Organul emitent al actului, n cazul n care nu-i revine competena de
soluionare, va transmite contestaia, mpreun cu ntreg dosarul administrativ, n
termen de 5 zile de la nregistrare, autoritii publice competente s o soluioneze.
n cazul n care contestaia este depus la un organ fiscal necompetent,
aceasta va fi naintat, n termen de 5 zile de la data primirii, organului fiscal
emitent al actului administrativ atacat care va proceda potrivit regulilor de
competen n aceast materie (art. 171 alin. 3 C.proc.fisc.).
Contestaia trebuie formulat n scris i trebuie s cuprind urmtoarele
elemente:
- datele de identificare a contestatorului, adic numele sau denumirea i
domiciliul sau sediul acestuia;
- obiectul contestaiei;
- motivele de fapt i de drept pe care se ntemeiaz contestaia;
- dovezile pe care se ntemeiaz contestaia;
- semntura contestatorului sau a reprezentantului su legal, iar n cazul
persoanelor juridice este necesar i aplicarea tampilei acesteia.
Obiectul contestaiei l reprezint diminuarea sau anularea impozitelor,
taxelor, datoriei vamale, contribuiilor la fondurile speciale, a majorrilor de
ntrziere sau a penalitilor ori a altor sume contestate i aplicate, precum i a altor
203
msuri dispuse de organele Ministerului Finanelor Publice abilitate, potrivit legii,
s efectueze acte de control sau de impunere.
Sunt exceptate de la aceast procedur actele de sancionare
contravenional emise de organele Ministerului Finanelor Publice, care pot fi
atacate potrivit legii contraveniilor.
Potrivit art. 173 alin. 1 C.proc.fisc., aceste contestaii se soluioneaz de:
a) organele competente constituite la nivelul direciilor fiscale n a cror raz
teritorial i are domiciliul sau sediul contestatorul, n cazul contestaiilor care
au ca obiect sume de pn la 5 miliarde lei;
b) organele competente constituite la nivel central, n cazul contestaiilor care au
ca obiect sume d 5 miliarde lei sau mai mari precum i n cazul contestaiilor
mpotriva actelor emise de organele central, indiferent de valoarea imobilului
lor.
Contestaiile se soluioneaz prin decizie motivat, n acelai termen de
30 de zile de la nregistrare prevzut de art. 7 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, Codul
de procedur fiscal neprevznd alt termen n acest scop. Organul administrativ
competent va putea admite contestaia, n totalitate sau n parte, ori o va respinge.
n cazul admiterii contestaiei se va decide anularea total sau parial a actului
atacat.
Potrivit art. 181 C.proc.fisc., respingerea contestaiei poate avea loc att
pentru nendeplinirea condiiilor procedurale, ct i pentru motive care au legtur
cu fondul cauzei.
Potrivit art. 178 alin. 1 C.proc.fisc., organul de soluionare a contestaiei
poate suspenda, prin decizie motivat, soluionarea cauzei n dou situaii:
- organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele n drept cu
privire la existena indiciilor svririi unei infraciuni a crei constatare ar avea
o influen hotrtoare asupra soluiei ce urmeaz s fie dat n procedura
administrativ;
- soluionarea cauzei depinde n tot sau n parte de existena sau inexistena unui
drept care face obiectul unei alte judeci;
- la cererea contestatorului dac sunt motive ntemeiate.
Procedura administrativ va fi reluat la ncetarea motivului care a
determinat suspendarea soluionrii contestaiei.
Depunerea contestaiei administrative nu suspend executarea actului
administrativ fiscal contestat, ns organul de soluionare a contestaiei poate
dispune suspendarea executrii actului n cauz pn la soluionarea contestaiei, la
cererea temeinic justificat a contestatorului (art. 179 alin. 1 i 2 C.proc.fisc.).
Decizia prin care se soluioneaz contestaiile mpotriva actelor
administrative fiscale poate fi atacat la instana de contencios administrativ
competent potrivit Legii nr. 554/2001 (art. 182 alin. 2 C.proc.fisc.).
Dei, Codul de procedur fiscal nu prevede, se consider c o dat cu
atacarea deciziei prin care s-a soluionat contestaia se va ataca i actul
administrativ mpotriva cruia s-a exercitat calea administrativ de atac pentru ca
instana s poat dispune anularea acestuia.

204
 n alte cazuri de contencios administrativ special, procedura
administrativ prealabil nu este cerut de lege. Astfel, de exemplu, potrivit art. 57
alin. 3 din Legea nr. 215/2001, hotrrea Guvernului de dizolvare a consiliului
local poate fi atacat de oricare dintre consilieri la instana de contencios
administrativ, n termen de 10 zile de la data publicrii acesteia n Monitorul
Oficial al Romniei, fr efectuarea procedurii administrative prealabile.
De asemenea, potrivit art. 60 alin. 3 din aceeai lege, hotrrea
consiliului local prin care se constat ncetarea mandatului de consilier poate fi
atacat de consilierul n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de
10 zile de la comunicare, fr a se mai ndeplini procedura prealabil. Exist i alte
cazuri neprevzute de lege n care procedura administrativ prealabil nu trebuie
efectuat. De exemplu, n cazul cererilor de anulare a actelor administrative
irevocabile, efectuarea unei asemenea proceduri ar fi lipsit de sens, ntruct,
oricum, autoritile emitente nu mai pot reveni asupra actelor lor. n toate cazurile
n care procedura administrativ prealabil este prevzut de lege, nendeplinirea
acesteia atrage respingerea aciunii judectoreti ca inadmisibile.

f) Introducerea aciunii n contenciosul administrativ n termenul

legal
Dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, cel vtmat n
dreptul su poate sesiza instana judectoreasc, n termen de 6 luni de zile de la
comunicarea soluiei date reclamaiei sale administrative. Dei legea nu prevede n
mod expres, n cazul n care autoritatea emitent sau cea ierarhic superioar nu
rezolv reclamaia n termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen ncepe s
curg termenul de 6 luni pentru sesizarea instanei judectoreti (art. 11 alin. 1).
Potrivit art. 11 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, n cazul contractelor
administrative, termenul pentru sesizarea instanei de contencios administrativ
curge de la data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii.
Legea nu se refer i la cazul n care nu se ajunge la ncheierea
procesului-verbal de conciliere din cauz c prtul nu a dat curs convocrii n
vederea concilierii. n tcerea legii, se aplic, n completarea acesteia, prevederile
art. 7201 alin. ultim C.proc.civ., n sensul c termenul pentru sesizarea instanei de
judecat va curge de la data expirrii termenului de 30 de zile calculat de la data
primirii convocrii de ctre prt.
Aceste dispoziii legale au n vedere numai situaiile litigioase aprute
dup ncheierea contractelor administrative, adic pe perioada executrii acestor
contracte, ntruct procedura concilierii reglementat de art. 720 1 C.proc.civ. este
aplicabil numai ntre prile contractante.
Actele administrative prealabile ncheierii contractelor administrative
sunt acte administrative de autoritate i pot fi atacate potrivit regulilor aplicate
acestei categorii de acte administrative prevzute att de legile speciale n materie,
ct i de Legea-cadru nr. 554/2004.
n cazul aciunilor promovate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de

205
la data cnd aceste autoriti publice au cunoscut existena actului nelegal (art. 11
alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
Noua lege a contenciosului administrativ a prevzut i un termen special
de 1 an de zile dar numai pentru promovarea aciunii n anularea actelor
administrative de autoritate (art. 11 alin. 2). Acest termen maxim curge de la data
emiterii actului atacat, ns procedura administrativ este obligatorie i n acest caz,
ceea ce nseamn c ea trebuie efectuat n cadrul aceluiai termen de 1 an de la
data emiterii actului. n cazul neefecturii procedurii administrative prealabile,
aciunea n contencios administrativ va fi respins ca inadmisibil. n cazul n care
procedura prealabil este realizat dup expirarea termenului de 1 ani de la data
emiterii actului, aciunea n anulare va fi tardiv i va fi respins ca atare.
Admisibilitatea unei aciuni n contencios administrativ promovat peste
termenul de 6 luni rmne la aprecierea exclusiv a judectorului, legea
contenciosului administrativ prevznd n art. 11 alin. 2 c depirea termenului
general de 6 luni poate fi justificat numai din motive temeinice care vor fi
apreciate de la caz la caz.
Dreptul la aciune mpotriva actelor administrative normative i a
ordonanelor sau a dispoziiilor din ordonane este imprescriptibil (art. 11 alin. 4
din Lege).
Termenul de 6 luni a fost calificat de lege ca fiind termen de prescripie,
ceea ce nseamn c acesta este susceptibil de repunere n termen, iar termenul
maxim de 1 an de zile este un termen de decidere (art. 11 alin. 5).
Aa se explic faptul c o aciune n contencios administrativ poate fi
promovat pentru motive temeinice i dup expirarea termenului de 6 luni, ns nu
mai trziu de 1 an de la data emiterii actului ilegal, judectorul putnd aprecia
asupra repunerii reclamantului n termenul de sesizare a instanei judectoreti, dar
numai cu respectarea termenului maxim de 1 ani, prevzut de art. 11 alin. 2.
i sub imperiul Legii nr. 29/1990 termenul minim pentru promovarea
aciunii n contencios a fost calificat n practica judectoreasc i n doctrin ca
fiind un termen de prescripie, care ncepe s curg din momentul n care se nate
dreptul la aciune n sens material, iar termenul maxim de 1 an ca fiind un termen
limit de prescripie a dreptului de a sesiza instana sau chiar un termen de
decdere n sensul c reclamantul nu va mai putea cere anularea actului dup
expirarea acestuia.
n cazurile speciale de contencios administrativ sunt prevzute, de regul,
termene mai mici pentru introducerea aciunii n anularea actelor administrative
ilegale sau mpotriva refuzului nejustificat al autoritilor publice. Astfel, n
cazurile reglementate de Legea nr. 215/2001, pe care le-am exemplificat deja, acest
termen este de 10 zile. n alte cazuri, termenul este chiar mai scurt. De exemplu,
potrivit art. 33 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, hotrrea de validare sau invalidare
a mandatelor consilierilor locali poate fi atacat de cei interesai la instana de
contencios administrativ, n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor
abseni de la edin, de la comunicare. De asemenea, actele administrativ-
jurisdicional pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ
competent n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile
206
administrativ-jurisdicional de atac sau de la data notificrii inteniei de renunare
la aceast procedur, adresat organului administrativ-jurisdicional competent (art.
6 din Legea nr. 554/2004).

Seciunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea

contenciosului administrativ

Potrivit vechii legi a contenciosului administrativ (nr. 29/1990), erau

exceptate de la aceast form de control urmtoarele categorii de acte
administrative:
a) actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i
Guvern;
b) actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere
din cadrul Parlamentului;
c) actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului;
d) actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor
internaionale la care Romnia este parte;
e) actele administrative prin care s-au luat msuri urgente de organele puterii
executive pentru evitarea sau nlturarea unor evenimente prezentnd pericol
public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de urgen sau pentru
combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor,
epizotiilor i altor evenimente de aceeai gravitate;
f) actele de comandament cu caracter militar;
g) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede
prin lege special o alt procedur juridic;
h) actele de gestiune svrite de ctre stat, n calitate de persoan juridic i
pentru administrarea patrimoniului su;
i) actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic.
Primele 5 categorii de acte administrative exceptate de la controlul
judectoresc pe calea contenciosului administrativ au fost denumite n doctrina
interbelic, acte de guvernmnt. Ele au fost exceptate de la acest control
ntruct au fost calificate acte politice i nu administrative. Prin urmare, aceste acte
angajeaz rspunderea politic i nu juridic a Guvernului.
Totui, exceptarea unora din aceste acte de la controlul judectoresc nu
este justificat, ntruct ele nu se ncadreaz n categoria aa-ziselor acte de
guvernmnt. Astfel, de exemplu, actele de autoritate i de gestiune ale organelor
de conducere ale Parlamentului sunt acte de natur administrativ.
Pornind de la aceast realitate juridic, Legea nr. 554/2004 nu a mai
exceptat, sub acest titlu de acte de guvernmnt, de la controlul de legalitate pe
calea contenciosului administrativ, dect actele administrative ale autoritilor
publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul i actele emise n situaii
excepionale (art. 5 alin. 1 lit. a) i alin. 3).

207
 Ct privete actele emise n situaii excepionale (pentru aplicarea
regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care
privesc aprarea i sigurana naional ori cele emise pentru restabilirea ordini
publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale,
epidemiilor i epizotiilor), pot fi atacate numai pentru exces de putere. Excesul de
putere poate fi interpretat ca o manifestare a puterii publice ntr-o manier greit,
peste nevoile reale ale situaiei date, o exagerare a aciunii publice ca intensitate i
ntindere.
Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la controlul de
legalitate pe calea contenciosului administrativ a fost meninut i de Legea nr.
554/2004 (art. 5 alin. 1 lit. b).
Actele de comandament cu caracter militar se caracterizeaz prin
urmtoarele trsturi:
- actul eman de o autoritate public cu caracter militar, prin comandament
militar nelegndu-se o totalitate de trupe puse sub comanda unui ef
determinat (eful statului, ministrul armatei, comandamente militare superioare,
corpurile de armat, divizii);
- cuprinsul actului are natur militar, adic este n legtur direct cu serviciul i
ndatoririle militare;
- aceste acte conin ideea de ordin, de comand, cu caracterul ei de disciplin
militar.
Raiunea sustragerii acestor acte de la controlul instanelor judectoreti
const n necesitatea asigurrii spiritului de disciplin al subordonailor, raportat la
ideea de prestigiu i autoritate a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate,
capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare.
n categoria acestor acte au fost incluse toate ordinele i instruciunile de
serviciu privitoare la msurile de pregtire i instrucie a trupelor i ofierilor, la
mobilizri de contingente i concentrri de trupe, la repartiia i dislocarea
unitilor, la atribuirea i luarea de comenzi, la manevre, la exerciii i la operaiuni
militare.
Astfel, n practic s-a decis c prin acte de comandament cu caracter
militar nelegem actele emise de autoritile militare competente, n scopul
asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul unitilor militare, a cadrelor militare din
aceste uniti. Deci, se au n vedere acele acte care au un cuprins de natur militar,
referindu-se la serviciul i ndatoririle militare i care cuprind ideea de ordine, de
comand, acte a cror executare asigur disciplina militar, att de necesar i
caracteristic acestui organism. Prin urmare, orice acte emise de autoritile
militare, strine de necesitile propriu-zise ale aciunilor militare, pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ.
i Legea nr. 554/2004 a exceptat, prin art. 5 alin. 2, de la controlul pe
calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau
desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar, aceste
acte fiind supuse controlului judectoresc la instanele de drept comun.
n ce privete actele de gestiune privat, dei Legea nr. 554/2004 nu
conine nici o prevedere expres n acest sens, facem precizarea c aceste acte nu
208
fac obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, ele fiind
supuse controlului instanelor de drept comun.
Dei legea nu prevede, considerm c actele administrative de control
ierarhic nu pot fi atacate n contencios administrativ de ctre subiectele
subordonate ierarhic, ntruct ele au obligaia s se subordoneze organelor
superioare i s execute msurile stabilite de acestea. Astfel, de exemplu, actul unui
minister de a destitui organul de conducere al unei regii autonome din subordinea
sa este un act luat n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Totui, dac prin
asemenea acte s-au vtmat drepturi ale unor tere persoane, actele respective pot fi
atacate de cei lezai la instana de contencios administrativ. De asemenea, potrivit
art. 74 din Legea nr. 188/1999 funcionarii publici pot ataca la instanele de
contencios administrativ actele administrative de sancionare disciplinar.

Seciunea 5. Procedura contenciosului administrativ

5.1. Competena instanelor de contencios administrativ

Potrivit art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele
administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale
acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de
autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, datorii
vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n
fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin
lege special nu se prevede altfel.
Aceste dispoziii legale care stabilesc competena material a instanelor
de contencios administrativ, n funcie de nivelul ierarhic al organului emitent al
actului atacat i de valoarea obiectului litigiului, au fost corelate cu art. 173 alin. 1
C.proc.fisc. care prevede competena organelor administrative de specialitate
judeene de a soluiona numai contestaiile avnd ca obiect sume de bani pn la 5
miliarde lei.
Prin actele autoritilor publice locale i judeene nelegem att actele
autoritilor administraiei publice locale, ct i actele serviciilor publice
descentralizate ale administraiei publice centrale n judee i n celelalte uniti
administrativ-teritoriale.
Rezult c tribunalele judec, n prim instan, aciunile privind actele
adoptate sau emise de autoritile publice situate n unitile administrativ-
teritoriale i cu un obiect patrimonial de pn la 5 miliarde lei, iar curile de apel
judec, ca instane de fond, litigiile privind actele administraiei publice centrale i
cu o valoare mai mare de 5 miliarde lei.

209
 n materia contenciosului administrativ exist o singur cale de atac i
anume recursul. Potrivit art. 10 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, recursul mpotriva
sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de
contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva
sentinelor pronunate de curile de apel se soluioneaz de Secia de contencios
administrativ i fiscal al naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special
nu se prevede altfel.
Legea nr. 554/2004 a inut seama de aceste soluii ale jurisprudenei i a
prevzut, n art. 10 alin. 3 o competen teritorial alternativ a instanelor de
contencios administrativ, reclamantul putnd investi cu o cerere n anulare fie
instana de la domiciliul su, fie instana de la sediul autoritii publice prte.
O dat aleas instana, reclamantul nu mai poate reveni asupra opiunii
sale, pentru deznvestirea instanei, prin invocarea excepiei necompetenei
teritoriale.

5.2. Procedura n faa instanei de contencios-administrativ

Aciunea n contencios administrativ se introduce la instana de judecat
dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, dac aceast este
obligatorie.
Potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, o dat cu cererea de chemare n
judecat, reclamantul depune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup
caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul nejustificat al
rezolvrii cererii sale. n cazul n care reclamantul nu a primit nici un rspuns n
legtur cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii certificat pentru
conformitate, originalul, cu numrul i data nregistrrii la autoritatea public
prt, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
Aciunea se poate introduce nu numai mpotriva autoritii publice, ci i mpotriva
funcionarului autoritii prte (persoanei fizice) care a elaborat actul sau care se
face vinovat de refuzul nejustificat al rezolvrii cererii, dar numai dac se solicit
i plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. La rndul
su, funcionarul prt poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care
a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul a crei legalitate este
supus controlului instanei de judecat. Dac aciunea se admite, funcionarul
prt va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea public chemat n
judecat.
Dup primirea aciunii, instana va dispune citarea prilor. De asemenea,
instana va cere autoritii emitente a actului atacat s-i comunice, de urgen, acel
act mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i
alte lucrri necesare soluionrii cauzei. n acelai mod, se va proceda i n cazul
refuzului nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept sau interes
legitim al reclamantului. Dac autoritatea public nu trimite, n termenul stabilit de
instan, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat s plteasc statului o
amend pentru fiecare zi de ntrziere, n cuantum de 10% din salariul minim brut
pe economie.
Aciunea n contencios administrativ poate avea ca obiect:
210
- anularea n tot sau n parte a unui act administrativ;
- anularea actului i obligarea la despgubiri;
- obligarea autoritii publice, care refuz s rezolve o cerere referitoare la un
drept sau interes legitim al reclamantului, s-i recunoasc dreptul pretins;
- obligarea autoritii publice la recunoaterea dreptului pretins i la plata de
despgubiri pentru paguba ce i-a fost cauzat reclamantului prin refuzul
nejustificat.
Despgubirile pot fi cerute att pentru daune materiale ct i pentru
daune morale (art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004).
- anularea unor acte administrative i formaliti procedurale premergtoare
ncheierii unui act administrativ;
- obligarea la ncheierea sau executarea unui contract administrativ ori
desfiinarea unui asemenea contract;
- acordarea de despgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin
ordonane sau dispoziii din ordonane neconstituionale.
De regul, aciunea n despgubiri se introduce o dat cu aciunea pentru
anularea actului sau obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ
sau oricrui alt nscris prin care s recunoasc reclamantului dreptul pretins. Dac
reclamantul nu cunoate ntinderea pagubei la data judecii aciunii principale,
cererea de despgubiri poate fi introdus i ulterior. Termenul de prescripie pentru
introducerea acestei cereri este de 1 an de la data emiterii actului cauzator de
prejudiciu.
Cererea de acordare a despgubirilor nu poate fi promovat anterior
aciunii principale n contencios administrativ.
Aciunea n despgubiri este accesorie aciunii principale i este de
competena instanelor de contencios administrativ, dup regulile aplicabile aciunii
n anularea actului ilegal sau a refuzului nejustificat.
Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea de despgubiri pentru
prejudiciile cauzate prin ordonane sau dispoziii din ordonane neconstituionale
va fi nsoit de excepia de neconstituionalitate.
Primind cererea, instana de contencios administrativ, dac va aprecia c
excepia ndeplinete condiiile de admisibilitate, va sesiza, prin ncheiere
motivat, Curtea Constituional i va suspenda soluionarea cauzei pe fond.
Soluia n cererea de despgubiri va depinde de modul de soluionare a
excepiei de neconstituionalitate de ctre Curtea Constituional. Dup
pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ va repune
cauza pe rol i va dispune citarea prilor, numai n cazul n care excepia de
neconstituionalitate a fost admis (art. 9 alin. 3 teza I din Legea nr. 554/2004).
n caz contrar, instana de judecat va respinge aciunea n despgubiri ca
fiind inadmisibil pe fond (art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii ordonanei
este urmarea unei excepii invocate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios
administrativ se va face fr a fi necesar o procedur prealabil, dar cu
respectarea termenelor prevzute de lege pentru promovarea aciunii n

211
contenciosul administrativ, socotite de la data publicrii deciziei Curii
Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, partea I.
Aciunea n contencios administrativ se judec de urgen, n complet de
un judector, n prim instan i 3 judector, n recurs. Hotrrile vor fi redactate
i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare.
Aciunea n contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru
prevzute de lege pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca
obiect contractele administrative care se vor taxa la valoare, dac legea nu prevede
altfel.
n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o
dat cu exercitarea recursului graios, reclamantul poate cere instanei s dispun
suspendarea executrii actului administrativ de autoritate pn la pronunarea
instanei de fond (art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004).
n acest caz, instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu
citarea prilor.
Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav
funcionara unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de
suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul
Public, din oficiu sau la sesizarea oricrei persoane sau autoriti publice.
Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi
atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare, fr ca recursul s suspende
executarea hotrrii.
Dac nu se impune suspendarea actului mai nainte, cererea de
suspendare poate fi formulat i prin cererea n anulare sau ulterior, printr-o aciune
separat. n aceste cazuri, dac instana constat c sunt ntrunite condiiile legale,
va dispune suspendarea executrii actului, pn la soluionarea definitiv i
irevocabil a cauzei.
Cererea de suspendare se judec de urgen, cu citarea prilor, iar
hotrrea pronunat este executorie de drept. Cu toate acestea, chiar anterior Legii
nr. 554/2004, Curtea Suprem de Justiie a statuat c este susceptibil de a fi
atacat cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a
executrii actului administrativ formulat n cadrul aciunii principale, avnd ca
obiect anularea acestui act, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat
separat (seciile unite, decizia nr. IV din 27 septembrie 1999, n Dreptul nr. 2/2000,
pag. 157-159).
Introducerea recursului nu suspend ns executarea hotrrii de
suspendare a actului administrativ (art. 15 alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
Judecnd aciunea n contencios administrativ, instana poate pronuna,
dup caz, urmtoarele soluii:
- anularea total sau parial a actului administrativ de autoritate sau
jurisdicional;
- obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui
certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris;
- acordarea daunelor materiale i morale dac s-au solicitat.

212
 n cazul aciunilor care au ca obiect un contract administrativ, n funcie
de starea de fapt, instana de contencios administrativ poate pronuna urmtoarele
soluii:
- anularea contractului n tot sau n parte;
- obligarea autoritii publice s ncheie contractul la care reclamantul este
ndrituit;
- obligarea uneia dintre pri la executarea obligaiilor contractuale;
- suplinirea consimmntului uneia dintre pri, cnd interesul public o cere;
- obligarea la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale
provocate de partea n culp pentru nendeplinirea obligaiilor rezultate din
contract sau din lege n legtur cu contractul dedus judecii.
Aceste obligaii ale prilor din proces pot fi stabilite de ctre instana de
contencios administrativ sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de
ntrziere.
n legtur cu soluiile pe care le poate pronuna instana de judecat, un
singur poate crea controverse privind situaiile n care autoritatea judectoreasc
se poate substitui uneia dintre prile din litigiu.
Considerm c numai ntr-un singur caz s-ar putea pronuna o astfel de
soluie i anume atunci cnd autoritatea public refuz s ncheie un contract
administrativ cu un particular ndreptit, potrivit legii.
Potrivit art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, hotrrea primei instane
poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare (cnd prile sunt
prezente la dezbaterile finale s.n.) sau de la comunicare (cnd acestea lipsesc
s.n.).
Aceste dispoziii legale se completeaz cu dispoziiile art. 303 alin. 1 i 2
C.proc.civ. privind motivarea recursului.
Recursul suspend executarea hotrrii primei instane, cu excepia
hotrrii de suspendare a executrii actului administrativ i se judec de urgen.
n caz contrar, dac hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea
dispoziiilor privitoare la competen, cauza se va trimite la instana competent,
iar dac hotrrea atacat cu recurs a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza
se va trimite, o singur dat, la prima instan, dup care o va judeca, n fond,
instana de recurs.
n situaii deosebite, cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate
valorifica dreptul pretins, recurentul va putea solicita preedintelui instanei
competente pentru soluionarea recursului s stabileasc termenul de judecat a
recursului chiar nainte de primirea dosarului.
Cererea de stabilire a unui termen de urgen, nsoit de dovada
nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de 24 de ore
de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs.
Soluia de admitere a acestei cereri se comunic, de ndat, instanei de
fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor,
precum i a naintrii dosarului la instana de recurs n termen de 5 zile.

213
 Recurentul are obligaia s motiveze recursul n termen de 2 zile de la
comunicarea hotrrii primei instane, sub sanciunea nulitii cererii de recurs
pentru tardivitate.
Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs se
va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin
orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise (fax, e-mail).

Seciunea 6. Executarea hotrrilor instanelor de contencios administrativ

Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au admis

aciunile n contencios administrativ constituie titluri executorii. Hotrrile prin
care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii i
au putere numai pentru viitor.
Celelalte hotrri judectoreti au putere numai ntre prile din proces i
unele pot avea efect declarativ:
a) Conform art. 24 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, dac n urma admiterii
aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice
actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris,
executarea hotrrii irevocabile se face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar, n
lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a
hotrrii. Dac termenul nu este respectat, instana de executare (prima instan) la
cererea reclamantului, va aplica conductorului autoritii administrative o amend
pentru fiecare zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru
ntrziere.
Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i
irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup aplicarea
amenzii prevzute de lege, constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare
de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 10.000 lei.
Tribunalul hotrte n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor,
fr plata vreunei taxe de timbru, hotrrea fiind definitiv i executorie, ns poate
fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. Conductorul autoritii
administrative se poate ndrepta cu aciune n regres mpotriva celor vinovai de
neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun, iar, dac acetia sunt funcionari
publici, se vor aplica reglementrile speciale.
b) ntruct Legea nr. 554/2004 nu cuprinde nici o dispoziie contrar,
punerea n aplicare a unei hotrri a instanei de contencios administrativ, n ce
privete daunele materiale sau morale acordate reclamantului, se poate face potrivit
dreptului comun, adic potrivit dispoziiilor Codului de procedur civil privind
executarea silit. De asemenea, soluionarea contestaiei la executare este de
competena instanei civile potrivit procedurii reglementate de art. 399 i urm.
C.proc.civ.

Controlul judectoresc indirect al actelor administrative de

autoritate (Excepia de nelegalitate)
214
 Excepia de ilegalitate a fost definit ca un mijloc de aprare prin care,
n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea
actului de drept administrativ, una din pri ameninat s i se aplice un asemenea
act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare
la soluionarea speei.
Altfel spus, ntr-un litigiu, indiferent de obiectul su, oricare parte poate
invoca, pe cale de excepie, ilegalitatea actului administrativ care i se opune de
ctre partea advers i care prezint interes pentru soluionarea cauzei.
Excepia de nelegalitate este reglementat expres n art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca o procedur de apreciere a legalitii
unui act administrativ unilateral (de autoritate) i, totodat, ca o chestiune
prejudiciabil care atrage suspendarea judecii unui proces, pn la soluionarea
acesteia.
Potrivit legii, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la
cererea prii interesate (art. 4 alin. 1).
Rezult c excepia de nelegalitate poate fi invocat numai mpotriva
unui act administrativ de autoritate, nu i n cazul celorlalte acte administrative
(contracte, acte jurisdicionale).
De asemenea, excepia de nelegalitate este o cale indirect de control a
legalitii unui act administrativ de autoritate care poate fi utilizat numai n cadrul
unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia (civil, comercial, penal i
chiar de contencios administrativ).
O alt concluzie const n aceea c aceast excepie este de ordine
public, absolut i imprescriptibil putnd fi invocat oricnd, n orice faz a
procesului, la cererea oricrei persoane interesate i chiar de instan din oficiu.
Dac instana de judecat (cu excepia instanei de contencios
administrativ) va aprecia c soluionarea litigiului pe fond depinde de actul
administrativ (a crei nelegalitate a fost invocat pe cale de excepie) va sesiza,
prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent,
suspendnd judecarea cauzei pn la soluionarea excepiei (art. 4 alin. 1).
Instana de contencios administrativ are obligaia s se pronune, n
procedur de urgen, n edin public, cu citarea prilor.
Hotrrea instanei de contencios administrativ poate fi atacat cu recurs
n termen de 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare (dac prile nu au
fost prezente la dezbaterile final). Recursul se judec n termen de 3 zile de la
nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana, n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza,
fr a ine seama de actul a crei nelegalitate a fost constatat (art. 4 alin. 4 din
Legea contenciosului administrativ).
n cazul n care excepia de nelegalitate a unui act administrativ de
autoritate a fost invocat n cadrul unui proces de contencios administrativ,
excepia respectiv va fi soluionat de aceeai instan de judecat (art. 18 alin. 2).

215
 Dac instana de judecat n cadrul creia se invoc excepia de
nelegalitate va constata c soluionarea cauzei nu depinde de actul administrativ de
autoritate, ce face obiectul excepiei invocate, va continua soluionarea cauzei, fr
a ine seama de actul respectiv.
Potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, instana de judecat (alta
dect instana de contencios administrativ) nu se va putea pronuna asupra
excepiei de nelegalitate, ns, dac va constata c soluionarea litigiului nu
depinde de actul administrativ, contestat pe cale de excepie, va face aceast
meniune n ncheierea de edin sau, dup caz, n hotrrea final, respingnd,
totodat cererea de suspendare a judecii pentru sesizarea instanei de contencios
administrativ i continund judecarea cauzei.
Controlul judectoresc al actelor administrative pe cale de excepie se
caracterizeaz prin urmtoarele trsturi specifice care-l deosebesc de controlul de
legalitate pe cale direct, i anume:
- nu tinde la anularea actului administrativ, ci numai la stabilirea ilegalitii i
nlturarea lui din soluionarea cauzei;
- este mai cuprinztor, ntruct pe lng actele administrative individuale, acest
control se extinde i asupra actelor administrative normative i operaiunilor
tehnico-materiale ca, de exemplu, avizele;
- excepia de ilegalitate poate fi invocat n orice proces de competena
instanelor judectoreti;
- nu este supus prescripiei extinctive, iar partea care invoc aceast excepie nu
trebuie s fac dovada existenei unui drept al su lezat prin actul administrativ,
fiind suficient existena unui interes legitim al su.
Admiterea excepiei de nelegalitate poate produce efecte juridice numai
fa de prile din proces.
n doctrin s-a artat c actele administrative exceptate de la controlul
judectoresc pe cale direct nu pot fi controlate nici pe calea excepiei de
ilegalitate1. n schimb, se poate constata inexistena sau ineficiena acestor acte.

1
A. Trilescu, Excepia de ilegalitate n contextul legislaiei actuale, n Dreptul nr. 4/1998, pag. 23 i autorii citai
acolo.
216
 CAPITOLUL IX - Rspunderea n dreptul administrativ

Activitatea administraiei poate genera prejudicii celor administrai n

condiiile n care, utilizeaz mijloace exorbitante n raport cu dreptul privat. n
acelai timp i particularii pot nclca normele juridice specifice dreptului
administrativ, angajndu-se n acest fel responsabilitatea celor n cauz.
Rspunderea este reciproc, att administraia trebuie s rspund pentru daunele
produse particularilor ct i acetia s rspund n cazul nclcrii normelor
juridice specifice dreptului administrativ. Toi, persoane fizice i persoane morale
(juridice), avem drepturi i obligaii indiferent la care din ramurile de drept ne
raportm.

Seciunea 1. Teoria responsabilitii

1. Aspecte generale
n dreptul administrativ aceast teorie prezint importan deoarece
persoanele fizice i juridice trebuie s aib posibilitatea reparrii de ctre
Administraie a prejudiciilor cauzate. Problema nu este numai teoretic, este una
practic i foarte important. Concepia privitoare la responsabilitatea Statului a
evoluat n timp, cu precdere dup revoluia francez de la 1789 1, odat cu
nlturarea statului poliienesc cu statul de drept.
La nceput, Statul era considerat neresponsabil pentru actele sale, el
putea lua orice msur considerat necesar, fr a ine seama de interesele
particularilor. Aceeai situaie a existat i n sistemul nostru administrativ, pn n
1905 cnd printr-o lege de modificare a legii Curii de Casaie s-au creat condiii
juridice pentru ca Statul, Administraia sa, s poat fi trase la rspundere. n
prezent acest principiu a fost generalizat n aproape toate statele. n perioada
interbelic, profesorul Paul Negulescu a exprimat opinia c responsabilitatea
puterii publice este o consecin necesar a aplicrii principiului egalitii
cetenilor n faa sarcinilor publice i a principiului solidaritii ce exist ntre
membrii societii umane.2 Funcia administrativ, ca de altfel toate celelalte
funcii ale statului se exercit n interesul tuturor, Statul fiind astfel conceput ca o
entitate ce reprezint societatea uman n care este organizat, i al crei
reprezentant este.
Dac pagubele produse de Stat unora dintre membrii societii nu ar fi
acoperite, statul acionnd n numele tuturor, atunci cei pgubii ar fi cei sacrificai,
ceea ce este contrar principiilor egalitii, i al echitii. Aciunea organelor statului
prin care sunt afectate interese particulare poate proveni din rea organizare,
nepricepere, insuficient cunoatere a realitii sociale, exagerarea servirii
interesului general n detrimentul vdit al celui particular, neorganizarea unui

1
vezi Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag . 183; Pentru amnunte n dreptul francez - Georges Vedel, Pierre Delvolve
Droit administratif. vol.I P.U.F., Paris 1990 pag. 533 i urm.
2
Paul Negulescu, op.cit., pag. 267.
217
serviciu public esenial - spre ex. nerepararea unui pod de trecere peste un ru, o
lung perioad de timp a fcut imposibil intervenia la un incendiu a mainilor
pompierilor, sau a mainilor Ambulanei - fiind distruse bunuri de valoare mare n
prima variant sau decesul bolnavului n a doua situaie, pentru situaiile date,
statul fiind responsabil.
Acelai reputat autor1, a fundamentat i teoria responsabilitii derivnd
din modificarea legislaiei n anumite domenii. Statul este suveran s stabileasc
normele juridice de organizare a vieii n societate. Cu ajutorul normelor juridice se
creeaz drepturi i obligaii n favoarea celor administrai, persoane fizice sau
juridice. De dorit este ca legislaia s se bucure de o stabilitate mare pentru a nu
crea instabilitate n circuitul civil ce se desfoar pe baza normelor legale. Chiar i
o lege constituional, poate crea prejudicii particularilor prin modificarea unor
situaii juridice, prin afectarea drepturilor ctigate de ctre particulari: spre
exemplu - dac printr-o lege se dispune suspendarea tuturor autorizaiilor de
construcie eliberate n ultimele 6 luni, cei afectai de o astfel de msur au
posibilitate de a solicita despgubiri. Statul trebuie s fie i el moral n actele sale,
n respectarea legilor. Atunci cnd legea nou este adoptat n interesul ordinii
publice, a securitii naionale, nu credem c se poate pune n discuie angajarea
responsabilitii Statului, dar acest interes major invocat de Stat trebuie s fie real,
palpabil, nu teoretic i neargumentat, dndu-se posibilitate instanei de judecat ca,
la solicitarea particularului, s verifice dac a existat un interes major justificat.

2. Subiectul responsabilitii. Administraia acioneaz prin

funcionarii publici, care sunt ageni ai puterii publice. Deci, prejudiciul poate fi
creat numai de agenii administraiei. ntrebarea care s-a pus privete cine este
subiectul, responsabilitii, administraia sau funcionrii si. n sistemul anglo-
saxon soluia, pn la cel de-al doilea rzboi mondial a fost n sensul c
funcionarii sunt subiecii responsabilitii2. n doctrina i n practica autoritilor
publice se susine c situaiile trebuiesc nuanate: exist o responsabilitate a
funcionarului public pentru culpa personal - depirea competenei, rea credin
etc. i o responsabilitate a administraiei publice pentru culpa serviciului. Aceste
dou responsabiliti nu se exclud una pe cealalt. n sistemul nostru administrativ
actual referitor la responsabilitatea funcionarului, avem art. 13 din legea
contenciosului administrativ care prevede Aciunile n justiie, prevzute n
prezenta lege, vor putea fi formulate personal mpotriva funcionarului autoritii
prte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii,
dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv(funcionarul
n.a.) va putea fi obligat la plata daunelor, n solidar cu autoritatea administrativ,
pentru culp comun, concurent.
Persoana chemat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul
su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul, a crui legalitate total
sau parial, este supus judecii. n susinerea proiectului legii contenciosului
1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 256.
2
Precizare fcut n, Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 186
218
administrativ, ministrul justiiei din acea vreme arta, n faa Parlamentului Noi
am avut n vedere ca pe aceast cale s-i nvm i pe funcionri s refuze
ordinele verbale i s cear efului s-i dea ordin scris. Dup ce se vor arde o dat,
de dou ori, o s nvee i o s cear ordin scris 1. Este, dac se poate spune, o
trezire la realitate a fiecrui funcionar de conducere i de execuie, de a-i reevalua
locul i rolul su n sistemul instituional public. Aceast responsabilitate va putea
fi invocat numai n msura n care funcionarii publici se vor bucura de o
stabilitate pe funcie, li se va recunoate n fapt dreptul la carier, administraia va
fi depolitizat total.

Seciunea 2. Condiiile angajrii rspunderii administraiei

Pentru a putea vorbi de o rspundere a administraiei, legea trebuie s

permit responsabilitatea acesteia, deci posibilitatea de a rspunde juridic.
Angajarea rspunderii administraiei este condiionat i de existena
urmtoarelor situaii: prejudiciu, imputabilitatea prejudiciului i un fapt generator
de prejudiciu.
1. Prejudiciul. Existena unui prejudiciu d natere dreptului celui
vtmat de a cere repararea lui, dac sunt ntrunite anumite condiii sau elemente:
a) prejudiciul s fie sigur, adic s fie nscut i actual. Exist i varianta
prejudiciului viitor, iminent, dac exist suficiente date care s ateste c este
inevitabil declanarea prejudiciului n viitorul apropiat. n nici un caz nu
poate fi reinut aa-numitul prejudiciu virtual. Prejudiciul numit virtual s-ar
putea transforma ntr-unul sigur i actual sau viitor numai n msura n care
atunci cnd va ncepe s se manifeste se poate face o legtur ntre un fapt
anterior i noua situaie juridic aprut. Dar i ntr-o asemenea situaie
juridic avem de-a face nu cu un prejudiciu virtual ci, mai degrab cu unul
viitor mai ndeprtat care nu putea fi suficient sau de loc cuantificat la
momentul realizrii faptului generator;
b) prejudiciul s fie special, s priveasc persoana (victima), individualizat nu
n general. Caracterul special al prejudiciului implic o separare a
consecinelor pe una sau mai multe persoane, dar poate exista i prejudiciul
special cnd privete o anumit comunitate. De exemplu, dezafectarea unui
izlaz de ctre autoritile locale , n mod abuziv i nejustificat, creeaz tuturor
cresctorilor de animale un prejudiciu. Dar nu toi cresctorii au acelai numr
de animale. Astfel c aciunea n repararea prejudiciului poate lua dou forme:
aciuni individuale ale fiecrui cresctor de animale i utilizator / beneficiar al
punii dar i o aciune comun a celor n cauz mpotriva autoritii vinovate
de distrugerea izlazului care s-ar putea finaliza cu obinerea unei hotrri
judectoreti ce consemneaz c prin msura luat, autoritile locale au
nclcat interesele comunitii rurale, hotrre ce poate sta la baza dizolvrii
1
Conform. Gheorghe igeru, Contenciosul Administrativ, Legea 29 din 07.11.1990, Dezbateri, Comentariu,
practica judiciar, Ed.Lumina Lex, Buc. 1994, pag 58
219
 consiliului local sau destituirea primarului (de fapt, a declanrii procedurii de
destituire a primarului);
c) prejudiciul s fie anormal, s depeasc consecinele fireti ale unei activiti;
d) s se ncadreze ntr-o situaie juridic protejat. Aceasta presupune c partea
vtmat dac ea nsi se gsea, n afara normelor juridice - pe care le
nclcase, i este prejudiciat de administraie, nu poate primi despgubire
ntruct culpa i aparine exclusiv, (ex. ntr-o zon militar unde se execut
trageri, care este pzit, semnalizat, o persoan se infiltreaz n zon i este
rnit, dei cunotea interdicia, responsabilitatea administraiei nu are baz
legal).
Prin fapta administraiei se pot aduce i prejudicii morale particularilor.
ntr-o perioad de timp, n special dup 1948, problema daunelor morale a fost
repudiat. Ulterior practica judectoreasc sprijinit i de doctrin au reuit s
modifice acest concept i s impun responsabilitatea statului pentru daune morale
cauzate particularilor.1
2. Imputabilitatea. Repararea prejudiciului se poate realiza numai n
msura n care el este reinut n sarcina unei persoane publice ori a unui funcionar
al acesteia. Nu se admite responsabilitatea administraiei pentru prejudiciu
indirect - consecin a faptelor terilor, pentru prejudiciul imputabil culpei
victimei din cauz de for major, dac subiectul rspunderii este o persoan
juridic de drept public dintr-o alt ar, sau n situaia c autorul prejudiciului a
exercitat un drept.
Pentru a ajunge la imputabilitate se cere i determinarea persoanei
publice responsabile, Administraia Statului2, n general. Dificultatea apare atunci
cnd un funcionar public acioneaz n numele mai multor persoane juridice
publice, cazul primarului care, potrivit art. 69 alin 1 din Legea 215/2001 acioneaz
i ca reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales i ca
reprezentant al persoanei juridice de drept public, comun, ora (inclusiv
Municipiul Bucureti). Legiuitorul nu poate distinge cu precizie, nu poate separa,
responsabilitatea n astfel de cazuri, rmnnd n sarcina instanei de judecat de a
analiza atribuiile participanilor la producerea prejudiciului, contribuia concret a
acestora, n numele cui au acionat n momentul producerii prejudiciului.
3. Faptul generator de prejudiciu. Rspunderea administraiei fa de
particular se concretizeaz n general sub form pecuniar. i n cazul de fa se
aplic unele principii din dreptul privat i anume culpa de serviciu care poate s nu
fie identificat ntr-o situaie cnd s-a produs prejudiciul 3, inndu-se seama de
operativitatea cu care trebuie s acioneze administraia.
Culpa de serviciul constituie o neglijen n funcionarea normal a
serviciului, revenind unor funcionari publici dar neimputabil acestora.
Responsabilitatea fr culp constituie o teorie subsidiar de aplicaie
1
n prezent este reglementat prin legea contenciosului administrativ.
Vezi pt. - detalii privind daunele morale. n Ioan Albu, Victor Ursa. Rspunderea civil pentru daune morale, Ed.
Dacia, 1979, Cluj Napoca, pag. 85 si 179 i urm., Paul Negulescu, op.cit., pag 270
2
G. Vedel, P. Delvolve, Droit administratif, op.cit., pag 535
3
G. Vedel, P.Delvolve, op.cit., pag. 543, 544
220
excepional, uzual n jurispruden francez1 mai puin acceptat n ara noastr.

Seciunea 3. Repararea prejudiciului

1. Preliminarii. Orice responsabilitate atrage pentru titularul ei o

obligaie de a procura victimei o reparare compensatorie. Repararea poate fi n
natur sau n echivalent. n sistemul francez se consider c repararea nu este
posibil, unica posibilitate o reprezint echivalentul, denumit indemnizaie, ceea
ce nu interzice administraiei s fac plata reparaiei prin transformarea
indemnizaiei n reparare n natur, cnd este posibil.

2. Modalitatea indemnizaiei.
n funcie de natura prejudiciului, indemnizaia poate lua forma unei
sume fixe globale - capital - sau plata n forma unei rente, spre exemplu pn la
sfritul vieii, sau pn la restabilirea capacitii depline de munc pn la
majoratul victimei etc.

3. Evaluarea prejudiciului.
Cuantumul prejudiciului se stabilete, de obicei prin raportare la data
producerii lui, dar trebuie avut n vedere i obiectul cu privire la ce s-a produs
prejudiciul, respectiv bunuri sau persoane.
Se susine c n privina bunurilor care au fost distruse, degradate etc. se
ia drept moment al evalurii prejudiciului, data producerii acestuia. Apare
dificultate n cazurile n care moneda de referin cunoate o fluctuaie peste limite
rezonabile i aici poate s se aplice principiul echitii, astfel nct indemnizaia ce
o va primi victima s-i dea posibilitatea de a putea procura un bun sau bunuri
asemntoare. Referitor la prejudiciile aduse persoanelor, evaluarea se face lundu-
se n calcul situaia monetar din ziua judecii, cu condiia ca victima s nu fi
ntrziat deliberat judecata2. n privina calculului indemnizaiilor acestea se
realizeaz printr-o expertiz care s stabileasc valoarea acestuia prin acoperirea
integral a prejudiciului, nimic peste cererea victimei.

Seciunea 4. Rspunderea administrativ contravenional

Definiie. Prin Ordonana nr. 2/20013 privind regimul juridic al

contraveniilor, modificat i aprobat prin Legea nr. 180/2002, art. 1 se definete
contravenia ca fiind, fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege,
ordonan, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau
al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a consiliului General
al Municipiului Bucureti.
1
Pentru detalii n Jean Rivero, Droit administratif, op.cit, .pag. 268
2
M.T.Oroveanu, op.cit., pag. 193
3
Regimul actual al contraveniilor este reglementat prin OG nr. 2/2001, publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr.
410 din 25 iulie 2001, aprobat i modificat prin Legea nr. 180/2002 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr.
268 din 22 aprilie 2002.
221
 Legea contraveniilor apr valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea
penal.
Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului pot fi stabilite i
sancionate contravenii n toate domeniile de activitate, iar prin hotrri ale
autoritilor publice autonome locale se pot stabili i sanciona conveniile n
domeniile de activitate pentru care acestea au competena atribuit prin lege i
numai dac nu exist o reglementare de acelai fel cu o for juridic superioar.
De asemenea, legea stabilete imperativ c orice reglementare care eman de la
autoritile publice locale ce nesocotete principiile stabilite n lege este lovit de
nulitate absolut. Sunt avute n vedere principiul forei juridice a actului
administrativ (art. 2 alin. 2) i depirea sferei domeniilor de reglementare atribuite
prin art. 2 alin. 3.
n toate cazurile, nulitatea actului administrativ (hotrrea consiliului
local, judeean etc.), se constat de instana de contencios administrativ potrivit
regulilor generale de drept administrativ. Actele normative prin care se stabilesc i
se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data
publicrii, iar n cazul actelor adoptate de autoritile publice locale, termenul de
30 de zile este legat i de respectarea controlului de legalitate exercitat de prefect,
prevzut de art. 26 alin. 1 din Legea privind instituia prefectului nr. 340/2004.

1. Trsturile contraveniei
fapt svrit cu vinovie - deci culpa reprezint fundamentul rspunderii
contravenionale. Contravenia, ca orice fapt contrar ordinii juridice,
constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizat n societate, adic un
ansamblu de acte ale omului sub controlul voinei i naturii sale, care nu a fost
forat, ameninat s se manifeste n direcia svririi contraveniei. Numai n
aceast situaie se poate reine vinovia autorului i n consecin angaja
rspunderea. Fapta poate consta ntr-o aciune sau inaciune ori din acte mixte.
fapt ce prezint pericol social mai redus dect infraciunea.
Att contravenia ct i infraciunea reprezint manifestri de voin ale
omului prin care este nfrnt ordinea juridic existent. Gradul de pericol social,
intensitatea aciunii umane asupra ordinii juridice, intensitatea ilicit, reprezint
unul din elementele ce separ calificarea juridic a faptei n contravenie sau
infraciune. Pericolul social fiind un element subiectiv, aprecierea lui se face de
agentul constatator n marea majoritate a cazurilor sau de judector. Dac legea
prevede i din contextul svririi faptei reiese, rspunderea contravenional poate
fi nlocuit cu rspunderea disciplinar.
legalitatea ncriminrii faptei - n activitatea social sau particular oamenii
svresc de multe ori fapte care tulbur ntr-o anumit msur pe cei din jur,
bunele moravuri, un anumit confort social stabil. Legiuitorul, autoritatea
administrativ sau alt autoritate cu competen de a decide, poate aprecia care
din aceste fapte trebuie sancionate i care nu. Pentru a se angaja tragerea la
rspundere a unei persoane pentru o anumit fapt, atunci fapta trebuie s fie
prevzut ntr-un act normativ cu caracter constituional cnd este vorba de
lege sau ordonan a Guvernului sau legal dac actul normativ are caracterul
222
 unui act administrativ.
Ordonana nr. 2/2001 care reprezint dreptul comun n domeniul
contraveniilor, prevedea care autoriti ale statului pot stabili ce fapte anume
prezint pericol social i sunt considerate contravenii i actele normative prin care
se pot face astfel de ncriminri precum legea, hotrri le Guvernului, ale
consiliilor judeene, oreneti, comunale.
Norme care s stabileasc contravenii pot fi adoptate de Parlament,
Guvern, Consiliile judeene, Consiliile locale,
Identificarea normelor contravenionale n cadrul unui act normativ se
realizeaz diferit, dup cum actul este emis de o autoritate central sau de una
local, dei nu exist o regul i o consecven n domeniu. Este de observat c n
foarte multe acte normative, n partea final a actului administrativ sunt prevzute
ce fapte, situaii, reglementate prin actul normativ constituie contravenii, ce
limitele minime i maxime de contravenie pot fi aplicate dac este vorba de o
contravenie pecuniar (amend), iar n caz contrar cu alte forme de contravenie.
Legislaia actual stabilete care sunt sanciunile contravenionale, pe
care le clasific n sanciuni principale i sanciuni complementare.
Sanciunile principale sunt avertismentul; amenda contravenional;
obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii cu
consimmntul contravenientului.
Sanciunile contravenionale complementare sunt confiscarea
bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenie; suspendarea sau
anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei
activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii
agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori
pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i
aducerea terenului n starea iniial.
Noua lege a contraveniilor instituie un principiu foarte important cel a
proporionalitii sanciunii cu gradul de pericol social al faptei; i faptul c
avertismentul se aplic ori de cte ori gravitatea faptei este redus chiar dac actul
normativ ce stabilete i sancioneaz contravenia svrit nu prevede
avertismentul printre sanciuni. i aceast prevedere are un rol important n
respectarea principiului proporionalitii dar i un rol moral.
Legea mai stabilete c pentru una i aceeai contravenie se poate aplica
numai o sanciuni contravenional principal i una sau mai multe sanciuni
complementare, iar sanciunea nchisorii contravenionale se aplic numai
persoanelor fizice.
nchisoarea contravenional i obligarea la prestarea unei activiti n
folosul comunitii pot fi stabilite numai prin lege i numai pentru o perioad ce nu
poate depi 6 luni (la nchisoare contravenional) sau 300 de ore la munc n
folosul comunitii.
Amenda contravenional are caracter administrativ.
Pentru fapte diferite svrite n acelai timp, se aplic sanciuni
corespunztoare fiecrei fapte. Dac o contravenie a fost svrit de mai multe
persoane concomitent, rspunderea contravenional este personal i
223
proporional cu participarea fiecruia la svrirea contraveniei. Dac una dintre
persoanele participante la svrirea contraveniei este minor sub 16 ani, acesta nu
rspunde contravenional, iar n cazul c unul este minor cu vrsta cuprins ntre
14 18 ani, sanciunea ce-i va fi aplicat trebuie s in seama de reducerea la
jumtate a minimului i maximului sanciunii prevzute de actul normativ, iar
minorii sub vrsta de 16 ani nu pot fi sancionai cu nchisoare contravenional sau
cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii.

2. Subiectele rspunderii contravenionale.

Contravenia fiind o fapt a omului sancionat de stat, ca reprezentant al
societii presupune existena a dou subiecte ale raportului contravenional pe de o
parte un subiect activ sancionator, cel care are competena stabilirii
contraveniilor, a limitelor sanciunii etc. i un subiect pasiv ce poate fi o persoan
fizic sau juridic.
a) persoana fizic - reprezint subiectul pasiv general al rspunderii
contravenionale cuprinznd orice persoan care potrivit legii are capacitate
juridic ce implic rspunderea (minorii sub 14 ani nu rspund contravenional)
indiferent c este cetean romn, strin sau apatrid.
Legea cadru prevede o excepie de la principiul rspunderii
contravenionale privind militarii n termen, care n situaia svririi unor
contravenii vor primi de regul o sanciune administrativ - disciplinar dect una
contravenional, sanciunea derogatorie aplicndu-se nu de agentul constatator al
contraveniei, ci de comandantul unitii militare din care face parte militarul
contravenient. Minorilor ntre 14-18 ani li se poate aplica o amend diminuat la
jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite pentru fapta svrit, principiu
care se aplic i n cazul infraciunilor (art. 11, alin. 2 din Legea 32/1968).1
b) persoana juridic subiect al rspunderii contravenionale. Fa de
situaia din domeniul penalului unde persoana juridic nu rspunde pe
considerentul c, sanciunea n penal, este cu precdere nchisoarea, n domeniul
contraveniei i persoana juridic va rspunde. Legea prevede ca persoana juridic
poate fi sancionat contravenional iar amenzile aplicate persoanei juridice vor fi
imputate persoanei fizice vinovate.

Cauze care nltur caracterul contravenional al faptei:

a) legitima aprare;
b) starea de necesitate;
c) constrngerea fizic sau moral;
d) cazul fortuit;
e) iresponsabilitate;
f) beia involuntar complet;
g) eroarea de fapt;
h) starea de infirmitate dac are legtur cu fapta svrit;
1
Pentru amnunte n aceast materie, vezi Ilie Iovnas Rspunderea administrativ limitat a minorului n Studia
Universitatis - Babes-Bolyai Cluj, 1972
224
 i) prescripia.
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6
luni de la data svririi faptei. n cazul contraveniilor continue, prescripia ncepe
s curg de la data constatrii faptei.
Contravenia este continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale
dureaz n timp (art. 13 alin. 2 din OG nr. 2/2001).
Dac fapta a fost considerat i urmrit ca infraciune iar ulterior
procurorul prin rezoluie sau instana de judecat prin hotrre au apreciat c nu
ndeplinete trsturile infraciunii declinndu-i competena spre organul
constatator s aplice sanciune contravenional, prescripia aplicrii sanciunii se
suspend pe timpul ct cauza s-a aflat la organul de cercetare penal sau la instana
de judecat cu condiia ca sesizarea acestora s fi fost fcut n termen. Cu toat
aceast suspendare, prescrierea intervine totui dac a trecut mai mult de un an de
la data svririi sau constatrii faptei. Acest termen de un an poate fi prelungit
prin lege pentru anumite contravenii.
Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul
verbal de aplicare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen
de o lun de la aplicarea sanciunii, sau dac nu a fost executat sanciunea amenzii
contravenionale n termen de 2 ani de la data aplicrii.
Executarea sanciunii nchisorii contravenionale se prescrie n termen de
un an de la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti, dac
contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activiti n folosul comunitii.
Aplicarea contraveniei
Contravenia se constat printr-un proces verbal ncheiat de persoanele
prevzute n actul normativ ce stabilete contravenia sau de mputerniciii
acestora. Fac parte din categoria agenilor constatatori, primarii, ofierii i agenii
de poliie abilitai expres n acest sens, mputernicii ai ministerelor, ai
conductorilor organelor centrale ale administraiei publice, ai prefecilor,
preedinilor consiliilor judeene, primarului general al capitalei. Pentru ofierii i
agenii de poliie n lege se precizeaz domeniile pentru care pot constata i aplica
sanciuni contravenionale (art. 15 alin. 3).
Actul constatator al contraveniei este un act administrativ emis de un
agent de poliie administrativ, dar este supus unui regim special n ceea ce
privete constatarea i anularea lui respectiv regimului de drept comun. Aceast
derogare era necesar datorit faptului c numrul unor asemenea acte este foarte
mare, iar instana de contencios administrativ funcioneaz numai n municipiile
reedin de jude, ndeprtndu-se astfel posibilitatea unui act de justiie eficient.
Procesul-verbal de contravenie, sub sanciunea nulitii acestuia, trebuie
s cuprind o serie de date care s identifice agentul constatator i sancionator,
instituia public din care provine, numele, prenumele contravenientului, actul de
identitate, codul numeric personal, domiciliu, ocupaia, locul de munc, fapta
svrit, n detaliu cu data, ora, locul svririi, mprejurrile directe i cele
conexe n care s-a svrit fapta, evaluarea eventualelor pagube rezultate din fapt,
norma juridic nclcat, limitele sanciunii prevzute de aceasta, posibilitatea
legal de achitare a jumtate din minimul amenzii n termen de cel mult 48 de ore,
225
unde termenul de executare a cii de atac i organul la care se depune. Cnd
contravenientul este strin sau cetean romn cu domiciliul n strintate,
procesul-verbal trebuie s cuprind i numrul paaportului, emitentul, data
eliberrii i numrul tichetului de nscriere a contraveniilor.
Cnd contravenientul este minor, procesul-verbal trebuie s cuprind i
numele i domiciliul prinilor sau ocrotitorului / reprezentantului legal.
Dac contravenientul este o persoan juridic n procesul-verbal trebuie
menionat sediul acesteia i reprezentantul legal.
Agentul constatator are obligaia completrii subsolului alte meniuni
fie cu meniunea c nu sunt obiecii din partea contravenientului sau cu
obieciunile acestuia.
Orice nesocotire a dispoziiilor legale privitoare la actul constatator /
sancionator poate duce la nulitatea procesului-verbal care poate fi constatat din
oficiu sau de ctre instana de judecat.
Procesul-verbal trebuie semnat pe fiecare pagin de agentul constatator,
de contravenient i de un martor, dac contravenientul nu recunoate fapta sau
refuz s semneze sau nu este prezent.
Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai
timp de acelai agent constatator se ncheie un singur proces-verbal.
Procesul-verbal trebuie comunicat n cel mult 30 de zile de la ntocmirea
lui; n caz contrar intervine prescripia.
Limitele sanciunii aplicate trebuie s respecte minimul i maximul
contraveniei prevzute n actul normativ aplicabil.
Aplicarea sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii se fac
de ctre instana de judecat potrivit unei proceduri stabilite n legea care stabilete
asemenea sanciuni.

Cile de atac a sanciunilor contravenionale.

mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii, cel interesat poate formula plngere n termen de 15 zile de la
comunicarea sau nmnarea actului. Plngerea se depune la organul din care face
parte agentul constatator, care mpreun cu alte documente nsoitoare o va nainta
judectoriei locului unde s-a svrit fapta. Plngerea suspend executarea n limite
prevzute de lege. Judectoria va fixa termen de judecat care s nu depeasc 30
de zile cu citarea prilor ce vor trebui ascultate, inclusiv a martorului din procesul-
verbal sau a altor persoane.
Orice acte de procedur legate de soluionarea plngerilor la aplicarea
contraveniei este scutit de tax de timbru.
mpotriva sentinei judectoriei se poate face recurs n termen de 15 zile
de la comunicarea acesteia la Tribunal Secia contencios administrativ. Motivarea
recursului nu este obligatorie, n scris, el putnd fi susinut i oral n faa
tribunalului. Recursul suspend executarea hotrrii (art. 34 alin. 2 din OG nr.
2/2001).
Tichetul de nscriere a contraveniilor este un document oficial care
evideniaz faptele contravenionale svrite de o persoan nerezident n
226
Romnia, sanciunile aplicate de autoritile competente i faptul executrii acestor
sanciuni. Prin acest act se urmrete aplicarea unui tratament juridic oricrei
persoane care se afl pe teritoriul Romniei la un moment dat i care datorit faptul
c nu este rezident n Romnia ar putea scpa de executarea unei sanciuni
contravenionale aplicate sau, ar putea fi oprit s mai vin n viitor n Romnia,
prin acest document inndu-se o eviden clar a faptelor de nclcare a legii
romne svrite.
Contraveniile svrite de militarii n termen se constat prin proces-
verbal de ctre agentul constatator care este obligat s nainteze de ndat
comandantului unitii militare de care aparine contravenientul pentru a aplica
normele disciplinare ce se impun (art. 44 din OG nr. 2/2001).

Executarea sanciunilor contravenionale

Procesul-verbal de aplicare a contraveniei neatacat i hotrrea
judectoreasc irevocabil prin care s-a respins contestaia mpotriva procesului-
verbal constituie titluri executorii pe baza crora se pun n executare sanciunile
aplicate. Sanciunea avertismentului se execut oral cnd contravenientul este
prezent sau n lipsa acestuia prin comunicarea procesului-verbal.
Amenda contravenional se execut de bun-voie de ctre contravenient
prin plata acesteia la trezoreria unitii administrative unde s-a constatat fapta ori la
uniti CEC i trebuie adus la cunotina organului care a aplicat amenda. n rest,
executarea sanciunii se face silit prin intermediul serviciilor de specialitate locale
ale Ministerului Finanelor Publice. Sanciunea obligrii contravenientului la
prestarea unei activiti n folosul colectivitii se pune n executare de prima
instan care a aplicat sanciunea prin emiterea unui mandat de executare, care se
comunic primarului localitii i unitii de poliie unde i are domiciliul
contravenientul. Acetia vor lua msuri de executare a sanciunii n condiiile
prevzute de lege.
Neoprirea sanciunii contravenionale n termen de 6 luni de la data
svririi faptei duce la prescripia faptei. De la aceast regul exist i acte
normative care prevd un termen de prescripie mai mare, cum este cazul
contraveniilor n domeniul construciilor (Legea nr. 50/1991), unde termenul de
prescripie este de 2 ani sau art. 121 C.proc.fisc., unde este prevzut un termen de 5
ani de la 1 ianuarie al anului urmtor celui n care s-a nscut dreptul de aplicare a
sanciunii amenzii contravenionale.

227
 CAPITOLUL X - Patrimoniul administraiei

Seciunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale

Statul are un patrimoniu general, constnd din totalitatea drepturilor i

obligaiilor cu coninut economic, alctuit n fapt din bunurile domeniului public i
privat ale statului. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale, stat, judee,
orae i comune are caracter de generalitate. De fiecare dat cnd una dintre
persoanele juridice politico-teritoriale, creeaz un serviciu public, o instituie
public sau chiar un agent comercial cu scopul realizrii unui interes general al
colectivitii naionale (ex. Consiliul Concurenei) sau al colectivitii locale
(Regia de transport urban), nevoile organismului nou creat vor fi acoperite din
veniturile, din patrimoniul general al persoanei juridice, care l-a creat. Ca orice
persoan juridic cu o caracteristic aparte, cu competen general pe un anumit
teritoriu, naional, judeean, orenesc sau comunal, statul i celelalte persoane
juridice politico-teritoriale sunt deintoare ale unui patrimoniu pe care l
distribuie persoanelor juridice pe care le creeaz. Rezult c noiunea de
patrimoniu este legat de aceea de proprietate fiindc bunurile ce sunt deinute de
stat trebuie s se gseasc n patrimoniul su. Pornind de la faptul c statul are
competena competenelor sale, nseamn c el este n msur s stabileasc ce
bunuri rmn n patrimoniul su general, care sunt repartizate n proprietatea
judeelor, oraelor, comunelor i Municipiului Bucureti.
n dreptul administrativ se folosete expresia de proprietate public
sau proprietate privat ori domeniu public, domeniu privat, al Statului,
judeului, oraului, comunei sau Municipiului Bucureti. Pentru nelegerea
deplin a coninutului acestor noiuni este necesar a porni de la textul Constituiei
sau al unor legi organice cum ar fi legea administraiei publice locale. Orice bun se
afl ntr-un patrimoniu. De aici concluzia c bunurile care se gsesc n patrimoniul
Statului sau al celorlalte persoane juridice politico-teritoriale (uniti
administrative) au anumite caracteristici legate de domeniul de utilizare al acestor
bunuri, de interesul manifestat de Stat la un moment dat pentru un anumit regim
juridic al acestora. Spre exemplu anterior anului 1990, locuinele construite de
stat, cu fonduri exclusive ale sale, n vederea nchirierii, nu puteau fi nstrinate
(vndute) chiriailor. Prin Decretul-Lege nr. 61/1990, Statul a schimbat regimul
juridic al acestor locuine, care pot fi cumprate de ctre cei ce le au n folosin pe
baza unui contract de nchiriere, legal ncheiat.
Altfel spus, Statul poate dispune la un moment dat s-i sporeasc
patrimoniul su n dauna persoanelor juridice politico-teritoriale, a unitilor
administrativ-teritoriale sau s-l diminueze fie prin sporirea patrimoniului
celorlalte persoane juridice teritoriale, fie n favoarea particularilor (a se vedea n
acest sens, pe lng Decretul Lege 61/1990 i Legea 18/1991 privind fondul
funciar, Legea 112/1995, Legea nr. 213/1998 sau Legea nr. 10/2001).

228
 Seciunea 2. Noiunile de proprietate public, domeniu public i domeniu
privat

Actuala Constituie a Romniei n vigoare dup Referendumul din 8

decembrie 1991, revizuit n anul 2003, reglementeaz n dou texte, art. 44 i
art. 136 regimul juridic general al proprietii n Romnia, de unde rezult
urmtoarele:
Statul ocrotete proprietatea. Proprietatea este public sau privat. Proprietatea
public aparine Statului i unitilor administrativ-teritoriale (judee, orae i
comune). De asemenea, se stabilete c bogiile de orice natur ale subsolului,
cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i
acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele
naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri
stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice (art. 136, alin. 4 -
Constituie). Legea fundamental enun un caracter important al proprietii
publice - inalienabilitatea. Rezult c bunurile enumerate n Constituie ce
constituie obiect al proprietii publice nu pot face obiectul proprietii private,
deci, au un caracter de exclusivitate. Dar Statul n afar de bunuri proprietate
public are n patrimoniu i bunuri proprietate privat al cror regim juridic nu
difer prea mult de regimul juridic al bunurilor proprietate a particularilor, dac
prin acte normative nu se dispune altfel - spre exemplu, dac un particular poate
vinde bunurile sale cui dorete, cu respectarea dispoziiilor legale generale, acelai
bun poate fi vndut de ctre Stat sau achiziionat uneori numai prin licitaie
public.
Proprietatea privat ntr-o societate reprezint regula, dominanta
proprietii pe cnd proprietatea public reprezint excepia, fr a se nelege c
la un moment dat proprietatea public ar putea disprea ceea ce este de
neconceput, fiindc exist bunuri care prin natura sau destinaia lor nu pot fi
dect bunuri proprietate public - drumurile publice, fia de siguran din jurul
frontierei de stat, care nu poate fi dect proprietate public, deci aparinnd
domeniului public. O parte din bunurile proprietate public sunt enumerate prin
nsi legea fundamental, altele prin legi organice sau ordinare.
De asemenea se impune precizarea c unele bunuri ce fac obiectul
proprietii publice pot fi trecute prin schimbarea regimului juridic, n cadrul
proprietii private. Ex. o poriune de drum public care, din considerente
majore i n acelai timp pentru eficient este dezafectat i trecut n domeniul
privat.

1. Particularitile proprietii publice.

Art. 136, alin. 2 din Constituie stabilete exclusivitatea proprietii
publice ca proprietate aparinnd statului sau unitilor administrativ-teritoriale
(persoane juridice, politico-teritoriale). Potrivit unei concepii consacrate, Statul

229
nu cuprinde i unitile administrativ-teritoriale, ci numai autoritile publice a
cror competen teritorial este pe ntreaga ar 1. Cnd ne referim la
proprietatea public, trebuie s distingem, cu privire la titularul dreptului de
proprietate, ntre Stat i unitile administrativ-teritoriale.
Proprietatea public reprezentnd excepia n raport cu proprietatea
privat, dup cum am mai artat i cuprinde un numr mai restrns bunuri care nu
se afl n circuitul civil obinuit, care alctuiete domeniul public. Dei
Constituia nu folosete termenul de domeniu public ci numai cel de
proprietate public, n alte acte normative adoptate dup 1990 este des utilizat
domeniul public pentru a evidenia anumite categorii de bunuri care constituie
proprietate public. Prin Legea nr. 213/19982 privind proprietatea public i
regimul ei juridic, se reglementeaz n detaliu, dar nu exclusiv, care bunuri
alctuiesc domeniul public pe categorii de deintori i care bunuri alctuiesc
domeniul privat al persoanelor juridice politico-teritoriale (art. 4).
Ct privete dreptul de proprietate privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale asupra unor bunuri din domeniul privat, acesta este supus
regimului juridic de drept comun.

2. Relaia proprietate public - domeniul public.

Proprietatea public nu poate avea ca obiect dect bunurile la care se
refer art. 136 alin. 3 din Constituie potrivit cruia, pe lng cele enumerate
expres i enuniativ n finalul alineatului (4) se precizeaz i alte bunuri
stabilite de lege ce fac obiectul exclusiv al proprietii publice. Criteriul de
identificare al acestor i alte bunuri este unul generic folosirea n interes
public. Acest interes public i-a gsit consacrare n legislaia prezent sub
diferite forme de exprimare, precum:
art. 5, alin. 1 din Legea 18/1991 - Legea fondului funciar republicat n
M.O. nr. 1/05.01.1998, arat bunuri ce sunt de domeniul public sau prin
natura lor sunt de uz sau interes public;
art. 10, alin. 1 din Legea 82/1993, cu privire la constituirea rezervaiei
biosferei Deltei Dunrii folosete termenii patrimoniu public de interes
naional care aparine Statului.
art. 4 alin. 2, lit. a, i art. 74 din Legea 56/1993 privind frontiera de stat a
Romniei care folosete terminologia domeniu public de interes naional
i exemplele pot continua.
Putem spune c domeniul public este format din bunuri mobile i
imobile care prin dispoziiile Constituiei sau al legilor ori, prin natura lor sunt
de uz sau de interes public ori sunt afectate unei utiliti publice fiind sub
incidena unui regim juridic administrativ indiferent de proprietarul bunurilor3.

1
Vezi M. Constantinescu, I. Deleanu i alii, op. cit., pag. 295 i urm.
2
Publicat n Monitorul Oficial nr. 448 din 24 octombrie 1998.
3
Vezi i Antonie Iorgovan, op. cit., vol.II, pc.57.

230
 Domeniul public este o noiune mai larg dect proprietatea public
deoarece el cuprinde i bunuri ce pot aparine particularilor, dar datorit valorii
lor deosebite se supun unui regim juridic restrictiv, de drept administrativ.

3. Clasificri ale domeniului public.

n doctrin s-au fcut mai multe clasificri ale domeniului public
pornindu-se fie de la dispoziiile exprese ale legii, fie din alte considerente.
a) din punct de vedere al interesului pe care l prezint:
domeniu public de interes naional;
domeniu public de interes judeean;
domeniu public de interes orenesc i comunal.
b) dup modul de determinare:
bunuri din domeniul public nominalizate de Constituie;
bunuri ale domeniului public enunate de lege;
bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile
administraiei publice pe baza criteriilor din Constituie i din legi.
c) dup modul de apartenen
bunuri ale domeniului public ce aparine statului sau persoanelor
juridice politico-teritoriale - judee, orae, comune;
bunuri ale domeniului public, proprietate a particularilor dar,
calificate de stat ca fcnd parte din domeniul public, datorit interesului public
ce-l reprezint.
d) din punct de vedere al modului de ncorporare:
domeniul public natural;
domeniul public artificial.
e) dup modul de utilizare
bunuri utilizate direct;
bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
f) dup natura lor:
domeniu public terestru, ci de comunicaie i instalaiile aferente,
terenurile afectate utilitii publice, rezervaiile i monumentele naturii etc.;
domeniu public maritim;
domeniu public fluvial;
domeniul public aerian;
domeniul public cultural;
domeniul public militar.

4. Moduri de dobndire a proprietii publice

a) exproprierea pentru cauz de utilitate public. Potrivit art. 481 al Codului
Civil i al Legii 33/1994, privind exproprierea pentru cauza de utilitate
public, statul, judeul, oraul sau comuna pot trece din proprietate privat n
proprietate public anumite bunuri imobile (terenuri, construcii) sau bunuri

231
 mobile, cu o just i prealabil despgubire. Exproprierea este un procedeu
specific dreptului public i const din efectuarea unor operaiuni
administrative premergtoare exproprierii, exproprierea propriu-zis,
stabilirea i plata despgubirilor just i prealabil1.
b) rechiziiile de bunuri;
c) bunuri constituite ca atare de ctre stat, cum ar fi forturile militare, drumurile
pe terenuri proprietate a statului etc.;
d) naionalizare, dac ulterior, prin legi speciale, fotii proprietari au fost
despgubii corespunztor sau nu au existat solicitri de restituire.

5. Trsturile caracteristice ale domeniului public.

a) Domeniul public este inalienabil. Bunurile ce aparin acestui domeniu sunt
scoase din circuitul civil. Un bun care prin natura sa nu este n circuitul civil
i nu poate fi nstrinat. Totui n unele situaii, despre care am amintit se
poate ajunge ca din motive obiective, un bun afectat domeniului public s nu
mai fie util acestei destinaii i, prin lege s fie trecut n domeniul privat.
b) Domeniul public este imprescriptibil
c) Fiind n afara comerului, prescripia extinctiv nu curge i nu se poate
invoca vreun titlu de dobndire prin posesia ndelungat a unui drept de
proprietate.
d) Domeniul public este insesizabil, ceea ce presupune c bunurile fiind
inalienabile sunt n acelai timp i insesizabile.
e) Domeniul public nu poate fi expropriat.
f) Exproprierea presupune schimbarea titularului dreptului de proprietate ceea
ce nu este posibil. n schimb un bun ce aparine domeniului public de interes
local poate fi trecut n domeniul public naional.
g) Domeniul public nu poate fi grevat de drepturi reale, servitui i ipoteci.
h) Aciunile posesorii nu pot fi aplicabile domeniului public2.

6. Utilizri private ale domeniului public.

Anumite bunuri aparinnd domeniului public pot fi utilizate i de
ctre particulari. Aceast utilizare privat poate fi fcut numai cu ndeplinirea
unor autorizri prealabile ale deintorului bunului proprietate public. ntruct
utilizarea privat excede folosinei egale, accesului egal al tuturor cetenilor la
domeniul public, nseamn c pe lng autorizaia prealabil se vor percepe
particularului i taxe de utilizare.
a) Permisul de staionare3 - este acel mod precar de utilizare privativ,
acordat de autoritatea deintoare a puterii de poliie general care se
1
Vezi I. Giurgiu, Consideraii n legtur cu Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate
public n Revista Dreptul nr. 2/1995, poz. 17 i urm.
2
Pentru amnunte, M.T.Oroveanu, op. cit., pag. 419, 420.
3
Idem, pag. 421 unde l citeaz pe Louis Trotabas, De lutilisation de domaine public par les particuliars,
Grenoble, 1924, pag. 53.

232
 manifest printr-o ocupare permanent a domeniului public i excluznd
orice lucrare aderent solului.
Asupra acordrii permisului de staionare administraia poate s
aprecieze, nefiind o obligaie, ci o posibilitate. Ocuparea domeniului public nu
trebuie s fie perpetu pentru a fi permanent. n acest sens, putem exemplifica
cu o staie de taxi, sau comerul ambulant. n ambele exemple se poate observa
c terenul nu este continuu ocupat de cineva ca n cazul amplasrii unei
construcii, unei culturi agricole etc. n tot cazul terenul s poat fi de ndat
eliberat prin plecarea taxiurilor, ridicarea suporilor de mrfuri expuse spre
vnzare. Dac avem n vedere situaia aa-numitelor chiocuri amplasate pe
domeniul public dup anul 1990 i ulterior dezafectate de ctre autoritile
locale, vom observa c n aceste cazuri nu se pune problema unui permis de
staionare ci era o nchiriere a domeniului public cu destinaie de amplasare a
unor construcii provizorii. Acestea nu puteau fi ndeprtate de ndat lsnd loc
imediat altei asemenea construcii, ele erau perpetuu staionate pe domeniul
public.
b) Redevena (tax de folosire) pentru permisul de staionare. Domeniul
public fiind, n principiu, accesibil n mod egal tuturor cetenilor, prin
faptul de a-l dezafecta temporar n favoarea unui particular, impune
acordarea de ctre acesta a unei despgubirii, sub forma unei taxe
denumit redeven i n legislaia actual se utilizeaz denumirea de
redeven pentru a desemna ceea ce trebuie s plteasc particularul care a
obinut permisul de staionar.
Regimul juridic al redevenei pentru permisul de staionare este unul
de drept public, exorbitant. Redevena este impus de administraie, n mod
unilateral, nu se negociaz ca n cazul chiriei. Redevena este o tax, o
impunere, se nate n temeiul unui act administrativ.
Administraia i particularul n cazul permisului de staionare i a
redevenei aferente, se gsesc pe poziie de inegalitate, administraia exercit
puterea public, impune, face poliie administrativ pe ct vreme particularul i
se subordoneaz, se conformeaz, pltete taxa (redevena). Aa cum am mai
artat, acordarea permisului se staionare creeaz un dezechilibru n utilizarea de
toi oamenii au unui bun comun ce aparine domeniului public, iar redevena
vine s reechilibreze lipsirea de posibiliti a unora dintre noi de a utiliza o
poriune din domeniul public. Acest echilibru este unul de natur financiar,
compensatorie, taxa n cauz intrnd n bugetul autoritii publice care
administreaz domeniul public n cauz fiind utilizai pentru alte aciuni de
interes public.
Administraia are o putere discreionar n materia utilizrii
domeniului public putnd refuza acordarea permisului de staionare, sau
continuarea beneficiului acestuia, dac interesele generale o impun.

233
 Celelalte bunuri aflate n patrimoniul statului sau persoanelor juridice,
politico-teritoriale, care nu aparin domeniului public se gsesc n cadrul
domeniului privat.

234
 CAPITOLUL XI - Principiile organizrii administraiei

Seciunea 1. Noiuni generale asupra organizrii administraiei publice

1. Preliminarii
Termenul de a organiza, organizare este de origine francez,
organiser, care nseamn a realiza metodic msurile necesare pentru nfptuirea
raional i eficient a unei aciuni. n toate aciunile raional organizate se
urmrete ca eforturile s fie n concordan cu rezultatele, s nu existe
disproporii nejustificate, pgubitoare chiar, pentru aciunile umane ntreprinse1.
Prin organizare raional se urmrete o bun dozare a efortului uman,
financiar i material. S-a remarcat c n aciunile lor nu reuesc cei mai
inteligeni, talentai i bine pregtii profesional oameni ci, aceia care sunt mai
raional organizai, care-i desfoar aciunile ntr-o ordine logic, fireasc i
necesar n raport cu situaia de fapt, care tiu s mbine mijloacele cu eforturile
i cu timpul de care dispun. Organizarea presupune ordine n gndire,
previziune, programare, analiza mai nainte de a ncepe orice aciune. Cuvntul
ordine provine din latinescul ordo care nseamn o aranjare metodic2.
Organizarea reprezint o cale raional, echilibrat, necontenit analizat i
reevaluat i n consecin adaptat cerinelor locului i timpului la care se
raporteaz.
Cea mai simpl aciune uman necesit organizare, cere aciune i un
scop determinat, necesit o cuantificare a necesitilor i a posibilitilor de care
dispune cel chemat s ntreprind aciunea respectiv. Nimic nu poate fi realizat
fr o minim organizare.
De asemenea, organizarea presupune comand, decizie i aciune. Nu
ntmpltor se spune c unde sunt dou persoane i o activitate una din cele dou
persoane trebuie s se ocupe de organizare i de comand pentru c altfel se las
loc hazardului, dezordinii i ineficienei. n activitatea practic de multe ori se
opereaz cu termeni inexaci; astfel se utilizeaz concomitent i cu aceeai
valoare noiunile de organizaie i cea de organizare. A organiza nseamn a
crea, a produce organizaii. Societatea nu este un sistem de existen precum
organismul uman, individual, ci un sistem de coexisten a mai multor
organisme independente, care i desfoar activitatea mpreun, n cadrul unor
raporturi ce faciliteaz aceast Convieuire prin cooperare3, prin interferare
necontenit, logic, natural.

1
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 321.
2
Idem., pag. 322.
3
Traian Herseni, Realitatea social ncercare de ontologie regional, Bucureti, 1935, citat de M.T. Oroveanu,
op.cit., pag. 322.

235
 Oamenii nu sunt celule ale societii, ci fiine capabile n principiu s
ocupe orice loc n organizaia social, s ndeplineasc orice funcie n cadrul
societii, s prseasc organizaia din care fac parte la un moment dat pentru o
alt organizaie existent deja exemplu, imigraia sau s creeze o nou
organizaie (vezi situaia formrii unor colectiviti umane n epoca modern pe
teritoriul actual al SUA, prin migraii n special din Asia).
n etapa organizrii, organizaia este considerat ca un mecanism
calculabil i realizabil, n concordan cu raiunea i voina oamenilor de a-i
mbunti existena social i activitatea de grup, de mplinire a progresului
social. Organizarea nseamn aciunea de a organiza i rezultatul ei. Ea are un
caracter dinamic, fiind efectuat necontenit. Atunci cnd progresul tiinific i
tehnic a depit organizarea anterioar i se impune adaptarea la noua situaie
sau etap suntem n prezena unei reorganizri. Organizarea ca activitate
contient i voluntar, mereu este ancorat n realitatea obiectului ei, practic,
ceea ce face s se transforme ntr-o reorganizare perpetu, mai ales n prezent
cnd progresul tehnic cunoate o mobilitate i o dinamic nemaintlnite.
Aciunea de organizare se nscrie ntr-un larg proces social de raionalizare,
simplificare i eficientizare, de trecere de la aciunile spontane, de conjunctur,
naturale ale omului, la aciunile raionale, tiinific calculate.
Statului ca organizaia politic cea mai evoluat a societii umane i
revine misiunea organizrii funciilor legiuitoare, executiv-administrative i a
funciei judectoreti, prin aceasta realizndu-se n linii mari tocmai o bun
organizare a misiunilor sale n cadrul unei societi date, fiindc Statul exist
numai prin raportare continu la o anumit societate uman, aezat pe un
anumit teritoriu. Statul neexistnd n general, ci n concret, determinat de
teritoriu, populaie i suveranitate (putere), nu poate fi rupt de realitate social,
mereu schimbtoare.

2. Accepiuni ale noiunii de organizare

Noiunea de organizare cunoate mai multe accepiuni i anume:
organizarea ca structur desemneaz modul n care este format Statul,
organele sale centrale i locale, modul de constituire a sistemului organelor
statului, adic ordinea elementelor acestuia, atribuiile, responsabilitile,
relaiile dintre aceste elemente, astfel nct s fie cuprinse toate componentele
aciunii publice necesare ndeplinirii misiunilor statului, pstrndu-se unitatea i
armonia sistemului. De asemenea, nu trebuie pierdut din vedere, atunci cnd se
realizeaz organizarea statal, faptul c anumite nevoi sociale eseniale sau
normale s nu rmn necuprinse n cadrul atribuiilor, a competenelor
organelor statului.
Organizarea ca activitate care urmrete realizarea unei aciuni
raionale i eficiente. n principiu, termenul de organizare, pur i simplu privete
organizarea ca o activitate1. Astfel, activitatea de organizare n aciunea public
1
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 324.

236
privete parcurgerea mai multor etape logice i necesare. Se impune o gndire
profund anterior aciunii i n acelai timp crearea condiiilor de utilizare a unor
metode i mijloace cu scopul realizrii unei aciuni raionale i cu maxim
eficien1. Finalitatea activitii de organizare const n a reuni i utiliza
resursele umane, materiale i financiare de care dispune Administraia pentru
ndeplinirea sarcinilor primite.
Organizarea ca tiin teoria organizaiei. Secolul XX s-a
caracterizat din punctul de vedere al administraiei printr-o explozie
organizaional, dezvoltndu-se o multitudine de organizaii, a luat amploare
fenomenul administrativ, s-a extins spaiul administraiei, urmrindu-se sporirea
eficienei activitilor desfurate de Administraie. S-a ajuns la concluzia c
eficiena n administraie depinde mai mult de modul tiinific de organizare a
muncii dect de existena unor resurse financiare i materiale nelimitate.
Activitatea omului, n general, a funcionarului public n particular, desfurat
dup reguli tiinifice ntr-un climat organizaional raional formulat poate
suplini n mare msur insuficiena unor mijloace financiare.
Au aprut astfel tiine noi, cum este tiina sau teoria organizrii, a
organizaiei, ceea ce a condus la mbuntirea activitii Administraiei,
scderea costurilor sociale n raport cu creterea interveniei Administraiei n
viaa societii. Au fost formulate mai multe teorii generale ale organizaiei, s-au
creat structuri de cercetare a administraiei, toate acestea avnd drept finalitate
eficientizarea administraiei, armonizarea aciunilor cu mijloacele umane,
financiare, materiale i cu cerinele sau nevoile sociale.
Dei, rolul Statului a cunoscut perioade de restrngere n cadrul
societii, ori de sporire, n special n timpul perioadelor de criz politic ori
economic, Administraia i-a continuat o curb ascendent n ceea ce privete
asumarea de responsabiliti, de sarcini noi, pe care le aduce la ndeplinire, nu
ntotdeauna prin intermediul propriilor structuri ci, n destul de multe cazuri prin
concesionarea acestor activiti particularilor, dar, sub directa sa supraveghere i
responsabilitate. Acest mod de abordare a aciunii administraiei ine de o
anumit opiune a factorilor politici, de decizie, de modul n care se nelege la
un moment dat intervenia statului n Societate.
Teoria organizaiei presupune studiul interdisciplinar al sociologilor,
psihologilor, juritilor, specialitilor n tiina administraiei etc., n raport cu
fenomenele sociale generale, cu dinamica schimbrilor sociale, a modului de
funcionare curent a diferitelor organizaii din ar i din exterior. Metodele de
cercetare se difereniaz n funcie de nivelul de abordare a problematicii, de
domeniul de referin i nu n ultimul rnd de interesul manifest al Statului n
abordarea la un moment dat a unei chestiuni. Studiul organizrii Administraiei
Statului nu poate fi realizat numai de o singur tiin pentru c, aa cum am mai
artat, complexitatea fenomenului administrativ, dinamica schimbrilor acestuia
necesit o abordare difereniat n timp i spaiu ceea ce presupune i implic
1
Idem.

237
participarea unor discipline diverse la acest studiu. Nevoia abordrii realiste a
problemei organizrii tiinifice a administraiei, a condus la constituirea n
cadrul unor ministere sau alte organe ale administraiei a serviciilor autonome de
Organizare i metode, care au ca obiect cercetarea permanent a mbuntirii
structurii i activitii organelor administraiei, pornind de la dimensionarea
compartimentelor, circuitul lucrrilor, relaiile cu publicul, dotarea cu mijloace
moderne de lucru, informatizare cibernetizare, Internet i a cror activitate
trebuie s se materializeze prin formularea unor propuneri adecvate ctre
structurile de decizie intern ori extern etc. 1. n ultimii ani internetul a produs o
adevrat revoluie n domeniul administraiei dnd posibilitate celor care se
ocup de organizare s se informeze repede, s existe un sistem informaional
generalizat i continuu.
Organizarea sistematic constituie o cerin a administraiei moderne.
Relaiile n care intr oamenii se materializeaz prin manifestarea n viaa
social a unor sisteme autoreglatoare. Subsistemele se autoreagleaz cu ajutorul
retroaciunii feed-back. Ele sunt capabile de adaptare, avnd posibilitatea s-i
realizeze, ntr-o anumit msur, sigure, stabilitatea i finalitatea lor n deplin
concordan cu sistemul global social2.

3. Metodologia cunoaterii administrative

Metoda sau metodologia cunoaterii administrative se nfieaz ca
un ansamblu de mijloace i procedee utile pentru cercetarea structurii i
activitii administraiei. Aplicarea unei metode tiinifice n administraia
public ridic multe probleme datorit complexitii activitilor administrative.
Metodologia aplicat n administraie presupune percepere i nelegere.
- A percepe structura i activitatea administraiei de stat presupune delimitarea
ariei de studiu, a obiectivului de cercetare, ceea implic inventarierea tuturor
elementelor componente organe, competene, sarcini, nivel de situare a
jocului n cadrul sistemului, mijloace utilizate, costuri, rezultate prognozate
etc.
- A nelege, urmeaz perceperii i se materializeaz prin conceptualizarea i
generalizarea faptelor i fenomenelor. Este tiut faptul c activitatea
tiinific conduce la generalizare, iar n activitatea de cercetare a
complexitii administraiei trebuie s se ajung la sistematizare, la
formularea unor reguli precise ale metodologiei administrative, n interesul
public general3.

4. Organizarea Administraiei Statului

Din analiza sarcinilor administraiei se observ existena unor sarcini
de interes general, naional i a altora de interes local, zonal, teritorial ceea ce
1
M. T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de Stat, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1979, pag. 29-30.
2
Idem, pag. 27-28.
3
Idem., pag. 37-38.

238
presupune nemijlocit ca administraia public s se organizeze, ca o
administraie public central, sau ca administraie public local, teritorial,
corespunztor nivelului de referin al sarcinilor asumate de stat.
Administraia central, creia i revin cele mai importante sarcini care
intereseaz ntreaga societate i desfoar activitatea n special prin
intermediul Guvernului, ministerelor a unor organe aflate n subordinea sau sub
autoritatea acestora. Activitatea administraiei centrale cuprinde att aciunea
guvernamental prin Guvern, ministere etc., ct i cea a organelor teritoriale ale
acestora, dar i existena i activitatea unor autoriti publice autonome centrale.
La nivel local funcioneaz organe i autoriti publice administrative
alese consiliile judeene, consiliile locale i primarii precum i organe i
instituii constituite de ctre aceste consilii.
Tot n plan teritorial funcioneaz organe i autoriti create de
autoriti centrale de Guvern, de ministere, prin lege sau n alte moduri, cum
este cazul Prefectului, a serviciilor publice descentralizate sau Comisia
administrativ consultativ ce reunete sub autoritatea Prefectului i a
preedintelui Consiliului judeean reprezentanii de decizie ai structurilor
administrative din jude.

Seciunea 2. Regimuri administrative

1. Preliminarii
Organizarea administraiei publice poate lua forme diferite, n funcie
de interese majore politice ori sociale, de tradiie, de gradul de democratizare a
rii. Din acest punct de vedere, Statul poate proceda la organizarea centralizat
a administraiei, la descentralizarea administrativ, la desconcentrare, la
acordarea autoritilor locale alese a unei autonomii pronunate etc.1.
Aceste forme de organizare a administraiei desemneaz ceea ce se
numete regimuri administrative, sau moduri reale de organizare a
administraiei ce rezult din Constituie, legi sau alte acte normative, din
declaraii politice etc.
nelegerea regimurilor administrative depinde de perceperea
regimurilor politice existente la un moment dat ntr-un stat, a modului de
organizare a structurii de stat. n acest sens pot fi identificate state unitare, state
federale, Confederaii de state, state cvasi-confederative, uniuni reale sau
personale etc. n funcie de aceste structuri pot fi realizate i anumite regimuri
politice, dar nu trebuie omis premisa de baz i anume suntem n prezena unui
stat de drept sau nu. Pentru c pn la urm statul de drept este cel care d for
realizrii unui anumit regim administrativ. Statul de drept sau statul de legalitate
presupune inevitabil i esenial supremaia legii i a egalitii tuturor indivizilor
1
Virgina Vedina, Centralizare, descentralizare, federalism, n Analele Universitii Bucureti, Drept, Anul
XLVI, 1997, pag. 29. i urm.

239
n faa legii. Legea trebuie realizat ntr-un sistem de organizare multipartinic,
democratic, pentru c din confruntarea de poziii, de idei i de interese se nate o
lege ct mai apropiat intereselor generale ale naiunii. Statul de drept nseamn
i o real separaie a puterilor, consacrarea expres sau subneleas a acestei
separaii, supremaia Constituiei i a legilor ca acte normative de baz i nu a
sistemului de ordonane sau ordonane de urgen care n practic duc la
subordonarea puterii judectoreti celei executive. Reglementnd la nivel primar
prin intermediul Ordonanelor i n special al celor de urgen, inclusiv n
domenii rezervate legilor organice, autoritile puterii judectoreti sunt astfel
obligate s execute ele nsele legea i nu s o aplice, cu ocazia soluionrii unor
litigii deduse judecii. Este un mod de abordare anormal a rolului Statutului, a
separaiei puterilor i de dictatur a executivului.

2. Evoluia organizrii administraiei n Romnia pn la

Constituia din 1991

S-a observat c apropierea lurii deciziei de cei administrai reprezint

mari avantaje practice i morale i nu n ultimul rnd economice. Cu ct decizia
este luat la nivele nonintermediare cu att ea se va executa mai rapid i mai
eficient i va crete responsabilitatea autoritii de decizie.
n istoria noastr se poate observa ca autonomia local a constituit un
deziderat permanent al factorilor politici statali, preferndu-se acordarea unor
puteri de decizie reprezentanilor comunitilor locale, care astfel devin mai
prudeni n ceea ce privete eventualele abuzuri prin aciune sau prin inaciune n
soluionarea unor cerine locale. Una din primele instituii de reprezentare a
intereselor comunitilor rurale a reprezentat-o sfatul btrnilor format din
oameni ai locului, onorabili, cu experien i autoritate moral indubitabil, n
colectivitatea rural. Un moment de referin n istoria noastr naional o
reprezint intrarea n vigoare a Regulamentelor organice care prevd modaliti
concrete de organizare a oraelor. Au urmat propunerile politice fcute n timpul
Revoluiei romne de la 1848, Convenia de la Paris din 1958 i altele. ns
adevratul moment de referin i cu un profund caracter juridic, politic i
romnesc l reprezint adoptarea legii comunale din 1 aprilie 1864 i a legii
judeene din 1864, care recunoteau circumscripiilor teritoriale personalitate
juridic i evident o autonomie real. Prima Constituie scris romn, din 1
iulie 1866 va consacra principiul descentralizrii administraiei locale. Statul
romn a neles astfel de la nceputurile sale moderne c organizarea n teritoriu
a treburilor publice trebuie dat n seama unor organisme responsabile i de cele
mai multe ori alese de colectivitatea local, care s poat s le trag la
rspundere pentru activitatea desfurat. Regimul de descentralizare a
administraiei publice locale a evoluat pe o curb ascendent pn n anul 1948
cnd, urmare a schimbrii regimului politic s-a instituit aa-numitul centralism-
democratic ce n realitate era un centralism politico-juridic, ineficient n plan

240
social real dar favorabil puterii politice care putea astfel s controleze nelimitat
activitatea autoritilor locale alese. Spre exemplu, primarul localitii, care
avea calitate de ales local putea fi uor eliberat din funcie iar n locul su numit
cu delegaie o persoan strin de localitatea respectiv. Dar primarul era
nainte de toate ef al organizaiei locale a partidului unic, ceea ce evideniaz c
nu calitatea rezultat din voina politic a cetenilor exprimat prin vot era
revelatoare ci calitatea politic a celui n cauz.
Dup Revoluia din decembrie 1989, ntregul sistem nedemocratic a
fost dizolvat, cunoscndu-se mai multe etape tranzitorii pn acum, dup cum
urmeaz:
prin Decretul-lege nr. 2/1989 s-au dizolvat consiliile populare, activitatea lor
fiind luat de consiliile Frontului Salvrii Naionale, organism politic-statal ad-
hoc creat n zilele Revoluiei;
prin Decretul-lege nr. 8/1990 se creeaz primele structuri locale administrative,
primriile la nivelul comunelor, oraelor i al judeelor, care funcionau n
paralel cu Consiliile FSN.
Odat cu constituirea primului Parlament democratic ales i numirea
unui Guvern autentic i democratic s-a adoptat Legea nr. 5/1990 ce reglementa
administrarea comunelor, oraelor i a judeelor pn la organizarea de alegeri
libere locale. Se nfiineaz prefectura ca organ al administraiei judeene.
Ulterior s-a adoptat Legea nr. 69/1991, anterior Constituiei, cu privire
la administraia local, legea care a intrat n vigoare dup adoptarea Constituiei
i dup alegerile locale libere din februarie 1992.
Ceea ce caracterizeaz perioada de la Revoluia din Decembrie 1989
pn la intrarea n vigoare a legii nr. 69/1991, respectiv martie 1992, este faptul
c s-a instaurat un regim administrativ tranzitoriu, de desconcentrare, n care
autoritile administraiei locale, numite i nu alese primesc o serie de atribuii i
responsabiliti, dar se bucur de o anumit stabilitate, ceea ce le confer o
putere de decizie suficient pentru a aciona n numele colectivitii al crei
reprezentant legal este.
Legea nr. 69/1991 va cunoate o modificare substanial prin Legea nr.
24/1996 i va fi abrogat la 23 mai 2001 prin Legea nr. 215/2001.

3. Baza constituional a organizrii administraiei i stabilirea

regimului administrativ

Art. 120 din Constituia Romniei revizuit dispune c administraia

public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul
autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice, iar art. 123 (2)
stabilete c Prefectul n calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local
are obligaia de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale.

241
 Din cele dou texte constituionale rezult modul n care este
organizat administraia public n raport cu teritoriul naional i cum se
realizeaz unitatea i armonia sistemului organelor administraiei publice.
n aplicarea normelor constituionale citate, prin Legea nr. 215/2001
privind administraia public local i prin alte acte normative s-au stabilit n
detaliu limitele raporturilor dintre administraia public central i cea local,
ntinderea autonomiei locale, rolul fiecrui organ administrativ n sistemul
administraiei. Tot astfel, trebuie remarcat n acest context, dispoziia
constituional a art. 101 alin. 1, potrivit creia Guvernul asigura realizarea
politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei publice, devenind n acest fel autoritatea cea mai nalt n
ierarhia sistemului administraiei publice.

A. Centralizarea
Profesorul Paul Negulescu preciza c regulile de drept, care
alctuiesc ordinea legal, pot s aib aplicaiune pe ntreg teritoriul
Statului, astfel cum sunt legile, dar putem gsi norme obligatorii numai ntr-
o regiune sau numai ntr-o comun, n schimb, adaug acelai remarcabil
autor, cnd ntr-o ar toate normele, fr nici o excepie, sunt valabile pe ntreg
teritoriul, avem o centralizare complet, iar dac toate normele sunt valabile fr
nici o excepie numai pentru o regiune1, ne gsim ntr-un regim de
descentralizare complet. Asemenea regimuri nu se ntlnesc ns n realitate,
fiindc este imposibil de realizat n mod practic. Printr-o centralizare excesiv
Statul devine un organism suprabirocratic i astfel activitatea n teritoriu este
paralizat n ateptarea deciziilor Centrului. n cazul unei descentralizri
totale, Statul ar deveni fr sens, fiindc rolul su devine simbolic nu
operaional, efectiv.
Centralizarea, stabilit pe baz de norme legale imperative preia n
sarcina autoritilor publice centrale o serie de sarcini specifice nu numai ntregii
colectiviti naionale ci chiar specifice colectivitilor locale ceea ce conduce la
degrevarea acestora din urm de atribuia de a decide, ele neavnd altceva de
fcut dect s execute. Misiunea autoritilor locale ntr-un astfel de regim
administrativ dobndete caracter tehnic pronunat, de execuie pur i simplu.
Iniial centralizarea i descentralizarea nu au fost noiuni juridice, ele
exprimnd numai orientri conjuncturale ale politicii administrative promovate
de Guvern, de cerinele practice la un moment dat, Statul putnd ncredina
anumite sarcini organelor locale numai pe perioade limitate de timp etc.
n regimul de centralizare, organul suprem central, n regimul nostru
constituional Guvernul ia deciziile importante i conduce, iar organele locale
execut aceste decizii i informeaz Guvernul.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ed. E. Marvan, ediia a IV-a, Bucureti,
1934, pag. 609-610.

242
 Centralizarea nu recunoate colectivitilor locale dreptul de a se
administra, acestea din urm nu pot avea venituri proprii dect n mod
excepional, veniturile fiindu-le astfel repartizare prin bugetul de stat central.
Acest sistem de centralizare nu exclude organizarea teritoriului n
circumscripii teritoriale regiuni, inuturi, judee, orae, comune etc. Nu
trebuie s se confunde circumscripiile administrative, delimitri teritoriale
destinate s permit stabilirea raional a serviciilor publice ale Statului pe
ansamblul teritoriului statal, prin repartizarea acestor servicii funcionarilor
publici i colectivitile locale, care sunt comuniti umane preexistente i
dotate cu via juridic proprie1. n activitatea statal trebuie inut seama de
realitile sociale i anume de existena comunitilor umane rurale sau urbane,
istoric constituite i dezvoltate, de realitatea sociologic pe care regimul
administrativ urmeaz s o serveasc2. Statul recunoate existena colectivitilor
umane locale, ca persoane juridice avnd cerine specifice i resurse proprii, dar
el numete i revoc funcionarii publici care conduc i administreaz interesele
localitilor.
Centralizarea, ca sistem de organizare a administraiei este
complementar problemei raporturilor dintre Stat i colectivitile umane locale i
ambele elemente caracterizeaz noiunea de centralizare3.
n cadrul regimului de centralizare administrativ exist o ierarhizare
a structurilor i a competenelor fiecreia de aa natur nct autoritile locale
devin doar gestionare de probleme, de cerine sociale, pe care trebuie s le
nainteze autoritilor ierarhic superioare care pot decide sau nu, decizia acestora
ntorcndu-se la organele locale care trebuie astfel s i se supun. i atunci cnd
anumite puteri de decizie sunt ncredinate autoritilor locale, regulile generale
ale centralizrii se menin, autoritile ierarhic superioare putndu-se substitui
oricnd celor inferioare conform unui principiu cine poate mult poate i puin.
Toate autoritile ce intr n jocul centralizrii au o natur statal.

B. Deconcentrarea o centralizare mbuntit

Aa cum prezentam mai nainte, o centralizare total n care Statul,
autoritile sale centrale s decid pentru toate problemele fiecrei colectiviti
locale nu exist i este greu de imaginat n condiii normale.
Un astfel de regim nici chiar ntr-o dictatur nu poate subzista o vreme
mai ndelungat. De aceea, centralizarea mai tolerant, las i autoritilor locale
anumite competene, anumite domenii de decizie, limitndu-se la diferite forme
de control i ndrumare sau participnd la actul de decizie prin intermediul
avizelor, acordurilor sau cel al aprobrii ulterioare.
ns, din raiuni practice sau politice, la un moment dat regimul
centralizat poate fi atenuat prin sporirea ariei de competene a organelor locale,
1
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 331.
2
Idem.
3
Ibidem.

243
diminuarea supravegherii i a sistemului de avize i acorduri, sporindu-se prin
aceasta chiar responsabilitatea organelor locale. Acest regim de relaxare a
centralizrii, de ndulcire a acesteia a fost denumit regimul deconcentrrii.
Putem defini deconcentrare ca un regim administrativ intermediar ntre
centralizare i descentralizare n care autoritile locale pot avea iniiative
proprii, pot decide n funcie de interesele colectivitilor pe care le reprezint i
n care funcionarii de decizie, inclusiv cei care compun aceste autoriti
administrative sunt numii de autoritatea public ierarhic superioar, creia i se
subordoneaz dar, n raport cu care se bucur de o oarecare stabilitate n funcie.
Deci, i n acest caz avem autoriti locale de natur statal, dar mai puternice.
Ca form diminuat a regimului centralizat, deconcentrarea face s
creasc viteza de reacie a autoritilor statului fa de nevoile colectivitilor
teritoriale i s responsabilizeze autoritile locale.
n ara noastr un astfel de regim administrativ de deconcentrare a
existat n perioada de la Revoluia din Decembrie 1989 pn la constituirea
noilor autoriti publice locale alese democratic n februarie 1992 n baza Legii
nr. 69/1991 i a Legii nr. 70/1991. n aceast perioad au existat dou acte
normative deosebit de importante, respectiv Decretul-lege nr. 8/1990 i Legea
nr. 5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor
pn la organizarea alegerilor locale1. n perioada de referin citat, autoritile
locale erau numite de cele judeene care la rndul lor erau numite de ctre
Guvern. Aceste autoriti s-au bucurat de o autonomie limitat dar existau
destule domenii n care puteau decide autonom fr acorduri, aprobri etc., de
la autoritatea ierarhic superioar.
Deconcentrarea reprezint un mod de administrare a treburilor publice
locale preferabil n perioade de tranziie, deoarece lipsa de experien a
autoritilor locale poate conduce la prejudicierea intereselor colectivitilor pe
care le reprezint dar i a interesului general. De altminteri, experiena rii
noastre n primii ani dup Revoluia din decembrie 1989 demonstreaz cu
prisosin afirmaia de mai sus.
Procesul de trecere de la centralizare la descentralizare trebuie fcut
cu maxim pruden, desconcentrarea reprezentnd o soluie temporar,
acceptabil.

C. Descentralizarea
Este un mod de organizare administrativ i financiar care d dreptul
colectivitilor locale sau serviciilor publice s se administreze singure sub
autoritatea Statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea
unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare2 .

1
Legea nr. 5/1990 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 92 din 20 iulie 1990.
2
Charles Debbasch, op.cit., pag. 160.

244
 n cazul descentralizrii, care se realizeaz pe baza dispoziiilor legii
are loc o renunare din partea autoritilor centrale la anumite competene i
prerogative i transferul acestora ctre autoritile locale sau ctre serviciile
publice descentralizate ale autoritilor centrale, servicii care funcioneaz n
judee, orae etc. Prin acest procedeu, administraia dobndete eficien,
operativitate, se reduce birocraia costisitoare i obositoare, i crete considerabil
responsabilitatea administraiei descentralizate fa de cei administrai1.
Oportunitatea deciziei administrative se transfer n nelegerea i
voina autoritilor teritoriale, se renun la avizele i acordurile tradiionale
centralizrii.
Descentralizarea administrativ se prezint sub dou variante i
anume: o descentralizare administrativ teritorial i o descentralizare
tehnic.

a) Descentralizarea administrativ teritorial trebuie privit i

analizat n strns corelare cu recunoaterea dreptului colectivitilor locale de
a se administra singure, de a dispune de anumite competene proprii i exclusive.
Condiiile minime necesare realizrii descentralizrii teritoriale pot fi
considerate2:
a) colectivitatea local s beneficieze de personalitate juridic. Se
pornete de la recunoaterea unor interese proprii ale colectivitilor
locale ca elemente integrate organic n colectivitatea naional, dar care se
deosebesc prin anumite specificiti, prin probleme locale proprii, diferite
de ale altora. Se pleac de la premisa verificat c, datorit complexitii
problemelor specifice fiecrei colectiviti locale, a faptului c prin Legea
fundamental sunt recunoscute o serie de drepturi i liberti
fundamentale cetenilor, Statul nu ar putea face fa acestor nevoi
specifice, ceea ce ar conduce la prejudicierea drepturilor i intereselor
cetenilor. ntr-o astfel de situaie, Statul ca deintor al puterilor sale
stabilete prin intermediul instrumentului juridic, legea ce anume sarcini
poate ndeplini direct administraia local, teritorial, acordndu-le astfel
autoritilor locale, serviciilor publice descentralizate, competenele i
puterile necesare. ns aceste competene nu pot fi realizate dect n
msura n care autoritile locale beneficiaz i de mijloace materiale,
financiare, umane necesare, cu posibilitatea de a realiza aceste resurse
prin fore proprii. Exist, de asemenea, un corp de funcionari propriu,
colectivitile locale care se pot manifesta autonom n relaiile juridice cu
alte autoriti ale statului, pot participa la circuitul juridic n nume propriu.
Profesorul Paul Negulescu arta cnd ns regimul administrativ
admite ca ngrijirea i rezolvarea intereselor locale sau speciale s fie

1
Vezi Legea nr. 339/2004 privind regimul descentralizrii n Romnia, n Monitorul Oficial al Romniei, partea
I, nr. ............../ ..........................
2
Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, 8-e edition, LGDJ, Paris, 1980, pag. 90.

245
ncredinate la autoriti ai cror titulari, alei de corpul electoral local, pot s
stabileasc norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem
descentralizare1. Acelai autor arta c atunci cnd autoritatea local, pentru
facerea unui pod peste o ap sau orice alt nevoie social specific local, are
nevoie s raporteze la centru i s atepte ordinele sau aprobrile autoritilor
centrale n privina msurilor ce urmeaz a fi luate, ne gsim ntr-un regim
administrativ de centralizare2.
Potrivit legii administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001) 3,
comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice nfiinate prin lege organic,
iar conform Cartei Europene privind exerciiul autonom al puterii lor locale
adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 i ratificat de Romnia prin
Legea nr. 199/1997 modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i
judeelor, deci a persoanelor juridice politico-teritoriale se face prin lege numai
dup ce msura ca atare a fost supus unui referendum4.

b) Autoritile locale, nelese ca elemente ale descentralizrii

administrative sunt cele care soluioneaz n unitile administrativ-
teritoriale, problemele specifice colectivitilor locale5. Se cere ca aceste
autoriti locale s fie autentice reprezentante ale colectivitilor locale,
fiind alese de ctre aceste colectiviti aa cum este cazul primarului i a
Consiliului local sau a Consiliului judeean. n raport cu aceste autoriti
locale alese Prefectul reprezint autoritatea public central care i
desfoar activitatea n teritoriul unui jude sau al municipiului
Bucureti.
De altfel, Prefectul are rolul de a supraveghea modul cum se
desfoar activitatea autoritilor locale autonome, din punct de vedere al
respectrii legalitii.
Descentralizarea administrativ nu nseamn independena total a
colectivitilor locale fa de Stat. n virtutea dependenei fireti, legale fa de
autoritile publice centrale acestea din urm supravegheaz ntr-un mod sau
altul activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra lor un drept denumit
tutel administrativ6. Tutela administrativ presupune o putere de control
asupra persoanelor ce dein funcii de conducere i de reprezentare n cadrul
autoritilor colectivitilor locale descentralizate cu posibilitate sau de
suspendare din funcie putnd merge pn la ncetarea mandatului acestora, ct
i asupra actelor emise adoptate de autoritile locale care pot fi revocate,
suspendate, anulate etc.

1
Paul Negulescu, op.cit., pag. 610.
2
Idem.
3
Legea nr. 215/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001.
4
legea nr. 3/2000 cu privire la referendum a fost publicat n Monitorul Oficial nr. din 2000.
5
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, Ed. Monitorul Oficial, pag. 20.
6
Idem.

246
 n legislaia recent se vorbete de un control jurisdicional, de un
control ierarhic superior fr ca prin acesta s se poat aprecia asupra
oportunitii actelor administrative7. Tutela, ca instituie juridic reglementat
expres, este necesar pentru c exist fr ndoial un sistem administrativ
circumscris sistemului statal, iar funcionarea acestui sistem administrativ ar fi
grav prejudiciat, dac s-ar acorda o autonomie statal autoritilor i instituiilor
administraiei publice. S-ar putea ajunge pn la pierderea autoritii Statului
asupra propriilor sale pri componente, create cu scopul de a rezolva ct mai
eficient i operativ sarcinile generale sau speciale ale societii. Mai mult,
instituia tutelei se desprinde i din analiza temeinic, logico-juridic a
dispoziiilor art. 102 (1) din Constituia Romniei, potrivit cruia, Guvernul
asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea
general a administraiei publice. Aducerea la ndeplinire a acestor sarcini
fundamentale, constituionale, nu poate fi ndeplinit dect printr-o aciune
concertat i unitar a autoritii publice administrative fundamentale, care este
Guvernul Romniei. Aa cum rezult din textul constituional, dintr-o serie de
alte texte nscrise n Legea privind organizarea Guvernului i a ministerelor
precum i din Legea administraiei publice locale sau alte acte normative. Tutela
privete aproape n exclusivitate legalitatea activitii administraiei, structurilor
acesteia i mai puin oportunitatea. Aparent, oportunitatea este lsat la libera
apreciere a autoritilor i instituiilor administrative situate pe trepte ierarhice
inferioare dar, n baza textului constituional citat, art. 101 (1) n anumite situaii,
Guvernul poate pe o cale indirect s opreasc o anumit aciune a unei
autoriti publice locale, fie printr-o hotrre proprie sau prin iniierea i
susinerea unui proiect de lege prin care s se modifice o reglementare de care
nelegea s uzeze autoritatea local. Evident, o astfel de aciune a Guvernului
poate fi apreciat ca abuziv, dar ea nu poate fi nlturat n vreun fel.
Tutela reprezint un control administrativ care se exercit asupra
persoanelor juridice publice i uneori chiar mergnd i asupra unor persoane
juridice private care se afl n anumite relaii contractuale ori legale cu
autoritile publice. Controlul administrativ trebuie s se concilieze i
armonizeze cu dreptul i libertatea colectivitilor umane sau persoanelor
juridice publice n general, de a se administra. Spre exemplu, o universitate
particular acreditat se afl sub tutela Ministerului Educaiei i Cercetrii, dintr-
un numr de puncte de vedere n sensul c Ministerul, ca organ de specialitate
are dreptul de a controla legalitatea unora dintre deciziile stabilimentului de
utilitate public n cauz (universitatea particular) fr a-i tirbi autonomia
universitar, caracterul privat al fondurilor utilizate etc.
Din cele artate mai nainte se poate desprinde concluzia c, n
principiu, autoritatea care exercit atributele de tutel administrativ este o
autoritate a Statului: pentru colectivitile locale aceasta este reprezentat de
7
Andre de Loubardere, Jean Claude V, Yves Gaudement, Traite de droit administratif, tome I, 12-e edition,
LGDJ, Paris, pag. 135.

247
prefect n primul rnd, iar pentru stabilimentele publice sau stabilimentele de
utilitate public, tutela se exercit prin ministerul sau alt organ central de resort
i nu de puine ori prin Ministerul finanelor publice. Nuanarea acestor situaii
se poate face numai pornind de la actul normativ care se aplic ntr-un caz sau
altul, respectndu-se faptul c prin lege, dac nu se ncalc principiile
constituionale referitoare la organizarea i funcionarea administraiei publice,
se pot stabili i alte modaliti de exercitare a controlului de tutel
administrativ.
Mai trebuie artat c despre tutela administrativ nu se poate vorbi
dect ntr-un regim administrativ descentralizat. Statul poate, aa cum am mai
artat s se opreasc asupra unor modaliti pe care le apreciaz ca viabile i
eficiente: astfel, n legea administraiei publice locale, nr. 215/2001 se
precizeaz c, actele administrative cu caracter normativ ale autoritilor publice
locale alese devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotina
public (art. 50 (1)) iar alin. (2) stabilete c aceste acte trebuie comunicate
prefectului i dac acesta nu a fcut obieciuni asupra legalitii n termen de 5
zile de cnd i-au fost comunicate, ele pot fi date publicitii ncepnd s produc
efecte juridice. Aceast situaie denot o putere de control administrativ al
Prefectului n temeiul creia poate cere consiliului local, primarului sau
consiliului judeean retractarea actului n totalitate sau n parte adic modificarea
parial, dac situaia o impune. ns autoritatea tutelar n acest mod poate s
nu in seama de recomandarea prefectului care se vede nevoit s atace la
Tribunal n contencios administrativ actul apreciat ca nelegal. Din acel moment
actul contestat de prefect se suspend n temeiul legii.
Cnd n urma controlului administrativ autoritatea ierarhic ar putea
s se substituie celei controlate nu mai suntem ntr-un regim de descentralizare
i de tutel administrativ ci ntr-unul de control ierarhic de centralizare ce
implic subordonare ierarhic.

Centralizare, descentralizare i regionalism specializat

Att centralizarea ct i descentralizarea prezint avantaje i
dezavantaje. Fiecare contribuie ntr-o msur mai mare sau mai restrns la
realizarea funciei administrative a statului dar i la respectarea drepturilor,
libertilor i intereselor publice ale colectivitilor locale i a celor care
constituie latura uman a acestor colectiviti.
Interesul Statului ca reprezentantul legitim al ntregii colectiviti
naionale este de a rezolva ct mai operativ i eficient cerinele sociale, interesul
general i n acest sens o prim msur ar putea consta n reducerea structurilor
intermediare care conduc la creterea birocraiei n sistemul administraiei
publice. De aceea, se vorbete foarte des de reforma administraiei sau reforma
instituional, dar observm c nu se ntmpl nimic fiindc sistemul
administrativ este prin el nsui un sistem birocratic, complex i greu de
reformat. n acest domeniu s-a constatat c nu pot fi luate msuri radicale,

248
acestea ar genera n proporie ridicat un efect negativ, disfuncionalitatea
sistemului mergnd pn la blocarea lui. Dac este s ne oprim la cteva aa-
numite reforme realizate n anumite domenii administrative din ara noastr nu
este necesar un efort susinut, oprindu-ne la sistemul sanitar se observ cu
uurin c toate ncercrile de reorganizare a asistenei sanitare s-au fcut fr o
cercetare tiinific, economico-financiar, sociologic minimale ceea ce a dus
la nefuncionarea acestui sistem dect parial, sincope majore dese, asisten
sanitar defectuoas, cheltuieli mari n raport cu eficiena aciunilor. Aceeai
situaie se ntlnete i n sistemul social de pensii, n cel al finanelor publice
etc.
Toate aceste neajunsuri scot n eviden c nu s-a gsit o formul
optim ntre centralizare i descentralizare pn n acest moment.
Regionalism specializat. Exist anumite sarcini ale administraiei
publice care prin natura lor nu pot fi organizate i realizate n limitele
circumscripiilor administrative constituional organizate, fapt ce impune
organizarea lor pe raza mai multor judee, n acest mod fcndu-se i funcionale
i eficiente. n prezent exist chiar o lege ce stabilete anumite regiuni
economice crora li se aplic politici comune referitor la folosirea unor fonduri
externe sau pentru ridicarea dezvoltrii economico-sociale a acestora, rmas
mult n urm comparativ cu alte zone ale rii.
Art. 120 din Constituie instituie ca principiu fundamental de
funcionare a administraiei publice deconcentrarea serviciilor publice, fr s
le defineasc sau limiteze. Se poate spune c din punct de vedere constituional,
prin lege se pot organiza regiuni teritoriale pentru anumite servicii cum ar fi:
serviciul regional al cilor ferate romne, regiune vamal, district pentru fondul
forestier naional, district pentru autostrzi i drumuri naionale sau europene
etc. n organizarea acestor regiuni specializate trebuie inut seama de cerinele
administraiei centrale i teritoriale. Nimic nu mpiedic organizarea acestor
regiuni tehnice-administrative pe formatul teritorial al regimurilor tradiionale
romneti, cele de dinainte de 1948.
Mai trebuie menionat c innd seama de tradiie, orice structur
administrativ sau form de organizare a administraiei trebuie privit cu
precdere i din punct de vedere al eficienei i astfel permanent supus adaptrii
unei realiti sociale.

B. Descentralizarea tehnic este un regim de administrare a unui

serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridic aa cum este cazul
universitilor publice, a altor servicii publice organizate ca stabilimente publice.
Descentralizarea tehnic se realizeaz i prin constituirea unor
instituii de utilitate public crora li se acord personalitate juridic bazate pe
proprietate privat a statului sau a celorlalte circumscripii politico-teritoriale,
judee, orae, comune, a unor persoane fizice cazul universitilor particulare

249
sau a altor persoane juridice cazul fundaiilor, asociaiilor care au personalitate
juridic i nfiineaz, ele, ca persoane juridice, universiti private.
Descentralizarea serviciilor publice presupune acordarea
personalitii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic i plasarea lor
sub regulile tutelei administrative1.

b. Controlul ierarhic n regimul centralizrii

n orice regim administrativ exist o form sau alta de control pentru
c fiecare structur administrativ se gsete la rndul ei ntr-o oarecare poziie
n cadrul sistemului organelor administraiei. n regimul centralizrii, se susine
n doctrina strin, dar i n cea autohton, se efectueaz un control ierarhic, iar
n regimul descentralizrii se efectueaz un control administrativ 2. Controlul
ierarhic presupune dreptul funcionarului superior de a da instruciuni
subordonailor cum i ce s fac, anumite acte, s le modifice ori chiar s
anuleze actele att pentru raiuni de nelegalitate ct i pentru raiuni de
neoportunitate. Aceste msuri pe care le poate lua superiorul nu trebuie neaprat
s fie prevzute ntr-un act normativ ntruct acestea sunt inerente calitii i
gradului pe care l ocup ierarhia administrativ 3. n regimul desconcentrrii se
efectueaz doar i diminuare limitat, autoritatea administrativ subordonat fiind
obligat s se conformeze actelor superiorului ierarhic i controlului su4.

1
Ion Vida, op.cit., pag. 2.
2
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 336, unde-l citeaz i pe Jean Rivero, Droit administratif, pag. 300.
3
M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 336.
4
Idem.

250
 CAPITOLUL XII - Preedintele Romniei

Seciunea 1. Evoluia instituiei efului statului

Instituia efului statului a aprut odat cu statul i a evoluat

permanent n raport cu instituiile similare din alte state i cu condiiile politice,
economice, sociale din ara respectiv. Instituia efului statului a cunoscut de-a
lungul timpului diferite modaliti de exprimare i de constituire, fiind cunoscute
denumirile, rege, domn, principe domnitor, conductor, Preedinte, Prezidiul
Republicii, Consiliu Prezidenial, Consiliu de stat, Regena, dup cum ne aflm
n prezena unui organ colegial sau a unuia unipersonal, acesta din urm fiind cel
mai adesea ntlnit.
n statele bazate pe principiul separaiei puterilor, eful statului,
indiferent ce denumire poart este ncadrat n sfera organelor puterii executive.
De aceea se susine c n aceste state Executivul este bicefal, fiind format din
eful Statului i din Guvern.
n ara noastr, instituia efului statului a cunoscut o evoluie
aproximativ asemntoare altor state astfel:
La nceputuri rege, mai apoi, n evul mediu, voievod, domn, fr s
existe o lege fundamental care s stabileasc astfel, ci bazndu-se pe tradiie.
n a doua jumtate a secolului XIX, o dat cu prima noastr
Constituie denumit Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris sau
Statutul lui Cuza din 1864, puterile publice era ncredinate domnului, unei
adunri ponderatice i unei adunri elective1.
Denumirea de domn este utilizat i de ctre Constituia din 1866
adoptat dup forarea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s renune la tron,
Constituie care prin art. 82 acorda domnului puteri constituionale ereditare, iar
puterea legislativ se exercit colectiv de ctre domn i reprezentanta
naional (art. 32). n anul 1881 Romnia s-a proclamat regat, eful statului
fiind n acest fel regele.
i Constituia din 1923 reitereaz denumirea anterioar de rege pentru
a desemna instituia efului statului, aa cum vor regsi i n Constituia din
1938 (art. 34) care-l declar pe rege Capul Statului (art. 30).
n perioada 6 septembrie 1940 23 august 1944 prerogativele regale
se diminueaz n favoarea Conductorului Statutului, dei regele rmne ef al
statului pn la 30 decembrie 1947, cnd va fi forat s abdice, schimbndu-se
de aici nainte i forma de guvernmnt.
Prin Legea nr. 363 din 30 decembrie 1947 atribuiile de ef de stat
sunt ncredinate Prezidiului Republicii care devine astfel, ef de stat colegial.
Acest Prezidiu al Republicii a fost organizat ca organ al administraiei de stat,
1
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 442.

251
organ suprem executiv. De altfel, Legea nr. 363/1947 consemneaz din punct de
vedere istoric, dar i juridic renunarea la principiul separaiei puterilor n stat n
favoarea principiului unicitii puterii.
Potrivit Constituie Republicii Populare Romne din aprilie 1948,
funcia de ef de stat este exercitat de Prezidiul Marii Adunri Naionale, ca
organ al puterii de stat meninut i prin urmtoarea Constituie din 1952 pn n
1961 cnd se nlocuiete cu Consiliul de Stat, organ colegial reglementat i prin
Constituia din 21 august 1965.
n anul 1974, Constituia din 21 august 1965 este revizuit, crendu-se
funcia de Preedinte al Republicii, ca organ unipersonal, meninndu-se i
Consiliul de Stat, ns acesta nu mai ndeplinete atribuiile de ef de stat dei
Preedintele Republicii ndeplinea i atribuiile de Preedinte al Consiliului de
Stat.
Prin Comunicatul ctre ar al Consiliului Frontului Salvrii
Naionale din 22 decembrie 1989 s-a declarat dizolvarea structurilor de putere
ale regimului dictatorial, demiterea Guvernului, ncetarea activitii Consiliului
de Stat i a instituiilor sale i preluarea puterii de stat de ctre Frontul Salvrii
Naionale1. Prin Decretul-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989 s-a stabilit denumirea
rii Romnia, forma de guvernmnt republic; prin acest Decret-lege s-a
reglementat i instituia efului statului, ca fiind Preedintele Consiliului F.S.N.
iar ulterior, dup transformarea Consiliului F.S.N. n Consiliul Provizoriu de
Unitate Naional, meninndu-se ca ef al statului Preedintele C.P.U.N.
Dup alegerile din 20 mai 1990 organizate n baza Decretului-lege nr.
92/1990, funcia de ef al statului se exercit de Preedintele Romniei, aa cum
este reglementat i n prezent prin Constituia din 1991, titlul III, capitolul II,
art. 80 101.

Rolul Preedintelui Romniei.

Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul
independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice.
El exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i
societate (art. 80 din Constituie), Preedintele Romniei face parte din puterea
executiv este unul din cei doi efi ai executivului.
Funcia de ef de stat se caracterizeaz prin reprezentarea statului
romn n interiorul rii i n exterior. n aceast calitate ncheie tratate
internaionale n numele Romniei, dup ce acestea au fost negociate de Guvern,
acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei n strintate.
n calitate de ef al executivului, acioneaz pentru garantarea
independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a rii potrivit art. 80
alin. 1, 2 i art. 82 din Constituie.

1
Publicat n Monitorul Oficial nr. 1 din 22 decembrie 1989.

252
 Seciunea 2. Atribuiile Preedintelui Romniei

n calitate de ef de stat sau de ef al executivului Preedintele

Romniei ndeplinete mai multe categorii de atribuii, dup cum urmeaz:

1. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul ca

ef de stat.
a) Potrivit textului constituional (art. 88) Preedintele Romniei
adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii.
Parlamentul ntrunit n edina comun a celor dou camere (conform art. 62
alin. 2) primete mesajul Preedintelui. Cele dou dispoziii constituionale
citate, coroborate evideniaz c dreptului Preedintelui de a adresa mesaje i
corespunde obligaia Parlamentului de a se reuni n edin comun pentru a
primi mesajul. Mesajul ca act public al Preedintelui Romniei a fost calificat
de ctre Curtea Constituional un act exclusiv unilateral al Preedintelui
care nu produce efecte juridice precum un Decret1 deoarece acestui drept de
a formula mesaje al Preedintelui nu-i corespunde dect obligaia unei singure
autoriti, Parlamentul, de a-l primi. Actele unilaterale, chiar i cele cu caracter
politic, sunt adresate unor subieci determinai i n multe situaii ele nu pot fi
executate pe cale silit, destinatarul actului putnd s nu se supun coninutului
acestuia; de exemplu, cazul unei persoane care este numit ntr-o funcie de
demnitate public i care refuz s primeasc nsrcinarea. n cazul de fa
Constituia nu stabilete care sunt consecinele refuzului Parlamentului de a se
ntruni n edin comun pentru primirea mesajului efului Statutului. Lipsa
unei sanciuni pe seama Parlamentului i are sorgintea n aceea c ambele
Autoriti, Parlamentul i Preedintele sunt singurele autoriti publice alese prin
vot naional direct, egal, secret etc., c ambele au un rol esenial n buna
funcionare a Statului, n special n activitatea de legiferare, c baza de formare
i de manifestare n plan intern i internaional a Statului o reprezint
Parlamentul i Preedintele Republicii.
Decizia Curii Constituionale amintite mai sus, precizeaz c,
Parlamentul primind mesajul Preedintelui poate s dezbat o problem
prevzut n mesaj i chiar s treac la adoptarea unei sau unor msuri pe baza
acestei propuneri.
b) Dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte.
Art. 89 din Constituie stabilete c Preedintele, dup consultarea
preedinilor Senatului, al Camerei Deputailor i a liderilor grupurilor
parlamentare, poate dizolva Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de
ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima
solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur.
Acest drept al Preedintelui este limitat la faptul c n cursul unui an
1
Decizia Curii Constituionale nr. 87/1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 292 din 14 octombrie 1994.

253
(calendaristic) Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. De asemenea
Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui
sau pe timpul strii de asediu sau de urgen. Aceste limitri exprese ale
dreptului Preedintelui Romniei n ceea ce privete dizolvarea Parlamentului
pornesc de la ideea de stabilitate politic dorit de legiuitorul constituant i de la
evitarea unor abuzuri din partea efului statului atunci cnd susinerea sa politic
este diferit de gruparea politic ce formeaz majoritatea parlamentar sau din
alte considerente.
c) Atribuia de promulgare a legilor
Proiectul de lege, indiferent de cine a fost promovat spre dezbaterea
legislativului dup adoptarea lui de ctre ambele Camere ntr-un text cu coninut
identic, nu devine lege i nu produce efecte juridice dect dup promulgarea sa
de ctre Preedinte. Instituia juridic a promulgrii reprezint operaiunea
final a procedurii legislative i ea permite efului statului s investeasc
legea cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la
executarea prevederilor acesteia1. Obligaia de promulgare trebuie executat
(ndeplinit) n cel mult 20 zile de la primirea legii. Preedintele, primind legea
spre promulgare poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii.
De asemenea, poate cere Curii Constituionale s verifice constituionalitatea
unor prevederi din lege (art. 77 (3)). Examinnd prevederile legii puse sub
semnul neconstituionalitii de ctre eful Statului, Curtea Constituional, prin
Decizia sa, luat de ndat poate stabili c legea este constituional n
integralitatea sa. n acest caz Preedintele trebuie s promulge legea n cel mult
10 zile de la primirea deciziei Curii. n cazul cnd Curtea Constituional
ajunge la convingerea ca legea are anumite prevederi neconstituionale, trimite
decizia sa Parlamentului pentru a reexamina acele prevederi neconstituionale.
Parlamentul, este obligat s reexamineze dispoziiile pentru punerea lor de acord
cu decizia Curii Constituionale.

2. Atribuiile Preedintelui Romniei n calitate de ef al

Executivului
a) atribuii n relaiile cu Guvernul
Trebuie precizat faptul c dei Executivul nostru este considerat ca
fiind bicefal Preedinte Guvern, cele dou autoriti au regimuri juridice
aplicabile, n parte diferite: pe cnd Preedintele este ales de popor, Guvernul
1
Constituia Romniei, comentat i ordonat de M. Constantinescu, A. Iorgovan, Fl. Vasilescu, I. Vida i alii,
Edit. Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 177.

254
este numit de Preedinte. Rspunznd problemei atribuiilor Preedintelui ca
unul din cei doi capi ai executivului, vom examina mai n detaliu aceste aspecte:
Preedintele Romniei desemneaz candidatul pentru funcia de prim-
ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere al
Parlamentului. Desemnarea candidatului pentru formarea Guvernului i, ca
atare, pentru numirea ca prim-ministru nu este o atribuie discreionar a
Preedintelui fiindc acesta trebuie s se consulte mai nti cu partidul care
are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea
majoritate, partidele reprezentate n Parlament (art. 102 alin 1 Constituie);
Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru pe unii
membrii ai Guvernului n caz de remaniere guvernamental. Este suficient
propunerea primului-ministru fr ca s se ia i aprobarea Parlamentului. La
noi, n legislatur 1992 1996 s-a procedat n sensul de mai sus, remanierile
Guvernului efectundu-se numai pe relaia prim-ministru Preedintele
Romniei, opoziia parlamentar din acel timp criticnd vehement acest
mod nedemocratic i dictatorial al puterii. Din pcate, dup noiembrie
1996, criticile fostei opoziii parlamentare devenit majoritate
parlamentar n legislatur (1996 2000) s-au dovedit dup nici un an de
activitate a fi simple jocuri politicianiste, n sensul c s-a renunat subit la
morala trecutului i ncepnd cu toamna anului 1997 remanierile s-au
realizat numai pe relaia Primul-ministru Preedintele Romniei, fr ca
Parlamentul s mai participe la acest act. Mai mult, s-a ajuns ca ntr-o situaie
nefericit din raiuni de stat Preedintele s ncalce n cel mai grosolan mod
legea fundamental revocndu-l pe primul ministru, ncercnd ulterior s
demonstreze constituionalitatea demersului su, act deosebit de grav din
partea autoritii supreme chemat s vegheze la respectarea Constituiei nu la
nclcarea ei. Din fericire, Decretul Preedintelui n discuie a devenit caduc
dup ce primul-ministru de atunci, a dat dovad de nelepciune i i-a
prezentat demisia;
Preedintele Romniei consult Guvernul cu privire la probleme urgente i
de importan deosebit. Din considerente de oportunitate a lurii unor msuri
urgente i importante Preedintele poate convoca Guvernul pentru a-l
consulta. Poziia exprimat de membrii Guvernului are rol consultativ, decizia
i rspunderea aparinnd n final efului Statului. n ultimii ani Preedintele
a cerut Guvernului s se pronune n problemele ce in de programul de
aderare a Romniei la Uniunea European dup ce n luna decembrie 1999,

255
 la Helsinki, la reuniunea Consiliului European, Romnia a fost invitat i
inclus n procesul de aderare la Uniunea European, iar mai recent Consiliul
European de la Copenhaga, a stabilit un termen orientativ de aderare a
Romniei, 2007.

b) ca ef al Executivului. n aceast calitate Preedintele Romniei

este comandantul forelor armate i Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a
rii.

3. Atribuii ale Preedintelui Romniei n situaii excepionale

n aceast postur, Preedintelui i revin o serie de atribuii
operaionale ce au rolul de a prentmpina afectarea unor interese fundamentale
ale Statului i naiunii romne cum ar fi:
mobilizarea parial sau general a forelor armate, cu aprobarea
prealabil a Parlamentului, iar n situaii extreme Decretul de mobilizare
se supune ulterior aprobrii Parlamentului. Dac Parlamentul refuz a
aproba Decretul, acesta se consider nul i i nceteaz efectele, ducnd
la demobilizarea forelor armate (art. 92 alin. 2).
luarea unor msuri urgente pentru respingerea agresiunii armate
ndreptat mpotriva rii (art. 92 alin. 3). ntr-o astfel de situaie
Preedintele va transmite nentrziat la cunotin Parlamentului, msurile
dispuse, printr-un mesaj. Dac Parlamentul se gsete n vacan, el se
convoac de drept n 24 ore de la declanarea agresiunii. Convocarea de
drept presupune c nu mai este necesar emiterea unei hotrri a
preedinilor celor dou camere ale Parlamentului, ci deputaii i senatorii
trebuie s se prezinte la Sediul Parlamentului.
instituirea strii de asediu sau de urgen n ntreaga ar sau n unele
localiti. ntr-o asemenea situaie dup luarea msurii, Preedintele va
solicita Parlamentului ncuviinarea msurii luate n termen de 5 zile.
Dac Parlamentul nu se gsete n sesiune, el se convoac de drept n 48
de ore de la instituirea msurii i se menine n sesiune pe toat durata
strii de asediu sau de urgen.

256
 4. Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe
Preedintele Romniei are competene constituionale de a ncheia
tratate internaionale, n privina asigurrii legturilor diplomatice sau de alt
natur cu celelalte state, n principiu cu orice stat.
ct privete atribuia de a ncheia tratate trebuie precizat c tratatele se
negociaz de Guvern, se ncheie de Preedinte n numele Romniei i
ulterior se supun spre ratificare Parlamentului n termen de 60 de zile de la
semnare conform art. 91 alin. 1 din Constituie 1. ntruct Preedintele
reprezint Statul Romn n relaiile externe, pentru considerente de tehnic
legislativ, diplomatic i de responsabilitate politic a Guvernului, legea
fundamental acord Guvernului prerogativa negocierii tratatului iar
Preedintelui, semnarea acestuia;
atribuia de acreditare si cea de rechemare a reprezentanilor diplomatici ai
Romniei n alte state precum i cea de primire a scrisorilor de acreditare a
reprezentanilor diplomatici ai terelor state acreditai n Romnia. Cu
privire la acetia din urm, n principiu este vorba de ambasadori
extraordinari i plenipoteniali ai statelor cu care Romnia are stabilite
relaii diplomatice sau de rang echivalent, care-i ncep misiunea n ara
noastr i care, potrivit uzanelor diplomatice trebuie s prezinte scrisoarea
de acreditare a statului trimitor. Numai dup ce i-a fost primit scrisoarea
de acreditare, trimisul statului respectiv i ncepe mandatul ce i-a fost
ncredinat.

Seciunea 3. Actele Preedintelui Romniei

Preedintele emite acte cu caracter juridic i cu caracter politic. Ne

intereseaz cele cu caracter juridic, datorit efectelor concrete pe care acestea le
produc. n categoria actelor cu caracter juridic n primul rnd avem n vedere
Decretele Preedintelui, iar nu decrete prezideniale cum din eroare se folosete
uneori n literatura de specialitate. Constituia le denumete Decrete. Numai
Preedintele Romniei emite decrete, iar aceasta nu nseamn c devin automat
decrete prezindeniale. Constituia din 21 august 1965 revizuit n 1974 cnd s-a
instituit funcia de Preedinte, ca ef al statului, ntr-adevr utiliza formula de

1
Asupra noiunii de Tratat internaional vezi Ion M. Anghel, Dreptul tratatelor, vol. I, ed. Lumina Lex, Buc.,
1994, pag. 3 i 4.

257
Decret prezidenial, pentru ca aceste acte ale efului statului de atunci s fie
difereniate de decretele Consiliului de Stat. Rezult c n timpul respectiv,
erau dou autoriti publice centrale ale cror acte juridice purtau denumirea de
decrete Preedintele i Consiliul de Stat ceea ce nu mai este cazul n prezent.
1. Natura juridic a decretelor Preedintelui Romniei. Acestea
sunt acte administrative, unilaterale i cu caracter executoriu.
Ele pot avea caracter normativ sau individual n funcie de natura
reglementrii sau a obiectului acestora. Cu titlu de exemplu avem n vedere n
categoria decretelor normative, pe acelea care sunt emise n aplicarea
dispoziiilor art. 92 alin. 2 i 3 din Constituie sau dispoziiile art. 91 alin. 2 n
ceea ce privete caracterul individual respectiv decretele de acreditare sau de
rechemare a unui ambasador sau alt reprezentant diplomatic al Romniei.
n privina momentului de la care decretele ncep s produc efecte
juridice, acesta este cel de la data publicrii decretului n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I-a, aa cum se prevede i n art. 99 alin. 1 din Constituie care,
n fraza final stabilete c nepublicarea atrage inexistena decretului. Trebuie
precizat c publicarea decretului ntr-un ziar de mare tiraj ori precizarea
coninutului acestuia pe postul naional de televiziune ori prin orice alt mijloc
Media, nu pot suplini dispoziia constituional imperativ a publicrii n
Monitorul Oficial, ca moment al nceperii existenei i al producerii de efecte
juridice. Nimic nu mpiedic Preedintele Romniei s stabileasc o dat
ulterioar pentru intrarea n vigoare a unui decret.
Unele decrete ale Preedintelui Romniei acreditarea i rechemarea
reprezentanilor diplomatici ai Romniei, ncheierea de tratate, luarea msurilor
de respingere a unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, instituirea
strii de asediu sau de urgen, conferirea de decoraii, titluri de onoare, a
gradului de general sau amiral ori acordarea graierii individuale se
contrasemneaz de Primul-ministru al Guvernului Romniei.
Privitor la natura juridic i efectele contrasemnrii date de Primul-
ministru la categoria de decrete artate mai nainte s-a exprimat opinia ca lipsa
contrasemnrii atrage nulitatea decretului deoarece Primul-ministru prin
contrasemnare i angajeaz rspunderea politic fa de Parlament1. Aceasta
apreciere ni se pare corect i n conformitate cu principiile de drept.
ntruct Preedintele Romniei, ca autoritate public, face parte din
Executiv, iar actele sale sunt acte administrative, s-a pus problema controlului
1
A. Iorgovan., Tratat, vol. I, op.cit., pag. 68.

258
actelor Preedintelui. Este vorba de aplicarea principiului general al controlului
jurisdicional al actelor administrative.
n doctrina recent s-au emis puncte de vedere contrare. Unii autori
consider c decretele Preedintelui Romniei pot intra sub controlul
jurisdicional1, iar alii merg pe linia necompetenei instanelor de contencios
administrativ (Legea nr. 29/1990) Art. 2 din Legea contenciosului administrativ
stabilete categoria de acte administrative care nu pot fi atacate n justiie printre
care i cele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedinte ex. potrivit
art. 89 (1) din Constituie. Preedintele Romniei, dup consultarea preedinilor
celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, poate s dizolve
Parlamentul. Actul de dizolvare este firesc, Decretul, care nu poate fi supus
controlului jurisdicional de contencios administrativ. Considerm c, i toate
celelalte categorii de decrete nu pot fi supuse acestui control, jurisdicional,
actele Preedintelui Romniei bucurndu-se de un regim juridic special.
Decretele pot fi anulate de Parlament n situaiile prevzute de art. 92.

Seciunea 4. Rspunderea Preedintelui Romniei

Potrivit art. 82 alin. 2 din Constituie, eful Statului se bucur de

imunitate, ceea ce nseamn c nu poate fi tras la rspundere juridic pentru
opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului (art. 70). Imunitatea de care
se bucur eful Statului privete actele i faptele svrite n exercitarea funciei,
pentru celelalte acte i fapte rspunde ca orice cetean, n condiiile dreptului
comun2. Ca i n cazul altor autoriti ale Statului i Preedintele Republicii
rspunde politic i juridic, n limitele i condiiile expres prevzute de lege.

1. Rspunderea politic
Fiind o autoritate aleas prin votul naional, universal, direct i secret
i n acelai timp constituind prima magistratur n Stat, Preedintele
Romniei rspunde fa de cei care l-au ales, iar n concret aceasta se manifest
prin nealegerea sa de ctre corpul electoral. Dei aceast sanciune nu este
expres reglementat ntr-un text constituional sau lege, ea reprezint o realitate
consacrat ntr-un stat democratic unde, la urn poporul apreciaz prestaia
persoanei care a mai ndeplinit funcia pentru care candideaz. O problem
1
Idem
2
A. Iorgovan, Tratat, op.cit, pag. 420.

259
netratat n doctrina romneasc, dup tiina noastr, este i cea legata de
mprejurarea c, potrivit Constituiei, art. 81 alin. 4, nici o persoan nu poate
ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect cel mult dou mandate.
Acestea pot fi i succesive, astfel c dup cel de-al doilea mandat, o astfel de
form a rspunderii nu ar mai fi posibil. Considerm c o astfel de mprejurare
nu las n totalitate nchis calea rspunderii politice, dac inem seama c n
Romnia, candidatura persoanei care devine Preedinte al Romniei este
susinut de unul sau mai multe partide politice i c, deja s-a conturat o
realitate; dup ncheierea mandatului Preedintele revine n cadrul partidului
respectiv care va fi astfel sancionat pentru prestaia din timpul mandatului
fostului Preedinte. Aseriunea noastr pornete de la mprejurarea n care dup
ce a ncetat posibilitatea constituional de mai candida cel care a ndeplinit
funcia de Preedinte al Romniei ar fi trebuit sancionat politic, nu n orice
mprejurare.

2. Demiterea Preedintelui Romniei din funcie este cea mai grav

sanciune politic, pentru c o astfel de mprejurare presupune nfrngerea unui
raport de demnitate public n desfurare, nainte de data ncheierii acestuia.
Demiterea necesit mai nti suspendarea din funcie. Potrivit art. 95 din
Constituie, dac Preedintele svrete unele fapte grave prin care ncalc
prevederile Constituiei, el poate fi suspendat din funcie de ctre Parlament
reunit n edina comun a celor dou Camere. Pn s ajungem n acest moment
al supunerii la vot a msurii de suspendare din funcie, legea fundamental
impune desfurarea unor acte i fapte prealabile obligatorii i cronologice
astfel:
Prima operaiune cu caracter juridic-politic o reprezint propunerea de
suspendare din funcie. Ea poate fi iniiat de cel puin o treime din
numrul deputailor i senatorilor (din fiecare cte o treime, nu o treime
din numrul total al parlamentarilor). Propunerea astfel formulat se
comunic Preedintelui dndu-i posibilitatea de a se apra, att n
condiiile art. 24 alin. 1 din Constituie ct i n temeiul unor principii
generale privind drepturile omului, potrivit crora orice persoan care este
nvinuit de svrirea unei fapte trebuie s i se asigure posibilitatea real
de a demonstra contrariul, de a se apra.
Solicitarea unui aviz consultativ al Curii Constituionale cu privire la
propunerea de suspendare.

260
 Prezena n faa Parlamentului, a Preedintelui Romniei, dac acesta
consider necesar, pentru a da explicaii i pentru a se apra n condiiile
mai sus artate.
Dezbaterea propunerii de suspendare de ctre cele dou camere ale
Parlamentului reunite n edin comun, care pot hotr fie respingerea
propunerii de suspendare din funcie, fie suspendarea.
n cazul n care se adopt hotrrea de suspendare din funcie prin
hotrre a Parlamentului, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum
pentru demiterea Preedintelui, n condiiile art. 95 din Constituie. Cetenii
care particip la vot au dreptul s se pronune prin DA sau NU la
urmtoarea ntrebare nscris pe buletinul de vot: Suntei de acord cu demiterea
Preedintelui Romniei (art. 9 din legea nr. 3/2000) 1. Dac rspunsul DA
provine de la majoritatea cetenilor nscrii pe listele electorale, preedintele
este demis. Spre exemplu, pe listele electorale sunt nscrii 17.000.000 ceteni
cu drept de vot. Pentru ca referendumul s fie valabil este necesar a se prezenta
la urnele de vot 8.500.001 ceteni, minim i toi acetia s fie de acord cu
rspunsul DA la ntrebarea de pe buletinul de vot.
Rezultatul referendumului, centralizat la Biroul Electoral Central
constituit se nainteaz Curii Constituionale care confirm sau infirm printr-un
raport prezentat Parlamentului respectarea procedurii de desfurare a
referendumului naional i rezultatele acestuia. Msura demiterii din funcie a
Preedintelui Romniei intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei partea I i n pres a rezultatului referendumului naional. Publicarea
i n pres prevzut de alin. 3 al art. 45 din Legea nr. 3/2000 este o noutate i
are drept scop crearea posibilitilor efective i reale pentru toi cetenii, de a
lua cunotin de msura deosebit de grav a demiterii efului Statului.
Publicarea n pres presupune att presa scris ct i cea audio-vizual sau mai
recent prin Internet.

3. Interimatul funciei de Preedinte al Romniei. Potrivit art. 97

din Constituie, o dat cu suspendarea din funcie a Preedintelui de ctre
Parlament, acesta nu-i mai poate exercita funcia suprem n stat, el ateptnd
astfel rezultatul Referendumului pentru demitere.
Interimatul funciei cuprinde dou etape distincte i anume: interimatul

1
Legea nr. 3/2000, privind organizarea i desfurarea referendumului, a fost publicat n M.O. al Romniei,
partea I nr. 84 din 24 februarie 2000.

261
pe perioada de la suspendarea din funcie pn la publicarea n Monitorul Oficial
al Romniei sau pres a rezultatului referendumului care poate fi de cel puin 30
de zile.
A doua etap, dac Preedintele este demis, interimatul se prelungete
pn la alegerea unui alt Preedinte, ceea ce presupune organizarea de alegeri
anticipate pentru funcia de Preedinte, i depunerea jurmntului de credin de
noul ctre Preedinte ales, n faa Parlamentului.
Interimatul funciei de Preedinte al Romniei este asigurat, n ordine,
de Preedintele Senatului sau, din motive tehnice, de preedintele Camerei
Deputailor.
Interimatul funciei de Preedinte al Romniei mai poate interveni i
din motive obiective cum ar fi imposibilitate temporar de a-i exercita
atribuiile sau n caz de deces. Preedintele interimar al Romniei are toate
atribuiile Preedintelui Romniei mai puin cele prevzute de art. 88 (adresarea
de mesaje Parlamentului), dizolvarea Parlamentului (art. 89) sau organizarea
unui referendum pentru consultarea poporului cu privire al probleme de interes
naional (art. 90).
Organizarea alegerilor pentru un nou Preedinte se va face n 3 luni de
la vacantarea funciei de Preedinte, i cade n sarcina Guvernului (art.96 alin 2).
4. Rspunderea juridic a Preedintelui Romniei. Pentru
Preedintele Romniei, cum am mai artat, rspunderea juridic se limiteaz la
forma cea mai grav a acesteia i anume rspunderea juridic penal i poate fi
angajat pentru nalt trdare. Numai n acest caz poate fi pus sub acuzare
eful Statului. Dei Codul penal romn nu reglementeaz infraciunea de nalt
trdare, n doctrin s-au exprimat mai multe opinii mergndu-se pe ideea c
sintagma nalt trdare aparine att dreptului constituional i dreptului
administrativ ct i dreptului penal, ceea ce implic o arie mai larg de situaii n
care Preedintele s se gseasc i prin care acesta s fi pus n pericol elemente
fundamentale ale Statului i interese ale naiunii romne, contrar legii
fundamentale i jurmntului prevzut la art. 82 alin. 2 din Constituia
Romniei.
Punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei se poate hotr de ctre
cele dou camere ale Parlamentului n edin comun fiind necesar votul a cel
puin dou treimi din numrul deputailor i al senatorilor. Actul de punere sub
acuzare echivaleaz cu suspendarea din funcie prevzut de art. 95 din
Constituie i declanarea interimatului funciei conform art. 97 din Constituie.

262
 Curii Supreme de Justiie i revine n competen judecarea
Preedintelui suspendat din funcie astfel c judecarea trebuie s se fac cu
celeritate nct interimatul funciei s nu se prelungeasc. Preedintele
Romniei, suspendat din funcie i trimis n judecat pentru nalt trdare va
putea fi demis numai de la data rmnerii definitive a hotrrii penale de
condamnare. n acest caz, supunerea demiterii unui referendum naional nu mai
este necesar, dei textul constituional nu prevede expres o astfel de situaie,
deoarece hotrrea judectoreasc penal de condamnare este prin ea nsi
executorie i nu mai poate fi supus unei alte forme de control social sau politic
cum ar fi referendumul. Din acest moment intervine vacant funcia i se nate
obligaia Guvernului de a organiza alegeri pentru un nou Preedinte (art. 96 alin.
1).
n practic este greu de crezut c un Preedinte n exerciiu acuzat
pentru nalt trdare i trimis n judecat, n condiiile statului de drept, mai
poate insista n a ocupa n continuare funcia suprem n stat astfel c ntr-o
asemenea situaie credem c moral ar fi s i prezinte demisia.

Seciunea 5. Administraia prezidenial1

Multiplele atribuii ale Preedintelui Romniei pot fi realizate numai

cu ajutorul unor structuri funcionale organizate n acest sens, structuri ce
formeaz Administraia prezidenial, instituie public cu personalitate juridic,
structurat pe departamente, direcii, oficii etc.
La Administraia prezidenial vom regsi dou categorii de funcii
de conducere i de execuie. Cele de conducere sunt: de consilier prezidenial cu
rang de ministru, consilier de stat, cu rang de secretar de stat, secretar general,
director general, director etc.
Numirea i eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali i a
consilierilor de stat se face de ctre Preedintele Romniei. Organizarea
structurilor funcionale din cadrul Administraiei prezideniale se face prin
Regulamentul de organizare i funcionare care se aprob de Preedinte.
Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din persoane
detaate la cererea Preedintelui Romniei din ministere, alte instituii publice
sau persoane ncadrate cu contract de munc sau numite.
Caracteristic personalului Administraiei prezideniale este faptul c
acestea trebuie s beneficieze de ncrederea acordat de ctre Preedinte i cu
condiia semnrii unui Angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de
1
Vezi Legea nr. 47/1994, modificat prin OUG nr. 1/2001 publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 12 din 10
ianuarie 2001.

263
organizare i funcionare al Administraiei prezideniale. Retragerea ncrederii
duce automat la revocarea numirii, ncetarea detarii, desfacerea contractului de
munc, dup caz. Aceast prevedere este justificat de faptul c cea mai nalt
magistratur din stat trebuie s funcioneze ireproabil, iar asumarea deplin a
responsabilitii efului Statului trebuie s-i dea posibilitatea s-i organizeze
aa cum trebuie i cum consider cel mai bine aparatul de lucru. Cei care
lucreaz n Administraia prezidenial formeaz ceea ce se cheam n alte state
oamenii Preedintelui. Agrementul prezidenial se extinde i asupra
personalului de paz i ordine de la Palatul prezindenial i n celelalte locuri
afectate Preedintelui Romniei.

1. Structura funcional a Administraiei prezideniale

Potrivit legii i Regulamentului de Organizare i funcionare,
administraia prezidenial cuprinde:
a) Departamentul de analiz politic;
b) Secretariatul General;
c) Cabinetul preedintelui;
d) Direcia de protocol;
e) Direcia pentru documentare i informare.

a) Departamentul de analiz politic

Este compus din urmtoarele direcii:
- Direcia pentru politic extern;
- Direcia pentru politic intern;
- Direcia pentru tiin, nvmnt, cultur;
- Direcia juridic;
- Direcia de pres. Purttorii de cuvnt.
Fiecare direcie este condus de un consilier.

b) Secretariatul general
n general, la toate instituiile publice, unde exist funcia de Secretar
general, aceasta este considerat ca o funcie public ce poate fi deinut de un
funcionar de carier1, inclusiv la Administraia prezidenial unde secretarul
general nu face parte, i el, din ceea ce am numit oamenii Preedintelui.
n structura funcional a Secretariatului general exist:
- Direcia acte prezideniale;
- Grupul de analize i investigaii;
- Relaii cu publicul;
- Direcia economic i administrativ.
Fiecare din aceste structuri sunt conduse de un director.

1
Vezi Anexa la Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcionarului public, Monitorul Oficial nr. 600 din 8
decembrie 1994, modificat prin Legea nr. 661 din 20.11.2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 764 din
30.11.2001.

264
 c) Cabinetul Preedintelui
Este condus de un Director general, un director adjunct i doi efi de
cabinet.

d) Direcia de protocol
Este condus de un ef de protocol, cu rang de ambasador, avnd n
subordine persoane care se ocup cu problemele de protocol, potrivit
Regulamentului de organizare.

e) Direcia de documentare i informare

Este o structur important ca i celelalte cu atribuii de realizare a
materialului informaional pe care l pune la dispoziia celorlalte structuri pentru
buna funcionare a instituiei prezideniale. Este condus de un director.
Preedintele Romniei stabilete numrul de posturi din cadrul
Administraiei prezideniale.
Administraia prezidenial stabilete relaii de colaborare cu
autoritile i instituiile publice n vederea realizrii optime a atribuiilor
Preedintelui.

265
 CAPITOLUL XIII Guvernul i administraia public central

Seciunea 1. Guvernul Romniei

1. Scurt istoric asupra instituiei. Guvernul sau Consiliul de Minitri

a aprut o dat cu primele constituii moderne cnd a aprut i disciplina i
ramura dreptului administrativ1. Originea sa provine n multe cazuri din vechile
Consilii ale regelui denumite curia regis.
Corpul de consilieri ai monarhului, pe msur ce societatea a evoluat
s-a transformat ntr-un corp de specialiti formnd clasa marilor dregtori, a
marilor funcionari sau minitri cum sunt denumii modern2.
Curia regis a devenit cu timpul un veritabil Consiliu, iar consilierii
specializai au devenit minitri astfel c a luat natere Consiliul de minitri.
Ct privete natura juridic a Sfatului domnesc din rile Romne n perioada
feudalismului, se susine c acesta nu ar fi constituit un aparat administrativ, ci
mai degrab un mini Parlament.
Un veritabil Guvern romn ntlnim sub domnia primului domnitor al
Romniei, (mai nti Principatele Romne Unite) Alexandru Ioan Cuza, dar
apariia funciei de ministru i implicit a ministerelor n accepiunea modern,
precede Guvernul, ca autoritate sau organ al Statului, ca subiect de drept public.
O ntlnim prima oar reglementat n Regulamentele organice 3. Regulamentele
Organice (Regulamentul Organic din Muntenia, din 1831 i cel din Moldova
din 1832), au avut n caracter constituional, constituind un fel de coduri
constituionale i administrative, care cuprindeau, pe lng unele reguli
referitoare la organizarea puterilor statului i alte atribuii ale instituiilor
statului4). S-a stabilit un numr de 6 ministere i implicit minitrii: n Muntenia
Ministrul Trebilor din Luntru (marele Vornic), Ministrul Finanelor
(Vistierul), Marele Postelnic (Secretarul de Stat ori Ministrul de Externe
actualmente), Logoftul (Ministrul dreptii sau al Justiiei), Logoftul pricinilor
Bisericeti, Sptarul (ministrul ordinii).
Tot Regulamentele organice reglementeaz aa numitul Sfat al
minitrilor i Sfatul administrativ. Sfatul administrativ este o instituie
1
Pentru amnunte, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, 2005, pag. 338.
2
Idem, pag. 431.
3
Pentru amnunte vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 339.
4
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituionale, Ed. Actami, Bucureti, 1998, pag. 7.

266
intermediar ntre tradiional curia regis i Guvern1. Hotrrile Sfatului
administrativ deveneau executorii numai dup aprobarea lor de ctre Domn.
Evoluia instituiei Guvernului n accepiune prezent reprezint o
istorie interesant a vieii politice din fiecare ar. Dar, referindu-ne la Guvernul
n accepiunea de astzi trebuie artat faptul c potrivit Constituiei din 1991 este
organul central al puterii executive care, pe baza programului su de guvernare
dezbtut n edina comun a celor dou camere ale Parlamentului i acceptat de
Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice.
Dup anul 1989 a fost adoptat legea nr. 37/1990 de organizare a
Guvernului, lege care a fost implicit modificat ca urmare a adoptrii ulterioare
a actualei Constituii. Aceast lege nu reglementeaz n amnunt organizarea i
funcionarea Guvernului, nu limiteaz numrul minim sau cel maxim al
ministerelor sau al membrilor Guvernului aa cum prevedea Legea pentru
organizarea ministerelor din iulie 1929, publicat n Monitorul Oficial nr. 169
din 2 august 19292. n condiiile perioadei de tranziie pe care o parcurgem
acum, o lege de natura celei din 1929 ar fi mai puin benefic, n opinia noastr,
fiindc ea conduce la un anumit conservatorism n adaptarea continu a
structurilor guvernamentale, la dinamica realitilor sociale. De aceea, prima
lege de organizare i funcionare a Guvernului, (nr. 37/1990) nu a prevzut o
limitare a numrului de ministere. La finele anului 1999 printr-o Ordonan de
urgen s-a stabilit c numrul maxim de ministere s fie de 16, iar numrul
membrilor Guvernului de 17 cu excepia Primului-ministru, existnd i un
ministru de stat, fr portofoliu, cu rol de coordonare a ministerelor economice.
Dup alegerile din noiembrie 2000 noua majoritate parlamentar
rezultat din alegeri la propunerea persoanei desemnate s formeze Guvernul, a
considerat oportun crearea unui Guvern supradimensionat, astfel c acesta avea
un numr de 26 minitri, minitri delegai, fiind printre cele mai mari din lume.
n prezent, ntlnim funcii de minitri de stat, membri ai
Guvernului, n schimb, funcia public de carier de Secretar General al
Guvernului, nu este ocupat, iar cel care o exercit poart titulatura de ministru
pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.
Reglementarea actual a organizrii i funcionrii Guvernului o

1
Idem, pag. 435.
2
vezi = Codul Administrativ culegere de acte normative de reglementare a administraiei, i comentariile prof.
Paul Negulescu, Romul Boila, Gh. Alexeianu, Buc. 1932, Institutul de arte grafice Vremea, str. Carol nr.10.

267
reprezint Legea nr. 90/20011.

2. Natura juridic a Guvernului

n doctrin se vorbete de multe ori cu referire la administraia public
despre aa-numita putere executiv care, n sistemul juridic i statal romn
este bicefal fiind format din Preedintele Romniei i din Guvern. Celelalte
autoriti i instituii publice administrative sunt considerate ca alctuind
Administraia public, c nu fac parte din puterea executiv. Se are n vedere i
faptul c structura tehnico-juridic a Constituiei consacr n capitole diferite
Guvernul i Administraia Public. De aici punctul de vedere c Guvernul are o
natur juridic special, n comparaie cu administraia public, ceea ce la o
analiz logic este nlturat. Astfel art. 102 alin. 1 dispune c Guvernul asigur
administraia general a rii pentru ca n art. 111 din Constituie s se precizeze
c Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului
parlamentar asupra activitii lor, au obligaia s prezinte informaiile i
documentele cerute de Camera Deputailor sau de Senat, ori de comisiile
parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. Textul constituional pune
pe aceeai poziie att Guvernul ct i celelalte organe ale administraiei
publice n ceea ce privete controlul parlamentar asupra activitii lor. De
asemenea, se pierde din vedere c nsi Guvernul este alctuit din minitri, care
sunt conductorii unor organe ale administraiei publice centrale de
specialitate ceea ce ar fi un paradox c pe de o parte minitrii conduc organe ale
administraiei publice centrale de specialitate i n acelai timp se constituie, se
reunesc ntr-un alt tip de organ public, Guvernul, care nu ar fi administrativ. Din
aceste sumare considerente apreciem c puterea executiv este constituit din
Preedintele Romniei, Guvernul, ministere i celelalte organe ale administraiei
publice, toate mpreun i fiecare n parte concur la executarea legii, la
organizarea executrii acesteia (cazul Guvernului care adopt hotrri pe care
celelalte autoriti i instituii publice sunt obligate s le pun n executare).

Seciunea 2. Formarea Guvernului

1. Procedura de constituire dup alegeri. Dup constituirea

Parlamentului, Preedintele Romniei, dup consultarea partidului sau
formaiunii politice care are majoritatea absolut n Parlament, sau, n cazul
1
Legea nr. 90/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.

268
inexistenei unei astfel de majoriti, a partidelor parlamentare, desemneaz un
candidat la funcia de prim-ministru. Persoana desemnat are obligaia de a cere
votul de ncredere al Parlamentului asupra programului de guvernare i a listei
cu membrii propui pentru Guvern. Termenul pentru votul de ncredere este de
10 zile de la data investirii. Programul i lista se dezbat de cele dou Camere ale
Parlamentului, n edin comun, care acord ncredere Guvernului cu votul
majoritii deputailor i senatorilor1 sau, cu aceeai majoritate, pot respinge
solicitarea.
O dat obinut votul de ncredere al Parlamentului, Preedintele
Romniei, prin decret numete Guvernul n integralitatea sa. Membrii
Guvernului, dup numire, depun jurmntul de credin i devotament, n faa
Preedintelui, moment ce constituie nceperea exerciiului mandatului
Guvernului. Dac nu se obine votul de ncredere, Preedintele Romniei va
desemna o alt persoan sau o va menine pe cea desemnat prima dat pentru
formarea Guvernului. Dac n termen de 60 de zile de la prima desemnare de
persoan pentru formarea Guvernului nu se obine votul de ncredere,
Preedintele Romniei mpreun cu Preedinii celor dou Camere dup
consultaii va considera Parlamentul dizolvat i se vor organiza alegeri noi.

2. Componena Guvernului. Legea fundamental, Constituia,

prevede n art. 102 alin. 3 c Guvernul este format din Primul-ministru, minitri
ai ali membri stabilii prin lege organic. Legea nr. 37/1990 vorbea i de
minitri de stat, minitri i secretari de stat. Guvernul constituit n decembrie
2000 era format din primul-ministru, i minitri, neexistnd i secretari de stat ca
membri ai Guvernului. Noua lege de organizare a Guvernului nr. 90/2001, ca de
altfel i precedenta nu stabilete un numr de membri ai Guvernului i ca atare
numrul ministerelor, evideniind cu valoare de principiu c numrul membrilor
Guvernului se stabilete prin lista Guvernului care este supus Parlamentului
pentru acordarea votului de ncredere ca urmare a acceptrii Programului de
guvernare (art. 1 (3) i art. 3 (2)) din Legea nr. 90/2001.
Acest mod de compunere a Guvernului este unul flexibil i uor
adaptabil cerinelor sociale la un moment dat. El este strns determinat de
Programul de Guvernare, de politicile promovate la nivel naional. Includerea n
rndul membrilor Guvernului, cu titulatura de minitri a conductorilor unor

1
Hotrrea Parlamentului Romniei nr.12/1996 privind acordarea ncrederii Guvernului n M.O. n.342/12-12-
1996.

269
autoriti sau instituii publice poate ine de nevoia unei coordonri unitare i
coerente a politicilor care revin n sarcina acestor entiti neministeriale, dar a
cror activitate se interfereaz mult cu aciunile unor ministere, ceea ce n caz
contrar poate genera disfuncionaliti mari. Avem n vedere cu precdere
Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului
Secretariat General care mpreun cu Ministerul Administraiei i Internelor
publice trebuie s conlucreze de pe aceleai poziii de autoritate pentru
realizarea reformei instituionale a administraiei publice.

3. Condiiile legale pentru a fi membru al Guvernului

Poate fi membru al Guvernului persoana ce are capacitatea de
exerciiu deplin, este cetean romn i are domiciliul n Romnia i exerciiul
drepturilor electorale. Art. 105 din Constituie stabilete incompatibilitile
funciei de membru al Guvernului i anume: cu exercitarea altei funcii publice
de autoritate prefect, primar, consilier local sau judeean, preedinte al
consiliului judeean, preedinte al consiliului de administraie al Societii de
Radiodifuziune etc. Nu exist incompatibilitate ntre calitatea de membru al
Guvernului i cea de deputat sau senator. Prin lege se pot stabili i alte
incompatibiliti.
Aceast compatibilitate membru al Guvernului i parlamentar
apare ca fiind anacronic n condiiile n care att n Constituie ct i n Legea
nr. 90/2001 se recunoate Guvernului natura juridic de autoritate public a
puterii executive (art. 1 (1) din lege1). Fcnd parte din puterea legiuitoare i
din cea executiv, persoana n cauz ncalc legal principiul separaiei
puterilor n stat care reclam c aceeai persoan s nu fie legislator i executant.
Credem c aceast dualitate de caliti instituit de legea fundamental a plecat
de la o realitate mai puin etic, aceea c, dac eti demis sau din alte
considerente pierzi calitatea de membru al Guvernului, s ai asigurat un loc n
Parlament, o anumit ncrncenare de a fi undeva sus, ceea ce nu este firesc.
Chiar dac nu suntem unicat, ca stat cu o asemenea reglementare, specificul
nostru naional ar trebui s ne oblige s renunm la reglementarea artat. Este
anormal ca un membru al Guvernului care este i parlamentar s voteze de dou
ori pentru acelai proiect, o dat la Guvern i a doua oar la Parlament.
Acceptarea calitii de membru al Guvernului trebuie s conduc la demisia de
1
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, a fost publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.

270
drept din Parlament. Legea de revizuire a Constituiei nu a avut n vedere
nlturarea reglementrii actuale pentru c muli membri ai Guvernului se gsesc
ntr-o asemenea situaie juridic.
Ct privete situaiile de ncetare a calitii de membru al Guvernului
ne vom opri asupra urmtoarelor cazuri:
- n cazul demisiei: aceasta trebuie anunat public, formulat n scris i
comunicat Primului-ministru. Demisia astfel comunicat primului ministru
devine irevocabil cel mai trziu n 15 zile de la anunare. n practica
guvernamental s-au purtat discuii legate de dreptul primului ministru de a
refuza o demisie sau nu. n acest sens s-a fcut remarca, de altfel corect din
punct de vedere juridic, c demisia este un act juridic unilateral care nu poate
fi cenzurat de nimeni, ceea ce ar echivala cu imposibilitatea de a se reveni de
ctre demisionar ulterior comunicrii acesteia. Pe fond, situaia a fost corect
reinut, dar trebuie inut seama de faptul c Guvernul reprezint cea mai
important autoritate executiv a rii i n atare condiii trebuie avute n
vedere ncrederea ce a stat la baza numirii persoanei respective, asigurarea
continuitii gestionrii departamentului, ministerului al crui titular este
demisionarul, fapt ce impune n opinia noastr c Primul ministru, persoana
care l-a propus i susinut pe cel n cauz spre a primi nsrcinarea de
ministru s poat aprecia dac este de acord sau nu cu demisa. Primirea
nsrcinrii nu se face pe baz de concurs profesional ci pe baz de ncredere
i apreciere personal a primului ministru care trebuie s aib ultimul cuvnt.
Aa cum am mai referit, n oricare dintre situaiile ce conduc la
pierderea calitii de membru al Guvernului, mai puin n cazul decesului,
ntreaga procedur este legat de persoana primului ministru, care solicit
ulterior Preedintelui Romniei fie revocarea celui n cauz sau s ia act de
vacantarea funciei ca urmare a deciziei. Revocarea este atunci cnd ministrul s-
a dovedit a fi neperformant i se elibereaz din funcie dar i atunci cnd a
fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc irevocabil sau alte
situaii legale, ori pentru pierderea drepturilor electorale, incompatibiliti etc.,
sau un caz mai rar constatat cnd titularul portofoliului ministerial este n
imposibilitate de exercitare a funciei peste 45 de zile n continuu.

4. Pierderea calitii de Prim Ministru

Aa cum sunt reglementrile actuale, Guvernul se constituie n jurul
unei persoane desemnate de Preedintele Romniei pentru formarea Guvernului.

271
Propunerile de membri ai Guvernului sunt fcute sau acceptate de Primul
ministru (instituia acceptrii funcioneaz atunci cnd majoritatea parlamentar
ce susine Guvernul este realizat de mai multe formaiuni politice, fiecare dintre
acestea, care nu au din rndul lor persoana primului ministru, desemneaz pe
funcii diferite persoane dup aa-numitul algoritm politic. Ori n astfel de
situaii propunerea nu mai aparine viitorului prim ministru ci partidului, iar
persoana desemnat poate fi sau nu agreat i acceptat de primul ministru sau
respins urmnd ca formaiunea politic respectiv s propun o alt persoan
pentru funcia ce i-a asumat-o.
Orice ncetarea a calitii de membru al Guvernului este receptat de
Primul ministru care va face propuneri efului Statului.
Funcia de prim ministru poate fi vacant n urmtoarele situaii:
- demisia, care este prezentat Preedintelui Romniei;
- demiterea ca urmare a adoptrii moiunii de cenzur de ctre Parlament;
- imposibilitatea de a-i executa atribuiile peste 45 de zile consecutiv;
- incompatibilitate;
- deces.
Cum Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului potrivit
art. 109 (1) din Constituia revizuit, nseamn c Preedintele Romniei nu
poate demite pe Primul ministru.
Vacantarea funciei de prim ministrul echivaleaz cu dizolvarea
Guvernului.
ncetarea funciei de membru al Guvernului are loc ca urmare a
pierderii drepturilor electorale, prin revocare, prin demisie, prin deces sau n alte
situaii stabilite de lege. n caz de demisie, Preedintele Romniei ia act de
demisia respectivului membru al Guvernului i constat vacantarea postului, nu
cum s-a ntmplat uneori cnd, la sesizarea Primului ministru, prin Decretul
Preedintelui se ia i act de demisie i n acelai timp l elibereaz din funcie.
Vacantarea postului oblig pe primul-ministru s fac propunere Preedintelui
Romniei de numire a unui nou membru al Guvernului. n caz de remaniere
guvernamental, nlocuirea unuia sau mai multor membri ai Guvernului se face
dup aceeai procedur: demisionarul prezint cererea de demisie Primului
Ministru, care o nainteaz Preedintelui i n acelai timp propune un nou titular
pentru funcia rmas astfel vacant.

272
 5. Funciile Guvernului
Cu ocazia investirii, Guvernul prezint spre acceptare Parlamentului,
Programul de Guvernare. n vederea realizrii acestui Program, Guvernul
exercit urmtoarele funcii stabilite prin lege (art. 1 alin. 5 din Legea nr.
90/2001).
a) Funcia de strategie prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n
aplicare a Programului de guvernare.
b) Funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ
i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice.
c) Funcia de administrare a proprietii statului prin care se asigur
administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea
serviciilor pentru care statul este responsabil.
d) Funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn,
reprezentarea pe plan intern i extern.
e) Funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul
aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i
siguranei naionale precum i n domeniile economic i social i al funcionrii
instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub
autoritatea Guvernului.
Asupra acestor funcii ale Guvernului este de remarcat faptul c
noiunea proprietatea statului, aa cum este formulat n lege are n vedere
proprietatea public i privat a Statului. Conform art. 1 din legea privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 dreptul de
proprietate public aparine Statului i unitilor administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public.
tim c statul ca persoan juridic are n patrimoniu domeniul public i
domeniul privat ce alctuiesc proprietatea public.
O alt funcie a Guvernului ce poate suscita discuii privete dreptul
de reprezentare al Guvernului sau cum este denumit funcia de reprezentare.
Potrivit art. 80 alin. 1 din Constituie, reprezentarea statului romn se face de
ctre Preedintele Romniei, nu de Guvern, astfel nct prin proiectul de lege
naintat de Guvern privind propria sa reglementare i devenit legea nr. 90/2001
s-a creat o nclcare a cadrului constituional, Guvernul substituindu-se efului
statului. Se poate spune c respectiva dispoziie, art. 1 alin. 5 lit. d din Legea nr.
90/2001 este nendoielnic neconstituional. Guvernul poate reprezenta statul
romn dar nu oricum i oricnd ci, doar n condiiile legii, ns prin legea de

273
organizare s-a statuat un regim de permanen i de regul reprezentare a statului
romn.

6. Atribuiile Guvernului
Atribuiile Guvernului le regsim n primul rnd n legea organic de
organizare i funcionare nr. 90/2001, n Constituia Romniei, n alte legi
organice sau ordinare ce prevd, fiecare anumite atribuii inclusiv n Acordul
european instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile
europene i statele membre ale acestora, pe de alt parte, semnat la Bruxelles la
01 februarie 1993 i intrat n vigoare la 1 februarie 1995, n urma ratificrii lui
de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 20 din 6 aprilie 1993 publicat n M.O.
al Romniei, partea I nr. 73/12 aprilie 1993.
Principalele atribuii ale Guvernului privesc domenii precum:
politica intern;
politica extern, inclusiv n domeniul integrrii euro-atlantice;
alte domenii
n ceea ce privete politica intern, Guvernul exercit conducerea
general a administraiei publice, asigur executarea legilor, conduce,
coordoneaz i controleaz activitatea ministerelor i a altor autoriti, instituii
ale administraiei publice centrale sau locale, n limitele dispoziiilor legale cu
respectarea autonomiei funcionale sau locale, a descentralizrii i
deconcentrrii administrative. n cadrul controlului ierarhic de subordonare,
Guvernul are competena de a anula actele autoritilor subordonate, msur ce
nu mai poate fi aplicat n cazul controlului de autoritate, cnd Guvernul poate,
n anumite cazuri, s suspende actele autoritilor n cauz, urmnd ca organele
de jurisdicie s se pronune. O practic periculoas pentru demersul democratic
ce se caut a fi instaurat n Romnia, o reprezint aciunea Guvernului pe calea
Ordonanelor de urgen, situaii n care Guvernul, animat de sentimente nu
tocmai democratice ia msuri cu caracter urgent, substituindu-se Parlamentului
cum s-a ntmplat n 2000, n cazul Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare 1.
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 52/1994, s-a nfiinat Comisia Naional a
Valorilor Mobiliare, autoritate administrativ autonom, cu personalitate
juridic ce-i exercit autoritatea pe ntreg teritoriu naional. Art. 8 stabilete c
C.N.V.M. este compus din 5 membri, inclusiv preedintele i vicepreedintele

1
Legea nr. 52/1994, privind valorile mobiliare i bursele de valori, a fost publicat n M.O. partea I nr. 210 din
11.08.1994.

274
care sunt numii i pot fi revocai de ctre Parlament n edin comun a celor
dou Camere. Printr-o Ordonan de Urgen din anul 2000, Guvernul i-a
stabilit competen excepional ntr-un domeniu rezervat reglementrii prin
lege organic, pentru a-i motiva msura nelegal de demitere a membrilor
Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare.
Atribuii privind conducerea i controlul activitii ministerelor i
a celorlalte autoriti administrative
n categoria de organe administrative pe care le poate conduce i
controla Guvernul trebuie fcut distincia dup cum acestea se gsesc sub
autoritatea Guvernului sau n subordinea lui, respectiv dup cum sunt
organizate, ca structuri ministeriale, guvernamentale sau ca structuri autonome.
n funcie de aceast situaie, de poziia organelor n cadrul sistemului
administraiei publice se pune i problema gradului de subordonare i n
consecin a spaiului administrativ de control. n temeiul art. 102 din
Constituie, Guvernului i revine misiunea asigurrii conducerii generale a
administraiei publice i efecturii unui control asupra acesteia, n msura n
care, prin legea de organizare a autoritii respective s nu se prevad c numai
Parlamentul sau Preedintele Romniei pot controla acea autoritate, cum este
cazul Societii Romne de Televiziune, a Comisiei Naional a Valorilor
Mobiliare i altele.
De asemenea, controlul Guvernului se ntinde i asupra autoritilor
autonome ale administraiei publice locale, prin intermediul prefecilor care
exercit atributele de tutel administrativ fr a putea anula actele nelegale sau
aparent nelegale ale acestora. Prefectul are competena de a cere instanelor de
contencios administrativ s se pronune asupra legalitii actelor administrative
dup ce mai nainte a ncercat pe calea unui recurs administrativ de autoritate s
determine autoritatea administrativ autonom local s-i revoce actul
administrativ asupra cruia exista suspiciune de nelegalitate. Legea mai prevede
c din momentul n care actul administrativ este atacat la instana de contencios
administrativ, acesta este suspendat de drept (art. 26 alin. 1 din Legea privind
instituia prefectului nr. 340/2004).
Activitatea de control asupra activitii autoritilor administraiei
publice locale exercitat de ctre Guvern urmrete asigurarea unitii de aciune
a ntregului sistem de organe administrative, evitarea dublei ntrebuinri adic
a paralelismelor unor structuri administrative exemplu; Garda Financiar,
structurile poliiei economice i structurile controlului financiar de stat din

275
cadrul Direciilor judeene ale Finanelor publice au n mare parte atribuii
paralele, ceea ce duce la scderea eficienei controlului financiar pe care l
exercit acestea.

7. Iniiativa legislativ atribuie major a Guvernului

Conform Legii de organizare a Guvernului, i a Constituiei, acesta are
drept de iniiativ legislativ, atribuie ce ajut la punerea n practic a
programului de guvernare prin asigurarea cadrului normativ general n domeniu.
Iniiativa legislativ a Guvernului trebuie s in seama de o serie de elemente
obligatorii specifice tehnicii legislative pentru elaborarea actelor normative 1.
Iniiativa legislativ trebuie s conduc la crearea cadrului normativ general unei
bune gestionri a nevoilor i intereselor rii.
Proiectele de lege elaborate de Guvern, avizate de Consiliul legislativ,
se trimit spre adoptare Parlamentului.
De asemenea, Guvernul are importante atribuii n privina activitii
economico-financiare, n domeniul social, al proteciei mediului nconjurtor, cu
privire la ordinea public i de aprare a rii, asigurarea unui nivel de trai
decent pentru toi cetenii rii etc.
n domeniul rezervat politicii externe. Guvernul particip la
negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale ce angajeaz Romnia
pe care le trimite Preedintelui Romniei pentru semnare. Acestea urmeaz a fi
supuse ratificrii ulterioare a Parlamentului. De asemenea, Guvernul aprob
acordurile interguvernamentale care se semneaz numai din mputernicirea
Primului-ministru2.
Guvernul este acela care stabilete data alegerilor generale,
prezideniale sau locale, a alegerilor pariale locale, organizeaz desfurarea
corect a acestora.
De asemenea, Guvernul are i atribuii n alte domenii, potrivit legii,
cum ar fi:
- acordarea, retragerea sau aprobarea renunrii la cetenia romn;
- cooperarea cu instituiile sociale3 interesate n vederea ndeplinirii
atribuiilor ce-i revin.
n ceea ce privete competena Guvernului putem arta c acesta are o
1
Vezi Legea 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, a fost
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
2
A se vedea Legea 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor de ctre Romnia n M.O. partea I nr. 5 din
12.01.1991.
3
Prin instituii sociale se nelege: sindicatele, organizaiile profesionale, ale studenilor, asociaii, fundaii etc.

276
competen teritorial naional. n privina competenei materiale aceasta este
una general ce presupune c toate domeniile vieii economico-sociale, politice,
culturale etc., dac nu sunt date exclusiv n competena unor autoriti
administrative autonome intr n competena material a Guvernului.

Seciunea 3. Atribuiile Primului-ministru

n afara atribuiilor de conducere a Guvernului i cea de coordonare a

membrilor acestuia, Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile cu
Camerele Parlamentului, instituiile publice romneti, prezint rapoarte i
declaraii n faa Camerelor Parlamentului, convoac edinele de Guvern,
conduce aceste edine cu excepia cazului cnd la edine particip Preedintele
Romniei, situaie n care acesta va conduce edina, semneaz hotrrile i
celelalte acte adoptate de Guvern, numete i revoc din funcie pe conductorii
structurilor interne ale Guvernului ncepnd cu Secretarul General al
Guvernului, pe proprii consilieri, pe secretarii de stat care nu sunt membri ai
Guvernului, secretarii de stat, subprefecii.
Primul ministru prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i
declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori
interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori.
Primul ministru poate desemna un membru al Guvernului spre a
rspunde acestor ntrebri ori interpelri, n funcie de domeniul de activitate ce
formeaz obiectul interpelrii.
Tot ca o atribuie de importan deosebit este i aceea de
contrasemnare a Decretelor Preedintelui Romniei n condiiile stabilite de
Constituie. Refuzul de a contrasemna decretul atrage nulitatea acestui act al
Preedintelui. Contrasemnarea nseamn asumarea rspunderii Guvernului
pentru aducerea la ndeplinire a Decretului. Ne gsim ntr-o coparticipare
decizional i o responsabilitate bicefal ntr-o problem foarte important de
administrare a treburilor publice.

Seciunea 4. Funcionarea Guvernului

1. Proceduri
Potrivit legii nr. 90/2001, Guvernul se convoac n edin de primul

277
ministru, care i conduce edinele, cu excepia situaiilor n care la edin
particip Preedintele Romniei care va conduce edina respectiv.
Guvernul se reunete n edin sptmnal sau ori de cte ori situaia
o cere. Legea nu impune un anumit termen ntre convocarea Guvernului n
edin i edina propriu-zis, pornind de la mprejurarea c oricum ntregul
material documentar ce se va dezbate n cadrul edinei a fost avizat de
structurile specifice ale fiecrui minister, iar ministrul are deja la cunotin
coninutul acestor proiecte.
La edinele de Guvern pot participa, cu statut de invitat conductorii
organelor de specialitate din subordinea sau autoritatea Guvernului, ai unor
autoriti administrative autonome sau alte persoane, specialiti, care sunt
considerai ca utili i necesari dezbaterii ce urmeaz a fi fcut.
Dezbaterile din edinele Guvernului se nregistreaz pe band
magnetic i sunt consemnate n stenograma edinei certificat de secretarul
general al Guvernului (art. 25 alin. 4 din lege).
Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii
membrilor si, prin consens. Dac apar divergene de opinie care ar altera
consensul, primul ministru este cel care va decide 1. Aceste norme de procedur
intern ale Guvernului sunt absolut necesare dac avem n vedere faptul c
Guvernul este o echip care administreaz treburile rii i care i asum o
responsabilitate i o rspundere solidar. Nimeni nu poate fi obligat s fie sau s
rmn membru al Guvernului, astfel nct consensul trebuie s fie i s rmn
regula de funcionare a oricrui Guvern. Demnitatea public de a fi membru al
Guvernului te oblig s-i asumi responsabiliti dintre cele mai nalte i cu risc
total.
Hotrrile reprezint actele fireti, de executare ale Guvernului.
Anterior anului 1948 ele se numeau regulamente. Hotrrile Guvernului sunt
semnate de Primul ministru sau de ministrul desemnat de Primul ministru care a
condus lucrrile edinei (n cazul n care Primul ministru nu a fost prezent la
edina de Guvern). Hotrrile sunt contrasemnate de ministrul sau minitrii care
au obligaia de punere n executare a hotrrii dup care se public n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I sub sanciunea inexistenei acestora.
n cazul Ordonanelor trebuie precizat c avem dou categorii de
ordonane:

1
Vezi, n acest sens, Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.

278
 a) cele ordinare care se pot adopta numai n temeiul unei legi de abilitare a
Guvernului pentru a adopta ordonane i numai n domenii rezervate
legilor ordinare;
b) ordonane de urgen sau excepionale care pot fi adoptate numai n
situaii excepionale, dei n practica guvernamental din ultimii ani,
ordonanele de urgen au devenit ceva normal.
Ordonanele se public n Monitorul Oficial dup care intr n vigoare.
Ordonanele de urgen se public n Monitorul Oficial i se depun la Camerele
Parlamentului i numai dup aceea intr n vigoare.
Att Guvernul n plenul su ct i fiecare ministru n parte pot propune
proiecte de lege, de ordonane sau de hotrri.
Hotrrile Guvernului sunt supuse controlului de legalitate n faa
instanelor de contencios administrativ.
Ordonanele i ordonanele de urgen dei sunt acte administrative, n
principiu, ele fcnd reglementri n domenii rezervate legilor, deci reglementri
primare, sunt supuse controlului de constituionalitate. n opinia noastr, n nici
un caz nu ar trebui ca ordonanele sau ordonanele de urgen s fac obiectul
controlului de legalitate de ctre instanele de contencios administrativ.

2. Guvernul n perioada demiterii sau dup alegeri

n caz de demitere a Guvernului i pn la depunerea jurmntului de
ctre noul Guvern, Guvernul n exerciiu va continua s realizeze administrarea
general a treburilor publice fr a putea promova noi politici, semna
angajamente de orice fel, adopta ordonane sau ordonane de urgen sau iniia
proiecte de lege. Aceeai situaie juridic o are Guvernul n perioada de la
alegeri pn la formarea noului Guvern, n condiiile n care Parlamentul care i-a
dat votul de ncredere i-a ncetat activitatea.

3. Atribuiile Primului-ministru
n afara atribuiilor de conducere a Guvernului i cea de coordonare a
membrilor acestuia, Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile cu camerele
Parlamentului, instituiile publice romne, prezint rapoarte i declaraii n faa
Camerelor Parlamentului, convoac edinele de Guvern, conduce aceste edine
cu excepia cazului cnd la edin particip Preedintele Romniei, situaie n
care acesta va conduce edina, semneaz hotrrile i celelalte acte adoptate de
Guvern, numete i revoc din funcie pe conductorii structurilor interne ale

279
Guvernului ncepnd cu Secretarul General al Guvernului, pe proprii consilieri,
pe secretarii de stat care nu sunt membri ai Guvernului etc.
Primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a
rii.
Contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei n situaiile
prevzute de Constituie (art. 100 alin. 2 coroborat cu art. 91 alin. 1 i 2, art. 92
alin. 2 i 3, art. 93 i art. 9 lit. a, b i d).
n vederea soluionrii unor probleme urgente, primul-ministru are
competen s instituie consilii, comisii, comitete interguvernamentale (art. 18
alin. 1 din Legea nr. 90/2001).
De asemenea, prin diferite legi se pot atribui primului-ministru
competene autonome sau competene ce ar rezulta din mputerniciri acordate
Guvernului Romniei.
Actele emise de primul-ministru se numesc decizii i au caracter
individual sau normativ. Cele cu caracter individual, care privesc aspecte de
organizare intern a Guvernului se transmit celor interesai, iar cele cu caracter
normativ ce exced interesului de reglementare al Guvernului trebuie publicate n
Monitorul Oficial al Romniei, innd seama c n cazul emiterii unor astfel de
acte primul ministru se comport ca o veritabil autoritate administrativ
central.

4. Atribuiile minitrilor
Minitri sunt membrii ai Guvernului i n aceast calitate particip la
luarea deciziilor guvernamentale. Minitri sunt titulari ai unui minister pe care l
conduc i de a crui activitate sunt rspunztori n faa ntregului Guvern. De
asemenea, minitrii rspund politic i n faa partidului ori a formaiunii politice
care i-au propus i susinut, ceea ce ne conduce la concluzia c n caz de
retragere a sprijinului politic, ministrul va trebui s demisioneze ori s fie
eliberat din funcie (demis).
Atribuiile celorlali membri ai Guvernului secretarii de stat
n principiu, calitatea de membru al Guvernului a unui secretar de stat
(adjunct al ministrului) reprezint o excepie n configuraia unui Guvern, n
prezent neexistnd o astfel de situaie, n schimb, dup cum am mai artat exist
ali membri ai Guvernului care nu sunt titulari ai unui portofoliu ministerial,
numii minitri de stat, care nu sunt n acelai timp i titulari ai unui portofoliu
ministerial (minister) avnd atribuii de coordonare a unor sectoare ample.

280
 Seciunea 4. Actele Guvernului

n doctrin s-au conturat dou categorii de acte ale Guvernului, acte

exclusiv politice cum sunt moiunile, declaraiile i acte juridice.
Actele juridice adoptate de Guvern i gsesc reglementare n toate
rile. Astfel, Constituia Franei stabilete c Guvernul emite ordonane i
decrete care se semneaz de Preedintele Republicii, cel care n principiu
conduce edinele Guvernului (art. 13 alin. 1, art. 21 din Constituia francez).
Constituia Germaniei prevede c Guvernul federal adopt decrete
reglementare, etc.
Potrivit prevederilor Constituiei Romniei, Guvernul adopt hotrri
i Ordonane.

1. Hotrrile Guvernului se adopt n vederea organizrii executrii

legilor, ele nu pot veni n contradicie cu legea, sunt subsecvene legii. Hotrrile
Guvernului pot avea caracter normativ sau individual. Hotrrile cu caracter
normativ pot fi la rndul lor; hotrri care stabilesc norme juridice pe baza i n
vederea executrii legii, practic creeaz cadrul normativ general pentru o bun i
corect aplicare a legii i hotrri cu caracter normativ care privesc aprobarea
unor regulamente, norme tehnice, instruciuni, etc. Acestea fac corp comun cu
hotrrea Guvernului.
Hotrrile cu caracter individual au n vedere numirile i eliberrile
din funcie, stabilirea statutului profesional al unei persoane, aprobarea
renunrii la cetenie, acordarea ceteniei romne etc.
Hotrrile de Guvern sunt subsecvente legilor, ele reprezentnd o
categorie distinct de acte administrative, denumite i decizii guvernamentale.
Acestea se supun controlului de legalitate potrivit legii contenciosului
administrativ, fie c au caracter normativ sau individual. Hotrrile sunt legale sau
nelegale, n nici un caz neconstituionale. Am fcut aceast precizare ntruct
deseori se fac aprecieri asupra constituionalitii unei hotrri de Guvern,
pierzndu-se din vedere faptul c Guvernul, ca autoritate executiv, are o
competen legal bine determinat, iar luarea unei hotrri declarate ca nelegal
de instana de contencios administrativ, presupune n primul rnd faptul c i-a
depit competena, altfel spus a reglementat ntr-un domeniu neatribuit

281
competenei sale. Printr-o Ordonan de urgen s-a statuat c Guvernul, n situaii
excepionale poate s demit conducerea Comisiei Naionale a Valorilor
Mobiliare, modificnd prin aceasta Legea organic nr. 52/1994 privind
organizarea i funcionarea Bursei Valorilor Mobiliare, ceea ce este
neconstituional, pentru c avem n vedere Ordonana i este nelegal fiindc,
Guvernul i-a atribuit o competen, contrar legii i a principiului conform
cruia, competena este totdeauna legal, adic stabilit prin lege.

2. Ordonanele. Guvernul poate adopta ordonane n dou situaii: pe

baza unei delegri legislative, potrivit art. 115 din Constituia, dispus de
Parlament printr-o lege special de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de
aceasta. Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul de
reglementare prin ordonane, i data pn la care se pot adopta ordonane. n
legea de abilitare se poate prevede c ordonanele, toate sau unele dintre acestea,
se supun aprobrii Parlamentului, conform procedurii de legiferare, pn la
mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea
efectelor ordonanelor n cauz. n realitate ns, n practica Guvernului i a
Parlamentului, realizarea unei asemenea cerine este chiar imposibil pentru c
pe de o parte, legile de abilitare stabilesc ca termen de abilitare a Guvernului, de
a adopta ordonane pe perioada vacanei parlamentare, iar Parlamentul nu se
ntrunete n sesiune extraordinar n acest interval de timp pentru a supune spre
aprobare ordonanele adoptate pn atunci astfel nct, eventualele aprobri ale
ordonanelor se vor realiza dup nceperea sesiuni parlamentare urmtoare
perioadei de abilitare a Guvernului, Parlamentul procednd la aprobarea
Ordonanelor poate s le aprobe sau s le resping. Este necesar ca s se
stabileasc data nceperii abilitrii i cea a ncetrii pentru ca Guvernul s nu
abuzeze. n cazul n care Ordonanele supuse aprobrii Parlamentului sunt
respinse de acesta, nseamn c efectele ordonanei se desfiineaz cu efect
retroactiv. n msura n care aceste efecte nu au prejudiciat interese mari care nu
mai pot fi reparate, respingerea ordonanei nu afecteaz relaiile sociale
reglementate. Ordonana i menine natura juridic de act administrativ, fiind
emis de Guvern, ca autoritate administrativ chiar dac reglementeaz ntr-un
domeniu rezervat legii, ns ele sunt supuse controlului la constituionalitate, nu
de legalitate.
Guvernul poate modifica, revoca sau abroga o Ordonan pn la data
aprobrii acesteia de ctre Parlament, n cazul celor care se supun aprobrii

282
Parlamentului, iar n cazul celorlalte, care nu se supun aprobrii Parlamentului
aceste operaiuni pot fi fcute numai n perioada n care exist delegarea
legislativ amintit.
n situaii excepionale, Guvernul poate adopta Ordonane de urgen,
care, pentru a intra n vigoare, trebuie depuse la Parlament i publicate n
Monitorul Oficial.
Ordonanele de urgen strict constituional pot fi adoptate numai n
cazuri excepionale, pentru a prentmpina un prejudiciu grav interesului public,
siguranei naionale, ordinii publice, n caz de dezastre i calamiti naturale.
Legea fundamental nu detaliaz ce poate nsemna cazuri excepionale ceea ce
a alimentat dorina Guvernelor care s-au succedat dup Revoluie, de a adopta
sute de ordonane de urgen substituindu-e autoritii legiuitoare, Parlamentul
Romniei. Dificulti practice i efectele negative ale aplicrii acestor ordonane
de urgen rezid n faptul c msurile dispuse sunt nefericit de confuze de multe
ori s ele sunt ulterior modificate; un exemplu n acest domeniu l constituie
Statutul funcionarului public instituit prin Legea nr. 188/1999, lege adoptat tot
printr-o procedur de urgen numit angajarea rspunderii Guvernului, ce nu
presupune dezbateri parlamentare pe proiectul de lege. Respectivul Statut
(Legea nr. 188/1999) a suferit o serie de modificri prin Ordonane de Urgen
ce au fost modificate prin alte ordonane de urgen prin legile de aprobare a
Ordonanelor.
Ordonanele au ntotdeauna caracter normativ.
Adoptarea actelor de ctre Guvern. Hotrrile i ordonanele se
adopt n prezena majoritii membrilor Guvernului, prin consens. Dac nu se
realizeaz consensul, hotrte primul-ministru (art. 27 alin. 1 din Legea nr.
90/2001).
Actele Guvernului se semneaz de Primul-ministru i se
contrasemneaz de minitri care au obligaia executrii acestora. Hotrrile cu
caracter normativ i Ordonanele se public n Monitorul Oficial al Romniei,
partea I sub sanciunea inexistenei juridice a lor. Lipsa semnturii sau a
contrasemnturii de pe actul Guvernului poate atrage nulitatea actului.
Hotrrile cu caracter militar se comunic instituiilor militare interesate, iar
hotrrile cu caracter individual se comunic celor interesai.

283
 Seciunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului

Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001 aparatul de lucru al Guvernului

este alctuit din aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al
Guvernului, departamente i alte structuri organizatorice necesare unei
funcionri eficiente a Guvernului.
1. Aparatul de lucru al primului-ministru este compus din:
corpul consilierilor primului-ministru;
corpul de control al primului-ministru;
aparatul tehnic al corpului de consilieri;
cabinetul primului-ministru;
cancelaria primului-ministru;
compartimente pentru probleme speciale i pentru documente secrete;
compartiment de protocol.
Prin Decizie, Primul-ministru stabilete atribuiile aparatului de lucru.
innd seama c acest aparat de lucru este destul de mare, credem c este
necesar un Regulament de organizare i funcionare al aparatului de lucru pentru
ca primul-ministru s poat beneficia operativ i profesional de toate
informaiile necesare lurii unor decizii sau promovrii unor proiecte de decizie
guvernamental.
n ceea ce privete structura denumit n lege corpul de control al
primului ministru n condiiile n care nu exist i corp de control al Guvernului
apreciem c o astfel de dispoziie n lege este neconstituional pentru c
autoritatea public decizional i recunoscut ca atare prin Constituie este
Guvernul, iar nu primul-ministru. Ca atare, corpul de control trebuie s fie al
Guvernului, el aflndu-se oricum n subordinea direct a Primului-ministru. Este
vorba att de denumirea acestei structuri ct i de atribuiile legale, competenele
ce ar putea fi atribuite acestui corp de control al primului-ministru. Avem n
vedere dispoziiile seciunii a 4-a din Legea nr. 90/2001, respectiv art. 13 19
unde sunt inserate atribuiile, competenele primului-ministru, comparativ cu
prevederile seciunii a 3-a, atribuiile Guvernului, unde sunt stabilite atribuiile
generale ale Guvernului. Nu este vorba doar de o nuanare a unor termeni ci sunt
aspecte de fond ale activitii unor instituii administrative extrem de importante,
de respectarea unor principii constituionale referitoare la autonomia local,
descentralizarea serviciilor publice i altele.

284
 Aparatului de lucru al primului-ministru nu i se aplic dispoziiile legii
privind Statutul funcionarului public.

2. Secretariatul General al Guvernului1. Este o structur

guvernamental cu personalitate juridic, care asigur derularea operaiunilor
tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice,
juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea
Guvernului n faa instanelor judectoreti (art. 22 alin. 2 din Legea nr.
90/2001). Secretariatul General al Guvernului este condus de un Secretar
General al Guvernului, cu rang de ministru, ajutat de doi secretari general
adjunci cu rang de secretari de stat numii prin decizie a primului-ministru.
Potrivit Legii privind Statutul funcionarului public nr. 188/1999, republicat n
anul 2004, Anexa, pct. I Aparatul Guvernului i al Parlamentului, funciile de
secretar general i secretar general adjunct al Guvernului sunt funcionari publici
de carier crora li se aplic dispoziiile din Statut. Rezult c n prezent
Guvernul Romniei nu are un Secretar General ci, un ministru care coordoneaz
Secretariatul General al Guvernului, persoan ce face parte dintr-un partid
politic, iar funcionarilor publici de carier nu le este ngduit s fac parte din
partide politice.

Seciunea 6. Responsabilitatea ministerial

1. Preliminarii.
Funcia de ministru reprezint o mare responsabilitate pentru destinele
unei ri sau a unui domeniu de activitate dintr-o ar, ceea ce presupune i
posibilitatea angajrii rspunderii persoanei, care a primit o astfel de nsrcinare.
Sunt sectoare importante ale vieii statului unde un ministru prin deciziile sale
poate influena n mod profund i uneori ireversibil n sens negativ sau pozitiv,
interesele generale ceea ce a condus ca, nc de la nceputurile conturrii
instituiei ministeriale s se pun n discuie problema responsabilitii
minitrilor. Regulamentele organice sunt primele acte juridice normative care
pun problema reglementrii rspunderii minitrilor.
Acesta este nceputul dezvoltrii moderne a instituiilor statele, ns
responsabilitatea minitrilor a fost definit cu mai mult precizie prin Convenia
de la Paris din 19 august 1958 pentru organizarea definitiv a Principatelor
1
Vezi H.G. nr. 50/2005.

285
Romne. Astfel, potrivit art. 15 alin. 2 al Conveniei, minitrii sunt rspunztori
de violarea legilor i mai ales de orice risip a banilor publici. n caz de
nclcare a ndatoririlor, minitrii vor putea fi judecai de nalta Curte de Casaie
i Justiie, aciunea putnd fi pus n micare de domnitor sau de Adunarea
electiv (Parlamentul) cu votul a dou treimi dintre membrii acesteia.
Constituia Romniei din 1866 reglementeaz expres i n detaliu
responsabilitatea minitrilor, stabilind c fiecare din cele dou camere ale
Parlamentului (Senatul ori Camera Deputailor) sau Domnul pot s-i acuze pe
minitri i s-i trimit n faa naltei Curi de Casaie i Justiie pentru a fi
judecai, aceasta fiind singura autoritate public competent i care se va ntruni
n edin comun a seciilor (unite) art. 101.
n anul 1879 s-a adoptat i prima lege a responsabilitii ministeriale
care extinde dispoziiile, legilor penale ordinare aplicabile faptelor comise de
funcionarii publici n exerciiul funciunii lor precum i cele ale particularilor i
asupra minitrilor. Practic, i pune pe minitri, din punctul de vedere al
rspunderii, pe poziie de egalitate, altfel spus, legea este una pentru toi.
Aceast lege a responsabilitii ministeriale din 1879 merge mai departe,
reglementnd pe lng pedeapsa penal principal deteniunea prevzut de
Codul Penal i pedeapsa complementar a interdiciei de a ocupa funcii publice
de la 3 ani pn la sfritul vieii ministrului condamnat la pedeapsa deteniei.
nceperea urmririi penale a unui ministru se putea face numai cu
autorizarea prealabil a Camerei Deputailor ori a Senatului. Dar, nclcarea
legilor de ctre un ministru, angaja pe lng rspunderea penal a acestuia i
rspunderea civil, dac cel n cauz, cu rea-credin a cauzat o pagub Statului
sau rspunderea civil n favoarea particularilor crora, de asemenea, cu rea
credin le-a cauzat pagube.
Chestiunea responsabilitii ministeriale o regsim reglementat i
prin Constituia din 1923 care nu aduce modificri substaniale fa de
reglementarea anterioar. Astfel, art. 97 din Constituie stabilete c ordinul
verbal sau scris al Regelui nu-l poate apra pe ministru de rspundere.

2. Rspunderea ministerial potrivit actualei Constituii a

Romniei
Art. 109 din Constituie, ntitulat rspunderea membrilor
Guvernului, stabilete dou categorii de rspundere i anume: o rspundere
politic a Guvernului n ansamblul su n faa Parlamentului i o rspundere

286
juridic penal sau civil, dup caz. Trebuie precizat faptul c fiecare membru al
Guvernului este n principiu titularul unui fotoliu ministerial, eful unui minister
i n aceast calitate emite acte administrative care pot genera prejudicii unor
persoane fizice sau juridice. Astfel c se poate ajunge la angajarea rspunderii
civile a ministrului. Dar, rspunderea civil poate fi generat i din rspunderea
solidar a Guvernului. Ct privete rspunderea penal ea va fi detaliat mai jos.
Rspunderea politic a Guvernului este o rspundere solidar a fiecrui membru
al Guvernului mpreun cu ceilali membri minitri sau ali membri pentru
activitatea Guvernului i pentru actele acestuia.
Cu privire la rspunderea solidar a fiecrui membru al Guvernului
pentru activitatea acestuia trebuie precizat c, Guvernul reprezint a autoritate
public administrativ colegial, a crei activitate implic aciuni i acte de
aplicare a legilor, de executare a legii. Pentru ca Guvernul s poat decide,
trebuie s fie ntrunite anumite cerine legale, cvorum, consens, existena unor
avize conforme sau de alt fel etc., astfel c o dat ndeplinite aceste condiii
prealabile decizia administrativ luat implic ntreaga autoritate colegial
Guvernul i evident pe fiecare membru al su. n aceste condiii hotrrea
Guvernului devine impersonal, ea este opera unei echipe format din toi
membrii Guvernului. ncercarea unuia dintre membrii Guvernului de a se dezice
de o anumit decizie (hotrre) a acestuia este lipsit de relevan din punctul de
vedere al rspunderii politice solidare. ntr-o mprejurare de aceast natur, dac
unul din membrii Guvernului se gsete n mod repetat n situaii asemntoare,
acesta trebuie s se considere exclus din echip, ceea ce implic necesitatea de
a-i asuma demisia. Nu ntmpltor, n Legea de organizare i funcionare a
Guvernului i a ministerelor, nr. 90/2001, se arat c Guvernul adopt hotrri
i ordonane n prezena majoritii membrilor si, i prin consens. Dac nu se
realizeaz consensul, hotrte primul-ministrul (art. 27 alin. 1). Acest
consens implic indubitabil solidaritatea echipei care decide.
O dat luat o decizie chiar cu decizia tranant a efului Guvernului,
decizia administrativ implic ntreg Guvernul, ea este opera echipei i nu numai
a celor prezeni care au aprobat-o. Pentru a nu crea confuzie de terminologie,
precizm c decizie sau decizia administrativ, termeni utilizai n mai multe
rnduri, reprezint de fapt hotrre de Guvern, sau, n cazuri limitate,
Ordonan ori Ordonan de urgen. Am fcut precizarea de fa pentru a nu
fi nelei greit, tiut fiind faptul c actele Guvernului poart denumirea de
hotrri, ordonane, ordonane de urgen, care n fond sunt tot decizii

287
administrative sau pur i simplu decizii.
Rspunderea juridic a membrilor Guvernului este reglementat n
detaliu prin Legea responsabilitii ministeriale, nr. 115/1999, publicat n
Monitorul Oficial, nr. 300/28.06.1999 modificat prin O.U.G. nr. 30 din 16
septembrie 1999.
Rspunderea politic a Guvernului const n demiterea sa de ctre
Parlament prin retragerea votului de ncredere acordat cu ocazia investirii, ca
urmare a unei moiuni de cenzur, promovat mpotriva Guvernului.
Moiunea de cenzur poate fi generat fie de activitatea curent
defectuoas a Guvernului fie n urma angajrii rspunderii Guvernului, n faa
Parlamentului pe un program, o declaraie politic general sau un proiect de
lege. Dac n termen de 3 zile dup prezentarea unuia dintre cele trei documente
de mai nainte se depune moiune de cenzur ce este votat de majoritatea
membrilor camerelor reunite ale Parlamentului (art. 114 coroborat cu art. 113
din Constituie).
n cadrul rspunderii politice, membrii Guvernului i pierd astfel
calitatea avut, Guvernul fiind demis.
Rspunderea penal a membrilor Guvernului ca orice rspundere
juridic penal este personal i se angajeaz n legtur cu fapte considerate de
lege ca fiind infraciuni, svrite n calitatea de membrii ai Guvernului. Din
categoria faptelor ce pot conduce la angajarea rspunderii penale a unui membru
al Guvernului, aa cum este stabilit prin Legea responsabilitii ministeriale nr.
115/1999 putem aminti: prezentarea cu rea-credin a unor date inexacte
Parlamentului sau Preedintelui Romniei, privitor la activitatea Guvernului sau
a unor ministere, ascunzndu-se n acest mod svrirea unor fapte ce pot aduce
atingere intereselor statului, folosirea funciei pentru ctigarea unor licitaii sau
atribuirea unor autorizaii, sau alte faciliti, pentru care s-au ncasat ori urma s
fie ncasate sume de bani, bunuri ori alte foloase necuvenite (de exemplu,
sponsorizarea unor deplasri turistice). Toate aceste avantaje primite se confisc,
iar n cazul c nu mai pot fi restituite se confisc contravaloarea lor. Caracteristic
rspunderii penale pentru fapte svrite n exerciiul funciei de membru al
Guvernului este c tentativa se pedepsete, chiar dac infraciunea ca atare
svrit, dar reglementat n Codul penal ori o alt lege special nu prevedeau
sanciunea i pentru tentativ.
Cel care a fost condamnat definitiv va fi demis de Preedintele
Romniei la propunerea primului-ministru.

288
 innd seama c membri ai Guvernului exercit o funcie de
demnitate public urmrirea penal mpotriva lor se face dup reguli de
procedur special diferite i n funcie de cine este cerut nceperea urmririi
penale: de Parlament sau de Preedintele Romniei. Cercetarea preliminar a
acuzaiilor ce i se aduc celui n cauz se face de o comisie special sau de
comisia de specialitate a fiecrei Camere, iar la Administraia Prezidenial
exist de asemenea o comisie de cercetare investit n baza Legii nr. 115/1999
prin Decret al Preedintelui. Cel vizat n cercetare trebuie s fie prezent pentru a
da explicaii i a se apra, iar absena nejustificat nu poate duce la blocarea
activitii Comisiei de Cercetri.
Dac s-a cerut nceperea urmririi penale a unui membru al
Guvernului Preedintele Romniei poate s-l suspende din funcie la cererea
primului ministru. n situaia ca un membru al Guvernului este trimis n
judecat, primul-ministru sau ministrul justiiei vor sesiza pe Preedintele
Romniei, care prin decret trebuie s constate c persoana n cauz este
suspendat din funcia de membru al Guvernului de la data cnd rechizitorul a
fost nregistrat la Curtea Suprem de Justiie. Aceast suprem instan este
singura autoritate competent s judece o asemenea cauz.
Cercetarea penal, ntocmirea rechizitoriului de trimitere n judecat
sau emiterea ordonanei de ncepere a urmririi penale sunt de competena
Parchetului de pe lng Curtea Suprem de Justiie.
Hotrrea definitiv de coordonare a unui membru al Guvernului, fie
c este actual sau a fost membru al unui Guvern anterior se public n Monitorul
Oficial al Romniei, partea I. Trebuie precizat faptul c esenial este calitatea de
membru al Guvernului la momentul svririi faptei i nu calitatea neaprat la
data descoperirii faptei, cercetrii sau judecrii acesteia.

Seciunea 7. Administraia ministerial

1. Aspecte generale
Administraia ministerial este format din ministere, din organe de
specialitate, purtnd diferite denumiri, Instituii, Autoriti Naionale, Comisia
Naional, etc., organizate n subordinea sau sub autoritatea Guvernului sau a
ministerelor. Componenta principal o reprezint ns ministerele. Ministerele se
organizeaz numai n subordinea Guvernului, potrivit art. 116 alin. 2 din
Constituie.

289
 Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi pot nfiina organe
de specialitate, n subordinea lor, dac legea le recunoate acest drept, iar Legea
nr. 90/2001 recunoate un asemenea drept, Guvernului (art. 11 lit. o) i
ministerelor (art. 42).
Un statut aparte n structura instituiilor publice administrative, revine
forelor armate, care, potrivit art. 118 din Constituie se subordoneaz
exclusiv voinei poporului, iar structura Sistemului Naional de Aprare,
organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru
aprare i statutul cadrelor militare, se reglementeaz prin lege organic (art. 118
(2) din legea fundamental).

Ministerele. Natura juridic. Numr. Denumire. Competene

a) Natura juridic
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice
centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale
acestora (art. 34 din Legea nr. 90/2001). Sunt structuri administrative
specializate cu o competen teritorial naional. Ele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului i sunt conduse de minitri ca urmare a acordrii votului
de ncredere de ctre Parlament.
Ministerele sunt persoane juridice de drept public, subiecte de drept
public, i toate i au sediul n municipiul Bucureti.
Ministerele pot avea competene materiale ntr-un singur sau n mai
multe domenii ori ramuri ale economiei naionale sau ale societii n general.
Ministerele se pot organiza i funciona prin lege sau prin Hotrre de Guvern.
Organizarea i funcionarea nu trebuie confundate cu nfiinarea care se
realizeaz prin Hotrre a Parlamentului cu ocazia acordrii votului de ncredere
Guvernului.
b) Numrul ministerelor. Att Constituia ct i Legea 215/2001 sau
alte acte normative cu putere de lege nu limiteaz n nici un fel numrul
ministerelor, ceea ce presupune c acesta trebuie s corespund necesitilor
momentului, atribuiilor i sarcinilor ce revin Guvernului, potrivit Programului
de guvernare. Numrul ministerelor, mai ales ntr-o perioad de tranziie este
variat fiindc el este influenat de dinamica relaiilor sociale, de finalitatea
aciunii guvernamentale. n opinia noastr ar avea consecine negative dac am
avea un numr de ministere fixat pentru o perioad de timp, mprejurare care ar

290
obliga pe primul-ministru al Guvernului sau, la momentul formrii Guvernului
pe candidatul desemnat de Preedintele Romniei pentru funcia de Prim-
ministru, s-i adapteze programul de guvernare la o structur preexistent a
viitorului Cabinet. Ori, acest fapt nu poate crea dect neplceri i birocraie
exagerat i o ineficien programat.
Prin Legea pentru organizarea ministerelor din iulie 1929, publicat n
M.O. nr. 169 din 2 august 19291 se stabilea un numr fix de ministere, structura
fiecruia, atribuiile, etc., ceea ce a condus la creterea centralizrii nu a
descentralizrii. Aceast msur legislativ pornea de la nevoia unei stabiliti
structurale la nivel ministerial, societatea romneasc fiind bine organizat,
instituiile sale funcionnd corect, n firescul unui stat modern, fr sincope. Nu
este cazul n prezent, cnd reformarea instituional a Statului se dovedete o
operaiune destul de greu de realizat, fiind rmas la nivel declarativ, uneori
chiar politicianist. Mai sunt destule etape i obiective de parcurs n planul
reformrii instituiilor publice din perspectiva ruperii de regimul centralizrii, de
proprietatea unic a ntregului popor, pentru a ne apropia de faza preliminar a
integrrii n modelul european respectiv n Uniunea European.
c) nfiinarea ministerelor. Exist un principiu al dreptului public, c
ministerele se nfiineaz numai n subordinea Guvernului. nfiinarea lor se face
potrivit legii, dei, dup cum am mai artat nu avem o lege special de nfiinare
a ministerelor, aa cum era aceea din iulie 1929. Practica guvernamental de
dup Decembrie 1989 a condus la faptul c ministerele se nfiineaz de
principiu prin ordonan de urgen a Guvernului cu excepia Ministerului
Aprrii Naionale i a Ministerului de Interne care se nfiineaz prin lege.
Aceste excepii de la regula de mai sus pornesc de la faptul c n condiiile n
care celelalte structuri cu caracter militar informativ S.R.L., S.I.E. etc. se
nfiineaz i funcioneaz prin lege organic, cu att mai mult Armata rii,
Poliia i elementele lor de structur trebuie s-i desfoare activitate pe baza
unei legi care s le asigure stabilitate funcional. De altfel, acestea fac parte din
sistemul naional de aprare de care am amintit anterior.
Dup ultimele alegeri parlamentare din noiembrie 2000, cu ocazia
prezentrii Programului de Guvernare, persoana desemnat s formeze noul
Guvern a prezentat i lista membrilor viitorului Guvern i denumirea
ministerelor ai cror titulari urmau s fie aceste persoane, iar pe baza hotrrii

1
Pentru detalii, cu comentri i doctrin strin vezi Codul Administrativ adnotat de Paul Negulescu, Romul
Boil, Gh. Alexianu, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1930.

291
Parlamentului de acceptare a Programului i acordrii votului de ncredere,
Guvernul numit ulterior de Preedintele Romniei prin Decret, a procedat la
adoptarea unei Ordonane de urgen (nr. 2/2001) pentru nfiinarea unor
ministere. Credem c un astfel de procedeu nu este corect pentru c nu poi s fii
ministru n Guvern, fr s existe un anumit minister pe care legal l girezi.
Procedeul constituional i legal ar trebui s fie urmtorul: Parlamentul acord
votul de ncredere membrilor Guvernului i aprob lista ministerelor propuse.
Hotrrea Parlamentului trebuie s constituie baza legal de nfiinare a
ministerelor. Guvernul procednd ulterior la adoptarea de hotrri care s
stabileasc organizarea i funcionarea acestor ministere sau de proiecte de lege
pentru Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne.
d) Denumire i competen. Fiecare minister are o denumire care
reflect domeniul su de activitate, iar n cazul unor ministere cu activitate mai
vast domeniile cum este cazul Ministerului Agriculturii i Alimentaiei,
Ministerului Mediului, Apelor i Pdurilor etc. denumirea putnd fi modificat
n funcie de natura schimbrilor ce intervin cu privire la domeniul de activitate
sau de complexitate a sarcinilor Administraiei la un moment dat. Unele
ministere au denumiri tradiionale, consacrate, cum este cazul Ministerul
Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe sau Ministerul de Administraiei i
Internelor. n lipsa unei legi speciale care s consemneze numrul i denumirea
ministerelor s-a creat practica potrivit creia o dat cu prezentarea Programului
de guvernare i a listei membrilor Guvernului, se stabilete i numrul i
denumirea ministerelor care, sunt acceptate de Parlament. Preedintele Romniei
o dat cu numirea Guvernului, practic consolideaz i denumirea ministerelor ai
cror titulari sunt membri ai Guvernului.
Ct privete competena fiecrui minister, precizm c pe de o parte
ministerele au o competen teritorial naional, iar n privina competenei
materiale aceasta este strict legat de domeniul de activitate al ministerului.
Astfel, pentru Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul de Interne, nfiinate
prin legi organice, li se stabilete competena i natura sarcinilor ce revin
fiecruia. Pentru celelalte ministere, Guvernul este acela care prin propria
hotrre definete i delimiteaz competena fiecrui minister, putnd interveni
cu mai mult mobilitate la adaptarea acestei competene n raport de dinamica
cerinelor sociale n respectivul domeniu de aciune al ministerului. Faptul c
Guvernul este cel care nfiineaz ministerele i le stabilete competenele nu
schimb cu nimic datele problemei privind atribuirea competenei pentru c,

292
Guvernul defalc din competena sa general, o parte pentru fiecare minister.
Plecnd de la competena i denumirea fiecrui minister, putem face o
clasificare a ministerelor pentru o mai bun nelegere a activitii
guvernamentale ministeriale astfel:
Ministere cu activitate economico-financiar, fiind incluse n aceast
categorie, potrivit structurii actualului Guvern, urmtoarele: Ministerul
Industriei i Comerului, Ministerul Agriculturii, Alimentaiei, Ministerul
Finanelor Publice, Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i
Locuinei, Ministerul Mediului i Apelor.
Ministere cu activitate social-cultural i tiinific cum sunt
Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, Ministerul Sntii,
Ministerul Educaiei i Cercetrii, Ministerul Culturii i Cultelor sau
autoriti din domeniu precum Secretariatul de Stat pentru Handicapai
etc.;
Ministere cu activitate administrativ, de aprare a statului i a
ordinii publice: Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul
Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Aprrii Naionale,
Ministerul pentru Relaia cu Parlamentul.
Dar, nu trebuie uitat c fiecare minister, autoritate public, instituie
etc. are o gam variabil de activiti care se ntreptrund ntre ele pentru c
fiecare n parte execut o component limitat a aciunilor statului i n
consecin fiecare particip la realizarea misiunii Statului n Societate, iar
sarcinile i aciunile lor se gsesc ntr-o relaie de interdependen care asigur
pn la urm unitatea Statului i coerena aciunilor sale. Pentru a nelege mai
corect mecanismul aciunii guvernamentale trebuie observat aceast
ntreptrundere a sarcinilor fiecrei structuri de autoritate. Fiecare minister, prin
natura existenei lui realizeaz pe lng sarcinile specifice i sarcini generale de
administraie pur general, ine contabilitate, arhiv, au departament de
documentare, de relaii publice, de integrare european, este un agent al puterii
publice.

2. Probleme privind funcionarea ministerelor

Ca orice structur cu activitate bine definit purttoare a puterii
publice, ministerele se organizeaz i funcioneaz ca persoane juridice publice.
Conducerea ministerului se realizeaz de ctre ministru cel care este n acelai
timp membru al Guvernului dar i reprezentant al ministerului n relaia cu

293
Guvernul, cu celelalte autoriti publice sau cu persoanele private juridice sau
fizice, naionale sau strine.
Ministrul conduce ministerul n conformitate cu dispoziiile actului
normativ pentru nfiinarea i organizarea ministerului i a nsrcinrilor primite
de la Guvern sau de la Consiliul Suprem de Aprare a rii. Ministrul are o
dubl calitate ca membru al Guvernului el ndeplinete o funcie politic, el
este susinut politic de un partid sau mai multe, rspunde politic n condiiile
artate, i o funcie administrativ de demnitate public ca ef al ministerului1.
Ministrul conduce ntreaga activitate a ministerului punnd n aplicare
strategia i Programul politic al Guvernului, el trebuind s ia msuri pentru
executarea legilor, a hotrrilor i ordonanelor de Guvern, avnd n acest sens
iniiativ de reglementare subsecvent legii, de promovare i susinere a unor
proiecte de hotrri. De asemenea, n conformitate cu dispoziiile art. 107 alin. 4
din Constituie, Hotrrile i Ordonanele se contrasemneaz de minitrii care au
obligaia punerii lor n executare. Ministrul este ajutat n activitatea sa de unul
sau mai muli secretari de stat sau subsecretari de stat, care sunt efii unor
departamente din minister. n acelai timp, ministrul este ordonator principal
de credite, avnd n acest sens drept de dispoziie i responsabilitate cu privire
al utilizarea mijloacelor financiare i materiale de care dispune persoana juridic
Ministerul, i totodat are atribuii de putere disciplinar respectiv numete,
elibereaz din funcie ori sancioneaz personalul din minister, putnd da mandat
i unui secretar de stat ori altei persoane cu atribuii de decizie pentru anumite
acte specifice.
Atribuiile ministrului sunt difereniate de la un minister la altul.
Ministrul poate primi mputernicire din partea Preedintelui Romniei sau a
Guvernului pentru ncheierea de nelegeri internaionale, urmrete i
controleaz aplicarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte n
domeniul su de activitate, Ministrul reprezint interesele statului n diferite
organisme internaionale, avizeaz nfiinarea de persoane juridice
neguvernamentale (O.N.G) i coopereaz cu acestea n vederea realizrii
obiectului de activitate ale acestora.
= Colegiul ministerului pe lng fiecare ministru funcioneaz o
structur cu rol consultativ denumit colegiul ministerului, format din
secretarii de stat, subsecretarii de stat, directorii generali, directori, efi de
compartimente, numii prin Ordin al ministrului care ndeplinete i funcia de
1
Ioan Vida, op.cit., pag. 130.

294
Preedinte al Colegiului. Rolul acestui colegiu, nefiind deliberativ nseamn c
ministrul poate ine sau nu cont de prerea lui sau poate s-l consulte sau nu.
= Structura funcional (intern) a ministerelor
Prin actul de nfiinare i funcionare a ministerului lege sau hotrre
a Guvernului, se stabilete i structura intern, organizatoric sau funcional,
denumit i organigrama ministerului ce poate s cuprind: departamente,
direcii, oficii, servicii, birouri sau pur i simplu compartimente, n funcie de
specificul sarcinilor ministerului, de bugetul aprobat, de ali factori. De
asemenea, n structura intern a unor ministere ntlnim agenii, inspectorate,
instituii a cror poziie n cadrul organigramei ministerului se stabilete prin
actul de nfiinare i este asimilat unor structuri funcionale consacrate. Spre
exemplu, Agenia X se asimileaz cu departamentul sau cu direcia general
ceea ce presupune i implic o structur asemntoare, acelai numr de
personal, salarizare asemntoare, raporturi juridice identice etc. Atribuiile
fiecrei structuri din cele artate se stabilesc prin Ordin al ministrului. n unele
situaii anumite structuri interne ale ministerelor se organizeaz ca persoane
juridice, cum este cazul, ageniilor, direciilor generale, inspectoratele,
inspeciilor de stat etc., dar cea mai mare parte a acestora funcioneaz fr
personalitate juridic.
Structura funcional (organizatoric) a ministerelor difer de la un
minister la altul n raport cu complexitatea atribuiilor, a omogenitii obiectului
de activitate i a volumului acestuia dup cum urmeaz:
- birourile se organizeaz n principiu pentru activiti omogene sau
pentru unele activiti specializate (avizare, aprobare etc.);
- serviciul este o structur funcional mai ampl compus din mai multe
birouri sau compartimente mai mici. Serviciul impune o conducere i o
coordonare unitar;
- direcia, este structura imediat superioar serviciului, cuprinznd mai
multe servicii i birouri cu activitate aproximativ omogen i exercit o
conducere unitar i coordonat;
- direcia general acolo unde exist, se caracterizeaz prin extensia
structural-funcional asupra unui domeniu ori sector de activitate. De
exemplu, direcia general pentru buget din cadrul Ministerului Finanelor
Publice;
- departamentul este structura major a unui minister. Are n subordine
sau doar n coordonare mai multe direcii generale, directori, ramuri sau

295
 birouri.
De principiu, structurile funcionale ale ministerelor, nu se
organizeaz ca elemente autonome ale ministerului, cu personalitate juridic. Pe
lng faptul c exist structura ierarhic artat specific oricror ministere sau
altor organe centrale exist anumite structuri funcionale ce deservesc ntreg
ansamblul funcional al ministerului, cum sunt: biroul sau serviciul secretariat,
resurse umane, juridic i de contencios, contabilitate, integrare european etc.
Conform Legii nr. 90/2001 n fiecare minister se organizeaz cabinetul
ministrului, cu personal propriu cruia nu i se aplic prevederile legii privind
statutul funcionarului public.
De asemenea, unele ministere, n funcie de natura atribuiilor, pot
avea compartimente n strintate, care se stabilesc prin hotrre de Guvern (este
cazul Ministerului Integrri Europene, Ministerul Turismului i Ministerul
Afacerilor Externe n primul rnd care are misiuni diplomatice de rang diferit n
structura sa funcional dar cu sediul n state cu care Romnia ntreine relaii
diplomatice ori de alt natur). Legislaia noastr stabilete c nfiinarea,
desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice i oficiilor
consulare se aprob de Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului (art.
41 (2) din Legea nr. 90/2001).
Aa cum am artat anterior, ministerele, cu avizul Curii de Conturi
pot nfiina autoriti i instituii n subordinea sau sub autoritatea lor,
corespunztor unor cerine obiective, la un moment dat.
Dar ministerele avnd sediul n capitala Romniei, nu ar putea s-i
realizeze deplin atribuiile legale ce le revin fr o reprezentare descentralizat,
teritorial, legea permind nfiinarea de servicii publice descentralizat la
nivelul judeelor i al municipiului Bucureti.
nfiinarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se
realizeaz prin Ordin al ministrului care trebuie s prevad i numrul maxim de
personal, funciile publice de conducere i de execuie, alt personal aferent
acestora conductorul serviciului public descentralizat purtnd denumirea de
director general, Inspector General, Preedinte etc., este numit prin Ordin al
ministrului cu avizul consultativ al prefectului. Nevoia avizului consultativ
rezult din mprejurarea c Prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu
are atribuia de a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i
ale celorlalte organe centrale... . Apreciem c sintagma conduce stabilit prin
lege (art. 30 alin. 3 din Legea nr. 90/2001) trebuie neleas ca fiind

296
coordonare fiindc aceste servicii descentralizate sunt n subordinea
ministerului sau organului care le-au nfiinat i au conductori numii. Astfel c
nu este posibil existena a doi conductori simultan, numii n de autoriti
diferite chiar dac scopul este comun. Tocmai de aceea am putea spune c vine
i nevoia avizului consultativ necesar din partea prefectului, pentru ca s existe o
anumit compatibilitate uman i de autoritate ntre cei doi conductori ai
serviciului public descentralizat. Oricum deciziile la nivelul serviciilor publice
descentralizate aparin conductorului numit de ministru sau de conducerea
organului central n celelalte cazuri.
Serviciile publice descentralizate pentru a-i putea realiza scopul
urmrit se bucur de autonomie decizional sporit, dar limitat prin faptul c
ele sunt subordonate ministerului ori organului central crora aparin, fapt ce
conduce la posibilitatea ca ministrul s anuleze actele emise de eful serviciului
public descentralizat, potrivit principiilor dreptului public n materie de putere
de decizie aplicndu-i principiul cine poate mult poate i puin. Cum n legea
organic nr. 90/2001 art. 43, se arat c raporturile dintre minister i aceste
servicii publice descentralizate sunt de subordonare fr a se face alte
precizri, prin analogie cu dispoziiile aceleiai legi, respectiv art. 35 alin. 1
ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului...,
iar la art. 28 (1), stabilindu-se c Guvernul exercit controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa (a Guvernului, n.a.)
precum i a prefecilor, pentru ca n continuare, la alin. 2 s se arate c n
exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice
din subordinea sa, precum i ale prefecilor. Putem trage concluzia c ministrul
prin ordinul de nfiinare a unui serviciu public descentralizat trebuie s
detalieze clar i concis relaiile minister serviciu descentralizat, limitele
controlului ce poate fi exercitat de ctre minister, de legalitate, de oportunitate
sau eficacitate etc. n opinia noastr, descentralizarea respectivelor servicii este
de natur numai teritorial nu i funcional. n lege nu se precizeaz dac
serviciile publice descentralizare au sau nu personalitate juridic sau primesc
numai delegare de putere din partea ministerului. Apreciem c aceste servicii
publice descentralizate trebuie s primeasc personalitate juridic chiar dac
aparent ele pot fi considerate ca pri n teritoriu ale ntregului, care este
ministerul.
Toate ministerele i serviciile publice descentralizate ale acestora

297
trebuie s funcioneze pe baza unui Regulament de organizare i funcionare
aprobat de ministru n ambele cazuri (n acest sens, avem n vedere i
prevederile art. 44 (1) i 45 din Legea nr. 90/2001)

e) Ministerele cu atribuii de coordonare

Unele ministere au atribuii complexe, specifice mai multor ramuri sau
domenii de activitate. Acestea ndeplinesc n acest mod i funcia de coordonare.
Putem aminti n acest sens Ministerul Construciei, Transporturilor i
Turismului1 care ndeplinete funcia de organ de control i directiva n
domeniul amenajrii teritoriului, dezvoltrii urbanistice, al construciilor i
lucrrilor publice la nivel naional, dar i local prin mbinarea aciunilor sale cu
competenele autoritilor publice autonome locale consiliul judeean, consiliul
local i primar. Acestui minister revenindu-i sarcina de coordonare general n
domeniu, pe care i-o poate exercita numai prin instituirea unor autorizaii
administrative prealabile denumite licene, aprobri etc. De asemenea,
Ministerul Integrrii Europene este un minister de sintez.

Seciunea 8. Administraia public extraministerial

Dup cum am avut ocazia de a arta, n afara ministerelor,

administraia guvernamental este realizat i cu ajutorul unor autoriti ce
funcioneaz n subordinea Guvernului sau a unor ministere. Astfel de organe ale
administraiei publice extraministeriale se nfiineaz de regul prin hotrre de
Guvern, unele dintre ele avnd o perioad de funcionare stabilit prin actul de
nfiinare; potrivit specificului sarcinilor pe care le are de ndeplinit, aa cum era
cazul Fondului Proprietii de Stat. De asemenea, unele organe din aceast
categorie se regsesc n orice ar cum este cazul Institutul Naional de Statistic
sau Arhivele Naionale. Art. 115 din Constituie stabilete c se pot nfiina n
afara ministerelor i alte organe de specialitate, fr ns a le stabili
denumirea, numrul sau domeniile de activitate. Rezult c pe lng ministere
care constituie ceea ce generic denumim administraia ministerial exist i
o serie de alte organe care formeaz administraia extraministerial. Aceast
categorie de organe vine s suplineasc n plan material dar i funcional
domeniile ce scap activitii directe a ministerelor i prin aceasta se stopeaz i

1
Vezi H.G.

298
tendina curent a autoritilor de a crea ministere numeroase, care sunt mai
costisitoare datorit complexei structuri funcionale pe care o au dar i pentru
faptul c s-ar ngreuna activitatea Guvernului prin existena unui numr ridicat
de membri, ceea ce poate conduce la diminuarea actului de coordonare al
Primului-ministru1. Putem enumera cteva din organele centrale din subordinea
Guvernului de natura celor amintite mai sus, astfel: Comisia Naional de
Statistic, Comisia Naional de Informatic, Secretariatul de Stat pentru
Handicapai, Institutul Romn de Standardizare, Autoritatea Naional pentru
Protecia Copilului, Biroul Romn de Metrologie Legal, Autoritatea pentru
Protecia Consumatorilor, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci, Consiliul
pentru Problemele minoritilor, Agenia Naional pentru Rezerve Minerale,
Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale etc. Avnd un domeniu de
activitate aproape omogen, ele sunt create de regul pe structura funcional a
unui departament ministerial, a unei direcii generale sau a unei direcii, fiind
conduse de un Secretar de stat, de un subsecretar de Stat sau de un Preedinte cu
rang de secretar de stat sau subsecretar de stat. Dac analizm ns atribuiile
conductorului unei astfel de organ al administraiei extraministeriale vom
observa c, dei funcia sa este inferioar celei a ministrului, totui atribuiile
sunt n principiu similare lui, respectiv, emite Ordine i Instruciuni, este
ordonator de credite; reprezint organul administrativ n relaiile cu alte
autoriti (aceste organe au personalitate juridic) cu deosebirea major c nu
este i membru al Guvernului.
Ca n orice sistem funcional i n cel al administraiei publice este
necesar asigurarea unitii i coerenei activitii ceea ce presupune realizarea
unei coordonri externe2 care de regul revine primului-ministru, sau unor
minitri, iar n cazul unora dintre aceste organe coordonarea poate fi atribuie a
Secretarului General al Guvernului care nu este membru al Guvernului.
Secretarul General al Guvernului este funcionar public de carier cruia i se
aplic dispoziiile din Statutul funcionarului public. De mai muli ani se
utilizeaz un artificiu juridic constnd n faptul c persoana care n fapt exercit
atribuia de secretar general al Guvernului este membru al Guvernului cu
titulatur de ministru pentru coordonarea Secretariatului General al
Guvernului. Pot exista i situaii excepionale cnd coordonarea este atribuit
unei persoane anume, desemnat din afara celor de mai sus, dei o astfel de
1
Ioan Vida, op.cit., pag. 138.
2
Vezi asupra coordonrii, Ion Corbeanu, tiina administraiei, Univ. Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti,
1999, pag. 270 i urm.

299
mprejurare nu este dorit, fiind considerat ca nelegal (n doctrin s-a fcut
afirmaia c o astfel de situaie ar fi neconstituional Ioan Vida, op.cit., pag.
139). Au aprut organe de specialitate denumite Autoritatea pentru Privatizare
i Administrarea Participaiilor Statului (APAPS), conduse de un Preedinte
care este membru al Guvernului, dar, prin atribuiile pe care le are, prin
competena dat conductorului acestei Autoriti, se nscrie n rndul
administraiei extraministeriale pe care primul-ministru, n caz de nevoie, o
poate coordona, avnd depline puteri n acest sens. n practic, ministrul n
cauz semneaz astfel: Ministrul Autoritii pentru Privatizare i Administrarea
Participaiilor Statului (n prezent, aceast autoritate poart denumirea de
AVAS).
Guvernul avnd competen material i teritorial generale, dac
legea nu-i interzice, poate nfiina orice fel de organ de specialitate n interesul
bunei funcionri a Administraiei Statului.
Mai trebuie artat c i ministerele pot nfiina organe de specialitate
n subordinea lor, prin Ordin al ministerului. Dar i Guvernul poate nfiina, prin
Hotrre diferite organe denumite uneori instituii publice, n subordinea unor
ministere.
n orice situaie cnd se nfiineaz un nou organ din cadrul
administraiei extraministeriale, potrivit art. 116 alin. 2, din Constituie este
necesar avizul Curii de Conturi. Acest aviz este unul conform n opinia noastr,
dac inem seama de rolul important al Curii de Conturi n privina controlului
utilizrii banilor publici i pentru a prentmpina extinderea birocraiei, adic a
numrului nejustificat de organe ale administraiei publice. De remarcat c textul
constituional prevede posibilitatea Guvernului de a nfiina organe de
specialitate n subordinea sa, nu n structura sa, diferena constnd n
posibilitatea acordrii de personalitate juridic acestor organe, adevrate
stabilimente publice. n structura sa Guvernul poate crea organe (structuri
funcionale) respectnd limitele bugetului afectat.
Actele emise de ministere i de organele, instituiile sau serviciile
publice de specialitate din administraia extraministerial.
Minitrii emit Ordine cu caracter normativ sau individual care se
public n Monitorul Oficial, partea I. n afar de ordine se emit i instruciuni,
circulare, rezoluii, normative, norme metodologice.
Instruciunile detaliaz anumite reguli generale n ramura de
competen a ministerului sau a organului.

300
 Circularele au rolul de a explica i detalia modul n care trebuie
nelese i aplicate anumite dispoziii din legi, hotrri de Guvern sau Ordine ale
minitrilor.
Rezoluiile sunt decizii indirecte prin care se soluioneaz cazuri
concrete, de exemplu, se va analiza situaia i vor fi fcute propuneri.
Autorizaii, acorduri i licene pe care le emit ministerele in de
competene specifice ale unor ministere i care se regsesc n diferite acte
normative prin care acestea sunt mputernicite s le emit.

301
 CAPITOLUL XIV - Autoritile autonome ale administraiei publice
centrale de specialitate

Seciunea 1. Consideraii generale

Constituia Romniei, n art. 117 alin. 3 coroborat cu art. 116 alin. 2

precizeaz c prin lege organic pot fi nfiinate autoriti administrative
autonome iar n alte texte stabilindu-se i denumirea acestora, cum ar fi Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Aprare
a rii. Din analiza textului constituional rezult c unele autoriti sunt
prevzute expres cu denumirea i uneori i atribuiile lor generale cum este cazul
Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Consiliul
Suprem de Aprare a rii. Alte autoriti autonome, dei nu sunt prevzute n
Constituie, ele i gsesc reglementare primar n diferite legi organice, ceea ce
ne duce la concluzia c avem dou categorii de autoriti administrative
autonome respectiv; cele care au statut constituional si cele care au numai statut
legal. Din aceast categorie din urm putem enumera Comisia Naional a
Valorilor Mobiliare, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al
Cinematografiei, Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii etc.
Fiind autoriti administrative autonome se pune problema raportului
dintre acestea i Guvern, innd seama de textul art. 101 alin. 1 ultima tez din
Constituie potrivit cruia Guvernul, exercit conducerea general a
administraiei publice, aspect deosebit de important ntruct s-ar putea ajunge
la situaia ca Guvernul s nu poat s-i ndeplineasc acea misiune trasat prin
legea fundamental. De aceea, se susine ca autoritile autonome instituite de
Constituie se supun Guvernului numai n msura n care acesta (Guvernul
n.n.) emite ordonane i hotrri normative, sub incidena crora cad i aceti
subieci de drept1. n privina celorlalte autoriti autonome ale administraiei
publice, s-a emis prerea c Guvernul are competene sporite asupra acestor
autoriti, ele exercitnd atribuii legale, n complementaritate cu Guvernul, nici
nu se pot substitui acestuia i nici nu pot decide fr a ine seama de ce s-a decis
la acest nivel, ca atare aceste autoriti autonome trebuie s acioneze n cadrul
limitelor stabilite de Guvern pentru realizarea acestor servicii publice, prin

1
Ioan Vida, op.cit., pag. 140.

302
ordonane i hotrri2.
Fiind autoriti autonome dar exercitnd atribuii administrative nu
sunt supuse regimului tutelei administrative, precum autoritile autonome ale
administraiei publice locale.

Seciunea 2. Autoriti enumerate n Constituie

1. Curtea Constituional
Consideraii generale
Constituia Romniei a instituit o nou instituie politic i juridic,
Curtea Constituional, definit de legea de organizare ca unica autoritate de
jurisdicie constituional n Romnia. Este independent fa de orice alt
autoritate public i se supune numai Constituiei i legii de organizare. Scopul
Curii Constituionale este garantarea supremaiei legii. Organizarea Curii
Constituionale se face prin lege organic (art. 142-147).
Curtea Constituional are o natur juridic constituional, cu caracter
special, sui generis fa de toate celelalte autoriti publice. Ea nu face parte din
sistemul autoritilor puterii judectoreti, ci respectnd ntocmai principiul
separaiei puterilor n stat, faptul c oricare autoritate public trebuie s se
circumscrie uneia dintre puterile recunoscute ale statului, presupunem c aceast
autoritate public nu poate fi nscris dect n categoria structurilor puterii
executive.
Componena Curii Constituionale
Curtea Constituional este format din 9 judectori, independeni n
exercitarea mandatului lor i inamovibili pe durata mandatului.
Judectorii se reunesc pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi
prelungit. Numirea se face astfel: 3 judectori de ctre Preedintele Romniei, 3
judectori de Camera Deputailor i 3 judectori de ctre Senat. Din 3 n 3 ani se
nnoiete cu o treime din numrul judectorilor fapt ce poate fi realizat n
condiiile n care la incompetenele activitii sale fiecare din cele trei autoriti
au numit cte un judector pentru un mandat de 3 ani, cte unul pentru un
mandat de 6 ani i numai 3 judectori au fost numii pe un mandat complet de 9
ani.
Numirea de ctre Camerele Parlamentului a judectorilor Curii
Constituionale precum i de ctre Preedintele Romniei, singurele autoriti
2
Idem, pag. 141.

303
publice centrale alese direct de popor urmrete asigurarea unei independene
ct mai mari a judectorilor.
Dup ce au fost numii, judectorii Curii Constituionale depun
jurmntul n faa Preedintelui Romniei i a preedinilor celor dou Camere
ale Parlamentului. Jurmntul se depune individual i din acel moment ncepe
mandatul celui n cauz.
Fiind o autoritate cu for public deosebit n domenii fundamentale
ale vieii statului, precum legiferare constituional, suspendare din funcie a
efului statului, validarea alegerii Preedintelui Romniei etc., judectorii Curii
Constituionale sunt supui unor obligaii precum:
pstrarea secretului dezbaterilor i a voturilor, abinerea public cu privire la
aspecte ce in de activitatea Curii de Conturi, obligaia de abinere de la orice
aciune contrar independenei i demnitii funciilor lor etc.
Mandatul de judector al Curii Constituionale nceteaz: la expirarea
termenului pentru care a fost numit, demisie, pierderea drepturilor electorale,
excludere, incompatibilitate, imposibilitatea exercitrii funciei mai mult de 6
luni consecutiv, prin deces sau alte situaii stabilite de lege.
Constatarea ncetrii mandatului se face de ctre Preedintele Curii
Constituionale sau de plenul Curii, dup caz, potrivit legii1.
Organizarea Curii Constituionale
Curtea de Conturi i desfoar activitatea cu plen, n prezena a cel
puin 6 judectori sau n complete de judecat formate din trei judectori.
Curtea Constituional alege din rndurile sale un preedinte pentru un
mandat de 3 ani cu votul majoritii. Alegerea preedintelui se poate face n mai
multe tururi de vot dac sunt mai muli candidai potrivit regulilor consacrate.
Operaiunile de alegere a preedintelui sunt conduse de judectorul cel
mai n vrst, iar n cazul c acesta candideaz i el, de urmtorul judector mai
n vrst. n absena sa, preedintele Curii Constituionale desemneaz pe unul
dintre judectori s-l nlocuiasc, iar n situaia de vacan a funciei de
preedinte se va proceda la alegerea unui nou preedinte pentru restul perioadei
mandatului celui precedent.
Preedintele Curii Constituionale are urmtoarele atribuii:
- coordoneaz activitatea Curii Constituionale i repartizeaz cauzele;
- convoac i prezideaz edinele n plen ale Curii Constituionale;

1
Curtea Constituional a fost organizat prin Legea nr. 47/1992, fiind modificat i completat ulterior de mai
multe ori i republicat n Monitorul Oficial nr. 187 din 7 august 1997

304
 - reprezint Curtea n faa autoritilor i instituiilor publice;
- constat cazurile de ncetare a mandatului unora dintre judectori;
- ndeplinete alte activiti prevzute de lege.
Personalul de specialitate ale Curii Constituionale. Cei 9
judectori ai Curii Constituionale sunt ajutai de 22 magistrai asisteni
subordonai Preedintelui Curii. Corpul magistrailor asisteni este structurat
astfel: prim-magistratul asistent, 3 magistrai asisteni efi i 18 magistrai
asisteni. Toi magistraii asisteni sunt juriti cu cel puin 10 ani de activitate n
profesie. Pe lng personalul de specialitate, Curtea Constituional dispune i
de un aparat funcional format dintr-un secretariat condus de un secretar general,
funcionar public de conducere supus regimului Statutului funcionarilor publici.
Secretarul general este ordonatorul de credite al Curii i i desfoar
activitatea sub supravegherea preedintelui Curii de Conturi.
Competena Curii de Conturi
Curtea de Conturi are urmtoarele competene:
- controlul constituionalitii legilor nainte de promulgarea acestora;
- controlul constituionalitii regulamentelor Camerelor Parlamentului;
- soluionarea excepiei de neconstituionalitae ridicate n faa instanelor
judectoreti cu privire la legi i ordonane;
- judecarea contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid;
- respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei;
- emiterea avizului pentru suspendarea din funcie a Preedintelui
Romniei;
- constat interimatul n exercitarea funciei de Preedintele Romniei;
- se pronun asupra constituionalitii propunerilor de modificare
(revizuire a Constituiei) n termen de 10 zile de la data solicitrii.
Deciziile Curii Constituionale se pronun n plen sau n completele
de judecat.
Deciziile Curii se public n Monitorul Oficial, partea I.
Deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor.
Dispoziiile din legi i ordonane sau din Regulamente, constatate ca
fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice dup 45 de zile de la
publicarea Deciziei n Monitorul Oficial.

2. Consiliul Suprem de Aprare a rii

Potrivit art. 119 din Constituie, Consiliul Suprem de Aprare a rii

305
organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i
sigurana naional. Prin Legea 39/1990 privind nfiinarea, organizarea i
funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii, lege care este conform cu
norma constituional enunat, s-a stabilit c avem un organ central autonom de
specialitate al Administraiei, deci o autoritate autonom. El se compun din
preedinte Preedintele Romniei, vicepreedinte primul ministru i
membrii: ministrul nsrcinat cu activitatea industriei, ministrul aprrii
naionale, ministrul de interne, directorul Serviciului Romn de Informaii, eful
Marelui Stat Major al Armatei Romne, Directorul Serviciului de Informaii
Externe. Activitile curente ale Consiliului Suprem de Aprare a rii sunt
ndeplinite prin Secretariatul organizat n cadrul Administraiei Prezideniale.
Lucrrile Consiliului se desfoar de regul trimestrial, sunt conduse de
Preedintele Romniei, sau n lipsa acestuia de vicepreedinte. La edin pot
participa i invitai, n funcie de ordinea de zi a lucrrilor.
Atribuiile Consiliului Suprem de Aprare a rii:
1. propune spre aprobare Parlamentului:
- concepia fundamental de Aprare a rii;
- structura sistemului naional de aprare;
- declararea strii de rzboi;
- suspendarea, pe timp de rzboi a ostilitilor, ncheierea armistiiului sau
ncetarea strii conflictuale;
2. analizeaz situaiile de natur s impun:
- declararea strii de rzboi;
- mobilizarea general sau parial;
3. analizeaz i aprob:
- organizarea general a forelor armate i a ntregului complex ce constitui
sistemul naional de aprare;
- planul de mobilizare a economiei naionale pentru primul an de rzboi;
- programele de perspectiv privind nzestrarea cu tehnic militar a
componentelor sistemului naional de aprare;
- orientrile de baz n domeniul relaiilor internaionale militare;
- proiectele tratatelor internaionale n domeniul aprrii naionale etc.
Se remarc o competen total aproape n tot ceea ce constituie
problematica aprrii naionale, prezent i viitor.
Consiliul Suprem de Aprare a rii, ca autoritatea public cea mai
nalt n domeniul aprrii rii i aflat sub conducerea Preedintelui Romniei,

306
se afl numai sub controlul Parlamentului cruia are obligaia s-i prezinte o
dare de seam anual cu privire la activitile desfurate.
n realizarea atribuiilor ce i-au fost ncredinate, Consiliul Suprem de
Aprare a rii adopt hotrri care se public n Monitorul Oficial dac privesc
probleme generale din domeniul de aprare a rii, msuri obligatorii pentru
ceteni i instituii etc. Hotrrile ce vizeaz numai anumite autoriti publice
sau instituii din domeniul aprrii rii se comunic numai celor interesai.
Apreciem c pe baza unor Hotrri ale Consiliului Suprem de Aprare
a rii, Guvernul are obligaia de a stabili norme concrete pentru aducerea
acestora la ndeplinire. Spunem acest fapt pentru c dei nu exist vreun raport
de subordonare ntre Guvern i Consiliu, totui natura juridic de autoritate
prim n domeniul de aprare a rii ce-i este rezervat Consiliului Suprem de
Aprare a rii, competena acestuia i alte aspect uor deductibile oblig
Guvernul ca responsabil exclusiv de realizarea politicii interne i externe a rii
i exercitarea conducerii generale a administraiei publice s procedeze
ntocmai pentru implementarea n domeniul dreptului obiectiv a msurilor
stabilite de Consiliu.

3. Curtea de Conturi
Prin Legea 94/1992 publicat n M. Of. 224 din 9 sept. 1992
modificat1 s-a organizat Curtea de Conturi a Romniei ca autoritate
administrativ autonom de control financiar care exercit i atribuii
jurisdicionale asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a
resurselor financiare ale statului i ale sectorului public (art. 1 alin. 1). n alin. 2
al art. 1 se precizeaz c autoritatea autonom, Curtea de Conturi funcioneaz
pe lng Parlamentul Romniei i i desfoar activitatea n mod
independent, n conformitate cu dispoziiile prevzute n Constituie i n legile
rii. Din textul modificat al legii Curii de Conturi rezult c aceasta este o
autoritate administrativ autonom ce funcioneaz pe lng Parlamentul
Romniei avnd atribuii.Faptul c pe de o parte Curtea de Conturi
funcioneaz pe lng Parlament iar pe de alt parte este autoritate
administrativ ne conduce la concluzia c este ntr-adevr autonom, c nu
depinde de o alt autoritate public n mod direct ci pe lng ceea ce i creeaz
posibilitatea s-i ndeplineasc ntocmai atribuiile. Curtea de Conturi are
atribuii exclusive, (exercitnd un control administrativ) dar are i atribuii

1
Modificat prin L 99/1999 publicat n M. O. 236/27.05.1999.

307
jurisdicionale speciale. Curtea de Conturi dispune de organizare instituional la
nivel central dar i teritorial, la nivel de jude1.
Curtea de Conturi se compune din: Secia de control ulterior, camerele
de conturi judeene i Secretariatul general. Atribuiile Curii de Conturi sunt
prevzute n lege i prin natura lor pot fi asimilate cu atribuiile de control
ierarhic dar cu precdere cele din domeniul financiar.
Curtea de Conturi i ntocmete buget propriu. Ea elaboreaz
Raportul public anual pe care l nainteaz Parlamentului. Raportul public
cuprinde observaiile Curii asupra conturilor de execuie a bugetelor publice
care intr sub competena de control a ei, concluziile din controalele dispuse de
Camera Deputailor sau de Senat, nclcri ale legilor etc.
Curtea de Conturi are n competen avizarea proiectului bugetului de
stat, al legilor n domeniul finanelor publice i al contabilitii publice precum
i n ceea ce privete cererea Guvernului sau a ministerelor de a nfiina organe
de specialitate n subordinea lor. Curtea de Conturi, n urma constatrii unor
situaii grave de nclcare a legii este competent s dispun blocarea fondurilor
bugetare sau speciale. De asemenea, poate solicita suspendarea din funcie a
persoanelor care au produs prejudicii importante n executarea atribuiilor ce le
reveneau. Asemenea msuri pot fi luate prin decizia preedintelui Seciei de
control sau, n teritoriu de eful compartimentului de control al camerei de
conturi judeene (a municipiului Bucureti). mpotriva deciziei artate, cel vizat
poate face contestaie, n termen de 5 zile de la comunicare, la instana de
contencios administrativ. ntmpinarea nu suspend executarea deciziei, dar
autoritatea de jurisdicie poate aprecia i din oficiu sau la cererea celui interesat
poate decide amnarea executrii deciziei pn la pronunarea hotrrii
jurisdicionale care trebuie s se dea cu celeritate. mpotriva acestei hotrri se
poate formula recurs n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul de judec de
ctre Secia de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie.
Curtea de Conturi ca autoritatea public de control i jurisdicie este
format din 25 de consilieri de conturi, care alctuiesc plenul Curii de Conturi.
Consilierii de Conturi sunt independeni i inamovibili i sunt asimilai n
privina incompatibilitilor judectorilor.
Conducerea Curii de Conturi se realizeaz de:
a) Plenul Curii de Conturi;
b) Comitetul de conducere compus din: preedintele Curii,
1
Legea 94/1992 teste comentate, Roman Mihail Antoniu, Editura Fundaia Romnia de Mine, Buc., 1992.

308
 vicepreedintele, preedinii de secii i 5 consilieri de conturi alei de
plenul Curii;
c) Preedintele Curii de Conturi;
d) Vicepreedinii Curii de Conturi.
Seciile sunt conduse de cte un consilier de conturi care este
preedintele seciei.
Curtea de Conturi are un Secretar general care se asimileaz funciilor
publice de la celelalte autoriti publice centrale din punct de vedere al statutului
su de funcionar public, dei n legea privind Statutul funcionarilor publici nu
era prevzut acest statut, fiind recunoscut ulterior.
Pe lng Curtea de Conturi funcioneaz procurorul general financiar
al Curii de Conturi i procurori financiari. Procurori financiari exist i la
camerele judeene de conturi.
Membrii Curii de Conturi sunt numii de Parlament la propunerea
Comisiilor pentru buget, finane, bnci ale celor dou Camere, pentru un mandat
de 6 ani, care poate fi rennoit. Revocarea membrilor Curii de Conturi se face
de ctre Parlament, pe principiul simetriei juridice, la propunerea comisiilor
parlamentare care i-au propus iniial spre numire.

4. Avocatul Poporului
Cunoscut sub denumirea de Ombudsman, instituia Avocatul
Poporului a ptruns i n societatea romneasc prin Constituia Romniei care
n art. 58 reglementeaz aceast instituie sub denumirea de Avocatul Poporului.
Organizarea i funcionarea instituiei Ombudsman-ului n
diferite sisteme constituionale. Aspecte de ordin istoric
n anul 1766 Riksdagul (Parlamentul Suediei) a numit un justitie
kansler ca mputernicit i reprezentant al su, avnd ca atribuie s cerceteze i
s soluioneze plngerile indivizilor mpotriva abuzurilor administraiei regale.
Crearea acestei instituii a avut ca precedent numirea de ctre Rege, n 1713, a
unui reprezentant al su, denumit Ombudsman regal, cruia i s-a conferit
competena de a veghea la aplicarea legilor i statutelor regale i de a
supraveghea modul n care administraia regl i ndeplinea atribuiile. Iniial
instituia ombudsman-ului funciona n cadrul puterii executive.
Constituia Suediei adoptat n anul 1808 a preluat cele dou
precedente ale regelui, pe care le-a valorificat sub forma instituiei Ombudsman-
ului. Potrivit Constituiei, Ombudsman-ul avea rolul de a cerceta plngerile
supuilor Regelui Suediei mpotriva actelor arbitrare ale administraiei regale.
Ombudsman-ul suedez avea calitatea de reprezentant al puterii

309
legislative, fiind numit de acesta. Plngerile ce i se adresau, puteau fi ndreptate
mpotriva funcionarilor publici, mpotriva puterii judectoreti. Ombudsman-ul
exercita i un control al forelor armate.
Iniial, n Suedia a fost numit un singur Ombudsman. n anul 1815 s-a
nfiinat un milities ombudsman, nsrcinat s soluioneze plngerile mpotriva
cadrelor militare.
n prezent, n Suedia i desfoar activitatea patru ombudsmani
numii de Riksdag (Parlament) pentru un mandat de patru ani.
Pe baza experienei suedeze, instituia ombudsman-ului a fost
receptat de Finlanda, apoi de Danemarca i Norvegia, pentru c n prezent,
instituia ombudsman-ului s funcioneze n peste 60 de state i funcioneaz la
nivel central sau local, inclusiv la nivelul Uniunii Europene fiind cunoscut ca
Mediatorul european.

Locul i rolul instituiei ombudsman-ului n sistemul

constituional
Potrivit tradiiei constituionale suedeze, activitatea ombudsman-ului
este privit ca o component (specializat) a controlului parlamentar exercitat de
Riksdag. Competena material a ombudsman-ului suedez cuprinde activitatea
instanelor judectoreti, a Executivului i a administraiei publice locale.
n Suedia, ombudsman-ul nu controleaz activitatea minitrilor sau a
membrilor Riksdagului, precum i pe cei ai consiliilor municipale. Este exclus,
de asemenea, controlul activitii Ministerului de Justiie i a Consiliului de
conducere a Bncii Naionale. Ombudsman-ul nu are dreptul de a interveni n
activitatea de nfptuire a justiiei. Poate participa ns la edinele de judecat,
cu titlu de observator, fr a se implica n activitatea de soluionare a cauzelor
judiciare.
Rolul principal al activitii sale l constituie aprarea legalitii i
protejarea drepturilor i libertilor cetenilor prevzute n Constituie i legi.
Ombudsman-ul i nfptuiete rolul prin verificarea modului n care autoritile
publice i ndeplinesc obligaiile legale privind drepturile i libertile
cetenilor.
Departajarea competenelor de control ntre Riksdag i Ombudsman se
face exclusiv prin lege.
Ombudsman-ul este numit de Riksdag pentru un mandat de patru ani,
putnd fi revocat de Riksdag nainte de a-i expira mandatul precedentului.
Dei este numit de Parlament, ombudsman-ul este independent de
acesta, ca i de orice alt autoritate public. Prin Constituie, se interzice orice
imixtiune n activitatea ombudsman-ului. Totodat, acestuia i este interzis s se

310
substituie altei autoriti publice. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale legale,
ombudsman-ul are dreptul de a solicita procurorului s-i acorde sprijin, iar
acesta are obligaia de a da curs solicitrii.
Constituiile i legile de organizare i funcionare ale instituiei
ombudsman-ului prevd obligaia autoritilor sau instituiilor publice de a
sprijini activitatea acestora, inclusiv de a le pune la dispoziie documentele,
datele ori informaiile cerute.
Ombudsman-ul prezint anual Parlamentului un raport n care sunt
consemnate concluziile rezultate din activitatea desfurat ntr-o anumit
perioad. n raport pot fi incluse i recomandri fcute Parlamentului i
Guvernului privind, dup caz, perfecionarea legislaiei i mbuntirea
activitii executive referitoare la drepturile i libertile ceteneti.

Organizarea instituiei n unele state

n Suedia, aa cum rezult din legile de organizare ale instituiei
ombudsman-ului, n diferite state, aceasta poate fi format dintr-un singur
ombudsman, ajutat de adjunci i de un personal de specialitate, sau din mai
muli ombudsmani.
n situaia n care instituia este constituit din mai muli ombudsmani,
prin legea de organizare i funcionare sau prin regulamentul intern se stabilete
modalitatea de desemnare a conductorului instituiei, precum i domeniul
activitii fiecruia.
Cei patru ombudsmani suedezi sunt alei separat de Riksdag, unul
dintre ei n calitate de ombudsman ef. Mandatul tuturor este de patru ani. i n
celelalte state nordice, mandatul ombudsman-ului are patru ani.
Mandatul ncepe de la data alegerii i poate fi rennoit. n cazul
imposibilitii exercitrii mandatului datorit unor boli sau datorit altor cauze
obiective, Riksdagul va alege o alt persoan n funcia de ombudsman pn la
revenirea ombudsman-ului titular.
Potrivit Legii de organizare a instituiei ombudsman-ului suedez, orice
persoan se poate plnge chiar dac nu este cetean suedez.
Guvernul poate numi i un numr de cinci ombudsmani executivi
specializai pe anumite domenii.
Ombudsman-ul suedez este competent s urmreasc n justiie un
funcionar public potrivit procedurii penale. De asemenea, poate cere
conductorului unei autoriti publice, eliberarea din funcie a funcionarului

311
care a svrit o infraciune vtmnd drepturile unei persoane sau care a
nclcat grav drepturile acesteia. Pentru fapte mai puin grave, poate fi cerut
doar sancionarea disciplinar a funcionarului vinovat.
n Elveia. Rolul instituiei ombudsman-ului este de a contribui la
ntrirea ncrederii ntre cetean i administraie, prin aprarea drepturilor i
intereselor cetenilor. Se aleg cel puin 2 ombudsmani, fiecare avnd un anumit
domeniu.
Legea electoral exclude din sfera controlului ombudsman-ului
Parlamentul, Consiliul Federal; procedurile n faa autoritilor jurisdicionale i
organismelor de represiune (armat, serviciilor Departamentului militar federal).
n Marea Britanie, Frana, Egipt, Venezuela, Pachistan, Ghana,
ombudsman-ul este numit de Guvern. n Quebec ombudsman-ul este desemnat
de Parlament pe baza propunerii fcute de Guvern. n Israel i Noua Zeeland,
propunerile de candidai pentru funcia de ombudsman sunt fcute de Parlament
Guvernului, care este competent s numeasc ombudsman-ul.
n Italia. Instituia Ombudsman-ului este organizat la nivel central i
local.
n Austria instituia este format din trei Aprtori ai Poporului,
fiecare reprezentnd cele trei partide politice principale. Mandatul Aprtorilor
Poporului este de ase ani, putnd fi rennoit. Competena ombudsman-ilor
austrieci se reduce la administraia federal i autoritile autonome.
n Frana este numit un singur ombudsman de ctre Guvern.
n Danemarca sunt alese 1 2 persoane de ctre Folketing
(Parlament). Competena acestuia const n controlarea administraiei civile i a
administraiei militare. Sunt cuprini n control: minitrii, funcionarii publici,
orice persoan care lucreaz n serviciul Guvernului, administraia local aleas
sau numit.
n Spania este ales de Cortesurile Generale, ca mputernicit al
acestuia, un singur ombudsman, ajutat de doi adjunci. Ombudsman-ul spaniol
se bucur de inviolabilitate (nu poate fi arestat, amendat, urmrit, judecat pentru
opiniile formulate sau pentru actele emise n exercitarea atribuiilor), cu excepia
cazului de flagrant delict.
Atribuiile ombudsman-ului spaniol
n funcie de numrul ombudsman-ilor care compun instituia,
competena acestora este general sau special (administraie, justiie, armat,
taxe i impozite, protecia social .a.). Sunt verificate toate organele de stat la

312
nivel central i local. n privina unitilor militare, se verific doar activitatea
cadrelor militare cu grad superior celui de sublocotenent. n general, se accept
ideea c poate fi supus controlului activitatea oricror persoane care exercit o
autoritate public, inclusiv uniti economice ale statului a cror activitate are
repercursiuni asupra unor drepturi ceteneti (de exemplu, uniti economice
care rspund de sigurana traficului). Ombudsman-ul spaniol dac constat o
violare a drepturilor persoanei care i s-a adresat printr-o reclamaie, va informa
autoritatea sau superiorul ierarhic al funcionarului vinovat formulnd i sugestii
privind cauza respectiv. De asemenea, poate sesiza Procurorul General al
statului dac nclcarea drepturilor constituie infraciune. Totodat, ombudsman-
ul poate din oficiu s exercite o aciune mpotriva tuturor autoritilor,
funcionarilor, fr cerina unei reclamaii scrise prealabile.
n Portugalia se numete un singur ombudsman. Ombudsman-ul
portughez are dreptul: s adreseze recomandri organelor competente pentru
nlturarea actelor administrative ilegale sau nedrepte i pentru mbuntirea
activitii; s semnaleze deficiene de legislaie; s cear Consiliului Revoluiei
declararea neconstituionalitii a oricrei norme n termenii art. 281 din
Constituie; efectueaz cu sau fr aviz prealabil, vizite, inspecii n orice sector
al administraiei centrale, regionale i locale.
Ombudsman-ul portughez nu poate anula, revoca sau modifica actele
autoritilor publice. Nu se supun controlului su, organele de suveranitate
(Parlamentul), adunrile i conducerile regionale cu excepia activitii lor
administrative.
n Marea Britanie, plngerea se adreseaz unui membru al
Parlamentului care va investiga cazul i va decide potrivit propriei aprecieri dac
o va nainta Ombudsman-ului.
Plngerile se fac n scris i cuprind: denumirea autoritii, dup caz, a
funcionarului care a nclcat drepturile unei persoane; relatarea faptei comise,
data comiterii acesteia. n plngere trebuie menionat adresa persoanei care
sesizeaz ombudsman-ul.
Dac concomitent cu sesizarea ombudsman-ului se nainteaz
plngere instanelor judectoreti, ombudsman-ul nu d curs plngerii primite
nainte de pronunarea sentinei. Pe parcursul cauzei, ombudsman-ul are dreptul
de a verifica dac persoana n cauz nu este supus unor icanri de ctre
instan (amnri de termene, refuzarea primirii probelor .a.).
Sesizarea ombudsman-ului poate fi fcut de cetenii statului

313
respectiv, dar, n unele state, i de strini. Ct privete Constituia Romniei se
poate aprecia c art. 18 alin. 1 asimileaz din punct de vedere al dreptului de a
sesiza Avocatul Poporului pe strinii care locuiesc n Romnia cu cetenii
romni.
Ombudsman-ul este competent s porneasc anchete, investigaii din
proprie iniiativ, dar motivul trebuie s fie bine ntemeiat. De asemenea, are
dreptul s fac inspecii n tribunale, penitenciare, instituii de reeducare, centre
de internare a minorilor delicveni, spitale, coli, autoriti administrative .a.
Inspeciile pot fi fcute din nsrcinarea ombudsman-ului i de personalul aflat
n subordinea acestuia. n cazul constatrii unor nereguli, ombudsman-ul se
limiteaz la recomandarea unor msuri de mbuntire a activitii.
Din cazuistica reclamaiilor sau plngerilor adresate ombudsman-ilor
din diferite ri rezult c cetenii se adreseaz acestei instituii i pentru situaii
aparent minore i fr legtur direct cu violarea unor drepturi ceteneti (de
exemplu, reclamaii privind nregistrarea greit a impulsurilor telefonice,
transferarea la un alt penitenciar sau unitate militar din motive strict personale,
schimbarea semnelor rutiere, securitatea unor puncte de trecere peste calea
ferat, starea defectuoas a unor drumuri publice, programul unor instituii
publice .a.). De fiecare dat, n astfel de cazuri, ombudsman-ul a intervenit n
favoarea petenilor doleanele acestora fiind satisfcute operativ.
Ombudsman-ul poate cita ca martor orice persoan.
n Danemarca, persoana mpotriva creia s-a formulat plngerea poate
asista la declaraiile martorilor i s solicite prezena unui avocat.
Ombudsman-ul este obligat s pstreze secretul asupra concluziilor
rezultate din investigaiile sale.
Ombudsman-ul danez poate solicita procurorului s aprecieze dac
este cazul, s declaneze urmrirea penal mpotriva unui funcionar care se face
vinovat de nclcarea drepturilor i libertilor ceteneti.
Prin Legea nr. 35/19971 s-a organizat instituia Avocatul Poporului,
avnd drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile cu
autoritile publice. n activitatea sa Avocatul Poporului este independent fa
de orice autoritate public. Activitatea Avocatului Poporului, a adjuncilor si
i a salariailor care lucreaz sub autoritatea acestora are caracter public.
Avocatul poporului este autoritate public unipersonal, numit de
1
Legea 35/1997, privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, publicat n Monitorul
Oficial partea I, nr. 48, din 02.03.1997, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 844 din 15
septembrie 2004.

314
Parlament pe o durat de 5 ani. Mandatul Avocatului Poporului poate fi
reinvestit o singur dat (art. 6 alin. 1). Poate fi numit Avocat al Poporului orice
cetean romn care ndeplinete condiiile prevzute pentru a fi judector al
Curii Constituionale.
Atribuiile Avocatului poporului sunt prevzute n art. 13 din Legea nr.
35/1997.
Avocatul poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea
persoanelor lezate.
Orice persoan fizic sau juridic poate formula cereri Avocatului
Poporului. Cererea se face n scris, nominal i trebuie semnat. Plngerile
anonime precum i acelea care reclam fapte mai vechi de una an nu se vor lua
n considerare. Nu fac obiectul activitii instituiei Avocatul Poporului cererile
privind actele emise de Camera Deputailor, de Senat, actele i faptele
deputailor i senatorilor., ale Preedintelui Romniei i ale Guvernului, ale
Curii Constituionale, ale preedintelui Consiliului legislativ i ale autoritilor
judectoreti. Cererile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de tax de
timbru.
Avocatul Poporului are acces la documente secrete deinute de
autoritile publice, n msura n care le consider necesare i la informaii de la
orice alte instituii i autoriti publice.
n executarea atribuiilor sale Avocatul Poporului emite recomandri
care nu pot fi supuse controlului parlamentar sau judectoresc.
Cnd constat c plngerea persoanei fcut Avocatului Poporului este
ntemeiat, el va cere n scris autoritilor administraiei publice care a nclcat
drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i s repare
pagubele produse precum i s repun persoana lezat n situaia anterioar.
Trebuie precizat c autoritatea creia i s-a cerut s revoce un act considerat
nelegal, sau neoportun va putea face acest lucru numai n msura n care actul
nu fusese executat.
Avocatul Poporului dispune de servicii funcionale, stabilite prin
Regulamentul de organizare i funcionare al Instituiei Avocatul Poporului,
adoptat de Biroul permanent al Senatului1.
Avocatul Poporului este asistat de doi adjunci numii de birourile
permanente ale Camerei Deputailor i Senatului, la propunerea Avocatului

1
Regulamentul de organizare i funcionare a instituiei Avocatului Poporului, aprobat de Biroul permanent al
Senatului, n edin din 29 octombrie 1997, publicat n Monitorului Oficial nr. 347 din 9.12.1997.

315
Poporului cu avizul comisiilor juridice ale celor dou camere. Exist, de
asemenea consilieri ai Avocatului poporului pe diferite domenii. Structura
funcional a Instituiei este alctuit din 8 departamente, conduse de cte un ef
de departament. Departamentul este structurat pe alte componente funcionale
sau nu i sunt coordonate de cei doi adjunci ai Avocatului poporului. Un rol
important revine Secretariatului general al Instituiei care este condus de un
Secretar general numit sau eliberat din funcie de Avocatul poporului. Secretarul
General este funcionar de carier. n coordonarea sau n subordinea Secretarului
general exist o serie de direcii i servicii specializate.

5. Consiliul legislativ
Potrivit Constituiei (art. 79), Consiliul legislativ este organ
consultativ de specialitate al Parlamentului care avizeaz proiectele de acte
normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii.
Lui i revine misiunea inerii evidenei oficiale al legislaiei Romniei, a
examinrii conformitii legislaiei cu prevederile i principiile Constituiei,
sesiznd birourile permanente ale celor dou Camere ale Parlamentului i dup
caz Guvernul cu privire la cazurile de neconstituionalitate constatate.
De asemenea, face propuneri pentru punerea de acord a legislaiei
anterioare Constituiei cu prevederile i principiile acesteia, coordoneaz
elaborarea i editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative n
limba romn i n alte limbi, avizeaz, n vederea publicrii, sub aspectul
concordanei cu evidena oficial a legislaiei, culegerile elaborate de alte
autoriti sau persoane fizice sau juridice. Pstreaz cte un exemplar din
originalul legilor adoptate i ale decretelor de promulgare a acestora, ndeplinind
astfel funcia de depozitar al legislaiei primare.
Potrivit art. 3 al legii1, proiectele de legi i propunerile legislative se
supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ. Avizul este
consultativ i are ca obiect concordana cu Constituia a reglementrii propuse
precum i natura legii (constituionale, organice, ordinare). Sunt supuse avizului
consultativ al Consiliului legislativ, proiectele de lege, de ordonane, sub
aspectul constituionalitii, iar hotrrile de Guvern cu caracter normativ cu
privire la legalitatea msurilor preconizate. Avizul trebuie dat nuntrul
termenului solicitat de Guvern care nu poate fi mai mic de 10 zile n cazul
proiectelor cu procedur obinuit i de 2 zile n cazul celor cu procedur de
1
Legea 73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului legislativ, a fost publicat n M.O.
partea I, 260 din 5 nov. 1993.

316
urgen.
Consiliul legislativ colaboreaz cu autoritile administraiei publice, cu
instituiile publice de specialitate, n funcie de natura lucrrilor. Autoritile
publice sunt obligate s asigure n termenele i condiiile stabilite de Consiliul
legislativ informaiile i documentaiile solicitate de acesta i s-i acorde sprijinul
necesar ndeplinirii atribuiilor sale.
Organizarea Consiliului legislativ este stabilit de lege fiind alctuit
din Secia de drept public, Secia de drept privat i Secia de eviden oficial a
legislaiei i documentare.
Seciile sunt organizate din mai multe sectoare stabilite prin
Regulamentul de organizare i funcionare.
Consiliul legislativ este condus de Preedintele Consiliului, iar fiecare
Secie de un preedinte de Secie. Preedintele Consiliului legislativ este
ordonator de credite, reprezint Consiliul n relaiile exterioare, atribuiile sale
fiind stabilite prin art. 8 din lege.

6. Serviciul Romn de Informaii

Potrivit Legii nr. 14/1992 Serviciul Romn de Informaii este o
autoritate public specializat n domeniul informaiilor privind sigurana
naional a Romniei. Activitatea Serviciului Romn de Informaii este
organizat, ndrumat i controlat de Consiliul Suprem de Aprare a rii, i
ambele autoriti i desfoar activitatea sub controlul Parlamentului. n
acest sens Parlamentul constituie o comisie comun de control, a activitii SRI.
Serviciul Romn de Informaii este condus de Consiliul director,
organ deliberativ compus din: director (Preedintele Consiliul director cu rang
de ministru numit de Camera Deputailor i de Senat n edin comun, la
propunerea Preedintelui Romniei) primul adjunct, adjunci ai directorului i
efii unor uniti centrale i teritoriale din structura S.R.I.
Conducerea operativ a Serviciului Romn de Informaii este
exercitat de Biroul executiv format din director, primul adjunct i adjuncii
directorului. Directorul este i preedintele Biroului executiv.
Personalul Serviciului Romn de Informaii se compune din cadre
militare active (permanente) i salariai civili cu atribuii operative sau
administrative. Personalul i desfoar activitatea deschis (la vedere) sau
acoperit n raport cu nevoile de realizare a siguranei naionale. Personalul nu
poate face parte din partide sau organizaii cu caracter politic ori secret. n

317
componena SRI intr uniti i subuniti operative aflate n subordinea
conducerii SRI. Structura, obiectivele i mobilizarea rezervitilor Serviciului
Romn de Informaii, i aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare
a Serviciului Romn de Informaii sunt de competena Consiliului Suprem de
Aprare a rii. Hotrrea respectiv nu se public. Personalul SRI este narmat
att cu arme de foc ct i cu arme albe.
Atribuii principale ale SRI:
organizeaz i execut activiti pentru culegerea, verificarea i
valorificarea informaiilor necesare cunoaterii prevenirii i contracararea
oricror aciuni ce constituie ameninri la adresa siguranei naionale;
asigur aprarea secretului de stat i prevenirea scurgerii de date sau
informaii ce nu pot fi divulgate;
organizeaz i execut transportul corespondenei oficiale cu caracter
militar pe teritoriul naional;
avizeaz munca sau alegerea unor persoane n funcii ce implic accesul la
informaii i activiti cu caracter secret, la solicitarea celor interesai cu
excepia funcionarilor Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului de
Interne, Ministerului Justiiei, judectorilor, procurorilor etc.
Sarcinile Serviciului Romn de Informaii sunt multiple, diverse i
complexe. Documentele interne de orice fel ale SRI sunt considerate ca secret de
stat i pot fi fcute publice numai dup trecerea unei perioade de 40 de ani de la
arhivare. Importana deosebit a misiunilor sale n societate, face din SRI cel
mai eterogen organism motivat de faptul c personalul de conducere este numit
att de Parlament ct i de Preedintele Romniei, dou autoriti publice
distincte i alese, iar funcionarea sa i ncuviinarea unora dintre aciunile
curente sau speciale sunt aprobate de Consiliul Suprem de Aprare a rii. O
situaia aparte n activitatea SRI s-a nscut dup intrarea n vigoare a Legii nr.
187/1999 privind accesul la propriul dosar i deconspirarea fostei securiti ca
poliie politic, cnd s-a constituit i Consiliul Naional pentru Studierea
Arhivelor Securitii, ca autoritate administrativ autonom, sub controlul
Parlamentului dar cu ample conexiuni cu SRI care a fost i mai este nc
depozitarul arhivei fostei securiti a statului privit i calificat ca avnd
atribuii i de poliie politic pn la desfiinarea sa la Revoluia din Decembrie
1989.
Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii
(CNSAS) este condus de un colegiu format din 11 membri, numii de Parlament

318
la propunerea grupurilor parlamentare, n edin comun, pentru un mandat de
6 ani. Mandatul poare fi rennoit o singur dat.
Informaiile CNSAS se transmit cu privire la propriul dosar al
solicitantului, sau cu privire la dosarele celor care ocup unele demniti sau
funcii publice cum ar fi: Preedintele Romniei, membri ai Guvernului,
Avocatul Poporului i adjuncii si, parlamentari cu funcie de conducere la
camera din care fac parte, prefect, primar, subprefect, viceprimari, ofieri i
subofieri ai Ministerului de Interne, Serviciului Romn de Informaii, SIE,
Serviciului de Protecie i Paz, Banca Naional, Garda Financiar, judectori,
procurori, avocai, notari publici, Consiliul Legislativ, efii cultelor, rectorii,
prorectorii, decanii din nvmntul superior, directorii de liceu etc. Consiliul
are obligaia comunicrii n scris n cel mult 60 de zile a datelor solicitate.
Solicitantul sau cel supus verificrii (dac a fost ntiinat de CNSAS)
poate face contestaie la Colegiul Consiliului n termen de 15 zile de la data
comunicrii.
Colegiul Consiliului reexamineaz cazul i adopt o decizie care se
comunic celor interesai n termen de 10 zile de la data adoptrii ei.
Decizia Colegiului poate fi atacat cu recurs la secia civil a Curii de
Apel de la domiciliul recurentului, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii.
Hotrrea Curii de Apel, numit Decizie este definitiv i irevocabil.
mpotriva acesteia nu exist ci ordinare de atac ci numai eventuale ci
extraordinare, dac sun ntrunite condiiile prevzute de Codul de procedur
civil, cum ar fi revizuirea, contestaia n anulare.
SRI are obligaia legal de a pune la dispoziia Consiliului Naional
pentru Studierea Arhivelor Securitii acte i datele necesare realizrii de ctre
acesta din urm a atribuiilor ncredinare.

6. Consiliul Naional al Audiovizualului

Potrivit art. 30 din Constituie, libertatea de exprimare a gndurilor,
opiniilor, a credinelor prin sunete sau alte mijloace de comunicare n public
reprezint un drept fundamental ceea ce face s fie interzis cenzura, i
imposibilitatea legal ca vreo publicaie s fie suprimat.
Coroborat cu art. 31 intitulat dreptul la informaie, fiecare
persoan are acces la orice informaie de interes public, drept care nu poate fi

319
ngrdit1 Pentru punerea n aplicare a acestor drepturi i liberti fundamentale
i asigurarea unei corecte informri a populaiei a fost creat o autoritate
autonom intitulat Consiliul Naional al Audiovizualului. Autoritatea amintit a
fost creat prin Legea 48/1992 care stabilete principiile dup care trebuie s se
desfoare ntreaga activitate de informare, coninutul informaiei transmis prin
mijloace de comunicare audiovizual, dreptul persoanelor care se consider
vtmate ntr-un drept al lor sau ntr-un interes legitim, moral sau material
printr-o comunicaie audiovizual, de a cere rectificarea necesar, iar n cazul c
i se refuz cererea de rectificare, persoana are dreptul la replic. Rspunderea
pentru difuzarea rectificrii sau a dreptului la replic revine titularului licenei de
emisie a staiei prin care s-a produs vtmarea. Consiliul Naional al
Audiovizualului se constituie prin hotrre a Parlamentului fiind format din
11 membri din care doi sunt numii de Preedintele Romniei, cte trei de
Camera Deputailor i respectiv de Senat, i ali trei membri sunt numii de
Guvern. Consiliul Naional al Audiovizualului este o autoritate administrativ
autonom, membrii ce compun autoritatea avnd obligaia de a fi garani ai
interesului public n domeniul audiovizualului, fr a se subordona unei alte
autoriti publice sau celei care i-a numit. O alt garanie a caracterului autonom
al CNA st n faptul c din patru n patru ani, jumtate din membrii si se
schimb, iar primul Consiliul constituit a cuprins un numr de 5 membri al cror
mandat iniial a fost de numai 2 ani pentru a putea n acest mod realiza
schimbarea a jumtate din ei la 4 ani.
Fiind o autoritate colegial constituit din persoane numite de patru
autoriti publice respectiv Senat, Camera Deputailor, Preedintele Romniei i
Guvern, nseamn c potrivit principiului simetriei n drept, aceti membri pot fi
revocai de ctre autoritatea care i-a numit, urmnd ca de ndat acea autoritate
s numeasc o alt persoan in locul celei revocate pentru ca astfel Consiliul
Naional al Audiovizualului s fie o autoritate operaional nentrerupt. n
fruntea Consiliului se alege un preedinte dintre membrii si, pentru un singur
mandat de patru ani. Alegerea se face prin vot secret, fiind necesar majoritatea
absolut a voturilor membrilor consiliului, putndu-se desfura mai multe tururi
de scrutin. Preedintele Consiliului nu are atribuii proprii, stabilite prin lege,
dar, prin Regulamentul de funcionare pot fi stabilite astfel de atribuii.
Preedintele reprezent ntotdeauna Consiliul n relaiile cu persoanele fizice sau

1
Vezi i Legea privind liberul acces la informaiile de interes public, nr. 544/2001 publicat n Monitorul Oficial,
partea I, nr. 663/23.10.2001

320
juridice romne sau strine i cu instituiile i autoritile publice. n absena
preedintelui pe o perioad mai mare de 4 zile, sau n caz de for major
atribuiile sale sunt exercitate de cel mai n vrst membru.
n caz de vacan a funciei de preedinte se va alege un preedinte
interimar pn la mplinirea mandatului de 4 ani, al predecesorului Preedinte
persoana devenit preedinte interimar putnd fi aleas preedinte al Consiliului,
dar numai pn la expirarea mandatului su de membru al CNA.
Consiliul Naional al Audiovizualului funcioneaz pe principiul
deliberrii putnd lua decizii cu votul a cel puin 6 membri i numai n prezena
a cel puin 9 membri. Se observ o modificare a regulilor cvorumului (prezena a
cel puin 9 membri) pentru a se asigura o ct mai pronunat neutralitate a
deciziilor, innd seama de importana deosebit a activitii Consiliului i de
tendina manifestat n general de a pune mijloacele audiovizualului n slujba
unor autoriti sau persoane publice.
Consiliul Naional al Audiovizualului are atribuii cu privire la
comunicarea audiovizual pe cale radioelectric elibernd n acest sens: licene
de emisie, acte de autorizare a recepiei programelor audiovizuale transmise prin
satelit, autorizarea comunicaiei audiovizuale distribuite prin cablu. Trebuie
precizat c licenele de emisie se elibereaz pe baz de concurs, unde poate
participa orice persoan juridic care a obinut avizul tehnic prealabil al
Autoritii Naionale din domeniul Comunicaiilor (care poate fi minister sau alt
organ).
De asemenea, Consiliul Naional al Audiovizualului are atribuii de
control asupra respectrii legii de ctre persoanele juridice din domeniul
radiodifuziunii i din cel al televiziunii, atribuii de a-i realiza organizarea
intern proprie prin adoptarea propriului regulament de organizare i
funcionare, de a-i constitui o structur tehnic adaptat propriilor competene,
etc. n exercitarea competenelor atribuite CNA adopt decizii care se public n
Monitorul Oficial.

7. Consiliul Economic i Social

Este o autoritate autonom de interes public, cu personalitate juridic

constituit n scopul realizrii dialogului social ntre Guvern, sindicate i
patronat. Consiliul are rol consultativ n stabilirea politicii economice i sociale
i n medierea strilor conflictuale intervenite ntre partenerii sociali amintii.

321
 n acest sens, Consiliul Economic i Social (CES) procedeaz la
analiza situaiei economice i sociale a rii i poate face propuneri cu privire la
restructurarea i dezvoltarea economiei naionale, procesul de privatizare,
relaiile de munc i politica salarial, protecia social, ocrotirea sntii,
nvmnt i cercetare.
Realizarea acestor atribuii nobile se materializeaz prin dreptul de a
formula avize la proiectele de legi, ordonane sau hotrri de guvern prin care se
tinde la reglementarea domeniilor ce fac obiectul competenelor artate mai
nainte. Consiliul este n drept s sesizeze Guvernului apariia unor nevoi de
reglementare n domeniile economic i social tiind c de cele mai multe ori
reglementarea juridic se realizeaz pe realitatea nscut din viaa social, iar n
cazul declanrii unor conflicte sociale, analizeaz cauzele acestora i face
propuneri de soluionare operativ a lor. Fiind un organism tripartit este
competent s medieze, la solicitarea partenerilor sociali, strile conflictuale
intervenite ntre acetia la nivel de ramur sau la nivel naional. Dac strile
conflictuale se prelungesc peste 30 de zile de la data sesizrii Consiliului,
atribuiile de mediere ale acestuia nceteaz. ntr-o asemenea situaie, Consiliul
Economic i Social va proceda la comunicarea prilor a cror mediere a
ncercat-o, a faptului a ncetat atribuia sa de mediator social i concluziile sale
privind revendicrile ce au declanat conflictul n cauz.

Componena Consiliului Economic i Social

Consiliul este compus din 27 de membri, numii pentru un mandat de
4 ani astfel:
- 9 membri numii de Guvern;
- 9 membri numii de comun acord, de confederaiile sindicale
reprezentative la nivel naional;
- 9 membri numii de comun acord de confederaiile patronale
reprezentative la nivel naional.
Mandatul celor 27 membri poate fi rennoit de ctre mandantul iniial.
innd seama de complexitatea atribuiilor stabilite Consiliului
Economic i Social, acesta se organizeaz pe comisii de specialitate cu caracter
permanent sau temporar existnd urmtoarele comisii:
- comisia pentru restructurarea i dezvoltarea economiei naionale;
- comisia pentru privatizarea agenilor economici;
- comisia pentru politica salarial;

322
 - comisia pentru protecia social i ocrotirea sntii;
- comisia pentru relaiile de munc i mediere;
- comisia pentru nvmnt i cercetare.
Membrii comisiilor se aleg dintre cei 27 membri ai Consiliului putnd
fi atrai cu calitate de consultani i specialiti din afara instituiei.

Conducerea Consiliului Economic i Social

Potrivit Legii1, conducerea Consiliului este asigurat de plenul
Consiliului Economic i Social, biroul executiv, preedintele, vicepreedinii
i secretarul general.
Preedintele Consiliului este numit de Parlament pentru un mandat de
4 ani, la propunerea plenului Consiliului.
Biroul executiv este format din Preedintele Consiliului, 2
vicepreedini alei de Consiliu i 4 membri, de asemenea alei de Consiliu.
Exist un Secretariat General, ca structur tehnic funcional condus
de un Secretar general ce nu face parte dintre membrii Consiliului Economic
i Social, fiind funcionar de carier.
n executare atribuiilor legale Consiliul Economic i Social adopt
hotrri i avize cu rol consultativ.
Preedintele Consiliului Economi i Social emite decizii care se
public n Monitorul Oficial, partea I.

8. Banca Naional a Romniei

Atribuii
Este autoritate public autonom, nfiinat prin lege organic, fiind
Banca Central a Romniei.
Scopul principal al Bncii Naionale l reprezint asigurarea stabilitii
monedei naionale. n acest sens elaboreaz, aplic i rspunde de politica
monetar, valutar, credit, plti i de autorizarea funcionrii i supravegherea
prudenial bancar, n cadrul politicii generale a statului referitoare la sistemul
bancar i financiar caracteristic economiei de pia.
Elaboreaz i aplic politica privind cursul de schimb, stabilete
regimul valutar pe teritoriul naional. Poate negocia i ncheia acorduri,
convenii sau alte nelegeri privind mprumutul pe termen scurt i alte
operaiuni financiar bancare cu instituii financiare internaionale, bnci centrale,
societi bancare i nebancare. Banca Naional a Romniei este singura
1
Legea nr. 109 din 2 august 1997 privind organizarea i funcionarea Consiliului Economic i Social publicat n
Monitorul Oficial ........., nr. ...... din ...........iulie 1997, modificat prin Legea nr. 492/2001 publicat n
Monitorul Oficial nr. .... din ..........................

323
instituie public autorizat s emit nsemne monetare sub form de bancnote i
monede metalice ca mijloace de plat pe teritoriul naional. Este i singura
instituie legal investit s stabileasc valoarea nominal, dimensiunile,
greutatea, desenul i alte caracteristici tehnice ale bancnotelor i monedelor
metalice. Elaboreaz programe de emisiune a bancnotelor i a monedelor
metalice, asigur tiprirea bancnotelor, baterea monedelor metalice i ia msuri
de pstrare n siguran a celor care nu sunt puse n circulaie i pentru custodia
i distrugerea, cnd se impune, a matrielor, cunelurilor i a emisiunilor retrase
din circulaie.
Banca Naional a Romniei are puterea cea mai mare n stat n tot
ceea ce ine de regulile de funcionare a sistemului bancare: emite Norme,
ordine, circulare pentru asigurarea funcionrii optime a sistemului bancar,
stabilete i menine rezervele internaionale formate din aur n regim de tezaur
n ar sau n strintate active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, obligaiuni
i alte valori mobiliare emise sau garantate de persoane juridice nerezidente
recunoscute pe plan internaional.
Conducerea Bncii Naionale a Romniei
Potrivit legii, conducerea Bncii Naionale este asigurat de un
Consiliu de Administraie compus din 9 membri numii de Parlament la
propunerea comisiilor de specialitate ale celor dou camere.
Conducerea executiv a Bncii Naionale a Romniei se exercit de
ctre guvernator, prim-viceguvernator i doi viceguvernator. Guvernatorul este
preedintele consiliului de administraie, prim-viceguvernatorul este
vicepreedintele consiliului de administraie.
Nominalizarea guvernatorului, a prim-viceguvernatorului, a
viceguvernatorilor se face de ctre Parlament. Mandatul membrilor consiliului
de administraie este de 6 ani cu posibilitatea rennoirii mandatului.
Revocarea din funcie a oricrui membru al consiliului de
administraie se poate face de Parlament la propunerea comisiilor permanente de
specialitate ale celor dou camere ale Parlamentului, pentru motive temeinice.
Guvernatorul numete n funcie personalul din aparatul central al
Bncii Naionale a Romniei i pe directorii sucursalelor i ai ageniilor.
Banca Naional a Romniei emite reglementri sub form de
regulamente, ordine, norme, circulare, toate avnd caracter obligatoriu pentru
societile bancare, persoanele fizice i persoanele juridice.

324
 CAPITOLUL XV - Administraia public local

Seciunea 1. Conceptul de administraie public local i principiile de

organizare i funcionare

1. Conceptul de administraie public local se nscrie n conceptul

general de administraie public i se deosebete de administraia privat prin
faptul c unul din subiecte este o autoritate public executiv (administrativ).
Administraia fie c este cea general, special, local, excepional (avem aici
n vedere situaiile de criz profund cnd se instituie msuri cu caracter
excepional) trebuie analizat din dou puncte de vedere pe de o parte ca
activitate de executare a legii i ca organizaie, structur, organ ce ndeplinete
activitatea de executare sau de organizare a executrii legii. O alt caracteristic
a administraiei publice n general privete faptul c activitatea se realizeaz n
interesul general, ca o necesitate recunoscut a acestui interes general i de
regul nefiind remunerat direct de ctre beneficiari. De asemenea, Statul i alte
autoriti publice au obligaia de a stabili nevoile colectivitilor naional sau
locale, de a crea cadrul oganizatoric pentru realizarea acestor nevoi, de a nfiina
servicii publice suficiente pentru ca beneficiarii acestor servicii s se bucure de
egalitate de tratament indiferent c domiciliaz n capitala rii sau ntr-un sat
izolat. Dac administraia general este o problem exclusiv a Statului,
administraia local rmne i o problem a colectivitilor locale care, cu
ajutorul legii, al Statului i al altor autoriti publice trebuie s realizeze
activiti n interesul colectivitii locale.
Putem defini administraia public local ca o activitate complex,
general sau specializat ce se realizeaz la nivelul circumscripiilor
administrativ-teritoriale de ctre autoriti publice locale alese sau numite i a
cror competen se ndeplinete n regim de putere public numai n cadrul
circumscripiei administrative date1.
Administraia public local este parte intrinsec a administraiei
publice generale, a Statului, fiind realizat dup principii stabilite prin lege sau
prin practica autoritilor fiecrei colectiviti locale.

1
Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea special, ASE, Bucureti, 2001.

325
 2. Principiile administraiei publice locale
Potrivit art. 120 din Constituie, administraia public din unitile
administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al
descentralizrii serviciilor publice, n continuare legea fundamental enumernd
care sunt autoritile publice comunale i oreneti etc. n aplicarea normelor
constituionale privitoare la administraia public local, prin legea 69/1991,
legea administraiei publice locale, s-au stabilit n detaliu principiile de
organizare i de funcionare ale administraiei locale. Art. 1 din lege stabilea c
administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe
principiile: autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii
autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n
problemele locale de interes deosebit, al legalitii activitii, al unitii statului
naional unitar etc. Dar, ce sunt principiile n drept ? Fr a pretinde un enun
tiinific putem arta c principiile reprezint idei cluzitoare, cu for juridic
obligatorie i prioritar, exprimate printr-o norm sau un ansamblu de norme
juridice. Aceste idei cluzitoare se transform n adevrate axiome n anumite
mprejurri, ele nu pot fi nesocotite prin adoptarea unor norme juridice cu putere
inferioar normei ce reglementeaz principiul respectiv i nici prin aciuni sau
inaciuni concrete, de aplicare.
Nerespectarea unui principiu nseamn nclcarea legii, deci aciune
ilicit.
n ceea ce privete administraia local, vom observa c ea
funcioneaz dup principii reglementate de Constituie, de lege sau de alte acte
normative, ori politice, sau n conformitate cu anumite tradiii.
Prin noua lege a administraiei publice locale, nr. 215/2001 care
abrog Legea nr. 69/1991 se menin principiile consfinite prin legea din 1991, i
se adaug n schimb principii noi ntre autoritile judeene i cele de la nivelul
oraelor i comunelor, cum ar fi: principiul cooperrii i solidaritii n
rezolvarea problemelor de interes judeean (art. 6 alin. 1) i principiul
subsidiaritii, instituit prin art. 7 alin. 1 care stabilete c executarea
competenelor i atribuiilor stabilite prin lege revine autoritilor administraiei
publice locale care se gsesc cel mai aproape de cetean. Rezult din textul citat
c administraia public trebuie mult umanizat, adus aproape de cei
administrai pentru ca acetia s poat s se implice n actul de administrare, s
uureze ntr-o anumit msur activitatea administraiei i n acelai timp s
creasc responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale, care se simt

326
astfel i sub un anumit control, supraveghere, din partea celor administrai.
Principiile administraiei publice conduc la o debirocratizare a
sistemului administraiei publice, dac acestea se respect, fiindc se atenueaz
controlul ierarhic care de regul implic un numr mare de persoane afectai
acestui control.
a) Principiul autonomiei locale
Acest principiu l gsim expres formulat de legea fundamental i
reluat de legea administraiei locale, fiind un principiu de baz al administraiei
publice locale. Autonomia local nu trebuie confundat cu independena
autoritilor administraiei sau cu aa numita autoguvernare, idee susinut de
anumite grupuri etnice, care ar presupune o dualitate n abordarea forei publice
cu care sunt nzestrate autoritile locale. Autonomia local nu trebuie neleas
ca un drept al autoritilor de a decide exclusiv i n orice problem, rupndu-se
de colectivitatea naional, de Stat, de Guvern. Acest aspect trebuie analizat n
strns legtur cu statutul fiecrei colectiviti umane locale raportat la locul i
rolul acesteia n cadrul colectivitii naionale. Colectivitatea local face parte
din colectivitatea naional, este parte a ntregului i nu se poate rupe de acesta.
Art. 101 din Constituie recunoate competena general a Guvernului n ceea ce
privete administrarea general a rii ceea ce, coroborat cu art. 119 i alte texte
din Legea fundamental trebuie nelese n sensul c autonomia local se
determin n limitele drepturilor, a puterilor pe care Statul le definete i anume:
posibilitatea colectivitilor de a-i alege autoritile locale, de a participa la
anumite decizii n interesul colectivitii, dar cu respectarea legalitii, principiu
fundamental, omniprezent n orice aciune public sau privat. Carta European
a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificat de
Romnia prin Legea 199/1997 definete conceptul de autonomie local ca
dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a
soluiona i a de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul
populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Acest drept se exercit
de consilii sau adunri compuse din membrii alei prin vot liber, secret, egal,
direct i universal, care pot dispune de organe executive i deliberative care
rspund n faa lor (art. 3).
ntinderea autonomiei locale prevede aceeai Cart, este prevzut de
Constituie sau de lege. Autonomia local nu trebuie privit ca un concept pur
teoretic, ci el este unul practic n primul rnd datorit faptului c prin lege se
creeaz cadrul normativ n limitele cruia s se concretizeze aciunile

327
autoritilor locale n spiritul principiului enunat. Autoritile locale gestioneaz
un patrimoniu al colectivitii locale constituit ca persoan juridic, ia decizii
de administrare a acestui patrimoniu, realizeaz servicii n interesul
colectivitii, nfiineaz i finaneaz diferite servicii publice locale, consult
cetenii naintea lurii unor decizii de importan deosebit, respectnd
ntotdeauna competenele atribuite de stat prin lege.

b) Principiul deconcentrrii serviciilor publice

i acest principiu l regsim expres reglementat de Constituie.
Serviciul public este modalitatea concret de realizare a administraiei, sau cum
s-a afirmat administraia reprezint totalitatea serviciilor publice1.
Descentralizarea serviciilor publice nu are n vedere un transfer total de putere i
aciune de la nivel central la cel local, deoarece statul nsui ar fi golit de putere
i activitate. Serviciile publice pot exista fie sub forma unor autoriti publice
administrative ministere, departamente, direcii, Oficii, Consilii, etc., fie ca
instituii publice universiti, coli, spitale, laboratoare, institute, Radio-
televiziune, Companii Naionale, regii autonome etc. Serviciile publice
organizate la nivel central cum sunt ministerele, departamentele, direciile etc.
exist i vor exista permanent, ele avnd rol de comand n anumite limite i
domenii, ele exprim interesul general. Dar aciunea lor nu poate fi ntocmai
ndeplinit ct timp i au sediul central n Bucureti, iar atribuiile lor concrete
trebuie realizate pe ntreg teritoriul naional, ceea ce implic organizarea unor
servicii descentralizate ale acestor servicii centrale autoriti, la nivelul
judeelor sau al localitilor. Aa au aprut serviciile publice descentralizate ale
ministerelor sau altor autoriti centrale care desfoar activitate specific
autoritii centrale al crei mandat l execut. De aceea astfel de servicii rmn
dependente de autoritatea central, legea denumindu-le descentralizate, pentru
c se nfiineaz i funcioneaz n teritoriu i nu la centru, unde se gsete
ministerul sau organul central care l-a nfiinat. Prin natura i ntinderea
atribuiilor stabilite apar ca fiind mai mult desconcentrate i nu numai
descentralizate. Dar analiznd dispoziiile art. 43 din Legea nr. 90/2001 unde se
arat c ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice descentralizate,
care funcioneaz n unitile administrativ teritoriale (judeene n.a.), cu o larg
putere de decizie, dar afl sub controlul ierarhic superior al ministerului sau

1
Ion Corbeanu, Drept administrativ partea general, ASE Bucureti, 2000, Centrul de nvmnt Economic
Deschis la Distan, pag. 75 i urm.

328
organului central, putem trage concluzia c descentralizarea acestor servicii
este mai mult teritorial.

c) Principiul eligilibilitii autoritilor administraiei publice

locale
Acest principiu este formulat lapidar n Constituie unde se arat c
autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae,
sunt consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii (art. 120 alin. 1) i
consiliul judeean ales n condiiile legii (art. 121 alin. 2 din Constituie).
Rezult c revine sarcina Parlamentului ca, prin lege, s stabileasc componenta
principiului eligibilitii autoritilor administraiei publice locale 1. Alegerea
autoritilor publice autonome locale reprezint garania asumrii rspunderii
colectivitilor locale pentru realizarea propriilor interese, pentru meninerea
controlului direct asupra autoritilor pe care i le-au ales i nu n ultimul rnd o
real posibilitate de participare la gestiunea treburilor publice locale i la
stabilitatea autoritilor alese, acestea neputnd fi demise sau dizolvate dect n
mod excepional. Prin natura competenelor atribuite de ctre legiuitor acestor
autoriti publice locale se face o separare a intereselor locale de cele generale,
naionale i n acelai timp interesele locale se circumscriu celor generale. Aa
cum vom avea ocazia s artm, nu o dat autoritile locale alese reprezint, pe
baza legii i interesul general, Statul Romn nsui, cum este cazul Primarului,
care pe lng calitatea de ales local, n situaii expres prevzute de lege
acioneaz i ca reprezentant al Statului.

d) Principiul legalitii
Potrivit art. 1 alin. 5 din legea fundamental, respectarea Constituiei,
a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, ceea ce a determinat legiuitorul
constituional ca n art. 120 intitulat principii de baz cuprins n Capitolul V
Administraia Public, i seciunea a 2-a Administraia public local s
nu mai reitereze acest principiu, considerndu-l ca universal valabil. ns, n
legea administraiei publice locale, nr. 215/2001 chiar n art. 2 se stipuleaz
printre alte principii i cel al legalitii. Principiul legalitii presupune
stabilirea prin lege a atribuiilor i a modului de organizare i funcionare a
administraiei publice locale, relaiile cu celelalte autoriti i instituii publice,
obligaii, rspunderi, etc. Aceasta presupune ca nsi reglementarea s fie fcut
1
A se vedea Legea 215/2001 publicat n M.O. al Romniei nr. 204 din 23 aprilie 2001.

329
n conformitate cu principiile generale din Constituie, cu limitarea abuzurilor n
cea ce privete tendina nfiinrii unor structuri birocratice nejustificate, ci
numai n condiiile legii. De asemenea, autoritile autonome ale administraiei
publice locale, trebuie s respecte nu numai drepturile i libertile expres
prevzute de lege ci, i interesele legitime ale colectivitii i ale fiecrui
membru al acesteia. Implic totodat i responsabilitatea membrilor ce compun
sau constituie autoritile publice locale etc.
n realizarea acestui principiu se poate vorbi chiar de o tutel
administrativ instituit prin persoana prefectului.

e) Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes

deosebit
Reprezint un principiu consacrat de art. 1 din Legea administraiei,
are la baz norme constituionale i este n conformitate cu dispoziiile Cartei
Europene a autonomiei locale, adoptat la 15 octombrie 1985 la Strasbourg i
ratificat de Romnia prin Legea 199/1997. Modalitile de consultare se
realizeaz prin intermediul referendumului local1. Problemele locale de interes
deosebit avute n vedere de textul amintit rmn la aprecierea autoritilor locale
i au n vedere, situaii care nu sunt curent ntlnite n activitatea autoritilor
locale, care implic participarea cetenilor prin taxe speciale, impozite speciale,
faciliti generalizate pentru anumite categorii de ceteni etc. i care prin
supunerea aprobrii deciziei pe calea referendumului se creeaz premisele unei
aciuni susinute din partea cetenilor, realizarea obiectivului de interes public
propus.

Seciunea 2. Administraia public local autonom

1. Cadrul legal i modalitile juridice de realizare a autonomiei

locale.
Din coninutul Legii nr. 215/2001 rezult cadrul juridic al autonomiei
locale n care se cuprinde organizarea i funcionarea administraiei publice
locale. Textul art. 21 alin. 1 al legii citate stabilete care sunt autoritile publice
prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae. Acestea sunt
consiliile locale ca autoriti deliberative i primarii, ca autoriti executive.
Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile legii. Aceste dispoziii au

1
A se vedea Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului (art. 13 14) publicat n
M.Of, partea I nr. 84 din 24.02.2000.

330
valoarea unor prescripii cadru care statornicesc numai care sunt acele autoriti
administrative publice prin care se realizeaz autonomia local. De asemenea,
art. 18 (4) al legii administraiei cuprinde o excepie n sensul c, n municipii se
pot constitui autoriti administrative consilii locale i primari i n
subdiviziunile administrativ-teritoriale ale acestora, dar aceste subdiviziuni nu
au personalitate juridic, acesta fiind atributul exclusiv al municipiului n care se
organizeaz (este cazul sectoarelor municipiului Bucureti).
Consiliile locale i primarii, definite autoriti autonome create prin
voina direct exprimat a cetenilor cu drept de vot din cadrul colectivitilor
locale ce constituie comuna sau oraul respectiv, au capacitatea juridic necesar
rezolvrii treburilor publice din comune i orae, n condiiile prevzute de lege.
De asemenea, aa cum am mai artat prin art. 7 al legii administraiei
locale, n fiecare jude se alege un consiliu judeean ca autoritate a administraiei
publice care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii
serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean alege din rndul
membrilor si pe preedinte, pe vicepreedini i delegaia permanent.

2. Categorii de persoane juridice uniti administrativ-

teritoriale criterii de formare
Unitile administrative-teritoriale, constituite ca persoane juridice nu
sunt dimensionate uniform, la baza acestei constituiri existnd anumite criterii i
principii de organizare administrativ-teritorial printre care putem aminti:
a. Relieful i reeaua hidrografic reprezint un criteriu avut n
vedere la constituirea unitilor administrative. Se observ c marea majoritate a
localitilor din ara noastr sunt strbtute de o ap curgtoare.
b. Configuraia zonelor de influen a principalelor localiti, n
special cele urbane. La delimitarea unitilor administrative trebuie avute n
vedere situaia localitilor rurale din imediata apropiere, unde se creeaz o reea
de localiti ce intr n relaii economice, comerciale, de servicii cu oraul
respectiv. Aceast reea de localiti limitrofe constituie i o posibilitate de
extindere, de dezvoltare a oraului. De regul, n zona limitrof se extind
serviciile publice ale oraului, cum ar fi transportul n comun, zonele de
agrement, etc.
c. Accesul locuitorilor la reedina de jude
Din acest punct de vedere, innd seama de faptul c n reedina de
jude se afl autoritile principale ale judeului, serviciile publice

331
descentralizate ale autoritilor centrale, autoritile judectoreti, trebuie
cunoscut i avut n vedere reeaua de ci de comunicaie rutier, cale ferat,
fluvial ca reedina de jude s fie ct mai echilibrat aezat n raport cu
localitile judeului, distane rezonabile, de cel mult 50 60 km, s existe o
tradiie ntre localitile din jude spre exemplu, tradiii folclorice specifice
Teleormanului, Banatului, Oltului, Argeului etc.
La rndul lor att judeele ct i localitile, dac se ine seama de
factori de natura celor de mai sus, nu pot fi formate dintr-un numr aproximativ
egal de locuitori, populaia reprezentnd un factor de referin.
Astfel legea stabilete urmtoarele categorii de comune, orae i
judee, n funcie de numrul de locuitori, acesta reprezentnd i criteriul de baz
n privina numrului de consilieri locali sau judeeni care vor fi alei n consilii.
Numrul membrilor fiecrui consiliu local sau judeean se stabilete
prin ordin al prefectului n funcie de populaia comunei, oraului sau judeului
la data de 01 ianuarie a anului n curs sau dup caz la data de 01 iulie a anului
care precede alegerile.
Numrul locuitorilor comunei sau oraului Numrul consilierilor
pn la 1.500 ...................................9
ntre 1.501 i 3.000 .................................11
ntre 3.001 i 5.000 .................................13
ntre 5.001 i 10.000 .................................15
ntre 10.001 i 20.000 .................................17
ntre 20.001 i 50.000 .................................19
ntre 50.001 i 100.000 .................................21
ntre 100.001 i 200.000 .................................23
ntre 200.001 i 400.000 .................................27
peste 400.000 .................................31
Consiliul General al municipiului Bucureti este compus din 55 de consilieri,
stabilii prin lege.

Numrul locuitorilor judeului Numrul consilierilor

pn la 350.000 .................................31
ntre 350.001 i 500.000 .................................33
ntre 500.001 i 650.000 .................................35
peste 650.000 .................................37

n funcie de numrul de locuitori fiecare localitate sau judee se

nscrie ntr-o anumit categorie cum ar fi: la judee categoria I-a cele cu peste

332
650.000 de locuitori, deci categoria I-a se aplic celor cu populaia cea mai
numeroas, mergnd n descretere.
Sectoarele municipiului Bucureti se asimileaz cu municipiile avnd
peste 400.000 de locuitori.
n unele localiti se pot institui zone libere acestea fac parte din
teritoriul Romniei, sunt suprafee precis delimitate i mprejmuite, n care orice
persoan fizic sau juridic, romn sau strin, poate desfura o serie de
activiti economice pentru care sunt scutite de plata TVA, a accizelor,
beneficiind de o serie de faciliti. n aceste zone libere este permis
desfurarea unor activiti stricte precum depozitarea, manipularea, sortarea,
ambalarea, prelucrarea, asamblarea, vnzarea-cumprarea etc. de mrfuri a se
vedea pentru amnunte Legea 84/1992 privind regimul zonelor libere n
Romnia.

Seciunea 3. Instituiile electorale pentru constituirea

autoritilor publice locale

1. Preliminarii
Autoritile publice autonome locale se constituie n urma alegerii
acestora de ctre corpul electoral al judeului, oraului sau comunei, sau n
capitala Romniei i de corpul electoral al municipiului i al fiecrui sector n
parte.
Instituiile electorale funcioneaz distinct pentru fiecare unitate
administrativ-teritorial, care se constituie n circumscripie electoral.
Circumscripiile electorale dintr-un jude se stabilesc, prin Ordin al
prefectului n termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor.
Data alegerilor se stabilete de Guvern, prin hotrre cu cel puin 45
de zile naintea alegerilor.
Operaiunile electorale n circumscripii se realizeaz de ctre
comisiile electorale de circumscripie i birourile electorale ale seciilor de
votare.
Din comisiile electorale de circumscripie sau din birourile electorale
ale seciilor de votare, nu pot face parte: candidaii, soii, rudele i afinii acestora
pn la gradul II precum i persoanele care nu au exerciiul drepturilor
electorale.

333
 2. Comisiile electorale de circumscripie electoral
Comisiile electorale de circumscripie sunt compuse dintr-un numr
de membri difereniate astfel:
- la comune - 7 membri;
- la orae i municipii 9 membri;
- la municipiul Bucureti 15 membri.
n componena comisiilor sunt magistrai (judectori, procurori) i
persoane care reprezint partidele politice i formaiunile politice ce particip la
alegeri n localitatea respectiv. Ponderea magistrailor este de 2 la comune,
orae i municipii i 4 la municipiul Bucureti, numr care nu poate fi, n mod
practic realizat la nivelul comunelor, datorit numrului redus al magistrailor
raportat la numrul comunelor. Desemnarea magistrailor care vor face parte din
comisia electoral se face de preedintele Tribunalului prin tragere la sori, n
termen de 5 zile de la data stabilirii datei alegerilor (data publicrii n Monitorul
Oficial a Hotrrii Guvernului prin care s-a stabilit data alegerilor).
mpotriva modului de constituire a Comisiilor electorale privind
desemnarea magistrailor i completarea comisiei cu reprezentanii partidelor
se poate face contestaie, la tribunal, n termen de 3 zile de la desemnarea sau
completarea membrilor comisie electorale. Hotrrea tribunalului este definitiv.
Rolul comisiilor electorale de circumscripie este stabilit prin lege i
const n principal n urmtoarele atribuii:
- urmresc aplicarea dispoziiilor legale privind alegerile, n raza lor
teritorial de competen;
- vegheaz la ntocmirea i afiarea n termen a listelor electorale i la
organizarea la timp a seciilor de votare;
- nregistreaz listele de candidai i candidaturile independente pentru
consiliile locale i pentru primari i constat rmnerea definitiv a
acestora;
- fac publicaiile i afiele necesare cu privire la listele de candidai i
candidaturile pentru primari;
- transmit prefecilor, n termen de 3 zile de la expirarea termenului de
depunere a listelor de candidai i a candidaturilor, semnele electorale, ale
partidelor i formaiunilor politice pentru imprimarea acestora pe buletinele
de vot;
- rezolv sesizrile referitoare la propria activitate;

334
 - organizeaz, dac este cazul, al doilea tur de scrutin;
- comunic rezultatul alegerilor, prin prefeci, la Biroul Electoral Central;
- primesc de la birourile electorale ale seciilor de votare i predau
judectoiilor din raza teritorial unde se gsete localitatea respectiv,
buletinele de vot ntrebuinate i necontestate, cele anulate, tampilele i
celelalte materiale utilizate n procesul electoral.

3. Birourile electorale ale seciilor de votare

La nivelul seciilor de votare se constituie birouri electorale,
constituite dintr-un preedinte, un nlocuitor i 7 9 membri. Preedintele i
nlocuitorul sunt de regul de profesie juriti, neangajai politic, desemnai de
Preedintele tribunalului de pe o list ntocmit de primarul localitii. n lipsa
juritilor se desemneaz dintre persoane cu pregtire apropiat. Birourile
electorale ale seciilor de votare se completeaz cu reprezentani ai partidelor
politice i au urmtoarele atribuii principale:
- primesc listele electorale ntocmite de primari i buletinele de vot de la
comisiile electorale de circumscripie, tampila de control i tampila cu
meniunea VOTAT;
- conduc operaiile de votare, au poliia votrii n cadrul seciilor de votare,
numr voturile i le consemneaz n procesele verbale pe categorii de
funcii i formaiuni politice sau independeni i le pred comisiilor
electorale de circumscripie
ndeplinesc orice alte atribuii prevzute de lege sau primite de la
Comisia electoral de circumscripie sau Comisia Electoral Central n limitele
legii. Comisiile electorale, din toate categoriile funcioneaz legal n prezena a
cel puin jumtate plus unu din membrii care o compun.

4. Comisia Electoral Central

Este format din 7 judectori ai Curii Supreme de Justiie, desemnai
prin tragere la sori de ctre preedintele acesteia, n termen de 5 zile de la
stabilirea datei alegerilor. Atribuiile Comisiei Electorale Centrale sunt de
supraveghere a modului n care se desfoar procesul electoral, soluioneaz
contestaiile referitoare la orice aspect n legtur cu desfurarea campaniei
electorale, alte atribuii stabilite prin lege.

335
 5. Candidaturile
Au dreptul de a fi alei consilieri sau primari ceteni romni cu drept
de vot care au mplinit vrsta de 23 de ani i ndeplinesc condiiile prevzute de
Constituie, avnd exerciiu deplin al capacitii juridice i politice.
Candidaii trebuie s aib domiciliul n localitatea pentru care se
organizeaz alegerile sau n judeul pentru al crui consiliu candideaz.
Candidatul trebuie susinut politic de o formaiune politic sau de un numr de
alegtori.

6. Buletinele de vot. Modelul de buletin de vot se stabilete de

Guvern, difereniat pentru Consiliile locale, primari i Consiliile judeene. n
buletinul de vot se nscriu listele de candidai i candidaii independeni, cu
denumirea partidului, a formaiunii politice sau coaliiei i cu semnul electoral.
Un exemplar din fiecare buletin de vot se anuleaz i se afieaz la
sediul consiliului local, al consiliului judeean, la centrele de afiare i la sediile
seciilor de votare, pentru ca alegtorii s ia cunotin din timp de modul cum
se va vota, unde sunt aezai n list cei pe care doresc s-i voteze.

7. Campania electoral. naintea oricror alegeri pentru constituirea

autoritilor locale sau a celor centrale alese exist o perioad de timp afectat
unor aciuni cu caracter politic, social, de prezentare a candidailor i a
programelor politice ale acestora, ntlniri cu alegtorii n diferite forme,
operaiuni tehnice de depunere a dosarelor candidailor, de pregtire a alegerilor.
Campania electoral ncepe din momentul n care s-a stabilit data alegerilor sau
de la o dat ulterioar acesteia, prevzut n Hotrrea Guvernului i se ncheie
la ora 24 a zilei de joi spre vineri anterior datei alegerilor. De reinut c n
sistemul electoral romn, orice alegeri, locale, centrale, referendum, au loc
numai n zile de duminic. n timpul campaniei electorale, candidaii, partidele
sau formaiunile politice susintoare ale candidailor i cetenii au dreptul s-
i exprime opiniile n mod liber, prin orice forme de exprimare permise de lege
adunri publice, afiaj electoral, brouri propagandistice, emisiuni electorale
audio i TV etc. Continuarea campaniei electorale dup ce aceasta s-a ncheiat
poate fi sancionat contravenional sau penal dup caz. Legea interzice ca n
campanie electoral candidaii ori structurile politice n numele crora
candideaz s dea bani sau alte produse unor persoane n schimbul obinerii
votului acestora, pe baz de liste etc.

336
 8. Desfurarea alegerilor
Operaiunea de votare se desfoar n seciile de votare, special
amenajate, n care funcioneaz birourile electorale ale seciilor de votare.
Votarea ncepe la ora 6 i se ncheie la ora 21, putndu-se prelungi procesul de
votare pn la ora 24 pentru motive temeinice prin decizia preedintelui biroului
electoral al seciei de votare cu acordul preedintelui Comisiei electorale de
circumscripie. n cazul persoanelor netransportabile, delegai ai comisiei
electorale a seciei de votare se vor deplasa la domiciliul celor n cauz.

9. Stabilirea rezultatului alegerilor

Dup ncheierea votrii, se trece la stabilirea rezultatelor alegerilor, n
acest sens: se anuleaz buletine de vot neutilizate, se desigileaz urnele, se
deschide fiecare buletin de vot i se citete cu voce tare de ctre preedintele
Comisiei lista cu candidatul votat, anulndu-se buletinele de vot care nu au
tampila de control a seciei de votare, buletinele de alt model, buletinele pe care
s-au aplicat mai multe tampile cu meniunea VOTAT sau pe care s-au aplicat
tampile n alte locuri dect cele indicate ori nu s-a aplicat deloc tampila.
Apoi se ntocmesc tabele separate pentru consilieri i primari i se
ncheie procesul verbal n care se consemneaz numrul alegtorilor care au
votat, voturile valabile, voturile nule, voturile obinute de fiecare list sau
candidat, sinteza ntmpinrilor i contestaiilor formulate. Dosarul cuprinznd
lucrrile din secia de votare se transmite la Comisia electoral de
circumscripie. Stabilirea i repartizarea locurilor pentru fiecare list de
candidai se face de ctre comisia electoral de circumscripie, ori a municipiului
Bucureti pentru Consiliile locale i primari, inclusiv Primarul General sau
Consiliul General, iar pentru Consiliile Judeene de ctre Comisia electoral
judeean.
n cazul consiliilor locale sau judeene trebuie ndeplinit i condiia
pragului electoral de 5% pe care fiecare partid sau formaiune politic.

Seciunea 4. Constituirea consiliilor locale

Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal,
egal, direct i secret. Numrul consilierilor este stabilit prin lege n funcie de
categoria localitii.

337
 Dup validarea rezultatului alegerilor Prefectul procedeaz la
convocarea consiliului n edina de constituire, n termen de 20 de zile de la
alegeri. Termenul este de recomandare, neexistnd nici o sanciune pentru
depirea lui.
Prima edin este condus de consilierul cel mai n vrst asistat de
cei mai tineri 2 consilieri.
Durata mandatului consiliului local este de 4 ani i ncepe s curg de
la data constituirii lui.
Validarea fiecrui consilier ales se face de ctre Consiliu n plenul su
la propunerea comisiei de validare constituit n acest sens, cu ocazia primei
ntlniri fcut din ordinul prefectului. Comisia de validare se constituie prin vot
deschis i funcioneaz pe toat perioada mandatului Consiliului.
edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din
numrul consilierilor alei. n caz contrar, prefectul va proceda la o nou
convocare peste 3 zile. n situaia c nici la o a doua convocare nu s-a ntrunit
majoritatea de dou treimi se trece la cea de-a treia convocare, tot peste 3 zile. n
situaia c dup trei convocri nu s-a reuit realizarea majoritii de dou treimi,
reprezentantul Guvernului n teritoriu, prefectul, va analiza situaia consilierilor
care au absentat nemotivat la toate cele trei convocri precedente i, i va nlocui
cu supleanii partidului din care fac parte absenii. Dac nu exist aceti
supleani, locurile devin vacante i se va proceda la organizare de alegeri pariale
n termen de 30 de zile. Aceeai situaie i atunci cnd consilierul absent
nemotivat la cele trei convocri a fost ales ca independent, se va proceda la
alegeri pariale pentru locul devenit vacant.
Declararea ca vacante a locurilor din consiliu ai cror titulari au
absentat de trei ori consecutiv se face prin Ordin al prefectului. Cei interesai pot
face contestaie la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la
comunicarea declarrii vacantei locului. Hotrrea instanei de contencios
administrativ este irevocabil.
Hotrrea de validare sau invalidare a unui consilier poate fi atacat la
instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptarea sa, cnd
cel interesat a fost prezent, sau de la comunicarea ei. Instana de contencios are
obligaia de a se pronuna n cel mult 30 de zile.
Consilierii validai depun n faa consiliului n edin public
jurmntul, n limba romn potrivit art. 34 din Legea nr. 215/2001. Refuzul de
a depune jurmntul artat echivaleaz cu demisia de drept a celui n cauz.

338
Legea stabilete c de fiecare dat ca din coninut jurmntul poate fi ndeprtat
formula religioas aa s-mi ajute Dumnezeu. Dac consiliul declarat ales
renun la mandat nainte de validare sau refuz depunerea jurmntului, locul
fiind declarat vacant, consiliul va supune validrii mandatul primului supleant
de pe lista de partid.
Odat cu validarea mandatelor i depunerea jurmntului de ctre cel
puin dou treimi din numrul membrilor consiliului, consilierul cel mai n
vrst care a condus edina de constituire declar legal constituit consiliul. n
continuare, legea oblig alegerea dintre consilieri prin vot deschis a
preedintelui de edin pentru o perioad de cel mult 3 luni. Preedintele de
edin conduce edinele consiliului local i semneaz hotrrile adoptate de
acesta. Preedintele de edin poate fi revocat nainte de termen prin votul
majoritii consilierilor n funcie.

Seciunea 5. Atribuiile i funcionarea consiliilor locale

1. Atribuiile consiliilor locale. Art. 38 din legea administraiei

publice (nr. 215/2001) stabilete atribuiile consiliilor locale din care enumerm
urmtoarele:
alege viceprimarul sau, dup caz, viceprimarii dintre consilieri;
aprob statutul comunei sau oraului ori al municipiului Bucureti;
stabilete impozite i taxe locale;
administreaz domeniile public i privat ale localitii;
nfiineaz instituii i ageni economici de interes local;
aprob bugetul local;
aprob aparatul Primriei, organigrama, statul de funcii, numrul de personal,
Regulamentul de Ordine interioar;
organizeaz serviciile publice locale de gospodrire comunal, transport local,
salubritate etc.
organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie;
asigur aprarea ordinii publice;
hotrte darea n administrarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor
proprietate public ale comunei sau oraului;
hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat
ale comunei sau oraului;

339
 analizeaz i aprob documentele de amenajare a teritoriului i urbanism a
localitilor;
contribuie la organizarea de activiti tiinifice, culturale, artistice, sportive i
de agrement;
asigur protecia drepturilor copiilor;
repartizeaz locuinele sociale, nfiineaz i asigur funcionarea unor
instituii de binefacere, centre sociale de interes local;
confer cetenilor romni sau strini cu merite deosebite titlul de cetean de
onoare al comunei sau oraului;
sprijin activitatea cultelor religioase;
hotrte, n limitele legii cooperarea i asocierea cu persoane juridice romne
sau strine, cu organizaii neguvernamentale ori ali parteneri sociali pentru
realizarea n comun a unor aciuni, lucrri, servicii de interes local precum i
cooperarea i asocierea cu autoriti administrative publice locale din ar sau
din strintate n vederea promovrii unor interese comune. Exercit alte
atribuii stabilite prin art. 38 din Legea nr. 215/2001 i prin alte acte
normative.

2. Funcionarea consiliilor locale

Mandatul consiliilor locale este de 4 ani. El poate fi prelungit prin lege
organic pe timp de rzboi sau de catastrofe.
Consiliile locale lucreaz n edin public lunar, la convocarea
primarului. El se poate ntruni i ori de cte ori este necesar, sau n edine
extraordinare (art. 40 din legea nr. 215/2001).
edinele consiliului local sunt legal constituite dac sunt prezeni
majoritatea consilierilor n funcie. Prezena consilierilor la edine este
obligatorie, absena nejustificat a acestora la 2 edine consecutive, nemotivat
poate atrage sanciunea consilierului.
Exercitarea mandatului ncepe de la constituire pn la numirea noului
Consiliu local ales, sau n caz de dizolvare din momentul n care a trecut
termenul pentru contestarea Hotrrii Guvernului prin care s-a dispus
dezbaterea.
Consiliile locale lucreaz n edin public lunar, la convocarea
primarului, sau n edin extraordinar, cnd situaia cere, la convocarea
primarului sau a unei treimi din numrul membrilor Consiliului. Convocarea
trebuie s se fac cu cel puin 5 zile anterior edinei sau cu cel puin 3 zile

340
nainte de edinele extraordinare. Convocarea se face n scris prin intermediul
secretarului localitii, al sectorului municipiului Bucureti sau a secretarului
general al capitalei. n situaii urgente, convocarea se poate face de ndat. n
actul de convocare denumit de lege, invitaie se vor preciza data, ora, locul
desfurrii i ordina de zi propus. De altfel, legea oblig ca ordinea de zi a
fiecrei edine ordinare sau extraordinare a consiliului s fie adus la cunotin
public prin afiare la sediul primriei sau prin mijloace mass-media. n
localitile cu populaie minoritar etnic dar cu o pondere de peste 20% din
numrul locuitorilor, aducerea la cunotin public a ordinii de zi trebuie s se
fac i n limba matern a comunitii respective.
Prezena consilierilor la edin este obligatorie iar cvorumul de lucru
l reprezint majoritatea consilierilor n funcie (ceea ce nseamn c dac la un
moment dat consiliul nu are toi membrii legali n funcie) sunt demisionari care
nu au fost nlocuii cu supleani etc. cvorumul se raporteaz la ci consilieri
sunt efectiv n componena consiliului.
edinele consiliului sunt conduse de un consilier, dar pentru cel mult
trei luni ca preedinte de edin potrivit art. 37 din Legea nr. 215/2001.
edinele sunt publice, dar consilierii pot hotr cu votul majoritii
celor prezeni ca lucrrile consiliului s nu fie publice.
Dezbaterile pe ordinea de zi i modul de exercitare a votului fiecrui
consilier se consemneaz n procesul-verbal de edin care se semneaz de
preedintele de edin i se contrasemneaz de secretarul localitii (sectorului)
crora le revine responsabilitatea total n ceea ce privete autenticitatea celor
consemnate. De altfel, procesul-verbal se va supune aprobrii consiliului n
edina urmtoare, fiecare consilier avnd dreptul de a contesta coninutul
procesului-verbal i a cere nscrierea n acesta a coninutului exact al opiniilor
exprimate n edina pentru care s-a ntocmit acel proces-verbal.
Toate documentele prezentate ntr-o edin a Consiliului mpreun
cu actele i faptele ce au rezultat din dezbateri, ori s-a realizat n edina
consiliului i procesul-verbal de schimb se depun ntr-un dosar special al
edinei respective, numerotat i sigilat de preedintele de edin, dup
aprobarea procesului-verbal.

3. Actele consiliului local

Actele adoptate de consiliile locale se numesc hotrri. Proiectul de
hotrre se redacteaz de ctre iniiator (primar sau consilieri) cu sprijinul tehnic

341
al secretarului localitii (sectorului) i al serviciilor funcionale ale primriei.
nainte de a fi supus dezbaterii n plenul consiliului local, proiectul trebuie
analizat i avizat de comisiile de specialitate ale consiliului care vor redacta i
un raport asupra fiecrui proiect.
Luarea deciziei n sine, adic adoptarea hotrrii trebuie s in seama
de dou elemente: cvorumul de edin i majoritatea necesar la vot. Cvorumul
de edin n general l reprezint jumtate plus unu din consilierii n funcie, iar
majoritatea se realizeaz cu votul a cel puin jumtate plus unu din consilierii
prezeni. Anumite hotrri, precum cele de adoptare a bugetului localitii
(sectorului), pentru impozitele i taxele locale se adopt cu votul majoritii
consilierilor n funcie. Hotrrile prin care se ncheie contracte de mprumuturi,
administrarea domeniului public i privat al localitii, organizarea urbanistic i
amenajarea teritoriului localitii, asocierea sau cooperarea cu alte autoriti
publice, cu organizaii neguvernamentale, cu persoane juridice romne sau
strine, cooperarea transfrontalier etc. (art. 46 (2)) din Legea nr. 215/2001 se
iau cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie.
Legea interzice a lua parte la deliberare i adoptarea unei hotrri
consilierului care, personal, prin so sau soie, afini ori rude pn la gradul al
patrulea (veri primari) are un interes patrimonial n problema ce face obiectul
proiectului de hotrre. nclcarea acestei interdicii conduce la nulitatea de
drept a hotrrii respective. Nulitatea se constat numai de instana de
contencios administrativ, oricine putnd avea calitatea procesual activ (dreptul
de a formula cererea la instana de contencios).
Hotrrile Consiliilor locale trebuie s in seama de dispoziiile Legii
nr. 24/2000 privind tehnica legislativ, n ceea ce privete forma i coninutul
minim al redactrii i de coninutul reglementrilor precedente ale aceleiai
autoriti publice locale.
Hotrrile se semneaz de preedintele de edin i se
contrasemneaz de secretarul localitii (sectorului). Secretarul contrasemneaz
pentru legalitate. Dac secretarul refuz contrasemnarea hotrrii sau la acel
moment funcia de secretar nu este exercitat de o persoan anume, preedintele
de edin va cere contrasemnarea de ctre 3 5 consilieri care au participat la
edina n care s-a dezbtut i adoptat hotrrea. Cnd secretarul apreciaz c
hotrrea este nelegal sau depete competena de reglementare a consiliului,
are obligaia de a motiva n scris i prezenta consiliului punctul su de vedere.
Secretarul localitii comunic primarului i prefectului hotrrile

342
consiliului local n cel mult 5 zile de la data adoptrii.
Comunicarea nsoit de eventualele obiecii privind legalitatea
hotrrii se face n scris de ctre secretar i se va nregistra ntr-un registru
special deschis pentru acest scop (art. 49 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).
Intrarea n vigoare a hotrrilor cu caracter normativ are loc numai
dup aducerea lor la cunotina public prin mijloace locale specifice afiaj n
locuri publice, special amenajate, n presa local scris etc., dar nu mai devreme
de un termen de 5 zile dup comunicarea hotrrilor ctre prefect. Se consider
c prefectul are timp necesar 5 zile s aprecieze dac este sau nu legal o
hotrre. Prefectul poate solicita emitentului actului normativ s-l retracteze, s-l
modifice ori s-l suspende o perioad de timp, cnd apreciaz c este nelegal
sau prematur adoptarea hotrrii. Emitentul are la rndul su autonomia legal
de apreciere dac d curs sau nu solicitrii prefectului. n caz de refuz din partea
consiliului local, prefectul va promova aciune n contencios administrativ
mpotriva hotrrii apreciate ca nelegal i va comunica aceast situaie
consiliului local caz n care hotrrea se suspend de drept.

4. Dizolvarea consiliului local. Ca orice autoritate public aleas

pentru un anumit mandat, i n cazul consiliului pot interveni situaii cnd se
impun ori se constat dizolvarea acestuia. Astfel, n cuprinsul art. 57 i art. 58
din Legea administraiei publice locale sunt prevzute situaiile n care consiliul
poate fi dizolvat:
- dac ntr-un termen de 6 luni a adoptat cel puin 3 hotrri ce au fost anulate de
instana de contencios administrativ, n mod irevocabil. n acest caz dizolvarea
se face prin hotrre de Guvern la propunerea motivat a prefectului. Hotrrea
Guvernului poate fi atacat de oricare dintre consilieri n termen de 10 zile de la
data publicrii hotrrii n Monitorul Oficial. n astfel de cazuri, legea
administraiei derog de la dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, n sensul c nu este necesar procedura recursului administrativ,
iar aciunea n anulare a hotrrii de dizolvare se depune direct la curtea de apel
din raza de competen unde se afl localitatea al crei consiliu a fost dizolvat.
Hotrrea de dizolvare se suspend pn la soluionarea aciunii n contencios
printr-o hotrre irevocabil. Dac hotrrea de dizolvare nu a fost atacat dup
10 zile ea i produce efectul consiliul este dizolvat, iar pn la alegerea noului
consiliu problemele curente ale localitii vor fi rezolvate legal de primar.

343
 5. Consilierii statutul juridic.
Consilierii sunt considerai alei locali mpreun cu primarul i cu
consilierii judeeni.
Toi consilierii se afl n serviciul colectivitii locale care i-a ales, ei
avnd astfel un mandat de reprezentare.
Locuitorii satelor aparinnd comunelor sau oraelor care nu au
consilieri alei din rndul acestora vor fi reprezentai n consiliu printr-un
delegat stesc, ales pe perioada mandatului consiliului local de ctre o adunare
steasc format din cte un reprezentant al fiecrei familii din satul respectiv.
Adunarea steasc se convoac de primar i lucrrile ei se desfoar n prezena
primarului ori a viceprimarului (art. 55). Votul delegatului stesc este
consultativ.
Calitatea de consilier este incompatibil cu:
funcia de primar; funcia de prefect sau de subprefect; calitatea de
funcionar public n aparatul de specialitate al consiliului local, al
consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice descentralizate, al
serviciilor publice de interes local sau de interes judeean;
cu calitatea de senator, deputat, ministru, secretar sau subsecretar de stat
sau altele asimilate acestora, manager sau membru n consiliul de
administraie al regiilor autonome sau de conductor al societilor
comerciale nfiinate de Consiliul local ori cel judeean etc.
Dup validarea alegerii n funcia de consilier, n termen de 10 zile cel
n cauz trebuie s opteze pentru una din cele dou caliti incompatibile. n caz
contrar, preedintele de edin va lua act de pierderea calitii de consilier i va
supune validrii pe primul supleant de pe lista partidului pe care a devenit
consilier cel demisionat de drept.
Pe lng aceste incompatibiliti prevzute n Legea nr. 215/2001
exist o serie de alte incompatibiliti prevzute n diferite acte normative.
Dac consiliul nu se ntrunete timp de trei luni consecutiv sau nu a
adoptat n trei edine consecutive nici o hotrre, sau dac numrul consilierilor
se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani, consiliul
se consider dizolvat de drept. Aceste situaii se aduc la cunotina prefectului de
primar, viceprimar sau n absena acestora de secretarul localitii. Prefectul
emite un ordin prin care constat ndeplinit condiia de dizolvare de drept a
consiliului i nainteaz Guvernului propunerea de organizare de alegeri noi.
Ordinul prefectului trebuie adus la cunotina publicului, iar consilierii

344
interesai l pot ataca la instana de contencios administrativ. Ca i n cazul de
mai nainte, introducerea aciunii n anulare a ordinului prefectului duce la
suspendarea executrii acestuia pn la soluionarea irevocabil a aciunii n
contencios. Instana de contencios trebuie s se pronune ntr-un termen de 30 de
zile. Acest termen este unul de recomandare i nu prevede eventualele
rspunderi ale celor care tergiverseaz soluionarea cu maxim celeritate a unor
asemenea cazuri. A devenit deja celebru cazul Consiliului General al
Municipiului Bucureti dizolvat la nceputul anului 2002 iar aciunile n
contencios administrativ formulate mpotriva Hotrrii de Guvern nu s-au
soluionat nici dup un an de la data publicrii hotrrii de Guvern i a
contestrii acesteia.
Consilierii primesc pentru participarea la lucrrile consiliului local o
indemnizaie prevzut de lege.

6. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier

n caz de arestare preventiv a unui consilier, mandatul acestuia se
suspend de drept. Parchetul are obligaia de a comunica msura arestrii celui
n cauz prefectului care emite ordinul constatator al suspendrii. Ordinul de
suspendare se comunic celui n cauz. Dac se dovedete netemeinic msura
arestrii i nevinovia consilierului acesta poate cere despgubiri.
ncetarea mandatului de consilier poate interveni n urmtoarele
cazuri: demisie, incompatibilitatea, schimbarea domiciliului n alt localitate,
pierderea drepturilor electorale, lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare
consecutive, condamnarea la pedeapsa nchisorii, cu privare de libertate, printr-o
hotrre irevocabil sau deces.
n cazurile de ncetare de drept a mandatului de consilier, consiliul
local adopt o hotrre de constatare a situaiei date, la iniiativa primarului sau
oricrui consilier.
Consilierii locali ndeplinesc o funcie de demnitate public, lor
neaplicndu-li-se dispoziiile statutului funcionarului public. De asemenea
aleilor locali li se aplic legislaia privind conflictele de interese.

Seciunea 6. Primarul i viceprimarul

1. Primarul
Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar,

345
iar municipiile reedin de jude cte doi viceprimari.
Municipiul Bucureti are un primar general, i doi viceprimari, iar
sectoarele municipiului Bucureti cte un primar i un viceprimar.
Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s-i
exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Acest
drept trebuie vzut n strns legtur cu calitatea sa de autoritate executiv a
localitii, primarul fiind acela care trebuie s pun n executare hotrrile
consiliului, dar i n calitate de iniiator al majoritii proiectelor de hotrre.
Primarii sunt alei n condiiile prevzute de Legea nr. 70/1991 cu
modificrile ulterioare i a Legii nr. 215/2001.
Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data
alegerilor, n camera de consiliu a judectoriei n a crei raz se afl localitatea
respectiv.
Ca i n cazul consilierilor, i n cazul primarului, dac se constat
svrirea unei fraude n alegerea sa, nendeplinirea condiiilor pentru a fi ales
sau alte asemenea situaii prevzute de lege, judectoria va invalida alegerea ca
primar a unei persoane. Preedintele judectoriei sau judectorul delegat de
aceasta va pronuna o hotrre de invalidare (sentina) care poate fi atacat la
instana de contencios administrativ n 5 zile de la pronunare. Tribunalul
competent s soluioneze aciunea formulat de cel n cauz trebuie s se
pronune n cel mult 30 de zile de la sesizare, decizia tribunalului fiind
irevocabil i executorie.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se comunic
prefectului i este prezentat consiliului local n edina de constituire a acestuia
sau ntr-o edin extraordinar de ctre un judector delegat al judectoriei.
Dac cel n cauz este validat, va depune jurmntul legal n faa
consiliului local chiar n edina n care a fost prezentat hotrrea de validare.
Dac cel n cauz refuz s depun jurmntul, el este considerat demisionat de
drept.
n situaia invalidrii sau a demisiei de drept, Guvernul, la solicitarea
prefectului va stabili data alegerii primarului n termen de cel mult 30 de zile de
la invalidare.
2. Incompatibiliti. Calitatea de primar este incompatibil cu aceea
de consilier, viceprimar, funcionar public al primriei, al judeului, cu funcia de
prefect sau de subprefect, senator sau deputat, cu orice alte funcii sau caliti
prin care atributele de primar se interfereaz cu atribuii ce in de executarea

346
puterii publice ori de interesele localitii sau ale judeului. Sunt exceptate
funciile didactice i cele din organizaii neguvernamentale. Pe durata
mandatului de primar sau de viceprimar, contractul de munc sau raportul de
funcie avute anterior dobndirii calitii de primar ori viceprimar se suspend
de drept, ceea ce nseamn c nu pot fi cumulate cele dou atribuii.
Primarul i viceprimarul primesc o indemnizaie lunar stabilit de
lege dup categoria localitii.
Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului
naional, pe care trebuie s o poarte la toate reuniunile oficiale, recepii,
ncheierea cstoriilor, la solemniti etc.
Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. El i execut
competenele legale att n calitate de ales local, pentru cele mai numeroase
dintre aceste atribuii, ct i de funcionar al statului. Primarul reprezint oraul
sau comuna n relaiile cu autoritile publice, cu persoanele fizice sau juridice,
romne i strine i n justiie. Astfel, atunci cnd o persoan cheam n judecat
comuna sau oraul, pentru o problem ce ine de administrarea acesteia, de
asigurarea drepturilor i libertilor, de patrimoniu etc., cel n cauz poate sau nu
specifice c a chemat oraul X prin primarul oraului, pentru c toate persoanele
juridice teritoriale, comunele i oraele stau n justiie numai prin primar.
n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar, de ofier de stare
civil, cele privind organizarea i desfurarea recensmntului, a alegerilor, a
msurilor de protecie civil, referendum naional i altele, primarul acioneaz
ca agent de putere al statului. n calitate de reprezentant al statului, primarul
poate solicita concursul efilor serviciilor publice descentralizate, ale
ministerelor sau ale altor organe centrale dac prin serviciile de specialitate ale
primriei nu poate ndeplini aceste sarcini. i n acest caz, legea apare ca un tex
nefinalizat ct timp nu prevede nici o sanciune mpotriva conductorului
serviciului public descentralizat care nu a acordat sprijinul solicitat de un primar.
Nici intervenia la prefect nu poate conduce la gsirea unui sprijin concret n
asemenea cazuri. Avem n vedere raporturile de drept administrativ dintre cele
trei autoriti: serviciile publice descentralizate ale ministerelor funcioneaz
teritorial dar n subordinea ministerelor. Prefectul conduce activitatea acestor
servicii publice descentralizate, n condiiile n care fiecare astfel de serviciu are
un conductor numit de ministrul de resort cu avizul consultativ al prefectului.
Cum se gsesc n raporturi de colaborare sau de autoritate, practic, dispoziiile
legale ce dau dreptul primarului de a cere sprijin serviciilor publice

347
descentralizate ni se prezint cu un grad mare de relativitate.
3. Atribuiile primarului.
Dup calitatea n care acioneaz atribuiile primarului pot fi: atribuii
de ales local i atribuii de reprezentant al statului n localitate.
Dup cum pot fi sau nu delegate, avem: atribuii exclusive ale
primarului i atribuii ce pot fi delegate.
Atribuiile primarului sunt stabilite prin art. 68 din lege, pentru ca n
art. 70 legea s stabileasc c o serie de atribuii, nominalizate se deleag
viceprimarului sau viceprimarilor, dup situaie, iar atribuia de ofier de stare
civil poate fi delegat i secretarului sau altui funcionar public.
Legea stabilete i atribuii exclusive ale primarului ca reprezentant al
statului sau ca ales local care nu pot fi delegate. Cum acestea sunt nominalizate
n lege i reprezint excepie, nseamn c toate celelalte atribuii pot fi delegate.
Concluzionnd, putem arta c primarul are atribuii care nu pot fi
executate dect de el, atribuii care trebuie obligatoriu delegate viceprimarului
sau altor funcionari (de exemplu, aplicarea sanciunilor contravenionale poate
fi delegat i efului serviciului de urbanism etc.). Exemple de atribuii
nedelegabile legal: autorizarea desfurrii adunrilor publice; interzicerea sau
suspendarea spectacolelor sau a manifestrilor publice, ntocmirea statului de
funcii, a organigramei primriei, a regulamentului de organizare i funcionare
al primriei, msurile de prevenire i limitare a efectelor calamitilor,
catastrofelor, epidemiilor etc., respectarea drepturilor i libertilor cetenilor
etc.
Mandatul primarului este de reprezentare, este de 4 ani i se exercit
de la momentul depunerii jurmntului legal n faa consiliului local pn la
depunerea jurmntului de ctre noul primar. n caz de rzboi sau catastrof,
mandatul primarului poate fi prelungit prin lege organic. Dar mandatul
primarului poate nceta nainte de termen n urmtoarele situaii:
demisie, deces, incompatibilitate, schimbarea domiciliului ntr-o alt
localitate, imposibilitate prelungit peste 6 luni de executare a mandatului,
dac i-au fost anulate trei dispoziii normative ntr-un termen de 3 luni, n
caz de pierdere a drepturilor electorale, n caz de condamnare printr-o
hotrre irevocabil la pedeapsa nchisorii cu lipsirea de libertate, dac este
pus sub interdicie judectoreasc.
Mandatul primatului poate nceta n urma unui referendum local
organizat pe baza unor cereri ale cetenilor adresate prefectului prin care se

348
reclam abuzuri n exercitarea intereselor generale ale colectivitii locale sau n
executarea atribuiilor legale (refuz de aciune). Pentru a se organiza
referendumul la cererea adresat prefectului trebuie s adere cel puin 25% din
numrul locuitorilor cu drept de vot. Prefectul primind solicitarea va analiza
temeinicia cererii, veridicitatea semnturilor celor care solicit, ntr-un termen
de 30 de zile dup care va nainta Guvernului propunerea de aprobare a
referendumului, prin intermediul Ministerului Administraiei Publice. Din
analiza dispoziiilor legale n materie se poate trage concluzia c o asemenea
msur poate fi greit ct timp prefectul este n msur singur s stabileasc i
s propun organizarea referendumului. Legea ar trebui s prevad nfiinarea
unui organism mixt n care s fie reprezentani att ai administraiei locale sau
delegai ai primarului ct i ai administraiei centrale care s analizeze n detaliu
acuzaiile ce se aduc primarului, mai ales c la noi exist o serie de patimi
politice, ru folositoare funcionrii unei administraii corecte i independente.
Guvernul, dac apreciaz ca motivat propunerea de organizare a
referendumului, va adopta o hotrre n cel mult 60 de zile de la sesizarea fcut
de prefectul i va fi adus la cunotina locuitorilor data organizrii
referendumului. Referendumul se organizeaz de prefect cu sprijinul
secretarului, ceea ce nseamn c din momentul publicri Hotrrii Guvernului
pentru organizarea referendumului pn la stabilirea rezultatului referendumului
primarul este suspendat de drept din funcie, iar viceprimarul nu-i preia
atribuiile.
4. Actele primarului. n exercitarea atribuiilor stabilite prin lege
primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public (cele cu caracter
normativ) sau au fost comunicate celor interesai (art. 71 alin. 1).
Dispoziiile normative se comunic prefectului de ndat, dar nu mai
trziu de 5 zile de la emitere prin grija secretarului localitii, iar publicitatea
acestora se face dup ce prefectul i-a dat avizul de legalitate al dispoziiei, ori
n termen de 5 zile de la depunerea la prefectur nu s-a formulat aciune n
contencios administrativ pentru anularea dispoziiei.
Toate dispoziiile primarului se nregistreaz ntr-un registru special
organizat n acest sens, inut de secretarul localitii.
Dispoziiile primarului sunt acte administrativ formale care trebuie s
aib o anumit form de redactare. Cu toate acestea nu trebuie neles c
primarul nu poate emite i alte acte administrative la cererea celor interesai sau

349
din proprie iniiativ (de exemplu, autorizaia de construcie, autorizaia de
demolare, refuzul de a da curs pozitiv unei solicitri de genul nu se aprob,
se respinge etc., care, prin ele nsele se constituie ca veritabile manifestri de
voin ale unei autoriti publice administrative).

5. Viceprimarul. La nceputul mandatului su consiliul local alege

unul sau doi viceprimari din rndul consilierilor pentru un mandat egal cu acela
al consiliului. Alegerea viceprimarilor se face cu votul secret al majoritii
consilierilor n funcie. Schimbarea din funcie a viceprimarului n timpul
mandatului poate fi fcut numai la propunerea motivat a unei treimi din rndul
consilierilor sau a primarului i cu votul a dou treimi din numrul consilierilor
n funcie. Se observ o preocupare a legiuitorului de a asigura stabilitatea
viceprimarului pe tot parcursul mandatului su. Din momentul n care este ales
viceprimar, cel n cauz pierde calitatea de consilier care l-a propulsat n aceast
funcie.
Legea nu stabilete pentru viceprimar sarcini concrete, ci doar l
oblig pe primar s-i delege o parte din atribuiile sale viceprimarului. ntruct
responsabilitatea pentru ndeplinirea atribuiilor executive ale administraiei
locale i revine n exclusivitate primarului, nseamn c viceprimarul este
subordonat primarului, iar primarul poate restrnge oricnd, justificat, din
atribuiile delegate viceprimarului dac se constat, n activitatea acestuia din
urm, lips de preocupare, de pricepere sau rea-voin. Experiena din ultimele
dou mandate ale autoritilor publice locale arat c legea este prea permisiv
att pentru primari ct i pentru viceprimari, fr s existe sanciuni clare pentru
situaiile n care acetia nesocotesc legea sau interesele localitii.
Viceprimarul este nlocuitorul de drept al primarului, ori de cte ori
primarul este n imposibilitate legal sau medical de a-i executa atribuiile, iar
atunci cnd primarul este demis, a demisionat, i-a pierdut calitatea n orice mod
legal admis, ori a decedat, viceprimarul este mputernicit de consiliu cu
atributele primarului pn la alegerea noului primar.
Dei legea l mputernicete pe viceprimar de a primi competenele
delegate ale primarului nu stabilete ce acte va putea emite viceprimarul n
exerciiul atribuiilor sale delegate. Credem c se impune ca n lege s se
specifice expres ca viceprimarii emit decizii, dispoziii sau orice alt tip de act
cu o denumire anume sugernd pn la formarea de dispoziie delegat sau
dispoziie de viceprimar etc.

350
 n situaia c viceprimarul este mputernicit s exercite funcia de
primar interimar va emite dispoziii, fiindc acum el este un veritabil ef al
administraiei locale.

Seciunea 7. Secretarul localitii i serviciile funcionale ale consiliului

1. Secretarul localitii
Mult timp li s-a spus secretarul primriei, secretarul consiliului local.
n perioada interbelic, secretarul comunal putea fi un notar. Secretarul are
calitatea de funcionar public de conducere, este salarizat din bugetul unitii
administrativ teritoriale.
Pentru a fi numit n funcia de secretar, este necesar s aib studii
superioare juridice sau administrative. Excepional pot fi numii i absolveni cu
studii superioare de alt specialitate sau numai absolvenii cu diplom de
bacalaureat. Secretarul nu are voie s fie membru al unui partid sau formaiune
politic sau so / soie ori rud de gradul nti cu primarul sau viceprimarul.
Numirea secretarului se face de prefect pe baz de examen sau
concurs. Examenul sau concursul se organizeaz de primar n cel mult 30 de zile
de la vacantarea postului. n acest sens se constituie o comisie format din
primar, secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeului i doi
reprezentani ai consiliului local respectiv.
Prefectul va emite ordinul de numire n cel mult 10 zile de la primirea
rezultatului concursului examenului din partea comisiei de examinare, prin grija
primarului.
Sancionarea sau eliberarea din funcie a secretarului localitii sunt de
competena prefectului la sesizarea consiliului local care a adoptat n acest sens
o propunere cu votul a dou treimi din numrul consilierilor aflai n funcie, ca
urmare a unei iniiative a primarului sau provenind de la o treime dintre
consilieri, dup ce s-au efectuat cercetri administrative prealabile.
Atribuiile secretarului sunt:
avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului;
avizeaz pentru legalitate proiectele de hotrri ale consiliului local i
contrasemneaz hotrrile adoptate de consiliu;
particip la edinele consiliului local, obligatoriu;
pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului;

351
 asigur comunicarea i aducerea la cunotin public a hotrrilor i
dispoziiilor;
asigur procedurile de convocare a consiliului local n edine ordinare sau
extraordinare;
legalizeaz extrase sau copii de pe orice act aflat n arhiva consiliului, cu
excepia celor avnd caracter secret;
coordoneaz comportamentele cu caracter juridic, stare civil, asisten
social, autoritate tutelar, registrul agricol, secretariat administrativ i alte
atribuii prevzute de lege. n localitile unde nu funcioneaz nici un birou
notarial, secretarul poate legaliza copii de pe acte prezentate de pri,
certificare de dat cert etc., mai puin autentificrii de acte, potrivit legii
notarilor publici nr. 36/1995. n realizarea sarcinilor ncredinate secretarul d
aprobri, avize, note etc., fr s emit un act formal definit ntr-un anume
mod de lege.
2. Serviciile publice funcionale
La nivelul fiecrei localiti vom ntlnim dou categorii de structuri
funcionale prin intermediul crora administraia local autonom i realizeaz
sarcinile. Pe de o parte, aa-numitul aparat propriu de specialitate, denumire
improprie dup opinia noastr, iar pe de alt parte serviciile publice locale pe
care consiliului local le nfiineaz pe baza legii n subordinea sau sub
autoritatea sa.
a) Aparatul propriu de specialitate, pentru a folosi terminologia
legii este n fapt constituit din structura funcional a consiliului alctuit din
funcionari publici i personal ncadrat pe baz de contract de munc repartizat
pe diferite specialiti, structurate n direcii, servicii, oficii, compartimente,
angajat sau numit de primar pe baza organigramei aprobat de consiliul local.
Aceste servicii funcionale ale consiliului local, alturi de primar, viceprimar (i)
i secretarul comunei sau oraului, constituie o structur funcional cu activitate
permanent, numit primria comunei sau a oraului, care aduce la ndeplinire
hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului soluionnd problemele
curente ale colectivitii locale. Instituia primriei are tradiie n rile romne,
ea fiind preluat i dup Unirea din 1859 i mai apoi dup Marea Unire din
1918. Primria reprezint liantul dintre Consiliul local deliberativ i ceteni,
Primria fiind aceea care va rezolva probleme cetenilor n mod concret, ea,
prin structurile funcionale ce o compun pune n practic, d via deciziilor
(hotrri) Consiliului local. n fruntea primriei se afl primarul, el conduce

352
serviciile ce compun primria, el numete i elibereaz din funcie, sancioneaz
personalul din primrie. Primria nu poate fi reinut ca o instituie public de
reprezentare a comunei sau a oraului n raporturile cu cetenii sau autoritile
publice ci pune n valoare nevoile localitii i pe cele ale cetenilor. De aceea,
n mod greit, de foarte multe ori, primria localitii este citat n faa
instanelor judectoreti, aceasta nefiind o instituie public de reprezentare
juridic, nu are calitate procesual activ sau pasiv. n instan nu poate sta
dect comuna sau oraul, ca persoane juridice, iar sectoarele municipiului
Bucureti, dei nu sunt persoane juridice pot sta n instan, avnd capacitate
procesual n baza legii administraiei publice locale care le recunoate
competene, propuneri pe care le exercit prin intermediul autoritilor autonome
alese, ce sunt asimilate celorlalte autoriti din comune i orae.
b) Serviciile publice de interes local
Realizarea sarcinilor administraiei publice locale, ca i n cazul
administraiei locale se poate face numai prin nfiinarea unor structuri
autonome, specializate, servicii publice corespunztoare cerinelor locale i
prevederilor legate, nct s mbine optim eficiena cu operativitatea i calitatea
prestaiilor. Serviciile publice locale se nfiineaz prin hotrrea consiliului
local. Ele se doteaz cu mijloace materiale i financiare, cu personal specializat
i n funcie de anumii factori, au personalitate juridic sau funcioneaz n
structura funcional a consiliului local.
Consiliile locale aprob regulamentele de organizare i funcionare a
acestor servicii publice, le stabilete competena, numete conducerea acestora.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului serviciilor publice locale se face
de ctre conductorii acestora. n cadrul acestor servicii publice ntlnim dou
categorii de personal: funcionari publici i personal salarizat n baza unui
contract individual de munc.

Seciunea 8. Administraia public a municipiului Bucureti

n legea administraiei publice locale se arat c municipiile pot fi

mprite n subdiviziuni administrative. Aceste subdiviziuni au rostul de a
facilita administraia municipal n demersul ei de realizare a intereselor
ceteneti. O astfel de subdivizare administrativ trebuie fcut cu pruden i
urmrind creterea eficienei i nu a dezordinii aa cum se ntmpl n momentul

353
de fa n singurul municipiu mprit n subdiviziuni, municipiul Bucureti.
Potrivit legii, municipiul este mprit n 6 sectoare. Sectoarele au cte
un primar i un viceprimar iar municipiul Bucureti un primar general i 2
viceprimari. Aezarea n textul legii a sectoarelor naintea municipiului ni se
pare a fi lipsit de logic, pentru c se omite faptul c persoana juridic este
numai municipiul, el este titularul dreptului de proprietate public a tot ceea ce-i
aparine, sectoarele trebuind s administreze ceea ce-i repartizeaz municipiul.
n lege se face o mare confuze cnd se aeaz pe poziie de egalitate juridic
Consiliul General cu consiliile de sectoare i Primarul General cu primarii de
sectoare. Consiliile locale ale sectoarelor nu pot fi legal i logic dect o mic
parte din ceea ce le este repartizat pentru c nefiind entiti juridice, sectoarele
nu se pot comporta ca oricare alt localitate. Pentru Bucureti nu poate intra n
discuie principiul autonomiei locale prin raportare sector municipiu.
Consiliile locale ale sectoarelor au n linii mari aceleai atribuii ca
oricare alt consiliul local, cu unele excepii unde hotrrea consiliului de sector
trebuie s fie aprobat ulterior adoptrii de ctre Consiliul general sau, numai
cnd se avizeaz studii, prognoze. Alteori este necesar acordul Consiliului
General.
O analiz pertinent a reglementrilor actuale la nivelul administraiei
Bucureti, evideniaz naterea unor mari disfuncionaliti dup schimbarea
structurii politice ntre capital i sectoare. Astfel, n opinia noastr, primarii de
sectoare trebuie s se menin ntr-un raport de subordonare fa de primarul
general n ceea ce privete majoritatea atribuiilor acestora, primarul general
putnd dispune, n cazuri bine determinate, sancionarea primarilor de sectoare.
De asemenea, din punct de vedere practic nu se justific crearea unor consilii de
sectoare de peste 27 consilieri, a cror activitate poate i trebuie s fie suplinit
de Consiliul General al municipiului Bucureti.
Secretarul sectorului are n linii mari atribuiile oricrui secretar de
municipiu, iar municipiul Bucureti are un Secretar General.
Hotrrile Consiliului General al municipiului Bucureti i dispoziiile
cu caracter normativ ale Primarului General sunt obligatorii i pentru autoritile
administraiei publice locale organizate n sectoare.
Primarul General al Capitalei mpreun cu primarii sectoarelor se
ntrunesc cel puin o dat pe lun, la convocarea Primarului General sau a cel
puin 3 primari de sectoare. La aceste edine se analizeaz modul cum au fost
ndeplinite hotrrile Consiliului General i dispoziiile primarului general, se

354
prezint informri cu privire la activitatea consiliilor locale de sector, avndu-se
n vedere corelarea unor activiti necesare bunei funcionri a administraiei
municipiului Bucureti.
La aceste edine lunare particip de drept i prefectul.
Primarii de sectoare particip de drept la edinele consiliului general
i pot avea intervenii pe chestiunile nscrise pe ordinea de zi, iar la edinele
comisiilor de specialitate ale Consiliului General pot participa i preedinii
comisiilor de specialitate ale sectoarelor avnd dreptul s intervin n discuii,
dar fr drept de vot.
Afirmaia noastr c la nivelul sectoarelor nu se justific existena a
cte unui consiliu local i chiar a unui primar ales, se bazeaz pe dispoziiile art.
18 alin. 5 din legea administraiei locale care arat c autoritile administraiei
publice locale se pot constitui i n subdiviziunile administrative ale
municipiilor.... Aceasta nseamn c dac nu se constituie nu este nici o
problem, pot fi gsite i alte forme de organizare a sectoarelor, dect este cea
prezent.

Consiliul judeean
Consideraii preliminare
Potrivit legii administraiei publice locale n fiecare jude se constituie
un consiliu judeean ca autoritate a administraiei publice locale avnd
competena n ceea ce privete coordonarea activitilor consiliilor comunale i
oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal,
egal, direct, secret i liber exprimat.
Numrul consilierilor depinde de populaia judeului la data de 1
ianuarie a anului n curs sau la data de 1 iulie a anului care precede
alegerile. n acest sens prefectul, pe baza situaiei comunicate de Institutul
Naional de Statistic va emite un ordin. Legea stabilete numrul
consilierilor prin raportare la populaia judeului astfel:
Numrul locuitorilor judeului Numrul consilierilor
pn la 350.000 .................................31
ntre 350.001 i 500.000 .................................33
ntre 500.001 i 650.000 .................................35
peste 650.000 .................................37

Mandatul consiliului judeean este de 4 ani i nceteaz n momentul

n care este ales urmtorul consiliu nou ales dac nu intervin cazuri de dizolvare
de drept sau ca o sanciune.
Atribuiile consiliului judeean
Consiliul judeean este o autoritate deliberativ, avnd urmtoarele

355
atribuii principale:
- alege din rndul consilierilor un preedinte i 2 vicepreedini;
- adopt la propunerea preedintelui, Regulamentul de organizare i
funcionare a consiliului, numrul de personal, organigrama, statul de
funcii, Regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de
specialitate, a instituiilor i serviciilor publice i al regiilor autonome de
interes judeean;
- adopt strategii, prognoze de dezvoltare economic-social a judeului sau
a unor zone din cadrul judeului;
- aprob bugetul propriu, mprumuturile, virrile de credite i modul de
utilizare a rezervei bugetare;
- coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean;
- administreaz domeniul public i privat al judeului;
- hotrte nfiinarea de instituii publice ori de servicii publice de interes
judeean, instituii sociale i culturale i de protecie a drepturilor
copilului,
- hotrte cooperarea i asocierea cu alte autoriti ale administraiei
publice locale din ar sau din strintate.

Funcionarea consiliului judeean

Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani. Mandatul este
exercitat de la momentul constituirii i depunerii jurmntului de ctre Consiliu.
Consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare o dat la dou luni
la convocarea preedintelui consiliului judeean. Acesta se poate ntruni i n
edine extraordinare la cererea preedintelui.
Convocarea se face n scris, prin intermediul secretarului general al
judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor sau cu 3 zile n situaia edinelor
extraordinare.
n caz de for major Consiliul se convoac de ndat.
La invitaia de edin se va anexa ordinii de zi a acesteia, data, ora i
locul unde se va ine edina.
Ordinea de zi se aduce la cunotina locuitorilor judeului prin mas-
media sau prin orice alte mijloace.
Cvorumul de edin la consiliul judeean l reprezint majoritatea
consilierilor, care sunt obligai s participe la edine.
edinele sunt conduse de preedintele Consiliului, iar n lipsa
acestuia de vicepreedintele desemnat de preedinte ori de ctre cellalt
vicepreedinte.
Consiliul judeean adopt hotrri cu majoritatea membrilor prezeni, n
afar de cazurile cnd prin lege sau regulamentul de funcionare se cere o alt
majoritate.
Hotrrile consiliului judeean se semneaz de Preedintele acestuia

356
iar n lips, de vicepreedinte i se contrasemneaz de secretarul general al
judeului, pentru legalitate.
Hotrrile consiliului se comunic prefectului n cel mult 5 zile prin
grija secretarului general al judeului, iar n cazul n care prefectul nu identific
elemente de nelegalitate n cel mult 5 zile de la primirea hotrrii, hotrrea va fi
fcut public prin mijloacele mas-media sau prin orice alte moduri. n caz
contrar prefectul va solicita instanei de contencios administrativ s anuleze
hotrrea, situaie n care hotrrea se suspend de drept.
Dizolvarea consiliului judeean
Legea administraiei publice locale reglementeaz situaiile n care
consiliul judeean poate fi dizolvat respectiv dac nu s-a ntrunit timp de 6 luni
consecutiv, sau nu a adoptat nici o hotrre n 3 edine ordinare consecutive sau
numrul consilierilor s-a redus sub dou treimi i nu exist supleani care s le ia
locul.
Aceste situaii se comunic de ctre secretarul general al judeului
prefectului care, prin ordin ia act de dizolvarea de drept a consiliului judeean.
Pe perioada ct este dizolvat consiliul judeean, problemele curente ale
judeului se rezolv de ctre secretarul general, pe baza unei mputerniciri
speciale date de Guvern prin Ministerul Administraiei Publice.
Preedintele, vicepreedintele i secretarul general al judeului
Preedintele consiliului judeean. Fiind singura autoritate public
colegial la nivelul persoanei juridice politico-teritoriale, jude, legea a stabilit
alegerea unui preedinte al Consiliului judeean care s reprezinte autoritatea
deliberativ i n numele acesteia, judeul.
Preedintele consiliului judeean se alege dintre consilierii judeeni.
Mandatul preedintelui este de 4 ani ca i al consiliului judeean. Alegerea se
realizeaz prin votul secret exprimat de majoritatea consilierilor n funcie.
Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte
autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne i strine i n justiie.
Fiind ales direct de ctre membrii consiliului judeean, preedintele
rspunde direct n faa consiliului pentru activitatea administraiei publice
judeene. Cum consiliul judeean este o autoritate deliberativ care se ntrunete
o dat la dou luni, iar consilierii judeeni, au fiecare o profesie, desfoar
activiti diverse n baza unor contracte de munc sau alte forme legale,
aducerea la ndeplinire a sarcinilor atribuiilor i hotrrilor consiliului judeean
se realizeaz de un aparat funcional pe care i-l organizeaz, format din
funcionari publici sau personal ncadrat cu contract de munc individual.
Preedintele consiliului judeean conduce i coordoneaz autoritatea aparatului
funcional, denumit de lege aparat propriu de specialitate. Numirea i
eliberarea din funcie a funcionarilor din aparatul de specialitate precum i
ncheierea sau desfurarea contractului individual de munc al celuilalt
personal sunt de competena preedintelui. Preedintele consiliului judeean are
o serie de atribuii proprii prevzute n legea administraiei publice locale,

357
precum:
- asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor,
decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor
Guvernului, hotrrilor consiliului judeean etc.;
- ntocmete proiectul ordinii de zi a edinelor consiliului judeean i
dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune
condiii a lucrrilor consiliului judeean;
- ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean a Regulamentului
de organizare i funcionare a acestuia, a Regulamentului de organizare i
funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului i a Regulamentului
de Ordine Interioar, inclusiv cele pentru instituiile i serviciile publice
de sub autoritatea consiliului;
- propune spre aprobare organigrama, statul de funcii i numrul de
personal;
- coordoneaz i controleaz autoritatea de protecie a copilului, ndrum,
urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate tutelar din
localitile judeului;
- prezint anual rapoarte privind modul n care i-a ndeplinit atribuiile
proprii i a pus n executare hotrrile consiliului judeean.
- Emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, avize acorduri i
autorizaii date n competena sa prin lege.
Dispoziiile cu caracter normativ se comunic dnd-le prefectului i
ele vor putea fi aduse la cunotina publicului numai dac n termen de 5 zile de
la comunicarea acestora la prefect nu s-a formulat aciune n anulare n
contencios administrativ.
- conduce edinele consiliului judeean, i semneaz hotrrile pronunate
de acesta;
- parte din atribuiile sale, pot fi delegate vicepreedinilor consiliului
judeean, secretarului general al judeului sau altor funcionari, potrivit
legii;
- coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice
din subordine sau activitatea consiliului.
n absena sa, preedintele desemneaz, prin dispoziie scris, pe unul
dintre vicepreedini s-l nlocuiasc. Dac preedintele este suspendat din
funcie, atribuiile sale vor fi exercitate de unul dintre vicepreedinii desemnat
de consiliul judeean prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie.,
Pe toat durata mandatului preedintelui, acesta i pstreaz calitatea
de consilier judeean i pstreaz votul de consilier n cadrul edinelor.
n cazul vacantrii funciei de preedinte al consiliului judeean, prin
demisie, deces, incompatibilitate, condamnare penal etc., n condiiile legii,
consiliului judeean va alege un alt preedinte pentru perioada de mandat a
consiliului care a mai rmas.
Preedintele primete o indemnizaie legal lunar pe tot parcursul

358
mandatului su, iar contractul de munc iar raportul de funcie avute anterior
alegerii n aceast funcie se suspend.
Preedintele exercit funcia de ordonator principal de credite.
Vicepreedinii consiliului judeean
Dup alegerea preedintelui, la nceputul mandatului su Consiliul
judeean alege din rndul consilierilor doi vicepreedini. Acetia i pstreaz
calitatea de consilier pe durata mandatului.
Vicepreedinii nu au atribuii distincte ci ei primesc de la preedinte
atribuiile pe care le vor exercita.
Vicepreedinii primesc pe durata mandatului o indemnizaie stabilit
de lege, iar contractul de munc ori raportul de serviciu (de funcie) avute
anterior se suspend.
Alegerea vicepreedinilor se face prin votul secret al majoritii
consilierilor n funcie.
Mandatul vicepreedinilor este de 4 ani iar eliberarea din funcie a
acestora poate fi fcut cu votul a dou treimi dintre consilierii cu funcie pentru
motive temeinice. Cel eliberat din funcie are posibilitatea de a ataca cu aciune
n anulare a hotrrii de eliberare din funcie la instana de contencios
administrativ.
Secretarul General al judeului. n condiiile n care administraia
public autonom judeean este aleas pentru cte un mandat de 4 ani iar
personalul ce formeaz aparatul de specialitate al consiliului judeean este
constituit n cea mai mare parte din funcionari publici, asigurarea
funcionalitii aparatului de specialitate al consiliului se realizeaz prin
intermediul unui funcionar public de carier, funcionar de conducere, care se
bucur de stabilitate n funcie, este neangajat politic. Acesta este secretarul
general al judeului, numit de Ministerul Administraiei Publice, pe baz de
concurs sau examen, dintre persoanele cu studii superioare juridice sau
administrative. Dispoziia de numire sau de eliberare din funcie se emite de
ministrul administraiei publice. n cazul unei dispoziii se emite n termen de 10
zile dup validarea examenului sau a concursului, organizat de preedintele
consiliului judeean. Propunerea de eliberare din funcie sau de sancionare a
secretarului general se face de consiliului judeean aprobat cu votul a cel puin
dou treimi din numrul consilierilor n funcie, din iniiativa preedintelui
consiliului judeean sau a unei treimi din numrul consilierilor i numai dup ce
s-au fcut cercetri administrative n legtur cu fapta sau acte ce i se imput
secretarului general.
Secretarul general al judeului este salarizat din bugetul judeului. El
are atribuii specifice prevzute n legea administraiei publice locale, drepturi i
obligaii stabilite prin legea privind Statutul funcionarului public i prin alte
acte normative.
Secretarul general coordoneaz compartimentele de stare civil i
autoritate tutelar, registrul agricol.

359
 Particip la edinele consiliului judeean, contrasemneaz hotrrile
acestuia i dispoziiile cu caracter normativ ale preedintelui consiliului
judeean. Urmrete rezolvarea corespondenei, pregtete lucrrile supuse
dezbaterii consiliului judeean, asigur convocarea n edin a consiliului
judeean, comunicarea hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor
preedintelui acestuia ctre prefect pentru controlul de legalitate etc.

Bunurile i lucrrile publice

Legea administraiei publice locale reglementeaz ce bunuri aparin
domeniului public i domeniului privat al localitilor i al judeelor stabilind c
patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale, judee, orae i comune, este
format din bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public i
domeniului privat al acestora precum i drepturile i obligaiile cu caracter
patrimonial.
De asemenea, se reitereaz regula c bunurile ce fac parte din
domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile.
Ct privete lucrrile publice necesare realizrii cerinelor generale ale
unitilor administrativ-teritoriale, altele dect statul, acestea se execut numai
n limita sumelor aprobate prin bugetul local sau judeean i numai pe baza unor
documentaii tehnico-economice avizate sau aprobate de consiliul local sau
judeean i numai pe baz de licitaie public cu respectarea dispoziiilor legale
n vigoare1.

1
Legea nr. 215/998 privind concesiunile are aplicabilitate n materia lucrrilor publice.

360