UNIVERSITATEA LUCIAN BLAGA DIN SIBIU Facultatea de tiine Politice, Relaii Internaionale i Studii de Securitate

GESTIONAREA CRIZELOR INTERNAIONALE

(NOTE DE CURS)

Lector universitar dr. Boris POPESCU

SIBIU 2007

CUPRINS

ARGUMENT 1 DEFINIIA CRIZEI INTERNAIONALE

4 5

2 2.1. 2.2.

TIPOLOGIA CRIZELOR INTERNAIONALE Consideraii privind metodologia abordrii analizei prin criterii de clasificare i evaluare Tipuri de crize internaionale

7 7 8

3 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7.

CARACTERISTICI ALE COMPORTAMENTULUI INTERNAIONAL N SITUAIE DE CRIZ Percepia reciproc i raportul capacitate-voin Motivaia contradictorie Dinamica gradual a tensiunii Aciune i contra-aciune Influena structurii sistemului internaional Natura tehnologiei militare Gestiunea prin descurajare univoc sau reciproc

10 10 11 11 12 12 13 13

4 4.1.

CARACTERISTICI ALE MECANISMELOR DECIZIONALE N SITUAIE DE CRIZ INTERNAIONAL Componentele psihologice ale procesului decizional n perioade de criz

14 16

5 5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.1.6.

5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.3.3. 5.3.4. 5.4. 5.4.1.

MODURI DE GESTIONARE A CRIZELOR INTERNAIONALE ONU i rolul su n prevenirea conflictelor Proceduri Msuri ONU i prevenirea conflictelor: Experien i perspective Prevenirea conflictelor Proceduri decizionale n domeniul prevenirii conflictelor n cadrul ONU Metode de gestionare a conflictelor: Meninerea pcii, realizarea pcii, impunerea pcii Meninerea pcii Realizarea pcii Impunerea pcii Rolul OSCE n prevenirea conflictelor n Europa Mecanismul de urgen al OSCE Instrumentele de prevenire a conflictelor n deciziile de la Helsinki Prevenirea conflictelor i gestionarea crizelor. Abordarea NATO Prevenirea declarativ Faciliti n domeniul prevenirii conflictelor Fore Cooperarea cu alte instituii Uniunea European i gestionarea conflictelor Faciliti pentru prevenirea conflictelor; alerta timpurie i comunicaiile

17 17 17 17 18 18 19 19 20 20 20 21 22 23 23 24 24 25 25 26 26

6 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6.

STATELE UNITE I GESTIONAREA CRIZELOR INTERNAIONALE Preedintele SUA Rspunsuri prezideniale la crize de politic extern Consiliul Securitii Naionale Congresul SUA Serviciile de informaii Departamentul de stat Departamentul aprrii

27 28 28 30 32 33 34 34

NCHEIERE

36

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

37

ARGUMENT

Cursul Gestionarea crizelor internaionale i propune s iniieze studenii n cunoaterea proceselor i fenomenelor generatoare de crize n sistemul relaiilor internaionale, precum i de aprofundare a instrumentelor de analiz a crizelor internaionale. Cursul ofer, de asemenea, suportul complementar nelegerii i studiului altor discipline din programa i specializrile Facultii de tiine Politice, Relaii Internaionale i Studii de Securitate.

1. DEFINIIA CRIZEI INTERNAIONALE

Termenul de criz nu are un sens general determinat, fiind utilizat att n context social domestic i personal, ct i n afacerile interne i internaionale. n acest ultim spaiu se pot enuna o serie de definiii ce ncearc s surprind complexitatea fenomenului. Astfel Ch. F. Hermann n lucrarea sa International Crisis as a Situation Variable propune urmtoarea definiie pentru criza n politica extern: o situaie care (1) amenin obiective cu prioritate maxim pentru unitatea de decizie politic, (2) restrnge bugetul de timp disponibil pentru rspuns (timpul de reacie) nainte de transpunerea n practic a deciziei, i (3) surprinde membrii unitii de realizare a deciziei prin faptul c survine n mod neateptat. O alt abordare a acestei problematici consider c politica extern n timp de criz poate fi definit ca un punct de ruptur n continuumul pace-rzboi al relaiilor unui stat cu un alt actor internaional, caracterizat prin urmtoarele 4 condiii necesare i suficiente : o schimbare n contextul intern sau extern al statului respectiv, care genereaz o ameninare asupra valorilor de baz, cu o mare probabilitate, spontan sau ulterioar, a unei implicri n ostiliti de natur militar, i care implic un interval limitat de timp pentru rspuns (dup Crisis Seminar Jerusalem, 1975-1976). Oran R. Young, n lucrarea sa The Intermediaries: Third Parties in International Crises, ofer urmtoarea perspectiv: o criz internaional consist ntr-o serie de evenimente desfurate rapid care sporete cu mult deasupra nivelului normal / mediu impactul forelor destabilizatoare n sistemul internaional global sau n orice subsistem al acestuia. La rndul lor, G. Snyder i P. Diesing definesc o criz internaional astfel: o secven a interaciunilor dintre guvernele a dou sau mai multe state suverane caracterizat prin existena unei stri conflictuale grave, fr a se fi recurs la rzboi, dar care implic perceperea unei nalte probabiliti de nfruntare armat. n aceast posibil definiie termenul de secven a interaciunilor este folosit n dauna celui de situaie pentru a sublinia ideea c din perspectiv sistemic o criz trebuie perceput ca un proces de interaciune ntre state i nu ca un set de circumstane cu care se confrunt creatorii de decizie din interiorul statelor . O criz implic ntotdeauna o stare conflictual grav. Este vorba att de un puternic conflict de interese ntre pri (dei n sine acest tip de conflict nu este suficient pentru a provoca o criz) ct i de un anumit gen de conflict comportamental iniiat de una dintre pri n ncercarea de a rezolva
5

n favoarea sa confruntarea de interese aflat n curs de desfurare. De obicei, o criz i face apariia n momentul n care una dintre pri ncearc s o oblige pe cealalt prin ameninarea cu violena iar cealalt parte rezist. Piesa central a definiiei este perceperea unei nalte probabiliti de nfruntare armat de ctre guvernele implicate. Ct de mare trebuie s fie aceast probabilitate pentru a genera o criz este dificil de specificat. Interpretarea comun a termenului de criz, din aceast perspectiv se refer n general la posibilitatea ca desfurarea evenimentelor s conduc la izbucnirea unui rzboi. n consecin, probabilitatea perceput trebuie s fie cel puin att de mare nct s evoce sentimente de team i tensiune ntr-un grad inconfortabil. n acelai context J. Spanier definete criza internaional printr-o situaie de confruntare intens, de obicei de scurt durat, n care posibilitatea unui rzboi crete n mod semnificativ. (Games of the Nations Play, 1990) Toate aceste ncercri de definire a conceptului de criz internaional se concentreaz asupra a trei elemente, fundamentale pentru perceperea unui eveniment din spaiul internaional drept o criz real, respectiv dimensiunea temporal, legat att de apariia brusc a evenimentului i derularea ntr-un segment temporal de mic ntindere, ct i de intervalul limitat de timp pentru rspuns aflat la dispoziia factorului decizional; dimensiunea valoric, respectiv tipul i gradul de prioritate al obiectivelor, principiilor sau valorilor aflate sub ameninare; dimensiunea conflictual, legat de existena unei nalte probabiliti de nfruntare armat. Conceptul de criz internaional poate fi analizat din cel puin dou puncte de vedere. n primul rnd este vorba de o perspectiv exterioar ce ncearc s identifice raporturile existente ntre statele angajate ntr-un astfel de eveniment i s le codifice n funcie de modul de comportare pe scena internaional n momentul declanrii crizei. Un astfel de discurs va avea ca subiecte logice entiti politico-militare de tipul statelor, alianelor, naiunilor etc. Analiza se poate concentra ns i pe o a doua coordonat, respectiv a mecanismelor decizionale ce intervin la nivelul fiecruia dintre actori n momentul apariiei crizei. O anchet de acest gen va fi preocupat de modul de gestiune a crizei de ctre structuri instituionalizate anterior sau nu, va descifra tipul de rspuns oferit i va ncerca s propun modele de comportament ale factorilor de decizie n caz de criz. n consecin, o perspectiv mai complet asupra crizelor internaionale trebuie s urmreasc att caracteristicile acestora, avnd n vedere prima coordonat, ct i modul de gestionare a deciziei n cazul apariiei unui astfel de eveniment, n planul celei de-a doua dimensiuni.

2. TIPOLOGIA CRIZELOR INTERNAIONALE

Diagnosticarea crizelor internaionale precum i contracararea efectelor acestora presupune cunoaterea genezei lor i a particularitilor de manifestare. De asemenea, studiul crizelor internaionale implic cunoaterea tipologiei i a criteriilor de clasificare i evaluare a situailor de criz.

2.1. Consideraii privind metodologia abordrii analizei prin criterii de clasificare i evaluare. Cunoaterea tiinific se distinge de alte tipuri de cunoatere i prin limbaj. Pentru a investiga problema tipologiei crizelor este necesar ca analiza s conin criterii de referin. Criteriu (gr. Kriterion) ceea ce servete judecata, ceea ce distinge adevrul de fals; punct de vedere principiu de clasificare, de apreciere, de definire etc; norm. Orice sistem de clasificare se bazeaz pe nite repere sau criterii de referin. tiina legilor de clasificare se numete taxonomie, iar studiul tiinific al trsturilor tipice ori a relaiilor reciproce dintre diverse tipuri de obiecte sau fenomene se numete tipologie. Criteriile, n toate tipurile de clasificare, sunt repere, norme sau reguli dup care se stabilesc raporturile dintre diferitele componente (elemente) ale demersului analizat. n teoriile privind cunoaterea tiinific* sunt consemnate mai multe tipuri de criterii: a) formale - aspecte generale; - mod de organizare; - limbaj utilizat; - modalitatea de tratare a problemelor. b) obiectuale - tipuri de probleme, nvarea lor. c) etiologice - natura determinismului sau natura cauzelor; - cauze externe; - cauze interne. d) de relaie - raporturi existente ntre diferite elemente; (apropiere, interdisciplinitate, asemnare; etc.) e) metodologice
*

Constantin Enchescu, Tratat de teoria cercetrii tinifice, Editura Polirom, Iai, 2007. 7

- atitudinea metodologic; - sistemul metodologic; (tehnici i metode de studiu tiinific); - metode practice experimentale; - metode pur teoretice etc.; f) de scop - scopul; - utilitatea; - direcia n care se pot aplica cauzele obinute.

2.2. Tipuri de crize internaionale n tiinele politice, domeniu n care circumscriem studiul crizelor internaionale, criteriile de clasificare pot include i aspecte specifice, de detaliu ale fenomenelor analizate i de studiere de cazuri cum ar fi: luarea de decizii, comportamentul politic, legislativ, juridic i administrativ n situaii de criz n relaiile internaionale. Criteriile de definire a crizelor internaionale pot fi exprimate i n funcie de caracteristicile i amploarea fenomenului dominant al crizei, deoarece acestea corespund unor probleme fundamentale n sistemul relaiilor internaionale. nelegerea global a crizelor ne permite s distingem mai multe tipuri de crize: * Crize politice: de sistem (ciclice); prbuirea regimurilor politice; de legitimitate; resurgena unor micri cu consecine n relaiile internaionale; dezacorduri n privina unor soluii politice n sistemul deciziilor; de nclcare a democraiei i a drepturilor omului. Caracteristicile apariiei i dezvoltrii crizelor politice sunt determinate de sistemul politic care are i rolul de a stinge criza. Experiena istoric aduce argumente c, n sistemul relaiilor internaionale, crizele pot deveni un instrument de a controla interaciunile dintre state. * Crize economice energie i materii prime; financiare; de producie i supraproducie; secularizare a mijloacelor; acces la resurse etc. Crizele economiei au un impact major asupra relaiilor internaionale prin consecinele n plan social a statelor afectate de crize. Soluionarea crizelor economice depinde, n cea mai mare msur, de sistemul de autoreglare a economiei mondiale i de capacitatea marilor puteri economice de a promova echilibrul economic n spaiul n care se produc crizele.
8

* Crizele de securitate militare; de secesiune; dispute teritoriale; frontiere; terorismul; narmare etc. Crizele de securitate sunt asociate crizelor politice iar raporturile dintre acestea prezint determinri reciproce. Acest tip de crize antreneaz mecanisme de mare complexitate n soluionarea lor. *Crizele de mediu (ecologice) dezastre produse accidental; cataclisme naturale; evoluii negative ale mediului natural ca urmare a unor cauze de natur diferit (nclzirea Plantei, fenomene meteo necontrolabile etc.); * Crize umanitare mari migraii de populaie; conflicte interetnice; boli, srcie, etc.; conflicte interetnice; crize alimentare etc.; n dinamica relaiilor internaionale pot aprea i alte tipuri de crize. Orice tip de criz acioneaz asupra factorului politic i l implic n soluionare. Statele au ns capacitate diferit n soluionarea crizelor. Astfel, rile cu o identitate naional puternic i o legitimitate consacrat n sistemul relaiilor internaionale devin de regul arbitrii crizelor internaionale. Dup anul 1990, tranziia spre o nou ordine mondial i influenele manifestate de globalizare au amplificat unele din sursele poteniale de criz, iar mecanismele de soluionare au devenit mai complicate datorit interpretrilor diferite ale dreptului internaional.

3. CRACTERISTICI ALE COMPORTAMENTULUI ACTORILOR INTERNAIONALI N SITUAII DE CRIZ

3.1. Percepia reciproc i raportul capacitate - voin Un factor central n situaie de criz este percepia pe care o are un stat despre un altul. Aceast percepie se construiete nu numai pe baza capacitilor sale concrete (militare, economice, democratice etc.), ci i pe reputaia puterii unui stat care const n credibilitatea angajamentelor sale. Aceast credibilitate este fondat, la rndul su, pe determinarea i hotrrea cu care fiecare stat i apr interesele i pe voina sa de a accepta riscurile implicate de susinerea propriilor aciuni. n perioada actual, rzboiul nu mai constituie ultimul mijloc de a rezolva un diferend, crizele devenind un fel de substitute ale rzboiului. Apariia unei crize sugereaz c balana existent a puterilor este disturbat i relaia dintre puteri a devenit fluid politic. Exist dou tipuri de schimbri importante: o schimbare n balana capacitilor i o schimbare n balana voinelor. n cazul schimbrii survenite la nivelul capacitilor este ilustrativ atitudinea sovieticilor la sfritul anilor 60 cnd acetia au considerat c dein o superioritate militar mai multe rachete i focoase nucleare Hrusciov declarnd chiar c URSS i-ar putea rade de pe faa pmntului pe toi posibilii si oponeni. Considerndu-i vulnerabili pe americani i evalundu-se ca fiind superiori la capitolul fore nucleare, sovieticii au cerut, n 1958, demilitarizarea Berlinului de Vest prin retragerea trupelor occidentale. Reiese c analiza capacitilor unui stat i constatarea unei schimbri la nivelul capacitilor sale determin ncercarea exploatrii avantajelor estimate. n cazul schimbrii intervenite n balana voinelor, aspectul capital n evaluarea unui stat este analizarea determinrii i fermitii acestuia de a-i susine politica i de a rezista n faa unor ameninri la adresa intereselor sale. Nehotrrea, lipsa de fermitate, inaciunile sau reaciile ineficiente ale responsabililor americani de la nceputul anilor 60 (acceptarea pasiv a construirii zidului Berlinului, n 1961, sfritul dezastruos al operaiunii Bay of Pigs, Cuba, 1962, susinut de CIA) l-au determinat pe Hrusciov s ajung la concluzia c autoritile americane nu sunt decise n a-i susine aciunile. Astfel, n acest context, sovieticii au considerat c instalarea de rachete n Cuba nu implic un risc prea mare, datorit lipsei de hotrre a americanilor. De reinut c acea criz a rachetelor din Cuba, din octombrie 1962, a survenit ntr-o perioad n care balana capacitilor era favorabil Statelor Unite, deci balana hotrrii poate cntri mai greu dect cea a capacitilor n cazul unei crize. n ambele cazuri, percepia veridic sau eronat, parial sau total pe care o are un stat despre altul ocup un loc decisiv n evaluarea factorilor implicai n criz i este determinat de voina i capacitatea statelor de a-i susine interesele.
10

3.2. Motivaia contradictorie. Situaia de criz este caracterizat de dou cauze contradictorii (Phil Williams, Crisis Management, 1967). Prima este de a ctiga. Scopul este de a fora oponenii s cedeze i s fac concesii ntr-o relaie caracterizat, deci, de competiie i conflict. A doua este de a evita rzboiul. Dat fiind caracteristicile crizei apariia unei ameninri grave la adresa securitii a cel puin uneia din pri, natura neateptat i brusc a acestei ameninri, faptul c prile implicate trebuie s acioneze rapid posibilitatea ca acest substitut al rzboiului s scape de sub control este destul de ridicat. Statele care sunt mai motivate n cazul unei crize au anse mai mari de succes, de altfel, succesul american n cazul crizei din Cuba a fost explicat prin asimetria de motivaie n favoarea Statelor Unite (A.L.George, D.K.Hall, W.E.Simons, Limits of Coercitive Diplomacy: Laos, Cuba, Vietnam, 1971). Ameninarea la adresa Statelor Unite n aceast criz a fost deosebit de puternic deoarece implica riscuri foarte mari pentru securitatea SUA. Astfel, americanii au fost mai motivai s o rezolve n favoarea lor dect sovieticii, care testau, ntr-un fel, voina i hotrrea americanilor, ateptndu-se ns la un rspuns mai slab. Urmnd termenii de mai sus, prin aciunea hotrt a americanilor n aceast criz, balana hotrrii i a capacitii n contextul rzboiului rece s-a reechilibrat n percepia sovietic, relaiile americano-sovietice ncetnd s mai fie fluide, adic instabile politic.

3.3. Dinamica gradual a tensiunii Modul de exercitare a presiunii n cazul unei crize trebuie s urmeze o scar a escaladrii. n situaie de criz, fiecare parte implicat o testeaz i o observ pe cealalt i apreciaz adversarul. Pentru a evita rzboiul, aciunile coercitive, de impunere a voinei i de determinare a prii opuse de a face compromisuri, trebuie s se fac treptat, adic trebuie s porneasc de la un nivel sczut, presiunea putnd fi crescut dup o atent observare a adversarului i a rspunsurilor sale la aciunile celeilalte pri. Fiecare micare trebuie s in cont de aciunile sau inaciunile prin care adversarul nelege s rspund, n funcie de acestea trecndu-se la pasul urmtor. n acest fel, pe de-o parte se testeaz voina i hotrrea prii adverse i se afirm propria hotrre. Pe de alt parte, politica pailor graduali pstreaz o libertate de micare pentru ambele pri, pentru a nu fora o decizie pripit care ar putea duce la un rzboi.

11

3.4. Aciune i contra-aciune Criza presupune o relaie ntre dou sau mai multe pri. Politica pailor treptai las i prii adverse posibilitatea de a decide asupra rspunsului pe care l d unei iniiative a celeilalte pri. Este vorba de iniiative care l foreaz pe oponent s aib la rndul su iniiative, s decid asupra cursului pe care l ia o criz i asupra finalitii sale. Putem vorbi, astfel de un fel de joc al mpririi responsabilitilor i de acceptare ntr-un fel a puterii poteniale i reale a celuilalt. O condiie a acestei abordri a crizelor pare a fi aceea c prile implicate trebuie s dispun de capaciti relativ apropiate. ntr-o criz este foarte important dat fiind rapiditatea cu care trebuie luate deciziile, fapt ce ar putea conduce la accidente sau greeli de evaluare i calculare a reaciilor oponenilor s se ncetineasc momentul interaciunii i s se introduc pauze, pentru a permite analiza i calcularea atent a situaiei. n timpul crizelor aciunile i contra-aciunile fac parte din testarea voinei i hotrrii oponenilor de a-i asuma riscuri i de a-i susine interesele. n caz de criz, declaraiile nu sunt suficiente. Diplomaia necesit i aciune. Prile adverse i comunic inteniile, ateptrile, atitudinile i determinarea pe calea aciunilor pe care le ntreprind. Negocierea este tacit i nu verbal, ns, cu toate c vorbele nu sunt suficiente, ele nu sunt mai puin indispensabile n vederea soluionrii crizelor. Termenii trebuie schiai, posibile compromisuri trebuie exploatate i ordinea pailor n dezamorsarea crizelor trebuie convenit. n acest scop au fost instalate liniile directe i contactele nemijlocite ntre persoanele abilitate s negocieze cu prile n cauz. Cu ct sunt mai mari cererile n cadrul negocierilor, cu att ele sunt mai greu de realizat i riscul confruntrii este mai mare. De aceea, negocierile trebuie s fie rezonabile, fr a se emite cerine imposibil de satisfcut. n cazul n care, ntr-o criz survenit ntre doi sau mai muli actori pe scena internaional, unul dintre ei adopt strategia faptului mplinit, iar paii nu sunt graduali, se poate ajunge la o situaie de neacceptat pentru cealalt parte, situaie n care riscul unei confruntri armate crete.

3.5. Influena structurii sistemului internaional Comportamentul statelor n perioadele de criz este influenat de structura sistemului. Astfel, sistemele bipolare apar ca fiind mai clare i mai stabile dect sistemele multipolare. n sistemele bipolare, alinierile sunt clare i realinierile nu altereaz n mod semnificativ echilibrul puterilor. ntr-un sistem multipolar, alinierile pot fi confuze, iar modificrile pot fi importante. Din cauza ambiguitii lor, actorii sistemelor multipolare sunt mai nclinai ctre schimbarea percepiei intereselor, ctre asumarea riscurilor i ctre erori de calcul care mresc gradul de periculozitate a crizelor. Tensiunea
12

dintre negocierile ntre aliai i negocierile ntre adversari este mai greu de gestionat ntr-un sistem multipolar n situaie de criz.

3.6. Natura tehnologiei militare Tehnologia nuclear a influenat considerabil crizele internaionale prin enorma distan ce a provocat-o ntre evaluarea intereselor aflate n conflict i posibilele costuri ale rzboiului pentru deintorii unui astfel de armament. Superputerile nucleare au substituit rzboiul direct, total, cu fora psihologic sub forma unei gestiuni prudente a riscurilor conflictului. Puterea capabil s demonstreze oponenilor capacitatea sa de a sanciona la cel mai nalt nivel de conflict deine, astfel, potenialul de descurajare ntr-o situaie de criz.

3.7. Gestiunea prin descurajare univoc sau reciproc Gestiunea crizelor poate fi realizat att prin capacitatea uneia dintre pri, printr-o politic de descurajare, respectiv influenarea adversarului pentru a renuna la orice ncercare de a amplifica o criz, ct i prin abilitatea de produce o diminuare a crizei n acord cu propriile interese. Aceasta nu nseamn, totui, c o criz ia sfrit doar atunci cnd unul dintre adversari capituleaz sau d napoi. O criz poate fi rezolvat i printrun proces n care ambele pri i impun o auto-retragere n scopul unui compromis capabil s transforme situaia fr a fi, totui, incompatibil cu interesele ireductibile ale fiecreia, dar fr a se ajunge la dezastrul final.

13

4. CARACTERISTICI ALE MECANISMELOR DECIZIONALE N SITUAII DE CRIZ INTERNAIONAL

Condiiile de criz tind s modifice n mare msur comportamentul individual, determinnd angajarea n aciuni pe care, de obicei, indivizii respectivi nu le-ar putea realiza. De asemenea, crizele schimb modul n care guvernele iau decizii sau influeneaz tipul de decizii la care se ajunge. Deoarece crizele tind s deranjeze obinuitul curs al afacerilor, ele tulbur influenele ce afecteaz n mod normal construirea deciziei n planul politicii externe. n consecin, apare ntrebarea cum vor proceda realizatorii de decizii n asemenea situaii, n ce mod este construit actul decizional? Charles Hermann, n lucrarea sa International Crises as a Situational Variable, propune urmtoarele ipoteze: Decizia va fi luat de ctre nivelele cele mai nalte de autoritate (deoarece ameninarea se adreseaz intereselor sau obiectivelor naionale); Procedurile birocratice implicate de obicei n procesul de realizare a politicii externe vor fi evitate (deoarece oficialii de rang nalt pot determina o aciune guvernamental fr apelul normal la birocraie); Informaia asupra situaiei se bucur de cea mai nalt apreciere (deoarece factorul timp limiteaz drastic capacitatea guvernanilor de a obine noi informaii); Selectarea variantelor de rspuns nu se face ntotdeauna coerent cu informaia asupra situaiei imediate (lipsind timpul necesar analizrii informaiilor primite, exist posibilitatea ca decizia s fie luat pe baza unor experiene anterioare); Antagonismele personale i nenelegerile dintre factorii decizionali vor ceda n faa nevoii urgente pentru consens; Rspunsurile extreme sunt ncurajate (din pricina informaiei limitate dar i a importanei crescute a personalitii creatorilor de decizie); Dup realizarea deciziei se consum o energie substanial pentru obinerea sprijinului din partea aliailor sau a altora (deoarece exist nesigurana urmrilor provocate de respectivul act). De asemenea, n situaiile de criz se formeaz grupuri ad-hoc de gestionare a deciziei, organisme crora le este ncredinat o autoritate foarte larg. Se poate afirma c ntr-o astfel de circumstan elita deciziei politice guverneaz cu adevrat, procedurile birocratice uzuale sunt scurtcircuitate i responsabilitatea decizional este redistribuit n rndul centrelor obinuite de putere guvernamental. Mai mult chiar, o criz altereaz planurile i obiectivele organizaionale datorit ntreruperii programului de activiti curente. n consecin, sarcinile personalului sunt realocate i creatorii decizionali de vrf i concentreaz atenia
14

exclusiv asupra crizei, fiind chiar amnate acele aciuni care privesc chestiuni ce n condiii normale ar fi avut o prioritate nsemnat. n timpul crizei Cubaneze, de exemplu, unii dintre membrii echipei de gestionare a crizei au fost eliberai din structurile organizatorice din care fceau parte i li s-a ncredinat sarcina de a examina problema politic din perspectiv global. Practic, a fost eliminat tipul de gestionare tradiional, birocratic al problemelor (n care fiecare i limiteaz aprecierile la acele aspecte n care se consider a fi specialist). n final, situaia Coreean i cea Cubanez sugereaz c n timpul crizelor internaionale consecinelor politice interne ale opiunilor nu le este acordat importana uzual. Nu nseamn ns c politica intern nceteaz s mai influeneze politica liderilor, deciziile putnd fi afectate de calcule ale consecinelor interne ci doar c influena factorilor sociali n crearea deciziei scade n timpul crizelor n comparaie cu situaiile obinuite. Astfel, perceperea situaiei cubaneze din 1962 drept criz a fost influenat de sentimentul preedintelui Kennedy, c Hrusciov i-a nclcat promisiunea de a nu complica situaia politic intern delicat a administraiei americane n momentul apropiatelor alegeri n Congres (oponenii republicani solicitau tot mai insistent msuri mai drastice mpotriva Cubei). Condiiile de criz creeaz proceduri neobinuite de realizare a deciziei i fac loc noilor iniiative. Pe scurt, crizele pot reprezenta oportuniti pentru inovaie n politica extern, pot chiar transforma politica unei naiuni. Problema este dac aceast oportunitate se concretizeaz. Unii istorici au interpretat criza cubanez drept punctul de desprire a politicii externe americane de teoria mpingerii pn la limita nuclear (brinkmanship); alii au vzut acest moment drept un impuls pentru destindere, realizndu-se reciprocitatea intereselor sovietice i americane. O transformare similar a avut loc n contextul invaziei sovietice n Afganistan, n 1979, preedintele Carter reorientnd politica extern a SUA dup ceea ce denumise cea mai serioas ameninare a pcii dup cel de-al doilea rzboi mondial. O serie de analiti politici consider, ns, c situaiile de acest tip produc mai degrab disturbri i nu schimbri reale ale comportamentului extern al statelor. Au fost, de exemplu, identificate nu mai puin de 251 de crize internaionale ce au avut loc ntre 1945 i 1985; dintre acestea aproape toate au afectat interesele globale americane, iar 12 crize sovieto-americane din aceast perioad au ameninat direct securitatea SUA. Cu alte cuvinte, crizele internaionale ale perioadei s-au dovedit a fi recurente, aprnd ntr-o medie de 6 pe an; cu toate acestea, n ultimii 50 de ani politica extern american s-a dovedit a fi de o continuitate remarcabil. Deci crizele nu au determinat revizii ale construciilor politice dup cum s-a teoretizat. Dimpotriv, evidena sugereaz c n momentul n care crizele prezint cu adevrat oportuniti pentru inovaia politic, acestea sunt arareori concretizate.
15

4.1. Componentele psihologice ale procesului decizional n perioade de criz Stresul este un element luat n general n considerare de teoreticienii relaiilor internaionale, fiind considerat ca o funcie cu mai multe variabile. n domeniul intern, aceste variabile pot include: presiunea timpului n care trebuie luate decizii critice; necesitatea de a soluiona mai multe probleme diferite n mod simultan; caracterul, simplu sau complex, al organismului de luare a deciziei; exigenele impuse de interesele divergente ale diferitelor grupuri; existena unei opinii publice defavorabile liniei aciunilor pe care factorii de decizie se simt ndreptii s le ntreprind; dezacorduri n evaluarea situaiei, a valorilor implicate, a consecinelor prognozate ale diferitelor linii de aciune; teama rzboiului i implicaiilor acestuia asupra factorilor de decizie; interaciunea dintre personaliti n cadrul unitii de decizie. n domeniul internaional, variabilele pot include poziia de putere strategic a prilor aflate n disput; doctrinele strategice i atitudinile cultural-psihologice ale adversarului; evaluarea obiectivelor i a puterii efective a adversarului; eficiena sistemului internaional de comunicare i a sistemului de informaii de care depind factorii de decizie; atitudinile aliailor sau cele ale neutrilor; opinia public mondial. Fiecare din aceti factori provoac grade de stres diferite, iar semnificaia lor variaz n cazul diferiilor factori de decizie. Stresul la care sunt supui factorii de decizie variaz i n funcie de percepia i de reacia pe care acetia o au fa de situaia global.

16

5. MODURI DE GESTIONARE A CRIZELOR INTERNAIONALE

5.1. ONU i rolul su n prevenirea conflictelor Pn la sfritul anilor 80, principalele organisme ale Naiunilor Unite dispuneau de un spaiu limitat de manevr. Rareori se ntmpla ca secretarii generali s invoce Articolul 99 din Carta ONU, cu excepia unei singure situaii explicite, nregistrate n Congo, n 1960, i a ctorva situaii implicite, respectiv: n Coreea n 1950, n Laos n 1961, n Pakistan n 1971, n Vietnam n 1972, n Liban n 1976 i n 1978 i n Iran-Irak n 1980. Dei mandatul Naiunilor Unite are o aplicabilitate universal i orice conflict care amenin pacea i securitatea internaional poate fi introdus pe ordinea de zi, modalitatea n care au fost abordate conflictele a depins adesea de interesele marilor puteri din cadrul celor 5 membri permaneni ai Consiliului de Securitate. 5.1.1. Proceduri Exist, fr ndoial, proceduri clare de luare a deciziilor. Carta ONU prevede n mod limpede c, n conformitate cu Articolul 34 al Cartei, Consiliul de Securitate i oricare stat membru pot aduce n atenia Consiliului de Securitate orice conflict care amenin pacea i securitatea internaional. Adunarea General sau Secretarul General, conform Articolului 99, sunt chemai s medieze n situaiile care ar periclita pacea i securitatea internaional. Au existat cazuri n care luarea n timp a deciziilor eficiente a fost prejudiciat sau a lipsit complet, din cauza diferenelor de vederi nregistrate ntre statele membre, n perioada rzboiului rece. n atare situaii a prevalat abordarea pragmatic a situaiei. 5.1.2. Msuri n puine cazuri, Consiliul de Securitate a aplicat sanciuni pentru a impune pacea. Cu toate acestea, ele s-au dovedit ineficiente. n cadrul Naiunilor Unite, msuri de impunerea pcii au fost aplicate n dou rnduri. Prima oar, n timpul misiunii din Congo, n 1961, cnd Consiliul de Securitate a autorizat folosirea forei. A doua oar, n 1990, pentru a expulza forele irakiene din Kuweit, cu aprobarea tuturor celor 5 membri permaneni ai Consiliului de Securitate. Acest lucru a fost posibil numai ca urmare a sfritului rzboiului rece i a disponibilitii membrilor Consiliului de a ajunge la un consens. Printre sugestiile privind o abordare novatoare, care s se adauge la practicile existente, se numr: identificarea i gestionarea timpurie a zonelor poteniale de conflict, prin intermediul ambasadorilor la ONU i/sau ofierii politici din teritoriu; legturi operaionale ntre organismele nsrcinate cu probleme politice i umanitare i operaiunile de meninere a pcii, alert rapid la sediul ONU i
17

prin intermediul unui nucleu de birouri i agenii specializate ale ONU, cu responsabiliti n domeniu; pregtirea unui inventar al unitilor militare disponibile i al nivelului de pregtire i dotare al acestora, ca i consolidarea pregtirii personalului militar i civil implicat n operaiunile de meninere a pcii, la New York i la nivel regional, n ntreaga lume; consolidarea conducerii colective a Consiliului de Securitate prin eforturi de includere a monitorizrii i, dup caz, a aplicrii instrumentelor existente n domeniul dezarmrii, controlului armamentelor i neproliferrii prin folosirea avertizrii urmate, la nevoie, de sanciuni; o mai bun coordonare ntre operaiunile de realizare i cele de meninere a pcii i celelalte eforturi depuse n cadrul sistemului, ca i cu elemente exterioare de contact din domenii relevante, ONG-uri i alte entiti de interes public, cum ar fi mediile tiinifice, de natur s asigure att respectarea pcii negociate ct i a altor acorduri ntre pri; integrarea proteciei refugiailor i a repatrierii voluntare n cadrul problemelor politice i a eforturilor de meninere a pcii i de realizare a pcii; pregtirea unei liste de experi pentru misiunile ad-hoc n domeniul asistenei electorale, al administraiei publice i al drepturilor omului; sporirea resurselor bugetare n concordan cu extinderea activitilor de meninere a pcii i de realizare a pcii, prin stabilirea unui fond de rezerv special destinat operaiunilor de meninere a pcii, care s-i permit Secretarului General desfurarea de operaiuni de maxim rapiditate i eficien. 5.1.3. ONU i prevenirea conflictelor: experien i perspective Numeroase situaii de conflict s-au dovedit copleitoare pentru fora i resursele Consiliului de Securitate n perioada rzboiului rece. Cu toate acestea a fost posibil limitarea sau restrngerea sferei de aciune a multor conflicte regionale, care ar fi putut degenera n confruntri ntre superputeri. Meninerea pcii, mpreun cu aciunile de reconciliere politic i diplomatic, mediere i arbitraj, bune oficii i misiuni de informare, au nregistrat unele progrese, mai ales de cnd a ncetat confruntarea dintre superputeri. 5.1.4. Prevenirea conflictelor Instrumentele juridice eseniale care conin un mandat aplicabil n procesul prevenirii conflictelor sunt incluse n Carta Naiunilor Unite. Articolul 1 arat c rolul ONU este s menin pacea i securitatea internaional i, n acest scop, s ia msuri colective eficiente pentru prevenirea i eradicarea ameninrilor la adresa pcii. Articolul 24 specific funciile i atribuiile Consiliului de Securitate, cruia statele membre i-au conferit responsabilitatea de prim ordin a meninerii pcii i securitii. Articolul 25 prevede c statele membre ale ONU sunt de
18

acord s duc la ndeplinire hotrrile Consiliului de Securitate n conformitate cu prevederile Cartei. Capitolele VI i VII ale Cartei privesc reglementarea panic a diferendelor i aciunilor care pun n pericol pacea, ncalc pacea sau reprezint acte de agresiune. Acestea sunt elementele definitorii ale aciunilor ONU n domeniul prevenirii conflictelor. n ceea ce privete reglementarea panic a diferendelor, n baza Art. 33, Consiliul de Securitate va solicita prilor n conflict reglementarea acestora prin mijloace ca: negocierea, ancheta, medierea, concilierea, arbitrajul, reglementarea pe cale juridic, recursul la asistena organismelor regionale sau alte mijloace panice, la alegerea prilor. n conformitate cu Art. 40, se arat c, pentru a preveni agravarea situaiei, Consiliul de Securitate poate solicita prilor implicate s respecte anumite msuri temporare, pe care acesta le consider necesare sau de dorit. n circumstane excepionale, Consiliul de Securitate poate hotr luarea de msuri, cum ar fi embargoul asupra armamentului sau sanciuni de natur nemilitar. 5.1.5. Proceduri decizionale in domeniul prevenirii conflictelor n cadrul ONU Pe baza Art. 34 al Cartei ONU, Consiliul de Securitate poate investiga starea conflictual sau orice situaie care poate conduce la friciuni ntre state sau care pot da natere unei stri conflictuale, pentru a determina n ce msur continuarea acestora poate s pun n pericol meninerea pcii i securitii internaionale. O aciune n acest sens poate fi iniiat de Consiliul de Securitate i ca urmare a unei solicitri formulate de unul dintre statele membre. n cazurile n care iniiativa aparine Consiliului de Securitate, diversele state membre se consult pentru a cdea de acord n legtur cu oportunitatea includerii unui anumit conflict pe ordinea de zi. Dac unul dintre statele membre dorete includerea unui punct pe ordinea de zi, el se adreseaz Preedintelui Consiliului de Securitate, solicitnd convocarea unei reuniuni sau, n situaii urgente, organizarea imediat a unei ntruniri. Secretarul General poate fi solicitat s joace rolul de mediator i consultant a numeroase guverne n domeniul prevenirii conflictelor. n exercitarea atribuiei de prim-administrator al Naiunilor Unite, el adopt hotrri care pot fi considerate decizii politice. Art. 99 i confer puteri care depesc cu mult pe cele acordate oricruia dintre liderii unei organizaii internaionale. 5.1.6. Metode de gestionare a conflictelor: meninerea pcii, realizarea pcii, impunerea pcii Meninerea pcii este un concept pe care nu l regsim, ca atare, n Carta ONU, dar a crui evoluie din ultimii ani l-a transformat ntr-o modalitate acceptat pe plan internaional de inere sub control a conflictelor i de promovare a reglementrii panice a conflictelor.
19

Astfel, pentru prima dat n istorie, forele militare sunt folosite nu pentru a participa ntr-un rzboi, ci pentru a controla i a pune capt conflictelor dintre popoare i comuniti. Prima operaiune de acest tip a fost creat n Orientul Mijlociu, n 1948, sub forma unei misiuni de observatori. Secretarul General consider rolul ONU ca pe unul complementar, care urmrete ca prin cooperare cu diverse organisme regionale s promoveze diplomaia preventiv i chiar un tip de centralizare n diversele operaiuni de meninere a pcii. MENINEREA PCII Secretarul general adjunct al ONU, nsrcinat cu meninerea pcii, aprecia c exist 2 categorii de operaiuni de meninere a pcii. Operaiunea clasic este aceea de a sprijini creearea condiiilor de continuare a negocierilor, ndeobte prin meninerea ncetrii focului la sfritul unui rzboi. Noua categorie, nregistrat n Namibia, Cambodgia, El Salvador, reprezint o etap n procesul unei reglementri politice, dar presupune existena unei tere pri, care s supravegheze, imparial, aplicarea acesteia. Confruntat cu dramatice transformri la nivel mondial, ONU va trebui si extind rolul n planificarea, aplicarea, conducerea i controlul complexelor sale operaiuni la faa locului. Acestea vor presupune implicarea, ntr-o mai mare msur, a personalului civil. Operaiunile viitoare de meninere a pcii, vor implica noi activiti, dintre care unele vor depi cadrul tradiional al meninerii pcii. Ele vor presupune participarea considerabil a civililor, ceea ce va antrena noi solicitri n domeniul pregtirii forelor. Aceast evoluie poate reprezenta catalizatorul unei schimbri; nfiinarea ad-hoc a unor fore de meninerea pcii, a favorizat o abordare mai sistematic. REALIZAREA PCII Experiena, a artat c aciunile ONU au fost ncununate de succes n condiiile n care s-au depus eforturi coordonate la toate nivelurile. Astfel, aciunile de meninere a pcii au fost desfurate n paralel cu cele realizare a pcii. Operaiunile ndelungate de meninere a pcii nu marcheaz n mod automat un eec, ci ele pot da msura succesului n efortul de prevenire a recrudescenei ostilitilor, n pofida respingerii de ctre pri a unei soluii de compromis. IMPUNEREA PCII Anumite aspecte ale mandatelor formulate n termenii Cartei ONU pot fi impuse, n principiu, n msura n care statele membre accept s ndeplineasc hotrrile Consiliului de Securitate. Pentru a preveni agravarea unui conflict, Consiliul de Securitate poate hotr asupra msurilor (altele dect folosirea forei) care trebuie luate pentru aplicarea deciziilor sale. Msurile aplicate n vederea impunerii pcii pot s includ ntreruperea total sau parial a relaiilor economice sau a comunicaiilor rutiere, navale, aeriene, potale, prin radio i a altor modaliti de comunicare, ca i ntreruperea relaiilor diplomatice. Pentru a facilita luarea de msuri militare urgente, statele membre vor deine contigente aeriene disponibile imediat pentru aciuni internaionale
20

combinate de impunere a pcii. Aciunile necesare pentru a ndeplini hotrrile Consiliului de Securitate vor fi ntreprinse de toate statele membre ONU sau de ctre unele dintre acestea, n funcie de decizia Consiliului de Securitate. Dac msurile preventive sau de impunere a pcii sunt luate de ctre Consiliul de Securitate mpotriva altui stat, membru sau nemembru al ONU, care are dificulti n punerea n aplicare a acestor msuri, statul n cauz are dreptul de a se consulta cu Consiliul de Securitate n vederea gsirii unei soluii. Msurile luate de ctre statele membre n exercitarea dreptului lor la autoaprare nu vor afecta n nici un fel autoritatea i responsabilitatea Consiliului de Securitate. Consiliul de Securitate va utiliza, acolo unde este cazul, dispozitive sau organisme regionale pentru aciunile de meninere a pcii desfurate sub autoritatea sa. Cu toate acestea, nici o aciune de impunere a pcii nu va fi ntreprins de ctre atari dispozitive sau organisme fr autorizarea Consiliului de Securitate. n cteva cazuri, Consiliul de Securitate a aplicat sanciuni n vederea impunerii pcii, care s-au dovedit, n general, ineficiente. Ca urmare, probabil, a absenei delegaiei sovietice de la reuniunea Consiliului de Securitate, art. 43 a fost aplicat, pentru prima oar, n Coreea. Ulterior, sovieticii au considerat aceast operaiune neconstituional. n timpul operaiunilor din Congo, Consiliul de Securitate a autorizat, la 21 februarie 1961, folosirea forelor ONU ca o soluie de ultim recurs n aplicarea acestei rezoluii. Ultima situaie n care au fost aplicate msuri de impunere a pcii s-a petrecut n 1990, n scopul evacurii forelor irakiene din Kuweit, cu aprobarea tuturor celor 5 membri ai Consiliului de Securitate. Acest lucru a fost posibil datorit ncetrii rzboiului rece i disponibilitii Consiliului de Securitate de a aciona n vederea obinerii consensului.

5.2. Rolul OSCE n prevenirea conflictelor n Europa OSCE a avut de la bun nceput o gndire larg, abordnd probleme legate de stabilitatea militar, economic i politic i asigurnd o participare corespunztoare. Agenda sa de lucru a inclus ntreaga gam de aspecte innd de relaiile internaionale, pornind de la lucrurile de baz pentru securitate i reglementrile specifice ale comportamentului militar, parcurgnd relaiile economice i ajungnd la dimensiunea uman. n al doilea rnd, era singurul forum conceput n mod explicit pentru Europa, ns cuprinznd nu numai participani europeni ci i unii din afara Europei. n sfrit, era singurul forum la care participau nu numai statele aparinnd alianelor occidentale i de est, ci i ri neutre i nealiniate. Datorit necesitii ca statele s coopereze, OSCE a fost de la bun nceput o structur tipic de securitate (preventiv). Bazat pe cooperare, n cadrul OSCE sunt reprezentate msuri de cretere a ncrederii. Ele ar trebui s
21

ndeplineasc cerina de a contribui la reducerea pericolului conflictului armat i a nelegerii eronate sau erorii de calcul n ceea ce privete activitile militare care ar putea da natere la ngrijorare, n special atunci cnd statele participante nu dispun de informaii clare i de timp. 5.2.1. Mecanismul de urgen al OSCE n cadrul OSCE, mecanismele de urgen au fost dezvoltate n mai multe direcii i pentru mai multe situaii de urgen, i anume n domeniul militar i n domeniul situaiilor generale de criz politic. Primul mecanism de urgen a fost mecanismul activitilor militare neobinuite, nsoit de idei pentru o reea de comunicaii n caz de urgen. Se prevede, astfel, nfiinarea unei reele de comunicaii directe ntre capitalele tuturor statelor participante pentru transmiterea mesajelor privind msurile convenite, completnd, astfel, canalele diplomatice existente. Fiecare stat participant va desemna un punct de contact care va putea trimite i primi asemenea mesaje pe o baz permanent. O alt msur conine, nainte de toate, mecanismul de consultare i de cooperare n domeniul activitilor militare neobinuite. Acesta prevede c statele participante se vor consulta i coopera n legtur cu orice activitate militar neobinuit i neprogramat a forelor lor armate dincolo de localizarea normal pe timp de pace, activitate care este semnificativ din punct de vedere militar [...] fa de care un stat participant i exprim o ngrijorare care ine de securitatea sa. Prevederile operaionale urmeaz apoi modelul propunerii occidentale: statul participant preocupat poate transmite o solicitare altui stat participant unde se desfoar activitatea; solicitarea va specifica motivul preocuprii i n msura posibilului, tipul i localizarea activitii. Rspunsul va fi transmis nu mai trziu de 48 de ore mai trziu i va rspunde la ntrebrile ridicate i va furniza oricare alte informaii relevante care pot contribui la clarificarea activitii n cauz. Statul care formuleaz solicitarea, dup analizarea rspunsului primit, poate solicita o ntrevedere pentru a discuta problema. Cererea de explicaii, rspunsul i solicitarea unei ntrevederi vor fi transmise nentrziat tuturor statelor participante. Cellalt mecanism n domeniul reducerii riscurilor militare privete cooperarea atunci cnd este vorba de incidente periculoase de ordin militar. Statele participante vor coopera, raportnd i clarificnd incidentele periculoase de ordin militar [...] pentru a preveni posibile nenelegeri i a atenua efectele asupra altui stat participant. Ele vor desemna un punct de contact, iar n cazul unui asemenea incident, statul participant ale crui fore militare sunt implicate n incident va trebui s furnizeze informaiile corespunztoare celorlalte state participante ct mai operativ posibil. Centrul de Prevenire a Conflictelor (CPC) a fost abilitat s supun spre consultare lista punctelor de contact i s serveasc ca un forum de discuii pentru asemenea incidente.
22

Prin Hotrrile de la Helsinki a luat fiin instituia naltului Comisar pentru Minoriti Naionale, care s acioneze sub egida Comitetului nalilor Funcionari (CIF) ca un instrument de prevenire a conflictelor ntr-un stadiu ct mai incipient n legtur cu tensiunile implicnd probleme ale minoritilor naionale care nu au depit nc stadiul unei alerte timpurii, dar care, dup prerea sa, sunt susceptibile s degenereze ntr-un conflict n aria CSCE, afectnd pacea, stabilitatea, sau relaiile ntre statele participante i necesitnd atenia sau aciunea Consiliului OSCE sau CIF. 5.2.2. Instrumentele de prevenire a conflictelor n deciziile de la Helsinki Hotrrile de la Helsinki subliniaz c meninerea pcii constituie un element operaional important al ntregii capaciti a OSCE de prevenire a conflictelor i gestionare a crizelor, menit a completa procesul politic de soluionare a diferendelor. Activitile OSCE de meninere a pcii pot fi ntreprinse n cazul unui conflict n cadrul sau ntre statele participante. Scopul activitilor de meninere a pcii este, ntre altele, observarea i sprijinirea meninerii ncetrii focului, supravegherea retragerii trupelor, sprijinirea respectrii legii i ordinii, acordarea asistenei umanitare i medicale i ajutorarea refugiailor. Aciunile OSCE de meninere a pcii vor fi ntreprinse innd seama n mod corespunztor de responsabilitile Naiunilor Unite n acest domeniu i vor fi ntreprinse n toate mprejurrile n conformitate cu scopurile i principiile Cartei Naiunilor Unite. Hotrrile de la Helsinki conin mai multe principii care vor fi respectate n cadrul operaiunilor de meninere a pcii, cum ar fi, spre exemplu, acela c operaiunile OSCE de meninere a pcii nu vor antrena aciuni coercitive, c ele necesit consimmntul prilor direct implicate, c ele vor fi desfurate imparial i c ele nu pot fi considerate ca substitut al reglementrii negociate i deci trebuie nelese ca fiind limitate n timp. nainte ca OSCE s poat trimite o misiune, trebuie s fie ntrunite urmtoarele condiii: instaurarea unei ncetri efective i durabile a focului; ncheierea cu prile interesate de memorandumuri privind nelegerile necesare; prevederea de garanii de securitate, n orice moment, pentru personalul implicat;

5.3. Prevenirea conflictelor i gestionarea crizelor; abordarea NATO n decursul anilor, NATO a dobndit o experien aparte n domeniul prevenirii conflictelor i gestionrii crizelor. Ea a fost nevoit s fac fa unei diversiti de crize de mai multe tipuri. Confirmat prin strategia NATO de rspuns flexibil (care a aprut n anii 60 i care, ntr-un fel, nc mai st la baza poziiei strategice a NATO), descurajarea se putea realiza pentru a putea acoperi o gam larg de aciuni de agresiune, pornind de la provocri la nivel redus i mergnd pn la un atac pe
23

scar larg mpotriva Europei occidentale din partea forelor armate ale Statelor Pactului de la Varovia. A gestiona o criz putea nsemna o ncruciare diplomatic de sbii, ncheierea unei crize printr-o combinaie de purtare a rzboiului i limitare a daunelor elemente care puteau treptat dobndi un caracter de prevenire. Totul depindea de gradul n care erau percepute incertitudinile, odat ce se trecea pragul dintre prevenirea conflictelor (descurajare) i gestionarea crizelor (conflict cert). 5.3.1. Prevenirea declarativ Declaraiile fundamentale ale Alianei privind prevenirea crizelor apar chiar n Tratatul de la Washington. Articolul IV stabilete angajamentul de a ntreprinde consultri atunci cnd este ameninat integritatea teritorial, independena politic sau securitatea vreuneia din pri; Articolul V, angajamentul unei aprri colective n cazul unui atac armat mpotriva uneia sau mai multor pri. Membrii Alianei au recunoscut faptul c, n noile condiii de securitate din Europa i n general ntre Est i Vest, orice agresiune major ar fi mult mai puin probabil i, n orice caz, ar fi precedat de o perioad semnificativ de prevenire. Acestea sunt msuri de prevenire cu caracter diplomatic i economic, care ar putea fi luate selectiv n consideraie n situaii de risc i criz, cu un potenial efect direct asupra securitii Alianei. 5.3.2. Faciliti n domeniul prevenirii conflictelor Alerta timpurie n cazul unor crize poteniale ar putea porni de la mai multe surse. Din perspectiva NATO, principalele surse ar fi sistemele naionale de culegere a informaiilor i de analiz aparinnd individual aliailor. Rezultatele sunt apoi introduse i schimbate ntre aliai la sediul NATO de la Bruxelles. Grupurile mixte de personal, cum ar fi Grupurile de informaii curente, produc rezumate zilnice ale informaiilor primite, care sunt apoi difuzate ctre capitale, la autoritile militare ale NATO i chiar n cadrul Comandamentului NATO. Sistemul de precauie NATO iniiaz aciuni care reprezint, primul nivel de rspuns la o criz care ar putea amenina securitatea statelor membre ale NATO. Desigur, exist alte forme de alert timpurie, la dispoziia Alianei, pe baz naional, care ar putea implica Comandamentul NATO datorit funciilor generale de coordonare desfurate de acesta. Spre exemplu, primul semnal asupra unor aciuni militare potenial ostile ar putea proveni de la anomaliile raportate prin activitile de inspecie i evaluare desfurate conform Documentului OSCE de la Viena din 1992 privind msurile de cretere a ncrederii i securitii. n mod asemntor, anomaliile raportate regulat sau prin inspeciile pe teren desfurate n conformitate cu Tratatul privind reducerea armelor convenionale n Europa (Tratatul CFE) pot fi un motiv de ngrijorare.
24

5.3.3. Fore n ceea ce privete structura militar integrat, Comandamentul Multinaional NATO deine controlul pe timp de pace asupra anumitor capaciti multinaionale cu caracter specific, cum ar fi avioanele NATO pentru alerta timpurie, resursele de aprare aerian i forele navale permanente. Ca rspuns imediat n caz de criz, Aliana menine la ora actual, pe lng capacitile identificate, fore multinaionale terestre i aeriene, pregtite s acioneze rapid i alctuite din uniti naionale special pregtite i echipate pentru dislocarea rapid. Ca o consecin a adoptrii noului Concept strategic al Alianei, forele NATO sunt supuse unui proces de restructurare extensiv, tocmai n vederea sporirii capacitii de reacii n situaii de criz. Fora mobil de comand aliat n Europa va fi nlocuit cu Fore multinaionale de reacie imediat, avnd componente navale, terestre i aeriene. n plus, Aliana a pregtit un Corp aliat de reacie rapid, dotat i el cu componente terestre, navale i aeriene, care s ofere capaciti mai substaniale n vederea gestionrii crizelor. 5.3.4. Cooperarea cu alte instituii Gestionarea crizelor, diplomaia preventiv i reglementarea timpurie a crizelor devin aspecte importante ale eforturilor Alianei de a menine pacea i a preveni rzboiul. n plus, relaiile cu alte instituii internaionale, precum ONU, au i ele un impact asupra dezvoltrii capacitilor NATO de gestionare a crizelor. n momentul de fa, Aliana se afl ntr-o faz incipient n dezvoltarea rolului su de a sprijini alte instituii, mai mult dect a gestiona singur crizele. n cadrul gestionrii crizelor va fi din ce n ce mai dificil, dac nu imposibil, s se desfoare o activitate total detaat de interesele i implicarea altor instituii. Aliana a cutat s dea asigurri ONU c orice contribuie a NATO la activitile ONU trebuie s rmn i va rmne n mod sigur i clar sub ndrumarea Secretarului General ONU. Criza din Golful Persic a oferit un exemplu concret privind modul n care NATO poate sprijini indirect o operaiune sponsorizat de o alt organizaie internaional, n acest caz ONU. Dei NATO nu a fost direct implicat n Golf, Consiliul Nord Atlantic a putut oferi sprijin politic pentru operaiunea coaliiei sub autoritatea ONU, n timp ce statele membre au asigurat componente substaniale din fora de coaliie. Cu toate acestea, Aliana a recunoscut c orice aciune n aceast direcie va fi temperat de faptul c, pe ansamblu, autoritatea politic pentru gestionarea crizelor n teritoriile din afara spaiului Alianei va aparine fie ONU fie OSCE.

25

5.4. Uniunea European i gestionarea conflictelor Procesul de integrare european poate fi considerat ca una dintre operaiunile cele mai reuite de gestionare a conflictelor din istoria Europei secolului 20. Este ns important de a sublinia c gestionarea conflictelor externe nu a reprezentat ca atare unul dintre obiectivele Uniunii Europene (UE). 5.4.1. Faciliti pentru prevenirea conflictelor; alerta timpurie i comunicaiile Uniunea dispune de mai multe surse majore de informaii, care pot furniza celor responsabili o alert timpurie. Mai nti, Comisia European are o reea de peste 100 de misiuni diplomatice peste hotare, iar Preedintele Comisiei, alturi de directorul general pentru relaii externe al Comisiei, are legturi strnse la nivel nalt cu un numr mare de state i de organizaii internaionale i regionale. Preedintele Comisiei particip, totodat, la reuniunile Grupului celor 8. n al doilea rnd, Uniunea poate beneficia de experiena i de informaiile deinute de minitrii afacerilor externe, inclusiv prin reelele lor diplomatice. Astfel, UE poate avea o perspectiv mai cuprinztoare asupra evoluiilor mondiale dect aceea a fiecrui stat n parte. Dou alte metode de a dobndi informaii n legtur cu o criz sunt contactele stabilite cu delegaiile diplomatice pe lng UE ale statelor implicate i posibilitatea de a trimite misiuni de observare peste hotare. Cea de a doua variant implic o vizit ntreprins de ctre preedintele n exerciiu n alte ri sau regiuni, pentru a culege informaii suplimentare de la partenerii implicai. O nou metod de a dobndi informaii este de a utiliza misiuni de observare permanente n anumite zone de conflict.

26

6. STATELE UNITE I GESTIONAREA CRUZELOR INTERNAIONALE.

Conducerea politicii externe a unui stat are dou dimensiuni: realizarea deciziei (decision making) i administrarea afacerilor externe, adic executarea liniilor politice adoptate i funcionarea de rutin. n cazul unei crize la nivel internaional, dimensiunea decizional primeaz, datorit deficitului de informaie i precipitrii evenimentelor. Organizarea unui rspuns rapid, coerent i eficace la o situaie de criz necesit n primul rnd existena i funcionarea perfect a unui sistem de decizie destul de flexibil pentru a se adapta la diferite situaii concrete, dar i destul de riguros nct divergenele de opinie, animozitile personale i tergiversrile de orice fel s se atenueze pe ct posibil, permind o reacie adecvat n timp util. n politica extern american se pot identifica, dup cum remarc Roger Hilsman n lucrarea sa To move a Nation, trei cercuri concentrice ale puterii de decizie. Cercul intern const n preedinte, consilierii si personali i anumite personaje politice importante, numite de preedinte (secretarul de stat i cel al aprrii, directorul CIA i diveri subsecretari sau secretari asisteni ce poart responsabilitatea transmiterii deciziilor politice). La acest nivel sunt luate, n principiu, cele mai importante decizii privind destinul naiunii. Al doilea nivel conine diferite departamente i agenii guvernamentale i este format n principal de birocrai de carier. Sarcina lor principal este, teoretic, s furnizeze productorilor de decizie de la nivelul superior informaia necesar pentru realizarea deciziei, urmnd s execute hotrrea luat. Ultimul cerc este cel al publicului, incluznd Congresul, grupurile interne de interes i opinia public, mas-media. Instituiile, grupurile i indivizii la acest nivel sunt considerai a fi cel mai puin implicai n procesul cotidian al politicii externe americane. Poziia proeminent a preedintelui Statelor Unite n guvernarea afacerilor externe deriv n principal din autoritatea pe care i-o acord Constituia, dar rezult n bun msur i din diverse interpretri juridice, din deciziile Curii Supreme, din practica instituional care a devenit cutum. Toate acestea au transformat treptat ceea ce trebuia s fie o parte egal a guvernului federal n cel mai puternic birou al lumii. O reconstituire a mecanismului decizional n momentele de criz internaional ar trebui s aib n vedere mai multe nivele: cel al informaiei, cel al procesrii i analizrii informaiei i cel al reaciei propriu-zise. Urmnd aceast schem, serviciile specializate de informaii i diverse alte canale constituie comunitatea american de informaii. Aceste informaii sunt procesate de ctre Consiliul Securitii Naionale, al crui preedinte este eful executivului american, care formuleaz politicile i, n
27

ultim analiz, este la originea oricrei decizii n materie de politic extern. Aplicarea acestor decizii, supervizat de CSN, revine organismelor specializate, n funcie de tipul msurii vizate: armata (n cazul unei reacii de tip militar), serviciile de informaii, Departamentul de Stat (n cazul unor msuri diplomatice), alte agenii guvernamentale i departamente. Congresul are un rol disputat i variabil de-a lungul timpului n cadrul mecanismului de luare a deciziei n domeniul politicii externe. Acest mecanism va fi descris n continuare prin elementele interactive care l compun.

6.1. Preedintele SUA Preedintele Statelor Unite este eful executivului federal, avnd deci n subordine direct departamentele care formeaz guvernul federal. Dei, fr ndoial, preedintele controleaz aceste departamente i agenii, totui, dup remarca lui Richard Neustadt (1980), puterea efectiv a preedintelui este puterea de convingere. Interesele organizaiilor din brana executiv nu coincid n mod necesar cu cele ale preedintelui. ncepnd cu perioada de dup al doilea rzboi mondial, fiecare preedinte american s-a bazat din ce n ce mai mult pe staff-ul su personal i pe Biroul Executiv al Preedintelui pentru sfaturi i asisten n dezvoltarea politicilor i a programelor. Astfel a rezultat un fel de subsistem n cadrul branei executive, situaie care a dus adesea la apariia unor nenelegeri ntre preedinie, pe de o parte, i birocraiile tradiionale, pe de alt parte. Se consider c dezvoltarea din ce n ce mai mare a staff-ul ui de la Casa Alb, n scopul ntririi controlului prezidenial asupra executivului, devine un ecran de protecie n jurul preedintelui, care amortizeaz sau chiar absoarbe ocurile, separndu-l de realitate. Preferinele personale ale fiecrui preedinte explic n parte variaiile rolului efectiv pe care l-au jucat, comparativ cu consilierii din departamente, consilierii personali ai preedintelui pe probleme de politic extern. Totui, se poate observa c toi preedinii receni, indiferent de predileciile lor iniiale, au gsit necesar s exercite control politic direct asupra modului n care este dus politica extern, prin intermediul instituionalizrii ei n interiorul Casei Albe. Principala explicaie a acestei concentrri de responsabilitate n materie de politic extern la Casa Alb ar fi multiplicarea factorilor de instabilitate i a pericolelor pe scena mondial. RSPUNSURI PREZIDENIALE LA CRIZE DE POLITIC EXTERN Se consider, n general, c exist dou tipuri de luare a deciziilor prezideniale n politica extern. ntr-o interpretare pragmatic, preedintele rspunde condiiilor politicii interne n determinarea aciunilor din cadrul politicii externe. Preedintele nu alege folosirea forei armate din cauza scderii popularitii n cadrul partidului su, din cauza deteriorrii condiiilor economice sau din cauza poziiei n cadrul calendarului electoral. Asemenea condiii, mpreun cu factorii care
28

apar n sistemului internaional, fac, mai mult sau mai puin probabile deciziile preedintelui de a folosi fora. Interpretarea favorizat este similar cu caracterizarea politicii internaionale n versiunea Realpolitik-ului, a interaciunilor n jocul internaional. Preedintele i asum responsabilitatea de a alege politica optim ce rspunde structurii sistemului internaional. Analitii consider c interpretarea pragmatic este mai aplicabil n conducerea normal a politicii externe, ns procesul decizional ar putea fi mai eficace dac, n timp de criz, s-ar urmri interpretarea favorizat. Analizele fcute arat c, n timpul crizelor, factorii ce caracterizeaz politica intern, cum ar fi ciclul electoral, dificultile economice i suportul prezidenial n forul reprezentativ, afecteaz luarea deciziilor pe timp de criz. Odat implicat ntr-o criz, preedintele alege rspunsuri extreme cnd economia se afl ntr-o situaie dificil, cnd el se gsete ntr-o etap mai avansat a ciclului electoral i cnd se bucur suportul lui este ridicat n partid. Proiectarea puterii se bazeaz n mare msur pe abilitatea liderilor statului de a obine resursele din mediul intern. Asemenea abiliti, n schimb, se bazeaz pe gradul de sprijin intern pe care l posed liderii. Recentele studii empirice ala factorilor determinani, a folosirii forei armate a SUA, sugereaz c factorii politici interni, incluznd percepiile publice ale condiiilor economice, gradul de aprobare prezidenial i apropierea alegerilor prezideniale joac un rol mai important n luarea unor asemenea decizii dect variabilele n funcie de cadrul internaional. Asumarea unitar este de regul justificat n timpul crizelor, cnd valori importante sunt n joc, cnd autoritatea tinde s se concentreze n jurul unui numr limitat de oameni care iau decizii. Cteva modele de luare a deciziilor n timp de criz includ costurile asociate cu pierderea prestigiului, cednd cererilor adversarului ntr-o criz internaional. Statele care bat n retragere n crizele internaionale se pot atepta s-i piard din reputaie, acesta avnd consecine interne i internaionale deopotriv. Din punct de vedere extern, retrgndu-se din faa unei ameninri, unui stat i se pot impune costuri mari, ncurajnd adversarii n a iniia dispute mpotriva acelui stat. n plus, crizele internaionale sunt suportate de publicul intern, iar liderii care se angajeaz n sporirea aciunilor militare nu fac dect s creasc costurile interne. S-a fcut o reprezentare a costurilor politice interne de folosire a forei n ideea de a stabili influena disputelor internaionale n calculul utilitii statului respectiv. Costurile au fost caracterizate ca aprnd din demonstraiile din strad, nfrngerea electoral, loviturile de stat i dificultile n obinerea fondurilor cu care s se poat purta rzboiul. ntr-o reformulare a teoriei diversioniste a rzboiului s-a observat c un conflict intern sau un dezacord n cadrul societii privit ca ntreg prezice un comportament extern conflictual sporit. S-a presupus c liderii politici sunt mult mai sensibili la schimbri n sprijinul pe care l primesc de la segmentele cheie ale
29

societii, care le permit s rmn la putere, dect fa de nivelul de sprijin general al societii. n consecin, se ateapt ca un lider confruntat cu o scdere de sprijin sau cu tulburri interne s negocieze probleme ntr-un mod diferit dac provocarea vine din snul coaliiei la conducere sau din afara acesteia. Provocrile sau dezacordurile venite de la grupurile din afara conducerii se recomand a fi ignorate sau, n cel mai ru caz, s fie negociate ntr-un mod sever. Pe de alt parte, liderii politici confruntai cu un declin al sprijinului din interiorul propriilor rnduri, vor ncerca s le satisfac cererile dizidenilor sau s recurg la excluderea lor.

6.2. Consiliul Securitii Naionale Creat n 1947, prin National Security Act, Consiliul Securitii Naionale i cuprinde: pe preedinte (ca preedinte al consiliului), pe vice-preedinte, pe secretarul de stat i pe cel al aprrii, pe directorul CIA, pe peedintele JCS (Joint Chiefs of Staff), pe secretarul pentru finane, pe attorney general, pe ambasadorul Statelor Unite la ONU, pe directorul Biroului de Management i Buget (OMB), pe efii unor organizaii (USIA United States Information Agency, AID Agency for International Development) i diferii consilieri prezideniali i asisteni, n funcie de problemele abordate i de nclinaiile preedintelui. Dei preedintele este liber s-l foloseasc ct de des sau ct de rar gsete necesar, avnd doar competene consultative (deci deciziile sale nu sunt obligatorii), totui consiliul s-a dovedit n practic extrem de folositor. Ca principal mecanism formal pentru coordonarea structurii federale n materie de politic extern, dintr-o perspectiv coerent, de ansamblu, consiliul a avut un rol remarcabil n culegerea de informaii, identificarea soluiilor, gestionarea crizelor, luarea deciziilor, coordonarea aciunilor. Eisenhower a creat n cadrul consiliului un planning board i un operations coordinating board, ambele prezidate eventual de un asistent special pentru afaceri de securitate naional (care exist astzi sub numele de asistent pentru afaceri de securitate naional). Aceste uniti ale consiliului au fost nsrcinate cu furnizarea unor policy recommendations, destinate a fi puse n discuie la nivelul ntregului consiliu, i respectiv cu aplicarea deciziilor, odat ce acestea au fost luate. Eisenhower a fost primul preedinte care a fcut din CSN mecanismul central al procesului de formulare a politicilor n materie de securitate i politic extern. O practic creat i folosit intens de preedintele Kennedy face ca ntlnirile formale ale CSN s fie urmate de rump sessions, n cadru restrns, sau ca preedintele s convoace un grup selectiv de consilieri n afara structurii formale a CSN, pentru a se ocupa de problemele extrem de urgente. Kennedy a ncercat s creeze nite grupuri decizionale pe care s se poat baza realmente, mai ales n situaii de criz, ceea ce nu putea face cu Departamentul de Stat, spre exemplu, Dean Rusk fiind prea dependent de
30

Casa Alb. Cel mai important grup astfel creat este Ex Com (Executive Committee of the NSC), iniial conceput ca un grup de 13 consilieri, grup pe care Kennedy s-a bazat aproape exclusiv n procesul de luare a deciziei privind reacia la instalarea de arme ofensive sovietice n Cuba, n octombrie 1962. Alte grupuri ad-hoc similare, dar mai puin celebre, au fost create pentru a gestiona crizele de la Berlin i din Laos, experimentele paramilitare din Vietnam i operaiunile de spionaj (covert intelligence operations) ndreptate mpotriva Cubei. n aceste grupuri au fost adesea incluse persoane din staff-ul prezidenial. Ele au funcionat mai mult ca nite consilieri personali, dect ca nite membri ai staff-ului CSN. Importana CSN-ului ca instituie a sczut proporional cu ponderea pe care au avut-o aceste grupuri n diverse momente de criz, consiliul limitndu-se adesea la dezbateri asupra politicii externe pe termen lung. Aceste grupuri mai puin formale au devenit eseniale pentru asigurarea controlului prezidenial asupra formulrii i a aplicrii politicilor externe i de securitate americane. n timpul rzboiului din Vietnam s-a abordat o manier de lucru elitist, ceea ce a determinat excluderea din cercul nchis astfel creat a unor persoane subordonate, dar de care preedintele depindea pentru implementarea deciziilor la nivel nalt. Ruptura care s-a creat ntre cercul nchis al responsabililor politici i subordonaii care trebuiau s aplice deciziile, pe care nu le nelegeau, a dus la anumite disfuncionaliti ale sistemului, care au transprut i n pres. Dincolo de aceste nenelegeri interne ale aparatului de luare i de aplicare a deciziei, au aprut regrese majore de ordin politic, precum ofensiva neateptat Tet, la sfritul lui ianuarie 1968, i nfrngerea preedintelui ase sptmni mai trziu, la alegerile preliminare din New Hampshire, aceste regrese impunnd o reevaluare a politicii referitoare la Vietnam. n timpul administraiei Nixon, Kissinger a reorganizat CSN, crend numeroase comisii (top level interagency committees), toate conduse de Kissinger, a cror jurisdicie acoperea ntreaga arie a politicii externe americane. Printre acestea se numra i The Washington Special Actions Group, destinat s gestioneze crizele. Sarcina lor era s dezvolte alternative care s poat fi analizate de ctre preedinte i de ctre CSN n ansamblul su. Rolul lui Kissinger n cadrul CSN a devenit, firete, unul de pivot, el fiind i omul de ncredere al preedintelui. Scopul sistemului era s pun pe tapet toate opiunile de politic extern, pentru a fi examinate de ctre preedinte i s menin flexibilitatea pentru preedinte, acesta avnd o preferin clar pentru solo decision making. Pe msur ce influena personal a lui Kissinger cretea, sistemul CSN pe care l elaborase devenea din ce n ce mai depit. Deciziile care au dus la incursiunea din Cambogia, din 1970, spre exemplu, au fost produsul ntlnirilor catch-as-catch-can dintre Nixon i consilierii si n afara cadrului formal al CSN. Toate iniiativele majore de politic extern implicnd China, Orientul Mijlociu i Vietnam au luat fiin, de asemenea, n afara cadrului formal al CSN.
31

Back channel-ul inaugurat de Kissinger ctre autoritile sovietice este poate cel mai celebru exemplu de succes al acestei birocraii. El a dus la o ruptur n negocierile cu privire la armamentul strategic, chiar i atunci cnd continuau negocierile oficiale ntre delegaiile celor dou pri (the front channel). lat un exemplu perfect pentru faptul c Nixon i Kissinger contau mult mai mult dect sistemul pe care l creaser. Administraia Carter a schimbat complet sistemul creat de Kissinger, reafirmnd, totui, hotrrea Casei Albe de a controla politica extern a Statelor Unite. Au fost create dou noi comisii ale CSN, Policy Review Committee i Special Coordination Committee. Acesta din urm se ocup de proiectele pe termen lung, inclusiv operaiunile de spionaj i gestionare a crizelor. Comitetul de coordonare special a devenit, n anumite mprejurri, corpul cel mai influent al CSN. De regul, prestaia asistentului pentru securitate naional prevaleaz asupra celei a altor consilieri prezideniali i a instituiilor responsabile, sau chiar o eclipseaz, n particular pe cea a Departamentului de Stat. Administraia Reagan, sensibil la criticile aduse sistemelor anterioare de management al politicilor externe prezideniale, a ncercat s echilibreze raporturile dintre Casa Alb i Departamentul de Stat, atribuind Departamentului de Stat controlul principal asupra politicilor externe, i s refac rolul conductor al politicii externe americane, organiznd-o ntr-un mod mai coerent. Asistentului pe probleme de securitate naional i s-a desemnat un rol mult mai nensemnat, tindu-i-se chiar accesul direct n Biroul Oval.

6.3. Congresul SUA Congresul Statelor Unite are, prin Constituie, dreptul de a declara rzboi. Dar Preedintele este, prin prevederi constituionale similare, comandantul suprem ai armatei i al marinei Statelor Unite. Astfel, el este dotat cu atribuii care s-au dovedit a fi, n practic, mai importante dect cele ale Congresului. Preedintele american i-a folosit aceste atribuii pentru a susine, n faa Congresului, staionarea trupelor americane n diferite zone considerate a fi de interes pentru Statele Unite i pentru a justifica interveniile militare americane n Coreea (1950-1953), n Liban (1958), n Republica Dominican (1965-1966), n Vietnam (1965-1973), n Grenada (1983) i n Panama (1989). Totui, trebuie spus c n nici unul dintre aceste cazuri aciunea militar american nu a fost nsoit de o declaraie formal de rzboi. War Powers Resolution are drept scop s asigure o participare mai ampl a Congresului la luarea deciziilor ce autorizeaz recursul la for, prin obligativitatea consultrilor ntre executiv i legislativ n orice situaie posibil, nainte de a angaja forele armate n ostiliti sau n situaii susceptibile de a degenera n ostiliti. Aproape fiecare preedinte de la Nixon ncoace a declarat War Powers Resolution drept neconstituional, n ncercarea de a diminua rolul Congresului n politica extern n timp de criz. Dincolo de problema constituionalitii, ntrebarea care se pune nc, din punctul de vedere al aplicrii
32

practice a acestui act, este ce acoper exact termenii de consultare i ostiliti iminente.

6.4. Serviciile de informaii Fiecare administraie a apelat n ultim instan la serviciile de informaii i la spionaj, n cazul n care a devenit frustrat datorit insuccesului iniiativelor diplomatice i al imposibilitii de a folosi fora militar. Reeaua de informaii american este un vast complex de agenii i interagenii operative i de comisii de supervizare. Ocazional, operaiunile de contra-informaii au devenit nu numai o activitate complementar politicii externe, dar chiar un substitut al acesteia, mai ales n America Central, Africa de Sud-Vest i Asia de Sud-Vest. Responsabilitatea principal n cadrul acestei reele revine Directorului CIA (Central Inteliigence Agency), care este i Directorul comunitii de informaii (intelligence community), dar n practic rolul de conducere al acestuia nu este att de important cum reiese din aceast schem. Autoritatea Directorului se exercit prin intermediul participrii la conducerea Comitetului Naional de Informaii Externe (National Foreign Intelligence Board), organismul format din principalele agenii operaionale, inclusiv comunitatea de informaii. Directorul este, n schimb, responsabil n faa Consiliului Naional de Securitate i, prin intermediul acestuia, n faa preedintelui. Supervizarea este asigurat de dou organisme specializate, IOB (Intelligence Oversight Board) i PFIAB (President's Intelligence Advisory Board), dar nici unul din acestea nu deine un rol central n cadrul comunitii de informaii. n ultim instan, supervizarea este exercitat de comisiile competente n domeniu ale celor dou camere ale Congresului. Noul Intelligence Oversight Act stipuleaz c numai comitetele competente ale Senatului i Camerei Reprezentanilor trebuie s fie informate n legtur cu toate operaiunile de spionaj (nu numai cele ale CIA). Dar acelai act permite preedintelui s limiteze notificrile prealabile ctre Congres i refuz n mod expres Congresului dreptul de a se opune aciunilor comunitii de informaii. Chestiunea momentului n care trebuie fcut notificarea a stat la baza scandalului Iran-contras, cnd preedintele Reagan a omis s fac notificarea ctre Congres timp de 10 luni dup luarea deciziei privind vnzarea secret de arme n Iran, i a fcut-o abia dup ce un ziar din Beirut a dezvluit acest lucru. Componenta cea mai mare a comunitii de informaii o constituie Departamentul Aprrii, care consum ntre dou treimi i trei sferturi din bugetul federal afectat informaiilor. Responsabilitile n materie de informaii ale Departamentului Aprrii sunt preluate de uniti de informaii din cadrul diferitelor brane ale armatei (Marine Corps Intelligence, Air Force Intelligence, Navy Intelligence, Army Inteliigence), de ctre DIA (Defense Intelligence Agency) i de ctre NSA (National Security Agency). Aceasta din urm opereaz sub autoritatea direct a secretarului aprrii. NSA este o organizaie
33

guvernamental secret, referinele la ea lipsind aproape cu desvrire n actele guvernamentale. INR (Bureau of Intelligence and Research) este biroul de informaii al Departamentului de Stat, care reprezint totodat Departamentul de Stat n cadrul comunitii de informaii. Obiectivul principal al INR este introducerea unei sensibiliti diplomatice fa de rapoartele serviciilor de informaii, iar rapoartele sale sunt cele mai apreciate n cadrul executivului. CIA a fost creat prin National Security Act (1947), ca organism subsidiar Consiliului Naional de Securitate, cu rolul de a coordona un sistem coerent i integrat de informaii naionale. Responsabilitile sale sunt: (1) s acorde consultan NSC asupra problemelor de informare ce privesc securitatea naional; (2) s fac recomandri NSC pentru coordonarea activitii diverselor servicii de informaii i agenii din cadrul departamentelor guvernului federal; (3) s coreleze i s informaiile i s gestioneze difuzarea lor; (4) s supravegheze activitile, serviciile i funciunile legate de informaiile referitoarea la securitatea naional pe care NSC le-ar putea conduce.

6.5. Departamentul de stat Departamentul de Stat este instituia executiv care poart responsabilitatea major n conducerea relaiilor externe americane, cu statutul de primus inter pares ntre celelalte departamente care au activiti legate de politica extern i subordonat n mod direct preedintelui Statelor Unite. Competenele sale sunt: negocierea tratatelor internaionale, reprezentarea statului american n cadrul organizaiilor internaionale, formularea recomandrilor asupra deciziilor n materie de politic extern i asupra implementrii acestora, cmpul su de activitate acoperind toate aspectele relaiilor i intereselor internaionale americane. n subordonarea direct a Departamentului de Stat se afl Agenia pentru Controlul Armamentului i Dezarmare (ACDA), Agenia de Informaii a Statelor Unite (USIA) i Agenia Internaional pentru Dezvoltare (AID).

6.6. Departamentul aprrii n timpul anilor 1960, cnd pentru prima dat a nceput s apar dominaia Casei Albe asupra politicii externe, n parte ca rspuns la lipsa de abilitate n conducere a Departamentului de Stat, Biroul de Relaii de Securitate Internaional (ISA), a aprut ca o voce influent a Departamentului Aprrii n conducerea politicii externe. Secretarul Aprrii mpreun cu Secretarul de Stat i eful de Stat Major Interarme poart cea mai grea responsabilitate n oferirea de recomandri preedintelui pe probleme legate de securitatea naional a SUA. Spre deosebire de secretarul de stat, secretarul aprrii comand (nominal, cel puin) o structur att de profund mpletit n estura vieii sociale, politice i economice americane, pe care recomandrile secretarului privind securitatea
34

naional o influeneaz n mare msur, nu doar pe plan extern ci i pe plan intern. Mai mult dect att, fiecare ramur a forelor armate, i-a dezvoltat aliai importani i influeni n industria privat i n Congres, n particular n comitetele serviciilor armate. Departamentul Aprrii este un produs care a creat o instituie naional de securitate, care a cutat s echilibreze elementele militare i civile. Eforturile n direcia reformei aprrii a cutat ntr-un mod particular s creasc controlul civil, materializat n persoana secretarului aprrii. Statul Major Interarme este alctuit din cte un funcionar militar superior n cadrul fiecrui stat major i un ef al acestora, numit de preedintele SUA. Fiecare ef de stat major eful de stat major al armatei, eful de stat major al forelor aeriene, eful operaiunilor navale i comandantul corpurilor de marin (care conduce un serviciu separat n Departamentul Marinei) este responsabil n oferirea de recomandri secretarului civil pe probleme militare i pentru meninerea eficienei i pregtirii operaionale a forelor armate. Pn la reorganizarea din 1986, efii de stat major erau asistai n aceast misiune de un personal combinat, numrnd aproximativ 400 de funcionari selectai din fiecare ramur a forelor armate. Acum, personalul combinat funcioneaz n mod explicit ca personalul efului de stat major, lucrnd numai sub autoritatea i controlul acestuia. n alt ordine de idei, eful de Stat Major Interarme este astzi principalul consilier pe probleme militare al preedintelui SUA, al Consiliului Naional de Securitate i al Secretarului Aprrii. Oricum, legea nu l-a fcut pe eful de Stat Major un membru al Consiliului Naional de Securitate, nici un comandant cu control direct peste forele de lupt americane, o mutare pe care muli au vzut-o ca o subminare a primatului controlului civil n spaiul militar. n schimb, poziia lui a fost condensat ca gnditor militar ef n guvern, mpreun cu ali nsrcinai cu roluri primare de oameni de aciune. Cu toate acestea, reorganizarea i-a crescut ntr-o mare msur rolul efului de stat major, acesta fiind nsrcinat cu domenii ntinse n cadrul procesului de luare a deciziilor n Pentagon, cu responsabiliti ce-i permit s fac mai mult, s influeneze i s modeleze ntreaga politic de aprare, exercitndu-i aceast funcie ntr-un mod mai profund dect predecesorii si. Rivalitatea dintre servicii i interesele limitate au fost factorii primordiali, stnd la baza aparentei paralizii a sistemului Statului Major Interarme. Dublul acoperi nsumeaz o multitudine de probleme. Aceasta se refer la faptul c fiecare ef de serviciu poart dou plrii, una ca lider al cmpului de activitate al serviciului su, iar cealalt ca membru al Statului Major. Aceasta a cerut ca efii de stat major s fie capabili s-i agae plria devotamentului de servicii n cuierul din afara locului de ntlnire a efilor de stat major n ideea de a putea oferi recomandri militare dintr-o perspectiv naional.

35

NCHEIERE

Pentru Romnia, calitatea de membru a Uniunii Europene i a NATO, incumb participarea, n cadrul acestor organizaii, la marile decizii politice n sistemul relaiilor internaionale. Dinamica sistemului politic romnesc, dup 1990, a parcurs un drum ascendent, iar maturizarea proceselor politice i structura instituional democratic au permis o nou poziionare a Romniei n sistemul relaiilor internaionale. Astfel, viziunea asupra securitii internaionale a fost consacrat prin cele trei ediii ale Strategiei de Securitate Naional (1999, 2001, 2006), prin care ara noastr i asum responsabiliti majore n domeniul prevenirii i soluionrii crizelor internaionale. n vederea creterii eficienei activitilor la nivel naional, ct i internaional, a specialitilor n domeniul managementului crizelor, nvmntul universitar i-a propus aprofundarea i dezvoltarea experienei necesare pregtirii n acest domeniu. Aflat la nceput de drum Facultatea de tiine Politice, Relaii Internaionale i Studii de Securitate va perfeciona prin programele de nvmnt sistemul de pregtire n specialitile necesare nelegerii i aprofundrii problematicilor din relaiile internaionale. Alturi de alte cursuri ale unor prestigioase cadre didactice din facultatea noastr, acest curs vine s completeze sistemul de cunotine i s ofere o diversificare n abordarea temelor circumscrise soluionrii crizelor internaionale.

36

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

Dufour, Jean-Louis, Crizele internaionale, Editura Corint, Bucureti, 2001; Frunzeti Teodor, Globalizarea securitii, Editura Militar, Bucureti, 2007; Idem, Organizaiile internaionale n era globalitii, Editura A.F.T., Sibiu, 2000; Idem, Soluionarea crizelor internaionale, Institutul European, Iai, 2006; Fukuyama, Francis, Construcia Statelor. Ordinea mondial n sec XX, Editura Antet, Bucureti,2004; Hirst Paul, Rzboi i putere n sec. XXI, Editura Antet, Bucureti, 2004; Huntington Samuel, Ordinea politic a societilor n schimbare, Editura Polirom, Iai, 1999; Kissinger Henry, Diplomaia, Editura Bic All, Bucureti, 2002; Massoulie Francais, Conflictele din Orientul mijlociu, Editura Bic All, Bucureti, 2003; Popescu Boris, Agregarea instituiei prezideniale i a Consiliului Suprem de Aprare a rii la Sistemul Naional de Management al crizelor, Bucureti, 2000. Puca Vasile, Relaii internaionale/transnaionale, Editura Sincron, Cluj Napoca, 2005; xxx, Actul Fondator privind, Relaiile Mutuale, Cooperarea i Securitatea dintre NATO i Federaia Rus, Paris, 27.05.1997. xxx, Carta O.N.U. xxx, Conferina pentru Securitate i Cooperare n Europa, Editura Politic, Bucureti, 1975. xxx, Crisis Management, George C. Marshall European Center for Security Studies, 1999. xxx, Strategia de securitate naional a Romniei, 1999, 2001,2006.

37