1.

Conceptul de investiţii publice

1.1 Definire

Conform OUG nr. 88/2013, investiția publică reprezintă “investiția

realizată de către sau în numele unei autorități publice centrale, al unei
administrații publice locale în cazul în care proiectul este cofinanțat din fonduri
alocate de la bugetul de stat prin programele naționale sau al unui operator
economic asupra căruia statul deține controlul şi este reclasificat în sectorul
administrației publice potrivit Regulamentului (CE) nr. 2.223/96 al Consiliului
din 25 iunie 1996, cu modificările şi completările ulterioare. Se consideră
investiții publice şi investițiile realizate din credite bancare garantate de către
stat, şi investițiile care fac obiectul unui parteneriat public-privat pentru
elaborare, implementare, operare şi/sau finanțare”1.
Investiția, în termeni economici, este o cheltuială monetară care duce la
o creştere a valorii activelor fixe, active care nu sunt consumate imediat, ci care
sunt folosite ulterior pentru producția viitoare de bunuri şi servicii. În cazul
investițiilor realizate de agenții economici privați, care reprezintă o cheltuială
privată, scopul final este îndreptat către obținerea de profit, de fluxuri monetare,
în timp ce, în cazul investițiilor publice realizate de autoritățile publice centrale
sau locale, unde cheltuielile făcute sunt de natură publică, scopul final îl
constituie obținerea unor efecte (beneficii) utile de natură economică, socială sau
de protecție a mediului și nu de tip monetar, bănesc.

Putem defini investiţiile publice drept totalitatea cheltuielilor

efectuate de autoritățile publice în scopul acumulării de bunuri de capital
pe baza creării, modernizării sau înlocuirii de active fixe ce au drept
rezultat obţinerea unor beneficii economice, sociale sau ecologice la nivelul
unei regiuni teritorial-administrative sau a unei țări.

Proiectul de investiții publice reprezintă un set de activități desfăşurate

într‐un anumit interval de timp, ca parte a unui program de cheltuieli publice, în
scopul realizării unei investiții publice.

1
O.U.G. nr.88//2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal‐bugetare pentru îndeplinirea unor angajamente
convenite cu organismele internaționale, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative,
Cap. II Secț. a 2-a
 1.2 Clasificarea investiţiilor

Tipologia investiţiilor publice își relevă importanţa atât din punct de

vedere al studiului teoretic, cât şi din punct de vedere al necesităţii practice.
Principalele criterii metodologice de delimitare şi grupare a diferitelor tipuri de
investiţii publice sunt:

a) după destinaţia lor există: investiţii tehnice (achiziţia, construcţia şi

montajul unor echipamente, maşini, utilaje etc.), investiţii umane (calificarea,
specializarea personalului), investiţii sociale (cantine, cămine, grădiniţe ş.a.);
investiții ecologice (de asigurare a protecției mediului înconjurător).

b) după natura lor sunt: investiţii publice corporale (activul imobilizat –

în special mijloacele fixe şi activul circulant – stocurile şi creanţele) și investiţii
publice necorporale (cheltuielile cu cercetarea-dezvoltarea; cheltuielile cu
capitalul uman, anume: formarea personalului, cheltuielile de sănătate etc.).

c) după obiectivul care se urmăreşte prin realizarea proiectului există:

investiţii publice productive (fabrici, echipamente, utilaje, maşini) şi investiţii
publice non-productive (locuinţe, echipamente sociale şi colective).

d) în funcție de valoarea totală estimată sunt: semnificative ‐ atunci

când valoarea totală estimată a proiectului depăşeşte 100 milioane lei; medii ‐
atunci când valoarea totală estimată a proiectului este între 30 şi 100 milioane
lei; mici ‐ când valoarea totală estimată a proiectului este sub 30 milioane lei.

e) după rolul funcţional pe care îl joacă în cadrul proiectului sunt:

investiţii publice directe (cheltuielile legate funcţional şi teritorial de obiectivul
investiţional), investiţii publice colaterale (cheltuieli legate de infrastructura şi
utilităţile necesare noului obiectiv) şi investiţii publice conexe (cheltuieli
realizate în domenii, sectoare conexe scetorului în care se efectuează proiectul
respectiv de investiţii).

f) după structura cheltuielilor investiţionale se evidenţiază: investiţii în

active fixe (grupate în: cheltuieli cu achiziţia şi amenajarea terenului; cheltuieli
cu mijloacele fixe; cheltuieli de montaj/instalare ş.a.), cheltuieli preliminare şi
cheltuieli cu fondul de rulment (capitalul de lucru). Investiţiile materializate în
mijloace fixe se clasifică având în vedere gruparea lor în contabilitate astfel:
clădiri; construcţii speciale; maşini, utilaje şi instalaţii de lucru; aparate şi
instalaţii de măsurare, control, reglare şi de calcul; mijloace de transport;
animale şi plantaţii; unelte, dispozitive, mobilier şi aparatură birotică; active
corporale mobile neregăsite în capitolele anterioare.
2
 g) după modul de finanțare există: investiţii finanțate integral sau
parțial din bugetul de stat; investiţii finanțate de entități controlate de stat dar
care nu își acoperă cel puțin jumătate din costurile de producție, urmând a fi
finanțate din bugetele publice în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 2223/96
al Consiliului din 25 iunie 1996; investiţii bazate pe garanții guvernamentale;
investiţii realizate prin contracte de parteneriat public-privat.2

1.3 Rolul şi importanţa investiţiilor publice

1. Investiţiile publice reprezintă o componentă importantă a creşterii

economice evidențiată prin dimensiunile și valoarea investiţiilor publice,
modalitatea de a le repartiza în diferite regiuni sau zone de dezvoltare ale țării și
pe domenii de administrare publică, în timp ce oportunitatea investițiilor
publice, precum și justificarea lor economică și socială influențează atragerea
investițiilor private autohtone sau străine și, ca atare, ritmul şi proporţiile
creşterii economice.

2. Activitatea de investiţii publice are un efect multiplicator, de

antrenare, asupra activităţii economice. În cadrul economiei naţionale se
evidenţiază două roluri ale investiţiilor publice: pe de-o parte, investițiile publice
determină obținerea de beneficii economice, sociale sau de mediu în localitatea,
regiunea sau la nivelul economiei naționale respective, iar, pe de altă parte, ele
atrag atât creșterea investițiilor private în regiunile unde se dezvoltă astfel de
investiții publice, cât și naşterea unei cereri suplimentare în sectoare publice sau
private adiacente investiției publice (cum ar fi cele furnizoare de materii prime,
materiale, utilităţi sau cele distribuitoare şi/sau consumatoare ale
bunurilor/serviciilor oferite), determinând o creştere a veniturilor tuturor
agenţilor economici implicați.

3. Investiţiile publice determină creşterea şi perfecţionarea capitalului

fix: acesta, împreună cu resursele naturale, condiţionează specificul unei
economii.

4. Un rol important al investiţiilor publice în plan social este acela de

regulator sau compensator în ocuparea forţei de muncă, în îmbunătăţirea
calităţii vieţii. Creşterea cheltuielilor cu investiţiile publice diminuează
presiunea şomajului în societate.

2
O.U.G. nr.88//2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal‐bugetare pentru îndeplinirea unor angajamente
convenite cu organismele internaționale, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative,
Cap. II Secț. a 2-a
3
 5. Investiţiile publice determină coeziunea între generaţii, este legătura
între prezent şi viitor: creează noi locuri de muncă pentru generaţia tânără şi
aduce o "moştenire" de capital fix de la generaţiile anterioare.

6. În ultimele decenii, investițiile publice urmăresc cu mai multă atenţie

luarea în considerare a protecţiei mediului înconjurător, prevenirea riscurilor
ecologice şi a producerii daunelor de acest tip, refacerea echilibrului ecologic în
cazul în care acesta a fost rupt, sporirea calităţii mediului.

1.4 Investițiile publice și includerea lor în bugetul de stat

Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii

finanţate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza
programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui
ordonator principal de credite.
Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de
investiţii publice, pe clasificaţia funcţională.
Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de
investiţii inclus în programul de investiţii informaţii financiare şi nefinanciare.
Informaţiile financiare vor include:
a) valoarea totală a proiectului;
b) creditele de angajament;
c) creditele bugetare;
d) graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie;
e) analiza cost-beneficiu, realizată şi în cazul obiectivelor în derulare;
f) costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune.
Informaţiile nefinanciare vor include:
a) strategia în domeniul investiţiilor, care va cuprinde în mod obligatoriu
priorităţile investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de analiză
care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi în
detrimentul celor în derulare;
b) descrierea proiectului;
c) stadiul fizic al obiectivelor.
4
 Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice, va elabora strategia în
domeniul investiţiilor publice, pe baza propunerilor de programe de investiţii
elaborate de ordonatorii principali de credite. Principalele atribuții ale
Ministerului Finanţelor Publice sunt:
• este împuternicit să stabilească conţinutul, forma şi informaţiile
referitoare la programele de investiţii necesare în procesul de
elaborare a bugetului;
• stabileşte prin norme metodologice criteriile de evaluare şi selecţie a
obiectivelor de investiţii publice;
• analizează programul de investiţii din punct de vedere al încadrării în
limitele de cheltuieli stabilite, al respectării criteriilor de selecţie şi
prioritizare şi a eşalonării creditelor bugetare în funcţie de durata de
execuţie a obiectivelor;
• coordonează monitorizarea întregului program de investiţii, scop în
care va solicita ordonatorilor principali de credite toate informaţiile
necesare.

La nivelul unitãţilor administrativ-teritoriale, cheltuielile pentru

investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice
locale se cuprind în proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice
al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, întocmit de ordonatorii principali de
credite, care se prezintă ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat şi se
aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz.

Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor

publice ale unitãţilor administrativ-teritoriale se cuprind în programele de
investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile
tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi
oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi
aprobate potrivit dispoziţiilor legale.

Aprobarea proiectelor de investiţii publice ia în considerare următoarele:

(1) Documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiţii
noi care se finanţează, potrivit legii, din fonduri publice se aprobă de către:
a) Guvern, pentru valori mai mari de 28 milioane lei;
b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 5 şi 28
milioane lei;

5
 c) ceilalţi ordonatori de credite, pentru valori până la 5 milioane lei, cu
avizul prealabil al ordonatorului principal de credite.
(2) Documentaţiile tehnico-economice aferente investiţiilor publice ce se
realizează pe bază de credite externe contractate sau garantate de stat, indiferent
de valoarea acestora, se supun aprobării Guvernului.
(3) Limitele valorice privind competenţele de aprobare a documentaţiilor
tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi se pot modifica prin hotărâre
a Guvernului, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri.

Condiţii pentru includerea proiectelor de investiţii publice în

proiectul de buget
(1) Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se
cuprind în programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în
prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare
privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor,
au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale.
(2) Ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează
şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, în funcţie
de evoluţia indicilor de preţuri. Această operaţiune este supusă controlului
financiar preventiv potrivit prevederilor legii.

Monitorizarea de către ordonatorii principali de credite a

proiectelor de investiţii
(1) Pe parcursul execuţiei bugetare ordonatorii principali de credite vor
urmări derularea procesului investiţional, în conformitate cu dispoziţiile
prezentei legi, şi vor întocmi rapoarte trimestriale de monitorizare, pe care le vor
transmite Ministerului Finanţelor Publice.
(2) În cazul în care, pe parcursul derulării procesului investiţional, apar
probleme în implementarea unui obiectiv, ordonatorul principal de credite va
consemna în raportul de monitorizare cauza şi măsurile ce se impun pentru
remedierea acestui lucru.
(3) În situaţia în care, din motive obiective, implementarea unui proiect
de investiţii nu se poate realiza conform proiecţiei bugetare, ordonatorii
principali de credite pot solicita Ministerului Finanţelor Publice, până la data de
31 octombrie, redistribuirea fondurilor între proiectele înscrise în programul de
investiţii anexă la buget.

6
 (4) Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de realizarea
obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii.
Toate angajamentele legale, din care rezultă o cheltuială pentru
investiţiile publice şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o
instituţie internaţională, se vor efectua în conformitate cu prevederile acordului
de finanţare.

1.5 Structura programelor de investiţii publice

În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii
grupate pe: a) investiţii în continuare şi b) investiţii noi, iar „alte cheltuieli de
investiţii“ pe categorii de investiţii.
(2) Poziţia „alte cheltuieli de investiţii“ cuprinde următoarele categorii
de investiţii: a) achiziţii de imobile; b) dotări independente; c) cheltuieli pentru
elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate şi a altor studii
aferente obiectivelor de investiţii; d) cheltuielile de expertiză, proiectare şi de
execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea
efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale – cutremure,
inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice,
precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii; e) lucrări de foraj,
cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă,
asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii.

1.6 Etapele realizării unui proiect de investiții publice

Pentru realizarea unui proiect de investiții publice semnificative este

necesară parcurgerea, după caz, a următoarelor etape:

a) etapa 1 ‐ identificarea proiectului: etapă a ciclului de proiect în care

ideea este transpusă într‐o notă conceptuală, capabilă a oferi informații într‐o
manieră riguroasă. În cadrul acestei etape se realizează, după caz, studiul de
prefezabilitate, memoriul tehnico‐economic sau nota de fundamentare, care
reprezintă un instrument ce ghidează procesul de luare a deciziilor cu privire la
cea mai bună modalitate de a rezolva o nevoie ori o problemă a beneficiarilor
avuți în vedere de un proiect de investiții;

b) etapa 2 ‐ studiul de fezabilitate: etapă a proiectului în care se

analizează detaliat cea mai viabilă alternativă din punct de vedere tehnic,
economic şi social. În această fază ordonatorul de credite realizează schița
7
completă a proiectului şi studiile menite a stabili corect dimensiunea proiectului,
evaluarea impactului de mediu, precum şi alte studii necesare realizării
proiectului. Pentru ca un proiect să poată trece în etapele următoare, studiul de
fezabilitate este necesar să fie aprobat în condițiile legii;

c) etapa 3 ‐ selecția şi bugetarea: etapa de selecție are loc după ce

ordonatorul de credite consideră că un anumit proiect îndeplineşte principiile şi
criteriile de prioritizare. Etapa de bugetare are loc atunci când unui proiect i se
asigură fondurile necesare implementării;

d) etapa 4 ‐ implementarea/execuția proiectului: etapă a ciclului de

proiect în care se realizează implementarea fizică a proiectului care a primit o
alocare bugetară pentru a putea fi finalizat în intervalul de timp estimat;

e) etapa 5 ‐ finalizarea, operarea şi întreținerea proiectului: etapă ce

apare odată ce recepția şi punerea în funcțiune a proiectului au fost finalizate.
Beneficiarul investiției va monitoriza livrarea serviciilor, pentru a se asigura că
noile active îşi ating scopul pe perioada de folosință;

f) etapa 6 ‐ evaluarea ex‐post a proiectului: un proces care are ca scop

evaluarea, explicarea şi diseminarea rezultatelor obținute ale unui proiect de
investiții.

1.7 Legislația privind investițiile publice în România

• Legea finanţelor publice, nr.500/2002, cu modificãrile şi

completãrile ulterioare – cuprind prevederi generale referitoare la investitiile
publice și finanțarea lor;
• Legea finanţelor publice locale, nr.273/2006, cu modificãrile şi
completãrile ulterioare - conține prevederi referitoare la investițiile publice;
• Legea nr. 69/2010 a responsabilității fiscal-bugetare – se referă la
planificarea centralizată a investițiilor publice și includerea programelor de
investiâii în strategia fiscal-bugetară;
• Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice,
republicată, cu modificările ulterioare;
• O.U.G. nr.88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare
pentru îndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaționale,
precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, care instituie
un sistem de management la investițiilor publice prin stabilirea unui mecanism
de prioritizare, aporobare și monitorizare a acestora;
• O.U.G. nr.45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificãrile
şi completãrile ulterioare;

8
 • Legea administraţiei publice locale, nr.215/2001, cu modificãrile şi
completãrile ulterioare;
• O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii ;
• O.U.G. nr.39/2018 privind parteneraitul public-privat ;
• H.G. nr. 28/2008 privind aprobarea conținutului-cadru al
documentației tehnico-economice aferente investițiilor publice, precum și a
structurii și metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de
investiții și lucrări de intervenții.