Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Politica Bugetară
Politica Bugetară
Alături de politica monetară, politica bugetară reprezintă cel mai important levier de
intervenţie al statului în economie.
Prin politică bugetară înţelegem folosirea unor instrumente bugetare - datorie publică,
cheltuieli publice şi schimbări în fiscalitate - pentru a influenţa conjunctura economică pe
termen scurt (politici bugetare conjuncturale) sau pe termen lung (situaţie în care ne referim la
politici bugetare cu efecte structurale).
Ea reflectă o luptă constantă între comunităţi şi coaliţii de idei, între elitele politice şi
cele tehnocratice implicate în formularea politicilor publice, conducând la o importantă
polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare în economie, evidentă pe parcursul secolului al
XX-lea şi al celui în care ne aflăm. Agenda politicilor, transformarea unor conjuncturi sau a unor
fenomene recurente, constante ale economiei, în probleme de soluţionat, reflectă situaţia luării
deciziilor publice în „condiţiile unor certitudini contradictorii”, aşa cum numea acest proces
Michael Thompson.
Aşa cum am mai arătat, până în anii ’30 ai secolului trecut, volumul cheltuielilor publice
nu reprezenta o variabilă susceptibilă să influenţeze activitatea economică naţională, evoluţia
ratei şomajului sau nivelul economisirii, în niciunul din statele europene sau peste Ocean.
Începând cu această perioadă - sub influenţa concepţiei lui John Maynard Keynes, dar şi
din cauza Marii Crize din perioada 1929-1930, în timpul căreia, sistemele de autoreglare ale
pieţelor nu au fost capabile să reasigure decolarea economiei - politica bugetară devine reţeta
standard împotriva ciclicităţii economice.
Fie că discutăm de politici distributive şi constitutive, folosind taxonomia lui Theodore
Lowi sau pe cea a lui Ingram şi Schneider, care pune accentul pe ţintele politicilor publice
(avantajaţi, oponenţi, dependenţi sau devianţi), acestea au reprezentat şi reprezintă instrumente
puternice ale intervenţie publice asupra unor „ţinte – fenomene economice” recurente de-a lungul
secolului trecut dar şi astăzi (şomaj, inflaţiei, diminuarea creşterii economice, stagflaţia etc.).
Intervenţionismul bugetar a devenit „ortodoxia” intervenţiei publice începând cu anii
crizei economice din 1929 – 1933(mai ales în a doua parte a acesteia şi a cunoscut cele mai
importante succese în perioada postbelică în aşa numita perioadă a celor „treizeci de ani
glorioşi”, de puternică creştere economică a societăţii occidentale.
Odată cu criza petrolului din anii ’70, pe fondul creşterii deficitelor bugetare şi a datoriei
publice, dar şi dezvoltării fenomenelor duale ale stagflaţiei, slumpflaţiei (inflaţie şi şomaj ridicate
şi stagnare economică), criticile împotriva politicilor bugetare contraciclice se înmulţesc, mai
ales din partea reprezentanţilor curentelor de gândire neoclasice şi neoliberale.
Aceştia, aduc, în prim-plan diferite categorii de eşecuri ale guvernării (policy myopia, political
self interest, disincentives effects, high compliance costs, conflicting policy objectives,
regulatory capture etc.), dar şi problemele apărute în definirea unei funcţii de bunăstare socială
sau problemele privind modul inadecvat de funcţionare a procedurilor utilizate în diversele
activităţi de management public (spre exemplu implementarea formală a unor politici de creştere
a eficienţei în utilizarea resurselor financiare publice).
Cu toate aceste presiuni, politicile bugetare constituie totuşi, instrumentul preferat de
autorităţi în formularea unor răspunsuri la evoluţia conjuncturii economice, dar şi pentru
realizarea unor obiective ce susţin o dezvoltare sustenabilă a economiei. Dealtminteri, astăzi
utilizăm - pentru a ne referi la ideologia fondatoare a politicilor bugetare (a celor conjuncturale) -
termenii de politici conjuncturale de inspiraţie liberală (ex. diminuarea salariului minim şi a
beneficiarilor acestuia, diminuarea cheltuielilor guvernamentale) şi de inspiraţie keynesistă
(ex.creşterea salariului minim pe economie, pentru a lupta cu şomajul).
în economie.
Politicile de relansare keynesiste au fost puse sub semnul întrebării de evoluţiile
economice din deceniul şapte ale secolului al XX-lea când economia mondială a cunoscut
concomitent atât inflaţie cât şi şomaj. Milton Friedmann a criticat relaţia lui Phillips între inflaţie
şi şomaj (legătură inversă între cele două variabile) şi implicit teoria keynesistă privind politicile
conjuncturale prin critica bazată pe teoria anticipărilor adaptative. El consideră că trebuie
separate efectele politicilor de relansare în funcţie de perioada afectată de aceste politici. Pe
termen scurt, spune acesta, politicile keynesiste sunt eficiente. Pe termen lung nu. Creşterea
şomajului şi cea a inflaţiei merg mână în mână. Creşterea salariilor nu va antrena creşterea
puterii de cumpărare. În aceste condiţii, întreprinderile vor reduce nivelul producţiei, ceea ce va
mări nivelul şomajului, deoarece întreprinzătorii vor substitui munca cu capitalul.
Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai când
economia este în situaţie de recesiune, ci şi atunci când este într-o perioadă de creştere prea mare
(supraîncălzire). În aceste condiţii, nivelul cererii globale devine mai mare decât oferta, situaţie
ce conduce la apariţia inflaţiei.
Scopul intervenţie publice în această situaţie este restrângerea cererii globale printr-o
varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru funcţionarea instituţiilor publice,
pentru investiţii, diminuarea puterii de cumpărare a unor grupuri socio-profesionale, prin
diminuarea cheltuielilor de transfer etc.). Ponderea cheltuielilor publice ca procent din PIB, în
această perioadă a ciclului economic, trebuie să scadă, iar ponderea veniturilor să crească.
Printr-o frază rămasă celebră, William McChesney Martin, cel mai longeviv Preşedinte al
FED (Banca Centrală a SUA) - 19 ani - afirma că scopul intervenţiei guvernamentale în perioade
de supraîncălzire economică este să „ia punch-ul când petrecerea este în toi” (taking away the
punch bowl).
Politicile conjuncturale de mai sus, numite şi contraciclice, sunt cunoscute în literatura de
specialitate şi sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugerând utilizarea alternativă a unor
politici bugetare, monetare sau de altă natură, restrictive, urmate de unele de relansare. În
perioadele de recesiune, reluarea creşterii economice se realiza cu preţul apariţiei inflaţiei şi
deteriorării echilibrului balanţei de plăţi (prin creşterea mai rapidă a importurilor faţă de
exporturi) - „GO”. După modificarea trendului de evoluţie a economiei, autorităţile se orientează
spre alte obiective macroeconomice (reechilibrarea balanţei comerciale, diminuarea inflaţiei),
ceea ce obligă la apariţia unui alt tip de management al cererii (politicile de tip „STOP”,
creşterea taxelor şi creşterea ratei dobânzii).
Acest tip de abordare a managementului cererii este considerat perimat în finanţele
contemporane, deoarece abordarea primară a problemelor cererii este legată de folosirea unor
politici monetare prudenţiale pentru menţinerea unui nivel scăzut al inflaţiei, ca precondiţie
pentru dezvoltarea unei economii sustenabile, bazată pe încrederea reciprocă între participanţii la
activitatea economică.
Autori diverşi între care Gavin, Tornell, Talvi sau Alesina au arătat că politicile
prociclice au fost utilizate preponderent de guvernele economiilor în dezvoltare, în timp ce cele
contraciclice sunt folosite mai mult de guverne ale unor economii dezvoltate.
Kaminsky (2005), în cel mai mare studiu făcut pe acest subiect, utilizând date din 104
ţări, pentru perioada 1960-2003, ajunge la acelaşi rezultat.
Rezultatul acestor politici este cel mai adesea diminuarea creșterii economice pentru a se
obține stabilizarea.
Un exemplu robust, în sensul concluziei de mai sus, este, în opinia noastră, reprezentat de
România. Aceasta, considerată ţară emergentă, în dezvoltare, după declanşarea crizei din 2008, a
adoptat, mai ales în urma constrângerilor reprezentate de acordurile de împrumut cu FMI,
politici prociclice, care pot fi considerate exemple „şcoală”. Astfel, în 2010, au fost adoptate mai
multe măsuri cu caracter prociclic după cum urmează: reducerea unor cheltuieli publice cu
bunuri şi materiale dar şi de investiţii publice, diminuarea salariaţilor din sectorul public prin
reguli restrictive legate de angajări (la şapte angajaţi ieşiţi din sistem se putea angaja unul),
diminuarea veniturilor salariale în sectorul public cu 25%, creşterea TVA-ul (de la 19% la 24%).
În schimb, ÎN ACEEAŞI PERIOADĂ, ţări puternic dezvoltate (Franţa, SUA) au aplicat politici
contraciclice.
Pentru adepţii prociclicităţii un asemenea demers economic este normal, deoarece cea
mai mare problemă în perioadele de recesiune pentru ţările slab dezvoltate este cea a accesului la
creditare.
Banii sunt disponibili la rate ale dobânzii ridicate, ceea ce face să crească în viitor efortul
financiar al statului pentru plata datoriilor contractate în perioade de recesiune, dar determină şi o
scădere a capacităţii de a finanţa împrumuturi pe termen scurt.
Pentru că nu pot mări deficitele, trebuie să diminueze nivelul cheltuielilor publice şi/sau
să crească taxele.
Agenţii economici îşi formează previziunile pe baza observaţiilor privind valorile trecute
ale indicatorilor economici.
Dacă autorităţile publice doresc să reducă rata şomajului prin creşterea cererii agregate,
şomajul se reduce, dar rata inflaţiei creşte (CP13). În timp, inflaţia observată ajunge, în cazul
exemplului nostru la 13%, ceea ce determină o revizuire a anticipărilor salariaţilor în sensul
diminuării salariului real. Aceştia comportându-se raţional, vor solicita o creştere a salariului
nominal pentru menţinerea salariului real la nivelul câştigat anterior. În aceste condiţii,
întreprinderile măresc salariul nominal, dar ajustează costurile prin creşterea numărului
disponibilizaţilor. Astfel, se diminuează rata ocupării, şomajul ajungând la nivelul său natural
(NAIRU - non accelerating rate of unemployment). La acest nou nivel al inflaţiei de 13% putem
trasa pe verticală curba Philips pe termen lung CPTL, precum în graficul de mai sus.
Robert Lucas, iar înaintea sa Muth (1961), a căutat să demonstreze cu ajutorul „teoriei
aşteptărilor rationale” că orice politică intervenţionistă a agenţiilor guvernamentale este
structural ineficientă. Pentru Lucas deciziile majore pe care le aşteptăm de la guvern determină o
remodelare a comportamentelor firmelor şi consumatorilor, printr-un mecanism al unor
„aşteptări auto-realizatoare” al acestora. Ipoteza de la care pleacă cei doi este aceea că agenţii
beneficiază de toate informaţiile economice necesare unei decizii şi că aceştia ştiu să le
folosească, prin urmare au un comportament raţional. Agenţii, în opinia celor doi, nu fac erori
sistematice de previziune, deoarece nu se bazează doar pe experienţa trecută, precum în cazul lui
Friedman, ci pe predicţiile teoriilor despre fenomenul respectiv pe care agenţii economici ştiu să
le citească, în virtutea cunoştinţelor lor despre economie. Astfel, „per total, anticipările
subiective ale agenţilor coincid cu valorile reale ale variabilelor.”4
R. Lucas afirmă, în opoziţie cu J.M. Keynes, că agenţii vizaţi de politicile
guvernamentale au un comportament foarte instabil, deoarece politicienii reacţionează la
conjuncturi prin politici economice diverse, ceea ce face ca răspunsul agenţilor economici să nu
fie niciodată acelaşi, deoarece caracteristicile „conjuncturii” diferă. Tot conjunctura, dar a
politicilor guvernamentale, determină şi comportamentul agenţilor economici şi cel al
consumatorilor. Astfel, „raţionalitatea” agenţilor, comportamentele lor schimbătoare - şi nu
„invariante” aşa cum sunt postulate de teoria macroeconomică clasică - determină insuccesul
unei politici economice conjuncturale. Datorită acestei instabilități, o politică guvernamentală nu
poate fi eficace decât dacă ea nu este anticipată de agenţii economici sau de către menaje,
altminteri fiind dejucată de aşteptările raţionale ale acestora.
De pildă, dacă Banca Națională, în virtutea asumării principiului de comunicare publică
al transparenței informaționale, consideră că ne putem aștepta la un anumit curs de schimb al
leului față de euro la sfârșitul anului financiar (de pildă, o depreciere cu 10%), atunci se poate
aştepta ca agenții economici sau menajele să reacționeze la această informație, autorealizator,
cumpărând euro acum, deoarece este mai ieftin faţă de preţul său viitor. O creștere a cererii de
euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre dreapta) va determina o depreciere mai rapidă a
cursului față de cea previzionată, punând în pericol alți indicatori - cum ar fi o anumită țintă de
deficit commercial sau rata inflaţiei.
4
Michel Beaud, Gilles Dostaler, Gândirea economică de după Keynes, Eurosong &Book, p.183, Bucure;ti, 2000
La fel, dacă scepticismul pe piața bursieră este ridicat, așteptându-se diminuări mari ale
activităţilor economice în anumite sectoare economice, speculatorii bursieri vor vinde mai rapid
activele lor, provocând o şi mai rapidă deteriorare a indicilor bursieri și o mai rapidă apropiere a
unui crah bursier.
În cazul unei politici guvernamentale de diminuare a deficitului, rezultatul acesteia
depinde atât de credibilitatea guvernului, cât şi de capacitatea anticipării raţionale a agenţilor
economici. O politică consecventă de diminuare a deficitului (prin reforme parametrice ale
sistemelor de pensii, prin diminuarea alocaţiilor de şomaj şi a altor sume alocate pentru programe
asistenţiale - văzute ca măsuri de diminuare a efectelor distorsiunilor de pe piaţă) va ameliora
anticipaţiile agenţilor economici. Astfel, va corecta efectele diminuării cheltuielilor publice prin
reluarea investiţiilor private, anticipând o diminuare a ratelor dobânzilor pe termen lung
(deoarece cererea de împrumuturi guvernamentale scade în condiţiile ameliorării deficitelor
bugetelor respective).
Conform acestui autor, rezultatul anterior al unei politici economice nu poate constitui un
indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula „deciziei optimale”
luată de un agent economic oarecare se schimbă odată cu structura seriilor de decizie.
Dimensiunea temporală este fundamentală în finanţele publice. Dacă în cazul unei politici
de ajustare a deficitelor publice anticipaţiile asupra veniturilor viitoare sunt optimiste, ele sunt
suficiente pentru a conduce la o creştere a consumului pe termen scurt şi, în consecinţă, a
producţiei, situaţie ce contrazice abordarea clasică privind reducerea deficitului (ce ar determina
o reducere a consumului şi mai apoi a producţiei). Credibilitatea unei politici publice face ca
anticipările să devină „autorealizatoare” (în conceptualizarea lui Lucas).
Pentru Lucas ca şi pentru alţi „neo classici” (Kydlan, Prescott, Sargent), cea mai bună
politică economică este lipsa oricărei politici economice.
În finanţele publice, alături de credibilitatea politicii, la fel de importante sunt eşalonarea
în timp a măsurilor fiscale şi starea actuală a finanţelor publice. Orice acţiune publică care
poate ameliora anticipările, va diminua costurile implicate de politicile de reducere ale
deficitelor, iar reducerea deficitelor va determina o ameliorare a anticipărilor pe termen lung
privind evoluţia producţiei şi reducerea taxelor.
În consecinţă, o politică conjuncturală limitată la adoptarea de reguli stabile şi previzibile,
care să amelioreze anticipările consumatorilor şi agenţilor economici, este mai eficientă decât o
politică adoptată ad-hoc.
5
Prin conjectură se înțelege un enunț care nu este demonstrat, dar care poate fi considerat adevărat, deoarece nu
există un contraexemplu.
b. se dezvoltă fenomenul numit „miopia consumatorilor”. Aceştia nu acordă suficientă
atenţie efectelor viitoare ale relaxării fiscale. Nefiind interesaţi de soarta economică a economiei
şi de cea a descendenţilor, efecte expansioniste se pot dezvolta pe termen scurt, aşa cum
sugerează Solow (2002) şi cum postulează teoria keynesistă.
Este dificil, atât de o parte, cât şi de cealaltă, să fii „avocatul diavolului”. Politicile
economice active, voluntariste sunt prezente în ţările lumii de cel puţin 70 de ani. Ele au luptat şi
continuă să o facă, cu cererea agregată prea mică sau cu şomajul constant ridicat. Luptă, de
asemenea, constant, cu insuficienta dezvoltare a ofertei în sectoare economice cu potenţial de
creştere ridicat sau cu repartizări prea inegalitare ale valorii create în economiile naţionale.
În acelaşi timp, nu poate fi ignorată realitatea că anumite dezechilibre macroeconomice
sunt induse de politici macroeconomice greşite. Inflaţia mare, oferta inadecvată, strategiile
industriale prost alese, politicile sociale în domeniul pensionării sau al asigurărilor pentru
inactivitate ce dau naştere unor comportamente economice procrastinatoare din punct de vedere
al căutării unui loc de muncă, sunt fenomene care pun sub semnul întrebării alegerile privind
politicile bugetare. Distorsiunile induse de grupurile de interese, problemele derivate din teoria
„votantului median” sau timingul inadecvat, produc, de asemenea, alocări ineficiente.
6
Giandomenico Majone, Politicile publice şi administraţia publică:idei, interese şi instituţii, în Rober Goodin şi
Hans Dieter Klingemann, coord., Manual de ştiinţă politică, ,p.542, Ed. Polirom, Bucureşti, 2005
Revizuirea Pactului realizată în 2004, introducea precizări suplimentare ce confereau
substanţă ideii de „contractare relaţională”. Astfel, în privinţa menţinerii sau atingerii criteriului
de convergenţă privind „datoria publică”, se stipulează că trebuie luate în considerare condiţiile
de creştere specifice fiecărei ţări, astfel încât dacă creşterea potenţială este mai mică decât cea
prevăzută, atunci un ritm mai redus de scădere a datoriei publice este conform cu pactul.
Obiectivele pe termen mediu sunt întregite cu cel al obligaţiei de a nu se depăşi rata de
3% a deficitului bugetar, în cursul unei perioade de recesiune, fără a se recurge la o politică
bugetară prociclică, dar şi de cel al scăderii datoriei publice pentru ca ţările membre să fie mai
bine pregătite şocului viitor al îmbătrânirii populaţiei.
7
Mankiw Gregory, Macroeconomie, Ed. Deboeck, Paris, 2010, p.558
şi în celelălalt. Indicatori simpli (de genul servietei lui Greenspan 8), care să ofere fundamente
sigure pentru decizii publice rapide, nu există.
Cel de al doilea tip de decalaj se referă la timpul scurs între conştientizarea problemei şi
punerea în operă a instrumentelor de intervenţie. Introducerea pe ordinea de zi şi votarea de către
legislativ a unei măsuri de politică publică reactivă, implică un interval de timp mare, ceea ce
produce şi mai multă ineficienţă alocativă. Mecanismele politice şi cele administrative de
promovare a unor acţiuni de politică fiscală sunt îndelungate şi complicate (necesită parcurgerea
multor paşi procedurali), întârziind masiv intervenţia publică. Chiar şi luarea unor măsuri de
politică monetară - mult mai rapide atunci când se bazează pe reguli fixe, implică un decalaj de
intervenţie. De pildă, când o autoritate monetară trebuie să intervină pentru a împiedica un balon
speculativ pe piaţa bursieră sau spargerea acestui balon.
În susţinerea politicii sale neintervenţioniste, bazate pe încrederea în virtuţile pieţei, Allan
Greenspan spunea în Epoca turbulenţelor 9: „Dar cum putem şti când exuberanţa iraţională a
crescut nejustificat valorile activelor, care devin apoi obiectul unor contracţii neaşteptate şi
prelungite … Şi cum includem această evaluare în politica monetară?”
Problema decalajului de conştientizare este întregită de dificultatea alegerii unui
instrument adecvat de intervenţie. Spre exemplu, FED trebuia să ia decizia creşterii dobânzilor în
2002, când economia începea să revină la creştere după criza dot com, utilizând regula lui Taylor
sau nu?
Decalajul extern se referă la perioada de timp scursă între luarea măsurilor de
intervenţie şi manifestarea efectelor acestor politici.
Dezbaterile din România privind măsurile necesare pentru creşterea ocupării şi relansarea
investiţiilor în finanţele publice, constituie un exemplu util în demersul nostru explicativ.
După ieşirea din recesiune, una din preocupările imediate a autorităţilor a fost aceea de a
stimula creşterea ocupării şi a investiţiilor pentru o creştere mai accelerată a PIB. În cazul
României, unul din spaţiile de intervenţie, conştientizate de autorităţi şi dezbătute în spaţiul
public, a fost acela al diminuării costurilor cu mâna de lucru, prin diminuarea CAS la angajatori.
8
În timpul mandatului lui Alan Greenspan la Federal Reserve (Banca Centrală a SUA), canalul american de ştiri
CNBS a lansat Indicatorul Servietei lui Greenspan. Dacă guvernatorul se ducea la şedinţele FOMC (autoritatea ce
stabileşte dobânda directoare în sistemul bancar American) cu o servietă plină, jurnaliştii considerau că rata dobânzii
va creşte, deoarece o servietă plină, în opinia lor, însemna rapoarte numeroase care aveau rolul să documenteze
această necesitate. Invers, o servietă goală, însemna o propunere de scădere a ratei dobânzii.
9
Era turbulenţelor - aventuri într-o lume nouă, Ed. Publica, Bucureşti, 2008, pentru limba română
Acesta este momentul conştientizării care, în cazul nostru, poate fi circumscris anului 2013. Anul
2014 este cel în care decalajul intern ajunge în ultima etapă, deoarece apare măsura de politică
economică solicitată (diminuarea CAS cu 5%), al cărei punct de start este octombrie 2014.
Decalajul extern, în acest caz, nu poate fi măsurat având în vedere perioada scurtă de timp scursă
de la apariţia măsurii care face imposibilă analizarea modului în care se conturează trade-off-ul
realizat de mediul de afaceri (spaţiul fiscal mai mare îi va determina să crească nivelul ocupării
sau să îşi ridice profiturile).
Împingând la extrem, concluziile modelului decalajului de intervenţie, putem afirmă că
datorită rigidităţilor decizionale şi inerţiei ridicate, o măsură de politică bugetară odată luată
poate fi imediat obsoletă, inutilă şi chiar destabilizatoare.
11
http://www.oecd.org/fr/eco/perspectives/2087781, p.157.pdf
stabilizatorilor, care nu aduc nici pe departe o concluzie de tipul „one size fits all”. Cifrele ce
reflectă mărimea stabilizării automate a PIB sunt departe de a fi egale, modelele utilizate în
calcul oferind agregări diferite ale indicatorilor şi, în consecinţă, efecte diferite. Unele din
studiile de mai sus pun în evidenţă şi faptul că anumiţi stabilizatori si-au pierdut din forţă datorită
unor politici guvernamentale restrictive.
Aşa cum sublinia Solow, numere magice pentru ţintele de producţie agregată sau de nivel
al ocupării, nu există. Ele variază adesea de o manieră imprevizibilă. Singura certitudine este
aceea că politica macroeconomică trebuie să aibă un caracter definitoriu explorator, localizând
ţintele prin aproximări succesive.
Pentru autorul mai sus citat, atributul fundamental al stabilizatorilor automaţi este
„flexibilitatea programată”.
De pildă, „în cazul TVA, caracterul temporar al creşterii sau scăderii valorii taxei,
constituie o incitaţie puternică pentru a amâna sau anticipa achiziţii, situaţii ce reprezintă exact
efectele aşteptate”12.
12
Solow Robert, Peut-on recourir à la politique budgétaire ? est-ce souhaitable ?, P.24, http://www.ofce.sciences-
po.fr/pdf/revue/1-83.pdf
folosesc programele de lucrări publice pentru a diminua rata şomajului. Totuşi, doar după cel de
Al Doilea Război Mondial vom înţelege cu adevărat ce înseamnă intervenţionism economic în
ţările dezvoltate. Obiectivul principal al oricărui astfel de program a fost acela al luptei împotriva
şomajului. Employment act (1946) din SUA afirma explicit acest lucru: „Responsabilitatea
guvernului federal este … să promoveze maximum de ocupare, producţie şi putere de
cumpărare.” Mai devreme, în 1944, în Marea Britanie, documentul White Paper stipula, chiar din
primul paragraf: „the government accept as one of their primary aims and responsibilities the
maintenance of a high and stable level of employment after the war”.
Dacă la început majoritatea economiştilor şi a practicienilor considerau că acesta este cel
mai important şi cel mai puternic instrument pentru diminuarea amplitudinii evoluţiei ciclice a
economiei, după anii ’70, opiniile au devenit mult mai nuanţate.
Această schimbare de opţiune a avut mai multe motive. Câteva din acestea le vom
expune pe scurt mai jos.
Unul din principalele semne de întrebare ridicate de economişti a fost acela al
posibilităţii de intervenţie la timp, prin politica fiscal-bugetară. Am arătat mai sus că decalajul de
intervenţie îmbracă forme diverse şi are cauze diferite datorită complexităţii modului în care
funcţionează mecanismul de luare a deciziilor într-o societate democratică. Categoriile de
decalaje de intervenţie luate în considerare de economişti, aşa cum am arătat anterior sunt:
decalajul de recunoaştere, decalajul de dispoziţie (decizie) şi decalajul de influenţă (efect). Sunt
studii, dar şi exemple de proceduri relevante pentru cazul nostru, care au arătat că acest decalaj
de intervenţie poate fi de la 12 până la 24 de luni.
OECD utilizează CLI (Composite leading indicators). Acesta este un index realizat pe
serii temporale, obţinut prin agregarea a numeroşi indicatori (specifici de la ţară la ţară) care
manifestă o relaţie consistentă cu o serie de referinţă. Aceşti indicatori compoziţi sunt de tip
calitativ, şi sunt orientaţi spre acţiuni economice pe termen scurt. Scopul lor este de a arăta
sensul de evoluţie şi nu amplitudinea mişcărilor economice analizate. De asemenea ei sunt creaţi
pentru a anticipa punctele de cotitură în activitatea economică, funcţionând ca semnal anticipator
pe un interval de 4-8 luni. Ultimul buletin informativ al acestui organism (februarie 2016)
caracteriza situaţia economică actuală ca „stable growth momentum” atât pentru ţările OECD,
cât şi pentru ţările din zona EURO.
Un indicator de decalaj (lagging) este unul care urmează unui anumit eveniment. De
pildă, după o recesiune, evoluţia ratei şomajului este un indicator de decalaj. Rata profitului este,
de asemenea, un indicator de decalaj, deoarece reflectă performanţa anterioară a firmei, dar şi
evoluţii conjuncturale, economice.
Un indicator de simultaneitate este acela care se manifestă simultan cu apariţia unui
fenomen economic. De pildă, creşterea vânzărilor de locuinţe sau creşterea achiziţiilor de maşini
noi pot fi consideraţi indicatori viabili ce susţin ideea unei perioade de creştere economică
susţinută.
Chiar dacă imperfecţi, aceşti indicatori pot constitui un ajutor important pentru
planificarea acţiunilor agenţilor economici şi cele ale guvernului, cu condiţia să fie analizaţi
atent.
Alături de indicatori de referinţă, autorităţile beneficiază şi de posibilităţile de anticipare
oferite de modelarea econometrică, prin care se creează mari modele de predicţie a evoluţiei
economiei. Alegerea parametrilor adecvaţi, atât endogeni, cât şi exogeni, este o sarcină extrem
de dificilă. Modelele econometrice pot produce erori de predicţie atunci când se fac erori în
input-uri (predicţii incorecte privind variabilele exogene şi utilizarea unor variabile exogene
irelevante) sau erori în ecuaţiile econometrice (ce nu reprezintă decât descrieri, reprezentări,
aproximări ale realităţii). Acestea greşeli de „proiectare” produc erori de model sau deviaţii de la
predicţiile asumate. Alegerea variabilelor exogene este un element, într-o măsură ridicată,
subiectiv, ceea ce face, evident, ca şi previziunea să devină o expresie a acestor alegeri. Este
binecunoscută în limbajul economiştilor expresia GIGO. Aceasta înseamnă Garbage in Garbage
out, cu alte cuvinte, dacă într-un model ai intrări de o anumită factură (negativă), nu te poţi
aştepta la rezultate de o altă categorie. În subsidiar, problema pusă prin acest acronomim este
„În ce măsură datele alese pentru a demonstra ceva sunt semnificative pentru problema
respectivă şi nu produc demonstraţii distorsionare?”. Problemele de predicţie ale modelelelor
econometrice structurale ţin şi de alegerea teoriei economice. Teoriile economice sunt, însă, în
acelaşi timp, foarte complexe (gândiţi-vă la teoria echilibrului general şi la ecuaţiile acesteia),
dar şi incomplete (aceeaşi teorie are o viziune suficient de incompletă sau are ipoteze ideale ce
nu pot fi aplicabile).
Validitatea teoriilor ca şi a modelelor econometrice ce le integrează depind de cât de bine
structura modelului reflectă comportamentul economic. Astfel, previziunea realizată de model
depinde de cât de bune sunt ipotezele pentru problema pusă, adică de cât de adecvate sunt ele în
explicarea unui viitor trend.
O a treia problemă pentru construcţia unei politici bugetare este în ce măsură ne putem
bază pe istoria economiei, pentru decizii bugetare adecvate. Prizonieri ai unui „economist
defunct” sau ai propriilor noastre idiosincrasii, vom da acele interpretări ce ne vor conveni
asupra evoluţiei unui fenomen economic. O criză economică devine astfel rezultatul unei
diminuări a cererii sau, dimpotrivă, unei diminuări a ofertei, ceea ce ne aduce în situaţia de a găsi
vinovaţi diferiţi. De regulă nu practicăm apostazii repetate, nu renunţăm la propriile convingeri
uşor. Nu acceptăm a avea „iluzii optice”, cum spunea economista Christina Romer.
În fine, o problemă la fel de radicală pentru politicile conjuncturale este aceea a
multiplicităţii obiectivelor şi a conflictului între acestea. Politicile conjuncturale creează
conflicte între obiectivele guvernamentale. Pentru diminuarea inflaţiei pot fi utilizate măsuri de
restrângere a cererii, ce pot conduce însă la creşterea şomajului. Asigurarea unui grad ridicat de
ocupare al populaţiei active este, însă, un obiectiv central pentru orice fel de guvern. Cele două
obiective sunt, în aceste condiţii, conflictuale. Alegerea, în aceste condiţii pare să nu fie expresia
unui angajament multi-obiectiv, ci a unuia principal şi a altora secundare. Clasamentul este o
alegere politică şi nu una pur raţională.
Diminuarea sărăciei, un obiectiv legitim al oricărui guvern, se poate realiza prin
transferuri de la grupuri cu venituri ridicate, prin impozitare progresivă. Acest instrument de
corectare a unor inegalităţi flagrante poate conduce la slăbire a incitaţiei de a munci a
categoriilor vizate de rate marginale ridicate ale fiscalităţii, dar poate demotiva şi o persoană
săracă în a căuta un loc de muncă dacă transferurile sunt prea ridicate.
Fiind expresia unor alegeri realizate de reprezentanţi ai cetăţenilor, în fapt, al unor
grupuri de interese, politicile conjuncturale sunt discriminatorii în cel mai simplu sens. Ele
afectează grupuri sociale, fiind ccompromisuri de cele mai multe ori între echitate şi eficienţă.
Guvernele sunt elemente endogene ale sistemului politico-economic, iar finanţele publice
- consideră unii economişti - aparţin domeniului ştiinţei politice. Capacitatea guvernelor de a
implementa programe de stabilizare depinde nu numai de forma, tipul programului, ci şi de
sprijinul politic. Acesta este scăzut dacă grupurile ţintă vizate de politici sunt restrânse. La fel de
scăzut este acest sprijin dacă politicile afectează puterea de cumpărare a unor grupuri mari.
În definitiv, putem concluziona că alegerea unui „rol” pentru politica bugetară este de
fapt alegerea unor argumente, susţinute şi încărcate nu numai de date statistice, ci şi de valori
asumate. Economia ne-a arătat de suficient de multe ori că un model nu ţine loc de realitate şi nu
trebuie prezumat a fi „realitatea” sau o interpretare adevărată şi adecvată a realităţii. Politică
bugetară, obiectivă, nu există.