CODIFICAREA ADMINISTRATIVA Abordari Doct

CODIFICAREA ADMINISTRATIVĂ
– abordări doctrinare și cerințe practice –

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României
Codificarea administrativă - Abordări doctrinare şi cerinţe
practice /
coord.: Emil Bălan, Cristi Iftene, Dragoş Troanţă,
Marius Văcărelu. -
Bucureşti : Wolters Kluwer, 2018
ISBN 978-606-677-026-2
I. Bălan, Emil (coord.)

II. Iftene, Cristi (coord.)
III. Troanţă, Dragoş (coord.)
IV. Văcărelu, Marius (coord.)
351/354
Wolters Kluwer România
tel.: 031.224.4150
fax: 031.224.4101
redactie@wolterskluwer.ro
www.wolterskluwer.ro
Bdul. Tudor Vladimirescu nr. 22,

Green Gate, et. 6
Sector 5, Bucureşti 050881
Editura Wolters Kluwer România este

recunoscută de Consiliul Naţional al Cercetării
Ştiinţifice din Învăţământul Superior
Lucrarea cuprinde comunicările științifice și dezbaterile conferinței

„Codificarea administrativă – abordări doctrinare și cerințe practice”, organizată în
parteneriat de către Societatea Academică de Științe Administrative și Centrul
de Drept Public și Științe Administrative din Școala Națională de Studii
Politice și Administrative, în București, la data de 20 octombrie 2017.
Lucrare editată cu sprijinul Ministerului Cercetării și Inovării – contract de
finanțare nr. 30M/27.09.2017. Colectivul de elaborare și implementare proiect
M.C.I.: Emil Bălan, Cristi Iftene, Marius Văcărelu, Dragoș Troanță, Gabriela Varia.
Întreaga răspundere pentru opiniile exprimate și respectarea
legislației privind copyright-ul revine autorilor materialelor publicate.
COORDONATORI:
Emil BĂLAN
Cristi IFTENE Dragoș TROANȚĂ Marius

VĂCĂRELU
CODIFICAREA ADMINISTRATIVĂ
– abordări doctrinare și cerințe practice –
ADMINISTRATIVE CODIFICATION
Theoretical approaches and requirements of the practice
CODIFICAREA ADMINISTRATIVĂ – abordări doctrinare și cerințe practice –
CUPRINS
INTRODUCTORY REMARKS 13
RESUME 15
Emil BĂLAN
Prolegomene la o dezbatere privind codificarea administrativă 27

Elena Simina TĂNĂSESCU, Bogdan DIMA
Proiectul de Cod administrativ – între codificare şi consolidare

legislativă 31
Verginia VEDINAȘ, Ioan Laurențiu VEDINAȘ
Caznele legiferării sau despre codificarea dreptului, în general,

și a dreptului administrativ, în particular 40
Cristian CLIPA
Ce ar putea şi ce ar trebui să clarifice un bun cod administrativ?

(Codificare şi fundamente ideologice în dreptul administrativ) 48
Dana APOSTOL TOFAN
Unele considerații despre codificarea administrativă 65

Irina MOROIANU ZLĂTESCU
Spre o codificare a procedurii administrative a Uniunii Europene 68

Emilia Lucia CĂTANĂ
Dezvoltarea și diversificarea practicilor administrative – premisă

a necesității codificării normelor de drept administrativ și a
procedurii administrative 75
5
CUPRINS
Benonica VASILESCU
Scurte considerații privind Codul administrativ 88
Sorina IONESCU
Câteva aspecte privind procedura codificării 91

Maria ORLOV
Codificarea dreptului administrativ în Republica Moldova 98

Marius ANDREESCU, Claudia ANDREESCU
Consideraţii teoretice şi practice privind codificarea normelor

constituţionale 110
Octavia Maria CILIBIU
Concentrarea principiilor si regulilor de bună guvernare

bugetară în proiectul de codificare administrativă 132
Iulia COȘPĂNARU
Standardul de bună administrare – dimensiune orizontală în

procesul de codificare administrativă 140
Marius VĂCĂRELU
Codul administrativ și dimensiunea puterii cetățenești 167

Daniela MITUȚOIU
Reglementarea regimului juridic al incompatibilităților și

conflictelor de interese din perspectiva Codului administrativ 182
Mihai FENTZEL
Sistemul informatic integrat de prevenire a conflictelor de

interese în achizițiile publice, mecanism eficient de verificare
ex-ante a conflictelor de interese în procesul de atribuire a
contractelor de achiziții publice – PREVENT 195
Emil BĂLAN
Considerații privind controlul administrativ și judecătoresc

asupra oportunității actelor administrative 208
6
Cristi IFTENE
Principii aplicabile răspunderii administrative în contextul
codificării administrative 220
Cosmin SOARE
Considerații referitoare la codificarea administrativă. Reflecții

privind reglementarea răspunderii administrative în viitorul Cod 229
Ioana-Cristina VORONIUC
Răspunderea administrativ-patrimonială exclusivă a statului

pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare 240
Mircea URSUȚA
Pe scurt despre o cerință a practicii judiciare: codificarea dreptului

contravențional 250
Arina Nicoleta DRAGODAN
Răspunderea administrativ-disciplinară a funcționarului public

și statutul comisiilor de disciplină. Analiză comparativă între
reglementarea legală actuală și proiectul de lege privind codul
administrativ 252
Teodor Narcis GODEANU
Considerații generale privind modul de reglementare a situației

juridice a personalului din sectorul bugetar în proiectul de Cod
administrativ 271
Camelia Daciana STOIAN, Radu Nicolae STOIAN
Reglementarea dreptului la opinia profesională a funcţionarului

public, în proiectul Codului Administrativ 278
Dan Răzvan GRIGORESCU
Reglementarea dreptului general de administrare a bunurilor

proprietate publică în Proiectul de lege privind Codul administrativ 285
Dana ALEXANDRU, Alexandra IONESCU
Limitarea dreptului de proprietate în procesul de planificare

urbanistică. Studiu de caz: servituțile urbanistice vs. expropriere 295
7
CUPRINS
Simona GHERGHINA
Pe scurt despre unele probleme ale legiferării disparate a unui
domeniu al dreptului public 310
Constantin IORDACHE, Constantin-Florin BUICĂ
Abordări juridico-administrative privind necesitatea exercitării

controlului instituțional civil pentru legalitatea activităților
forțelor armate naționale 312
Mihaela MUȘAN
Prefectul – înalt funcţionar public sau demnitar politic? 320

Gheorghe GUȚU, Călin TOMULEȚ
Perspectivele codificării administrative în Republica Moldova 327

Dana VULPAȘU
Reglementarea procedurală a desfășurării activității comerciale

pe domeniul public al Municipiului București 334
Florin Laurențiu GIUȘCĂ
Armonizarea legislaţiei naţionale cu dreptul internaţional și cu

aquis-ul uniunii europene în domeniul securităţii alimentare
publice 341
8
ADMINISTRATIVE CODIFICATION. Theoretical approaches and requirements of the practice
CONTENTS
INTRODUCTORY REMARKS 13
RESUME 15
Emil BĂLAN
Prolegomena to a debate on administrative codification 27

Elena Simina TĂNĂSESCU, Bogdan DIMA
The project of the Administrative Code – between codification

and legislative consolidation 31
Verginia VEDINAȘ, Ioan Laurențiu VEDINAȘ
The rack of enactment or about the codification of law – in

generally, and the codification of the administrative law – in
particularly 40
Cristian CLIPA
What could and what should clarify a good administrative code?

(Codification and ideological foundations in administrative law) 48
Dana APOSTOL TOFAN
Some consideratons regarding administrative codification 68

Irina Moroianu ZLĂTESCU
Towards a codification of the European Union’s administrative

procedure 68
Emilia Lucia CĂTANĂ
The development and diversification of administrative practices

– the premise of the need to codify the norms of administrative
law and the administrative procedure 75
9
SUMMARY
Benonica VASILESCU
Brief considerations on the Administrative Code 88
Sorina IONESCU
Some aspects of codification procedure 91

Maria ORLOV
The codification of administrative law in the Republic of Moldova 98

Marius ANDREESCU, Claudia ANDREESCU
Theoretical and practical considerations about constitutional

rule’s codification 110
Octavia Maria CILIBIU
Concentrating the principles and rules of good budgetary

governance in the administrative codification project 132
Iulia COȘPĂNARU
The standard of good administration – horizontal dimension in

the administrative codification process 140
Marius VĂCĂRELU
The Administrative Code and the dimension of the citizen’s power 167
Daniela MITUȚOIU
Regulating the legal regime of incompatibilities and conflicts of

interest from the perspective of the Administrative Code 182
Mihai FENTZEL
The integrated IT system for preventing conflicts of interest

in public procurement, effective mechanism for ex-ante
verification of conflicts of interest in the process of awarding
public procurement contracts – PREVENT 195
Emil BĂLAN
Considerations on administrative and judicial control over the

opportunity of administrative acts 208
10
Cristi IFTENE
Principles applicable to administrative liability in the context of
administrative codification 220
Cosmin SOARE
Considerations on administrative codification. Reflections on

regulating administrative liability in the future Code 229
Ioana-Cristina VORONIUC
The exclusive administrative-patrimonial liability of the state

for prejudices caused by judicial errors 240
Mircea URSUȚA
Briefly about a jurisprudence request: a code for administrative

sanctions 250
Arina Nicoleta DRAGODAN
The administrative-disciplinary liability of the civil servant

and the status of the disciplinary commissions. Comparative
analysis between current legal regulation and the draft of the
Administrative Code 252
Teodor Narcis GODEANU
General considerations on how to regulate the legal situation

of budgetary personnel in the Administrative Code draft project 271
Camelia Daciana STOIAN, Radu Nicolae STOIAN
Regulation of the right to a professional opinion of the civil

servant in the Administrative Code draft project 178
Dan Răzvan GRIGORESCU
Regulating the general right to administer public property in

the draft law Administrative Code draft project 285
Dana ALEXANDRU, Alexandra IONESCU
Ownership limitation in the urban planning process.

Case study (II) urban servitude vs. expropriation 295
11
SUMMARY
Simona GHERGHINA
Briefly about some issues of disparaging legislation in an area
of public law 310
Constantin IORDACHE, Constantin-Florin MITULEŢU-BUICĂ
Legal-administrative approaches regarding the necessity of

exercising the civil institutional control for the lawfulness of
the activities of national armed forces 312
Mihaela MUȘAN
The prefect – high civil servant or political dignitary? 320

Gheorghe GUȚU, Călin TOMULEȚ
The perspectives of the administrative codification in the

Republic of Moldova 327
Dana VULPAȘU
The procedural regulation of commercial activity on the public

domain of Bucharest municipality 334
Florin Laurențiu GIUȘCĂ
Harmonizing national legislation with international law and

European Union acquis in the field of public food security 341
12
INTRODUCTORY REMARKS
As an introduction to the new edited volume entitled

Administrative codification. Theoretical approaches and requirements
of the practice it is necessary to offer a brief presentation of the
context and introduce a short description of the selected scientific
studies presented and included in the volume.
The Tenth Annual Conference: Administrative codification.
Theoretical approaches and requirements of the practice was
organized by the Romanian Academic Society of Administrative
Sciences in Bucharest on the 20th of October 2017.
The Conference was organized in collaboration with our traditional
partners – Center for Public Law and Administrative Sciences (C.D.P.S.A.) of
the National School of Political and Administrative Studies and the Romanian
Institute of Public Law and Administrative Sciences – and marked once again
the meeting of the Romanian academics and professionals specialized in
public law and administrative sciences.
The conference was structured in two general scientific sections:
Section I: The systematization and concentration of legislation trough
Codes – theoretical approaches.
Section II: Administrative law norms codification: requirements
of the practice.
During the debates – important topics were presented and developed:
– Legal norms systematization; legislation simplification;
codification concept;
– Impact evaluation of the new regulations. Instruments;
– Regulation quality and juridical relations security:
requirements of codification;
– Good practices;
– Administrative Code Project in public debate. Science and precariousness;
– Administrative matters that can be codified;
– Normative techniques and solutions in the Administrative
Code Project;
– Ne-contentious administrative procedure codification;
– Theoretical and practical codification at the European Union level;
– Administrative Code position in Romanian legal sources.
13
Resume
Prolegomena about a debate about administrative codification

Professor Emil Bălan,
Ph.D.
Romania has now a big scientific provocation: an Administrative Code.

Because of this, there is a huge interest for concept’s clarifications and a
correct integration in the national legal system.
This code can be an Administrative Constitution of Romania and such importance of the
new code should be express not only in legislative procedures of adopting but also in its
content. It is necessary to settle a coherent order in the public law system and also to
profit about this moment to create a more efficient relation among Constitution,
Administrative Code and the rest of legislation, fulfilling the administrative principles of
good governance, good administration, participation and transparency.
Limitation of political power by law means to create an efficient public law system
of regulations, and for this, an Administrative Code can have an important role,
putting few steps more to a better organization of the Romanian state.
The project of the Administrative Code

– between codification and legislative consolidation –
Professor Elena Simina Tănăsescu, Ph.D.
Lecturer Bogdan Dima, Ph.D.
The text underlines the main characteristics of codification and legislative

consolidation too, starting from history to the contemporary days. In such
presentation, a significant role is done to the results of codification,
understood as a need of society and also of the legal system.
Romanian administrative law and the Romanian administrative procedure law have a
specific history in the last decades, and it is very important to learn its lesson.
The authors present the relation between Administrative Procedure Code and
Administrative Code in some EU countries, underlining the differences
between administrative procedure and substantial administrative law.
The new Administrative Code project is perceived as a hybrid that does not
respond to codification imperatives but also to legislative consolidation
imperatives. It also means a direct intervention to 27 important laws, but
without coherence and with inadequate anticipated results. In this case, the
authors recommend adopting first, a code for the administrative procedure.
15
The rack of enactment or about the codification of law – in

generally, and the codification of the administrative law – in
particularly
Professor Verginia Vedinaș, Ph.D.
Ioan Laurențiu Vedinaș, Ph.D.
The study emphasizes on the general legislative process of codification and

in particular of administrative codification.
The text is a pleading for administrative codification and for the Administrative Code. It
proposes some solutions to clarify the inconsistent Romanian administrative practices
for specific problems – as for example public property, different categories of public
servants. It also reaches aspects related to an Administrative Procedure Code and the
importance of putting in place a special enacting framework – team - composed by the
government and public authorities representatives, the academia and associative
structures from public administration.
What could and should clarify a good administrative code?

(Codification and ideological foundations of administrative law )
Associate Professor Cristian Clipa, Ph.D.
The author presents some specific differences between codification of the

administrative law and the codification of other areas of law (civil law, criminal
law). On this comparison, there are underlined the principles of good codification.
The author presents which are the most important legal institutions of administrative law
which must be regulated in such a code: administrative unilateral act, administrative
contracts, public services, public servants, public enterprises, public interest, etc.
The relations between administrative procedure and substantial
administrative law is analyzed also in this text, and from this, it starts a
presentation of the new paradigm of administrative law in the European
Union, recommending an adaptation for Romanian legislation too.
Some considerations regarding administrative codification

Professor Dana Apostol Tofan, Ph.D.
In a short and clear way, the author underlines the principles of administrative
codification and presents too, the avatars of the Romanian legislative process
on the public administration branch in the last decades.
16
In the same time, it is presented the Romanian doctrine about administrative

codification and its efforts to convince the politicians to better regulate; for this
purpose, the author made some proposals in some areas.
Towards a codification
of the European Union’s administrative procedure
Professor Irina Moroianu Zlătescu,
Ph.D.
This text presents the efforts for administrative procedure codification at the
level of the European Union. It is a presentation of the Renewal network and
its scientific results – the first proposal of an administrative procedure code to
this level, and what Romania can learn from this work.
It is underlined the role of Ombudsman in administrative procedures and also
the main principles of citizen’s participation in the legislative process, for a
better implementation of good administration and good governance.
The development and the diversification

of administrative practices – the premise of the need to codify the
norms of administrative law and the administrative procedure
Associate Professor Emilia Lucia Cătană, Ph.D.
The text underlines the need for a coherent codification of public

administration and its procedures too.
A special attention is dedicated to public property and its regime, from the direct use of the
rent of public goods. Another part of the article is related to administrative procedures used to
finance social activities like sport, culture, religious cults. The last part of the text is dedicated
to the need of simplifying the Romanian legislation of internal managerial control, for a better
implementation and development inside the public administration.
Brief considerations on the Administrative Code

Associate Professor Benonica Vasilescu, Ph.D.
In a brief text, the author underlines some specific practices used by

Romanian legislators in developing new legislation. The principles and needs
of a good process of law enactment are also presented, with some
considerations about the project of the Administrative Code.
In the same time, the author pleads for scientific accuracy on the legislative
process and for more efficient regulation.
17
Some aspects regarding codification procedure

Lecturer Sorina Ionescu, Ph.D.
The text is an accurate presentation of one of the most important problems of codification
– how the former law is replaced by the new one, because “in real legal life” we can find
a lot of different practices that create problems on interpretation and appliance.
The author presents some specific cases and doctrine not only from Romania
but also from Quebec, asking for attention because the codification is a
complex process and any mistake may create large consequences.
The codification of administrative law

in the Republic of Moldova
Associate Professor Maria Orlov,
Ph.D.
In this text the author presents – with scientific arguments – the main
mistakes made in the Republic of Moldova on the process of codification –
both for administrative substantial law and also the administrative procedure.
Because the codification of administrative law is almost finished, the importance of the
text is growing. All critics are made with an open mind; observing what is not good on
legislation and making some proposals to improve the quality of regulation.
Theoretical and practical considerations

about constitutional rule’s codification
Court of Appeal Judge, Lecturer Marius
Andreescu, Ph.D. Claudia Andreescu
The text presents the Constitution as a fundamental law, with all its principles of
society’s regulation. In an inter-disciplinary mode, the authors present not only the
history of the Romanian Constitutions but also the context of their adoption and
some considerations about the relations between politicians, their political fight
and the consequences of their actions above the fundamental law.
Understanding the main role of the Constitution in the legal system of any
country, the authors underline what must be observed in the process of
creation of new norms inside the fundamental law. On this complex
operation, the main purpose is to regulate and to help the society to find its
correct position in its relations with supreme principles of law and future.
18
Concentrating the principles and rules of good budgetary

governance in the administrative codification project
Associate Professor Octavia Maria Cilibiu, Ph.D.
The text presents some considerations about the relations between fiscal
regulations and the principles of good administration, underlining the
dimension of European Union regulations about budgetary consolidation too.
In this paradigm, is an obligation for the government to respect all these needs
and to create the adequate framework for responsible financial governance.
The standard of good administration –

horizontal dimension in the administrative codification process
Iuliana Coșpănaru, Ph.D. candidate
The text follows the principles of good administration in Romanian Constitution

and in the Romanian legislation, observing also to the influence of the European
Union. The transversal analyze of the legislation offers the possibility to mark the
position where the national law is harmonized with the EU law and to make good
proposals for a better implementation of the EU treaties.
Good administration is searched not only in national law but also on international regulations
and practices, observing the role of the soft-law in new law paradigm creation.
The Administrative Code and the dimension of the citizen’s power

Marius Văcărelu, Ph.D.
This text underlines the relation between the number of laws in the Official Journal and
the application of the principles of knowing legislation by every citizen. Knowing this, the
state should carefully act during social tensions, because regulating on that time
predispose to mistakes with important and hard-solving consequences.
A good legislate must follow the rules, to prevent dangers and to be easy to correct
them. In this paradigm, the author proves the knowledge of legislating is missing in
Romanian legal system and he offers some keys to solving the problem. For this reason
and for some others too – like the citizen’s power in the relationship with state
institutions – it is necessary that Romanian public administration must adapt to the new
technological and social conditions, creating a more coherent legal system.
The project of the Administrative law belongs to old-style ages, being less
adapted to the new social condition. Because is not bringing good steps on
the way of modernization of the Romanian state, the author propose to
postpone the adoption and to make it better: for a good regulation in such
important area, some months of delay have a minimum and supportable cost.
19
Regulating the legal regime of incompatibilities

and conflicts of interest from the perspective
of the Administrative Code
Daniela Mituțoiu, Ph.D. candidate
The text debates one of the most important problems of modern

administrative law, with important consequences in practice and social trust in
the public administration. In fact, conflict of interests gathers a lot of attention
in the contemporary public law and incompatibilities made that too.
The text describes how the project of the Administrative Code will regulate this area and
kind of relations can be with other laws with the same topic of regulations.
The integrated IT system for preventing conflicts of interest in

public procurement, an effective mechanism for ex-ante verification
of conflicts of interest in the process of awarding
public procurement contracts - PREVENT
Mihai Fentzel, Ph.D. candidate
In a connection with the text before, the article presents the integrated IT
system used for preventing conflict of interests in public procurement and also
a mechanism ex-ante for verification of the same problem.
Presenting international standards in this area, the text is useful for a better
understanding of the Romanian efforts for a better legislation.
Considerations on administrative and judicial control over

the opportunity of administrative acts
Professor Emil Bălan, Ph.D.
The text deals with the problem of the opportunity of acts, related also with legality.
Presenting the main law school from Romania and the historic perspective above this
relation – opportunity and legality – the author underlines the principles of good
administration and the dimension of administrative functional competence.
The text analyzes also the dimension of opportunity in some decisions of the
Romanian Constitutional Court, The Supreme Court of Justice and Cassation
and in the audit activity of the Romanian Court of Accounts. The author
underlines that opportunity should be among limits settled by Constitution and
legal system, and from this point, the courts of justice have the right to verify
the legal dimension of this specific dimension of the administrative acts.
20
Principles applicable to administrative liability

in the context of administrative codification
Associate Professor Cristi Iftene, Ph.D.
The text describes the principles of liability in the legal system, with a
stronger analyze on the administrative law. Using the historical method of
presentation, the author describes the main categories of liability met in the
public administration’s practice, making a short analyze of them.
In the second part of the text, there is a presentation of the new regulations
proposed in this field by the project of the Administrative Code. Describing its
principles, the author considers that administrative liability should be part of
the code and not be regulated in another specific act.
Considerations on administrative codification. Reflections on

regulating administrative liability in the future Code
Cosmin Soare, Ph.D. candidate
The text describes firstly the priority problem between Administrative Code and
Administrative Procedure Code. In its second part, the author started from Montesquieu
works to analyze the problem of codification and the principles of good legislate.
In the most developed part, the text analyzes the problem of administrative
liability, started from Constitution to the project of the Administrative Code,
making specific remarks about the main problems of this legal institution.
The exclusive administrative-patrimonial liability of the state

for prejudices caused by judicial errors
Ioana-Cristina Voroniuc, Ph.D. candidate
This text presents some considerations about a specific problem of the judicial
system, which makes mistakes sometimes and opens the way for repairing them.
In such a context, the author used the Romanian and French law doctrine to underline the
main problems which appear in practice, making also some specific recommendations.
Briefly about a jurisprudence request:

a code for administrative sanctions
Associate Professor Mircea Ursuța, Ph.D.
In a brief text, the author underlines that it is not necessary to hurry to regulate because
are possible to not act very well. In the same time, the lack of scientific competence of
21
legislators becomes a problem for practice and for sure, for everyone who is
reading and trying to understand laws.
In the end, the author makes a proposal for creating and adopting a new
code of administrative sanctions.
The administrative-disciplinary liability of the civil servant and the

status of disciplinary commissions. Comparative analysis of current
legal regulation and the draft law on Administrative Code
Arina Nicoleta Dragodan, Ph.D.
The text describes the situation of civil servants and their liability under the
administrative regulations. In a theoretical manner, the author analyzes the main
characteristics of liability and its types. There are also described the liability
conditions and how the main legal text of administrative law regulates them.
The second part of the text deals with the project of the Administrative Code,
making some proposals for better regulation.
General considerations on how to regulate the legal situation of

budgetary personnel in the Administrative Code draft project
Associate Professor Teodor Narcis Godeanu, Ph.D.
The text analyzes the situation of the staff from the budgetary sector – not a
public servant – in the new administrative regulations. Being a plea for
administrative codification, the text describes a situation which is mostly
interested in the labor law scientists and practitioners.
Useful remarks, critics, and proposals are made for the project of the Administrative
Code, underlining that administrative law is no more isolated today and some
experiences from the labor law can be necessary to be known and taken too.
Regulation of the right to a professional opinion of the civil

servant in the Administrative Code draft project
Lecturer, Camelia Daciana Stoian, Ph.D.
Lecturer, Radu Nicolae Stoian, Ph.D.
The text underlines some specific conditions of public servant activity when
their profession is regulated not only by standard legal status but also by
some particular laws, who add rights or obligations.
22
Observing new changes from the administrative legislation and analyzing the
draft of the Administrative code, the authors made proposals for a more clear
regulation of the public servant’s right to an opinion.
Regulating the general right to administer public property in

the draft law Administrative Code draft project
Dan Răzvan Grigorescu, Ph.D. candidate
In a clear way, the author makes an analysis of the regulations contained by

the Civil Code and by the Administrative Code draft project on public property
and its administration.
Discussing with pertinent arguments the problems raised, conclusions for
better regulation were proposed.
Ownership limitation in the urban planning process. Case

study (II) urban servitude vs. expropriation
Associate Professor Dana Alexandru,
Ph.D. Researcher Alexandra Ionescu
The urbanism is one of the most important problems for the modern administration
because its need to create a harmonized community and an aesthetic city. But
sometimes such purposes are not welcomed by the owners of private properties.
The authors describe some cases met by the local administration of Sibiu municipality.
However, the lack of clear regulations about urbanism in Romanian law creates a lot of
problem to local public administrations and it should be on the priority list to solve.
Briefly about some issues of disparaging legislation in an

area of public law
Professor, Simona Gherghina, Ph.D.
Public procurement law is one of the most important in the last days and any
wrong regulation in this area has clear practical consequences.
Presenting the last laws adopted in public procurement sphere, the author
made some considerations about the necessity for a coherent national
legislation, according to with the European Union public law principles.
23
Legal-administrative approaches regarding the necessity of

exercising the civil institutional control for the lawfulness of
the activities of the national armed forces
Professor Constantin Iordache, Ph.D.
Constantin-Florin Mitulețu-Buică, Ph.D.
National armed forces are part of the administrative system and their function is not only
to defend the state and its frontiers but also to protect democracy. In this paradigm, a
civil control of the armed force is not only a necessity but also an evidence of mutual
trust between military area and citizens, understanding as partners.
To fulfill such a task, international conferences for security and national activities
inside the United Nations and European Union institutions grow the social trust on
the army and show an example to follow in other public law areas.
The prefect – high civil servant or political dignitary?

Mihaela Mușan, Ph.D.
The debate about political or career position of some public servants is not
finished and it will not have an easy end. The prefect is also involved in this
debate, is not the single one.
The author presents briefly some considerations about the function of the
prefect in the Romanian public administration system and proposes some
changes in his status for the project of the Administrative Code.
The perspectives of administrative codification

in the Republic of Moldova
Lecturer Gheorghe Guțu, Ph.D.
Lecturer Călin Tomuleț
The authors present the situation of the legislative proposals for the Administrative
Code and the Administrative Procedure Code in the Republic of Moldova. In a
descriptive way, the main content of the codes is analyzed, considering that a new
administration is a step forward for more European future of the territory.
24
The procedural regulation of commercial activity on the

public domain of Bucharest municipality
Dana Vulpașu, Ph.D.
The text analyzes from the practitioner position the regulation of the
commercial activity on the public domain of Bucharest. The practice shows
not only the good results of regulation, but also the weak positions, which are
able to create problems not only at a theoretic analyze, but to administrative
institutions involved, ending to the court of justice.
The author made some proposals for a better regulation in this area, watching to solve
as much as possible the legal lacks made by governmental and local regulations.
National legislation harmonization with international law and

European Union acquis in the field of public food security
Florin Laurențiu Giușcă, Ph.D.candidate
Food security is an important area not only for some specific public institutions but also
for general society. The last decade shows a big umbrella of menaces to civilians and
their peaceful life and food is always a target for some bad organizations.
The text describes not only national legislation in this field – from Constitution
to secondary law, but also international preoccupation and documents to
solve or minimize the problem. Institutions involved in this area are presented
also and the author considers that Romania should continue its effort to adapt
to European Union principles and regulations on this topic.
25
Prolegomene la o dezbatere
privind codificarea administrativă
Prof. univ. dr. Emil BĂLAN
Încurajați de observarea unei sporite preocupări a politicului –

cel puțin la nivel declarativ – cu privire la problematica
reglementărilor de fond privind administrația publică, organizatorii
prezentei conferințe au apreciat ca fiind de interes și actualitate
dezbaterea temei codificării administrative.
Dezideratul edificării unui stat de drept, democratic, impune și
protejarea cetățenilor de exercițiul excesiv al puterii publice care se
realizează prin încălcarea principiului securității raporturilor juridice,
încălcare săvârșită prin promovarea și conservarea în sistemul de
drept a unor norme juridice neclare, lacunare sau contradictorii.
Acest proces este dificil și de durată. Este esențial să se
asigure calitatea reglementării și să se garanteze faptul că
deciziile formalizate juridic sunt adaptate la nevoile societății.
Și în domeniul funcționării statului, instaurarea unui climat de
reflectare a supremației Constituției și a legalității presupune
construirea unui sistem normativ care să asigure accesibilitatea,
predictibilitatea, stabilitatea, încrederea legitimă.
Un procedeu de tehnică legislativă care să asigure astfel de
deziderate și să permită unificarea normativă este acela de
concentrare în reglementări unitare a unor dispoziții din aceeași
materie dispersate în mai multe acte normative.
Legea nr. 24 din 2000 privind normele de tehnică legistativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată, statuează la art. 18: „În vederea
sistematizării și concentrării legislației, reglementările dintr-un anumit
domeniu sau dintr-o anumită ramură de drept, subordonate unor principii
comune, pot fi reunite într-o structură unitară, sub formă de coduri.”
Prin H.G. nr. 196 din 2016 – publicată în M.Of., Partea I, nr.
237 din 31 martie 2016 – Guvernul a aprobat Tezele prealabile
ale proiectului Codului administrativ (al României – s.n.).
Așa cum se afirmă în Teze: „Codul administrativ urmărește să asigure
cadrul juridic necesar asigurării stabilității și, totodată, supleței și
eficienței autorităților administrației publice, atât la nivel central, cât și la
nivel local, astfel încât acestea să răspundă principiilor bunei guvernări”.
27
În anul 2016 M.D.R.A.P. a lansat în dezbatere publică proiectul

Codului administrativ, proiect realizat pe baza unui studiu finanțat din
fonduri europene. O primă observație se referă la o anume opacitate
și insuficientă transparență a mecanismului de consultare publică,
care pune la dispoziție o variantă inițială, dar nu oferă și varianta
finală rezultată din comunicarea inter-instituțională, variantă care
poate fi mult diferită de cea lansată în dezbatere.
Pentru a se realiza o mai bună reglementare ar fi de dorit ca procesul
decizional să fie deschis și transparent pe toată durata acestuia, iar
cetățenii și oricare subiect interesat să aibă posibilitatea să formuleze
observații în toate etapele procesului de elaborare a politicilor și de
legiferare. Este de maximă importanță perceperea impactului pe care
noua reglementare îl va avea asupra sistemului existent.
Opinăm că adoptarea Codului administrativ este o necesitate pentru
îmbunătățirea sistemului normativ și instituțional în materie. În condițiile
integrării europene, legiuitorul român are obligația să înfăptuiască atât
armonizarea reglementărilor interne cu dreptul european, cât și unificarea
și sistematizarea normativă, prin codificare și consolidare, pentru a
asigura o bună guvernare și administrare și o mai bună protecție juridică
a cetățenilor. Aceștia trebuie să beneficieze de un tratament echitabil,
imparțial din partea administrației, dar și de accesibilitate sporită la
normele juridice care le guvernează conduita.
Limitarea puterii publice prin drept vizează și domeniul administrației
publice, administrație care, potrivit standardelor europene, trebuie să fie
deschisă, eficientă și independentă (art. 298 T.F.U.E.). Intervenția
legiuitorului în materia reglementării generale, de bază, a administrației
publice poate fi determinată și de intenția stabilirii cu precizie a limitelor
puterii executive în conducerea administrației, în sensul ținerii acesteia
sub un control rezonabil, precum și a accentuării principiilor democratice
care trebuie să conducă administrația modernă: transparență, participare,
bună guvernare. Nu în ultimul rând, asigurarea drepturilor esențiale ale
cetățenilor, printre care și dreptul la buna administrare, poate justifica o
asemenea intervenție.
Codul administrativ, în varianta proiectului, își propune să asigure
concentrarea „legislației preexistente, prin reunirea reglementărilor
din domeniul administrației publice și din cadrul ramurii de drept
administrativ, subordonându-le unor principii comune pe baza unei
structuri unitare, și aducând, totodată, o serie de soluții legislative de
fond, impuse de evoluția sistemului administrației publice”.
28
Opinăm că o reglementare generală – de bază – a administrației

publice, adoptată în acest moment, ar fi o oportunitate pentru a
asigura o sistematizare a normelor existente, o îndreptare a
necorelărilor, o eliminare a paralelismelor și a contradicțiilor dintre
normele care privesc aceleași instituții. În plus, ar fi de dorit ca,
potrivit cu amploarea intervenției normative, să se asigure și
modificări de fond, eventual o reformare a reglementărilor și
principiilor care stau la baza unor instituții ale administrației publice
puse în context cu tendința actuală de reformă a statului.
Codul administrativ ar fi necesar să cuprindă norme care
constituie regimul comun pentru principalele sectoare ale
administrației publice. Regimul comun administrativ trebuie să
asigure și să reglementeze condiții unitare de punere în aplicare a
activităților de natură administrativă, indiferent de puterea căreia i
se integrează organele care execută asemenea activități.
Ar fi de dorit ca autorii proiectului să nu se limiteze doar la
textele existente, pe care le vor sistematiza, ci să încerce
exercitarea unui rol creator, inovativ, pentru a asigura
dimensiunea reformatoare și, totodată, calitatea reglementării.
Din interpretarea dispozițiilor art. 27 ale Legii 24 din 2000,
rep., rezultă ideea conform cu care codurile sunt legi complexe,
idee care sugerează un conținut cuprinzător, care se raportează
la o multitudine de relații, domenii, elemente eterogene.
După obiectul și conținutul reglementării, Codul ar trebui să reprezinte
legea de bază a administrației publice, el propunându-și „concentrarea,
reunirea reglementărilor din domeniul administrației publice și din cadrul
ramurii dreptului administrativ, subordonându-le unor principii comune...”.
Putem vorbi, în termeni metaforici, de o veritabilă Constituție
administrativă a României. Potrivit cu importanța relațiilor sociale
reglementate, apreciem că ne aflăm într-o prelungire a materiei
constituționale și de aceea, regimul general al administrației
publice se impune a fi reglementat printr-o lege organică.
Eventual, s-ar putea contura și ideea unei viitoare revizuiri în
acest sens a art. 73 alin. (3) din Constituția României.
Tot cu privire la problematica ridicată de adoptarea actului
normativ aflat în discuție, apreciem că s-ar putea analiza și
ipoteza revizuirii legii fundamentale prin extragerea unor
reglementări din aceasta și plasarea lor în Codul administrativ.
O privire generală asupra proiectului Codului administrativ ne face să
observăm că acesta nu pare a asigura o grupare sistemică suficient
29
elaborată a actelor care au intrat în acțiunea de codificare. Amestecul

de norme de ordin general și special, precum și lipsa unei ordonări
stricte a materialului normativ face de multe ori a nu se putea distinge
auxiliarul de esențial. Pentru a asigura o cât mai mare stabilitate
Codului administrativ s-ar fi impus ca acesta să cuprindă mai mult
norme cu caracter general, urmând ca cele privind relațiile sociale
specifice să fie lăsate pe seama unor norme speciale.
De asemenea, observăm că activitatea de codificare pare a nu fi asigurat
inventarierea riguroasă a actelor normative din domeniul administrației
publice, conducând la îngustarea problematicii reglementate de noul Cod și,
inevitabil, la apariția de segmente ale administrației publice care vor fi
reglementate de izvoare formale distincte de Codul administrativ.
Dacă alegerea momentului lansării procedurii de adoptare a
Codului administrativ este legată de nevoile acute, actuale ale
administrației publice, de recunoașterea securității raporturilor
juridice ca element fundamental al supremației dreptului sau de
chestiuni conjuncturale, politicianiste, urmează a se vedea...
Oricum, oportunitatea deschisă de elaborarea proiectului Codului
administrativ este de dorit a fi urmată de mobilizarea cercetătorilor
acestui domeniu pentru a da unei astfel de opere de reglementare
monumentalitatea cuvenită și a asigura soluții legislative coerente,
care să permită stabilitatea relațiilor juridice din sfera administrației
publice. Dezbaterea problematicii codificării administrative apare
astfel ca fiind pertinentă și necesară.
30
Proiectul de Cod administrativ – între codificare şi
consolidare legislativă –
Prof. univ. dr. Elena Simina TĂNĂSESCU
Lect. univ. dr. Bogdan DIMA
Ma vraie gloire, ce n’est pas d’avoir gagné quarante

batailles; Waterloo effacera le souvenir de tant de victoires.
Ce que rien n’effacera, ce qui vivra éternellement, c’est mon
Code civil. Napoleon
I. O scurtă istorie a codificării

În sensul său cel mai larg, un cod reprezintă un compendiu de legi,
un corpus de norme care reglementează un anumit domeniu social1.
Fenomenul codificării legilor nu este nou. Codul lui Ur-Nammu, regele
din Ur (cca. 2100 – 2050 î.H.), sau Codul lui Hammurabi din Babilon
(cca. 1700 î.Hr.) sunt cele mai vechi compendii de legi cunoscute. Astfel
de compendii au fost elaborate şi în perioada Imperiului Roman (Codul
Gregorian, Codul Theodosian şi, poate cel mai cunoscut, Codul
Justinian). De asemenea, şi în perioada Evului Mediu au fost redactate
colecţii şi antologii de jurisprudenţă ecleziastică2 (Codex canonicum sau
Codex Gratianis). Aceste texte aveau rolul de a suplimenta cutumele şi
obiceiurile care constituiau dreptul în vigoare, nereprezentând totuși
veritabile coduri în sensul modern al termenului.
Codurile moderne au apărut la sfârşitul secolului al XVIII-lea şi începutul
secolului al XIX-lea. În 1794 a fost adoptat Codul general prusac, care avea
peste 17.000 de articole, acoperind dreptul civil, dreptul penal, dreptul familiei
sau dreptul administrativ. În 1804 a fost adoptat Codul civil francez, sub
domnia lui Napoleon, acest text devenind sursa de inspiraţie în special pentru
codurile moderne ale statelor europene cu sisteme de drept romano-
germanice. Începând cu secolul al XIX-lea și până în prezent, codurile au fost
adoptate pentru a simplifica utilizarea
0 J. L. Bergel, Principal Features and Methods of Codification, în

Louisiana Law Review 48, 5 (1988): p. 1073.
1 D. Canale, The Many Faces of the Codification of Law in Modern
Continental Europe, în D. Canale, P. Grossi, H. Hofmann (eds.), A Treatise of
Legal Philosophy and General Jurisprudence, vol. 9: A History of the Philosophy
of Law in the Civil Law World, 1600 – 1900 (Springer: London, 2009), p. 136.
31
normelor juridice într-un anume domeniu de interes social, pentru a

sistematiza prevederile legale astfel încât legea să fie clară şi raţională
pentru cei care o respectă şi cei care o aplică, precum şi pentru a stabili
un sistem legal nou, pe baza unei decizii politice fundamentale care
exprimă autoritatea sistemului normativ şi coeziunea statului1.
Codificarea în sensul modern al termenului se distinge de legiferarea în
diverse domenii de interes social, în funcţie de circumstanţele particulare pe
care trebuie să le reglementeze legea. Codificarea se caracterizează în
primul rând, cu necesitate, prin ideea de stabilitate. Ceea ce urmăreşte un
legiuitor atunci când codifică legislaţia într-un anumit domeniu de importanţă
crucială pentru funcţionarea statului este stabilitatea normelor în faţa
circumstanţelor sociale – prin natura lor nestatornice. Astfel, orice proces de
codificare reuşit fixează principii şi idei prin intermediul legii de o manieră
durabilă2. Desigur, nimeni nu poate ignora tensiunea inerentă dintre principiul
securităţii juridice şi principiul transformării sociale. Teorii ale interpretării
normelor juridice au fost dezvoltate de-a lungul timpului, favorizând fie pe
unul, fie pe celălalt dintre principii. În mod cert, niciun cod nu poate rămâne
neschimbat de-a lungul timpului. Marile coduri au fost modificate, reformate
sau chiar înlocuite pentru a ţine cont de evoluţia ideilor şi a moravurilor în
cadrul societăţilor umane. Însă aceste modificări au avut loc odată cu
transformarea profundă a societăţii şi nu ca urmare a intereselor particulare
ale unei guvernări la un moment dat.
II. Codificare sau consolidare legislativă

În literatura de specialitate s-a ridicat problema conţinutului
noţiunii de „codificare”, prin raportare la noţiunea de „consolidare”
legislativă. Astfel, consolidarea este un proces de grupare a actelor
normative în vigoare privind un anume domeniu de interes social într-
un singur document exhaustiv, cu scopul de a face legislaţia în
domeniul respectiv accesibilă profesioniştilor şi cetăţenilor 3. În
schimb, codificarea presupune existenţa unui act normativ nou, el
înlocuind actele normative care reglementează un anume domeniu
important de interes social. Codificarea presupune abrogarea unor
acte normative şi înlocuirea lor cu un act normativ nou, cu un conţinut
sistematizat, producător de efecte juridice prin el însuşi.
0 D. Canale, The Many Faces ..., op. cit, p. 136.

1 J. L. Bergel, Principal Features and Methods … op. cit., p. 1078.
2 D. Canale, The Many Faces of the Codification …, op. cit., p. 136.
32
Chiar la nivelul Uniunii Europene, cei doi termeni au un înţeles de sine

stătător, bine precizat, pe care îl vom utiliza în acest articol. Codificarea
presupune un proces de unificare într-un singur act normativ, producător de
efecte juridice, a mai multor acte normative, precum şi a tuturor
amendamentelor subsecvente aduse acestora. Codificarea poate fi verticală
– atunci când actul original şi toate amendamentele subsecvente sunt
incorporate într-un singur nou act normativ, sau orizontală – atunci când două
sau mai multe acte normative care acoperă domenii conexe, precum şi toate
amendamentele subsecvente sunt unite într-un singur nou act normativ.
Esenţial în procesul de codificare este faptul că noul act normativ este
adoptat printr-un proces legislativ nou, de sine stătător, înlocuind toate actele
normative preexistente codificate1. Codurile civile, codurile civile de
procedură, codurile penale, codurile penale de procedură adoptate sunt
exemple clasice în acest sens.
Consolidarea legislativă presupune unificarea într-un singur text a actelor
normative şi a tuturor amendamentelor existente care reglementează la un
moment dat un anume domeniu de interes social. Nu se modifică nimic din
ordinea juridică existentă. De asemenea, consolidarea nu presupune
adoptarea unui nou act normativ şi abrogarea actelor codificate.
Consolidarea este un exerciţiu de adunare şi punere împreună a legislaţiei
într-un anume domeniu de interes social, fără a se produce efecte juridice
noi2. Un exemplu în acest sens este Versiunea consolidată a Tratatului
privind Uniunea Europeană şi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii
Europene şi Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.
III. Drept administrativ material

şi dreptul procedurii administrative
În doctrina românească, dreptul administrativ a fost definit drept „o ramură
a dreptului public care reglementează concret sau cu valoare de principiu
relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură
conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile private, învestite cu
autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele
administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte” 3. Spre deosebire de
ramurile de drept clasice, civil şi penal, unde se face distincţie
0 Vezi http://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/codification.html,
accesat la 13.11.2017.
1 Vezi http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/consolida_en.html, accesat la
13.11.2017.
2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck,
București, 2005, p. 122.
33
între dreptul procesual şi dreptul material, în dreptul administrativ

distincţia între dreptul material şi dreptul procesual nu este clar definită.
Totuşi, ca urmare a dezvoltării la nivel european a unor coduri de
procedură administrativă, distincte faţă de dreptul administrativ material,
atât în cadrul doctrinei româneşti, cât şi în activitatea autorităţilor publice
a început să fie discutată1 şi analizată distincţia dintre dreptul
administrativ material şi dreptul procedurii administrative2.
Relativ recent Guvernul a adoptat H.G. nr. 1360 din 2008 privind
aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului de procedură
administrativă3 şi H.G. nr. 196 din 2016 pentru aprobarea tezelor prealabile
ale proiectului Codului administrativ 4, fiind redactate atât un proiect de cod de
procedură administrativă, cât şi un proiect de cod administrativ. Două
probleme au apărut în dezbaterea publică din jurul acestor proiecte. În primul
rând, avem o problemă de prioritate: care cod trebuie adoptat cu prioritate,
codul administrativ sau codul de procedură administrativă? În al doilea rând,
avem o problemă de eficienţă legislativă: cât de eficient este un cod
administrativ din perspectiva asigurării stabilităţii legislative în materie?
Cu privire la prima problemă, dacă ţinem cont şi de practica altor state din
Europa şi din lume, vom observa faptul că regula este adoptarea cu prioritate
a unor coduri de procedură administrativă, în niciun caz a unor coduri
administrative. La ora actuală există coduri de procedură administrativă în
state precum Austria (1925), Bulgaria (1929, 2006), Croaţia (1931, 1956,
2009), Cehia (1928, 2004), Danemarca (1987), Germania (1976), Italia
(1990), Japonia (1989), Spania (1889, 1992), SUA (1946) etc 5. În cazul
codificării normelor de drept administrativ substanţial, situaţia este diferită.
Statele europene în special evită codificarea dreptului administrativ material 6.
768 Pentru o listă exhaustivă de studii şi articole privitoare la acest subiect, vezi
D. Apostol Tofan, Tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ. Proiectul
Codului administrativ. Câteva reflecţii, în Curierul Judiciar nr. 11 din 2016, p. 591, n. 1.
769 I. Toadere, D. C. Dragoş, Codificarea procedurii administrative în
România, în context european, în Curierul Judiciar nr. 11 din 2016, p. 616.
770 Publicată în M. Of. al României, nr. 734 din 30 octombrie 2008.
771 Publicată în M. Of. al României nr. 237 din 31 martie 2016.
772 Pentru o listă de state europene şi ne-europene care au adoptat coduri
de procedură administrativă vezi R. Carp, Este nevoie de un Cod administrativ
care să conţină totalitatea normelor de drept administrativ substanţial sau doar de
unificarea regulilor deja existente prin reglementări sectoriale? Necesitatea şi
avantajele analizei de drept comparat, în Curierul Judiciar nr. 11 din 2016, p. 587.
773 Portugalia este singurul stat din Uniunea Europeană care a adoptat un cod
administrativ asemănător cu proiectul de cod administrativ propus în 2016 de către
34
Cu privire la a doua problemă, spre deosebire de dreptul procedurii

administrative, dreptul material administrativ se caracterizează printr-o mare
mobilitate a normelor1. Schimbările care intervin în politicile publice ale statelor
moderne, multitudinea de raporturi sociale care apar şi se dezvoltă în
societăţile democratice contemporane reclamă cu necesitate modificarea şi
completarea rapidă a sarcinilor administraţiei publice centrale şi locale, a
atribuţiilor autorităţilor publice, precum şi înfiinţarea, desfiinţarea sau
reorganizarea autorităţilor publice şi structurilor administrative. Această
mobilitate extremă a normelor dreptului administrativ substanţial se află în
contradicţie cu ideea de stabilitate a normelor juridice, care 2 ar trebui să fie
generată de către codificarea legislativă.
IV. Proiectul de cod administrativ

În Tezele prealabile ale Codului administrativ adoptate prin H.G. nr.
196 din 2016 se prevede faptul că procesul de codificare a actelor
normative care reglementează aspectele de drept material a demarat în
anul 2008, debutând cu o amplă etapă de analiză a cadrului legal în
vigoare, în vederea unei fundamentări riguroase a Codului. De
asemenea, domeniile care fac obiectul de reglementare al proiectului
Codului administrativ sunt administraţia publică centrală, prefectul,
instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate, administraţia
publică locală, statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil
personalului contractual din administraţia publică, exercitarea dreptului
de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, răspunderea administrativă şi serviciile publice.
În baza tezelor adoptate prin hotărârea de Guvern a fost elaborat un
proiect de cod administrativ, care a fost supus dezbaterii publice. Ultima
variantă a proiectului de Cod administrativ reuneşte o multitudine de norme
din domenii diferite, transformându-se într-un proiect de lege-mamut a
administraţiei publice din România. Aşa cum prevede şi art. 18 din Legea nr.
24 din 2000 privind normele de tehnică legislativă, în vederea sistematizării şi
concentrării legislaţiei, reglementările dintr-un anumit domeniu sau dintr-o
anumită ramură de drept, subordonate unor principii
Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene din
România. Vezi R. Carp, Este nevoie de un Cod administrativ …, op. cit., p. 587.
0 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009, p. 38; D.
Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. 3, C.H. Beck, București, 2014, p. 57.
1 Stabilitatea normelor juridice.
35
comune, pot fi reunite într-o structură unitară, sub formă de coduri. Or, ţinând
cont de conţinutul noţiunii de codificare aşa cum l-am definit în partea a III-a a
acestui articol, precum şi de prevederile Legii nr. 24 din 2000, analizând
conţinutul proiectului de cod administrativ nu rezultă cu claritate în ce măsură
compilarea unor dispoziţii diverse dintr-o multitudine de acte normative
conduce la sistematizarea şi concentrarea legislaţiei, astfel încât să fie
asigurat principiul stabilităţii normelor juridice pe termen lung.
Ca urmare a acestui efort major, nu mai puţin de 21 de acte normative de
importanţă deosebită1 sunt abrogate din fondul activ al legislaţiei şi
0 L. nr. 340 din 2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în M. Of. al
României nr. 225 din 24 martie 2008; L. nr. 188 din 1999 privind statutul funcţionarului
public, republicată în M. Of. al României nr. 365 din 29 mai 2007; L. nr. 90 din 2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în
M. Of. al României nr. 164 din 2 aprilie 2001; L. nr. 115 din 1999 privind
responsabilitatea ministerială, publicată în M. Of. al României nr. 200 din 23 martie
2007; O.U.G. nr. 17 din 2009 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului, publicată în M. Of. al României nr. 145 din 09 martie
2009; L. nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale, republicată în M. Of. al
României nr. 123 din 20 februarie 2007; O.G. nr. 35 din 2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, publicată în M.
Of. al României nr. 90 din 02 februarie 2002; O.G. nr. 53 din 2002 privind Statutul-cadru
al unităţii administrativ-teritoriale, publicată în M. Of. al României nr. 633 din 27 august
2002; L. nr. 393 din 2004 privind statutul aleşilor locali, publicată în M. Of. al României
nr. 912 din 07 octombrie 2004; L. nr. 195 din 2006 legea cadru a descentralizării,
publicată în M. Of. al României nr. 453 din 25 mai 2006; O.G. nr. 32 din 1998 privind
organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală, publicată în M.
Of. al României nr. 42 din 30 ianuarie 1998; L. nr. 7 din 2004 privind Codul de conduită
a funcţionarilor publici, publicată în M. Of. al României nr. 525 din 2 august 2007; L. nr.
477 din 2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi
instituţiile publice, publicată în M. Of. al României nr. 1105 din 26 noiembrie 2004; L. nr.
161 din 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei (parţial), publicată în M. Of. al României nr. 279 din 21 aprilie
2003; Legea nr. 213 din 1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în M. Of. al
României nr. 448 din 24 noiembrie 1998; L. nr. 33 din 1994 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, publicată în M. Of. al României nr. 472 din 5 iulie 2011; H.G.
nr. 53 din 2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255 din
2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor
obiective de interes naţional, judeţean şi local, publicată în M. Of. al României nr. 84 din
1 februarie 2011; L. nr. 255 din 2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local,
publicată în M. Of. al României nr. 853 din 20 decembrie 2010; L. nr. 132 din 1997
privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, publicată în M. Of.
al României nr. 161 din 18 iulie 1997; O.U.G. nr. 54 din 2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate
36
şase acte normative1 sunt modificate. Intervenţiile legislative numeroase

care au avut loc asupra actelor normative abrogate şi modificate de
proiectul de cod administrativ au fost necesare în vederea adaptării
respectivelor norme la realitatea socială în schimbare din România.
Mobilitatea normelor de drept administrativ substanţial nu va
dispărea pentru că aceste norme vor fi compilate într-o singură lege.
Există un risc semnificativ ca, în eventualitatea în care acest proiect
de cod administrativ va fi adoptat, să devină cel mai modificat act
normativ din fondul activ al legislaţiei, aspect care în mod cert intră în
contradicţie cu însăşi raţiunea pentru care se adoptă un cod, anume
pentru a sistematiza şi concentra legislaţia în materie.
Mai mult, chiar şi în eventualitatea în care s-ar adopta în forma
actuală, proiectul de cod administrativ abrogă multe şi importante acte
normative, fără ca toate prevederile acestora să fie preluate. Apare,
aşadar, riscul ca anumite raporturi sociale şi instituţionale care acum
sunt reglementate de legile abrogate să nu mai fie reglementate în viitor
de Codul administrativ, ceea ce ar genera vid legislativ şi incertitudine
juridică. De exemplu, în Legea nr. 213 din 1998 în vigoare acum sunt
reglementate în Anexe bunurile care alcătuiesc domeniul public al
statului şi al unităţilor administrativ teritoriale. În varianta aflată în
dezbatere publică a proiectului de Cod administrativ apare o singură
anexă, care cuprinde doar lista privind funcţiile publice.
publică, publicată în M. Of. al României nr. 569 din 30 iunie 2006; H.G. nr. 168 din 2007
pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 54 din 2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, publicată în M. Of. al României nr. 146 din 28 februarie 2007.
0 L. nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, publicată în M. Of. al
României nr. 1154 din 7 decembrie 2004; L. nr. 176 din 2010 privind integritatea în
exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr.
144 din 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de
Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată
în M. Of. al României nr. 621 din 2 septembrie 2010; L. nr. 115 din 2015 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215 din 2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393 din
2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în M. Of. al României nr. 349 din 20 mai
2015; L. nr. 53 din 2003 privind Codul Muncii, republicată în M. Of. al României nr. 345
din 18 mai 2011; L. nr. 351 din 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a
teritoriului naţional – Secţiunea a IV-a „Reţeaua de localităţi”, publicată în M. Of. al
României nr. 408 din 24 iulie 2001; Legea nr. 2 din 1968 privind organizarea
administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, republicată în Buletinul Oficial
nr. 54 din 27 iulie 1981.
37
În proiectul de Cod administrativ sunt reglementate în detaliu atât aspecte

care ţin de organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei
publice la nivel central şi local (Guvern, autorităţi ministeriale şi
extraministeriale, autorităţi administrative autonome, autorităţi administrative
la nivel local), cât şi aspecte care ţin de statutul funcţionarului public, de
regimul proprietăţii publice şi private a statului, a unităţilor administrativ
teritoriale, precum și aspecte care ţin de organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice. Este un cod al codurilor. În mod normal, doar aspectele care ţin de
principiile administraţiei publice şi aspectele care ţin de atribuţiile şi
organizarea administraţiei publice asupra căreia Guvernul exercită
conducerea generală conform art. 102 alin. (1) din Constituţie ar fi trebuit
reglementate într-un eventual Cod administrativ.
Varianta adunării mai mult sau mai puţin selective a normelor de
drept material administrativ existente la un moment dat în legi,
ordonanţe şi hotărâri de guvern într-o lege-mamut nu poate genera
sistematizarea legislaţiei în materie, aspect fundamental pentru orice
proces de codificare. Din această perspectivă, actualul proiect de
Cod administrativ este un hibrid, care nu răspunde nici imperativelor
codificării, nici imperativelor consolidării legislative.
V. Concluzii
Având în vedere scopul codificării legislative, experienţele altor state
în domeniu, precum şi specificul normelor de drept administrativ material
– prin raportare la normele dreptului procedurii administrative – soluţia
potrivită pentru nivelul actual de dezvoltare a societăţii româneşti ar fi
adoptarea cu prioritate a unui cod de procedură administrativă care să fixeze
regulile generale de elaborare, adoptare şi intrare în vigoare a actelor
administrative, precum şi aspectele care vizează transparentizarea activităţii
administraţiei publice centrale şi locale în raporturile cu cetăţenii.
Ulterior, ar putea fi adoptat şi un cod administrativ, dar acesta ar trebui să
reglementeze doar principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice centrale şi locale, principii care au dobândit un caracter de stabilitate
de-a lungul timpului, precum şi atribuţiile şi organizarea administraţiei publice
asupra căreia Guvernul exercită conducerea generală conform art. 102 alin.
(1) din Constituţie. De asemenea, ar putea fi avute în vedere o serie de coduri
sectoriale, care să urmărească sistematizarea şi concentrarea legislaţiei cu
privire la funcţia
38
publică, cu privire la regimul proprietăţii publice şi private a statului şi

a unităţilor administrativ teritoriale, respectiv cu privire la regimul
incompatibilităţilor în funcţiile şi demnităţile publice, precum și regimul
organizării şi funcţionării serviciilor publice naţionale şi locale.
Varianta unui cod administrativ mamut, care să conţină toate normele
de drept administrativ material în vigoare la un moment-dat nu poate
garanta îndeplinirea scopului însuşi al codificării, anume asigurarea
stabilităţii legislative în timp a normelor. Ar fi un demers care intră în
contradicţie chiar cu principiul care a stat la baza acestuia.
39
Caznele legiferării sau despre codificarea dreptului,
în general, și a dreptului administrativ, în particular
Prof. univ. dr. Verginia VEDINAȘ1
Dr. Ioan Laurențiu VEDINAȘ
I. Considerații generale privind codificarea

Codificarea unei ramuri de drept reprezintă, în cea mai simplă
definiție, o reglementare sistematizată a instituțiilor, conceptelor
și principiilor care îi sunt specifice. Ea este rezultatul unui proces
complex, care se impune a fi asumat cu maximă responsabilitate de
toți cei implicați în derularea lui, factori de decizie și de concepție, în
egală măsură. Acesta este un prim aspect asupra căruia îngăduim
să ne aplecăm de o manieră relativ critică.
În procesul de codificare a dreptului declanșat după 1990 s-au
manifestat abordări, atitudini și comportamente care i-au afectat
rezultatele, iar pe unele chiar le-au compromis, și avem în vedere
incapacitatea ca, după peste două decenii de asumare la nivel declarativ
a obiectivului de a adopta un cod administrativ – de drept material și de
drept procedural – încă nu am reușit să facem acest lucru.
O primă problemă care s-a manifestat în ceea ce privește codificarea
unor ramuri ale dreptului o reprezintă atitudinea îmbibată de subiectivism
manifestată de diferiți decidenți publici de-a lungul timpului, cu privire la
adoptarea unui cod administrativ. Consecințele unei asemenea atitudini
ne-au făcut să trăim o etapă care ne face unici în istorie, în sensul
negativ al cuvântului. Să ne referim la Codul penal, care a cunoscut mai
multe variante, toate aprobate prin legi ale Parlamentului, fără ca să intre
în vigoare o perioadă socotită în ani, iar domeniul să continue să se
supună unei legislații adoptate în regimul trecut, care evident era
depășită din multe puncte de vedere – respectiv vechiul Cod Penal2,
abrogat odată cu intrarea în vigoare a actualei reglementări.
La baza creării acestei situații a stat o anumită atitudine pe care
responsabilii din fruntea ministerului de resort au avut-o față de
demersurile realizate de cei care i-au precedat, care, evident, a fost
„împănată” de ambiția propriei implicări, cu consecința unui nou început,
0 E-mail comun pentru ambii autori:
prof.verginia.vedinas@gmail.com.
1 Este vorba despre Codul penal, adoptat prin Legea nr. 15 din 1968,
publicată în B. Of. al României nr. 79 – 79 bis din 21 iunie 1968.
40
pentru ca produsul final să își identifice paternitatea prin raportare

la cei care, vremelnic, au condus destinele respectivului minister.
În opinia noastră, în astfel de situații ambițiile personale ar
trebui să fie înfrânte de preeminența proiectului public, pentru că
de esența dreptului public, în general, este prioritatea
interesului colectiv față de cel individual.
O a doua problemă la care urmează a ne referi vizează nu doar procesul
de codificare, ci pe cel de legiferare, în ansamblul său. Avem în vedere
subordonarea procesului de legiferare unor interese personale sau de grup.
Lecțiile istoriei ne dezvăluie că așa-zisa lume modernă e cu mult în urma celei
antice.Constatăm că, dimpotrivă, în zilele noastre devin veritabile „izvoare
materiale” de drept anumite conjuncturi, interese, individuale sau de grup, mai
mult sau mai puțin restrânse, care generează așa-zisele „reglementări cu
dedicație”. Cu toate consecințele fundamental nocive pe care le determină,
pentru exemplificare ne vom raporta la o relativ recentă modificare a Legii nr.
94 din 19921, care, inițial, prevedea că pot fi membri ai Curții de Conturi
persoanele care, printre alte condiții și proceduri, o îndeplinesc și pe aceea de
a avea studii juridice sau economice. Relativ recent, această lege a fost
modificată, în sensul în care ea adaugă și studiile inginerești, printre cele
care pot fi deținute de către un posibil/ viitor membru al Curții de
Conturi.
O asemenea modicare punctuală naște în mod evident, suspiciunea că
ea s-a realizat în considerațiunea unor obiective concrete, pentru a crea
premisele de a permite unor subiecți determinați accesul la o asemenea
demnitate. Aceasta în contextul în care misiunea Curții de Conturi este aceea
de a garanta legalitatea cheltuirii banului public, ceea ce presupune că aceia
care o conduc au specializarea necesară – juridică și/sau economică – de a
coordona activitatea celor care desfășoară activitatea specifică de
control/audit, și care poartă denumirea de auditori publici externi.
O altă carență care s-a manifestat, de astă dată în procedura de
adoptare a codurilor, a fost lipsa de colaborare între specialiști.
Adoptarea unui cod – chiar dacă vorbim despre Codul civil –
trebuie să recunoască viziunea nu doar a specialiștilor din dreptul
privat, ci și a unora din dreptul public, în contextul în care este
vorba despre instituții care, sub aspectul regimului lor juridic, își
revendică apartenența la ambele ramuri ale dreptului.
5888 Legea nr. 94 din 1992 privind organizarea și funcționarea Curții de

Conturi, republicată în M. Of. al României nr. 238 din 3 aprilie 2014.
41
Un exemplu îl reprezintă reglementarea proprietății publice prin

Codul civil1, în titlul II, art. 858 – 875; această instituție este calificată
în mod tradițional de specialiștii în drept administrativ a aparține
dreptului public, în general, și celui administrativ, în particular 2.
Întreaga reglementare a Codului civil în această materie este
opera exclusivă a colectivului de redactare, care a inclus doar
specialiști în drept privat.
În opinia noastră, ar fi fost de dorit ca elaborarea părții consacrate
proprietății publice și domeniului public să implice și specialiști în
dreptul public, pentru ca reglementarea să fie cât mai corectă,
coerentă și aptă să reflecte realitățile pe care le vizează 3. Considerăm
că se manifestă o oarecare intoleranță, îndârjire chiar, care nu face
bine nici științei, nici sistemului de normativitate juridică, dincolo de
faptul că ea relevă o atitudine, în care, din păcate, nu se regăsește
respectul opiniei celorlalți, colaborarea și colegialitatea.
O ultimă problemă la care ne vom raporta – pentru că ele sunt multe, s-ar
putea scrie monografii pe acest subiect – o reprezintă nerespectarea
normelor de tehnică legislativă. Am putea spune chiar că nu există nici o
preocupare în acest sens, că ele sunt ignorate cu desăvârșire.
Legea nr. 24 din 2000 privind normele de tehnică legislativă 4 se
regăsește menționată aproape exclusiv în doctrina sau în avizele
Consiliului Legislativ – care, oricum, au caracter consultativ și, ca regulă,
după numeroasele critici din cuprinsul lor, se încheie, aproape invariabil,
cu menționarea caracterului lor favorabil. Practic, se ajunge să nu se mai
înțeleagă nimic și, mai ales, cum este posibil ca după o avalanșă de
nereguli de fond și de formă semnalate în cuprinsul articolului, să
urmeze, suav și nevinovat, caracterul favorabil al avizului?
Oricum, așa cum prevede legea și am menționat deja, avizele Consiliului
Legislativ sunt obligatorii numai de obținut, nu și de respectat, datorită
caracterului lor consultativ. De aceea, apreciem că, neobligând organul
legiuitor, ele ar putea să reflecteze obiectiv realitatea, în speranța
23 Codul civil a fost aprobat prin Legea nr. 287 din 2009, publicată în.
M. Of. al României, nr. 511 din 24 iulie 2009 și republicată în M. Of. al
României nr. 505 din 15 iulie 2011. A fost pus în aplicare prin Legea nr. 71
din 2011, publicată în M. Of. al României, nr. 409 din 10 iunie 2011.
24 A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. IV,
Ed. All Beck, București, 2005, pp. 209 – 213.
25 A se vedea V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a X-a, Ed. Universul
Juridic, București, 2017, pp. 483 – 494.
26 Republicată în M. Of. al României nr. 260 din 21 aprilie 2010.
42
că în acest fel s-ar trage un semnal de alarmă, care ar mai putea

tempera ceea ce, eufemistic unii dintre noi am denumit la un
moment dat, „orgii procedurale”1.
Nu dorim să aducem critici vreunei autorități sau organ, ci doar să
atragem atenția asupra unor stări de lucruri care se pot agrava, dacă nu
se conștientizează, nu se pun în discuție și nu se încearcă depășirea lor.
Pentru că normele de tehnică legislativă includ și principiile și exigențele
care se desprind din jurisprudența celor două Curți Europene, de la
Luxemburg si de la Strasbourg, precum și din legislația elaborată la
nivelul Uniunii Europene, iar încălcarea lor poate să afecteze inclusiv
statutul României de stat membru al Uniunii Europene și poate atrage
consecințe cu caracter punitiv pentru România.
Încheiem această primă parte a studiului nostru cu speranța
că asupra problemelor ridicate de noi se va reflecta în mod
responsabil în viitor, și nu numai la nivel doctrinar, ci și la cel al
factorilor implicați în procesul de legiferare din țara noastră.
II. Codificarea dreptului administrativ,

o necesitate, o posibilitate și, sperăm, o realitate
Anul 1990 a marcat începutul unei „noi ere” în evoluția statului român,
declarat prin Constituția din 19912 – în forma revizuită și republicată a
acesteia – ca fiind „stat de drept, democratic și social”.
Acest moment a atras după sine modificarea întregului sistem
de normativitate juridică și, în cadrul acestuia, adoptarea de noi
coduri în ramurile dreptului civil, penal, financiar și al muncii.
Între ramurile dreptului care au fost vizate de codificare se află și
dreptul administrativ, atât cel substanțial, cât și cel procedural.
Necesitatea adoptării de coduri în sfera dreptului administrativ a fost
asumată ca proiect politico-juridic și reflectată în programele de
guvernare, fără ca să devină o realitate normativă, chiar la un interval
de peste un sfert de veac de la adoptarea legii fundamentale.
Raportându-ne la stadiul la care suntem, am putea afirma că acum ne
aflăm în faza cea mai apropiată de concretizarea unui asemenea obiectiv.
23 V. Vedinaș, Orgii procedurale, Ed. Universul Juridic, București,

2015.
24 Constituția României a fost publicată în M. Of. al României, nr. 233
din 21 noiembrie 1991. A fost revizuită prin Legea nr. 429 din 2003 și
republicată în M. Of. al României, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
43
Avem în vedere proiectul Codului administrativ1, care se află în

faza de avizare la data elaborării prezentului studiu.
În procedura de adoptare a codurilor, au fost utilizate și pot fi
identificate trei modalități:
5888 adoptarea de coduri (civil, procesual civil, penal și de procedură
penală) care au fost elaborate de colective de specialiști, în cadrul unor
proiecte gestionate de către Ministerul Justiției, asupra cărora Guvernul
și-a angajat răspunderea, în conformitate cu art. 114 din Constituție;
5889 adoptarea proiectelor codurilor fiscale și de procedură
fiscală la nivelul ministerului de specialitate, respectiv Ministerul
Finanțelor Publice, aprobate ulterior prin lege, prin procedura
obișnuită, sau pe calea angajării răspunderii Guvernului;
5890adoptarea proiectelor de coduri administrative de către un
colectiv în componența căruia s-au regăsit, pe lângă personalul
Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice – care a
avut rol diriguitor – și specialiști din lumea academică, reprezentanți
ai unor autorități centrale importante, cu atribuții în domeniu 2, precum
și reprezentanți ai unor structuri asociative din administrația publică 3.
Cu toate „caznele” și „canoanele” determinate de specificitatea
modului de constituire a colectivului, apreciem că el este de natură
să reflecte preocupările, viziunile, nevoile, așteptările de legiferare
ale tuturor celor implicați în „săvârșirea” administrației și în acest fel,
conferă legitimitate soluțiilor pe care le promovează viitorul Cod. Am
putut constata până acum ce se întâmplă dacă lăsăm numai
specialiștii – sau numai oamenii politici, sau numai practicienii – să-și
impună punctul de vedere. Idealul, credem noi, este să-i adunăm
laolaltă și să-i ascultăm la nivel efectiv, nu declarativ.
Evident că multe din soluțiile propuse de fiecare dintre ei sunt
irealizabile, în forma promovată. Însă este important „miezul”,
„nucleul”, care să fie apoi „îmbrăcat” în „haina” specifică unor
norme juridice care aspiră să reprezinte o codificare a uneia dintre
cele mai complexe și importante ramuri de drept pentru viața
statului și a fiecăruia dintre noi, anume dreptul administrativ.
Sub aspectul concepției viitorul Cod își propune să cuprindă în
conținutul lui reglementarea tuturor compartimentelor esențiale ale
0 Disponibil la adresa http://www.mdrap.ro/proiectul-de-lege-privind-codul-
administrativ.
1 Este vorba pentru exemplificare de Ministerul Justiției, Ministerul Public,
Agenția Națională de Integritate, Avocatul Poporului etc.

2 De exemplu: Asociația primarilor de orașe, Asociația secretarilor de orașe etc.
44
fenomenului administrativ, începând cu principiile care îl

guvernează și continuând cu instituțiile care îl formează.
Una dintre „bătăliile” care s-a dus în planul argumentelor – evident, cu
Ministerul Justiției – l-a reprezentat cuprinderea de dispoziții
referitoare la proprietatea publică, pe care, după cum menționam în
prima parte a materialului nostru, o regăsim reglementată în Codul Civil.
Locul ei, în opinia noastră, trebuie să fie în Codul administrativ, sau în
cele două coduri, în același timp, într-un mod care să se completeze
reciproc și să reflecte atât specificitatea trăsăturilor care o conturează, ca
instituție a dreptului public, cât și prin prisma elementelor care o plasează
la interferența celor două mari ramuri de drept. Mai mult chiar, în prezent
în legislație nu se regăsesc reglementări privind modalitățile de
valorificare a domeniului privat al statului și al unităților administrativ-
teritoriale. Simpla normă de principiu conform căreia acesta se supune
normelor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel, ni se
pare nesatisfăcătoare și neacoperitoare, în egală măsură, în contextul în
care este de domeniul evidenței ca fiind vorba tot despre proprietatea
statului sau a unităților administrativ-teritoriale, fie ea și privată; este
evident că regimul ei juridic trebuie să cunoască particularități care să-și
aibă izvorul în lege.
O altă problemă care poate naște unele discuții este reglementarea,
într-un titlu distinct, a problemei răspunderii administrative, pe care o
considerăm necesară și binevenită, în egală măsură, în contextul în care
în doctrină continuă să existe dezbateri cu privire la formele de
răspundere juridică și regimul fiecăreia dintre ele.
În final, ne vom referi la viziunea promovată cu privire la statutul
prefectului, care a generat deja discuții aprinse la nivelul dezbaterii
publice. Este vorba despre revenirea la concepția prefectului ca om
politic, ca demnitar, propunere care este ”înfierată”, deoarece se
consideră că reprezintă un regres, o întoarcere la o perioadă de după
1990, la o „repolitizare” a funcției respective care nu este de dorit.
Analizând însă ceea ce s-a petrecut cu instituțiile prefectului și
subprefectului după modificarea Legii nr. 188 din 1999 privind Statutul
funcționarilor publici1 – prin Legea nr. 161 din 20032 și ulterior, după
adoptarea O.U.G. nr. 179 din 20053, prin care, practic, s-a realizat pretinsul
0 Republicată în M. Of. al României, nr. 365 din 29 mai 2017.

1 Legea privind asigurarea transparenței și exercitarea funcțiilor și demnităților
publice și în mediul de afaceri și pentru prevenirea și sancționarea corupției,
publicată în M. Of. al României, nr. 279 din 21 aprilie 2003.
2 Publicată în M. Of. al României, nr. 1142 din 16 decembrie 2005.
45
proces de „profesionalizare” a celor două funcții – constatăm că,

în realitate, practica nu a relevat regulile și regimul juridic
promovate de normele la care ne-am raportat. Avem în vedere, în
esență, cel puțin trei aspecte:
23modul dobândirii statutului de prefect sau subprefect care, dată
fiind calitatea acestora de înalți funcționari publici, trebuie să aibă la bază
un concurs național, organizat de o comisie specială, în condițiile legii1;
24 stabilitatea în funcțiile publice respective și mobilitatea înalților
funcționari publici, care, după cum s-a apreciat corect în doctrină 2, a
devenit modalitate de dobândire a statutului de prefect sau
subprefect, și nu de modificare a raportului de serviciu al acestora;
25 interdicția de a avea o apartenență politică și de a acționa în
consecință, care de asemenea au fost transformate în contrariul
lor, în contextul în care rolul prefecților s-a relevat a fi unul care –
prea adeseori – s-a raportat la acțiuni și obiective politice, deși în
absența unei apartenențe politice exprese.
Într-un asemenea cadru este – credem noi – responsabil să ne
întrebăm și să decidem ce soluție legislativă este de dorit în viitor: una
în care, declarativ, să menținem o reglementare trădată prin acțiunea
practică, sau una în care lucrurile sunt tranșate, iar prefectul și
subprefectul, ca agenți ai Guvernului în teritoriu, sunt politici, așa cum
este însuși Guvernul care i-a numit. Evident că soluția ideală ar fi aceea
ca, atât la nivel legislativ cât și în practică, prefectul și subprefectul să fie
înalți funcționari publici. În contextul în care acest lucru nu se întâmplă și
nici nu exista premise ca el să se realizeze în viitorul apropiat, apreciem
că este mai utilă clarificarea legislativă a statutului acestora.
Credem că, indiferent de epoca istorică și de regimul politic,
soluțiile neacoperite de realitate nu folosesc nimănui.
Acestea pot fi mai perfide și periculoase, pentru că riscăm să
ne întoarcem la o perioadă în care demagogia și așa-zisul „limbaj
de lemn” erau instrumente de guvernare.
23 Avem în vedere art. 16 din Legea nr. 188 din 1999 și prevederile H.G. nr. 341
din
2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul
carierei și mobilitatea înalților funcționari publici, publicată în M. Of. al
României, nr. 247 din 12 aprilie 2007.
24 I. Alexe, Mobilitatea înalților funcționari publici – modalitate de
modificare sau de încetare a raporturilor de serviciu?, în Revista de Drept Public
nr. 4 din 2009.
46
Concluzii
Am urmărit să surprindem, în studiul nostru, unele aspecte care vizează
procesul legiferării în general și al codificării, în particular, cu accent pe
codificarea dreptului administrativ. Este o regulă a vieții private, dar și publice
– în egală măsură – conform căreia oamenii învață din greșeli (sau ar
trebui să facă acest lucru). De aceea, apreciem că este responsabil să
judecăm cu dreaptă balanță atât carențele, lucrurile care s-au petrecut într-un
mod criticabil în domeniul legiferării, cu erori, excese, cât și lucrurile bune, pe
care avem datoria să le dezvoltăm, să le încurajăm, pentru ca actele
normative care se adoptă să poată contribui la o viață publică, dar și privată,
conformă principiilor unei democrații autentice, într-un stat membru al Uniunii
Europene cum este România.
În ceea ce privește codificarea dreptului administrativ, ne
exprimăm convingerea că ea se va realiza, în succesiunea care se află
în derulare, respectiv adoptarea Codului administrativ substanțial, care
se află în faza de avizare și, în viitor a celui de procedură administrativă,
pentru care au fost deja elaborate tezele și apreciem că ar trebui să se
pornească de la ele, să se valorifice ceea ce există deja, pentru a se
ajunge la elaborarea proiectului și, ulterior, a codului propriu-zis.
Sub aspect procedural, este de dorit să se urmeze același model al unui
colectiv care să reunească toți factorii interesați în aplicarea lui, respectiv
Guvernul și autoritățile publice cu atribuții în domeniu, lumea academică, dar
și reprezentanți ai structurilor asociative din administrația publică.
47
Ce ar putea şi ce ar trebui să clarifice un bun cod
administrativ? (Codificare şi fundamente ideologice în
dreptul administrativ)
Conf. univ. dr. Cristian CLIPA,
Universitatea de Vest din Timişoara
Facultatea de Drept
Absconsă şi greu de explicat în egală măsură, noţiunea – şi, implicit –
acţiunea de „codificare” ne duce cu gândul la o activitate de sistematizare,
de armonizare, de ordonare a mai multor reguli în interiorul unui corp
despre care ne place să credem că se structurează logic şi că îmbracă
forma unui util instrument de aplicare a dreptului. Şi, privind la
Vocabularul juridic a lui G. Cornu, afirmaţia anterioară poate fi uşor şi
rapid validată. Pentru acest veritabil lexicolog al dreptului, codificarea
trimite la o operă de adunare, fixare, clarificare, înnoire, sistematizare şi
unificare a unor reguli juridice, referitoare la o anumită materie, în
interiorul unui corp având valoarea normativă a unei legi1. Numai că o
atare operă nu este facil de realizat. Riscul ca în locul unui veritabil cod să
obţii o alăturare mai mult sau mai puţin coerentă de reguli, ce mai
degrabă evocă ideea de compendiu ori de codex decât pe aceea de cod
este destul de mare. Şi pentru a nu ajunge la acest dezastruos rezultat,
orice codificatori trebuie să depăşească trei probleme:
I. cea a obiectului codificării;
II. cea a structurării materialului codificat;
III. cea a armonizării cu normele neincluse în corpul codificat.
I. Spre deosebire de dreptul civil, de cel penal sau de cel
procesual, dreptul administrativ a fost dintotdeauna şi continuă să
fie reticent la codificare. Factorii care au determinat şi, mai apoi,
întreţinut această inapetenţă la codificare a ansamblului normativ
aferent dreptului administrativ sunt cel puţin trei:
23 cel puţin la prima vedere, dreptul administrativ acoperă un
evantai tematic şi instituţional foarte variat şi foarte eterogen
(organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, teoria funcţiei publice,
serviciul public, domeniul public, întreprinderile publice, actul
administrativ unilateral, contractele administrative, controlul prejudiciar al
administraţiei publice, contenciosul administrativ, răspunderea
patrimonială pentru prejudiciile
23 În acelaşi sens, a se vedea G. Cornu, Vocabulaire juridique, 10e éd.

mise à jour, P.U.F., Paris, 2014, p. 187.
48
cauzate prin fapte ilicite ale administraţiei publice, răspunderea

contravenţională);
23 în foarte multe situaţii, un act normativ cu putere de lege şi
având incidenţă în sfera instituţională a dreptului administrativ
este „concurat” şi, uneori, neconstituţional „dublat” de un întreg
ansamblu de regulamente (acte administrative unilaterale cu
caracter normativ) de organizare a activităţii de aplicare legii şi
care – în mod obiectiv – nu pot fi încorporate într-un cod, fără ca
dimensiunea acestuia să devină pur şi simplu de nesuportat;
24 regulile cu caracter juridic plasate în interiorul tematic al
dreptului administrativ sunt – după caz – fie norme de drept
substanţial, fie norme de drept procesual şi, nu de puţine ori, acestea
stau alături spre a alcătui o unică instituţie (cazul actului administrativ
unilateral şi a contractului administrativ este ilustrativ în această
privinţă). Or, un cod administrativ poate fi – după caz – fie unul cu
caracter substanţial, fie unul cu caracter procedural, o formulă mixtă
fiind dificil de gestionat şi neuzuală (dacă privim spre codurile civile,
penale, de procedură civilă şi de procedură penală).
Cel dintâi factor împiedică sau îngreunează sistematizarea. Cum
să sistematizezi, respectiv să ordonezi într-un aranjament logic şi
coerent instituţii care, la prima vedere, par a nu avea prea multe în
comun? Ce legături poţi stabili între teoria funcţiei publice şi cea a
contractului administrativ? Sau între organizarea şi funcţionarea
întreprinderilor publice şi teoria actului administrativ unilateral?
Răspunsul ar putea avea legătură cu stabilirea – încă din partea
introductivă a unui posibil cod administrativ – a unui ansamblu ideologic
fundamental, comun şi caracterizant pentru întreaga materie codificată.
Iar în alcătuirea acestui ansamblu ar trebui să intre tocmai cei cinci
referenţi în care noi vedem cele cinci fundamente ideologice ale dreptului
administrativ: administraţia publică, autoritatea publică, serviciul public,
interesul public şi puterea publică. Aşa cum am mai arătat şi cu alte
ocazii, recurgând la aceste cinci fundamente, un publicist poate defini şi
explica mai toate marile teme/instituţii/proceduri de drept administrativ.
Spre exemplu, este evident faptul că în descrierea instituţiei
contractului administrativ, a actului administrativ unilateral, a întreprinderii
publice şi a funcţiei publice1 noţiunile de serviciu public, de autoritate
publică şi de interes public nu pot fi ocolite, sub nici un cuvânt. Exemplul
dat are scopul de a pune în evidenţă faptul că, dincolo de aparenta
5888 Enumerarea este exemplificativă.
49
eterogenitate tematică prezentă în dreptul administrativ, ceva asigură,

totuşi, armătura absolut necesară ţinerii laolaltă a tuturor marilor subiecte
circumscrise acestei discipline juridice universitare. Şi vorbim, desigur,
de cele cinci fundamente ideologice mai sus enunţate.
Rămâne deschisă o problemă subsidiară (pe care nu ne-am propus să o
tratăm în acest loc), în strânsă legătură cu subiectul mai sus atins, şi anume
aceea a accentului ce urmează a fi pus pe unul (sau mai multe) din cele cinci
coordonate referenţiale enumerate în paragrafele anterioare. Va rămâne
dreptul administrativ, în exclusivitate, un drept al administraţiei publice? Va
deveni un drept al serviciului public, al interesului public sau al puterii publice?
Sau va deveni – aşa cum noi îndrăznim să-l imaginăm
– un drept al tuturor celor cinci fundamente ideologice mai sus
enunţate, ceea ce – trebuie s-o recunoaştem – îi deschide
extraordinare perspective teoretice şi, desigur, pragmatice?
Al doilea factor ridică o problemă de anvergură – de dimensiune a
codificării. Ce să incluzi într-un cod administrativ? Doar normele pe
care, în mod natural, le-ai aşeza într-o propriu-zisă lege ori într-un
instrument echipolent, sau şi normele de organizare a aplicării celor
dintâi? Cum ar arăta un cod în baza căruia, ulterior, sunt adoptate
multiple şi foarte variate regulamente, acte administrative unilaterale
cu caracter normativ, de organizare a aplicării unora sau altora din
normele codificate/incluse în corpul codului?
Problema mai sus enunţată este una de pură teorie a dreptului. Ea ar
trebui să-i constrângă pe constructorii unui viitor cod administrativ la a
decanta între normele juridice având aptitudinea de a reglementa primar
relaţii sociale, pe de-o parte, şi normele chemate să reglementeze subsidiar
aceleaşi relaţii. În alţi termeni, discutăm aici despre trasarea unei cât mai
clare frontiere între lege şi regulamentul de punere în aplicare a acesteia. Un
viitor cod administrativ nu poate încorpora decât reguli având vocaţia
reglementării primare, care sunt de maximă generalitate şi – în bună măsură
– non-tehnice. În aplicarea unui astfel de cod, Guvernului i-ar reveni ulterior
sarcina de a edicta norme cu caracter subsidiar, cu caracter tehnic şi
regulamentar, de organizare a aplicării mai-înainte arătatului cod.
În sfârşit, al treilea factor face dificilă trasarea frontierei între un cod
administrativ şi un cod de procedură administrativă. Regulile aferente
contenciosului administrativ ar fi plasate, cel mai probabil, în interiorul unui
cod de procedură administrativă. Majoritatea administrativiştilor ar fi de acord
cu asta. Însă ne întrebăm unde anume ar trebui aşezate normele care
reglementează procedurile de atribuire ale contractelor publice (licitaţia
deschisă, licitaţia restrânsă, dialogul competitiv, negocierea
50
competitivă sau parteneriatul pentru inovare)? Fireşte că mai toate aceste

norme au o natură procedurală. Cu toate acestea, ele nu își găsesc locul
perfect ca așezare într-un veritabil cod de procedură administrativă – în
interiorul căruia ar trebui să fie plasate norme care reglementează recursuri
administrative şi administrativ-jurisdicţionale, precum şi instituţia
contenciosului administrativ. Nu caracterul procedural, ci natura procesuală a
normelor justifică aşezarea lor în interiorul unui cod de procedură
administrativă. Procedurile de atribuire a unui contract administrativ sunt atât
de intim legate de formarea contractului, de capacitatea părţilor, de modul în
care acestea îşi pot da consimţământul spre a se obliga din punct de vedere
juridic, de obiectul şi, desigur, de cauza contractului, încât normele care
disciplinează aceste proceduri sunt mai degrabă de drept substanţial, iar
locul lor este în interiorul unui cod administrativ – şi nu în cel al unuia de
procedură administrativă.
Să privim cu ceva mai multă atenţie la noţiunea de obiect al
unui cod administrativ. Ea răspunde la o întrebarea simplu de
formulat, însă foarte greu de depăşit: Ce anume aşezăm într-un
cod administrativ? Eventualii codificatori par să fie atraşi de două
posibile traiectorii care, în definitiv, ajung la aceeaşi destinaţie:
23 fie vor aşeza în interiorul aceluiaşi act normativ – căruia îi vor
spune cod administrativ – cele mai multe reglementări cu putere de lege,
care disciplinează marile teme/instituţii ale dreptului administrativ, într-o
ordine mai mult sau mai puţin logică (sistemul instituţional al
administraţiei publice, serviciile publice, teoria funcţiei publice, domeniul
public, întreprinderile publice, actul administrativ unilateral, contractele
administrative, controlul administrativ, contenciosul administrativ,
răspunderea patrimonială pentru prejudicii cauzate prin fapte ilicite ale
administraţiei publice, răspunderea contravenţională);
24 fie vor prelua în interiorul unui act normativ unic – acelaşi
cod administrativ – reglementările aferente marilor teme/instituţii
ale dreptului administrativ, în ordinea în care acestea sunt tratate
în cele mai multe manuale autohtone şi care, într-o foarte mare
pondere, se suprapune cu înşiruirea de mai sus.
Numai că, nici într-un caz, nici în celălalt codificatorii – oricare şi
oricât de titraţi ar fi ei – nu ar reuşi să convingă în privinţa raportului
dintre scopul propus şi rezultatul obţinut. Ce anume ar lipsi unui cod
administrativ construit prin parcurgerea oricăruia din cele două trasee
mai sus imaginate? Răspunsul este simplu şi vom încerca să-i
dovedim corectitudinea: identitatea. Iar această carenţă ar afecta, prin
ricoşeu, şi identitatea ideologică a dreptului administrativ.
51
Din punctul nostru de vedere, două sunt întrebările la care orice

codificatori trebuie să identifice câte un pertinent şi convingător răspuns,
spre a putea păşi mai apoi la construirea unui veritabil cod administrativ,
cu un obiect bine conturat, încorporând norme raţional structurate, al
căror perimetru de incidenţă este clar delimitat de cel al altor norme
rămase în afara unui astfel de cod, şi care, eventual, disciplinează materii
„extra-administrative”. Cele două întrebări ar fi următoarele:
0 Ce fel de drept administrativ vrem să construim?
1 Pe ce fundamente construim un cod administrativ?
0 Încercând să identificăm un pertinent răspuns la cea dintâi întrebare,
începem prin a observa faptul că, în ultimii 70 – 80 de ani, în România, dar şi
în Franţa, dreptul administrativ a fost un drept al administraţiei publice, în
interiorul căruia poziţii importante ocupau teme precum: sistemul instituţional
al administraţiei publice, funcţia publică, serviciul public propriu-zis
administrativ, domeniul public (proprietatea publică), actul administrativ
unilateral, controlul de legalitate al actelor administrative, răspunderea
patrimonială a administraţiei publice şi răspunderea contravenţională. Este
dreptul administrativ pe care îl cunoaştem încă din anii ‚50 – ‚60 ai secolului
trecut, preluat – cu rezervele impuse de schimbările ideologice care s-au
petrecut în România, dar şi în Franţa, după încheierea celui de-Al Doilea
Război Mondial – din dreptul administrativ al sfârşitului de veac XIX şi pe
care, din comoditate, teoreticienii şi practicienii acestei ramuri/discipline
juridice l-au perpetuat aproape din reflex. Numai că paradigma terminologică
a dreptului administrativ s-a modificat consistent: în Franţa, de pe la
jumătatea anilor ‚80 ai secolului trecut, şi de vreo 15 – 20 de ani, în România.
Dreptul administrativ a început să fie un altfel de drept. În plină criză
ideologică şi, implicit, identitară, confruntat cu virulente critici venite din partea
cercurilor liberale, neo-liberale şi, desigur, libertariene, dreptul administrativ
şi-a deplasat interesul şi spre alte teme, cu care era mai puţin obişnuit.
Treptat, dar cu claritate, dreptul administrativ devine şi un drept al marilor
proiecte publice, al investiţiilor publice, al contractelor publice, al
întreprinderilor publice, al serviciilor publice cu caracter economic şi al
valorificării co-interesate a bunurilor aparţinând proprietăţii publice. Desigur
că acelaşi drept administrativ rămâne şi un drept al administraţiei publice, al
funcţiei publice, al serviciului public propriu-zis administrativ, al actului
administrativ unilateral, al controlului de legalitate al actelor administrative şi
al răspunderii patrimoniale a administraţiei pentru prejudiciile cauzate terţilor
prin faptele sale ilicite. Totuși, observăm că
52
aria sa tematic-curriculară s-a lărgit semnificativ, iar un eventual

cod administrativ nu poate ignora o atare realitate.
0 Suntem obişnuiţi ca atunci când ne referim la dreptul civil, să ne
raportăm la cel puţin doi referenţi ideologici: persoana şi bunul. Dacă ne
plasăm în câmpul terminologic şi, implicit, ideologic al dreptului penal, vom
căuta să relaţionăm cu alţi astfel de referenţi, precum infracţiunea, infractorul
şi pedeapsa. În sfârşit, atunci când ne propunem studiul unui subiect de drept
constituţional, vom fi obligaţi să ne raportăm la referenţi precum: Constituţia,
Statul, cetăţeanul, autoritatea publică, puterea publică, interesul naţional. Dar
ce facem atunci când intrăm în câmpul ideologic al dreptului administrativ? La
ce repere cu valoare de constantă ne vom putea raporta? Convingerea
noastră este că sunt cinci astfel de repere: administraţia publică, autoritatea
publică, serviciul public, interesul public şi puterea publică. Şi tot la fel de
convinşi suntem de faptul că cele cinci repere mai înainte enumerate pot servi
definirii şi descrierii tuturor marilor teme ale dreptului administrativ: funcţia
publică, proprietatea publică/serviciul public, întreprinderea publică, actul
administrativ unilateral, contractul de drept public, răspunderea patrimonială
pentru prejudiciile cauzate prin fapte ilicite ale administraţiei publice,
contenciosul administrativ. Numai că nu oricum – şi, în orice caz, nu prin
raportare la cimentul ideologic pe care l-a valorificat (până la epuizare) până
prin anii ̓80 ai secolului trecut, în ale cărui ingrediente intrau repere precum
exorbitanţă, conduite unilaterale, putere discreţionară, subordonare ierarhică
(de la organ administrativ la organ administrativ sau de la organ administrativ
la particular), situaţie inegală, raport (juridic) asimetric ş.a.m.d. De câteva
decenii, este evident faptul că autorii vest-europeni de drept administrativ au
înţeles că această disciplină juridică universitară/ramură a sistemului naţional
de drept are nevoie de o reabilitare, prin raportare la un alt liant în alcătuirea
căruia intră noţiuni precum contractualizare (a acţiunii administraţiei publice),
parteneriat public-privat, gestiune delegată a serviciilor publice cu caracter
economic, protecţia şi garantarea proprietăţii private, dezvoltare durabilă,
protecţia factorilor de mediu, liberul acces la informaţiile de interes public,
transparenţă decizională în administraţia publică, depolitizarea corpului de
funcţionari publici, control (amplu) de legalitate a actelor administrative şi ale
faptelor juridice asimilate, juridicţionalizarea procedurilor administrative
ş.a.m.d. Câteva lucrări sunt, după părerea noastră, ilustrative în sensul celor
anterior afirmate, motiv pentru care le vom aminti în acest loc: -
„Fundamentos de derecho administrativo. Del derecho del poder
53
al derecho de los ciudadanos” 1; - „Libertad y autoridad en el Derecho

administrativo. Derecho subjectivo e interés légitimo: una revisión” 2; - „El soft-
law administrativo. Un estudio de los efectos jurídicos de las normas no
vinculantes de la Administración” 3; - „Recherche sur la sécurité juridique en
droit administratif français”4; - „El pricipio general de la buena fe en el derecho
administrativo”5; - „La contractualisation du droit de la fonction publique. Un
étude de droit comparé Belgique-Congo” 6; - Essai sur la notion de bonne
administration en droit public”7; - „La notion de droits acquis en droit
administratif français”8. Mai toate aceste referinţe bibliografice – la care ar
putea fi adăugate multe altele – dovedesc cu prisosinţă faptul că astăzi putem
vorbi despre un nou drept administrativ, în bună măsură diferit de vechiul
drept administrativ care putea fi auzit în aulele universitare ale Europei
Occidentale până prin anii ̓70 – ̓80 ai secolului XX.
II. Chestiunea structurii unui cod – şi, îndeosebi, a unuia administrativ –
ar trebui să fie una capitală. Dacă un cod administrativ se înfăţişează în
forma unui conglomerat de acte normative – în trecut, de sine-stătătoare – el
nu este un veritabil cod. Asumându-ne riscul unor critici mai mult sau mai
puţin categorice, îndrăznim să credem că, structural, un veritabil cod
administrativ (şi/sau de procedură administrativă) ar trebui să debuteze cu un
aşa-zis dicţionar al respectivului act normativ, care – la rândul său – ar trebui
să fie imediat urmat de o secţiune dedicată principiilor aplicabile întregii
materii asumate de un astfel de edificiu.
Utilitatea unui astfel de dicţionar şi, respectiv, a unui asemenea
set de principii este dată de capacitatea acestor părţi din alcătuirea
unui cod administrativ (sau de procedură administrativă) de a revela
ceea ce este fundamental în dreptul administrativ. Mărturisim că ne
este foarte greu să anticipăm ce fel de cod şi, implicit, ce fel de
drept administrativ îşi doreşte legiuitorul român al zilelor noastre.
0 Aparţinând lui E. L. Paniagua, publicată în Spania, într-o a 5-a ediţie, în

anul 2014, la Ed. Universidad Nacional de Educación a Distancia.
1 Semnată de L. M. Alcoz, publicată în Spania, în anul 2016, la Ed.
Marcial Pons, cu acoperire în Madrid, Barcelona, Buenos Aires şi São Paulo.
2 Lucrare scrisă de D. S. Ramírez-Escudero şi publicată în Spania, într-o
primă ediţie, în anul 2008, la Ed. Thomson – Civitas.
3 Aparţinând lui Ph. Raimbault, publicată în Franţa, la Ed. pariziană L.G.D.J., în anul
2009.
4 Semnată de J. González Pérez, publicată în Spania, într-o a 4-a ediţie,
în anul 2004, la Ed. Thomson – Civitas.
5 Lucrare scrisă de E. Boshab, publicată în anul 2001, în Belgia, la Bruylant-Academia S.A.
6 Semnată de Rh. Bousta şi publicată în Franţa, în anul 2010, la Ed. L’Harmattan.
7 Aparţinând lui C. Yannakopoulos, publicat în Franţa, la Ed. L.G.D.J., în anul 1997.
54
Profilul unui astfel de cod depinde de pregătirea celor care, într-un fel
sau altul, contribuie la construcţia lui (universitari, angajaţi din
administraţia publică, alte persoane având realmente expertiza necesară
sau cărora opinia ori autoritatea publică este dispusă să-i recunoască
această expertiză). Dacă mai toţi aceştia – sau cea mai mare parte a lor
– sunt beneficiarii unei instrucţii academice inadecvate (precare sau
depăşite), nici rezultatul muncii lor nu poate diferit. În alţi termeni, dacă
cei chemaţi să edifice un astfel de cod sunt conectaţi la o instrucţie
academică neactualizată, pătrunşi fiind de ideea că dreptul administrativ
contemporan este acelaşi cu cel din anii ̓50 – ̓60 ai secolului trecut (un
drept administrativ al relaţiilor juridice inegale/asimetrice, al autorităţii
privilegiate, al puterii discreţionare, care se poate sustrage controlului
judecătoresc de legalitate sub cuvânt că maniera de exercitare a acestei
puteri pune în discuţie ideea prevalentă de oportunitate şi numai în
subsidiar pe aceea de legalitate), atunci nici proiectul de cod pe care
aceştia îl plămădesc nu poate fi altfel decât unul revolut.
Ca să devenim aplicaţi, este suficient să privim la tezele prealabile ale
proiectului Codului administrativ (aprobate prin H. G. nr. 196 din 2016 1), dar
şi la tezele prealabile proiectului Codului de procedură administrativă
(aprobată prin H. G. nr. 1360 din 20082). În cuprinsul tezelor prealabile
proiectului Codului administrativ – chiar în preambul, sub paragraful al 8-lea –
se indică faptul că domeniile care urmează să facă „obiectul de reglementare
al proiectului Codului administrativ sunt: a) administraţia publică centrală; b)
prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate; c)
administraţia publică locală; d) statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic
aplicabil personalului contractual din administraţia publică; e) exercitarea
dreptului de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale; f) răspunderea administrativă; g) serviciile publice”.
Impresia lăsată de această structură propusă este aceea că antreprenorii
viitorului Cod administrativ nu s-au îndepărtat prea mult de tematica dreptului
administrativ al primelor trei decenii de după cel de-Al Doilea Război Mondial,
respectiv de bagajul noţional al acelui vechi drept administrativ, din care –
astăzi – regăseşti destul de puţin în manualele universitare produse în marile
culturi juridice ale Europei occidentale (şi ne referim, desigur, la cea franceză,
la cea germană, la cea italiană şi chiar la cea spaniolă). Nu regăsim în
0 Pentru aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului
administrativ, M. Of. al României, nr. 237 din 31 martie 2016.

1 Privind aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului de
procedură administrativă, M. Of. al României, nr. 734 din 30 octombrie 2008.
55
cuprinsul acestui obiect de reglementare al proiectului de Cod

administrativ nici măcar o minimă menţiune referitoare la întreprinderile
publice, la investiţiile publice, respectiv la regimul juridic al Statului
antreprenor ori la contractele administrative (contractele de drept public)
sau la serviciile publice cu caracter economic. De asemenea, lipsesc din
acest cod orice referinţe referitoare la ansamblul de izvoare specifice
dreptului administrativ, în rândul cărora ar fi trebuit să-şi găsească locul,
printre altele, regulile de tip soft-law (tot mai des întâlnite în câmpul
relaţiilor angajate în interiorul administraţiei publice, dar şi între aceasta şi
particulari), dar şi jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti reputate şi în
mod special a celor de contencios administrativ.
Desigur, unii vor putea replica la această din urmă observaţie că materia
contractelor administrative trebuie inclusă într-un cod de procedură
administrativă, şi nu într-unul administrativ. La rigoare, fizionomia
(substanţială a) contractelor administrative ar trebui reglementată într-un cod
administrativ, urmând ca numai disciplinarea procedurilor de atribuire să fie
plasată într-un cod de procedură administrativă. Alţii ar putea obiecta că
subiectul ansamblului de izvoare ale dreptului este unul care se bazează
oricum pe textele Constituţiei, pe cele ale Codului civil şi, desigur, pe cele ale
Legii nr. 24 din 2000 1. Acestora le-am răspunde că mai ales dreptul
administrativ trebuie să se bucure de o specială reglementare în materia
aşezării raporturilor între norma juridică de reglementare primară şi cea de
reglementare subsidiară, având în vedere emoţiile pe care le trezeşte în
doctrină, dar şi în jurisprudenţă subiectul relaţiei legii cu actul administrativ
unilateral de organizare a activităţii de punere în aplicare a legii
(regulamentul). În sfârşit, alţii ne-ar putea atrage atenţia asupra împrejurării
că întreprinderile publice, investiţiile publice şi, respectiv, regimul juridic al
Statului antreprenor sunt subiecte marginale în ansamblul tematic al dreptului
administrativ român. Da, au dreptate! Sunt subiecte marginale în dreptul
administrativ român, nu însă în cel francez, în cel german, în cel italian sau în
cel spaniol, spre a veni cu numai câteva exemple. Iar evoluţia dreptului
administrativ autohton ar trebui să urmeze traiectoria pe care s-a înscris şi
dreptul administrativ al naţiunilor vest-europene care au fost capabile să
construiască mari culturi de drept public (şi ne referim, desigur, la francezi, la
germani, la italieni şi la spanioli).
Aceste carenţe mai sus observate – nevinovate, la prima vedere – fac
dovada celor anterior susţinute de noi, respectiv că suportul tehnic pentru
0 Privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, M. Of. al României, nr. 260 din 21 aprilie 2010.
56
alcătuirea viitorului cod administrativ a fost asigurat de oameni care fie nu au

ştiut, fie nu au vrut să se despartă de vechiul drept administrativ, pe care l-am
caracterizat, în linii generale, câteva rânduri mai înainte. Viitorul dreptului
administrativ depinde de capacitatea acestuia de a se civiliza, de a se
constituţionaliza, de a se europeniza, de a se justiţiabiliza şi, nu în ultimul
rând, de a se conecta la realităţile social-economice contemporane. Sistemul
economic şi fizionomia socială a României contemporane reclamă un cod
administrativ adecvat, care să aibă aptitudinea de a recunoaşte împrejurarea
că astăzi dreptul administrativ este (sau trebuie să devină) un drept al
investiţiilor publice, al parteneriatelor angajate între patrimoniile deţinute de
persoanele juridice de drept public şi patrimoniile persoanelor fizice sau
juridice de drept privat, un drept al garantării şi protejării unor drepturi
fundamentale ale particularilor (precum dreptul de proprietate, ori dreptul de
înfiinţa şi gestiona afaceri), respectiv un drept al întreprinderilor, contractelor
şi serviciilor publice (îndeosebi a celor cu caracter economic), şi mai puţin un
drept al relaţiilor juridice asimetrice, al privilegiilor administraţiei publice, ori al
exercitării discreţionare a unor prerogative de putere publică.
Ceva mai multe speranţe ne sunt date de tezele viitorului Cod de

procedură administrativă, în forma aprobată – cu aproape zece ani în urmă
– prin H.G. nr. 1360 din 22.10.2008. Sub-punctul V din cuprinsul acestor teze
reproduce structura (intenţionată a) viitorului Cod de procedură administrativă,
structură care ar urma să încorporeze două mari părţi: a) Partea I urmează să
cuprindă obiectul de reglementare al viitorului cod, precum şi înţelesul unor
termeni; b) Partea a II-a ar urma „să detalieze procedura administrativă prin
reglementarea mijloacelor alternative de soluţionare a disputelor
administrative”, în scopul responsabilizării autorităţilor publice, în conexiune
cu ideea apărării „drepturilor şi intereselor persoanelor şi a interesului public”,
precum şi pentru „evitarea litigiilor de contencios administrativ”. În intenţia
redactorilor tezelor viitorului cod de procedură administrativă, Partea a II-a a
acestui cod ar urma să fie structurată, la rândul ei, în mai multe distincte
Titluri, după cum urmează: a) primul Titlu ar urma să trateze „principiile
generale [aplicabile tuturor procedurilor administrative – prec.n.], părţile
proceduri[lor], regimul juridic al competenţei, termenele”; b) al doilea Titlu ar
urma să fie „dedicat etapelor necesar a fi parcurse în cadrul procedurii
administrative”; c) celelalte Titluri „vor fi dedicate actului administrativ
(instituţie juridică centrală a dreptului administrativ), operaţiunilor
administrative (categorie discutată până în prezent doar de doctrină, dar cu
importante implicaţii practice, mai ales în sfera contenciosului administrativ),
regimul general
57
aplicabil contractelor administrative, controlul administrativ

(formele şi principiile după care se exercită), căile de atac pe cale
administrativă a actelor administrative (recursul administrativ şi
jurisdicţiile administrative speciale)”.
Interesant mai este şi faptul că aceiaşi redactori ai tezelor mai
sus evocate au atribuit viitorului cod de procedură administrativă
„menirea de a clarifica principiile, conceptele, etapele procedurii
administrative, căile de atac şi regimul juridic al actelor,
operaţiunilor şi contractelor administrative”.
Aceste din urmă teze par a fi ceva mai bine închegate. Poate şi
pentru că din colectivul însărcinat cu definitivarea proiectului Codului de
procedură administrativă1 au făcut parte – illo tempore – reputaţi
universitari ai României contemporane, specialişti în drept administrativ
şi ştiinţe administrative, precum prof. univ. dr. Dacian Cosmin Dragoş (de
la Facultatea de Ştiinţe Politice şi Administrative a Universităţii Babeş-
Bolyai din Cluj-Napoca), prof. univ. dr. Radu Carp (de la Facultatea de
Științe Politice a Universității din București), prof. univ. Dr. Rodica
Narcisa Petrescu (de la Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai
din Cluj-Napoca), prof. univ. dr. Anton Trăilescu (de la Facultatea de
Drept a Universităţii de Vest din Timişoara) şi prof. univ. dr. Ioan Santai
(de la Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative „Simion Bărnuţiu” a
Universităţii Lucian Blaga din Sibiu), cărora li s-au adăugat mai mulţi
practicieni, dar şi specialişti din ţară şi din străinătate.
Din păcate, până la data scrierii acestor rânduri, România nu are nici
un Cod administrativ şi nici un Cod de procedură administrativă. Din
dezbaterile – nu foarte vocale – care se desfăşoară în spaţiul public,
înţelegem că am fi foarte aproape de adoptarea unui Cod administrativ,
căruia îi va urma şi unul de procedură administrativă. Şi aceasta în
condiţiile în care de la schimbarea regimului politic şi social-economic al
României au trecut mai bine de 25 de ani. Explicaţiile acestei situaţii
– desigur, inconfortabile – sunt multiple. Conţinutul Constituţiei noastre
nu este deloc prietenos cu ideea de cod. După cunoştinţa noastră, doar
art. 75 alin. (2) fraza a II-a din Legea fundamentală a României – şi doar
în legătură cu ideea legiferării tacite – face vorbire despre „coduri şi alte
legi de complexitate deosebită”, pentru care Constituţia stabileşte un
termen de 60 de zile care curge de la înregistrarea proiectului de cod sau
de lege la cea dintâi Cameră sesizată şi la împlinirea căruia, în absenţa
5888 Colectiv desemnat prin Ordin al ministrului internelor şi reformei

administrative nr. 289 din 2007.
58
unei adaptări exprese, operează aşa-zisa adoptare tacită. Acest dezinteres al

Constituţiei pentru ideea de cod nu putea rămâne fără consecinţe: ideea de
cod administrativ (sau de procedură administrativă) a apărut în mintea
profesorilor noştri de drept public relativ târziu, la circa un deceniu de la
schimbarea regimului politic al României, în decembrie 1989. Iar după încă
un deceniu şi jumătate, această idee nu s-a concretizat în adoptarea propriu-
zisă a unui cod administrativ, şi nici a unuia de procedură administrativă. În
jurul anului 2010, ideea de cod administrativ (şi, desigur, de procedură
administrativă) a redevenit de actualitate în ţara noastră, în contextul
adoptării în România a celor patru clasice coduri zise „ale justiţiei”. Este
vorba, desigur, despre Codul civil1, Codul de procedură civilă2, Codul penal3
şi Codul de procedură penală4. În aceste condiţii, s-a revigorat ideea că şi
dreptul administrativ are nevoie de propriile sale coduri (de drept
substanţial/material şi de procedură). Iar speranţa noastră este aceea că prin
aceste coduri se va consacra ceea ce noi ne-am luat libertatea de a numi
noul drept administrativ.
III. O ultimă chestiune legată de codificare în dreptul administrativ
are în vedere armonizarea dispoziţiilor unui asemenea ansamblu
normativ cu regulile neincluse în corpul codificat. Ne referim, desigur,
la normele având apetenţa reglementării primare, deoarece – aşa
cum am arătat mai sus – cele de reglementare subsidiară oricum nu
au ce căuta într-un propriu-zis cod administrativ.
Un exemplu ilustrativ în ceea ce priveşte raportul codurilor
administrative cu regulile care – din diverse motive – nu sunt incluse în
corpul lor ne este furnizat de posibila relaţie a unui cod administrativ cu
Codul civil şi, respectiv, de maniera în care se angajează relaţia unui cod
de procedură administrativă cu Codul de procedură civilă.
Ceea ce redactorii codurilor administrative ar trebui să evite este
fenomenul de dedublare legislativă. E contraproductiv – şi ridicol, am
adăuga noi – ca o regulă de reglementare primară (de maximă
generalitate) să fie plasată atât în conţinutul unui cod administrativ,
cât şi în cel al Codului civil sau al celui de procedură civilă. Ne
gândim, spre pildă, la situaţia reglementării materiei proprietăţii
publice şi, respectiv, a jurisdicţiilor speciale administrative.
0 Aprobat prin Legea nr. 287 din 2009, M. Of. al României, nr. 505 din 15 iulie 2011.
1 Aprobat prin Legea nr. 134 din 2010, M. Of. al României, nr. 545 din 3 august 2012.
59
Cel dintâi subiect – al proprietăţii publice – a fost, este şi, cel mai
probabil, va rămâne în câmpul disputei purtate între ideologii dreptului
civil şi cei ai dreptului administrativ. Fiecare parte revendică apartenenţa
acestei teme fie la dreptul civil, fie la dreptul administrativ, neînţelegând
să facă nicio concesie celeilalte părţi. Este cunoscut faptul că prin Legea
nr. 213 din 19981 a fost reglementat – în afara textului Codului civil –
regimul juridic special al proprietăţii publice. Ulterior, a intrat în vigoare
noul Cod civil, în al cărui text, de la art. 858 la art. 875, sub un Titlu VI, a
disciplinat regimul general (comun) al proprietăţii publice. Semnificativ
este faptul că, odată cu intrarea în vigoare a acestui nou Cod civil, Legea
nr. 213 din 1998 nu a fost abrogată, ci doar semnificativ modificată. Mai
mult decât atât, aceeaşi Lege cu nr. 213 din 1998 – care, cu prilejul
iniţialei publicări, era o lege privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia – a devenit o lege privind bunurile proprietate publică,
modificare ce a operat odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71 din 2011
pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287 din 2009 privind Codul civil2.
Această împrejurare nu e lipsită de semnificaţii. Practic, odată cu intrarea
în vigoare a noului Cod civil, la nivel ideologic, raporturile dreptului civil cu
dreptul administrativ par să se fi limpezit şi în privinţa instituţiei dreptului de
proprietate privată. Dreptul de proprietate publică a devenit, în mod clar,
obiectul de reglementare al Codului civil, integrându-se în ansamblul ideologic
al dreptului civil, în timp ce bunurile proprietate publică au fost plasate sub o
reglementare distinctă – şi, prin aceasta, complementară Codului civil –
respectiv într-o lege specială şi, cel mai probabil, în viitorul cod administrativ,
ceea ce le-a trimis în sfera ideologică a dreptului administrativ. Acest partaj de
reglementare este, până la un punct, raţional. În viziunea legiuitorului bunurile
proprietate publică fac cel mai probabil obiectul de reglementare al unei legi
speciale (administrative) – Legea nr. 213 din 1998 – pentru că acestea
aparţin, în exclusivitate, unor persoane juridice de drept public (Statul şi
unităţile sale administrativ-teritoriale). Dreptul de proprietate publică este
disciplinat de Codul civil, întrucât această din urmă reglementare reprezintă
dreptul comun în materia proprietăţii, iar proprietăţii publice i se aplică
primordial dispoziţiile acestui Cod civil, şi numai în subsidiar prevederile Legii
speciale nr. 213 din 1998. Până la urmă, Codul civil este legea comună în
materie
0 Privind bunurile proprietate publică, M. Of. al României, nr. 448 din 24
noiembrie 1998.
1 M. Of. al României, nr. 409 din 10 iunie 2011.
60
de regim juridic al proprietăţii1 şi cuprinde – într-o covârşitoare pondere –

reguli de drept material (substanţial). Legea nr. 213 din 1998 pare a fi mai
degrabă o reglementare de drept administrativ care, pe lângă cele câteva
norme cu caracter substanţial (nu foarte numeroase), a conservat un
însemnat număr de reguli procedurale, referitoare la trecerea unor bunuri
din proprietatea publică a Statului în cea a unei unităţi administrativ-
teritoriale sau invers, ori din domeniul public în domeniul privat sau
invers. În plus, alte acte normative reglementează instituţii conexe
instituţiei proprietăţii publice, precum Legea nr. 33 din 19942 şi Legea nr.
255 din 20103, care pun bazele pozitiv-juridice ale exproprierii pentru
cauză de utilitate publică. Acestor din urmă acte normative le-ar putea fi
adăugate şi altele, precum Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei
publice locale4 sau Legea nr. 90 din 2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor5.
Această relaţie a Codului civil cu legislaţia administrativistă relevă
câteva împrejurări ce nu pot fi ignorate: a) este evident pentru oricine că,
prin specificul lor, unele teme din aria curriculară a disciplinei „drept
administrativ” se apropie de dreptul civil mai mult decât altele, iar
proprietatea publică este una din aceste teme (la care ar putea fi
adăugată aceea a contractului administrativ, aceea a persoanei juridice
de drept public, dar şi aceea a întreprinderii publice); b) chiar dacă juriştii
dreptului public acceptă cu greu această realitate, pentru clasicul (vechiul)
drept administrativ subiecte precum proprietatea publică, contractul
administrativ, persoana juridică de drept public sau întreprinderea publică
sunt subiecte marginale (de nişă), necaracterizante6, ceea ce însă nu se
0.0 Împrejurare susţinută de dispoziţiile art. 554 alin. (2) C. civ. – text
potrivit căruia „Dacă prin lege nu se prevede altfel, dispoziţiile aplicabile
dreptului de proprietate privată se aplică şi dreptului de proprietate publică,
însă numai în măsura în care sunt compatibile cu acesta din urmă” – dar şi
de art. 2 alin. (2) din acelaşi Cod – în conformitate cu care „Prezentul cod
este alcătuit dintr-un ansamblu de reguli care constituie dreptul comun pentru
toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispoziţiilor sale”.
0.1 Privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, M. Of. al
României, nr. 472 din 5 iulie 2011.
0.2 Privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară
realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, M. Of. al
României, nr. 853 din 20 decembrie 2010.
0.3 M. Of. al României, nr. 123 din 20 februarie 2007.
0.4 M. Of. al României, nr. 164 din 2 aprilie 2001.
0.5 Relevant în această privinţă este „Tratatul elementar de drept
administrativ” a lui M. Waline, publicat, în a 6-a ediţie, la Libraire du Recueil Sirey,
în anul 1952.
61
poate susţine şi despre modernul (noul) drept administrativ, aflat în plin proces
de civilizare (de aculturare a unor reguli şi principii de drept civil în spaţiul
ideologic al dreptului administrativ); c) relaţia dreptului civil cu dreptul
administrativ este – mai mult ca oricând/altădată – o relaţie de la un drept
comun la un drept special, care nu mai este (aşa cum vechiul drept
administrativ era) un fundamental alt drept, ci parţial un altfel de drept, în a
cărui sferă de cuprindere intră şi reguli de excepţie (de la regula comună,
aşezată de legea civilă), care însă se aplică într-un număr din ce în ce mai
mic de situaţii; d) în prezent, relaţiile statornicite între dreptul civil şi cel
administrativ sunt – într-o pondere din ce în ce mai însemnată – relaţii de
complementaritate, frontiera dintre cele două discipline fiind reciproc
permeabilă, având în vedere faptul că nu numai dreptul administrativ suportă
importuri dinspre dreptul civil, ci şi că acesta din urmă absoarbe în interiorul
bagajului său ideologic noţiuni, constructe, legităţi şi realităţi specifice
dreptului administrativ (ne gândim, spre pildă, la maniera în care actualul Cod
civil reglementează instituţia persoanei juridice de drept public, inclusiv pe
aceea a răspunderii delictual-patrimoniale pentru prejudiciile cauzate prin
faptele ilicite ale autorităţilor publice ale Statului sau ale unităţilor
administrativ-teritoriale sau instituţia drepturilor reale corespunzătoare
dreptului de proprietate publică); e) în sfârşit, astăzi, în relaţia cu dreptul
administrativ, Codul – şi, implicit, dreptul civil – joacă rolul unui dicţionar
(ansamblu lexical), a unui suport teoretic şi, totodată, a unui instrument
epistemic indispensabil, care nu poate fi ignorat nici de părţile raporturilor
juridice de drept administrativ (cu ocazia angajării lor în astfel de relaţii), şi nici
de judecătorul de contencios administrativ, atunci când acestuia i se cere să
soluţioneze conflicte ivite din naşterea, modificarea, suspendarea sau
stingerea unor asemenea relaţii.
Al doilea subiect – al jurisdicţiilor speciale administrative – este, la rândul
său, folositor în ilustrarea relaţiei unui viitor cod de procedură administrativă
cu actualul Cod de procedură civilă. Un viitor Cod de procedură administrativă
nu are de ce să încorporeze definiţiile principiilor de procedură judiciară pe
care orice cod de procedură civilă le descrie şi care, în mod natural, trebuie să
guverneze şi activitatea specifică a unui organ administrativ cu caracter
jurisdicţional. Este suficientă evocarea lor. Ceea ce un astfel de cod de
procedură administrativă trebuie să facă este să instituie regulile cu caracter
special, derogator, aplicabile fie tuturor organelor administrative cu activitate
jurisdicţională, fie doar unora dintre ele. În felul acesta, ar fi evitată o încărcare
şi, implicit, o supra-dimensionare de nimic justificată a unui astfel de viitor cod.
În concluzie, un cod de procedură administrativă trebuie să rămână o
reglementare de drept
62
administrativ, nefiind raţional ca un astfel de cod să concureze –

ilegitim şi iraţional – tradiţionalul cod de procedură civilă.
Spre deosebire de relaţia codului administrativ cu Codul civil (care,
aşa cum am încercat să dovedim în rândurile de mai sus, este una foarte
complexă), relaţia unui eventual viitor cod de procedură administrativă cu
actualul Cod de procedură civilă este una sensibil mai prozaică. În acest
caz, frontiera între cele două edificii legislative şi, implicit, între cele două
discipline este mai permeabilă pe sensul Cod de procedură civilă è Cod
de procedură administrativă, şi consistent mai puţin permisivă în sens
contrar. Este absolut firească această realitate. Până la urmă, un cod de
procedură administrativă nu prea are ce oferi unui cod de procedură
civilă. Iar relaţia dintre cele două tipuri de coduri nu poate fi alta decât
una de la dreptul procesual comun la dreptul procesual aplicabil
autorităţilor publice administrative chemate să exercite – cu mai mare sau
mai mică evidenţă – (şi) prerogative jurisdicţionale.
Nu avem pretenţia că am epuizat întreaga problematică a
codificării în dreptul administrativ, şi nici nu ne-am propus atingerea
unui asemenea scop. Ceea ce am urmărit a fost să subliniem
importanţa codificării în dreptul administrativ, văzută ca instrument, şi
– totodată – prilej de schimbare a paradigmei acestei discipline
universitare. Totul depinde de priceperea, intenţiile şi, până la urmă,
viziunea codificatorilor. Opţiunile nu sunt neapărat numeroase.
România poate avea parte de două coduri ale administraţiei publice1,
care fie vor conserva paradigma vechiului drept administrativ (dispărut în
bună măsură din manualele vehiculate în universităţile vest-europene),
sau vor crea premisele naşterii unui nou drept administrativ, conectat la
realităţile politice (constituţionale), sociale şi economice pe care îl cunosc
– şi recunosc – democraţiile europene consolidate.
Nu suntem foarte optimişti. Lipsa de viziune a celor care asigură
suportul tehnic în opera de codificare a instituţiilor de drept administrativ
(generată de interesul anemic ori chiar inexistent al celor în cauză faţă
de şcoala franceză, germană, spaniolă ori italiană de drept public),
comoditatea acestora (tradusă în preluarea tale quale a unui bagaj
noţional şi ideologic identificat în legislaţia administrativistă autohtonă,
edictată, în bună măsură, până prin anul 2005), şi nu în ultimul rând
absenţa unui real dialog cu mediul universitar de calitate (dovedită de
numărul extrem de mic de mese rotunde, conferinţe ori evenimente
similare, organizate în cadrul unor instituţii de învăţământ superior şi
ᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀࠀ尀攀渀搀愀猀栀 ĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀ1024 E
ste vorba, desigur, despre Codul administrativ şi Codul de procedură administrativă.
63
care să fi avut ca obiect al discuţiilor probleme legate de codificare

în dreptul administrativ) sunt suficiente motive care să susţină
pesimismul nostru. Fără a ţine cu orice preţ să încheiem aceste
rânduri într-o notă nu tocmai optimistă, conchidem prin a observa
că o necondificare este de preferat unei codificări pur formale,
realizată doar pentru a bifa acest deziderat, şi nu pentru a schimba
universul noţional şi ideologic al dreptului administrativ.
64
Unele considerații despre codificarea administrativă
Prof. univ. dr. Dana APOSTOL TOFAN
În ce privește problematica codificării administrative s-au publicat

numeroase lucrări, existând o preocupare continuă a mediului
academic sub acest aspect, de peste un secol. Este evident că în
perioada interbelică dezbaterea pe marginea codificării a luat avânt,
dar în acel timp exista o confuzie între codificarea procedurii
administrative și codificarea dreptului administrativ material.
În anul 1930 a fost realizată o lucrare de către Paul Negulescu,
George Alexianu și Romul Boilă intitulată „Codul Administrativ Adnotat”1,
care a prezentat unificat legislația bogată apărută în anii 1928 – 1929 în
această materie: legea administrației publice locale, legea de organizare
și funcționare a ministerelor, legea contabilității publice. Cu toate
acestea, un cod administrativ unitar nu am avut până în prezent.
În perioada postcomunistă, trebuie să menționăm faptul că mai întâi
au fost adoptate tezele prealabile ale proiectului codului de procedură
administrativă, în anul 2008, iar apoi cele ale proiectului codului
administrativ, ceea ce relevă o anumită viziune a legiuitorului2.
În materia codificării inițiativa a venit de la grupul de la Sibiu al Institutului
de Științe Administrative „Paul Negulescu”, care a realizat un ante-proiect de
codificare a dreptului material administrativ și al procedurii administrative în
anii 2000; apoi a existat o altă inițiativă a prof. Dacian Dragoș în materia
codului de procedură administrativă și a transparenței decizionale în anul
2008; iar ulterior, la nivelul ministerului de resort s-a adoptat decizia de se
realiza codificarea dreptului substanțial în materia administrației publice, ceea
ce a presupus un efort mult mai mare din partea celor care au lucrat efectiv
asupra textului de lege.
Proiectul de cod administrativ în forma care a fost realizat acum se
prezintă ca un codex, o reunire sistematizată a legilor în vigoare în
materia administrației publice. Trebuie menționat că forma codului de la
momentul în care a fost adus la cunoștință publică nu este adaptată
schimbărilor care survin continuu în legislația încorporată, ceea ce va
0 Institututul de Arte Grafice „Vremea”, București.

1 Pentru o discuție asupra acestui fapt, a se vedea Dana Tofan Apostol, Din
nou despre actualitatea şi necesitatea unui cod de procedură administrativă, în
Studii și cercetări juridice, nr. 4 din 2017, p. 445 – 479 (N. ed.).
65
face necesară modificarea textului final în raport de realitățile

juridice la momentul adoptării, și apoi promulgării sale.
În ceea ce privește rolul acestei reglementări, considerăm necesară
adoptarea unui proiect clar, coerent, unitar, astfel încât să nu mai existe
reglementări disparate ale aceleiași materii în mai multe acte normative.
În materia incompatibilităților, spre exemplu, apreciem că ar trebui
prevăzute toate interdicțiile într-un singur text, cel care reglementează
funcția publică sau demnitatea publică pentru care acestea sunt stabilite,
fiind vorba de codul administrativ, tocmai în scopul simplificării modalității
de aplicare și interpretare a normelor legale.
Avem nevoie de un cod administrativ și fără îndoială că se observă
dorința din partea majorității doctrinarilor și practicienilor pentru adoptarea
acestui act normativ. Totuși, îmi reafirm opinia că pentru stadiul actual al
realităților juridice mult mai necesar ar fi fost codul de procedură
administrativă. Aceasta, și pentru că dintre toate instituțiile dreptului
administrativ, tocmai instituția actului administrativ rămâne singura fără o
bază legală, mai ales materia actului administrativ individual.
Proiectul de cod administrativ încearcă să „asaneze” această sferă largă
de acte normative în materia dreptului substanțial, să elimine din
paralelismele legislative și să propună o terminologie unitară, pentru că astăzi
avem definiții diferite ale instituțiilor dreptului public, ceea ce nu este deloc
folositor în practică. Este adevărat însă că proiectul de cod nu reunește însă
întreaga materie a dreptului administrativ, iar acest lucru va ridica unele
probleme practicianului din administrația publică, deoarece el își va dori
reglementată întreaga legislație într-un singur act normativ.
Este adevărat, clasicii dreptului public scriau că nu poate fi
codificată legislația administrației publice, deoarece este prea vastă
și mai ales variată, iar în plus modificările survin destul de frecvent;
totuși, dacă există un astfel de demers, el trebuie sprijinit.
Trebuie să subliniem că în administrația publică pot fi identificate
numeroase probleme, iar de multe ori acestea ajung în fața instanțelor –
ceea ce se exprimă cel mai bine în numărul foarte mare de dosare de pe
rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție. 60% dintre acestea se află la
Secția de contencios administrativ și fiscal, ceea ce demonstrează că
autoritățile publice și instituțiile publice nu funcționează cum ar trebui.
De asemenea, consider că dreptul administrativ trebuie regândit,
pentru că suntem tributari prea mult tradiției, dar realitățile din viața de zi
cu zi a administrației nu mai permit adaptarea la tiparele doctrinei
tradiționale. În ultimi ani am observat că cel mai des se scrie în materia
dreptului civil și a dreptului penal, corelativ, în materia procedurii civile
66
și a procedurii penale; cu toate acestea, cele mai multe probleme

au apărut în ultimii ani în dreptul public, iar specialiștii nu s-au
adaptat de o manieră adecvată noilor situații. Aceasta este o
problemă, deoarece atât studenții, cât și practicienii caută în cărți
soluții pentru problemele pe care le întâmpină, dar nu le găsesc,
iar acest aspect se impune cu timpul a fi corectat.
67
Spre o codificare a procedurii administrative
a Uniunii Europene
Irina MOROIANU – ZLĂTESCU1
În cadrul diferitelor reuniuni internaționale în materie juriști consacrați

– specialiști în drept comparat – au analizat locul și rolul pe care îl
ocupă codificarea în evoluția izvoarelor de drept2.
Unii autori au rezerve în ceea ce privește vocația pe care ar avea-
o codificarea, fiind considerată o creație a dreptului modern,
considerându-se necesar a se trece la o etapă superioară în anii
următori3. Pe de altă parte, unii specialiști apreciază că ea are un
mare viitor în epoca postmodernă, prin universalism dobândind
vocația de a participa la edificarea unei noi ordini juridice mondiale 4.
Reamintim că primul cod rămâne în istorie ca fiind micul cilindru de argilă,
acesta cuprinzând edictul lui Cirus cel Mare (534 î.e.n). Dar „codul” nu trebuie
confundat cu „codificarea”, primul fiind un cuvânt vag și în același timp
prestigios”, așa cum susținea Pierre Dechex la Congresul din Louisiane din
1986, care acoperă peste 500 de ani de istorie juridică. Evident, termenul are
un aspect tehnic, pentru că el tinde către o mai bună înțelegere a legii, dar și
unul social și politic, pentru că, de cele mai multe ori, redactarea unui cod are
în vedere antagonisme sociale și politice. Având în vedere acești factori codul
trebuie să contribuie la atenuarea lor, afirmând independența unui nou stat
sau contribuind la gloria conducătorului care îi alătura numele său, cum ar fi
Codul lui Ur-Nammu, Codul lui Hammurabi, Codul lui Justinian, Codul lui
Napoleon ș.a5.
0.0 Prof. univ. dr., membru titular al Academiei Internaționale de Drept

Comparat, al Consiliului Institutului European de Drept (ELI), al Consiliului de
administrație al FRA.
0.1 De exemplu, Congresul Institutului Internațional de Drept de
Expresie și Inspirație Franceză de la Louisiane – SUA, 1985, Colocviul din
cadrul Universității Laval – Quebec, 2004 sau Congresul Intermediar al
Academiei Internaționale de Drept Comparat din Taipei – Taiwan, 2012 ș.a.
0.2 A se vedea B. Oppetit, L’avenir de la codification, în Droits, nr. 24
din 1998, p. 73 și urm.
0.3 A se vedea F. Zenati-Castaing, L’avenir de la codification, în Revue
internationale de droit comparé, no. 2 din 2011, p. 355 și urm.
0.4 A se vedea Irina Moroianu Zlătescu, Codification in the Field of HumanRights,
în
Codification in International Perspective, Ed. Springer, Switzerland, 2014, p. 353 și urm.
68
Evident, așa cum s-a subliniat în doctrină, atunci când ne raportăm la

codificare trebuie să avem în vedere că este vorba de un dat comun, însă
nu neapărat universal, situându-se într-un anumit mediu social. Totodată,
codificarea răspunde unor exigențe juridice, fiind totuși legată de
preocupările politice. Termenul la care ne referim este destinat unui grup
social, există tehnicieni care îl elaborează și o putere care îl solicită și
adesea sancționează codificarea. Aspectul social, cel tehnic și cel politic
trebuie avute în vedere1. Dacă analizăm aspectul social, codificarea se
înscrie, nu rareori, într-o criză a societății care prin dreptul codificat
urmărește limitarea antagonismelor sau fixează noi principii, pentru a
răspunde unei situații nou create2. Pe de altă parte, sub aspect tehnic,
codificarea răspunde unor exigențe tehnice3, acestea fiind adesea cele
care determină o codificare. În ceea ce privește ultimul aspect adus în
discuție, cel politic4, codificarea oglindește structura politică a unui stat,
generând astfel și complexitatea fenomenului juridic căruia îi răspunde.
Cu alte cuvinte, codificarea semnifică un proces special, de utilizare a
codurilor în domeniul dreptului. În ceea ce privește rezultatul procesului,
acesta depășește codurile clasice, care adesea reprezentau simple
compilații de norme legale.
Așa cum se arăta în doctrină de către eminentul jurist Alain Plantay,
codificarea este un fenomen social foarte vechi, larg răspândit în lume,
pentru că reprezintă o tratare epică și fundamentală a problemei normei
în toate varietățile constituționale, penale, civile, administrative și – mai
târziu, în zilele noastre – internaționale5.
Unele încercări de sistematizare – deci nu simple unificări ale normelor –
au existat în faza inițială a formării sistemului de drept romano-germanic 6.
Astfel de încercări au existat în secolele al V-lea, al VI-lea, apoi în secolul al
IX-lea, în Europa Centrală și de Est, iar în Occident, din secolul al XI-lea. De
altfel, pentru statele occidentale, un rol important l-a avut sistematizarea unor
norme din dreptul canonic în secolul al XVI-lea.
0 A se vedea J. Gaudemet, La codification, ses formes et ses fins, în Revue

Juridique et politique, Independence et cooperation, no. 3 – 4 din 1986., p. 239 și urm.
1 Ibidem.
2 Ibidem.
3 Ibidem.
4 A se vedea A. Plantay, Discours, în Revue Juridique et politique,
Independence et cooperation, no. 3 – 4 din 1986, p. 231 și urm.
5 A se vedea V. D. Zlătescu, Mari sisteme de drept contemporan, Ed.
Pro Universitaria, București, 2012, p. 15 – 24, V. D. Zlătescu, Geografie
Juridică, Ed. Enciclopedica, București, 1981, p. 27.
69
Pornind de la redactarea cutumelor care au îmbrăcat forma unei

codificări în Franța, Germania și Austria, în secolele al XV – XVII
s-au realizat importante codificări în dreptul privat și în cel public 1.
Termenul de codificare s-a născut în secolele al XVII – XVIII și
a fost opera unor mari juriști ai epocii care au codificat dreptul 2.
În ceea ce privește evoluția codificării din secolul trecut, aceasta a
fost una aparte. În ultima perioadă a veacului, informatica a deschis
noi orizonturi pentru codificare. Impasul major a apărut mai ales în
folosirea unor termeni specifici în limbi diferite, pentru că nu
întotdeauna s-a reușit cu ajutorul computerului să se facă
comunicația între un termen și semnificația lui juridică 3. Astfel, a luat
naștere o mișcare de codificare, adusă de apariția unor noi ramuri de
drept. Totodată, a existat și un risc al distrugerii codificării, mai ales în
sistemul de common-law, prin puterea excesivă lăsată judecătorului 4.
Dacă aducem în discuție rolul codificării, acesta este diferit, în
raport de perioada și statul la care ne referim. Studiile făcute de Max
Weber deosebesc două tipuri importante de codificare. Primul tip
aduce unitate de reguli, securitate și transparență prin listarea
sistematică a regulilor, iar în ceea ce privește al doilea tip, codificarea
apare deoarece raționalizarea este cel mai important element, nefiind
luate în considerare modificări serioase în conținutul regulilor 5.
Bineînțeles, există mai multe tehnici de codificare. Se poate
aprecia că un final mai bun este asigurat dacă sarcina codificării
este atribuită unui singur autor. Se observă că atunci când se
constituie o comisie, chiar dacă timpul de realizare a codificării e
mai scurt, totuși, efectul pozitiv este mult mai redus6.
În perioada actuală, statele membre ale Uniunii Europene sunt
preocupate de dezvoltarea unei mai bune înțelegeri a dreptului public al
U.E. Acesta este considerat domeniul care stabilește și garantează că
valorile constituționale ale Uniunii sunt respectate în toate cazurile de
23 A se vedea J. Gaudemet, La codification, ..., op.cit., p. 239 și urm.; V.D.

Zlătescu,
Geografie ..., op. cit., p. 15 – 27.
24 A se vedea F. Zenati-Castaing, L’avenir ..., op.cit., p. 358.
25 A se vedea Karel Vasak, Le dimensions internationales des droits
de l’homme, UNESCO, Paris, 1978, p. XI.
26 A se vedea G. Perrin, La codification et le developpement progressif du
droit international public, în Revue Juridique et politique, loc. cit, p. 861 și urm.
27 A se vedea Max Weber, Wirtschaftund Gesellschaft, 5th ed. 1972, p. 488 –
485.
28 A se vedea G. Perrin, La codification ..., op.cit., p. 861 și urm.
70
exercitare a autorității publice1. Constituirea rețelei de cercetare privind

dreptul administrativ al Uniunii Europene este o dovadă în acest sens,
fiind înființată în 2009 (Reneual) și reprezintă rezultatul unui efort de
cooperare între mai multe instituții și indivizi. Reneual a realizat un proiect
de cod de procedură administrativă2. În ceea ce privește cercetarea,
aceasta pornește de la ideea că dreptul Uniunii Europene a recunoscut
de-a lungul timpului un număr din ce în ce mai mare de drepturi
procedurale pentru oricare persoană în raporturile sale cu administrațiile
europene. Toate acestea sunt în condițiile în care se vorbește din ce în
ce mai mult de o „democrație administrativă” la nivelul Uniunii Europene.
Aceasta se poate traduce prin consacrarea drepturilor procedurale
pentru orice individ care ar intra în contact cu instituțiile Uniunii,
indiferent de cetățenia și statul căruia acesta i-ar aparține. Nu trebuie
neglijat faptul că principiile generale de drept ale Uniunii – evidențiate
de către Curtea de Justiție a UE – au venit să completeze spectrul
obligațiilor formale și procedurale, cum ar fi cele legate, de exemplu,
de motivarea actelor administrațiilor europene, care în acest context
se găsesc situate undeva între Tratate și dreptul secundar al Uniunii.
În conformitate cu art. 296 TFUE, „în cazul în care tratatele nu prevăd
tipul actului care trebuie adoptat, instituțiile îl aleg de la caz la caz, cu
respectarea procedurilor aplicabile și a principiului proporționalității.
Actele juridice se motivează și fac trimitere la propunerile, inițiativele,
recomandările, cererile sau avizele prevăzute în tratate. În cazul în care
examinează un proiect de act legislativ, Parlamentul European și
Consiliul se abțin de la adoptarea de acte care nu au fost prevăzute de
procedura legislativă aplicabilă domeniului respectiv”.
În acest sens, poate fi amintită obligația pentru administrațiile
europene de a examina cu atenție și imparțialitate toate elementele
pertinente care fac obiectul unui anumit caz. Din punct de vedere
comparativ al proiectului codului de procedură administrativă 3 la care ne-
am referit și reglementările unui stat nemembru al Uniunii Europene
– referindu-ne aici la Legea federală a Confederației Elvețiene asupra
23 A se vedea H. Ch. Hofmman ș.a., Codul ReNeual de procedură

administrativă a Uniunii Europene, Univerul Juridic, București, 2016, p. 5.
24 Reneual a fost înființată în 2009 din iniațiva profesorilor Hch Hoffman, J.P.
Schneider și J. Ziller, care, de altfel, o și coordonează. După mai mulți ani de cercetare
(2009 – 2015), Proiectul codului de procedură administrativă avea să cuprindă 6 cărți.
25 A se vedea Codul ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii
Europene, Ed. Universul Juridic, București, 2016.
71
procedurii administrative1 – se evidențiază ca punct comun art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Specialiștii care au contribuit
la crearea reglementărilor din Uniunea Europeană și respectiv din Elveția
dezvoltă aceleași idei în cadrul unor texte cu formulări diferite. Amintim
administrarea cu imparțialitate, grija de a examina cu imparțialitate orice
act în parte, dreptul administratului de a fi informat în cel mai scurt timp și
cât mai amănunțit asupra unei decizii luate împotriva sa, dreptul
persoanei administrate de a fi ascultată înainte de luarea unei astfel de
decizii, dreptul de a-și consulta dosarul în orice caz care îl privește, de a-
și vedea cererea soluționată într-un termen rezonabil și cu solicitudine în
condițiile unei acțiuni publice din ce în ce mai transparente2.
La nivelul reglementării din cadrul Uniunii Europene se observă o
vigilență mai mare față de cetățean. Astfel, se urmărește ca administratul
să nu aibă o atitudine pasivă, ci să aibă o reacție care să demonstreze
cunoașterea deciziei și a rezultatelor acesteia. Totodată, la nivelul Uniunii
Europene, datorită Cartei Drepturilor Fundamentale – care potrivit art. 6
din Tratatul asupra Uniunii Europene în versiune consolidată are aceeași
valoare juridică cu cea a tratatelor – se conturează mult mai multe
drepturi pentru administrat. Pornind de la art. 41 din Cartă, care prevede
dreptul la buna administrare și consacră astfel dreptul oricărui individ de a
fi tratat cu imparțialitate, echitate și un termen rezonabil de către
instituțiile, organele și alte entități ale Uniunii, observăm că acest articol
este însoțit și de garanții procedurale în materie.
Totodată, menționăm art. 42 din Cartă, care prevede pentru orice
cetățean al Uniunii, pentru orice persoană fizică sau juridică cu reședința sau
sediul social pe teritoriul U.E. dreptul de acces la documentele emise de
autorități și alte entități ale Uniunii Europene. De asemenea, se prevede
accesul la Ombudsman-ul european pe care îl are orice persoană care face
parte din categoriile sus amintite, ori de câte ori constată un caz de
administrare defectuoasă. Bineînțeles, nu poate formula o sesizare în cazul în
care este vorba de un act al Curții de Justiție a Uniunii emis în exercitarea
funcțiilor sale jurisdicționale. Este necesar să evidențiem că dreptul prevăzut
în articolul sus menționat este garantat și în art. 20 referitor la cetățenia
Uniunii și drepturile cetățeanului Uniunii Europene,
0 Loi federale sur la procedure administrative du 20 de decembre

1968 (Etat le 1-er janvier 2017) L’Assemblee federale de la Confederation
Suisse.
1 Dacă în proiectul de cod de procedură al UE se are în vedere și
individul (cartea a III-a Procedura de adoptare a deciziilor individuale),
reglementarea federală se adresează numai persoanelor juridice,
persoanelor juridice adresându-li-se reglementările cantonale în materie.
72
precum și în art. 228 TFUE referitor al Ombudsman-ul european

și rolul pe care acesta îl are.
Trebuie subliniat că, așa cum s-a afirmat în repetate rânduri în
doctrină și jurisprudență1, art. 41 din Cartă adună toate drepturile
procedurale și le conferă o valoare constituțională. Astfel, Carta are și
rolul unui instrument de orientare și control al administrațiilor
europene și a celor naționale, atunci când acestea din urmă
acționează în domeniul de aplicare a dreptului european.
Specialiștii în drept public se refereau la începutul secolului
trecut la performanța acțiunii publice, la prudență și loialitate, la
moralitatea administrativă. La acest moment, accentul se pune pe
simplificarea procedurii administrative, pe găsirea de metode cât
mai rapide și eficiente în activitatea de administrație 2.
Astfel, după zeci de ani de zbucium și de luptă de aplicare a
sistemului de drept romano-germanic sau a celui anglo-saxon, se
ajunge în administrația europeană la a se alege codificarea regulilor
de drept substanțial și de drept procedural potrivit tradiției impuse de
sistemul romano-germanic. Este interesant că, în condițiile Brexit-
ului, fenomenul se dovedește a fi și mai bine-venit. Se urmărește să
se răspundă unui dublu obiectiv de interes general, și anume ridicării
nivelului calității guvernanței publice, regulile clare și precise
contribuind la o activitate legală și eficientă.
Desigur, toate acestea contribuie la garantarea drepturilor celor
administrați, oferindu-le norme accesibile și ierarhizate. În acest fel,
codificarea este atât în folosul autorităților publice, cât și al persoanelor
administrate. Evident, codificarea procedurii administrative trebuie să vină
să completeze și să clarifice garanțiile pe care administrația trebuie să le
asigure administraților în relațiile pe care prima le are cu publicul, fiind
astfel în acord cu regulile cerute de respectarea principiului subsidiarității
și proporționalității, oricare ar fi interpretarea care se dă art. 228 din
TFUE. În consecință, factorii importanți care influențează codificarea se
bazează pe sistemul politic existent: sistemul de funcționare, caracterul
administrației, relația dintre legislativ și judiciar. Acești factori nu au efect
asupra posibilității de codificare, ci influențează stilul.
În același timp, codificarea acestor reguli într-un instrument unic
urmărește să răspundă unui dublu obiectiv de interes general. Astfel,
0 A se vedea I. Moroianu Zlătescu, Human Rights, a Dynamic and
Evolving Process, Ed. Pro Universitaria, București, 2015, p. 164 și urm.
1 A se vedea Codul ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii
Europene, Ed. Universul Juridic, București, 2016 , p. 36.
73
primul este de a ridica nivelul calității guvernanței publice, punând la

dispoziția administrațiilor un corp de reguli ordonate, clare și precise,
permițându-le să acționeze eficace și legal. Totodată, contribuie la
garantarea drepturilor, oferind celor administrați reguli protectoare
clasificate (care se găsesc într-un clasor), ierarhizate și accesibile 1.
Ea trebuie să răspundă atât nevoilor autorităților publice, cât și celor
administrați. Codificarea procedurii administrative trebuie să susțină
garanțiile oferite după un ritm adaptat la nivelul cel mai consensual,
adică în relațiile dintre administrațiile europene și public.
În art. 298 TFUE se prevede că instituțiile și alte entități ale
Uniunii „sunt susținute de o administrație europeană transparentă,
eficientă și independentă”, acestea „hotărând prin regulamente în
conformitate cu procedura legislativă ordinară”. În consecință, orice
codificare, ca orice act adoptat, trebuie să facă obiectul unei revizuiri
a conformității sale cu principiile subsidiarității și proporționalității.
0 Codul ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene, p. 13 și

urm.
74
Dezvoltarea și diversificarea practicilor
administrative- premisă a necesității codificării
normelor de drept administrativ
și a procedurii administrative
Conf. univ. dr. Emilia Lucia CĂTANĂ
Universitatea „Dimitrie Cantemir” din Tîrgu-Mureș
1. Introducere
Adoptarea unui Cod administrativ „oferă prilejul unic de
introducere în sistemul dreptului a unor reglementări reformatoare și
coerente ale principalelor relații sociale din sfera administrației
publice, iar această oportunitate nu trebuie ratată ori compromisă” 1.
Pornind de la aceste premise, doctrina evidențiază că necesitatea
codificării procedurii administrative și deopotrivă a codificării
reglementărilor administrative a fost susținută și în perioada postbelică,
fără a se materializa la nivel legislativ2. Ideea adoptării Codului
administrativ a fost reluată la începutul anului 2015, când s-a format un
grup de lucru la nivelul ministerului de resort, activitatea acestuia fiind
concretizată prin adoptarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului
administrativ3, în care se susține necesitatea elaborării celor două coduri
(Codul administrativ și Codul de procedură administrativă), privite ca
instrument principal de simplificare a legislaţiei în domeniul administraţiei
publice, respectiv ca măsură de creştere a calităţii actului decizional,
astfel cum se specifică în Strategia privind mai buna reglementare 2014 –
2020, aprobată prin H.G. nr. 1076 din 20144.
După cum am mai afirmat în lucrările noastre anterioare 5, considerentul că
Tezele prealabile ale Codului de procedură administrativă au fost aprobate
încă din anul 2008 fără a fi adoptat până în prezent și
0E. Bălan, Teze şi antiteze privind proiectul Codului administrativ al

României, în Revista de Drept Public nr. 2 din 2016, p. 25.
1 Ibidem.
2 A se vedea H.G. nr. 196 din 2016 pentru aprobarea Tezelor prealabile ale
proiectului Codului administrativ, publicată în M. Of. al României, nr. 237 din 31 martie 2016.
3 H.G. nr. 1076 din 2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna
reglementare
2014 – 2020, publicată în M. Of. al României, nr. 917 din 17 decembrie 2014.
4 E. L. Cătană, Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p.
23.
75
codul aferent1 generează reacții doctrinare și dezbateri cu privire la

necesitatea adoptării acestuia chiar prioritar Codului administrativ 2.
În acest studiu vom evidenția câteva exemple din practicile
administrației publice ale ultimilor ani – cu preponderență la nivelul
administrației publice locale – care demonstrează că o administrație
publică modernă implică necesitatea codificării normelor de drept
administrativ în domenii esențiale cum sunt exercitarea dreptului de
proprietate publică și privată a statului și unităților administrativ-
teritoriale, respectiv prestarea serviciilor publice pentru cetățeni.
Totodată, pornind de la premisa evidențiată în doctrină potrivit
căreia procedura administrativă implică o cercetare interdisciplinară,
deoarece multiple probleme care interesează evoluția administrației
publice reclamă intervenția mai multor științe 3, vom analiza un
exemplu elocvent în acest sens, și anume normele incidente
controlului intern/managerial în cadrul entităților publice.
0 Opinie privind necesitatea reglementării unei proceduri

unitare de închiriere a bunurilor din domeniul public și
privat al statului și unităților administrativ-teritoriale
O importantă problemă cu reale implicații în practica administrației publice
o constituie administrarea bunurilor aparținând domeniului public și
privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale. Printre
modalitățile legale de exercitare a dreptului de proprietate publică sau privată
asupra acestora se regăsește și închirierea lor, în condițiile legii.
Reglementări privind regimul juridic și modalitatea de închiriere a
bunurilor proprietate publică și privată sunt cuprinse atât în Constituția
României4, cât și în Codul civil5, Legea nr. 213 din 1998 privind bunurile
0 Codul de procedură administrativă.

1A se vedea D. Apostol Tofan, Codificarea procedurii administrative, în E.
Bălan, C. Iftene, M. Văcărelu, Procedura administrativă necontencioasă, Ed.
Wolters Kluwer, București, 2016, p. 42.
2D. Apostol Tofan, Codificarea procedurii administrative, în E. Bălan, C.
Iftene, M. Văcărelu, op. cit., p. 40.
3 Publicată în M. Of. al României, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
4Republicat în M. Of. al României, nr. 505 din 15 iulie 2011, cu
modificările și completările ulterioare.
76
proprietate publică1 și Legea administrației publice locale nr. 215

din 2001, republicată2.
În materia închirierii bunurilor proprietate publică la art. 136
alin. (4) din Constituția României se prevede că bunurile
proprietate publică sunt inalienabile iar, în condiţiile legii organice,
„ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele
pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”.
Observăm astfel că, prin Constituție, se face trimitere în ceea ce
privește condițiile în care pot fi închiriate bunurile proprietate publică
la dispozițiile Legii nr. 213 din 1998 privind bunurile proprietate
publică, lege organică în materie, aceste condiții fiind următoarele:
– art. 14 alin. (1) și (2): „Închirierea bunurilor proprietate publică a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de închiriere
va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat,
potrivit specificului acestuia. Contractul de închiriere se poate încheia,
după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, de
către titularul dreptului de proprietate sau de administrare”.
– art. 15: „Concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietate publică se face prin licitaţie publică, în condiţiile
legii“.
– art. 16 alin. (1) și (2): „Sumele încasate din închirierea sau din
concesionarea bunurilor proprietate publică se fac, după caz, venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale. În cazul în care contractul de
închiriere se încheie de către titularul dreptului de administrare,
acesta are dreptul să încaseze din chirie o cotă-parte între 20-50%,
stabilită, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean,
a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local
prin care s-a aprobat închirierea“.
De asemenea, potrivit Codului civil: „În condiţiile legii, bunurile
proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosinţă şi
pot fi concesionate ori închiriate”. [art.861 alin. (3) Cod civil].
În plus, Legea administrației publice locale nr. 215 din 2001,
republicată, cu modificările și completările ulterioare, dispune la art.
123 alin. (1) și (2) următoarele: „Consiliile locale şi consiliile judeţene
5888 Publicată în M. Of. al României, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu
5889 Republicată în M. Of. al României, nr. 123 din 20 februarie 2007,
cu modificările și completările ulterioare.
77
hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de

interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea
regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie
închiriate. … Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin
licitaţie publică, organizată în condiţiile legii.” (s.n.).
Remarcăm că, în accepțiunea prevederilor Legii administrației publice
locale nr. 215 din 2001, republicată, nu numai bunurile proprietate publică a
unităților administrativ-teritoriale se închiriază prin licitație publică, ci și
bunurile ce aparțin domeniului privat, de interes local sau județean.
Or, deși textele de lege sus-menționate fac trimitere la obligativitatea
urmării procedurii licitației publice la închirierea acestor bunuri, nu avem
cunoștință să fie reglementate procedurile administrative necesar a fi
urmate de către autoritățile administrației publice în ceea ce privește
inițierea închirierii, organizarea și desfășurarea licitației publice privind
închirierea bunurilor proprietate publică sau privată ale statului și
unităților administrativ-teritoriale, respectiv atribuirea contractului de
închiriere (proceduri care, spre exemplu, există în materia concesiunii1).
Ca urmare, având în vedere competența legală decizională a
consiliului local reglementatăla art. 36 alin. (5), lit. a) și b) din Legea
administrației publice locale nr. 215 din 2001 potrivit căruia consiliul
local hotărăște închirierea bunurilor proprietate publică și privată ale
comunei, în condiţiile legii, în practica administrației publice locale se
constată că în unele unități administrativ-teritoriale autoritățile
administrației publice locale deliberative aprobă – prin hotărâre –
Regulamente-cadru de închiriere a bunurilor imobile proprietatea
publică și privată a unității administrativ-teritoriale, în care sunt
prevăzute proceduri de atribuire prin licitație publică a acestor
contracte, proceduri care nu au însă un caracter unitar.
23 Ne referim la O.U.G. nr. 54 din 2006 privind regimul contractelor de

concesiune de bunuri proprietate publică, publicată în M. Of. al României, nr. 569 din 30
iunie 2006, aprobată prin Legea nr. 22 din 2007, publicată în M. Of. al României, nr. 35
din 18 ianuarie 2007, cu modificările și completările ulterioare; acest act normativ
conținere reglementări exprese privitoare la procedura administrativă de iniţiere a
concesionării; atribuirea contractului de concesiune; contractul de concesiune; dosarul
concesiunii; exercitarea controlului şi soluţionarea litigiilor privind concesionarea;
contravenții; de asemenea, prin Normele metodologice de aplicare a acestei legi
aprobate prin H.G. nr. 168 din 2007 (M. Of. al României, nr. 146 din 28 februarie 2007)
se stabilesc conţinutul-cadru al caietului de sarcini, documentaţiei de atribuire a
contractului de concesiune; instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii
de concesionare, precum şi cadrul general privind regimul juridic al contractelor de
concesiune.
78
Ținând cont de toate aceste aspecte, am constatat cu bucurie că în

proiectul de lege privind Codul administrativ – supus consultării publice
de Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene 1
– sunt cuprinse norme privind închirierea ca modalitate de exercitare
a dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale, Capitolul III secțiunea a 4-a reglementând
exclusiv „Închirierea bunurilor imobile”. Din punctul de vedere al
vidului legislativ existent în ceea ce privește atribuirea contractului de
închiriere prin procedura licitației publice observăm un aspect pozitiv,
și anume că sunt cuprinse reglementări inclusiv în această materie.
Cu toate acestea, în opinia noastră, propunerea de reglementare a
procedurii de atribuire a contractului de închiriere prin licitație publică,
cuprinsă în proiectul Codului administrativ, este susceptibilă de critici.
Se constată astfel că se preiau o serie din prevederile referitoare la licitația
publică în materia concesiunii, inclusiv din punct de vedere terminologic, cum
este – spre exemplu – norma cuprisă la art. 375 alin. (18) din proiectul
Codului administativ, în care se face referire la anularea procedurii de
închiriere de către „concedent”, termen specific concesiunii, nicidecum
închirierii. Pe de altă parte, similar concesiunii, se prevăd termene a căror
durată în timp va prelungi nejustificat – credem noi – atribuirea prin licitație
publică a contractului de închiriere, procedură care ar trebui să fie mai flexibilă
decât aceea a concesiunii. Spre exemplu, potrivit prevederilor art. 379 din
proiectul Codului administrativ autoritatea contractantă poate să încheie
contractul de închiriere „numai după împlinirea unui termen de 20 de zile
calendaristice de la data realizării comunicării prevăzute la alin. (26)”,
respectiv a comunicării către ofertanţi a deciziilor referitoare la atribuirea
contractului, termen imperativ despre care considerăm că ar trebui redus
sub aspect temporal, un termen de 10 zile fiind în opinia noastră suficient
pentru a asigura atât respectarea a ceea ce doctrina denumește a fi
formalitățile „competiționale” 2 specifice licitației publice, cât și misiunea
autorității publice de a finaliza aceste formalități și de a încheia contractul de
închiriere într-un termen rezonabil.
5888 Proiectul de lege privind Codul administrativ este disponibil on line pe

site-ul Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene
www.mdrap.ro (http://www.mdrap.ro/proiectul-de-lege-privind-codul-administrativ).
5889 A se vedea, O. Podaru, Dreptul administrativ. O concepție. O
viziune, Ed. Hamangiu, București, 2017, p. 81.
79
23 Opinie privind necesitatea legiferării/codificării

metodologiei de selectare şi finanţare nerambursabilă
din bugetele locale a proiectelor în domeniul acțiunilor
culturale, cultelor, sportului și asistenței sociale
Pentru programe, proiecte şi acţiuni culturale se acordă finanțările
nerambursabile de către autoritățile administrației publice locale în
conformitate cu prevederile Legii nr. 350 din 2005 privind regimul
finanţărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru
activităţi nonprofit de interes general 1, precum și cu dispozițiile O.G.
nr. 51 din 1998 privind îmbunătăţirea sistemului de finanţare a
programelor, proiectelor şi acţiunilor culturale2.
Pentru unităţile de cult aparţinând cultelor religioase recunoscute
în România se acordă finanțări nerambursabile de către autoritățile
administrației publice locale în temeiul Legii nr. 350 din 2005 privind
regimul finanţărilor nerambursabile din fondurile publice alocate
pentru activităţi nonprofit de interes general, a O.G. nr. 82 din 2001
privind stabilirea unor forme de sprijin financiar pentru unităţile de
cult aparţinând cultelor religioase recunoscute din România 3, ale
H.G. nr. 1470 din 2002 privind aprobarea Normelor metodologice
pentru aplicarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 82 din 2001
privind stabilirea unor forme de sprijin financiar pentru unităţile de
cult aparţinând cultelor religioase recunoscute din România 4.
Pentru proiecte în domeniul sportului sprijinul financiar din bugetul local se
acordă în temeiul Legii nr. 350 din 2005 privind regimul finanţărilor
nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activităţi nonprofit de
interes general, respectiv potrivit Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale
pentru Sport nr. 130 din 2006 privind finanţarea nerambursabilă din fonduri
publice a proiectelor cluburilor sportive de drept privat, ale asociaţiilor pe
ramură de sport judeţene şi ale municipiului Bucureşti5.
Pentru asociaţiile și fundaţiile care înfiinţează şi administrează unităţi de
asistenţă socială de interes local se acordă finanţări nerambursabile de
23 Publicată în M. Of. al României, nr. 1128 din 14 decembrie 2005,

24 Publicată în M. Of. al României, nr. 296 din 13 august 1998, cu
25 Republicată în M. Of. al României, nr. 601 din 26 septembrie 2013,
26 Republicată în M. Of. al României, nr. 541 din 27 august 2013.
27 Publicat în M. Of. al României, nr. 325 din 11 aprilie 2006.
80
către autoritățile administrației publice locale în temeiul prevederilor

Legii nr. 350 din 2005 privind regimul finanţărilor nerambursabile din
fonduri publice alocate pentru activităţi non profit de interes general,
ale Legii nr. 34 din 1998 privind acordarea unor subvenţii asociaţiilor
şi fundaţiilor române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi
administrează unităţi de asistenţă socială 1, precum și în temeiul
dispozițiilor Normelor metodologice de aplicare a acestei legi,
aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1153 din 2001 2.
Deși analiza prevederilor legale sus-menționate duce la concluzia că
acestea conțin norme legale permisive privind finanțarea din bugetul
local a unor proiecte în domeniile sus-menționate, nu avem cunoștință
să existe o metodologie care să reglementeze în mod unitar
selectarea şi finanţarea proiectelor în domeniul acțiunilor culturale,
cultelor, sportului și asistenței sociale din bugetele locale. O atare
metodologie de selectare şi finanţare a acestui tip de proiecte am
identificat a fi aprobată pentru proiectele finanțate din bugetul de stat,
sens în care dăm ca exemplu Ordinul nr. 596 din 2017 privind aprobarea
Metodologiei de selectare şi finanţare a proiectelor în domeniul protecţiei
persoanelor cu dizabilităţi pentru anul 20173.
Aceste lacune legislative determină autoritățile publice locale să
aprobe – prin hotărâri ale autorităților publice locale deliberative –
regulamente care conțin proceduri proprii de acordare a acestor finanțări.
Aceste regulamente – deși adaptate după metodologiile adoptate la nivel
național care sunt aplicabile finanțărilor acordate din bugetul de stat
(acolo unde sunt astfel de reglementări) – nu au însă un caracter unitar,
ceea ce ne determină să ne exprimăm opinia că este necesară
legiferarea și chiar codificarea acestei problematici, cu implicații în modul
de cheltuire a fondurilor publice de către unitățile administrativ-teritoriale.
0 Publicată în M. Of. al României, nr. 29 din 27 ianuarie 1998, cu
1 Publicată în M. Of. al României, nr. 756 din 28 noiembrie 2001.
2 Ordinul nr. 596 din 2017 privind aprobarea Metodologiei de selectare şi
finanţare a proiectelor în domeniul protecţiei persoanelor cu dizabilităţi pentru anul
2017 (M. Of. al României, nr. 442 din 14 iunie 2017). Potrivit prevederilor art. 1 din
Metodologie, fac obiectul acesteia „Proiectele finanţate de Autoritatea Naţională
pentru Persoanele cu Dizabilităţi, denumită în continuare Autoritatea finanţatoare,
din fonduri publice alocate de la bugetul de stat cu această destinaţie prin bugetul
Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale”, iar la art. 2 se prevede că „pot primi fonduri
necesare finanţării proiectelor organizaţii neguvernamentale cu activitate în
domeniul protecţiei persoanelor cu dizabilităţi, acreditate ca furnizori de servicii
sociale. Proiectele pot fi realizate în nume propriu sau în parteneriat cu alţi
furnizori de servicii sociale publici sau privaţi, acreditaţi în condiţiile legii”.
81
0 Opinie privind simplificarea cadrului normativ

în materia implementării şi dezvoltării controlului
intern managerial la entităţile publice
Modernizarea și eficientizarea administrației publice impun din
ce în ce mai accentuat abordarea interdisciplinară a fenomenului
administrativ, ceea ce se reflectă și în normele juridice incidente
activității administrației publice.
Este important însă modul în care legiuitorul – indiferent de nivelul de
decizie (legislație primară, secundară, terțiară) – înțelege să cuprindă în
acte normative reguli specifice altor științe, cu implicații în eficientizarea
administrației publice; realizarea scopului actului de legiferare obligând
inițiatorii la conclucrarea activă cu specialiștii dreptului administrativ.
Luând ca exemplu legislația în materia controlului intern/managerial,
cu privire în principal la O.G. nr. 119 din 1999 privind controlul intern/
managerial şi controlul financiar preventiv1, iar, mai recent, Ordinul
nr. 400 din 2015 privind Codul controlului intern/managerial al
entităţilor publice2, astfel cum deja s-a modificat prin Ordinul nr. 200
din 20163, ne exprimăm opinia că acest cadru normativ se cuvine a fi
simplificat și redactat într-un limbaj accesibil entităților publice, lipsa unei
astfel de intervenții afectând calitatea acestor reglementări, de manieră a
le face dificil de aplicat și respectat.
Controlul intern/managerial este definit la art. 2 lit. d) din O.G. nr. 119 din
1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv ca fiind
„ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv
auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi
cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod
economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea, structurile
organizatorice, metodele şi procedurile”. Suscită atenția că această ordonanță
face referire la entitatea publică, concept care cuprinde, în accepțiunea art. 2
lit. m) din ordonanță: „autoritate publică, instituţie publică, companie/societate
naţională, regie autonomă, societate comercială la care statul sau o unitate
administrativ-teritorială este acţionar majoritar, cu personalitate juridică, care
utilizează/ administrează fonduri publice şi/sau patrimoniu public”, fiecare
dintre
0 Republicată în M. Of. al României, nr. 799 din 12 noiembrie 2003, cu

1 Publicat în M. Of. al României, nr. 444 din 22 iunie 2015, cu modificările
și completările ulterioare.
82
acestea având obligația implementării şi dezvoltării controlului

intern managerial.
Cerinţele controlului intern/managerial obligă conducătorul entităţii
publice să asigure „elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea
structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor şi
criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice
de control intern/managerial” [art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 119 din 1999,
republicată]. În aplicarea prevederilor art. 5 alin. (21) din O.G. nr. 119 din
1999, republicată, Secretariatul General al Guvernului a aprobat prin
Ordinul nr. 400 din 2015 Codul controlului intern/managerial al entităţilor
publice, – modificându-l prin Ordinul nr. 200 din 2016. Dispozițiile acestui
ordin prevăd în art. 2 două tipuri de proceduri formalizate pe procese
sau activități, care trebuie dispuse de conducătorul entității publice în
implementarea și dezvoltarea sistemului de control intern managerial, și
anume: proceduri de sistem și proceduri operaționale. Scopul și
sinteza conținutului acestor proceduri sunt detaliate în art. 6 din Ordinul
nr. 400 din 2015, acesta prevăzând că aceste proceduri sunt elaborate
„pentru detalierea proceselor şi activităţilor derulate în cadrul entităţii şi
aducerea la cunoştinţă personalului acesteia”, respectiv „descriu
totalitatea paşilor de urmat în succesiune logică, modalităţile de lucru şi
regulile de aplicat pentru realizarea activităţilor şi acţiunilor, respectiv
activităţile de control implementate, responsabilităţile şi atribuţiile
personalului de conducere şi de execuţie din cadrul entităţii publice”.
În anexa nr. 2B la Ordinul nr. 400 din 2015 este aprobat și un model al
procedurii formalizate, care nu este însă obligatoriu de urmat pentru
entitățile publice ci, potrivit prevederilor cuprinse la pct. A.2. din această
anexă, conducătorul entității publice poate utiliza fie acest model, fie „alte
ghiduri întâlnite în practica domeniului”. Se face însă precizarea că, indiferent
de forma adoptată, „procedurile trebuie elaborate, aprobate şi aplicate în
condiţiile cunoaşterii şi respectării regulilor de management constituite în
cele 16 standarde de control intern managerial, prevăzute în anexa nr. 1
la ordin” (s.n.), normă ce are caracter imperativ.
Or, o analiză a celor 16 standarde obligatoriu a fi cunoscute și respectate
de către conducătorii entităților publice la elaborarea procedurilor formalizate
demonstrează că sunt elaborate într-un limbaj managerial greu accesibil
autorităților și instituțiilor publice – denumite generic ca „entități
publice”, cu predilecție celor din administrația publică locală, care se
confruntă cu o insuficientă resursă umană specializată în
83
domeniu1. De asemenea, analizarea acestora relevă că respectarea

fiecărui standard implică cunoașterea și aplicarea unui număr
semnificativ de acte normative. Nu în ultimul rând, la elaborarea acestor
Standarde credem că s-a omis faptul că, de regulă, conducătorii
acestor entități publice sunt autorități publice (autorități publice
centrale, primari, președinți de consilii județene, etc.), iar nu manageri2.
Spre exemplu, Standardul 9 – „Proceduri” este descris astfel:
„Conducerea entităţii publice asigură elaborarea procedurilor formalizate
pentru procesele sau activităţile derulate în cadrul entităţii şi le aduce la
cunoştinţă personalului implicat, respectiv procedurile de sistem şi proceduri
operaţionale”. Printre cerințele generale menționate la acest standard
regăsim următoarele: „Conducerea entităţii publice se asigură, pe baza unei
liste a obiectivelor, activităţilor şi indicatorilor de performanţă sau de rezultat,
că pentru toate procesele majore, activităţile, acţiunile şi/sau evenimentele
semnificative există o documentaţie adecvată şi că operaţiunile sunt
consemnate în documente. … pentru toate situaţiile în care din cauza unor
circumstanţe deosebite apar abateri faţă de politicile sau procedurile stabilite,
se întocmesc documente adecvate, aprobate la un nivel corespunzător,
înainte de efectuarea operaţiunilor. Circumstanţele şi modul de gestionare a
situaţiilor de abatere de la politicile şi procedurile existente se analizează
periodic, în vederea desprinderii unor concluzii de bună practică pentru viitor,
ce urmează a fi formalizate”.
0 Ne referim la funcționari publici și personal contractual; pentru analiza

acestora, în special în ceea ce privește regimul juridic al funcției publice, a se
vedea, V. Vedinaș, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2017, p.
285 și urm.; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediția 3, Ed. C.H. Beck,
București, 2014, p. 374 și urm.; V. Vedinaș, Statutul funcționarilor publici (Legea
nr. 188 din 1999). Comentarii, legislație, doctrină și jurisprudență, Ediția a II-a,
revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2016; A.Trăilescu, Drept
administrativ, ediția 4, Ed. C.H.Beck, București, 2010, p. 116 și urm.; C. Clipa,
Drept administrativ. Teoria funcției publice, I (2011) și II (2013), Ed. Hamangiu,
București; E. L. Cătană, Drept administrativ ..., op. cit., p. 147 și urm.
1Managerul este definit, spre exemplu, prin art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 189 din
2008 privind managementul instituțiilor de cultură ca „persoana fizică ce a câștigat
concursul de proiecte de management și a încheiat un contract de management
cu autoritatea“, acesta nefiind funcționar public, nefiind angajat cu contract
individual de muncă și nevând statut de funcție de autoritate publică. Pentru detalii
a se vedea C. Clipa: Funcția publică și contractul. Perspectivele unei abordări
nuanțate asupra naturii izvorului raportului juridic de serviciu, în E. Bălan, C. Iftene,
M. Văcărelu, D. Troanță (editori), „Funcția publică: Statut, integritate, administrare”,
Ed. Wolters Kluwer, București, 2017, p. 41.
84
Același standard conține dispoziții referitoare la situația entităților

publice care au un număr mic de salariați. Astfel, dacă din această
cauză1 nu se pot aplica unele din cerințele standardului, respectiv
dacă „se limitează posibilitatea de aplicare a separării atribuţiilor şi
responsabilităţilor”, conducătorul entității publice trebuie „să
compenseze această limitare prin activităţi de control suplimentare
implementate pe fluxul proceselor sau activităţilor”, ignorându-se
astfel că problema majoră a acestor entități publice este tocmai lipsa
de personal specializat, inclusiv a celui cu atribuții de control.
Mai mult, la cerințele generale menționate la Standardul 9 – „Proceduri”
din Anexa 1 la Ordinul nr. 400 din 2015 suscită atenția intervenția – prin
acest act normativ ce reglementează un standard managerial – asupra
unei instituții juridice fundamentale a dreptului administrativ, anume
actul administativ, sens în care la punctul 9.2.7. se arată următoarele: „În
entităţile publice, accesul la resursele materiale, financiare şi informaţionale,
precum şi protejarea şi folosirea corectă a acestora se reglementează prin
acte administrative, care se aduc la cunoştinţa salariaţilor. Restrângerea
accesului la resurse reduce riscul utilizării inadecvate a acestora” (s.n).
Observăm astfel că, printr-un standard de control intern/managerial, i se
atribuie unei instituții clasice a dreptului administrativ, respectiv actul
administrativ, un obiect de reglementare care ține inclusiv de “accesul”
și „folosirea corectă” a resurselor materiale ale entității publice, ceea ce
ne determină să ne punem fireasca întrebare dacă la elaborarea acestor
standarde de control intern/managerial au fost consultați și specialiști în
dreptul administrativ.
Nu în ultimul rând, la acest standard referitor la „Proceduri” sunt
indicate în Anexa 1 la Ordinul nr. 400 din 2015 ca referințe principale
nu mai puțin 21 acte normative, plus legile bugetare anuale.
Prin Ordinul nr. 201 din 20162 Secretariatul General al Guvernului a
aprobat Normele metodologice privind coordonarea, îndrumarea
metodologică şi supravegherea stadiului implementării şi dezvoltării
sistemului de control intern managerial la entităţile publice, care prevede
că Direcţia de control intern managerial şi relaţii inter-instituţionale
(DCIMRI) – structură centrală de specialitate care funcţionează în cadrul
Secretariatului General al Guvernului – desfăşoară activităţi de
reglementare, dar și de îndrumare metodologică în domeniu, ceea ce ne
determină să ne adresăm autorității de reglementare cu propunerea
0 Numărul mic de salariați.

85
simplificării acestor proceduri administrative ce țin de elaborarea și

implementarea unor standarde de control intern/managerial, astfel
încât acestea să fie elaborate în baza unui cadru normativ coerent,
clar și accesibil tuturor și prioritar celor care au obligația să
elaboreze și să implementeze aceste proceduri.
5. Concluzii
În acest studiu am evidențiat câteva exemple din practicile
administrației publice ale ultimilor ani – cu preponderență la nivelul
administrației publice locale – care demonstrează că o administrație
publică modernă implică necesitatea codificării normelor de drept
administrativ în domenii esențiale, cum ar fi exercitarea dreptului de
proprietate publică și privată a statului și unităților administrativ-
teritoriale, respectiv prestarea serviciilor publice pentru cetățeni.
Astfel, în opinia noastră, propunerea de reglementare a procedurii de
atribuire a contractului de închiriere prin licitație publică cuprinsă în
proiectul Codului administrativ este susceptibilă de critici.
Se constată astfel că se preiau o serie din prevederile referitoare la
licitația publică în materia concesiunii, inclusiv din punct de vedere
terminologic, cum este, spre exemplu, norma cuprisă la art. 375 alin. (18)
din proiectul Codului administativ în care se face referire la anularea
procedurii de închiriere de către „concedent”, termen specific concesiunii,
nicidecum închirierii. Pe de altă parte, similar concesiunii, se prevăd
termene a căror durată în timp va prelungi nejustificat, credem noi,
atribuirea prin licitație publică a contractului de închiriere, procedură
care ar trebui să fie mai flexibilă decât cea a concesiunii. Spre
exemplu, potrivit prevederilor art. 379 din proiectul Codului administrativ,
autoritatea contractantă poate să încheie contractul de închiriere „numai
după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data
realizării comunicării prevăzute la alin. (26)”, respectiv a comunicării către
ofertanţi a deciziilor referitoare la atribuirea contractului, termen
imperativ care considerăm că ar trebui redus sub aspect temporal,
un termen de 10 zile fiind în opinia noastră suficient pentru a asigura atât
respectarea formalităților specifice licitației publice, cât și misiunea
autorității publice de a finaliza aceste formalități și de a încheia contractul
de închiriere într-un termen rezonabil.
Ne-am exprimat totodată opinia privind necesitatea legiferării/
codificării metodologiei de selectare şi finanţare nerambursabilă
din bugetele locale a proiectelor în domeniul acțiunilor culturale,
86
cultelor, sportului și asistenței sociale, opinie ce se

fundamentează pe lipsa unei reglementări unitare în materie,
respectiv pe implicațiile acestei problematici în modul de cheltuire
a fondurilor publice de către unitățile administrativ-teritoriale.
Totodată, pornind de la premisa evidențiată în doctrină potrivit
căreia procedura administrativă implică o cercetare interdisciplinară,
deoarece multiple probleme care interesează evoluția administrației
publice reclamă intervenția mai multor științe, am analizat un
exemplu elocvent în acest sens, și anume normele incidente
controlului intern/managerial în cadrul entităților publice.
Propunerea noastră despinsă din această analiză este în sensul
simplificării acestor proceduri administrative ce țin de elaborarea și
implementarea unor standarde de control intern/managerial, astfel
încât acestea să fie elaborate în baza unui cadru normativ coerent,
clar și accesibil tuturor, și prioritar celor care au obligația să
elaboreze și să implementeze aceste proceduri.
87
Scurte considerații privind Codul administrativ
Conf univ. dr. Benonica VASILESCU
Codul administrativ este un proiect de lege îndrăzneț, complex și

complet, care sistematizează și unifică legislația din mai multe
domenii ale administrației publice, urmărind să elimine neclaritățile,
contradicțiile și paralelismele existente în reglementarea actuală.
Codul reunește soluții legislative propuse de cadre didactice
universitare, de societatea civilă, de practicieni, în special de
reprezentanții structurilor asociative ale autorităților administrației
publice locale: Asociația Comunelor din România; Asociația
Orașelor din România; Asociația Municipiilor din România;
Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România.
Proiectul Codului administrativ va fi supus avizării Consiliului
Legislativ, care, cu siguranță, va formula suficiente observații de
redactare și de tehnică legislativă. Ne dorim ca toate propunerile
Consiliului Legislativ să se regăsească în forma finală a Codului,
scopul fiind realizarea unei reglementări care să întrunească
exigențele de claritate și previzibilitate specifice stilului normativ.
Amintim că, potrivit normelor de tehnică legislativă, un proiect de act
normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile, care
să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile
pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în
considerare cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale
armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia Uniunii Europene, cu
tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu
jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără
dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. Avem în vedere
faptul că norma juridică trebuie să fie clară, concisă, corectă, coerentă,
consecventă și credibilă. Așadar, ideile care s-au dorit exprimate
normativ trebuie să întrunească aceste cerințe, întrucât Codul se
adresează tuturor cetățenilor, nu doar celor care au pregătire juridică.
88
De esența unui cod este ca el să definească corect termenii care sunt

utilizați, nu prin trimiteri la alte acte normative, și să reglementeze
complet întreaga materie supusă legiferării, cuprinzând toate ipotezele
juridice care se pot ivi în practică pentru a se evita lacunele legislative.
Neclaritatea unui act normativ ori reglementarea parțială a materiei în
cuprinsul acestuia pot lăsa „portițe” de interpretare, care au drept
consecință responsabilizarea celor chemați să aplice prevederile legale.
Sigur că fiind un proiect, Codul administrativ poate fi
îmbunătățit și mă gândesc la amendamentele care pot fi formulate
de senatori și deputați în procedura de legiferare. Este esențial ca
modificările și completările propuse să se integreze armonios în
ansamblul Codului și să nu determine contradicții între soluțiile
legislative, asigurându-se concepția unitară a reglementării.
Sper ca proiectul Codului administrativ, odată adoptat, să se
bucure de stabilitate legislativă și să nu fie supus unor dese și
consistente intervenții legislative, așa cum s-a întâmplat cu vechiul
Cod fiscal, care a suferit peste 100 de intervenții legislative. Din acest
punct de vedere, îndrăznim să credem că actualul Cod fiscal se va
bucura de o mai mare stabilitate, pentru a nu se ajunge în situația
vechiului cod, când nici cei chemați să îl aplice nu mai erau pe deplini
siguri de forma în vigoare a unor norme la un moment dat.
De asemenea, dorim ca acest Cod administrativ să nu aibă soarta
Codului civil, care încă înainte de intrarea în vigoare a trebuit să fie modificat.
Situația modificărilor aduse Codului civil a fost complicată de faptul că, potrivit
normelor de tehnică legislativă în vigoare la acea dată, intervențiile legislative
se puteau face doar asupra actelor normative aflate în vigoare. Astfel, prin
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 61 din 2009 s-a procedat la
completarea Legii nr. 24 din 2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative cu o nouă dispoziție prin care s-a
introdus o derogare de la această regulă. Potrivit acestei reglementări, în
situații temeinic justificate, actele normative de importanță și complexitate
deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea
emitentă și în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al
României și data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiția ca
intervențiile propuse să intre în vigoare la aceeași dată cu actul normativ
supus evenimentului legislativ.
89
Cu privire la Codul de procedură administrativă, nu cunosc cât

de complexă va fi reglementarea, dar vă asigur că și de această
dată vom avea în vedere toate propunerile și observațiile pe care
le veți formula asupra acestui nou proiect de act normativ.
Pentru un rezultat cât mai bun al procesului de legiferare este nevoie
de cooperare cât mai multă și cât mai deschisă între toți cei interesați, iar
evenimentele științifice care ne reunesc sunt cu atât mai binevenite.
90
Câteva aspecte privind procedura codificării
Lect. univ. dr. Sorina IONESCU
Facultatea de Științe Economice și
Drept Universitatea din Pitești
Introducere
Codificarea nu este doar o simplă operațiune de compilare, ci și o
procedură normativă, „codificatoare”1. Astfel, o codificare privată, chiar de
cea mai bună calitate, nu poate obține alte rezultate decât cele de
informare. Codurile editorilor, oricât de utile ar fi pentru practicieni, nu
sunt decât simple copii ale conținutului codificărilor oficiale, la care se
anexează, din motive practice, jurisprudența relevantă pentru domeniul
ales. Ceea ce permite deosebirea între codificare și orice alt tip de
practici asemănătoare este existența unei proceduri specifice codificării.
Din punct de vedere istoric, procedura de codificare nu pare a fi foarte
constantă. Uneori, așa-numitele operațiuni de codificare abrogă dreptul
anterior, alteori acestea reunesc toate reglementările anterioare fără a le
abroga. Câteodată codurile sunt elaborate în urma unei hotărâri a puterii
suverane, alteori este vorba despre o inițiativă privată. În cele din urmă,
unele coduri au forță obligatorie, altele nu. Această scurtă reamintire
arată faptul că trebuie analizată voința statului de a realiza sau nu o
operațiune de codificare, deoarece intervenția puterii suverane este
considerată indispensabilă oricărei operațiuni normative. Utilizarea
termenului „codificare” trebuie să aibă o semnificație foarte precisă. În
acest caz, această procedură are un anumit număr de etape pe care
doctrina germană le numește Kodifikationsprinzip2.
Pentru identificarea unei codificări este necesar să existe un
„principiu al codificării”, care este completat de faptul că aceasta
trebuie să fie o operațiune proactivă.
0.0 R. Drago, La codification en droit administratif français et comparé,

Droits, n°24, p. 96.
0.1 M. Pedamon, Dreptul german, Paris, PUF, Coll. Que sais-je?, 1985, pp. 31 – 32.
91
1. Existența unui „principiu de codificare”

„Există un principiu al codificării, inerent ideii de codificare și
conform căruia tot dreptul anterior, legi sau cutume aparținând
domeniului codificat, trebuie abrogate”1.
Abrogarea reprezintă primul element al principiului de codificare.
Dar există un al doilea care este identificat de Geny- „codificarea (...)
vine și face tabula rasa din dreptul anterior cu privire la toate punctele
care fac obiectul său, în scopul de a pregăti o fundație solidă pentru
noile construcții”2. Scopul abrogării, în cazul unei codificări, este de a
crea un vid juridic, vid care va fi umplut de ceea ce el numește
„construcții noi”. Normele preluate sunt organizate într-o structură
nouă, bazată pe o arhitectură definită cu ocazia codificării. Această
consecință a abrogării în cadrul codificării este numită de Geny
„inovație legislativă”. Într-adevăr, având în vedere definiția abrogării și
inovației, se pare că aceste două concepte propuse în domeniul
procedurii normative sunt două aspecte ale aceleiași realități.
De aceea, importanța abrogării reprezintă o definiție
suplimentară a codificării. În plus, principiul inovației legislative
realizate concomitent cu abrogarea ar trebui să fie considerat un
alt criteriu de definire a principiului codificării.
0 Caracterul determinant al
abrogării în procesul de codificare
Din punct de vedere teoretic și istoric, cu privire la caracterul
determinant al abrogării în procesul de codificare nu există nicio îndoială.
Într-adevăr, dacă este vorba despre o lege de codificare sau de orice tip
de lege, principiul abrogării este clar: există norme legislative „care
suprimă, care pun capăt valabilității lor – adică a existenței lor juridice –
care, mai pe scurt, le elimină din ordinea juridică”3.
Corelația dintre codificare și abrogare a fost exprimată pentru prima dată
de Leibniz: „de acum încolo, vom respinge orice valididate a oricăror
0 R. Saleilles, Metoda istorică și codificarea, în Atti del congresso

internazionale di scienze storiche, Roma, 1 – 9 aprile 1903, Rome, Tipografia
della R. Academia dei Lincei, 1904, p. 8.
1 Fr. Geny, La technique législative dans la codification civile moderne, în
Livre du centenaire: le Code civil, 1804 – 1904, Paris, Dalloz, [1904] 2004, p. 992.
2 Ch. Eisenmann, Cours de droit administratif, Paris, LGDJ, 1983, t. II, p.
417.
92
legi și a tuturor cutumelor contrare acestui cod și care nu sunt în

mod expres exceptate”1.
Apoi, după C. Bergeal, „abrogarea asupra codificării nu este
acceptată. Abrogarea unui text care modifică sau adaugă dispoziții
codificate nu are ca efect abrogarea dispoziției care a fost introdusă în
cod: considerăm astfel că textul, odată codificat, nu poate fi modificat
decât intervenind direct asupra codului, și nu asupra dispoziției care a fost
codificată”2. Dovada că textele codificate sunt într-adevăr abrogate constă
în faptul că nu există nici o referire la „prezentul act” în cod, pentru a
indica sursa din care este extrasă dispoziția preluată cu ocazia codificării
și care ar permite existența în continuare a actelor anterioare. Această
regulă este recunoscută și de doctrină. Cu siguranță, dificultățile care pot
fi întâlnite în activitatea de codificare – în principal datorită amplorii
abrogării normelor din cadrul aceleiași legi – nu pot fi luate în calcul fără
ca aceasta să aducă în discuție mecanismul și efectele unui concept
vechi cum este abrogarea, mai ales în cazul codificării dreptului constant.
Cu toate acestea, atunci când nu există abrogare, nu este posibil să
considerăm că a existat codificare.
De-a lungul istoriei experiențele calificate de doctrină drept codificare
sunt foarte numeroase. Este posibil, în funcție de circumstanțe, să existe
anumite diferențe cu privire la principiul abrogării care caracterizează o
veritabilă codificare, fără ca acest concept să fie afectat.
Ar trebui să fie studiate, în cadrul acestor variante, acelea care
sunt asemănătoare abrogării, deoarece ele produc un efect similar.
În acest caz, pot fi observate „variante” ale abrogării. Pe de o parte,
legea de interpretare a noului Cod civil al provinciei Quebec a propus
o alternativă reală la abrogare: „înlocuirea legislativă”. Această
variantă lasă loc la diverse interpretări doctrinare. Cu toate acestea,
este posibil să fie admisă ca formă de abrogare.
În ceea ce privește principiul dezbătut cu ocazia adoptării noului
Cod civil menționat anterior, conform căruia abrogarea nu produce
efecte imediate pentru a permite o interpretare a regulilor codificate,
acesta poate fi acceptat, cu condiția ca acest principiu să nu fie
înțeles ca un mijloc de supraviețuire artificială a normelor abrogate.
Așadar, Legea de interpretare a noului Cod civil al provinciei Quebec
utilizează o alternativă pentru abrogare, denumită „înlocuirea legislativă”.
Capitolul 64 din Legea de interpretare din 1991 nu a abrogat în mod
0 G. W. Leibniz, Despre justiție și despre noul cod (1678), APD 1986, p.
363.
1 C. Bergeal, Rédiger un texte normatif, Loi, décret, arrete, circulaire,
Paris, Berger-Levrault, 5e éd., 2004, p. 46.
93
explicit dreptul anterior și mai ales Codul civil. Dreptul anterior a

fost „înlocuit”. Această formă juridică era deja prevăzută în art.
2613 din Codul civil. În plus, art. 2615 prevedea, de asemenea,
cazuri în care codul nu prevalează. În toate cazurile, aceste
prevederi nu au născut comentarii din partea comisarilor
însărcinați cu realizarea codificării. Două interpretări sunt posibile.
O primă interpretare constă în a interpreta că „înlocuirea legislativă
semnifică substituirea unui text cu altul” 1. M. Tancelin este de părere că
dispozițiile din noul cod nu le înlocuiesc pe cele ale vechiului cod – norme
care în aceeași măsură nu s-au substituit celor codificate inițial. Conform
acestei interpretări, dreptul civil din Quebec regrupează, așadar, ansamblul
regulilor în vigoare, începând cu originile dreptului civil din Quebec, mai puțin
cele care au fost abrogate în mod expres. În aceste condiții, ar trebui admis
că activitatea de codificare a dreptului civil din Quebec nu este – din punct de
vedere juridic – codificare, sau mai bine zis, nu este o codificare care este
creată prin respectarea întregului proces de codificare.
Într-adevăr, după M. Tancelin, în lipsa abrogării „nu reprezintă drept
nou decât dispozițiile noi”. Astfel, pot apărea două situații. Orice preluare
fără cea mai mică modificare a dreptului anterior va fi considerată
reglementare aparținând dreptului anterior. În ceea ce privește dispozițiile
din legea anterioară care sunt modificate în mod formal, judecătorul este
singurul care poate clarifica cărei categorii aparțin (dreptului anterior sau
celui nou). Această situație face dificil de parcurs prevederile noului cod.
Astfel, având în vedere criteriul degajat – și anume faptul că este
necesară abrogarea pentru a exista codificare – situația Codului civil din
Quebec face dificilă calificarea operațiunii realizate. În unele părți ale
codului întâlnim compilații: acesta este cazul reglementărilor care nu au
fost abrogate și care au aceeași semnificație ca și reglementările
anterioare. În schimb, toate reglementările care au fost preluate și care
au fost apoi abrogate sunt considerate norme codificate, nu compilate.
Astfel, Codul civil al provinciei Quebec este văzut ca un adevărat
echilibru între codificare și compilație.
Ca urmare, în plus față de problema inflației – pe care această situație o
generează prin acumularea unui ansamblu de norme cu conținut asemănător
– este dificilă lecturarea pentru cei care folosesc codul. Astfel, doctrina din
Quebec recunoaște o legătură între înlocuire și abrogare. După D. Nadeau,
„în fața unanimității doctrinare cu privire la efectul de abrogare a tehnicii de
înlocuire, nu putem decât să fim surprinși de
0 M. Tancelin, Les silences du Code civil du Québec, R.D. McGill, vol. 39, 1994, p.
748.
94
abordarea adoptată de anumite tribunale cu privire la aceasta chestiune” 1. În

urma analizei acestui autor, este foarte posibil să interpretăm diferit
jurisprudența în materia înlocuirii. Într-adevăr, supraviețuirea dispozițiilor
vechiului cod nu înseamnă că ele rămân în vigoare. Aceasta înseamnă doar
că, în scopul interpretării, prevederile codului din 1866 pot fi utilizate de către
judecător pentru a aprecia legătura care există între cele două coduri cu
privire la anumite chestiuni, în special pentru a evidenția eventualele modificări
în comparație cu dreptul anterior. Citând o hotărâre a Curții de Apel din Noua
Scoție, autorul afirmă că „în scopul interpretării noului text, textul înlocuit ar
trebui să rămână în vigoare”. Această concepție cu privire la înlocuirea
legislativă pare cea mai pertinentă. Într-adevăr, cum ar putea fi justificată
codificarea, dacă aceasta creează o dublare, și prin aceasta aduce
incertitudine juridică? După cum arată D. Nadeau cu privire la aceste poziții
jurisprudențiale, „astfel de declarații bazate mai ales pe o abordare literală
sunt considerate periculoase, deoarece duc inevitabil la coexistența juridică a
celor două texte juridice. O astfel de abordare nu poate decât să fie o sursă de
dificultăți în aplicarea legii”.
Înlocuirea legislativă fiind un proces complex, trebuie să fie
considerată ca un alt termen care desemnează același concept al
inovării legislative și care implică abrogarea. Astfel, acesta permite
calificarea drept „codificare” a codificării realizate în Quebec.
Dacă abrogarea este considerată o condiție esențială a codificării, ea
nu reprezintă, în schimb, un principiu absolut. Într-adevăr, există ipoteze
cu privire la supraviețuirea obligatorie a actelor anterioare, dar numai
pentru cazuri expres prevăzute și pentru o perioadă limitată de timp.
În primul rând, ținând cont de numărul mare de codificări-compilații, nu
este exclus ca normele codificate să fie interpretate cu ajutorul normelor
abrogate. Totuși, această regulă nu este acceptată decât de manieră
tranzitorie. Într-adevăr, abrogarea-interpretare nu trebuie să schimbe
sensul abrogării, în scopul de a asigura supraviețuirea artificială a
normelor abrogate. Această idee a fost exprimată de Ortscheid:
„codificarea face tabula rasa trecutul. (...) Cu toate acestea, (...) se
utilizează inovația, nu anihilarea. Lipsa abrogării exprese a dreptului
anterior poate aduce dificultăți în aplicare și conflicte între legi. Dar cu
toate acestea, nu trebuie uitat că dreptul prezent își are originea în dreptul
trecut, la fel cum rodul își are originea în sămânță, iar pentru a înțelege
1 D. Nadeau, Le remplacement législatif d’une disposition législative – une
abrogatation meconnue, RDG 1987, n°18, p. 382.
95
prezentul trebuie să analizăm trecutul” 1. Așadar, codificarea

suprimă în mod formal dreptul anterior ca „sursă obligatorie, dar îl
păstrează ca „element istoric”, ca „sursă interpretativă”. Această
formă a abrogării este acceptată în măsura în care nomele
codificate își găsesc sursa în dreptul anterior. Într-adevăr,
deoarece codificarea reprezintă înainte de toate o compilație, este
posibil ca abrogarea să nu producă toate efectele sale imediat.
Aceste diferite analize demonstrează importanța abrogării în
cadrul procedurii codificării. O codificare nu poate fi realizată – din
punct de vedere juridic – numai asupra dreptului constant,
deoarece, în mod inevitabil, dreptul anterior trebuie abrogat pentru
a fi înlocuit de un drept nou.
N. Molfessis enunță acest principiu astfel: „oare putem afirma că
abrogarea, dacă ea e recunoscută fără îndoială ca unul dintre
instrumentele codificării (...), este de asemenea un element de
originalitate? Destinată să permită reînnoirea legii, aceasta implică o
ruptură cu dreptul anterior și o deschidere către reglementări noi” 2. Cu
toate acestea, chiar dacă principiul abrogării regulilor codificate este
admis, nu este suficient pentru a exista codificare. Ar trebui să existe
în același timp „novația legislativă”. În domeniul codificării, abrogarea
nu înseamnă numai dispariția reglementărilor anterioare, ea
semnifică, de asemenea, că aceste reguli preluate sunt reformulate.
Aplicată asupra legislației, novația trebuie înțeleasă ca o subtituire a
reglementărilor abrogate cu reglementări noi – create, sau care își
păstrează acest caracter după preluarea lor. Acesta este motivul pentru
care Carbonnier spune pe bună dreptate că „o codificare reprezintă o
structură care creează ceva nou”. Această idee exprimă foarte bine
efectul novator al codificării. Cu toate acestea, din moment ce doctrina
consideră că există codificări care reprezintă simple compilații, acestea
nu pot avea efect novator. Această interpretare este câteodată acceptată
și de jurisprudență. Această opinie este eronată, deoarece novația
legislativă rezultă din abrogare. Deoarece există abrogare, concomitent
există și novație legislativă. Astfel, această novație se aplică tuturor
codificărilor veritabile.
0 A. Ortscheid, Essai concernant la nature de la codification et son

influence sur la science juridique d’apres le concept du code de droit
canonique (27 mai 1917), Paris, Sirey, 1922, p. 41.
1N. Molfessis, Deux figures législatives en vogue: l’abrogation par
mégarde et la résurrection fortuite, RTD civ. 200, p. 688.
96
Între principiul teoretic al efectului novator și practică pot exista

câteva diferențe. Acest principiu poate fi uneori relativizat din
cauza aplicării neuniforme al acestui efect novator de către
judecător. Dar, în realitate, principiul efectului novator nu ar trebui
să cunoască variații, în măsura în care acesta se aplică în mod
concomitent cu abrogarea regulilor codificate.
Concluzii
Principiul de codificare este clar: novația legislativă este
concomitentă abrogării și aceste două noțiuni reprezintă simbolul
codificării. Acest efect nu există în cazul unei compilații care permite
ca dispozițiile preexistente să rămână în vigoare. În schimb,
codificarea este lipsită de sens dacă normele codificate nu devin
singura sursă juridică a domeniului codificat, adică dacă
reglementările abrogate nu încetează să mai producă efecte juridice.
97
Codificarea dreptului administrativ
în Republica Moldova
Conf. univ. dr. Maria ORLOV1
Introducere
Modernizarea administrației publice este un proces continuu care se
înfăptuiește în toate țările democratice, acolo unde guvernarea este
responsabilă de nivelul de trai al populației. În cazul țărilor care au schimbat
regimul politic de guvernare – după cum este și cazul Republicii Moldova –
sunt necesare, în primul rând, reforme administrative profunde, după care
procesul de modernizare a administrației publice va prelua rolul de asigurare
a bunei guvernări. Atât reformele administrative, cât și procesul de
modernizare ulterioară necesită, pe de o parte, adoptarea de reglementări
normative corespunzătoare, iar, pe de altă parte, o bună sistematizare a
acestora. Calitatea mesajului expus în actele normative, în rând cu
sistematizarea clară și coerentă a acestora, va asigura succesul reformelor
administrative și a bunei guvernări. În caz contrar, procesul de guvernare va
fi compromis.
În acest context, ținem să menționăm că, deși legiuitorul din R.
Moldova a elaborat pe parcursul ultimilor 25 de ani numeroase proiecte
de legi și alte acte normative în domeniul administrației publice, totuși
procesul de guvernare nu s-a îmbunătățit prea mult, fapt confirmat prin
nivelul scăzut de trai al populației și prin creșterea nivelului de migrație.
Cauzele principală rezidă în numeroasele lacune, dublări și
neconcordanțe între diversele acte normative, sau a normelor din același
act normativ care reglementează activitatea administrației publice. Toate
acestea, completate cu lipsa unei școli de științe administrative, fac
imposibilă realizarea sarcinii de bază a administrației publice: asigurarea
bunei guvernări și a unui trai decent tuturor membrilor comunității.
În opinia noastră, una din soluțiile care ar putea rezolva o mare parte
din problemele expuse mai sus este codificarea anumitor instituții juridice
ᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀĀĀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀᜀĀ0 Facutatea
de Drept și Științe Sociale, Universitatea de Stat „Alecu Russo” din Bălți,
Institutul de Cercetări Juridice și Politice a Academiei de Științe a Moldovei,
Președinte al Institutului de Științe Administrative din Republica Moldova;
email – orlovmg@yahoo.fr.
98
ale dreptului administrativ care reglementează domenii și funcții

distincte ale administrației publice.
I. Conceptul și perspectivele de
codificare a dreptului administrativ
Codificarea dreptului administrativ nu este un subiect recent.
Acesta a fost abordat cu precădere în perioada interbelică în
spațiul european, inclusiv în România.
În acest sens este demn de menționat Codul administrativ adnotat,
elaborat de distinșii profesori Paul Negulescu, Romul Boilă și George
Alexianu, care conținea „un comentariu destul de amănunțit a celor două
legi fundamentale de organizare a Statului: legea reorganizării
ministerelor și legea administrației locale”. În opinia autorilor, acesta
(comentariul) avea menirea să contribuie „la îndreptarea administrației și
la schimbarea mentalității administratorilor noștri. Această schimbare a
mentalității, singura în stare să pună capăt instabilității legislative, n-o
poate da, într-o democrație, decât cunoașterea aprofundată a legilor a
căror aplicare se cere”1. În acest sens, autorii menționau și despre
numeroasele școli de științe politice, sociale, economice și administrative
înființate în țările europene la sfârșitul secolului al XIX-lea și începutul
secolului XX, printre care se număra și Institutul de Științe Administrative
din România (I.S.A.R.), „cu organul său de publicitate Revista de Drept
Public, care și-a câștigat ușor o reputație mondială...”2.
Necesitatea de codificare a dreptului administrativ s-a
amplificat cu trecerea timpului. Astfel, pe lângă fenomenul
instabilității legislației administrative – menționat în perioada
interbelică – astăzi s-a adăugat și fenomenul „inflației legislative”.
Aceasta din urmă se manifestă printr-o multiplicare necontrolată
de acte normative, care face imposibilă atât însușirea, cât și
aplicarea lor într-un mod eficient de către corpul de funcționari.
Analizând cadrul normativ existent în domeniul administrației publice,
considerăm că și R. Moldova este contaminată de același flagel al
„inflației legislative”, ca și toate statele moderne. Prin urmare, este
256 P. Negulescu, R. Boilă, G. Alexianu, Codul administrativ adnotat,

Partea I, în Cuvânt de lămurire la acest volum, Editat Institutul de Arte Grafice
„Vremea”, București, 1930, Ediție anahronică, Editura Tipo Moldova, Iași, 2013.
257 Ibidem.
99
nevoie de a simplifica dreptul administrativ prin codificarea acestuia, în

scopul armonizării activității administrației publice în așa fel încât aceasta
să poată satisface în mod continuu și eficient nevoile comunității de o
importanță vitală, cum ar fi: un nivel de trai decent, servicii publice de
calitate și accesible pentru toți membrii comunității. În această ordine de
idei, considerăm că sistematizarea și simplificarea – prin codificare – a
legislației din domeniul administrației publice, conjugată cu înființarea de
școli de științe administrative ar putea asigura succesul reformelor de
modernizare a administrației în spiritul bunei guvernări.
După cum am menționat și în alte publicații, 1 datorită varietății
domeniilor de reglementare și numărului mare de norme care îl compun,
dreptul administrativ nu poate fi sistematizat într-un singur Cod, așa cum
este cazul dreptului penal sau a dreptului civil. În același timp, necesitatea
de codificare a dreptului administrativ devine din ce în ce mai actuală.
Soluția ar fi codificarea celor mai importante instituții ale dreptului
administrativ, chiar și în cazul când s-ar adopta și un Cod administrativ
general, care să conțină: partea materială – organizarea administrativă
(centrală și locală) și statutul funcționarilor publici, și partea de procedură
necontencioasă – procedura de adoptare a actelor administrative,
reglementarea relațiilor dintre autoritățile administrative, inclusiv dintre
funcționarii acestora. În același timp, o codificare aparte merită a fi
înfăptuită în cel puțin, următoarele domenii (instituții) ale dreptului
administrativ: administrația publică locală – Codul colectivităților locale, și
contencosul administrativ – Codul jurisdicției administrative (Codul
contenciosului administrativ – cu componenta materială și procesuală).
În această ordine de idei, ținem să menționăm că în R. Moldova
există o codificare a contravențiilor, înfăptuită la sfârșitul secolului trecut
în fosta URSS. Contravențiile au fost recunoscute ca fiind o instituție a
1 M. Orlov, Les perspectives de révision, d’ajustement et de simplification des
normes juridiques concernant l’activité de l’administration publique, dans le

volume: L’organisation de l’administration publique locale en Moldavie, Editions
universitaires europeennes, Sarrebruck, Allemagne, 2016, p. 9 – 19; M. Orlov, La
codification du contentieux administratif, Revista Curentul Juridic, anul XVI. Nr. 1
(52), 2013, Editura Universităţii «Petru Maior», Târgu-Mureş, 2013, p. 87 – 92; M.
Orlov, N. Saitarli, „Simplifying and systematization of local collectivities law in the
Republic of Moldova”, Journal „Fiat Justitia”, nr. 2 din 2015, Cluj-Napoca, p. 107 –
113; M. Orlov, Reflecţii asupra procedurii de examinare a litigiilor de contencios
administrativ in Republica Moldova, în volumul: Sesiunile de comunicări științifice
2010 – 2012, Caietele Științifice ale Institului de Științe Administrative „Paul
Negulescu” nr. 12 – 14, Universul Juridic, București, 2012, pp. 379 – 387.
100
dreptului administrativ, după natura autorităților publice competente să

examineze aceste fapte ilicite. În mare parte, această competență este
atribuită autorităților administrative. Natura penală a contravențiilor, însă,
a facilitat codificarea lor după modelul Codului penal. Deoarece dreptul
administrativ are un cu totul alt obiect de reglementare, care se
deosebește radical de cel penal, Codul contravențional nu ne poate servi
drept model la codificarea acestei ramuri de drept.
0 Tentative de codificare a dreptului

administrativ în Republica Moldova
A) Proiectul Codului de procedură administrativă

În anul 2013 pe agenda Parlamentului R. Moldova a fost inclus
proiectul unui Cod de procedură administrativă. În nota de motivare
se menționa existența multiplelor reglementări referitoare la diversele
proceduri administrative, care conțin prevederi contradictorii, lipsite
de coerență, de claritate în exprimare și de o terminologie unitară, iar
într-un mod aparte s-a specificat: „lipsa coroborării regulilor,
conceptelor şi instituţiilor juridice specifice procedurii administrative
cu cele proprii contenciosului administrativ”.
Toate aceste lacune – expuse într-o manieră mai mult sau mai puțin
adecvată – urmau să fie înlăturate prin sistematizarea tuturor normelor
de procedură administrativă într-un singur cod. Ca rezultat, Proiectul
Codului de procedură administrativă a îmbrăcat următoarea structură:
– Noțiuni de bază și definiții, care, în marea lor parte sunt
preluate din alte legi, iar după adoptarea Proiectului codului
menționat mai sus, vor funcționa în paralel, aglomerând și mai
mult legislația cu prevederi duble, sau, contradictorii.
– Scopul și obiectul de reglementare, în care se spune cu
claritate că: „Prevederile prezentului cod nu se răsfrâng asupra
instituţiei juridice de contencios administrativ”. Vom vedea în
continuare cum autorii Proiectului mențiunat, au înțeles să rezolve
„lipsa coroborării” cu această instituție juridică.
– Principiile procedurii administrative. Deși s-a spus mai sus că
acest Cod nu se va referi la contenciosul administrativ, în poiectul CPA a
fost prevăzut principiul, nu excepția – dreptul autorităților publice de a
întreprinde măsuri care „afectează drepturile sau interesele legitime ale
101
persoanelor fizice sau juridice în cazurile când acestea sunt

necesare și numai în măsura necesară atingerii scopului propus”.
Oare cum altfel decât pe calea contenciosului administrativ pot fi
apărate drepturile sau interesele legitime ale persoanelor?
Tot la principii sunt atribuite multiple concepte specifice domeniului
justiției cum ar fi: Investigarea din oficiu; Termene rezonabile;
Audierea părţii în procedura administrativă; Motivarea; Accesul la
justiţie; Răspunderea „pentru activitatea administrativă”, care poate fi
„penală, civilă, disciplinară şi contravenţională” și care se aplică
„autorităţilor publice şi persoanelor fizice care le reprezintă”. După
cum vedem, se utilizează un limbaj absolut neadecvat dreptului
administrativ, deoarece autoritățile publice nu pot fi reprezentate de
simple „persoane fizice”, ci de către acele persoane care au statut de
funcționar public, de ales local, sau de angajat al autorității publice.
– Principalii participanți în procedura administrativă sunt
expuși la fel de vag ca și principiile, cu repetarea erorilor referitoare
la „persoanele fizice care reprezintă” autoritatea publică.
– Regimul juridic al competenței, în care apar din nou un șir de
principii, inclusiv cel al subsidirității, expus într-o manieră absolut confuză.
– Termenele în procedura administrativă; acestea sunt
unificate și fixe. Astfel, „termenul general în care o procedură
administrativă trebuie finalizată este de 60 zile calendaristice”.
– Costurile procedurii: „Părţile procedurii administrative suportă
propriile cheltuieli în cadrul procedurii, inclusiv costurile petiţionării...,
costurile participării personale la procedură..., costurile aferente derulării
procedurii (cheltuielile martorilor, experţilor)... De asemenea, o prevedere
absolut neclară. Cu un mare semn de întrebare, la ce fel de procedură și
la ce fel de cheltuieli se referă autorii proiectului de Cod ?
Partea a doua, intitulată „Procedura administrativă
necontencioasă”, este la fel de confuză. De la bun început, în acest
segment se stabilește că: „Autoritatea publică iniţiază procedura
administrativă din oficiu, în temeiul legii sau ordinului autorităţii publice
ierarhic superioare, respectiv în urma unei petiţii”. În continuare, întreg
capitolul este consacrat petițiilor, absolut contrar tilului acestui
compartiment. Or, termenul petiție are ca sinonim termenii plângere,
contestație, adică ține mai mult de procedura contencioasă, constituind o
expresie a cererii prealabile în contencios administrativ.
102
În continuare, Proiectul Codului de procedură administrativă se

referă la: procedura emiterii şi adoptării actelor administrative,
efectele juridice ale actelor administrative, executarea actelor
administrative, operațiunile administrative, după care se trece la
contractele administrative, urmate de controlul administrativ, cu
definirea controlului, expunerea principiilor și descrierea tuturor
formelor de control administrativ, elaborate de știința administrației.
Un titlu aparte este consacrat „căilor de atac pe cale
administrativă”, care, nu este altceva decât – din nou – procedura
prealabilă a contenciosului administrativ, fiind specificată o singură cale
de adresare către autoritățile publice, anume „Recursul”, în următoarea
formulare: „Recursul administrativ prealabil este reclamaţia prin care
persoana interesată, respectiv persoana vătămată într-un drept şi/sau
interes legitim printr-un act administrativ, sau prin refuzul explicit sau
implicit/ tacit de soluţionare în termenul legal a unei petiţii, se adresează
autorităţii publice care a emis sau, după caz, a adoptat actul - recurs
graţios - sau celei superioare ierarhic - recurs ierarhic, solicitând
recunoaşterea dreptului sau interesului legitim lezat şi/sau, după caz,
desfiinţarea totală sau parţială ori modificarea actului administrativ,
emiterea unui act administrativ, efectuarea unei operaţiuni administrative,
repararea prejudiciului produs”. Tot în acest loc, sunt reglementate și
jurisdicţiile speciale administrative, ca fiind: „procedura prevăzută de
lege, prin care o autoritate publică soluţionează litigii administrative ...”.
În contextul celor expuse mai sus, observăm că proiectul de
cod supus atenției se referă, în egală măsură, atât la procedura
contencioasă, cât și la cea jurisdicțională de soluționare a litigiilor.
O dovadă în plus a neconcordanței dintre titlul Proiectului Codului
de procedură administrativă cu conținutul prevederilor normative
care-l compun este și faptul că în dispoziții finale se menționează că
la data intrării în vigoare a acestuia va fi abrogată o singură lege –
Legea nr. 190 – XIII din 19 iulie 1994 cu privire la petiţionare.
Ceea ce înseamnă că vor rămâne în vigoare și vor funcționa în
paralel acea multudine de legi despre care se menționa în nota de
motivație a necesității codificării instituției procedurii administrative 1.
1 Spre exemplu: Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale
Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, care
reglementează cu lux de amănunte procedura de adoptare a actelor normative, și care
se dublează, în mod denaturat, în Proiectul Codului de procedură administrativă.
103
În opinia noastră, prin acest proiect de cod s-a compromis însuși esența
codificării dretului administrativ, care constă în simplificarea,
sistematizarea, normalizarea şi unificarea activităţii administraţiei
publice, prin eliminarea oricăror paralelisme sau contradicţii între actele
normative din domeniu și utilizarea unei terminologii uniforme.
B) Proiectul Codului administrativ

Fără a aduce la bun sfârșit adoptarea Proiectului Codului de
procedură administrativă inițiat în anul 2013, la sfârșitul anului 2016,
la inițiativa unui grup de deputați, a fost elaborat și supus dezbaterilor
în Parlament un alt proiect, de această dată a unui Cod
administrativ1. Noul proiect, la rândul său, nu face decât să multiplice
erorile preluate, în mare parte, din textul Proiectului precedent. Cu
toate acestea, Proiectul Codului administrativ a fost deja adoptat de
către Parlament în prima lectură, în luna iulie 2017, iar acum este în
plină dezbatere pentru adoptarea în lectura a doua, cea finală.
Reieșind din titlul enunțat, putem presupune că de această dată s-a
dorit includerea întregii activități a administrației publice într-un singur
Cod administrativ. Însă din Nota informativă la proiectul Codului
administrativ al Republicii Moldova reiese cu totul o altă motivație a
necesității de adoptare a unui asemenea Cod. Astfel, spre deosebire de
motivația proiectului Codului de procedură administrativă, care se referea
la realizarea reformelor administrative, Codul administrativ își propune
drept scop să contribuie la reforma sectorului justiției, având drept
obiective: „sporirea gradului de garantare și protecție a drepturilor și
libertăților fundamentale ale omului și cetățeanului, a contracarării
abuzului și excesului de putere ale autorităților publice...”.
După cum vedem, este în totalitate preluat obiectul Legii conten ciosului
administrativ, adoptată întru realizarea art. 53, alin. (1) din Constituție, intitulat
„Dreptul persoanei vătămate de către o autoritate publică”. Însuși autorii
textului Proiectului de Cod administrativ recunosc acest lucru și subliniază:
„cetățenii se confruntă cu multe dificultăți la solutionarea litigiilor de
contencios administrativ”, iar autoritățile publice, la rândul lor, se confruntă cu
cu dificultăți „la elaborarea, adoptarea și executarea actelor administrative”.
Toate acestea sunt consecințe ale lipsei „practicii uniforme de aplicare a Legii
contenciosului administrativ nr.
23 http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/
LegislativId/3687/language/ro-RO/Default.aspx, accesat la 24.11.2017.
104
793 – XIV din 10.02.2000”, precum și a „existenței unui număr impunător de

acte legislative ce reglementează multiple raporturi juridice de drept
administrativ...”. În plus, acestea conțin „norme contradictorii”, fapt care
conduce la o „interpretare eronată” și la „încălcarea drepturilor și libertăților
fundamentale ale omului”. Drept urmare, consideră autorii proiectului de cod
administrativ, prin adoptarea acestuia „se propune un concept într-o formă
nouă de instituționalizare a contenciosului administrativ”. În același timp,
dacă inițial autorii au privit proiectul Codului administrativ ca un instrument de
realizare reformei sistemului justiției, în final au reiterat și impactul acestuia:
„în contextul unui proces continuu al reformelor sistemului administratiei
publice, a serviciilor publice
..., a consolidării procesului de descentralizare administrativă și fiscală...”.1
Din acest amalgam de expresii (scopuri și obiective) expuse în Nota
informativă menționată mai sus, se desprinde o idee pe care am susținut-o
dintotdeauna. Astfel, dacă într-un stat s-a schimbat radical regimul politic și
forma de guvernământ, atunci doar reformele concomitente și bine chibzuite
ale întregului sistem al puterii de stat (legislativă, executivă și
judecătorească) pot asigura funcționalitatea acestuia în condiții de
democrație și bună guvernare. În caz contrar, nici una din reforme nu va avea
succes. Drept exemplu în acest sens, pot servi reformele din R. Moldova,
care, fie că stagnează, fie că se realizează fragmentat și foarte lent. În ultimii
20 de ani s-au făcut mai multe tentative de reformă a administrației publice
locale, pe când reforma administrației publice centrale abia în ultimii ani a fost
lansată. Mai mult decât atât, nu s-a făcut nici o dată o legătură de cauzalitate
între reformele administrative și reforma justiției. Spre exemplu, contenciosul
administrativ – instituit în anul 2000, a fost perceput doar ca o nouă instituție
a dreptului administrativ, care a fost primită cu indiferență de sistemul
judecătoresc, deși aceasta era o nouă formă a justiției – justiția
administrativă. Drept consecință, în sistemul judecătoresc nu s-a produs nici
o schimbare, și nici justiția administrativă nu a funcționat 2. Acest fapt a
constituit o frână evidentă a reformelor administrative. Deoarece justiția
administrativă, pe lângă rolul său de bază – de a asigura dreptul persoanei
vătămate de către o autoritate publică – mai are și funcția de veritabilă
„școală de formare
23 A se vedea pe larg Nota informativă la proiectul Codului

administrativ al Republicii Moldova.
24 A se vedea pe larg, M. Orlov, Curs de contencios administrativ, Tip.
„Elena V.I.” S.R.L., Chișinău, 2009.
105
continuă a funcționarilor publici”, care, în mod evident, contribuie

la succesul reformelor administrative.
Referitor la proiectul Codului administrativ, acesta nu rezolvă nici pe
departe problema justiției administrative, ba din contra, amplifică haosul
în acest domeniu prin dispersarea legii-cadru, fragmentarea și
denaturarea esenței prevederilor acesteia, prin includerea lor în diferite
capitole ale proiectului nominalizat. După cum am menționat mai sus,
acest proiect de cod menține aproape integral structura fostului proiect al
Codului de procedură administrativă, completându-l cu unele prevederi,
sau chiar capitole referitoare la instituția contenciosului administrativ. De
aici și paradoxul, care stârnește mai multe întrebări: despre ce va fi acest
cod? Care sunt așteptările? Va funcționa mai bine justiția administrativă?
Vor fi asigurate drepturile persoanei vătămate de către o autoritate
publică? Se for realiza reformele administrative? Se va ridica nivelul de
trai al populației? Se vor întoarce pentru a contribui la dezvoltarea
economiei emigranții, care constituie o treime din populație?
Ne asumăm toată responsabilitatea pentru afirmația că nici
una din problemele expuse mai sus nu se vor rezolva.
Proiectul Codului administrativ – ca și cel de procedură administrativă
– este invadat de numeroase definiții, principii, clasificări și tălmăciri
teoretice a diverșilor termeni, care se referă atât la activitatea admi
nistrației publice, cât și la activitatea justiției, – în mod special a justiției
civile și contravenționale, care nu au nici o aplicabilitate practică.
Cartea a II-a Proiectului Codului Administrativ este consacrată procedurii
administrative necontencioase, preluată, în mod vădit, din proiectul Codului
de procedură administrativă. Aceasta conține: prevederi referitoare la petiții;
la regimul juridic al competenței autorității publice; termenele în procedura
administrativă; etapele procedurii (fără a se specifica despre care procedură
este vorba, se stabilește doar că aceasta este inițiată „din oficiu, la cerere
sau petiție”, dar, de fapt se face referire mai mult la petiții și sancțiuni); dosar
administrativ (în care se operează cu termenii: părți pe dosar, investigații,
citarea părților, modificarea petiției, încetarea procedurii, probe, obligarea la
colaborare, martori, cine nu poate fi martor, audierea părților, costuri și taxe
pe care le poate modifica sau stabili autoritatea publică etc.); procedura
emiterii actului administrativ (identică cu cea din proiectul Codului de
Proceduă Administrativă; în plus, teoretizată excesiv, textul fiind preluat din
cursurile de drept
106
administrativ); contractul administrativ, cu o definire extrem de

eronată1; controlul administrativ; căi de atac pe cale administrativă.
Cartea a Treia, denumiă Procedura contenciosului administrativ este
o transcriere din Codul de procedură civilă, în partea în care acesta se
referă la procedura de examinare a cauzelor de contencios administrativ.
În plus, se face trimitere la faptul că, în caz de necesitate, pot fi aplicate și
celelalte prevederi (care nu s-a reușit a fi copiate) din Codul de
Procedură Civilă (art. 230 al proiectului). Întrebarea este: pentru ce
elaborezi un Cod, dacă îl completezi cu prevederile altui Cod ?
Este imposibil de a supune analizei în această lucrare toate prevederile
consacrate contenciosului administrativ, însă nu putem trece cu vederea o
eroare care dovedește faptul că autorii proiectului ori nu fac distincție între
litigiul civil și cel de contencios administrativ, ori, în mod intenționat,
denaturează esența justiției administrative. Nedumerirea noastră se referă la
„participanții la proces”, în special la „intervenienții principali și accesorii”.
Este știut faptul că instituția contenciosului administrativ – altfel spus justiția
administrativă – are drept scop verificarea legalității actelor administrative,
sau a refuzului de a soluționa o cerere referitoare la un drept prevăzut de
lege. Prin urmare, instanța de contencios administrativ are o singură funcție:
de a pune față în față actul administrativ cu legea și alte acte normative în
baza cărora a fost adoptat actul administrativ contestat, sau de a pune față în
față refuzul autorității publice de a soluționa o cerere cu legea care acordă
persoanei vătămate dreptul expus în respectiva cerere. Astfel, participanții la
proces sunt, în exclusivitate, doar părțile: persoana vătămată (reclamant) și
autoritatea publică emitentă (pârât). Alți participanți nu au nici un rol în justiția
administrativă, deoarece contracararea abuzului și a excesului de putere a
autorităților publice și înlăturarea ilegalităților săvârșite de cătrea acestea din
urmă nu admite intervenienți care s-ar opune anulării ilegalității, pe motiv că
prin aceasta i se vor aduce atingere intereselor proprii. În mod paradoxal, din
eroare, sau din intenție, în Proiectul Codului Adminitrativ au fost incluși ca
participanți și asemenea „intervenienți” (principali și
5888 Un raport juridic în domeniul dreptului public poate fi întemeiat, modificat sau stins
prin contract (contractul administrativ), dacă aceasta nu contravine prevederilor legii. În
special autoritatea publică în locul emiterii unui act administrativ poate încheia un contract
administrativ cu persoana pentru care ea de altfel ar destina actul administrativ”
(art. 207 al proiectului).
107
accesorii), după modelul justiției (litigiilor) civile 1. În plus, la categoria

de „intervenienți” au fost incluși și funcționarii publici care au contribuit
la elaborarea actului administrativ contestat sau la refuzul nejustificat
de a soluționa o cerere. În mod normal, aceștia pot fi atrași în proces
doar în calitate de pârât sau co-pârât.
Am dat un singur exemplu, însă șirul erorilor și confuziilor în acest
capitol poate fi continuat la nesfârșit. Un singur lucru este cert, proiectul
de cod analizat nu corespunde necesităților și exigențelor de codificare a
dreptului administrativ. Mai degrabă, acesta are menirea de a distruge
definitiv și ireversibil instituția contenciosului administrativ, după cum se
deduce, cu claritate, chiar din dispozițiile finale ale Proiectului, care
consacră: „La data intrării în vigoare a prezentului cod se abrogă Legea
contenciosului administrativ nr. 793 – XIV din 10.02. 2000 și Legea cu
privire la petiționare nr. 190 – XIII din 19.07.94” (art. 286).
În această ordine de idei, pornind de la multitudinea de legi din
domeniul administrației publice (fapt care a servit drept principal
motiv de elaborare a proiectului de cod administrativ analizat mai
sus), considerăm că un număr mult mai mare de legi urmau a fi
abrogate odată cu adoptarea Codului administrativ. În același
timp, nu putea fi abrogată Legea contenciosului administrativ,
deoarece prevederile acestea au fost ignorate cu desăvârșire și
nu se regăsesc în forma lor originală în proiectul menționat.
Concluzii
În opinia noastră, o asemenea abordare a ceea ce înseamnă codificarea
dreptului administrativ – implicit, sistematizarea reglementărilor normative
referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice
– este profund distructivă. Drept consecință, se va ajunge la
eșecul oricărei reforme administrative, indiferent de cât de bine
sunt acestea formulate în strategii și programe guvernamentale.
De asemenea, ținem să menționăm faptul că nici în primul caz, și nici în
al doilea proiectele legislative menționate mai sus nu au fost discutate pe larg
cu mediul academic, cu societatea civilă, sau cu funcționarii publici
0 În cauzele de contencios administrativ se admit intervenienți principali și

accesorii in condițiile Codului de Procedură Civilă. Funcționarii publici din cadrul
autorității publice implicați în procesul administrativ relevant cauzei sunt acceptați
în calitate de intervenienți accesorii de către instanța de judecată, dacă pârâtul
sau funcționarul public însuși solicită (art. 247 al proiectului).
108
chemați să aplice și să execute aceste prevederi normative, în

cazul adoptării lor.
În concluzie, ne menținem opinia că sistematizarea dreptului
administrativ într-un singur Cod este imposibilă. În același timp,
codificarea este absolut necesară și poate fi realizată pe anumite instituții
juridice, cum ar fi: organizarea și funcționarea autorităților publice locale
– care fac astăzi obiectul a numeroase legi – poate fi sistematizată într-
un Cod al colectivităților locale, după modelul celui francez; răspunderea
administrației pentru vătămarea drepturilor legitime ale persoanelor, într-
un Cod al jurisdicției administrative (după modelul Codului jurisdicției
constituționale, cu instituirea instanțelor specializate de contencios
administrativ); instituția funcției publice ș.a.
109
Consideraţii teoretice şi practice privind codificarea
normelor constituţionale
Dr. Marius ANDREESCU
Judecător, Curtea de Apel
Piteşti
Lector univ dr., Universitatea din Piteşti
e-mail:
andreescu_marius@yahoo.com
Claudia ANDREESCU
Masterand în diplomaţie
SNSPA Bucureşti
I. Semnificaţii politice şi juridice ale Constituţiei

Pentru orice popor, pentru orice formă de organizare statală socială
modernă, Constituţia a fost şi este un ideal, dat fiind semnificaţiile şi rolul
legii fundamentale, mai ales pentru existenţa socială a fiecăruia.
Începând cu secolul al XVIII-lea în istoria lumii s-a impus – alături de
alte mari instituţii create în scopul de a exprima prefacerile structurale
politice, economice sau juridice – şi Constituţia, ca lege fundamentală a
unui stat. Faţă de importanţa şi semnificaţiile Constituţiei, de practica în
domeniu, Constituţia este considerată ca fiind aşezământul politic şi
juridic fundamental al unui stat. Aceasta, deoarece Constituţia a fost şi
este concepută într-o viziune mai largă, ce excede politicului: nu numai ca
o lege fundamentală, ci şi ca o realitate politică şi statală ce se identifică
cu societatea pe care o creează sau o modelează şi pentru care
adoptarea sa dobândeşte semnificaţia unei adevărate revoluţii.
În Constituţie sunt consacrate principiile fundamentale ale întregii
vieţi economice, politice, sociale şi juridice, în conformitate cu valorile
fundamentale pe care statul le promovează şi le apără. Poporul,
spunea Hegel, trebuie să aibă faţă de Constituţia lui sentimentul
dreptului său şi al stării sale de fapt, astfel ea poate exista, e drept, în
chip exterior, dar nu are nici o semnificaţie şi nici o valoare. Cât de
actuale sunt cuvintele marelui filozof, care afirma că „fiecare popor îşi
are Constituţia care se potriveşte şi care i se cuvine”!
Valoarea, conţinutul şi semnificaţiile Constituţiei ca ideal al unei
societăţi democratice au fost clar exprimate în actele constituţionale şi
Constituţiile care au deschis drumul procesului constituţional. Astfel,
Declaraţia franceză a Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din anul 1789
110
stabilea că „Orice societate în care garanţia drepturilor nu este asigurată,

nici separaţia puterilor stabilită, nu are constituţie”. Prima constituţie
scrisă din lume, Constituţia americană din anul 1787, arăta în preambulul
său că „Noi, poporul american, în vederea formării unei uniuni mai
perfecte, stabilirii justiţiei, asigurării liniştei interioare, asigurării apărării
comune, dezvoltării bunăstării generale şi asigurării binefacerilor
libertăţii, pentru noi şi urmaşii noştri poruncim şi stabilim prezenta
Constituţie”. Aşa cum spun chiar juriştii americani, în Constituţia
americană şi-a găsit punctul culminant spiritul constituţionalismului. Prin
urmare, încă de la apariţia sa Constituţia a fost considerată şi analizată
prin opoziţie cu absolutismul, drept o limită în calea exercitării arbitrare a
puterii. Odată acest scop îndeplinit, constituţionalismul a continuat să
aibă un rol important şi eminamente progresist pe scena istoriei, el
propunându-şi garantarea eficientă a drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţeanului.
Poate că cel mai bine idealul constituţionalismului este exprimat de
noţiunea de stat de drept. Trecerea de la dreptul statului la statul de drept a
fost şi este încă un proces îndelungat şi anevoios, înscris între polii unor
valori contradictorii. În plan ideatic la fundamentarea construcţiei statului de
drept se află ideea de raţionalizare a sistemului dreptului şi de accentuare a
eficacităţii lui. Cerinţa esenţială a idealului constituţional de stat de drept îl
reprezintă subordonarea statului faţă de drept şi limitarea puterii statului prin
drept. Supremaţia dreptului şi implicit a Constituţiei obligă autorităţile statale
să respecte drepturile şi libertăţile fundamentale cetăţeneşti, să se abţină de
la orice ingerinţă arbitrară în exercitarea acestora; mai mult: să adopte în plan
politic şi juridic măsuri adecvate şi necesare pentru conservarea şi afirmarea
drepturilor fundamentale.
Într-adevăr, constituţiile prin ele însele, într-un stat de drept, care
presupune între altele respectarea legalităţii şi a ordinii de drept, protecţia
individului şi a cetăţeanului în raporturile lui cu puterea, desfăşurarea
întregii activităţi statale pe baza şi în limitele stricte ale legii, sunt sau pot
fi un obstacol în calea arbitrarului, dacă ele exprimă voinţa generală, iar
respectul faţă de ele devine o „religie” pentru guvernanţi.
Idealul Constituţiei dar şi al constituţionalismului este exprimat şi prin
conceptul de supremaţie a Constituţiei. Spunem că supremaţia legii
fundamentale este o calitate a acesteia care o situează în vârful instituţiilor
politico-juridice dintr-o societate organizată în stat, şi face din Constituţie
sursa tuturor reglementărilor în domeniile economic, politic, social şi juridic.
Consecinţele cele mai importante ale supremaţiei Constituţiei sunt
conformitatea întregului drept cu normele constituţionale şi obligaţia
111
fundamentală a autorităţilor statului de a-şi exercita atribuţiile în

limita şi spiritul Constituţiei.
Desigur, supremaţia Constituţiei ar reprezenta numai un ideal, dacă
nu ar exista şi garanţii specifice care în esenţă permit controlul puterii şi
evitarea evoluţiei acesteia spre arbitrar. Dintre aceste garanţii, două sunt
mai importante: controlul constituţionalităţii legilor, care reprezintă o
contrapondere importantă faţă de puterea discreţionară a Parlamentului
şi a Executivului, iar cea de-a doua se referă la consacrarea principiului
accesului liber la justiţie. Într-un sistem constituţional bazat pe
supremaţia Constituţiei controlul realizat de către instanţele judecătoreşti
reprezintă o garanţie importantă a respectării drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti, mai ales în raporturile cu autorităţile executive ale statului.
Esenţa şi finalitatea Constituţiei, dar şi a constituţionalismului
ca proces istoric constă în realizarea unui echilibru între realităţi şi
forţe diferite, care trebuie să coexiste şi să se armonizeze pentru
a asigura stabilitatea socială, libertatea individuală, dar şi
legitimitatea şi funcţionabilitatea autorităţilor care exercită puterea
statală. Altfel spus, scopul unei constituţii democratice constă în a
realiza un echilibru just, raţional între realităţi diferite, între
interesele individuale şi interesul public.
În sensul celor de mai sus profesorul Ioan Muraru afirma: „În realităţile
socio-juridice şi statale contemporane, constituţionalismul trebuie privit ca o
stare politico-juridică, complexă, ce exprimă cel puţin două mari aspecte: a)
pe de o parte receptarea în Constituţie a exigenţelor mişcării de idei (originare
şi în evoluţia sa) privind statul de drept şi democraţia, libertăţile publice,
organizarea, funcţionarea şi echilibrul puterilor;
0 pe de altă parte, receptarea în masa largă a subiectelor de drept a
dispoziţiilor constituţionale. Această receptare reciprocă este singura
care poate asigura eficienţa şi mai ales viabilitatea Constituţiei, poate
asigura concordanţa între regulile constituţionale şi practica politică”.
Am discutat mai sus despre ceea ce s-ar putea numi idealul Constituţiei şi
al constituţionalismului. Realitatea unei Constituţii înseamnă în esenţă
interpretarea şi aplicarea legii fundamentale, dar mai ales respectarea
dispoziţiilor acesteia de către autorităţile publice. Nu poate exista o Constituţie
ideală, perfectă, imuabilă. Pentru a fi eficientă, Constituţia
– ca lege fundamentală – trebuie să fie adecvată realităţilor sociale,
economice şi politice ale statului. Dinamica acestor factori va determina în
cele din urmă şi modificări ale normelor constituţionale. Realizarea unui raport
adecvat între Constituţie şi realităţile statale, politice, ideologice şi economice
este o problemă complexă, care nu trebuie înţeleasă formal.
112
Subliniem faptul că pe plan strict juridic Constituţia poate defini atât

un regim liberal, cât şi unul dictatorial. Dacă în orice tip de stat, fie el
democratic sau totalitar există o Constituţie, nu se poate susţine că
peste tot există şi un veritabil regim constituţional. Trăsăturile
regimului constituţional existent la un moment istoric decisiv pentru
un stat, dar şi modul în care este receptată şi respectată Constituţia
determină realitatea legii fundamentale şi a constituţionalismului.
Diferenţele ce pot apărea între idealul constituţional exprimat
mai sus, iar pe de altă parte realitatea constituţionalismului
existent în fiecare stat se justifică prin factori obiectivi şi subiectivi.
Între factorii obiectivi identificăm:
0 dinamica vieţii sociale în raport cu stabilitatea Constituţiei.
Transfor mările inevitabile în viaţa socială, economică, politică sau
juridică a unui stat duc la o distanţare a acestor realităţi faţă de
viabilitatea şi eficienţa normelor unei Constituţii. Această situaţie este
unul dintre factorii care determină revizuirea legii fundamentale;
1 Constituţia are toate caracteristicile unui act normativ, prin urmare
aplicarea legii fundamentale necesită o operă de interpretare din partea
autorităţilor publice, ceea ce la rândul ei poate implica o receptare diferită
a Constituţiei. Desigur, instanţele constituţionale au un rol fundamental în
a evita interpretarea arbitrară a legii fundamentale;
2 pot exista situaţii în care reglementările constituţionale, deşi
democratice în esenţa lor, sunt în contrast evident cu realităţile social-
economice ale momentului, mult inferioare 1 faţă de principiile democratice
constituţionale. O astfel de situaţie duce inevitabil la o receptare redusă a
normelor Constituţiei în rândul populaţiei şi implicit la ineficienţa acesteia.
Istoria constituţionalismului român oferă un exemplu concludent în acest sens
dacă avem în vedere perioada cuprinsă între anii 1866 şi 1938, în care
realitatea constituţionalismului românesc era inferioară faţă de valorile şi
principiile reglementate de Constituţiile din 1866 şi 1923.
Există însă şi factori subiectivi care pot determina o diferenţă
între valorile constituţionale și modalitatea în care ele sunt
respectate şi aplicate. Tendinţa autorităţilor statale de a abuza de
putere, de a încerca să îşi exercite în mod autoritar atribuţiile –
uneori chiar în dispreţul normelor constituţionale – reprezintă un
important factor subiectiv care denaturează litera şi spiritul
Constituţiei, cu consecinţa construirii unei realităţi politice,
economice şi sociale în contrast evident cu legea fundamentală.
0 Realitățile socio-economice.
113
Vom exemplifica cele afirmate mai sus cu scurte referiri la

Constituţiile României din anii 1866, 1923 şi 1991.
Constituţia din 1866 a fost în esenţă o constituţie liberală, care a
consacrat în domeniul practicii politice şi juridice liberalismul românesc,
afirmând „rolul şi rostul istoric” al burgheziei române în crearea unor
forme de guvernare şi a unor instituţii democratice, întemeiate pe
valorificarea creatoare a tradiţiilor noastre în acest domeniu.
Funcţionalitatea Constituţiei a ridicat o problemă controversată privind
inadecvarea comportamentului monarhiei şi a autorităţilor statale ale
vremii la realităţile sociale ale ţării. Din punct de vedere social-economic
societatea românească era polarizată, clasa mijlocie fiind extrem de
redusă ca pondere (alcătuită numai din funcţionari şi cei ce desfăşurau
profesiuni liberale). În schimb, majoritatea ţărănimii recent eliberată din
servituţi, în bună parte analfabetă, contrasta cu ponderea redusă a
marilor proprietari, mulţi dintre ei având o educaţie aleasă primită în
şcolile occidentale. În aceste condiţii regimul monarhic şi sistemul statal
românesc au fost obligate să-şi adapteze regimul politic parlamentar la
structura socială şi politică existentă, iar de aici au izvorât în mare parte
limitele constituţionalismului românesc, întrucât interesele societăţii în
ansamblu erau în contradicţie cu ale marilor proprietari, pe fondul unei
slabe puteri economice a burgheziei, care era fărâmiţată în mai multe
fracţiuni şi grupări politice. La acestea se adăugau veleităţile personale
ale oamenilor politici, care au complicat adeseori în mod grav natura
spectrului politic, îngreunând accelerarea reformelor şi amplitudinea
modernizării.
Analizată în perspectivă istorico-politică, Constituţia din 1923, ca
expresie a raportului real de forţă din perioada anilor 1919 – 1923 a
reprezentat aşezământul juridic principal pe baza căruia au funcţionat
instituţiile fundamentale ale României întregite, conferind statului român
forma de guvernământ monarhică, dar întemeiată pe regimul democratic
parlamentar. Constituţia din 1923 menţine în mare parte structura
Constituţiei din 1866, preluând şi adâncind o serie de principii care au
conferit caracterul de modernitate, precum şi posibilitatea reală de
democratizare a statului şi societăţii româneşti interbelice. În acest sens,
sub imperiul acestei Constituţii principiile reprezentativităţii, separaţiei
puterilor, legalităţii şi legitimităţii legilor, a controlului de
constituţionalitate, ca şi cele privind sistemul electiv şi al regimului
proprietăţii au fost mult mai pregnant reliefate, comparativ cu cele
cuprinse în aşezământul din 1866. Astfel, Constituţia din 1923 a
constituit un factor de progres în democratizarea societăţii româneşti.
114
Aplicarea în practică însă a Constituţiei din 1923 a purtat amprenta a

două tendinţe: pe de o parte, o serie de legiferări ulterioare au încercat
să dezvolte conţinutul democratic al unor prevederi; iar pe de altă parte,
anumite legi au îngustat drepturile şi libertăţile fundamentale. Poziţia
monarhiei în practica politică a dus la realitatea că numirea guvernului de
către rege, urmată de dizolvarea corpurilor legiuitoare şi organizarea de
noi alegeri era în primul rând expresia unor înţelegeri realizate de
monarh cu reprezentanţii principalelor partide, consultări care de multe
ori erau rezultatul unor subiectivisme şi veleităţi personale manifestate în
schimbările guvernamentale. În perioada interbelică s-au succedat 11
corpuri legiuitoare, ceea ce înseamnă desfăşurarea lor în cadrul a
jumătate din timpul legal statornicit prin Constituţie.
Indiscutabil, Constituţia României în vigoare – adoptată în 1991 – a
însemnat renaşterea vieţii constituţionale în România. Legea fundamentală a
ţării reprezintă cadrul legislativ fundamental pentru organizarea şi
funcţionarea statului şi societăţii româneşti pe baze democratice. Cu toate
acestea, realitatea constituţionalismului în România contemporană
demonstrează de multe ori o abandonare a valorilor şi spiritului Constituţiei
din partea unor autorităţi ale statului, prin tendinţa evidentă a acestora de a
evolua spre exercitarea discreţionară a atribuţiilor stabilite de lege şi
interpretarea partinică a unor norme constituţionale.
În acest context istoric, social şi politic este foarte important a se
stabili ştiinţific specificul normelor constituţionale, pentru ca opera de
elaborare a principilor şi normelor constituţionale să corespundă
exigenţelor generale ale codificării juridice, având ca obiectiv
realizarea unui raport dialectic şi funcţional între simplitatea formei şi
complexitatea conţinutului normativ al Constituţiei.
0 Specificul normelor constituţionale

şi al Legii fundamentale
Opera de codificare în drept are un conţinut mult mai profund decât
simplul aspect formal evident, acela de sistematizare a reglementărilor
juridice specifice unei ramuri sau a unei instituţii a dreptului. Codificarea
– ca operă juridică dar şi politică – are implicaţii sociale deosebite,
reprezentând trecerea de la diversitatea fenomenală a reglementărilor
normative la esenţa acestora, înţeleasă prin raportare la principiile
generale şi cele specifice ale dreptului. Totodată, opera de codificare se
realizează şi prin considerarea finalităţii urmărite, în mod deosebit aceea
115
de a asigura stabilitate şi predictibilitate reglementărilor normative.

De aceea, orice activitate de codificare implică două componente
majore: tehnica şi procedura de construcţie a unui cod, iar pe de
altă parte identificarea criteriilor de selecţie sau elaborare a
normelor cuprinse în acel cod.
Privită ca proces complex dialectic, de trecere de la fenomenalitatea şi
diversitatea normelor juridice la esenţializarea sistemului normativ, opera de
codificare are ca rezultat raţionalizarea dreptului. Aceste succinte consideraţii
sunt utile pentru că în opinia noastră, opera de codificare poate cuprinde
toate subsistemele dreptului, şi nu numai ramurile în care în mod obişnuit
există coduri sau se manifestă intenţii de codificare.
O asemenea operă de elaborare şi sistematizare a normelor
juridice este proprie şi dreptului constituţional. Ce altceva este Legea
fundamentală a unui stat decât un sistem normativ, raţionalizat, a
cărui elaborare presupune aplicarea unor criterii specifice care se
regăsesc în orice operă de codificare: construcţia şi sistematizarea
normelor constituţionale în raport cu specificul acestora şi finalitatea
urmărită, precum şi stabilirea structurii tehnico-juridice a Constituţiei,
criterii care trebuie să corespundă atât particularităţilor normelor
cuprinse în corpul ei, cât şi rolului unui asemenea act normativ cu
forţă juridică supremă: nu numai pentru sistemul de drept, ci şi pentru
întreg sistemul social, politic şi economic al unui stat.
Elaborarea unei Constituţii sau a legilor de revizuire constituţională
implică o analiză a specificului normelor de drept constituţional şi
formularea unor criterii care să permită o astfel de construcţie juridică.
Există şi trei aspecte, două de natură procedurală (formală) şi
unul finalist, care împreună cu specificul de conţinut al normelor
constituţionale conferă valenţe deosebite operei de codificare în
acest domeniu: stabilitatea şi supremaţia Legii fundamentale şi în
acelaşi timp finalitatea definitorie a Constituţiei „de aşezământ
politic şi juridic al unui stat”1.
O analiză amplă a acestei problematici depăşeşte cadrul limitat al unei
comunicări ştiinţifice, dar poate forma obiectul unei monografii. În cele ce
urmează, ne propunem să subliniem unele aspecte în legătură cu
specificul normelor dreptului constituţional, analiză necesară pentru
activitatea de construcţie al unui sistem normativ constituţional. De la
început subliniem distincţia între normele de drept constituţional ce pot
0 I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck,

Bucureşti, 2006, p. 210.
116
fi cuprinse în izvoare formale ale acestei ramuri de drept, iar pe de altă

parte conţinutul normativ al unei Constituţii, diferenţa fiind aceea de la
gen la specie. Actualitatea unei astfel de analize este evidentă în
contextul actual, în care există deja o iniţiativă de revizuire a Constituţiei.
Pentru a evidenţia specificul normelor de drept constituţional,
interesează următoarele aspecte: mai întâi elementele generale, iar
pe de altă parte trăsăturile proprii ale acestor norme, în contextul
specificului raporturilor juridice pe care le reglementează.
În legătură cu primul aspect, vom observa că normele juridice ale
dreptului constituţional fac parte din ansamblul normelor juridice care
alcătuiesc dreptul unitar român, şi prin urmare este firesc să le găsim
trăsăturile generale ale normei de drept. În literatura de specialitate, în
esenţă, norma de drept este definită ca fiind o regulă socială de conduită,
generală şi obligatorie, instituită sau sancţionată de puterea de stat în
diferite forme, menită să asigure consolidarea şi dezvoltarea relaţiilor
sociale în conformitate cu interesele şi voinţa guvernanţilor, determinată
în ultimă instanţă de condiţiile vieţii materiale din societate, şi a cărei
respectare este impusă prin forţa de constrângere a statului 1. Reţinem ca
element general al oricărei norme de drept constituţional: generalitatea
reglementării este o regulă socială de conduită, consacrată prin puterea
de stat şi obligativitatea juridică.
La fel ca şi în cazul altor norme juridice, normele dreptului
constituţional au un conţinut impus în ultimă instanţă de puterea
politică. De aceea, voinţa legiuitorului – în speţă a legiuitorului
constituant – are o importanţă deosebită pentru stabilirea în concret
a conţinutului acestora. Pentru specificul normelor dreptului
constituţional amintim faptul că acestea nu pot avea un caracter
supletiv sau de recomandare, ci întotdeauna unul imperativ.
În ceea ce priveşte elementele de specific a conţinutului normelor
constituţionale, menţionăm în primul rând că pot cuprinde dispoziţii care
reglementează direct, nemijlocit relaţii sociale, iar pe de altă parte există
şi norme constituţionale a căror aplicare se face mijlocit, fiind necesară în
acest scop elaborarea altor reglementări în alte ramuri ale dreptului.
Normele constituţionale cu aplicare mijlocită sunt prevederi care conţin
formularea unor principii generale ale dreptului sau ale dreptului
constituţional. Aceste norme consfinţesc puterea statală, bazele şi
organizarea puterii, definesc unele instituţii sau consacră principii
0Pentru dezvoltări a se vedea I. Craiovan, Tratat elementar de teoria
generală a dreptului” Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 86 – 87; N. Popa ,
Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1999, p. 45 – 48.
117
aplicabile drepturilor fundamentale. În acest context subliniem faptul că

reglementările constituţionale care conţin formularea unor principii ale
dreptului nu pot fi excluse din sfera noţiunii de normă juridică, deoarece
regăsim ansamblul trăsăturilor specifice acestora1. Ca exemplu de normă
constituţională cu aplicare mijlocită, amintim dispoziţiile cuprinse în art. 45
din Constituţie, text care consacră libertatea economică. Această
reglementare exprimă un principiu de drept al cărui aplicare este realizată
prin reglementări în alte ramuri ale dreptului. Spre deosebire, norma
cuprinsă în art. 16 din Constituţie, care consacră principiul egalităţii în
drepturi a cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţii publice: deşi consacră un
principiu important al dreptului – implicit al dreptului constituţional – poate
fi aplicată nemijlocit fără a fi necesare reglementări subsidiare.
O atare clasificare (norme constituţionale cu aplicare mijlocită şi
respectiv nemijlocită) nu trebuie înţeleasă rigid. O importantă trăsătură a
normelor de drept constituţional este generalitatea acestora, ceea ce
implică posibilitatea sau necesitatea de concretizare prin reglementări în
alte ramuri ale dreptului, după caz. Astfel, principiile egalităţii în drepturi a
cetăţenilor sau al proporţionalităţii (art. 53 alin. (2)) sunt de aplicare
directă, dar pot fi concretizate şi dezvoltate de reglementări normative în
diferite ramuri ale dreptului.
Conformitatea întregului drept cu legea fundamentală este o
consecinţă importantă a supremaţiei Constituţiei şi trebuie
înţeleasă nu numai prin corespondenţa în conţinut şi formă a
normelor inferioare ca forţă juridică cu cele constituţionale, dar şi
prin necesitatea transpunerii regulilor şi principiilor constituţionale
(în spiritul sau litera lor) în alte reglementări juridice. Prin urmare,
normele Codului civil sau Codului penal – de exemplu – trebuie
să îndeplinească atât cerinţa conformităţii în conţinut şi formă cu
normele constituţionale, dar în acelaşi timp să concretizeze
principiile şi regulile exprimate de normele dreptului constituţional.
În raport cu argumentele mai sus exprimate, vom reţine ca trăsătură
importantă a normelor constituţionale, ce decurge din principiul
supremaţiei legii fundamentale, posibilitatea şi chiar necesitatea de a fi
transpusă – concretizată prin reglementări normative – în celelalte ramuri
ale sistemului unitar al dreptului. În raport cu acest element de
specificitate a normelor dreptului constituţional, este necesar pentru
legiuitorul constituant de a stabili un conţinut sintetic, generalizator al
0 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2004, vol. I, p. 20; G. Burdeau, Droit constitutionnel
et institutions politiques, LGDJ, Paris, 1966, p. 71 – 90.
118
conţinutului acestor norme şi cu unul analitic, procedural. În situaţia în

care în conţinutul normativ al unei constituţii ar predomina caracterul
descriptiv, procedural al normelor, acestea şi-ar pierde mult din finalitatea
constituţionalismului, aceea de a fi un factor generalizator – de esenţă
– pentru întreg sistemul de drept. Totodată, generalitatea formulării
normei de drept constituţional nu exclude claritatea şi precizia
acesteia. Prin urmare, orice operă de codificare în materia dreptului
constituţional este dificilă, deoarece trebuie să îmbine dialectic
generalitatea specifică unor norme ce cuprind principii ale dreptului,
iar pe de altă parte claritatea şi precizia, acestea din urmă absolut
necesare pentru a asigura corecta aplicare a lor şi a evita în acest fel
arbitrariul sau posibilitatea afirmării intereselor politice partizane în
numele unor valori constituţionale. Îndeplinirea acestei cerinţe poate fi
verificată în practica de transpunere şi interpretare a normelor
constituţionale întâlnită la toate autorităţile statului.
Una dintre problemele importante pentru elucidarea specificului
normelor de drept constituţional şi totodată pentru opera de
codificare în această materie vizează răspunsul la întrebarea dacă
toate prevederile constituţionale conţin norme juridice.
În literatura de specialitate există opinia potrivit căreia prevederile
constituţionale care privesc sistemul economic, relaţiile de proprietate,
sistemul social sau financiar nu reglementează relaţii sociale şi prin
urmare nu sunt norme juridice, ci consfinţesc esenţa statului, respectiv
bazele de organizare statală. În opinia acestor doctrinari, astfel de
prevederi constituţionale devin norme juridice numai prin reglementările
din alte ramuri ale dreptului1. Constituţia oferă doar definiţii pentru aceste
concepte, evidenţiind ceea ce este esenţial pentru sistemul social şi
economic pe care se fundamentează puterea de stat. Se ajunge astfel la
concluzia că astfel de prevederi constituţionale care au un caracter de
consacrare a unor relaţii economice şi sociale exprimă deziderate
politice, dar nu sunt norme juridice şi nu pot fi cuprinse în sistemul
normativ al dreptului constituţional.
Alături de alţi autori2, considerăm că astfel de opinii sunt criticabile.
Consacrarea cu valoare de principiu a unor realităţi obiective precum
cele economice, financiare sau sociale în cuprinsul legii fundamentale,
prin procedurile expuse, nu lipsesc astfel de formulări de dimensiunea
normativ juridică. Reglementările constituţionale care vizează sistemul
0 Pentru dezvoltări a se vedea C. Greve, H. Raviz-Fabri, Droit constitutionnel
europeans, Presses Universitaires de France, 1995, p. 55 – 73.
1 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional ..., op. cit., p. 15 –
17.
119
economic, social sau financiar sunt norme de drept constituţional şi nu simple

deziderate politice, deoarece reglementează conduita subiectelor de drept
care iau parte la relaţiile sociale specifice. Totodată, normele constituţionale
în discuţie stabilesc veritabile drepturi şi obligaţii juridice pentru subiectele de
drept. De exemplu, obligaţia constituţională pentru legiuitorul derivat
(Parlament sau Guvern) ca în procesul de legiferare să se conformeze
acestor reglementări constituţionale, în caz contrar putând interveni
sancţiunea neconstituţionalităţii actelor normative în cauză.
Reţinem în concluzie că toate prevederile constituţionale conţin
norme juridice, deoarece au trăsăturile esenţiale ale unei norme de
drept: prescriu conduita subiectelor cărora li se adresează şi
generează obligaţii juridice, iar nerespectarea unor astfel de obligaţii
poate atrage sancţiuni juridice specifice dreptului constituţional.
Un alt aspect dezbătut în literatura de specialitate se referă la structura
logico-formală a normei de drept constituţional. Există autori – în special din
domeniul teoriei dreptului – care susţin că unele norme, inclusiv cele
constituţionale, care în mod deosebit exprimă principii sau cele care
consfinţesc relaţii economice, respectiv de organizare a unei autorităţi nu sunt
alcătuite după schema clasică, ipoteză – dispoziţie – sancţiune, deoarece le
lipseşte ultima dintre acestea. Se ajunge la concluzia că numeroase norme
constituţionale nu conţin nici o prevedere concretă care să stabilească
sancţiunea juridică în cazul nerespectării dispoziţiei. Pentru a se justifica o
astfel de realitate juridică se susţine deosebirea dintre noţiunea de garantare
de către stat a realizării şi aplicării dreptului, iar pe de altă parte „sancţiunea”
ca element al normei juridice1.
O astfel de abordare nu poate fi acceptată, deoarece ceea ce distinge
o normă juridică de o normă morală, politică sau de altă natură este faptul
că în ultimă instanţă respectarea ei este asigurată de forţa de
constrângere a statului. „Ce este deci sancţiunea normei juridice în
procesul de realizare şi aplicare a ei, altceva decât măsura ce se aplică în
ultimă instanţă atunci când norma nu este realizată de bună voie”2.
Structura logico-formală a normei de drept constituţional trebuie să
cuprindă toate cele trei elemente: ipoteză – dispoziţie – sancţiune.
Trăsătura particulară a acestor norme constă în modul de exprimare al
sancţiunii. Astfel, pentru mai multe dispoziţii poate fi prezentă o singură
sancţiune. Totodată, există sancţiuni specifice în dreptul constituţional, de
exemplu declararea ca neconstituţional a unui act normativ, sau
0 M. Duverger, Institutions politiques et Droit constitutionnel (I), Press
Universitais de France, Paris, 1988, p. 12 – 41.
1 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional ..., op. cit., p. 21.
120
revocarea unui organ statal. Dat fiind rolul structurant al normelor de drept
constituţional pentru întreg sistemul de drept, aprecierea structurii logico-
formală a normelor constituţionale trebuie făcută şi prin raportarea la alte
categorii de reglementări juridice. Pentru reglementările de principiu sau
de maximă generalitate cuprinse în legea fundamentală, unele sancţiuni
se regăsesc în normele altor ramuri de drept (drept civil, drept penal,
drept administrativ). În această privinţă, soluţia de principiu a fost corect
menţionată în doctrină: „cred că pot fi regăsite sancţiuni chiar în normele
constituţionale pentru încălcarea oricărei dispoziţii, cu condiţia de a fi
identificată exact obligaţia sau îndrituirea, cu alte cuvinte conduita
subiectelor de drept”1.
Un alt element de particularitate pentru normele de drept
constituţional – şi acesta reprezentând un criteriu care trebuie luat
în considerare în opera de codificare constituţională – se referă la
obiectul de reglementare.
Identificarea raporturilor de drept constituţional, respectiv a relaţiilor
sociale cu un conţinut specific care pot fi supuse reglementării normelor
constituţionale este o problemă complexă, tratată diferit în literatura de
specialitate2. Această problemă este deosebit de importantă nu numai
pentru opera de codificare constituţională, dar şi pentru existenţa
dreptului constituţional ca ramură de drept.
Fără a intra în amănunte, reţinem ideea cuprinsă în doctrina
contemporană, potrivit căreia elementul comun şi propriu doar
relaţiilor sociale care formează obiectul de reglementare al
normelor dreptului constituţional este faptul că acestea apar în
procesul instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii 3.
Această afirmaţie nu este însă suficientă pentru a răspunde la
întrebarea dacă toate normele din Constituţie sunt norme de drept
constituţional sau nu. Există opinia potrivit căreia Constituţia cuprinde nu
numai norme de drept constituţional, dar şi norme specifice dreptului
civil, dreptului penal sau administrativ. O astfel de teorie se bazează pe
criteriul obiectului de reglementare, pentru a constata – de exemplu – că
normele din Constituţie referitoare la proprietate sunt norme de drept
0 Ibidem.
1 Pentru dezvoltări a se vedea A. Hauriou, Jean Giequel, Droit constitutionnel
et instituţions politiques, Ed. Montchrestien , Paris, 1980, p. 12 – 34; M. Prelot-
Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1987, p. 28 – 37;
Gh. Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010,
p. 12 – 25; I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional ..., op. cit., p. 14 – 17.
2 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional ..., op. cit., p. 14.
121
civil, cele referitoare la autorităţile administrativ sunt norme de

drept administrativ, motivat de faptul că relaţiile reglementate sunt
specifice ramurilor de drept la care ne-am referit.
Nu împărtăşim acest punct de vedere şi ne raliem opiniei majoritare care
susţine că toate normele cuprinse în Constituţie sunt norme de drept
constituţional, chiar dacă unele dintre acestea reglementează şi relaţii sociale
specifice altor ramuri de drept. Avem în vedere faptul că dreptul constituţional
– în mod deosebit Constituţia – cuprinde norme cu valoare de principiu
referitoare nu numai la organizarea şi funcţionarea autorităţilor statului, dar şi
cu referire la sistemul social şi economic. În consecinţă, obiectul de
reglementare al dreptului constituţional îl formează relaţiile sociale care apar
în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii, dar şi cele
referitoare la bazele puterii şi bazele organizării puterii. Aceste categorii se
referă la suveranitatea poporului, caracterele şi atributele statului, la teritoriu
şi populaţie, inclusiv cele referitoare la trăsăturile fundamentale ale sistemului
social economic.
Din punct de vedere tehnic, juridic, obiectul de reglementare al
normelor dreptului constituţional şi implicit al unei Constituţii poate
fi împărţit în două categorii de relaţii sociale:
0 relaţii specifice de drept constituţional, care se referă la
organizarea şi exercitarea puterii statale şi care nu pot forma

obiectul de reglementare pentru alte ramuri juridice;
1 relaţii cu o dublă natură juridică, reglementate atât de normele
dreptului constituţional, cât şi de normele altor ramuri ale dreptului. 1

Existenţa unor astfel de relaţii juridice se justifică, deoarece
între ramurile dreptului nu există o demarcaţie rigidă. Trebuie să
se aibă în vedere şi forţa juridică superioară a normelor dreptului
constituţional, acesta fiind criteriul ce le diferenţiază de toate
celelalte norme ale dreptului şi care le conferă o valoare
structurantă pentru întreg sistemul de drept.
III. Conţinutul normativ al Constituţiei

Constituţia este o lege, dar în acelaşi timp prin forţa juridică şi
conţinutul său se deosebeşte de toate celelalte legi. Totodată,
supremaţia legii fundamentale îi conferă acesteia calitatea de
izvor formal principal pentru toate ramurile de drept.
0 A se vedea I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional ..., op.

cit., p.16 – 18; Gh. Iancu, Drept constituţional ..., op. cit, p. 12 – 15.
122
Prin urmare, există trăsături specifice ale conţinutului normativ

al Constituţiei în raport cu celelalte acte normative, inclusiv faţă
de codurile existente. Specificul normativ al Constituţiei reprezintă
un criteriu important pentru a explica ştiinţific supremaţia acesteia
şi rolul structurant al legii fundamentale, nu numai pentru sistemul
de drept, dar şi pentru întreg sistemul social, politic şi economic al
unui stat. Aşa cum se menţionează în literatura de specialitate,
supremaţia Constituţiei este o calitate a acesteia exprimată prin
forţa juridică supremă, dar şi prin conţinutul său normativ.
Ca o primă observaţie, precizăm că normele ce formează
conţinutul unei Constituţii au trăsăturile dreptului constituţional pe
care le-am analizat mai sus. Această constatare nu este suficientă
pentru a determina conţinutul normativ al legii fundamentale,
deoarece sfera normelor de drept constituţional este mai largă,
incluzând şi alte izvoare formale specifice acestei ramuri de drept.
La o analiză comparativă a reglementărilor cuprinse în constituţiile
contemporane se constată că diversitatea istorică, politică, socială,
naţională, culturală, religioasă etc. a statelor nu are ca rezultat
nemijlocit şi o diversitate a conţinutului normativ pentru legile
fundamentale. Conţinutul constituţiilor statelor moderne prezintă
multe asemănări şi uneori formulări aproape identice ale unora dintre
instituţiile reglementate1. Această asemănare este determinată în
principal de identitatea obiectului de reglementare a normelor
constituţionale. De aceea, identificarea conţinutului normativ al legii
fundamentale se realizează prin enumerarea categoriilor de relaţii
sociale care formează obiectul de reglementare al acestor norme,
literatura de specialitate procedând astfel în multe cazuri. Se poate
afirma în mod constant că în constituţiile contemporane sunt
reglementate aspecte precum: supremaţia naţională, caracterele şi
atributele statului, valorile fundamentale şi trăsăturile istorice care
definesc identitatea naţională, forma de guvernământ, structura de
stat şi regimul politic, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile
organismelor de guvernare, principiul reprezentării, organizarea
teritoriului, cetăţenia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale
cetăţenilor, şi nu în ultimul rând principiile aplicabile organizării şi
funcţionării sistemului economic, social şi financiar al statului.
0 A se vedea C. Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan,

Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 208 – 209.
123
Totuşi, o astfel de enumerare nu corespunde pe deplin exigenţelor

criteriilor ştiinţifice, acestea impunând o formulare generală şi de esenţă
a specificului conţinutului normativ al unei Constituţii care să poată
justifica soluţiile concrete alese de puterea constituantă pentru conţinutul
normativ al legii fundamentale. Conţinutul normativ trebuie să exprime în
concret ceea ce este Constituţia, ca important act politic şi juridic, şi în
acelaşi timp trebuie să corespundă poziţiei supraordonate a legii
fundamentale în sistemul normativ. De aceea analiza conţinutului
normativ trebuie să aibă în vedere perspectiva juridică, dar şi programele
juridice, ideologice şi interesele diferitelor formaţiuni politice care îşi pun
amprenta asupra formei şi conţinutului unei Constituţii.
Simpla enumerare a elementelor de conţinut normativ bazată
pe existenţa unor formule asemănătoare sau identice de
reglementare în constituţiile multor state nu evidenţiază însă şi un
alt aspect la fel de important, şi anume diversitatea de conţinut
normativ în privinţa reglementărilor concrete constituţionale
pentru instituţiile mai sus enumerate.
Realitatea contemporană constituţională care subliniază şi
diversitatea de conţinut normativ înlătură ideea unor standarde uniforme
general valabile pentru constituţiile contemporane. În această privinţă
este suficient să amintim că există în unele state şi constituţii ale căror
prevederi sunt inspirate din precepte religioase. Diversitatea de conţinut
normativ este consecinţa faptului că legea fundamentală a unui stat este
determinată sub aspectul conţinutului de realităţile sociale, politice şi
economice, de caracterele şi atributele statului respectiv exprimate istoric
şi în acelaşi timp de voinţa legiuitorului constituant – în esenţă o voinţă
politică, la un anumit moment istoric.
Alături de alţi autori, considerăm că definiţia ştiinţifică a Constituţiei este
principalul criteriu pentru identificarea conţinutului normativ. Un astfel de
criteriu asigură generalitatea necesară pentru a da un caracter ştiinţific
elaborărilor ştiinţifice în materie şi explică în acelaşi timp existenţa
deosebirilor dintre legile fundamentale ale statelor contemporane.
Spaţiul alocat acestui studiu nu ne permite o analiză amplă a
definiţiilor propuse în literatura de specialitate. Pentru scopul
acestui demers ştiinţific reţinem esenţa oricărei încercări de a
defini legea fundamentală: „Constituţia este aşezământul politic şi
juridic fundamental al unui stat”1.
0 I. Deleanu, Instituţii şi proceduri ..., op. cit., p. 88.
124
În accepţiune juridică, legea fundamentală este actul prin care se

determină statutul puterii şi totodată ansamblul regulilor juridice, având
ca obiect reglementarea instaurării exercitării şi menţinerii puterii, precum
şi reglementarea bazelor puterii, a bazelor organizării puterii.
Concepţia juridică asupra Constituţiei se poate exprima în
două sensuri diferite, respectiv în sens material şi în sens formal.
În accepţiune „materială”, Constituţia cuprinde ansamblul regulilor de
drept, indiferent de natura şi forma lor, având ca obiect de reglementare
organizarea şi funcţionarea puterii statale, raporturile dintre organele
statului şi societate. Prin urmare fac parte din corpul Constituţiei nu
numai regulile constituţionale propriu-zise, dar şi norme cuprinse în legi
ordinare şi acte normative ale puterii executive, dacă prin acestea se
reglementează relaţii sociale specifice puterii statale. Într-o astfel de
concepţie are preeminenţă obiectul de reglementare al normei
constituţionale, iar nu forma de exprimare a acesteia. Teoria expusă mai
sus a fost acceptată de Consiliul Constituţional al Franţei, care a elaborat
conceptul de „bloc de constituţionalitate”.
În sens „formal”, Constituţia este ansamblul regulilor de drept
– indiferent de obiectul lor de reglementare – elaborate într-o
formă deosebită faţă de alte acte normative, de către un organ de
stat anume constituit (adunarea constituantă), urmând o
procedură specifică, derogatorie de la procedura legislativă
obişnuită. Acest mod de a defini constituţia porneşte de la ideea
corectă că o anumită „procedură” defineşte o formă juridică sau o
categorie normativă. Prin urmare, categoriile de acte normative
pot fi diferenţiate după procedurile de adoptare.
Analizate separat, accepţiunea formală şi respectiv materială
nu pot fi un criteriu suficient pentru identificarea conţinutului
normativ al legii fundamentale. Acceptarea criteriului formal are
drept consecinţă faptul că legea fundamentală ar putea să
reglementeze orice fel de relaţii sociale, indiferent de importanţa
lor sau obiectul de reglementare1. Criteriul material este de
asemenea unilateral, pentru că exclude elementele procedurale,
necesare pentru o caracterizare ştiinţifică a legii fundamentale.
0 De exemplu Constituţia Elveţiei, care în dispozițiile art. 25 Bis instituie
reguli de tăiere a bovinelor.
125
IV. Aspecte comparative privind conținutul

normativ al Constituţiei
De o deosebită importanță teoretică – dar și practică – ni se pare
analiza conținutului normativ al Constituției României din perspectiva
unei comparații succinte cu o altă Constituție emblematică a unui stat
membru al Uniunii Europene. Pentru studiul de față, am ales să
prezentăm Constituția Republicii Franceze, această operă a democrației
moderne realizată sub coordonarea atentă a generalului Charles de
Gaulle, aprobată prin referendumul din 28 septembrie din 1958.
Constituția cuprinde o structură normativă sistematizată astfel:
Preambulul; Despre suveranitate (titlul I); Președintele Republicii (titlul II);
Guvernul (titlul III); Parlamentul (titlul IV); raporturile dintre Parlament și
Guvern (titlul V); Despre tratatele și acordurile internaționale (titlul VI);
Consiliul Constituțional (titlul VII); Despre autoritatea judecătorească
(titlul VIII); Instanța Supremă (titlul IX); Despre răspunderea penală a
membrilor Guvernului (titlul X); Consiliul economic, social și de mediu
(titlul XI); Avocatul Poporului (titlul XIbis); Colectivitățile teritoriale (titlul
XII); Dispoziții tranzitorii privind Noua Caledonie (titlul XIII); Despre
francofonie și acordurile de asociere (titlul XIV); Despre Uniunea
Europeană (titlul XV); Despre revizuirea Constituției (titlul XVI); Dispoziții
tranzitorii (titlul XVII), abrogat1.
Atipică în ceea ce privește formularea și sistematizarea textului
normativ, Constituția Republicii Franceze se distinge de modelul
clasic de legiferare adoptat de majoritatea statelor democratice prin
elemente precum: ierarhizarea distinctă a autorităților publice (se
prevăd doar Președintele Republicii, Executivul și Parlamentul,
omițându-se menționarea puterii judecătorești din această categorie),
precum și „lipsa unui titlu distinct privind drepturile omului” 2.
În ceea ce privește dispozițiile care reglementează autoritatea
legiuitoare, acestea prevăd expres împărțirea Parlamentului în două
Camere distincte, respectiv Adunarea Națională, aleasă prin vot direct, și
Senatul, ales prin vot indirect. În art. 24 – 33 din Constituția Franceză se
reglementează atent componența, organizarea și funcționarea aparatului
legislativ, cu precizarea că Senatul este cel care asigură reprezentarea
colectivităților teritoriale ale Republicii. Aspectele de detaliu referitoare la
durata de funcționare a fiecărei Camere, numărul membrilor acestora,
0 Șt. Deaconu (coordonator), I. Muraru, E. S. Tănăsescu, S. G.

Barbu, Codex Instituțional, Constituția Republicii Franceze, codex.just.ro.
1 Idem.
126
precum și regimul eligibilităților și al incompatibilităților vor fi tratate prin

legi organice subsecvente, așa cum se menționează în textul
contituțional. Parlamentul francez funcționează în sesiuni ordinare, dar și
extraordinare – la cererea Prim-ministrului sau a majorității membrilor
Adunării Naționale, pe baza unei ordini de zi precis stabilite. Imunitatea
parlamentară cunoaște o reglementare expresă, foarte asemănătoare
celei prevăzute în Constituția României, având ca scop crearea unui plus
de protecție parlamentarilor împotriva abuzurilor, dar și o protecție a
garantării libertății lor de gândire și acțiune în exercitarea mandatelor.
O situație controversată o reprezintă enumerarea limitativă
referitoare la domeniul de legiferare al Parlamentului. Dacă textul
contituțional român permite o interpretare extensivă asupra înțelegerii
noțiunii de „categorii de legi” ce pot fi adoptate de către Parlamentul
român, Constituția Republicii Franceze prevede în acest sens,
restrictiv, „domeniul legii”, anume materiile care vor fi strict
reglementate în legile emise de către autoritatea legiuitorare 1.
Cu privire la instituția președintelui statului, acesteia îi este destinat Titlu
al II-lea din Constituție, ocupând primul loc în ordinea de prezentare a
ierarhiei autorităților publice. Într-un stat de drept constituit pe fundamentul
separației puterilor și echilibrului acestora, șeful statului se află alături de
Guvern în categoria puterii executive. Misiunea președintelui francez
comportă trei moduri de manifestare, așa cum reiese din Constituție (art. 5 –
19): șeful statului veghează la respectarea Constituției și apără în acest fel
interesele cetățenilor (o funcție de realizare a unei protecții); reprezintă
societatea civilă, cetățenii, atât pe plan intern, cât și pe plan internațional,
asigurând independența națională, integritatea teritorială și respectarea
tratatelor; iar în final, îndeplinește și o funcție de arbitraj, în sensul că asigură
funcționarea corespunzătoare a autorităților publice, precum și continuitatea
statului2. Dintre atribuțiile reglementate de legea fundamentală amintim:
numirea Primului-ministru și, la propunerea acestuia, pe miniștri; prezidarea
Consiliului de Miniștri; promulgarea legilor; atribuții în activitatea militară;
puterea conferită
0„Prin lege se reglementează: drepturile cetățenești și garanțiile fundamentale

acordate cetățenilor pentru exercitarea libertăților publice; libertatea, pluralismul și
independența mijloacelor de informare; obligațiile impuse cetățenilor de apărarea
națională în ceea ce privește persoana și bunurile acestora; naționalitatea, statutul
și capacitatea persoanelor, regimurile matrimoniale, succesiunile și liberalitățile;
etc..”, art. 34 din Constituția Republicii Franceze.
1 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, Drept constituțional și instituții
politice, Volumul II, Ed. C.H. Beck, 2009, p. 247 – 249.
127
acestuia de a dizolva Parlamentul în anumite situații excepționale,

etc. Președintele statului francez este ales prin vot universal și
direct, mandatul acestuia fiind de cinci ani.
Chiar la o primă analiză sumară a textului propus este observabil rolul
de guvernare pe care îl are președintele Republicii Franceze, fiindu-i în
acest sens conferite o serie de atribuții întâlnite cu precădere în cadrul
republicii semi-prezidențiale ca formă de guvernământ.
În legătură cu drepturile fundamentale ale omului, prevăzute
conform unui șablon clasic în majoritatea constituțiilor, Constituția
Franței nu prezintă o secțiune distictă dedicată acestui domeniu.
Lucrul acesta nu presupune implicit și consecința nerecunoașterii
acestor prerogative inerente ființei umane la nivel legal. Pentru
asigurarea protecției drepturilor omului Constituția Franței face
trimitere la Declarația franceză a Drepturilor Omului și Cetățeanului
din 1789, precum și la preambulul Constituției din 1946 1. Astfel, este
incontestabil faptul că și la nivel juridic sunt recunoscute identitatea și
drepturile cetățenilor esențiale pentru viața, demnitatea, libertatea și
propășirea lor, limitându-se și preîntâmpinându-se în acest fel un
posibil abuz din partea puterii organizate statal.
Oferim spre reflecție în acest context diferența vizibilă între
reglementarea unui drept fundamental – anume libertatea individuală – în
cele două republici, Franța, respectiv România. Chiar dacă scopul nobil al
reglementării insituției avute în vedere este acela de o oferi un spor de
protecție persoanelor cărora le-ar putea fi îngrădită sau suprimată
liberatea individuală, credem că norma constituțională română (art. 23),
prin ampla sa formulare, nu vine decât să tehnicizeze un aspect care
privește mai întâi ființa umană în esența sa și privită în relație cu
colectivitatea din jurul său, iar, mai apoi, o procedură de urmat pentru a
preveni sau a sancționa încălcarea libertății individuale. Textul, chiar de la
prima vedere, prezintă o elaborare mult prea detaliată în comparație cu
norma constituțională franceză, care făcând trimitere către Declarația
Drepturilor Omului și ale Cetățeanului din 1789 prevede simplu și clar:
„Oamenii se nasc și rămân liberi și egali în drepturi. Deosebirile sociale
nu pot să se întemeieze decât pe criterii împărtășite de toți”. Deviza
Franței amintită și de către Constituție proclamă „Libertate, Egalitate,
Fraternitate” pentru toți membrii comunității franceze.
0 Idem.
128
V. Concluzii
Demersul ştiinţific privind identificarea conţinutului normativ al
Constituţiei trebuie să aibă în vedere cumulat atât accepţiunea formală,
cât şi materială, la care se mai adaugă şi dimensiunea politică de care
am făcut vorbire mai sus. Prin urmare, considerăm că pot fi identificate
trei criterii în vederea stabilirii conţinutului normativ al unei Constituţii:
0 Stabilirea conţinutului normativ al Constituţiei se realizează în
funcţie de specificul, importanţa şi valoarea relaţiilor sociale
reglementate. Ne raliem opiniei exprimate în literatura de specialitate
potrivit căreia, spre deosebire de alte categorii de acte normative,
normele cuprinse în Constituţie trebuie să reglementeze relaţii sociale
fundamentale care sunt esenţiale pentru instaurarea, menţinerea şi
exercitarea puterii, dar şi cele referitoare la bazele puterii, respectiv
bazele organizării puterii. Există trei asemenea categorii de relaţii sociale
care pot forma obiectul de reglementare al normelor cuprinse într-o
Constituţie, ele permițând identificarea acestora după cum urmează:
– norme constituţionale, unele cu valoare de principiu, având rol
determinant în stabilirea şi funcţionarea organelor de guvernare şi în
stabilirea formei statului, respectiv al caracterelor şi atributelor acestuia;
– norme de consacrare şi garantare a drepturilor şi libertăţilor
funda mentale, precum şi cele care reglementează îndatoririle
fundamentale ale cetăţenilor;
– dispoziţii constituţionale care nu au legătură directă cu
procesul de guvernare, ele reglementând bazele organizării
puterii (suveranitatea, teritoriul, populaţia) şi bazele puterii
(economia, finanţele, aspecte sociale şi culturale etc.).
1 Forma de adoptare a Constituţiei sau a legilor constituţionale
are caracter solemn şi se realizează după o procedură derogatorie
de la procedura legislativă obişnuită, de către o autoritate statală
special constituită sau de către Parlament, care acţionează ca putere
constituantă şi nu ca putere legislativă obişnuită;
2 Semnificaţia Constituţiei ca document politic fundamental
determină conţinutul concret al unor reglementări constituţionale,
exprimând voinţa legiuitorului constituant din momentul istoric al
adoptării, sau – după caz – al revizuirii legii fundamentale. Dimensiunea
politică a Constituţiei evocă şi caracterul complex şi multiplu al
determinărilor exterioare al acesteia, respectiv particularităţile istorice ale
societăţii organizate statal, gradul de dezvoltare şi civilizaţie, etc.
Conţinutul normativ al unei Constituţii exprimă în forme juridice o
129
anumită filozofie şi ideologie caracteristice unei colectivităţi

umane organizată statal şi corespunzătoare voinţei politice a
legiuitorului constituant.
Este important a sublinia dinamismul constituţional. Legea funda
mentală este un act dinamic, deschis şi într-un continuu proces de
cristalizare. Starea de constituţionalitate se realizează printr-un
proces continuu şi complex de interpretare şi aplicare a textelor
cuprinse în corpul Constituţiei de către autorităţile statului. Un rol
deosebit în acest amplu proces de interpretare şi realizare în concret
a prevederilor constituţionale revine justiţiei constituţionale.
Activitatea de interpretare a textelor legii fundamentale este justificată,
deoarece în conţinutul normativ al Constituţiei există categorii şi concepte
a căror sferă nu poate fi definită de legiuitorul constituant. De altfel,
normele constituţionale nu pot şi nu trebuie să ofere definiţii. De exemplu,
şi în Constituţia României există astfel de concepte, definibile pe cale de
interpretare, şi care au format obiectul de analiză al Curţii Constituţionale:
„spirit de toleranţă şi respect reciproc” (art. 29 alin. (3)); „identitate” (art.
30, alin. (6)); „viaţă particulară” (art. 30, alin. (6)); „principiile statului de
drept” (art. 48, alin. (2)); „utilitate publică” (art. 44, alin. (3));
„proporţionalitate şi morală publică” (art. 53) sau „situaţii extraordinare”
(art. 115, alin. (4)).
Interpretarea şi aplicarea normelor constituţionale implică ceea ce
literatura de specialitate denumeşte „comportament constituţional loial”,
adică autorităţile statului au obligaţia ca în opera de interpretare a
textului constituţional să respecte spiritul şi mai ales finalitatea normei
juridice. De aceea opera de interpretare şi aplicare a legii fundamentale
nu este legitimă dacă printr-o astfel de activitate finalitatea urmărită
constă în realizarea intereselor partizane de natură politică.
Interpretarea jurisprudenţială a textului constituţional poate să releve
noi norme constituţionale. De exemplu, interpretarea jurisprudenţială a
Curţii Constituţionale a evidenţiat un nou drept fundamental, care nu are
o formulare expresă în Constituţie, respectiv „dreptul la propria imagine”.
Conţinutul normativ al Constituţiei trebuie înţeles şi determinat
şi cu luarea în considerare a criteriului teleologic evidenţiat în
definiţia mai sus exprimată, anume rolul structurant al legii
fundamentale pentru întreg sistemul social, politic şi statal, garant
al drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Remarcând o realitate politică şi juridică încă prezentă, G. Bourdeau
sublinia: „Constituţia scrisă este oprea teoreticienilor preocupaţi mai mult
130
de eleganţa şi echilibrul juridic al mecanismului pe care îl

construiesc, decât de eficacitatea lui politică1”.
O astfel de constatare o considerăm valabilă şi pentru Constituţia
României, respectiv constituţionalismul românesc contemporan.
Justa determinare a conţinutului normativ al unei Constituţii
este exprimată de eficacitatea politică şi juridică a acesteia.
Legea fundamentală trebuie să realizeze echilibrul dinamic social,
dar şi stabilitatea şi armonia instituţională, garantarea eficientă a
drepturilor fundamentale, în esenţă cerinţele unei reale democraţii
constituţionale bazate pe valorile statului de drept, a echilibrului
instituţional şi social, precum şi a proporţionalităţii 2.
Ion Deleanu remarca foarte bine că: „Succesul Constituţiei şi
al constituţionalismului este totdeauna politic în măsura în care el
este rezultatul unei tranzacţii, al unei relaţii între ceea ce
Constituţia oferă în termen de formalizare, de obiectivare a
problemelor politice şi ceea ce actorii politici cer sau caută la un
moment dat pentru a atinge propriile lor obiective”.
0 G. Bordeau, Traite de science politique, L.G.D.J., 1969, p. 59.

1 Pentru dezvoltări privind aplicarea principiului constituţional al
proporţionalităţii la organizarea statală a puterii a se vedea M. Andreescu, Principiul
proporţionalităţii în dreptul constituţional, Ed, C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 267 – 298.
131
Concentrarea principiilor şi regulilor de bună
guvernare bugetară în proiectul de codificare
administrativă
Conf. univ.dr. Octavia Maria CILIBIU
Facultatea de Ştiinţe ale Educaţiei, Drept şi
Administraţie Publică Universitatea Constantin
Brâncuşi, Târgu-Jiu E-mail: taviamara@yahoo.com
„Construcţia instituţională originară a Uniunii Europene legalizează idealul

bunei guvernări ca obligaţie a statelor membre şi instituie un mecanism
supranaţional de bună guvernare la nivel european, demonstrabil prin
acordarea către cetăţenii europeni a dreptului la o bună administrare” 1.
Unul dintre pilonii principali pentru ca România să devină un stat
performant din punct de vedere financiar este buna guvernare bugetară.
Buna guvernare bugetară presupune buna administrare a
veniturilor şi cheltuielilor publice şi implică respectarea principiilor şi
regulilor bugetare, precum şi a unor standarde ale bunei guvernări în
vederea sustenabilităţii pe termen lung a finanţelor publice.
Buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice – parte a bunei
administrări2 – implică respectarea principiilor şi regulilor bugetare în
cadrul procedurii de elaborare, executare şi încheiere a bugetului.
În ceea ce priveşte principiile bugetare, ele sunt preăzute în dreptul
românesc în Legea finanţelor publice nr. 500 din 2002 3, cu modificările şi
completările ulterioare4 şi în Legea nr. 273 din 2006 privind finanţele
publice locale5, cu modificările şi completările ulterioare6.
I. Dragoman, Buna guvernare, drepturile omului şi forţele armate, în Buletinul

Universităţii Naţionale de Apărare „Carol I” nr. 2 din 2006, Editura Universităţii
Naţionale de Apărare „Carol I”, Bucureşti, p. 9 – 21; I. Dragoman, Drepturile
omului în forţele armate. Buna guvernare, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2006.
Pentru detalii privind buna administrare, a se vedea E. Bălan, Spre o
nouă identitate a procedurii administrative. Standarde și principii de bună
administrare, în E. Bălan, C. Iftene, M. Văcărelu, Procedura administrativă
necontencioasă, Ed. Wolters Kluwer, 2015, pp. 16 – 39.
Publicată în M. Of. al României, nr. 597 din 13.08.2002.
Ultima modificare prin O.U.G. nr. 9 din 2017, publicată în M. Of. al
României, nr. 79 din 30.01.2017.
Ultima modificare prin O.U.G. nr. 9 din 2017.
132
Legea nr. 500 din 2002 consacră ca principii bugetare: universalitatea,

publicitatea, unitate, anualitatea, specializarea bugetară şi unitatea
monetară.
Legea nr. 273 din 2006 prevede următoarele principii:
universalitatea, transparenţa şi publicitatea, unitatea, unitatea
monetară, anualitatea, specializarea bugetară şi echilibrul bugetar.
Aceste principii definesc modul de reflectare a veniturilor şi
cheltuielilor în bugetul public naţional, adică: durata de timp, de
regulă un an, pentru care se autorizează încasarea veniturilor şi
efectuarea cheltuielilor; înscrierea în buget a sumei totale a veniturile
şi cheltuielilor; raportul dintre aceste venituri şi cheltuieli bugetare;
informarea contribuabililor despre destinaţia veniturilor, publicarea în
Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de
aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora, etc.
În Legea nr. 273 din 2006 mai sunt reglementate unele reguli
bugetare şi principii, precum: principiul solidarităţii, principiul autonomiei
locale financiare, principiul proporţionalităţii şi principiul consultării.
Pentru a se asigura buna guvernare bugetară, în procedura de
elaborare, aprobare şi executare a bugetului trebuie respectate
toate aceste principii, însă în practică cel mai de principiu încălcat
este cel al echilibrului bugetar1.
După cum se observă din cele prezentate mai sus, în Legea
finanţelor publice nu se regăseşte principiul echilibrului, care este
„principiu de aur al gestiunii bugetare”, „cheia de boltă a finanţelor
publice”, ci doar în Legea finanţelor publice locale.
În opinia unor autori, ignorarea principiului echilibrului din Legea
finanţelor publice nu poate fi socotită doar o scăpare, ci rezultatul
unui act deliberat al legiuitorului, izvorât din conştiinţa faptului că, în
cazul bugetului public naţional este, practic, imposibil de respectat.
Concepţia echilibrului bugetar este depăşită astăzi, numeroase state
renunţând la aplicarea în practică a acestuia, majoritatea bugetelor
publice elaborându-se şi executându-se în condiţii de deficit.
În opinia doamnei profesoare Doina Petică Roman, „orientarea
legiuitorului cu privire la acest principiu clasic, în sensul eliminării lui, a fost
bună dacă avem în vedere ca într-o economie de piaţă cu atâtea fluctuaţii,
influenţe interne şi internaţionale, nu se poate asigura baza economică a
1 Echilibrul bugetar presupune ca veniturile unui buget să acopere integral
cheltuielile bugetului respectiv. În cazul în care cheltuielile bugetare sunt mai

mari decât veniturile apare deficitul bugetar ca diferenţă, iar în cazul în care
veniturile sunt mai mari decât cheltuielile apare excedentul bugetar.
133
acestui principiu care presupune un echilibru între veniturile de

realizat si cheltuielile de efectuat”1. Totuşi, deficitul bugetar este
considerat un „fenomen cronic al finanţelor contemporane”.
Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene prevede principiul
echilibrului la art. 310 parag. (1), care prevede că veniturile şi cheltuielile
bugetare trebuie echilibrate. Una din regulile principale privind cheltuielile UE,
prevăzută în art. 310 parag. (1), este că bugetul UE nu poate fi deficitar.
Începând cu anul 1988, în finanţele Uniunii a fost introdusă Perspectiva
financiară, denumită în prezent Cadrul financiar multianual (introdus de
Tratatul de la Lisabona), ce reprezenta programarea generală a cheltuielilor
pentru un număr de ani, pentru a reflecta priorităţile politice ale Uniunii. În
parag. (4) al art. 310 din TFUE este prevăzută obligaţia de a nu depăşi limitele
prevăzute în Cadrul financiar multianual. Astfel, se finanţează cheltuieli doar
în limitele înscrise în buget.
Începând cu 2007, odată cu aderarea la Uniunea Europeană,
România este obligată să respecte prevederile Pactului de stabilitate şi
creştere, adoptat în 1996 la Consiliul European de la Dublin – reformat în
anii 2005 şi 2011 – care prevede evitarea deficitelor bugetare excesive.
Pactul de stabilitate şi creştere este un instrument prin care se
asigură disciplina bugetară a statelor membre, pentru a evita apariţia
deficitului excesiv conform Regulamentului (CE) nr. 1.466/1997, cu
modificările şi completările ulterioare, şi Regulamentului (CE) nr.
1.467/1997 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea şi
clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv2. Acesta conţine un
ansamblu de reguli care instituie o supraveghere economică şi bugetară
la nivel european. Obiectivul este de a garanta stabilitatea economică
şi financiară a UE. Astfel, statele membre trebuie să pună în aplicare
politici bugetare solide pentru a preveni apariţia unor deficite publice
excesive care ar putea periclita stabilitatea economică şi financiară a UE.
Ca să adere la Uniunea Economică şi Monetară, statele membre trebuie
să îndeplinească criteriile de convergenţă de la Maastricht. Pactul de
stabilitate şi creştere a fost adoptat pentru a se asigura că aceste ţări
respectă criteriile de stabilitate şi după aderarea la UEM. Astfel, statele
trebuie să se asigure că deficitul bugetar nu depăşeşte 3% din Produsul
Intern Brut (PIB) şi că datoria publică nu depăşeşte 60% din PIB. Conform
dispoziţiilor Pactului, procedura privind deficitul excesiv reprezintă principalul
instrument de constrângere a statelor membre de a respecta
D. Petică Roman, Drept financiar şi fiscal, note de curs, Sibiu, 2008, p. 21.
Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 209 din 2
august 1997, cu modificările şi completările ulterioare.
134
criteriile de convergenţă. În cazul în care un stat are un deficit

bugetar mai mare de 3% din PIB sau o datorie publică mai mare
de 60%, Comisia Europeana poate recomanda Consiliului să ia o
serie de măsuri împotriva statului ce încalcă termenii pactului.
Un concept-cheie folosit de Pactul de stabilitate şi creştere în contextul
supravegherii şi orientării bugetare este obiectivul bugetar pe termen mediu
specific pentru fiecare ţară, definit în termeni de sold structural, care poate
varia de la -1% din PIB, până la echilibru bugetar sau excedent.
La 2 martie 2012, 25 de state membre ale UE 1 – mai puţin Cehia şi
Marea Britanie – au semnat la Bruxelles Tratatul privind stabilitatea,
coordonarea şi guvernanţa în cadrul UEM, un acord european, propus
de către executivul german, care a consolidat regulile prevăzute de
Pactul de stabilitate şi creştere. Din afara zonei euro, 4 ţări au aderat la
tratat, şi anume: Danemarca, Letonia, Lituania şi România. Tratatul îşi
propune să întărească disciplina bugetară în zona euro.
Pentru ca tratatul fiscal să intre în vigoare, acesta trebuia să
fie ratificat de 12 state membre. Condiţia a fost îndeplinită după
ce Finlanda, cel de al 12-lea stat din zona euro care a adoptat
tratatul, a depus instrumentele de ratificare la 21 decembrie 2012.
Pactul fiscal a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2013.
Semnarea Pactului Fiscal de către România impune disciplină bugetară, o
mai bună administrare a finanţelor publice. România a ratificat acest tratat
prin Legea nr. 83 din 2012 privind ratificarea Tratatului privind stabilitatea,
coordonarea si guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare 2. Potrivit
art. 2 din Legea de ratificare, România şi-a declarat intenţia de a-şi asuma
aplicarea tuturor dispoziţiilor prevăzute de titlurile III („Pactul bugetar”) şi IV
(„Coordonarea politicilor economice şi convergenţa”) din Tratat, începând cu
data de 1 ianuarie 2013, cu condiţia ca 12 dintre părţile contractante a căror
monedă este euro să îşi fi depus instrumentul de ratificare, sau începând cu
prima zi a lunii care urmează depunerii celui de-al doisprezecelea instrument
de ratificare de către
Părţile semnatare ale Patului fiscal sunt: Regatul Belgiei, Republica Bulgaria,
Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Irlanda,
Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Italiană,
Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat de
Luxemburg, Ungaria, Malta, Regatul Ţărilor de Jos, Republica Austria, Republica
Polonă, Republica Portugheză, România, Republica Slovenia, Republica
Slovacia, Republica Finlanda şi Regatul Suediei
Publicată în M. Of. al României, nr. 410 din 20 iunie 2012.
135
o parte contractantă a cărei monedă este euro, aplicându-se data

care intervine prima.
Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul UEM
– cunoscut sub denumirea de Pact fiscal – instituie în Titlul III intitulat
„Pactul bugetar”, la art. 3, respectarea obligaţiei părţilor contractante
de a transpune „regula privind un buget echilibrat sau în excedent” în
sistemele lor juridice naţionale. Statele membre vor avea obligaţia de
a introduce această cerinţă referitoare la disciplina bugetară în
sistemele lor juridice naţionale, de preferinţă la nivel constituţional.
Această regulă se consideră îndeplinită dacă soldul structural anual al
administraţiei publice respectă obiectivul pe termen mediu specific ţării
respective, astfel cum este definit în Pactul de stabilitate şi de creştere
revizuit, cu o limită inferioară a deficitului structural de 0,5% din produsul
intern brut, la preţurile pieţei. Părţile contractante asigură convergenţa
rapidă către obiectivul pe termen mediu stabilit pentru fiecare dintre ele.
Calendarul pentru realizarea acestei convergenţe va fi propus de către
Comisia Europeană, fiind luate în considerare riscurile pentru
sustenabilitate specifice fiecărei ţări. Realizarea de progrese în direcţia
atingerii obiectivului pe termen mediu şi respectarea acestuia sunt
evaluate pe baza unei analize globale, având drept referinţă soldul
structural şi incluzând o analiză a cheltuielilor din care se deduc măsurile
discreţionare privind veniturile, în concordanţă cu Pactul de stabilitate şi
de creştere revizuit; Părţile contractante pot să devieze temporar de la
obiectivul lor pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru
atingerea acestuia doar în circumstanţe excepţionale1.
În cazul în care raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut,
la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60% şi când riscurile în
ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt
scăzute, deficitul structural poate fi stabilit la cel mult 1,0% din
produsul intern brut, la preţurile pieţei.
În cazul în care se observă deviaţii semnificative de la regula privind
un buget echilibrat sau în excedent, ori de la strategia de ajustare pentru
atingerea acestuia, se declanşează automat un mecanism de corecţie.
În sensul dispoziţiilor art. 3 parag. (3) lit. b) din Tratat, prin circumstanţe
excepţionale se înţelege un eveniment neobişnuit asupra căruia partea contractantă
vizată nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei financiare a
administraţiei publice sau perioade de recesiune economică gravă, astfel cum este
definită în Pactul de stabilitate şi de creştere revizuit, cu condiţia ca deviaţia temporară
a părţii contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe termen mediu.
136
Mecanismul include obligaţia părţii contractante vizate de a pune în

aplicare măsuri pentru corectarea deviaţiilor într-un termen stabilit.
Potrivit dispoziţiilor parag. (2) al art. 3 din Pactul fiscal, regula privind
un buget echilibrat sau în excedent şi mecanismul automat de corecţie
produc efecte în dreptul intern al părţilor contractante cel târziu în termen
de un an de la intrarea în vigoare a Pactului fiscal, prin intermediul unor
dispoziţii cu forţă juridică obligatorie şi caracter permanent, de preferinţă
constituţionale, sau garantând în alt mod respectarea şi aderarea pe
deplin la acestea pe tot parcursul proceselor bugetare naţionale. Astfel,
statele vor trebui să încorporeze aceste prevederi, preferabil chiar în
Constituţie, în termen de un an de la intrarea în vigoare a tratatului fiscal,
în acest caz de la 1 ianuarie 2014.
Astfel, în constituţiile statelor semnatare – inclusiv România –
trebuia inclus principiul echilibrului bugetar sau în excedent:
principiu bugetar de rang constituţional, care într-adevăr va întări
disciplina bugetară din statele semnatare ale tratatului fiscal.
Implementarea regulilor prevăzute în Pactul fiscal în constituţiile
statelor semnatare ale tratatului este un proces destul de dificil.
Transplantul juridic1 poate să pară foarte facil, pentru că e vorba de
luarea unor norme, unor reguli, dintr-o parte în alta. În realitate însă, acest
lucru va fi dificil de realizat, având în vedere procedura de revizuire a
Constituţiei. Literatura străină de specialitate a arătat că o „regulă fiscală
constituţională reduce costurile politice de decizii nepopulare care sunt
necesare pentru sustenabilitatea fiscală”2. „Introducând reguli fiscale
constituţionale în Europa ar fi un pas important în direcţia sustenabilităţii
fiscale. Cu toate acestea, rigiditatea care derivă din statutul constituţional
ar trebui să fie compensată printr-un design economic mai flexibil”3.
„Este de preferat să ofere o formă juridică acestui principiu, în ciuda
faptului că deficitul poate fi limitat de un sistem de norme juridice cu scopul de
a reduce cheltuielile la o limită anuală pre-determinată, în absenţa unui
principiu de buget echilibrat specific introdus la nivel constituţional sau supra-
legislativ. Criza este tipul de context care necesită şi generează mesajul de
solvabilitate şi prudenţă în administrarea
E. S. Tănăsescu, Transplantul juridic, pp. 45 – 47, în Administraţia publică între

misiuni şi constrângeri bugetare. Dimensiuni juridice şi manageriale, coord. E. Bălan, G.
Varia, C. Iftene, D. Troanţă, M. Văcărelu, Ed. Wolters Kluver, Bucureşti, 2014.
E. Campanella, What costitutional fiscal rule for members of the EU?,
http://www. voxeu.org/article/what-fiscal-rule-eu-members, accesat la 29.10.2017.
Ibidem.
137
fondurilor publice, care este, în general, transmis de către un

principiu de buget echilibrat declarat în mod expres”1.
În scopul restabilirii sustenabilităţii finanţelor publice, este necesar un
efort considerabil de consolidare fiscală, dublat de reforme structurale
profunde, pentru a crea condiţiile favorabile unei creşteri economice
durabile. În concluzie, România trebuia să-şi armonizeze legislaţia
financiară, astfel încât să respecte constrângerile financiare impuse de
Pactul fiscal în procesul de integrare economico-financiară.
Realizarea sustenabilă a unor deficite bugetare mai mici
presupune modificarea considerabilă a procesului bugetar,
precum şi reforme ale politicii de venituri şi cheltuieli.
Ca urmare a ratificării Pactului fiscal de către ţara noastră şi
necesităţii de a respecta prevederile acestuia, Legea responsabilităţii
fiscal-bugetare a fost modificată şi completată prin Legea nr. 377 din
20132. Legea nr. 69 din 2010 – republicată în 2015 3 – a stabilit noi
principii şi reguli ale politicii fiscal-bugetare, noi reguli privind
cheltuielile şi veniturile bugetare, deficitul bugetar, datoria publică,
precum şi date privind strategia fiscal bugetară.
Legea responsabilităţii fiscal-bugetare prevede la art. 4 principiile
politicii fiscal-bugetare, astfel: principiul transparenţei în ceea ce
priveşte stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare şi derularea politicii
fiscale şi bugetare, principiul stabilităţii, principiul responsabilităţii
fiscale, principiul echităţii, principiul eficienţei, principiul gestionării
eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice.
De asemenea, această lege stabileşte şi regulile politicii fiscal-
bugetare. La art. 21 alin. (4) legea prevede obligaţia Guvernului de
a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte
principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-
bugetară, iar primul-ministru şi ministrul finanţelor publice vor
semna o declaraţie ce atestă această conformitate, declaraţie care
va fi prezentată Parlamentului împreună cu bugetul anual.
În vederea asigurării şi menţinerii disciplinei bugetare pe tot parcursul
derulării procesului bugetar, asigurării transparenţei şi sustenabilităţii pe
termen mediu şi lung a finanţelor publice, stabilirii unui cadru de principii
şi reguli pe baza căruia Guvernul să asigure implementarea politicilor
S. Gherghina, Balanced Budget Rule as a Legal Principle: A Choice Between
Simple and Complicated?, http://www.jus.uio.no/english/research/news-and-
events/events/ conferences/2014/wccl-mdc/wccl/papers/ws12/w12-gherghina.pdf, p. 5.
Publicată în M. Of. al României, nr. 826 din 23. 12. 2013.
M. Of al României, nr. 330 din 14.05. 2015.
138
bugetare care să conducă la o bună gestiune financiară a resurselor,

precum şi a gestionării eficiente a finanţelor publice, pentru a servi
interesul public pe termen lung şi a asigura astfel prosperitatea
economică şi ancorărea politicilor fiscal-bugetare într-un cadru
durabil şi stabil, alături de asigurarea stabilităţii financiare şi evitarea
derapajelor bugetare excesive propunem concentrarea principiilor şi
a regulilor bugetare într-un singur act normativ – respectiv într-un
viitor Cod administrativ – având în vedere că actele şi operaţiunile de
elaborare a proiectului de buget, aprobarea şi executarea sunt în
competenţa autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, principiile şi regulile bugetare prevăzute în cele trei acte
normative – respectiv în Legea finanţelor publice, în Legea finanţelor
publice locale şi în Legea responsabilităţii fiscal-bugetare – să fie
cuprinse în viitorul Cod administrativ, anume în partea financiară a
acestuia, în vederea întăririi disciplinei financiar-bugetare şi, totodată,
asigurării bunei guvernări bugetare.
139
Standardul de bună administrare – dimensiune
orizontală în procesul de codificare administrativă
Drd. Iuliana COŞPĂNARU
SNSPA
Așa cum am arătat și cu prilejul altor manifestări științifice, analiza

coroborată a practicii Curții Europene de Justiție, precum și
reglementările existente în prezent la nivel european – și nu numai –
cu privire la natura juridică, întinderea și conținutul „bunei administrări”
a pus în evidență dificultățile întâmpinate în calificarea acesteia. Astfel
ea se profilează deopotrivă ca un drept, principiu și standard.
Prima dintre accepțiuni cuprinde cu precădere garanții procedurale
care vizează ocrotirea drepturilor subiective, și a căror violare poate duce
până la anularea actului prin care s-a produs această violare. În cea de-a
doua ipostază, buna administrare încorporează reguli de drept care
structurează exercițiul administrării, astfel încât să fie satisfăcut interesul
public. În final, al treilea palier vizează acele reguli ne-juridice care
vizează funcționarea adecvată a administrației și prestarea serviciilor
deopotrivă în condiții de calitate și eficiență economică. Trebuie remarcat
totodată faptul că unele dintre elementele bunei administrări se constituie
ca dimensiuni transversale ale celor trei paliere1.
În cele ce urmează ne vom raporta la buna administrare ca la un
standard care încorporează elementele celorlalte două paliere, și pentru
care vom identifica sursa pentru definirea conținutului fiecărei cerințe în
parte. Definirea bunei administrări ca standard presupune în fapt
conturarea unui referențial comun, care să înglobeze cerințe relevante și
aplicabile mai multor categorii de entități și situații. Suntem de părere că
această perspectivă este utilă în procesul de codificare administrativă,
având în vedere că în prezent nu există nici o reglementare explicită la
nivel național cu privire la buna administrare, însă ea reprezintă scopul
însăși al codificării și al punerii în aplicare a acesteia.
1 J. Mendes, Good Administration in EU Law and the European Code of Good

Administrative Behaviour, EUI Working Papers, LAW 2009/09, Department of Law, p. 5.
140
1. Buna administrare în Constituțiile României

Din perspectiva dreptului românesc, nevoia de clarificare a
conceptului de bună administrare trebuie să pornească de la
elementele de ocrotire ale acesteia la nivel constituțional. Trebuie
menționat că niciuna dintre constituțiile naționale europene nu
ocrotește expresis verbis un drept la bună administrare – în sensul
celui rezultat din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene
– însă în mod constant Curtea Europeană de Justiție și celelalte
tratate fac referire la tradițiile constituționale ale statelor membre
atunci când vorbesc despre conținutul acestui concept. Astfel, cele
mai multe constituții ocrotesc elemente care compun conceptul de
bună administrare, așa cum au fost ele detaliate în capitolul anterior,
fără însă a-l consacra în mod direct. Această sarcină revine
reglementărilor de rang inferior, care cuprind detalieri îndestulătoare.
Dispozițiile art. 11, art. 20 și art. 148 din Constituția României consfințesc
obligația acesteia de a aplica dispozițiile tratatelor internaționale la care este
parte, iar în materia drepturilor și libertăților cetățenești textul constituțional
obligă la aplicarea cu prioritate a tratatelor internaționale, cu excepția situației
în care Constituția sau legile naționale conțin dispoziții mai favorabile. În
virtutea calității de stat membru al Uniunii Europene României îi este direct
aplicabilă Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, care prin
Tratatul de la Lisabona a căpătat aceeași valoare cu Tratatele constitutive. În
egală măsură și pentru aceleași considerente României îi sunt opozabile
hotărârile Curții Europene de Justiție care definesc şi delimitează conceptul
de bună administrare.
Așa cum am arătat într-un material anterior 1, conceptul de bună
administrare este strâns legat de statul de drept și de separația puterilor
în stat, ambele fiind reglementate cu titlul de principii generale pe care se
grefează statul român, în art. 1 din Constituție. Două dintre cele mai
importante caracteristici ale bunei administrări derivă din chiar acest prim
articol, fiind vorba despre principiul legalității, precum și cel al ocrotirii
drepturilor cetățenești, ambele fiind de esența statului de drept. Un alt
aspect important de menționat este cel al exercițiului suveranității de
către organele reprezentative, inclusiv cele ale puterii executive și ale
administrației publice, în numele poporului.
E. Bălan, I. Coşpănaru, Whistleblowing – a Mechanism for Collecting Data on

Non-Compliance with the Principles of Administrative Law in Order to Mitigate
Risks, în Acta Universitatis Danubius. Juridica, Vol. 13, No. 1 (2017), p. 5 – 23.
141
O evocare a principiilor imparțialității și predictibilității emană

din art. 15 şi 16 prin care se consacră egalitatea cetățenilor în
fața legii și a instituțiilor, precum și aplicarea legii numai pentru
viitor, adică numai din momentul în care ea ar putea fi cunoscută
în mod obiectiv de către cei cărora li se aplică.
Capitolul II din Constituție este cel care reglementează drepturile și
libertățile fundamentale, acelea pe care autoritățile publice enunțate la
art. 16 sunt chemate să le ocrotească în activitatea pe care o derulează,
în scopul satisfacerii interesului public. Orice acțiune a unei administrații
care aduce atingere oricăruia dintre aceste drepturi este susceptibilă de
maladministrare, cu excepția cazului în care limitările acestor drepturi
sunt expresia restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, în
condițiile în care această restrângere este necesară într-o societate
democratică și este proporțională cu situația care a determinat-o. Art. 53
alin (2) este cel care dă valoare constituțională principiului
proporționalității, pe care îl găsim evocat în raport cu motivele pentru
care se impune restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți.
Totodată trebuie arătat că art. 57 impune o limitare naturală a exercițiului
drepturilor și libertăților, determinată de buna credință și de ocrotirea
tuturor drepturilor individuale, fără ca exercițiului unuia să afecteze
exercițiul altuia.
Același capitol reglementează deopotrivă dreptul de vot și
dreptul de a fi ales, ca expresie a statului democratic şi a
posibilității cetățeanului de a participa la viața publică, respectiv de
a participa activ la transpunerea puterii poporului în norme care să
facă obiectul executării legii de către administrație.
Dreptul la informație și dreptul la petiționare sunt alte două
componente ale conceptului de bună administrare care permit
cetățeanului să aibă acces la informații prind funcționarea administrației,
atât în scop general, cât și cu privire la persoana care formulează
respectiva cerere. Deopotrivă, dreptul constituțional de petiționare
echivalează cu dreptul de acces la propriul dosar, acolo unde interesul
public nu mai este suficient pentru a justifica accesul la informații.
Tot dreptul la petiționare – interpretat și coroborat cu cel al dreptului de
asociere – este cel în virtutea căruia organizațiile societății civile capătă drept
de sezină în relația cu administrația și reprezintă interesele comunității, atunci
când administrația se face vinovată de maladministrare. Dreptul la petiționare
este o tradiție a dreptului constituțional românesc, el fiind evocat încă din
primul document cu valoare constituțională al Principatelor Române – Statutul
Dezvoltătoriu Convențiunei din 7/19 august 1858, și care a fost preluat și în
constituțiile ulterioare.
142
Nu în ultimul rând, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

de a obține recunoașterea dreptului sau a interesului pretins și repararea
prejudiciului creat reprezintă temeiul reparațiilor pentru toate acele situații
care se circumscriu maladministrării. Această întindere a dreptului ocrotit
de art. 52 din Constituție – care excedă considerentelor de ordin pur
legal – trebuie primită în contextul în care textul constituțional se referă la
un interes legitim prin disjungerea acestuia de un drept; interesul legitim
încorporând în sine și acele aspecte care excedă normelor strict juridice,
și care este1 – așa cum am arătat anterior – caracteristic pentru buna
administrare. Acest drept a fost ocrotit constituțional pentru prima dată în
România prin art. 107 din Constituțiunea din 1923, cu mențiunea că la
acea dată dreptul persoanei vătămate viza doar încălcarea unui drept,
făcând însă referire la cauze atât de natură legală – act emis cu
nerespectarea legii – sau prin „rea voință a autorităților administrative”.
Desigur, dreptul persoanei vătămate trebuie înțeles și prin raportare
la art. 21 din Constituție – liberul acces la justiție – care permite
cetățeanului să solicite recunoașterea dreptului și a interesului legitim în
baza unui control judiciar. Astfel, controlul judiciar exercitat de o instanță
în aplicarea art. 52 din Constituție poate exceda, prin natura sa,
aspectelor de strictă legalitate ale actului administrativ atacat. O altă cale
de apărare a drepturilor și libertăților persoanelor fizice este stabilită prin
art. 58 și 59, în temeiul cărora persoanele vătămate se pot adresa
Avocatului Poporului cu privire la eventuale încălcări ale acestora, sau
Avocatul Poporului se poate sesiza din oficiu.
Tot de natură constituțională sunt și principiile pe care este organizată
administrația publică locală, ca expresie a principiului subsidiarității. Astfel,
potrivit art. 120, administrația se întemeiază pe principiile descentralizării,
autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice. Același articol este cel
care garantează minorităților naționale posibilitatea de a interacționa cu
administrați folosind limba minorității respective.
O pârghie necesară și utilă în realizarea bunei administrări – dar și o
dovadă a faptului că administrarea constituie doar o componentă a guvernării
– derivă din art. 123 alin. (5) al legii fundamentale, care reglementează
dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului în plan local, să „atace în
fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al
celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”.
Observăm că spre deosebire de dreptul persoanei vătămate într-un drept al
său sau într-un interes legitim de a cere în instanță anularea actului pentru
motive de legalitate, dar și de afectare
Interesul.
143
a unui interes personal, prefectul poate exercita doar un control

de legalitate asupra acestor acte, ceea ce din perspectiva bunei
administrări poate fi interpretat ca limitativ.
Dacă până la acest punct constituția nu vorbește despre dimensiunea
economică a bunei administrări, respectiv utilizarea eficientă și eficace a
resurselor, aceasta încredințează Curții de Conturi în art. 140 controlul
asupra modului de formare, administrare și de întrebuințare a resurselor
financiare ale statului și ale sectorului public.
Observăm din analiza arătată că textul constituțional românesc, deși
nu ocrotește expres dreptul la buna administrare și nici nu evocă între
principiile generale pe acela al bunei administrări, oferă o protecție destul
de amplă a elementelor constitutive ale acestui concept, fără a se putea
cristaliza însă o opțiune în privința naturii juridice a acestuia:
Principii Articolul constituțional

Legalitate Art. 1 – (3) România este stat de drept, democra-
tic și social, în care demnitatea omului, drepturile și
libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității
umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă va-
lori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale po-
porului român și idealurilor Revoluției din decembrie
1989, și sunt garantate.
(5) În România, respectarea Constituției, a supremației
sale și a legilor este obligatorie.
Art. 15 – (1) Cetățenii beneficiază de drepturile și de
libertățile consacrate prin Constituție și prin alte legi
și au obligațiile prevăzute de acestea.
Predictibilitate Art. 15 – (2) Legea dispune numai pentru viitor,
cu excepția legii penale sau contravenționale
mai favo-rabile.
Proporționalitate Art. 53 – (1) Exercițiul unor drepturi sau al
unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și nu-
mai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea
securitățiinaționale, a ordinii, a sănătății ori a mora-lei
publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor;
desfășurarea instrucției penale; prevenirea
consecințelor unei calamități naturale, ale unui
dezas-tru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
144
(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este

necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie
să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să
fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce
atingere existenței dreptului sau a libertății.
Art. 57 – Cetățenii români, cetățenii străini și apa-
trizii trebuie să-și exercite drepturile și libertățile
constituționale cu bună-credință, fără să încalce drep-
turile și libertățilecelorlalți.
Imparțialitate Art. 16 – (1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a
autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.
(2) Nimeni nu este mai presus de lege.
Ocrotirea Art. 1 – (3) România este stat de drept, democra-
drepturilor tic și social, în care demnitatea omului, drepturile și
cetățenești libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității
umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă va-
lori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale po-
porului român și idealurilor Revoluției din decembrie
1989, și sunt garantate.
Art. 15 – (1) Cetățenii beneficiază de drepturile și de
libertățile consacrate prin Constituțieși prin alte legi
și au obligațiile prevăzute de acestea.
Capitolul II – Drepturile, libertățile și îndatoririle
fundamentale
Transpunerea Art. 36 – Dreptul de vot
puterii poporului Art. 37 – Dreptul de a fi ales
în norme
Dreptul la Art. 31 – (1) Dreptul persoanei de a avea acces la
informație orice informație de interes public nu poate fi îngrădit.
(2) Autoritățile publice, potrivit competențelor ce
le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a
cetățenilor asupra treburilor publice și asupra proble-
melor de interes personal.
(3) Dreptul la informație nu trebuie să prejudici-
eze măsurile de protecție a tinerilor sau securitatea
națională.
Dreptul la Art. 51 – (1) Cetățenii au dreptul să se adreseze
petiționare autorităților publice prin petiții formulate numai în
numele semnatarilor.
145
Organizațiile legal constituite au dreptul să

adreseze petiții exclusiv în numele colectivelor
pe care le reprezintă.
Exercitarea dreptului de petiționare este
scutită de taxă.
Coroborat cu:
Art. 40 – (1) Cetățenii se pot asocia liber în partide poli-
tice, în sindicate, în patronate și în alte forme de asociere.
Partidele sau organizațiile care, prin scopurile
ori prin activitatea lor, militează împotriva plura-
lismului politic, a principiilor statului de drept ori a
suveranității, a integrității sau a independenței
Româ-niei sunt neconstituționale.
Nu pot face parte din partide politice judecătorii
Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații,
membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de
funcționari publici stabilite prin lege organică.
Asociațiile cu caracter secret sunt interzise.
Dreptul persoa- Art. 52 – (1) Persoana vătămată într-un drept al său
nei vătămate de ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, o
autoritate și printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea
termenul limită în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să
obținărecunoașterea dreptului pretins sau a intere-
sului legitim, anularea actului și repararea pagubei.
Condițiile și limitele exercitării acestui drept se
stabilesc prin lege organică.
Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului
este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspun-
derea magistraților care și-au exercitat funcția cu rea-
credință sau gravă neglijență.
Art. 21 – (1) Orice persoană se poate adresa
justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților
și a intere-selor sale legitime.
Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea
acestui drept.
Părțile au dreptul la un proces echitabil și la
soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil.
Jurisdicțiile speciale administrative sunt facul-
tative și gratuite.
146
Responsabilita- Art. 58 – (1) Avocatul Poporului este numit pe o du-

tea rată de 5 ani pentru apărarea drepturilor și libertăților
persoanelor fizice. Adjuncții Avocatului Poporului
sunt specializați pe domenii de activitate.
Avocatul Poporului și adjuncții săi nu pot înde-plini
nici o altă funcție publică sau privată, cu excepția
funcțiilor didactice din învățământul superior.
Organizarea și funcționarea instituției Avocatul
Poporului se stabilesc prin lege organică.
Art. 59 – (1) Avocatul Poporului își exercită
atribuțiile din oficiu sau la cererea persoanelor
lezate în drepturile și în libertățile lor, în limitele
stabilite de lege.
Autoritățile publice sunt obligate să asigure
Avocatului Poporului sprijinul necesar în
exercitarea atribuțiilor sale.
Art. 123 – 2) Prefectul este reprezentantul
Guver-nului pe plan local și conduce serviciile
publice de-concentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice
centrale din unitățile admi-nistrativ-teritoriale.
Prefectul poate ataca, în fața instanței de con-tencios
administrativ, un act al consiliului județean, al celui local
sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept.
Organizarea Art. 120 – (1) Administrația publică din unitățile
administrației administrativ-teritoriale se întemeiază pe
principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării
serviciilor publice.
În unitățile administrativ-teritoriale în care
cetățenii aparținând unei minorități naționale au o
pondere semnificativă se asigură folosirea lim-bii
minoritățiinaționale respective în scris și oral în
relațiile cu autoritățile administrației publice locale
și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile
pre-văzute de legea organică.
147
Eficiență și efica- Art. 140 – (1) Curtea de Conturi exercită contro-

citate lul asupra modului de formare, de administrare și de
întrebuințare a resurselor financiare ale statului şi ale
sectorului public. În condițiile legii organice, litigiile
rezultate din activitatea Curții de Conturi se
soluționează de instanțele judecătorești specializate.
La cererea Camerei Deputaților sau a
Senatului, Curtea de Conturi controlează modul
de gestionare a resurselor publice şi raportează
despre cele consta-tate.
Buna administrare în legislația națională și

europeană, aplicabilă României
Elementele care constituie dimensiunea politică a standardului de
bună administrare – respectiv acele criterii de a căror îndeplinire este
condiționată aderarea unui stat la o anumită structură internațională –
sunt translatate în plan european și național în norme juridice a căror
adoptare și implementare este obligatorie atât pentru instituțiile și
întreprinderile publice, cât și pentru cele private. Până la momentul
transpunerii acestor criterii în norme juridice sau clauze contractuale ele
au forța bunelor practici și a presiunii politicii internaționale, care „nu
permite accesul în grupurile selecte decât a celor care respectă aceleași
categorii de reguli”1. După transpunerea acestora în norme de drept, ele
definesc dimensiunea juridică a standardului de bună administrare
aplicabil, atât în plan european, cât și la nivel național. Astfel, în cele ce
urmează am realizat un inventar ne-exhaustiv al principalelor izvoare
care conturează dimensiunea juridică curentă a bunei administrări:
Politica internațională de vârf (n.a.).
148
Aspecte Categorie de Denumirea
reglementate legislație
Înființare și Legislație Codul civil;
organizare primară Legea nr. 90 din 2001 privind organizarea Guvernului României și a ministerelor;
Legea nr. 215 din 2001 a administrației publice locale;

Legea nr. 31 din 1990 a societăților comerciale;
O.G. nr. 26 din 2000 a asociațiilor și fundațiilor;
Legile sau Hotărârile de Guvern de înființare, stabilind competențe, atribuții,
structură și organizare;
Legea cadru a descentralizării nr. 195 din 2006;
Legea nr. 500 din 2002 privind finanțele publice.
Ordonanța Guvernului nr. 119 din 1999 privind controlul intern/managerial și
149
controlul financiar preventiv.

Legislație Regulament de organizare și funcționare
secundară/ Ordinul nr. 400 din 2015 privind controlul intern managerial
terțiară
Legislație Carta autonomiei locale
europeană Recomandarea CM/Rec (2007)12 privind consolidarea capacității la nivel local și
regional
Good governance benchmark
Aspecte Categorie de

Denumirea
Relații de muncă Legislație Legea nr. 188 din 1999;
primară Codul Muncii;
Legea nr. 393 din 2004 privind statutul aleșilor locali;
Legea nr. 153 din 2017 privind salarizarea unitară;
Legea nr. 319 din 2006 a securității și sănătății în muncă;
O.U.G. nr. 96 din 2003 privind protecția maternității la locul de muncă.
Legislație HG nr. 500 din 2011 privind registrului de evidență a salariaților;
secundară/ HG nr. 1.344 din 2007 privind normele de organizare şi funcționare a comisiilor de
terțiară disciplină;
Hotărârea Guvernului nr. 1091 din 2006 privind cerințele minime de securitate și
150
sănătate pentru locul de muncă.

Legislație Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene;
europeană Carta Drepturilor Fundamentate a Uniunii Europene;
Libertatea de circulație a lucrătorilor;
Regulamentul 31/1962;
Regulamentul (CE) nr. 883/2004 si Regulamentul (CE) nr. 987/2009;
Directiva 93/104/CE privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru;
Directivei 89/391/CEE privind punerea în aplicare de măsuri pentru promovarea
îmbunătățirii securității și sănătății lucrătorilor la locul de muncă;
Directiva 2003/88/CE privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru.
Norme de Legislație Legea nr. 7 din 2004;
conduită primară Legea nr. 477 din 2004;
Legea nr. 50 din 2007;

Legea nr. 115 din 1999 privind răspunderea ministerială;
Legea nr. 393 din 2004 privind statutul aleșilor locali.
Legislație Recomandarea nr. 10/2000 a Consiliului Europei;
europeană Codul European al Bunei Conduite Administrative.
Transparență Legislație Legea nr. 52 din 2003 privind transparența decizională;
primară Legea nr. 544 din 2001 privind liberul acces la informații de interes public;
Ordonanța nr. 27 din 2002 privind reglementarea activității de soluționare a
151
petițiilor;
Legea nr. 62 din 2011 a dialogului social;
Legea nr. 24 din 2000 privind normele de tehnică legislativă.
Legislație H.G. nr. 123 din 7 februarie 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de
secundară aplicare a Legii nr. 544 din 2001;
H.G. nr. 775 din 2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile de
elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central;
H.G. nr. 780 din 2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătățirea sistemului
de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administrației
publice centrale;
Ordinul nr. 1938 din 2016 privind modificarea și completarea unor reglementări
contabile.

Legislație Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene;
europeană COM (2015) 215 pentru o mai bună reglementare;
Strategia OECD pentru o mai bună reglementare;
Rezoluția Consiliului Europei 2125 (2016) și Recomandarea 2094 (2016) ;
Rezoluția Consiliului Europei 2170 (2017) ;
Strategia pentru Inovare și Bună Guvernare la Nivel Local;
Recomandarea 19/2001 privind participarea cetățenilor la viața publică locală;
Recomandarea CM/Rec (2009)2 privind evaluarea, auditarea și monitorizarea
participării și politicilor de participare la nivel local si regional.
Integritate Legislație Legea nr. 161 din 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei
152
publică primară în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri,

prevenirea și sancționarea corupției;
Legea nr. 144 din 2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției
Naționale de Integritate;
Legea nr. 176 din 2010 privind integritatea in exercitarea funcțiilor şi demnităților
publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144 din 2007 privind înființarea,
organizarea si funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum si pentru
modificarea si completarea altor acte normative;
Legea nr. 115 din 1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor,
magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere;
Legea nr. 251 din 2004 privind unele măsuri referitoare la bunurile primite cu titlu

gratuit cu prilejul unor acțiuni de protocol în exercitarea mandatului sau a funcției;
Legea nr. 78 din 2000 privind prevenirea, descoperirea si sancționarea faptelor de
corupție;
Legea nr. 571 din 2004 privind protecția personalului din autoritățile publice,
instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii;
Legea nr. 115 din 1999 privind responsabilitatea ministerială.
153
Legislație H.G. nr. 583 din 2016 pentru aprobarea Strategiei Naționale Anticorupție.
secundară
Reglementări Convenția ONU împotriva corupției;
internaționale Convenția Civilă Împotriva Corupției;
Convenția Penală Împotriva Corupției;
Rezoluția nr. 24/1997;
Recomandarea 10/2000 a Consiliului Europei;
Decizia Ombudsman-ului European pentru stabilirea sugestiilor în cazul solicitării
strategice nr. OI/6/2016/AB privind Consilierii Speciali ai Comisiei1.
https://www.ombudsman.europa.eu/ro/cases/decision.faces/ro/80338/html.bookmark, accesat la 04.11.2017.

Aspecte Categorie de

Denumirea
Contencios Reglementare Legea nr. 554 din 2004;
administrativ primară Codul de procedură civilă.
Reglementări Art. 228 din TUE;
internaționale Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene;
Codul European al bunei conduite administrative.
Achiziții publice Legislație Legea nr. 98 din 2016 privind achizițiile publice;
primară Legea nr. 99 din 2016 privind achizițiile sectoriale;
Legea nr. 100 din 2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii;
Legea nr. 101 din 2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire
a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de
154
concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și

funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.
Legislație H.G. nr. 395 din 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
secundară prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-
cadru din Legea nr. 98 din 2016 privind achizițiile publice;
HG nr. 867 din 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi
concesiune de servicii din Legea nr. 100 din 2016 privind concesiunile de lucrări şi
concesiunile de servicii;
Hotărârea Guvernului nr. 394 din 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-
cadru din Legea nr. 99 din 2016 privind achizițiile sectoriale.
Legislație Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/
internațională CE;
Directiva 2014/23/UE privind atribuirea contractelor de concesiune;

Directiva 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară
activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de
abrogare a Directivei 2004/17/CΕ.
Protecția datelor Legislație Legea nr. 677 din 2001 pentru protecția persoanelor cu privire la prelucrarea datelor
cu caracter națională cu caracter personal și libera circulație a acestor date.
personal Legislație Ordin nr. 52 din 2002 al Avocatului Poporului privind cerințele minime de securitate.
secundară
155
Legislație Regulamentul 2016/679 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește

internațională prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date
și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția
datelor);
Directiva (UE) 2016/680 privind protecția persoanelor fizice referitor la prelucrarea
datelor cu caracter personal de către autoritățile competente în scopul prevenirii,
depistării, investigării sau urmăririi penale a infracțiunilor sau al executării
pedepselor și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Deciziei-cadru
2008/977/JAI a Consiliului;
Manual de legislație europeană privind protecția datelor.
Responsabilitatea punerii în aplicare a acestor cerințe legale revine

pe de o parte conducătorilor instituțiilor și întreprinderilor publice, care au
cu precădere competența organizării cadrului instituțional, stabilirea
obiectivelor și alocarea resurselor, precum și a verificării modului de
realizare și punere în aplicare. Pe de altă parte responsabilitatea punerii
în aplicare și respectării acestor cerințe revine fiecăreia dintre persoanele
care își desfășoară activitatea într-o instituție sau întreprindere publică,
potrivit statutului său, cerințelor legale aplicabile și competențelor sale.
Atunci cât organizarea modului de aplicare nu este realizată
corespunzător, este angajată răspunderea conducătorului instituției,
potrivit cadrului legal aplicabil. Dacă însă această responsabilitate a
fost exercitată, punerea în aplicare necorespunzătoare a acestor
cerințe revine persoanei direct competente sau superiorului său
ierarhic, când a primit dispoziții precise în acest sens.
Este de reținut pentru această dimensiune soluția Curții Europene de
Justiție (C-141/12 şi C-372/12, EU:C:2014:2081), potrivit căreia „dreptul la
bună administrare prevăzut de art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale” nu
se adresează statelor membre, ci doar instituțiilor, organismelor, birourilor și
agențiilor Uniunii Europene1. Cu toate acestea „dreptul la bună administrare”
reflectă un principiu general al dreptului comunitar2.
În același sens, Decizia nr. 12 din 22 ianuarie 2013 a instanței de
contencios constituțional națională enunță faptul că „în ce privește
prevederile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii
Europene, referitoare la dreptul la bună administrare, Curtea observă,
mai întâi, că acestea pot fi invocate prin prisma art. 148, și nu a art.
20 din Constituție, cum a indicat autorul excepției, deoarece, potrivit
art. 6 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (versiunea
consolidată), «Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile
prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7
decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la
Strasbourg, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor»” 3.
Hotărârile YS și alții Others, C-141/12 and C-372/12, EU:C:2014:2081,

parag. 67, și Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, parag. 44.
Hotărârea [N.], C-604/12, EU:C:2014:302, parag. 49.
M. Safta, Receptarea dreptului Uniunii Europene prin jurisprudenţa Curţii
Constituţionale a României. Selecţie de decizii pronunţate şi publicate în perioada
1 ianuarie 2013 – 1 aprilie 2013, http://iaduer.ro/?p=1759, accesat la 06.11.2017.
156
Buna administrare în standardele internaționale

privind sistemele de management
Nu în ultimul rând, standardul de bună administrare cunoaște
și o dimensiune tehnică. Aceasta este cel mai des exprimată sub
forma unor documente de tip soft-law: coduri de bună practică,
recomandări, note de îndrumare sau chiar standarde.
Și această componentă ridică provocări din perspectiva forței
juridice sau a elementelor determinante pentru punerea în aplicare a
cerințelor astfel formulate. Soluția prefigurată până în prezent este
una mixtă, cu elemente din ambele dimensiuni anterioare, la care se
adaugă o componentă importantă de cultură organizațională.
La nivel internațional a fost înființată o organizație neguvernamentală
independentă: Organizația Internațională de Standardizare (ISO), ai cărei
membri sunt 162 de organisme naționale de standardizare, reunind
experți din toate domeniile pentru a facilita schimbul de expertiză și
pentru a dezvolta în mod voluntar și prin consens standarde
internaționale relevante pentru piață, acestea (standardele) sprijinind
inovarea și oferind soluții pentru provocările globale1. Scopul pentru care
a fost fondată această organizație în 1946 a fost să „sprijine coordonarea
internațională și unificarea standardelor industriale”.
La nivelul Uniunii Europene există trei organisme de standardizare
voluntară în domeniul tehnic, activitatea și competența acestora fiind
reglementată prin Regulamentul nr. 1025/20122. Potrivit acestuia
standardul înseamnă o specificație tehnică, adoptată de un organism de
standardizare recunoscut, pentru aplicare repetată sau continuă, a cărei
respectare nu este obligatorie. Regulamentul subliniază faptul că
standardele sunt voluntare și ar trebui să fie dictate de către piață, în timp
ce necesitățile operatorilor economici și ale părților interesate afectate în
mod direct sau indirect de către respectivele standarde sunt prioritare și
ar trebui să ia în considerare interesul public și să se bazeze pe principiile
fundamentale, inclusiv pe consens. Totodată acesta recunoaște rolul
deosebit de important pe care îl au standardele în cadrul pieței interne
https://www.iso.org/about-us.html, accesat la 06.11.2017.
Privind standardizarea europeană, de modificare a Directivelor 89/686/CEE și
93/15/CEE ale Consiliului și a Directivelor 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE,
98/34/CE, 2004/22/CE, 2007/23/CE, 2009/23/CE și 2009/105/CE ale Parlamentului
European și ale Consiliului și de abrogare a Deciziei 87/95/CEE a Consiliului și a
Deciziei nr. 1673/2006/CE a Parlamentului European și a Consiliului; http://eur-lex.
europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012R1025&from=EN, accesat la
06.11.2017.
157
– de exemplu, prin utilizarea standardelor armonizate în

prezumția de conformitate a produselor care urmează a fi
introduse pe piață cu cerințele esențiale aplicabile acelor produse
prevăzute în legislația relevantă de armonizare a Uniunii.
În acest context, relevăm că în România funcționează Asociația
Română de Standardizare, a cărei misiune este să asigure adoptarea de
standarde naționale (proprii), precum și transpunerea în standarde
naționale a standardelor internaționale și europene. Similar sistemului
european, aplicarea standardelor române are caracter voluntar1. Totuși,
aplicarea acestora poate deveni obligatorie – în totalitate sau în parte
– pe întreg teritoriul național, pe plan zonal ori pe plan local numai printr-
o reglementare, în cazul în care considerente de ordin public, de
protecție a vieții, a sănătății și a securității persoanelor fizice, a mediului și a
intereselor consumatorilor fac necesară o astfel de măsură. Referirile la
standarde în legislație trebuie să prevadă explicit că aplicarea acestora
reprezintă modalitatea recomandată, fără a fi singura însă, pentru a
demonstra conformitatea cu cerințele din actele normative respective.
Potrivit aceluiași act normativ, activitatea de standardizare contribuie la
creșterea competitivității economiei naționale; înlăturarea barierelor tehnice
din calea comerțului; buna aplicare a reglementărilor și a politicilor publice;
promovarea rezultatelor cercetării-dezvoltării și inovării; protecția intereselor
consumatorilor și a mediului; utilizarea durabilă a resurselor.
În acest context apare ca importantă de analizat dimensiunea tehnică
a standardului de bună administrare, acea dimensiune pentru care
elementele constitutive au fost integrate ca cerințe ale unor standarde.
Astfel, chiar dacă nu este obligatorie prin lege, respectarea, respectiv
punerea în aplicare a acestor standarde este de natură a contribui la
sprijinirea îndeplinirii cerințelor legale. Un alt beneficiu al implementării
acestor standarde derivă din reducerea costurilor și sprijinirea promovării
activității, respectiv atragerea clienților beneficiari.
Pentru obținerea acestor beneficii este necesară nu doar
punerea în aplicare și respectarea cerințelor standardului, ci și
certificarea respectării acestor cerințe de către un organism
independent, altul decât cel de standardizare.
În acest sens, presiunea respectării sau punerii în aplicare a acestor
cerințe vine din partea pieței, respectiv a competitorilor, a partenerilor sau
a clienților, ori a beneficiarilor anumitor activități. Elocvent în acest sens
este faptul că deși nu există cerințe specifice în acest sens, mai multe
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 163 din 2015 privind standardizarea națională.
158
instituții publice naționale au implementate sisteme de management

al calității conforme cu Standardul ISO 9001 privind managementul
calității sau altele asemenea. Totodată, atât la nivel european, cât și
la nivel național, în cadrul procedurilor de achiziții publice este
recunoscut dreptul autorităților contractante de a defini specificațiile
tehnice prin trimitere la standarde naționale sau europene – această
modalitate fiind întotdeauna însoțită de mențiunea „sau echivalent”,
pentru a păstra caracterul voluntar al aplicării standardului 1.
În acest context, principalele standarde relevante pentru instituțiile și
întreprinderile publice – care sunt convergente cu elementele care definesc
standardul de bună administrare – se regăsesc în cerințele standardelor ISO
9001:2015 privind managementul calității, ISO 37001:2016 privind politicile
anti-mită, ISO 31000:2009 privind managementul riscului și ISO 26000:2010
privind responsabilitatea socială.
Bună administrare ca standard orizontal în

procesul de codificare administrativă
Din analiza secțiunilor anterioare se poate observa că există o
strânsă corelație între cerințele de bună administrare ale diferitelor
izvoare, în multe situații existând suprapuneri totale sau parțiale între
acestea. Din perspectiva sistemelor de management organizate potrivit
cerințelor din Standardele ISO, satisfacerea cerințelor rezultate din mai
multe standarde conduce la implementarea sistemelor integrate.
Din suprapunerea cerințelor din standardele ISO cu cele izvorâte din
cadrul legal aplicabil și chiar din elementele de politică aplicabile, rezultă că
rămân în afara sferei de suprapunere o serie de elemente, tot astfel cum
pentru altele există solicitări asemănătoare în izvoare diferite. În această
situație este de exemplu cerința de organizare a sistemului de control intern
managerial și adoptarea procedurilor aferente, similară celei din standardul
ISO 9001, însă incomplet suprapusă. Într-o astfel de situație, satisfacerea
separată a celor două cerințe ar conduce la implementarea a două sisteme
procedurale paralele, foarte asemănătoare, însă necomplementare, ceea ce
generează în fapt birocrație excesivă, utilizare nejudicioasă a resurselor –
inclusiv insuficiența acestora. Astfel, ar crește riscul de aplicare eronată,
respectiv de neconformități.
Totodată analiza modului în care sunt enunțate cerințele de bună
administrare în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene și în
Art. 156 din Legea nr. 98 din 2016 privind achizițiile publice.
159
Codul European al Bunei Conduite administrative indică

suprapunerea acestora în bună măsură.
O sinteză a acestor elemente regăsim în concluziile studiului
realizat de Guvernul Suedez în anul 2005 1, pe fondul eforturilor
acestuia de a obține recunoașterea constituțională în documentele
Uniunii Europene a dreptului la bună administrare, alături de
elaborarea unei legislații privind buna administrare aplicabilă
instituțiilor și organismelor Uniunii. Studiul este realizat în baza unui
chestionar care cercetează modul în care cerințele bunei administrări
– enunțate în Cartă și în Codul bunei conduite administrative – se
regăsesc reglementate în legislațiile naționale ale statelor membre
de la acel moment. Potrivit studiului, principalele elemente ale bunei
administrări care se regăsesc în legislațiile naționale sunt:
Principiile legalității, nediscriminării și proporționalității;
Dreptul ca problemele să-i fie tratate imparțial și echitabil;
Termenul rezonabil;
Dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte ca o măsură
individuală care o afectează defavorabil să fie luată împotriva sa;
Dreptul de acces la dosarul care îl privește;
Dreptul de acces la documente/ informații;
Obligația de a motiva în scris toate deciziile;
Obligația de a menționa căile de atac disponibile tuturor
persoanelor interesate;
Obligația de a comunica/notifica o decizie tuturor persoanelor
vizate/ afectate de aceasta;
Obligația de a îndeplini cu conștiinciozitate, dedicare și
loialitate obligațiile de serviciu.
Regăsirea acestor elemente centralizate ale cerințelor de bună
administrare în legislațiile statelor membre asigură legitimitate și
credibilitate acestora. Suntem însă de părere că trei elemente
importante care ar merita incluse în mod explicit în această enunțare
– datorită impactului lor deosebit – sunt cele privind respectarea
drepturilor omului, responsabilitatea cu privire la acțiunile întreprinse
și adoptarea participativă a diferitelor decizii publice. Aceste
elemente se regăsesc deopotrivă în legislațiile naționale și reprezintă
în egală măsură cerințe ale standardelor de tip ISO.
Principles of Good Administration in the Member States of the European

Union, http://www.statskontoret.se/globalassets/publikationer/2000-2005-
english/ 200504.pdf, accesat la 07.11.2017.
160
Pentru soluționarea acestei provocări, propunem includerea în

procesul de codificare administrativă a unui principiu – standard orizontal
de bună administrare, necesar a fi satisfăcut de oricare dintre instituțiile
publice și în oricare dintre activitățile derulate de către acestea.
Concluzii – reglementarea bunei administrări ca standard

orizontal, în procesul de codificare administrativă
Astfel, în procesul de codificare administrativă considerăm că
este oportună reglementarea bunei administrări în categoria
principiilor generale care stau la baza organizării și funcționării
tuturor instituțiilor publice. Pentru explicitarea conținutului acestuia
propunem configurarea următorului model de sistem integrat, pentru
care referențialul este compus pe de o parte din cerințele legale
aplicabile, și pe de alta din cerințele ce izvorăsc din standardul ISO
relevant. Ori de câte ori va exista suprapunere între cerințe se va da
preferință cerinței mai exigente în aplicarea principiului „cine poate
mai mult, poate și mai puțin”, translatat în „cine îndeplinește o cerință
mai strictă, satisface automat și cerința mai puțin strictă”.
Propunem în continuare structurarea cerințelor de bună
administrare în raport de principalele elemente recunoscute și
acceptate ca fiind determinante pentru aceasta, fiecare dintre
acestea detaliindu-se în mai multe sub-cerințe.
Astfel, standardul de bună administrare presupune:
1. Legalitate și legitimitate
Instituțiile publice sunt înființate și funcționează potrivit legii;
Instituțiile publice au capacitate juridică adecvată scopului
pentru care au fost înființate;
Resursele necesare funcționării sunt alocate potrivit legii;
Structura organizatorică și categoriile de personal care își
desfășoară activitatea sunt definite prin lege;
Instituțiile publice au o competență determinată stabilită prin lege;
Procedurile de lucru sunt elaborate potrivit cadrului legal;
Organele reprezentative sunt alese potrivit normelor în vigoare,
acestea fiind recunoscute ca legitime de către comunitate;
Personalul care își desfășoară activitatea în respectiva
instituție cunoaște și aplică cadrul normativ relevant;
Deciziile și actele juridice care emană de la respectiva
instituție prevăd temeiul juridic al acestora.
161
2. Leadership și responsabilitate
Conducerea instituției formulează misiunea, viziunea și
obiectivele instituției;
Conducerea instituției stabilește modul de organizare al activității, alocă
sarcini și atribuții și adoptă toate măsurile necesare (due diligence);
Conducerea instituției alocă resursele necesare;
Conducerea instituției alocă sarcini și atribuții în conformitate cu
pregătirea profesională și nivelul de responsabilitate al personalului;
Conducerea instituției îndrumă personalul din subordine în
activitatea acestuia;
Conducerea instituției răspunde public pentru îndeplinirea
scopului instituției, atingerea obiectivelor stabilite;
Conducerea instituției este direct răspunzătoare pentru
organizarea modului de aplicare a cadrului normativ, pentru
dispozițiile date personalului din subordine, precum și pentru
utilizarea judicioasă a resurselor;
Asigură organizarea modului de declinare a competenței și de
comunicare a acesteia tuturor părților interesate (cetățeni și
instituții relevante);
Conducerea instituției asigură organizarea sistemului de control
intern managerial, monitorizează și evaluează performanța acestuia;
Conducerea instituției răspunde pentru buna diligență în organizarea
modului de respectare și punere în aplicare a cadrului normativ aplicabil,
dar nu poate răspunde pentru acțiunile neconforme ale personalului din
subordine, dacă și-au îndeplinit obligația de diligență.
3. Imparțialitate
Selecția/recrutarea personalului se realizează pe baza unor
criterii obiective, cunoscute/comunicate în mod public;
Evaluarea performanței personalului se realizează în mod
obiectiv, pe baza unor criterii cunoscute/comunicate în mod public;
Activitatea personalului din instituție de desfășoară în mod
nepărtinitor și independent de orice elemente care ar putea
antrena un interes personal;
Evitarea conflictului de interese: raporturi ierarhice între rude; relații
comerciale; restricții post-angajare; participare la luarea unor decizii în
situații în care există un interes personal sau al unei rude/afin apropiat;
Controlul incompatibilităților;
Declararea intereselor;
Declararea averilor;
162
Declararea cadourilor;
Conduită etică potrivit codurilor în vigoare;
Nepartizanat politic;
Evitarea acțiunilor de lobby/influențarea nelegitimă sau prin
mijloace nelegitime a deciziei publice;
Aplicarea restricțiilor post-angajare;
Conduită corectă în statuații particulare.
4. Transparență
Acces la informații de interes public – la cerere și din oficiu;
Obținerea informațiilor sau documentelor de interes public se realizează
fără costuri, sau cu costuri cât mai scăzute, de natură să nu constituie un
obstacol în accesarea acestora (se vor utiliza mijloace electronice pentru
furnizarea acestora ori ce câte ori acest lucru este posibil);
Acces la propriul dosar (este parte a dreptului la apărare);
Organizarea modului de exercitare a dreptului la petiționare;
Publicarea rapoartelor de activitate;
Comunicarea pro-activă a actelor instituției și a deciziilor
individuale către toți cei interesați sau vizați/afectați de acestea;
Motivarea actelor instituției: în mod clar, neechivoc, într-un
limbaj accesibil, indicând analiza argumentelor particulare pentru
fiecare caz în parte;
Comunicare eficientă inter-instituțională;
Stabilire unui flux al documentelor coerent și comunicare intra-
instituțională eficientă;
Informarea și instruirea personalului cu privire la misiune,
viziune, obiective, strategii, politici, proceduri, etc.;
Excepțiile de la aplicarea/respectarea cerințelor de bună
administrare sau restrângerile acestora sunt clar reglementare,
comunicate în mod transparent și în mod efectiv;
Actele care emană de la o instituție publică sunt semnate și asumate
în mod lizibil de persoana responsabilă de aceasta. În cazul în care
responsabilitatea asumării actelor nu aparține aceleiași persoane care le-
a și elaborat, instituția va asigura trasabilitatea acestora.
Participare publică
Participarea comunității în procesul electoral – democrație
reprezentativă;
Dreptul electorilor de a iniția tragerea la răspundere a aleșilor;
163
Participarea comunității la procesul decizional – participare la

dezbaterea și adoptarea actelor normative, a politicilor publice și
a deciziilor publice, consultarea părților interesate, organizarea
referendumurilor – democrație participativă;
Participarea la viața publică prin diferite forme asociative:
societate civilă organizată, grupuri de acțiune/inițiativă locală;
Consultarea angajaților în procesul de elaborare a procedurilor și
informarea acestora cu privire la activitatea instituției, inclusiv la
performanța acesteia (potrivit codului muncii);
Consultarea angajaților cu privire la elaborarea și implementarea
politicilor și procedurilor de punere în aplicare a sistemului de control
intern managerial și a Strategiei Naționale Anticorupție;
Stabilirea de canale de raportare internă prin care personalul unei entități
să poată comunica în mod confidențial îngrijorările cu privire la respectarea
cerințelor de bună administrare, sau chiar încălcarea acestora.
6. Respectarea drepturilor omului

Cunoașterea de către personal a drepturilor comunității pe
care o deservește în raport de propria competență;
Atitudine pro-activă și grijă pentru protejarea drepturilor omului;
Protejarea drepturilor tinerilor și copiilor;
Protejarea datelor cu caracter personal;
Furnizarea de sprijin și îndrumare pentru cetățeni pentru
protejarea și valorificarea drepturilor lor;
Atitudine pro-activă și grijă pentru protejarea drepturilor
propriilor angajați, inclusiv prin păsuri de sănătate și securitate în
muncă/ ocupațională, respectarea timpului de lucru, acordarea
drepturilor de ajutor social;
Protejarea personalului în fața abuzurilor și acordarea de
asistența juridică în cazul în care sunt chemați în instanță pentru
îndeplinirea atribuțiilor conform prerogativelor;
Grija pentru dezvoltare durabilă și protejarea generațiilor viitoare;
Dreptul cetățeanului de a fi asistat de un apărător/reprezentant
în relația cu instituțiile publice;
Protejarea celor care formulează cu bună credință sesizări de
orice natură cu privire la îngrijorări privind încălcările cerințelor bunei
administrări, sau chiar referitoare la încălcări efective ale acestora.
164
7. Tratamentul egal
Aplicarea acelorași soluții în situații similare și aplicarea de
soluții personalizate, în cazul situațiilor diferite, inclusiv prin
raportarea la practica anterioară și la jurisprudență;
Înțelegerea distincției între discriminare, protejarea
persoanelor defavorizate și discriminare pozitivă;
Protejarea drepturilor individuale până la limita afectării
drepturilor celorlalți;
Protejarea drepturilor individuale ca sumă vs. protejarea interesului
public;
Selecția partenerilor/contractorilor se face în baza unor
proceduri care permit accesul egal și nediscriminatoriu al tuturor
potențialilor candidați, asigurându-se condițiile pentru o
concurență reală, fără stabilirea unor criterii restrictive.
8. Proporționalitate
Adoptarea unor măsuri adecvate îndeplinirii scopului și
obiectivelor stabilite;
Asigurarea echilibrului între interesul privat/particular și interesul
public;
Maximizarea beneficiilor obținute cu resursele disponibile;
Respectarea termenului rezonabil: desfășurarea unei acțiuni
fără afectarea fluxului firesc al activității instituției – în ordinea
primirii solicitărilor și după soluționarea celor anterioare, în
unitatea de timp alocată; într-un interval de timp care să nu facă
rezultatul acțiunii nenecesar solicitantului;
Posibilitatea formulării de puncte de vedere de către solicitant
(dreptul de a fi ascultat înainte de luarea unei măsuri individuale);
Posibilitatea exercitării unei căi de atac împotriva actelor și
actelor asimilate ale administrației publice și menționarea explicită
a acesteia în actele emise, sub sancțiunea nulității actelor;
Obținerea de reparații în cazul nerespectării unei cerințe de
bună administrare;
Trasabilitatea: păstrarea evidențelor pentru demonstrarea
îndeplinirii scopului și obiectivelor;
Angajarea răspunderii personalului pentru nerespectarea
cerințelor de bună administrare proporțional cu gravitatea acestor
nerespectări și cu obligațiile care revin fiecărei persoane, potrivit
funcției sale atât din perspectivă ierarhică, cât și din perspectiva
competenței funcționale/ substanțiale.
165
9. Îndeplinirea așteptărilor legitime

Definirea obiectivelor în raport de nevoile comunității, prin
consultare publică;
Alocarea resurselor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor;
Prioritizarea obiectivelor în mod participativ;
Evaluarea satisfacției comunității față de serviciile prestate –
îndeplinirea așteptărilor cât mai multor beneficiari;
Managementul riscurilor;
Realizarea unui raport unitar în privința rezultatelor, raportate
la obiectivele planificate și a rezultatelor obținute, raportate la
resursele alocate;
Evaluarea publică a performanțelor și îmbunătățirea acestora;
Respectarea unor cerințe de conduită în relația personalului
instituției cu cetățenii sau ceilalți factori interesați, inclusiv în
relația cu reprezentanții altor instituții.
Apreciem că reglementat ca principiu al bunei administrări pe care se
fundamentează întreaga codificare administrativă și astfel detaliat, standardul
de bună administrare va putea oferi reperul unei unități de interpretare a ceea
ce înseamnă litera legii pentru fiecare instituție în parte, păstrând spiritul unic
al acesteia, în lumina valorilor și principiilor pe care le emană, permițând o
aplicare flexibilă și adaptabilă situațiilor concrete pe care le are de gestionat
fiecare instituție în parte într-un context dat.
166
Codul administrativ și dimensiunea puterii cetățenești
Dr. Marius VĂCĂRELU

SNSPA
E-mail: marius333vacarelu@gmail.com
1. Cel mai important aspect al construcției unei legi noi este acela de
a determina corect toți destinatarii actului normativ. Chiar dacă avem
întotdeauna în minte principiul „nemo censetur ignonare legem” (nimeni
nu poate invoca necunoașterea legii), realitatea obiectivă învederează că
majoritatea actelor normative interesează prin domeniul de aplicare doar
un grup mai limitat de subiecte de drept.
Cu siguranță însă, codurile își demonstrează prin
complexitatea reglementărilor și dimensiune una dintre cele mai
largi sfere de aplicare, ceea ce constituie un argument în plus
pentru organizarea unui sistem legislativ armonios, în care
raportul dintre coduri și legile sectoriale – mai reduse ca întindere
– să nu fie unul excesiv în favoarea ultimei categorii de legi.
Nu putem să nu observăm că prin esența dimensiunii lor, codurile sunt
realizate într-un interval de timp mai mare – relativ la cel al întocmirii și
aprobării legilor sectoriale – ceea ce mărește în permanență raportul dintre
cele două categorii de legi. Și aceasta, pentru că nu există, totuși, o limitare
numerică a dimensiunii unei legi sau a unui cod; nu va exista niciodată o
dispoziție în actele care reglementează tehnica elaborării actelor normative
care să prevadă expres o sintagmă cum ar fi: „până la 200 de articole legea
se va numi «lege», iar dacă numărul acestora va depăși 200 de articole, actul
normativ respectiv va fi denumit «cod»”. Spunem aceasta, deoarece – spre
exemplu – Codul Aerian al României 1 are 116 articole; Codul silvic 2 are 146
articole; pe de altă parte, Legea nr. 98 din 2016 privind achizițiile publice are
240 articole, Legea 99 din 2016 privind achizițiile sectoriale are 257 articole
etc. Din punct de vedere al numărului de dispoziții conținute de cele două legi
enunțate, poate exista întrebarea: chiar sunt acestea doar legi, sau ar putea fi
un cod prin ele însele? Or, mai important, pot fi toate asamblate într-un cod al
achizițiilor publice?
De aceea, este necesar să observăm că nu criteriul numărului de articole
este acela determinant al identificării unui act normativ drept cod, ci conținutul
său – mai precis aria de reglementare, care trebuie să fie cât
Codul Aerian al României, prevăzut în O.G. nr. 29 din 1997, republicată.

Codul Silvic, prevăzut în Legea nr. 46 din 2008, modificată.
167
mai vastă pentru domeniul respectiv. Totuși, ceea ce trebuie avut în

vedere este frecvența unor astfel de coduri, deoarece inclusiv prin
denumire ele reprezintă forța reglementării. Sintagma „lege” este una
generală în limbajul specific științelor juridice, dar și cel obișnuit;
totuși, sintagma „cod” are pentru orice jurist – dar și pentru
persoanele fără studii în acest domeniu – o încărcătură simbolică
deosebită, ceea ce face din operațiunea de codificare o chintesență a
dreptului, care nu poate fi realizată oricum și de către oricine.
Dreptul francez, așa cum îl cunoaștem, este unul care favorizează
codificarea și care încearcă să o aplice la cât mai multe sfere sociale. O
privire scurtă asupra legislației franceze 1 ne oferă imaginea unor coduri nu
doar pentru domeniile consacrate (civil, penal, proceduri, muncii etc.), ci și
pentru „acțiunea socială și familii” (586 articole), „cinematograf și imagini
animate” (723 articole), „educație” (974 articole), „sport” (231 articole), „cod
rural și al pescuitului maritim” (958 articole), „cod al exproprierii pentru cauză
de utilitate publică” (mai puține articole, doar 21, dar cu mai multe subdiviziuni
în cadrul acestora). De menționat și faptul că editorii francezi de carte juridică
au colecții de acte normative pe care le prezintă sub forma unui cod 2, într-un
volum, chiar dacă legislația în sine nu poartă numele în acest sens (Codul
administrativ, Codul stării civile etc.).
2. Volumul şi conţinutul legislaţiei în vigoare, precum şi modificările
care i se aduc acesteia sunt frecvent ţinta unor afirmaţii critice. În funcţie
de opinia şi intenţia personală, critica este mai mult sau mai puţin
diferenţiată şi competentă: există prea multe norme, legile se modifică
prea repede şi prea des, legislaţia strangulează economia, limitează
posibilităţile de dezvoltare ale cetăţenilor, are prea des funcţie de alibi şi
este imprecisă, nu ţine seama foarte mult de aplicabilitatea normelor în
practică, legiuitorul reacţionează prea lent, efectul normelor nu mai
interesează după finalizarea procesului legislativ etc.
Volumul legislației românești este unul mai mult decât problematic,
deoarece din 1989 și până la momentul scrierii acestui articol au fost
publicate în partea I a Monitorului Oficial al României peste 140.000 de acte.
Este adevărat, o parte sunt acte individuale de numire în funcție, însă trebuie
să prezentăm câteva aspecte care țin mai degrabă de statistică, dar care au o
relevanță deosebită asupra problemei codificării administrative.
https://www.legifrance.gouv.fr/initRechCodeArticle.do, consultat la 08.01.2018.

Dalloz, L.G.D.J.
168
Repertoriul legislativ al României, așa cum îl are pe propriul

site Camera Deputaților1 – site-ul Consiliului Legislativ, singurul
organ administrativ care ține oficial evidența legislației României
este greu operabil sub acest aspect – relevă următoarele:
– Numărul de acte normative2 publicat în anul 2017 a fost de
6.972; în anul 2016 de 6.825; pentru anul 2015 – 6.485;
– Cel mai redus număr de acte normative după schimbarea produsă
în anul 1989 a fost de 1.121, în anul 1991. De altfel, primii patru ani după
schimbarea de regim politic au fost mult mai „liniștiți” sub acest aspect,
doar o dată depășindu-se borna de 1.500 acte normative;
– Începând cu anul 1994, numărul actelor normative crește din
ce în ce mai mult, iar din anul 2002 se depășește numărul de
5.000 de acte oficiale în Monitorul Oficial al României;
– Începând cu anul 2004, numărul de acte normative publicate
a depășit numărul de 6.000 pe an. Dintre aceștia, cinci ani au
cunoscut peste 7.000 acte normative, iar majoritatea celorlalți ani
au de regulă peste 6.400 de acte normative;
– Cel mai mare număr de acte normative publicate a fost întâlnit
în anul 2009, când s-a ajuns la cifra absurdă de 8.786. În medie,
rezultă că în fiecare zi se publicau 24 de acte noi în Monitorul Oficial;
cunoscând totuși că doar în foarte rare situații actele normative se
publică sâmbăta sau duminica, rezultă că acest calcul trebuie făcut în
raport de 261 de zile3, ceea ce determină un rezultat de 33 de acte
publicate în Monitorul Oficial într-o zi;
– Nu toate actele oficiale cu caracter normativ se publică în
Monitorul Oficial. Fiecare instituție are norme proprii de reglementare
a propriei activități, care sunt postate pe propriul site. Din păcate, nu
toate acestea sunt postate, anumite acte fiind omise de la aducerea
la cunoștința publică, cu consecințele legale specifice;
– Un aspect foarte important este legat de modalitatea reală de
aducere la cunoștință a actelor normative. Acest aspect comportă o
distincție între modalitatea teoretică și cea reală, pentru că efectivitatea
celei de-a doua modalități este mult mai greu cuantificabilă, dar ea pune
cele mai multe probleme în practică. Concret, pe site-ul multor instituții
nu este ușor de găsit secțiunea unde sunt postate actele normative care
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame, accesat la 08.01.2018.
Vom folosi această convenție, deși în rândul acestora există și acte
individuale; deoarece au fost publicate în Monitorul Oficial, ele au intrat în
evidența electronică a Camerei Deputaților.
Anul calendaristic are 52 de săptămâni.
169
îi reglementează activitatea, iar pentru o persoană care nu are cunoștințe

mai ridicate de operare pe computer – aspect foarte important, în realitate,
țara noastră având 42% din elevii de 15 ani analfabeți funcțional1 –
această situație înseamnă de fapt să îi împiedici cetățeanului aproape
total accesul la normele juridice aplicabile. În plus, trebuie să menționăm
că peste 15 ani conținutul Monitorului Oficial nu era disponibil oricum pe
internet, el fiind restricționat. În multe cazuri, fiind disponibil doar în format
tipărit, pe baza unor abonamente scumpe, nu era disponibil oricărei
persoane – care, sublinem, nu poate invoca necunoașterea legii.
Cetățeanul din mediul rural nu avea aproape deloc acces la actele tiparite
ale Monitorul Oficial, fiind dificil de obținut; iar cifrele populației din mediul
rural românesc depășesc 45% după orice recensământ. Faptul că
anumite firme ofereau acces plătit la legislație la zi era util, fără îndoială,
dar din nou – nu pentru orice persoană era disponibil acest serviciu. Pe
internet se puteau găsi acte normative, dar nu întotdeauna actualizate.
Doar din momentul în care Ministerul Justiției a lansat un site propriu –
prin care oferă legislație gratuită și într-un format actualizat – putem spune
că cel puțin pentru legislația publicată în Monitorul Oficial situația s-a
îmbunătățit într-o manieră consistentă;
– O mare problemă a legislației românești este frecvența
deosebită cu care actele normative sunt modificate. Codul fiscal în
vigoare între anii 2003 – 2015 a fost modificat de peste 140 de ori;
actualul Cod fiscal, intrat în vigoare în anul 2016, de peste 20 2 de
ori. Această situație face dificilă orice cunoaștere aprofundată a
problemelor teoretice, iar dificultățile din practică sunt uriașe.
Legislația nu este o chestiune fixă, ea depinde întotdeauna de
realitățile zilei. Acestea pot induce fie o stare de criză, fie o stare de
calm. Dacă în primul caz vom observa apariția mai multor reglementări în
timp scurt, preponderent din zona dreptului public, când timpurile sunt
calme legiuitorul poate acționa în sensul realizării unor proiecte de lege
care să rămână în vigoare pentru mai multe decenii, astfel încât acestea
se vor prezenta mai degrabă sub forma unor coduri.
Analizând istoricul actelor normative românești, vom observa că
majoritatea codurilor au fost realizate, apoi au fost adoptate de către
Reprezentanța Națională și au intrat în vigoare în momentul în care
societatea era mai stabilă sub aspect politico-economic. Concret, după
https://www.digi24.ro/stiri/actualitate/educatie/studiu-42-dintre-elevii-
romani-sunt-analfabeti-functional-607539, accesat la 08.01.2018.
La momentul publicării acestui volum, de 25 de ori. A se vedea fișa
actului normativ: http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?ida=132408.
170
ce Alexandru Ioan Cuza își stabilizează domnia se adoptă cele patru

coduri (civil, penal, procedură civilă și procedură penală) – în anul 1864.
După primul război mondial legislația principală care se adoptă este
aceea care trebuia să satisfacă rapid exigențele noului stat. Astfel, în
anul 1921 se adoptă legislația pentru împroprietărirea țăranilor care au
luptat în marele război, dar și legislația prin care s-a reorganizat sistemul
financiar al țării1; în 1923 se adoptă o nouă Constituție, urmată în anul
1925 de adoptarea Legii nr. 95 din 1925 privind unificarea
administrativă2. Această lege complexă a avut 400 de articole, ceea ce o
apropie mai degrabă de dimensiunea unui veritabil cod administrativ. Dar
noile coduri au fost adoptate de către parlamentul timpului în a doua
jumătate a anilor 1930, când în bună măsură situația politică internă și
externă era mai calmă. Astfel, în 1936 întră în vigoare – în luna martie –
un nou cod penal și un nou cod de procedură penală. Anul 1938 aduce
adoptarea de către parlament a unui nou cod comercial, foarte bun și
foarte modern, dar care nu a fost promulgat de către rege; aceeași
situație de adoptare, dar neurmată de promulgare o va avea în 1940 noul
cod civil, la fel de bun și de modern.
Noile coduri adoptate în anii 2009 – 2010 sunt legi de mare întindere,
dar de slabă calitate; în plus, au fost adoptate în ani tensionați politic și
economic, iar dispozițiile pe care le conțin au deficiențe majore atât sub
aspectul redactării – unde cel mai mult se remarcă în sens negativ noul
Cod Civil, cât și al conținutului normativ. Lecția acelor ani se observă că
nu a fost însușită de către puterea politică a acestor ani, iar proiectul
Codului administrativ se dovedește a fi un eșec, în aceeași paradigmă a
climatului politico-economic dificil, precum și în raport de scăderea
calității generale a actului de legiferare.
Orice analiză rezonabilă a actelor normative adoptate în anii 1990 –
relativ la actele adoptate în ultimul deceniu – învederează înainte de orice
carențele sub aspectul redactării și construcției raționamentelor juridice
abstracte (despre conținutul normelor nu discutăm aici). Calitatea actului de
legiferare este cea mai importantă, deoarece respectarea principiilor legisticii
formale și însușirea acestei științe a reglementării vor avea ca efect acte
normative clare, predictibile, ușor de înțeles și de aplicat atât de către
administrație, cât și de către cetățeni. În plus, carențele de fond ale
Deși ar fi trebuit să fie printre primele acte normative ale anului 1919, s-a întârziat
nepermis de mult, ceea ce a o oferit mai multor actori economici și politici posibilitatea
de a specula climatul de nesiguranță, cu costuri mari asupra întregii populații.
Publicată în M. Of. al României din 14 iunie 1925, abrogată prin
dispozițiile Legii nr. 167 din 1929 pentru organizarea administrațiunii locale.
171
modului în care este reglementat un aspect al vieții sociale vor fi

mai ușor identificate, iar semnalele pe care practica administrativă
le va culege din aplicarea zilnică a normelor juridice vor fi ușor de
înțeles la fiecare palier al administrației de stat sau locale.
Dorim să menționăm și faptul că România are și handicapul celor
45 de ani de comunism, care au avut printre caracteristici faptul că
orice act normativ – indiferent de nivel – se redacta la nivelui centrului
politic (Mare Adunare Națională, Consiliu de Miniștri, ministere,
instituții centrale cu profil economic etc.) și care erau apoi difuzate în
teritoriu, neexistând deosebiri în interiorul structurilor dintr-un județ
sau altul. Acest fapt a avut o consecință deosebită, negativă: știința
legiferării nu s-a dezvoltat, rămânând o necunoscută la nivelul
teritoriului. Cum începând cu anul 1990 fiecare instituție a început să
își reglementeze singură cadrul de activitate, deosebirile de texte –
conținut normativ – au început să fie din ce în ce mai mari, inclusiv în
cadrul aceluiași sistem administrativ, analizat orizontal și vertical.
Înțelegându-se acest aspect la nivelul statelor mai dezvoltate din Uniunea
Europeană, s-a ajuns la publicarea de către instituții ale acestora a unor
traduceri în limba română a proprilor manuale de legiferare. Astfel, Ministerul
de justiție al Germaniei1 are pe site-ul propriu un „Manual de tehnică
legislativă”, în limba română2; un text foarte bun sub aspect teoretic și mai
ales practic de 234 de pagini! De remarcat că și la nivelul Uniunii Europene a
fost adoptat în anul 2015 un „Ghid practic comun al Parlamentului European,
al Consiliului și al Comisiei pentru uzul persoanelor care participă la
redactarea legislației Uniunii Europene” 3, care are o dimensiune teoretică și
practică rezonabilă, fiind accesibil oricărui deținător de computer cu acces la
internet, din orice colț al României, ceea ce este foarte util, deoarece manuale
universitare de legistică formală nu sunt postate liber de internet. Dacă avem
în vedere și faptul că legistica formală nu este un obiect de studiu pentru anul
I al facultăților de drept – deci, mai greu de parcurs pentru o persoană care nu
are cunoștințe juridice la un nivel superior – rezultă că aceste manuale
accesibile pe internet joacă un rol de educare a oricărui cetățean (care își
dorește să își dezvolte cunoștințele) într-un domeniu deosebit de important al
dreptului.
Denumirea completă este Ministerul Federal al Justiției și Protecției Consumatorului.

https://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF/Themenseiten/
RechtssetzungBuerokratieabbau/HandbuchDerRechtsfoermlichkeit_rum.pdf?__
blob=publicationFile&v=3, accesat la 08.01.2018.
Disponibil la adresa web http://eur-lex.europa.eu/content/techleg/RO-
ghidul-de-redactare-a-textelor-legislative.pdf, accesat la 08.01.2018.
172
Procuparea la nivelul instituțiilor publice românești privind calitatea

reglementărilor există, iar în acest sens menționăm adoptarea unei
„Strategii privind mai buna reglementare 2014 – 2020”, adoptată ca
rezultat al unui proiect co-finanţat din FEDR prin POAT 2007 – 2013. Din
păcate, trebuie să observăm aceeași problemă care afectează atât de
mult calitatea actului de guvernare și administrare națională și locală: se
adoptă proiecte, strategii, dar imediat după adoptare, se „uită” că trebuie
și aplicate, ceea ce conduce la o lipsă de predictibilitate acuzată de către
orice persoană care are interes într-un cadru normativ eficace.
Lipsa de predictibilitate se analizează tocmai în raport de actele
normative în vigoare nerespectate, indiferent de nivelul lor. De
aceea, discuția trebuie purtată și în sfera relației dintre dreptul public
și dreptul privat: dacă în dreptul privat părțile din raporturile juridice
au o mai mare libertate de acțiune în conduita lor, dreptul public este
unul strict, în care conduita părților din raporturile juridice specifice
este de cele mai multe ori prescrisă de către lege, iar libertățile de a
alege un comportament sau altul trebuie întotdeauna să se
încadreze în limitele pe care actele normative le stabilesc.
Trebuie subliniat și faptul că frevența de reglementare a raporturilor
juridice de drept privat este mult mai redusă decât aceea pe care o
întâlnim în cadrul dreptului public; dacă în primul caz noi reglementări
apar la zeci de ani distanță, evenimente cu caracter divers conduc la
schimbarea unor norme de drept public în interval de timp foarte scurt,
de ordinul anilor, lunilor sau – în cazuri extreme – săptămânilor1.
Adoptarea unui cod administrativ este o întreprindere
îndrăzneață, deoarece situațiile care trebuie rezolvate sunt mult
mai diverse și în același timp mai complicate.
Principala problemă pe care trebuie să o rezolve un legiuitor este
legată de alegerea pe care trebuie să o facă: mai întâi trebuie un cod
administrativ, sau ar fi necesar un cod de procedură administrativă?
Ordinea care va fi aleasă este decisivă pentru un stat, iar România nu
face excepție de la această problemă.
Concret, legiutorul român a adoptat tezele prealabile atât ale codului
de procedură administrativă, prin intermediul H.G. nr. 1360 din 20082, cât
A se vedea O.U.G. nr. 79 din 2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227
din 2015 privind Codul fiscal, denumită „revoluția fiscală”, care a fost modificată de două
ori în mai puțin de 45 de zile de la intrarea sa în vigoare, deoarece dispozițiile sale nu
erau corelate cu întregul sistem legislativ român, iar consecințele sale au fost respinse
în corpore de cetățeni. „Odiseea” acestui act normativ promite să fie lungă.
173
și pe cele ale codului administrativ, prin adoptarea H.G. nr. 196 din 2016 1. Cu
toate că această ordine ar sugera un anumit tip de răspuns, realitatea
politico-științifică a făcut ca să primul finalizat să fie proiectul
codului administrativ, la finalul anului 2016!
Nu considerăm că a fost aleasă cea mai bună soluție, din două motive. Mai
întâi, este necesar (nu doar de dorit) ca o astfel de reglementare – având o
importanță deosebită pentru societate – să fie realizată într-o perioadă de
tensiuni sociale reduse. Nu se poate adopta un astfel de act normativ într-o
perioadă tensionată, deoarece posibilitatea de a se adopta soluții care să
satisfacă doar interesele politice partizane (de partid) – iar nu cele ale statului
și națiunii – este mare. În această situație, orice schimbare a puterii politice va
fi însoțită de o „revanșă politico-juridică”, ceea ce se exprima inclusiv prin
modificarea codului administrativ. Principiul stabilității codurilor este unul
etern, iar în această materie el trebuie să fie cât mai puternic; costurile
modificărilor frecvente ale legislației în sfera administrației publice sunt mari,
iar satisfacea interesului public ar avea foarte mult de suferit. România nu își
mai poate permite modificarea unui cod administrativ în același mod aberant
cu care se operează în materia codului fiscal – în medie, o modificare pe
lună; costurile sunt imense și se repercutează sistemic. Prin esența sa, un cod
caută să reglementeze complet o materie, ceea ce are efect asupra tuturor
celorlalte sfere sociale care au relații juridice cu ramura de drept în care a
apărut codificarea. O modificare într-un cod produce modificări și în sistemele
cu care există legături, iar necorelarea atentă a acestora determină pierderi,
confuzii și disfuncționalități, care trebuie apoi corectate printr-o nouă
intervenție a legiuitorului. Dacă nici acea intervenție de corelare nu este foarte
temeinică, apar modificări în alte zone, care trebuie din nou corectate,
ceea ce va conduce în final la alte schimbări și, în cel mai

nefericit caz, la
o avalanșă infinită de modificări ale legislației.
Al doilea motiv se referă la una dintre distincțiile dintre procedura
administrativă și dreptul administrativ material. Concret, procedura
administrativă, aflată și sub influența procedurii civile – din care s-a
dezvoltat – are un grad mai mare de stabilitate decât dreptul administrativ
material. Aceasta, pentru că interesele politice pot modifica structura
administrativă a exercitării puterii de stat – se creează sau desființează
ministere, agenții, se schimbă competențe în cadrul unor instituții publice
etc. – în intervale de timp scurte, în funcție de „jocul politic”, dar toate
acele persoane administrative au continuitate în exercitarea atribuțiilor
Publicată în M. Of. al României, nr. 237 din 31 martie 2016.
174
lor, iar acestea (atribuțiile) se ralizează în baza unor proceduri. În materia

dreptului administrativ ne aflăm într-o situație similară dreptului fiscal,
unde procedura fiscală se modifică mai rar decât dreptul fiscal material,
pentru că procedurile de prelevare a contribuțiilor obligatorii trebuie să
funcționeze zi de zi, indiferent că o cotă de impozitare este astăzi de
16%, iar mâine de 10% sau mai puțin (ori mai mult, din nefericire). Mediul
politic dorește ca ideile sale să fie implementate de către administrație,
dar aspectele de procedură pe care aceasta le folosește îi sunt mai puțin
cunoscute, de regulă. Ceea ce un actor din mediul politic urmărește este
ca instituția publică pe care o conduce să aibă atribuții cât mai largi,
buget cât mai mare și funcționari publici cât mai mulți, pentru a putea să
își maximizeze imaginea publică. Procedurile reclamă un anumit grad de
rutină și implicit sunt mai lesne ignorate în competiția politică; de
asemenea, cetățenii pot să înțeleagă mai ușor principiile procedurii
administrative, dar locul unde le sunt aplicate diferă în raport de
competența materială, care face obiectul codului administrativ, iar nu a
codului de procedură administrativă.
Ceea ce contează cel mai mult în adoptarea unui cod
administrativ este locul pe care legiuitorul îl oferă cetățeanului.
În această problemă, trebuie să ne amintim istoria adoptării
Constituțiilor. Mai întîi, ele nu au existat, iar apoi au fost acordate de
către suveranii absoluți supușilor lor – termenul de supus exprimând
corect relația juridică dintre cei care conduceau statul și marea masă a
populației. În timp, puterea oamenilor obișnuiți a crescut, iar aceștia au
început nu doar să pretindă drepturi, ci și să le obțină, limitând astfel
puterea conducătorilor politici. Au trecut secole, iar astăzi puterea
cetățenilor devine din ce în ce mai importantă nu doar în raport de
puterea și mediul politic, ci și față de instituțiile administrației publice.
Ne aflăm într-o lume în profundă schimbare, sub imperiul unei
dezvoltări tehnologice fără precedent, pe de o parte, dar și sub provocări
demografice, ecologice și de resurse materiale cum nu ne-am putut
vreodată imagina. În această situație, granițele au dispărut în multe
aspecte, mai ales sub planul educației și accesului la literatură științifică
de calitate. În temeiul acestor ultime două posibilități augmentate în ultimii
ani, modelele performante de administrare și guvernare devin din ce în ce
mai cunoscute la nivelul întregii planete, iar legiuitorii din orice țară au
astfel posibilitatea să se inspire la nivelul noilor reglementări de la
exemplele de bune practici ale oricărei țări. În acest sens trebuie observat
că nici o scuză nu mai poate fi ridicată de către decidenții politici: inginerii
și lingviștii au făcut posibile nu doar apariția de site-uri care traduc texte
175
dintr-o limbă în alta, ci și traducerea unui text direct din browser-ul

web, la o calitate din ce în ce mai bună, ceea ce simplifică lectura
gratuită. Este adevărat, costul unei traduceri excelente este destul
de ridicat, dar cum astăzi calitatea traducerilor oferite gratuit de
browser-ele internetului este în creștere, în câțiva ani chiar și un
politician care își vorbește doar limba maternă va putea citi fără
probleme despre exemplele de bune practici administrative.
În această paradigmă, cetățeanul și omul politic se egalizează tot mai
mult sub aspectul posibilității cunoașterii informațiilor care dau esență
bunei administrări și bunei guvernări, ceea ce face ca pretențiile
cetățenilor să crească și să se apropie de un model ideal de guvernare
(acest model ideal este mai corect a fi denumit „maximul care poate fi
atins de stadiul tehnologico-economico-politic al zilei”). Aceste pretenții
includ cu deosebire chestiuni care țin de calitatea procedurilor
administrative, timpul de rezolvare al dosarelor administrative, exercitarea
unui rol activ mai accentuat decât până acum al administrației publice în
anumite domenii, soluționarea cererilor pe cât posibil fără prezența fizică
a petenților în imobilele aparținând instituțiilor publice, adoptarea de acte
administrative în temeiul petițiilor online inițiate de către cetățeni – spre
exemplu, legislația finalandeză prevede ca o petiție semnată de peste
50.0001 de cetățeni să fie luată în dezbatere obligatorie de către Suomen
Eduskuntas2 etc. Toate aceste modalități de relaționare dintre cetățeni și
mediul politico-administrativ cresc gradul de încredere reciprocă între
categoriile sociale dintr-o țară, sporesc prezența la vot3 și implicarea
civico-politică, oferind mai bune perspective pentru găsirea de soluții la
diferitele probleme care apar.
Astfel, ne vom afla într-o paradigmă a cooperării cotidiene a
administrației publice cu cetățenii, iar nu cum se face acum, când
puterea politico-administrativă își reamintește de existența cetățenilor
doar în momente de criză (accidente majore, donații de sânge etc.).
Cooperarea are la bază încrederea, iar relația istorică dintre cetățeni
(foștii supuși) și administrație publică (fostul braț înarmat și de multe
ori împilator fiscal al suveranilor absolutiști) îi face pe primii mai
retincenți față de intențiile instituțiilor publice.
Populația cu drept de vot a Finlandei este de 4,2 mil. loc; 50.000 de semnături
electronice înseamnă peste 1% din corpul electoral. A se vedea https://www.dailydot.
com/layer8/finnish-parliament-vote-online-petitions/, consultat la 19.01.2018.
Denumirea Parlamentului Finlandei; norma juridică în cauză este prezentă pe
site la adresa web https://avoinministerio.fi/ukk/, consultată la 19.01.2018.
În Finlanda, mai mult de 2/3 din corpul electoral participă la vot.
176
De fapt, paradigma unui cod administrativ este aceea a gestionării

relației cetățean – mediu politic – administrație publică. Aceasta, pentru
că în ultimele decenii se conturează la nivel global o tendință foarte
simplă și directă, prin care cetățenii nemulțumiți de guvernarea din
propria țară aleg nu doar să nu mai participe la alegeri, ci să emigreze în
state unde nivelul de guvernare este mult mai bun1. Viața omului este
limitată, iar el nu dorește să mai aștepte zeci de ani pentru a atinge o
îmbunătățire vizibilă a standarului său de viață; va petrece la început
câțiva ani dificili într-o nouă țară, iar apoi beneficiile apar mai lesne. De
foarte multe ori, loialitatea noilor cetățeni este mult mai mare decât
aceea a autohtonilor, pentru că primii cunosc din ce mediu au plecat și
cât de mare este îmbunătățirea condițiilor lor de viață în noua lor țară.
De aceea, când un legiuitor dorește să edicteze un cod administrativ,
trebuie să fie foarte atent la relația pe care o propune cetățenilor. Aceștia
trebuie mai mult ca oricând să fie considerați nu doar parteneri, ci o
putere cu rol din ce în ce mai important în stat. Tocmai de aceea,
puterea cetățenilor se va exprima nu atât prin drepturile generale de
natură socială pe care le pot avea – subliniem încă o dată, un cod
administrativ nu operează singur în cadrul sistemului juridic național, ci în
raport de alte norme juridice de mai mare generalitate (sau mai redusă,
evident) – ci prin posibilitatea de a propune ei înșiși noi dispoziții, alături
de consultarea acestora2 mult mai frecventă, în realizarea pe deplin a
caracterului eficace a acestor proceduri etc.
Parteneriatul înseamnă prin esență nu doar că poate exista un element
supraordonat, ci mai ales că toți partenerii au drepturi reale, efective, care se
pot exercita și care, în situația încălcării lor, atrag sancțiuni reale și vizibile
pentru cei care au acționat în afara cadrului partenerial. Fiind vorba aici de un
contract social și juridic – în bună măsură nescris – încălcările sunt mult mai
ușor identificate de către elementul subordonat juridic, în speță de către
cetățeni. Aceștia cunosc foarte bine capacitățile uriașe ale mecanismelor
administrative ale statului, mai ales că de foarte multe ori ei le văd acționând
neprietenesc sau chiar împotriva lor (spre exemplu, a făcut carieră pe internet
și în media imaginea de la ghișeul Direcției de
A se vedea pe larg Measuring well-governed migration. The 2016 Migration

Governance Index, The Economist Intelligence Unit, London, 2016, document elaborat
sub egida Organizației Internaționale a Migrației; are 77 de pagini. De asemenea, a se
vedea A. Chikanda, J. Crush, M. Walton-Roberts (editori), Diasporas, Development and
Governance, ed. Springer international, Heidelberg – London – New York, 2016.
Cetățenilor.
177
Taxe și Impozite Locale din Sectorul 5 al Municipiului București, în care o

persoană trebuie să stea în genunchi pentru a-și plăti contribuțiile1).
Fără îndoială, codul administrativ trebuie să fie un cod al administrației
publice, al instituțiilor sale, al reglementării palierelor administrative, al
mecanismelor de funcționare al persoanelor administrative, al serviciilor
publice, al proprietății publice ș.a. Totuși, nu este destul și în același timp
nu este neapărat necesar în acest moment. Instituțiile publice și modul de
organizare al acestora pot fi la fel de bine să fie reglementate prin legi
speciale; relațiile dintre ele putând fi la fel de bine dispuse în aceleași
acte normative de mai mică întindere.
Este însă mult mai necesar un cod de procedură administrativă care
să reglementeze actul administrativ și toate problemele pe care acesta le
ridică în practică, deoarece forma de organizare a unui sistem poate
suferi mult mai rapid modificări – în temeiul transfomărilor politice – dar
modalitățile procedurale de acțiune ale administrației trebuie să fie stabile
și să ofere cât mai mult timp cetățenilor pentru rezolvarea altor probleme,
care nu au legătură cu administrația. Ca exemplu, termenul de 30 de zile
pentru soluționarea unei cereri este unul care aparține altui mod de
dezvoltare tehnologică, în care nici telefonul mobil nu exista în forma sa
rudimentară; o administrație de secol XXI trebuie să reducă acest termen
la un interval de ore, cel mult două – trei zile zile; un termen de o
săptămână este procedural astăzi unul foarte lent, nefolositor inițiativei
economice și sociale a cetățeanului.
La o examinare a proiectului de cod administrativ observăm că acesta nu
este un cod al cetățeanului – sau, mai precis, și al cetățeanului – ci al
instituțiilor publice, care sunt cumva izolate în turnul lor de fildeș. A trecut
vremea aceea în care statul și instituțiile publice erau doar o manifestare a
unui mod de exercitare al puterii politice; secolul acesta aparține cooperării cât
mai largi a tututor elementelor sociale. Acum, chiar și cetățenii pot
afecta/modifica activitatea administrației publice într-o manieră pe care nu și-
ar fi putut-o permite sau imaginat-o acum câteva decenii. Ca exemplu, avem
situații în care diferite persoane cu scopuri mai mult sau mai puțin licite au
„spart” site-uri de instituții publice, sustrăgând date sau blocând activitatea
acestora pentru mai multe ore, cu pierderi care se înregistrează nu doar în
bugetul instituțiilor, ci și a altor cetățeni. În același timp, situația în care
sisteme informatice ale instituțiilor publice cedează periodic este des întâlnită
(într-o perioadă în fiecare zi de vineri
https://observator.tv/social/bucurestenii-din-sectorul-5-in-genunchi-si-
pusi-la-plata-227288.html, consultat la 19.01.2018.
178
site-ul Casei Naționale de Sănătate se bloca, iar eliberarea de rețete

în temeiul cardului de sănătate se făcea doar manual 1). Toate aceste
probleme țin de procedurile administrative nefuncționale, și mai puțin
de mecanismele de împărțire a competențelor administrative între
instituții – care au fost dispuse în funcție de raporturile de putere din
interiorul puterii politice aflate la guvernare.
Examinând proiectul de cod administrativ, chiar dacă observăm că
principiile acestuia sunt cele normale și care permit o relație corectă și
pozitivă dintre cetățean și stat/administrație publică, ne formulăm
considerațiile negative în această sferă socială pe dispozițiile referitoare
la inițiativa cetățenească. Ea este reglementată în doar un singur articol,
298, care constituie alături de art. 299 – intitulat Adunările cetățenești
– într-adevăr un capitol (al III-lea din partea a IV-a a codului) al
acestei legi complexe. Totuși, reglementarea nu este foarte
favorabilă cetățenilor, un proiect al acestora trebuind să aibă un prag
de 5% al semnăturilor colectate din rândul populației cu drept de vot.
Mai mult, aceste liste trebuie să fie semnate fizic, semnăturile
electronice nefiind luate în considerare. În contextul în care populația
activă a României este din ce în ce mai mult în afara granițelor, iar
condiția semnăturilor electronice nu este acceptată, pragul real se
apropie mai degrabă de 10% din populația rezidentă, ceea ce se
constituie într-o puternică restricționare a puterii cetățenești.
Din punct de vedere juridic, este inutil să legi exercitarea unui drept doar
de locul unde o persoană are reședința sa statornică și principală. De fapt,
chiar dacă un om locuiește doar într-o casă – și se așează doar pe un singur
fotoliu la birou – nu înseamnă că nu este interesat de locurile pe unde a trăit
(ori a fost în diferite călătorii). Internetul oferă practic astăzi oricărui subiect de
drept posibilitatea de a avea în același timp informații despre orice loc în care
există o conexiune de date. De aceea, chiar dacă locuiești în Canada sau
Noua Zeelandă, nimic nu te împiedică să fii la curent cu noutățile din Carei,
Vânju Mare, Huși etc. Iar implicarea cetățeanească înseamnă și influențare
reciprocă, prin interacțiune continuă. Este adevărat că dreptul public în
România examinează mai puțin efectele acestui fenomen social (al influenței
reciproce), dar el este foarte prezent și poate produce efecte în diferite
moduri. Concret, un cetățean dintr-o comunitate, deși aflat în străinătate,
poate semna petiții online, iar o administrație diligență va ține cont de
existența lor, chiar dacă
http://www.ziare.com/stiri/card-sanatate/cardul-de-sanatate-nu-merge-de-
3-zile-cnas-sustine-ca-doar-medicii-care-nu-vor-nu-elibereaza-retete-in-
sistem-offline-1439545, consultat la 19.01.2018.
179
nu sunt specificate expres în legislație. De asemenea, el poate interpela

pe rețele de socializare primarul sau consilierii locali, ori parlamentarii din
circumscipția sa electorală, iar dialogul poate conduce la cunoștința
celorlalți cetățeni, putând conduce la dezbatere mai largă a electoratului
dintr-o colectivitate locală organizată juridic. Acest aspect poate fi foarte
important într-o comunitate în care persoana aflată departe de locul unde
și-a avut rezidența o perioadă a ajuns la un nivel social și intelectual
superior mediei cetățenilor colectivității în cauză (fiind doctor în științe,
profesor reputat, medic cunoscut, persoană publică cu reputație pozitivă
etc.), deoarece influența sa socială nu este cuantificată de normele
dreptului public, dar această absență de reglementare nu este o piedică
în calea unei conduite a mai multor subiecți de drept care au încredere în
acea persoană care de mai mult timp locuiește statornic în altă localitate.
De fapt, în contextul politic actual, este mai mult decât evident că
mediul politic nu doar că nu are încredere în cetățeni, dar vede în aceștia
principalul obstacol în calea maximizării puterii lor (și a patrimoniilor
proprii1). Situația de criză acută, de falie adâncă și imposibil de acoperit
între cetățeni și politicieni este una reală și care nu poate fi ignorată din
pudoare sau naivitate nici de către cel mai „neconectat” doctrinar al
dreptului public (situația aceasta nu este singulară, în mai multe țări
înregistrându-se același fenomen, în proporții diferite). Astfel, a venit mai
mult ca oricând timpul ca doctrina dreptului să examineze această
situație și să înceapă să ofere soluții, iar nu doar să își păstreze poziția
de „explicatori și comentatori ai oricăror norme oferite de legiuitor”.
De aceea, faptul că acest proiect de cod se relevă a fi doar un nou prilej
de întărire a puterii mediului politic în dauna cetățenilor – care se simt din ce
în ce mai vulnerabili în urma proiectelor de lege din ce în ce mai
neprofesionist realizate de către politicieni – nu ajută deloc nici statul, nici
societatea, și este posibil să adune alte paie pe focul mocnit al tensiunii
sociale care macină națiunea. Riscul emigrării a încă un milion de români este
unul real, iar la baza acestui proces de părăsire a țării nu stă doar
A se vedea emisiuni de televiziune în care o categorie socială sau alta este

zugravită în cele mai închise culori, doar pentru că nu împărtășește anumite
opțiuni politice. O discuție despre violarea dispozițiilor art. 4 din Constituția
României nu își gășește locul în acest text; oferim însă textul constituțional:
Art. 4. Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni
Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.
România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără
deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex,
de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială.
180
sărăcia, ci și modul în care mediul politic și instituțiile

administrative acționează zi de zi.
Fiecare om are dreptul la o bună administrare și la o bună guvernare;
dacă statul și conducerea sa politico-administrativă se dovedește a fi însă
principalul obstacol în calea acestor două deziderate, se poate ajunge la
situații în care dreptul public va veni după diferitele mișcări, reglementând
ulterior ceea ce acestea vor schimba prin forță sau emigrare. Depinde de
mediul politic, iar pentru ca acesta să performeze, este necesar ca el să
se perfecționeze în știința dreptului public. Cetățenii sunt astăzi mai bine
instruiți în această sferă, iar pretențiile lor legitime nu pot fi împlinite decât
de oameni bine pregătiți, cu un nivel ridicat de conștiință civică.
181
Reglementarea regimului juridic al
incompatibilităților și conflictelor de interese din
perspectiva Codului administrativ
Drd. Daniela MITUȚOIU
Dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită

activitatea puterii executive, care se caracterizează prin câteva trăsături
specifice1: este spontană – nu trebuie să fie neapărat solicitată de cineva
„pentru a se pune în mișcare”; este continuă – prin latura sa
administrativă trebuie să asigure permanent bunul mers al Statului, fără
intermitențe; este promptă – întrucât interesele generale trebuie
satisfăcute în timp util; este energică – se caracterizează prin monopolul
execuției și se întemeiază pe forța publică; este pozitivă – trebuie să
contribuie activ la satisfacerea unor „cerințe absolut necesare pentru
dezvoltarea societății”, și se manifestă prin acte juridice și acte materiale.
Puterea executivă este reprezentată de două mari categorii de activități:
– activitatea de guvernare, care este percepută ca „activitatea
prin care se iau măsuri pentru apărarea și conservarea națiunii, se
dau directivele de politică generală pentru viața statului și a
comunității naționale și se reglementează și îndrumă întreaga
acțiune a administrației pentru satisfacerea intereselor superioare ale
statului și națiunii. Acestă activitate aparține organelor executive
supreme, considerate ca organe politice, cărora constituția și legile le
rezervă un domeniu foarte larg de libertate de acțiune” 2;
– activitatea de administrare, care constă în aplicarea legilor,
reglementează raporturile cetățenilor cu administrația, raporturile dintre
serviciile statului. Ea se realizată prin emiterea de acte juridice și prestarea
de servicii publice și este încredințată autorităților administrative.
Statutul României – acela de ţară membră a Uniunii Europene – a
impus un amplu proces de modernizare pe toate palierele, în spiritul
valorilor europene, astfel încât în ultimii 27 de ani societatea
românească s-a aflat într-un continuu proces de schimbare.
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol I - Principii generale, ed.

a IV-a, Institutul de arte grafice E. Mârvan, București, 1934.
E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, ed. Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944.
În acest context este absolut necesară reformarea şi

modernizarea administraţiei publice, fiind un domeniu prioritar care
trebuie organizat corespunzător principiilor unui stat democratic.
Astăzi regăsim un număr din ce în ce mai mare de acte
normative în vigoare, generându-se paralelisme, suprapuneri şi,
implicit, dificultăţi în aplicarea practică.
Ca soluţii pentru rezolvarea acestor probleme, guvernele și-au
propus: simplificarea şi restrângerea legislaţiei, realizarea unui
cadru legal unitar într-un anumit domeniu şi clarificarea unei
tematici specifice, simplificarea accesului beneficiarilor la
legislaţia în vigoare și îmbunătăţirea aplicării acesteia.
Necesitatea raţionalizării şi sistematizării reglementărilor –
inclusiv prin instrumente de codificare – este semnalată și în
contextul impus de Uniunea Europeană, care pune un accent
deosebit pe „buna guvernare” și „o reglementare inteligentă”.
Iniţiative de codificare au existat în mai multe state, dar în niciunul nu
există un Cod administrativ unic care să cuprindă într-o manieră unitară şi
sistematizată legislaţia din mai multe domenii ale administraţiei publice.
Astfel, în Portugalia, a fost elaborat un set de legi unice pe
domeniu, în Franța există culegeri de legi pe domenii (codexuri),
iar în Germania s-a ajuns la o codificare sectorială.
Reforma administraţiei publice din România reprezintă un
angajament asumat în toate documentele programatice şi o
preocupare constantă a Guvernului României.
Chiar dacă nu există un acquis comunitar în domeniul
administraţiei publice, se conturează din ce în ce mai mult un „spaţiu
administrativ european”, spaţiu ce presupune o administraţie publică
transparentă, credibilă, bazată pe un management performant, pe
eficienţă, o administraţie orientată către cetăţean.
Noțiunea de administrație publică reprezintă noțiunea centrală a
dreptului administrativ și, de asemenea, constituie noțiunea
fundamentală și pentru știința administrației, care o analizează sub
multiple accepțiuni, în conținutul său complex fiind cuprinse imperativele:
a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona și a controla1.
Intenţia Guvernului României de a codifica cadrul legal din domeniul
administraţiei publice prin intermediul unui Cod administrativ şi al unui
Cod de procedură administrativă a fost statuată încă din anul 2001,
1 D. A. Tofan, Drept administrativ, Vol. I, ediția 3, Editura C.H. Beck, București, 2014.
183
în cadrul programelor de guvernare şi al programelor legislative

ale Guvernului.
Din Strategia pentru consolidarea administrației publice 2014
– 2020 face parte și Strategia privind dezvoltarea funcției publice
2016 – 2020, ambele având rolul de a îmbunătății calitatea
guvernării, cu impact la nivelul întregii societăți.
Comitetul Naţional pentru Coordonarea Implementării Strategiei
pentru Consolidarea Administraţiei Publice (CNCISCAP)1 a avut rol de
coordonare a procesului de elaborare a proiectului acestei Strategii. De
aceea au avut loc consultări periodice în cadrul Grupului de lucru
Resurse umane al CNCISCAP cu privire la fundamentarea şi elaborarea
proiectului Codului administrativ. Procesul de elaborare a proiectului
Strategiei privind dezvoltarea funcţiei publice 2016 – 2020 a implicat un
amplu proces de fundamentare, în cadrul căruia au fost realizate o serie
de analize şi studii tematice, acţiuni de consultare şi colaborare atât cu
entităţi din sectorul public românesc, cât şi cu parteneri internaţionali,
reprezentanţi ai mediului academic şi ai societăţii civile, respectiv
reprezentanţi ai unor sindicate reprezentative.
Codul administrativ se va aplica în activitatea autorităţilor şi
instituţiilor administraţiei publice, în raporturile dintre autorităţile şi
instituţiile administraţiei publice, precum şi în raporturile acestora
cu alte subiecte de drept public sau privat.
Actul administrativ2 reprezintă cea mai importantă formă prin care
administrația publică își realizează sarcinile, cel puțin din perspectiva
„impactului” pe care îl are și a procedurii complexe care stă la baza
emiterii sale. Actele administrative produc efecte importante în plan
juridic și generează drepturi și obligații în regim de putere publică.
În urma numeroaselor dezbateri care au avut loc în cadrul
ședințelor grupurilor de lucru organizate de Agenția Națională a
Funcționarilor Publici, respectiv Ministerul Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice, în proiectul codului administrativ au fost
cuprinse o serie de modificări care reglementează regimul juridic
al incompatibilităților și conflictelor de interese, astfel:
S-a pus în discuție o reglementare care să redefinească conceptul de
„conflict de interese”, în sensul că acesta intervine când se urmărește
„obținerea unui folos de natură patrimonială”. Totuși, având în vedere
formularea legislativă existentă în cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161 din
Strategia privind dezvoltarea funcţiei publice 2016 – 2020.

Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ, Ed. Universul juridic, București, 2015.
184
2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea

demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, și anume aceea de „interes personal de natură
patrimonială”, formulare ce este deja consacrată pentru destinatarii normelor,
pentru a se evita interpretările și aplicările diferite și pentru
unitate de reglementare s-a hotărât menținerea sintagmei „interes
personal de natură patrimonială”.
În mod eronat se consideră că interesul personal de natură patrimonială
este strict de ordin pecuniar. Interesul personal poate fi de orice natură, un
astfel de exemplu fiind primirea titlului de „cetățean de onoare” al unei unități
administrativ-teritoriale din partea consiliului local respectiv, care reprezintă
un beneficiu de ordin moral, un plus de imagine.
Cazurile şi modalităţile de constatare a suspendării, respectiv
încetării de drept a mandatelor demnitarilor/aleşilor locali şi
procedurile aplicabile – în prezent reglementate în mai multe acte
normative – fac necesară gruparea tuturor cazurilor de acest gen
şi detalierea procedurii de constatare.
De asemenea, se constată o situaţie de vid legislativ în ceea ce
priveşte sancţiunea concretă aplicabilă în cazul demnitarilor/aleşilor
locali care se află în situaţie de conflict de interese. Actele normative
în vigoare, care conţin dispoziţii privind conflictul de interese în care
se pot afla demnitarii/ aleşii locali nu precizează sancţiunea aferentă
unei astfel de încălcări a respectivelor dispoziţii.
În practică există diferenţe, în funcţie de evenimente şi de
autorităţile constatatoare privind momentul constatării încetării de
drept a mandatului aleşilor locali, ceea ce face necesară
reglementarea modalităţii de stabilire a acestui moment pentru
fiecare caz de încetare de drept a mandatului în parte.
Procedura de constatare a încetării mandatului aleşilor locali ca
urmare a identificării unei stări de incompatibilitate sau conflict de
interese nu este clară, în practică generând o serie de probleme.
Având în vedere principiile care guvernează exercitarea funcțiilor și
demnităților publice, pentru unitate de reglementare și tratament pentru
toate categoriile de funcții, prin raportare și la dispozițiile Legii nr. 176 din
2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice,
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144 din 2007 privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate,
precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative,
„Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1)
sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea
185
de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau

o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia
celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din
funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a
mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa
aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în
care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data
constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia
de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de
evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii
judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei
stări de incompatibilitate1”, se propune reglementarea situației pentru ca
persoana, la momentul numirii într-o funcție/demnitate publică, să nu se afle
sub interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție publică, în urma stabilirii unei
stări de incompatibilitate sau de conflict de interese.
Conform proiectului Codului administrativ, mandatul aleșilor locali (prin
aleşi locali se înţelege primarul, viceprimarul, consilierii locali, președintele
consiliului județean, vicepreședinții consiliului județean și consilierii județeni)
este validat dacă „nu se află sub interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție
publică sau o demnitate publică în urma stabilirii unei stări de
incompatibilitate sau de conflict de interese, interdicție stabilită în condițiile
legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, fapt
dovedit prin declarație pe proprie răspundere”. De asemenea,
persoană poate ocupa o funcţie publică dacă „nu a fost destituită
dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de
muncă pentru motive disciplinare în ultimii 3 ani”.
Se poate observa că interdicția de 3 ani de a ocupa o funcție
publică sau o demnitate publică în urma stabilirii unei stări de
incompatibilitate sau de conflict de interese – interdicție stabilită în
condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și
demnităților publice – este reglementată numai pentru categoria
aleșilor locali și a funcționarilor publici, nefiind aplicabilă celorlalte
categorii de funcții și demnități publice cuprinse în proiectul codului.
În legislația actuală, mandatul consilierului local, respectiv al
consilierului judeţean încetează în cazul în care s-a constatat o stare de
incompatibilitate sau de conflict de interese prin adoptarea unei hotărâri
de către consiliul local sau județean respectiv, fapt ce se dovedește
Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176 din 2010 privind integritatea în exercitarea
funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144 din 2007
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.
186
a fi extrem de dificil, uneori chiar imposibil, cu titlu de exemplu

fiind următoarele situații:
– refuzul primarului/președintelui consiliului județean de a iniția
un proiect de hotărâre prin care să se constate încetarea de drept
a mandatului de ales local;
– consiliul local este dizolvat;
– consilierii refuză să voteze hotărârea de consiliu prin care se
constată încetarea mandatului de ales local.
Acesta este motivul pentru care proiectul Codului administrativ vine cu
un element de noutate reprezentat de încetarea de drept a calității de
consilier local, respectiv de consilier judeţean înainte de expirarea duratei
normale a mandatului, prin ordin al prefectului, în cazul în care s-a
constatat, în condiţiile legii, o stare de incompatibilitate sau de
nerespectare a prevederilor referitoare la conflictul de interese. Prefectul
emite ordinul de încetare a mandatului de consilier local sau de consilier
judeţean, precum şi vacantarea locului de consilier local sau de consilier
judeţean în termen de maxim 30 de zile de la data înştiinţării transmise
de către autoritatea responsabilă de asigurarea integrității în exercitarea
demnităților și funcțiilor publice.
Prin această reglementare se dorește simplificarea procedurii de
încetare a mandatului de consilier local sau de consilier judeţean,
stabilirea unui termen ducând la rezolvarea cu celeritate a speței.
În prezent, conform dispozițiilor legale, conflictul de interese
este generat de legături de rudenie cu grad diferit, astfel:
– „Persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului, secretar
de stat, subsecretar de stat sau funcţii asimilate acestora, prefect ori
subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu
încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii
în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos
material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I”1.
– „Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului
Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un
act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un
folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I”2.
– „Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află
în una dintre următoarele situaţii:
Art. 72 din Legea nr. 161 din 2003 din 19 aprilie 2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Art. 76 din Legea nr. 161 din 2003.
187
este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la

luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are
relaţii cu caracter patrimonial;
participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu
funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I;
interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot
influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice1.
– „Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor
consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau
rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial
în problema supusă dezbaterilor consiliului local2.
– „Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă
au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care
fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine
sau pentru: soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv3.
Având în vedere principiile care guvernează exercitarea
funcțiilor publice, pentru unitate de reglementare și tratament
pentru toate categoriile de funcții s-a stabilit reglementarea pentru
toate categoriile de funcții/demnități a conflictului de interese ca
fiind generat de legaturi de rudenie până la gradul II.
Tot în categoria conflictelor de interese se încadrează situația în
care „Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă,
dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice
din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj
pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o
relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia4.
Sintagma „orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia” a fost înlocuită în proiectul
de cod cu sintagma „orice persoană fizică sau juridică față de care
alesul local are calitatea de debitor al unei obligații”, ceea ce
restrânge mult aria posibilelor situații de încălcare a regimului juridic
al conflictelor de interese. Este dificil de identificat calitatea unui ales
local de debitor al unei obligații față de o persoană fizică sau juridică.
Art. 79 din Legea nr. 161 din 2003.

Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215 din 2001.
Art. 75 lit. a) din Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 privind Statutul
aleşilor locali.
Art. 75 lit. b) din Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 privind Statutul aleşilor
locali
188
Astfel, proiectul Codului administrativ stipulează că „Alesul local este

în conflict de interese atunci când, în situaţia în care este chemat să
emită un act administrativ sau să participe la emiterea ori adoptarea unui
act administrativ, să încheie sau să participe la încheierea unui act
juridic, are un interes personal de natură patrimonială.
Alesul local aflat în situaţie de conflict de interese are obligaţia să
se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea
actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea
actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material
pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică față de care
alesul local are calitatea de debitor al unei obligații” 1.
În legislația actuală „Funcţia de primar şi viceprimar, primar general
şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al
consiliului judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii
sau calităţi:calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă, indiferent de durata acestuia2”, iar în proiectul
codului administrativ conținutul articolului se modifică astfel: c) „calitatea
de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă,
contract de management indiferent de durata acestuia, cu excepția
calității de angajat cu contract individual de muncă sau alt tip de contract
în funcția de asistent social3.
Omisiunea contractului de management din textul de lege
reprezintă o oportunitate pentru diverse persoane de a încheia
contracte de muncă sub această titulatură cu instituții publice,
regii autonome sau societăți comerciale cu capital de stat, pentru
a nu intra sub incidența dispozițiilor legale privind reglementarea
regimului juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese.
În același timp, având în vedere conținutul efectiv al muncii prestate
și natura puternic socială și umană a activității desfășurate, s-a propus
exceptarea de la aplicare a acestor dispoziții pentru situațiile în care este
vorba despre deținerea funcției de primar și a calității de angajat cu
contract individual de muncă sau alt tip de contract, în funcția de asistent
social, respectiv pentru deținerea calității de consilier local sau de
consilier judeţean și a calității de angajat cu contract individual de muncă
în aparatul de specialitate al primarului sau al consiliului judeţean,
Art. 266 alin. (2) lit. b) din Proiectul codului administrativ, publicat pe site-
ul www.mdrap.ro, accesat la 02.11.2017.
Art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161 din 2003.
Art. 262 alin. (1) lit. c) din Proiectul codului administrativ.
189
după caz, ori în instituţia prefectului din judeţul respectiv, în

funcția de asistent social.
Ca propunere, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii
municipiului Bucureşti, preşedinţii consiliilor judeţene şi vicepreşedinţii
consiliilor judeţene sunt exceptați de la regimul juridic al
incompatibilităților în situația în care sunt reprezentanţi în adunarea
generală a acţionarilor la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990.
De asemenea, este eliminată funcția de „președinte al adunărilor
generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de
interes local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi are
sediul sau care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială
respectivă”1 existentă în prezenta reglementare a Legii nr. 161 din 2003.
O categorie specială de funcții o reprezintă delegatul sătesc, care,
deși este asimilat aleșilor locali, nu se supune regimului juridic al
incompatibilităților și conflictelor de interese. Excepția rezidă din faptul
că, deși participă la ședințele de consiliu local și are dreptul de a se
exprima cu privire la problemele discutate, opinia acestuia este
consemnată în procesul verbal al şedinţei, dar nu este asimilată
votului unui consilier local sau atribuțiilor exercitate de un primar.
În doctrina actuală, funcționarul public este definit ca persoana fizică
învestită în mod legal, prin actul de voință unilaterală al unei autorități
publice sau al cetățenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau
nedeterminat a unei funcții publice, în vederea realizării competenței
organului din structura căreia face parte funcția respectivă2.
Doctrina românească interbelică s-a pronunțat dintotdeauna ferm
în favoarea unui statut „ce ar urma să împiedice arbitrariul organelor
politice, să pună stavilă stării de nesiguranță în care se aflau slujbașii
administrației centrale și locale, dar și să întărească garanțiile de
bună îndeplinire a serviciilor publice”. În acest spirit a fost subliniată
necesitatea ca acesta să asigure „garantarea imparțialității și
neutralității în administrație” și deci protejarea funcționarului de
presiunile guvernamentale sau ale administrației3”.
Funcția publică și funcționarul public, instituții juridice ale
dreptului public – în general, și ale dreptului administrativ – în
particular, au fost amplu dezbătute în cadrul unor ședințe de lucru
speciale organizate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Art. 87 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 161 din 2003.
P. Negulescu, Tratat ..., op. cit., 1934.
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, București, 2005
190
Statutul funcționarilor publici, denumire utilizată pentru prima dată în

art. 8 al Constituției din 1923, a fost definit ulterior ca un complex al
normelor juridice care fixează situația legală a funcționarilor publici,
determinând drepturile și obligațiile lor fundamentale1. Statutul
funcționarilor publici a fost inclus în proiectul Codului administrativ tocmai
în ideea de reglementare unitară a funcțiilor și demnităților publice.
Dispozițiile legii se aplică tuturor funcționarilor publici din cadrul
autorităților administrative autonome, din cadrul autorităților și instituțiilor
publice din administrația publică centrală și locală, care formează Corpul
funcționarilor publici, inclusiv celor care beneficiază de statute speciale,
aprobate prin legi speciale, dacă nu se dispune altfel.
Un subiect controversat, asupra căruia s-au purtat numeroase
discuții, este cel al activităților din domeniul didactic desfășurate
de funcţionarii publici.
În prezent, „Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi
funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice.
Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici
cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din
sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile
exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau
funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului2.
În proiectul codului administrativ se vine cu explicația clară a sintagmei
„activități în domeniul didactic și formării profesionale”, astfel încât vor fi
eliminate pe viitor interpretările contradictorii: „În sensul prezentului Cod, prin
activități în domeniul didactic și formării profesionale se înțeleg activitățile
desfășurate de funcționarii publici care ocupă funcții didactice în instituțiile de
învățământ de stat sau private autorizate/acreditate în condițiile legii ori care
au calitatea de formator, mentor sau persoană resursă în cadrul programelor
de formare profesională a adulților organizate în condițiile actelor normative
din domeniul formării profesionale, ori care au calitatea de specialist în
comisiile de examinare sau de evaluator în comisiile de evaluare/monitorizare
în cadrul programelor de formare profesională a adulților, organizate în
condițiile actelor normative din domeniul formării profesionale 3.
D. A. Tofan, Drept administrativ, Vol. I, ediția 3, Editura C.H. Beck, București, 2014
Art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161 din 2003.
Art. 474 alin. (2) din Proiectul codului administrativ.
191
Cu privire la activitățile pe care le pot desfășura în domeniul privat

„Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici
cu statut special pot desfăşura activităţi și în alte domenii de activitate
din sectorul privat în cadrul unor entităţi legal recunoscute din domeniul
privat sau, după caz, în mod individual, care nu sunt în legătură directă
cu atribuţiile exercitate, potrivit fişei postului, ca funcţionar public,
funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special1.
Modificarea cu care vine proiectul de cod constă în eliminarea legăturii
indirecte cu atribuţiile exercitate, potrivit fişei postului, de către toate categoriile de
funcționari publici, legătură care era oricum greu de stabilit și care dădea voie la
interpretări din partea instituției care efectuează evaluarea.
În legislația actuală nu este definită în mod clar care sunt
funcțiile de demnitate publică, fapt care generează confuzii la
momentul identificării elementelor de încălcare a regimului juridic
al incompatibilităților și conflictelor de interese.
Demnitarii publici nu beneficiază de stabilitate în funcție, ei fiind
în principiu revocabili din funcțiile pe care le dețin. Funcția de
demnitate publică a fost definită în legislație ca reprezentând o
funcție publică ce poate fi ocupată prin mandat obținut direct, prin
alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii2.
În proiectul codului administrativ se stabilesc clar funcțiile de primar,
viceprimar, președinte a consiliului județean și de vicepreședinte a
consiliului județean ca fiind funcții de demnitate publică.
De asemenea, prefecţilor şi subprefecţilor – care au în prezent
calitatea de înalt funcţionar public – li se modifică statutul,
devenind funcții de demnitate publică (corelativ cu Programul de
Guvernare și Strategia privind funcția publică 2016 – 2020).
Noua modalitate de numire a prefecţilor şi a subprefecţilor ţine
seama de situaţia de fapt din întreaga perioadă care a urmat anului
1989 şi anume că au fost numiţi în aceste funcţii persoane care
aveau un anumit statut profesional dar, în acelaşi timp, aveau şi
sprijinul politic al partidului (sau coaliţiei) care a constituit Guvernul.
Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Unitatea Centrală
pentru Reforma Administraţiei Publice a realizat demersuri încă
din anul 2006 pentru dezvoltarea unui nou concept în
administraţia publică locală, respectiv administratorul public3.
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, ediția 3, Editura C.H.
Beck, București, 2014.
Manualul Administratorului Public, publicat pe site-ul www.administratorulpublic.ro
192
În acest context, Unitatea Centrală pentru Reforma

Administraţiei Publice, în parteneriat cu structurile asociative ale
autorităţilor administraţiei publice locale (Uniunea Naţională a
Consiliilor Judeţene din România, Asociaţia Municipiilor din
România, Asociaţia Oraşelor din România şi Asociaţia Comunelor
din România), implementează proiectul „Administratorul public –
factor de succes pentru un management eficient la nivel local”.
Conceptul de administrator public a fost inspirat din sistemele
administrative ale altor ţări europene, unde serviciile comunitare
sunt organizate pe baza principiilor aplicabile în sectorul privat,
sub coordonarea unui City Manager sau Director Executiv, fiind
pliat pe necesităţile sistemului administrativ românesc.
Între ţările europene care aplică acest model de coordonare a
serviciilor publice locale prin intermediul unei alte persoane decât
primarul se numără: Belgia, Danemarca, Germania, Irlanda,
Letonia, Marea Britanie, Olanda şi Suedia.
Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale reglementează
funcția de administrator public, care poate fi înființată la nivelul județelor,
comunelor şi oraşelor. „Administratorul public poate îndeplini, în baza
unui contract de management, încheiat în acest sens cu primarul, atribuţii
de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de
interes local. Primarul poate delega către administratorul public, în
condiţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite1. Această funcție
este mai puțin cunoscută, fiind relativ puține unitățile administrativ-
teritoriale care au procedat la înființarea și ocuparea postului. Având în
vedere importanța muncii prestate, contractul de management în baza
căruia își desfășoară activitatea, atribuțiile de coordonare a aparatului de
specialitate sau a serviciilor publice de interes local și mai ales calitatea
de ordonator principal de credite – implicit nivelul de salarizare – s-a
stabilit că în codul administrativ trebuie reglementată exact natura acestei
funcții (conducere sau execuție).
Practica a demonstrat faptul că persoanele demise din funcțiile publice,
după ce s-a constatat că au încălcat regimul juridic al incompatibilităților sau
conflictelor de interese (în special primarii) ocupau ulterior funcția de
administrator public, considerând că este o funcție contractuală de execuție
care nu are obligatia de a depune declarații de avere și de interese.
În proiectul codului administrativ s-a reglementat situația juridică a
acestei categorii de funcții, fiind eliminată astfel posibilitatea de a
Art. 112 alin. (3) și (4) din Legea nr. 215 din 2001.
193
da naștere la interpretări și de a fi eludată legea prin ocuparea funcției de

administrator public de către persoane aflate sub interdicția de trei ani:
„Administratorul public are obligaţia să întocmească declaraţii de avere şi
declaraţii de interese şi să le depună în condiţiile legislaţiei privind
integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice. Regimul juridic
al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese aplicabil funcţionarilor
publici se aplică similar şi funcţiei de administrator public1”.
Prin prevederile sale proiectul Codului administrativ are impact atât
asupra diferitelor categorii de personal din administrația publică și
instituțiilor publice/autorităților publice cărora li se aplică în mod direct,
dar și impact indirect, în sensul furnizării, într-o formă integrată, a
principalelor norme care reglementează domeniul administrației publice,
asigurând astfel premisele creșterii transparenței cu privire la activitatea
administrației publice și la regulile pe care aceasta trebuie să le respecte.
194
Sistemul informatic integrat de prevenire a conflictelor
de interese în achizițiile publice, mecanism eficient de
verificare ex-ante
a conflictelor de interese în procesul de atribuire a
contractelor de achiziții publice – PREVENT
Drd. Mihai FENTZEL
Identificarea și prevenirea conflictelor de interese reprezintă o

parte integrantă a luptei împotriva corupției. Prin analizarea și
evaluarea conflictelor de interese avem un indicator pentru riscurile
corupției, iar prin adoptarea unor măsuri de prevenire a acestor
situații putem reduce vulnerabilitățile care permit abuzurile de putere.
Spre deosebire de fraudă, conceptul de conflict de interese nu
implică în mod obligatoriu o ilegalitate din partea persoanelor care
ocupă funcții sau demnități publice, ori organizației cărora li se
aplică. Totuși, acesta presupune ca anumite măsuri să fie luate
pentru a declara și a rezolva conflictul de interese.
În accepțiunea Parlamentului European conflictul de interese
poate fi un „indicator, precursor sau rezultatul corupției 1.
Standardele internaționale
cu privire la conflictul de interese2)
Principalele standarde internaționale care definesc conflictul
de interese sunt:
– Recomandarea Consiliului Organizației pentru Cooperare
Economică și Dezvoltare (OECD) în ce privește managementul
conflictelor de interese – „Linii directoare pentru gestionarea
conflictelor de interese în serviciul public”3;
– Rezoluția (97)24 a Consiliului Europei privind „douăzeci de
principii directoare pentru lupta împotriva corupției”, (în special
principiile directoare 1, 3, 9, 10, 13, 14 și 17);
Revista de achiziții nr. 117, iunie 2017.
Așa cum se regăsesc în https://www.integritate.eu/Files/Files/Ghiduri%
20utile%20alegeri%202016/, accesat la 02.11.2017.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf, accesat la 02.11.2017.
195
– Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului de Miniștri al

Consiliului Europei privind „codurile de conduită pentru
funcționarii publici”, (articolele 5, 6, 7, 8, 13, 14, 16, 18, 20, 21 și
26 din Codul de model de Conduită pentru funcționarii publici);
– Convenția Națiunilor Unite Împotriva Corupției (articolele 5,
7, 8, 9, 10, 12 alin. 2. lit. e) și 38).
OCDE a formulat următoarea definiție: „Un conflict de interese
implică un conflict între datoria publică și interesul privat al unui
funcționar public, în care interesul privat al funcționarului public ar
putea influența în mod necorespunzător îndeplinirea îndatoririlor
și responsabilităților oficiale ale acestuia.
Liniile directoare ale OCDE sunt următoarele:
1. Interesul public trebuie să primeze;
2. Nu se poate deroga de la principiul transparenței în luarea
deciziilor. Acest lucru înseamnă sprijinirea controlului obiectiv al
procedurilor (de achiziții n.a.) publice prin punerea în aplicare a
unui sistem de declarare a intereselor și conflictelor de interese;
3. Conducerea instituțiilor publice să se facă prin
responsabilitate individuală și exemplu personal;
4. Stabilirea unei culturi organizaționale care nu tolerează
conflictele de interese.
Consiliul Europei definește conflictul de interese ca fiind „o situație în
care funcționarul public are un interes privat care este de natură să
influențeze sau să pară a influența îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu
imparțialitate și obiectivitate”. Interesul privat include orice avantaj pentru
ea însăși/el însuși, pentru familia sa, rude apropiate, prieteni și persoane
sau organizații cu care ea/el are sau a avut relații de afaceri sau politice.
Aceasta include, de asemenea, orice obligație financiară sau îndatorire
de orice natură față de aceștia. Având în vedere că funcționarul public (în
sensul Îndrumarului: personalul autorității contractante implicat în
procesul de achiziții publice, inclusiv personalul contractual și membrii
unui furnizor de servicii de achiziţie care acţionează în numele autorităţii
contractante, care sunt implicaţi în desfăşurarea procedurii de atribuire
sau care pot influenţa rezultatul acestei – aici regăsind consultanții
remunerați sau neremunerați, ce pot influența demararea, implementarea,
și/sau rezultatul unei proceduri de achiziții publice) este de obicei singura
persoană care știe dacă se află în această situație de conflict de interese,
acesta are următoarele responsabilităţi personale:
– Să fie atent/ă cu privire la apariția unui conflict de interese
aparent, potențial sau real;
196
– Să ia măsuri pentru a evita un astfel de conflict;

– Să informeze superiorul său ierarhic despre orice astfel de
conflict, de îndată ce ia cunoștință de acesta;
– Să respecte orice decizie finală de a se retrage din situația
ce poate provoca conflictul de interese sau de a anula avantajul
pe care conflictul de interese l-ar putea genera.
În general, conflictul de interese este definit ca fiind orice situație în care
un individ se află în poziţia de a exploata capacitatea sa profesională sau de
serviciu, într-un fel sau altul, pentru beneficiul propriu.
Principalele prevederi din legislația din România cu privire
la conflictele de interese
În dreptul intern conflictul de interese este tratat în:
– Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale;
– Legea nr. 161 din 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi
în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei;
– Legea nr. 393 din 2004 privind statutul aleşilor locali;
– Legea nr. 96 din 2006 privind statutul deputaţilor şi al senatorilor;
– Legea nr. 176 din 2010 privind integritatea în exercitarea
funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 144 din 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru
modificarea şi completarea altor acte normative;
– Legea nr. 7 din 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici;
Legea nr. 98 din 2016 privind achizițiile publice, în care se preia definiția
din Directivă, aduce mai multe elemente de noutate față de
prevederile legislatiei anterioare privind achizițiile publice 1.
Primul element de noutate constă în introducerea definiției
conflictului de interese și explică noțiunea de conflict de interese
(termenul nefiind definit anterior în OUG nr. 34 din 2006).
Un al doilea element de noutate este acela că în noua lege privind
achizițiile publice regăsim în art. 59 o dispoziție potrivit căreia constituie
conflict de interese atât situațiile în care există un interes (personal,
economic, financiar, direct sau indirect, ce compromite imparțialitatea și
independența persoanei din autoritatea contractantă sau consultantului
Art. 68 din O.U.G. 34 din 2006.

Art. 69 din O.U.G. 34 din 2006 specifică definiția de lucru ca fiind cea
dintr-o altă lege: „persoane care în exercitarea funcţiei pe care o deţin la
nivelul autorităţii contractante se află în situaţia existenţei unui conflict de
interese astfel cum este acesta reglementat de Legea nr. 161 din 2003”.
197
ce o asistă în respectiva procedură), cât și situațiile în care „ar putea fi

perceput” că există un astfel de interes, ca element care compromite
imparţialitatea ori independenţa în luarea deciziilor în procesul de achiziții
publice. Așadar, simpla percepție sau aparență a unui conflict de
interese trebuie abordată și remediată de către autoritățile contractante.
Un al treilea element de noutate în cazul identificării unui potențial
conflict de interese este că autoritatea contractantă nu procedează automat la
excluderea ofertantului aflat într-o situație potențială de conflict de interese, ci,
în conformitate cu prevederile art. 62 alin. (3), în cazul în care autoritatea
contractantă stabileşte că există un conflict de interese, aceasta are obligația
legală să adopte măsurile necesare pentru eliminarea circumstanţelor care au
generat conflictul de interese. Astfel, se vor dispune măsuri cum ar fi:
înlocuirea persoanelor responsabile cu evaluarea ofertelor atunci când le este
afectată imparţialitatea, acolo unde este posibil, urmând ca, abia dacă acest
lucru nu este posibil, autoritatea contractantă să excludă ofertantul aflat în
conflict de interese. Elementul de noutate adus de noua lege este dat tocmai
de excluderea ofertantului, ca măsură ce se ia în ultimă instanță, pentru
remedierea unui conflict de interese.
În dreptul penal conflictul de interese este tratat în:
– Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi
sancționarea faptelor de corupţie;
– Noul Cod Penal, în Capitolul al doilea – infracțiuni de serviciu, în
care infracțiunea de conflict de interese a fost redenumită „folosirea
funcţiei pentru favorizarea unor persoane” prin Legea nr. 193 din 2017
pentru modificarea Legii nr. 286 din 2009 privind Codul Penal, la art. 301,
ca fiind: „Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de
serviciu, a îndeplinit un act prin care s-a obţinut un folos patrimonial
pentru sine, pentru soţul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II
inclusiv, se pedepseşte cu închisoarea de la 1 la 5 ani şi interzicerea
exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică pe o perioadă de 3 ani”.
Achizițiile publice reprezintă un sector sensibil în România din punct
de vedere al fraudării procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții,
inclusiv prin încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese.
O estimare a Băncii Mondiale arată că achizițiile publice
reprezintă între 15 și 30% din produsul intern brut al unei țări,
uneori, chiar mai mult de atât1.
S. Evenett, B. Hoekman, International Cooperation and the Reform of Public
Procurement Policies. World Bank Policy Research Working Paper 3720, Washington
DC Word Bank, Trade Team, September 2005, in Integrity Pacts in Public Procurement
an implementation guide, Transparency International, 2013, p. 16.
198
Nevoia asigurării bunei administrări în achizițiile publice este

subliniată cu și mai multă tărie cu cât nerespectarea acesteia (bunei
administrări) este și una dintre principalele surse pentru utilizarea
nejudicioasă a resurselor publice, mergând chiar până la deturnare
de fonduri sau corupție. World Economic Forum 1 estimează costurile
corupției la 5% din produsul global brut. O extrapolare a acestor date
poate conduce la ideea că 5% din costul unei achiziții poate
reprezenta în fapt costul corupției asociate.
Corupția nu este singura sursă de utilizare nejudicioasă a fondurilor
publice prin achiziții, aceasta putând fi determinată și de alte aspecte,
cum ar fi: capacitatea instituțională limitată; lipsa unor cerințe cheie din
documentația de atribuire care suplimentează costurile; lipsa de
transparență și de consultare a cetățenilor cu privire la oportunitatea
achizițiilor publice; lipsa de responsabilitate și responsabilizare a
decidenților publici; furnizarea de informații privilegiate către unii operatori
economici; existența unor situații de monopol sau a unor înțelegeri de tip
cartel; lipsa de capacitate a ofertantului căștigător pentru executarea
contractului la standardele de calitate solicitate2.
Noua legislație europeană în materie de achiziții, Directiva
2014/24/UE privind achizițiile publice3 – al cărei termen de transpunere a
fost în anul 2016 – prevede în cuprinsul său necesitatea instituirii unui
sistem de monitorizare care să permită identificarea riscurilor și
vulnerabilităților, precum și să prevină utilizarea nejudicioasă a fondurilor
europene. Aceste prevederi sunt cuprinse atât în preambulul Directivei,
la punctul (121), dar și la Titlul IV – Guvernanță, Art. 83 – Asigurarea
punerii în aplicare. Prin aceasta se dorește să se realizeze „o mai bună
imagine de ansamblu asupra potențialelor probleme structurale și a
modelelor generale existente în politicile naționale privind achizițiile
publice, pentru a soluționa eventualele probleme într-o manieră mai
focalizată”, admițând ab initio că „există încă multe de îmbunătățit în
aplicarea normelor Uniunii privind achizițiile publice”. „Această
perspectivă ar trebui dobândită printr-o monizare adecvată (...).
Obținerea unei perspective atât de bune ar putea permite și examinarea
unor detalii privind aplicarea normelor de achiziții publice în contextul
punerii în aplicare a proiectelor cofinanțate de Uniune”.
http://reports.weforum.org/global-agenda-council-2012/councils/anti-
corruption/, accesat la 02.11.2017.
E. Bălan, C. Iftene, M. Văcărelu, Proprietate și domenialitate –
Perspective și evoluții în spațiul administrativ, p. 121.
Directiva apare în data de 26 februarie 2014, ea abrogând Directiva 2004/18/CE.
199
În acest sens, în România a fost adoptată Legea nr. 184 din 2016
privind instituirea unui mecanism de prevenire a conflictului de interese în
procedura de atribuire a contractelor de achiziţie publică (PREVENT).
Prin introducerea acestui act normativ s-a instituit Mecanismul
de verificare ex-ante, mecanism care se exercită de către Agenția
Națională de Integritate. Acest sistem de prevenție este o
activitate specifică a inspectorilor de integritate și se face prin
raportare exclusivă la persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr.
176 din 2010. Sistemul Prevenţie funcţionează pe baza datelor
înscrise în formularele de integritate înregistrate în S.E.A.P. cu
ocazia derulării procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie
publică şi prelucrate de inspectorii de integritate în condiţiile legii.
Cel mai important pas al Sistemului Prevenție îl constituie
colectarea datelor necesare în identificarea unui posibil conflict de
interese, respectiv completarea Formularului de integritate, parte
integrantă a procedurii de achiziție/documentației de atribuire. De
aceea, informațiile necesare Sistemului Prevenție sunt completate de
către autoritatea contractantă în S.E.A.P. și furnizate către A.N.I. –
Prevent prin servicii web. Aceste informații sunt relevante Sistemului
Prevenție imediat după momentul deschiderii ofertelor din S.E.A.P.
De asemenea, un alt pas important al Sistemului Prevenție îl
constituie generarea și publicarea Avertismentului de integritate,
respectiv a informațiilor referitoare la identificarea situațiilor care pot
induce un potențial conflict de interese. Pentru a facilita accesul autorității
contractante la informațiile din cadrul unei proceduri, Avertismentul de
integritate se va regăsi în cadrul Formularului de integritate accesibil din
S.E.A.P. în cadrul procedurii în care s-a generat, el fiind furnizat de
sistemul Prevenție prin servicii web către S.E.A.P.
Formularul de integritate este disponibil în S.E.A.P. doar
autorității contractante pentru completarea/actualizarea datelor și
vizibil instituțiilor/autorităților cu rol de verificare, monitorizare și
control în procesul de achiziție publică.
Descrierea Formularului de integritate

Fiecare autoritate contractantă/entitate are obligaţia de a desemna,
prin act administrativ, una sau mai multe persoane responsabile cu
completarea şi actualizarea formularelor de integritate aferente
procedurilor de atribuire derulate de către autoritatea respectivă.
200
Formularul de integritate se va constitui ca secțiune separată

în cadrul S.E.A.P., similar invitației/anunțului de participare, sens
în care persoana responsabilă din cadrul autorității contractante
are acces și obligatia de a introduce informatiile solicitate.
Formularul de integritate va permite completarea și
actualizarea permanentă a informațiilor, în funcție de etapa în
care se află procedura de achiziție publică.
După aprobarea documentației de atribuire a procedurii de
achiziție, odată cu lansarea în S.E.A.P. a invitației/anunțului de
participare se va completa formularul de integritate cu informațiile
care nu au fost deja preluate din documentația de atribuire.
Formularul de integritate întocmit în cadrul mecanismului de
prevenire a conflictului de interese face parte din documentaţia de
atribuire a contractelor de achiziţie publică şi cuprinde trei
secţiuni, așa cum sunt acestea exemplificate în Legea nr. 184 din
2016, prezentate în cele ce urmează, astfel:
SECȚIUNEA I
Această Secțiune cuprinde datele privind procedura de
achiziţie, factorul decizional, comisia de evaluare, consultanţii şi
experţii cooptaţi, astfel:
Date privind procedura de achiziţie
1. Denumire procedură de achiziţie;
2. Codul procedurii/Numărul anunţului/invitaţiei de participare;
3. Sursa de finanţare a achiziţiei: buget naţional/propriu/fonduri
europene;
Autoritate contractantă: date de identificare: denumire, CIF/CUI,
reprezentant legal, persoană de contact şi date de contact;
Tip autoritate contractantă:
– instituţie/autoritate publică;
– persoană juridică de drept privat;
Categorie/Subcategorie autoritate contractantă – numai pentru cazul
în care autoritatea contractantă este instituţie/autoritate publică;
Data publicării în S.E.A.P.;
Denumire procedură de achiziţie;
Tip anunţ:
– anunţ de participare;
– invitaţie de participare;
– anunţ pentru concurs de soluţii sau
– anunţ de concesionări;
201
Tip procedură de achiziţie:

– licitaţia deschisă;
– licitaţia restrânsă;
– negocierea competitivă;
– dialogul competitiv;
– parteneriatul pentru inovare;
– negocierea fără invitaţie prealabilă la procedura concurenţială de
ofertare;
– concursul de soluţii;
– procedura de atribuire aplicabilă în cazul serviciilor sociale şi
al altor servicii specifice;
– procedura simplificată.
Tip contract:
– furnizare;
– servicii sau
– lucrări.
Valoare estimată;
Date referitoare la proiectul din fonduri UE în cadrul căruia se
face procedura de achiziţie:
– fondul UE;
– nume program;
– axa;
– domeniul de intervenţie şi
– cod SMIS;
Modalitate desfăşurare procedură:
– online;
– offline;
Dată deschidere oferte;
Dată raport procedură;
Dată atribuire contract.
Date privind factorul decizional:
1. Nume;
2. Prenume;
3. Sex;
4. Cetăţenie;
5. CNP;
6. Adresă de domiciliu;
7. Localitate;
8. Judeţ;
202
Are obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de interese,

conform Legii nr. 176din 2010, cu modificările ulterioare: da/nu;
Categorie/Subcategorie funcţie – numai pentru cazul în care
factorul decizional are obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de
interese, conform Legii nr. 176 din 2010, cu modificările ulterioare;
Există relaţii de muncă cu vreun ofertant? Da/Nu;
Lista ofertanţi – numai dacă există relaţii de muncă cu vreun
ofertant;
Este membru într-o asociaţie sau fundaţie? Da/Nu;
Denumire asociaţie/fundaţie – numai dacă este membru într-o
asociaţie/fundaţie;
Semnatar raport de procedură? Da/Nu;
Semnatar contract de achiziţie? Da/Nu;
Activ/Inactiv.
Date privind consultanţii pentru elaborarea documentaţiei de
atribuire: de tip operator economic, persoană fizică sau juridică,
dacă este cazul/nu se aplică:
Calitatea consultantului: persoană juridică de drept privat sau
persoană fizică (consultant cooptat din altă instituţie);
Denumire consultant: denumirea operatorului economic sau
denumirea angajatorului;
Date de identificare consultant – de tip operator economic:
– CUI/CIF;
– adresă sediu;
– localitate;
– judeţ.
Date de identificare consultant – de tip persoană fizică (angajat):
– nume;
– prenume;
– sex;
– cetăţenie;
– CNP;
– adresă;
– localitate;
– judeţ.
IV. Date privind Comisia de evaluare:
Nume
Prenume
Sex
Cetăţenie
203
CNP
Adresă de domiciliu
Localitate
Judeţ
Are obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de interese,
conform Legii nr. 176 din 2010, cu modificările ulterioare? Da/Nu;
Categorie/Subcategorie funcţie – numai pentru cazul în care
factorul decizional are obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de
interese, conform Legii nr. 176 din 2010, cu modificările ulterioare;
Calitate în comisia de evaluare:
– preşedinte comisie cu drept de vot
– preşedinte comisie fără drept de vot
– membru
– membru de rezervă
Există relaţii de muncă cu vreun ofertant? Da/Nu;
Listă ofertanţi – numai dacă există relaţii de muncă cu vreun
ofertant
Este membru într-o asociaţie sau fundaţie? Da/Nu;
Denumire asociaţie/fundaţie – numai dacă este membru într-o
asociaţie/fundaţie
Participant la deschidere oferte? Da/Nu;
Semnatar raport de procedură? Da/Nu;
Semnatar contract de achiziţie? Da/Nu;
Activ/Inactiv.
V. Expert cooptat:
Date identificare angajator:
– denumire;
– CUI/CIF;
– adresă sediu;
– localitate;
– judeţ.
Date identificare expert:
– nume;
– prenume;
– sex;
– cetăţenie;
– CNP.
Calitate în comisia de evaluare
– cu drept de vot;
– fără drept de vot.
204
SECȚIUNEA A II-A
Această Secțiune cuprinde datele despre ofertanți/candidați, astfel:
În termen de 5 zile de la deschiderea ofertelor în cadrul procedurii
de achiziţie publică, persoana responsabilă procedează la completarea
Secţiunii a II-a a formularului de integritate:
Date despre ofertanţi/candidaţi:
Calitatea operatorului economic
– ofertant unic;
– lider asociere;
– asociat;
– subcontractant;
– terţ susţinător.
Date identificare operator economic:
– denumire operator economic;
– CUI/CIF;
– adresă;
– localitate;
– judeţ;
Date ofertant:
– operatorii economici care alcătuiesc un ofertant;
– operatorul economic reprezentant al
ofertantului; 4. Ofertant câştigător – Da/Nu;
5. I s-a atribuit contractul? Da/Nu;
6. Activ/Inactiv.
SECȚIUNEA A III-A
Această Secțiune cuprinde măsurile de înlăturare a
potențialului conflict de interese, astfel:
Dacă în urma primirii unui avertisment de integritate sunt dispuse
măsuri de înlăturare a potenţialului conflict de interese, persoana
responsabilă operează modificările necesare în termen de trei zile de la
dispunerea acestor măsuri, după caz, în Secţiunile I şi II ale formularului
de integritate şi completează Secţiunea a III-a a acestui formular:
Avertismentul de integritate emis: nr. de identificare (codul
avertismentului de integritate)
Măsurile dispuse – descriere.
Observații:
Formularul de integritate va permite efectuarea de actualizări a
diferitelor secțiuni, în câmpurile specifice etapei în care se află procedura
205
de achiziție. Înregistrarea unui factor decizional, membru al comisiei

de evaluare, ofertant/operator economic sau expert cooptat, odată
efectuată și salvată, nu se mai poate șterge și se va adăuga o nouă
înregistrare. Activarea/inactivarea ulterioară a acestor înregistrări se
va efectua numai în baza unor motive temeinic justificate;
Secțiunile corespunzătoare factorilor decizionali, membrilor comisiei de
evaluare, consultanților în elaborarea documentației de atribuire și ofertanților
permit introducerea de înregistrări multiple (adică mai mulți factori decizionali,
mai mulți membri ai comisiei de evaluare etc.);
Pentru ca Sistemul Prevenție să returneze rezultate coerente, clare și
corecte este necesar ca datele interogate prin servicii web în cele trei
baze de date să fie furnizate complet, nealterate și în timp real.
După colectarea datelor referitoare la o procedură de achiziție
publică și imediat ce a fost lansată în S.E.A.P., aceasta se constituie
într-un caz și este distribuită aleatoriu unui inspector de integritate.
În vederea identificării potenţialelor conflicte de interese şi a validării
notificărilor emise de sistem, inspectorii de integritate din cadrul A.N.I.
efectuează analiza datelor şi informaţiilor din Sistemul Prevenţie,
monitorizând sistemul, prin raportare la toate reglementările specifice
aplicabile fiecărei proceduri de atribuire şi la persoanele comunicate în
formular şi care fac parte din categoriile prevăzute la art. 1 din Legea nr.
176 din 2010, cu modificările ulterioare.
În cazul în care inspectorii de integritate din cadrul A.N.I.
detectează elemente ale unui potenţial conflict de interese, în urma
analizei specifice, aceştia sunt obligaţi să transmită Avertismentul de
integritate emis de Sistemul Prevenţie în maximum trei zile lucrătoare
de la data primirii completării Secţiunii a II-a a formularului.
Urmare a unui avertisment de integritate, autoritatea contractantă trebuie
să ia toate măsurile de îndepărtare a posibilului conflict de interese determinat
de Sistemul Prevenție. Aceste măsuri trebuie operate în S.E.A.P., în cadrul
Formularului de integritate, sens în care acestea vor fi evidențiate – exclusiv
prin mijloace electronice – în cadrul secțiunilor aferente din Formularul de
integritate existent în S.E.A.P. Măsurile sunt comunicate de către S.E.A.P.
Sistemului Prevenție, exclusiv prin mijloacele descrise anterior și numai în
secțiunile dedicate ale formularului de integritate. Mai mult, după operarea
măsurilor dispuse, Sistemul Prevenție face o nouă analiză asupra datelor
corespunzătoare procedurii de achiziție, iar în situația în care identifică un nou
posibil conflict de interese, ciclul se reia. În situația în care nu este identificat
un nou posibil conflict de interese Sistemul Prevenție așteaptă finalizarea
procedurii prin publicarea
206
în S.E.A.P. a anunțului de atribuire. Cu toate acestea, este necesar a

preciza faptul că lipsa unui avertisment de integritate, cât și existența
acestuia; lipsa evidențierii măsurilor dispuse, cât și existența
acestora, dar și alte alerte și notificări pe care Sistemul prevenție le
poate emite nu afectează desfășurarea respectivelor proceduri.
La data publicării în S.E.A.P. a anunțului de atribuire, Sistemul
Prevenție face o nouă analiză. Dacă se constată că autoritatea
contractantă a atribuit contractul de achiziție publică în stare de conflict
de interese sau dacă, în urma analizei specifice, se constată faptul că nu
au fost operate măsurile dispuse prin intermediul unui Avertisment de
integritate în secțiunea dedicată din S.E.A.P. – Formularul de integritate,
se procedează la aplicarea art. 12 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176 din
2010 și se deschide dosar de evaluare pentru conflictul de interese
consumat, în cadrul Direcției Generale Inspecția de Integritate (A.N.I.)1.
www.integritate.eu, accesat la data de 03.11.2017.
207
Considerații privind controlul administrativ și
judecătoresc asupra oportunității actelor
administrative
Prof. univ. dr. Emil BĂLAN
S.N.S.P.A.
1. Putere discreționară, legalitate, oportunitate

Ordinea normativă a statelor democratice situează legalitatea
la rang de principiu fundamental pe baza căruia se desfășoară
activitățile publice și, în același timp, ca valoare constitutivă a
statului de drept. Importanța principiului depășește sfera dreptului,
cunoașterea câmpului de aplicare, a limitelor și determinărilor sale
fiind de interes pentru științele sociale în general.
Întrucât conformarea rigidă la prescripția normei juridice s-a dovedit a nu fi
productivă pentru a corespunde dinamicii vieții sociale, în doctrină s-au
conturat concepte precum cele de putere discreționară, oportunitate,
competență cu drept de apreciere pentru a caracteriza capacitatea juridică
entităților publice. S-a recunoscut totodată misiunea instanțelor de
judecată de a exercita controlul de fond al actelor administrației, control
care nu poate ocoli chestiuni precum: competența autorității emitente,
legalitatea scopului, temeinicia și motivarea, aprecierea circumstanțelor.
Activitatea executivă are nevoie, în general, de baze de
referință precise/fixe și nu variabile/fluide. Reperul esențial este
legea, dar procesul elaborării și adoptării deciziilor administrative
se manifestă în condițiile recunoașterii unei puteri discreționare a
administrației, ca putere de apreciere asupra oportunității.
În perioada interbelică s-a observat o asumare tot mai pregnantă de
către instanțele de contencios administrativ a competenței de a verifica
legalitatea actelor administrative, atât din punct de vedere formal sau al
condițiilor de competență, cât și al realității faptelor pe care acestea se
sprijină, precum și „de a cerceta dacă sunt de natură a duce la soluția
care s-a luat ori administrația a putut face o greșită apreciere a lor”1. Cu
timpul, posibilitatea controlului efectuat de justiție asupra exercitării
C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universala”

Alcalay & Co., București 1936, p. 358.
208
puterii de apreciere a administrației s-a nuanțat, în sensul că nu orice eroare

în stabilirea faptelor sau a consecințelor acestora era suficientă pentru
anularea sau modificarea actului contestat, ci numai dacă era o eroare
manifestă, vădită1. Cu această nuanțare, în dreptul francez a fost
conceptualizată așa-numita apreciere atașată de legalitate, care a fost numită
legalitatea oportunității2. Se recunoaște astfel dreptul judecătorului de a
examina un act administrativ sub aspectul văditei disproporții în aprecierea
măsurii decise, în raport cu coordonatele concrete ale stării de fapt 3.
Opinii și teorii privind oportunitatea actelor administrative sunt
consistent prezente în literatura juridică de specialitate a secolului
trecut, problematica respectivă – sub aspectul unor noi abordări
științifice – fiind mereu actuală.
Ca o constantă a discuțiilor despre oportunitate este tratarea acesteia
în contextul legalității ca principiu fundamental al administrației publice,
precum și atribuirea unui conținut care să exprime puterea discreționară
recunoscută ca „o problemă firească a puterii executive ”4.
Referindu-se la doctrina interbelică, cu privire specială la opiniile
prof. P. Negulescu, A. Iorgovan reține: „…atunci când se analiza
puterea discreționară se făcea distincție între: a) chestiunile de
oportunitate și b) chestiunile de legalitate; în cazul activității
administrative «executivul» avea puterea discreționară de a exprima
oportunitatea (care era mai mare sau mai mică, după natura actului),
dar nu și legalitatea actelor sale, pe când în cazul actelor de
guvernământ «puterea executivă» avea căderea de a aprecia nu
numai chestiunile de oportunitate, dar și chestiunile de legalitate” 5.
Relația legalitate – oportunitate cunoaște abordări diverse în dreptul
comparat6. În dreptul francez s-a susținut că „scopul administrației publice, și
anume realizarea interesului public, este totdeauna un element
C. Rarincescu, Contenciosul ..., op. cit., p. 358.

A se vedea I. Teodoroiu, S. – M. Teodoroiu, Legalitatea oportunității și
principiul constituțional al proporționalității, în Rev. Dreptul nr. 7 din 1996.
Ibidem.
4 Un studiu consistent asupra relației legalitate – oportunitate realizează A.
Iorgovan în Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediția 4, Ed. All Beck,
București, 2005, pp. 41 – 51.
A. Iorgovan, Tratat ..., op. cit., pp. 43 – 44. Autorul redă opinii exprimate de P.
Negulescu în Tratat de drept administrativ, Principii generale, vol. I, ed. a IV-a, Institutul
de Arte Grafice, Ed.Marvan, București, 1934, pp. 475 – 476 și pp. 467 –482.
A se vedea J. Schwarze, European Administrative Law, Office for Official
Publications of the European Communities, Sweet and Maxwell, London, 2006, p. 274.
209
de legalitate, în timp ce mijloacele pentru atingerea acestui scop

sunt aspecte ce țin de oportunitate”1.
În țara noastră sunt cunoscute două mari curente de gândire și
anume: Școala de la Cluj, care consideră legalitatea condiție de
valabilitate a actului administrativ, diferită de condiția oportunității, și
Școala de la București, pentru care legalitatea însumează toate condițiile
de valabilitate, incluzând astfel și oportunitatea actului administrativ.
Jurisprudența actuală pare a pune accent tot mai mult pe
subsumarea oportunității condițiilor de legalitate. Dacă legea însăși
stabilește cadrul și criteriile pe baza cărora se efectuează manifestarea
puterii discreționare a administrației, atunci aprecierea oportunității
devine o chestiune de legalitate care justifică controlul judecătoresc.
Oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea
emitentului de a alege în mod subiectiv și conjunctural momentul și
amploarea intervenției, soluția sa corespunzând interesului concret pe care
își propune să îl asigure. Apreciind oportunitatea față de anumite
circumstanțe, emitentul trebuie să respecte limitele legale și constituționale.
Oricare competență constituită legal conferă titularului și o marjă de
apreciere, o putere discreționară mai largă sau mai restrânsă. Existența
competenței reprezintă o condiție necesară a acțiunii legale, dar nu și
suficientă. Exercițiul competenței trebuie să urmărească un interes
legitim, iar metodele de atingere a acelui scop să fie adecvate și
necesare. Decizia rezultată trebuie să se justifice rațional și obiectiv, să
respecte un raport de proporționalitate rezonabil între scopul urmărit și
mijloacele utilizate pentru realizarea acestuia.
În cele ce urmează vom analiza din perspectiva jurisprudenței
Curții Constituționale a României modul de raportare la
oportunitatea unor acte administrative de către Curtea de Conturi
și de către Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte
de Casație și Justiție, Direcția Națională Anticorupție.
Aprecierea oportunității în activitatea de audit

desfășurată de Curtea de Conturi a României
Studiul pleacă de la următoarele întrebări de cercetare:
Poate Curtea de Conturi a României să se raporteze la oportunitatea
unei decizii administrative și să constate, din această perspectivă, existența
unor
G. Vedel, P. Devolve – Droit administratif, Tome 12eme, Ed. P.U.F. 1992,

p. 442, apud. A. Iorgovan, op.cit., p. 45.
210
abateri de la legalitate și regularitate, abateri care au determinat

producerea unor prejudicii?
Este competentă Curtea de Conturi a României – în cadrul auditului
financiar extern – să verifice oportunitatea încheierii unor contracte din
perspectiva alocării de fonduri publice și, astfel, să constate existența
unor abateri de la legalitate și regularitate generatoare de prejudicii?
Deși diferite formal, întrebările de mai sus vizează același conținut.
Potrivit art.21 alin. (1) din Legea nr. 94 din 1992, rep., „Curtea de Conturi
exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de
întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public,
furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale
rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu
principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității”.
În activitatea de valorificare a rapoartelor de audit și în temeiul art.
33 alin. (3) din Legea de organizare și funcționare a Curții de Conturi:
„În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate
și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, se
comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt”.
Prevederile legale mai sus enunțate au făcut obiectul unei
excepții de neconstituționalitate într-un dosar soluționat prin
Decizia Curții Constituționale nr. 203 din 2016, publicată în M.Of.,
Partea I, nr. 470 din 2016.
Cu privire la critica privind nerespectarea competențelor constituționale
ale Curții de Conturi, Curtea Constituțională a constatat că, potrivit
prevederilor art. 140 alin. (1) teza I din Constituție, această instituție „…
exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de
întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public”.
Curtea Constituțională a apreciat că „evaluarea acestor elemente trebuie să
fie raportată la un reper, care stabilește condițiile și criteriile de constituire a
resurselor financiare publice, precum și ale modului de administrare și
întrebuințare a acestor resurse. Art. 137 alin. (1) din legea fundamentală
prevede în mod expres că acest reper este legea: «formarea, administrarea,
întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților
administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege».
În consecință, controlul privind aceste resurse financiare nu se poate raporta
decât la dispozițiile legale. Acesta este motivul pentru care legiuitorul, dând
eficiență prevederilor Legii fundamentale, a prevăzut în art. 2 lit. a) din Legea
nr. 94 din 1992 că, prin
211
activitatea de control exercitată de Curtea de Conturi, «se verifică

și se urmărește modul de respectare a legii privind constituirea,
administrarea și utilizarea fondurilor publice»”.
Pe baza acestor argumente, Curtea Constituțională a apreciat
că dispozițiile legale criticate referitoare la constatarea de către
Curtea de Conturi a unor abateri de la legalitate și regularitate
sunt constituționale și reprezintă o expresie a prevederilor art.
137 alin. (1) și art. 140 alin. (1) din Legea fundamentală.
Într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Constanța, Curtea de
Conturi a fost chemată în judecată pentru a se dispune anularea
procesului-verbal nr. 14861 din 15.07.2015 emis de către Camera
de Conturi a județului Constanța. Reclamanții s-au referit la
măsurile dispuse de autoritatea de audit, invocând nelegalitatea
actelor de audit pe motiv că dispozițiile legale presupus încălcate
nu interziceau angajarea cheltuielilor și nu s-a indicat vreo lege
specială care să interzică încheierea contractelor menționate în
actele de audit, iar cheltuielile au fost prevăzute în bugetul anual.
În esență, actele administrative contestate se referă la
nelegalitatea contractării unor servicii de consultanță, respectiv la
angajarea din fonduri publice a cheltuielilor pentru plata acestor
servicii, cu încălcarea dispozițiilor Legii privind finanțele publice locale
nr. 273 din 2006, în condițiile în care activitățile contractate fie intrau
în atribuții specifice ale unor angajați ai entității auditate, fie nu aveau
legătură cu activitatea entității auditate, respectiv au excedat cadrul
normativ special invocat în justificarea alocării fondurilor.
Instanța de fond a respins ca nefondată acțiunea, motivând – în esență
– că autoritățile pârâte nu s-au pronunțat asupra legalității
convențiilor/ contractelor sub aspectul conformității clauzelor lor
cu dispozițiile legale care guvernează materia contractelor, ci s-
au raportat la legalitatea oportunității încheierii lor, din perspectiva
alocării de fonduri publice, respectiv a ordonanțării și efectuării
plăților, cu ignorarea prescripțiilor cuprinse în legislația specială 1.
Curtea de Apel Constanța, Secția Civilă și de Contencios Administrativ și
Fiscal, învestită cu soluționarea recursului, pornind de la premisa greșită că
analiza economicității, eficienței și eficacității utilizării fondurilor publice este o
problemă de oportunitate, care ar intra în competența de
A se vedea Î.C.C.J., Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept – Decizia

nr. 58 din 11 septembrie 2017, în M. Of. al României, nr. 927 din 24.11.2017.
212
apreciere a autorităților administrative auditate, iar nu o problemă

de legalitate, a sesizat I.C.C.J., Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept în vederea pronunțării unor hotărâri prealabile
în următoarea chestiune de drept:
„În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 lit. c), art.25 lit. d) și
art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94 din 1992 privind organizarea și
funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările
ulterioare, în cadrul unui audit financiar Curtea de Conturi se poate
raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea
auditată din perspectiva alocării de fonduri publice, sau la oportunitatea
adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată și poate
constata, din această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate
și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii?”1.
Dintr-o analiză a jurisprudenței referitare la problema de drept supusă
dezlegării, efectuată la solicitarea I.C.C.J., a rezultat că există două
orientări cu privire la chestiunea de drept supusă dezbaterii.
Astfel:
Unele instanțe au apreciat că interpretarea trebuie făcută în sensul că
în cadrul unui audit financiar Curtea de Conturi se poate raporta la
oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată din
perspectiva alocării de fonduri publice, sau la oportunitatea adoptării unui
act administrativ de către entitatea auditată, și poate constata, din
această perspectivă, existența unor abateri de la legalitate și regularitate,
care au determinat producerea unor prejudicii. În sprijinul acestei
orientări s-a relevat că în exercițiul atribuțiilor de audit public extern –
specifice Curții de Conturi – controlul se realizează nu numai potrivit art.
2 lit. b) din Legea nr. 94 din 1992, prin audit financiar, ci potrivit art. 2 lit.
c) din aceeași lege, și prin audit al performaței, iar controlul poartă atât
asupra legalității, cât și asupra oportunității diverselor forme ale activității
administrației publice;
Alte instanțe au considerat că în cadrul unui audit financiar Curtea de
Conturi poate constata existența unor abateri de la legalitate sau
regularitate cuprinse în actele juridice și operațiunile juridice întocmite/
efectuate de către entitatea auditată prin raportare doar la legalitatea, nu
și la oportunitatea încheierii actelor/operațiunilor juridice respective,

213
întrucât altminteri s-ar încălca în mod flagrant principiul

autonomiei locale și dreptul de apreciere al autorităților publice 1.
Î.C.C.J., Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a
concluzionat că sesizarea nu vizează norme îndoielnice, lacunare sau
neclare, aplicabile cauzei în care a fost formulată, chestiunea de drept
supusă dezbaterii nefiind una veritabilă, reală și esențială pentru
soluționarea pe fond a cauzei, respingând-o ca inadminisibilă2.
Din considerentele deciziei Î.CC.J. nr. 58 din 2017 se poate desprinde
totuși opinia Înaltei Curți asupra problemei de drept supusă dezbaterii.
Astfel, Î.C.C.J. apreciază că analiza economicității, eficacității și eficienței
utilizării fondurilor publice face parte din obiectivele auditului financiar
public realizat de Curtea de Conturi, ca principii ale bunei gestiuni
financiare, care – la rândul său – intră în noțiunile de regularitate
procedurală, respectiv conformitate cu legea bugetară.
De asemenea, Î.C.C.J. relevă că în întrebarea adresată
instanța de trimitere se referă la oportunitatea deciziilor autorității
administrative, or actele supuse controlului în contenciosul
administrativ se referă la încălcări ale legilor, precum și ale
principiilor și regulilor procedurale și metodologice aplicabile
categoriilor de operațiuni din care aceste decizii fac parte 3.
În privința angajamentelor bugetare și a execuției bugetare – opinează
Î.C.C.J. – autoritatea administrativă trebuie să se supună normelor legale și
regulamentare care guvernează activitățile sale, având competențe rezultate
chiar din prevederile art. 137 alin. (1) din Constituție, conform cărora:
„Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale
statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt
reglementate prin lege”. În opinia Î.C.C.J., autoritatea administrativă se
bucură de competență de apreciere în acest domeniu – care este reglementat
prin lege – numai (s.n.) în măsura în care legea însăși îi conferă această
competență. În concluzie, susținerile instanței de trimitere conform cărora
economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice, respectiv
buna gestiune economico-financiară ar constitui un domeniu de exercitare a
dreptului exclusiv de apreciere al autorității publice îndrituită cu aprobarea
angajamentelor

Ibidem.
Ibidem.
214
bugetare și cu execuția bugetară nu corespund – în opinia Î.C.C.J. –

cadrului normativ incident care este unul clar și punctual reglementat1.
3. Activitatea Ministerului Public

și oportunitatea actelor administrative
Printr-o cerere formulată de Președintele Senatului României, în
temeiul art. 146 lit. e) din Constituție și al art. 11 alin. (1) lit. a – e) și art.
34 din Legea nr. 47 din 1992 privind organizarea și funcționarea Curții
Constituționale s-a solicitat soluționarea unui conflict juridic de natură
constituțională dintre Guvernul României, pe de o parte, și Ministerul
Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcția
Națională Anticorupție, pe de altă parte. În esență, Curtea Constituțională
a fost chemată să decidă dacă intră în competența Ministerului Public
verificarea circumstanțelor și oportunității adoptării unor hotărâri ale
Guvernului, respectiv dacă prin declanșarea unei urmăriri penale vizând
aceste aspecte, Ministerul Public a săvârșit „acte și acțiuni concrete” de
încălcare a competenței constituționale a Guvernului2.
În opinia președintelui Senatului ancheta penală declanșată de
D.N.A. privește circumstanțele, legalitatea, oportunitatea adoptării a
două Hotărâri de Guvern, ceea ce reprezintă o imixtiune nepermisă în
activitatea de exercitare a competenței primare a Guvernului, cu
încălcarea art. 108 și art.126 alin. (6) din Constituție, fiind un act sau o
acțiune concretă de încălcare a competenței Guvernului, întrucât nici
legalitatea, nici oportunitatea adoptării actelor de către Guvern nu pot
fi controlate de Ministerul Public.
Opiniei de mai sus i s-a raliat și Guvernul României, care a susținut în
punctul său de vedere comunicat instanței că o Hotărâre de Guvern care
încalcă legea sau adaugă la dispozițiile legii, poate fi atacată la instanța
de contencios administrativ în temeiul art. 52 din Constituție și a
dispozițiilor legii speciale în materie, Legea contenciosului administrativ
nr. 504 din 2004. Prin ancheta sa Ministerul Public – Direcția Națională
Anticorupție se substituie, după caz, fie Guvernului (în evaluarea
oprtunității/legalității/constituționalității adoptării Hotărârilor de

A se vedea Decizia Curții Constituționale a României nr.757 din 23 noiembrie
2017 publicată în M.Of. al României, nr. 33 din 15.01.2018
215
Guvern), fie instanțelor de contencios administrativ (în realizarea

controlului legalității adoptării actelor)1. Procurorul nu se poate pronunța
direct asupra oportunității emiterii ori a legalității actelor administrative
prin evaluarea circumstanțelor de adoptare, iar dacă ar proceda astfel, ar
încălca principiul separației puterilor în stat. „Oportunitatea actului
administrativ derivă tocmai din posibilitatea emitentului de a alege, într-
un moment și loc date, soluția aptă să corespundă în cea mai mare
măsură unui anumit interes concret. Competența de a aprecia
oportunitatea, față de anumite circumstanțe, revine în primul rând
emitentului, care, însă, trebuie să respecte limitele legale, constituționale,
iar, ulterior, instanței de contencios administrativ care se va raporta tot la
lege și Constituție în cenzurarea actelor administrative”2.
În punctul său de vedere, Ministerul Public – D.N.A. a arătat că
ancheta penală privește posibile infracțiuni de abuz în serviciu, constând
în încălcarea unor atribuții reglementate în legislație de către mai mulți
funcționari publici în sensul legii penale cu ocazia adoptării H.G. nr. 858
din 2013, respectiv a H.G. nr. 943 din 2013. Se arată că acele hotărâri
au natura unor acte administrative cu caracter individual și nu a unor
acte normative, cum greșit s-a reținut în cuprinsul sesizării. În concluzie,
activitatea de urmărire penală nu poate să conducă la un conflict juridic
de natură constituțională, pentru că nu are ca obiect oportunitatea și
constituționalitatea adoptării unei Hotărâri de Guvern, ci fapte penale.
În analiza pe fond a cererii formulate de către președintele
Senatului, Curtea Constituțională a reținut că Hotărârile Guvernului
nr. 858 din 2013 și 943 din 2013 sunt acte administrative de
autoritate, cu caracter individual, făcând astfel parte din categoria
actelor susceptibile de a produce foloase, avantaje, ajutor, în sensul
prevăzut de legea penală. „Astfel, numai adoptarea actelor cu
caracter individual este vizată de legea penală, în sensul că numai
acestea pot realiza elementul material al unei infracțiuni date” 3.
Consecventă cu jurisprudența sa, Curtea Constituțională a susținut că
„atunci când există o bănuială rezonabilă cu privire la săvârșirea unei fapte
penale, organul de urmărire penală are posibilitatea să înceapă urmărirea
A se vedea Decizia Curții Constituționale a României nr. 757 din 23

noiembrie 2017, publicată în M. Of. al României, nr. 33 din 15.01.2018.
Ibidem.
A se vedea Decizia Curții Constituționale a României nr. 757 din 23
noiembrie 2017, publicată în M. Of. al României, nr. 33 din 15.01.2018.
216
penală in personam, iar instanța judecătorească, sesizată prin

rechizitoriu, se va putea pronunța asupra legalității actului administrativ...
În cazul în care aceasta constată nelegalitatea actului administrativ, nu
mai ține seama de acesta la soluționarea cauzei. Astfel, rezultă că și
instanța care judecă în materie penală are competența de a soluționa, cu
caracter incidental, problema legalității actului administrativ. Desigur,
această competență a sa intervine numai în măsura în care de actul
administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe
fond”1. Astfel, Curtea a constatat că, în măsura în care cercetarea
legalității actului aministrativ individual este o chestiune prealabilă și
incidentală urmăririi penale și judecării faptei, aceasta se poate realiza
fără a se încălca art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție.
Prin urmare, în opinia Curții Constituționale, organul de urmărire
penală este singurul competent să aprecieze cu privire la îndeplinirea
standardului de bănuială rezonabilă, atunci când decide aplicarea art.
305 alin. (3) din Codul de procedură penală. Decizia de a începe o
urmărire penală in personam este o competență exclusivă a organului
de urmărire penală, care nu poate fi controlată, atât timp cât de plano
nu vizează fapte care nu intră sub incidența legii penale.
Cu privire la critica referitoare la anchetarea oportunității/
împrejurărilor/ circumstanțelor emiterii unei Hotărâri de Guvern, Curtea
Constituțională a reținut că în privința oportunității emiterii actului
administrativ individual, Ministerul Public nu are competența de a începe
urmărirea penală, însă are competența de a cerceta faptele de natură
penală săvârșite în legătură cu emiterea acestuia. Revine instanței
judecătorești competența de a verifica dacă acuzația în materie penală
vizează acte/fapte care privesc oportunitatea, ori împrejurările și
circumstanțele emiterii actului administrativ individual2.
Concluzii
Aprecierea momentului și dimensiunii intervenției prin norme juridice
asupra relațiilor sociale specifice, adică a oportunității, se poate face în
legătură cu forme divers ale deciziei realizate în activitatea de legiferare sau
în activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii.
Ibidem.
Decizia Curții Constituționale a României nr. 757 din 23 noiembrie 2017,
publicată în M. Of. al României, nr. 33 din 15.01.2018.
217
Ca instrumente juridice principale de realizare a activității

structurilor administrației publice, actele administrative sunt emise
în realizarea puterii publice, dau expresie unei voințe juridice
unilaterale și au un regim juridic specific, legalitatea lor putând fi
judecată de instanțele specializate de contencios administrativ.
Oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea
emitentului de a alege în mod subiectiv și conjunctural momentul și
amploarea intervenției, soluția sa corespunzând interesului concret
pe care își propune să îl asigure. Apreciind oportunitatea față de
anumite circumstanțe, emitentul trebuie să respecte limitele legale și
constituționale. Oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe
care legea o permite unei structuri administrative ține de legalitatea
actului, jurisprudența actuală consacrând această abordare.
Plecând de la premisa că legea însăși stabilește cadrul și criteriile pe
baza cărora se manifestă puterea discreționară a administrației publice,
rezultă că aprecierea acesteia devine o chestiune de legalitate care
întemeiază și justifică controlul judecătoresc asupra sa.
Ca autoritate administrativă autonomă reglementată la nivel
constituțional, Curtea de Conturi realizează un control administrativ
specializat care privește legalitatea sub toate aspectele, oportunitatea
fiind considerată o valență a acesteia care privește aplicarea legii în
spiritul ei. Curtea de Conturi nu evaluează distinct oportunitatea, ci
conformitatea cu legea bugetară, modul de respectare a economicității,
eficacității și eficienței ca principii ale bunei gestiuni financiare.
Prin Decizia nr. 757 din 2017, Curtea Constituțională a României a
apreciat că nu există vreun mecanism de control al oportunității
emiterii unui act administrativ. Așadar, „dacă legea permite realizarea
unei anumite operațiuni administrative în sensul în care o lasă în
marja de apreciere a organului administrativ, nu poate fi pusă în
discuție cenzurarea oportunității aprecierii acestuia din urmă”.
Instanța de judecată în materie penală poate verifica circumstanțele –
actele/faptele – care țin de oportunitatea ori împrejurările emiterii unui
act administrativ individual, dar instanța penală are competența de a
soluționa problema legalității actului administrativ numai cu caracter
incidental, și doar în măsura în care de actul administrativ cu caracter
individual depinde soluționarea litigiului pe fond.
218
În cheia celor de mai sus, credem că trebuie interpretate și

dispozițiile art. 128 alin. (3) din Legea nr. 215 din 2001, rep., teza
I, astfel cum au fost modificate prin art. I din Legea nr. 140/2017:
„(3) Aprecierea necesității și oportunitatea adoptării și emiterii
actelor administrative aparțin exclusiv autorităților deliberative,
respectiv executive și nu pot face obiectul controlului altor autorități”.
Oricare competență constituită legal conferă titularului și o marjă de
apreciere, o putere discreționară mai largă sau mai restrânsă. Domeniul
permisiv al exercitării puterii de apreciere este strict delimitat de norme
prohibitive care despart oportunitatea de arbitrar, de excesul de putere.
Existența competenței reprezintă o condiție necesară a acțiunii legale,
dar nu și suficientă. Exercițiul competenței trebuie să urmărească un
interes legitim, iar metodele de atingere a acelui scop să fie adecvate și
necesare. Decizia rezultată trebuie să se justifice rațional și obiectiv, să
respecte un raport de proporționalitate rezonabil între scopul urmărit și
mijloacele utilizate pentru realizarea acestuia. Sunt chestiuni de principiu
pe care un Cod administrativ s-ar impune să le consolideze.
219
Principii aplicabile răspunderii administrative în
contextul codificării administrative
Conf. univ. dr. Cristi IFTENE

Universitatea Ovidius din Constanța,
Facultatea de Drept și Științe Administrative
Prezentul text va încerca să demonstreze oportunitatea

includerii și dezvoltării noțiunii de răspundere administrativă în
cadrul Codului administrativ al României. În acest sens vom face
pe parcursul analizei noastre o serie de propuneri referitoare la
principiile care statuează răspunderea administrativă, luând drept
reper proiectul Codului administrativ aflat în dezbatere publică.
Despre răspundere
Analizând noțiunea de răspundere putem observa că termenul
are un caracter general, fiind în centrul multor teorii științifice din
domeniul socio-uman. Analizat ca principiu de drept, principiul
răspunderii cercetează responsabilitatea subiecților ca fenomen
social, exprimând un act de angajare a individului în contextul
relațional social1. În acest sens individul se raportează în mod
conștient la societatea în care trăiește, răspunderea desemnând
angajarea individului în însuși procesul de socializare.
Din perspectivă politică, răspunderea este legată de autoritate,
existând o legătură sinalagmatică între aceste două concepte, cu
atât mai mult cu cât răspunderea conferă legitimitate autorității,
iar autoritatea la rândul ei este validată prin răspundere.
Iată de ce limitarea puterii instituțiilor statale prin instituirea răspunderii
este absolut necesară. Fără această autocenzurare, respectarea drepturilor
cetățenilor și sancționarea abuzurilor sunt imposibile, însuși scopul
organizării statale fiind garantarea acestor drepturi.
În condiţiile existenţei unei structuri statale, valorile sociale
sunt apărate prin norme juridice. Reglementând relaţiile sociale
prin norme de drept, legiuitorul are în vedere condiţiile în care
norma poate determina conduitele celor cărora li se adresează.
1 I. Dogaru , Teoria generală a dreptului, Ed. Europa, Craiova, 1995, p. 121.
220
Totodată, având în vedere posibilitatea încălcării normei de drept,

sunt stabilite sancţiuni pentru nerespectarea acesteia, instituindu-se
astfel responsabilitatea ca principiu fundamental de drept. Profesorul
Dogaru definește responsabilitatea ca fiind un act de angajare individuală
într-un anume context relațional social1, surprinzând astfel una din cele
mai importante legături ale individului cu societatea în care trăiește, și
anume conformarea acțiunilor individuale la norme prestabilite.
Iată de ce putem considera că orice încălcare a normelor
juridice atrage răspunderea juridică a persoanei care le încalcă,
fiecare act neconform cu norma juridică legal instituită atrăgând
reacția societății sub forma aplicării de sancțiuni.
În ceea ce privește răspunderea juridică, aceasta este definită în
doctrină ca fiind un raport statornicit de norma juridică între autorul
încălcării normelor juridice şi stat, reprezentat prin agenţii autorităţii2.
Conţinutul acestui raport este format din dreptul statului-garant al valorilor
sociale de a aplica sancţiunile prevăzute de normele juridice persoanelor
care încalcă prevederile legale şi obligaţia acestor persoane de a se
supune sancţiunilor legale, în vederea restabilirii ordinii de drept.
Prin intermediul oricăreia dintre formele sale, răspunderea urmărește
restabilirea ordinii impuse prin normele de drept și încălcate ca urmare
adoptării unei conduite neconforme, îndeplinindu-și astfel funcția
preventiv-educativă, funcția sancționatoare și – în cazul în care
rezultă prejudicii cuantificabile – funcția reparatorie. Prin
intervenția răspunderii juridice (privită ca formă de răspundere
socială), sistemul social juridic „se autoreglează, contracarând
fapta ilicită perturbatoare și sancționând pe autorul acesteia” 3.
Răspunderea administrativă, formă a răspunderii juridice

Majoritatea autorilor sunt de părere că noţiunea de răspundere
juridică este greu de definit, specificul răspunderii juridice în raport cu
celelalte forme ale răspunderii sociale constând în aceea că răspunderea
juridică se referă la obligaţia de a răspunde dacă sunt nesocotite
normele de drept. Astfel, se admite că singurul temei al răspunderii
juridice îl constituie încălcarea prevederilor normelor juridice.
I. Dogaru , Teoria ..., op. cit. p. 267.
I. Ceterchi, I. Craiovan, Introducere în teoria generală a dreptului, Ed. All
Bucureşti, 1998, p. 150.
V. Gilescu, A. Iorgovan, Drept administrativ și știința administrației,
Tipografia Universității București, 1986, p. 92 – 94.
221
Ca raport juridic, răspunderea juridică implică drepturi şi obligaţii

juridice corelative. În acest sens, se poate defini răspunderea juridică
ca fiind un complex de drepturi şi obligaţii conexe născute ca urmare
a săvârşirii unei fapte ilicite şi care constituie cadrul de realizare a
constrângerii de stat, prin aplicarea sancţiunilor juridice.
Având în vedere că răspunderea juridică reprezintă un raport juridic
de constrângere care se naşte ca urmare a încălcării unor dispoziții
legale de către o persoană, putem deduce că răspunderea juridică
intervine ca urmare a săvârşirii unor fapte ilicite, constituind astfel cadrul
de realizare a constrângerii de stat prin aplicarea sancţiunilor juridice, în
scopul asigurării stabilităţii raporturilor sociale şi a îndrumării membrilor
societăţii în spiritul respectării ordinii de drept.
În literatura de specialitate, având ca repere trăsăturile comune
ale diferitelor sale manifestări, răspunderea juridică este definită ca
fiind „complexul de drepturi şi obligaţii conexe, care, potrivit legii, se
naşte ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite şi care constituie cadrul
de realizare a constrângerii de stat prin aplicarea sancţiunilor juridice
în scopul asigurării stabilităţii raporturilor sociale şi al îndrumării
membrilor societăţii în spiritul respectării ordinii de drept”1.
Analizându-i evoluția putem observa că instituția răspunderii
administrative s-a conturat cu greu în doctrina românească,
opiniile exprimate în doctrina de specialitate variind de la
argumentarea existenței sale, până la negarea identității formelor
de răspundere administrativă, ori a regimului juridic aplicabil2.
Pentru mult timp, răspunderea pe care o atrăgea încălcarea
normelor juridice de drept administrativ a fost identificată în
categoriile răspunderii civile sau penale, ca forme de răspundere
deja consacrate, iar răspunderea pentru abaterile săvârșite de
personalul din administrația publică se identifica cu răspunderea
atrasă de încălcarea legislației din domeniul dreptului muncii.
Încă de la începuturile organizării statale, puterea de stat a
reprezentat o putere de constrângere, în baza căreia statul avea
capacitatea de a crea și impune reguli. Întrucât răspunderea
administrativă are ca fundament exercitarea puterii de constrângere
statale, evoluţia acestei instituţii este în strânsă legătură cu însăşi
evoluţia statului ca formă de organizare socială.
Mircea Costin, O încercare de definire a noţiunii răspunderii juridice, în
R.R.D. nr. 5 din 1970, p. 80.
V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. A V-a, Ed. Universul Juridic
222
Puterea de stat a apărut ca puterea unor forţe sociale 1 organizate

în diverse forme (grupuri, clase, etc.), fiind folosită la consacrarea şi
protejarea intereselor acestora, evoluând până la forma
contemporană a puterii de stat, a cărei funcţie fundamentală este de
a exprima şi realiza voinţa poporului, interesul general.
Ca atare putem observa că puterea de constrângere statală 2 este
un element definitoriu al statului. Pentru exercitarea acestui tip de
putere statul îşi creează un aparat complex, pe care îl utilizează –
conform normelor juridice – pentru apărarea ordinii publice.
Originea activităţii administrative propriu-zise este strâns legată de
necesitatea apariţiei forţei publice, a unui aparat de stat care să
îndeplinească ordinele unor autorităţi superioare ale organizării sociale.
Urmărind evoluția sa în timp, putem observa că răspunderea
administrativă – deși afirmată în doctrină ca formă a răspunderii juridice
destul de timpuriu – a fost mult timp identificată cu răspunderea
contravențională, celelalte componente ale sale fiind asimilate altor
ramuri de drept sau identificate drept măsuri de executare silită.
La această caracterizare simplistă a răspunderii administrative au
contribuit, pe lângă abordarea rigidă a raportului răspundere – sancțiune,
și factori ca: a) inexistența unei teorii a răspunderii administrative în
doctrina interbelică; b) restrângerea sferei de aplicare și a importanței
dreptului administrativ în socialism; c) reducerea funcțiilor sancțiunii la
cea punitivă; d) împărțirea ilicitului administrativ în categorii precum ilicit
contravențional și ilicit nesancționat3.
Primele analize teoretice ale răspunderii administrative le regăsim
la începutul secolului XIX, în încercarea de a defini răspunderea
administrativă ca fiind acea formă de răspundere angajată pentru
prejudiciul cauzat particularilor prin acte și fapte administrative 4.
În același timp putem observa că răspunderea administrativă
este analizată de teoreticienii dreptului administrativ în strânsă
legătură cu noţiunea de constrângere administrativă.
I. Muraru, S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H.

Beck, Bucureşti, 2006, pag. 23.
C. Voicu, Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2008, pag. 12.
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. 4, vol. II, Ed. All Beck,
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul Arte Grafice
Eminescu – Mârvan, București, 1929, p. 445 și urm.
223
Astfel, analizând conceptul de constrângere administrativă, profesorul

Paul Negulescu susține că statul are monopolul constrângerii, iar puterea
executivă are monopolul execuției – element esențial al constrângerii.
În concepția sa, constrângerea administrativă nu urmărește
sancționarea unui fapt prevăzut de lege ca fiind dăunător pentru
societate, ci caută să înfrângă voința persoanelor care se opun
măsurilor dispuse de autorități, asigurând astfel ordinea publică 1.
După cel de-al doilea Război Mondial autorii de drept
administrativ au fost preocupați de stabilirea criteriilor de
delimitare și de determinarea condițiilor și temeiurilor răspunderii
administrative ca formă specifică de răspundere, conceptul de
constrângere administrativă fiind mai puțin întâlnit în lucrările lor.
În acea perioadă răspunderea administrativă era identificată
preponderent cu răspunderea contravențională, însă au existat
autori care au încercat să afirme existența unei alte forme de
răspundere administrativă, „răspunderea organelor administrației
de stat pentru pagubele cauzate prin actele lor ilegale” ca formă
de răspundere distinctă față de răspunderea civilă delictuală 2.
Revenind la teoriile din perioada interbelică, majoritatea autorilor
de drept administrativ contemporani definesc răspunderea
administrativă prin raportare la constrângerea administrativă 3.
Am regăsit însă și opinii conform cărora răspunderea administrativă
poate fi definită doar prin raportare la formele sale, respectiv răspunderea
administrativă propriu-zisă sau disciplinară, răspunderea administrativ-
contravențională și răspunderea administrativ-patrimonială4. Totodată
putem regăsi analize care încearcă o definire a diferitelor specii de
răspundere administrativă: răspunderea administrativă propriu-zisă
(disciplinară) reprezintă aceea răspundere care se activează prin
încălcarea disciplinei administrative proprii administrației publice5;
răspunderea administrativ-contravențională ca fiind forma de răspundere
administrativă cea mai importantă și cel mai des întâlnită,
1 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura
Mârvan, Bucureşti, 1934, p. 45 și urm.

I. Iovănaș, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei,
Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 335 și urm.
A se vedea A. Iorgovan, E. Bălan, V. Vedinaș.
D. Apostol-Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București,
2004, p. 176 și urm.
M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, ed. a III-a, Ed. Lumina
Lex, București, 2004, p. 278.
224
care sancționează contravențiile, instituite ca abateri cu un grad

de periculozitate mai redus decât infracțiunile; răspunderea
administrativ-patrimonială (materială), definită ca fiind acea formă
de răspundere reparatorie, prin care se acoperă prejudiciul
material sau moral cauzat prin acte sau fapte administrative.
Așadar, răspunderea administrativă intervine atunci când un subiect
de drept încalcă o normă de drept administrativ, fapta sa purtând
denumirea generică de „ilicit administrativ”, în funcţie de trăsăturile şi
consecinţele acestei fapte evidenţiindu-se trei categorii, şi anume:
ilicitul administrativ propriu-zis, care atrage răspunderea disciplinară;
contravenţia, care atrage răspunderea administrativ-contravenţională;
ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale, care atrage
răspunderea administrativ-patrimonială1.
Profesorul Antonie Iorgovan observă că din punct de vedere al
scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative
distingem: răspunderea administrativă cu caracter sancţionator
(răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea
administrativ-contravenţională) și răspunderea administrativă cu
caracter reparator (răspunderea administrativ-patrimonială) 2.
Putem concluziona că răspunderea administrativă reprezintă
acea instituţie a dreptului administrativ care cuprinde totalitatea
normelor ce reglementează răspunderea juridică a persoanelor care
săvârşesc abateri administrative (forme de ilicit administrativ).
Analiza principiilor răspunderii administrative

regăsite în Codul administrativ al României
Articolul 580 al proiectului de Cod Administrativ enunță drept principii
aplicabile răspunderii administrative principiul legalității răspunderii,
principiul justeței sau proporţionalităţii răspunderii, principiul celerităţii.
Principiul legalităţii răspunderii specifică faptul că răspunderea
administrativă nu poată opera decât în condiţiile sau în cazurile
prevăzute de lege, în limitele stabilite de aceasta, conform unei
anumite proceduri desfăşurate de autorităţile învestite în acest scop.
Principiul justeței sau proporţionalităţii răspunderii semnifică faptul că
trebuie să se realizeze o corelarea sancţiunii aplicate cu gradul de pericol
social al faptei ilicite săvârşite şi cu întinderea pagubei (în cazul producerii
V. Vedinaș, Drept ..., op. cit., p. 254.

A. Iorgovan, Tratat ..., op. cit., p. 359.
225
unei pagube) precum și cu forma de vinovăţie constatată, printr-o

corectă individualizare.
Principiul celerităţii are în vedere momentul aplicării sancţiunii care
trebuie să fie cât mai aproape de cel al manifestării faptei ilicite, fără
amânări sau tergiversări inutile, pentru ca rezonanţa socială a sancţiunii
aplicate să fie maximă, sporind efectul preventiv al acesteia.
Dincolo de aceste principii pe care inițiatorul le-a identificat putem
considera ca necesar a fi introduse în proiect și o serie de alte principii cum ar
fi: principiul unicităţii răspunderii administrative, principiul prevenţiei prin
răspundere, principiul acoperirii integrale a prejudiciului cauzat, principiul
suspendării funcționarului învinuit până la soluționarea speței.
În ceea ce privește principiul unicităţii răspunderii administrative el
reprezintă acel principiu conform căruia pentru o fapta ilicită există o
singură răspundere şi nu se poate aplica decât o singură sancţiune
(„non bis in idem”) având aceeaşi natură juridică cu norma încălcată.
Principiul prevenţiei prin răspundere reprezintă acea regulă
fundamentală conform căreia sancţiunea aplicată în urma atragerii
răspunderii administrative are rolul de a preveni atât săvârşirea altor
abateri de către cel vinovat, cât şi de către alte persoane, în acest sens
realizându-se o prevenţie specială (în cazul persoanei trase la
răspundere) şi una generală, la nivelul întregii societăți. Aplicarea acestui
principiu nu trebuie sa însemne o crucificare a făptuitorului pentru a
înspăimânta pe cei care pe viitor vor cuteza sa procedeze similar, ci
înseamnă doar faptul că, prin corelare cu principiul proporționalității și
respectiv cel al legalității, aplicarea unei sancțiuni celui culpabil poate
avea drept consecință prevenirea pe viitor a unor fapte asemănătoare. În
acest fel se poate realiza dezideratul respectării normei legale de către
subiectul administrativ, prin conștientizarea consecințelor sancționatorii
pe care le poate atrage lipsa de conformare.
Principiul acoperirii integrale a prejudiciului cauzat trebuie legat de
forma răspunderii administrativ-patrimoniale. În acest sens putem
observa că operează regula afirmată în doctrina interbelică a acoperirii în
totalitate a prejudiciului (material și moral) cauzat. Acoperirea integrală a
prejudiciului cauzat – afirmată ca principiu fundamental al dreptului civil –
este necesară și în cazul angrenării răspunderii administrativ-
patrimoniale, din cauza existenței unui prejudiciu produs celui administrat
de către structurile administrative, prejudiciu care – în mod firesc, în
virtutea solidarității sociale – se răsfrânge asupra tuturor cetățenilor și
obligă la restabilirea situației anterioare producerii sale, scop care nu
poate fi atins decât prin acoperirea integrală a pagubelor cauzate.
226
În ceea ce privește principiul suspendării funcționarului învinuit până

la soluționarea cauzei, acesta este în acord cu hotărârea Curții
Constituționale a României1, care s-a pronunțat recent referindu-se la
calitatea profesională și morală a persoanei care își desfășoară
activitatea în structurile administrației publice. Aceste caracteristici
constituie fundamentul responsabilității persoanei, respectiv convingerea
interioară privind misiunea care îi revine, în funcția cu care a fost
învestită. Aceste calități se află în strânsă legătură cu procesul de
recrutare, promovare și păstrare în corpul profesional. Cu alte cuvinte,
pentru a garanta caracterul profesionist al serviciului public, statul trebuie
să ia măsuri în scopul asigurării profesionalismului celor care îl
realizează, pe de o parte, precum și a calității prestațiilor serviciului
public, pe de altă parte. În acord cu literatura juridică și jurisprudența
constantă a Curții, suspendarea funcționarului public din funcția publică
pe care o deține, în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată a
acestuia, reprezintă o măsură administrativă care are ca finalitate
protejarea autorității sau a instituției publice față de pericolul continuării
activității ilicite și al extinderii consecințelor periculoase ale faptei penale
săvârșite de către funcționarul public. Ținând cont de natura
administrativă a acestei măsuri, nu sunt incidente prevederile
constituționale și convenționale care instituie prezumția de nevinovăție
(care va trebui însă respectată pe tot parcursul desfășurării întregului
proces penal pornit împotriva respectivului funcționar public, până la
rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare)2.
Scurte concluzii
Geneza și evoluția instituției răspunderii administrative sunt
aproape indisolubil legate de apariția statului de drept, o dată cu
conturarea principalelor elemente ale acestuia. Formă a răspunderii
juridice – instituție deosebit de importantă pentru existența statului de
drept – răspunderea administrativă a fost timp îndelungat contestată
de doctrină, care nu a recunoscut-o ca formă individuală de
răspundere, ci a asimilat-o altor forme (penală, civilă).
Decizia 32 din 23 Ianuarie 2018.

A se vedea Decizia nr. 676 din 18 mai 2010, publicată în M. Of. al
României, nr. 416 din 22 iunie 2010; Decizia nr. 48 din 4 februarie 2003,
publicată în M. Of. al României, nr. 192 din 26 martie 2003.
227
În forma sa actuală, răspunderea administrativă are o structură

deosebit de complexă, având ca temei abaterea administrativă, urmând
niște principii riguroase ce derivă din principiile fundamentale de drept.
Pentru a-și atinge scopul – și anume de a corela conduita
cetățeanului cu normele juridice prescrise – răspunderea
administrativă, o dată angajată, este susținută și legitimată prin
aplicarea constrângerii de stat, astfel că persoana care se face
vinovată de comiterea unei abateri administrative va fi sancționată.
O analiză amplă a conceptelor de răspundere, responsabilitate
și responsabilizare relevă interdependența acestora, din
perspectiva exercitării funcției publice și în special a
managementului public; demersurile efectuate în sensul afirmării
responsabilității și al responsabilizării tuturor celor implicați.
Organizarea în mod logic, pe baza unor principii aplicabile
tuturor reglementărilor normative care vizează instituția
răspunderii administrative, este utilă și necesară în contextul
redactării Codului Administrativ actual.
228
Considerații referitoare la codificarea
administrativă. Reflecții privind reglementarea
răspunderii administrative în viitorul Cod
Drd. Cosmin SOARE
I. Aspecte introductive
De la deziderat la dezaprobare, codificarea administrativă are cel
puțin meritul de a fi suscitat de aproape un veac interesul mediului
academic, al clasei politice, al simplilor cetățeni ori al organizațiilor
non-guvernamentale de profil. Enumerarea – pur exemplificativă – a
celor preocupați de codificarea administrativă reflectă amploarea
acestui proces și dimensiunea impactului pe care l-ar avea asupra
administrației, dar și asupra celor administrați.
Specifică unui proces de o astfel de anvergură, diversitatea de opinii din
rândul exponenților literaturii de specialitate, autorităților publice sau societății
civile este de bun augur, câtă vreme ideile exprimate, orientările propuse ori
soluțiile preconizate – fie ele inovatoare sau conservatoare – sunt bine
fundamentate și pot constitui în mod legitim baza unei viziuni a legiuitorului
care să corespundă nevoilor reale ale societății.
În timp, opiniile și argumentele privind oportunitatea codificării
administrative s-au cristalizat între cei care o împărtășesc și cei care
resping1. În accepțiunea celor dintâi, existența unei reglementări
unitare a înfiinţării, organizării şi funcţionării administrației publice
şi a raporturilor acesteia cu societatea civilă, subordonate unor
principii comune, reprezintă o necesitate. Cei care nu împărtășesc
oportunitatea codificării administrative apreciază că raporturile
juridice administrative actuale, caracterizate prin nevoia de
adaptare continuă la nevoile sociale, sunt incompatibile cu
procesul de codificare pentru care stabilitatea este indispensabilă.
Dar evoluția ultimelor două decenii a adus în prim-plan o nouă
dezbatere aprinsă, dezbatere care privește de această dată concursul
Pentru o prezentare a evoluției literaturii de specialitate, a se vedea D. Apostol

Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a 3-a, ed. C.H. Beck, București, 2014, p. 87 și urm.
229
sau prioritatea dintre un Cod administrativ și un Cod de procedură

administrativă1.
Nu se impune la acest moment prezentarea argumentelor celor care
susțin prioritatea Codului de procedură administrativă înaintea unui cod de
drept substanțial, apreciind ca fiind o abordare înțeleaptă aceea conform
căreia „să fie elaborat un Cod administrativ în două părţi distincte, una
care să includă partea de drept material şi altă parte de drept procesual.
Pot fi avute în vedere şi două coduri distincte, oricare soluţie fiind
acceptabilă”2. Cu alte cuvinte, este mai puțin important dacă ar fi un singur
act normativ, dacă ar fi două acte distincte, care dintre acestea două ar fi
întâiul sau ar fi adoptate concomitent, esențial fiind să se asume luarea
unei decizii și aceasta să devină realitate.
Legiuitorul pare să fi rămas consecvent opțiunii manifestate încă din anul
2000, în sensul de a propune două coduri distincte. Ordinea propunerii
acestora și, se pare, aceea a adoptării lor, este una curioasă. Dacă
elaborarea și aprobarea Tezelor prealabile ale Codului de procedură
administrativă3 și chiar a unui proiect de Cod de procedură administrativă 4 s-
au făcut încă din anul 2008, elaborarea și aprobarea Tezelor prealabile
Potrivit Programului de guvernare din 28 decembrie 2000 pe perioada

2001-2004, publicat în M. Of. al României nr. 700 din 28 decembrie 2000,
armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene urma să
se facă inclusiv prin elaborarea și înaintarea la Parlament în cursului anului
2001 a unor proiecte pentru asigurarea unității de interpretare și aplicare,
pentru evitarea paralelismelor, a excesului de reglementări și a modificărilor
repetate ale aceluiași act normativ. Între aceste proiecte legislative
identificăm și Codul administrativ și Codul de procedură administrativă.
V.Vedinaș,Codificareadreptuluiadministrativ:reflecţii,proiecţii,stadiuşiperspective, în
Revista Pandectele Romane nr. 11 din 30 noiembrie 2011.
H.G. nr. 1360 din 2008 privind aprobarea Tezelor prealabile ale
proiectului Codului de procedură administrativă.
Un colectiv de specialiști coordonați de profesorul Dacian Dragoș și numiți prin
Ordinul Ministrului administrației publice au redactat în perioada 2006 – 2008 un Proiect
de Cod de procedură administrativă. Această inițiativă practic a valorificat eforturile
anterioare din anii 2000-2003 ai unor profesori reputați din domeniul dreptului
administrativ precum Ioan Santai, Ioan Alexandru, Virginia Vedinaș, Emil Bălan, Iordan
Nicola, Mihai Baltador, Vasile Tabănă, în cadrul unui proiect realizat prin intermediul
Centrului Regional de formare administrativă locală Sibiu cu sprijinul statului german,
concretizat la rându-i în elaborarea a două proiecte de cod pentru administraţia publică,
un cod de proceduri administrative şi un cod administrativ.
230
ale Codului administrativ s-au realizat abia în anul 20161. Tot în anul
2016, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a lansat
în dezbatere publică proiectul Codului administrativ2, ceea ce face ca
adoptarea acestui act normativ să pară mai aproape decât oricând.
Deși aparent lăsat în plan secund proiectul Codului de procedură
administrativă, se poate aprecia că acesta va deveni realitate într-un
orizont de timp apropiat după momentul adoptării proiectului de Cod
administrativ3. Aceasta cu atât mai mult cu cât premisele adoptării unui
Cod de procedură administrativă sunt favorabile și prin raportare la
contextul actual european al adoptării Rezoluţiei Parlamentului European
din 15 ianuarie 2013 conținând recomandări adresate Comisiei privind un
act normativ de procedură administrativă a Uniunii Europene4.
Despre exigențele procesului

de codificare administrativă
Procesul de codificare administrativă asumat și coordonat de
Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice 5 a demarat
prin identificarea și descrierea situației actuale din cuprinsul Notei de
fundamentare a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea Tezelor
prealabile ale proiectului Codului administrativ 6.
S-a constatat cu acest prilej că „administrația publică românească este
una eminamente de sorginte legalistă7, având în centrul său ca principal
H.G. nr. 196 din 2016 pentru aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului
Codului administrativ.
Disponibil la adresa http://www.mdrap.ro/proiectul-de-lege-privind-codul-
administrativ.
Această succesiune în timp pare să rezulte și din Ordinul ministrului
dezvoltării regionale și administrației publice nr. 2.394 din 29.07.2013 prin
care s-a constituit Grupul de lucru pentru definitivarea proiectului Codului
administrativ și elaborarea Codului de procedură administrativă.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+
TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+PDF+V0//EN, accesat la 14.11.2017.
În prezent Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor
Europene, ca urmare a adoptării H.G. nr. 15 din 2017 privind organizarea și
funcționarea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor
Europene, publicată în M. Of. al României, nr. 43 din 16 ianuarie 2017.
http://www.mdrap.ro/proiect-hg-aprobare-teze-prealabile-proiect-cod-administrativ.
Cu referire la tradiția legalist-procedurală în activitatea de reglementare, în
cuprinsul capitolului II din Strategia privind mai buna reglementare 2014 – 2020 s-a
231
instrument de intervenție legea, în accepțiunea lato sensu a noțiunii de

act normativ”. Consecința acestei caracteristici, în viziunea legiuitorului,
îmbracă forma unei inflații de acte normative, dar și de modificări
succesive aduse acestora, care au determinat o „lipsă de coerență și de
claritate a legislației incidente în domeniul administrației publice”.
În acest context, legiuitorul a desprins o serie de exigențe în
desfășurarea procesului de codificare, respectiv: (i) reducerea
semnificativă a fondului legislativ în scopul asigurării stabilităţii, unităţii,
unicităţii legislative, (ii) facilitarea identificării, interpretării, aplicării rapide
şi corecte a actelor normative, (iii) asigurarea accesibilităţii la informaţia
juridică, (iv) asigurarea unui echilibru între conservarea elementelor de
tradiţie specifice sistemului românesc de drept și nevoia de adaptare a
administrației publice la noile realități interne.
Exigențele identificate corespund cerințelor actuale exprimate la
nivel național prin dispozițiile Legii nr. 24 din 2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normativă, precum și
celor afirmate la nivel european prin Raportul Mandelkern1.
arătat că „Principala problemă cu care se confruntă aplicarea unor politici privind mai
buna reglementare la nivelul administraţiei publice centrale româneşti constă în
dificultatea de a valorifica orientarea către rezultate în activităţile de concepere,
implementare şi evaluare a politicilor publice, respectiv a reglementărilor. Această
dificultate este determinată de persistenţa unei tradiţii legalist-procedurale în alegerea
instrumentelor pentru îndeplinirea acestor activităţi. Cutumele în administraţia
românească indică un interes crescut pentru invocarea procedurilor, chiar şi atunci când
nu sunt relevante pentru atingerea rezultatelor. Accentul pe păstrarea unui control
excesiv de riguros asupra elementelor de input (proceduri laborioase de alocare a
resurselor, etape administrative redundante, controale «încrucişate» cu solicitări şi
standarde diferite etc.) denotă o abordare orientată mai degrabă asupra mijloacelor de
obţinere a unor rezultate de politici publice şi mai puţin asupra rezultatelor propriu-zise.
În administraţia românească, a fi «conform» în raport cu unele proceduri este mai
important decât a fi «eficient» în raport cu rezultatele vizate”.
Grupul Mandelkern pentru o reglementare mai bună a fost constituit printr-o
hotărâre aprobată de Ministerele Administraţiei Publice ale Statelor Membre UE,
convocate în 6 şi 7 noiembrie 2000 la Strasbourg, la solicitarea Consiliului European.
Raportul final al Grupului Mandelkern pentru o reglementare mai bună – din 13
noiembrie 2001 – se adresează statelor membre ale Uniunii Europene, având misiunea
de „a stabili o strategie pentru o acţiune coordonată viitoare pentru simplificarea cadrului
de reglementare, inclusiv în vederea realizării unei administraţii publice atât la nivel
naţional cât şi la nivel comunitar. Conținutul Raportului final al grupului Mandelkern este
disponibil online la adresa http://ec.europa.eu/smart-regulation/
better_regulation/documents/mandelkern_report.pdf, accesat la 14.11.2017.
232
Se impune să subliniem faptul că cerințele actuale nu reprezintă

un element de noutate sau o particularitate a ultimelor decenii. Ori de
câte ori se ivește ocazia se impune a se aminti că aceste cerințe, în
limitele de exprimare ale timpului lor – dar la fel de actuale în timpul
nostru și poate chiar mai stricte – au fost sintetizate și explicitate de
Montesquieu într-una din marile lucrări de referință din filosofia
dreptului,Despre spiritul legilor1, în urmă cu aproape trei veacuri.
În accepțiunea autorului2, legea trebuie: (i) să conțină o expunere de
motive demnă de o lege, în general și de scopul respectivei legi, în
particular; (ii) să fie concisă, oferind în acest sens ca model Legea celor
Douăsprezece Table pe care chiar și copiii o învățau pe de rost; (iii) să fie
simplă, expresiile firești putând fi întotdeauna mai bine înțelese decât
expresiile anume „căutate” sau decât expresiile vagi; (iv) să folosească o
terminologie care trezește pentru toți oamenii aceleași idei, iar nu una
care să lase loc de interpretări care ar schimba sensul normei; (v) să nu
fie subtilă, ci să asigure înțelesul de către oamenii cu o înțelegere
mediocră, având judecata simplă a unui pater familias; (vi) să evite
prestabilirea cuantumului pecuniar al sancțiunilor pentru încălcarea
normelor, pentru a nu permite celor cu posibilități financiare să abuzeze
de statutul lor; (vii) să reducă la minimul necesar excepțiile și limitările;
(viii) să fie modificată numai pentru motive puternic întemeiate.
Prin dimensiunile sale, adunând un impresionant număr de
687 de articole, proiectul de Cod administrativ este o „lege a
legilor” administrației publice3 și numai timpul – în urma adoptării
și aplicării sale de către administrație și administrați – ne va putea
confirma dacă și în ce măsură exigențele procesului de codificare
au fost respectate, iar cerințele îndeplinite.
Montesquieu, De l’esprit des lois, éditeur Barrillot & fils, Genève, 1748.
Montesquieu, Despre spiritul legilor, III, ed. Științifică, București, 1970,
traducere realizată de Armand Roșu, pp. 124 – 127.
Pentru a sublinia încă o dată amploarea procesului, amintim că un număr
aproximativ de 145 de acte normative, la nivel de legislație primară, vor fi afectate
de procesul de codificare prin abrogare, modificare sau completare, conform
Secțiunii a V-a a Notei de fundamentare a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea
Tezelor prealabile ale proiectului Codului administrativ.
233
Premisele procesului de codificare – efortul

conjugatal exponenților societății românești
De la Programul de guvernare din 28 decembrie 2000, la
Strategia pentru consolidarea administrației publice 2014 – 2020 1
și la Strategia privind mai buna reglementare 2014 – 2020 2,
dorința, precum și necesitatea elaborării Codului administrativ, ca
și a celui de procedură administrativă – ca instrument de
simplificare a cadrului legislativ și ca măsură de creștere a calității
actului decizional – au fost exprimate și împărtășite constant.
Așa cum rezultă din Nota de fundamentare, Tezele prealabile ale
proiectului Codului administrativ sunt grăitoare în ceea ce privește efortul
comun depus în slujba viitorului act normativ de către exponenții
autorităților și instituțiilor publice, dar și de către societatea civilă.
Debutând în anul 2008 cu o amplă etapă de analiză a cadrului
legal în vigoare în vederea unei fundamentări riguroase a
viitorului act normativ, procesul de codificare a reunit în anii 2010
și 2011 un grup de lucru și apoi un grup țintă.
În analiza și dezbaterile studiilor și documentelor elaborate în
procesul de codificare au fost implicați reprezentanți ai autorităților
publice centrale și locale, organizațiilor non-guvernamentale și ai
mediului academic. Au fost consultați reprezentanți a 225 de autorități și
instituții, între care reprezentanți ai ministerelor, instituțiilor prefectului,
consiliilor județene, instanțelor judecătorești, autorităților publice locale,
organizațiilor non-guvernamentale și instituțiilor de învățământ superior.
Ulterior acestor demersuri, prin Ordinul ministrului dezvoltării
regionale și administrației publice nr. 2394 din 29.07.2013 s-a constituit
grupul de lucru pentru definitivarea proiectului Codului administrativ,
constituit din reprezentanți ai Consiliului Legislativ, Parlamentului
României, Secretariatului General al Guvernului, Ministerului Justiţiei,
Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Agenției
Naționale a Funcționarilor Publici, Ministerului Afacerilor Interne,
Asociaţiei Comunelor din România, Asociaţiei Oraşelor din România,
Asociaţiei Municipiilor din România, Uniunii Naţionale a Consiliilor
Aprobată prin H.G. nr. 909 din 2014, publicată în M. Of. al României, nr.
834 din 17 noiembrie 2014.
Aprobată prin H.G. nr. 1076 din 2014, publicată în M.Of. al României, nr.
917 din 17 decembrie 2014.
234
Judeţene din România, Institutului de Politici Publice, Transparency

International România, Societăţii Academice din România, Asociaţiei
pentru Implementarea Democraţiei, Academiei de Studii Economice
și ai Universității din București – Facultatea de Drept.
Se poate susține în acest context că, prin amploarea factorilor
implicați în procesul de codificare al normelor de drept administrativ
substanțial, proiectul de Cod administrativ reprezintă expresia unuia
dintre cele mai consistente eforturi creatoare și intelectuale ale societății
românești contemporane. Chiar și abordarea agreată în procesul de
elaborare a proiectului vine în sprijinul acestei susțineri, fiind adoptată
abordarea mixtă, în sensul concentrării legislaţiei preexistente, prin
reunirea reglementărilor din domeniul administrației publice și din cadrul
ramurii de drept administrativ, subordonându-le unor principii comune, pe
baza unei structuri unitare, și aducând, totodată, o serie de soluții
legislative de fond, impuse de evoluția sistemului administrației publice.
IV. Răspunderea administrativă în

contextul codificării administrative
Domeniile care fac obiectul de reglementare al proiectului de Cod
administrativ sunt: (i) administraţia publică centrală; (ii) prefectul, instituția
prefectului și serviciile publice deconcentrate; (iii) administraţia publică locală;
(iv) statutul funcționarilor publici și statutul juridic aplicabil personalului
contractual din administrația publică; (v) exercitarea dreptului de proprietate
publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale; (vi)
răspunderea administrativă; (vii) serviciile publice.
Dintre acestea ne vom îndrepta atenția către răspunderea
administrativă, căreia îi este dedicată în întregime partea a VII-a a
proiectului de Cod administrativ, structurată în patru titluri.
Oricât de surprinzător ar părea, răspunderea administrativă cu greu și-a
găsit locul în proiectul Codului administrativ, aceasta fiind inclusă abia cu
prilejul Tezelor prealabile ale proiectului Codului administrativ din anul 2016.
Sunt, deci, de salutat în acest context strădania și perseverența unora dintre
reprezentanții-parte în Grupul de lucru pentru definitivarea proiectului Codului
administrativ care au făcut ca o instituție de o însemnătate covârșitoare să fie
cuprinsă în proiectul actului normativ.
235
Proiectul de Cod admnistrativ își propune reglementarea, la nivel

de principiu, a răspunderii administrative, din perspectiva: (i)
principalelor concepte și principii aplicabile; (ii) tipurilor de
răspundere administrativă (disciplinară, contravențională și
patrimonială); (iii) subiecților și condițiilor răspunderii administrative.
Scopul urmărit aduce pentru prima dată în legislația națională, sub
cupola aceluiași act normativ, instituția răspunderii administrative, în
toate formele ei și cu stabilirea subiecților și condițiilor sale de aplicare.
Prin tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ, s-a
subliniat pe drept cuvânt că „în pofida existenţei unor norme care
reglementează sancţiunile pentru nerespectarea obligaţiilor impuse de
lege, la nivelul practicii administraţiei publice se resimte necesitatea
clarificării răspunderii juridice pentru toate categoriile de personal”.
Se reține cu titlu de exemplu în cuprinsul tezelor prealabile că în
stadiul actual al reglementării „răspunderea civilă, penală, administrativ-
disciplinară şi administrativ-contravenţională sunt conturate în legislaţia
specifică, însă răspunderea administrativ-patrimonială nu cunoaşte o
dezvoltare suficientă”. În acest sens, se amintește situația potrivit căreia
Constituţia reglementează numai la nivel de principiu acest tip de
răspundere, în principal prin articolele 44 și 52; Legea nr. 554 din 2004
stabileşte cadrul juridic procedural din faţa instanţelor prin art. 8, 11, 16,
18 și 19, iar actele normative sectoriale doar enunţă sau stabilesc în linii
foarte generale subiecţii răspunderii administrativ-patrimoniale şi
condiţiile angajării acestei răspunderi.
În concret, Partea a VII-a a proiectului de Cod administrativ debutează cu
un prim titlu dedicat dispozițiilor generale, care aduce în prim-plan instituția
răspunderii juridice. Pentru unii, opțiunea legiuitorului ar putea părea una
curioasă, mai cu seamă că aceasta este dublată de propunerea unei definiții
a răspunderii juridice. În ceea ce ne privește, opțiunea legiuitorului este de
salutat, ținând cont că această instituție se regăsește oricând în viața statului,
a autorităților publice și a fiecăruia dintre noi.
Pe drept cuvânt, în urmă cu aproape un secol, profesorul Louis
Josserand arăta că „în fiecare materie, în toate direcțiile, se ajunge la
această problemă a răspunderii. În dreptul public și în dreptul privat, în
domeniul persoanelor sau al familiei, cât și în acela al bunurilor, ea este
a tuturor momentelor și a tuturor situațiilor. Răspunderea devine punctul
236
nevralgic comun al tuturor instituțiilor noastre”1. Afirmația își

găsește și în prezent pe deplin actualitatea, iar timpul ce va trece
de aici înainte nu poate să schimbe această situație.
Referitor la faptele ilicite săvârșite în exercitarea atribuțiilor de
către personalul din administrația publică, legiuitorul preia
dispozițiile deja existente care stabilesc că astfel de fapte atrag,
după caz, răspunderea administrativă, civilă sau penală.
Ajungând la răspunderea administrativă, ca formă a răspunderii juridice
pentru încălcarea normelor dreptului administrativ care cunoaște pentru prima
dată o reglementare unitară, subliniem că aceasta reprezintă o categorie
istorică a cărei devenire „a presupus o evoluție firească a instituției
răspunderii în pas cu însăși dinamica societății umane” 2.
Identificarea celor trei forme de răspundere administrativă –
disciplinară, contravențională și patrimonială – este la rândul ei de bun
augur, venind în sprijinul caracterului unitar de interpretare și aplicare a
acestei forme de răspundere juridică. Aceasta mai cu seamă în contextul
în care legiuitorul a ales – înțelept spunem noi – să reglementeze
principiile răspunderii administrative, respectiv principiul legalității,
principiul justeței sau proporționalității și principiul celerității.
Titlul II din Partea a VII-a a proiectului de Cod administrativ ar constitui
reglementarea-cadru pentru răspunderea administrativ-disciplinară care se
regăsește în prezent în dispozițiile legale care reglementează statutul
funcţionarilor publici/aleşilor locali/personalului contractual. În ce privește
membrii Guvernului a căror răspundere administrativ-disciplinară – se mai
arată în tezele prealabile – este „statuată numai la nivel de principiu, nefiind
reglementate formele şi condiţiile acestui tip de răspundere”, s-ar complini
lacunele sau incertitudinile legislative.
Titlul III din Partea a VII-a a proiectului de Cod administrativ apare
exclusiv în contextul fundamentării naturii administrative a răspunderii
contravenționale. Aceasta deoarece legiuitorul subliniază expres că
regimul juridic general aplicabil în această materie este stabilit prin
legea-cadru reprezentată de O. G. nr. 2 din 2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor. În continuare, reglementări specifice în funcţie de
L. Josserand, prefață la teza lui A. Brun, Rapports et domaines des

responsabilités contractuelle et délictuelle, Lyon, 1930, p. V.
I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. Proarcadia, Bucureşti, 1993,
p. 8.
237
categoriile de subiecte active ale răspunderii contravenţionale își

vor regăsi aplicabilitatea1.
Titlul IV din Partea a VII-a a proiectului de Cod administrativ ar crea,
în continuarea dispozițiilor constituționale amintite mai-sus, regimul
juridic cadru aplicabil răspunderii administrativ-patrimoniale derivate din
orice „activităţi sau proceduri din administraţia publică, având în vedere
că în prezent răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată
fragmentar în anumite sectoare de activitate, precum achiziţiile publice,
construcţiile, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor
instituţiilor publice, ș.a.”, potrivit tezelor prealabile.
În aceste limite, succint prezentate, proiectul de Cod administrativ
are vocația să răspundă obiectivelor pe care și le-a propus, respectiv
de a consacra o reglementare exhaustivă din perspectiva
„principalelor concepte și principii aplicabile, tipurilor de răspundere
administrativă, subiecților și condițiilor răspunderii administrative”.
V. În loc de concluzii
În loc de concluzii, salutăm efortul exponenților societății
românești, din mediul academic, din rândul administrației publice și
din societatea civilă care au contribuit la desăvârșirea proiectului unei
legi a legilor administrației publice. Asumarea unor decizii majore în
viața unei societăți impune, fără îndoială, un efort conjugat pus în
slujba binelui comun, a dorinței de reformare, de evoluție.
Remarcăm importanța istorică a eventualei adoptări a Codului
administrativ, atât din perspectiva codificării normelor de drept
substanțial administrativ, dar și din perspectiva reunirii în premieră, în
aceeași structură unitară, a tuturor formelor de răspundere
administrativă, subordonate acelorași principii comune.
1 În acest sens se face referire la Legea nr. 188 din 1999, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare – pentru funcţionarii publici; Legea nr. 115 din
1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările ulterioare
– pentru membrii Guvernului; Legea nr. 215 din 2001, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare – care instituie o serie de contravenţii şi
sancţiuni pentru primari şi preşedinţii consiliilor judeţene (Legea nr. 393 din
2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare,
nu prevede în mod expres răspunderea contravenţională, fiind statuată
generic răspunderea administrativă a aleşilor locali).
238
În final, dacă propunerile normative concrete ale proiectului de

Cod administrativ sunt îndestulătoare sau, din contră, prea sărace
față de nevoile actuale ale administrației și ale societății românești,
aceasta urmează a se stabili în concret în măsura în care acesta va fi
adoptat. În atare situație, revine sarcina administrației înseși, a
personalităților marcante în domeniu, a doctrinei și jurisprudenței de
a-și aduce contribuția la explicarea, interpretarea, înțelegerea și
aplicarea conformă a viitorului act normativ.
239
Răspunderea administrativ-patrimonială exclusivă a
statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare
Drd. Ioana-Cristina VORONIUC
Introducere
Actualitatea temei alese se justifică pe de o parte prin consacrarea
legislativă a răspunderii statului pentru erori judiciare după 1989 și includerea
acestei forme de răspundere în Constituția României, precum și de aprigile
dezbateri în privința naturii juridice a acestui tip de răspundere.
Reglementarea actuală este destul de săracă în reliefarea cazurilor
ce constituie erori judiciare. Deși jurisprudența este destul de bogată în
materie penală, în materie administrativ-patrimonială există puține cazuri
în care s-a angajat răspunderea statului. Cât privește literatura de
specialitate, au fost împărtășite o serie de opinii privind răspunderea
administrativă, în sensul în care această instituție ar trebui să constituie
obiectul codificării administrative, alături de contractele administrative,
executarea si respectarea actelor administrative, dar și alături de
domeniul de aplicare al procedurii administrative. Raportat la
împrejurarea că în ultimii ani se tinde spre o stabilizare legislativă, în
domeniul administrației publice se resimte o necesitate tot mai mare de
sistematizare a normelor juridice într-un cod unitar, el urmând să asigure
unitate si coeziune bazate pe principii comune.
Viața economico-socială dintr-un stat de drept se fundamentează pe o
diversitate de norme de conduită, ele fiind imperative pentru totalitatea
membrilor societății, având rolul de a asigura desfășurarea în condiții
normale a activității umane. În măsura în care aceste norme sunt
încălcate intervine răspunderea socială a persoanei vinovate, care – după
caz – poate fi răspundere juridică, morală, politică.
Răspunderea juridică este definită în literatura de specialitate din
România ca fiind „un complex de drepturi și obligații care, potrivit legii, se
nasc ca urmare a săvârșirii unor fapte ilicite și care constituie cadrul de
realizare a constrângerii de stat, prin aplicarea sancțiunilor juridice în
scopul asigurării stabilității raporturilor sociale și a îndrumării membrilor
societății în spiritul respectării ordinii de drept”1. Răspunderea juridică
este o componentă a răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul
M. Costin, Răspunderea juridică în R.S.R., Ed. Dacia, Cluj, 1974, p. 31 – 32,

în E. Bălan, Instituții administrative, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 194.
240
că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept

printr-o faptă ilicită, care poate consta într-o acțiune sau inacțiune.
Dată fiind importanța sa pentru societate, răspunderea juridică
reprezintă în mod tradițional o instituție fundamentală a dreptului.
Potrivit doctrinei, în funcţie de cele două mari componente ale dreptului
perceput ca totalitate a normelor juridice – respectiv dreptul privat şi dreptul
public – sunt consacrate două forme ale răspunderii juridice: răspunderea
juridică în dreptul privat și răspunderea juridică în dreptul public. Apoi,
avându-se în vedere totalitatea ramurilor de drept ce cuprind normele în care
este reglementată răspunderea juridică distingem între: răspunderea civilă,
răspunderea penală, răspunderea administrativă etc.
Autorii de drept administrativ susțin că răspunderea administrativă
constituie o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori de câte
ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei
fapte ilicite, denumită generic abatere administrativă. Avându-se în
vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii
administrative, după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul
contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale1.
Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere
administrativ disciplinară are drept consecinţă antrenarea răspunderii
administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului contravenţional
(contravenţie) va antrena răspunderea administrativ- contravenţională,
iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va
antrena răspunderea administrativ-patrimonială.
Obiectivul prezentei lucrări îl constituie analiza câtorva aspecte
care țin de răspunderea administrativ-patrimonială exclusivă a
statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare. Astfel, pentru
domeniul nostru de interes considerăm necesar a răspunde câtorva
întrebări: 1. Care este natura juridică a răspunderii statului? 2. Care
sunt condițiile angajării răspunderii statului? 3. Potrivit actualei
reglementări și jurisprudenței din România sunt clare mecanismele
prin care prejudiciile cauzate prin erori judicare pot fi reparate?
Subiectul răspunderii administrativ-patrimoniale a statului nu este
ales cu exigența de a elucida toate problemele teoretice și practice pe
care aceasta le poatea ridica, ci în scopul de a creiona un tablou cât mai
clar al acestei instituții de drept administrativ, eventualele lacune care
rămân neclarificate, urmând a fi tratate pe parcursul altor studii.
E. E. Ștefan, Răspunderea juridică. Privire specială asupra răspunderii în
dreptul administrativ, (teză de doctorat), prof. coord. N. Popa, București, 2012
(fragment extras din rezumatul tezei de doctorat), p. 16.
241
Natura juridică a răspunderii patrimoniale a statului.

Răspunderea statului între răspundere administrativ-
patrimonială și răspunderea civilă delictuală
Răspunderea administrativ-patrimonială cunoaște în literatura de
specialitate patru forme: a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului
pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, care nu exclude şi
răspunderea magistraţilor; b) răspunderea patrimonială a administrației
pentru limitele serviciului public; c) răspunderea solidară a funcționarului
și a autorităților publice pentru prejudiciile cauzate prin actele
administrative tipice sau asimilate şi d) răspunderea autorității publice
pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative1.
În prezenta lucrare vom încerca să analizăm câteva elemente ale
răspunderii administrativ-patrimoniale a statului pentru prejudiciile cauzate
prin erori judiciare. Răspunderea statului pentru erorile judiciare este
disputată între mai multe domenii de drept: civil, administrativ, procesual
penal. Spre deosebire de aceste ramuri ale dreptului şi în primul rând spre
deosebire de dreptul civil, în care normele au avut şi au o mare stabilitate,
diversitatea domeniilor în care acţionează administraţia publică folosind
regimul de drept administrativ denotă faptul că normele juridice au o dispersie
legislativă mult mai mare, în consecință instituțiile acestei ramuri de drept,
între care si răspunderea, ar trebui sistematizate sub forma Codului
administrativ şi de procedură administrativă.
Răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru erori
judiciare reprezintă o temă deosebit de actuală, complexă și dificilă,
mai ales prin controversele pe care le generează, precum și prin
multitudinea de soluții pe care le naște în diverse sisteme legislative.
Acest tip de răspundere este reglementat în principial în art. 52 alin.
(3) din Constituţia României, unde se prevede că: „Statul răspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare”. Acest tip
de răspundere este consacrat în acord cu prevederile Convenției
Europene a Drepturilor Omului și cu Jurisprudența CEDO. Drept
urmare, împărtășim și noi opinia doctrinară 2 exprimată în sensul că o
implementare uniformă a normelor europene va fi o provocare
imensă, atât pentru ordinile juridice europene, dar mai cu seamă
pentru diversele ordini naționale ale fiecărui stat membru.
E. E. Ștefan, Răspunderea juridică ..., op. cit., p. 14.

J. Schwartze, European administrative law, Office for Official Publications
of the European Communities, Sweet and Maxwell, 2006, p. 206.
242
„Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură

răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă
sau gravă neglijenţă”. Textul constituţional este dezvoltat în Legea
nr. 303 din 2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor; astfel, în
cele opt alineate ale art. 96 al acestei legi sunt cuprinse dispoziţiile
aplicabile răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate prin erori
judiciare în general, precum şi unele reguli care se aplică exclusiv în
cazul erorilor judiciare săvârşite în alte procese decât cele penale. La
momentul actual, doctrina și practica judiciară susțin opinia conform
căreia statul răspunde pentru exercitarea funcțiilor sale.
Cu referire la prima întrebare la care ne-am propus să răspundem, de
menționat este faptul că în dreptul francez se face diferența între
răspunderea statului pentru eroare judiciară, atunci când aceasta este în
legătură cu organizarea serviciului justiției; și respectiv atunci când
aceasta rezultă din funcționarea serviciului public al justiției. Pentru prima
ipoteză soluționarea cauzei este de competența instanțelor
administrative, iar în cea de-a doua ipoteză competența pentru
soluționare aparține instanțelor de drept comun, civile1.
Literatura juridică de drept administrativ din România califică răspunderea
Statului pentru erori judiciare ca o răspundere administrativ-patrimonială,
care intervine ca urmare a funcționării incorecte a serviciului public al
statului2, însă și ca urmare a creării unor prejudicii din eroare judiciară 3. „Pe
baza teoriei «riscului serviciului» și a teoriei «relei funcționări a serviciului»
putem distinge între răspunderea «obiectivă» și răspunderea «bazată pe
culpă» a administrației pentru pagubele produse terților prin acte de putere
publică. În categoria răspunderii obiective, în general se include răspunderea
statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare” 4. Considerăm că
răspunderea statului pentru erori judiciare e o ipoteză de răspundere
obiectivă, statul trebuind să răspundă pentru activitatea defectuoasă a
serviciului său. Răspunderea trebuie angajată, indiferent de sursa erorii
judiciare. Obligaţia de reparare este independentă de obligaţia persoanei
care a săvârşit fapta generatoare a lanţului cauzal.
1 D. Sabourault, La fonction juridictionelle entre autorité, indépendence et
responsabilité in Justice et responsabilité de l`État, coordonator Maryse

Deguergue, Ed. Presses Universitaires de France, 2003, Paris, p. 175.
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol II, Ed. All Beck, București, 2004 , p. 257
– 258; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck,
București, 2002, p. 461 – 463.
E. Bălan, Instituții administrative, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 224.
Ibidem.
243
Contrar acestor argumente, autorii de drept civil consideră că răspunderea

civilă delictuală este răspunderea comună în materia răspunderii statului
pentru prejudicii, fiind o răspundere patrimonială de drept civil1.
Din analiza punctelor de vedere ale autorilor români, raportate la textul
constituțional, considerăm că răspunderea statului este o răspundere
patrimonială de drept administrativ. De adăugat ar fi faptul că susținătorii
tezei civiliste a răspunderii patrimoniale a statului fac referire la dispoziția
constituțională de la art. 52. alin. (3) – „în condițiile legii” – ca
reprezentând un argument de bază în sprijinul calificării răspunderii
statului ca fiind civilă-delictuală. Totuși, suntem de părere că legiuitorul a
instituit o răspundere a statului odată cu inserarea paragrafului al treilea
în art. 52 din Constituția României – acesta fiind intitulat „Dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică” – supusă unui regim de drept
administrativ. În această ordine de idei amintim Legea 554 din 2004 a
contenciosului administrativ, care prin prevederile art. 1 consacră faptul
că „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanței de contencios administrativ competentă, pentru
anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim
si repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât
privat, cât și public”. Din coroborarea celor două texte ne raliem opiniei
potrivit căreia, pentru prejudicii cauzate de stat prin erori judiciare,
instanța competentă a soluționa cauzele și a stabili cuantumul
despagubirilor este aceea de contencios administrativ.
Particularitățile angajării răspunderii administrativ-

patrimoniale a statului pentru prejudiciile cauzate
prin erori judiciare
2.1. Noțiunea de eroare judiciară

Privitor la cea de-a doua întrebare la care ne-am propus să oferim un
răspuns – Care sunt condițiile angajării răspunderii statului? – suntem de
părere că în vederea stabilirii existenței unei răspunderi administrativ-
patrimoniale a statului ar trebui să definim în primul rând eroarea
R. Iosof, Răspunderea civilă a statului în cazul erorilor judiciare, Teză de

doctorat, prof. coord. Liviu Pop, Cluj-Napoca, 2013 (fragment extras din
rezumatul tezei de doctorat), p. 9.
244
judiciară. La acest moment apreciem că spre deosebire de Codul de

procedură penală, în Legea nr. 303 din 2004 1 nu regăsim o definiție a erorii
judiciare, ci este indicată doar necesitatea existenței în prealabil a unei
hotărâri definitive prin care să se stabilească răspunderea penală sau
disciplinară – după caz – a judecătorului, pentru o faptă săvârșită în cursul
judecății procesului, faptă de natură a determina o eroare judiciară. Astfel,
față de numeroasele cazuri în care eroarea judiciară poate să apară, s-au
diminuat posibilitățile de atragere a răspunderii statului. Prin urmare,
considerăm că legiuitorul nu ar putea acoperi întreaga arie în care s-ar putea
întâlni în practica judiciara astfel de situații și considerăm necesară stabilirea
unor criterii de natură a conduce la identificarea situațiilor ce pot constitui
eroare judiciară. Apreciem că eroarea poate consta într-o acţiune sau
inacţiune, care însă este contrară legii. În cazul acţiunii avem în vedere, de
exemplu, pronunţarea unei hotărâri nelegale, iar în privinţa inacţiunii
nepronunţarea de către instanţă asupra tuturor faptelor sau asupra probelor.
În viziunea noastră, eroarea judiciară este reprezentarea falsă a realităţii cu
ocazia soluţionării unei cauze sau a luării unei măsuri de către un organ
judiciar, iar prin aceasta se provoacă un prejudiciu unei persoane fizice sau
juridice2.
2.2. Condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale a

statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare
Suntem de părere că pentru angajarea răspunderii
administrativ-patrimoniale a statului trebuie avute în vedere în
primul rând nelegalitatea hotărârii și măsurii dispuse de către
judecători datorate unor erori judiciare.
În L. nr. 303 din 2004, am identificat în art. 96 alin. (4) – (7) trei
condiții esențiale pentru angajarea răspunderii obiective a statului, fără
existența culpei, atunci când se pune problema răspunderii pentru
prejudiciile cauzate prin erori judiciare, altele decât cele penale:
să existe o hotărâre judecătorească irevocabilă care să
cuprindă o eroare judiciară;
Legea nr. 303 din 2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor,

publicată în M. Of. al României la 27.09.2004, cu modificările ulterioare.
Pentru discuţii referitoare la răspunderea statului nu doar pentru hotărâri
şi măsuri greşite, dar şi pentru conduita sa generală în legătură cu
administrarea justiţiei, prin prisma prevederilor art. 26 şi 50 din Convenţie, a
se vedea H. Dipla, La responsabilité de l’etat pour violation des droits de
l’homme, Editions A. Pedone, Paris, 1994, p. 30 – 32.
245
să existe un prejudiciu cauzat prin eroarea judiciară, iar cel

prejudiciat să solicite repararea pagubei;
să existe o nouă hotărâre judecătorească prin care să se
constate eroarea săvârșită în prima decizie a instanței și care să
constituie temeiul reparării prejudiciului.
Considerăm că aceste condiții trebuie întrunite cumulativ,
instanța de contencios apreciind numai limitele dezdăunării.
Nu ne-am oprit asupra clarificării noțiunii de prejudiciu, deoarece
legiuitorul face referire în textele legale la „repararea pagubei”.
În conformitate cu prevederile aceleiași legi, menționate anterior,
pentru repararea prejudiciului cauzat prin erori judiciare săvârșite atât în
procese penale, cât și în cele civile, administrative, comerciale persoana
vătămată se poate îndrepta cu o acțiune numai împotriva statului –
reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, trebuind astfel să obțină o
hotărâre irevocabilă prin care statul să fie obligat la despăgubiri pentru
cauzarea unor daune prin eroare judiciară. Doar după ce prejudiciul a
fost acoperit integral de către stat, acesta (statul) se poate îndrepta cu o
acțiune în despagubiri împotriva judecătorului care a săvârșit eroarea.
Opinie privind claritatea și suficiența

reglementărilor și jurisprudenței din domeniu
Considerăm că legislația în vigoare nu este suficientă pentru stabilirea
exactă a mecanismelor prin care prejudiciile cauzate prin erori judiciare
pot fi reparate. Este adevărat că legislația stabilește acțiunea în justiție pe
care particularul prejudiciat prin eroare o are la dispoziție, însă nu este
suficient. Legiuitorul nu particularizează erorile pentru care persoana
prejudiciată se poate adresa instanței, dar nici nu specifică care este
instanța competentă de drept, lăsând la latitudinea practicienilor și a
teoreticienilor să stabilească de la caz la caz aceste aspecte. Am
specificat care sunt condițiile necesare pentru angajarea răspunderii
administrativ-patrimoniale a statului în caz de prejudicii materiale și ne-am
intrebat totodată: ce se întâmplă în ipoteza săvârșirii unui prejudiciu
moral? Potrivit Constituției României, statul este răspunzător patrimonial
pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, neexistând diferenţieri
după natura acestora. De asemenea, preluându-se norma constituţională,
încă din art. 1 alin. (1) al Legii nr. 303 din 2004 se arată că statul
răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, fără
nici o distincţie.
246
Statul are obligaţia să asigure toate condiţiile pentru ca erorile judiciare să

nu se întâmple în desfăşurarea serviciului public al justiţiei. Este o răspundere
angajată în virtutea activităţii asumate în mod exclusiv de stat şi pentru
garantarea rezultatelor serviciului său, adică a unor soluţii corecte ale
organelor judiciare. Prevederile Constituţiei României instituie obligaţia de
reparare a prejudiciilor cauzate în activitatea justiției. Scopul reglementării –
după cum îl indică și textul – este protejarea patrimonială a victimelor erorilor
judiciare. Ori de câte ori apare vreo greşeală în desfăşurarea procesului
răspunderea statului va fi angajată, găsindu-ne în prezenţa unei răspunderi
administrativ-patrimoniale obiective.
În jurisprudența sa recentă, instața supremă a considerat că
aceste trimiteri sunt greșite, deoarece răspunderea statului se
angajează în virtutea legilor speciale, respectiv a art. 504 – 507 C.
proc. pen. și a art. 96 din L. nr. 303 din 2004, fiind o răspundere
din sfera dreptului public, iar nu de drept civil.
În acest sens, prin Decizia nr. 422 din 17.01.20061 instanța supremă a
statuat că „dispozițiile art. 998 – 999 Cod civil privind răspunderea civilă
delictuală nu pot constitui temei pentru antrenarea răspunderii statului
pentru erorile judiciare”. Recent, într-o altă decizie, instanța statuează că
„răspunderea directă a statului poate fi atrasă, în conformitate cu
dispozițiile art. 52 alin. (3) din Constituție, text care instituie o răspundere
cu un caracter obiectiv exclusiv pentru săvârșirea unor erori judiciare lato
sensu[...] În ceea ce privește dispozițiile dreptului comun în materia
răspunderii civile delictuale, tribunalul a constatat ca Statul este persoana
juridică în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, așa
cum reiese din art. 25 din Decretul nr. 31 din 1954. Prin urmare, nu poate
fi atrasă o răspundere civilă a statului ca subiect distinct de drept – o
răspundere subiectivă, bazată pe culpă, în condițiile art. 998 – 999 Cod
civil pentru acțiuni ale unor autorități publice (în sensul avut în vedere de
Titlul III din Constituția României)2.
https://lege5.ro/Gratuit/gm4damrsgm/acordarea-de-despagubiri-pentru-
prejudiciul-moral-suferit-de-reclamant-ca-urmare-a-unei-condamnari-politice-
angajarea-raspunderii-patrimoniale-a-statului-pentru-prejudiciile-cauzate-prin
erorile-judic, accesat la data de 18.01.2017).
Decizia nr. 142A/04.02.2010 a Curții de Apel București, https://lege5.ro/Gratuit/
gmydgmjzha/inadmisibilitatea-actiunii-in-raspundere-civila-delictuala-a-statului-conform-
art6-din-cedo-pentru-actiunea-sa-legislativa, accesat la data de 18.01.2017.
247
Concluzii
Răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru erori
judiciare reprezintă o temă complexă și dificilă, mai ales prin
controversele pe care le generează, precum și prin multitudinea de soluții
pe care le naște în diverse sisteme legislative. În vederea clarificării unor
astfel de situații apreciem că s-ar impune ca instituția răspunderii din
dreptul administrativ să facă obiectul codificării administrative. În
contextul Codului administrativ ar trebui ca răspunderea să fie
reglementată mai detaliat, întrucât realizându-se armonizarea legislativă,
aplicarea normelor juridice ar deveni mai eficientă în timp.
Pe parcursul redactării lucrării am arătat că literatura juridică
de drept administrativ din România califică răspunderea statului
pentru erori judiciare drept o răspundere administrativ-
patrimonială și am motivat de ce ne raliem și noi acestei opinii.
Considerăm că răspunderea administrativ-patrimonială a statului
pentru erori judiciare este o ipoteză de răspundere obiectivă, statul
trebuind să răspundă pentru activitatea defectuoasă a serviciului său.
Am identificat a fi necesară clarificarea anumitor termeni, cum ar fi cel
de eroare judiciară și am stabilit că aceasta dobândește caracterul ei
judiciar în sensul restrâns al definiţiei, doar când este cuprinsă într-un
act al organelor judiciare. Cu toate acestea, legat de acest aspect
considerăm a fi necesară lămurirea caracterului erorii: subiectiv sau
obiectiv. Ar influența acesta repararea prejudiciului?
Având în vedere tema cercetată, printr-o analiză calitativă am
ajuns la concluzia că pentru angajarea răspunderii administrativ-
patrimoniale a statului pentru erori judiciare se cer a fi îndeplinite o
serie de condiții speciale, dintre care esențiale sunt: eroarea să se
fi produs în timpul unei proceduri judiciare, și să existe o hotărâre
definitivă prin care să se constate eroarea.
Am exemplificat cu jurisprudență relevantă care atestă faptul că
tipul de răspundere care face obiectul acestei lucrări aparține ca
natură dreptului public, iar nu dreptului privat, și ne-am exprimat
opinia conform căreia considerăm că legislația în materia răspunderii
este insuficientă, de aceea și diversele soluții care apar în domeniu.
În concluzie, apreciem că odată cu codificarea administrativă:
– ar trebui stabilite cu o mai mare exactitate tipologia erorilor și
caracterul subiectiv ori obiectiv al acestora;
– ar trebui reglementate expres posibilitățile acordării unor
compensații pentru prejudiciile morale;
248
– modificarea prevederilor art. 96 alin. (4) din Legea 303 din

2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, în sensul în care
ar trebui ca răspunderea să nu mai fie condiționată de
răspunderea penală sau disciplinară;
– ar trebui acordată o atenție specială cauzelor exoneratoare
de răspundere în materie.
249
Pe scurt despre o cerință a practicii judiciare:
codificarea dreptului contravențional
Conf. univ. dr. Mircea URSUȚA
Vă rețin atenția cu o problematică legată de ceea ce nu ar

trebui să se regăsească în proiectul Codului administrativ, dar
care – totuși – apare în acest act normativ.
Consider că materia contravențională – atât sub aspect material, cât
și procedura contravențională – nu își au locul în codul administrativ sau
în codul de procedură administrativă. Nu doresc să detaliez situația în
sine a contravenției, relația sa cu dreptul penal sau modul în care este
reglementată în legislațiile statelor europene, dar vreau să arăt faptul că
ar trebui să se aibă în vedere adoptarea unui cod contravențional, care
să reglementeze într-un singur act normativ atât aspectele de drept
substanțial, cât și cele de ordin procedural.
Consider că în această materie foarte importantă trebuie să
procedăm cât mai bine, cât mai adecvat științific și să nu creăm
probleme acolo unde nu sunt; decât o reglementare nouă de
slabă calitate, mai bine să menținem dispozițiile în vigoare.
Ideea prezentării mele „Codificarea dreptului contravențional –
cerință a practicii judiciare” a apărut la momentul adoptării O.U.G. nr.
53 din 2017 de modificare a Codului Muncii1, unde se modifică soluția
adoptată acum câțiva ani a criteriului cantitativ de distincție între
contravenție și infracțiune. În temeiul vechii reglementări, dacă o
persoană angaja nelegal până la cinci persoane ne regăseam în
prezența unei contravenții, cu o amendă de 10.000 lei/persoană, dar
dacă erau angajate cinci sau mai multe ne aflam în situația unei
infracțiuni și se sesizau organele de urmărire penală, iar în marea
majoritate a cazurilor acestea clasau aceste dosare.
Înțelegând acest aspect, în temeiul O.U.G. nr. 53 din 2017 legiuitorul
a modificat soluția veche, iar orice angajator care are cinci sau mai multe
persoane la muncă în mod nelegal nu va mai răspunde penal, ci doar
contravențional, urmând însă a plăti cu titlu de amendă contravențională
câte 20.000 lei pentru fiecare persoană angajată „la negru”.
Trebuie să critic însă modul de redactare a O.U.G. nr. 53 din 2017,
deoarece în expunerea de motive se observă că nu sunt cunoscute soluțiile
Publicată în M. Of. al României, nr. 644 din 7 august 2017.
250
oferite de noul cod de procedură penală, vorbindu-se în anul

2017 de soluții de scoatere de sub urmărire penală sau
neîncepere urmărire penală, emise în anul 2016, în condițiile în
care Noul Cod de procedură penală intrat în vigoare în 2014 nu
mai prevede asemenea soluții, ci doar soluția de clasare.
Dacă la nivelul Guvernului României nu sunt cunoscute aceste
norme legale, chiar într-o simplă expunere de motive, la ce ne
putem aștepta în ceea ce privește reglementarea oferită printr-un
cod, făcut evident în pripă?
Cu toții recunoaștem nevoia de codificare, dar aceasta trebuie
făcută nu sub forma unei compilații de acte normative; pentru a fi
rezistentă în timp și pentru a produce bune rezultate ea trebuie să
aibă la bază teze și principii. Nu putem să facem un act normativ
nou care să producă în practică mai multe probleme decât
legislația care era înainte. În acest sens, exemplul pe care îl dă
această O.U.G. nr. 53 din 2017 este cel mai bun.
Concluzionând, nu consider că trebuie prevăzut nimic cu
privire la materia contravențională, nici în codul administrativ, nici
în codul de procedură administrativă; în forma actuală, dreptul
contravențional funcționează rezonabil.
Se impune într-adevăr, în această sferă, o codificare, dar acesta trebuie
făcută ca să aducă un progres, iar nu să producă efecte negative în practică,
fiind necesară elaborarea unui cod contravențional fundamentat pe realitățile
sociale existente astăzi și întocmit cu maximă responsabilitate.
251
Răspunderea administrativ-disciplinară a
funcționarului public și statutul comisiilor de
disciplină. Analiză comparativă între
reglementarea legală actuală și proiectul de lege
privind codul administrativ1
Dr. Arina Nicoleta DRAGODAN
Institutul de Cercetări Juridice „Acad.
Andrei Rădulescu” al Academiei Române
E-mail: arina_dragodan@yahoo.com
I. Scurte considerații privind reglementarea în

plan legislativ a funcției publice, funcționarului
public și a răspunderii administrativ-disciplinare
În prezent instituția funcției publice și a funcționarului public
sunt definite de Statutul funcţionarilor publici2.
Funcția publică este definită ca fiind ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală,
administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome.
Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii,
într-o funcţie publică, Statutul stabilind că persoana care a fost
eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de rezervă al
funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar public.
Regimul răspunderii aplicabile funcționarilor publici este reglementat
tot de către Statutul funcţionarilor publici, la Capitolul VIII „Sancţiunile
disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici, art. 75 – 86.
Lucrarea este elaborată în perioada de sustenabilitate a proiectului cu titlul „Studii

doctorale și postdoctorale Orizont 2020: promovarea interesului național prin excelență,
competitivitate și responsabilitate în cercetarea științifică fundamentală și aplicată
românească”, număr de identificare contract POSDRU/159/1.5/S/140106. Proiectul este
cofinanțat din Fondul Social European prin „Programul Operațional Sectorial
Dezvoltarea Resurselor Umane 2007–2013. Investește în Oameni!”
Legea nr. 188 din 1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată
în M. Of. al României, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările și completările
ulterioare, art. 2 alin. (1) şi (2).
252
Există, de asemenea, și reglementări speciale adoptate pentru

diferite categorii de funcționari publici cu statut special.
Codul de conduită a funcţionarilor publici 1 reglementează normele
de conduită profesională a funcţionarilor publici, ele fiind obligatorii
pentru persoanele care ocupă o funcţie publică în cadrul autorităţilor
şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale,
precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome.
Prin H.G. nr. 1344 din 2007 2 au fost reglementate normele de
organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, atribuţiile, modul
de sesizare şi procedura de lucru ale comisiilor de disciplină.
De asemenea, există un cadru normativ privind morala, etica și
deontologia în administrația publică, fiind elaborate mai multe
coduri etice, deontologice și de integritate pentru diferite categorii
de funcționari publici.
În ceea ce privește funcția publică, în plan organizatoric, funcțional și
legislativ au avut loc multe modificări, România fiind „martorul unei mase
din ce în ce mai mare de acte normative în vigoare în domeniul
administratiei publice”, acestea culminând cu proiectul de Lege privind
Codul administrativ3 care, în prezent, se află în dezbatere publică.
Inflația de acte normative emise și desele modificari ale
reglementărilor care au fost necesare în procesul de aplicare a
acestora au generat paralelisme, suprapuneri și, implicit, în practică,
dificultăți în aplicare. Ca soluţii pentru rezolvarea acestor probleme,
guvernele îşi propun: simplificarea şi restrângerea legislaţiei,
realizarea unui cadru legal unitar într-un anumit domeniu şi
clarificarea unei tematici specifice; simplificarea accesului
beneficiarilor la legislaţia în vigoare, îmbunătăţirea aplicării acesteia.
Intenţia Guvernului României de a codifica cadrul legal din
domeniul administraţiei publice – prin intermediul unui Cod
administrativ şi al unui Cod de procedură administrativă – a fost
statuată încă din anul 2001, în cadrul programelor de guvernare
şi al programelor legislative ale Guvernului4.
Legea nr. 7 din 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici,

republicată în M. Of. al României, nr. 525 din 2 august 2007.
H.G. nr. 1344 din 2007 privind normele de organizare şi funcţionare a
comisiilor de disciplină, publicată în M. Of. al României, nr. 768 din
13.11.2007, cu modificările și completările ulterioare.
http://www.mdrap.ro/proiectul-de-lege-privind-codul-administrativ.
Expunere de motive la proiectul de Legea privind Codul administrativ,
http:// www.mdrap.ro/proiectul-de-lege-privind-codul-administrativ.
253
În ceea ce privește reglementarea legală a răspunderii

administrative s-au constatat mai multe probleme1, printre care:
Inexistența unor reguli generale și principii aplicabile
răspunderii administrative.
Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată
disparat pentru diferite domenii (achiziții, financiar etc.) și
categorii de personal, neexistând un regim juridic cadru.
Codul administrativ ar avea menirea de a reprezenta legea de bază a
administrației publice, urmărind să asigure cadrul juridic necesar asigurării
stabilității și eficienței autorităților atât la nivel central, cât și la nivel local.
Prin intermediul acestui Cod se urmărește a se avea o
reglementare mai clară privind sancțiunile disciplinare aplicabile
funcționarilor publici, în sensul corelării exprese a sancțiunilor cu
abaterile aferente și introducerea de noi sancțiuni și abateri.
De asemenea, proiectul de Cod administrativ clarifică răspunderea
funcționarilor publici față de răspunderea conducătorului instituției, în
sensul că funcționarii publici vor răspunde pentru actele pe care le
semnează/contrasemnează/avizează cu încălcarea prevederilor legale.
Răspunderea administrativă are o reglementare distinctă în
proiectul de Codul administrativ, la partea a VII-a, această instituție
de drept fiind definită atât din perspectiva elementelor sale intrinseci,
cât și raportat la celelalte forme de răspundere juridică.
Totodată, proiectul de Cod administrativ oferă și o
reglementare a principiilor aplicabile răspunderii administrative și
a elementelor principale ale formelor de răspundere
administrativă: disciplinară, contravențională și patrimonială.
II. Răspunderea administrativ-disciplinară

Statutul funcționarilor publici dispune la art. 75 că funcționarii publici
au obligația legală de a respecta îndatoririle de serviciu; în cazul
încălcării acestor îndatoriri este atrasă răspunderea juridică, sub cele
patru forme ale sale: răspunderea disciplinară, contravenţională,
civilă și penală. Toate aceste forme sunt atrase de încălcarea de către
funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu.
Legiuitorul a reglementat expres faptul că răspunderea juridică a
funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta a respectat
Idem.
254
prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile

autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.
În doctrină1 s-a reținut că antrenarea răspunderii disciplinare
presupune îndeplinirea următoarelor condiții: existența unei valori
sociale lezate, constând în obligațiile de serviciu și normele de conduită
stabilite prin legi și regulamente; existența unui subiect al abaterii
disciplinare, respectiv o persoană care desfășoară o activitate, indiferent
de modalitatea de încadrare a acesteia; existența unei fapte prin care
sunt nerespectate una sau mai multe obligații de serviciu; existența unei
legături de cauzalitate între fapta comisă și rezultatul produs; vinovăția
persoanei care comite abaterea disciplinară, manifestată atât sub forma
intenției, cât și sub forma culpei.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că săvârşirea de către un funcţionar
public a unor abateri de la normele care guvernează activitatea sa
profesională îl expune riscului de a fi sancţionat disciplinar, potrivit unor
reguli cu totul speciale stabilite de Statut. Aceste reguli alcătuiesc în
ansamblul lor ceea ce în doctrină este denumit a fi regimul disciplinar al
funcţionarului public2. În principiu (şi fără nicio excepţie), răspunderea
disciplinară a unui funcţionar public este angajată în acele situaţii în care
el comite „o greşeală profesională”, acţionând greşit ori omiţând să
acţioneze (atunci când legea îi impune să o facă), cu consecinţa alterării
(prejudicierii) bunei funcţionări a serviciului public pe care îl deserveşte.
Prin urmare, una dintre condiţiile-premisă ale răspunderii disciplinare a
funcţionarului public este ca acesta să fi săvârşit o abatere – respectiv, o
greşeală de ordin profesional – cu ocazia exercitării atribuţiilor sale de
serviciu, sau în timpul serviciului (dar în legătură cu acesta).
Tot în doctrină3 se utilizează denumirea completă de răspundere
administrativ-disciplinară, definită ca fiind acea situație juridică prin care
se concretizează raportul sancționator fără caracter contravențional,
stabilit între subiectul activ al faptei (autorul abaterii administrativ-
disciplinare) și subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică
1 I. Gârbuleţ, Răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc, în
Revista Română de Executare Silită nr. 1 din 2011, p. 23 – 51, p. 25.

A se vedea R. Chapus, Droit administratif general, tome 2, 12 ed., Ed.
Montchrestien, Paris, 1999, p. 315. în Cr. Clipa, Drept administrativ. Teoria funcției
publice. Noțiunea de funcție publică și categoria de funcționar public. Dreptul aplicabil.
Răspunderea juridică a funcționarilor publici, Ed. Hamangiu, București, 2013, p. 321.
V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a IX-a revăzută și actualizată, Ed.
Universul Juridic, 2015, p. 297.
255
sancțiunea), în cazul săvârșirii cu vinovăție de către primul a unei

abateri disciplinare.
Spre deosebire de Statutul funcționarilor publici, care utilizează
denumirea de răspundere disciplinară, proiectul Codului administrativ
introduce noțiunea de răspundere administrativă, definind-o la art.
618 ca fiind acea formă a răspunderii juridice ce constă în ansamblul
de drepturi şi obligaţii conexe de natură administrativă care, potrivit
legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite prin care se
încalcă norme ale dreptului administrativ.
Răspunderea administrativă nu exclude și se poate completa
cu alte forme ale răspunderii juridice, în condițiile legii.
În accepțiunea viitorului Cod administrativ, răspunderea administrativă
este trei tipuri: disciplinară, contravențională sau patrimonială.
Abaterea disciplinară, condiție esențială a atragerii
răspunderii disciplinare
Atât actuala Lege nr. 188 din 1999, cât și proiectul de Cod
administrativ reglementează abaterea disciplinară ca temei al
răspunderii disciplinare a funcționarilor publici.
Statutul funcționarilor publici definește la art. 77 alin. (1) noțiunea de
abatere disciplinară ca fiind încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii
publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a
normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege.
Din analiza acestei definiții apreciem că legiuitorul a stabilit
două condiţii care trebuie îndeplinite pentru a fi angajată
răspunderea disciplinară, respectiv: existența unei abateri
disciplinare, iar fapta să fie comisă cu vinovăţie.
De asemenea, alte două condiţii mai trebuie să fie îndeplinite:
să se constate alterarea bunei funcţionări a serviciului public pe
care funcţionarul public este chemat să îl deservească; de
asemenea, să se determine raportul de cauzalitate între vinovăție
și abaterea disciplinară săvârșită.
Proiectul de Cod administrativ oferă la art. 622 o definiție mai
cuprinzătoare a abaterii disciplinare: reprezintă fapta săvârșită cu vinovăție
de către funcţionarii publici, demnitari şi asimilaţii acestora, care constă într-o
acțiuni sau inacțiune prin care se încalcă obligațiile ce le revin din raportul de
serviciu, respectiv din exercitarea mandatului sau în legătură cu acesta și
care le afectează statutul socio-profesional și moral.
256
Și în doctrina juridică definirea abaterii disciplinare a făcut obiectul

dezbaterilor. Astfel, s-a reținut că prin abatere disciplinară se înțelege acea
faptă prin care se nesocotește una sau mai multe obligații de serviciu1.
De asemenea, s-a arătat că abaterea disciplinară poate fi definită
sintetic ca o încălcare de către salariat a normelor de disciplină a muncii
săvârşită în legătură cu munca sa2, sau „încălcarea cu vinovăţie de către
salariat, indiferent de funcţia sau postul pe care îl ocupă, a obligaţiilor
sale, inclusiv a normelor de comportare”3.
Abaterea disciplinară care îmbracă forma unei fapte de încălcare cu
vinovăție a obligațiilor ce-i revin funcționarului public, dar și a normelor
legale de conduită profesională şi civică constituie deci condiția necesară
atragerii răspunderii disciplinare a funcționarilor publici.
Ca urmare, apreciem că din textul Legii nr. 188 din 1999 reiese faptul
că legiuitorul a reglementat faptul că nu orice încălcare de către
funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care
aceștia o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică constituie
abatere disciplinară, ci numai dacă această încălcare a fost săvîrșită cu
vinovăție, fie că aceasta îmbracă forma intenției sau a culpei.
De asemenea, pentru a se angaja răspunderea disiciplinară a
funcționarului public, abaterea disciplinară trebuie săvârșită în
timpul exercitării atribuțiilor funcției publice,sau fapta trebuie să
aibă legătură cu exercițiul funcției publice pe care acesta o ocupă.
Statutul funcționarilor publici oferă la art. 77 alin. (2) o enumerare
– care nu este însă limitativă – a faptelor care constituie abateri
disciplinare:întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; neglijenţa
repetată în rezolvarea lucrărilor; absenţe nemotivate de la serviciu;
nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; intervenţiile sau
stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu
acest caracter; manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau
M. N. Costin, I. Leș, M. Șt. Minea, C. M. Costin, S. Spinei, Dicționar de
procedură civilă, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu, București, 2007, p. 1, în I.
Gârbuleţ, Răspunderea disciplinară ..., op. cit., p. 26.
A se vedea I.T. Ştefănescu, Tratat teoretic şi practic de dreptul muncii, ed. a 3-a,
revăzută şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2014, p. 774, în I. Gârbuleţ, Analiză
comparativă între răspunderea disciplinară a executorilor judecătoreşti şi răspunderea
disciplinară a judecătorilor, în Revista Română de Executare Silită nr. 3 din 2016, p. 99
– 111, p. 102.
A se vedea S. Beligrădeanu, I.T. Ştefănescu, Discuţii privind încetarea de
drept a contractului individual de muncă (II), în Dreptul nr. 1 din 2004, p. 7, în
I. Gârbuleţ, Analiză comparativă ... , op. cit., p. 102.
257
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; desfăşurarea în timpul

programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; refuzul de a
îndeplini atribuţiile de serviciu; încălcarea prevederilor legale referitoare la
îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin
lege pentru funcţionarii publici; alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare
în actele normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.
La rândul său, Codul de conduită a funcţionarilor publici reglementează
fapte ca fiind abateri disciplinare, dispunând la art. 7 că funcţionarii publici au
obligaţia de a apăra în mod loial prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în
care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act ori fapt
care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia. În
acest sens, funcţionarilor publici le este interzis:
să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea în
legătură cu activitatea autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea, cu politicile şi strategiile acesteia ori cu
proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;
să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în
curs de soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia publică în
care îşi desfăşoară activitatea are calitatea de parte;
să dezvăluie informaţii care nu au caracter public, în alte
condiţii decât cele prevăzute de lege;
să dezvăluie informaţiile la care au acces în exercitarea funcţiei
publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă avantaje
necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile instituţiei ori ale
unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau juridice;
să acorde asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau juridice în
vederea promovării de acţiuni juridice ori de altă natură împotriva statului
sau autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.
În consecință, apreciem că săvârșirea de către funcționarul public a
faptelor mai sus-menționate, care-i sunt interzise prin lege, constituie
abateri disciplinare care atrag răspunderea disciplinară a acestuia.
De asemenea, tot Codul de conduită a funcţionarilor publici
reglementează la art. 12 că în relaţiile cu personalul din cadrul
autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea,
precum şi cu persoanele fizice sau juridice, funcţionarii publici
sunt obligaţi să aibă un comportament bazat pe respect, bună-
credinţă, corectitudine şi amabilitate.
Funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei,
reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi persoanelor cu care
258
intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin întrebuinţarea

unor expresii jignitoare; dezvăluirea unor aspecte ale vieţii
private; formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase.
Cu privire la aceste ultime trei fapte prevăzute de Codul de
conduită a funcţionarilor publici ca abateri disciplinare, cu titlu de
exemplu, facem următoarele precizări:
– în cadrul categoriei expresiilor jignitoare apreciem că pot fi
încadrate faptele unui funcționar public care, prin comportamentul
său, aduce jigniri și acuzații grave și nefondate colegilor săi,
creând un climat de muncă tensionat în cadrul colectivului;
– dreptul la viaţa intimă, familială şi privată este prevăzut de art.
26 din Constituția României, potrivit căruia autorităţile publice trebuie să
respecte şi să ocrotească viaţa intimă, familială şi privată. Totodată,
legiuitorul constituțional a prevăzut că persoana fizică are dreptul să
dispună de ea însăşi, dacă nu încalcă drepturile şi libertăţile altora,
ordinea publică sau bunele moravuri. Prin dezvăluirea unor aspecte ale
vieţii private a unei persoane poate fi atrasă răspunderea disciplinară a
funcționarului public care încalcă aceste prevederi legale;
– categoria sesizărilor sau plângeri calomnioase formulate de un
funcționar public poate include, de exemplu, cazul în care un funcționar public
formulează, cu rea credință, nenumărate sesizări sau plângeri calomnioase
împotriva colegilor săi prin care aduce jigniri, acuzații grave și nefondate prin
afirmarea mai multor lucruri neadevărate despre aceștia, supunându-i astfel
la presiuni generate de anchete administrative sau penale, le lezează
acestora dreptul la demnitate, la onoare și la reputație profesională. Ca
urmare, apreciem că exercitarea dreptului constituțional de petiționare este
abuzivă atunci când acest drept nu este utilizat în vederea realizării finalităţii
sale, ci cu rea credință, cu intenţia de a vătăma o altă persoană, prin
atingerea onoarei, reputaţiei şi demnităţii sale, persoană care, mai mult, are
statutul de funcționar public.
În acest caz alături de răspunderea disciplinară poate fi atrasă
și răspunderea civilă a funcționarului public vinovat.
Codul de conduită a funcţionarilor publici reglementează în art.
17, de asemenea, faptele care constau în folosirea prerogativelor
de putere publică care constituie abateri disciplinare:
– folosirea de către funcţionarii publici, în alte scopuri decât
cele prevăzute de lege, a prerogativelor funcţiei publice deţinute;
– urmărirea obţinerii de foloase sau avantaje în interes personal, ori
producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane în exercitarea
activității de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de
259
acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori

acţiuni de control;
– folosirea poziţiei oficiale pe care o deţin funcționarii publici
sau relaţiile pe care le-au stabilit în exercitarea funcţiei publice,
pentru a influenţa anchetele interne ori externe sau pentru a
determina luarea unei anumite măsuri;
– impunerea altor funcţionari publici să se înscrie în organizaţii sau
asociaţii, indiferent de natura acestora, ori să le sugereze acest lucru,
promiţându-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale.
Sunt reglementate la art. 18 din Codul de conduită și fapte care
constituie abateri disciplinare în ceea ce privește utilizarea resurselor
publice, în cazul în care nu sunt respectate următoarele reguli:
– funcţionarii publici sunt obligaţi să asigure ocrotirea
proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în
orice situaţie ca un bun proprietar;
– funcţionarii publici au obligaţia să folosească timpul de lucru,
precum şi bunurile aparţinând autorităţii sau instituţiei publice numai
pentru desfăşurarea activităţilor aferente funcţiei publice deţinute;
– funcţionarii publici trebuie să propună şi să asigure, potrivit
atribuţiilor care le revin, folosirea utilă şi eficientă a banilor publici,
în conformitate cu prevederile legale;
– funcţionarilor publici care desfăşoară activităţi publicistice în
interes personal sau activităţi didactice le este interzis să
folosească timpul de lucru logistica autorităţii sau a instituţiei
publice pentru realizarea acestora.
Cu titlu de exemplu, apreciem că desfășurarea altor activități în
timpul programului de lucru – cum ar fi comercializarea unor produse
în nume propriu sau pentru altă persoană – constituie o abatere de la
obligația impusă de legiuitor de a folosi timpul de lucru numai pentru
desfăşurarea activităţilor aferente funcţiei publice deţinute.
De asemenea, apreciem că folosirea în timpul programului de lucru a
stației de lucru și a imprimantei pentru redactarea și imprimarea unor
sezizări, plângeri sau cereri de chemare în judecată formulate împotriva
altor funcționari publici sau chiar împotriva autorității sau instituției
publice în care funcționarul public își desfășoară activitatea profesională
constituie o încălcarea a obligației legale de a folosi bunurile aparţinând
autorităţii sau instituţiei publice numai pentru desfăşurarea activităţilor
aferente funcţiei publice deţinute de către funcționarul public.
260
În acest caz, autoritatea sau instituția publică angajatoare –

care remunerează funcționarul public – ar trebui să se sesizeze
din oficiu împotriva nerespectării de către funcționarul public în
cauză a eticii profesionale, deoarece ea are ca urmare stirbirea
prestigiului instituţiei funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.
De asemenea, în Codul de conduită a funcţionarilor publici
sunt prevăzute norme privind folosirea imaginii proprii, respectiv
funcţionarilor publici le este interzis să permită utilizarea numelui
sau imaginii proprii în acţiuni publicitare pentru promovarea unei
activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale.
Legea reglementează și interdicţia privind acceptarea cadourilor,
serviciilor şi avantajelor, în sensul că funcţionarii publici nu trebuie să
solicite ori să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt
avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori
persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică, care
le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute ori
pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcţii.
Încălcarea dispoziţiilor codui de conduită atrage răspunderea
disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii, comisiile de
disciplină având competenţa de a cerceta încălcarea prevederilor
codului de conduită şi de a propune aplicarea sancţiunilor
disciplinare, în condiţiile legii.
În cazurile în care faptele săvârşite întrunesc elementele
constitutive ale unor infracţiuni, trebuie sesizate organele de
urmărire penală competente.
Sancţiunile disciplinare
Statutul funcționarilor publici nu definește noțiunea de sancțiune
disciplinară, limitându-se doar la a enumera în art. 77 alin. (3) care sunt
sancţiunile disciplinare aplicabile în cazul atragerii răspunderii
disciplinare, respectiv: mustrare scrisă; diminuarea drepturilor salariale
cu 5% – 20% pe o perioadă de până la 3 luni; suspendarea dreptului de
avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; retrogradarea în funcţia publică pe
o perioadă de până la un an; destituirea din funcţia publică.
Nici proiectul de Cod administativ nu oferă o definiție a sancțiunii
disciplinare. Însă acesta introduce la art. 539 alin.(2) lit. j) și k) două noi fapte
care constituie abateri disciplinare, iar la alin. (3) două noi sancțiuni
disciplinare, și anume: avertismentul scris și diminuarea drepturilor salariale
cu 10% – 15% pe o perioadă de până la un an de zile, reglementând
totodată
261
cumulul de abateri disciplinare, pentru care se aplică sancțiunea

disciplinară aferentă abaterii disciplinare celei mai grave.
În dreptul muncii sancţiunea disciplinară a fost definită ca fiind un
mijloc de constrângere aflat la dispoziţia angajatorului, având ca scop
apărarea ordinii şi disciplinei în unitate, îndeplinirea conştiincioasă a
sarcinilor de serviciu, respectarea normelor de comportare, precum şi
prevenirea producerii unor acte de indisciplină 1.
Într-o altă opinie s-a arătat că sancţiunea disciplinară
reprezintă o măsură luată de angajator faţă de salariatul care a
săvârşit o abatere disciplinară şi care afectează, temporar,
exerciţiul atribuţiilor funcţiei/ postului său, veniturile salariale, sau
determină încetarea contractului de muncă2.
Din enumerarea făcută de legiuitor se poate observa că nu este
reglementat că o anumită sancțiune disciplinară se aplică pentru
o anumită abatere disciplinară, lăsând la latitudinea organului
competent să aplice sancțiunea pe care o apreciază ca fiind
adecvată faptei săvârșite de funcționarul public.
Pentru individualizarea sancţiunii disciplinare apreciem că în
considerarea principiului proporționalității răspunderii, precum și ca
garanții de care beneficiază funcționarii publici cercetați pentru
săvârșirea unor fapte pentru care li se poate atrage răspunderea,
legiuitorul a reglementat3 că trebuie să se ţină seama de următoarele
aspecte: cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare; împrejurările în
care aceasta a fost săvârşită; gradul de vinovăţie; consecinţele
abaterii; comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului
public; existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni
disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile prezentei legi.
Proiectul de Cod administrativ aduce o noutate în această
privință, în sensul că reglementează la art. 620 principiile
răspunderii administrative, respectiv:
– principiul legalităţii răspunderii, în sensul că răspunderea administrativă
nu poată opera decât în condiţiile sau în cazurile prevăzute
A se vedea Al. Ţiclea, Răspundereadisciplinară.Teorie şi jurisprudenţă, Ed. Universul

Juridic, Bucureşti, 2014, p. 158, în I. Gârbuleț, Analiză comparativă ..., op.cit., p. 105.
A se vedea I.T. Ştefănescu, Tratat teoretic ..., op.cit., în I. Gârbuleț,
Analiză comparativă ... , op. cit., p. 105.
Art. 77 alin. (4) din Legea nr. 188 din 1999 și art. 47 alin. (2) din H.G. nr.
1344 din 2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de
disciplină, cu modificările și completările ulterioare, publicată în M. Of. al
României, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.
262
de lege, în limitele stabilite de aceasta, conform unei anumite

proceduri desfăşurate de autorităţile învestite în acest scop;
– principiul justeței sau proporţionalităţii răspunderii, potrivit căruia
corelarea sancţiunii aplicate se face cu gradul de pericol social al faptei ilicite
săvârşite şi cu întinderea pagubei – în cazul producerii unei pagube; cu forma
de vinovăţie constatată, printr-o corectă individualizare;
– principiul celerităţii, în sensul că momentul aplicării sancţiunii trebuie
să fie cât mai aproape de cel al manifestării faptei ilicite, fără amânări
sau tergiversări inutile, pentru ca rezonanţa socială a sancţiunii
aplicate să fie maximă, sporind efectul preventiv al acesteia.
Statutul funcționarilor publici prevede că sancţiunea disciplinară constând
în mustrare scrisă se poate aplica direct de către persoana care are
competenţa legală de numire în funcţia publică. Celelalte sancțiuni
disciplinare se aplică de către persoana care are competenţa legală de
numire în funcţia publică, la propunerea comisiei de disciplină, după
cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public
– care trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii.
Proiectul Codului administrativ modifică prevederile actuale. Printre
modificări amintim faptul că mustrarea scrisă se va putea aplica numai
după o cercetare prealabilă și după audierea funcționarului public, iar
avertismentul scris se poate aplica direct de către angajator.
În cazul refuzului funcţionarului public de a se prezenta la audieri
sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i
se impută, acest lucru trebuie consemnat într-un proces-verbal.
Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici eliberează un cazier
administrativ, conform bazei de date pe care o administrează.
III. Statutul comisiilor de disciplină

H.G. nr. 1344 din 2007 recunoaște oricărei persoane care se
consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public dreptul de a
sesiza comisia de disciplină.
Sesizarea trebuie depusă la registratura autorităţii sau
instituţiei publice în cadrul căreia funcţionarul public îşi
desfăşoară activitatea, respectiv la registratura autorităţii ori
instituţiei publice la nivelul căreia este constituită comisia de
disciplină competentă. Sesizarea se transmite secretarului
comisiei de disciplină în termen de maximum trei zile lucrătoare.
263
Comisiile de disciplină sunt reglementate la art. 79 din Statutul

funcţionarilor publici pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri
disciplinare şi pentru propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile
funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice. Din
comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei
sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat
prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată
comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este
reprezentativ, sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat.
Legiuitorul a reglementat dreptul comisiei de disciplină de a desemna
unul sau mai mulţi membri şi, după caz, de a solicita compartimentelor
de control din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice să cerceteze
faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.
O reglementare specială întâlnim în cazul comisiei de disciplină
pentru înalţii funcţionari publici, care trebuie să fie compusă din cinci
înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-ministru, la
propunerea ministrului internelor şi reformei administrative.
Prin H.G. nr. 1344 din 2007 au fost reglementate normele de organizare
şi funcţionare a comisiilor de disciplină. Acest act normativ definește comisiile
de disciplină ca fiind structuri deliberative, fără personalitate juridică,
independente în exercitarea atribuţiilor ce le revin, care au competenţa de a
analiza faptele funcţionarilor publici sesizate ca abateri disciplinare şi de a
propune modul de soluţionare, prin individualizarea sancţiunii disciplinare
aplicabile sau clasarea sesizării, după caz.
În cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice prin act administrativ al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice se constituie o comisie de
disciplină. Prin excepţie, comisia de disciplină poate fi constituită pentru mai
multe autorităţi sau instituţii publice, în cazul în care în cadrul uneia dintre
acestea îşi desfăşoară activitatea mai puţin de 10 funcţionari publici.
Comisia de disciplină are în componenţă trei membri titulari,
funcţionari publici definitivi numiţi în funcţia publică pe perioadă
nedeterminată. Doi membri sunt desemnaţi de conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice, iar al treilea membru este desemnat, după caz, de
organizaţia sau organizaţiile sindicale reprezentative, ori de majoritatea
funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice pentru
care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu
este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat.
Alegerea reprezentanţilor funcţionarilor publici se face prin vot secret.
264
Comisia de disciplină competentă să desfăşoare procedura disciplinară

este aceea constituită pentru autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia
este numit funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere
disciplinară la data săvârşirii faptei sesizate. Comisia înaintează raportul de
propunere a sancţiunii disciplinare aplicabile sau, după caz, raportul de
clasare a sesizării persoanei care are competenţa legală de aplicare a
sancţiunii disciplinare la momentul înaintării acestui raport.
O chestiune necesară a fi pusă în discuție este aceea a
statutului comisiilor de disciplină, respectiv dacă acestea sunt
jurisdicții administrative, sau organe consultative?
Pentru a răspunde la această întrebare trebuie să avem în
vedere atât principiile care guverneză activitatea comisiilor de
disciplină, cât și activitatea efectivă a acestor comisii.
Articolul nr. 19 din H.G nr. 1344 din 2007 enumeră aceste
principii ca fiind următoarele:
– prezumţia de nevinovăţie, respectiv funcţionarul public este
considerat nevinovat pentru fapta sesizată ca abatere disciplinară
comisiei de disciplină atât timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită;
– garantarea dreptului la apărare, respectiv funcţionarul public are dreptul
de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat sau
reprezentat pe parcursul procedurii de cercetare administrativă;
– contradictorialitatea, respectiv comisia de disciplină are obligaţia de
a asigura persoanelor aflate pe poziţii divergente posibilitatea de a se
exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea
disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
– proporţionalitatea, respectiv trebuie respectat un raport corect
între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii
acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată;
– legalitatea sancţiunii, respectiv comisia de disciplină nu
poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege;
– unicitatea sancţiunii, respectiv, pentru o abatere disciplinară
nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară;
– celeritatea procedurii, respectiv comisia de disciplină are
obligaţia de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu
respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a procedurilor
prevăzute de lege şi de prezenta hotărâre;
– obligativitatea opiniei, respectiv fiecare membru al comisiei
de disciplină are obligaţia de a se pronunţa pentru fiecare
sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină.
265
În ceea ce privește activitatea acestor comisii, legiuitorul a

reglementat la art. 29 din HG nr. 1344 din 2007 că la prima şedinţă a
comisiei de disciplină membrii acesteia efectuează verificarea
respectării termenului de depunere a sesizării, identificarea obiectului
sesizării şi stabilirea competenţei de soluţionare, precum și
verificarea elementelor constitutive ale sesizării.
Comisia de disciplină începe apoi procedura de cercetare
administrativă pentru sesizările care nu au fost clasate ca fiind
depuse peste termen. Preşedintele comisiei de disciplină
stabileşte data şi locul desfăşurării următoarei şedinţe şi dispune
convocarea membrilor, a funcţionarului public a cărui faptă a fost
sesizată, precum şi a persoanei care a formulat sesizarea.
Procedura cercetării administrative constă în: audierea persoanei
care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi
informaţii cu privire la soluţionarea cazului; administrarea probelor
propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de
comisia de disciplină; dezbaterea cazului.
Pe parcursul cercetării administrative, şedinţele comisiei de disciplină,
respectiv şedinţele persoanelor desemnate să efectueze cercetarea
administrativă sunt publice, numai la solicitarea sau cu acordul scris al
funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară.
Persoana care a formulat sesizarea şi funcţionarul public a cărui faptă a
fost sesizată pot participa la cercetarea administrativă personal sau pot fi
asistate ori reprezentate de avocaţi, în condiţiile prevăzute de lege.
Lucrările fiecărei şedinţe a comisiei de disciplină trebuie consemnate
într-un proces-verbal, semnat de preşedintele şi de ceilalţi membri ai
comisiei de disciplină, precum şi de către secretarul acesteia.
Convocarea persoanelor care urmează a fi audiate pentru
prezentarea în faţa comisiei de disciplină sau în faţa persoanelor
desemnate să efectueze cercetarea administrativă se face de
către preşedintele comisiei de disciplină, prin citaţie.
Cu privire la audiere s-a dispus că persoana care a formulat
sesizarea se audiază separat de funcţionarul public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară. La solicitarea uneia dintre părţi şi cu
acordul celeilalte, audierea se poate realiza în prezenţa persoanei care a
formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată.
Audierea se consemnează într-un proces-verbal distinct, care conţine
întrebările formulate de membrii comisiei de disciplină sau de persoanele
266
desemnate să efectueze cercetarea administrativă şi răspunsurile

persoanei audiate.
Dezbaterea cazului se face de către comisia de disciplină pe baza:
proceselor-verbale de şedinţă; proceselor-verbale de audiere a persoanei
care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară; probelor administrate; raportului persoanelor
desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dacă s-a dispus
efectuarea procedurilor de cercetare administrativă.
Cu privire la soluționarea cazului, conform dispozițiilor art. 47 și 49,
comisia de disciplină poate să propună, în urma dezbaterii cazului:
aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute la art.
77 alin. (3) lit. a) – e) din Legea nr. 188 din 1999, republicată, în
cazul în care s-a dovedit săvârşirea unei abateri disciplinare;
clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei
abateri disciplinare.
În termen de cinci zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării
administrative prin închiderea dezbaterii cazului, comisia de disciplină
întocmeşte un raport cu privire la sesizarea în cauză, care trebuie să conţină
următoarele elemente: numărul şi data de înregistrare ale sesizării; numele
complet şi funcţia deţinută de funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată
ca abatere disciplinară, precum şi compartimentul în care acesta îşi
desfăşoară activitatea; numele complet şi domiciliul persoanei care a formulat
sesizarea sau, după caz, locul de muncă şi funcţia deţinută de aceasta;
prezentarea pe scurt a faptei sesizate şi a circumstanţelor în care a fost
săvârşită; probele administrate; propunerea privind sancţiunea disciplinară
aplicabilă sau, după caz, propunerea de clasare a sesizării; motivarea
propunerii; numele complet şi semnăturile preşedintelui şi ale celorlalţi
membri ai comisiei de disciplină, precum şi ale secretarului acesteia; data
întocmirii raportului.
Propunerea privind sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz,
propunerea de clasare a sesizării se formulează pe baza majorităţii de voturi.
Membrul comisiei care are o altă părere va redacta şi va semna opinia
separată, cu prezentarea considerentelor pe care aceasta se sprijină.
Raportul comisiei de disciplină se aduce la cunoştinţa persoanei care are
competenţa legală de aplicare a sancţiunii disciplinare, persoanei care a
formulat sesizarea şi funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată.
Cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare, la art. 50 din hotărâre se
prevede că în termen de 10 zile calendaristice de la data primirii raportului
267
comisiei de disciplină, persoana care are competenţa legală de a aplica

sancţiunea disciplinară va emite actul administrativ de sancţionare.
În cazul în care persoana care are competenţa legală de a aplica
sancţiunea disciplinară aplică o altă sancţiune decât cea propusă de
comisia de disciplină, are obligaţia de a motiva această decizie.
De asemenea, este important de menționat faptul că sub sancţiunea
nulităţii absolute, actul administrativ de sancţionare trebuie să cuprindă în
mod obligatoriu: descrierea faptei care constituie abatere disciplinară; temeiul
legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară; motivul pentru care a
fost aplicată o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, în
situaţia prevăzută la alin. (2); termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi
contestată; instanţa competentă la care poate fi contestat actul administrativ
prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară.
La actul administrativ de sancţionare se anexează raportul
comisiei de disciplină, sub sancţiunea nulităţii absolute.
Actul administrativ de sancţionare se comunică în termen de maximum 5
zile calendaristice de la expirarea termenului de 10 zile calendaristice de la
data primirii raportului comisiei de disciplină compartimentelor cu atribuţii în
domeniul resurselor umane din cadrul instituţiei sau autorităţii publice în
cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară; comisiei de disciplină care a elaborat şi
transmis raportul; funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere
disciplinară; persoanei care a formulat sesizarea.
Cu privire la contestarea sancțiunii disciplinare, legiuitorul a
dispus că funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea
disciplinară aplicată o poate contesta, în condiţiile legii, la instanţa
de contencios administrativ competentă.
Sancțiunile disciplinare aplicate funcţionarului public care nu au
fost radiate în condiţiile legii se înscriu în cazierul administrativ.
Având în vedere dispozițiile legale mai sus menționate, în opinia
noastră comisia de disciplină nu intră în categoria jurisdicțiilor
administrative, aceasta fiind doar un organ consultativ al administrației
publice, care are obligația întocmirii unui raport – și nu a unui act
administrativ – prin care face doar o propunere de aplicare sau nu a unei
sancțiuni disciplinare. Cel care are competența aplicării sau nu a unei
sancțiuni disciplinare pentru funcționarul public cercetat este conducatorul
autoritatii sau instituției publice în care este încadrat acesta, printr-o
decizie care constituie act administrativ de sancţionare.
268
Concluzii
Funcția publică a fost considerată atât de doctrinari, cât si de
practicieni o instituție fundamentală a statului de drept. Rolul pe
care funcționarii publici l-au exercitat în evolutia statelor lumii a
fost mereu relevant, aceștia reprezentând resursele umane ale
administrației publice, care alături de celelalte resurse bănești și
materiale, asigură condițiile de funcționare a acesteia.
Funcțiile publice, așa cum am arătat mai sus, sunt create în cadrul
autorităților și instituțiilor publice pentru a satisface interesele generale,
publice, iar nu interesele personale, prin intermediul funcționarilor publici
care sunt persoane legal învestite în funcțiile publice. Aceștia trebuie să
își exercite atribuțiile din fișa postului și să respecte obligațiile care le
sunt impuse prin lege în așa fel încât să asigure un serviciu public de
calitate în beneficiul cetăţenilor. În acest sens, considerăm că funcționarii
publici trebuie să dea dovadă de profesionalism, loialitate și
conștiinciozitate, să aibă studiile necesare prevăzute de lege pentru
funcţia publică ocupată și să fie capabili să facă față din punct de vedere
profesional cerințelor postului pe care îl ocupă. De asemenea,
funcționarii trebuie să dea dovadă de integritate și bun simț, în sensul de
a se abține de la fapte care ar putea crea prejudicii materiale și de
imagine autorității sau instiuției publice angajatoare.
Codificarea legislației privind funcția publică printr-un Cod
admnistrativ este o necesitate în prezent, pentru asigurarea
stabilității legislației. Prin proiectul de Lege privind Codul
administrativ s-a realizat o sistematizare a legislației, fiind
eliminate, totodată, paralelismele existente in prezent.
În încheiere prezentăm o opinie din literatura recentă de specialitate 1,
care ni s-a părut exemplificativă și la care achiesăm, opinie potrivit căreia
trei aspecte trebuie să preocupe statele în raport cu funcționarii lor:
să recruteze în funcțiile publice persoane care să aibă
pregătirea, experiența și conduita generală care să le facă apte
să-și exercite în mod corespunzător atribuțiile;
să le asigure dreptul la carieră, prin garantarea stabilității lor și
preocuparea de a-i proteja impotriva influenței politice asupra
activității lor;
V. Vedinaș, I. L. Vedinaș, Funcția publică: priorități legislative și instituționale,

29 – 33, publicat în Funcția publică: Statut, Integritate, Administrare, Editori E. Bălan, C.
Iftene, M. Văcărelu, D. Troanță, Ed. Wolters Kluwer, București, 2017, p. 29.
269
asigurarea unor venituri salariale într-un cuantum corespunzător

pentru a avea asigurate, cum spuneau autorii interbelici, atât traiul zilnic,
dar și demnitatea funcției. Și care, în egală măsură, să elimine riscul de a
recurge la alte mijloace, ilegale sau imoral, de procurare a mijloacelor de
existență, care stau la baza fenomenului de corupție.
De modul în care aceste aspecte s-au regăsit în atitudinea statului în
raport cu funcționarii săi au depins, în mare măsură și rezultatele
activității acestora și calitatea vieții statului, în ansamblul sau.
270
Considerații generale privind modul de reglementare
a situației juridice a personalului din sectorul bugetar
în proiectul de Cod administrativ
Conf. univ. dr. Teodor Narcis GODEANU1
I. Oportunitatea și necesitatea adoptării

unui Cod administrativ al României
Problema adoptării de către România a unui Cod administrativ s-a pus de
multă vreme și a devenit de o actualitate deosebită după 1990. Autorii de
specialitate se împart, ca regulă, în două mari categorii: unii care apreciază
necesitatea adoptării unui Cod administrativ și care consideră că acesta va
aduce un plus de valoare în activitatea administrației publice și a vieții
publice, în ansamblul său, iar alții care consideră că prin specificul său
administrația publică nu este pretabilă la adoptarea unui asemenea act
normativ, datorită faptului că ea reprezintă un fenomen viu, în continuă
schimbare, ceea ce o face incompatibilă cu o eventuală codificare a sa.
La aceste argumente se adaugă și faptul că, de esența unui cod,
indiferent de obiectul său de reglementare, trebuie să fie stabilitatea
reglementărilor sale, ceea ce este contrar specificului administrației
publice și ar putea atrage chiar o blocare a acesteia 2.
În ceea ce ne privește, susținem necesitatea adoptării de coduri
administrative, atât de drept substanțial, cât și de drept procedural. În
contextul în care specializarea noastră este în principal pe dreptul
muncii și dat fiind faptul că cercetarea doctorală am realizat-o asupra
statutului funcționarului public, suntem, evident, preocupați de
probleme care privesc atât statutul personalului contractual, cât și cel
al funcționarilor publici și al altor categorii de personal care își
desfășoară activitatea în cadrul autorităților și instituțiilor publice.
În ceea ce privește necesitatea celor două viitoare coduri adminis
trative, iar mai mulți specialiști apreciază ca fiind prioritară adoptarea
Codului de procedură administrativă. Opinia noastră este contrară
celei anterioare, dat fiind faptul că întotdeauna în activitatea noastră
academică am dat prioritate fondului, conținutului. Este adevărat că și
E-mail: narcis@godeanu.eu.
Cu privire la aceste aspecte, a se vedea V. Vedinaș, Drept administrativ, ediția a X-
a revăzută și adaugită, ed. Universul Juridic, București, 2017, pp. 82 – 89.
forma – „învelișul” – este importantă, însă problemele pe care le pun

instituțiile administrative în exercitarea competenței lor le apreciem ca
fiind mai serioase, mai grave chiar, ceea ce ne determină să salutăm
cu satisfacție decizia de a se adopta mai întâi Codul administrativ.
Tezele Codului administrativ au fost adoptate de către Guvern 1, s-a
constituit colectivul de redactare a acestui proiect de cod 2 – care l-a
elaborat – iar la data redactării prezentului studiu el se află, din
informațiile noastre, în procedura de avizare. Sperăm că acest lucru se
va realiza într-un termen rezonabil, astfel încât acest proiect, asumat
public de toate guvernările care s-au succedat, să devină realitate.
Reflecție asupra reglementării privind

personalul din sistemul public, consacrată de
proiectul Codului administrativ
Un prim aspect pe care îl semnalăm și de la care credem că trebuie
să înceapă orice analiză asupra acestei problematici îl reprezintă
concepția proiectului de Cod administrativ în a reglementa situația
juridică a personalului din sistemul bugetar. Avem în vedere că s-a
consacrat o parte de sine stătătoare – respectiv partea a VI-a – pentru a
reglementa „statutul funcționarilor publici și statutul aplicabil personalului
contractual din administrația publică”. Aceasta reprezintă un element de
noutate din cel puțin două puncte de vedere:
pentru că, până în prezent, personalul din sectorul bugetar nu a
beneficiat de reglementare distinctă, fiind aplicabile dispozițiile
legislației muncii. Face excepție Legea nr. 477 din 2004 privind Codul
de conduită a personalului contractual din sectorul public; 3
pentru că se consacră o soluție de reglementare unitară a întregului
personal din sectorul public, care include, pe lângă funcționarii publici, și
demnitarii de la nivel central și local și, evident, personalul contractual.
O anumită observație formulăm cu privire la conținutul art. 443 alin.
(5) din Proiect, care enumeră „autoritățile și instituțiile publice în cadrul
cărora sunt înființate funcții publice”. Constatăm că în enumerare nu se
regăsesc și autoritățile centrale autonome, legea făcând referire doar
la autoritățile administrative autonome. În acest fel, se perpetuează
Prin H.G. nr. 196 din 2016, publicată în M. Of. al României, nr. 237 din 31
martie 2016.
Prin Ordinul nr. 84 din 30 martie 2010, nepublicat.
Publicat în M. Of. al României, nr. 1105 din 26 noiembrie 2004.
272
o confuzie între cele două categorii de autorități publice, între care există o
corelație de la întreg la parte. Autoritățile administrative autonome
centrale sunt o specie de autorități publice autonome. În sfera acestora din
urmă se mai includ însă autorități publice precum Avocatul Poporului, Curtea
Constituțională, Curtea de Conturi, care nu fac parte însă din sfera autorităților
administrative centrale autonome. Ele nu se circumscriu sferei executivului,
deci nu le poate fi atribuită calitatea de a fi „autorități administrative”. Ele sunt
autorități publice cu caracter autonom, care – după cum se susține în doctrina
de specialitate – exced clasicei trinități a puterilor în stat, având menirea să
realizeze echilibrul puterilor, care sunt separate, potrivit ancestralului principiu
al separației puterilor în stat1.
De aceea, în opinia noastră, art. 443 alin. (5) lit. c) ar trebui să
se refere la „autoritățile publice centrale autonome”, formulă pe
care o susținem, ca propunere de lege ferenda.
Apreciem ca fiind justă concepția proiectului de Cod
administrativ de a consacra reguli pentru toate categoriile de
personal din cadrul tuturor autorităților publice, inclusiv autoritățile
centrale autonome în structura cărora se regăsesc, în egală
măsură, funcționari publici, personal contractual și demnitari.
O a doua observație critică vizează conținutul art. 447 alin. (1), potrivit
căruia „funcția publică este definită în Anexa nr. 1 lit. X” 2. Considerăm că o
definiție este mult prea importantă pentru a se regăsi în anexă, cu atât mai
mult definiția instituției centrale, care formează – alături de funcționarul public
– obiectul de reglementare a acestei părți din viitorul cod. De altfel, nu
împărtășim soluția care vizează întreaga Anexa 1, care cuprinde „definiții”;
credem că acestea ar trebui să se găsească într-un articol din cod, care să
aibă această denumire, și nu într-o anexă.
Dacă totuși se preferă această formulă, considerăm că în
ceea ce privește funcția publică, definiția acesteia ar trebui
să fie în lege, în primele alineate ale art. 447, soluție pe care o
formulăm în sensul modificării proiectului.
În ceea ce privește funcționarul public, constatăm că acesta
este, de altfel, definit în art. 448 alin. (1), astfel încât este și mai
greu de acceptat formula ca funcția publică să fie definită în
anexă, iar funcționarul public, în corpul legii.
V. Vedinaș, Drept administrativ, ..., op. cit., pp. 14 – 15.

Textul la care se face trimitere prevede: „funcția publică – ansamblul
atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către autoritățile și instituțiile publice”.
273
Un alt aspect pe care îl semnalăm vizează art. 449 care

reglementează „principiile care stau la baza exercitării funcției publice”.
Constatăm că, în enumerare, principiul stabilității în exercitarea funcției
publice este printre ultimele menționate, mai exact al treilea de la final. În
opinia noastră și a doctrinei clasice – nu doar contemporane
– stabilitatea este și trebuie să rămână unul dintre principiile pilon
ale regimului funcției publice în România. Acest lucru trebuie să fie
susținut nu doar prin consacrarea lui expresă, ci și prin modul în care
este aceasta realizată. Deși se poate considera că o enumerare, în sine,
nu are o semnificație deosebită, ne îngăduim să apreciem că lucrurile nu
stau astfel și că nu este lipsit de importanță locul pe care îl ocupă o
anumită valoare – principiul – în conținutul enumerativ al unui text. De
aceea, pentru a releva intenția legiuitorului de a promova stabilitatea în
funcția publică – așa cum se face, de altfel, la nivel declarativ și
programatic – propunem ca primul în enumerarea principiilor care
guvernează exercitarea unei funcții publice să fie stabilitatea. Ea
conferă atât validitate, cât și identitate funcționarilor publici, în raport cu
alte categorii profesionale. În acest fel s-ar releva cu și mai multă
convingere dorința nu doar în a o declara, ci și în a o respecta.
Prin art. 458 se consacră cele trei tipuri de funcții publice, de
stat, teritoriale și locale. Constatăm din nou – în acord cu prima
observație făcută în această secțiune – că autoritățile centrale
autonome, altele decât cele administrative, nu se regăsesc
printre cele în cadrul cărora se pot constitui funcții publice.
Textul face referire, în aceeași formulare incorectă și incompletă, la
„autoritățile administrative autonome”, care – cum am precizat anterior
– sunt o categorie, o specie de autorități centrale autonome, despre
care nu se face vorbire deloc în text. De aceea, pentru aceleași
rațiuni și argumente, propunem ca în cuprinsul art. 458 alin. (1) să fie
înlocuită sintagma „autorități administrative autonome” cu „autorități
publice autonome”, pentru ca ea să poată acoperi și autorități publice
autonome care nu sunt administrative, cum ar fi Avocatul Poporului,
Curtea de Conturi etc.
Un aspect pozitiv, pe care îl semnalăm și aplaudăm – metaforic – în
egală măsură vizează consacrarea obligației respectării drepturilor de
carieră în cazul reorganizării. Este cunoscut faptul că de multe ori
reorganizarea unei autorități sau instituții publice a fost utilizată ca un
criteriu de eliberare din funcție pe criterii care nu au fost întotdeauna
obiective, săvârșindu-se astfel multe încălcări ale dreptului la carieră a
funcționarilor publici. Faptul că art. 480 din proiect reglementează ca o
274
obligație de sine stătătoare acest aspect nu face decât să ne

bucure și să ne legitimeze încrederea că respectiva obligație va fi
și respectată, nu doar declarată.
Anumite reflecții ne-a produs și conținutul art. 462, care enumeră
categoriile de înalți funcționari publici. Constatăm că din tot ceea ce a
însemnat „ab originem” sfera consistentă a acestei categorii de funcționari au
mai rămas doar două: respectiv secretarii generali din autoritățile publice
centrale, inclusiv Parlamentul, și secretarii generali ai prefecturii, care au
fost reintroduși în acest fel în categoria funcționarilor publici, după ce fuseseră
desființați prin O.U.G. nr. 179 din 2005 1. Nu ne vom referi la aspectele legate
de eliminarea funcțiilor de prefect și subprefect, despre care s-a putut
constata că în mod preponderen, doar legea îi declara înalți funcționari publici
– pentru că, în realitate, lucrurile nu stăteau astfel, iar „neutralitatea” politică
absolută pe care o consacră legea era iluzorie. Nu înțelegem însă de ce s-au
eliminat inspectorii guvernamentali, despre care apreciem că erau necesari a
exista, pentru a spori exigențele de înaltă profesionalizare la nivelul central al
autorităților publice. Aceasta, evident, în contextul în care rolul lor s-ar fi
relevat de la început în acest sens, ceea ce, din păcate, nu s-a întâmplat. Au
mai existat tendințe de eliminare a lor din categoria înalților funcționari publici,
prin O.U.G. nr. 77 din 2013 2, care însă a fost declarată neconstituțională prin
Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curții Constituționale 3.
În contextul în care instanța de contencios constituțional s-a

pronunțat odată asupra soluției de desființare a acestei categorii
de funcționari, apreciem că reluarea aceleiași soluții legislative
este din start pusă sub semnul îndoielii din punct de vedere al
constituționalității ei, ceea ce urmează să fie clarificat în viitor.
În ceea ce privește Titlul II al părții a VI-a a Proiectului, care
reglementează „personalul contractual din administrația publică”, cum am mai
precizat deja, salutăm existența pentru prima dată în legislația românească a
unor asemenea dispoziții, însă ne îngăduim să facem și unele observații
critice. Și vom începe chiar cu denumirea acestui titlu, care este în opinia
noastră parțial corectă, dat fiind faptul că personalul contractual pe care îl
reglementează este nu doar cel al administrației publice, ci al întregului
sistem bugetar. De aceea, în opinia noastră, regulile cuprinse în conținutul
acestui titlu sunt aplicabile și personalului contractual din
Publicată în M. Of. al României, nr. 437 bis din 24 mai 2005.

Publicată în M. Of. al României, nr. 393 din 29 iunie 2013.
Publicată în M. Of. al României, nr. 136 din 25 februarie 2014.
275
cadrul altor autorități sau instituții publice decât cele

administrative, iar denumirea corectă ar fi aceea de„personalul
contractual din cadrul autorităților și instituțiilor publice”.
La art. 611 din proiect regăsim trei categorii de personal contractual:
„de conducere, de execuție și funcții ocupate pe bază de încredere în
cadrul cabinetelor demnitarilor și aleșilor locali și în cadrul cancelariei
prefectului, precum și în funcții de consilier personal al primarului”.
Apreciem că această din urmă categorie nu trebuie alăturată
celorlalte, pentru că ea are în vedere un aspect al statutului juridic
al respectivului personal contractual, care poate fi de conducere,
de execuție, sau poate avea chiar statut asimilat demnitarilor – și
avem aici în vedere personalul de la structurile din cadrul instituției
Președintelui României sau al Primului-ministru. De aceea, în
opinia noastră, textul ar trebui regândit în acest sens.
O ultimă observație o facem cu privire la art. 625, care
reglementează încadrarea și promovarea personalului contractual.
Constatăm din conținutul alin. (1) că el trimite la statute și alte acte
normative specifice domeniului de activitate care să reglementeze
asceastă materie. Considerăm că formula este evazivă și că ar fi fost
necesar ca însuși Codul administrativ să conțină reglementări în
acest sens. Fiind vorba despre autorități și insituții publice, apreciem
că „dreptul comun” în această materie trebuie să îl reprezinte regula
recrutării prin concurs, sau prin alte modalități prevăzute de lege.
Concluzii
Ne-am propus prin prezentul studiu să relevăm unele aspecte
referitoare la modul de reglementare a situației juridice a personalului din
sistemul bugetar în proiectul Codului administrativ. După cum se relevă
în doctrina de specialitate1, între dreptul muncii și dreptul administrativ se
manifestă în ultimii ani influențe reciproce sub aspectul modului de
reglementare a instituțiilor apartinând celor două ramuri de drept.
Proiectul de Cod administrativ se înscrie în acest spirit,
consacrând reguli juridice specifice pentru personalul contractual
care, deși reprezintă o instituție fundamentală a dreptului muncii,
prezintă anumite particularități, determinate de faptul că își
desfășoară activitatea în sfera sectorului public.
I. Tr. Ștefănescu, Tratat de Dreptul muncii, ed. A IV-a, revăzută și

adaugită, editura Universul Juridic, 2017, pp. 22 – 28.
276
Proiectul de act normativ își relevă calitățile și semnificația pe care le-

am prezentat, în egală măsură în care ne exprimăm speranța că
observațiile noastre critice, ca și cele formulate de altă cercetători, vor fi
avute în vedere la finalizarea viitorului Cod administrativ al României.
277
Reglementarea dreptului la opinia profesională
a funcţionarului public,
în proiectul Codului Administrativ
Lector dr. Camelia Daciana STOIAN
Universitatea de Vest „Vasile Goldiș” din Arad
E-mail: av.stoiancameliadaciana@yahoo.com
Lector dr. Radu Nicolae STOIAN

Universitatea de Vest „Vasile Goldiș” din
Arad E-mail: radustoian73@yahoo.com
Privire de ansamblu asupra actelor normative în

vigoare care reglementează libertatea de
exprimare a opiniei profesionale în exercitarea
profesiei, respectiv în exercitarea funcţiei publice
Conform Clasificării Ocupaţiilor din România (COR)1, care se aplică în
toate domeniile de activitate economică şi socială, fiind obligatorie pentru
toate organele administraţiei publice centrale şi locale, profesia se
desprinde drept un complex de cunoștințe teoretice și de deprinderi
practice care definesc pregătirea cuiva, ceea ce presupune o educație
specializată, pe care cineva o exercită cu regularitate în baza unei
calificări corespunzătoare, în scopul obținerii unei remunerații. Noi
putem afirma însă că orice profesie este reglementată printr-un statut
care stabileşte organizarea şi exercitarea profesiei, dar – în majoritatea
cazurilor – de un cod etic și de deontologie profesională aplicat profesiei
sau unui anumit segment de activitate.
În ceea ce privește unele profesii – în speţă profesiile liberale şi nu
doar – titularii calificărilor pot candida oricând pentru ocuparea unei
funcţii publice, dacă îndeplinesc condiţiile de studii şi condiţiile specifice
pentru ocuparea acesteia, aşa cum sunt acestea prevăzute prin Legea
nr. 188 din 1999, rep., privind Statutul funcţionarilor publici. De la
momentul ocupării însă, avem o suprapunere a cel puţin două acte
Referire la Ordinul ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi preşedintelui

Institutului Naţional de Statistică nr. 1832 din 6 iulie 2011 privind aprobarea Clasificării
ocupaţiilor din România – nivel de ocupaţie (şase caractere).
278
normative (care reglementează statutul funcţionarului public şi

statutul profesionistului), aspect care în unele situaţii poate duce la
contradictorialitate, iar în alte cazuri impune doar o completare
și/sau o coroborare a prevederilor incidente. Pentru această din
urmă situaţie, urmărind ideea ca prevederile Codului Administrativ să
asigure incidența normelor juridice aplicabile în cazuri concrete și
previzibile în contextul reglementării lor la această dată prin alte acte
normative, considerăm că se impune o analiză la nivelul tuturor
drepturilor şi obligaţiilor acestor profesii.
Exemplul consilierul juridic încadrat ca funcţionar public în structura
Ministerului Afacerilor Interne sau în unităţile, instituţiile sau în structurile din
subordinea acestuia are parte de o reglementare lăudabilă, dar singulară
şi de aceea propunem o analiză atentă, însoţită de propunerea de
preluare şi în prevederile Codului Administrativ; doar în acest fel fiind
instituită în fapt o armonizare la nivelul tuturor autorităţilor şi instituţiilor
publice. Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 107 din 1 septembrie 2017
privind asistenţa juridică în Ministerul Afacerilor Interne şi în unităţile,
instituţiile şi structurile din subordinea acestuia a fost fundamentat 1, având în
vedere atât dispoziţiile Legii nr. 514 din 2003 privind organizarea şi
exercitarea profesiei de consilier juridic cu completările ulterioare 2, cât şi ale
Legii nr. 188 din 1999, rep., privind statutul funcţionarilor publici 3. Acest act
normativ are aplicabilitate pentru consilierii juridici ce ocupă o funcţie în cadrul
unităţilor aparatului central al MAI şi al altor entităţi subordonate, în structurile
de asistenţă juridică din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei Române,
Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, Inspectoratului General al
Jandarmeriei Române, Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă,
Inspectoratului General pentru Imigrări, Inspectoratului General de Aviaţie al
Ministerului Afacerilor Interne, Direcţiei Generale de Paşapoarte, Direcţiei
Generale Anticorupţie, Direcţiei Generale de Protecţie Internă, Casei de
Pensii Sectoriale a Ministerului Afacerilor Interne şi Direcţiei pentru Evidenţa
Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, pentru toate posturile de
consilieri juridici din cadrul entităţilor subordonate, inclusiv pentru structura de
asistenţă juridică din cadrul instituţiilor prefectului. Dar prevederile în discuţie
ar putea fi
Publicat în M. Of. al României, nr. 725 din 7 septembrie 2017.

Publicată M. Of. al României, nr. 867 din 5 decembrie 2003.
Republicată în M. Of. al României, nr. 365 din 29 mai 2007.
279
însuşite prin identificarea unei laturi cu caracter general, aplicabilă

fiecărui tip de profesie.
Limitele libertăţii de exprimare a opiniei profesionale a consilierilor juridici
din instituţiile enumerate sunt clar reglementate şi consolidează o punte
funcţională între actele normative amintite mai sus. Astfel, prevederile art. 12
alin. (1) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 107 din 2017 1 se pliază
pe prevederile art. 11 din Statutul profesiei de consilier juridic 2, şi doar parţial
pe prevederile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 188 din 1999, rep., privind
Statutul funcţionarilor publici3. Observăm o singură inadvertenţă, aparent de o
importanţă majoră, deoarece aceasta evidenţiază şi delimitează
termenul/conceptul de „opinie profesională” de cel de „opinie”, dar la o
analiză mai atentă a sensului articolului, în contextul de ansamblu al actului
normativ, sesizăm aceeaşi intenţie a voinţei legiuitorului. Referirile la
caracterul profesional al opiniei pot ajuta însă în situaţiile întâlnite în
practică şi de aceea este de apreciat această completare, mai ales atunci
când opinia presupune asumarea unei răspunderi sporite, iar nu numai
o obligație de diligență, care reprezintă caracteristica generală a
activității profesionale
consilierului juridic. Într-o lucrare consacrată analizei Statutului
funcţionarilor publici4 se argumentează că din perspectiva atribuţiilor pe care
le duce la îndeplinire un funcţionar public – potrivit articolului 45 alin. (1) din
Statut – aceştia pot răspunde de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia
publică pe care o deţin sau a atribuţiilor ce le sunt delegate. În consecinţă, ei
pot răspunde doar pentru opiniile pe care le emit în exercitarea acestor
atribuţii cu caracter strict profesional. În completare, am mai putea
sublinia doar că refuzul nemotivat de a aviza, semna sau contrasemna
acte cu caracter juridic profesional nu poate
fi considerat ca reprezentând o opinie profesională.
Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 107 din 2017, „Art. 12 alin. (1):
Dreptul la opinie profesională a consilierului juridic este garantat”.
Statutul din 29 iulie 2004 al profesiei de consilier juridic adoptat de
Congresul Extraordinar al Colegiilor Consilierilor Juridici din România din data
de 6 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare. Art. 11: Dreptul la
opinie profesională a consilierului juridic este garantat”.
Legea nr. 188 din 1999, rep., privind Statutul funcţionarilor publici. Art. 27
alin. (1): Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat”.
V. Vedinaș, Statutul funcționarilor publici (Legea nr. 188 din 1999),
Comentarii, legislație, doctrină și jurisprudență, editia a II-a revazută și
adaugită, Ed. Universul Juridic, București, 2016, pp. 144 – 145.
280
Se poate astfel afirma că, în ceea ce privește limitele libertăţii de

exprimare a opiniei profesionale în exercitarea profesiei – respectiv în
exercitarea funcţiei publice – există o suprapunere, pe care tot parţial o
regăsim şi în Codul de conduită al funcţionarilor publici1, unde este
exprimată atât cu titlu de principiu libertatea gândirii, a exprimării şi
fundamentării opiniilor în activitatea profesională, dar şi în mod expres
obligaţia, limita impusă în sensul respectării demnitaţii funcţiei publice
deţinute. Se asigură în acest scop o corelare a libertăţii dialogului cu
activitatea de promovare a intereselor autorităţii sau instituţiei publice în
care îşi desfăşoară activitatea.
Nu în ultimul rând, trebuie amintite şi modificările aduse în anul în
curs prin Legea2 nr. 140 din 16 iunie 2017 pentru modificarea art. 128 din
Legea administraţiei publice locale3 nr. 215 din 2001 şi pentru
modificarea art. 55 din Legea nr. 393 din 2004 privind Statutul aleşilor
locali4. Aici, din nou, regăsim dispoziţii a căror adresabilitate priveşte
funcţionarul public, deşi nu sunt operate în actul normativ care le
reglementează acestora statutul, anume Legea 188 din 1999, rep. Art.
128 prin alin. (5) – (7) face referire expresă la eventualele opinii
profesionale ale funcţionarilor publici din aparatul de specialitate al
primarului, respectiv al consiliului judeţean, al căror conţinut îmbracă
forma manifestării unui refuz, dar, mai ales, trebuie să ofere o motivare
pertinentă şi să indice un temei legal pentru decizia luată5.
Legea nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a

funcţionarilor publici, republicată.
Legea nr. 140 din 16 iunie 2017 pentru modificarea art. 128 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215 din 2001 şi pentru modificarea art. 55 din
Legea nr. 393 din 2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în M. Of. al
României, nr. 461 din data de 20 iunie 2017.
Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administraţiei publice locale, publicată
în M. Of. al României, nr. 204 din 23 aprilie 2001; ulterior adoptării, a mai fost
modificată şi completată prin mai multe acte normative.
Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 privind Statutul aleşilor locali,
publicată în M. Of. al României, nr. 912 din data de 7 octombrie 2004.
Legea administraţiei publice locale nr. 215 din 2001. Art. 128 alin. (6) Refuzul
funcţionarilor publici şi al personalului contractual din aparatul de specialitate al primarului,
respectiv al consiliului judeţean de a semna, respectiv de a contrasemna ori aviza actul
administrativ, precum şi eventualele obiecţii cu privire la legalitate se fac în scris, în termen de
3 zile lucrătoare de la data primirii actului, şi se înregistrează într-un registru special destinat
acestui scop. (7) Persoanele prevăzute la alin. (6) care refuză să semneze, respectiv să
contrasemneze ori să avizeze sau care prezintă obiecţii cu privire la
281
În contextul tuturor prevederilor legale din actele normative amintite şi

enumerate mai sus, apreciem că proiectul Codului Administrativ
trebuie să le unească, să le armonizeze într-un articol unic, care să
folosească conceptul de „opinie profesională” şi să ofere explicaţii
asupra modului de evidenţiere a opiniilor formulate, în sens
favorabil sau nefavorabil conţinutului unui act administrativ, dar şi
să sublinieze consecinţele manifestării unui refuz în ceea ce
priveşte contrasemnarea ori avizarea actului administrativ.
2. Considerații privind textele propuse și cele existente

Momentul elaborării proiectului Codului Administrativ ne pune la
îndemână metoda cercetării comparative, deoarece privim atât spre sensul
iniţial al normei care a reglementat şi încă mai reglementează în aceeaşi
formă dreptul la opinie al funcţionarului public, cât şi spre sensul pe care îl
considerăm oportun, deci îl apreciem ca necesar în aplicarea efectivă. Ca în
orice domeniu – mai ales pe planul reglementării juridice – urmărim o
evoluţie, care nu ne mai apare reflectată şi conturată prin istoria vremurilor, ci
mai mult prin problematica de care ne-am lovit în aceşti ani, care ne-a oferit
posibile soluţii prin motivarea unor hotărâri judecătoreşti, sau ne-a determinat
a căuta în practica altor state europene.
Cert este că am identificat o încercare de identitate, de convieţuire a
normelor care reglementează dreptul de reacţie al funcţionarului public
prin opinii profesionale doar pentru absolventul de studii juridice, care
ocupă o funcţie publică în calitate de consilier juridic. Într-un fel, este
firesc să se înceapă cu cel care este responsabil de acordarea unor avize
de legalitate, semnarea sau contrasemnarea unor acte administrative.
Am mai observat şi constatat însă că prin modificările aduse de Legea nr.
140 din 16 iunie 2017 pentru modificarea art. 128 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215 din 2001 se dispune indirect acelaşi lucru şi pentru
toţi funcţionarii publici din aparatul de specialitate al primarului, respectiv
al consiliului judeţean; aşadar sfera este extinsă. Mai mult, este organizat
începând cu anul 2017 chiar un registru special destinat acestui scop.
Comparând toate aceste prevederi neunitar reglementate, ci
răsfirate prin mai multe acte normative, constatăm că ne îndreptăm
astfel tot mai mult spre o identitate de fenomene, pe care am dori-o
reflectată ca atare în normele noului Cod Administrativ.
legalitate, fără acoperire susţinută de temeiuri juridice, răspund administrativ,

civil sau penal, după caz, în condiţiile legii”.
282
3. Concluzii şi implicaţii – Propuneri de lege ferenda

Propunerea de lege ferenda o formulăm având în vedere viziunea
privind modificarea și completarea prevederilor art. 464, aşa cum se
identifică la această dată în proiectul Codului Administrativ. Forma
actuală a articolului este următoarea: „«Dreptul la opinie» Art. 464.
Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat”.
Forma pe care o propunem noi are următorul conținut: „«Dreptul la
opinie» Art. 464. (1) Dreptul la opinie profesională al funcţionarilor publici
este garantat. (2) Opinia profesională contrară unei alte opinii profesionale,
exprimată în cadrul raporturilor de subordonare ierarhică, cu ocazia
semnării sau avizării unor acte cu caracter profesional, trebuie motivată în
scris. (3) Refuzul nemotivat de a aviza acte cu caracter profesional nu poate
fi considerat ca reprezentând o opinie profesională.
Refuzul de a semna, respectiv de a contrasemna ori aviza un act
administrativ, precum şi eventualele obiecţii cu privire la legalitate
se fac în scris, în termen de 3 zile lucrătoare de la data primirii
actului, şi se înregistrează într-un registru special destinat acestui
scop. (5) Persoanele care refuză să semneze, respectiv să
contrasemneze ori să avizeze sau care prezintă obiecţii cu privire la
legalitate, fără acoperire susţinută de temeiuri juridice, răspund
administrativ, civil sau penal, după caz, în condiţiile legii”.
În formularea acestei propuneri am avut în vedere următoarele:
– coroborarea cuprinsului art. 464 din proiectul Codului
Administrativ cu prevederile art. 27 din Legea nr. 188 din 1999,
rep., privind Statutul funcţionarilor publici și cu cele dispuse prin
prevederile art. 11 din Statutul profesiei de consilier juridic;
– adaptarea prevederii din cuprinsul art. 464 din proiectul Codului
Administrativ la modificările aduse dreptului la opinie profesională al
funcţionarilor publici prin Legea nr. 140 din 16 iunie 2017 – art. 128
alin. (6) – (7) din Legea administraţiei publice locale;
– preluarea în cuprinsul art. 464 al proiectului de Cod Administrativ a
prevederilor art. 12 din alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 107 din 1 septembrie
2017 privind asistenţa juridică în Ministerul Afacerilor Interne şi în
unităţile, instituţiile şi structurile din subordinea acestuia a celor dispuse
cu privire la situaţiile care presupun formularea unei opinii profesionale
contrară unei alte opinii profesionale, exprimată în cadrul raporturilor de
subordonare ierarhică.
283
Apreciem că în acest mod se poate realiza o reglementare care să

creeze un cadru general și unitar, o viziune comună, în sensul în care să fie
garantat dreptul la opinie profesională, nu la orice tip de opinie, pentru că
un Cod administrativ nu este o Constituție, nu conține prevederi pentru toate
persoanele, ci pentru funcționarii publici la care se referă textul respectiv. Ca
o consecință, răspunderea trebuie să intervină pentru această categorie
de opinie, cea profesională. Și, în fine, în felul propus de noi, se realizează
clarificarea faptului că refuzul de a semna un act nu reprezintă o opinie,
ci un mod de exercitare a atribuțiilor de serviciu.
284
Reglementarea dreptului general de administrare
a bunurilor proprietate publică în Proiectul de lege
privind Codul administrativ
Drd. Dan Răzvan GRIGORESCU
Universitatea din București
§1. Noțiuni generale referitoare la dreptul de proprietate

publică și modalitățile de exercitare ale acestuia
Temeiul constituțional1 al dreptului de proprietate publică îl
reprezintă art. 136 alin. (1), în conformitate cu care „proprietatea
este publică sau privată”2. În continuare, alin. (2) al aceluiași
articol dispune că „proprietatea publică este garantată și ocrotită
prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”.
Alineatele (3) și (4) aduc diverse precizări referitoare la bunurile
care sunt obiect al proprietății publice, precum și cu privire la
caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică.
În literatura de specialitate3 s-a remarcat că rolul art. 136 este acela
de a trasa regimul juridic al proprietății publice, aceasta reprezentând
excepția, pe când proprietatea privată constituie regula. Altfel spus,
proprietatea publică prezintă trăsături specifice, imprimate de regimul de
drept public care o guvernează, motiv pentru care trebuie delimitată în
mod clar și precis de proprietatea privată. Totodată, fiind vorba despre
derogări de la dreptul comun, regulile aferente proprietății publice trebuie
să fie expres prevăzute de lege, concluzie impusă de principiul exceptio
est strictissimae interpretationis.
Prevederile Constituției – anterior menționate – au meritul de a evidenția
distincția dintre dreptul de proprietate publică și cel de proprietate privată, pe
de o parte, și de a indica titularii proprietății publice, și anume statul sau
unitățile administrativ-teritoriale, pe de altă parte.
Constituția României din anul 1991, revizuită în anul 2003, republicată în

M. Of. al României, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
Felurile proprietății (publică și privată) sunt indicate și în art. 552 C. civ.,
care a preluat prevederile constituționale.
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediția a 4-a, Ed. All
Beck, București, 2005, p. 166, parag. 314, V. Vedinaș, Drept administrativ,
Ediția a X-a, Ed. Universul Juridic, București, 2017, p. 478 și 480.
285
În ceea ce privește titularii dreptului de proprietate publică,

aceștia pot fi reprezentați numai de către subiectele de drept
prevăzute de legea fundamentală, nicio altă persoană fizică sau
juridică neputând dobândi și deține bunuri în proprietate publică 1.
Definiția legală a dreptului de proprietate publică se regăsește
în art. 858 C. civ.2, care prevede că „Proprietatea publică este
dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau
prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia
să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege”.
Referitor la prerogativele dreptului de proprietate publică,
determinarea acestora se realizează prin raportare la dispozițiile art. 555
C. civ., care reglementează conținutul dreptului de proprietate privată.
Astfel, se poate deduce că, similar proprietății private, și dreptul de
proprietate publică îndreptățește titularul să posede, să folosească și să
dispună de bunul care constituie obiectul dreptului3. Însă trebuie subliniat
că exercitarea acestor prerogative este subordonată uzului sau
interesului public căruia îi sunt destinate bunurile, astfel încât titularul
dreptului de proprietate publică nu își poate exercita dreptul în mod
neîngrădit, ci numai cu luarea în considerare a limitelor prevăzute de
lege sau impuse de natura bunului.
Caracterele juridice specifice ale proprietății publice sunt stabilite în
art. 136 alin. (4) din Constituție, precum și în art. 861 alin. (1) și (2) C. civ.
În conformitate cu aceste dispoziții, dreptul de proprietate publică este
inalienabil, imprescriptibil și insesizabil. Sintetic, inalienabilitatea
înseamnă că dreptul de proprietate publică nu poate fi înstrăinat,
imprescriptibilitatea reprezintă faptul că proprietatea publică nu se stinge
prin neuz și nu poate fi dobândită prin uzucapiune, iar insesizabilitatea
desemnează ideea potrivit căreia bunurile proprietate publică nu pot fi
G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, Curs de drept civil – Drepturile reale principale,
Ediția a 2-a, Ed. Hamangiu, București, 2013, p. 56 – 57; V. Stoica, Drept civil – Drepturile
reale principale, Ediția a 2-a, Ed. C.H. Beck, București, 2013, p. 201, parag. 159; A. Iorgovan,
Tratat ..., op. cit., p. 166, parag. 315; V. Vedinaș, Drept ..., op. cit., p. 480.
Legea nr. 287 din 2009 privind Codul civil, republicată în M. Of. al
României, nr. 505 din 15 iulie 2011.
V. Stoica, Drept civil ..., op. cit., p. 201, parag. 160.
286
urmărite silit1. Doctrina2 mai adaugă faptul că bunurile proprietate publică

nu pot fi grevate de nicio servitute. Este vorba despre servituțile privite ca
drepturi reale principale (reglementate de art. 755 – 772 C. civ.), care pot
lua ființă doar pe temeiul dreptului de proprietate privată, nu și prin
raportare la dreptul de proprietate publică. Totuși, limitele legale ale
exercitării dreptului de proprietate privată (prevăzute de art. 602 – 625 C.
civ. ori în alte legi speciale) pot afecta proprietatea publică dacă sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
care fac obiectul unui asemenea drept3, potrivit art. 862 C. civ.
Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate publică
beneficiază de o reglementare constituțională în art. 136 alin. (4), în
temeiul căruia bunurile proprietate publică „pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de
utilitate publică”. Subsecvent, art. 866 C. civ. prevede că „drepturile reale
corespunzătoare proprietăţii publice sunt dreptul de administrare, dreptul
de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit”, iar art. 861 alin. (3)
C. civ. prevede posibilitatea închirierii bunurilor proprietate publică. Astfel
cum s-a precizat în doctrină4, aceste drepturi reprezintă forme de
exercitare indirectă a proprietății publice, statul sau unitățile
administrativ-teritoriale putând recurge și la exercitarea în mod direct a
dreptului de proprietate publică, prin intermediul organelor abilitate. Mai
simplu spus, titularul dreptului de proprietate publică nu are obligația de a
constitui în favoarea unei alte persoane un drept de administrare sau de
a da bunurile în folosință gratuită, concesiune ori închiriere.
În legătură cu exercitarea dreptului de proprietate publică, în literatura de
specialitate5 s-a realizat o distincție – fundamentată pe normele
constituționale – între administrarea generală și administrarea concretă a
bunurilor proprietate publică. În această optică, administrarea generală ar
reveni Guvernului pentru bunurile proprietate publică de stat, consiliului
județean pentru cele proprietate publică județeană și consiliului
Pentru o analiză detaliată a acestor caractere, a se vedea A. Iorgovan, Tratat ..., op. cit.,
p. 210 – 213, parag. 386 – 388, 390 – 392; G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat,
Curs de drept civil, ..., op. cit., p. 60 – 61; V. Stoica, Drept civil ..., op. cit., p. 203 – 205.
A. Iorgovan, Tratat ..., op. cit., p. 211, parag. 289.
Pentru o analiză amănunțită a limitelor dreptului de proprietate publică a
se vedea V. Vedinaș, Drept ..., op. cit., p. 489 – 491.
G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, Curs de drept civil ..., op. cit, p. 78 –
79; V. Stoica, Drept civil ..., op. cit., p. 207 – 208.
A. Iorgovan, Tratat ..., op. cit., p. 219, parag. 401.
287
local pentru bunurile proprietate publică a comunităților locale, pe când

administrarea concretă ar aparține regiilor autonome și instituțiilor
publice. Se poate observa că administrarea concretă reprezintă, de fapt,
dreptul real de administrare, constituit în virtutea dreptului de proprietate
publică, în timp ce administrarea generală este o expresie a modului
specific de manifestare a titularului dreptului de proprietate publică. Cu
alte cuvinte, administrarea generală nu este altceva decât forma de
exercitare directă a dreptului de proprietate publică, statul sau unitățile
administrativ-teritoriale manifestându-și voința în sensul valorificării unui
bun prin intermediul Guvernului ori al autorităților deliberative ale
administrației publice locale1.
§2. Dreptul general de administrare a bunurilor

proprietate publică în reglementarea
Proiectului de lege privind Codul administrativ
Proiectul de lege privind Codul administrativ2 consacră, în articolul
3373, referitor la modalitățile de exercitare ale dreptului de proprietate
publică, un drept general de administrare a bunurilor proprietate publică.
Din lecturarea acestei prevederi legale reiese că figura juridică
reglementată prezintă numeroase particularități de regim juridic care
De altfel, în A. Iorgovan, Tratat ..., op. cit., p. 219 – 220, parag. 403, autorul arată că „(…)
titularul dreptului de administrare (concretă) poate să posede, să folosească bunul și să
dispună de acesta în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare, se înțelege,
de către titularul dreptului de administrare generală (Guvern, consiliu județean, consiliu local)
care este, în același timp, subiectul de drept prin care se exprimă titularul dreptului de
proprietate publică (…)”. Totodată, în V. Stoica, Drept civil ..., op. cit., p. 206, autorul
subliniază că „Întrucât administrarea generală nu se referă la un anumit bun, ea este expresia
puterii pe care statul și unitățile administrativ-teritoriale o au asupra propriului patrimoniu”. În
aceeași ordine de idei, în L. Pop, L.-M. Harosa, Drept civil - Drepturile reale principale, Ed.
Universul Juridic, București, 2006, pg. 130 – 131, autorii precizează că „(…) noțiunea de
„administrare generală” exprimă exercitarea atributelor de putere care revin acestor autorități
(autorităților centrale și autorităților publice județene și locale, n.n.) și nicidecum a unui drept
real, de natură civilă”.
Proiectul de lege este disponibil pe site-ul Ministerului Dezvoltării Regionale,
Administrației Publice și Fondurilor Europene, la adresa http://mdrap.ro/proiectul-
de-lege-privind-codul-administrativ, accesată la data de 07.11.2017.
Textul este situat în Secțiunea I „Dispoziții generale” a Capitolului III „Modalităţile
de exercitare a dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale” din Titlul II „Exercitarea dreptului de proprietate publică a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale” al Părții a V-a „Exercitarea dreptului de proprietate
publică și privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale”.
288
îi conferă o fizionomie aparte în arhitectura exercitării dreptului de

proprietate publică, dar care, în egală măsură, sunt susceptibile
de a da naștere unor dificultăți de ordin teoretic și practic.
Cu titlu preliminar, trebuie stabilit dacă dreptul general de
administrare reprezintă un veritabil drept.
Doctrina1 definește dreptul subiectiv ca fiind posibilitatea conferită
titularului, în limitele legii, de a avea o anumită conduită, de a pretinde altei
persoane o conduită corespunzătoare, iar, în caz de nevoie, de a solicita
concursul forței coercitive a statului. Așadar, dreptul subiectiv generează în
persoana titularului aptitudinea de a acționa într-un anumit fel.
Or, după cum am anticipat, administrarea generală constituie forma
specifică prin care se exercită în mod direct dreptul de proprietate
publică. Prin intermediul acesteia se realizează normala exercitare a
proprietății publice, nefiind transferate atribute dinspre titularul dreptului
de proprietate publică înspre „administratorul general”. Mai exact,
administrarea generală nu se fundamentează pe existența unui drept al
Guvernului ori al autorităților deliberative, distinct de dreptul de
proprietate publică, ci pe faptul că aceste organisme sunt cele prin care
titularul proprietății publice se manifestă în interiorul ordinii juridice.
Sub aspectul mecanismului de formare și exprimare a voinței juridice, se
poate realiza o paralelă între stat sau unitățile administrativ-teritoriale, pe de
o parte, și persoanele juridice, pe de altă parte. Acestea din urmă participă la
circuitul juridic prin intermediul organelor de conducere, însă acestea ori
membrii lor nu acționează în baza unui „drept” de administrare, ci în temeiul
prevederilor legale care stabilesc că actele conducerii sunt actele persoanei
juridice înseși. Într-o altă formulare, legea asimilează voința organelor de
conducere și administrare voinței persoanei juridice.
Acest tipar juridic se aplică mutatis-mutandis și statului ori unităților
administrativ-teritoriale, cu precizarea că, în cazul acestora, „organele de
conducere” din perspectiva exercitării dreptului de proprietate publică
sunt Guvernul, consiliul județean sau consiliul local.
În plus, dacă ar fi vorba despre un drept subiectiv de administrare
generală, atunci ar trebui să se admită că acesta ar putea fi exercitat fie în
sens pozitiv (prin punerea în valoare a bunurilor proprietate publică), fie în
sens negativ (prin lipsa valorificării bunurilor). Însă aceste opțiuni revin numai
titularului dreptului de proprietate publică, acesta fiind singurul în măsură să
decidă modul în care va proceda cu privire la bunul obiect al
G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs de drept civil – Partea generală, Ediția a

2-a, Editura Hamangiu, București, 2012, pg. 55 – 56.
289
dreptului, voința sa neputând fi subordonată celei a

„administratorului general”.
Din aceste motive, este discutabilă calificarea administrării
generale ca un veritabil drept. În opinia noastră, mai adecvată ar fi
fost folosirea noțiunii de „responsabilitate” a administrării generale
a bunurilor proprietate publică. O asemenea formulă ar fi subliniat
faptul că administrarea generală constituie, mai degrabă, o
obligație a Guvernului sau a consiliilor județene ori locale.
Dacă vom considera totuși administrarea generală un drept subiectiv,
se impune lămurită natura juridică a acestuia. În consecință, este
necesar a se vedea dacă dreptul de administrare generală a bunurilor
proprietate publică este un drept real, ori un drept de creanță.
Literatura de specialitate1 definește dreptul real ca fiind acela
în temeiul căruia titularul își poate exercita prerogativele asupra
unui lucru în mod direct și nemijlocit, fără concursul altei
persoane, pe când dreptul de creanță este cel în baza căruia
subiectul activ poate pretinde subiectului pasiv să execute o
anumită prestație sau de a se abține de la o anumită conduită.
Un indiciu în sensul că administrarea generală este un drept real este
oferit chiar de alin. (2) al art. 337 din proiect, care conferă titularului
posesia, folosința și dreptul de exploatare ale bunului. Or, asemenea
atribute sunt specifice drepturilor reale, iar nu celor de creanță – acestea
din urmă având în conținut numai îndreptățirea creditorului de a obține o
anumită prestație de la debitorul său2. Așadar, dreptul general de
administrare ar fi, potrivit art. 337, un drept real. Însă art. 551 pct. 7 C.
civ. stabilește că dreptul de administrare reprezintă un drept real, iar
acest text de lege se referă la dreptul „concret” de administrare. Această
concluzie se fundamentează pe faptul că, în secțiunea dedicată dreptului
de administrare (art. 867 – 870), Codul civil tratează numai dreptul real
corespunzător dreptului de proprietate publică, fără a face vreo referire la
administrarea generală. Într-o astfel de ipoteză, nu se poate susține că
sintagma „drept de administrare” folosită de art. 551 C. civ. ar include
atât administrarea generală, cât și pe cea concretă.
În schimb, pct. 11 al art. 551 C. civ. prevede că mai pot fi drepturi reale și
alte drepturi cărora legea le recunoaște acest caracter. Prin urmare, pentru ca
un drept să fie considerat real este nevoie de o declarație expresă a legii în
acest sens, natura juridică a dreptului neputând fi dedusă în mod
G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs ..., op. cit., p. 58; V. Stoica, Drept
civil ..., op. cit., p. 31, parag. 26 – 27.
A se vedea art. 1164 C. civ.
290
implicit, pe cale de interpretare. Dar în Proiectul de lege privind

Codul administrativ nu se statuează expressis verbis că dreptul
de administrare generală este un drept real.
În plus, art. 866 C. civ. dispune că drepturile reale corespunzătoare
proprietății publice sunt dreptul de administrare1, dreptul de concesiune
și dreptul de folosință cu titlu gratuit. În aceeași ordine de idei, art. 338
alin. (1) din proiect stabilește că modalităţile de exercitare a dreptului de
proprietate publică sunt darea în administrare, concesionarea, închirierea
și darea în folosinţă gratuită.
În virtutea acestor „coliziuni legislative” rezultă că nu se poate
afirma cu deplină certitudine, având în vedere starea legală actuală,
că dreptul general de administrare ar constitui un drept real principal.
Cu alte cuvinte, dacă se urmărește reglementarea unui nou drept
real corespunzător proprietății publice, este necesară – cel puțin – o
prevedere expresă în acest sens în Codul administrativ. De
asemenea, pentru asigurarea unui cadru normativ clar și previzibil, s-
ar impune și reformularea textelor din Codul civil, astfel încât acestea
să fie concordante cu viziunea Codului administrativ.
În privința conținutului dreptului general de administrare, art. 337 alin.
(2) din proiect statuează că titularul beneficiază de posesia, folosința și
dreptul de exploatare ale bunului. După cum am arătat anterior, aceste
prerogative compun tocmai dreptul de proprietate publică, iar titularul
acestui din urmă drept este singurul îndrituit să stăpânească bunul, să îl
utilizeze sau să îl pună în valoare. O parte din aceste atribute pot fi
transferate unei alte persoane numai prin constituirea unui drept real
corespunzător proprietății publice. Însă, în conformitate cu art. 866 C.
civ., aceste drepturi reale sunt doar dreptul de administrare, dreptul de
concesiune și dreptul de folosință gratuită. În consecință, prerogative ale
dreptului de proprietate publică nu pot fi exercitate de către o altă
persoană decât dacă se recurge la una dintre figurile juridice precizate.
Prin stabilirea conținutului dreptului de administrare generală, art. 337
alin. (2) generează o suprapunere între dreptul de administrare generală
și dreptul de proprietate publică sub aspectul atributelor acestora. Mai
exact spus, titularii acestor două drepturi ar dispune de prerogative
similare în legătură cu același bun, obiect al proprietății publice, iar
proiectul de lege privind Codul administrativ nu conține prevederi care să
reglementeze raportul dintre dreptul de proprietate publică și cel de
Precizările privind înțelesul sintagmei „drept de administrare” din
cuprinsul art. 551 pct. 7 C. civ. (în sensul că este vorba doar despre
administrarea concretă) sunt valabile și în acest caz.
291
administrare generală. Într-o asemenea situație, ipotetic, s-ar putea

ca titularul dreptului de proprietate publică să dorească să valorifice
bunul într-un anumit fel (spre exemplu, prin închirierea acestuia), dar
„administratorul general” să își exercite dreptul de administare
generală în sensul exploatării bunului într-o altă modalitate (de
exemplu, prin darea în administrare), fără a exista dispoziții legale
care să ofere soluția în ipoteza unui asemenea conflict.
Din aceste considerente, pentru creionarea cât mai clară a
conținutului dreptului de administrare, precum și a posibilităților
juridice ale titularului acestuia se impunea realizarea unei delimitări
față de dreptul de proprietate publică și atributele acestuia.
Referitor la opozabilitate, ținând seama de faptul că în concepția
Proiectului de lege privind Codul administrativ dreptul general de
administrare se apropie ca fizionomie de drepturile reale principale, ar
trebui să se accepte concluzia în sensul că acesta ar putea fi opus
oricărei persoane. Cu alte cuvinte, dreptul general de administrare ar
constitui un drept absolut, opozabil erga omnes, celelalte persoane având
o obligație generală și negativă de a nu îi aduce atingere1.
În virtutea acestei trăsături, titularul dreptului general de administrare
ar fi îndreptățit să recurgă la protecția judiciară a dreptului împotriva
oricărei persoane care ar stânjeni exercitarea acestuia. Totodată, având
în vedere distincția implicită efectuată de alin. (2) al art. 337 din proiect
între dreptul de administrare generală și dreptul de proprietate publică, cel
dintâi drept ar putea fi valorificat și în contradictoriu cu titularul dreptului
de proprietate publică, în măsura în care acesta din urmă ar aduce
atingere normalului exercițiu al dreptului de administrare generală.
În aceeași ordine de idei, dreptul general de administrare ar
beneficia și de prerogativele specifice drepturilor reale, și anume
urmărirea și preferința. Prerogativa urmăririi înseamnă că titularul
poate solicita restituirea bunului de la orice persoană care îl deține,
pe când prerogativa preferinței desemnează aptitudinea titularului de
a-și valorifica dreptul în mod prioritar față de titularii altor drepturi 2.
Întrucât dreptul general de administrare este întemeiat pe dreptul de
proprietate publică atunci, în mod corespunzător, va „împrumuta” și
caracterele specifice ale proprietății publice, respectiv inalienabilitatea,
imprescriptibilitatea (atât sub aspect extinctiv, cât și sub aspect achizitiv)
și insesizabilitatea. Așadar, dreptul general de administrare nu ar putea fi
Pentru detalii referitoare la clasificarea drepturilor subiective în absolute și
relative, a se vedea G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs ..., op. cit., p. 56 – 57.
G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs ..., op. cit., p. 59 – 60.
292
înstrăinat sau grevat de sarcini, nu ar putea fi urmărit pe cale silită, nu

s-ar stinge prin neuz și nu ar putea fi dobândit pe cale de uzucapiune.
Protecția judiciară a dreptului general de administrare s-ar realiza prin
același mecanism precum celelalte drepturi reale corespunzătoare
proprietății publice, adică prin intermediul acțiunii confesorii.
Interpretând art. 696 C. civ. (la care fac trimitere art. 870, 873 și 875 C.
civ. din materia dreptului de administrare, a dreptului de concesiune și a
dreptului de folosință cu titlu gratuit) în lumina dreptului general de
administrare, ar rezulta că acțiunea confesorie pentru apărarea acestuia ar
putea fi intentată împotriva oricărei persoane care împiedică exercitarea
dreptului, chiar și împotriva titularului dreptului de proprietate publică.
§3. Concluzii
Reglementarea dreptului general de administrare în Proiectul de lege
privind Codul administrativ reprezintă o încercare de „încorporare” în
fondul legislativ a explicațiilor elaborate de literatura de specialitate pe
marginea textelor constituționale și legale referitoare la dreptul de
proprietate publică și la drepturile reale corespunzătoare acestuia.
Însă noua codificare nu a fost realizată cu deplina observare a
nuanțelor și particularităților formelor de exercitare (directă și indirectă) a
dreptului de proprietate publică. Astfel, textul alin. (1) al art. 337 din
proiect, care prevede că „bunurile proprietate publică a statului sau a
unităților administrativ teritoriale sunt administrate, în temeiul legii, de
către Guvern, respectiv de către autoritățile deliberative ale autorităților
administrației publice locale”, era, în opinia noastră, suficient pentru
consacrarea legală a instituției juridice a administrării generale. În
schimb, prin adăugarea alin. (2), care dispune că „în exercitarea
dreptului general de administrare, autoritățile prevăzute la alin. (1) au
posesia, folosința și dreptul de exploatare ale bunului, în limitele
dreptului de proprietate publică”, administrarea generală a devenit o
figură juridică aparte, ale cărei efecte pot genera numeroase
controverse.
Având în vedere consecințele juridice ale art. 337, analizate
anterior, ne reiterăm opinia în sensul că ar fi fost preferabilă folosirea
sintagmei de „responsabilitate” în ceea ce privește administrarea
generală, iar nu consacrarea acesteia ca un drept (real) în favoarea
Guvernului și autorităților deliberative ale administrației publice locale.
În final, se impune subliniat că în procesul de codificare trebuie
analizate rațiunea și particularitățile fiecărei instituții, astfel încât să se
poată determina cât mai exact, în primul rând, dacă este nevoie de
293
prevederea expresă în legislație a unui concept și, în al doilea rând, care

vor fi efectele juridice ale noii reglementări. Doar prin intermediul unor
asemenea demersuri se poate asigura o redactare adecvată a textelor
legale, precum și coroborarea noii reglementări cu actele normative aflate
în vigoare, iar scopul codificării, constând în asigurarea unui cadru
legislativ unitar, accesibil și coerent, poate fi pe deplin atins.
294
Limitarea dreptului de proprietate
în procesul de planificare urbanistică.
Studiu de caz: servituțile urbanistice vs. expropriere
Conf. univ. dr. Dana ALEXANDRU1
Cercet. Alexandra IONESCU
1. Introducere
Proprietatea a stat şi stă la baza dezvoltării omeneşti. Este admis că
dreptul de proprietate este un concept complex, cu multiple semnificaţii
de ordin istoric, sociologic şi juridic, aflat într-o permanentă evoluţie.
Intersectarea urbanismului cu dreptul de proprietate este o
realitate a societăţii moderne, care ne obligă la o analiză profundă
a acestei instituţii. Conceput iniţial ca un drept al solului urban,
domeniu al dreptului imobiliar, dreptul urbanismului tinde să
devină un drept al activităţilor desfăşurate în legătură cu acesta.
Evoluţiile din ultimii ani merg chiar mai departe, exprimând
dorinţa de a se trece de la un urbanism imobiliar la o adevărată
politică a vieţii în aglomeraţiile din ce în ce mai populate. Deşi
iniţial urbanismul răspundea unor simple consideraţii de ordin
estetic, fiind cu precădere o disciplină gestionată de arhitecţi, în
prezent se caracterizează prin multidisciplinaritate, fiind în
serviciul politicilor sociale, funciare şi de mediu.
Aşadar, scopul studiului de faţă este acela de a evidenția elementele
revelatoare pentru servituţiile urbanistice, prin raportare la limitarea
exercitării dreptului de proprietate. În acest sens, analiza va cuprinde o
prezentare a noțiunii de utilitate publică și exercitarea dreptului de
proprietate, urmată de aspecte privind limitele controlului de legalitate
exercitat de instanțele de judecată asupra documentațiilor urbanistice.
Adresă de corespondență: Facultatea de Științe Socio-Umane,

Departamentul de Relații Internaționale, Științe Politice și Studii de
Securitate, Universitatea Lucian Blaga din Sibiu, Calea Dumbrăvii, nr. 34,
Sibiu, Romania; e-mail: dana.alexandru@ ulbsibiu.ro
295
2. Limitarea exercitării dreptului

de proprietate în dreptul urbanismului
Evoluţia şi modul de dezvoltare a regimului juridic al
urbanismului relevă o limitare a dreptului de proprietate de o
manieră din ce în ce mai strictă, astfel încât individul-proprietar a
trebuit să cedeze în faţa intereselor obşteşti (dreptul de a construi
– ca atribut de proprietate – cunoscând o asemenea evoluţie) cu
consecinţa promovării de garanţii pentru cei administraţi1.
Problematica reglementărilor legale în domeniul urbanismului
este una extrem de sensibilă şi complexă, întrucât este „organic”
legată de chestiunile aferente proprietăţii.
Noul Cod civil român dedică un capitol problematicii referitoare la
limitările legale şi convenţionale ale dreptului de proprietate. Apreciem că
în acest context limitele impuse de lege devin compatibile cu obiectivele
de amenajare pe care le au colectivităţile locale, însă adaptarea la
situaţiile ivite în practica organizării spaţiale este în multe situaţii dificilă,
întrucât legislaţia specială nu oferă instrumente care să ajute practica
administrativă în acest sens. Urbanismul este unul dintre cele două
instrumente (celălalt fiind amenajarea teritoriului) prin intermediul cărora
se realizează gestionarea spaţială a teritoriului şi care are rolul complex
precizat de norma juridică prezentată.
Analiza activităţilor specifice urbanismului şi amenajării teritoriului
ne permite identificarea caracteristicilor formale ale dreptului
urbanismului. Literartura de specialiate apreciază că dreptul
urbanismului va rămâne un drept al oraşului în extensie2 (Norbert
Foulquier), o branşă specializată a dreptului administrativ, cu un
caracter tehnic şi în mişcare, încadrând dreptul de proprietate.
M. Minea, Urbanism si amenajarea teritoriului. Suport de curs pentru

învătmânt la distanţ, Cluj-Napoca, 2011, p. 24.
Foulquier, N., Comment caractériser le droit de l’urbanisme français après la
loi SRU. Une analyse historique du droit contemporain de l’urbanisme, disponibil la
http:// www.univ-paris1.fr/fileadmin/cerdeau/son/Les_caract%C3%A9ristiques_du,
accesat la data de 21.10.2017.
296
3. Servituțiile urbanistice,
între pragmatism și incoerență juridică
În general, sarcinile impuse proprietarilor de către dreptul urbanismului
sunt dificil de clasat; în literatura franceză sunt tratate separat de servituţile
de utilitate publică, deşi în cele din urmă admit implicit că acestea au acelaşi
regim juridic şi servesc tot un interes general 1.
În doctrină, dreptul de proprietate a fost definit ca fiind acel
drept real care conferă titularului atributele de posesie, folosinţă şi
dispoziţie asupra unui bun, atribute pe care numai el le poate
exercita în plenitudinea lor, în putere proprie şi în interesul său
propriu, cu respectarea normelor juridice în vigoare2.
Dreptul de proprietate este un drept absolut. Acest caracter al
dreptului de proprietate de a fi un drept absolut rezultă mai întâi din
definiţia dată de Codul civil, dar şi de raţiuni logice. Cu toate acestea, din
punct de vedere al conţinutului său juridic, dreptul de proprietate nu este
absolut, deoarece este un drept limitat de lege, acest lucru fiind
menţionat şi în textul art. 555 alin. (1) Cod civil, care prevede că dreptul
de proprietate se exercită numai „în limitele determinate de lege”. Aşadar,
termenul „absolut” ar trebui înţeles în sensul că dreptul de proprietate
este opozabil tuturor, adică erga omnes, dar limitat în conţinutul său.
Examinarea făcută în literatura franceză3 ne conduce la
concluzia că aceast caracter juridic nu mai oferă garanţii,
presiunea socială «mutilează forţa dată de conţinutul său».
Dreptul de proprietate este un drept perpetuu şi exclusiv. Şi acest
caracter al dreptului de proprietate, şi anume exclusivitatea, rezultă – ca
şi caracterul absolut – tot din dispozițiile art. 555 alin. (1) Cod civil, care îl
proclamă expres. Doctrina4 a subliniat şi dispoziţiile art. 1 din Primul
Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi
Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, t. 2, Droit administratif des

biens, 12e éd., L.G.D.J., Paris, 2002, §467 – 469, p. 235 – 238.
L. Pop, L.M. Harosa, Drept civil, Drepturile reale principale, ed. Universul
juridic, Bucureşti, 2006, p. 72.
https://www.courdecassation.fr/publications_26/rapport_annuel_36/rapport_
2008_2903/etude_discriminations_2910/distinctions_justifiees_2918/distinctions_
entre_proprietaires_2920/limitations_exercice_droit_propriete_12143.html,
accesat la 22.10.2017.
M. Rudăreanu, Dreptul bunurilor (Drepturile reale), ed. FRM, Bucureşti, 2006, p. 57.
297
libertăţilor fundamentale, în care sunt stabilite trei norme de

protecţie a dreptului de proprietate :
orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor
sale;
nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât pentru cauză
de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi principiile
generale de drept internaţional;
statele au dreptul de a pune în vigoare legi pe care le
consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor
conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor
ori a altor contribuţii sau amenzi.
Alături de normele care garantează şi protejează proprietatea
sunt consacrate şi reglementări referitoare la limitările dreptului
de proprietate; astfel regăsim în textul internaţional restrângeri
excepţionale care pot conduce la pierderea dreptului de
proprietate prin expropiere pentru cauză de utilitate publică.
Conţinutul şi limitele dreptului de proprietate în legislaţia românească
sunt stabilite în primul rând de Constituţie în art. 44, care prevede că
„Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt
garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege”.
Dispoziţiile art. 556 din Codul civil – denumit „Limitele
exercitării dreptului de proprietate privată” – reglementează limite
materiale şi juridice. Revelantă pentru studiul nostru este limitarea
legală, care poate reprezenta o restrângere normală generată de
protejarea intereselor generale ale societăţii sau de apărarea
dreptului de proprietate al celorlalţi titulari. În această împrejurare
reglementările de urbanism joacă un rol important.
Amenajarea teritoriului şi urbanismul au fost şi sunt confruntate
sistematic cu problema delicată a compatibilizării principiilor care
guvernează cele două tipuri de proprietate: publică şi privată; adesea
interesul public şi cel privat se află pe poziţii diferite sau chiar
antagonice: un simplu „apel” la conştiinţa juridică individuală de a ceda în
faţa interesului general se poate constitui doar într-un demers utopic1.
De aceea, s-a impus rezolvarea acestei situaţii „conflictuale”
dintre titularii dreptului de proprietate privată – care ar urma să
facă concesii – şi beneficiarii acestui „gest”.
M. Minea, Urbanism ..., op. cit., p. 44.
298
Legislația românească în materie de urbanism este precară, relativ la

amploarea crescândă a reglementărilor urbanistice din ultimele decade.
Dezvoltarea urbanistică (planificarea spațială) a generat o multitudine de
limitări legale ale exerciţiului liber al dreptului de proprietate, aspect care
justifică interesul de a analiza autonomia servituțiilor urbanistice în raport
cu celelalte servituți de utilitate publică.
Dezvoltarea economică, socială, culturală, avansul tehnologic
relevă evoluția conținutului noțiunii de utilitate publică care acoperă
domenii tot mai diverse, așa încât statul îşi depăşeşte rolul exclusiv
de gardian al ordinii publice înţelese în sensul său tradițional.
Servitutile stabilite pentru utilitate publică sunt de diferite tipuri și se
referă la infrastructura de transport, de distribuție a energiei, domeniu
public maritim, planificarea urbană, mediul, punerea în aplicare a
lucrărilor publice etc. Sistemul de servituți stabilit pentru utilitate publică
este autonom, determinat prin legi speciale sau regulamente.
În funcție de localizarea geografică a fondurilor și mediul lor,
servituțiile de utilitate publică sunt impuse în numele interesului general,
iar proprietarii nu pot formula obiecții. Normele care reglementează acest
tip de servituți sunt de ordine publică, și în consecință derogările sunt
inadmisibile. În acest sens amintim dispozițiile constituționale în materie
de proprietate conținute de art. 136 alin. (3) care prevăd că „Bogăţiile de
interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic
valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte
bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice”.
Doctrina distinge1 între veritabilele servituţi administrative –
justificate de necesitatea funcţionării unui anumit serviciu public, de
realizarea unei lucrări publice, de un interes special al colectivităţii
publice sau al unei instituţii publice determinate – şi simplele restricţii
impuse exerciţiului proprietăţii, motivate de un interes public difuz,
general, ca simple instrumente de realizare a politicii administrative.
Astfel, iniţial utilitatea publică era un concept abstract, legat de prevalenţa
interesului public faţă de interesul privat, care nu permitea judecătorului să
aprecieze circumstanţele concrete în care atingerea adusă proprietăţii private
urma să se producă, pentru a nu impieta asupra
A. Buciuman, Servituțile administrative, Studia UBB Iurisprudentia, nr. 4 din

2012, http://studia.law.ubbcluj.ro/articol/518, accesat la data de de 25.10.2017.
299
politicii economice şi sociale, domeniu în care administraţia deţinea o

putere aproape nelimitată. Ulterior, utilitatea publică a devenit un concept
economic concret, definit în termeni de rentabilitate, prin formula „bilanţ
costuri-avantaje”, viziune care permitea instanţei să aprecieze obiectiv
superioritatea avantajelor faţă de inconvenientele proiectului1.
În ceea ce privește limitările în numele interesului general, în mod
evident, acestea au crescut în mod semnificativ în epoca
contemporană. Exercitarea de către autoritățile publice a misiunii lor
de reglementare economică și socială a condus la restricții crescute
privind exercitarea dreptului de proprietate, cu consecința afectării
atributelor acestuia – posesia, folosinta si dispozitia.
De asemenea, analizând regulile care guvernează limitările cu
caracter real impuse de lege proprietăţii private în interes public
trebuie să ne asigurăm că măsurile adoptate nu au drept rezultat
o denaturare a proprietății, disproporționată: reglementarea
excesivă cu privire la obiectivul de interes general urmărit putând
duce la privarea dreptului de conținutul său.
Cerințele de planificare urbană, evident, joacă un rol central.
Fiecare proprietar depinde de constrângerile de planificare
urbanistică la care proprietatea este supusă. Controlul conformității
proiectelor și a realizărilor sale la normele generale dictate de
considerente de siguranță, sănătate, construcții, estetică și cerințele
de planificare urbană este prevăzut a priori de autorizația de
construire și retroactiv de documentațiile de urbanism.
Utilitatea publică este deja un concept politic care transcende
eventualele inconveniente concrete pe care le-ar crea particularului cu
ocazia adoptării unor documentații strategice în materie de urbanism,
servind interesului general. În dreptul național această problemă se pune
mai mult în plan teoretic, întrucât nu avem o practică relevantă pe
această temă. Satisfacerea interesului general (ex. facilitarea construirii
cât mai rapide de autostrăzi) este atât de importantă, încât utilitatea
publică a acestui obiectiv este enunţată declamator chiar prin lege2.
A. Buciuman, Servituțile ..., op. cit.

Ibidem.
300
Documentațiile de urbanism,
între legalitate și oportunitate
În această secțiune vom face o scurtă analiză a controlului de legalitate
pe care îl exercită instanțele judecătorești cu privire la actul administrativ
adoptat în materie de urbanism. Practica relevă un conflict important în
materie de competență și atribuții ale instanțelor de judecată cu ocazia
cenzurării și declarării ca nelegale a unei documentații de urbanism. În
această situație cenzurarea unui plan urbanistic de către o instanță de
judecată poate fi interpretată ca o ingerință în activitatea executivului?
Urbanismul are ca scop stimularea evoluţiei complexe a localităţilor,
prin realizarea strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung.
Activitatea se desfăşoară la nivelul tuturor localităţilor urbane şi rurale, în
acord cu potenţialul acestora şi cu aspiraţiile locuitorilor.
Prin derularea activităţilor se urmărește atingerea de obiective în
materie de: crearea condiţiilor pentru satisfacerea cerinţelor speciale
ale copiilor, vârstnicilor şi ale persoanelor cu handicap; utilizarea
eficientă a terenurilor, în acord cu funcţiunile urbanistice adecvate;
extinderea controlată a zonelor construite; protejarea şi punerea în
valoare a patrimoniului cultural construit şi natural; asigurarea calităţii
cadrului construit, amenajat şi plantat din toate localităţile urbane şi
rurale; protejarea localităţilor împotriva dezastrelor naturale.
Având în vedere activităţile specifice urbanismului atât de
complexe în realitate, se apreciează că ele trebuie „articulate”
corespunzator, astfel încât „întregul” să fie constituit dintr-un cadru
corespunzător de muncă şi viaţă pentru membrii comunităţii. Rolul
autorităţilor publice cu responsabilităţi în domeniu este, de departe,
una extrem de dificilă şi implică asumarea responsabilităţii pe o
durată de timp care „grevează” mai multe generaţii 1.
Răspunderea pentru activitatea de amenajare a teritoriului şi
de urbanism revine autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale. Activităţile de amenajare a teritoriului şi de urbanism sunt
asociate administraţiei publice, întrucât ea este chemată să
răspundă tuturor tipurilor de solicitări, fiind direct responsabilă de
gestionarea corespunzătoare a cestora.
Examinarea acestei probleme se face în raportul cu competențele pe
care le are magistratul de contencios administrativ în sancţionarea prin
M. Minea, Urbanism ..., op. cit., p. 48.
301
dispozitivul unor hotărâri a substanţei unor planuri urbanistice cu

caracter director.
Există motive de îngirijorare în această materie, întrucât instanțele
– prin soluțiile pe care le pronunță – ar putea mutila grav înfățișarea
urbei, întrucât nivelul de analiză şi de expertiză în materie de
urbanism este invariabil insuficient, și nu ţine de resortul puterii
judecătoreşti; astfel apreciază o categorie de urbaniști.
O documentaţie de urbanism este un plan director, anularea în parte sau
în tot a unei documentații care reglementează îmbunătăţirea condiţiilor de
viaţă prin eliminarea disfuncţionalităţilor, asigurarea accesului la infrastructuri,
servicii publice ș.a. – plecând de la considerente înguste şi unilaterale ce ar
ţine de protecţia juridică a unei proprietăţi private, la cererea unui reclamant
dispus să acţioneze în judecată prin prisma strictă a interesului propriu –
poate conduce indubitabil la imposibilitatea atingerii funcției prospective a
dreptului urbanismului.
În cele mai multe situații, prin pronunțarea unor soluții de anulare
a hotărârilor consiliului local de aprobare a planurilor urbanistice,
instanțele nu fac decât să creeze blocaje în dezvoltarea proiectelor
promovate de autoritățile locale, urbaniștii apreciind că „anularea în
parte” echivalează în astfel de dispozitive nu cu suprimarea şi
invalidarea unei prevederi juridice (un articol anume) din hotărârea
de Consiliu Local atacată, ci cu însăşi reconfigurarea unei străzi..
Contenciosul în materie de urbanism trebuie ameliorat, întrucât
judecarea deciziilor administrative este foarte dificilă în lipsa codificării
legislaţiei şi a carențelor majore de reglementare în materie de proceduri
administrative. S-a conturat în ultimii ani o practică judiciară care are ca
obiect legalitatea autorizaţiilor de construire, și nu a reglementărilor în
materie urbanistică. Apreciem că cenzurarea acestui domeniu este
dificilă, întrucât elaborarea politicilor publice de urbanism constitue
apanajul factorului politic, ceea face dificilă misiunea instanțelor de a
cenzura legalitatea unui plan urbanistic în condițiile în care nu poate
analiza și oportunitatea unui astfel de proiect.
302
5. Studiu de caz. Servituți urbanistice vs. expropiere 1

Urmărind evoluţia hotărârilor în materia anulării Planurilor Urbanistice
Generale, precum şi a Planurilor Urbanistice Zonale, obsevăm la nivelul
anului 2017 o schimbare de optică a instanţelor de judecată cu privire la
anularea actelor emise de către autorităţile publice locale.
Problematica în materia anulării documentaţiilor de urbanism
orbitează în jurul prerogativei cenzurării acestora de către
instanţele de contencios administrativ, motivat, în esenţă, pe
încălcarea dreptului de proprietate privată.
Un caz bine cunoscut şi îndelung mediatizat este reprezentat de
încadrarea, prin planuri urbanistice, a unor terenuri proprietate
privată ca spaţii verzi. În virtutea competenţelor stabilite potrivit legii,
Consiliile Locale aprobă documentaţii de urbanism de tipul PUG şi
PUZ (art. 25, 45, 46 şi 47 indice 1 alin. (2) din Legea nr. 350 din
2001), prin care încadrează terenurile proprietatea particularilor în
zona spaţiilor verzi, apreciindu-se unanim în practică faptul că este
încălcat dreptul de dispoziţie al proprietarilor.
Iniţial, în practica judecătorească s-a conturat o practică de anulare
ori modificare parţială a planului urbanistic general al municipiului Sibiu şi
a regulamentului local aferent, aprobate prin Hotărârea Consiliului Local
nr. 165 din 2011, având ca obiect modul de utilizare a terenurilor din
intravilanul localităţilor. Observăm, totodată, că această practică este larg
răspândită şi în ceea ce priveşte planurile urbanistice generale ale
municipiului Bucureşti şi Cluj.
Încălcând sistematic prevederile Legii nr. 350 din 2001 privind
amenajarea teritoriului şi urbanismul, precum şi ale Legii nr. 24 din
2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, instanţele de judecată au anulat continuu şi parţial planul
urbanistic general al municipiului Sibiu şi a regulamentul local
aferent, aprobate prin Hotărârea Consiliului Local nr. 165 din 2011.
Secțiunea 5 reprezintă o continuare și o reactualizare în raport cu evoluția

contenciosului administrativ în domeniul urbanismului a studiului de caz publicat in anul
2016: D. Alexandru, Proceduri administrative specifice legislației urbanismului. Studiu
de caz: servituții urbanistice vs expropiere, în E. Bălan, C. Iftene, M. Văcărelu,
Procedura administrativă necontencioasă, ed. Wolters Kluwer, București, 2016, pp. 227
– 236.
303
Argumentele aduse în considerentele sentinţelor prin care a fost

dispusă anularea hotărârii Consiliului Local constau în faptul că prin
stabilirea destinației terenului în zonă de agrement, proprietarul este lipsit
de atributele dreptului de proprietate, terenul devine de folosință publică
gratuită, măsura fiind similară exproprierii. Dispozițiile art. 44 alin. (3) ale
Legii 33 din 1994 privind exproprierile pentru utilități publice și ale Legii
255 din 2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică,
necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local
stabilesc cu claritate că exproprierea se poate realiza numai pentru cauză
de utilitate publică, după o dreaptă și prealabilă despăgubire. Or, în
aceste cazuri s-a reţinut că amenajarea de zone de agrement nu
reprezintă lucrare de utilitate publică, iar autorităţile publice locale nu au
inițiat niciun demers privind procedura exproprierii.
Mai mult, magistrații sibieni au considerat că Planul urbanistic
general al Sibiului a fost adoptat prin încălcarea primului articol din
Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului
și Libertăților fundamentale, care prevede că „orice persoană fizică
sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale”. Totodată, se
indică în sentinţe şi faptul că „Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea
sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de
lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional”.
Cu toate acestea, instanţele de judecată au ignorat specificul
contenciosului administrativ, şi anume verificarea legalităţii actului
administrativ atacat. Or, este evident că legalitatea planului urbanistic
general vizează în esenţă respectarea procedurii reglementate de
legislaţia în domeniu pentru adoptarea lui, afectarea dreptului de
proprietate privată nereprezentând prin ea însăşi un motiv de
nelegalitate. Iar cum analiza de legalitate specifică contenciosului
administrativ nu a fost realizată, fiind reţinută în esenţă doar
încălcarea dreptului de proprietate privată, nu poate conduce decât la
ideea că toate hotărârile sunt lovite de nulitate, în realitate nefiind
soluţionat fondul raportului de drept administrativ dedus judecăţii.
Acest aspect a fost slab nuanţat în doctrină. Astfel cum am
evidenţiat într-un articol anterior, documentaţiile de urbanism
instituie servituţi urbanistice de natură a constrânge orice
proprietar de imobile la respectarea restricţiilor urbanistice sub a
căror incidenţă intră proprietatea sa, folosind imobilul cu
respectarea destinaţiei stabilite prin planurile urbanistice.
304
Şi în ceea ce priveşte anularea unui plan urbanistic ca urmare a

încălcării dreptului de proprietate privată constatăm că au fost ridicate
probleme care mai de care mai nuanţate. Astfel, un autor arată că
„există şi o explicaţie psihologică de fond a acestor soluţii: psihoza
colectivă a „drepturilor omului” – un veritabil cult dogmatic, dotat cu
clişee, activişti dedicaţi, biserici şi prelaţi cu vocaţie. Din fericire,
sacerdoţii drepturilor omului din jurisdicţia CEDO sunt categoric mai
subtili decât enoriaşii fundamentalişti de la periferia imperiului, care,
convertiţi abia recent la valorile europene, invocă şi ocrotesc, insensibili
la nuanţe, orice drept al omului titrat în Convenţie sau în Constituţie”1.
Cu titlu de noutate, în decursul anului 2017 Tribunalul Sibiu a pronunţat o
sentinţă prin care respinge o astfel de acţiune în anularea planului urbanistic
general, menţinută prin respingerea căii de atac a recursului.
În esenţă, reclamanţii solicită anularea în parte a Hotărârii Consiliului
Local al Municipiului Sibiu nr. 165 din 2011 privind aprobarea Planului
Urbanistic General şi Regulamentul local de Urbanism al Municipiului
Sibiu în ceea ce priveşte încadrarea terenurilor în zona protejată
Cartierul Iosefin – Măierimea Porţii Cisnădie în Subzona dotări sportive,
precum şi modificarea documentaţiilor de urbanism în sensul încadrării
terenurilor în zona rezidenţială de locuinţe fără interdicţii de construire.
În motivare, aceştia arată că încadrarea urbanistică a terenurilor le face
improprii utilizării, astfel că reclamanţii sunt lipsiţi de atributele dreptului de
proprietate, terenurile devenind obiect al unei folosinţe impuse şi obligatorii
similară cu exproprierea. Arată, totodată, că prin încadrarea terenurilor în
zona pentru dotări sportive s-au încălcat dispoziţiile art. 44 alin. (2) din
Constituţia României, precum şi ale art. 1 din Protocolul Adiţional la
Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale
nr. 1, ratificat de către România prin Legea nr. 30 din 1994.
În formularea apărărilor, autoritatea deliberativă solicită respingerea
acţiunii motivat de faptul că viziunea urbanistică este atributul exclusiv al
consiliului local, în conformitate cu Legea nr. 350 din 2001, precum şi
motivat de faptul că reclamanţii, în esenţă, nu au aduc niciun fel de critici
cu privire la nelegalitatea actului administrativ normativ atacat.
I. Dobrinescu, Cenzura judiciară a planurilor urbanistice prin prisma

proprietăţii private. O analiză critică a jurisprudenţei Tribunalului Bucureşti,
disponibil la https:// www.juridice.ro/199178/cenzura-judiciara-a-planurilor-
urbanistice-prin-prisma-proprietatii-private-o-analiza-critica-a-jurisprudentei-
tribunalului-bucuresti.html, accesat la data de 25.10.2017.
305
Cu titlu preliminar, tribunalul a considerat necesare câteva

scurte consideraţii de ordin teoretic asupra principalelor noţiuni de
natură tehnică în materia amenajării teritoriului şi urbanismului,
aşa cum acestea se regăsesc în cuprinsul Legii nr. 350 din 2001,
cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, potrivit art. 46 din lege, Planul Urbanistic General – PUG
are caracter director şi de reglementare pentru fiecare unitate
administrativ teritorială şi reprezintă principalul element de planificare
operaţională, constituind cadrul legal pentru realizarea programelor şi
acţiunilor de dezvoltare pentru ansamblul localităţilor. Planul
urbanistic general cuprinde reglementări pe termen scurt, mediu şi
lung, la nivelul întregii unităţi adminsitrativ-teritoriale de bază.
Totodată, art. 46 alin. (5) din Legea nr. 350 din 2001 atribuie
planului urbanistic general forţă superioară, întrucât prin intermediul
acestuia se identifică zone pentru care se pot institui reglementări ce
nu pot fi modificate prin planuri urbanistice zonale sau planuri
urbanistice de detaliu şi de la care nu se pot acorda derogări, aceste
reglementări formulându-se cu claritate în Regulamentul local de
urbanism aferent Planului urbanistic general.
Astfel, în concordanţă cu Regulamentul local de urbanism –
R.L.U., aferent Planului urbanistic general – acesta din urmă
stabileşte condiţiile cadru de amplasare şi de realizare a
construcţiilor sau de intervenţie la construcţiile existente, diferenţiat
pe zone sau subzone urbane – unităţi teritoriale de referinţă – U.T.R.
Unitatea teritorială de referinţă – U.T.R. reprezintă o subdiviziune
urbanistică a teritoriului unităţii administrativ teritoriale, delimiată pe
limite cadastrale, caracterizată prin omogenitate funcţională şi
morfologică din punct de vedere urbanistic, având ca scop
reglementarea urbanistică omogenă. UTR se delimitează, după caz,
în funcţie de relief şi peisaj cu caracteristici similare, evoluţie istorică
unitară într-o anumită perioadă, sistem parcelar şi mod de construire
omogen, folosinţe de aceeaşi natură a terenurilor si construcţiilor,
regim juridic al imobilelor similar.
Revenind la speţa analizată, tribunalul insistă asupra faptului
că planul urbanistic general reprezintă o viziune urbanistică ce
transpune la nivelul localităţilor urbane şi rurale propunerile
cuprinse în planurile de amenajarea a teritoriului naţional, zonal şi
judeţean, conform art. 44 din Legea nr. 350 din 2001.
306
Mai mult, arată că susţinerile reclamanţilor potrivit cărora

includerea imobilului teren în zona protejată, subzona dotărilor
sportive, le aduce grave prejudicii pentru că nu pot beneficia pe
deplin de toate atributele dreptului de proprietate, nu constituie un
argument de natură juridică având capacitatea de a justifica
modificarea P.U.G. 2011 aprobat prin H.C.L. nr. 165 din 2011.
De altfel, tribunalul apreciază în mod corect luând în considerare
nivelul de analiză şi expertiză în materie de urbanism, că nu ţine de
resortul puterii judecătoreşti anularea în parte a unui plan urbanistic.
Astfel, anularea documentaţiei de urbanism ar echivala nu numai cu
suprimarea şi invalidarea unei prevederi din hotărârea consiliului
local, ci cu însăşi reconfigurarea administrativă şi urbanistică.
Se mai arată că prin raportare la regimul juridic şi scopul planurilor
urbanistice rezultate din corpul normei instituite prin art. 39 din Legea nr.
350 din 2001, nu intră în competenţa magistratului de contencios
administrativ să sancţioneze ori să modifice substanţa unor planuri
urbanistice cu caracter director. Astfel, o documentaţie de urbanism nu
numai că nu poate fi prin ea însăşi ilegală, dar nu poate fi nici redesenată
în instanţă plecând de la considerente unilaterale ce ar ţine de protecţia
juridică a unei proprietăţui private, la cererea unor persoane dispuse a
acţiona în judecată prin prisma strictă a interesului propriu.
Nu în ultimul rând, instanţa apreciază că nu poate cenzura raţiunile
de oportunitate şi urbanism, ordine publică şi drept administrativ ce au
stat la baza unui plan urbanistic legal adoptat, altfel decât depăşindu-şi
compenteţa şi încălcând principiul separaţiei puterilor în stat.
De asemenea, se reţine că reclamanţii nu aduc niciun fel de
critici de nelegalitate în susţinerea cererii. Or, modificarea sau
anularea actului administrativ atacat vizează, prin excelenţă,
neîndeplinirea condiţiilor de legalitate.
Astfel, aspectele de nelegalitate ce pot face obiectul controlului
judiciar, dar care în speţă nu au fost evocate, vizează strict, în plan
material, conformitatea Planului urbanistic aprobat cu alte planuri cu forţă
juridică superioară şi existenţa tuturor avizelor conforme necesare, iar în
plan formal instituţional, regularitatea adoptării prin hotărârea consiliului
local, în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215 din 2001.
În alte cuvinte, în lipsa unor împrejurări concrete şi suficient de
precise în legătură cu nelegalitatea actului administrativ atacat, instanţa
a apreciat că nu poate redesena – cu atât mai puţin în parte – un plan
307
urbanistic general conform interesului unui particular care se

consideră nemulţumit şi virtual afectat de propunerile urbanistice
avansate de arhitecţi şi adoptate ca atare de autoritatea
deliberativă a administraţiei locale.
Împins ad absurdum, un raţionament contrar ar face imposibilă
dezvoltarea urbană, iar principiile gestionării spaţiale a teritoriului
ţării enunţate explicit în articolele introductive ale Legii nr. 350 din
2001 ar rămâne complet inaplicabile.
Prin urmare, observăm, că, deşi timid, instanţele de
contencios administrativ sibiene au început a-şi schimba practica,
constatând faptul că restricţiile instituite în ceea ce priveşte
proprietatea privată a particularilor nu sunt factori esenţiali de
natură a atrage anularea unui plan urbanistic general.
Cu atât mai mult, un alt element esenţial ce ar putea atrage însăşi
inadmisibilitatea acţiunii în anularea parţială a hotărârii consiliului
local prin care este aprobat planul urbanistic general rezidă în
principiul omogenităţii reglementat de Legea nr. 350 din 2001.
Aşa cum am arătat anterior, Legea nr. 350 din 2001 defineşte unitatea
teritorială de referinţă (UTR) ca fiind o subdiviziune urbanistică
teritoriului unităţii administrativ-teritoriale, delimitată pe limite cadastrale,
caracterizată prin omogenitate funcţională şi morfologică din punct de vedere
urbanistic şi arhitectural, având ca scop reglementarea urbanistică omogenă.
UTR se delimitează, după caz, în funcţie de relief şi peisaj cu caracteristici
similare, evoluţie istorică unitară într-o anumită perioadă, sistem parcelar şi
mod de construire omogen, folosinţe de aceeaşi natură a terenurilor şi
construcţiilor, regim juridic al imobilelor similar.
Astfel, o acţiune în anularea parţială a planului urbanistic general,
doar în ceea ce priveşte un anumit imobil teren situat din punct de
vedere urbanistic într-o subdiviziune a teritoriului unităţii
administrativ-terioriale este practic imposibilă, deoarece o asemenea
soluţie ar conduce la dezechilibre funcţionale şi urbanistice de
neconceput, prin extragerea terenurilor deţinute de către reclamant
din zona verde, însă menţinând imobilele limitrofe în aceeaşi zonă.
Sintetizând, observăm că soluţiile noi pronunţate în practica
judecătorească reprezintă singurele soluţii legale ce pot fi adoptate de
către instanţele de judecată, fiind fără dubiu că legalitatea planului
urbanistic general vizează în esenţă respectarea procedurii reglementate
de legislaţia în domeniu pentru adoptarea lui, iar afectarea dreptului de
308
proprietate privată nereprezentând prin ea însăşi un motiv de nelegalitate. Cu

toate acestea însă această practică este deosebit de restrânsă la nivelul
întregii ţări, motiv pentru care sperăm la o mai cugetată aplecare a
magistraţilor asupra nivelului ridicat de problematici ce se pot ivi în situaţia
analizării legalităţii unei hotărâri de consiliu local privind aprobarea planului
urbanistic general şi a regulamentului aferent acestuia.
Concluzii
Examinarea realizată prin raportare la caracteristicile dreptului
urbanismului relevă dimensiunea socială a dreptului de proprietate.
Conferind o funcție socială dreptului de proprietate, această
concepție se izbește de proprietatea privată, ceea ce este de natură să
complice punerea în aplicare a politicilor publice în materie de urbanism.
Dimensiunea socială a dreptului de proprietate în dreptul urbanismului ar
putea ajunge la limitele sale în anii următori. Deși jurisprudența pare să dea
un impuls pentru dimensiunea individualistă a proprietății, această orientare
va complica constant realizarea politicilor publice.
Se poate argumenta că dreptul urbanismului este un drept descentralizat,
un drept democratic și în mod inevitabil complex. În cele din urmă, dreptul
urbanismului ar trebui să fie un drept prospectiv, întrucât aceste norme nu
reglementează doar modul de utilizare al terenurilor, este dreptul orașului: nu
așa cum este, ci așa cum ar trebui să fie.
Astfel, dacă s-ar rezuma caracterele dreptului urbanismului
românesc de azi, am putea spune că îi lipsește o arhitectură lizibilă și
eficace, principii directoare clare. Din cauza noilor cerințe economice
și sociale, acest drept este într-o fază de reconstrucție.
309
Pe scurt despre unele probleme ale legiferării
disparate a unui domeniu al dreptului public
Prof. univ. dr. Simona GHERGHINA
Mă voi referi la problemele pe care le poate pune în practică situația

unor reglementări disparate în materia contractelor de concesiune.
În același timp, doresc să îmi exprim tristețea față de un fenomen
caracteristic acestor mai bine de 20 de ani trecuți de la schimbarea de
regim, în care sistemul juridic reciclează nenumărate acte normative, iar
de cele mai multe ori acest procedeu determină crearea mai multor
probleme decât erau înainte. Din păcate, de această carență este afectat
și proiectul Codului administrativ, care folosește același stil defectuos
întâlnit atât de des în practica legiuitorului român.
În practică este folosită abuziv existența mai multor reglementări
privitoare la concesiune. Tipurile de concesiuni sunt cunoscute, iar
dintre acestea trebuie să menționăm situația complicată din practică
a concesiunii bunurilor proprietate privată, deoarece la o interpretare
a Codului civil observăm că aceasta este interzisă, dar în continuare
acestea se realizează, deoarece „așa s-a făcut mereu”.
Concesiunea de lucrări și servicii este reglementată de Legea nr.
100 din 2016, care transpune o directivă europeană. Legea aceasta
reglementează doar procedurile de atribuire a contractului, dar nu
conține dispoziții privind executarea contractului.
De aceea, există probleme în practică, deoarece există mai multe
opțiuni legate de exploatarea unui teren prin concesionare. În practică,
această posibilitate de alegere a variantelor de folosire a unui bun se
folosește de multe ori abuziv. Astfel, uneori se concesionează bunul,
alteori se închiriază, dar de multe ori aceste acte juridice maschează de
fapt o concesiune de lucrări. În practică, se ajunge la folosirea oricărei
metode prin care se încheie acel tip de contract prin care se poate atribui
un bun exact acelei persoane care este agreată de la început, iar prin
aceasta se aduc prejudicii majore bugetului public.
În prezent, Legea nr. 100 din 2016 reglementează bine sfera de
concesiuni de lucrări și servicii, dar în proiectul Codului administrativ se
preiau dispozițiile din O.U.G. nr. 54 din 2006, care la rândul lor au preluat
prevederile din Legea nr. 213 din 1998. Este necesar să analizați cu atenție
jurisprundența Curții Europene de Justiție, iar nu viziunea ANAP, care este
310
una deficitară. Directiva 23 definește contractul mixt, pe baza unui

criteriu tehnic, ceea ce este foarte util când se dorește a alege
corect procedura de atribuire a contractului, însă acest criteriu nu
se regăsește în proiectul de Cod administrativ.
Cu siguranță Comisia este atentă la ceea ce se întâmplă în
această materie, inclusiv în raport de jurisprudența C.J.U.E., și
relativ la sumele mari care pot fi deturnate de la bugetele publice.
De aceea, trebuie să fim foarte atenți, deoarece în practică
sunt multe abuzuri, care au ca temei folosirea diferitelor tipuri de
norme în afara scopurilor pentru care acestea au fost edictate.
311
Abordări juridico-administrative privind necesitatea
exercitării controlului instituțional civil pentru
legalitatea activităților forțelor armate naționale
Col. Prof. univ. dr. Constantin IORDACHE
E-mail: jordache_constantin@yahoo.com
Dr. Constantin -Florin MITULEŢU-BUICĂ

E-mail: florinmituletu@gmail.com
În istoria umanității congresele şi conferințele internaționale –

cadrul politico-juridic al desfășurării activităților diplomatice – au
promovat mecanismele destinate unor scopuri pacifiste:
aplanarea conflictelor armate dintre state, precum și elaborarea
normelor de drept internațional public care să contribuie la
stabilitatea și dezvoltarea normală a relațiilor internaționale.
După conferințele de la Westphalia – 1648 și Congresul de la Viena –
1815, manifestarea diplomației internaționale prin conferințe a devenit o
procedură curentă atunci când o criză amenința securitatea europeană.
Congresele și conferințele internaționale – forme instituționalizate ale
colaborării internaționale – au introdus elemente noi în diplomație și au
contribuit la apariția controlului instituțional al organizațiilor internaționale
asupra activităților forțelor armate.
Diplomația contemporană se realizează prin intermediul
reuniunilor șefilor de state, ale șefilor de guverne si ale miniștrilor
de externe. Conferințele la nivel înalt au devenit un mecanism
juridic curent al zilelor noastre.
În mediul internațional de securitate actual, un conflict armat
regional poate duce la încordarea atmosferei politice generale,
reprezentând o amenințare pentru pacea globală. Soluția rezolvării pe
cale pașnică a crizelor este aplicarea Cartei O.N.U., a principiului
nefolosirii forței și a amenințării cu forța în relațiile internaționale.
Controlul instituțiilor publice civile pentru legalitatea activităților
forțelor armate este un mecanism politico-administrativ necesar în
312
contextul schimbărilor geopolitice de pe mapamond, pe fondul amplificării

complexității misiunilor forțelor armate la nivel național și internațional.
Creșterea pericolului reprezentat de conflictele regionale și de terorismul
transfrontalier a reclamat asigurarea unui control permanent al
organizațiilor de securitate și al instituțiilor publice privind condiţiile în care
statele utilizează forțele armate pentru rezolvarea crizelor interne și a
conflictelor internaționale. Securitatea mondială este un parametru de
proces politico-diplomatic și militar.
Conform Curții Internaționale de Justiție a Organizației Națiunilor
Unite, pentru utilizarea forței militare legitime trebuie să fie respectat
dreptul internațional aplicabil conflictelor armate. Controlul democratic
asupra forțelor armate reprezintă o garanție că drepturile omului și
libertățile fundamentale sunt respectate de către membrii forțele
armate pe durata desfășurării misiunilor internaționale.
O.N.U. reprezintă expresia juridica-administrativă a dezideratului
comunității globale de a preveni un război mondial, de a salvgarda
pacea și securitatea internațională și de a promova respectarea
drepturilor omului şi a libertăților fundamentale pentru toți cetățenii
statelor lumii, fără deosebire de rasă, sex, limbă sau religie.
În conformitate cu prevederile art. 1, alin. 1 din Cartă 1, O.N.U. are
competență să reglementeze pașnic diferendele dintre state. Obligația
statelor este de a rezolva dezacordurile dintre ele prin metode şi procedee
pașnice, având libertatea de a alege modul diplomatic de soluționare a
diferendului. Dacă diferendul este de natură juridică, atunci soluționarea
Art. 1 Scopurile Naţiunilor Unite sunt următoarele:

Să menţină pacea şi securitatea internaţională şi, în acest scop: să ia măsuri
colective eficace pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor împotriva păcii şi
pentru reprimarea oricăror acte de agresiune sau altor încălcări ale păcii şi să
înfăptuiască, prin mijloace paşnice şi în conformitate cu principiile justiţiei şi
dreptului internaţional, aplanarea ori rezolvarea diferendelor sau situaţiilor cu
caracter internaţional care ar putea duce la o încălcare a păcii;
Să dezvolte relaţii prieteneşti între naţiuni, întemeiate pe respectarea
principiului egalităţii în drepturi a popoarelor şi dreptului lor de a dispune de ele
însele, şi să ia oricare alte măsuri potrivite pentru consolidarea păcii mondiale;
Să realizeze cooperarea internaţională în rezolvarea problemelor
internaţionale cu caracter economic, social, cultural sau umanitar, în
promovarea şi încurajarea respectării drepturilor omului şi libertăţilor
fundamentale pentru toţi, fără deosebire de rasă, sex, limbă sau religie;
Să fie un centru în care să se armonizeze eforturile naţiunilor către
atingerea acestor scopuri comune.
313
revine Curții Internaționale de Justiție (CIJ), organul judiciar al Națiunilor

Unite competent să judece cauza dedusă judecății de statele părți.
Soluționarea prin mijloace pașnice a diferendelor se realizează de către
O.N.U. prin: a) inițierea de discuții privind problematica securității
internaționale și a menținerii păcii, b) invitarea, prin intermediul Consiliului de
Securitate, a părților aflate în diferend să-l rezolve prin metode pașnice,
anchetarea, prin Consiliul de Securitate, a oricărei situații care a generat
diferende între state, d) prin Consiliul de Securitate, acționând ca mediator,
eliberarea de recomandări statelor părți privind procedurile, metodele și
mijloacele cele mai potrivite pentru soluționarea diferendului.
La nivel internațional, controlul forțelor armate poate fi efectuat
de către organizațiile internaționale la care statele sunt parte
și/sau de tribunale internaționale.
Utilizarea forței la nivel internațional trebuie să fie legitimă. Statele se
pot apăra individual sau colectiv, dar pentru ca acțiunile lor să fie legitime
ele trebuie să respecte cadrul legal care a fost stabilit de normele
dreptului internațional public. Intervențiile ilegale se referă, în principal, la
ocupația de către forțele armate a unui teritoriu străin și la actele ilegale
comise de combatanții forțelor armate într-un teritoriu străin. Infracțiunile
vor fi anchetate de către instanțele internaționale, respectiv Curtea
Internațională de Justiție (CIJ), sau de către Curtea Penală Internațională
(CPI) pentru cetățenii făptuitori din statele care au ratificat statutul său.
Intervențiile legale se referă la plasarea forțelor armate naționale la
dispoziția unei forțe multinaționale, autorizată 1 de către o organizație
internațională, pe baza unui tratat internațional, a unor acorduri speciale
sau a altor instrumente juridice prin care s-au stabilit responsabilitățile
autorităților militare și civile. Instanțele internaționale joacă un rol
important pentru supravegherea legalității activităților forțelor armate.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Curtea Penală Internațională și
Curtea Internațională de Justiție au contribuit mult la dezvoltarea și
punerea în aplicare a normelor internaționale de protecție a drepturilor
individuale ale personalului militar, a legalității utilizării forței, precum și
pentru definirea crimelor internaționale.
Forța multinațională.
314
Pentru a înțelege cadrul general de control democratic al

forțelor armate este important să se țină cont de dimensiunea
internațională a utilizării forței militare.
Statutul Curții Penale Internaționale (adoptat la Roma în anul
1998) reglementează forma de vinovăție cu care poate fi săvârșită o
crimă internațională și infracțiunile care intră sub jurisdicția sa.
Documentele securității și dezarmării europene stabilesc pentru
statelor implicate o anumită conduită politică, obligațiile juridice în
domeniul dezarmării fiind respectate cu bună credință; aceste
instrumente politico-administrative, considerate ca fiind politically
binding1, diferă de tratatele internaționale prin lipsa sancțiunilor
jurisdicționale şi a nefolosirii coerciției în caz de nerespectare, fiind
susceptibile doar de sancțiuni morale și politice2.
Centrul O.S.C.E. de Prevenire a Conflictelor funcționează la Viena
și urmărește: gestionarea crizelor prin alertă timpurie și întărirea
încrederii între state, precum și ca activitățile militare ale statelor
membre să nu aducă prejudicii securității umane și ecologice în zona
de responsabilitate3. Codul de conduită al O.S.C.E. este un
instrument juridica-administrativ important pentru prevenirea
conflictelor, creșterea încrederii între state în vederea asigurării
securității și bunei guvernări la nivel național și regional. Asigurarea
unui cadru juridic de protejare a drepturilor fundamentale pentru
cetățeni reprezintă un obiectiv major pentru instituțiile UE, constituind
un factor integrator pentru politica de securitate și apărare comună.
U.E. desfășoară o activitate amplă – în strânsă cooperare cu O.N.U.
– pentru normalizarea situației în statele care au trecut printr-un
conflict, pentru dezarmare și controlul armamentelor.
„Political binding” înseamnă că vor decurge consecințe politice din încălcarea

răspunsului diplomatic – dezaprobarea publică, reținerea de fonduri discreționare etc. În
acest sens, documentele respective pot fi considerate un angajament puternic la nivel
înalt de către țările care au aderat la el. A se vedea pe larg la: „Taking Note” of the
Copenhagen Accord: What It Means, URL: http://www.wri.org/blog/2009/12/taking-note-
copenhagen-accord-what-it-means, accesat la 02.11.2017.
A. Alexe, Evoluţii şi tendinţe actuale în cadrul OSCE, în revista LEX,
editată de Direcţia Legislaţie şi Asistenţă Juridică din Ministerul Apărării, nr. 1
din 2007, pp. 26 – 30.
OSCE Handbook, Second edition, Viena, 2006, p. 12.
315
Printre instrumentele folosite de U.E. pentru prevenirea şi gestionarea

conflictelor armate se înscriu și parteneriatele dezvoltate cu statele din
proximitatea spațiului administrativ al Uniunii Europene, în cadrul Politicii
Europene de Vecinătate (P.E.V.). P.E.V. vizează evitarea amplificării
focarelor de tensiune. Obiectivele Strategiei europene de securitate sunt:
prevenirea conflictelor armate în vecinătatea apropiată; aplanarea
diferendelor dintre state și asigurarea unui climat de ordine publică pe
teritoriul statelor membre; protejarea securității cetățenilor U.E.
P.E.V. a permis o intensificare a cooperării în materie de
prevenire și de luptă contra amenințărilor comune la adresa
securități euroatlantice: terorismul, criminalitatea organizată
transfrontalieră, riscurile accidentelor nucleare.
Analiza controlului vânzărilor, finanțărilor și transporturilor de arme
– una dintre activitățile cele mai importante ale U.E. pentru securitatea
mondială – arată că Uniunea Europeană este percepută ca un actor
responsabil la nivel global, aflat în avangarda eforturilor de promovare a
dezarmării generale și de instituire a unor controale asupra transferurilor
de armament. O politică comună în materie de control asupra exportului
de armament, clară, eficientă și armonizată, bazată pe un Cod de conduită
– obligatoriu din punct de vedere juridic – poate juca un rol
decisiv în lupta împotriva terorismului, pentru menținerea
stabilității regionale şi promovarea respectării drepturilor omului.
Controlul intern al puterii militare a statului are drept scop
maximizarea profesionalismului și potențialului militar pentru ca armata
să-și îndeplinească în condiții optime misiunile de apărare națională,
misiunile în teatrele de operații multinaționale sub egida O.N.U./O.S.C.E.
Parlamentul exercită controlul civil asupra activităților forțelor
armate prin: elaborarea legilor în domeniul securității și apărării;
stabilirea bugetului destinat securității și apărării naționale; solicitarea
de informări, de rapoarte privind starea armatei, prin interpelări
adresate ministrului apărării, audieri ale responsabililor militari în
cadrul comisiilor parlamentare de specialitate; anchete parlamentare.
În calitatea sa de comandant al forțelor armate și de președinte al
Consiliului Suprem de Apărare a Țării (C.S.A.Ț.), Președintele României
exercită numeroase atribuții în domeniul politicilor de apărare și securitate
națională, iar controlul său asupra forțelor armate are legătură cu alegerea,
avizarea, numirea și revocarea unor demnitari (prim-ministrul, ministrul
apărării, șeful Statului Major General), sau cu atribuțiile pentru
316
gestionarea situațiilor excepționale. Menționăm, de asemenea,

atribuția C.S.A.Ț. de a aproba programele multianuale privind
înzestrarea forțelor sistemului național de apărare ori militarizarea
agenților economici1. Ca instituție principală a statului cu atribuții
administrative în domeniul politicii de apărare și securitate națională,
Guvernul are competențe de control asupra forțelor armate.
Participarea națională la misiuni internaționale de pace a
devenit o problemă importantă de politică externă și de apărare,
activitate care este de interes direct pentru Parlament.
Constituția României face trimitere explicită la autorizarea
Parla mentului pentru a se trimite forte armate la misiuni în afara
frontierelor statale2. Instituțiile în domeniul securității naționale
sunt supuse controlului Parlamentului.
Implicațiile modului în care este realizat raportul legislativ-executiv
în domeniul securității și apărării sunt complexe și depășesc sfera
politicului; aspectul esențial în raportul dintre cele două puteri ține de
controlul Legislativului asupra Executivului. Analiza raportului
legislativ-executiv impune luarea în considerare a unor aspecte
precum: reprezentativitatea şi legitimitatea în procesul de luare a
deciziilor; plasarea centrului de greutate în sistemul politic;
perpetuarea sau eliminarea corupției guvernamentale.
Controlul parlamentar se exercită în limita prevederilor constituționale
prin folosirea mecanismelor pe care Parlamentul le are la dispoziție,
ținându-se permanent seama de specificul autorităților administrative.
Controlul eficient este exercitat în special prin comisiile parlamentare de
specialitate comune sau speciale. Solicitarea datelor și informațiilor
necesare fiecărei Comisii, precum și orice alt demers în relațiile acestora
cu structurile de informații pe care le controlează se realizează, pentru
fiecare serviciu, prin președintele comisiei respective.
Art. 4 lit. f) din Legea nr. 415 din 2002.

Constituția României, republicată, stipulează în art. 118 alin. (1): „Armata este
subordonată exclusiv voinței poporului pentru garantarea suveranității, a
independenței și a unității statului, a integrității teritoriale a țării și a democrației
constituționale. În condițiile legii și ale tratatelor internaționale la care România
este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară
și participă la acțiuni privind menținerea sau restabilirea păcii.”
317
Echilibrarea raporturilor între Legislativ și Executiv se face de către

Legislativ prin controlul exercitat asupra Guvernului. Controlul
parlamentar general se diferențiază de controlul parlamentar specializat1.
Cu ocazia dezbaterii problemei controlului parlamentar, în cadrul unui
seminar organizat de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei au
fost identificate mai multe tipuri de control parlamentar 2: controlul ex-ante
(anterior) şi controlul ex-post (ulterior); controlul de rutină; controlul ad-
hoc (pentru situații speciale, inclusiv anchete); controlul propriu-zis;
controlul efectuat de Parlament; controlul încredințat de Parlament altor
organe (de exemplu, Curții de Conturi); controlul exercitat în scopul
rezolvării unor probleme de politică internă; controlul exercitat pentru
rezolvarea unor probleme de politică externă. Aceste tipuri de control
sunt valabile și în cazul instituțiilor de securitate națională.
Mecanismul de control democratic al forțelor armate este mult mai
complex, dar linia de forță o reprezintă supervizarea activităților
forțelor armate de către Parlament, transparența deciziilor militarilor
și dreptul parlamentarilor de a controla oficialii forțelor militare.
Controlul democratic asigură o guvernare eficientă în domeniile
apărării și securității, pe baza legitimității democratice.
Curțile constituționale, în calitate de gardieni ai statului de drept, ai
procedurilor democratice și ai protecției drepturilor omului, verifică
constituționalitatea activităților militare atunci când unele acte sau decizii
militare nu respectă principiile statului de drept. Instanțele judecătorești
militare sunt competente să judece infracțiunile comise de militari. Fie ad-
hoc sau permanente, instanțele judecătorești trebuie să-și desfășoare
activitatea în condițiile de independentă și de imparțialitate prevăzute de
articolul 6.1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
La nivel național, două entități complementare – ale căror funcții de
supraveghere și de putere variază – au fost identificate pentru controlul
activităților forțelor armate: Avocatul Poporului (Ombudsmanul) și Curtea
de Conturi. Chiar dacă gradul de control al Ombudsmanului diferă
considerabil între state, rolul acestei instituții nu ar trebui să fie trecut cu
vederea. Unele state au conferit competențe sporite Ombudsmanului cu
privire la reclamațiile referitoare la misiunile forțelor armate. Alte țări au
Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II - Sistemul

constituţional românesc, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 261.
Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, Tratat de
teorie şi practică parlamentară, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 135.
318
instituit un Ombudsman specializat (militar), ale cărui misiuni sunt

de a rezolva cererile primite de la persoane fizice care au fost
afectate de deciziile sau acțiunile militare, pentru a se asigura
respectarea de către militari a principiilor constituționale.
Existența unei etici profesionale în domeniul securității și
apărării particularizează profesia militară de profesiile civile.
Importanța acestei etici profesionale rezidă din responsabilitatea
socială a armatei față de securitatea cetățenilor statului.
319
Prefectul – înalt funcţionar public sau demnitar politic?
Dr. Mihaela MUȘAN

Baroul Braşov
E-mail: mihaelamusan@yahoo.com
În calitatea sa de reprezentant al Guvernului într-un judeţ sau la

nivelul municipiului Bucureşti, prefectul îndeplineşte o serie de atribuţii
menite să asigure implementarea programului de guvernare şi atingerea
obiectivului bunei administrări la nivelul unităţilor administrativ teritoriale,
printre cele mai importante numărându-se următoarele:
asigură aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a
ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte
normative, precum şi a ordinii publice;
conduce şi controlează activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului,
organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale;
stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice
locale, priorităţile de dezvoltare teritorială;
verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului
judetean, ale consiliului local sau ale primarului;
asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea
la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de
pregătire pentru situaţii de urgenţă.
Atribuţiile conferite prefectului sunt atribuţii cu precădere adminis
trative, care presupun competenţe specifice unei funcţii publice,
profesionalism şi imparţialitate, fără a necesita apartenenţă politică –
aşa cum propune proiectul de cod administrativ 1 prin art. 89,
schimbând astfel o serie de caracteristici importante ale funcţiei de
prefect, aşa cum este reglementată în prezent.
În contextul aderării la Uniunea Europeană, prin modificările2 aduse
Legii nr. 340 din 2004 privind instituţia prefectului, actualizată, s-a
realizat o reformă a acestei instituţii, în sensul profesionalizării funcţiei
prefectului, prin trecerea acestuia din rândul demnitarilor în rândul
www.mdrap.ro/userfiles/Proiect%20Cod%20administrativ%2003_07_2017.doc.
O.U.G. 179 din 2005 pentru modificarea Legii nr. 340 din 2004 privind
instituţia prefectului, publicată în M. Of. al României, nr. 1142 din 16.12.2005.
320
înalţilor funcţionarilor publici1 şi a depolitizării acestora, art. 22 alin. (3)

din legea sus menţionată statuând că: „Prefectul şi subprefectul nu pot fi
membri ai unui partid politic, sub sancţiunea eliberării lor din funcţie”.
Astfel, prefectul devine un pilon important al reformei administraţiei
publice, un veritabil manager al sectorului public2, care îşi desfăşoară
activitatea ghidat de principiile legalităţii, imparţialităţii, obiectivităţii,
transparenţei, eficienţei, responsabilităţii şi orientării către cetăţean.
Tot pentru a atinge obiectivul profesionalizării funcţiei de prefect,
ocupanţii acestei funcţii au fost incluşi în rândul înalţilor funcţionari
publici; categoria înalţilor funcţionari publici este reglementată de Legea
nr. 188 din 1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată3. În art.
9 alin. (1) s-a realizat clasificarea funcţiilor publice după nivelul atribuţiilor
titularului funcţiei respective, modificată prin noi reglementări asupra
acestei categorii aduse în anul 2006, potrivit cărora înalţii funcţionari
publici sunt acei funcţionari care realizează managementul la nivel
superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative
autonome, fiind practic elita funcţionarilor publici.
Pentru a dobândi calitatea de înalt funcţionar public trebuie îndeplinite
cumulativ condiţii referitoare la pregătirea academică şi formarea
profesională, astfel că un înalt funcţionar public trebuie să fi urmat studii
universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de
lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; să aibă cel
puţin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei
publice; să fi absolvit programele de formare specializată pentru ocuparea
unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau
să fi exercitat un mandat complet de parlamentar; să fi promovat concursul
naţional pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici.
Justificarea constituirii acestui corp de elită pentru care există
cerinţe aparte cu privire la selecţie sau nivelul de pregătire este
reprezentată de nevoia de a asigura instituţiei administrative din care
fac parte stabilitate, continuitate, profesionalism, transparenţă,
eficienţă şi imparţialitate, în vederea realizării unui serviciu public de
calitate, din această categorie făcând parte secretarul general al
guvernului, prefecţii, subprefecţii, secretarii generali şi secretarii
generali adjuncţi din ministere, precum şi inspectorii guvernamentali.
Art. 9 alin. (1) din Legea nr. 340 din 2004 privind instituţia prefectului,
publicată în M. Of. al României, nr. 658 din 21.07.2004.
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, 2005,
Bucureşti, p. 536.
Republicată în M. Of. al României, nr. 251 din 22.03.2004.
321
Însă chiar şi în reglementarea actuală, înalţii funcţionari publici au

un statut sensibil, situat la limita dintre politic şi administrativ, slab
delimitat atât în raport cu puterile în stat, cât şi cu factorul politic.
Astfel, pentru numirea lor pe criterii politice se eludează regula
concursului şi li se atribuie funcţii cu carater temporar, ceea ce
afectează atât exercitarea funcţiei, cât şi dreptul la carieră al acestor
funcţionari. Prin utilizarea acestor practici în procesul de recrutare,
prefectul a devenit un funcţionar public politizat, aspect ce contravine
condiţiei generale a înalţilor funcţionari publici de a fi apolitici.
O dată cu apartenenţa la categoria înalţilor funcţionari publici,
prefecţilor li s-a conferit dreptul la carieră şi la stabilitate în funcţie, iar
depolitizarea ar fi trebuit să garanteze exercitarea imparţială a funcţiei, în
special în ceea ce priveşte atribuţiile prefectului legate de exercitarea
tutelei administrative pentru actele administraţiei publice locale.
Aceste modificări legislative au răspuns unor cerinţe ale Comisiei
Europene formulate în perioada de pre-aderare a țării noastre la
U.E., ele stând la baza tratatului de aderare a României la Uniunea
Europeană (capitolul „Reforma administrației”), în sensul că prin
includerea prefectului în rândul înalţilor funcţionari publici se garanta
exercitarea controlului de legalitate asupra actelor emise de
autorităţile administraţiei publice de către profesionişti imparţiali,
după modelul consacrat în administraţia publică franceză.
Conform doctrinei franceze1, prefectului i se conferă funcţii de
reprezentant al statului, reprezentant al Guvernului, autoritate de
administraţie generală şi şef al serviciilor statului în departament (unitate
administrativ-teritorială din Franţa), precum şi de titular al controlului de
legalitate asupra actelor administraţiei publice locale. Deşi Guvernul ţine
cont de afinităţile politice atunci când repartizează prefecţii în funcţii,
recrutarea acestora nu se face pe criterii politice, iar corpul prefectoral
este cu precădere un corp al funcţionarilor publici2.
În redactarea actuală, art. 89 din proiectul de Cod
administrativ prevede următoarele: „Funcțiile de prefect și de
subprefect sunt funcții de demnitate publică, asimilate din punct
de vedere al drepturilor și obligațiilor cu funcțiile de secretar de
stat, respectiv de subsecretar de stat”.
J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, ed. a XVI-a, Dalloz, Paris, 1996, p. 318 şi urm.
D. Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck,
322
Funcţia de demnitate publică – menţionată de Constituţie în art. 16

alin. (3)1 – nu presupune a fi exercitată de către un funcţionar public,
existând diferenţe semnificative între funcţionarul public şi demnitarul
public. Legea 188 din 1999 privind Statutul funcţionarilor publici 2 în art. 5
face precizarea că persoanele numite sau alese în funcţie de demnitatea
publică nu intră sub incidenţa dispoziţiilor ei, iar un alt act normativ –
Legea 154 din 19983 – defineşte în art. 3 funcţia de demnitate publică ca
fiind „acea funcţie publică care se ocupă prin mandat direct, prin alegeri
organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii”.
Luând în considerare calitatea de demnitar numit politic a prefectului,
întrebarea pusă de marele autor de drept administrativ A. Iorgovan redevine
de actualitate: „Unde se termină puterea discreţionară şi unde începe abuzul
de drept, unde se termină comportamentul legal al administraţiei, concretizat
prin dreptul acesteia de apreciere şi unde începe încălcarea unui drept
subiectiv sau interes legitim al cetăţeanului?” 4. Va reuşi un prefect afiliat politic
să-şi exercite funcţia cu imparţialitate, fără
prejudicia cetăţenii din unitaţile-administrative teritoriale conduse de
primari cu alte afinităţi politice decât cele ale prefectului?
Cu toate că declară prefectul demnitar public, proiectul de Cod
administrativ îi atribuie câteva din trăsăturile specifice înalţilor funcţionari
publici, menţinând incertitudinea care planează asupra statutului
prefectului. Astfel, proiectul menţine cerinţe referitoare la
profesionalizarea funcţiei prefectului şi impune acestuia obligaţii specifice
funcţionarilor publici referitoare la urmarea unor cursuri de formare
specializată pentru ocuparea funcţiei de prefect. Aceste obligații sunt mai
degrabă trăsături care îl apropie de statutul de înalt funcţionar public, cu
drept de carieră. De asemenea, prin dispozițiile proiectului codului i se
impune obligaţia de formare continuă, aspect pe care nu-l regăsim ca
fiind corespondent funcţiei de demnitate publică:
Art. 16 alin. (3) din Constituţia României: „Funcţiile şi demnităţile publice,

civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au
cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de
şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi”.
Legea 188 din 1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în
M. Of. al României, nr. 365 din 29.05.2007.
Legea nr. 154 din 1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul
bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoane care ocupa funcţii de demnitate publică,
modificată, publicată în M. Of. al României, nr. 266 din 16.07.1998.
A. Iorgovan, Cuvânt înainte la D. Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi
excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999.
323
„Art. 90 ... g) a absolvit programe de formare specializată în

vederea numirii într-o funcție de prefect sau subprefect,
organizate de instituțiile abilitate, în condițiile legii.
Condiţia prevăzută la alin. (3) lit. g) se consideră îndeplinită în
situaţia în care persoana care poate fi numită în funcţia de prefect
sau subprefect a absolvit, anterior intrării în vigoare a prezentului
Cod, programe de formare specializată pentru ocuparea unei funcţii
publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici.
Prin excepție de la prevederile alin. (3) lit. g), poate fi numită
în funcția de prefect, respectiv de subprefect, o persoană care nu
a absolvit programele de formare specializată, cu condiția ca în
termen de maxim 2 ani de la data emiterii actului de numire în
funcție să absolve un astfel de program”.
Textul propunerii legislative este criticabil sub trei aspecte:
nu se specifică ce anume studii sau programe de formare
profesională sunt suficiente pentru pregătirea necesară ocupării
funcţiei de prefect sau subprefect, şi care sunt acele instituţii apte
să furnizeze o asemenea formare profesională;
creează şi mai multă confuzie referitoare la statutul prefectului,
echivalând studiile necesare intrării în categoria înalţilor funcţionari publici
– din care prefectul nu mai face parte – cu cele necesare ocupării
funcţiei de prefect, care se vrea demnitate politică. Aşadar, se
creează încă un instrument de politizare a întregii categorii de
înalţi funcţionari publici (apolitici);
oferă posibilitatea ca o persoană fără nici un fel de pregătire
adecvată exercitării funcţiei de prefect să ocupe această funcţie timp
de 2 ani, punând astfel în pericol activitatea administrativă a unităţii
administrativ-teritoriale conduse de către un prefect fără pregătire de
specialitate; de asemenea, textul de lege nu are prevederi pentru
situaţia în care ocupantul funcţiei de prefect nu reuşeşte să-şi
finalizeze studiile necesare la finalul celor 2 ani de mandat.
În privinţa celor care intenţionează ocuparea unui post de prefect,
calificarea profesională este esenţială. Din punctul nostru de vedere, având în
vedere specificul prerogativelor pe care legea le conferă prefectului, acesta ar
trebui să aibă studii juridice sau în domeniul administraţie publică – chiar
dacă domeniul de licență în care acesta a dobândit deja o diplomă este
diferit, candidatul la funcția de prefect poate urma studii de durată scurtă sau
medie prin care să dobândească cunoștințe de
324
administrație publică, lucru perfect posibil în prezent, având în

vedere caracterul interdisciplinar al acestor forme de studiu.
Accesul la orice formă de învățământ destinată formării profesionale
a prefecților ar trebui să se facă, în exclusivitate, prin concurs sau
examen, în condiţii de maximă transparenţă, iar selecția înalţilor
funcţionari publici să fie făcută doar din rândurile acestor absolvenţi;
exceptarea propusă prin art. 90 alin. (5) din proiectul de cod administrativ
– în sensul că un prefect poate ocupa timp de doi ani funcţia fără formare
profesională de specialitate – creează impostură în exercitarea acestei
funcţii, permiţând accesul unor persoane nepotrivite în postul de prefect,
doar în baza unei afilieri politice.
În doctrină1 a fost susţinută opinia potrivit căreia separaţia administraţiei
publice de sfera influenţelor politice ar trebui să constituie unul dintre punctele
importante ale sistemului administrativ, alături de transparenţa sistemului
decizional, de descentralizare și combaterea birocraţiei, rolul puterii politice
fiind acela de a determina decizii corecte în ceea ce priveşte reforma în
administraţie, iar nu acela de a impune politizarea corpului înalţilor funcţionari
publici, acesta trebuind să constituie o elită administrativă puternică,
profesionalizată şi stabilă, fiind de natură să susţină eforturile care se fac
pentru reformarea administraţiei şi pentru revigorarea instituţiilor
fundamentale ale statului de drept.
Concluziile noastre susţin o soluţie similară celei din legislaţia
franceză, conform căreia prefectul trebuie să fie un reprezentant
imparţial al administraţiei publice în teritoriu, un profesionist căruia i
se garantează stabilitatea funcţiei în lipsa unei afilieri politice, pentru
a se crea premisele necesare implementării unui program coerent de
administrare la nivelul unităţii administrativ-teritoriale şi pentru a
asigura imparţialitatea controlului de legalitate exercitat de acesta.
Pentru aceasta, este necesar ca prefectul – din postura unui înalt
funcţionar public – să beneficieze de stabilitatea funcţiei, să fie
apolitic şi să dobândească titlul profesional de prefect prin proceduri
transparente, în urma participării la un concurs sau examen pentru
ocuparea funcţiei de prefect organizat cu respectarea principiului
egalităţii de şanse şi de tratament, evaluat de un juriu independent,
la care să poată accede profesionişti din administraţia publică, iar nu
în baza unor recomandări politice.
S. Mina, Imixtiunile politicului în administraţie. Particularizare în administraţia publică

centrală, în Caietul Ştiinţific nr. 7 din 2005 al I.S.A. Paul Negulescu, „Reforme administrative
şi judiciare în perspecitva integrării europene”, Sibiu, 2005, pp. 373 – 376.
325
Corelativ, în vederea asigurării premiselor pentru exercitarea funcţiei

cu imparţialitate şi pentru a-i asigura acestuia stabilitate în funcţia publică
Codul administrativ ar trebui – de lege ferenda – să impună o serie de
incompatibilităţi şi obligaţii care să stabilească în mod clar că prefectul nu
poate avea rol activ în viața politică. În cazul în care prefectul ar fi afiliat
politic, acesta ar putea exercita anumite atribuţii discreţionar și chiar
abuziv pentru avantajarea sau dezavantajarea anumitor aleşi locali, în
special a controlului de legalitate, fapt ce ar duce la discreditarea funcţiei
pe care o ocupă şi la disfuncţionalitatea administraţiei publice locale.
326
Perspectivele codificării administrative
în Republica Moldova
Lect. univ. dr. Gheorghe GUȚU,
Universitatea de Stat din Moldova
Lect. univ. Călin TOMULEŢ,
Universitatea de Stat din Moldova
În actuala perioadă care tinde spre o stabilizare legislativă se impune

la nivelul tuturor ramurilor dreptului necesitatea sistematizării normelor
juridice în funcţie de noile realităţi sociale şi constituţionale. Şi în
domeniul administraţiei publice şi al dreptului administrativ necesitatea
sistematizării normelor juridice este o problemă de primă importanţă.
Astfel, normele juridice care formează ramura dreptului administrativ –
spre deosebire de alte ramuri de drept care sunt codificate – sunt
cuprinse în acte legislative dispersate şi nu într-un cod unitar care să
asigure o unitate şi o coeziune care să aibă ca bază principii comune.
Ţinînd cont de faptul că dreptul administrativ modern este un
domeniu evolutiv, iar influenţele exercitate de dreptul european şi
bunele practici europene în materie asupra sistemelelor juridice
ale altor state sunt în prezent o necesitate, se consideră oportun
ca această idee să fie promovată şi pe plan intern.
Astfel, s-a constatat că perfecţionarea legislaţiei R. Moldova la acest
capitol urmează să aibă drept scop reglementarea într-o formă unitară şi
sistemică a procedurilor administrative existente, astfel încât să fie
înlăturate carenţele generale de fragmentare, lipsa de claritate și de
accesibilitate a legislaţiei pentru cetăţeni. Acest exerciţiu prevede
codificarea şi simplificarea legislaţiei ce reglementează procedurile
administrative existente, prin elaborarea unui Cod administrativ.
Iniţiativa codificării legislaţiei Republicii Moldova reiese din doctrina şi
practica administrativă a majorităţii statelor membre ale Uniunii Europene,
care au semnalat în diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli în
ceea ce priveşte procedura administrativă derulată de autorităţile publice.
Inclusiv din aceste considerente una din acţiunile prioritare identificate în
Programul de activitate al Guvernului „Integrarea Europeană: Libertate,
Democraţie, Bunăstare” (2009 – 2013)1 la Capitolul
http://www.e-democracy.md/files/parties/program-activitate-guvern-
moldova-2009-2013-ro.pdf.
327
„Reforma administraţiei publice centrale” se referă la reglementarea

organizării administraţiei publice centrale şi a procedurilor
administrative prin adoptarea unor noi acte legislative cu privire la
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale, şi,
respectiv, de reglementare a procedurilor administrative, care să fie
compatibile cu cele mai bune practici europene.
Din practica existentă în activitatea autorităţilor publice şi în urma
analizei legislaţiei naţionale existente în domeniul reglementării
procedurilor administrative se pot evidenția următoarele probleme:
lipsa coerenţei legislative în domeniu, determinată de
multitudinea actelor normative existente;
lipsa clarităţii actelor legislative şi normative în domeniu şi
limitarea accesibilităţii acestora, determinată de modificările
succesive ale legislaţiei specifice;
lipsa sistematizării regulilor care să guverneze activitatea autori tăţilor
administraţiei publice, în aşa fel încât cadrul normativ să fie înţeles
de toţi şi, prin urmare, să fie în mod facil controlabil;
lipsa unei terminologii unitare;
lipsa coroborării regulilor, conceptelor şi instituţiilor juridice specifice
procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ.
De altfel, disocierea prevederilor privind organizarea administrativă de
cele ce ţin de procedurile administrative generale aplicabile în cadrul
administraţiei de stat corespunde şi recomandărilor experţilor
Programului SIGMA, care au relevat că aceasta reprezintă o soluţie
adoptată de mai multe state membre ale Uniunii Europene. Astfel, în
scopul realizării Programului de guvernare a fost deja adoptată legea
privind administraţia publică centrală de specialitate1. Această lege
formează cadrul legal unic pentru reglementarea relaţiilor ce ţin de
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale de specialitate,
fiind una din măsurile menite să contribuie la crearea unui cadru
instituţional eficient şi durabil al administraţiei publice centrale de
specialitate, aflate în subordinea Guvernului.
Adoptarea unui Cod de procedură administrativă va facilita folosirea
unei terminologii unitare pentru aceleaşi relaţii juridice, instituţii, principii
şi concepte juridice, reducîndu-se astfel riscul interpretării lor diferenţiate.
De asemenea, codificarea are o importanţă deosebită şi din perspectiva
reformei administraţiei publice centrale. Aceasta va furniza o bază clară
Legea privind administraţia publică centrală de specialitate nr. 98 din

04.05.2012, M. Of. al R. Moldova, 2012, nr. 160 – 164.
328
şi ordonată de texte juridice, pregătind astfel reformarea

procedurilor administrative existente. Mai mult, codificarea va
putea fi folosită ca o oportunitate de îmbunătăţire, revizuire şi
simplificare a ulterioară a legislaţiei în vigoare în domeniu.
Proiectul Codului de procedură administrativă va realiza
următoarele obiective:
– uniformizarea soluţiilor legale disparate existente în legislaţia
actuală, precum şi reglementarea pentru prima dată a unor situaţii
juridice semnalate de practica administrativă a autorităţilor publice;
– coroborarea regulilor, conceptelor şi instituţiilor juridice specifice
procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ;
– simplificarea mijloacelor de acţiune a administraţiei publice
prin coerenţa şi predictibilitatea procedurilor;
– creşterea transparenţei decizionale şi îmbunătăţirea
comunicării în interiorul şi exteriorul administraţiei publice;
– asigurarea stabilităţii procedurilor administrative şi indirect
predictibilitatea actului administrativ.
În fine, nu trebuie omis faptul că adoptarea unui cod stabil în timp –
cu toate dificultăţile legate de promovarea acestuia – ar spori încrederea
cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor legale şi
implicit ar îmbunătăţi imaginea administraţiei de stat în societate.
După efectuarea unei analize comparative a legislaţiei relevante ale
unor state membre ale Uniunii Europene s-a constatat existenţa unor
prevederi generale comune, referitoare la structura unui cod sau a unei
legi generale care reglementează procedura administrativă.
În urma acestei analize, structura proiectului Codului de
procedură administrativă a fost concepută încât să răspundă
nevoii de reglementare unitară a unor aspecte esenţiale în
funcţionarea administraţiei publice, corelativ cu elementele de
noutate şi cu soluţiile legislative identificate anterior.
Astfel, la 22.08.2013 a fost supus consultării publice primul proiect a
codului de procedură administrativă1. Acest proiect a codului de procedură
administrativă reprezintă cadrul normativ general de înfăptuire a activităţii
administraţiei publice şi are ca scop realizarea misiunii, îndeplinirea funcţiilor
şi exercitarea atribuţiilor autorităţilor publice, cu respectarea interesului public
şi a drepturilor subiective şi intereselor legitime ale
persoanelor fizice sau juridice, precum şi a regulilor statului de drept.
http://www.particip.gov.md/public/documente/143/ro_1057_Proiect-CPA-
pentru -avizare-21-08-2013.pdf, accesat la 18.11.2017.
329
Prevederile codului de procedura administrativă se aplică:

– activităţii administrative desfăşurate de autorităţile publice, inclusiv
de persoanele juridice de drept privat care exercită prerogative de putere
publică sau utilizează domeniul public în vederea satisfacerii unui interes
public, în temeiul legii sau a unui act administrativ;
– unor proceduri administrative specifice, stabilite prin lege specială;
– în completarea reglementărilor speciale în materie de
transparenţă decizională şi acces la informaţiile de interes public
care vor fi reglementate prin legi speciale.
Totodată codul prevede ca anumite aspecte de procedură privind
domenii specifice de activitate pot fi reglementate diferit prin lege
specială, dacă această derogare este absolut necesară şi nu implică
mai puţine garanţii pentru persoanele fizice şi juridice.
Prevederile codului nu se răsfrâng asupra instituţiei
contenciosului administrativ.
Codul a fost structurat în trei părți cu titluri, capitole și secțiuni,
după cum urmează:
1. Partea I – Conține dispoziții generale cu referire la principiile
și participanții în procedura administrativă, regimul juridic al
competenţei, termenele și costurile în procedura administrativă.
2. Partea a II-a – se referă la procedura administrativa
necontencioasă și este compartimentat în câteva titluri:
- Titlul I – Etapele procedurii administrative: iniţierea procedurii,
drepturi procedurale, investigaţii, probele, audierea părţii, comunicarea în
cadrul procedurii și finalizarea procedurii administrative;
- Titlul II – Procedura emiterii şi adoptării actelor
administrative: condițiile procedurale anterioare, concomitente și
posterioare emiterii şi adoptării actelor administrative;
- Titlul III – Efectele juridice ale actelor administrative:
momentul intrării în vigoare a actelor administrative, executarea
lor, actele administrative nule, inexistente şi anulabile și încetarea
efectelor juridice ale actelor administrative;
- Titlul IV – Operaţiunile administrative; -
Titlul V – Contractele administrative; -
Titlul VI – Controlul administrativ;
- Titlul VII – Căi de atac pe cale administrativă.
3. Partea a III-a – Dispoziţii finale şi tranzitorii.
În urma consultărilor publice s-a propus includerea în acest cod și a
instituției contenciosului administrativ. Una din noutățile instituției
contenciosului administrativ o constituie formarea sistemului instanțelor
330
judecătorești de contencios administrativ. Astfel, noul concept vine cu

propunerea de a forma 11 judecătorii de circumscripție, precum și
Curtea administrativă și Colegiul de contencios administrativ al Curții
Supreme de Justiție. Astfel va fi garantată independența instanțelor
judecătorești și va exclude imixtiunea autorităților publice în
activitatea instanțelor de contencios administrativ1.
La 22.12.2016 în Parlamentul R. Moldova se înaintează cu
titlu de inițiativă legislativă proiectului codului administrativ, cu o
altă structură decăt cea anterioară și anume:
Cartea Întâi – Dispoziții generale, compartimentată în câteva titluri: -
Titlul I – Dispoziții comune: se referă la legislația administrativă,
înțelesul unor termeni, principii.
Cartea a doua – Procedura administrativă necontencioasă,
compartimentată în câteva titluri:
- Titlul I – Dispoziții generale: statutul părților și a participanților
la procedura administrativă, regimul juridic al competenței
autorității publice, termenele în procedura administrativă;
- Titlul II – Etapele procedurii administrative: inițierea procedurii
administrative, incidente și drepturi procedurale, investigații, clarificarea
stărilor de fapt și obținerea probelor, audierea părții, comunicarea în cadrul
procedurii, costurile procedurii, finalizarea procedurii administrative;
- Titlul III – intitulat aspecte instituționale și de transparență; se referă
la relațiile autorităților cu publicul, dispoziții privind transparența
decizională, răspunderea în cadrul procedurii administrative;
- Titlul IV – procedura emiterii/adoptării actelor administrative
identifică categoriile de acte administrative, formalitățile
procedurale emiterii/adoptării actelor administrative,
adoptarea/emiterea actelor administrative;
- Titlul V – Efectele juridice ale actelor administrative: momentul
intrării în vigoare a actelor administrative, procesul de executare a
actelor administrative și a contractelor administartive, executarea
creanțelor bănești, impunerea acțiunilor, tolerărilor sau inacțiunilor,
modificarea și încetarea efectelor juridice ale actelor adminstrative;
- Titlul VI – Contractul administrativ: regimul juridic al
contractelor administrative;
- Titlul VII – Operațiunile administrative;
Valeriu Zubco, Instituția contenciosului administrativ într-o formă

conceptual nouă – element important pentru integrarea europeană a R.
Moldova, în Revista Națională de Drept nr. 2 din 2014, p. 49.
331
Titlul VIII – Controlul administrativ (controlul intern și controlul

extern);
Titlul IX – Căi de atac pe calea administrativă: mecanismul de
verificare a activității administrative a autorității publice pe calea
procedurii prealabile;
3. Cartea a treia – Procedura contenciosului administrativ:
întregul proces de soluționare a litigiilor de contencios
administrativ de către instanțele judecătorești.
Examinând acest proiect al codului administrativ observăm că s-a
renunțat la sistemul instanțelor judecătorești de contencios administrativ.
Ulterior, autorii proiectului codului administrativ am retras această
inițiativă legislativă, pentru ca apoi – la 24.03.2017 –să-l înainteze din
nou în Parlamentul R. Moldova spre examinare1. Varianta înaintată spre
dezbateri în parlament nu diferă de cea anterioară, doar că se lucreaza
asupra momentelor de tehnică legislativă, iar la cartea a II-a dispar două
titluri și se reglementează procedura prealabilă și reluarea procedurii.
Reieșind din caracterul de lege organică, legiuitorul a stabilit
unele reguli referitor la intrarea în vigoare și anume:
1. Codul va intra în vigoare după trei luni de la publicare, astfel subiecții
vizați vor avea posibilitatea să-l examineze și să se conformeze ulterior;
2. Sunt abrogate legea contenciosului administrativ care se
regăsește integral în cartea a III-a și legea cu privire la petiționare
care se regăsește în cartea a II-a;
3. Guvernul urmează să elaboreze și să prezinte
Parlamentului propuneri privind aducerea legislației în vigoare în
concordanță cu codul administrativ și va asigura elaborarea
actelor normative necesare punerii lui în aplicare.
Legiuitorul a stabilit și reguli referitor la procedurile administrative
demarate, precum și la cererile de contencios administrativ, și anume:
1. Procedurile administrative şi procedurile prealabile pornite pînă la data
intrării în vigoare a codului administrativ, care nu au fost finalizate pînă la
data intrării în vigoare a codului, se vor finaliza conform prevederilor legale
valabile pînă la data intrării în vigoare a codului administrativ. Aceasta este
valabil şi pentru procedurile prealabile pornite după data intrării în vigoare a
codului administrativ referitoare la procedurile
administrative finalizate până la data intrării în vigoare a codului.
http://parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/
LegislativId/3687/language/ro-RO/Default.aspx.
332
Cererile de contencios administrativ atribuite în competenţă

altor instanţe prin legi speciale, adoptate anterior punerii în
aplicare a codului administrativ, se vor depune instanţelor
competente conform prevederilor codului administrativ.
Cauzele de contencios administrativ atribuite în competenţa altor
instanţe prin legi speciale, adoptate anterior punerii în aplicare a
codului administrativ, se vor examina conform regulilor de procedură
din codului administrativ de către instanţele respective, dacă au fost
acceptate pe rol pînă la data punerii în aplicare a acestuia.
În concluzie, constatăm că este unanim acceptată ideea necesității
codificării administrative, iar elaborarea proiectului codului administrativ în
Republica Moldova relevă o nouă viziune și o schimbare în domeniul
administrației publice având drept consecință reducerea actelor normative
existente, asigurând o claritate și coerență legislativă în materie.
333
Reglementarea procedurală a
desfășurării activității comerciale pe
domeniul public al Municipiului
București
Dr. Dana VULPAȘU
E-mail: danavulpasu@yahoo.com
Plecând de la regulile tehnicii legislative potrivit cărora reglementările

legale trebuie corelate cu prevederile actelor normative de nivel superior
sau de același nivel cu care se află în conexiune, neputând depăși
limitele competenței instituite prin actul de nivel superior și nici contraveni
principiilor și dispozițiilor acestuia, voi face o scurtă prezentare a situației
reglementării procedurale a desfășurării activității comerciale pe
domeniul public al unităților administrativ-teritoriale aflat în administrarea
subdiviziunilor administrativ-teritoriale.
În acest sens, voi porni de la prevederile Codului Civil – art. 554, Legii nr.
215 din 2001 a administrației publice locale – art. 119, și ale Legii nr. 213 din
1998 privind bunurile proprietate publică – art. 3, care stabilesc că titularul
domeniului public este unitatea administrativ-teritorială.
Cât privește conținutul domeniului public, art. 3 alin. (4) din
Legea nr. 213 din 1998 privind bunurile proprietate publică prevede
că „domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor
este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexa și din alte
bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin
hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri
de uz sau de interes public național ori județean”.
De asemenea, O.G. nr. 71 din 2002 privind organizarea și
funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și
privat de interes local definește în art. 2 lit. b) domeniul public al
unităților administrativ-teritoriale ca fiind totalitatea bunurilor mobile și
imobile aflate în proprietatea publică a unităților administrativ-
teritoriale, care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes
public local ori județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliilor
locale sau prin hotărâre a consiliilor județene și care nu au fost declarate
prin lege bunuri de uz sau interes public național”.
Modalitățile de utilizare a bunurilor proprietate publică sunt
reglementate de art. 861 alin. (3) C. Civ., după cum urmează: „bunurile
334
proprietate publică pot fi date în administrare sau în

folosință și pot fi concesionate ori închiriate”.
În condițiile Legii nr. 215 din 2001 a administrației publice
locale art. 36 alin. (5) lit. a) consiliul local hotărăște darea în
administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și
a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii.
Cât privește subdiviziunile administrativ-teritoriale, conform art. 81
alin. (2) lit. f) și alin. (3) din actul normativ mai sus menționat, consiliile
locale ale sectoarelor Municipiului București administrează, în condițiile
legii, bunurile proprietate publică sau privată a municipiului de pe raza
sectorului, pe baza hotărârii Consiliului General al Municipiului București,
atribuție ce poate fi exercitată numai pe baza împuternicirii exprese date
prin hotărâre a Consiliului General al Municipiului București.
În acest sens, în baza H.C.G.M.B. nr. 254 din 2008 privind
administrarea rețelei stradale principale și a lucrărilor de artă din
municipiul București art. 2 și 4, Administrația Străzilor administrează
rețeaua principală de străzi, piețe publice și lucrările de artă ale
Municipiului București cuprinse în anexele 1 și 2, iar celelalte artere,
piețe publice și lucrări de artă se administrează de către Consiliile
locale ale sectoarele 1 – 6 în aria cărora se află.
În condițiile acestui act normativ, administrarea are ca obiect
proiectarea, construirea, modernizarea, reabilitarea, repararea,
întreținerea și exploatarea rețelelor stradale, nepermițând însă și
reglementarea procedurală a comerțului stradal, care presupune
elaborarea unei strategii, a unui regulament, identificarea unor
amplasamente, autorizarea acestora, scoaterea la licitație a
locurilor destinate desfășurării activității comerciale pe domeniul
public.
În ceea ce privește activitatea comercială pe domeniul public, H.G. nr.
348 din 2004 stabilește regulile generale de exercitare a formelor
specifice de comerț cu amănuntul și prestări de servicii în unele zone
publice, precum și cerințele minime de dotare necesare realizării acestor
activități, definind totodată la art. 2 „comerțul în zone publice” ca fiind
„activitatea de comercializare a produselor și serviciilor, desfășurată
permanent sau sezonier în piețe, târguri, pasaje publice, drumuri publice
și străzi sau în orice zonă de altă natură destinată folosinței publice, cu
excepția celor administrate special”.
În conformitate cu prevederile art. 27 din H.G. nr. 348 din 2004,
„comerțul în pasaje publice, drumuri publice și străzi sau în orice zonă de
altă natură destinată folosinței publice, cu excepția celor administrate
335
special, în alte condiții decât în piețe, se realizează în baza strategiei de

dezvoltare a fiecărei localități, adoptată de autoritățile administrației
publice locale, și care are în vedere dezvoltarea și animarea străzilor cu
vad comercial, revitalizarea unor vaduri comerciale”.
Același act normativ prevede la art. 4 alin. (4) că „zonele publice pot fi
concesionate sau închiriate de autoritatea publică locală întreprinzătorilor
privați, conform reglementărilor legale, cu respectarea structurii comerciale
prevăzute în Planul de urbanism general”.
În conformitate cu prevederile Legii nr. 213 din 1998 art. 15,
„Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se
face prin licitație publică, în condițiile legii”.
Art. 14: din sus-menționata lege prevede în cele două alineate ale sale:
„Închirierea bunurilor proprietate publică a unităților
administrativ-teritoriale se aproba, după caz, prin hotărâre a
Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, iar
contractul de închiriere va cuprinde clauze de natura să asigure
exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice
persoana fizica sau juridica, română sau străină, de către titularul
dreptului de proprietate sau de administrare”.
Având în vedere că, potrivit art. 81 alin. (4) și art. 85 din Legea nr.
215 din 2001, consiliile locale ale sectoarelor exercită și alte atribuții
stabilite prin lege sau delegate de Consiliul General al Municipiului
București, iar hotărârile Consiliului General al Municipiului București
și dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general sunt
obligatorii și pentru autoritățile administrației publice locale
organizate în sectoarele municipiului București, vom expune cadrul
legal și procedural care reglementează activitatea comercială pe
domeniul public adoptat/emis la nivelul Municipiului București.
La nivelul municipiului București prin H.C.G.M.B. nr. 118 din 2004 privind
exercitarea activității de comercializare pe principalele rețele stradale a fost
stabilită – la art. 1 – regula prin care se interzice orice tip de comerț cu
produse alimentare și nealimentare în sediu fix sau ambulant, pe trotuarele
aferente rețelei stradale principale, precum și două excepții:
art. 3: „comercializarea ziarelor, revistelor, florilor, abonamentelor
și cartelelor de orice tip se va desfășura în structuri de vânzare cu
sediu fix, amplasate cu respectarea planurilor de urbanism și cu
acordul Primăriei Municipiului București”;
336
art. 4: „comercializarea produselor specifice și suvenirurilor cu ocazia

sărbătorilor tradiționale românești (1 martie, 8 martie, Paște, Crăciun și Anul
Nou), se poate face cu acordul Primăriei Municipiului București”.
În ceea ce privește prima excepție referitoare la comercializarea ziarelor,
revistelor, florilor, abonamentelor și cartelelor de orice tip, potrivit Anexei nr.
1, Capitolul D, punctul 4 din H.C.G.M.B. nr. 160 din 14.02.2000 privind
modificarea H.C.L.M.B. nr. 22 din 1994 privind aprobarea metodologiei de
execuție a construcțiilor cu caracter provizoriu, pe terenul proprietatea
municipalității „Chioșcurile pentru flori și difuzarea presei se vor amplasa
prin grija Primăriei Municipiului București și vor fi închiriate agenților
economici specializați, prin licitație publică”.
Totodată, trebuie să avem în vedere prevederile art. 2 ale H.G. nr.
584 din 2001 privind amplasarea unor obiecte de mobilier urban, potrivit
cărora „autoritățile administrației publice locale pot emite autorizații de
funcționare pe perioade determinate, pentru obiectele de mobilier urban
prevăzute la art. 1 (destinat difuzării și comercializării presei, cărților și
florilor), pe amplasamente stabilite în baza reglementărilor urbanistice
aprobate, potrivit legii, precum și a regulamentelor proprii de organizare
și funcționare a activității economice pe domeniul public al unităților
administrativ-teritoriale respective.
Același act normativ stabilește la art. 3 că „forma, dimensiunile
și aspectul obiectelor de mobilier urban se stabilesc de către
autoritățile administrației publice locale”.
În accepțiunea H.C.G.M.B. nr. 160 din 2000, Anexa 1, Cap. A,
„construcțiile provizorii amplasate pe domeniul public al
Municipiului București sunt obiecte de mobilier urban cu destinație
comercială, încadrate într-una din următoarele două categorii:
I. – chioșcuri fixe;
II. – tonete și rulote mobile.
Ambele categorii menționate la punctul A.1. vor fi omologate ca
prototip, conform prevederilor Legii nr. 50 din 1991, iar producătorul
va obține aprobare pentru execuția și comercializarea acestora de la
primăriile sectoarelor administrativ-teritoriale.
Durata de funcționare se va stabili prin autorizația de
amplasare în doua etape: o perioada de proba de maximum 1 an,
urmată de reautorizare din doi in doi ani.
Terenurile destinate amplasării acestor construcții vor fi
închiriate prin licitație publica în condițiile legii.
Se interzice transformarea construcțiilor provizorii în construcții
definitive, precum si concesionarea terenului”.
337
În ceea ce privește caracteristicile tehnice, „construcțiile

provizorii de tip chioșc trebuie să aibă, potrivit Cap. B, următoarele
gabarite maxime: lungime = 2 m, lățime = 2 m, înălțime = 3,5 m.
Materialele utilizate pentru structură, închidere și nivelatoare vor fi
din categoria: lemn, metal, materiale plastice, sticlă, urmărindu-se
realizarea unui maximum de suprafața vitrată pe toate fațadele”.
La nivelul Municipiului București singura situație reglementată
este cea a difuzării presei, după cum urmează:
– prin H.C.G.M.B. nr. 202 din 2003 a fost aprobată
transmiterea în folosință a terenurilor proprietatea Municipiului
București către S.C. Grupul Editorilor si Difuzorilor de Presa S.A.
pentru o perioada de 49 de ani;
– H.C.G.M.B. nr. 237 din 2008 a modificat H.C.G.M.B. nr. 202
din 2003, stabilind o taxă de concesiune;
– prin H.C.G.M.B. nr. 23 din 2004 a fost aprobat proiectul „Rețea de
amplasamente pentru puncte de difuzare a presei în municipiul București
– faza PUZ/PUD – etapa I/2003 – Rețea 30 de amplasamente”;
– Atribuirea în folosință gratuită către S.C. Grupul Editorilor și Difuzorilor
de Presă S.A. a 300 de amplasamente și ulterior a 900 de amplasamente din
domeniul public al municipiului București în vederea realizării rețelei
municipale de puncte de distribuție a presei „Acces Press” s-a realizat prin
H.C.G.M.B. nr. 203 din 2003 și H.C.G.M.B. nr. 60 din 2005;
– Modelul de mobilier urban „Acces Press” pentru difuzarea presei în
municipiul București a fost stabilit prin H.C.G.M.B. nr. 287 din 2003.
Cu toate acestea, la nivelul Municipiului București nu există o procedură
de autorizare din punct de vedere comercial a acestor activități, iar primarii
sectoarelor nu au fost împuterniciți să emită autorizații de funcționare acestor
agenți economici, având în vedere faptul că cele mai multe dintre construcțiile
provizorii sunt amplasate pe artere aflate în administrarea Municipiului
București, prin Administrația Străzilor.
Astfel, ne aflăm în prezența unui vid legislativ, din care decurge o
imposibilitate a autorităților locale ale sectoarelor de a soluționa
cererile de autorizare a activității comerciale primite din partea
agenților economici care își desfășoară activitatea comercială pe
raza subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale Municipiului București.
Cea de-a doua excepție prevăzută de H.C.G.M.B. nr. 118 din 2004
privind exercitarea activității de comercializare pe principalele rețele
stradale, modificată și completată prin dispozițiile art. 4 ale H.C.G.M.B.
nr. 374 din 24.11.2016 este aceea a comercializării produselor specifice
și suvenirurilor cu ocazia sărbătorilor tradiționale românești (1 martie,
338
8 martie, Paște, Crăciun și Anul Nou), care se poate face cu

acordul Primăriei Municipiului București.
De această dată, identificăm o procedură, aceasta fiind instituită prin
Dispoziția Primarului General nr. 363 din 24.03.2010 privind modalitatea de
soluționare a cererilor depuse pentru comercializarea produselor specifice și
a suvenirurilor cu ocazia sărbătorilor tradiționale românești, care stabilește în
Anexa 1, lit. A, că cererile trebuie depuse la Registratura Primăriei
Municipiului București sau la Administrația Străzilor a Municipiului București,
iar solicitările înregistrate la primăriile de sector vor fi redirecționate către
Administrația Străzilor a Municipiului București.
Conform aceluiași act normativ, Administrația Străzilor va elibera
acordul de ocupare a domeniului public, documentul fiind însoțit de o
schiță prin care va fi identificat spațiul atribuit solicitantului.
Având în vedere cele prezentate mai sus, consider că se impune:
A. Lămurirea situației comercianților care desfășoară, în prezent,
activitate comercială în construcții provizorii pe domeniul public;
B. Elaborarea strategiei de dezvoltare a activității comerciale cu
amănuntul în zonele publice, prevăzute la art. 27 din H.G. nr. 348 din 2004.
Ea trebuie adoptată de autoritățile administrației publice locale și are în
vedere dezvoltarea și animarea străzilor cu vad comercial, revitalizarea unor
vaduri comerciale, cu respectarea următoarelor cerințe:
a. să satisfacă o nevoie stringentă a populației din zonă sau
aflate în tranzit;
b. să nu afecteze circulația pietonilor sau a mijloacelor de
transport din aceste zone;
c. să nu polueze mediul;
d. să nu împiedice libera concurență;
e. să asigure concurența loială.
C. Delimitarea zonelor publice pentru exercitarea comerțului cu produse
și servicii de piață în conformitate cu planurile de urbanism general;
D. Stabilirea criteriilor de atribuire a amplasamentelor
structurilor de vânzare, a obiectelor de activitate comercială
permise și a mobilierului urban;
E. Elaborarea procedurii privind concesionarea sau
închirierea, prin licitație publică, a bunurilor proprietate publică,
destinate desfășurării activității comerciale pe domeniul public;
F. Împuternicirea expresă a sectoarelor Municipiului București, prin
hotărâre a Consiliului General al Municipiului București, în vederea
reglementării desfășurării activității comerciale pe domeniul public.
339
Așadar, consider că este absolut necesară crearea unui cadru legal

și procedural unitar la nivelul Municipiului București și implicit al
sectoarelor, iar elaborarea acestuia prezintă o serie de avantaje, precum:
– administrarea corespunzătoare a domeniului public de către
administrația publică locală a municipiului București și a sectoarelor;
– îmbunătățirea aspectului estetic al domeniului public prin
uniformizarea mobilierului și restricționarea comerțului stradal în
anumite zone;
– desfășurarea activităților comerciale pe domeniul publice în
construcții provizorii autorizate;
– taxele pentru ocuparea domeniului public vor constitui o
sursă importantă de venituri la bugetul local;
– asigurarea curățeniei, protejarea și/sau întreținerea spațiilor
verzi din vecinătate etc;
– o mai bună deservire a populației prin aducerea produsului
mai aproape de consumatorul final etc.
Concluzia acestui studiu nu corespunde unei epuizări a
problematicii reglementării desfășurării activității comerciale pe
domeniul public, ci propune noi posibilități de abordare a
acesteia, care ar putea constitui premise ale formării unui cadru
procedural general valabil în acest domeniu.
340
Armonizarea legislaţiei naţionale cu dreptul
internaţional și cu aquis-ul uniunii europene în
domeniul securităţii alimentare publice
Drd. Florin Laurenţiu GIUŞCĂ
E-mail: giusca_florin@yahoo.com
Omenirea s-a ocupat întotdeauna de securitatea alimentară în

contextul securităţii internaţionale şi naţionale. Considerăm că este
necesară o acţiune concertată de colaborare pe plan global care să
integreze dimensiunile diplomatice, militare, economice, socio-culturale,
umanitare, ecologice, de sănătate şi de securitate alimentară.
Responsabilitatea construcţiei păcii şi asigurarea securităţii alimentare
revine subiectelor de drept internaţional public, statelor şi organizaţiilor
internaţionale. Pentru a realiza o analiză viabilă a securităţii naţionale şi
internaționale, pentru a determina strategiile eficiente pentru adaptarea
securităţii naţionale în contextul manifestării crizelor specifice globalizării
se impune – indubitabil – identificarea dimensiunilor juridice ale politicilor
organizaţiilor internaționale în domeniul securităţii alimentare.
Problemele umanitare au fost dezbătute la Naţiunile Unite, în cadrul
parlamentelor naţionale şi în presă, în special pentru ajutorul de urgenţă
acordat populaţiilor-victime ale catastrofelor naturale sau ale conflictelor
armate. Crizele alimentare au devenit o problemă a diplomaţiei şi chiar a
strategiei statelor de drept, au devenit o prioritate pentru activităţile
operaţionale ale ONU. Numeroase organizaţii neguvernamentale iau
parte la misiuni umanitare alături de Societăţile Naţionale de Cruce Roşie
şi Semilună Roşie, sau de Comitetul Internaţional al Crucii Roşii.
Resursele pe care Uniunea Europeană şi guvernele statelor membre le
destină ajutoarelor umanitare sunt considerabile.
Statisticile despre sărăcia de masă, lipsa de hrană sau penuria de apă și
despre starea de sănătate a populaţiei furnizate de către Naţiunile Unite
relevă mizele actuale ale umanitarului global. Ajutoarele caritabile angajate în
zonele afectate de crizele umanitare sunt slabe, chiar derizorii în raport cu
foametea care afectează un sfert din populaţia lumii. Când nu există o
autoritate legitimă care să asigure condiţiile esenţiale ale ordinii
341
publice şi sociale, indivizii sunt lăsaţi în voia sorţii, pradă violenţei; ei vor fi
obligaţi să lupte pentru a supravieţui. Valurile de refugiaţi, deplasările de
populaţie şi foametea sunt generate de insecuritatea unei regiuni, de
reaua politică a unor state – fenomene politice care adesea sunt asociate
cu diminuarea resurselor alimentare. Majoritatea războaielor civile care
au mobilizat în cursul anilor comunitatea internaţională au izbucnit în
ţările sărace, situate la periferia zonelor de producţie şi de schimb
economic. Cicloanele, inundaţiile sau cutremurele lovesc cu efecte
dramatice statele sărace, care, singure, nu pot rezolva problemele de
sănătate şi crizele alimentare.
Securitatea reprezintă un proces care presupune sensuri variate,
atribuindu-se diverse dimensiuni (economică, politică, juridică, militară).
Securitatea mediului înconjurător 1 are două obiective: prevenirea modificărilor
factorilor de mediu ca urmare a conflictelor armate; reducerea impactului
degradării mediului natural asupra societăţii umane.
Au apărut sintagme derivate din termenul de securitate, cum
ar fi cele de securitate politică, democratică, economică, militară,
publică, alimentară2.
Există cauze ale insecurităţii: insecuritatea economică; insecuritatea
alimentară (accesul inegal la hrană); insecuritatea sănătăţii (existenţa
unor boli grave, accesul diferit şi diferenţiat la asistenţă medicală);
insecuritatea mediului (poluarea apei, a solului, a aerului); insecuritatea
culturală (atingerea adusă sistemului de valori); insecuritatea politică
(conflicte interstatale, represiune, violarea drepturilor omului).
Dezastrele naturale (tehnologice) pot afecta rezervele de apă
şi de hrană ale populației. Spitalele şi alte servicii de sănătate pot
fi suprasolicitate pe parcursul unei urgenţe medicale.
Securitatea internă reprezintă ansamblul activităţilor de protecţie,
pază şi apărare a comunităţilor umane, a infrastructurii critice
împotriva ameninţărilor asimetrice de factură militară sau non-
militară, precum şi a celor generate de factori geofizici, meteo-
climatici, factori care pun în pericol viaţa, securitatea alimentară,
bunurile colectivităţilor, infrastructura şi activităţile economico-sociale.
Securitatea internă la nivelul Uniunii Europene are ca obiectiv
siguranţa cetăţeanului, securitatea publică, securitatea frontierelor, a
T. Frunzeti, Globalizarea securităţii, Editura Militară, Bucureşti, 2006, p. 23.

Redefining Security: the Human Dimension, „Current History“ (SUA), vol.
94, nr. 592, mai 1995.
342
energiei, a transporturilor şi a sistemelor de aprovizionare cu

alimente, precum şi protecţia infrastructurii critice. Ea include, din
punct de vedere structural, securitatea socială şi asigurarea stării
de legalitate, contracararea terorismului şi a criminalităţii
organizate, securitatea activităţilor financiar-bancare, a sistemelor
informatice şi a celor de comunicaţii, precum şi protecţia mediului.
Chimicalele, virusurile, bacteriile, radiaţiile şi substanţele cu
potenţial dăunător sunt frecvente pericole în mediul înconjurător.
Când aceste substanţe sunt eliminate în cantităţi mari sau sunt
scăpate de sub control, ca rezultat al unui accident tehnologic, pot
deveni o mare ameninţare pentru o comunitate regională .
Într-un atac biologic, unele bacterii (virusuri) pot cauza boli
grave: ciuma bubonică, variola, tularemia. Orice persoana care
inhalează aerul contaminat poate fi afectată.
Chimicalele, metalele grele şi microorganismele, bacteriile şi
virusurile pot reprezenta un potenţial pericol de contaminare a
rezervelor de apă, ele pot contamina şi alimentele.
Contaminările accidentale ale rezervelor de apă, ca rezultat al
unor scurgeri chimice sau al dezastrelor naturale au reprezentat o
problemă mai mare decât contaminările deliberate. Contaminarea
accidentală a alimentelor cu toxina botulinică (agent microbian care
cauzează botulismul), Escherichia coli sau cu alte microorganisme
este mai frecventă decât contaminarea alimentara deliberată
(otrăvire). Contaminarea deliberată a apei şi a alimentelor poate
apărea în numeroase cazuri. Folosirea hranei şi apei contaminate
poate deveni o armă chimică sau biologică. Organizaţiile teroriste pot
utiliza bacterii care cauzează tularemia sau botulismul prin
contaminarea rezervelor de apă şi de alimente. Toxicele chimicale
pot fi intenţionat eliberate intr-o formă solidă sau lichidă.
Facilităţile de a călători în zilele noastre au făcut ca astfel de pericole
să fie tot mai greu de controlat. Problemele de sănătate precum SARS
(sindromul acut respirator sever), virusul West Nile (originar în Africa) şi
variola maimuţelor au făcut ca statele și organizațiile de securitate să fie
mult mai atente la felul cum o boală se poate manifesta într-o comunitate
(epidemie), sau de la o comunitate la alta (pandemie).
Armele de distrugere în masă reprezintă o tentaţie pentru grupurile
teroriste care vor să provoace atentate cu efecte catastrofale, cu un
număr mare de morţi şi cu distrugeri materiale imense.
343
Considerăm că ameninţarea armelor de distrugere în masă

rămâne foarte gravă la începutul mileniului III din următoarele
considerente: nu sunt instrumente juridice internaţionale care să
oblige statele pentru eliminarea stocurilor de arme nucleare,
biologice și chimice; la unele categoriile de arme de distrugere în
masă pentru care au fost elaborate instrumente juridice de
interzicere a dezvoltării, producerii, stocării şi folosirii lor nu toate
statele au devenit semnatare la aceste convenţii internaţionale,
menţinându-se pericolul proliferării şi folosirii armelor respective.
Aceste categorii de arme au efecte distructive de amploare în
conflictele armate regionale, cu afectarea produselor agricole în zone
extinse, fiind puse în pericol sănătatea publică și securitatea alimentară.
Armele de distrugere în masă pot fi considerate ca mijloace şi
metode de război care produc efecte extinse, grave şi durabile
asupra mediului natural.
Dreptul internaţional umanitar consideră ilegală folosirea armelor
de distrugere în masă. În actualul mediu de securitate se impun
redimensionări ale politicilor şi strategiilor organizaţiilor internaţionale
de securitate pentru rezolvarea vulnerabilităţilor în sistemele sociale
de sănătate și alimentație publică. Consacrarea juridică a dreptului
fundamental al omului la un mediu sănătos a fost făcută pe plan
internaţional în Declaraţia de la Stockholm, instrument juridic unde s-
a stipulat în textul art. 1 dreptul fundamental al omului la un mediu
sănătos. Declaraţia a prevăzut răspunderea internaţională a statelor
dacă se produc distrugeri grave mediului natural.
În ansamblul drepturilor fundamentale ale omului se relevă dreptul
fiecărui cetăţean la un mediu nepoluat, dreptul de a se cere încetarea
activităţii industriale (militare) care produce poluare nocivă şi dreptul de a
fi despăgubit pentru daunele suferite în urma acestei poluări(distrugeri).
În ţara noastră, în Constituţia din anul 1991 a fost prevăzut
acest drept în textul art. 35, dar după revizuirea ei din anul 2003.
Dreptul la mediu sănătos este o premisă juridică pentru
garantarea drepturilor fundamentale ale omului.
Un indicator deosebit de important este starea de sănătate a populaţiei.
În ceea ce priveşte ţara noastră, sănătatea populaţiei (conform Legii nr. 95
din 2006 privind reforma în sistemul sănătăţii) se asigură prin unităţi
specializate de stat. La realizarea calităţii vieţii omului contribuie:
344
calitatea mediului natural; calitatea mediului social; securitatea

alimentară, stabilitatea mediului internaţional de securitate.
Pentru protecţia juridică a calităţii vieţii trebuie luate în
considerare nevoile umane, sistemul drepturilor fundamentale ale
omului şi păstrarea tradiţiilor ecologice ale fiecărui popor.
Potrivit O.G. nr. 195 din 2005 prin poluare se înţelege orice prezenţă a
unei substanţe sub forma solidă, lichidă, gazoasă sau sub forma de radiaţie
ionizantă, termică, fonică, care, introdusă în mediu natural, modifică echilibrul
organismelor vii şi aduce daune grave pe plan ecologic.
Poluarea în agricultură e mult mai gravă decât aceea industrială, în
sensul că vizează întreaga suprafaţă de teren pe care s-au practicat ne-
ecologic mecanizarea, chimizarea şi irigaţiile; poluarea în agricultură are
ca rezultat infestarea cu substanţe toxice a produselor agroalimentare;
dacă – de regulă – poluarea industrială are un caracter accidental, cea
din agricultură e rezultatul introducerii în sol a unor substanţe toxice;
dacă producţia industrială vizează un număr restrâns de persoane – pe
cei expuşi profesional, cea din agricultură afectează întreaga populaţie
consumatoare a produselor alimentare infestate.
În anul 1979 a fost adoptată la Geneva Convenţia şi Rezoluţia privind
combaterea poluării atmosferice transfrontiere pe distanţe lungi.
Potrivit Legii protecţiei mediului şi a O.U.G. nr. 243 din 2000
privind protecţia atmosferei în ţara noastră, prin protecţia atmosferei
se urmăreşte prevenirea, limitarea şi eliminarea deteriorării
atmosferei în scopul evitării producerii unor efecte negative asupra
sănătăţii umane, a mediului şi a produselor alimentare.
Convenţia de la Geneva (1979) privind combaterea poluării
atmosferei transfrontaliere a statuat protejarea juridică a omului şi
a mediului înconjurător împotriva poluării.
La Conferinţa din anul 1992 s-a adoptat Convenţia privind schimbările
climatice, instrument juridic care reprezintă un angajament al statelor
semnatare de a reduce concentraţia gazelor cu efect de seră în atmosferă, la
un nivel care să permită interzicerea implicărilor periculoase ale omului în
mediul climatic. Un asemenea obiectiv trebuie atins pentru a se permite
statelor în curs de dezvoltare adaptarea la schimbările de climă .
Protocolul de la Kyoto (1997) – ratificat de România în anul 2001 prin
Legea nr. 3 din 2001 – a obligat statele să reducă emisiile antropice cu
efect de seră. Statele au realizat programe pentru protejarea mediului
natural şi pentru atenuarea efectelor schimbărilor climatice.
345
În textul Legii apelor nr. 107 din 1996 – cu modificări de

articole în anul 2005 – poluarea semnifică: „alterarea calităţilor
fizice, chimice sau biologice ale apei peste o limită admisibilă
stabilită, depăşirea nivelului naţional de radio-activitate”.
Pentru protecţia apei potabile, a surselor de alimentare, a surselor de apă
minerală şi a lacurilor terapeutice se instituie zone de protecţie sanitară cu
regim de restricţionări şi perimetre de protecţie hidrogeologică.
Apărarea împotriva dezastrelor este o obligaţie care revine
tuturor persoanelor fizice şi juridice.
Sunt necesare noi strategii de securitate pentru consolidarea
securităţii alimentare publice în contextul amplificării fenomenului
terorist şi al crimei organizate transfrontaliere. Securitatea umană
– inclusiv în planul securității alimentare – este un obiectiv
esenţial, aşa cum rezultă din prevederile Pactului internaţional cu
privire la drepturile civile şi politice 1, ratificat de România prin
Decretul nr. 212 din 1974, şi din prevederile Pactului internaţional
cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale 2, ratificat
prin Decretul nr. 212 din 1974, instrumente juridice potrivit cărora
statele sunt obligate să protejeze interesele colectivităţilor umane.
Daca se manifestă crize umanitare plan regional, statele membre
ONU (OSCE, NATO,UE) sunt responsabile pentru generarea,
regenerarea, instruirea şi dislocarea strategică a unor capabilităţi
logistice în compunerea forţelor multinaţionale de menţinere a păcii.
Aceste organizaţii internaţionale vor realiza un parteneriat strategic în
domeniul logistic de securitate alimentară și pentru managementul
sănătăţii populaţiei în teatrele de operaţii.
Cele mai importante instituții și mecanisme juridico-administrative ale
ONU pentru protejarea personalului din teatrul de operații multinaționale
sunt: UNHCR – Înaltul Comisariat ONU pentru Refugiaţi; WFP –
Programul Mondial pentru Alimentaţie; WHO – Organizaţia Mondială
pentru Sănătate; UNICEF – Fondul Internaţional al ONU pentru Situaţii
de Urgenţă ale Copiilor; UNCEF – Fondul Internaţional al ONU pentru
Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice a fost ratificat

de România, prin Decretul nr. 212 din 1974, publicat în Blt. Oficial al
României, nr. 146 din 20.11.1974.
Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, ratificat
prin Decretul nr. 212 din 1974, publicat în Blt. Oficial al României, nr. 146 din 20.11.1974.
346
Urgenţe ale Mediului Înconjurător; UNDP – Programul ONU pentru

Dezvoltare; OCHA – Oficiul pentru Coordonarea Afacerilor Umanitare.
Constituirea Oficiului Naţiunilor Unite pentru Coordonarea
Afacerilor Umanitare (OCHA) a avut obiectivul de a se eficientiza
efortul comunităţii internaţionale pentru limitarea efectelor
dezastrelor naturale (tehnologice), sau a celor produse de
conflictele armate regionale. Contribuţii importante au unele
instituţii specializate ale ONU (UNESCO, FAO şi OMS).
Politicile de securitate şi strategiile pentru apărarea naţională
reprezintă instrumente importante prin care statele îşi rezolvă
problemele de securitate alimentară. În România regăsim
următoarele norme juridice care reglementează aceste aspecte:
Legea pregătirii populaţiei pentru apărare nr. 446 din 2006; Legea
protecţiei civile nr. 481 din 2004; H.G. nr. 2288 din 2004 referitoare la
principalele funcţii de sprijin pe care le asigura ministerele, celelalte
organe centrale şi organizaţiile neguvernamentale privind prevenirea
şi gestionarea situaţiilor de urgenţă; O.U.G. nr. 21 din 2004 privind
Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă.
Armata intervine la dezastre naturale (tehnologice) în limita
posibilităţilor logistice de care dispune.
În conformitate cu Legea protecţiei civile nr. 481 din 2004, Ministerul
Apărării Naţionale participă la executarea acţiunilor de evacuare în situaţii de
dezastre şi la activităţile menite să conducă la limitarea şi înlăturarea
urmărilor situaţiilor de criză, sprijinând structurile de protecţie civilă1.
Ministerul Apărării Naţionale îndeplineşte o serie de funcţii de sprijin
privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă: „evacuarea
persoanelor aflate în pericol; asigurarea unor resurse de hrană;
asigurarea cazării şi adăpostirii persoanelor afectate sau evacuate”2.
Structurile competente ale Ministerului Afacerilor Interne (Inspectoratul
pentru Situaţii de Urgenţă, Inspectoratul General pentru Evidenţa
persoanelor, Poliţia Română, Jandarmeria Română, Poliţia de Frontieră
Română etc.) participă la misiuni pentru limitarea efectelor dezastrelor
naturale, tehnologice, de mediu şi asigură măsuri de protecţie a zonelor
Legea nr. 481 din 2004 privind protecţia civilă, art. 23 alin. (2), art. 57 alin.
(1), art. 60 alin. (2).
H.G. nr. 2288 din 2004 pentru aprobarea repartizării principalelor funcţii
de sprijin pe care le asigură ministerele, celelalte organe centrale şi
organizaţiile neguvernamentale privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de
urgenţă, publicată în M. Of. al României, nr. 9 din 04.01.2005.
347
unde se manifestă riscul de producere a unor incendii, explozii, fenomene

care pun în pericol viaţa persoanelor și securitatea lor alimentară 1.
Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat elaborează şi
prezintă Consiliului Suprem de Apărare a Ţării strategia rezervelor de
stat – inclusiv a rezervelor alimentare – şi programele instituţiilor
publice de realizare a obiectivelor acestui document operativ.
În acest domeniu sunt importante următoarele acte normative: Legea nr.
477 din 2003 privind pregătirea economiei naţionale şi a teritoriului pentru
apărare; H.G. nr. 370 din 2004 pentru aprobarea normelor metodologice de
aplicare a Legii nr. 477 din 2003; Legea bugetului de stat.
La nivel naţional funcţionează Administraţia Naţională a
Rezervelor de Stat-ANRS. În cadrul acestei instituţii funcţionează
Direcţia Stocuri Rezerve de Stat .
În structura ANRS activează un laborator care asigură
urmărirea prin analiză a evoluţiei calităţii produselor alimentare pe
timpul păstrării îndelungate.
O parte din rezervele de stat sunt păstrate la operatorii economici,
care, pe bază contractuală, se obligă la „păstrarea pe timp îndelungat a
unor produse, împrospătarea şi integritatea stocurilor, contra cost sau
prin crearea unor facilităţi specifice stabilite în condiţiile legii”2.
Împrospătarea stocurilor elimină pericolul deprecierii
alimentelor. Activitatea care încheie ciclul de pregătire pentru
intervenţie este reprezentată de valorificarea stocurilor.
Important este faptul că produsele pot fi scoase din rezervele de
stat numai în situaţiile prevăzute de lege (Legea nr. 445 din 2006).
Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat desfăşoară activităţi cu
caracter comercial de vânzare-cumpărare pentru împrospătarea
stocurilor de alimente, pentru valorificarea produselor care se scot
din nomenclator sau care depăşesc nivelul stocurilor .
Protecţia civilă a fost definită în dreptul internaţional umanitar, în art. 61
din Protocolul I din 8 iunie 1977 – instrument adiţional Convenţiilor de la
Geneva din 12 august 1949 privind protecţia victimelor conflictelor armate
internaţionale: „prin protecţie civilă se înţelege îndeplinirea tuturor sarcinilor
umanitare, sau a mai multora dintre ele, …, destinate să protejeze populaţia
civilă împotriva pericolelor ostilităţilor sau ale catastrofelor şi s-o
1 Legea nr. 550 din 29 noiembrie 2004 privind organizarea şi funcţionarea
Jandarmeriei Române. art. 2, art. 19 lit. n) şi p).

Legea 82 din 1992 privind rezervele de stat, rep.
348
ajute să depăşească efectele lor imediate, ....asigurând alimentele necesare

supravieţuirii acesteia.”
Din această definiţie putem trage concluzia că s-a dorit
protejarea populaţiei civile contra pericolelor pe durata crizelor
umanitare (conflicte armate, catastrofe ecologice), asigurarea
hranei, a apei, a produselor necesare supravieţuirii populaţiei .
În ţara noastră, protecţia civilă este definită ca fiind „o
componentă a sistemului securităţii naţionale şi reprezintă un
ansamblu integrat de activităţi specifice, măsuri şi sarcini
organizatorice, tehnice, operative, cu caracter umanitar şi de
informare publică, planificate, organizate şi realizate potrivit prezentei
legi, în scopul prevenirii şi reducerii riscurilor de producere a
dezastrelor, protejării populaţiei, bunurilor şi mediului împotriva
efectelor negative ale situaţiilor de urgenţă, conflictelor armate şi
înlăturării operative a urmărilor acestora şi asigurării alimentelor
necesare supravieţuirii persoanelor afectate”1.
Acordarea protecţiei refugiaţilor de război a devenit dificilă din
cauza condiţiilor geostrategice internaţionale complexe.
Documente juridice importante sunt: Convenţia privind statutul
refugiaţilor (1951); Protocolul asupra statutului refugiaţilor (1967).
În dreptul internaţional umanitar protecţia refugiaţilor şi
apatrizilor este reglementată prin art. 73 din Protocolul adiţional I
de la Geneva (1977) la Convenţiile de la Geneva (1949).
Refugiaţii şi apatrizii beneficiază de statutul şi tratamentul
populaţiei civile pe teritoriile statelor aflate în conflict armat.
Protecţia acordată persoanelor – inclusiv securitatea alimentară –
rezultă din principiul inviolabilităţii şi securităţii persoanei. Aşa cum relevă
art. 72 şi 75 din Protocolul adiţional I, această protecţie are valoarea de
garantare a drepturilor omului în timp de război şi este aplicabilă oricăror
persoane care se află în puterea unei părţi beligerante.
Art. 75 din Protocolul adiţional I de la Geneva (1977) prevede: „orice
persoană va fi tratată cu omenie în orice împrejurare; atingerile aduse vieţii,
sănătăţii, integrităţii fizice sau mentale a persoanelor sunt interzise”.
Rezolvarea problemelor refugiaţilor este dată în responsabilitatea
Înaltului Comisariat pentru Refugiaţi al Organizaţiei Naţiunilor Unite.
La 12 august 1992, între Guvernul României şi Înaltul Comisariat al
Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (U.N.C.H.R.) s-a încheiat un acord, care a
fost aprobat prin H.G. nr. 755 din 20 noiembrie 1992. Cooperarea dintre
Legea nr. 481 din 8 noiembrie 2004 privind protecţia civilă.
349
Guvern şi U.N.C.H.R. în domeniul protecţiei internaţionale şi asistenţei

umanitare, a securităţii alimentare pentru refugiaţi şi alţi solicitanţi de azil
se va înfăptui pe baza Statutului U.N.C.H.R., a altor decizii şi rezoluţii
pertinente referitoare la U.N.C.H.R. adoptate de către organele O.N.U. şi
a art. 35 al Convenţiei referitoare la statutul refugiaţilor din 1951.
Apreciem că este necesară continuarea activităţilor de
armonizare a legislaţiei naţionale cu dreptul internaţional şi cu
acquis-ul U.E. în domeniul securităţii alimentare.
350

CODIFICAREA ADMINISTRATIVA Abordari Doct

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

CODIFICAREA ADMINISTRATIVA Abordari Doct

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

CODIFICAREA ADMINISTRATIVĂ

– abordări doctrinare și cerințe practice –

I. Bălan, Emil (coord.)

Wolters Kluwer România

Bdul. Tudor Vladimirescu nr. 22,

Editura Wolters Kluwer România este

Lucrarea cuprinde comunicările științifice și dezbaterile conferinței

Cristi IFTENE Dragoș TROANȚĂ Marius

Prolegomene la o dezbatere privind codificarea administrativă 27

Proiectul de Cod administrativ – între codificare şi consolidare

Caznele legiferării sau despre codificarea dreptului, în general,

Ce ar putea şi ce ar trebui să clarifice un bun cod administrativ?

Unele considerații despre codificarea administrativă 65

Spre o codificare a procedurii administrative a Uniunii Europene 68

Dezvoltarea și diversificarea practicilor administrative – premisă

Câteva aspecte privind procedura codificării 91

Codificarea dreptului administrativ în Republica Moldova 98

Consideraţii teoretice şi practice privind codificarea normelor

Concentrarea principiilor si regulilor de bună guvernare

Standardul de bună administrare – dimensiune orizontală în

Codul administrativ și dimensiunea puterii cetățenești 167

Reglementarea regimului juridic al incompatibilităților și

Sistemul informatic integrat de prevenire a conflictelor de

Considerații privind controlul administrativ și judecătoresc

Considerații referitoare la codificarea administrativă. Reflecții

Răspunderea administrativ-patrimonială exclusivă a statului

Pe scurt despre o cerință a practicii judiciare: codificarea dreptului

Răspunderea administrativ-disciplinară a funcționarului public

Considerații generale privind modul de reglementare a situației

Reglementarea dreptului la opinia profesională a funcţionarului

Reglementarea dreptului general de administrare a bunurilor

Limitarea dreptului de proprietate în procesul de planificare

Abordări juridico-administrative privind necesitatea exercitării

Prefectul – înalt funcţionar public sau demnitar politic? 320

Perspectivele codificării administrative în Republica Moldova 327

Reglementarea procedurală a desfășurării activității comerciale

Armonizarea legislaţiei naţionale cu dreptul internaţional și cu

Prolegomena to a debate on administrative codification 27

The project of the Administrative Code – between codification

The rack of enactment or about the codification of law – in

What could and what should clarify a good administrative code?

Some consideratons regarding administrative codification 68

Towards a codification of the European Union’s administrative

The development and diversification of administrative practices

Some aspects of codification procedure 91

The codification of administrative law in the Republic of Moldova 98

Theoretical and practical considerations about constitutional

Concentrating the principles and rules of good budgetary

The standard of good administration – horizontal dimension in

Regulating the legal regime of incompatibilities and conflicts of

The integrated IT system for preventing conflicts of interest

Considerations on administrative and judicial control over the

Considerations on administrative codification. Reflections on

The exclusive administrative-patrimonial liability of the state

Briefly about a jurisprudence request: a code for administrative

The administrative-disciplinary liability of the civil servant

General considerations on how to regulate the legal situation

Regulation of the right to a professional opinion of the civil

Regulating the general right to administer public property in

Ownership limitation in the urban planning process.

Legal-administrative approaches regarding the necessity of

The prefect – high civil servant or political dignitary? 320

The perspectives of the administrative codification in the