Curs 11

Prefectul

1. Considerații introductive

Noțiune. Prefectul este o autoritate deconcentrată a Guvernului la nivel de județ care

veghează la respectarea legalității actelor autorităților administrației publice locale şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Autonomia locală, mai ales în statele unitare, nu poate fi concepută decât în anumite limite,
în cadrul principiilor statului de drept, conservând o legătură organică între interesele locale
(comunale, orășenești, județene) și interesele naționale exprimate prin lege. De aceea, de regulă, în
aceste state, la nivelul unităților administrativ-teritoriale de nivelul cel mai înalt, a fost instituit un
reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către
autoritățile administrației publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. Acest rol îl
are la noi, după model francez, prefectul.
Reglementare. Instituția prefectului este reglementată în prezent prin art. 123 din
Constituție și de Codul administrativ.

2. Numirea prefectului

Potrivit prevederilor art. 123(1) din Constituție Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ
şi în municipiul Bucureşti.
Numirea și eliberarea din funcție a prefecților se face prin hotărâre a Guvernului, la
propunerea ministrului care coordonează instituția prefectului.
Poate fi numită în funcția de prefect persoana care îndeplinește cumulativ următoarele
condiții:
a) este cetățean român și are domiciliul în țară;
b) se bucură de exercițiul drepturilor electorale;
c) are capacitate deplină de exercițiu;
d) nu a suferit condamnări penale, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea;
e) are studii universitare de licență absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
f) a absolvit programe de formare specializată în vederea numirii într-o funcție de prefect
sau subprefect, organizate de Institutul Național de Administrație, în condițiile legii.
Funcția de prefect este o funcție de demnitate publică.
Pentru îndeplinirea atribuțiilor și prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este
ajutat de 2 subprefecți. Prefectul municipiului București este ajutat de 3 subprefecți.

3. Incompatibilitățile și conflictul de interese cu funcția de prefect

3.1. Incompatibilitățile cu funcția de prefect

Funcţia de prefect şi subprefect este incompatibilă cu:

a) calitatea de deputat sau senator;
b) funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti;
c) funcţia de consilier local sau consilier judeţean;
d) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial;
e) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al
consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice;

1
 f) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la
societăţile comerciale prevăzute la lit. e);
g) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute la
lit. e);
h) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome,
companiilor şi societăţilor naţionale;
i) calitatea de comerciant persoană fizică;
j) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
k) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în
acordurile şi convenţiile la care România este parte.
Prefecţii şi subprefecţii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării
ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.

3.2. Conflictul de interese în exercitarea funcției de prefect

Conflictul de interese în exercitarea funcției de prefect și subprefect este reglementat de art.

72 din Capitolul II, Secțiunea a 2-a, Cartea I din Legea nr. 161/2003.
Persoana care exercită funcţia de prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act
administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în
exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul
său ori rudele sale de gradul I. Aceste obligaţii nu privesc emiterea actelor normative.
Încălcarea acestor obligaţii constituie abatere administrativă, dacă nu este o faptă mai gravă,
potrivit legii. Actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea acestor
obligaţii sunt lovite de nulitate absolută.

4. Atribuțiile prefectului

Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile:

a) legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii;
b) transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public;
c) eficienţei;
d) responsabilităţii;
e) profesionalizării;
f) orientării către cetăţean.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii
principale:
a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea
Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative,
precum şi a ordinii publice. Astfel, prefectul este garantul respectării legii şi a ordinii publice la
nivel local.
b) acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse
în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu
competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii. În calitate de reprezentant al Guvernului pe plan
local prefectul răspunde de aplicarea politicii Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale, având
obligaţia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum şi pe cele ale ministerelor şi celorlalte
organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor.
c) acţionează pentru menţinerea climatului de pace socială şi a unei comunicări permanente cu
toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale;
d) colaborează cu autorităţile administraţiei publice locale pentru determinarea priorităţilor de
dezvoltare teritorială;
e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului;
2
 f) asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condiţiile
stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă;
g) dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile
care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special
prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;
h) utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi
baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei
activităţi;
i) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a
siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;
j) asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană;
k) dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare
europeană;
l) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din
străinătate, în vederea promovării intereselor comune;
m) asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii aparţinând
minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ teritoriale în care
aceştia au o pondere de peste 20%.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative,
precum şi însărcinările stabilite de Guvern.
Prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui consiliului judeţean, după caz,
convocarea unei şedinţe extraordinare a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor
sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice. În caz de forţă majoră şi de
maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale,
prefectul poate solicita convocarea de îndată a consiliului local, a consiliului judeţean sau a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Pentru faptele ilicite săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, prefectul răspunde, după
caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal, în condiţiile legii.

4.1. Controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative ale

autorităților administrației publice locale

4.1.1. Actele juridice care formează obiectul controlului de legalitate exercitat de

prefect

Codul administrativ prevede în art. 255 faptul că în calitate de reprezentant al Guvernului,

prefectul verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau
ale primarului. De asemenea, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede în art. 3
alin. (1) că prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.
Verificarea legalității se realizează doar asupra actelor administrative unilaterale, nu și
asupra actelor administrative bilaterale (contractele administrative) și nici asupra actelor de gestiune
privată (contracte civile, comerciale, de muncă etc.)
Spre deosebire de legislaţia românească, în Franţa, urmându-se dictonul pas de tutelle sans
texte - nicio tutelă fără text [de lege] - reprezentantul statului în colectivităţile teritoriale
controlează, în virtutea art. L3132-1 raportat la art. L3131-2 pct. 4 din Codul general al

3
colectivităţilor teritoriale1, legalitatea contractelor administrative încheiate de autorităţile locale din
comune, departamente şi regiuni, referitoare la împrumuturi, achiziţii publice (cu excepţia
contractelor de achiziţii care au o valoare inferioară unui anumit prag definit de Cod), precum şi
contractele de concesiune a serviciilor publice locale şi contractele de parteneriat. Reprezentantul
statului poate sesiza tribunalul administrativ dacă apreciază că un contract administrativ este contrar
legii.
Considerăm că şi în România, de lege ferenda se impune ca prefectul să poată ataca în
contencios administrativ contractele administrative, dacă consideră că sunt încălcate prevederile
legale cu privire la fazele premergătoare încheierii contractului sau cu privire la încheierea,
modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului.
Dispozițiile președintelui consiliului județean pot forma obiectul controlului de
legalitate exercitat de prefect? Observăm că art. 123(5) din Constituție arătând în mod expres că
pot forma obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect actele consiliului judeţean, ale celui
local sau ale primarului, nu include printre acestea și actele președintelui consiliului județean.
Pe de altă parte, Codul administrativ consideră că președintele consiliului județean este o
autoritate executivă în județe și instituie obligația pentru secretarul județului de a comunica
dispozițiile președintelui consiliului județean prefectului însoţite de eventualele obiecţii cu privire la
legalitate.
În opinia noastră reglementarea prin lege a competenţei prefectului de a verifica legalitatea
actelor emise de preşedinţii consiliilor judeţene încalcă art. 123 alin. (5) din Constituţie, întrucât
textul constituţional invocat nu prevede în enumerarea limitativă a actelor care pot fi atacate de
prefect la instanţele de contencios administrativ şi actele preşedintelui consiliului judeţean. Or, nu
se poate adăuga prin lege un nou subiect de drept ale cărui acte să fie supuse controlului de
legalitate exercitat de prefect, extinderea sferei de aplicare a prevederilor art. 123 alin. (5) din
Constituţie putând fi realizată numai printr-o lege de revizuire a Constituţiei.

4.1.2. Condițiile de exercitare a controlului de legalitate de către prefect

Hotărârile consiliului județean și ale consiliului local, precum și dispozițiile prefectului se

comunică de secretarul unității administrativ-teritoriale, însoţite de eventualele obiecţii cu privire la
legalitate, prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării.
Dacă prefectul consideră că un act comunicat în aceste condiții este nelegal, îl poate ataca
direct în faţa instanţei de contencios administrativ în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului admministrativ. Respectarea principiului autonomiei locale nu îi dă dreptul
prefectului de a anula el însuși actul considerat nelegal, nici de a-l modifica, nici de a-l substitui, ci
doar de a solicita anularea lui în fața instanței de contencios administrativ.
Legea nr. 554/2004 arată că prefectul poate formula acţiunea împotriva actelor
administrative individuale în termen de 6 luni de la momentul comunicării actului în condițiile
arătate mai sus. Acesta este un termen de prescripţie, care poate fi supus suspendării, întreruperii
sau repunerii în termen în condiţiile prevăzute de Codul civil în Cartea a VI-a, Titlul I – Prescripția
extinctivă. Actele administrative normative vor putea fi atacate oricând conform art. 11(4) din
Legea nr. 554/2004.
Potrivit prevederilor art. 7(5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ în cazul
acţiunilor introduse de prefect nu este obligatorie plângerea prealabilă. Considerăm că, deși legea
nu îl obligă pe prefect, acesta va putea să solicite, înainte de a introduce acțiunea în contencios
administrativ, autorităților care au emis/adoptat actul pretins nelegal, să reanalizeze actul în vederea
modificării sau revocării acestuia.
Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

1
Codul general al colectivităţilor teritoriale a fost promulgat în partea sa legislativă în 1996 prin Legea nr. 96-142 din
21 februarie 1996 (JORF n°47 du 24 février 1996) şi în partea sa reglementară de abia în 2000 prin Decretul nr. 2000-
318 din 7 aprilie 2000 (JORF n°85 du 9 avril 2000), ulterior suferind numeroase modificări.
4
 Acțiunea introdusă de prefect la instanța de contencios administrativ cu ocazia exercitării
controlului de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale poate avea ca obiect
doar anularea totală sau parțială a unui act administrativ, prefectul neputând solicita plata unor
despăgubiri materiale sau morale (este o acțiune de contencios în anulare). De asemenea, acțiunea
introdusă de prefect vizează ocrotirea unui interes legitim public referitor la apărarea ordinii de
drept și a democrației constituționale, fiind o acțiune tipică de contencios obiectiv.
Actul atacat de prefect la instanța de contencios administrativ este suspendat de drept până
la soluționarea cauzei.

4.2. Exercitarea de către prefect a conducerii serviciilor publice deconcentrate în

unitățile administrativ-teritoriale

Potrivit prevederilor art. 123(2) din Constituție prefectul este reprezentantul Guvernului pe
plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Prin intermediul prefecților se
asigură astfel unitatea de acțiune a statului pe întreg cuprinsul țării.
Lista acestor servicii publice deconcentrate se aprobă şi se actualizează la propunerea
ministrului afacerilor interne, prin decizie a primului ministru.
În calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, prefectul asigură legătura operativă
dintre fiecare ministru, respectiv conducător al organului administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului şi conducătorul serviciului public deconcentrat din subordinea acestuia.
Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea
Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuţiile lor de conducere şi control cu privire la
activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine.
Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducător al unui serviciu public
deconcentrat face parte obligatoriu şi un reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul în care îşi
are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, în condiţiile legii. Prefectul poate
propune miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale organizate
la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale sancţionarea conducătorilor serviciilor publice
deconcentrate din subordinea acestora.
Conducătorii serviciilor publice deconcentrate se numesc şi se eliberează din funcţie de către
ministru, cu avizul consultativ al prefectului.
Conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului au obligaţia să transmită prefectului
proiectul de buget. Avizul consultativ al prefectului privind proiectul de buget se înaintează
conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
Din cele de mai sus observăm că prefectul realizează practic o coordonare a serviciilor de
specialitate ale ministerelor organizate în județe și nu o conducere în adevăratul sens al cuvântului.
Prefectul nu poate să conducă sau să fie șeful tuturor serviciilor publice deconcentrate în județe
deoarece conducerea lor presupune, printre altele, emiterea unor acte juridice, cu caracter de
dispoziție, obligatorii în domeniile în care sunt organizate aceste servicii, ceea ce excede atribuțiile
prefectului, ele fiind numai în competența conducătorilor serviciilor respective. În realitate
prefectul, în calitate de responsabil de aplicarea politicii Guvernului în județul său, va acționa
urmărind coordonarea activității serviciilor ministeriale și priorităților guvernamentale cu
imperativele locale.
Serviciile publice deconcentrate sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor
organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate în unităţile administrativ-
teritoriale, prin care acestea îşi exercită atribuţiile în judeţe, municipii, oraşe şi comune.
Subliniem faptul că nu toate ministerele îşi organizează în teritoriu astfel de servicii publice
deconcentrate, întrucât atribuţiile unora se realizează, în concret, doar la nivelul întregii ţări, nu şi al
unităţilor administrativ-teritoriale (cum este, de exemplu, cazul Ministerului Afacerilor Externe

5
ş.a.). În schimb, unele ministere îşi organizează astfel de servicii publice nu numai la nivelul
judeţelor, ci şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor (cazul Ministerului Finanţelor Publice).
Ministerele au servicii publice deconcentrate la nivel de județ care poartă denumirea de
direcții, inspectorate, agenții, oficii etc. Astfel, de exemplu, Ministerului Finanţelor Publice are la
nivel de județ servicii publice deconcentrate care poartă denumirea de direcții generale ale
finanțelor publice, Ministerul Afacerilor Interne are inspectorate de poliție județene, Ministerul
Muncii are inspectoratele teritoriale de muncă și case județene de pensii, Ministerul Educației
Naționale și Cercetării Științifice are inspectoratele școlare județene.
În ultimul timp legislația a consacrat înființarea unor servicii publice deconcentrate la nivel
regional, prin gruparea mai multor județe. Astfel prin OUG nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor
forestiere au fost înființate pe întreg cuprinsul țării 9 Gărzi forestiere ca instituţii publice cu
personalitate juridică, în subordinea autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, fiecare
dintre acestea având mai multe județe arondate. De asemenea art. 1(2) din Anexa nr. 1 la Hotărârea
nr. 525/2013 pentru aprobarea atribuţiilor generale şi specifice, a structurii organizatorice şi a
numărului maxim de posturi, precum şi a normării parcului auto şi a consumului de carburanţi ale
Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C. se referă la inspectoratele regionale în construcţii
având arondate mai multe inspectorate judeţene în construcţii, aflate în subordinea acestora.
Apreciem că această politică a înființării de servicii deconcentrate la nivel regional este
neconstituțională, contravenind prevederilor art. 123(2) din Constituție care arată că serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale sunt conduse de prefect, care este numit în fiecare județ și în
municipiul București și, prin urmare, nu ar putea conduce un serviciu deconcentrat constituit la
nivelul mai multor județe.

5. Actele prefectului

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau
normativ, în condiţiile legii.
Ordinele emise de prefect au natura juridică de acte administrative.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul care are sarcina de a le pune în
aplicare.
Ordinul prefectului, care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a
fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la
data comunicării către persoanele interesate.
Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de
urgenţă produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţă şi sunt executorii.
La propunerea ministerelor şi a celorlate organe ale administraţiei publice centrale, precum
și din oficiu, cu ocazia exercitării controlului ierarhic, Guvernul are dreptul să revoce actele
administrative ilegale sau inoportune emise de prefecţi.

6. Raporturile prefectului cu celelalte autorități ale administrației publice

Raporturile dintre prefect și Guvern. Între prefecți și Guvern există raporturi de

subordonare ierarhică. În realizarea funcţiei sale de conducere generală a administraţiei publice
Guvernul exercită controlul ierarhic asupra prefecţilor. În exercitarea controlului ierarhic Guvernul
are dreptul să revoce actele administrative ilegale sau inoportune emise de prefecţi.
Raporturile dintre prefect și autoritățile administrației publice locale. Potrivit
prevederilor art. 123(4) din Constituție între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari,
precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.
Descentralizarea și autonomia locală impun ca între prefect în calitate de reprezentant al
Guvenului în teritoriu și autoritățile administrației publice locale să nu existe relații de subordonare.
6
 Între prefect și autoritățile administrației publice locale există raporturi de tutelă
administrativă care au ca fundament juridic asigurarea legalităţii în activitatea unor autorităţi ale
administraţiei publice.