1.

SEMINAR 7

A. Tema seminarului
Tipologia contenciosului administrativ. Reclamantul în litigiile de contencios administrativ.
Calitatea procesuală pasivă (Pârâtul în litigiile de contencios administrativ)

B. Problematică
1. Contenciosul obiectiv și contenciosul subiectiv. Contenciosul în anulare, contenciosul în
carență, contenciosul în daune, contenciosul în aprecierea legalității, contenciosul în
interpretare, contenciosul pentru exces de putere, contenciosul de plină jurisdicție. 
2. Capacitatea procesuală a reclamantului. Calitatea procesuală activă. Interesul de a
introduce o acțiune în contencios administrativ.
3. Determinarea entității cu calitate procesuală pasivă în cazurile în care se dorește: (a)
anularea unui act administrativ sau soluționarea unei cereri (eliberarea unui înscris); (b)
acordarea de despăgubiri și cheltuieli de judecată.
Capitolul întâi: Noţiuni introductive

A. Noţiunea controlului administrativ. Locul contenciosului în cadrul controlului activităţii

administraţiei. Clasificarea controlului

Contenciosul administrativ reprezintă o formă de control a activităţii administraţiei. Prin

urmare, pentru început este necesară încadrarea acestuia în noţiunea mai largă de control
asupra activităţii (actelor) administraţiei.
În funcţie de criteriul organului care îl exercită, controlul poate fi de două feluri: control
administrativ (a) şi control jurisdicţional (b).

1. Controlul administrativ
Reprezintă controlul administraţiei înfăptuit de ea însăşi. Şi acesta, la rândul său poate fi de
două feluri:
(a) control intern – controlul funcţionarilor inferiori, făcut de cei superiori în cadrul aceluiaşi
organ administrativ;
(b) control extern – controlul unui organ administrativ asupra activităţii altuia (controlul este
deci efectuat din exteriorul organului controlat). Controlul extern poate fi la rândul său şi
control general, respectiv control specializat.
(i) Controlul general – cel care vizează toate aspectele activităţii organului controlat. Acesta,
la rândul său poate fi (i.1.) ierarhic şi (i.2.) de tutelă.
(i.1.) Controlul ierarhic – presupune controlul exercitat de un organ ierarhic superior asupra
unui organ inferior în cadrul unui sistem centralizat/deconcentrat.
Caracteristici:
(1) nu trebuie prevăzut expres de lege;
 (2) prerogativele de control sunt foarte extinse: acesta se exercită atât asupra legalităţii cât şi
a oportunităţii actelor administrative;
(3) presupune anumite prerogative: de revocare, suspendare şi chiar reformare a actelor
administrative (cu excepţia situaţiilor de competenţă exclusivă a organului inferior într-un
anumit domeniu, când puterea de reformare este înlocuită cu aceea de injoncţiune). În ipoteza
existenţei doar a unei puteri de injocţiune, dacă actul (ilegal sau inoportun) nu este reformat de
bună voie de organul inferior la cererea expresă a organului superior, acesta poate înlocui (A)
controlul ierarhic asupra actelor (descris mai sus) cu cel (B) asupra persoanelor, care constă, în
general, în posibilitatea organului superior (discreţionară sau nu) de numire, mutare,
sancţionare şi chiar revocare din funcţie a organului inferior.
Ex.: controlul Guvernului asupra ministerelor ori prefecţilor.
(i.2.) Controlul de tutelă – reprezintă controlul exercitat de un organ administrativ asupra
altuia, faţă de care nu există raporturi de subordonare (în sistemul nostru, controlul
autorităţilor centrale/deconcentrate asupra activităţii autorităţilor descentralizate).
Caracteristici:
(1) trebuie prevăzut expres de lege (reprezintă o excepţie de la principiul autonomiei locale,
deci o limită a acestuia);
(2) se exercită doar asupra legalităţii, nu şi asupra oportunităţii actelor administrative (în
teorie);
(3) presupune (în sistemul nostru de drept) posibilitatea atacării actelor administrative ale
autorităților locale în contencios administrativ. Ex.: prefectul poate ataca actele administrative
ale acestor autorităţi, dacă le consideră ilegale – art. 123 alin. (5) din Constituţie. 
Există două forme: (A) tutela asupra actelor (descrisă mai sus) şi (B) tutela asupra
persoanelor (vezi art. 55, 69 din Legea nr. 215/2001).
Se poate observa că situaţiile de control de tutelă se suprapun peste situaţii de control
jurisdicţional, deci se poate susţine că, în realitate, controlul de tutelă este unul mixt,
administrativ prin organul care-l declanşează, dar jurisdicţional prin organul care-l exercită
efectiv.
(ii) Controlul specializat – este efectuat de anumite organe administrative expres arătate de
lege, în domeniul lor special de activitate (la rândul lor, aceste controale pot fi „generale” în
domeniul de activitate controlat ori dimpotrivă, controale „tematice” – evaluarea numai a
anumitor activităţi din domeniul în cauză). Ex.: inspecţii, inspectorate, Curtea de Conturi, fosta
Gardă financiară (actuala Autoritate Naţională de Antifraudă Fiscală), Garda de Mediu, Garda
Forestieră etc.

2. Controlul jurisdicţional. Mai cunoscut sub denumirea de contencios administrativ,

presupune faptul că activitatea de control este efectuată de către instanţa de contencios
administrativ.

B. Definiţie. Etimologie

Etimologic, termenul de contencios provine din lat. contendere- a lupta, contenciosus-

certăreţ, bătăios.
 Contencios administrativ = totalitatea litigiilor dintre particulari şi autorităţile administrative
născute în legătură cu un act administrativ (propriu zis sau asimilat) sau un refuz nejustificat de
a soluţiona o cerere (definiţia legală – art. 2 alin. (1) lit. f) LCA).

C. Clasificări

1. După criteriul interesului apărat de reclamant:

(a) contencios subiectiv – acel tip de contencios în care reclamantul, prin promovarea
acţiunii, urmăreşte apărarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal, propriu
(art. 52 din Constituţie, art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004).
(b) contencios obiectiv – acel tip de contencios care presupune că reclamantul acţionează
pentru apărarea unui interes general, fără a fi nevoit să justifice încălcarea, prin actul atacat, a
unui interes al său personal (art. 123 alin. (5) din Constituţie, art. 1 alin. (3), (4), (6) şi (8) din
Legea nr. 554/2004).

2. în funcţie de obiectul litigiului (sau, mai exact, în funcţie de prerogativele instanţei de

control, ordonate în funcţie de gradul de imixtiune al instanţei în domeniul de activitate al
administraţiei publice):
(a) contenciosul în interpretare  - reclamantul poate solicita şi instanţa se poate pronunţa
exclusiv pe interpretarea unui act administrativ, fără a se pronunţa asupra valabilităţii lui. Până
în iulie 2018 am avut temei legal pentru acest tip de contencios doar în cazul contractelor
administrative – art. 7 alin. (6) lit. e) LCA. El a fost însă abrogat prin Legea nr. 212/2018, ceea ce
înseamnă că, în prezent, contenciosul în interpretare nu există ca tip autonom de contencios
administrativ (putând, însă, reprezenta o componentă a contenciosului pentru exces de putere
sau de plină jurisdicţie).
(b) contenciosul în aprecierea legalităţii – acel tip de contencios în care instanţa, fără a anula
actul, doar apreciază legalitatea lui (art. 4 din Legea nr. 554/2004) şi, în cazul constatării
nelegalităţii lui, îl ingnoră atunci când pronunţă soluţia într-un litigiu în care se pune problema
legalităţii actului în cauză; în prezent, acest tip de „contencios” este soluţionat numai accidental
de către instanţele de contencios administrativ;
(c) două tipuri complementare: (i) contenciosul în anulare – se poate cere (şi instanţa poate
dispune) doar anularea unui act administrativ (daune nu se pot solicita, şi nu se pot obţine,
pentru că este exclusă existenţa unui prejudiciu al reclamantului – a se vedea toate cazurile de
contencios obiectiv). Acesta este tipul de contencios creat pentru a cenzura exclusiv legalitatea
actelor administrative explicite. În oglindă, în cazul actelor administrative implicite (refuzul de a
soluţiona o cerere – tăcerea administraţiei), în teorie există şi (ii) contenciosul în carenţă, în care
prerogativa instanţei de contencios administrativ este exclusiv aceea de a obliga autoritatea
publică la soluționarea pozitivă a cererii reclamantului. În sistemul nostru de drept nu există
reglementat autonom un asemenea tip de contencios, ci numai unul combinat cu contenciosul
în anulare, în situaţia Avocatului Poporului – art. 1 alin. (3) LCA.
(d) contenciosul în daune – ceea ce se poate cere sunt exclusiv despăgubiri, dar nu se poate
cere anularea actului care a vătămat un drept (în materie de expropriere ori rechiziţii, de pildă –
este, deci, vorba de contenciosul generat de acte administrative legale); de asemenea, tot aici
intră şi contenciosul cauzat de reaua funcţionare a serviciilor publice – art. 574 C. adm.;
(e) contenciosul pentru exces de putere – acel tip de contencios în care instanţa poate
cenzura puterea discreţionară a administraţiei, putând: (i) anula actele emise în acest mod,
precum şi (ii) obliga administraţia să revină în limitele legii (administraţia poate emite un act cu
exces de putere, respectiv să refuze să soluţioneze o cerere cu exces de putere). (iii) Se pot
acorda şi despăgubiri dacă reclamantul probează un prejudiciu, ori chiar o altă formă de
reparare a prejudiciului (în natură), ca o formă a „recunoaşterii dreptului pretins” (art. 1 din
Legea nr. 554/2004).
(f) contenciosul de plină jurisdicţie – acel tip de contencios în care atribuţiile instanţei sunt
„depline” (în materia legalităţii actului): aceasta poate anula actul, poate acorda despăgubiri,
poate obliga o autoritate să satisfacă o cerere, poate modifica ea însăşi actul atacat. Cu alte
cuvinte, instanţa are aceleaşi prerogative ca şi administraţia, putându-i-se substitui (putând
emite o hotărâre care să substituie actul administrativ). În cazul contravenţiilor, avem şi noi
instanţa cu jurisdicţie deplină (art. 31 şi urm. din OG nr. 2/2001). (în realitate, „deplin”
înseamnă doar... cvasi-deplin!, deplina jursdicţie fiind doar asupra cuantumului sancţiunii), însă
nici acest tip de „contencios” nu e de competenţa instanţelor specializate în această materie
decât în calea de atac a apelului. De asemenea, contenciosul contractelor administrative pare a
fi unul de plină jurisdicţie, date fiind prevederile de la art. 18 alin. (4) lit. d) LCA care stabilesc
posibilitatea intanţei de a suplini consimţământul unei părţi dacă interesul public o cere.
(g) contenciosul atipic – acel tip de contencios care nu se poate încadra în niciuna dintre
categoriile de mai sus. Este necesar un text de lege în acest sens (ex: validarea primarilor – art.
149 C. adm.)
De menţionat că nu toate cererile adrsate justiţiei amintite mai sus sunt „contencios
administrativ” în sensul strict al termenului (litigiu de competenţa instanţelor specializate în
această materie) ci doar în sensul larg – orice chestiune de natură administrativă (raport juridic
administrativ) care trebuie soluţionată (rezolvată) de justiţie.
Concluzie: sistemul contenciosului românesc se apropie de contenciosul de plină jurisdicţie,
dar nu se identifică cu el, lipsind posibilitatea de a pronunţa o hotărâre judecătorească
înlocuitoare a unui act administrativ: potrivit formulei art. 18 alin. (1) LCA, instanţa poate obliga
administraţia să emită actul, dar nu-l poate emite ea însăşi.
ATENŢIE! Pentru calificarea exactă a tipului de contencios nu contează ce cere reclamantul şi
ce dispune instanţa în concret, într-o anumită speţă, ci ce poate cere (în abstract) reclamantul şi
ce poate dispune instanţa.

3. în funcţie de sistemul de contencios (calificarea judecătorului):

(a) sistemul francez (sau al judecătorului administrativ) – presupune o jurisdicţie paralelă cu
cea ordinară. În frunte e Consiliul de Stat (la noi a fost aşa între 1864-1866);
(b) sistemul american (sau al judecătorului ordinar) – acelaşi judecător judecă toate litigiile,
fără diferenţiere;
(c) sistemul german (sau mixt) – presupune faptul că litigiile de contencios sunt judecate de
tribunalele ordinare în cadrul cărora există secţii specializate de contencios (în România - mixt).

Capitolul al doilea: Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contenciosul subiectiv

 Admiterea unei acţiuni în contencios presupune îndeplinirea anumitor condiţii. Trebuie
subliniat faptul că numai dacă se îndeplinesc toate acestea, acţiunea se admite. În caz contrar,
deci când una singură nu este îndeplinită, acţiunea urmează a fi respinsă. Aceste condiţii pot fi
grupate în 4 categorii: cele referitoare la reclamant (A), la pârât (B), la obiectul acţiunii (C)
precum şi cele procedurale (D).

A. Condiţiile privitoare la reclamant

Primele două condiţii sunt comune oricărei acţiuni în justiţie (capacitatea şi calitatea
procesuală activă). Le vom analiza pentru că, în cazul contenciosului administrativ comportă
fiecare câte o particularitate. Ce-a de-a treia condiţie însă (dreptul subiectiv/interesul legitim
vătămat) este specifică doar contenciosului administrativ, deşi există şi în procedura civilă
condiţia interesului procesual.

1. Capacitatea procesuală – aptitudinea abstractă unui subiect de drept de a fi parte într-un

litigiu oarecare. Este parte a capacităţii civile şi este inerentă oricărei „persoane”. Contenciosul
administrativ însă prezintă o anumită particularitate, pe care o vom analiza mai atent când vom
vorbi despre pârât. Prin urmare, regula este că numai persoanele (fizice sau juridice) pot
acţiona în contencios administrativ. Din formularea art. 2 alin. (1) lit. a) a Legii nr. 554/2004
pare să rezulte contrariul: orice grup de persoane, vătămat într-un drept subiectiv se poate
adresa instanţei de contencios pentru apărarea drepturilor sale. Şi, în această noţiune de „grup
de persoane” sunt incluse şi „organismele sociale” (ONG-urile). În realitate:
(a) în cazul grupurilor de persoane, pentru a fi admisibilă acţiunea, reclamanţii trebuie să
acţioneze în numele lor propriu, ca persoane fizice; altfel, în mod normal grupul ar trebui
organizat ca persoană juridică pentru ca acţiunea să poată fi admisă. Pentru că grupul, neavând
personalitate juridică proprie, nu este titular de drepturi subiective ori interese legitime; deci nu
i se vatămă nimic (din acest punct de vedere textul legal amintit conţine, în sine, o contradicţie
de termeni).
Excepţie: cazul în care o persoană juridică este în curs de constituire. Dar şi atunci, trebuie
acţionat în numele acesteia, în temeiul capacităţii de folosinţă anticipate.
(b) în cazul organismelor sociale – ONG-uri (art. 2 alin. (1) lit. s) acestea au oricum
personalitate juridică proprie: sindicate, asociaţii, fundaţii, etc.
Desigur, în situaţia în care există capacitate de folosinţă dar nu există capacitate de exerciţiu,
se aplică regulile generale în materia minorilor şi interzişilor.

2. Calitatea procesuală activă – aptitudinea concretă a unei persoane de a sta într-un

anumit litigiu în calitate de reclamant. În litigiile de contencios administrativ, de regulă orice
persoană se poate adresa instanţei dacă justifică cel puţin un interes legitim lezat. Prin urmare,
calitatea procesuală se întemeiază pe interes (cea de-a treia condiţie) dar nu se confundă cu
acesta. Pentru că, cel puţin în anumite situaţii, reclamantului i se poate cere o calitate specială
pentru admisibilitatea acţiunii: cazurile de contencios obiectiv (ex: prefectul, avocatul poporului,
ministerul public, etc.); ori calitatea de consilier local ori primar (de pildă, litigiile întemeiate pe
art. 69 din Legea nr. 215/2001 / art. 160 alin. (9) C.adm.). Prin urmare, cel aflat în întreţinerea
unui primar nu poate ataca în contencios administrativ, utilizând această procedură specială,
ordinul prefectului de constatare a încetării mandatului acestuia, chiar dacă justifică un interes
legitim în promovarea acţiunii (dreptul la întreţinere – cota-parte din indemnizaţia primarului,
stabilită de lege), pentru că nu are calitatea specială de primar pentru a se adresa instanţei.
Există situaţii în care autoritatea publică este reclamantă (chiar dacă nu are capacitate, ea
justificând o calitate specială): 
(i) art. 1 alin. (6) din lege;
(ii) cazul contractelor administrative.
Însă, raportat la faptul că instituţia contenciosului administrativ este reglementată
constituţional la nivel de principiu, situaţiile în care reclamantului i se solicită prin lege o calitate
procesuală activă specială trebuie interpretate în sensul că acesta are acces la procedura
specială. Ceilalţi (care se consideră vătămaţi prin actul atacat) se pot adresa instanţei
competente, dar numai în limita obţinerii reparaţiei pentru propria vătămare (de pildă, să
obţină despăgubirea pentru prejudiciul cauzat prin ordinul ilegal de încetare a mandatului de
primar, „fapta ilicită” a administraţiei publice fiind probată prin admiterea excepţiei de
nelegalitate cu privire la actul în cauză, însă nu va putea obţine repunerea în funcţia de primar a
celui care nu a atacat ordinul de constatare a încetării mandatului potrivit procedurii speciale
din art. 69, citat mai sus).

3. interesul procesual – reprezintă folosul (beneficiul, „profitul”) pe care l-ar obţine

reclamantul prin admiterea ipotetică a acţiunii sale. 
(a) În procesul civil obişnuit, orice asemenea interes poate constitui fundamentul unei acţiuni
în justiţie, cu condiţia să fie juridic şi legitim (1), născut şi actual (2), direct şi personal (3),
pozitiv şi concret (4). Prin sintagma „interes legitim” în procedura civilă comună însă se înţelege
acel interes care nu este prohibit de vreun text de lege.
Dreptul/interesul legitim vătămat: 
(i) trebuie să existe la introducerea acţiunii – în măsura în care reclamantul nici măcar nu
afirmă un asemenea interes (în principiu, în contencios, vătămarea unui drept sau interes
legitim), ori nu există aparenţa acestui interes, acţiunea va fi respinsă ca lipsită de interes.
(ii) interesul să subziste până la soluţionarea cauzei – dacă autoritatea publică a satisfăcut
interesul reclamantului în cursul procesului prin revocarea (ex tunc) a actului, acesta se stinge,
dar numai cu privire la petitul de anulare (se poate menţine cel cu privire la despăgubiri – dacă
prejudiciul a rămas - ori la acordarea cheltuielilor de judecată). 
(b) În contenciosul administrativ însă, această condiţie (a interesului) trebuie analizată
distinct, din această perspectivă o asemenea acţiune putând fi admisă doar dacă reclamantul
probează vătămarea unui drept subiectiv şi/sau a unui interes legitim.
(i) Dreptul subiectiv este o facultate recunoscută titularului său de a pretinde unui terţ, unei
autorităţi ori societăţii în general o anumită conduită (comisivă sau omisivă), iar această
facultate este protejată, în caz de nerespectare, prin forţa de constrângere a statului.
(ii) Simplul interes, deşi în esenţa sa reprezintă tot o facultate (libertate) recunoscută
titularului său, el nu este protejat prin forţa coercitivă a statului în cazul în care ceilalţi membri
ai societăţii i-ar aduce atingere în vreun fel.
Dreptul subiectiv este prevăzut întotdeauna de un act juridic (lege, act administrativ ori
contract) şi îi corespunde întotdeauna o obligaţie corelativă. În schimb, interesul nu este
prevăzut de vreun act juridic şi nu îi corespunde nicio obligaţie corelativă.
 (iii) Între cele două apare noţiunea de interes legitim. Potrivit clasificării legale (art. 2 lit. p şi
r) există interes legitim privat şi interes legitim public. Ce se înţelege prin acestea?
iii.1 interesul legitim privat: un drept eventual, viitor.
În practică, adesea acest interes legitim se identifică cu un drept constituţional: acela la
egalitate în faţa legii şi a autorităţilor publice (concursuri), alteori nu (ipoteza existenţei unei
cereri de retrocedare a unui imobil în baza Legii nr. 10/2001, pentru care s-a emis autorizaţie de
demolare).
iii.2. interes legitim public: un interes a cărui încălcare presupune totodată şi încălcarea unui
text legal, ori a stării generale de legalitate.
În cazul interesului legitim se încalcă o lege oarecare, căci acest tip de interes, în sine, nu
este prevăzut de nici o lege. Or, o conduită care încalcă atât legea în general, cât şi interesele
(licite, în principiu) ale unor membri ai societăţii, nu poate fi decât ilicită.
Trebuie remarcat faptul că, pe de o parte, întotdeauna reclamantul trebuie să justifice
încălcarea unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat; potrivit art. 8 alin. (1¹),
particularii pot invoca încălcarea unui interes legitim public numai dacă aceasta este
subsecventă încălcării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat. Pe de altă parte,
exstenţa unei încălcări a dreptului sau a interesului legitim condiţionează verificarea, de către
instanţa de contencios, a legalităţii actului atacat. În fine, pentru petitul în anulare/carenţă,
reclamantul trebuie să probeze numai faptul că a suferit o vătămare, nu şi cât de întinsă este
aceasta (dimensiunea prejudiciului), aspect specific petitului în daune.
Prin excepţie, în materia protecţiei mediului, potrivit art. 5 alin. (1) lit. d) din OUG nr.
195/2005 privind protecţia mediului, „Statul recunoaște oricărei persoane dreptul la un "mediu
sănătos și echilibrat ecologic" garantând în acest scop: d) dreptul de a se adresa, direct sau prin
intermediul organizațiilor pentru protecția mediului, autorităților administrative și/sau
judecătorești, după caz, în probleme de mediu, indiferent dacă s-a produs sau nu un prejudiciu”,
există un contencios obiectiv – acţiune „populară”.

B. Condiţiile privitoare la pârât

B.1. Potrivit jurisprudenţei actuale:
Întotdeauna pârâtul se stabileşte în funcţie de obiectul cererii:
1. În cazul petitului privind anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii la
soluţionarea unei cereri
(a) în abstract (problemă de capacitate) pârâtul să fie autoritate publică (a.1.)
Autoritatea publică poate fi:
(i) autoritate administrativă; va emite acte administrative-scop;
(ii) altă putere în Stat (legislativă sau judecătorească); va emite acte-mijloc;
(iii) orice persoană privată, dacă are exerciţiul puterii publice (prestând servicii publice) va
emite acte prin delegaţie (art. 2 alin. (1) lit. b) LCA).
În toate cazurile însă, pârâtul trebuie să exercite funcţia administrativă (a.2.), iar nu o altă
calitate pe care ar avea-o (ex: Parlamentul nu poate fi chemat în contencios pentru refuzul de a
adopta o anumită lege – căci în acest caz este legiuitor, dar poate figura ca pârât dacă refuză să
emită o anumită hotărâre – căci atunci este „administrator”. De asemenea, pentru a putea
figura în calitate de pârât într-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea publică trebuie
să exercite puterea publică pe care o deţine, iar nu să se comporte ca un particular, caz în care
litigiul ar trebui să fie de competența instanţelor de drept comun (în lipsă de prevedere legală
contrară).
(b) în concret (problemă de calitate procesuală pasivă) pârâtul să fie:
(i) în cazul actului administrativ: organul emitent;
(ii) în cazul refuzului nejustificat: organul competent să soluţioneze cererea;
(iii) în cazul contractelor administrative: autoritatea contractantă.
Situaţii speciale în care aceste condiţii nu sunt îndeplinite (total sau parţial), ori sunt alte
particularităţi:
(i) în cazul contractelor administrative, când autoritatea contractantă este reclamant,
pârât va fi celălalt contractant, evident o persoană privată;
(ii) în cazul actelor administrative individuale favorabile particularului – deci acte care au
un beneficiar (autorizaţii) este obligatoriu ca, pe lângă organul emitent să fie chemat în instanţă
şi titularul dreptului conferit de act, în caz contrar acţiunea va fi respinsă ca inadmisibilă;
(iii) în cazul prevăzut la art. 1 alin. (6) din lege, când pârât va fi destinatarul actului – de
asemenea persoană privată; dacă în baza actului administrativ atacat s-au format raporturi
civile (contractuale), vor avea calitate procesuală pasivă şi toţi subdobânditorii dreptului litigios;
(iv) în cazul actelor complexe, calitate procesuală pasivă vor avea toate organele emitente
(coautorii), altfel acţiunea va fi respinsă ca inadmisibilă;
(v) în cazul transferului de competenţă, titularul competenţei va avea calitatea de pârât cu
excepţia delegării de atribuţii.
2. Pentru despăgubiri (petitul subsidiar):
(a) pe de o parte poate fi chemat în instanţă orice funcţionar vinovat pentru ilegalitatea
actului (de pildă, emitentul avizului – art. 16 LCA), în nume propriu. 
(b) Pe de altă parte, în ce priveşte autorităţile administrative, ele pot fi obligate la
despăgubiri numai dacă au personalitate juridică şi patrimoniu propriu (ex. Curtea de Conturi).
Ca regulă însă, va fi chemată în judecată persoana juridică de drept public a cărei autoritate
administrativă a emis actul ilegal ori se face vinovată de refuzul nejustificat de soluţionare a
unei cereri (unitatea administrativ-teritorială, Instituţia prefectului, ministerul, etc.).
B.2. Potrivit legii Art. 191, 221, 218-219, 223 C.civ. coroborat cu art. 96 şi art. 5 lit. o)
C.adm., ar trebui chemată în instanţă numai persoana juridică de drept public – atât pentru
anularea actului cât şi pentru despăgubiri căci organele administrative acţionează în numele
persoanei juridice de drept public; această idee însă, deocamdată nu pare a fi agreată de
jurisprudenţă.
 1. SEMINAR 8

A. Tema seminarului
Obiectul acțiunii în contencios administrativ

B. Problematică
1. Actul administrativ. Distincția față de alte înscrisuri. Excepții de la controlul contencios.
Legalitatea actului administrativ; 
2. Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere; 
3. Contractul administrativ; 
4. Despăgubirile.

Condiţii referitoare la obiect

Riguros vorbind, prin obiect al unei acţiuni în justiţie se înţelege pretenţia dedusă judecăţii,
materializată în petitele acţiunii. În contencios administrativ, vorbim astfel, ca obiect, de (a)
anularea unui act ori contract administrativ, (b) obligarea unei autorităţi de a soluţiona o
cerere, (c) obligarea la plata de despăgubiri etc. Vom analiza în continuare obiectul derivat al
unei acţiuni: actul administrativ, refuzul de a soluţiona o cerere, contractul administrativ,
despăgubirile. Fiecare dintre acestea trebuie să îndeplinească anumite condiții specifice pentru
ca acțiunea în contencios administrativ să fie, în cele din urmă, admisă.
1. Actul administrativ
Cazul clasic de contencios administrativ este acela în care particularul este vătămat prin
exerciţiul defectuos al puterii publice cu care administraţia a fost învestită, emiţând un act
administrativ prejudiciabil. În această situaţie, condiţiile de admisibilitate sunt următoarele:
(a) să fie vorba despre un act administrativ veritabil.
Vom face astfel diferenţa faţă de:
(i) operaţiunile material-tehnice (administrative), care pot fi:
(i.1.) anterioare – avizele; acestea, (sau orice alte operaţiuni anterioare), nu pot fi atacate în
contencios singure, în mod independent, ci (a) numai împreună cu un act administrativ şi (b)
numai dacă au stat la baza emiterii acestuia. Temei legal: art. 18 alin. (2) LCA. Observaţie:
instanţa nu le anulează, ci doar le verifică legalitatea. În cazul nelegalităţii lor, se va anula actul
emis în baza acestora (în cazul operaţiunilor administrative care conduc la formarea unor acte
administrative complexe însă, reclamantul ar trebui să ceară anularea actului complex, deci
implicit şi a operaţiunii administrative respective – deocamdată acest lucru nu se întâmplă în
jurisprudenţa noastră).
(i.2.) posterioare – adresele de comunicare. Acestea nu pot fi atacate în nici un fel pentru că
nu pot produce nici un fel de prejudiciu şi nici nu stau la baza emiterii actului atacat. Ele au doar
menirea de a marca data la care actul a ieşit de la autoritatea emitentă. În cazul în care anumite
dispoziţii sunt întitulate adrese şi produc efecte juridice, ele pot fi atacate în contencios.
(i.3.) De asemenea, tot ca operaţiuni posterioare, aprobările propriu-zise ori confirmările nu
pot fi atacate în contencios administrativ decât o dată cu actul atacat, ele formând un act
complex (obiectul acţiunii îl constituie, în acest caz, actul aprobat).
(ii) actele civile
 De regulă, acestea sunt bilaterale (contracte); deci sunt foarte greu de confundat cu actele
administrative. Totuşi, uneori o confuzie este posibilă, mai ales în cazul unor acte civile
unilaterale  (de pildă, o HG sau HCL, HCJ de acceptare a unei moşteniri ori donaţii). Acestea se
deosebesc, totuşi, de actele administrative veritabile, întrucât pot proveni (în abstract) şi de la
orice particular.
În principiu, pot fi atacate atât actele individuale cât şi cele normative. Evident, cele din
urmă nu are cum să vatăme un drept subiectiv (căci nimeni nu are dreptul subiectiv la
menţinerea stării normative) ci numai un interes legitim. Situaţiile sunt, în practică, mai rare
decât acţiunile îndreptate împotriva actelor individuale. De ex, HG prin care o anumită
categorie de funcţionari nu mai avansează în funcţie o perioadă de timp.
(b) actul atacat să fie ilegal
Legea nu prevede în mod expres această condiţie însă un act administrativ emis cu
respectarea tuturor legilor în vigoare la momentul emiterii sale nu poate fi anulat de către
instanţă. Pe de altă parte, dacă un act administrativ vatămă un drept subiectiv sau interes
legitim, cu siguranţă că el încalcă şi legea care protejează dreptul în cauză (sau legea „oarecare”
care face ca interesul să devină legitim).
Observaţie: condiţia se pune în situaţia tipurilor de contencios care presupun (şi) anularea
unui act administrativ. Căci se poate naşte un contencios în baza unui act administrativ legal,
însă vom fi în prezenţa unui contencios în daune.
Pentru a verifica această condiţie, se analizează, în cauză cele 4 condiţii de valabilitate a
actelor administrative: (i) competenţa, (ii) forma şi procedura, (iii) conformitatea conţinutului
cu legea pe care o aplică/obiectul licit, (iv) excesul de putere/cauza licită (a se vedea, pe larg,
aceste condiţii, în volumul Actul administrativ. Repere...).
(c) Actul atacat să nu fie exceptat de la controlul jurisdicţional (să nu seîncadreze în „finele
de neprimire”)
Prin fine de neprimire (sing. „un fine de neprimire”), în sens larg, se înţelege o anumită
cauză pentru care o anumită acţiune în justiţie este inadmisibilă (de pildă, neîndeplinirea
procedurii administrative prealabile constituie un asemenea fine de neprimire). În sens
restrâns, prin fine de neprimire sunt desemnate categoriile de acte administrative care nu pot
face obiectul uneiacţiuni în contencios administrativ. În general, exceptările sunt întemeiate pe
două motive: a naturii actului (i) respectiv a existenţei unui recurs paralel (ii).
(i) Finele de neprimire întemeiate pe natura actului (excepţiile absolute, de la „dreptul de
acces la justiţie”)
i.1. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc relaţia lor cu parlamentul
(„actele de guvernământ.”) - (art. 5 alin. (1) lit.a) LCA. Reprezintă, în abstract, acea categorie de
acte emise de puterea executivă, în care aceasta mai degrabă „guvernează” decât
„administrează”, deci, într-o oarecare măsură, se comportă ca o putere originară iar nu una
derivată. Raportat la dispoziţiile legale arătate, în această categorie intră diverse acte care
provin de la administraţia centrală şi au un puternic caracter politic. De pildă, decretul
prezidenţial de dizolvare a Parlamentului (art. 89 din Constituţie); declaraţia Guvernului de
angajare a răspunderii în faţa Parlamentului (art. 114 din Constituţie).
Pentru a intra în această categorie, actele exceptate trebuie să îndeplinească două condiţii:
(1) să provină de la autorităţi administrative (deci nu de la Parlament);
 (2) să concretizeze o relaţie cu Parlamentul, văzut ca o autoritate politică. Cu alte cuvinte,
el trebuie să pună în valoare o relaţie stabilită prin lege, „tradiţională”, iar nu una accidentală
(de pildă, o autorizaţie de construire emisă de Primarul General al capitalei în favoarea
Parlamentului – persoană juridică – poate fi atacată în contencios administrativ de către
particularul vătămat).
i.2.Actele de comandament cu caracter militar
Pentru a intra în această categorie, măsurile trebuie să îndeplinească 3 condiţii cumulative:
(1) să provină de la o autoritate militară superioară;
(2) cuprinsul actului de aibă o natură militară;
(3) această măsură să conţină ideea de ordin, corelativă cu aceea de disciplină militară.
Ex: acte de manevră, de strategie militară, care privesc comanda trupelor ori deplasarea
acestora, actele de instrucţie militară. Nu orice act care provine de la o autoritate militară e un
act de comandament. Nu intră deci în această categorie actele de transfer, de retragere în
rezervă, de pensionare a militarilor activi, acestea putând fi atacate în contencios administrativ.
(ii) Fine de neprimire întemeiate pe existenţa unui recurs paralel (excepţii relative, de la
„accesul la instanţa de contencios administrativ”): actele administrative pentru anularea ori
modificarea cărora este reglementată o procedură specială
În contenciosul administrativ subiectiv, Legea nr. 554/2004 reprezintă „dreptul comun”,
regula. Pe lângă aceasta însă, există şi proceduri speciale:
ii.1. în materia contravenţiilor (O.G. nr. 2/2001) – potrivit acesteia, calea de atac împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a amenzii este plângerea
contravenţională – deci nu acţiunea clasică în contencios administrativ – şi se adresează
judecătoriei în raza teritorială a căreia a fost săvârşită contravenţia;
ii.2. în materia fondului funciar (Legea nr. 18/1991 cu modificările ulterioare) – Titlurile de
proprietate ori refuzul Comisiilor de fond funciar de a le emite se atacă oricând, fără procedură
prealabilă, la judecătoria în raza teritorială a căreia se află terenul revendicat;
ii.3. în materia imobilelor preluate în mod abuziv de Statul Român sub regimul comunist
(Legea nr. 10/2001; Legea nr. 165/2013) – instanţa competentă să soluţioneze plângerile
împotriva deciziilor (dispoziţiilor) prin care se refuză restituirea în natură (ori echivalent) este
tribunalul – secţia civilă, în raza teritorială a căruia îşi are sediul unitatea deţinătoare. De
asemenea, în ipoteza deciziilor de compensare emise de CNCD, competent este Tribunalul
Bucureşti, secţia civilă.
ii.4. în materia executării contractelor administrative (art. 8 alin. (2) teza a II-a LCA) –
instanţa competentă este judecătoria sau tribunalul, în funcţie de valoarea litigiului (sub sau
peste 200.000 lei).
2. Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere
(a) Formele refuzului:
(i) refuzul expres de a soluţiona în vreun fel cererea („denegarea de administraţie”).
Destul de rar întâlnită în practică (eventual când organul competent nu poate acest lucru
datorită supraaglomerării etc.);
(ii) refuzul expres de a soluţiona favorabil cererea (respingerea ei). Suntem în prezenţa
unui act administrativ negativ, în măsura în care legea prevede existenţa unui asemenea act;
(iii) tăcerea administraţiei – situaţia în care administraţia ignoră practic cererea petentului.
În acest caz nu avem în speţă nici un act administrativ. Pentru ca tăcerea să fie asimilată actului
administrativ negativ, trebuie îndeplinite dou condiţii: (1) să fie păstrată timp de 30 de zile de la
formularea cererii; (2) semnificaţia pe care i-o atribuie legea să fie aceea de refuz, iar nu aceea
de acceptare.
(iv) refuzul camuflat în acceptarea formală a cererii (varianta „românească” a refuzului:
când DA înseamnă NU).
Vom fi în prezenţa unui refuz în toate situaţiile când dreptul nu este satisfăcut pe fond,
indiferent dacă, formal, răspunsul pare sau nu favorabil.
Importanţa practică a distincţiei este pe tărâmul procedurii prealabile, necesară numai la
acte administrative (deci nu e necesară în cazul tăcerii, respectiv al situaţiei în care refuzul
îmbracă forma unei adrese care nu are natura şi forma unui act administrativ).
(b) Refuzul trebuie să îndeplinească două condiţii pentru ca acţiunea în contencios să fie
admisibilă:
(i) refuzul să fie nejustificat (sau ilegal) – nu înseamnă nemotivat din punct de vedere
formal, ci lipsa unei motivaţii legale.
(ii) refuzul să aibă o natură administrativă –refuzul să privească exercitarea unei atribuţii
avute în calitate de titular de putere publică.
Refuzul de natură contractuală, civilă se poate ataca în instanţa de drept comun –
judecătoria.
Refuzul executării unui contract civil ori comercial se poate ataca în faţa instanţei de drept
comun (ex.: autoritatea contractantă dintr-un contract de vânzare-cumpărare nu vrea să
plătească preţul). Însă după intrarea în vigoare a Legii nr. 212/2018, aceeaşi este şi situaţia
litigiilor legate de executarea/refuzul de executare a unui contract administrativ (deci şi, de
pildă, un litigiu în care, într-un contract de concesiune, concesionarul refuză să plătească
redevenţa stipulată).
3. Contractul administrativ
Un litigiu întemeiat pe un contract administrativ poate avea ca obiect:
(a) anularea actelor/operaţiunilor prealabile încheierii contractului administrativ (litigii din
faza precontractuală, care au ca obiect aşa-numitele „acte ataşabile”;
(b) chiar anularea contractului, la cererea unei părţi ori a unui terţ prejudiciat (situaţii fie de
nulitate absolută a contractului, fie, în situaţii extrem de rare, de nulitate relativă a acestuia);
(c) anularea unui act detaşabil, la cererea contractantului (un act strâns legat de contractul
iniţial, dar care are o individualitate distinctă: de pildă, decizia de denunţare/modificare
unilaterală a contractului), sau cenzurarea refuzului de a-l emite adică obligarea autorităţii la
modificarea contractului (principiul echilibrului financiar);;
(d) rezilierea contractului, obligarea celeilalte părţi la executarea obligaţiilor, respectiv
despăgubiri pentru acoperirea unui prejudiciu suferit prin neexecutarea/executarea
necorespunzătoare a obligaţiilor contractuale; aşadar, aşa-numitele litigii în legătură cu
executarea contractului administrativ; [este posibil să se solicite despăgubiri cauzate şi de
încheierea contractului ilegal ori (ne)emiterea actului detaşabil (legal sau ilegal), despăgubiri
care trebuie să îndeplinească condiţiile analizate mai jos, la pct. 4].
(e) interpretarea contractului, în cazul existenţei unor clauze neclare, este în continuare
posibilă, de vreme ce instanţa de contencios poate suplini inclusiv consimţământul unei părţi,
atunci când interesul public o cere (contencios de plină jurisdicţie). Prin urmare, de vreme ce
poate suplini acest consimţământ, îl poate şi interpreta (qui potest plus, potest et minus).
 Distincţia este importantă tot din punctul de vedere al procedurii prealabile, întrucât,
termenele curg de la momente diferite.
4. Obiectul subsidiar: despăgubirile
Este posibil ca, în anumite cazuri, acesta să fie unicul obiect al acţiunii în contencios
administrativ, situaţie în care, evident, vorbim despre un obiect principal: contenciosul în
daune, litigii întemeiate pe executarea necorespunzătoare a unui contract administrativ etc.
Condiţia esenţială şi măsura acordării despăgubirilor o constituie (1) existenţa unui
prejudiciu produs sau gata să se producă. Acesta poate fi material sau moral; primul trebuie
probat, al doilea este apreciat de către instanţă. Ex: refuzul unei universităţi de a emite o
diplomă la timp: prejudiciul material – cuantumul bursei care ar fi fost obţinută în străinătate;
prejudiciul moral – suferinţele cauzate şi atingerea adusă imaginii. Pe lângă această condiţie,
sunt şi celelalte 3 condiţii generale ale răspunderii civile delictuale: (2) fapta ilicită (care, în
această situaţie, constă în emiterea unui act administrativ ilegal ori a unui refuz nejustificat de a
soluţiona o cerere), (3) raportul de cauzalitate (dintre fapta ilicită şi prejudiciu) şi (4) culpa
administraţiei publice (care se prezumă, dat fiind faptul că se poate presupune faptul că organul
administrativ trebuia să cunoască legea, deci trebuia să cunoască faptul că actul său e ilegal şi
prejudiciabil).

1. SEMINAR 9

A. Tema seminarului
Procedura administrativă prealabilă

B. Problematică

Condiţii procedurale: procedura administrativă prealabilă şi termenele de sesizare a

instanţei

1. Noţiune. Forme. Conţinut

(a) Existenţa procedurii prealabile se întemeiază pe ideea că orice particular mai întâi trebuie
să se adreseze administraţiei, şi doar apoi instanţei, conform regulii deciziei prealabile: potrivit
acesteia, instanţa nu se poate pronunţa asupra unei cereri, dacă mai înainte nu s-a pronunţat
administraţia asupra ei.
(b) Procedura administrativă prealabilă presupune 2 tipuri de „recursuri”:
(i) recursul graţios = cererea adresată organului emitent de a-şi revoca actul atacat;
(ii) recursul ierarhic = cererea adresată organului ierarhic superior de a revoca un act emis
de un organ inferior.
Procedura administrativă este obligatorie sub forma măcar a unuia dintre cele două tipuri de
recursuri. Aşadar, cele două forme sunt alternative, nu cumulative. În cazurile când organul
emitent nu are organ ierarhic superior, evident, este obligatoriu recursul graţios. Cele două
recursuri se pot introduce deodată.
(c) Potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, petentul trebuie să solicite
administraţiei „revocarea, în tot sau în parte, a actului”. Prin urmare, orice altă formulare care
nu conţine aceeaşi idee, a revocării actului, nu are semnificaţia unei proceduri administrative
prealabile.

2. Termene
În urma ultimelor modificări aduse Legii nr. 554/2004 şi a Legii nr. 101/2016, putem
identifica 3 categorii de situaţii posibile:
(a) În cazul acţiunilor care au ca obiect un act administrativ unilateral (pozitiv sau negativ):
(i) în cazul actelor individuale: în termenul de 30 de zile (care, în cazuri bine justificate, se
poate prelungi până la 6 luni) termen care curge de la: (1) comunicarea actului, pentru
beneficiar; respectiv (2) luarea la cunoştinţă, pe orice cale, despre conţinutul acestuia, pentru
terţii faţă de act, trebuie formulată cererea de revocare; un al doilea termen de 30 de zile este
pus la dispoziţia administraţiei pentru a răspunde; de la primirea acestui răspuns, respectiv de
la trecerea  celor 30 de zile, reclamantul are la dispoziţie 6 luni pentru intrducerea acţiunii în
contenciosul administrativ. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea
actului şi despăgubiri. Temei legal: art. 7 alin. (1) şi (4) – pentru destinatarul actului şi art. 7
alin. (3) şi (4) pentru un terţ, coroborate în ambele cazuri cu art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA.
(ii) Pentru actele normative, procedura prealabilă poate fi formulată oricând (căci interesul
de a ataca un act normativ poate deveni actual mult timp după publicarea actului). De la
depunerea lui administraţia are la dispoziţie 30 de zile să soluţioneze plângerea prealabilă. Apoi,
acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată de asemenea oricând. Şi în această
situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului şi despăgubiri (însă despăgubirile
sunt limitate la pagubele cauzate de act în cei 3 ani anteriori formulării procedurii prealabile,
căci, în lipsa unei prevederi derogatorii clare, se aplică termenul general de prescripţie a
creanţelor). Temei legal: art. 7 alin. (1¹) coroborat cu art. 11 alin. (4) LCA.
(iii) Pentru refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere: mai întâi trebuie formulată cererea,
reclamantul trebuie să aştepte răspunsul (un termen maxim de 30 de zile) iar de la răspunsul
negativ ori de la expirarea acestui termen de 30 de zile, are la dispoziţie 6 luni să introducă
acţiunea în contenciosul administrativ. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei
obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins) şi
despăgubiri. Temei legal: art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (5), coroborate cu art. 11 alin. (1) lit. b) sau
c) LCA.
(iv) Pentru actele administrative exceptate, pentru care nu este obligatorie procedura
prealabilă, de la comunicarea actului (destinatar) ori luarea la cunoştinţă a conţinutului acestuia
(terţ), începe să curgă direct termenul de 6 luni pentru introducerea acţiunii în contenciosul
administrativ. Şi în această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului şi
despăgubiri. Temei legal: art. 7 alin. (5) coroborat cu art. 11 alin. (1) LCA.
(v) Pentru solicitarea de despăgubiri separat de cererea de anulare a actului vătămător,
acţiunea se introduce în termenul de prescripţie de 6 luni care începe să curgă de la data la care
reclamantul a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască paguba. Acest termen la rândul său poate fi
prelungit pentru motive temeinice, dar nu mai mult de un an de la data comunicării actului
vătămător.
(b) În cazul litigiilor întemeiate pe un contract (administrativ) de concesiune de bunuri
proprietate publică (OUG nr. 54/2006 sau Codul administrativ)
(i) În situaţia în care litigul poartă asupra legalităţii actelor administrative unilaterale
precontractuale (ataşabile) – hotărârea de aprobare a concesionării, hotărârea de aprobare a
caietului de sarcini) ori postcontractuale (emise în exerciţiul prerogativelor exorbitante, ori ca
urmare a necesităţii reechilibrării contractului), situaţia se prezintă exact ca mai sus, la pct. a)
(i), (ii), (iii), (iv) după caz. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea
actului, obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins)
şi despăgubiri. Temei legal: art. 66 alin. (1) din OUG nr. 54/2006, respectiv art. 330 C.adm.
coroborat cu textele legale aferente indicate la lit. (a), situaţia corespunzătoare.
(ii) În cazul în care chiar legalitatea contractului de concesiune este pusă în discuţie (caz în
care se poate solicita anularea contractului de concesiune şi, eventual, despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat prin încheierea acestuia):
(ii.1.) dacă reclamant este un terţ necontractant, acesta are la dispoziţie 6 luni de la data
încheierii contractului pentru efectuarea procedurii prealabile, apoi autoritatea are la dispoziţie
30 de zile pentru a soluţiona cererea şi, în fine, reclamantul poate introduce acţiunea în
contencios administrativ în termen de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile ori de la
expirarea termenului de 30 de zile. Temei legal: art. 330 C.adm. coroborat cu art. 7 alin. (6) lit.
a) şi alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA
(ii.2.) dacă reclamantă e una dintre părţi, de la încheierea contractului începe să curgă un
termen prefix de un an, în interiorul căruia partea interesată este obligată să descopere „cauza
anulării”. De la momentul cunoaşterii aceste cauze (sau de la expirarea termenului de un an)
începe să curgă termenul de 6 luni pentru plângerea prealabilă; apoi autoritatea are la
dispoziţie 30 de zile pentru a soluţiona cererea şi, în fine, reclamantul poate introduce acţiunea
în contencios administrativ în termen de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile ori de la
expirarea termenului de 30 de zile. Temei legal: art. 330 C.adm. coroborat cu art. 7 alin. (6) lit.
b) şi alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA
(iii) În cazul în care reclamantul solicită doar despăgubiri legate e neexecutarea/executarea
necorespunzătoare a contractului (eventual rezilierea) – cum nu există prevederi legale
exprese, în temeiul art. 28 LCA şi a prevederilor C.civ. (art. 2500 şi urm.) putem conchide că
procedura prealabilă nu e necesară şi că reclamantul poate formula acţiune în termen de 3 ani
de la data la care a cunoscut prejudiciul.
(c) În cazul litigiilor generate de celelalte contracte administrative (achiziţii, concesiuni de
servicii ori lucrări, PPP)
(i) În cazul litigiilor precontractuale (anulare acte „ataşabile”, obligare autorităţii
contractante la luarea unei măsuri), întrucât nu este necesară nicio procedură prealabilă, de la
luarea la cunoştinţă a actului vătămător, cel interesat poate formula contestaţie (la CNSC sau
tribunal) în termen de 5 sau 10 zile (în funcţie de valoarea procedurii, sub sau peste valoarea-
prag). Temei legal: art. 8 şi art. 49 alin. (8) din Legea nr. 101/2016.
(ii) În cazul petitului de anulare a contractului administrativ, în temeiul art. 53 alin. (7) şi art.
60 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, fără procedură prealabilă, cel interesat se poate adresa
instanţei într-un termen (regulă) de 6 luni de la publicarea anunţului de atribuire a contractului
(termen de decădere) – lit. b). Cu toate acestea, termenul poate fi doar de 30 de zile (lit. a) în
două situaţii: (1) dacă nu s-a publicat un anunţ de participare iar autoritatea contractantă
publică în JOUE motivele acestei decizii – termenul curge de la publicare; (2) dacă ceilalţi
ofertanţi au fost înştiinţaţi de rezultatele procedurii, cu un rezumat al motivelor pertinente,
termenul curge de la această comunicare.
(iii) În cazul anulării actelor detaşabile, cum nu avem prevederi derogatorii, situaţia se
prezintă exact ca mai sus, la pct. (a) (i), (ii), (iii), (iv) după caz. În această situaţie, reclamantul
poate solicita instanţei anularea actului, obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a
recunoaşterii dreptului pretins) şi despăgubiri. (acelaşi temei legal)
(iv) În cazul despăgubirilor solicitate pe cale separată, cum nu este necesară nicio procedură
prealabilă, de la momentul la care reclamantul a cunoscut prejudiciul are la dispoziţie un an
(pentru pagube cauzate în faza precontractuală) şi 3 ani (pentru pagube cauzate în faza de
executare) pentru a introduce acţiunea în justiţie. Temei legal: art. 53 alin. (7) şi (8) din Legea
nr. 101/2016.
3. Probleme speciale
(a) Dacă cele două recursuri se formulează deodată, de când curge termenul de 6 luni?
Termenul pentru sesizarea instanţei curge de la soluţionarea cea mai rapidă dintre cele două
recursuri. Motivarea: din acel moment particularul se poate adresa instanţei, deci i se naşte
dreptul material la acţiune. Prin urmare, curge şi prescripţia.
(b) Dacă există un răspuns contradictoriu între recursul graţios şi cel ierarhic, ce soluţie se
impune? Există diferenţă între situaţia în care răspunsul organului emitent e afirmativ şi cel al
organului ierarhic e negativ şi situaţia contrară? Nu. Este important să existe un răspuns pozitiv,
care prevalează.
(c) Natura juridică pentru termenul de recurs graţios. Poate fi considerat termen de
prescripţie? Nu. Este un termen de decădere procedural. Prescripţia se naşte în momentul
naşterii dreptului la acţiunea în contencios administrativ.
(d) Problema reiterării cererii (în cazul refuzului nejustificat). Doctrina susţine în general că nu
se poate reitera o cerere, dacă particularul a pierdut termenele pentru a ataca refuzul
nejustificat. În realitate, toate termenele curg pentru cererea dintâi; dacă pentru viitor
particularul hotărăşte să mai facă o cerere, atunci vor curge alte termene pentru cererea
respectivă. Pe de altă parte, pierderea termenelor în cazul tăcerii nu are ca efect pierderea
dreptului subiectiv însuşi – care este imprescriptibil – ci doar a dreptului procedural de a i se
răspunde la prima cerere (termenul este de prescripţie, deci se prescrie dreptul la acţiune, iar
nu dreptul subiectiv).
(e) Efectele juridice ale răspunsului peste termene: Dacă e negativ, niciunul. Termenul de 6
luni curge de la expirarea termenului de 30 de zile aflat la dispoziţia administraţiei, iar nu de la
răspunsul negativ expres.
Dacă e pozitiv, acţiunea în anularea actului nu mai are obiect.
(f) Există excepţii de la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile? Răspunsul este
afirmativ:
(i) Cazul tăcerii administraţiei. Pornind de la formularea din art. 7, potrivit căreia scopul
procedurii prealabile este „revocarea” actului, iar termenul de 30 de zile curge de la
„comunicarea” acestuia, cum tăcerea nu poate fi revocată şi nu se comunică, vom deduce că, în
acest caz, procedura prealabilă nu este obligatorie. De altfel, această situaţie este prevăzută
expres de art. 7 alin. (5) LCA, alături să situaţiile de contencios obiectiv, excepţiei de
nelegalitate precum şi actelor administrative întemeiate pe ordonanţe declarate ulterior
neconstituţionale.
(ii) Cazurile când legea specială prevede expres acest lucru. De pildă, în situaţiile prevăzute
în Legea nr. 215/2001 / Codul administrativ când consilierii ori primarii se adresează instanţei
de contencios administrativ.
(iii) Cazul actelor irevocabile. Jurisprudenţa a dedus logic această situaţie de excepţie: de
vreme ce, prin procedura prealabilă se solicită „revocarea” actului, în cazul unui act irevocabil
această procedură este, evident, inutilă; în consecinţă, ar fi absurd să fie obligatorie. Prin Legea
nr. 212/2018 această situaţie a fost regementată în mod expres (art. 7 alin. (5), fără însă a se
clarifica momentul la care un act administrativ devine irevocabil.
Soluţia rămâne, deci, discutabilă, totuşi, cel puţin sub un anumit aspect: teoretic, orice act
poate fi emis prin fraudă, deci, în concret, orice act ar putea fi revocabil; iar acest lucru este
verificabil pe calea procedurii prealabile. În principiu însă, soluţia este corectă dacă în practica
administrativă s-a stabilizat cutuma în sensul că actele dintr-o anumită categorie sunt
irevocabile. Oricum, în lipsa unor criterii obiective de stabilire a actelor care intră în această
categorie, soluţia ve depinde de aprecierea instanţei în fiecare caz.
4. Concluzii. Formularea condiţiilor procedurale dacă este necesară procedura prealabilă
Condiţiile procedurale pentru admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ (act
individual) pot fi formulate astfel.
1. Să se înregistreze cerere de revocare a actului (a) la organul emitent ori la cel superior; (b)
anterior introducerii acţiunii (c), mai exact în 30 de zile de la comunicarea sau luarea la
cunoştinţă a conţinutului actului, dacă e individual (d);
2. Soluţia acestei cereri să fie negativă (expres sau tacit);
3. Introducerea acţiunii să se facă în termen de 6 luni de la soluţionarea procedurii prealabile.

1. SEMINAR 9

A. Tema seminarului
Procedura administrativă prealabilă

B. Problematică

Condiţii procedurale: procedura administrativă prealabilă şi termenele de sesizare a

instanţei

1. Noţiune. Forme. Conţinut

(a) Existenţa procedurii prealabile se întemeiază pe ideea că orice particular mai întâi trebuie
să se adreseze administraţiei, şi doar apoi instanţei, conform regulii deciziei prealabile: potrivit
acesteia, instanţa nu se poate pronunţa asupra unei cereri, dacă mai înainte nu s-a pronunţat
administraţia asupra ei.
(b) Procedura administrativă prealabilă presupune 2 tipuri de „recursuri”:
(i) recursul graţios = cererea adresată organului emitent de a-şi revoca actul atacat;
(ii) recursul ierarhic = cererea adresată organului ierarhic superior de a revoca un act emis
de un organ inferior.
Procedura administrativă este obligatorie sub forma măcar a unuia dintre cele două tipuri de
recursuri. Aşadar, cele două forme sunt alternative, nu cumulative. În cazurile când organul
emitent nu are organ ierarhic superior, evident, este obligatoriu recursul graţios. Cele două
recursuri se pot introduce deodată.
(c) Potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, petentul trebuie să solicite
administraţiei „revocarea, în tot sau în parte, a actului”. Prin urmare, orice altă formulare care
nu conţine aceeaşi idee, a revocării actului, nu are semnificaţia unei proceduri administrative
prealabile.

2. Termene
În urma ultimelor modificări aduse Legii nr. 554/2004 şi a Legii nr. 101/2016, putem
identifica 3 categorii de situaţii posibile:
(a) În cazul acţiunilor care au ca obiect un act administrativ unilateral (pozitiv sau negativ):
(i) în cazul actelor individuale: în termenul de 30 de zile (care, în cazuri bine justificate, se
poate prelungi până la 6 luni) termen care curge de la: (1) comunicarea actului, pentru
beneficiar; respectiv (2) luarea la cunoştinţă, pe orice cale, despre conţinutul acestuia, pentru
terţii faţă de act, trebuie formulată cererea de revocare; un al doilea termen de 30 de zile este
pus la dispoziţia administraţiei pentru a răspunde; de la primirea acestui răspuns, respectiv de
la trecerea  celor 30 de zile, reclamantul are la dispoziţie 6 luni pentru intrducerea acţiunii în
contenciosul administrativ. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea
actului şi despăgubiri. Temei legal: art. 7 alin. (1) şi (4) – pentru destinatarul actului şi art. 7
alin. (3) şi (4) pentru un terţ, coroborate în ambele cazuri cu art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA.
(ii) Pentru actele normative, procedura prealabilă poate fi formulată oricând (căci interesul
de a ataca un act normativ poate deveni actual mult timp după publicarea actului). De la
depunerea lui administraţia are la dispoziţie 30 de zile să soluţioneze plângerea prealabilă. Apoi,
acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată de asemenea oricând. Şi în această
situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului şi despăgubiri (însă despăgubirile
sunt limitate la pagubele cauzate de act în cei 3 ani anteriori formulării procedurii prealabile,
căci, în lipsa unei prevederi derogatorii clare, se aplică termenul general de prescripţie a
creanţelor). Temei legal: art. 7 alin. (1¹) coroborat cu art. 11 alin. (4) LCA.
(iii) Pentru refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere: mai întâi trebuie formulată cererea,
reclamantul trebuie să aştepte răspunsul (un termen maxim de 30 de zile) iar de la răspunsul
negativ ori de la expirarea acestui termen de 30 de zile, are la dispoziţie 6 luni să introducă
acţiunea în contenciosul administrativ. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei
obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins) şi
despăgubiri. Temei legal: art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (5), coroborate cu art. 11 alin. (1) lit. b) sau
c) LCA.
 (iv) Pentru actele administrative exceptate, pentru care nu este obligatorie procedura
prealabilă, de la comunicarea actului (destinatar) ori luarea la cunoştinţă a conţinutului acestuia
(terţ), începe să curgă direct termenul de 6 luni pentru introducerea acţiunii în contenciosul
administrativ. Şi în această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului şi
despăgubiri. Temei legal: art. 7 alin. (5) coroborat cu art. 11 alin. (1) LCA.
(v) Pentru solicitarea de despăgubiri separat de cererea de anulare a actului vătămător,
acţiunea se introduce în termenul de prescripţie de 6 luni care începe să curgă de la data la care
reclamantul a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască paguba. Acest termen la rândul său poate fi
prelungit pentru motive temeinice, dar nu mai mult de un an de la data comunicării actului
vătămător.
(b) În cazul litigiilor întemeiate pe un contract (administrativ) de concesiune de bunuri
proprietate publică (OUG nr. 54/2006 sau Codul administrativ)
(i) În situaţia în care litigul poartă asupra legalităţii actelor administrative unilaterale
precontractuale (ataşabile) – hotărârea de aprobare a concesionării, hotărârea de aprobare a
caietului de sarcini) ori postcontractuale (emise în exerciţiul prerogativelor exorbitante, ori ca
urmare a necesităţii reechilibrării contractului), situaţia se prezintă exact ca mai sus, la pct. a)
(i), (ii), (iii), (iv) după caz. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea
actului, obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins)
şi despăgubiri. Temei legal: art. 66 alin. (1) din OUG nr. 54/2006, respectiv art. 330 C.adm.
coroborat cu textele legale aferente indicate la lit. (a), situaţia corespunzătoare.
(ii) În cazul în care chiar legalitatea contractului de concesiune este pusă în discuţie (caz în
care se poate solicita anularea contractului de concesiune şi, eventual, despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat prin încheierea acestuia):
(ii.1.) dacă reclamant este un terţ necontractant, acesta are la dispoziţie 6 luni de la data
încheierii contractului pentru efectuarea procedurii prealabile, apoi autoritatea are la dispoziţie
30 de zile pentru a soluţiona cererea şi, în fine, reclamantul poate introduce acţiunea în
contencios administrativ în termen de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile ori de la
expirarea termenului de 30 de zile. Temei legal: art. 330 C.adm. coroborat cu art. 7 alin. (6) lit.
a) şi alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA
(ii.2.) dacă reclamantă e una dintre părţi, de la încheierea contractului începe să curgă un
termen prefix de un an, în interiorul căruia partea interesată este obligată să descopere „cauza
anulării”. De la momentul cunoaşterii aceste cauze (sau de la expirarea termenului de un an)
începe să curgă termenul de 6 luni pentru plângerea prealabilă; apoi autoritatea are la
dispoziţie 30 de zile pentru a soluţiona cererea şi, în fine, reclamantul poate introduce acţiunea
în contencios administrativ în termen de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile ori de la
expirarea termenului de 30 de zile. Temei legal: art. 330 C.adm. coroborat cu art. 7 alin. (6) lit.
b) şi alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA
(iii) În cazul în care reclamantul solicită doar despăgubiri legate e neexecutarea/executarea
necorespunzătoare a contractului (eventual rezilierea) – cum nu există prevederi legale
exprese, în temeiul art. 28 LCA şi a prevederilor C.civ. (art. 2500 şi urm.) putem conchide că
procedura prealabilă nu e necesară şi că reclamantul poate formula acţiune în termen de 3 ani
de la data la care a cunoscut prejudiciul.
(c) În cazul litigiilor generate de celelalte contracte administrative (achiziţii, concesiuni de
servicii ori lucrări, PPP)
 (i) În cazul litigiilor precontractuale (anulare acte „ataşabile”, obligare autorităţii
contractante la luarea unei măsuri), întrucât nu este necesară nicio procedură prealabilă, de la
luarea la cunoştinţă a actului vătămător, cel interesat poate formula contestaţie (la CNSC sau
tribunal) în termen de 5 sau 10 zile (în funcţie de valoarea procedurii, sub sau peste valoarea-
prag). Temei legal: art. 8 şi art. 49 alin. (8) din Legea nr. 101/2016.
(ii) În cazul petitului de anulare a contractului administrativ, în temeiul art. 53 alin. (7) şi art.
60 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, fără procedură prealabilă, cel interesat se poate adresa
instanţei într-un termen (regulă) de 6 luni de la publicarea anunţului de atribuire a contractului
(termen de decădere) – lit. b). Cu toate acestea, termenul poate fi doar de 30 de zile (lit. a) în
două situaţii: (1) dacă nu s-a publicat un anunţ de participare iar autoritatea contractantă
publică în JOUE motivele acestei decizii – termenul curge de la publicare; (2) dacă ceilalţi
ofertanţi au fost înştiinţaţi de rezultatele procedurii, cu un rezumat al motivelor pertinente,
termenul curge de la această comunicare.
(iii) În cazul anulării actelor detaşabile, cum nu avem prevederi derogatorii, situaţia se
prezintă exact ca mai sus, la pct. (a) (i), (ii), (iii), (iv) după caz. În această situaţie, reclamantul
poate solicita instanţei anularea actului, obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a
recunoaşterii dreptului pretins) şi despăgubiri. (acelaşi temei legal)
(iv) În cazul despăgubirilor solicitate pe cale separată, cum nu este necesară nicio procedură
prealabilă, de la momentul la care reclamantul a cunoscut prejudiciul are la dispoziţie un an
(pentru pagube cauzate în faza precontractuală) şi 3 ani (pentru pagube cauzate în faza de
executare) pentru a introduce acţiunea în justiţie. Temei legal: art. 53 alin. (7) şi (8) din Legea
nr. 101/2016.
3. Probleme speciale
(a) Dacă cele două recursuri se formulează deodată, de când curge termenul de 6 luni?
Termenul pentru sesizarea instanţei curge de la soluţionarea cea mai rapidă dintre cele două
recursuri. Motivarea: din acel moment particularul se poate adresa instanţei, deci i se naşte
dreptul material la acţiune. Prin urmare, curge şi prescripţia.
(b) Dacă există un răspuns contradictoriu între recursul graţios şi cel ierarhic, ce soluţie se
impune? Există diferenţă între situaţia în care răspunsul organului emitent e afirmativ şi cel al
organului ierarhic e negativ şi situaţia contrară? Nu. Este important să existe un răspuns pozitiv,
care prevalează.
(c) Natura juridică pentru termenul de recurs graţios. Poate fi considerat termen de
prescripţie? Nu. Este un termen de decădere procedural. Prescripţia se naşte în momentul
naşterii dreptului la acţiunea în contencios administrativ.
(d) Problema reiterării cererii (în cazul refuzului nejustificat). Doctrina susţine în general că nu
se poate reitera o cerere, dacă particularul a pierdut termenele pentru a ataca refuzul
nejustificat. În realitate, toate termenele curg pentru cererea dintâi; dacă pentru viitor
particularul hotărăşte să mai facă o cerere, atunci vor curge alte termene pentru cererea
respectivă. Pe de altă parte, pierderea termenelor în cazul tăcerii nu are ca efect pierderea
dreptului subiectiv însuşi – care este imprescriptibil – ci doar a dreptului procedural de a i se
răspunde la prima cerere (termenul este de prescripţie, deci se prescrie dreptul la acţiune, iar
nu dreptul subiectiv).
 (e) Efectele juridice ale răspunsului peste termene: Dacă e negativ, niciunul. Termenul de 6
luni curge de la expirarea termenului de 30 de zile aflat la dispoziţia administraţiei, iar nu de la
răspunsul negativ expres.
Dacă e pozitiv, acţiunea în anularea actului nu mai are obiect.
(f) Există excepţii de la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile? Răspunsul este
afirmativ:
(i) Cazul tăcerii administraţiei. Pornind de la formularea din art. 7, potrivit căreia scopul
procedurii prealabile este „revocarea” actului, iar termenul de 30 de zile curge de la
„comunicarea” acestuia, cum tăcerea nu poate fi revocată şi nu se comunică, vom deduce că, în
acest caz, procedura prealabilă nu este obligatorie. De altfel, această situaţie este prevăzută
expres de art. 7 alin. (5) LCA, alături să situaţiile de contencios obiectiv, excepţiei de
nelegalitate precum şi actelor administrative întemeiate pe ordonanţe declarate ulterior
neconstituţionale.
(ii) Cazurile când legea specială prevede expres acest lucru. De pildă, în situaţiile prevăzute
în Legea nr. 215/2001 / Codul administrativ când consilierii ori primarii se adresează instanţei
de contencios administrativ.
(iii) Cazul actelor irevocabile. Jurisprudenţa a dedus logic această situaţie de excepţie: de
vreme ce, prin procedura prealabilă se solicită „revocarea” actului, în cazul unui act irevocabil
această procedură este, evident, inutilă; în consecinţă, ar fi absurd să fie obligatorie. Prin Legea
nr. 212/2018 această situaţie a fost regementată în mod expres (art. 7 alin. (5), fără însă a se
clarifica momentul la care un act administrativ devine irevocabil.
Soluţia rămâne, deci, discutabilă, totuşi, cel puţin sub un anumit aspect: teoretic, orice act
poate fi emis prin fraudă, deci, în concret, orice act ar putea fi revocabil; iar acest lucru este
verificabil pe calea procedurii prealabile. În principiu însă, soluţia este corectă dacă în practica
administrativă s-a stabilizat cutuma în sensul că actele dintr-o anumită categorie sunt
irevocabile. Oricum, în lipsa unor criterii obiective de stabilire a actelor care intră în această
categorie, soluţia ve depinde de aprecierea instanţei în fiecare caz.
4. Concluzii. Formularea condiţiilor procedurale dacă este necesară procedura prealabilă
Condiţiile procedurale pentru admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ (act
individual) pot fi formulate astfel.
1. Să se înregistreze cerere de revocare a actului (a) la organul emitent ori la cel superior; (b)
anterior introducerii acţiunii (c), mai exact în 30 de zile de la comunicarea sau luarea la
cunoştinţă a conţinutului actului, dacă e individual (d);
2. Soluţia acestei cereri să fie negativă (expres sau tacit);
3. Introducerea acţiunii să se facă în termen de 6 luni de la soluţionarea procedurii prealabile.
 1. SEMINAR 13

A. Tema seminarului
Executarea hotărârilor de contencios administrativ. Excepția de nelegalitate. Repararea
prejudiciului cauzat prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.
Proceduri administrativ-jurisdicționale; proceduri speciale de contencios administrativ

B. Problematică

Problema ordonanţelor de guvern declarate neconstituţionale (art. 9 LCA)

(a) Aspecte prealabile. În mod obişnuit, ordonanţele de guvern sunt acte administrative
numai din punct de vedere organic. Căci material, ele au natura juridică a legii, fapt vizibil mai
ales după aprobarea lor de către Parlament, ori dacă prin legea de abilitare s-a stabilit că nu
este nevoie de o asemenea aprobare.
Consecinţa imediată a acestei constatări este aceea că o ordonanţă de guvern, în sine, nu
poate fi verificată, din punctul de vedere al legalităţii sale, pe calea contenciosului administrativ
(căci, de vreme ce ea este „lege”, nu poate fi „ilegală”) ci numai pe aceea a contenciosului
constituţional. În contenciosul administrativ se poate doar repara prejudiciul cauzat prin
aplicarea ordonanţei, acordându-se despăgubiri. În plus, pot fi anulate acte administrative
emise în temeiul unei ordonanţe declarate neconstituţionale.
(b) Aspecte procedurale. Orice acţiune în contencios administrativ întemeiată pe
neconstituţionalitatea unei ordonanţe trebuie introdusă însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate a acesteia. Din dispoziţiile art. 9 rezultă că sunt posibile două variante:
(i) dacă Curtea Constituţională nu se pronunţase anterior cu privire la
neconstituţionalitatea ordonanţei în cauză (cu consecinţa declarării ei ca neconstituţională),
instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că: neconstituţionalitatea ordonanţei este
cauza prejudiciului suferit de reclamant (1) şi că excepţia de neconstituţionalitate nu este vădit
nefondată (2), suspendă cauza prin încheiere şi sesizează Curtea Constituţională în vederea
soluţionării excepţiei. În funcţie de soluţia dată de Curte, acţiunea în contencios urmează
procedura de mai jos:
(i.1.) dacă ordonanţa este declarată neconstituţională, litigiul de contencios este repus pe
rol, urmând să se administreze probele în cauză. Iar dacă reclamantul îşi dovedeşte prejudiciul,
precum şi raportul de cauzalitate între neconstituţionalitatea ordonanţei şi prejudiciul suferit,
acţiunea va fi admisă;
 (i.2.) dacă ordonanţa este declarată constituţională, acţiunea în contencios va fi respinsă ca
inadmisibilă.
(ii) dacă Curtea Constituţională declarase într-un alt litigiu ordonanţa ca fiind
neconstituţională, excepţia de neconstituţionalitate nu mai este trimisă la Curte, acţiunea în
contencios administrativ (care trebuie introdusă într-un termen de decădere de 1 an de la
publicarea deciziei de declarare a neconstituţionalităţii ordonanţei în Monitorul Oficial) urmând
să fie admisă după administrarea probaţiunii în cauză.

Executarea hotărârilor irevocabile de contencios administrativ (art. 22-24 LCA)

Executarea hotărârilor judecătoreşti se face, ca principiu, de bunăvoie, în termen de 30 de

zile de la comunicarea hotărârii definitive. În lipsa unei executări benevole, executarea silită se
face în funcţie de dispozitivul titlului executoriu:
(a) dacă s-a dispus anularea unui act individual, nu se trece la executare silită (petitul nu este
susceptibil de executare silită);
b) dacă s-a dispus anularea unui act normativ, hotărârea se publică, pentru a-şi putea
produce efectele erga omnes; (nu este vorba despre o formă de executare, dar operaţiunea
trebuie menţionată)
c) dacă s-a dispus plata de despăgubiri, executarea se face prin înscrierea în buget, la
capitolul „alte cheltuieli”, a creanţei respective; executarea silită se face în condiţiile Codului de
procedură civilă, cu ajutorul executorului judecătoresc care, de regulă, recurge la poprirea
conturilor persoanei juridice de drept public;
d) dacă s-a dispus obligarea autorităţii la soluţionarea unei cereri, persoana obligată la
aceasta (conducătorul autorităţii publice) va putea fi amendată cu suma de 20% din salariul
minim brut pe economie, pe fiecare zi de întârziere, transformat, după 3 luni, într-un cuantum
definitiv datorat statului. Reclamantului i se vor acorda penalităţi într-un cuantum fixat de
instanţă. În plus, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru paguba cauzată de autoritatea
publică prin neexecutarea în natură a obligaţiei administraţiei, ceea ce face ca particularul să se
bucure de o dublă reparaţie dar, pe de altă parte, cum suma de bani pare a avea un caracter
finit, s-ar părea că executarea în natură a obligaţiei din hotărârea judecătorească ar putea fi
evitată la nesfârşit (textul legal este criticabil sub acest aspect).

Proceduri speciale de contencios administrativ de competenţa instanţelor de contencios

administrativ

(a) Noţiune. În primul rând trebuie precizat că aceste proceduri nu trebuie confundate cu
„alte proceduri judiciare”, sintagma utilizată de art. 5 alin. (2) din lege. Astfel, în acest din urmă
caz, litigiile se judecă de către o altă instanţă decât cea de contencios administrativ, după o altă
procedură (procedura civilă obişnuită). În schimb, în cazul de faţă, instanţa competentă este cea
de contencios administrativ, dar procedura, atât cea prealabilă cât şi cea judiciară, suferă
câteva modificări faţă de cea prevăzută de Legea nr.554/2004.
(b) Exemple. Cele mai des întâlnite speţe în practica judiciară sunt (i) litigiile întemeiate pe
dispoziţiile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale / Codul administrativ (invalidarea
consilierilor ori a primarului, încetarea mandatului acestora, dizolvarea consiliului local), (ii) în
domeniul regimului juridic al străinilor (OG nr. 194/2002) – când se atacă dispoziţia de părăsire
a teritoriului României ori de expulzare, sau de interdicţie de a mai reveni în România pentru o
anumită perioadă de timp, (iii) în materia exproprierii (Legea nr. 33/1994).
(c) Elemente atipice. Dintre acestea, cele mai frecvent întâlnite sunt:
(i) Lipsa procedurii prealabile. Este justificată pe motivul că, de cele mai multe ori,
procedurile speciale soluţionează cazuri extrem de urgente;
(ii) Termene de atac mai scurte. De regulă, 5, 10, 15 zile de la comunicarea actului. Se
întemeiază pe acelaşi considerent al urgenţei;
(iii) Obligaţia instanţei de a se pronunţa într-un anumit termen (10 sau 30 de zile);
(iv) Instanţa competentă diferită. Indiferent de organul emitent, legea specială stabileşte că,
în toate cazurile, competent este tribunalul (în unele situaţii) ori Curtea de Apel (în altele), de
obicei de la sediul autorităţii emitente;
(v) Suspendarea de drept a actului atacat. Se întemeiază pe ideea că, în aceste cazuri,
prejudiciul (eventual) suferit de particular este iminent şi evident.
În completare, se aplică dispoziţiile Legii nr. 554/2004, iar în subsidiarul acesteiea,
prevederile C.pr.civ.

Excepţia de nelegalitate

A. Noţiune
1. Definiţie. Reprezintă un mijloc de apărare prin care una dintre părţile unui litigiu oarecare
invocă nevalabilitatea unui act administrativ pe care partea adversă îşi sprijină pretenţiile,
solicitând judecătorului să soluţioneze respectivul litigiu fără să ţină cont de un asemenea act
nevalabil.
2. Trăsături
(a) nu presupune anularea, ci doar ignorarea actului de către judecătorul care trebuie să
soluţioneze un litigiu în care se pune şi problema valabilităţii unui act administrativ;
(b) este aplicabilă atât în cauze de contencios, cât şi în orice alte cauze de drept civil, penal, al
muncii; potrivit noii reglementări (art. 4 în forma modificată după 15 februarie 2013), instanţa
competentă să soluţioneze fondul litigiului (chiar dacă nu e instanţă de contencios
administrativ) e competentă să soluţioneze şi excepţia.
B. Obiectul excepţiei de nelegalitate: actul administrativ individual
1. După modificarea adusă legii prin Legea nr. 76/2012, obiectul excepţiei se restrânge la
actele individuale, cele normative fiind excluse în mod expres prin art. 4 alin. (4) LCA (criticabil,
dar pot fi aduse şi argumente pro: necesitatea ca un act administrativ normativ să fie anulat cu
efecte erga omnes).
2. Cu atât mai mult, operaţiunile materiale nu pot fi verificate pe această cale (ICCJ – dec.
civ. nr. 5531/17.11.2005) – adică pe calea art. 4 LCA.
3. Contractele administrative sunt de asemenea exceptate, de vreme ce textul art. 4
vorbeşte în mod expres despre acte administrative „unilaterale”.
C. Aspecte procedurale
1. Instanţa în faţa căreia se poate ridica excepţia de nelegalitate „generală”: oricare, inclusiv
instanţa de contencios administrativ; excepţia poate fi soluţionată fie prin încheiere
interlocutorie, fie prin sentinţa finală; în ambele situaţii, calea de atac se exercită de către
persoana interesată numai după pronunţarea acestei sentinţe;
2. Efectul admiterii excepţiei este unul singur: „ignorarea” actului - soluţionarea litigiului de
fond fără a ţine cont de existenţa acestui act administrativ.
3. Cadrul procesual nu ar trebui să se schimbe prin invocarea excepției. Astfel, autoritatea
emitentă a actului respectiv n-ar trebui să fie citată în cauză (în practica judiciară acest lucru se
întâmplă aproape întotdeauna).
4. În mod evident, mai înainte de a ridica excepţia de nelegalitate, reclamantul nu este
obligat să urmeze procedura administrativă prealabilă.
D. Excepţia de nelegalitate „specială”
1. Obiectul. Reglementată de art. 18 alin. (2) LCA, ea vizează (1) operaţiuni administrative
care (2) au stat la baza actului atacat (evident, cu acţiune directă în contencios administrativ);
2. Prerogativele instanţei. Instanţa (întotdeauna cea de contencios administrativ) apreciază
legalitatea acestei operațiuni administrative (deci, ca la excepţia „generală”, nu o anulează, de
data asta însă pentru că, pur şi simplu, nu are ce anula căci prin definiţie operaţiunile
administrative nu produc efecte juridice). În situaţia în care constată că această operaţiune
administrativă este ilegală, o va înlătura din procedura de emitere a actului administrativ (şi
astfel se va considera că această operaţiune nu există, aspect cu efecte directe asupra legalității
actului final).
3. Momentul în care se poate invoca această excepţie „specială”: numai în faţa instanţei de
fond (nu şi în recurs), căci art. 18 alin. (2) LCA nu cuprinde o prevedere similară celei din art. 4
alin. (1) LCA, iar nelegalitatea unei operaţiuni administrative nu este, în principiu, o problemă
de ordine publică. Tocmai de aceea art. 18 alin. (2) trebuie invocat în mod expres de reclamant.
Altfel spus, instanţa nu apreciază din oficiu nelegalitatea operaţiunilor administrative care stau
la baza actului atacat.

1. SEMINAR 14

A. Tema seminarului
Seminar recapitulativ: contenciosul administrativ; domeniul public

B. Probleme teoretice speciale

1. Comentați următoarele afirmații:

(a) Contenciosul de plină jurisdicție nu poate fi niciodată un contencios obiectiv;
(b) Particularul poate obține despăgubiri prin hotărârea instanței de contencios
administrativ, în cazul în care se consideră prejudiciat printr-o ordonanță de Guvern
neconstituțională, dar numai dacă a atacat cu acțiune directă actul administrativ individual
(emis în baza ordonanței) și dacă Curtea Constituțională a declarat ordonanța neconstituțională
ca urmare a excepției ridicate în litigiul respectiv;
 (c) În cazul unei hotărâri judecătorești care anulează irevocabil un act administrativ, în cazul
în care, în termen de 30 de zile de la pronunțarea hotărârii organul administrativ emitent nu
anulează actul, particularul interesat se poate adresa instanței de contencios, solicitând
amendarea conducătorului autorității cu 20% din salariul mediu net pe economie, pe fiecare zi
de întârziere;
(d) Procedura prealabilă nu este necesară în cazul actelor administrative prin care se
respinge o cerere adresată administrației;
(e) Litigiile care au ca obiect proprietatea publică se judecă de către instanțele de contencios
administrativ, în vreme ce litigiile care au ca obiect proprietatea privată (a statului sau UAT) se
soluționează de către instanțele de drept comun);
(f) În cazul în care scopul de utilitate publică pentru care a fost declanșată exproprierea nu s-
a realizat, fostul proprietar poate obține restituirea bunului, dar numai dacă expropriatorul se
hotărăște să-l vândă;
(g) Bunurile proprietate privată a statului nu pot fi expropriate;
(h) Atât Legea nr. 33/1994, cât și Legea nr. 255/2010 respectă principiul constituțional
potrivit căruia nicio expropriere nu este posibilă decât cu dreaptă și prealabilă despăgubire.
(i) Ministrul/Ministerul Mediului este titularul unei acţiuni în contenciosul obiectiv atunci
când s-ar pune în discuţie legalitatea unui act administrativ emis de un inspector al Gărzii de
Mediu (organ central de specialitate înfiinţat în subordinea sa). 

2. Arătați (și explicați pe scurt) care sunt particularitățile față de acțiunea clasică în
contencios administrativ (de exemplu: în anularea unui act administrativ unilateral), în ceea ce
privește (a) părțile (reclamantul și pârâtul); (b) procedura prealabilă și (c) instanța competentă
să soluționeze acțiunea în următoarele două ipoteze:
(i) atunci când se solicită rezilierea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică
din culpa concesionarului; 
(ii) atunci când se revendică un bun proprietate publică a statului ca urmare a nevalabilității
titlului acestuia.

3. Având pe de o parte (A) cele două categorii –contenciosul subiectiv şi cel obiectiv – şi, pe
de alta, (B) trei categorii dintr-o altă clasificare – contenciosul în aprecierea legalităţii,
contenciosul în daune şi contenciosul de plină jurisdicţie, stabiliţi şi explicaţi pe scurt
compatibilitatea categoriilor din grupa (A) cu cele din grupa (B).

4. Arătați care sunt diferențele cu privire la condițiile de admisibilitate legate de reclamant,

pârât și procedură între o situație de contencios subiectiv și una de contencios obiectiv.