ACTUL ADMINISTRATIV – DEFINIȚIE, CLASIFICARE, REGIM JURIDIC

Cuprins
Noțiunea de act administrativ
Clasificarea actelor administrative
Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale
Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale
Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice
Regimul juridic al actelor administrative

Bibliografie selectivă:
1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005.
2. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti,
2004.
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008.
4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004.
5. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007.

1. Noțiunea de act administrativ

Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează
misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic.
În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea „actele
puterii executive’’, distingându-se actele administrative de autoritate şi actele administrative de
gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu , ca fiind ,, o
manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin care creiază o situaţiune
juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideia de
dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de
voinţă făcută de un organ competinte, însă el tinde să creieze unui organism administrativ o
situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul
că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deşi actul administrativ de
gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil.
Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de vânzare-
cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de cumpărător şi o
alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate
prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte bilaterale. Actul de
vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune1.
Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice
ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi actul
administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat.

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304.
 Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită în
literatura juridică europeană a perioadei interbelice2.
Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept
administrativ, alţii pe cel de act administrativ. Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fost
fundamentată de Şcoala de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin lucrarea
,,Actele de drept administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează actele
organelor administraţiei de stat, care este unul de drept administrativ. Noţiunea de ,,act
administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti, care au apreciat că este
cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice ale organelor administraţiei de stat.3
O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inţelege prin act
administrativ ,,acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care
constă în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge
drepturi şi obligaţii , în realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşti4.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestări
unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal autorităţi ale administraţiei
publice , în scopul de a produce efecte juridice , în temeiul puterii publice5, iar în altă opinie , actul
administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică , pe baza şi în executarea legii , a unei
autorităţi administrative ,prin care se formează o situaţie juridică referitoare la un drept recunoscut
de lege, voinţa juridică fiind supusă regimului juridic administrativ.6
Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia că acesta
reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o
manifestare de voinţă expresă , unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi
controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti , care emană de la autorităţi administrative sau
de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi
obligaţii corelative.
Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului
administrativ care îl defineşte ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o
autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere, modificând
sau stingând raporturi juridice”.7
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei
publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere
publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi
administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting
drepturi şi obligaţii corelative.

2
“Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice,
îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Este
adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei. „Un
oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vinde, de a
cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcute de oricine în
gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2).
3
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat de Verginia
Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
5
R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287.
6
I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279.
7
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din
7 decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum şi prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 şi
nr.65/2007.
 2. Clasificarea actelor administrative
Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii.
După natura juridică8, actele administrative pot fi:
• acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică)
Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă,
executivă,judecătorească- în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii
, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;
• acte administrative de gestiune
Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi
juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale (judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două
manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice;
• acte administrative jurisdicţionale
Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autorităţile de jurisdicţie administrativă,
anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari.
După competenţa materială,pot exista:
• acte administrative cu caracter general
Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au
competenţă materială generală.Din această categorie fac parte:decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale
,unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;
• acte administrative de specialitate
Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de
autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.
Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi
conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate , precum şi cele
emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale de specialitate.
După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:
• acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale
Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului
,ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul ţării;
• acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale
consiliilor locale ,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise de
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate.
Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care
funcţionează autorităţile care le emit.
După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt:
• acte administrative normative
Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu
aplicabile la un număr nedeterminat de persoane9.Acestea sunt: decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale
conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, hotărârile

8
Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004,p.76.
9
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.
consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale
primarilor.
• acte administrative individuale
Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului
competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai
multe persoane determinate.
Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care emană:
a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale;
b) Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative sau
individuale;
c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni , care au caracter
normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual;
d) Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale;
e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual;
f) Prefecţii emit ordine,normative sau individuale;
g) Primarul emite dispoziţii , cu caracter normativ sau individual.
După natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
• acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale)
• acte administrative care constată existenţa unui drept
După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt:
• acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până la
abrogare);
• acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de
timp), anume prevăzută în actul respectiv.

2.1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale

Administraţia publică se înfăpuieşte în baza şi în vederea executării legii, prin acte
administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice şi prin
operaţiuni materiale administrative. Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu caracter
unilateral , făcute în exercitarea funcţiei executive a autorităţilor publice, în scopul de a produce
efecte juridice , a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa de
constrângere a statului.
Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct al
teritoriului, ele având nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea.Pentru
rezolvarea problemelor de interes local , autorităţile autonome ale administraţiei publice locale
sunt investite , prin lege , cu anumite atribuţii care constituie competenţa lor materială. In cadrul
acestei competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele şi
în interesul colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şi săvârşesc fapte materiale
producătoare de efecte juridice , în scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice,
de regulă de drept administrativ,dar şi raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept.
Misiunea administraţiei publice locale de organizare a executării legii se realizează printr-o
activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi printr-o activitate cu caracter de prestaţiune în cadrul
diferitelor servicii publice10.

2.2.Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale

10
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1992, p.6.
 Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale.Actele normative se
caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de
aplicabilitate repetată , la un număr nedeterminat de subiecţi 11.Actele administrative individuale
se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competent creează,
modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai
multor persoane dinainte determinate’’12.
În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile
administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de sancţionare (procesele
verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind patrimoniul public
local.
1) Actele atributive de statut personal
Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor
judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice
locale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit
Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autorităţile
deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu
merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al oraşului sau al comunei. Prin acest titlu nu se
urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetăţean de onoare
este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul exclusiv al
colectivităţii, fără a urmări avantaje materiale.
Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoaşterea socială faţă de o
persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.Se pune întrebarea , dacă
poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaţiune
tehnico-materială.
Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local adoptă o
hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această distincţie.Această
hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă a
consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001 modificată
şi completată prin Legea nr.286/2006 .
Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei operaţiuni
tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vederea executării acestei
hotărâri.
Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare , fiind un act
juridic , dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut
social, prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă a titlului,
asigurarea publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în
hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al oraşului.
Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic,
deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale , prevăzută de lege , iar
exercitare unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice.
Legea a stabilit competenţa consiliilor locale , încât să le dea posiblitatea rezolvării şi
promovării intereselor locale , atât prin acţiunea lor directă , cât şi prin asocierea , colaborarea sau
atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-şi pot aduce contribuţia la ceea ce este
util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală.
2)Autorizaţiile
Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se
stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi , cărora li se adresează13.

11
Ilie Iovănaş, op.cit., p.218.
12
Idem, p.219.
13
Ilie Iovănaş, op.cit., p.219.
 Competenţa autorităţilor publice locale, rezultă atât din legea organică cât şi din alte
legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraţia publică
locală, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile şi
autorizaţiile prevăzute de lege.
O categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea unei
profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea şi
desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.Acest Decret- lege , prin art.28,
prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii familiale sau pentru
desfăşurarea , de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emit de primăriile
judeţene sau a municipiului Bucureşti.Competenţa generală în materia eliberării de autorizaţii
aparţine primarilor.
3) Actele de sancţionare contravenţională
Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale ale
administraţiei publice locale.Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de către primar,
preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii acestora.Faptele ce
constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative , inclusiv
ale administraţiei publice locale.Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor
contravenţionale se face de către autorităţile competente în mod direct sau prin împuterniciţii lor,
ca o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a asigura punerea în executare a legii
şi a hotărârilor consiliilor locale(judeţene).
Procesul verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de
sancţionare, adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale.În cazul actelor de sancţionare,
motivarea acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală esenţială, ceea ce
înseamnă că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză.
Potrivit art.1 din Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
modificată şi completată, actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a
contravenţiilor, acestea se emit , în afara Guvernului şi de către organele deliberative ale
administraţiei publice locale.Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al
municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în care
acestora li s-au stabilit atribuţii prin lege, în măsura în care , în domeniile respective nu sunt
stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din Ordonanţa
nr.2/2001).Prin aceste dispoziţii legale, cosiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte o competenţă
generală în domeniul stabilirii şi sancţionării contravenţiilor.
În domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie contravenţii ,
prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale şi judeţene nu mai pot adopta acte
normative cu acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a legilor şi
hotărârilor Guvernului. Ordonanţa nr.2/200114 nu recunoaşte primarului competenţa de a emite
acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor , el fiind autoritate publică locală cu
caracter executiv.
4) Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local
Aceste acte administrative sunt de competenţa cosiliilor locale şi consiliilor judeţene.
În art.121 din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile şi
mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi
obligaţiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiaşi legi, consiliile locale şi
judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau
judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie
concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi

14
O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,modificată şi completată.
vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean15.Aceste hotărâri
ale consiliilor locale locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor putându-se
încheia actele de gestiune.
5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind alegerea
viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a agenţilor economici şi instituţiilor publice de
interes local.

2.3.Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale

În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale adoptă

acte juridice de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administraţiei publice
locale nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local
hotărăşte asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a comunei sau a
oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local, aceleaşi atribuţii fiind prevăzute şi pentru
consiliul judeţean.
Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura juridică
română s-a preferat noţiunea de contracte administrative.Teoria contractelor administrative este
opera jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a îmbogăţit-o cu noi
elaborări doctrinare16.
Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale cuprinde
două categorii de acte:
- acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică pentru
satisfacerea intereselor publice;
- acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care
administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă.
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se caracterizează
prin următoarele trăsături:
1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una este o
autoritate a administraţiei publice locale;
2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări publice
de interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local;
3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale
colectivităţilor locale.
Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în :
- concesionarea de servicii publice;
- concesionarea bunurilor proprietate publică;
- participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici;
- înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;
- achiziţiile de lucrări publice;
- achiziţiile de bunuri publice;
- împrumutul public local;
Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi
definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie cu
diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor ,în regim de drept public sau
de drepr privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea satisfacerii intereselor
generale ale colectivităţilor locale17.

15
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.43.
16
G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele
administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
17
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
 3. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice

Actele de putere publică se clasifică , în funcţie de modul de exprimare a voinţei autorităţii

administraţiei publice emitente , în două categorii:
• acte unilaterale , care includ actele administrative şi actele de drept comun;
• acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept comun
pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi obligaţii la fel ca pentru
orice subiect de drept.
Din definiţia dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale acestuia:
1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice;
2) actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică ;
3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui
control de legalitate;
4) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private
autorizate de administraţie să presteze servicii publice;
5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice.
Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activităţii organelor
administraţiei publice.După opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebeşte actul
administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei
de stat,dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele , actele juridice
unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi
operaţiunile direct productive’’.
2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică .
Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt
rezultatul acordului de voinţă a două părţi ,din care una este reprezentată de un organ al
administraţiei publice.
În conţinutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente:
a) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă.
Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia
unui sentiment, ci numai o voinţă18.
Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere
publică în care se emit actele administrative.Voinţa juridică se exprimă în scopul de a aduce o
modificare în realitatea juridică existentă ,ea urmeşte să dea naştere, să modifice sau să stingă
drepturi sau obligaţii.
b) Caracterul unilateral al voinţei juridice.
Actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale
administraţiei , ca şi faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte
juridice19.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane
implicat în emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori
a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică20.

18
Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222
19
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14.
20
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.219.
 c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ
Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale
administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de
,,autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice,dă naştere,
modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică21’’.De
regimul de putere publică se leagă ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ şi executarea
lui din oficiu22’’.
3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui
control de legalitate.
Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul , că actul administrativ este supus
controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.Există însă unele acte
care, deşi nu sunt emise de autorităţi ale administraţiei publice, sunt supuse acestui control de
legalitate.Mai există şi acte administrative care,deşi nu sunt emise de către organe ale administraţiei
publice, ci de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de legalitate23.
4) Actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private
autorizate de administraţie să presteze servicii publice.
Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii
organului de la care emană , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de către
administraţia publică şi despre actul emis prin delegaţie, de structuri cărora le-au fost transferate
anumite prerogative de realizare a administraţiei publice , prin actul de autorizare dat în scopul
realizării unor servicii publice.Legea Fundamentală califică drept act administrativ atât actele prin
care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei.
5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evocă acele
manifestări de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată
prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare24 . Fiind
o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă ,
prin naşterea , modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii corelative.

4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul

regulilor, de fond şi de formă, care tsabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau de
adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi
judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează
actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice.
Dimensiunile regimului juridic vizează:
a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care
privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic;
b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;
c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu
naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;
d. controlul exercitat asupra actului administrativ.

21
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289.
22
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia aIVa , Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
23
Idem, p33-35.
24
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Știinţifică, Bucureşti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedinaş,
Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.83.
a. Legalitatea actului administrativ

Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară a

fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate este
determinată şi limitată prin drept” 25 . Majoritatea autorilor de drept administrativ califică
legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul
legalităţii semnifică:
- supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în
limitele dreptului;
- baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în
limitele dreptului.
Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum:
- egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi
impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii;
- egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci administraţia,
care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile deduse ei spre
soluţionare.
Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt:
a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi
legilor statului);
b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de administraţie
publică superioare organului emitent;
c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale;
d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege;
e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale
autorităţilor administraţiei publice superioare;
f. actul administrativ trebuie să fie oportun.
Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.
Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte:
- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;
- valorile cutumiare ale locului respectiv;
- nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale.

b. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut, modul de

organizare a elementelor din care se compune.
Doctrina a fost consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace de
regulă forma scrisă. În ceea ce priveşte forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută
distincţia între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrîca şi forma orală (de
exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul
contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală). Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor
pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a hotărârilor şi
ordonanţelor de Guvern atrage după sine inexistenţa actului.
Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt:26
25
Verginia vedinaş, op. cit., p. 85.
26
A. Iorgovan, op. cit., p. 50.
 - necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului;
- necesitatea executării şi respectării de către cei ce intră sub incidenţa actului;
- necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
- necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventualele
vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
- realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului şi nu
mijloc de probă, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem.
De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a actului:
a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituţia României, limba
oficială este limba română, drept urmare actele emise de autorităţile
administraţiei publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale unde ponderea minorităţilor naţionale este de cel puţin
20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităţilor
administraţiei publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba respectivei
minorităţi naţionale.
b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se
motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub
formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra
elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului juridic
respectiv. Obligaţia motivării vizează şi unele acte cu caracter individual
(hotărârile de guvern cu caracter individual).
Lipsa acestor condiţii exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor
administrative.

c. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte

administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte administrative
(ex. Consiliul local adoptă hotărâri).
Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, după
cum urmează:
a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative;
b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative.
Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în activitatea
administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt cunoscute în
literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte de vedere pe care
le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act. Într-o formă mai
dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui
organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi
pentru a decide în cunoştinţă de cauză27. Cuvântul aviz poate avea trei accepţiuni: înştiinţare
scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva din afară, o autoritate
externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere şi rezoluţie a unei autorităţi competente.
Avizele sunt de trei categorii:
a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul,
nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut.

27
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.
 b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi
facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95
din Constituţie.
c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizează prin obligativitate, atât a
cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să ceară, să
aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii lui şi, în
final, să se conformeze acestuia.
Acordul reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ public altui organ în vederea
emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de
voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă
consimţământul. În funcţie de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau
ulterior emiterii actului. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ mitent la
emiterea actului, condiţionează însă valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea
acordului actul este nul.
Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se întâlnesc
cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de
către aceste autorităţi publice.
Formele procedurale concomitente sunt:
- Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului
colegial. Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului adoptă acte în
prezenţa majorităţii membrilor lor.
- Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de
lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi: majoritate
simplă, majoritate absolută şi majoritate calificată.
- Regula semnării şi contrasemnării actului.
Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de
efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt:
comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele
administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor
celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi
unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea materială
prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin
afişare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.28

28
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.