De la Anna la Caiafa... cu excepia de nelegalitate! Ovidiu Podaru1 I. Prolog 1.

Acum civa ani, cnd excepia de nelegalitate era n mare vog printre juriti datorit noii reglementri (art. 4 din Legea nr. 554 !""4 a contencio#ului admini#trativ$, am participat la o #e#iune de comunicri organi%at la &urtea de apel &luj #u#innd un material ncropit n prip, 'pe genunc(i), care avea ca punct de intere# partajul de competen ntre in#tana de drept comun (care decide dac admite n principiu o excepie de nelegalitate$ i ce de contencio# admini#trativ (care, n mod normal ar tre*ui # o #oluione%e pe fond$. Pro+e#orul ,on -eleanu, de +a, nu numai c a comentat apro*ativ ideile mele ci, mai mult, n cteva rnduri cnd ne.am ntlnit ulterior, m.a ndemnat, aproape ultimativ, # pun pe (rtie i # pu*lic un #tudiu care # cuprind ntr.o con#trucie coerent ideile pe care le expu#e#em. ,at deci ce am vrut # dedic Pro+e#orului cu oca%ia mplinirii vr#tei de /5 de ani, cci, cu #au +r un motiv ju#ti+icat, am tot amnat ace#t proiect timp de vreo doi ani. Legiuitorul n# mi.a jucat un reng(i n ultima clip. -e curnd, prin Legea nr. /0 !"1!!, art. 4 a #u+erit o alterare #urprin%toare. ,at n# noul coninut al ace#tuia, n vigoare (dac nu vor aprea alte #urpri%e$ de la 1 +e*ruarie !"112 Excepia de nelegalitate (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. (2) Instana nvestit cu fondul litigiului i n faa creia a fost invocat excepia de nelegalitate, constatnd c de actul administrativ cu caracter individual depinde soluionarea litigiului pe fond, este competent s se pronune asupra excepiei, fie printr!o nc"eiere interlocutorie, fie prin "otrrea pe care o va pronuna n cau#. $n situaia n care instana se pronun asupra excepiei de nelegalitate prin nc"eiere interlocutorie, aceasta poate fi atacat odat cu fondul. (%) $n ca#ul n care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instana n faa creia a fost invocat excepia de nelegalitate va soluiona cau#a, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. (&) 'ctele administrative cu caracter normativ nu pot forma o(iect al excepiei de nelegalitate. )ontrolul *udectoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercit de ctre instana de contencios administrativ n cadrul aciunii n anulare, n condiiile prev#ute de pre#enta lege+. &e ro#t ar mai avea deci, acum, un #tudiu analitic, care #e vrea #trict de procedur, cu privire la un partaj de competen care pe#te cteva luni va +i i#torie3 ,n#tana de drept comun i redo*ndete plenitudinea de competen n materia excepiei de nelegalitate deci... nu mai poate +i vor*a de niciun partaj de competen. 2. 4oul text legal poate de#c(ide n# un nou capitol ntr.un r%*oi pe care 5ecia de &ontencio# admini#trativ i +i#cal al 6naltei &uri l duce de ctva vreme, +r menajamente, cu
1 Autorul e#te lector univer#itar la 7acultatea de -rept a 8niver#itii 9a*e.9ol:ai din &luj.4apoca, titular al di#ciplinelor -rept admini#trativ (, i ,,$, -rept contravenional i -reptul ur*ani#mului, doctor n drept din anul !""1. ! Legea nr. /0 !"1! pentru punerea n aplicare a Legii nr. 114 !"1" privind &odul de procedur civil din !4 mai !"1!, ;. O+. nr. 105 !"1!. ,niial #.a dorit ca ace#te modi+icri ale Legii contencio#ului admini#trativ # intre n vigoare la 1 #eptem*rie !"1! n#, din motive o*iective legate de punerea n aplicare ale noului &od de procedur civil, ace#t moment a +o#t amnat pentru 1 +e*ruarie !"11.

Parlamentul <omniei i &urtea &on#tituional pe acea#t tem. 5au l poate nc(ide de+initiv. i, cum mi doream de mult vreme # comente% acea#t di#put de pe margine, nu mi rmne dect # pro+it de acea#t oca%ie pentru a ncerca # lmure#c, att ct #e poate, o pro*lem aparent in#olu*il2 #ta*ilirea raporturilor dintre excepia de nelegalitate i aciunea direct n contencio# admini#trativ. 5unt cteva ntre*ri a#upra crora pn n pre%ent doctrina i juri#prudena au +o#t mai mult #au mai puin e%itante2 cele dou mijloace de a +ace ine+icace un act admini#trativ ar tre*ui # ai* acelai o*iect (de#pre natura actului atacat$3= e#te 'pre#cripti*il) excepia de nelegalitate3 >#te admi#i*il indi+erent de data emiterii actului atacat3 5e poate ridica excep ia cu privire la un act admini#trativ mpotriva cruia o aciune direct nu a +o#t exercitat n termen ori a +o#t re#pin# irevoca*il (ca inadmi#i*il ori ne+ondat$3 &ele dou mijloace de parali%are a e+ectelor unui act admini#trativ pot produce aceleai con#ecine (cel puin n parte$ #au ace#tea tre*uie # +ie di+erite, prin n#i e#ena ace#tor in#tituii3 &are e#te in#tana care ar tre*ui # +ie competent # veri+ice legalitatea actelor admini#trative pe cale de excepie3 5unt ntre*ri la care %orii unei noi reglementri repre%int un moment *un pentru un r#pun#. Pentru c ace#ta repre%int momentul ideal pentru a #cpa de tarele unei doctrine ori juri#prudene ne+ericite, #ta*ilite ntr.un anumit #en#. 8n r#pun# nu tre*uie dat n# mai nainte de trece n revi#t i#toria #inuoa# a excep iei de nelegalitate, uneori marginali%at, alteori adu# cu +ora n lumina re+lectoarelor de ctre un legiuitor ade#ea capricio#. II. Istoria romanat a excepiei de nelegalitate . ',#toriile) in#tituiilor juridice nu #unt prea agreate de *uritii!cititori. -ar e aa pro*a*il pentru c 'i#toricii), *uritii!scriitori, tratea% oarecum neintere#ant partea de i#toric al unei in#tituii juridice, pe care o a*ordea% ca pe o nece#itate inevita*il i in#ipid, ea devenind a#t+el o c(e#tiune arid, o colecie de in+ormaii greu de digerat. Pe de alt parte n#, +r # cunoatem trecutul nu avem niciun viitor, cci nu avem din ce # tragem nvmintele nece#are. ,#toria unei in#tituii juridice, cu punctul de plecare i jaloanele intermediare, *ine nelea# i, deci, tran#mi# mai departe, poate repre%enta o colecie de experiene care # #emnale%e deraierile pre%entului ori # #alute o juri#pruden actual dreapt i o doctrin neleapt. O vi%iune mai #u*iectiv, poate mai #peculativ pe alocuri (i, deci, mai #u#cepti*il de polemici$, de ce nu ? mai plin de picanterii juridice, dac ace#t lucru e#te po#i*il, ar putea +i mai util aadar dect o niruire +ad de evenimente +r nicio culoare din viaa unei in#tituii juridice. >#te optica adoptat n continuare. !. 5ora mai mic a excepiei de necon#tituionalitate i are #orgintea, ca i acea#ta din urm, n dou principii care guvernea% ae%area normelor n piramida @el#enian2 primul, acela potrivit cruia normele de la *a%, mai multe dar cu +or juridic in+erioar, tre*uie # #e #upun celor de la vr+, mai puine dar mai energice dect primele. 'l doilea, a#t%i extrem de di#cuta*il raportat la realitile din viaa admini#trativ de %i cu %i, cel potrivit cruia normele in+erioare care nu.l re#pect pe primul ar tre*ui, ntr.un +el #au altul, # +ie redu#e la tcere= alt+el #pu#, # +ie ine+icace. Prima pro*lem care #.a ridicat a#t+el n #i#temul no#tru de drept ? n %orii dreptului pu*lic modern ? a +o#t aceea de a ti dac tri*unalele ordinare pot, na+ara oricrei proceduri, # nlture pe cale de excepie aplica*ilitatea unui act admini#trativ ntr.o #pe a#upra creia au competena # #e pronune1. Primul r#pun#, categoric a+irmativ, punctul de pornire al ace#tei in#tituii a +o#t caracteri%at de urmtoarele coordonate2 a) neexistnd niciun text de lege care s reglemente#e acest lucru, nimic nu inter%ice tri*unalelor ordinare (care au plenitudine de competen$ # aprecie%e, ca o c(e#tiune prejudicial, legalitatea (mai exact con+ormitatea cu o norm #uperioar$ a oricrei reguli juridice cu +or o*ligatorie. Ace#te tri*unale puteau deci aprecia inclu#iv 'incon#tituionalitatea4) legilor ordinare
1 Pentru detalii cu privire la acea#t pro*lem, a #e vedea &. A. <arince#cu, )ontenciosul administrativ romn, >diia a ,,.a, >d. '8niver#ala) Alcala: B &o., 9ucureti, 1C10, p. D!, C4 i 1/!.1// 4 Putem remarca, la nivelul lim*ajului juridic, o edulcorare a termenilor de la agre#ivele 'inconstituionalitate)

(n condiiile n care nu exi#ta nici mcar un text care # #ta*ilea#c vreo competen n materie de con#tituionalitate, i, deci, cu att mai puin o &urte &on#tituional$= () iniial, excepia era invocat mpotriva regulamentelor administrative, adic a actelor normative invocate de una dintre prile unui litigiu (ade#ea admini#traia$ pentru a.i ju#ti+ica preteniile i, implicit, po%iia proce#ual= c) sorgintea excepiei se afl n materie penal, +iind ridicat ade#ea cu privire la regulamentele care aveau o natur repre#iv5= a#t+el, +undamentul #u legal #e reg#ete n art. 1D0 alin. C din &odul penal (1C11$, potrivit cruia ,se vor pedepsi cu amend acei care vor nclca regulamentele fcute dup lege E#u*l. n#.F). A#t+el, cum ace#t text de lege recunotea ca un element de exi#ten a in+raciunii legalitatea unui regulament admini#trativ (care, n e#en, in#tituia, n #arcina particularilor, o*ligaia de a adopta o anumit conduit #u* #anciunea amen%ii$, unul din mijloacele de aprare a celor #ancionai era acela de a invoca ? de#igur, pe cale de excepie ? nelegalitatea regulamentului n cau%, #ituaie n care, aplicnd un raionament per a contrario, textul art. 1D0 alin. C &.pen. nu putea primi aplicare. 6n# nc dou o*#ervaii capitale merit a +i adu#e n atenie2 prima, c #pre deo#e*ire de +ormula actual a art.4 a Legii contencio#ului admini#trativ, la nceputurile #ale excepia de ilegalitate nu era reglementat expre# ca mijloc procedural de aprare, po#i*ilitatea de a o invoca +iind doar dedu#, n materie penal, din interpretarea per a contrario de care am vor*it mai #u#. ' doua, c, cel puin n materie repre#iv, legiuitorul punea #emnul egalitii ntre legalitatea unui act admini#trativ i eficacitatea lui. -n act normativ nelegal nu poate produce efecte n contra particularilor., adic. d) excepia de ilegalitate putea fi ridicat oricnd, dar a#ta nu con#tituia n #ine o pro*lem ntruct, +iind vor*a de#pre acte normative, oricum ace#tea ar +i putut +i atacate i cu aciune direct +r nicio limit temporal. 6n ace#t punct de pornire lucrurile, uor de nele#, #e petreceau dup urmtorul tipar2 un oarecare particular era #ancionat penal n *a%a unui act normativ care avea o anumit +or juridic (putea +i att lege ordinar ct i regulament admini#trativ$ i, n +aa repre#iunii declanate de ctre admini#traie #e apra ntr.un proce# (indi+erent c ace#ta era declanat de el ori de autoritatea pu*lic urmritoare$ pe de o parte #olicitnd anularea actului de #ancionare i #au de#pgu*iri pentru prejudiciile #u+erite prin urmrirea penal i, pe de alta, ridicnd excepia de nelegalitate a actului normativ pe care #e ntemeia acea#t urmrire (i, deci, legalitatea actului de #ancionare$. Gri*unalul ordinar, nve#tit # trane%e litigiul, aprecia n considerentele "otrrii pe care o pronuna (deci nu n dispo#itiv) legalitatea actului normativ aplica(il n spe, i, n ca%ul n care ace#ta era con#iderat ilegal l nltura din #oluia dat litigiului. Ignorarea actului o +orm rudimentar de inopo%a*ilitate, ntemeiat pe ilegalitate ? repre%enta mecani#mul prin care un act normativ nu.i producea e+ectele n contra unui anumit particular, rmnnd totodat n vigoare. ". -e%voltrile ulterioare re%ultate din ace#t em*rion primar #unt multiple2 a$ pe de o parte cu privire la legi 'excepiunea de inconstituionalitate+ a ace#tora e#te luat ? prin &on#tituia de la 1C!1 ? din competena tri*unalelor ordinare i dat n aceea, exclu#iv, a
re#pectiv 'ilegalitate) la actualele ? parc mai *lnde . 'neconstituionalitate), re#pectiv 'nelegalitate). Per#onal, acea#t alterare a lim*ajului iniial mi #ugerea% o toleran mai mare a legiuitorului +a de nclcrile legii, atitudine ju#ti+ica*il, n plan teoretic, doar de principiul #ta*ilitii raporturilor juridice, un corectiv al principiului legalitii. 5 <eamintim c, la acel moment #ituat n jurul nceputului de #ecol HH, materia penal nu era de domeniul exclu#iv al legii, i nici nu putea # +ie a#t+el de vreme ce, la momentul re#pectiv, dreptul contravenional nici nu avea o exi#ten de #ine #tttoare, contraveniile repre%entnd o categorie a in+raciunilor, alturi de crime i delicte. Prin urmare, cel puin ace#te in+raciuni lip#ite de un pericol #ocial #emni+icativ, puteau +i reglementate i, deci, #ancionate, prin diver#e regulamente admini#trative. 0 6n ace#t #en# #e pronun i in#tana noa#tr #uprem2 ,instanele *udectoreti au dreptul de a verifica legalitatea ordinelor administrative, cnd sunt invocate n procesele pendinte naintea lor, ntruct numai acele ordonane administrative au putere o(ligatorie, cnd sunt date n conformitate cu legea pe care sunt c"emate s/o aplice+ (&a#. ,,, C!1 C1C, n &. Iamangiu, <. Iut#c(ne@er, A. ,uliu, <ecur#ul n ca#aie i contencio#ul admini#trativ, >d. 4aional 5. &iornei, 9ucureti, 1C1", p. /40

6naltei &uri de &a#aiune n 5eciuni 8nite, urmnd, ulterior, un drum al #u propriu, +iind a#t%i reglementat de art. 140 lit. d$ din &on#tituie i art. 11 alin. 1 lit. A ? c$.d$, re#pectiv art. !C.11 din Legea nr. 4/ 1CC5 privind organi%area i +uncionarea &urii &on#tituionale/= *$ pe de alta, ,excepiunea de ilegalitate+ a +o#t extin# att la regulamentele nerepre#ive ct i la actele admini#trative individuale. A#t+el, atta timp ct nu exi#ta niciun text legal care # reglemente%e acea#t #ituaie, principiul plenitudinii de competen a tri*unalelor ordinare repre%enta un temei juridic #u+icient pentru acea#t #ituaie. Apoi, prin art. 15 alin. ultim al Legii din 1/ +e*ruarie 1C1! ace#t drept a +o#t de+initiv con#acrat legi#lativ, +r niciun +el de di#tincie legat de natura actului atacat pe cale de excepie. 8n lucru extrem de intere#ant #e ntmpl n 1C!5 cnd, prin noua Lege pentru contencio#ul admini#trativ prevederile legale din 1C1! nu mai #unt reluate, a#t+el c #e prea c excepia de ilegalitate nu mai avea temei legal. O #c(im*are de optic3 4ici vor*J ,at cum explic &.A. <arince#cu con#ecinele ace#tei #c(im*ri legi#lative (#au, mai exact, lipsa oricrei consecine a abrogrii art. 35$2 ,... din aceasta ns nu se poate n niciun ca# deduce c acest drept al tri(unalelor ordinare ar fi fost suprimat, i c n ca#ul cel mai favora(il nu l!ar mai fi meninut dect n materie penal, conform art. %01, alin. 2 al codului penal, ntru ct, dup cum am artat, art. %1 din legea dela 1212 nu introducea o inovaiune atunci cnd recunotea tri(unalelor ordinare dreptul de a cerceta pe cale de excepiune legalitatea actelor ad!tive, ci nu fcea altceva, dect s consacre n mod categoric un drept, care i gsea fundamentul lui *uridic n aplicaiunea principiilor generale *uridice3 suprim#ndu$se acest articol se re%ine din nou la mecanismul exclusi% al acestor principii generale& care duce 'n mod firesc la aceeai conclu(iune (#u*l. n#.$0+. c$ tot n acea#t perioad i n ace#t context ncepe # #e conture%e un po#i*il raport ntre aciunea direct i excepia de ilegalitate cu privire la actele individuale, att cu privire la po#i*ilitatea de a o invoca ct i la termenul n care ea poate +i ridicat. Anali%nd juri#prudena citat de &.A. <arince#cu (n #pecial #peele re+eritoare la trecerea n retragere ori n re%erv a +uncionarilor pu*lici, #ituaie n care legea in#tituia pentru atacarea actului admini#trativ un termen de 1" de %ile de la comunicarea ace#tuiaC$, per#onal am ajun# la urmtoarea conclu%ie (pe care marele admini#trativi#t inter*elic nu o evidenia% dect +ragmentar$2 (i$ n primul rnd tre*uie # pornim de la premi#a c aciunile n anularea unui act admini#trativ ori ndreptate mpotriva unui re+u% #au a tcerii admini#traiei (alctuind contencio#ul pentru exce# de putere$ erau n competena &urilor de Apel cu recur# la &urtea de &a#aiune, +iind #oluionate dup o procedur #pecial, n vreme ce toate celelalte litigii pe care particularii le au cu admini#traia, inclu#iv cele prin care acetia urmre#c o*inerea de de#pgu*iri pentru actele ori +aptele ilicite ale ace#teia (contencio#ul n daune$ erau de competena tri*unalelor ordinare, urmnd a +i judecate dup procedura comun. (ii$ +iecare aciune ? cea n anularea unui act admini#trativ, re#pectiv cea n daune ? are propriul #u termen de pre#cripie (n m#ura n care legea a in#tituit vreunul$. Prin urmare, +aptul
/ <epu*licat n ;. O+. nr. D"/ din 1 decem*rie !"1" D &. A. <arince#cu, op.cit., p. 1/5. Acelai autor (a #e vedea i nota 1 de la #u*#olul aceleiai pagini$ pre%enta #ituaia din #i#temul no#tru de drept comparativ cu aceea pre%ent n #i#temul +rance% unde Gri*unalul de con+licte a reprimat din +a toate ncercrile Gri*unalelor ordinare (inclu#iv ale &urii de &a#aiune$ de a extinde dreptul de a #e pronuna cu privire la legalitatea unor regulamente admini#trative altele dect cele n materie penal, pentru care exi#ta un text expre#. 5ituaia n# era i e#te ju#ti+icat prin exi#tena unui ordin paralel de juri#dicie, cel al in#tanelor admini#trative n +runte cu &on#iliul de 5tat. -e aceea, ori de cte ori ntr.un litigiu de orice natur era invocat, ca o c(e#tiune prejudicial, nelegalitatea unui act admini#trativ, in#tana ordinar era o*ligat # #u#pende acel litigiu i # #e#i%e%e &on#iliul de 5tat care #e pronuna cu privire la legalitatea regulamentului n cau% +r n# a.l anula. >ra, deci, o #ituaie #imilar cu aceea exi#tent la noi dup adoptarea actualei legi a contencio#ului admini#trativ. C Acea#ta repre%enta, pentru epoca re#pectiv, o #ituaie de excepie de la regula potrivit creia aciunea n contencio# admini#trativ e#te impre#cripti*il= pentru pre%enta anali% n# ea repre%int o #ituaie ideal ntruct ea conine prima re%olvare dat pro*lemei de compati*ili%are a unei aciuni directe prin lege prescripti(il cu o excepie principial imprescripti(il.

c particularul vtmat nu a atacat n termen actul admini#trativ pretin# vtmtor cu aciune direct nu nseamn dect c el nu mai poate o(ine repunerea n starea anterioar emiterii acestuia. -reptul ace#tuia la de#pgu*iri, +undamental di+erit, nu.i poate +i negat. 6n# pentru acea#ta, pornind de la principiul civili#t potrivit cruia +apta ilicit repre%int o condiie a acordrii reparaiei, e#te nevoie ca in#tana de drept comun # poat # aprecie%e legalitatea aciunii admini#traiei, adic a actului admini#trativ individual. O poate +ace deci pe cale de excepie, acea#ta +iind, n principiu admi#i*il n# doar cu #copul de a o*ine de#pgu*iri. ,nvocarea excepiei nu e#te, deci pre#cripti*il, #u* re%erva pre#cripti*ilitii aciunii de +ond1". ,at deci o prim conclu%ie pe care ne ndeamn # o reinem i#toria excepiei de nelegalitate2 neatacat 'n termen nseamn eficace& ns n niciun caz nu nseamn i legal. i o a doua, con#ecutiv2 excepia de nelegalitate este mai degra( o pro(lem de procedur dect de fond3 prin urmare, pro(lema prescripiei tre(uie ataat fondului (aciunea principal), nu unei c"estiuni de procedur. ). O dat cu a*rogarea principial a in#tituiei contencio#ului admini#trativ, prin -ecretul nr. 1!D 1C4D par a #e rupe i de%voltrile excepiei de ilegalitate. O reg#im n# n anumite #tudii de #pecialitate, ncepnd cu anul 1C50, cci nu toate valorile inter*elice +u#e#er epurate. 8na dintre ace#tea a +o#t i <omulu# ,one#cu11. &a # nu mai vor*im de Gudor -rganu. >ducaia lor +ilo. occidental (n #pecial +ilo+rance%$ e#te vi%i*il i atunci cnd a*ordea% la nivel teoretic excep ia de ilegalitate2 admi#i*ilitatea de principiu a ace#teia nu ar tre*ui pu# n di#cu ie nici n lip#a unui text legal care # o reglemente%e, cci ea #e de#prinde din aplicarea conjugat a dou mari principii juridice2 pe de o parte, judectorul +ondului e#te i judectorul excepiei= pe de alta, judectorul e#te independent i #e #upune numai legii (deci nu i actelor admini#trative, pe care le.ar putea nltura din judecata #a dac le aprecia% ca +iind contrare legii creia el tre*uie # i #e #upun$ 1!. -e reinut i +aptul c art. C alin. 1 i art. 1" din Legea nr. 1 1C0/ privind judecarea de ctre tri*unale a cererilor celor vtmaKi n drepturile lor prin acte admini#trative ilegale11 reglementa o procedur expre# cu privire la excepia de ilegalitate care era ridicat n urmtoarele condiii2 (a$ cu privire la un act normativ= (*$ care a #tat la *a%a unui act individual (c$ atacat cu aciune n anulare ntr.un anumit litigiu de contencio# admini#trativ. A#ta n# a determinat doctrina # a+irme nu c admi#i*ilitatea excepiei de ilegalitate ar +i redu# doar la acea#t #ituaie ci doar c procedura #pecial de pu*licitate prev%ut de ace#te texte legale nu #e aplic dect n ace#te #ituaii re#trictive14. 6n# n acea#t perioad litigiile de contencio# admini#trativ #unt extrem de rare2
1" Pe cale de interpretare, dei juri#prudena anali%at nu o #pune n mod expre#, am dedu# c dac aciunea e#te pre#cripti*il, excepia de nelegalitate poate +i invocat doar n interiorul termenului de pre#cripie (de pild, o aciune n daune$= n #c(im*, dac #e urmrete protejarea unui drept impre#cripti*il (de pild, proprietatea$, invocarea excepiei poate +i +cut oricnd. 11 <. ,one#cu, 4olul instanelor *udectoreti n asigurarea legalitii n administraia de stat, n A89 nr. 0 1C50, apud Pentru o li#t cuprin%toare a #tudiilor dedicate ace#tui #u*iect a #e vedea i <. ,one#cu, 5rept administrativ, >d. -idactic i pedagogic, 9ucureti, 1C/", p. 1D1.1D4. 1! <. ,one#cu, 5rept administrativ, op.cit., p. 1D5 11 9. O+. nr. 0/ din !0 iulie 1C0/ 14 <. ,one#cu, 5rept administrativ, op.cit., p. 1DD. Potrivit art. C alin. 1 din Legea nr. 1 1C0/ ,6xaminnd, cu oca#ia *udecii, legalitatea dispo#iiei actului administrativ cu caracter normativ pe care s!a ntemeiat actul administrativ individual la care se refer cererea i constatnd c aceast dispo#iie este n neconcordan cu legea, tri(unalul n faa cruia "otrrea a rmas definitiv o va comunica n copie organului administrativ local sau ministerului ori altui organ central al administraiei de stat care a emis actul normativ+, iar potrivit art. 1" ,7rganul administrativ, n termen de 11 #ile de la primirea copiei de pe "otrrea definitiv, comunicat n condiiile alin. ultim al art. 2, va revoca actul sau normativ sau, dac socotete c actul este legal, va sesi#a organul ierar"ic superior, dup cum urmea#8 a) ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat vor sesi#a )onsiliul de 9initri3 () comitetele executive ale sfaturilor populare regionale sau ale oraelor :ucureti i )onstanta vor sesi#a )onsiliul de 9initri, att pentru actele normative ce au emis, ct i pentru cele ale comitetelor executive ale sfaturilor populare care le snt su(ordonate i pe care le consider legale+. 6n parante%e +ie #pu#, textul ar tre*ui # provoace +iori oricrui juri#t o*inuit cu canoanele unui #i#tem juridic democratic2 dac organul emitent se ndoia de autoritatea lucrului *udecat, sesi#a autoritatea administrativ superioar... (pentru ca acea#ta # aduc la ordine, dac era ca%ul, ju#tiie re*el...$

nimeni nu ndr%nete # in piept #i#temului. Got a#t+el #unt, deci, i excepiile de nelegalitate. 4u #e poate trage o conclu%ie din juri#pruden. 6n a#emenea condiii, liniile generale ale ace#tei in#tituii n perioada de aplica*ilitate a Legii nr. 1 1C0/, aa cum #e pot ele de#prinde din interpretarea doctrinei relevante, ar +i urmtoarele2 a$ excepia e#te admi#i*il cu privire la orice act admini#trativ, n# e#te un in#trument conceput mai ales pentru actele administrative normative= *$ autorii a*ordea% doar n treact pro*lema instanei competente # #oluione%e excepia, re#pectiv aceea a termenului n care ea poate +i invocat15= ace#t lucru e#te n# ntr.o oarecare m#ur explica*il ntruct, pe de o parte judectoria i tri*unalul erau in#tanele competente # #oluione%e litigiile de contencio# admini#trativ (i, din pricina numrului redu# de litigii de contencio# admini#trativ, nu exi#tau #ecii #peciali%ate de contencio#$, deci nu exi#ta o delimitare clar ntre in#tanele 'de drept comun) i cele 'de contencio# admini#trativ), a#t+el nct di#tincia # merite o di#cuie. Pe de alt parte, era evident c, n materia actelor normative excepia era impre#cripti*il n vreme ce, n ipote%a actelor individuale... nu exi#ta juri#pruden, deci, pro*a*il, #ituaia nu merita un e+ort de gndire. Iat o posibil surs a ambiguitilor prezentului: trecutul ncepea s fie cuprins de amnezie. *. Legea nr. !C 1CC" a contencio#ului admini#trativ10 cuprindea i ea un text legal care putea con#titui un +undament al excepiei de nelegalitate2 art. 11 alin. 1 te%a a ,,.a. Potrivit ace#tuia 'Instana este competent s se pronune i asupra legalit ii actelor sau opera iunilor administrative care au stat la (a#a emiterii actului supus *udec ii ). 6n acea#t perioad, explica*il #au nu, excep ia de nelegalitate a continuat # rmn ntr.un con de um*r. <idicat +iind n +a a in#tan elor de judecat de drept comun, ace#tea pur i #implu nu tiau cum ar +i tre*uit # o a*orde%e procedural. Got doctrinei i.a revenit deci #arcina # o in conectat 'la aparate) vreme de un deceniu i jumtate. ,at deci ce pro+il i.a con+igurat acea#ta n tot ace#t r#timp2 a$ dei, potrivit textului legal, o*iectul ace#teia era extrem de larg ? orice act admini#trativ, indi+erent de natura ace#tuia (normativ ori individual$ dar i operaiunile admini#trative, cu condiia # +i #tat la *a%a actului dedu# judecii ? logica lucrurilor ne #pune c excepia de ilegalitate repre%enta un mecani#m mult mai utili%at n ca%ul actelor normative dect al celor individuale. A#t+el, n practica admini#trativ #ucce#iunea act normativ ? act individual era mult mai de# ntlnit dect un lan de acte admini#trative individuale1/= *$ un #cop po#i*il al ridicrii excepiei +iind acela de a o*ine de#pgu*iri pentru prejudiciile cau%ate prin acte admini#trative ilegale neatacate n termenele i dup procedura #ta*ilit de lege, termenul n care putea +i ridicat excepia era acelai cu cel n care puteau +i #olicitate daunele2 1 ani, potrivit dreptului comun1D. La o privire mai atent, ace#t termen e#te unul de pre#cripie numai pentru cererea principal, aceea de acordare a de#pgu*irilor= pentru excepia de ilegalitate e#te pur i #implu un termen ntmpltor n care #u*%i#t intere#ul proce#ual de a o invoca (judectorul va anali%a o a#emenea excepie numai dup ce trece de acele excepii care ar +ace anali%a ace#teia de pri#o# ? cum ar +i i eventuala excepie a pre#cripiei aciunii$= c$ n# cea mai important o*#ervaie vine n materie de competen2 n #ituaia n care, necuno#cnd exi#tena vreunui act admini#trativ ca #ur# a prejudiciului #u, reclamantul i ntemeia% aciunea n daune pe di#po%iiile &odului civil n# n cur#ul proce#ului #e dovedete c
15 8n autor, *unoar (,. ,ovna, 5reptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, >ditura didactic i pedagogic, 9ucureti, 1C//, p. 1"D$ arat c, pe de o parte, excep ia poate +i ridicat ( i, deci #olu ionat$ de judectorie, re#pectiv tri*unal, dup cum organul emitent e#te local #au central= pe de alta termenul de invocare e#te cel de drept comun (1 ani$ cci excepia e#te legat de dreptul de a #olicita daune. >#te anali%at n# exclu#iv procedura reglementat de art. C alin. 1 din Legea nr. 1 1C0/. 10 ;. O+. nr. 1!! din D noiem*rie 1CC" 1/ A#t+el, o lege oarecare mai nti i organi%ea% aplicarea, prin intermediul unui act admini#trativ normativ ('normele metodologice)$ i apoi #e aplic n concret, prin intermediul actelor individuale. 6n #c(im*, acte admini#trative individuale 'n lan) (ex. . o diplom urmat de un act de numire ntr.o +uncie pu*lic$ repre%int #ituaii accidentale. 1D ,. ,ovna, 5rept administrativ, >d. 5ervo #at, Arad, 1CC/, p. 1/"

un a#emenea act a cau%at ace#t prejudiciu ,instana dac nu e competent n condiiile Legii nr. 22;122<, i va declina competena n favoarea instanei de contencios administrativ12+. +. Legea nr. 554 !""4 vine cu cteva #c(im*ri +undamentale de concepie2 a$ n primul rnd, e#te pentru prima oar n i#toria dreptului no#tru admini#trativ cnd excepia de ilegalitate e#te reglementat la nivel principial, #i#tematic. Aa cum am amintit, pn n acel moment acea#t in#tituie +ie a +o#t ignorat complet, +iind con+igurat exclu#iv pe cale doctrinar i juri#prudenial, +ie legiuitorul o+erea o reglementare de ca% completat de doctrin i de practica judiciar= *$ excepia e#te conceput n primul rnd pentru #ituaia actelor admini#trative individuale. 6n ciuda opo%iiei juri#prudenei, #e pare c, dac ultimele modi+icri vor intra n vigoare, domeniul ace#tor acte va rmne unul exclu#iv= c$ pentru prima dat #e prevede expre# c ridicarea excepiei n #ine e#te impre#cripti*il2 pe acea#t cale, actele individuale pot +i atacate ,indiferent de data emiterii lor+3 d$ n +ine, tot pentru prima dat e#te reglementat expre# competena de #oluionare a excepiilor de ilegalitate, acea#ta +iind atri*uit in#tanelor de contencio# admini#trativ competente # judece i aciunile directe. Acea#t optic a adu# n# cu #ine i o #c(im*are +undamental de procedur2 ntruct in#tana competent # #oluione%e excepia de nelegalitate #e pronuna exclu#iv pe ace#t a#pect, tre*uia # o +ac n di#po%itivul (otrrii #ale (dac voia ca acea#t (otrre # ai* un di#po%itiv ? #icJJJ$ iar nu n con#iderente, a#pect care putea aduce n di#cuie c(e#tiunea puterii lucrului judecat (privit n #en# larg$. ,. &teva conclu%ii 'romanate) pornind de la i#toria excepiei de ilegalitate, cu accente pe interaciunea #ecular dintre legiuitor i judector, acea#ta a#emnndu.#e pe alocuri cu un joc de.a pi#ica i oarecele, dei uneori exi#ta (cel puin$ aparena c mtile au +o#t inver#ate2 a$ iniial, excepia a +o#t conceput pretorian (pornind de la un text de lege penal care o #ugera$ pentru a nltura din #oluionarea anumitor litigii unele acte admini#trative normative; apoi, ea a +o#t extin# (tot juri#prudenial$ i la actele individuale; legiuitorul, mai greoi, aproape l. a copiat2 aproape. ;ai nti a reglementat excepia +ragmentar, numai cu privire la anumite acte normative, urmnd ca apoi #.i #c(im*e complet optica2 numai la acte individuale, +iind inadmi#i*il la cele normative= *$ la origini, ea a +o#t conceput ca un in#trument prin care particularul intere#at # poat dovedi +apta ilicit a admini#traiei n cadrul unei aciuni n daune. A#t%i, ace#t #cop primar a +o#t de+initiv uitat= c$ la nceputurile #ale ea era con#iderat impre#cripti*il, de vreme ce era o #impl aprare. Att juri#prudena ct i doctrina con#iderau +irea#c acea#t orientare. 6n pre%ent n#, cnd legiuitorul le.o #pune n mod expre#, ace#tea #c(im*, *ru#c i inexplica*il, placa2 impre#cripti*ilitatea e#te contrar principiului #ecuritii raporturilor juridice. Pro*lema merit o de%voltare, &apitolul ,L al pre%entului #tudiu o+erind una= d$ n +ine, dac la nceput exi#ta con#en# a#upra competenei in#tanei de drept comun de a #e pronuna i a#upra excepiei de ilegalitate (c(e#tiune prejudicial n litigiul de +ond$, mai nti doctrina (#u* imperiul Legii nr. !C 1CC"" i apoi legiuitorul n !""4 au trimi# excepia la in#tana de contencio# admini#trativ. &a acum, Legea nr. /0 !"1! # o trimit napoi la ... Anna (J$. 6n acelai &apitol L vom vedea care #unt po#i*ilele con#ecine ale ace#tei #c(im*ri a#upra juri#prudenei deja +ormate re+eritoare la admi#i*ilitatea i pre#cripti*ilitatea excepiei de
1C I(idem. -e#igur, ace#ta #e re+erea la competena de a #oluiona excepia de ilegalitate, iar nu petitul principal, de de#pgu*iri. Gocmai de aceea #u#inerea e#te inexact n plan procedural2 ntr.o atare #ituaie, in#tana mai nti ar +i tre*uit # di#jung excepia i # o trimit in#tanei de contencio# admini#trativ ca pe o c(e#tiune prejudicial cu privire la care nu avea cderea # #e pronune. 6n acelai timp, petitul principal, de acordare de de#pgu*iri, tre*uia #u#pendat cci #oluia ce urma # +ie dat ace#tuia depindea n mod evident de #oluia dat excepiei. 5ituaia n# #e complica cci, ntr.o a#emenea #ituaie cu dou in#tane competente, in#tana de contencio# admini#trativ tre*uia # dea o #oluie excepiei n dispo#itivul (otrrii #ale, nu doar n considerente, +apt care tran#+orma excepia din mijloc de aprare n verita*il aciune.

nelegalitate. ;ai nti n# #e impune o anali% a raporturilor dintre 'ne#tvilita) excepie i (prea$ncor#etata aciune direct (n anularea actului admini#trativ$. III. Excepia de nelegalitate i aciunea direct- Cain i A.el sau ca... /in i /ang0 A. ilema 11. Admini#trativitii care au ncercat # anali%e%e raporturile reale dintre cele dou mijloace proce#uale prin care un act admini#trativ poate +i +cut ine+icace, #.au lovit de o dilem aparent in#olu*il, care pleca c(iar de la litera textelor Legii nr. 554 !""4, texte care preau impo#i*il de corelat i de aplicat, n #piritul lor, #imultan. A#t+el, pe de o parte aciunea direct e#te ncor#etat n termene riguroa#e, relativ #curte (a #e vedea prevederile art. / i 11 din lege$= pe de alt parte, excepia poate +i invocat oricnd, indi+erent de data emiterii actului. Prin urmare, raporturile dintre cele dou nu pot +i dect +ratricide2 nu poi pre+era una dintre ele dect #acri+icnd.o pe cealalt, dect #ta*ilind o regul contrar n#i literei legii. Alt+el, lucrurile n.ar mai avea nicio noim. A#t+el2 a$ dac admitem +aptul c excepia e#te impre#cripti*il, ce #en# mai au toate termenele in#tituite pentru aciunea direct3 &e #en# mai are n#i aciunea direct de vreme ce, la acelai re%ultat putem ajunge oricnd, pe cale ocolit, invocnd excepia de ilegalitate3 *$ dac admitem +aptul c tre*uie # re#pectm riguro# termenele in#tituite de lege n ca%ul aciunii directe, atunci cum mai poate +i excepia de nelegalitate impre#cripti*il3 i dac nu e, ea putnd +i invocat doar n termenele de introducere a aciunii, care mai e raiunea #a de a +i3 &ci, nendoielnic, tot ce ar putea +i o*inut de ctre un particular pe calea excepiei de ilegalitate ar putea +i o*inut i pe calea aciunii directe. Or, n ace#t ca%, de ce a mai +o#t reglementat excepia de vreme ce aciunea direct e#te #u+icient3 >#te pro*a*il #cnteia care a aprin# principiul #ecuritii raporturilor juridice i a #acri+icat, pe cale juri#prudenial, excepia de nelegalitate n detrimentul unei +al#e #ta*iliti, incorect nele#e. ,at care ar putea +i motivul pentru care doctrina #.a uitat #trm* la impre#cripti*ilitatea excepiei de ilegalitate i n principiu #.a pronunat pentru #acri+icarea ace#teia n detrimentul termenelor rigide care condiionea% introducerea aciunii n anulare. !. ilem sau premis greit" 1. )teva o(servaii preliminare 11. Aa cum am l#at mai #u# # #e neleag, doctrina noa#tr actual, atunci cnd a veri+icat compati*ilitatea aciunii directe cu excepia de nelegalitate, a plecat de la premi#a (#u*n elea#$ c, n principiu, orice #.ar putea o*ine n mod direct, pe calea aciunii n anulare, #.ar putea o* ine i pe cale ocolit, invocnd excepia de nelegalitate. 5ingura di+eren ? o cuno#c +oarte *ine i practicienii contencio#ului admini#trativ, . e#te aceea a exi#tenei unui proce# oarecare, n cadrul cruia # poat +i invocat excepia de nelegalitate. 5 inventm deci un proce# i nimic nu.i mai poate #ta n cale reclamantului pentru a o*ine a#t+el ceea ce.i putea o+eri i un #ucce# n ac iunea n anulare. Pentru a veri+ica dac acea#t premi# are un +undament real, # reamintim principalele puncte de turnur din viaa excepiei de ilegalitate2 a$ la nceputurile #ale, att aciunea direct ct i excepia de ilegalitate erau impre#cripti*ile= prima era utili%at pentru de#+iinarea raportului juridic admini#trativ, a doua numai ca incident procedural pentru a o*ine ulterior de#pgu*iri cau%ate de actul admini#trativ ilegal, care n# a rma# #.i produc e+ectele= *$ ulterior aciunea direct a devenit pre#cripti*il, n# att doctrina ct i juri#prudena (majoritare$ i.au meninut po%iia cu privire la impre#cripti*ilitatea ridicrii excep iei= de#igur, di#tinct putea exi#ta un termen de pre#cripie pentru pretenia principal (cum ar +i termenul de 1 D

ani pentru de#pgu*iri$= c$ ulterior, ntreaga atenie #.a +ocali%at pe ideea c excepia repre%int un mijloc adecvat de a ataca actele admini#trative normative care #tau la *a%a actelor individuale atacate cu aciune direct. Prin urmare, #emni+icaia iniial a impre#cripti*ilitii excepiei de nelegalitate #.a pierdut. -octrina i juri#prudena noa#tr #.au v%ut n +aa aceleiai realiti ncepnd cu anul !""4, ntr. un context juridic impregnat de principiul #ta*ilitii raporturilor juridice, impu# prin dou +luvii de juri#pruden care i%vor#c de la 5tra#*ourg i de la Luxem*urg, principiu care, n mod evident, e#te o#til oricrei idei de impre#cripti*ilitate. ,ar n ace#t context pare +ire#c ca impre#cripti*ilitatea excepiei de nelegalitate # +ie #acri+icat n detrimentul termenelor rigide ale ac iunii directe, aparent mult mai 'prietenoa#e) cu #ta*ilitatea raporturilor juridice. 2. 5espre coa(itarea dintre excepie i aciune8 o posi(il teorie 12. 6n realitate, cele dou ? aciunea i excepia ? ar tre*ui # convieuia#c +oarte *ine, una pre#cripti*il cealalt nu, i +r niciun +el de legtur cu principiul #ecuritii raporturilor juridice, care rmne a#t+el 'viu i nevtmat). ,at un po#i*il raionament n ace#t #en#2 a$ Actul admini#trativ repre%int un ve(icul, un #uport pentru un raport juridic admini#trativ +ormat ntre admini#traia pu*lic i particularul particularii vi%at(i$ de act. Ace#t raport juridic alterea% (#c(im*$ realitatea juridic iniial, dnd natere modi+icnd #tingnd drepturi ori o*ligaii preexi#tente ale participanilor la ace#t raport admini#trativ. 7 aciune n anularea unui asemenea act administrativ are ca scop = i efecte = repunerea prilor acestui raport *uridic administrativ n situaia anterioar emiterii actului. &el puin din punct de vedere #uridic, urmnd a #e vedea dac ace#t lucru e#te po#i*il i din punct de vedere material $%; ace#t raport juridic admini#trativ, care #e +ormea% prin voina contient a admini#traiei i #e de#+iinea% prin admiterea aciunii directe va +i numit n continuare raportul administrati% fundamental 2intenionat& urmrit de administraie34 aadar, pentru desfiinarea acestuia i repunerea prilor &administraia i destinatarul actului$'( n situaia anterioar emiterii actului presupune e)erciiul aciunii n anulare; *$ 8nele acte admini#trative, c(iar dac vi%ea% direct un #ingur #u*iect de drept (#au, cel mult, un numr re#trn# de #u*ieci de drept ? de#tinatarii #i$, ilegale +iind, '+ac ravagii) n ordinea juridic alternd i #ituaiile juridice ale altor particulari= #au c(iar a de#tinatarului actului, dar ntr. un mod pe care legea nu l permite. Pla#tic, putem #pune c, uneori, actele admini#trative +ac i victime colaterale. 5e pot nate a#t+el, pe lng raportul admini#trativ +undamental, i diver#e raporturi 5uridice accidentale 2neintenionate223. Ace#tea #unt administrative prin #ur#a lor (un act admini#trativ ilegal$, dar civile n coninutul lor, cci dau dreptul la o reparaie fr ca raportul administrativ fundamental s fie desfiinat* >#te domeniul de aciune al e)cepiei de nelegalitate, n#cndu.#e a#t+el dou #ituaii po#i*ile2 (i$ n ipote%a unui act individual care n vatm direct pe destinatar (de regul, un act care impune acestuia o #arcin$, pe de o parte #e nate dreptul ace#tuia de a +i repu# n #ituaia anterioar, de#+iinnd c(iar raportul admini#trativ intenionat, pe de alta dreptul #u la de#pgu*iri dac a #u+erit un prejudiciu, l#nd ace#t raport juridic neatin# i urmrind # nlture doar vtmarea material. 9unoar, n #ituaia unui act de revocare din +uncie a unui +uncionar, ace#ta ar tre*ui # ai* opiunea ntre a ataca actul cu aciune direct, ca% n care, n ipote%a admiterii #ale, el va +i repu# n +uncie (deci n #ituaia anterioar emiterii actului ilegal$ cci nsui raportul #uridic fundamental &voit( de administraie a fost desfiinat* 6n# #.ar putea ca +uncionarul #
!" -e pild, n ca%ul anulrii unei autori%aii de de#+iinare lucrri dup ce acea#ta a +o#t executat material nu poate repune prile n #ituaia material anterioar emiterii autori%aiei= de aceea particularul vtmat poate +i ndrituit doar la de#pgu*iri. !1 4u tre*uie con+undat actul administrativ = care are un autor i un destinatar (n #ituaia '#tandard)$, deci nu are 'pri), cu raportul *uridic administrativ, acea legtur dintre admini#traie i particular care devin a#t+el prile ace#tuia. !! >#te +oarte greu de acceptat +aptul c admini#traia a emi# o anume autori%aie n +avoarea lui H cu #copul de a.l le%a pe M.

nici nu dorea#c # #e ntoarc n +uncie (c(iar din motive de demnitate per#onal$J i, n acea#t #ituaie, de ce ar tre*ui # recurgem la o exagerare juridic de genul ? #e atac actul cu aciune direct, #e anulea%, +uncionarul #e rentoarce n +uncia #a din care imediat i d demi#ia3 &nd, mult mai elegant, #e poate +ormula doar o aciune n de#pgu*iri n cadrul creia #e ridic excepia de ilegalitate!1. Oricnd, atta timp ct dreptul la de#pgu*iri n#ui nu e#te pre#cri#. 6ntr.o a#emenea #ituaie, n mod evident reclamantul la# neatin# noua #ituaie juridic (i, deci raportul admini#trativ +undamental$ urmrind # nlture doar vtmarea (raportul juridic accidental$. -in pcate, n juri#prudena noa#tr exi#t nrdcinat o idee ? +undamental greit i +r nicio *a% legal ? n #en#ul inadmi#i*ilitii unei aciuni n daune n lip#a unui petit n anularea actului. &a i cum neatacat ar n#emna automat i legalJ 7undamental greit i pentru c2 i.1. la nivel teoretic, aa cum am #ugerat deja, renunnd la aciunea direct, de#tinatarul actului renun doar la repunerea n #ituaia anterioar emiterii actului (la de#+iinarea raportului admini#trativ +undamental$, nu i la orice de#pgu*iri, cci niciun text de lege nu prevede expre# acea#t cau% de inadmi#i*ilitate= i.!. or, ntruct principiul e#te li*erul acce# la ju#tiie, tre*uie # exi#te un text expre# de lege care # prevad un +ine de neprimire ca ace#ta (inadmi#i*ilitatea o*inerii de#pgu*irilor n ipote%a neintroducerii n termen a unei aciuni directe$= i.1. # nu uitm c juri#prudena inter*elic nu numai c era unanim n #en#ul admi#i*ilitii unei a#emenea aciuni n daune, ci c(iar pentru a#ta a +o#t creat excepia de nelegalitateJ i.4. din coro*orarea textelor legale n vigoare a%i, ajungem la aceeai conclu%ie, a admi#i*ilitii aciunii n daune, iar nu la cea contrar2 (1$ nimic nu.l mpiedic pe particular # +ormule%e o a#emenea aciune n daune mpotriva admini#traiei, +ormndu.#e a#t+el 'un proce#)= (!$ pre#upunnd c aciunea de +ond nu e#te ea n#i pre#cri#, excepia poate +i invocat 'oricnd) . art. 4 din legea nr. 554 !""4= (1$ #ecuritatea raporturilor juridice nu are nici ea de #u+erit pentru c raportul juridic +undamental rmne intact. 6n ace#t context e#te de amintit c principiul #ta*ilitii raporturilor juridice nu are nimic de.a +ace cu o eventual o*ligaie de a plti de#pgu*iri, ci numai cu impo#i*ilitatea, n anumite condiii, de a de#+iina un raport juridic deja epui%at. Pe de alt parte, ace#t principiu a +o#t creat pentru a.i proteja pe particulari, deci e#te di#cuta*il dac admini#traia n#i l poate invoca mpotriva unui particular. (ii$ n ipote%a unui act individual care vatm un ter (ace#ta +iind un act care creea# un avanta* pentru destinatar$, mai nti ar tre*ui preci%at c, la o privire mai atent nu actul n #ine vatm, ci aciunea *ene+iciarului ace#tuia, permi# (autori%at$ de act. A#t+el, n ca%ul cla#ic al autori%aiei de con#truire, vtmtoare n mod direct pentru ter e#te aciunea *ene+iciarului de a con#trui, aciune ntemeiat pe cuprin#ul autori%aiei i care, ilicit +iind n ciuda exi#tenei ace#tui act admini#trativ, creea% un raport juridic civil (delictual$ ntre *ene+iciarul autori%aiei i ter. Ace#t raport juridic, reglementat +ie de legea civil +ie de regulamentele admini#trative, dac devine litigio# tre*uie tranat de ctre in#tanele civile. 5 lum deci un exemplu n ace#t #en#. 5 pre#upunem c, potrivit regulamentului local de ur*ani#m, ntr.o anumit %on #e poate con#trui doar cu o retragere de 1 metri de la grania cu parcelele laterale. -ac H con#truiete la doar un metru de o a#emenea limit de proprietate, el poate +i acionat n judecat de ctre vecinul #u care reclam nclcarea dreptului #u la via privat, n#orire etc. 7r ndoial c aciunea lui H de a con#trui repre%int un +apt juridic ilicit (cci e#te inter%i# de normele locale de ur*ani#m$ creator de
!1 Nuri#prudena inter*elic a #e#i%at o #ituaie vecin2 ,...cnd particularul pus n imposi(ilitate de a cere desfiinarea actului de autoritate, care e iremedia.il consumat E#u*l. n#.F, e nevoit s cear daune, invocnd ilegalitatea acelui act, aciunea sa e de competena instanelor ordinare care, conform art. %1, alin. -ltim din legea )urii de )asaie, pot, pe cale de excepiune, s constate ilegalitatea actelor administrative de autoritate i s acorde daune, conform principiului general al responsa(ilitii i al culpei+ (&a#. ,,,, 1!5 C!!, n &. Iamangiu, <. Iut#c(ne@er, A. ,uliu, op.cit., p. C41$. Aadar, n ipote%a actelor admini#trative reali%ate material, cu privire la care particularul nu mai are intere# # #olicite anularea, cci con#ecina imediat (i dorit de ace#ta$ ? restitutio in integrum = nu mai e#te po#i*il, excepia de ilegalitate apare ca un remediu proce#ual #u+icient pentru o*inerea daunelor.

1"

prejudicii. 6n con#ecin, potrivit principiilor dreptului civil, cel vtmat e#te n primul rnd ndreptit la repararea n natur a prejudiciului #u, putnd a#t+el o*ine demolarea (cel puin n parte$ a imo*ilului edi+icat n mod ilegal. Pentru a#ta n# o aciune n daune (avnd ca #cop n primul rnd o*inerea unei reparaii n natur$, #oluionat de o in#tan civil, repre%int remediul potrivit. ,ar dac, n aprarea #a, H ex(i* o autori%aie de con#truire (care, n ace#t context, dat +iind #tarea normativ, repre%int o permi#iune ilegal de a con#trui ntr.un anumit +el$, celui vtmat nu.i mai rmne dect # invoce excepia de nelegalitate a ace#tui act care a#t+el, n ca% de admitere, va +i nlturat din #oluia care va +i dat litigiului. -e o*#ervat n# c, n ace#te mprejurri, admiterea e)cepiei nu desfiineaz raportul administrativ fundamental. Prin urmare, ntruct actul rmne n +iin i dup pronunarea #oluiei, raporturile dintre admini#traia emitent i *ene+iciarul ace#tuia nu #e #c(im* cu nimic. 9unoar, nu exi#t o*ligaia ace#tuia din urm de a o*ine o nou autori%aie #u* #anciunea unei amen%i, de a intra n legalitate etc. Acea#t #trategie de aprare a celui vtmat (aciune civil du*lat de excepia de nelegalitate$ are un #ingur clci al lui A(ile2 pre#upunnd c a+l de inteniile vecinului #u de a con#trui n mod ilegal nc nainte de materiali%area ace#tora, el nu poate +ace nimic pentru a mpiedica producerea prejudiciului, ci numai # o*in nlturarea lui ulterioar, #oluie extrem de neeconomic pentru am*ele pri din proce#. Gocmai de aceea el #e vede con#trn# # +ie mult mai agre#iv i # atace autori%aia n cau% cu aciune n anulare. 6n primul rnd cu #copul de a putea utili%a prevederile art. 14.15 din Legea nr. 554 !""4 legate de #u#pendarea actului atacat pn la #oluionarea aciunii n contencio# admini#trativ. Pro*a*il i din acea#t per#pectiv, legiuitorul a preci%at expre# c terul vtmat are un drept de opiune2 ,6ste ndreptit s introduc plngere preala(il (i, subsecvent, aciune n anulare ? #u*l.n#.$ i persoana vtmat ntr!un drept al su sau ntr!un interes legitim, printr!un act administrativ cu caracter individual, adresat unui alt su(iect de drept...+ +ste ndreptit, deci nu o*ligat. Gerul p#trea% opiunea de a +ormula o aciune civil oarecare, du*lat de excepia de nelegalitate, n# nu p#trea% po#i*ilitatea de a #u#penda producerea prejudiciului, ci numai pe aceea de a.l nltura ulterior!4. 1 . 6n conclu%ie, aciunea direct i excepia de nelegalitate ar tre*ui # #e complete%e, nu # #e exclud. Aciunea direct are ca #cop repunerea prilor raportului juridic admini#trativ (emitentul i de#tinatarul actului$ n #ituaia dinaintea emiterii ace#tuia= n #c(im*, excepia de nelegalitate la# ace#te pri n aceeai #ituaie juridic (cci raportul admini#trativ +undamental rmne nealterat$, ea urmrind doar # nlture anumite con#ecine juridice colaterale ilegale (raporturi juridice ntmpltoare, de regul civile$. Prin urmare nu exi#t niciun impediment juridic ca numai aciunea direct # +ie pre#cripti*il, nu i excepia, care e#te legat de pre#cripti*ilitatea raportului juridic civil pe care ncearc #.l proteje%e. -e alt+el, acea#t di#tincie e#te #ingura care #e plia% per+ect pe principiul securitii raporturilor *uridice (pe care o #.l a*ordm n #eciunea urmtoare$ care ntotdeauna tre*uie # #e g#ea#c ntr.un ec(ili*ru nu ntotdeauna +acil de reali%at
!4 6n mod normal, reclamantul care introduce o aciune civil n pretenii ar tre*ui # ai* de#c(i# i calea cererii de ordonan preedinial (art. 5D1 i urm. &.pr.civ.$ pentru a #u#penda con#trucia imo*ilului pn la #oluionarea litigiului civil. Nuri#prudena n# pro*a*il c ar +i reticent la un a#emenea ea+odaj juridic, raportat la urmtorul raionament2 (1$ ntruct con#truirea repre%int materiali%area e+ectelor juridice ale autori%aiei, #u#pendarea ace#teia nu e#te po#i*il dect n condiiile legii contencio#ului admini#trativ, deci n temeiul art. 14.15 ale ace#teia= (!$ or, de vreme ce avem o cale #pecial de atac, a recurge la dreptul comun (ordonana preedinial$ e#te exclu# cci specialia generali(us derogant. La o anali% mai atent n#, ace#t raionament e#te greit cci2 (1$ procedura #pecial o nltur pe cea general numai dac, ntr.un anumit ca% ea e#te aplica*il= n ca% contrar, dreptul comun completea% regula #pecial, nu e#te nlturat de acea#ta= (!$ or, prevederile art. 14.15 din Legea nr. 554 !""4 #unt aplica*ile numai dac cel vtmat a recur# la aciunea n anulare, nu i n ipote%a n care ace#ta a introdu# o aciune civil= (1$ prin urmare, dac recunoatem c ace#ta are un drept de opiune ntre contencio#ul admini#trativ i dreptul comun n materia atacrii actului (cu #copul +inal de a nltura un prejudiciu$, tre*uie # admitem exi#tena aceluiai drept de opiune i cu privire la po#i*ilitatea de #u#pendare a unor acte materiale de ridicare a unei con#trucii= (4$ de alt+el, ar +i de#tul de greu de explicat di#tincia arti+icial ntre ipote%a n care con#tructorul edi+ic +r autori%aie un imo*il i aceea cnd are autori%aie, dat +iind +aptul c, n am*ele ipote%e el con#truiete cu nclcarea regulilor generale de ur*ani#m.

11

cu principiul legalitii. A#t+el, e#te la +el de exce#iv # #u#inem c e#te nevoie de #ta*ilitate cu orice pre, c(iar #acri+icnd legalitatea, re#pectiv c legalitatea tre*uie # #e impun n toate ca%urile, c(iar cu preul trimiterii #ta*ilitii juridice n uitare. Or, raporturile dintre aciune i excepie pe care le.am de#cri# g#e#c ace#t ec(ili*ru2 pe de o parte, principiul #ecuritii raporturilor juridice rmne neatin# de vreme ce, dup #curgerea unui anumit termen raportul juridic +undamental #ta*ilit prin actul admini#trativ nu mai poate +i de#+iinat= pe de alt parte n#, nici principiul legalitii nu e#te #acri+icat, de vreme ce cel vtmat prin act poate o*ine o +orm de reparaie (n natur dac e#te un ter +a de act, exclu#iv n ec(ivalent dac e#te de#tinatarul actului$, n interiorul eventualului termen de pre#cripie al aciunii civile. ,. ,onsecine. ,-teva aprecieri cu privire la autoritatea lucrului #udecat i la principiul electa una %ia 1!. 6n practic #e ntmpl ade#ea ca particularul care #e con#ider vtmat printr.un act admini#trativ # +ormule%e iniial o aciune direct, n anularea ace#tuia, dup care, n ipote%a re#pingerii ace#teia, # ncerce i o excepie de nelegalitate ntr.un litigiu oarecare pornit mpotriva admini#traiei ori a altui particular. Acea#t #ituaie ridic pro*lema unei eventuale excepii a autoritii lucrului judecat, re#pectiv a admi#i*ilitii ridicrii excepiei de nelegalitate raportat la principiul de drept electa una via non datur recursus ad alteram21. ,at cteva repere de care ar tre*ui # #e in #eama, pornind de la con#iderentele expu#e mai #u#2 1. a$ 5ac aciunea n anulare este respins ca inadmisi(il din varii motive (ex2 nendeplinirea procedurii admini#trative preala*ile$ nu #e poate reine autoritatea lucrului judecat n primul rnd pentru c nimic nu a +o#t judecat (pe +ond$. A#t+el, admind o excepie a inadmi#i*ilitii, #oluia irevoca*il ne #pune doar c aciunea n anulare este inadmisibil; n #c(im*, ea nu a*ordea% nici pro*lema legalitii actului atacat, dar nici aceea a admi#i*ilitii unei excepii de nelegalitate= *$ 6n aceeai #ituaie nu #e poate reine nici aplica*ilitatea principiului electa una via, pentru c, pe de o parte ace#t principiu e#te opera*il ntre dou ci procedurale care produc aceleai consecine iar, pe de alta, calea alea# tre*uie # +i +o#t acce#i*il pentru a.i nega acce#ul la cealalt, n ca% contrar #ituaia +iind n contradicie cu principiul li*erului acce# la ju#tiie= !. a$ 5ac aciunea n anulare este respins pe fond, +r ndoial c o (otrre irevoca*il n ace#t #en# va avea autoritate de lucru judecat a#upra unei excepii de nelegalitate ridicate ulterior cu privire la acelai act, dar numai cu privire la motivele de legalitate invocate i analizate de ctre instan. 6n #c(im*, dac cel vtmat invoc n excepie alte motive de nelegalitate, nu #e poate reine autoritatea lucrului judecat pentru c nu exi#t identitate de cau%. -e remarcat n# c, ntr.o a#emenea ipote%, particularul vtmat tre*uie # invoce numai acele ilegaliti care +ie #unt n legtur direct cu prejudiciul #u (ex2 nclcarea #ervituii di#tanei con#truciilor ori nlimii maxime a ace#tora ? +a de nclcarea dreptului la iluminarea #olar direct$, +ie #unt de ordine pu*lic (ex2 nclcarea competenei organului emitent$= *$ 6n aceeai #ituaie nu #e poate invoca nici principiul electa una via, pentru c, dac privim #ituaia mai atent, vom o*#erva c reclamantul nu a ale# calea aciunii directe pentru a invoca anumite motive de nelegalitate; prin urmare, cu privire la aceste motive, calea excepiei rmne de#c(i#= 1. >xi#t n# o #ingur #ituaie n care excepia de nelegalitate ar tre*ui # +ie con#iderat ine+icace (inadmi#i*il, lip#it de intere# etc.$, n ipote%a n care aciunea direct +ie nu a +o#t
!5 -e remarcat +aptul c n practic nu #e poate pune nici pro*lema autoritii lucrului judecat a unei excepii de nelegalitate n +aa unei aciuni n anulare (ntruct aciunea direct e#te pre#cripti*il, termenele ncepnd # curg cel mai tr%iu de la data la care reclamantul a cuno#cut actul atacat= or, dac ace#ta l ataca#e iniial cu excepie de nelegalitate ? deci i.a cuno#cut coninutul ? e#te +oarte puin pro*a*il ca ulterior aciunea #a n anulare # mai +ie n termen$, dar nici pro*lema autoritii lucrului judecat n ipote%a admiterii aciunii n anulare, cci n acea#t #ituaie ridicarea oricrei excepii e#te inutil ntruct, ca e+ect al admiterii aciunii directe actul individual e#te reputat a nu +i exi#tat niciodat.

1!

introdu# deloc i termenele au expirat, +ie a +o#t re#pin# (ca inadmi#i*il ori ne+ondat$2 aceea n care, pe cale ocolit se tinde la a desfiina raportul administrativ fundamental. -e pild, n ipote%a unui act de revocare din +uncie, dac de#tinatarul ace#tuia nu l atac n termen iar ulterior +ormulea% o cerere de reintegrare n +uncie ncercnd ca, pe calea unei aciuni n o*ligare (a cen%urrii unui re+u% pretin# 'neju#ti+icat)$ # repun n di#cuie legalitatea raportului juridic admini#trativ derivat din actul de revocare. 6ncercarea de a dovedi caracterul ilicit (neju#ti+icat$ al re+u%ului admini#traiei de a.l reintegra pe +uncie cu ajutorul excepiei de nelegalitate a actului de revocare ar tre*ui # +ie #ortit eecului, dar nu pentru c, din punct de vedere #trict te(nic (procedural$ excepia nsi ar fi inadmisi(il, ci pentru c pretenia principal este nefondat. A#t+el, de vreme ce actul de revocare nu a +o#t atacat n termen, el rmne n +iin n ciuda ilegalitii #ale (eventuale$, a#t+el c #ingurul mod de reparare a ilegalitii rmne o aciune n daune. >rincipiul sta(ilitii raporturilor *uridice reclam ns imuta(ilitatea raportului administrativ fundamental. 6n +apt, n ace#t #pe imaginar, mai mult ca #igur c, ntre timp, v%nd c actul admini#trativ nu a +o#t atacat n termen, admini#traia a numit o alt per#oan n +uncie, po#i*il n urma unui concur#, iar acea#t #ituaie, dat +iind i culpa primului titular al +unciei, reclam #ta*ilitate. I6. Despre 5oaca de$a Dumne(eu 'ntr$un stat 2(is3 de drept A. .curt prezentare a poziiei #urisprudenei actuale 1". 5uccint, i#toria con+lictului i#cat ntre puterile #tatului cu privire la domeniul de aplicare a excepiei de nelegalitate poate +i re%umat a#t+el2 a$ iniial, textul art. 4 coninea n #ine o am*iguitate2 excepia putea +i ridicat ,oricnd n cadrul unui proces+. <idicat +iind n numeroa#e litigii (de regul de natur civil$ ntre diveri particulari cu privire la acte admini#trative pe care #e #prijinea aprarea prilor (ntruct le creau ace#tora drepturi #u*iective$ ? *unoar, litigii de vecintate n care prii #e aprau invocnd diver#e autori%aii admini#trative, revendicri n care dreptul de proprietate al prtului #e ntemeia% pe un titlu admini#trativ etc., . #.a pu# pro*lema interpretrii ace#tei #intagme2 # +ie oare vor*a doar de#pre durata proce#ului (oricnd, c(iar i n recur#$ #au de#pre momentul emiterii actului, care, potrivit textului legal ar tre*ui # +ie irelevant pentru admi#i*ilitatea excepiei3 -up o #curt perioad de incoeren juri#prudenial, la nivelul in#tanei #upreme a nceput # #e nc(ege concepia potrivit creia actele emi#e nainte de intrarea n vigoare a noii legi n.ar putea +i cen%urate pe calea excepiei de nelegalitate. &um art. 4 nu #tipula un termen n interiorul cruia excepia # poat +i invocat, juri#prudenial, pentru a nu '#upra) principiul #ta*ilitii raporturilor juridice, excepia a +o#t legat de momentul intrrii n vigoare a legii, concepia +iind a#t+el impregnat de ideea de neretroactivitate= #e poate deci o*#erva c, dei pe +ond teoriei 6naltei &uri i #e pot aduce mai multe critici, la nivelul competenei #ale de +ormator de juri#pruden lucrurile par de#tul de +ireti2 un text po#i*il a +i interpretat n dou moduri di+erite, e#te interpretat, n temeiul art. !" alin. ! din &on#tituie, n #en#ul dictat de unul dintre marile principii europene, impu# n mod ju#t de ctre cele dou &uri, de la 5tra#*ourg re#pectiv Luxem*urg= *$ legiuitorul reacionea% i, prin Legea nr. !0! !""0 textului i #e adaug un plu# de claritate2 ,indiferent de data emiterii sale+. 6nalta &urte reacionea% prompt i, ntr.o prim +a%, ridic din o+iciu cteva excepii de necon#tituionalitate cu privire la textul art. 4 n noua +ormulare, re#pin#e n# de &urtea &on#tituional!0. ,at e#ena motivrii ace#tei vi%iuni2 ,'cest principiu al sta(ilitii raporturilor *uridice nu poate implica ns promovarea unui drept prin intermediul unei ilegaliti. 7(inerea sau aprarea unui drept ori prote*area unui interes, c"iar legitim, nu se poate fonda pe un act a crui legalitate este ndoielnic i care nu ar
!0 &.&., dec. nr. 4"4 din 1" aprilie !""D ? ;. O+. nr. 14/ din 0 mai !""D= dec. nr. 4!5 din 1" aprilie !""D ? ;. O+. nr. 154 din D mai !""D= dec. nr. 4!0 din 1" aprilie !""D ? ;. O+. nr. 154 din D mai !""D

11

putea fi dovedit altfel dect prin ridicarea excepiei de nelegalitate. )ontestarea pe cale incidental a legalitii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se *ustific prin necesitatea exercitrii unui control de legalitate fr de care soluia pronun at de instan risc s fie fondat pe un act ilegal. 7r, astfel ar fi #druncinat nsui fundamentul statului de drept, cci ar fi posi(il ca instana de *udecat s pronune, n numele legii, o "otrre (a#at pe un act nc"eiat cu nclcarea legii. 5in aceast perspectiv, posi(ilitatea contestrii legalitii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit cruia fraus omnia corrumpit. 'cesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat n timp dreptul de a ridica o asemenea excepie. 5e altfel, ideea pe care se ntemeia# instituia excepiei de nelegalitate se numr printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gndirea *uridic a sistemului de drept romano!germanic i a fost consacrat prin maxima 7uae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum& a crei semnificaie este c cele ce sunt vremelnice pentru o aciune *uridic sunt permanente pentru constituirea excepiei2?+. c$ La acea#t juri#pruden con#tituional, in#tana noa#tr #uprem reacionea% de#tul de #urprin%tor, att prin #tudiile de doctrin pe care le pu*lic unii dintre mem*rii #i!D, ct i prin deci%iile pe care le pronun n +iecare #pe dedu# judecii #ale, dar +r a exi#ta n ace#t #en# un recur# n intere#ul legii!C. &on#iderat de doctrin '+ericit) i 'curajoa#) cci, n lip#a ace#teia #.ar +i de#c(i# o adevrat '&utie a Pandorei), '#pre #ati#+acia avocailor)1", ea a de#c(i# un verita*il r%*oi ntre in#tituiile +undamentale ale #tatului2 6nalta &urte de &a#aie i Nu#tiie (urmat ndeaproape i de celelalte in#tane 'contaminate) de acea#t vi%iune$ ? pe de o parte, Parlamentul i &urtea &on#tituional ? pe de alt parte. 6n e#en, invocnd pe de o parte principiul #ta*ilit prin juri#prudena &urii de la 5tra#*ourg (ex2 5a*in Pope#cu c. <omnia$ potrivit cruia judectorul naional tre*uie # a#igure primordialitatea aplicrii &onveniei, re#pectiv a dreptului comunitar n general, +r a mai atepta a*rogarea reglementrilor interne contrare ace#tor acte internaionale,
!/ ;otivarea &urii con#tituionale e#te numai pe jumtate corect. A#t+el, dac e#te adevrat c cel ce #e +ace vinovat de +raud nu poate invoca principiul #ecuritii raporturilor juridice n +avoarea #a (de pild, cel care o*ine o autori%aie de con#truire prin coruperea unui +uncionar pu*lic care accept a#t+el # emit actul cu nclcarea regulilor de ur*ani#m$, putnd +i #upu# demolrii, nu acelai lucru #e poate #pune de#pre *ene+iciarul unei autori%aii de con#truire ilegale (pentru c, *unoar i lip#ete un avi%, din culpa exclu#iv a organului emitent ? primarul, care nu i.ar +i indicat n cuprin#ul certi+icatului de ur*ani#m nece#itatea o*inerii ace#tui avi%$, dar a crei ilegalitate nu.i poate +i n niciun +el imputat. Aadar ? i acea#t idee va +i de%voltat ulterior ? pe de o parte principiul #ta*ilitii raporturilor juridice i g#ete cea mai important aplicare n ilegalitate, deci #e poate recunoate dreptul cuiva la #ecuritate c(iar +iind ntr.o #ituaie juridic ntemeiat pe un act ilegal= pe de alt parte n#, #ecuritatea e '#electiv), +iind creat pentru a proteja doar per#oanele de *un.credin, +rauda exclu%nd aplicarea ace#tui principiu. !D >xempli+icativ, a #e vedea A.L. 9r#an, 9. Aeorge#cu, 6xcepia de nelegalitate n reglementarea Legii nr. 11&;2<<&, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 2.2;2<<?. Inciden a dispo#i iilor art. 2< alin. 2 din )onstitu ie, repu(licat, cu referire la art. . din )onvenia european a drepturilor omului i art. . din )odul (unei administraii, n &urierul judiciar nr. 11 !""/, p. 01 i urm.= L. Aiurgiu, 'rgumente n spri*inul soluiei de principiu adoptat la data de 2. mai 2<<0 de ctre *udectorii @eciei de contencios administrativ i fiscal a $naltei )uri de )asaie i Austiie cu privire la nlturarea aplicrii dispo#iiilor art. & alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 11&;2<<&, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 2.2;2<<?, n ca#ul actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrrii n vigoare a legii nr. 11&;2<<&, n 5tudia ,uri#prudentia nr. ! !""C, acce#i*il la (ttp2 #tudia.laO.u**cluj.ro articole.p(p3anP!""C= >. Al*u, Beconstituionalitatea Legii nr. 2.2;2<<? pentru modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ, n &urierul judiciar nr. C !""/, p. 45 i urm. !C La o privire mai atent, 6nalta &urte nici nu putea trana acea#t c(e#tiune printr.o deci%ie dat n intere#ul legii, pentru c, potrivit art. 1!0 alin. 1 din &on#tituie ,$nalta )urte de )asaie i Austiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane *udectoreti, potrivit competenei sale+. Aadar, recur#ul n intere#ul legii are o arie re#trn# de aplicare la #ituaiile n care legea e#te am*igu, nece#itnd o operaiune de interpretare. Or, n acea#t #pe legea e#te +oarte clar= cu ironie #.ar putea o*#erva c o juri#pruden +ormat n contra literei legii nu poate +i con#iderat 'n interesul legii+. 1" -..&. -rago, Legea contenciosului administrativ. )omentarii i explicaii, >diia !, >d. &.I. 9ec@, 9ucureti, !""C, p.10"

14

re#pectiv iar, pe de alt parte, principiul #ecuritii i #ta*ilitii raporturilor juridice con#acrat n numeroa#e deci%ii ale &>-O, re#pectiv &N> #.a #ta*ilit c, la nivel principial, excepiile de nelegalitate ridicate cu privire la actele admini#trative emi#e anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554 !""4 #unt inadmi#i*ile de plano3 dimpotriv, cu privire la actele intrate n vigoare anterior ace#tei date, ridicarea unei a#emenea excepii e#te admi#i*il11. ;ai tre*uie remarcat i +aptul c majoritatea ace#tor (otrri judectoreti #unt mai degra* un elogiu la adre#a principiului #ta*ilitii raporturilor juridice, care e#te +undamentat n a*#tract +r a a*orda pro*lema aplica*ilitii ace#tuia la #pea dedu# judecii. 6n mod #poradic, #e mai invoc i principiul neretroactivitii legii (ca #pecie a #ta*ilitii juridice$1!. -e a#emenea, #.a mai #u#inut11 i ideea nclcrii, de ctre legiuitor, a principiului #eparaiei puterilor n #tat, prin introducerea art. ,,, al Legii nr. !0! !""/14. 6n +ine, #e mai arat c inadmi#i*ilitatea excepiei nu ec(ivalea% cu impo#i*ilitatea reclamantului de a.i apra drepturile pe calea unei aciuni civile (aciunea n revendicare *unoar$. Lom comenta toate ace#te #u#ineri n continuare. !. / critic constructiv 1). 6n primul rnd ar tre*ui # #ta*ilim dac o in#tan de judecat, +ie ea i cea #uprem, ar putea trece ca un tanc pe#te litera unei legi pe care &urtea &on#tituional o declara#e anterior con#tituional c(iar la #e#i%area ace#teia (1$. Apoi, c(iar trecnd pe#te ace#t a#pect mai degra* de competen dect de +ond, tre*uie tra#ate exact graniele ntre +ond i procedur, ntre retroactivitate i aplicare imediat a legii noi (!$. 6n +ine, o anali% a conceptului de #ta*ilitate a raporturilor juridice, a #en#ului #u intern i a raporturilor cu pro*lema juridic #upu# anali%ei, ar +i nece#ar (1$. 1. 5espre fundamentul atitudinii re(ele a *ustiiei = pretor nelept sau "aiduc nes(uitC 1*. 6ntr.un #tat de drept in#tituiile i datorea%, reciproc, re#pect. A#ta n#emn n primul
11 -e remarcat a#t+el i +aptul c (cel puin dup cunotinele noa#tre$ niciodat n juri#pruden nu #.a pu# pro*lema inadmi#i*ilitii unei excepii de nelegalitate ridicate cu privire la un act admini#trativ individual intrat n vigoare dup noua reglementare cadru n materia contencio#ului admini#trativ. 1! Pentru o colecie de argumente n ace#t #en#, a #e vedea i ,. <ciu, >rocedura contenciosului administrativ, >d. Iamangiu, 9ucureti, !""C, nr. 10/ 11 A #e vedea, pentru o expunere detaliat a ace#tei concepii, >. Al*u, Beconstituionalitatea Legii nr. 2.2;2<<? pentru modificarea i completarea legii contenciosului administrativ, n &urierul Nudiciar nr. C !""/, p. 45 i urm. 14 Potrivit ace#tui text legal, ,Dotrrile *udectoreti pronunate n (a#a Legii nr. 11&;2<<&, rmase definitive i irevoca(ile fr soluionarea pe fond a excepiei de nelegalitate, care a fost respins ca inadmisi(il, pot forma o(iectul unei cereri de revi#uire, care se poate introduce n termen de % luni de la intrarea n vigoare a pre#entei legi+. La o prim vedere, #ituaia ar +i identic cu aceea #ta*ilit n urma intrrii n vigoare a art. !4 din Legea nr. 11! 1CC5 privind reglementarea #ituaiei juridice a unor imo*ile cu de#tinaia de locuine trecute n proprietatea #tatului ? ;. o+. nr. !/C din !C noiem*rie 1CC5, potrivit cruia '4e#olvarea cererilor privind restituirea n natur sau despgu(irea pentru imo(ilele cu destinaia de locuine trecute n proprietatea statului se face numai n temeiul prevederilor pre#entei legi. Dotarrile *udectoreti cu privire la imo(ilele preva#ute la art. 1 din pre#enta lege, rmase definitive i irevoca(ile, vor putea fi atacate cu recurs n anulare, ntemeiat pe dispo#iiile art. %%< din )odul de procedur civil). Ace#ta e#te textul legal care a condu# la pronunarea, de ctre &>-O a cele*rei (otrri :rumrescu c. 4omnia. 6n realitate n#, la o privire mai atent nu e#te deloc aa, din cel puin trei con#iderente2 primul, c n ace#t ultim tip de #pee +u#e#e admi# pe fond o aciune n revendicare, iar #oluia a +o#t de#+iinat ulterior n urma exercitrii unei ci extraordinare de atac= n ca%ul excepiei de nelegalitate, aciunea iniial a +o#t re#pin# ca inadmi#i*il, deci, te(nic, nu avem autoritate de lucru judecat pentru c, anterior, in#tanele re+u%a#er # judece. 6n primul ca% titular al cii extraordinare de atac era ;ini#terul Pu*lic, deci 5tatul= n #ituaia noa#tr, c(iar particularul vtmat prin negarea dreptului de acce# la ju#tiie are la ndemn revi%uirea= n +ine, dac n prima #ituaie prin admiterea cii extraordinare de atac +o#tul proprietar era vtmat (revendicatorul$ cruia nu i #e putea imputa nici cea mai mic culp, n ca%ul excepiei de nelegalitate invoc principiul #ta*ilitii raporturilor juridice n +avoarea lor admini#traia (deci 5tatul$, re#pectiv un particular (#u*do*nditorul *unului$ care extrem de rar ar putea +i con#iderat de *un credin.

15

rnd ca +iecare # #e #upun actelor juridice ale celorlalte, n m#ura n care nu are, a#upra ace#tora, un mecani#m legal de control15. Prin urmare, orice 're%i#ten) a unei autoriti pu*lice n +aa activitii (aparent legale ? cel puin din per#pectiva competenei$ alteia nu poate prea dect #u#pect din per#pectiva legalitii #ale. 5 anali%m n continuare legalitatea atitudinii in#tanei noa#tre #upreme care, n #peele anali%ate ignor att un text legal expre# ? introdu# de legiuitor tocmai ca reacie la juri#prudena aceleiai in#tane dar con#truit pe un text am*iguu ? ct i deci%iile &urii &on#tituionale care au #ta*ilit con#tituionalitatea art. 4 din Legea nr. 554 !""4 din per#pectiva po#i*ilitii invocrii excepiei +r limit de timp. 1+. a$ Orice ncercare de ju#ti+icare a ace#tei atitudini juri#prudeniale ncepe cu invocarea art. !" din &on#tituie. Potrivit ace#tui text +undamental '5ispo#iiile constituionale privind drepturile i li(ertile cetenilor vor fi interpretate i aplicate n concordan cu 5eclaraia -niversal a 5repturilor 7mului, cu pactele i cu celelalte tratate la care 4omnia este parte) (alin. 1$= '5ac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care 4omnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia ca#ului n care )onstituia sau legile interne conin dispo#iii mai favora(ile) (alin. !$. Or, la o privire mai atent, ace#t text enun doar un principiu de interpretare i aplicare a legii noa#tre interne, dar nu stabilete nimic cu privire la competena n aceast materie. A #u#ine, prin urmare, c 6nalta &urte are competena de a aplica cu prioritate &onvenia >uropean a -repturilor Omului +a de legi#laia intern pentru c art. !" din &on#tituie i con+er acea#t competen e#te, la nivelul valorii de adevr, ec(ivalent cu a #u#ine, *unoar, c o curte de apel are competena de a cen%ura, #u* a#pectul legalitii, o di#po%iie a unui primar, ca in#tan de +ond, pentru c, potrivit art. 1!0 alin. 0 din &on#tituie, controlul actelor admini#trative pe calea contencio#ului admini#trativ e#te garantat, (cu dou excepii expre# prev%ute$. Or, e#te evident c, alte texte de lege (art. ! &.pr.civ.= art. 1" alin. 1 din Legea nr. 554 1""4$ atri*uie acea#t competen Gri*unalului, textul invocat din &on#tituie ne+cnd altceva dect # reglemente%e, la nivel de principiu, acce#ul particularilor la o in#tan #peciali%at ? cea de contencio# admini#trativ ? atunci cnd e#te vor*a de#pre controlul legalitii actelor admini#trative. -e a#emenea, nici art. 14D alin. ! nu reglementea% dect la nivel principial, +r a #ta*ili un organ competent # a#igure prioritatea reglementrilor comunitare +a de normele interne= 1,. *$ 8n alt text legal ade#ea invocat e#te art. 1!0 alin. 1 din &on#tituie, potrivit cruia '$nalta )urte de )asaie i Austiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane *udectore ti, potrivit competenei sale). O prevedere identic e#te cuprin# n art. 10 alin. ! din Legea nr. 1"4 !""4 privind organi%area judiciar10. La o privire la atent, nici ace#t text nu e#te #u+icient pentru a a#igura in#tanei #upreme #uportul legal al aciunii #ale de a nltura pur i #implu din deci%iile #ale un text legal n vigoare n #copul, no*il, de a aplica cu prioritate principiile generale ale dreptului internaional n materia drepturilor omului. A#t+el, coro*ornd #intagma ,potrivit competenei sale+ cu prevederile art. 1 din Legea nr. 1"4 !""4, potrivit crora ')ompetena organelor *udiciare i procedura *udiciar sunt sta(ilite de lege%?), vom deduce c,
15 ,at cteva modaliti prin care actele unei autoriti pu*lice #unt eludate prin activitatea alteia '#u* um*rela legalitii)2 (1$ prin intermediul unor acte admini#trative 'interpretative) e#te deturnat #copul primar pentru care a +o#t emi# o lege, acea#ta +iind a#t+el golit, n tot #au n parte, de coninut= (!$ parlamentul, prin lege, #au guvernul, prin ordonan, #ta*ile#c amnarea (poate c(iar de mai multe ori$ a executrii unor (otrri judectoreti irevoca*ile= (1$ ignorarea complet, de ctre in#tanele de judecat, a unor texte de lege extrem de clare, prin +ormarea unei juri#prudene contrare. -e a#emenea, nu #e reg#e#c pilonii unui #tat de drept nici n #ituaia n care per#oanele care exercit autoritatea pu*lic +cnd parte dintr.una dintre cele trei puteri n #tat i +ac dreptate #ingure, prin intermediul actelor juridice care le #tau la ndemn2 parlamentarii prin emiterea legii n +olo# propriu, +uncionarii din admini#traie prin emiterea de acte admini#trative, judectorii prin pronunarea unor (otrri judectoreti. i n ace#t ca% puterile pu*lice tind # #cape una de #u* controlul celorlalte. 10 Pu*licat n ;. O+. nr. D!/ din 11 #eptem*rie !""5 1/ Ace#t text nu repre%int dect o re+ormulare a art. 1!0 alin. ! din &on#tituie, potrivit cruia ')ompetena instanelor *udectore ti i procedura de *udecat sunt prev#ute numai prin lege).

10

pentru a.i exercita acea#t atri*uie, tre*uie # exi#te un alt text legal care # in#tituie expre# modul de exerciiu al ace#tei atri*uii, adic procedura n acea#t materie. Ace#t text legal e#te, n mod evident, art. 1!C &.pr.civ.1D, re+eritor la recur#ul n intere#ul legii. -ar, c(iar dac am trece pe#te ace#t argument rigid i am admite c in#tana noa#tr #uprem are, c(iar na+ara ace#tei proceduri, competena principial de a a#igura, prin orice +el de mijloace, mai mult #au mai puin o+iciale, interpretarea unitar a legii, # nu uitm de#pre ce e#te vor*a2 interpretarea unitar a legii, operaiune complet di+erit de aceea a 'nlturrii unui text legal dintr.o #oluie judiciar ca urmare a con#iderrii ace#tuia ca +iind contrar principiilor dreptului internaional (european$ n materia drepturilor omului1C. ,nexi#tena po#i*ilitii de a nltura un text din ordinea juridic #e deduce tocmai din #tipularea expre# a po#i*ilitii de interpretare= a #u#ine alt+el ar n#emna a admite exi#tena unui principiu n #en#ul c cine poate mai puin poate i mai mult (sicE)3 21. Pentru a delimita exact competena 6naltei &uri n materia asigurrii interpretrii unitare a legii (de alt+el o component a atri*uiei mai largi de interpretare a legii care aparine n general in#tanelor judectoreti$ de aceea a &urii &on#tituionale re+eritoare la declararea ca neconstituional a unui text de lege (cu con#ecina imediat a inaplica*ilitii #ale, re#pectiv a celeia, mediate, a a*rogrii ace#tuia$, mai nti tre*uie # #ta*ilim natura #uridic a operaiunii de nlturare a unui te)t legal din #oluia pe care o in#tan tre*uie # o dea unui litigiu, pentru motivul c acea#t norm intern ar contraveni normelor internaionale cu valoare con#tituional (ori c(iar #upracon#tituional$. Or2 (i$ pentru a nltura un text de lege dintr.o #oluie de juri#pruden tre*uie mai nti ca judectorul cau%ei # con#tate c ace#ta contravine n mod +lagrant ordinii juridice internaionale n materia drepturilor omului (n #pecial &>-O$. Or, a#ta n#eamn a con#tata neconvenionalitatea unei norme interne. i cum prevederile &onveniei au valoare con#tituional, neconvenionalitatea este, n esen, o form de neconstituionalitate. Prin urmare, nlturnd un text de lege n vigoare, in#tanele interne nu +ac altceva dec-t s le constate neconstituionalitatea; (ii$ Pe de alt parte, potrivit art. 14! alin. 1 din &on#tituie, ')urtea )onstituional este garantul supremaiei )onstituiei), coro*orat cu prevederile art. 1 alin. ! din Legea nr. 4/ 1CC4 a
1D Potrivit ace#tuia '>rocurorul general al >arc"etului de pe lng $nalta )urte de )asaie i Austiie, din oficiu sau la cererea ministrului *ustiiei, precum i colegiile de conducere ale curilor de apel au dreptul, pentru a se asigura interpretarea i aplicarea unitar a legii pe ntreg teritoriul 4omniei, s cear $naltei )uri de )asaie i Austiie s se pronune asupra c"estiunilor de drept care au fost soluionate diferit de instantele *udectoreti. 5eci#iile prin care se soluionea# sesi#rile se pronun de @eciile -nite ale $naltei )uri de )asaie i Austiie i se pu(lic n 9onitorul 7ficial al 4omniei, >artea I. @oluiile se pronun numai n interesul legii, nu au efect asupra "otrrilor *udectoreti examinate i nici cu privire la situaia prilor din acele procese. 5e#legarea dat pro(lemelor de drept *udecate este o(ligatorie pentru instane+. 1C Aa cum am mai artat, in#tanele judectoreti au invocat, atunci cnd au aplicat cu prioritate reglementrile internaionale, i (otrrea &>-O 5umitru >opescu c. 4omnia, par. 1"1 (;. O+. nr. D1" din 5 decem*rie !""/$. 6ntr.adevr, ace#t paragra+ pare # con+ere in#tanelor naionale dreptul de a aplica cu prioritate reglementrile internaionale, motiv pentru care poate ar +i meritat mai mult atenie dect o #impl not de #u*#ol. Gotui, viaa i juri#prudena ne arat c a extrage din acea#t deci%ie a curii un principiu general vala*il e#te mai mult dect ri#cant. <eglementrile internaionale au un grad mare de a*#tracti%are i prin urmare, a l#a la latitudinea ntregului corp al judectorilor veri+icarea unei c(e#tiuni att de #u*tile e#te cel puin ri#cant. Gocmai de aceea #.ar impune, la nivel teoretic, exi#tena unei autoriti #peciali%ate care # anali%e%e, de la ca% la ca%, acea#t pro*lematic controver#at. ,ar n #i#temul no#tru de drept, n pre%ent acea#ta e#te &urtea &on#tituional. 5 nu uitm c (otrrea precitat vi%ea% #ituaia #i#temului no#tru de drept din 1CCD.1CCC, deci la un interval relativ #curt de la aderarea <omniei la &onvenie, #i#tem cu #erioa#e pro*leme de compati*ilitate cu principiile ace#teia (multe dintre ele, n materie penal, +iind legate de lip#a independenei procurorului$. &el mult #.ar putea #u#ine c instanele ar putea face aplicarea prioritar a reglementrilor internaionale n situaiile evidente, c-nd ,urtea, n deciziile sale, s0a pronunat ea nsi cu privire la neconvenionalitatea unui te)t de lege. 6n #c(im*, a admite c judectorul poate oricnd, #u* pretextul necon+ormitii unui text de lege cu reglementrile internaionale, # l nlture pur i #implu din #oluia pe care urmea% # o dea unei #pee repre%int mai mult dect o &utie a Pandorei, dnd +ru li*er (ao#ului. Or, n ca%ul no#tru, niciodat &urtea de la 5tra#*ourg nu #.a pronunat a#upra neconvenionalitii art. 4 din Legea contencio#ului admini#trativ.

1/

&urii &on#tituionale4" potrivit crora ')urtea )onstituional este unica autoritate de *urisdicie constituional n 4omnia), vom o*#erva c, la nivelul #trict al competenei de a aciona, nici 6nalta &urte nici celelalte in#tane judectoreti nu #unt a*ilitate, n #i#temul no#tru de drept, # aprecie%e neconvenionalitatea unei legi interne. A#ta cu att mai mult cu ct, pe de o parte, potrivit art. 1 alin. 5 din &on#tituie '$n 4omnia, respectarea )onstituiei, a supremaiei sale i a legilor &subl. ns.( este o(ligatorie) i deci orice (otrre judectorea#c tre*uie # pun n aplicare legea, aa cum e ea iar, pe de alta, n ca%ul #tudiat, deci%iile &urii con#tituionale care #ta*ile#c c art. 4 e#te con#tituional nu pot +i ignorate, mai ale# c, potrivit art. 14/ alin. 4 din legea noa#tr +undamental '5eci#iile )urii )onstituionale se pu(lic n 9onitorul 7ficial al 4omniei. 5e la data pu(licrii, deci#iile sunt general o(ligatorii i au putere numai pentru viitor). 6n +ine, # nu uitm nici +aptul c, printr.o deci%ie relativ recent41, &urtea &on#tituional a a+irmat expre# c in#tanele judectoreti nu #e pot pronuna direct cu privire la con#tituionalitatea legilor, +ie ele n vigoare ori a*rogate4!= or, i acea#t deci%ie ar +i tre*uit, ntr.un #tat de drept, # +ie re#pectat de ctre in#tanele judectoreti. (iii$ Aadar, #ingura competen pe care ar avea.o in#tanele judectoreti ar +i aceea de a interpreta un text legal, dar a#ta pre#upune premisa c acesta este neclar. Prin urmare, din per#pectiva #trict a competenei, #ituaia exi#tent pn la intrarea n vigoare a Legii nr. !0! !""/ #e ncadra n prevederile legale2 ,oricnd n cadrul unui proces+ repre%enta o #intagm #u#cepti*il de a primi dou #en#uri, deci interpreta*il. Puteau exi#ta a#t+el dou curente de opinie pe care 6nalta &urte # le uni+ice printr.o #oluie pronunat n #oluionarea unui recur# n intere#ul legii. 8lterior n#, dac legiuitorul a intervenit n mod expre# i a #ta*ilit c ,indiferent de data emiterii sale+ un act admini#trativ poate +i cen%urat, #u* a#pectul legalitii #ale, pe calea excepiei de nelegalitate, #ingura 'ncercare) de a.l nltura din pei#ajul juridic actual pe care in#tanele o aveau la di#po%iie era #e#i%area &urii &on#tituionale. Or, n +aa deci%iilor ace#teia, #ingura atitudine demn de un #tat de drept era # i #e ncline i #.i acorde re#pectul cuvenit legii. Atitudinea re*el pe care a adoptat.o a tran#+ormat.o, practic, ntr.un legiuitor ... nelegitimJ= cci, potrivit art. QQQ din &on#tituie, ,>arlamentul este F...G unica autoritate legiuitoare a rii+. 6n plu#, o alt ntre*are i ateapt r#pun#ul2 dar dac soluia *uridic m(riat de $nalta )urte fr a avea competen a s!o fac este greit i pe fondul eiC (pentru c, cel puin la nivel declarativ, #e +orea% regulile de competen pentru un ideal 'no*il)J$ Atunci, cu adevrat ar +i o #ituaie extrem de neplcut... (iv$ # nu uitm c aplicarea prioritar a dreptului internaional #e +ace (i ace#ta la rndul #u
4" <epu*licat n ;. O+. nr. D"/ din 1 decem*rie !"1" 41 &.&., deci%ia nr. D1D din !""C, pu*licat n ;. O+. nr. 401, din 1 iulie !""C2 '$n ceea ce privete autoritatea *udectoreasc, repre#entat de $nalta )urte de )asaie i Austiie, conduita conform )onstituiei transpare din cele statuate mai sus, i anume exercitarea competenelor sta(ilite de lege n conformitate cu prevederile constituionale referitoare la separaia puterilor n stat i, deci, a(inerea de la orice aciune care ar avea ca efect su(rogarea n atri(uiile altei autoritati pu(lice. >rin urmare, 8nalta Curte de Casaie i 9ustiie nu poate s instituie& s modifice sau s a.roge norme 5uridice cu putere de lege ori s efectue(e controlul de constituionalitate a acestora E#u*l. n#.F). 4! &u privire la legile a*rogate, c(e#tiunea a +o#t di#cuta*il atta timp ct, printr.o juri#pruden con#tant, &urtea &on#tituional i nega propria competen de a #e pronuna a#upra con#tituionalitii ace#tora. Or, n atare condiii, innd cont c i acea#t c(e#tiune repre%int, n e#en, o pro*lem juridic care ar putea da natere la di#pute ce tre*uie tranate de cineva, precum i de principiul potrivit cruia in#tanele judectoreti au plenitudine de juri#dicie (principiu dedu#, printre altele, din art. !1 din &on#tituie potrivit cruia acce#ul particularilor la #ustiie e#te garantat$, in#tanele de judecat ar +i tre*uit # #e poat pronuna cu privire la necon#tituionalitatea legilor i ordonanelor a*rogate ntruct, prin re+u%ul &urii &on#tituionale de a #e pronuna a#upra ace#tei c(e#tiuni, #e reactivea% competena #a general (principial$. &(e#tiunea n# nu mai e#te de actualitate ntruct, prin deci%ia nr. /00 din 15 iunie !"11 (;. O+. nr. 54C din .1 augu#t !"11$ &urtea &on#tituional a reinterpretat #intagma 'n vigoare) ntr.un #en# +oarte larg, intrnd aici orice lege ori ordonan care i produce e+ectele (#au, mai exact, con#ecinele$ juridice i n pre%ent, c(iar dac, n mod +ormal, ntre timp a +o#t a*rogat, a#t+el nct +ie ridicarea excepiei de necon#tituionalitate nu pre%int intere# pentru c legea n di#cuie nu mai produce nicio con#ecin juridic n pre%ent, +ie, n ca% contrar, competena de a #e pronuna a#upra ace#tei c(e#tiuni aparine &urii &on#tituionale.

1D

e#te un principiu recuno#cut de toate #i#temele democraticeJJJ$ numai n #ituaiile n care ace#ta conine di#po%iii mai +avora*ile dect dreptul internJ -impotriv, c-nd acesta din urm este mai favorabil, c1iar art. $% din ,onstituia noastr i recunoate aplicabilitatea prioritarJ Or, dup cte am o*#ervat, niciuna dintre deci%iile care anali%ea% aplica*ilitatea art. 4 la actele emi#e nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554 !""4 nu a*ordea% acea#t di#tincie, ele pornind de la premi#a ? evident greit ? c dreptul internaional #e aplic de plano cu prioritate +a de dreptul intern. 5ituaia ar putea avea o importan covritoare atunci cnd actul admini#trativ atacat pe calea excepiei de nelegalitate reglementea% un raport juridic exclu#iv ntre un particular (de#tinatarul actului$ i o autoritate pu*lic (cea emitent$, +r a avea implicaii i a#upra altor particulari. 6ntr.o a#emenea #ituaie #ingura care are avea intere# n a p#tra '#ta*ilitatea raporturilor juridice) n cau% e#te autoritatea pu*lic re#pectiv. Or, n ace#t ca%, aplicarea ace#tui principiu de drept poate +i #upu# unor critici #erioa#e2 pe de o parte pentru c principiul #ecuritii raporturilor juridice a +o#t creat doctrinar i juri#prudenial pentru a.i proteja pe particularii de *un credin care #.au ncre%ut n cuprin#ul actului, i nu autoritile pu*liceJ= pe de alt parte pentru c, ntr.o atare #ituaie, pentru particularul din #pe e#te greu de cre%ut c dreptul internaional (principiul #ta*ilitii$ e#te mai +avora*il dect dreptul intern (art. 4 din legea contencio#ului admini#trativ$. (v$ n +ine, atitudinea de +rond a 6naltei &uri e#te critica*il i prin pri#ma unicitii ace#tei #ituaii. A#t+el, au mai exi#tat #ituaii recente n care in#tana noa#tr #uprem a +o#t n po%iia de a aplica cu prioritate reglementrile internaionale (+a de dreptul intern$ n# de +iecare dat a e%itat # o +ac2 *unoar, cu privire la Gitlul L,, (<egimul #ta*ilirii Ri plKii de#pgu*irilor a+erente imo*ilelor preluate n mod a*u%iv$ din Legea nr. !4/ !""5 privind re+orma n domeniile proprietii i ju#tiiei, precum i unele m#uri adiacente 41, n cteva #pee #ecia de contencio# admini#trativ a ridicat excepia de necon#tituionalitate a ace#tuia innd cont i de +aptul c 7ondul Proprietatea nu +unciona la vremea re#pectiv. >xi#tnd o a*unden de deci%ii &>-O de condamnare a <omniei pe ace#te con#iderente (deci neconvenionalitatea procedurii de re#tituire n ec(ivalent era mult mai evident de vreme ce n#i &urtea de la 5tra#*ourg #ta*ili#e ace#t lucru$ totui &urtea &on#tituional a declarat textele ca +iind con#tituionale44= rentorcndu.#e do#arul la 6nalta &urte acea#ta a re+u%at # +ac aplicarea prioritar a reglementrilor internaionale dei i #.a cerut expre# ace#t lucru45. -e a#emenea, n #ituaia litigiilor dintre partidele politice i mem*rii lor, de competena exclu#iv a organelor de juri#dicie intern a partidelor n cau%40, &urtea con#tituional a #ta*ilit n cteva rnduri4/ c textul art. 10 alin. 1 e#te con#tituional, el nenclcnd principiul acce#ului la ju#tiie dei inver#ul ace#tui lucru pare mai evident dect n #ituaia art. 4. 4ici de acea#t dat vreo in#tan de judecat4D nu #.a ncumetat # +ac aplicarea direct a reglementrilor internaionale, de ace#ta dat vdit mai +avora*ile dect dreptul intern. -ar, # trecem mai departe i # veri+icm dac pe *un dreptate ntr.o a#emenea #pe tre*uie +cut aplicarea prioritar a dreptului internaional n materia drepturilor omului.
41 44 45 40 Pu*licat n ;. O+. nr. 051 din !! iulie !""5 -eci%ia nr. !!" din 15 +e*ruarie !"11 n ;. O+. nr. 5!! din !5 iulie !"11 A #e vedea, *unoar, ,.&.&.N., #.c.a.+., deci%ia nr. 4!/1 din !! #eptem*rie !"11 (nepu*licat$ Potrivit art. art. 10 alin. (1$ Legea nr. 14 !""1 a partidelor politice (;. O+. nr. !5 din 1/ ianuarie !""1$ ,do(ndirea sau pierderea calitii de mem(ru al unui partid politic este supus numai *urisdiciei interne a partidului respectiv, potrivit statului partidului+, deci actele juridice care au ace#t o*iect nu pot +i cen%urate de ctre ju#tiie. 4/ -eci%ia nr. C5! din !5 iunie !""C, pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,, nr. 5/1 din 1/ augu#t !""C, -eci%ia nr. 1.!55 din 0 octom*rie !""C, pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,, nr. /D1 din 1/ noiem*rie !""C, -eci%ia nr. 1C/ din 4 martie !"1", pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,. nr. !"C din ! aprilie !"1", -eci%ia nr. 1CC din 11 aprilie !"1", pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,, nr. 114 din !" mai !"1", -eci%ia nr. C5D din 0 iulie !"1", pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,, nr. 501 din 1" augu#t !"1", Ri -eci%ia nr. 1.401 din D noiem*rie !"11, pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,, nr. D1 din 1 +e*ruarie !"1!= -eci%ia nr. !D1 din !/ martie !"1!, pu*licat n ;onitorul O+icial al <omniei, Partea ,, nr. 100 din 1" mai !"1!. 4D &urtea de Apel &luj (dec. civ. nr. 1/51 din !4 iunie !"1"$ a re+u%at # +ac ace#t lucru de i i #.a #olicitat n mod expre# de ctre recureni.

1C

2. 5espre retroactivitate i distincia ,norm de drept material : norm de procedur!,+ 21. &u privire la ace#t a#pect, n deci%iile amintite5" &urtea con#tituional a artat c ,prevederile art. & nu au caracter retroactiv, ntruct, dei excepia de nelegalitate poate fi invocat i n ceea ce privete actele administrative emise anterior intrrii n vigoare a legii amintite, totui, legalitatea acestora se examinea# n funcie de condiiile de validitate prev#ute de reglementrile cuprinse n actele normative care erau n vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 11&;2<<&+. >#te o o*#ervaie *un, dar poate nu #u+icient de clar. &el puin 6nalta &urte nu a aderat la ea. 6n mod #u*til, #e poate o*#erva c di#tincia care tre*uie # #e +ac e#te ntre norma care permite aprecierea legalitii i norma dup care se aprecia# legalitatea unui act juridic. 5au, alt+el #pu#, ntre norma de procedur &de drept procesual(, care, n e#en #ta*ilete dac i n ce mod ilegalitatea actului juridic poate +i #ta*ilit i norma de fond &de drept material( care, n e#en #ta*ilete dac actul este ilegal. -ei am*ele tipuri de norme #unt guvernate de acelai principiu ? al aplicrii imediate a legii noi la o privire mai atent ace#t principiu capt valene di+erite n cele dou #ituaii2 a$ norma de drept material poate reglementa doar acele e+ecte juridice ale actelor admini#trative n#cute dup intrarea ei n vigoare51, deci orice excepie (cu valene de retroactivitate$, pentru a +i vala*il, ar tre*ui # +ie reglementat con#tituional= *$ norma de drept procesual #e aplic, din momentul intrrii #ale n vigoare, tuturor actelor de procedur, indi+erent dac ele #unt ndeplinite cu privire la acte juridice (de drept material$ care i. au produ# e+ectele juridice anterior intrrii #ale n vigoare5!. Prin urmare, dac raportm norma de procedur la actele juridice (de drept material$ #upu#e judecii, vom avea ilu%ia retroactivitii ace#tei norme. >#te doar o ilu%ie optic, o con#ecin a alegerii ne+ericite de a ame#teca necontrolat elemente din categorii di+erite2 dac o lege nou de procedur ar +i aplica*ile numai actelor de drept material (#au e+ectelor ace#tora$ emi#e produ#e doar dup intrarea #a n vigoare (moment care determin i a*rogarea legii vec(i de procedur$ #.ar crea un (iatu# temporal n aplicarea legilor de procedur n timp, cci actul juridic emi# n timpul n care legea vec(e de procedur era n vigoare ar tre*ui # +ie guvernat doar de acea#t lege indi+erent cnd ar avea loc litigiul n#cut n *a%a lui, ceea ce... ar +ora neuronii participanilor la actul de ju#tiie, care ar tre*ui # ai* n vedere o in+initate de legi de procedur, cci unele acte juridice (de drept material$ #unt reputate a avea con#ecine juridice o perioad ndelungat de timp. 7 norm de procedur nu se poate aplica dect actelor de procedur, aa nct orice apreciere a#upra unei a#emenea legi raportat la acte juridice de drept material nu poate +i dect un raionament juridic +undamental greit. 22. Art. 4 din legea contencio#ului admini#trativ repre%int, n e#en, o norm nou de procedur. O norm care umple, pentru prima dat n #i#temul no#tru de drept, un gol crpit, att ct #.a putut, de o doctrin i o juri#pruden ovielnice, con+u%e i, uneori, cva#i.inexi#tente. Prin urmare, din perspectiva ,retroactivitii+, ace#ta nu ncalc principiul #ta*ilitii raporturilor juridice c(iar i numai pentru c ace#t principiu protejea% n e#en raporturile de drept material, iar nu pe cele de procedur.
4C Pentru o di#tincie a #e vedea ,. -eleanu, Hratat de procedur civil, vol. ,, >d. All 9ec@, 9ucureti, !""5, nr. 1./ 5" A #e vedea supra, nota !0 de la #u*#ol 51 i, de#igur, acelor e+ecte produ#e nainte de ieirea ei din vigoare, aplicnd 'n oglind) principiul ne.aplicrii imediate a legii 'vec(i) (a*rogate$. 5! Principiul aplicrii imediate a normei de procedur are la rndul #u valene di+erite n *a%a actualului &od de procedur civil, re#pectiv a celui gata de a intra n vigoare. A#t+el, dac de lege lata +iecare act de procedur e#te v%ut ut singuli, a#t+el c +iecare e#te reglementat, n principiu, de legea n vigoare la momentul e+ecturii #ale, de lege ferenda actele de procedur #unt v%ute n *loc, a#t+el nct toate #unt reglementate de legea n vigoare la momentul #e#i%rii in#tanei cu aciunea introductiv. A#t+el, principiul aplicrii imediate a legii noi #e re+er la proces n integralitatea lui, o #tructur.mamut de acte de procedur.

!"

>xi#t n# o #ituaie n care o norm de procedur ar putea *ulver#a raporturile juridice de drept material2 aceea a reglementrii unor termene n care #e poate aciona, termene care, #u* imperiul legii vec(i de procedur #.au #cur#, iar o lege nou de procedur le repune n di#cuie (le rede#c(ide$. &u privire la acea#t #ituaie &urtea &on#tituional #.a pronunat n dou rnduri n #en#ul necon#tituionalitii unor texte de lege care rede#c(ideau termene de pre#cripie expirate mai nainte de intrarea lor n vigoare51. 5 ne a+lm ntr.o a#emenea #ituaie i n ca%ul excepiei de nelegalitate3 <#pun#ul ar tre*ui # +ie negativ, cel puin din urmtoarele con#iderente2 a$ e#te adevrat c, n e#en, art. 4 din lege in#tituie o regul nou de procedur. 5e tran ea% pentru prima dat c(e#tiunea in#tanei competente # #oluione%e o a#emenea excepie, ridicat ntr.un proce# oarecare. 6n plu#, e#te #ta*ilit i procedura de urmat pentru #olu ionarea ace#tei excepii. ,ar din acea#t per#pectiv, principiul #ta*ilitii raporturilor juridice n.ar tre*ui # joace niciun rol pentru c, de n#i e#ena #a e#te aplica*ilitatea la raporturile juridice de drept material3 *$ reglementrile anterioare nu #ta*ileau niciun +el de regul de procedur 542 a rma# a#t+el n #arcina doctrinei i (n mod cu totul accidental$ a juri#prudenei # #ta*ilea#c regulile de competen i procedur dup care ar +i tre*uit # #e judece excepia de ilegalitate. Or, cel pu in n anii po#tdecem*riti, nu a exi#tat o opinie unitar cu privire la anumite c(e#tiuni de procedur re+eritoare la excepia de ilegalitate2 (1$ instana competent # o #oluione%e, doctrina o#cilnd ntre cea de drept comun re#pectiv cea de contencio# admini#trativ= (!$ termenul n care excepia poate +i ridicat, +iind exprimat att opinia n #en#ul c acea#ta e#te impre#cripti*il, potrivit principiului Iuad temporalia est ad agendum, perpetua est ad excipiendum, ct i aceea c excepia poate +i invocat numai n termenul de atacare, pe cale direct, a actului admini#trativ= (1$ domeniul de aplicare, excepia putnd +i ridicat exclu#iv cu privire la actele normative, re#pectiv i la cele
51 A #e vedea n ace#t #en# deci%iile &urii &on#tituionale nr. 115! 1".1!.!""D (;. O+. nr. !1 1!."1.!""C$ re#pectiv 015 1!."0.!"1! (;. O+. nr. 454 0."/.!"1!$. 6n e#en, dup ce, prin O8A nr. C4 !""" privind retrocedarea unor *unuri imo*ile care au aparKinut cultelor religioa#e din <omnia, apro*at cu modi+icri i completri prin Legea nr. 5"1 !""! (;. O+. nr. 501 din 11 iulie !""!$ n +avoarea entitilor de cult care doreau # #olicite re#tituirea n natur a imo*ilelor preluate a*u%iv a +o#t in#tituit un termen de 0 luni pentru atacarea contractelor #u*#ecvente de vn%are. cumprare nc(eiate ntre 5tatul <omn i c(iriaii care le ocupau, n temeiul Legii nr. 11! 1CC5. -up ce ace#t termen a expirat, prin art. ,, din Legea nr. 4D !""4 privind apro*area O.8.A. nr. 1D4 !""! pentru modi+icarea Ri completarea Legii nr. 1" !""1 privind regimul juridic al unor imo*ile preluate n mod a*u%iv n perioada 0 martie 1C45 . !! decem*rie 1CDC, precum i pentru #ta*ilirea unor m#uri pentru accelerarea aplicrii ace#teia i a O.8.A. nr. C4 !""" privind retrocedarea unor *unuri imo*ile care au aparinut cultelor religioa#e din <omnia, apro*at cu modi+icri i completri prin Legea nr. 5"1 !""! (;. O+. nr. !0! din !5 martie !""4$ a +o#t in#tituit un nou termen de 0 luni dup expirarea cruia, prin art. ,,, din Gitlul ,, al Legii nr. !4/ !""5 privind re+orma n domeniile proprietii i ju#tiiei, precum i unele m#uri adiacente (;. O+. nr. 051 din !! iulie !""5$, a +o#t in#tituit un al treilea termen de 0 luni. 8ltimele dou au +o#t declarate, #ucce#iv (n ordine inver# cronologic$, necon#tituionale de ctre &urte, n e#en cu urmtoarea motivare2 ')urtea constat c, n contextul consolidrii dreptului de proprietate asupra locuinelor do(ndite de ctre fotii c"iriai, ca urmare a mplinirii termenului special de prescripie extinctiv a aciunii n anulare reglementat prin 7rdonana de urgen a Juvernului nr. 10&;2<<2, instituirea unui nou termen de exercitare a dreptului la aciune creea# un climat de insta(ilitate legislativ, ceea ce n ultim instan este de natur s conduc la nfrngerea principiului securitii raporturilor *uridice civile, principiu ce constituie o dimensiune fundamental a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat n mod expres prin dispo#iiile art. 1 alin. (%) din Legea fundamental.+ F...G ,9ai mult, )urtea constat c instituirea unui nou termen pentru exercitarea aciunii n anularea unor acte *uridice de nstrinare a unor imo(ile, dup mplinirea termenului de prescripie, este de natur s nfrng principiul securitii raporturilor *uridice civile, prin nesocotirea ateptrilor legitime ale cetenilor n raport cu previ#i(ilitatea legii, prin raportare la coninutul unei norme *uridice adoptate la un moment dat. $n acelai sens, prin Dotrrea din 2 decem(rie 2<<0, pronunat n )au#a Kiau mpotriva 4omniei, paragraful .&, )urtea european de la @tras(ourg a statuat c, n contextul mai multor modificri ale unei norme legale, att claritatea, ct i previ#i(ilitatea impuse de noiunea de LlegalitateM au fost grav afectate+. 54 -e#igur, cu excepia nota*il a #ituaiei n care excepia era ridicat n +aa in#tanei de contencio# admini#trativ, cu privire la un act normativ care a #tat la *a%a actului individual atacat cu aciune direct. Acea#t excepie e#te n# irelevant n# pentru o*iectul #tudiului de +a, atta timp ct important e#te # #ta*ilim dac excepia poate +i ridicat oricnd cu privire la actele individuale.

!1

individuale. -ar # nu uitm2 la originile #ale, excep ia de ilegalitate a +o#t conceput tocmai pentru a +i e+icient i na+ara termenului de atacare a actului pe cale directJ c$ o regul #impl de procedur civil ne #pune c niciun termen nu poate +i in#tituit dac nu exi#t un text expre# de lege care #.l #ta*ilea#c. &t de *i%ar pare atunci #itua ia n care un anumit termen e#te in#tituit pe cale juri#prudenial n ciuda unui text expres care sta(ilete faptul c nu exist niciun termenE Pornind de la ace#te con#tatri, vom o*#erva c teoria 6naltei &uri repre%int un amalgam nepermi# de raionamente552 (i$ principiul neretroactivitii legilor, reglementat con#tituional de art. 10 din legea +undamental, n +ormal lui 'cla#ic), nu #e poate #u#ine c a +o#t nclcat de vreme ce, a a cum am mai #pu#, art. 4 n totalitate conine reguli de procedur, deci e#te irelevant c #.ar aplica la acte juridice de drept material anterioare intrrii #ale n vigoare= (ii$ principiul #ta*ilitii raporturilor juridice privit #u* a#pectul #u c un termen o dat expirat nu mai poate +i rede#c(i# de o lege ulterioar, nici el nu e#te a+ectat pentru c, pe lng argumentele de mai #u#, juri#prudena nici nu a+irm c, potrivit legii vec(i actele admini#trative nu mai puteau +i atacate pe calea excepiei de nelegalitate, ci doar c e#te neconvenional # aplicm prevederile Legii nr. 554 !""4 unor acte admini#trative emi#e anterior intrrii #ale n vigoare. A#t+el, potrivit teoriei de%voltate de 6nalta &urte, pe de o parte, e#te a( initio inadmi#i*il ridicarea unei excepii de nelegalitate oricnd dup 0 ianuarie !""5 (data intrrii n vigoare a Legii nr. 554 !""4$, cu privire la un act admini#trativ emi# oricnd nainte de acea#t dat, dup cum, a( initio e#te admi#i*il o excepie de nelegalitate ridicat cu privire la un act emi# oricnd dup 0 ianuarie !""5. Or, dac ar +i +o#t vor*a de#pre c(e#tiunea necon#tituionalitii rede#c(iderii unor termene expirate potrivit legii vec(i, atunci momentul 0 ianuarie !""5 ar +i tre*uit # +i +o#t irelevant2 pe de o parte, cu privire la un act emi#, *unoar, n 5 ianuarie !""5 excepia ar +i +o#t oricnd admi#i*il n termen de un an (dar nu a#ta #u#ine teoria pe care o anali%m$ dar i ulterior, n termen de un an de la data la care reclamantul a cuno#cut pe orice cale exi#tena actului atacat (deci n termenul de introducere a aciunii directe$. -ar a#ta n#eamn c excep ia n.ar +i de plano inadmi#i*il, ci doar tardiv, eventual, dup veri+icarea a#pectelor legate de termenul de introducere a aciunii directe. 6nalta &urte n# nu a a*ordat pro*lema a#t+el n niciuna dintre (otrrile #ale. Pe de alt parte n#, pro*lema inadmi#i*ilitii ar +i tre*uit pu# i cu privire la actele admini#trative emi#e ulterior datei de 0 ianuarie !""5, dar care au +o#t atacate cu excep ie de nelegalitate ulterior expirrii termenului de control contencio# pe calea aciunii directe. 6n# nu a#t+el #.a pu# pro*lema. <etroactivitatea prevederilor art. 4 din Legea contencio#ului admini#trativ repre%int, a#t+el, o #u#inere +r +undament. %. 5espre principiul sta(ilitii raporturilor *uridice, fraud i inadmisi(ilitate 2 . 5ta*ilitatea ? opu#ul po#i*ilitii de de#+iinare a unui raport juridic (materiali%at printr.un act juridic$ ? poate +i privit mai re#trn# #au mai larg2 a$ n sens restrns, #ta*ilitatea unui raport juridic pre#upune ca dup #curgerea unui interval de timp acesta s nu mai poat fi desfiinat, c(iar dac ar +i ilegal (#ituaie care, aa cum vom arta, nu e#te lip#it de condiionri, mai ale# c uneori e#te contrar n#ui principiului legalitii$= *$ n sens larg n#, #ta*ilitatea poate +i perceput c o imuta*ilitate a*#olut2 nicio con#ecin
55 -in pcate, toate #u#inerile in#tanei #upreme #unt mai degra* a+irmaii dect raionamente i anali%e2 'in#tana a #ta*ilit o #oluie de principiu)= 'art. 4 retroactivea%)= 'art. 4 ncalc principiul #ecuritii i #ta*ilitii raporturilor juridice impu# prin juri#prudena &>-O), n# nicieri nu e#te anali%at ideea de retroactivitate ori aceea de #ta*ilitate, raporturile dintre excepie i aciunea direct, condiiile n care #e poate invoca principiul #ta*ilitii etc. &u alte cuvinte, 6nalta &urte nu e)pune un raionament n sensul c aplicarea art. 4 la acte admini#trative emi#e anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554 !""4 ncalc principiul #ecuritii raporturilor juridice, ci pleac de la premisa c acea#t #u#inere juridic e#te adevrat i, n con#ecin, #e impune ca art. 4 # +ie nlturat de la aplicare pe cale pretorian.

!!

juridic imprevi%i*il nu #e poate produce n *a%a unui raport juridic declarat, de+initiv, sta(il. A#t+el, pe de o parte un a#emenea raport juridic #e impune ca atare erga omnes, iar, pe de alta, niciun ter potenial vtmat printr.un a#emenea raport juridic nu poate #olicita nici mcar de#pgu*iri (ori o alt +orm de reparaie a prejudiciului #u, care nu ar aduce atingere coninutului acelui raport juridic$. 4evoia de #ecuritate juridic are di+erite grade. -e aceea, n +uncie de inten#itatea ace#tei nevoi (re#imit de #ocietate$ legiuitorul in#tituie diver#e termene de pre#cripie ori de decdere care, o dat mplinite, parali%ea% orice tentativ de a mai rein#taura legalitatea. 8neori n# principiul legalitii e#te att de puternic protejat nct legiuitorul nici nu admite ideea de #ta*ilitate, orict de mult timp ar trece de la emiterea actului juridic (Gimpul n#, aa cum vom putea con#tata, joac ade#ea +e#te tuturor, inclu#iv legiuitorului50$. 9unoar, n #ituaia revocrii din +uncie a unui +uncionar (urmat, evident, de numirea altuia n locul #u$, n primul rnd #ocietatea are nevoie # tie care e#te raportul legal de +uncie pu*lic. Gocmai de aceea, +o#tului titular al +unciei i e#te pu# la di#po%iie un termen relativ #curt (de ordinul %ilelor #au cel mult al lunilor$ pentru a ataca actul juridic de revocare din +uncie. -ac n.o +ace, ajungem la o #ta*ilitate de prim grad2 noul raport de +uncie pu*lic nu mai poate +i de#+iinat retroactiv. -ar a#ta nu n#eamn, *unoar, c cel vtmat prin actul con#iderat ilegal nu ar putea o*ine daune pentru prejudiciul cau%at prin actul ilegal5/. Pentru a#ta are la di#po%iie n# un termen mai lung2 de regul 1 ani (termenul general de pre#cripie$. >#te nece#ar i o #ta*ilitate la nivel +inanciar (pecuniar$, inclu#iv la nivel general. -ac i ace#t termen #e #curge, #e in#taurea% o #ta*ilitate de rang #uperior5D. 2!. Pe de alt parte n#, fraus omnia corrumpit. &um -reptul nu tolerea% +rauda, ar +i de neconceput ca principiul #ta*ilitii raporturilor juridice # nu +ie altceva dect un in#trument de acoperire a ace#teia. ,ndi+erent de timpul #cur# de la emiterea actului i pn la #olicitarea con#tatrii ace#teia (ori a de reparare a con#ecinelor #ale prejudicia*ile$. Prin urmare, n ca%ul actelor +rauduloa#e, de regul, legiuitorul ori juri#prudena declar, rito#, c principiul re#taurrii legalitii tre*uie # +ie a*#olut i, prin urmare, niciun termen n.ar tre*ui # ncor#ete%e o aciune care ar tinde la ace#t lucru. Plecnd de la acea#t con#tatare, ar tre*ui # plecm de la premi#a c principiul sta(ilitii raporturilor *uridice nu repre#int o regul a(solut, care tre(uie aprat apriori i n toate ca#urile. -impotriv, acea#ta do*ndete e+icacitate n mod #electiv, de la ca% la ca%. 6n principiu ca un corolar al unui alt mare principiu al dreptului ? cel al ocrotirii bunei credine &ncrederii legitime(52. 6n con#ecin, in%ocarea principiului sta.ilitii ar tre.ui s fie incompati.il cu o soluie de inadmisi.ilitate a aciunii. -e#igur c, ntr.o a#emenea cau% n care, pe cale de excepie #e invoc nelegalitatea unui act admini#trativ, prtul din excepie #au c(iar in#tana din o+iciu pot invoca ace#t principiu al #ta*ilitii. 6n# el nu funcioneaz de plano8 admini#trndu.#e pro*aiune, judectorul va (otr, cntrind *ine intere#ele celor dou pri precum i atitudinea lor
50 Ade#eori #e poate con#tata o reticen a in#tanelor de a anula un act juridic de acum (# %icem$ o #ut de ani, c(iar dac nimic (juridic$ nu le.ar putea mpiedica2 nulitatea a*#olut a actului civil e#te impre#cripti*il. Gocmai de aceea de multe ori apar, #u*it, ca pretext, alte excepii care tind # parali%e%e aciunea2 timpul toarn aadar ndoial n contiinele juritilor (cu privire la legitimitatea impre#cripti*ilitii nulitii a*#olute$ i plum* n dorina lor de aciune mpotriva actului ilegal. 4evoia de pace #ocial (cu con#ecina #a juridic ? #ta*ilitatea$ pare, deci, mai puternic uneori dect n#ui principiul legalitii. 5/ Am mai indicat ace#t exemplu, con#iderat tradiional n perioada ante i inter*elic i mai #u#. Pentru a o*ine daune, tre*uie n# imaginat un mecani#m procedural prin care # #e poat con#tata +apta ilicit a admini#traiei (materiali%at, n e#en, n emiterea unui act admini#trativ$ fr, ns, a!l desfiina. ,ar ace#t mecani#m a +o#t excepia de ilegalitate. 5D Aciune n daune ar putea +ormula nu numai +o#tul titular la +unciei, ci i orice per#oan vtmat n drepturile #ale prin actul admini#trativ re#pectiv2 *unoar, per#oana a+lat n ntreinerea +o#tului titular, care i vede a#t+el diminuat #au c(iar nlturat #ur#a de venit= un creditor al ace#tuia care i popri#e veniturile pentru recuperarea unei datorii. 5C Pentru detalii a #e vedea ,. 9rad, 4evocarea actelor administrative, 8niver#ul juridic, 9ucureti, !""C, p. 144 i urm.= Ov. Podaru, 5rept administrativ, Kol. I = 'ctul administrativ. (I) 4epere pentru o teorie altfel, >d. Iamangiu B 5+era juridic (coed.$, 9ucureti, !"1", nr. 1C!.1C4

!1

mental +a de #ituaia juridic creat prin act (*una #au reaua lor credin$, dac cel care i ntemeia% preteniile (ori aprarea$ pe coninutul actului admini#trativ reclamat ca ilegal merit #au nu protecia deo#e*it de e+icient, con#tnd n parali%area principiului rein#taurrii legalitii, o+erit de principiul #ta*ilitii raporturilor juridice. -ar a#ta conduce la urmtoarele conclu%ii2 a$ c invocarea excepiei de nelegalitate ar putea +i doar nefondat, dac din datele concrete ale #peei re%ult c prtul din excepie merit protecia #ta*ilitii, dar nu inadmisi.il de plano3 *$ c nu #e poate #ta*ili (n actuala ordine juridic in#tituit de &on#tituie i de Legea contencio#ului admini#trativ$ un anumit termen fi) dup care #.ar in#taura domnia principiului #ta*ilitii raporturilor juridice= cu att mai puin termenul de 0 ianuarie !""50". 6n realitate, ridicarea excepiei ar tre*ui # +ie n principiu admi#i*il i impre#cripti*il, n#, n +iecare ca% n parte (n care e#te invocat$ tre*uie # #e veri+ice incidena principiului #ta*ilitii raporturilor juridice. 2". &u privire la ace#t principiu mai #unt nc anumite lucruri de clari+icat2 a$ dintr.o anumit per#pectiv ? aceea a mijloacelor procedurale prin care un act juridic poate +i de#+iinat (i, prin urmare, #ta*ilitatea raporturilor juridice poate +i nlturat$ ? #ta*ilitatea tre*uie # +ie a(solut. i ace#t principiu ? potrivit cruia nu poi inter%ice, n numele #ta*ilit ii, o cale procedural dac aceeai per#oan are o alta pentru a ajunge la acelai re%ultat juridic ? a +o#t intuit corect de ctre juri#prudena noa#tr (c(iar dac nu a +o#t enunat n mod explicit$2 nu poi permite excepia de nelegalitate pentru a o(ine aceleai consecine *uridice ca cele ale aciunii directe= (eroarea a pornit n# de la ignorarea premi#ei c cele dou ci procedurale nu pot vi%a niciodat acelai re%ultatJ$ Principiul.premi# a +o#t n# pe dat uitat cci unele in#tan e au a+irmat n mod explicit c inadmi#i*ilitatea excepiei de nelegalitate nu.l mpiedic pe cel vtmat #. i reali%e%e dreptul pretin# printr.o aciune civil (de regul, aciunea n revendicare$. Or, n acea#t #ituaie, unde e#te #ta*ilitatea raporturilor juridice3 &e ro#t mai are interdicia de a ridica excep ia de nelegalitate (n numele unui ideal numit '#ta*ilitate) dac acea#ta poate +i tul*urat pe alt cale$3 Gocmai de aceea #u#ineri n #en#ul c cel care ridic excepia de nelegalitate are la di#po%i ie alte mijloace de procedur (alte aciuni n ju#tiie, de regul civile, cum ar +i aciunea n revendicare$ tre*uie # +ie privite cu #u#piciune2 #ta*ilitatea ori exi#t ? i atunci ea n.ar tre*ui # +ie nlturat pe nicio cale, ori nu exi#t, i atunci inadmi#i*ilitatea excepiei de nelegalitate n.are nici ea vreo raiune de a +i. *$ dintr.o alt per#pectiv n# ? aceea a per#oanelor care pot invoca, n +avoarea lor, *ene+iciul principiului #ecuritii raporturilor juridice ? ace#ta ar tre*ui # +ie relativ. A#t+el, numai per#oanele de *un credin, care #.au ncre%ut n aparena creat prin actul admini#trativ n cau% ar tre*ui #.l poat invoca= a#t+el corolarul principiului #ecuritii raporturilor juridice (care, n #ine conine o +ormul o(iectiv$ e#te acela al proteciei ncrederii legitime (conceput pe un #c(elet mai degra* su(iectiv$. 9unoar, emiterea unei autori%aii de con#truire prin +raud, n +avoarea unui particular oarecare, ar tre*ui #.l lip#ea#c pe ace#ta din urm n mod perpetuu # poat invoca n
0" >#te vor*a de#pre %iua intrrii n vigoare a Legii nr. 554 !""4. -incolo de orice idee de retroactivitate, a lega #ta*ilitatea raporturilor juridice de acea#t dat +ix repre%int o eroare regreta*il la nivel conceptual, teoretic. 5ecuritatea repre%int o con#ecin a curgerii timpului n fiecare spe n parte3 de aceea legiuitorul in#tituie uneori termene care curg pentru fiecare spe n parte de la un moment diferit (lucru, de alt+el, normalJ, de vreme ce +iecare #pe #e aprecia% dup propriile circum#tane$. Prin urmare, a #u#ine c la 0 ianuarie !""5 timpul #.a oprit pentru toate #peele i, din acel moment li #e aplic tuturor principiul #ecuritii raporturilor juridice, principiu care #cap, ca aplica*ilitate, oricrei #pee pentru care aciunea n contencio# admini#trativ a +o#t introdu# dup ace#t moment, nu poate conduce dect la con#ecine a*#urde. A#t+el, reducnd totul la a*#urd, vom con#tata c, aplicnd de plano acea#t teorie la n practic, excepia de nelegalitate ridicat la / ianuarie !""5 cu privire la un act admini#trativ emi# la 5 ianuarie !""5 e#te inadmi#i*il cci #.ar nclca principiul #ta*ilitii raporturilor juridiceJ 4u contea% c nici mcar termenul pentru introducerea aciunii directe nu a expirat, ci doar c art. & s!ar aplica unui act emis nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 11&;2<<&. -impotriv, o excepie de nelegalitate ridicat n anul !1"5 (pre#upunnd c Legea contencio#ului admini#trativ n.ar +i modi+icat timp de 1"" de aniJ$ cu privire la un act admini#trativ emi# n / ianuarie !""5 e#te per+ect admi#i*il, cci principiul #ta*ilitii raporturilor juridice e#te protejatJ Atunci cu #iguran c ace#t principiu e#te unul de cartonJ

!4

+avoarea #a #ecuritatea raporturilor juridice. 6n# nu aceeai ar tre*ui # +ie #ituaia i cu privire la un al doilea particular care cu *un credin a do*ndit *ene+iciul autori%aiei (dreptul de a con#trui$. -ar a#ta nu poate n#emna dect un #ingur lucru2 c principiul #ta*ilit ii raporturilor juridice e#te relativ, neavnd deci nimic de.a +ace cu vreo excepie de inadmi#i*ilitate care # +ie invocat de plano. c) o mostr de inconstan vs. una de constan (pro(a(il) involuntar. 6n materia contencio#ului admini#trativ exi#t o #ituaie n care legiuitorul no#tru n#ui a ncercat # reglemente%e o #ituaie de #ta*ilitate o*iectiv 012 art. / alin. / din lege (n +orma #a iniial$ a in#tituit un termen maxim de 0 luni care ncepea # curg de la data emiterii actului n care putea +i introdu# aciunea n contencio# admini#trativ. 6n acelai #en#, art. 11 reglementa un termen maxim de un an n care #e putea introduce aciunea n contencio# admini#trativ. &ontient #au, nu, dar ace#t ultim termen #e corela per+ect cu cel de un an prev%ut de art. 1 alin. 0 din lege, n interiorul cruia autoritatea emitent putea ataca actul dac ace#ta era unul irevoca*il ntruct ntre timp intra#e n circuitul civil. Lucrurile preau # ai* o logic2 timp de un an actul putea +i atacat de per#oanele vtmate prin ace#ta, ori c(iar de ctre autoritatea emitent= apoi, e+ectele #ale cptau valene #pre perpetuitate. -ar, ca ntotdeauna, principiul #ta*ilitii raporturilor juridice +ace victime2 altceva tre*uie #acri+icat. -e data acea#ta, dreptul la aprare i e+ectivitatea cii de atac (alte valori aprate de &>-O$. &um ar putea # curg un termen mpotriva unei per#oane de la un moment pe care acea#ta nu l cunoate3 Pi... acea#ta e#te adevrata +a a principiului #ta*ilitii raporturilor juridiceJ -e acea#t dat doctrina i juri#prudena au reacionat mpotriva ace#tui principiu. ,ar &urtea &on#tituional a #ta*ilit c ace#t moment de la care curge termenul n cau% e#te necon#tituional0!, motiv pentru care, n noua +ormul a legii, ace#te termene maxime (0 luni, re#pectiv un an$ curg de la comunicarea actului #au, dup ca%, de la momentul lurii la cuno tin . ,at deci cum #tau lucrurile2 contient #au nu, voluntar #au nu, &urtea &on#tituional a +o#t con#tant mpotriva principiului #ta*ilitii raporturilor juridice, n vreme ce juri#prudena noa#tr a dat dovad de o incon#tan critica*il. Or, a #ta*ili un termen care curge, n mod #u*iectiv, pentru +iecare dintre po#i*ilii reclamani de la o dat anume (data la care a luat la cuno tin con inutul actului i, deci, ipotetica vtmare$, e#te o #oluie ideal pentru re#pectarea dreptului la aprare, dar, totodat, #u*minea%, reducnd aproape la %ero, principiul #ta*ilitii raporturilor juridice. Aproape #igur c, la un moment temporal dat, exi#t o per#oan care, ipotetic vor*ind, # nu cunoa#c coninutul actului i, prin urmare, n ca%ul n care actul l.ar putea vtma, # devin un poten ial reclamant ntr.o aciune direct. Or, ntr.o atare #ituaie, care ar +i motivul pentru care excep ia de nelegalitate n.ar putea +i impre#cripti*il3 d) 6n juri#prudena ei timpurie, +ormat n primii doi.trei ani de la intrarea n vigoare a noii legi a contencio#ului admini#trativ, c(iar 6nalta &urte a #ta*ilit c, +iind o c(e#tiune de #trict (in$aplicare a legii noi, pe motiv de neretroactivitate, excepiile de nelegalitate care vi%ea% acte emi#e anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554 !""4 tre*uie re#pin#e, rm-n-nd aplicabile principiile generale anterioare, potrivit crora e)cepia de nelegalitate poate i trebuie s fie soluionat de instana n faa creia a fost soluionat 33. Or, ace#te deci%ii conin n #ine o contradicie +iind, ca soluie, greite2 ntruct di+erena dintre principiile anterioare i reglementarea expre# pre%ent e#te la nivel de competen a in#tanelor, re#pectiv de procedur, #oluia corect nu era re#pingerea excepiei ci declinarea #a pentru a +i #olu ionat de ctre in#tan a de +ond. 5.ar +i creat o practic n ace#t #en# a#t+el nct, la un moment dat in#tan ele de drept comun n.ar mai +i 'de#prin#) excepia din cadrul litigiului de +ond, ci ar +i #olu ionat.o, prin nc(eiere #eparat ori prin c(iar (otrrea +inal. i atunci, cum #.a ajun# la acea#t inadmisi(ilitate
01 Prin sta(ilitate o(iectiv nelegem #ituaia n care un raport juridic nu mai poate de#+iinat prin #impla ajungere la termen (un termen de decdere$ indi+erent de exi#tena #au inexi#tena culpei celui ndreptit de a aciona n interiorul lui. 0! &urtea &on#tituional, deci%ia nr. /C/ din !/ #eptem*rie !""/ (;. O+. nr. /"/ din 1C octom*rie !""/$. 01 ,&&N, #.c.a.+., dec. civ. nr. 54D 15 +e*ruarie !""0, re#pectiv dec. civ. nr. 50D !1 +e*ruarie !""0, n >. Al*u, dreptul contenciosului administrativ, 8niver#ul Nuridic, 9ucureti, !""D, p. !/1

!5

de plano care #e impune cu autoritatea lucrului judecat in#tanei +ondului (n #en#ul c actul admini#trativ re#pectiv #e *ucur de o pre%umie ire+raga*il de legalitate04$3 2). La +inalul ace#tui paragra+, o o*#ervaie amar legat de principiul supunerii 5udectorului 2numai3 legii& principiu primordial pe care, acum un #ecol, #e ntemeia excepia de nelegalitate i care n pre%ent are ca +undament art. 1!4 alin. 1 din &on#tituie. ,at ce paradox gro%av a generat juri#prudena pe care o anali%m2 admind excepia inadmi#i*ilitii con#tatrii nelegalitii unui act admini#trativ c(iar n contra unui text legal care i permite ace#t lucru, indirect *udectorul se supune o(edient unui act administrativ ilegal, c"iar dac aceast ilegalitate ar fi strigtoare la cer, dar nu e#it s nlture din *udecata lui nsi legeaE, inversnd astfel fora *uridic a actelor care compun piramida Nelsenian. 6. ;uo %adis& Domine0 2*. Art. 4 n noua #a +ormul e#te gata # intre n vigoare. &u o #urprin%toare intenie de a #e ntoarce la originile in#tituiei originare. &el puin din per#pectiva in#tanei competente # o judece ? in#tana de drept comun, competent # #oluione%e +ondul unui litigiu oarecare. Ar putea +i un moment de r#cruce, care # #c(im*e in#tituia i n e#ena #a. -up o perioad de D ani n care excepia #.a plim*at de la o in#tan la alta cu #copul de a m*unti calitatea actului de ju#tiie (cci o in#tan #peciali%at e#te pre+era*il, din ace#t punct de vedere, uneia comune$, #e revine la matricea iniial, dominat de principiul 'judectorul +ondului e#te i judectorul excepiei). 5e pare c *tlia e#te ctigat, pentru moment, de principiul celeritii judecii. O dat cu noua +ormul intr n# n vigoare i un nou principiu de procedur (general$2 acela potrivit cruia orice litigiu va +i guvernat de normele de procedur n vigoare la momentul introducerii aciunii iniiale (art. !4 4.&.pr.civ.$. A#t+el, principiul aplicrii imediate a legii noi de procedur e#te aplica*il numai pentru litigiile noi. 6n# n lip#a unei norme #peciale tran%itorii n materia excepiei de nelegalitate, exi#t ri#cul unui cerc vicio# n ipote%a unui litigiu declanat nainte de intrarea n vigoare a noului cod, n care excepia de nelegalitate e#te invocat dup ace#t moment. A#t+el, pro*lema pleac de la urmtoarea ntre*are2 e#te excepia de nelegalitate un #implu mijloc de aprare #au, n realitate e#te un verita*il act de #e#i%are a unei in#tane, care a#t+el ar tre*ui # +ie guvernat de propriile #ale reguli3 <#pun#ul ? riguro# ? ar tre*ui # +ie di+ereniat2 a$ excepia de ilegalitate 'cla#ic) (in#tituia exi#tent de la nceputurile #ale i pn n !""4$, re#pectiv cea 'po#tmodern) (care urmea% a +i introdu# ncepnd cu intrarea n vigoare a 4oului &od de procedur civil$ #unt #imple aprri (aa cum arat i ntreaga doctrin, re#pectiv juri#pruden n materie$, motiv pentru care judectorul le poate #oluiona n con#iderentele (otrrii #ale, ne+iind nece#ar vreo in#erare cu autoritate de lucru judecat n di#po%itivul ace#teia= *$ n #c(im*, excepia de nelegalitate 'modern) (cea n vigoare a#t%i, reglementat de actualul art. 4 al Legii contencio#ului admini#trativ$ repre%int un verita*il act de #e#i%are (nve#tire$ a unei in#tane cu #oluionarea unei c(e#tiuni litigioa#e cci2 (a$ are un cadru proce#ual propriu, di#tinct de aciunea iniial (+iind o*ligatorie citarea emitentului actului$= (*$ #oluia ace#teia #e reg#ete n di#po%itivul unei (otrri judectoreti care (c$ #e *ucur de autoritatea lucrului judecat, evident, doar ntre prile acelui litigiu. Or, dac e#te aa, ne vom reg#i ntr.un caru#el +r oprire2 (1$ ridicat +iind n momentul n care noua lege e#te n vigoare, # pre#upunem c pornim de la ideea c ar tre*ui # +ie de
04 ,ntrarea n vigoare a noii reglementri, care nu +ace altceva dect # recunoa#c expre# aplicarea principiilor tradiionale n materia excepiei de nelegalitate va da natere la ntre*ri aproape +r r#pun#2 ar tre*ui meninut #oluia inadmi#i*ilitii excepiei #au ar tre*i # renunm la ea3 -ac o meninem, e#te vor*a de#pre actele emi#e nainte de !""4 #au de cele emi#e nainte de !"1!3 5au numai de actele emi#e ntre !""4.!"1! ? perioada n care a +o#t in#tituit o procedur #pecial pentru controlul legalitii pe cale de excepie3 -ar, cum e#te evident c excepia de nelegalitate a +o#t admi#i*il n +iecare dintre cele trei perioade (pn n !""4 pentru actele emi#e nainte de anul !""4= ntre !"14.!"1! pentru actele emi#e n acea#t perioad= dup !"1! pentru actele care urmea% a +i emi#e dup ace#t moment$ cum ar putea +i ea inadmi#i*il doar pentru #ituaiile tran%itorii3

!0

competena in#tanei de drept comun, cci nu repre%int un verita*il act de #e#i%are a in#tanei. (!$ dar atunci, n mod automat, ar tre*ui # i #e aplice legea de procedur n vigoare la momentul introducerii aciunii de +ond= (1$ prin urmare, i #e aplic Legea nr. 554 !""4 n +orma #a actual= (4$ potrivit creia excepia e#te de competena in#tanelor de contencio# admini#trativ= (5$ deci ea n#i e#te un verita*il act de #e#i%are a in#tanei, prin urmare +iind nece#ar # #e aplice legea n vigoare la momentul ridicrii ei= (0$ aadar art. 4 n noua #a +orm, care tran#+orm excepia ntr.o #impl aprare ... i iat.ne n punctul din care am pornitJ Particularul intere#at #.ar vedea a#t+el purtat de la Anna la &aia+a ... i napoiJ 5ituaia pare a #e re%olva ntr.un regulator de competen, cu #acri+icarea principiului celeritii judecii. -ar... oare care in#tan e#te competent # #oluione%e ace#t con+lict2 #ecia civil #au cea de contencio# admini#trativ a in#tanei #uperioare3 8n #entiment de dO*a vu ar tre*ui # +ac # apar un %m*et n colul *u%elor2 particularul pare de+initiv pierdut printre proceduri. O norm tran%itorie, un verita*il +ir al Ariadnei, ar +i evident de dorit. 2+. -intr.o alt per#pectiv n#, in#tituia excepiei de nelegalitate e#te a*#olut nou2 actele normative (cndva +ie+ul ace#teia$ nu pot +i atacate pe acea#t cale, particularul intere#at +iind o*ligat # recurg la aciunea n anulare. Legiuitorul i impune a#t+el din nou punctul de vedere n +aa 6naltei &uri care, n temeiul textului art. 4 n pre%ent n vigoare a de%voltat o juri#pruden paralel cu textul, #tatund c excepia e#te admi#i*il i cu privire la actele normative, c(iar dac legea nu o #pune expre#05. 7iind un text care pune capt tradiiei n materie, #.ar impune o anali% a ace#tei noi direcii pe care o ia in#tituia juridic a excepiei de ilegalitate. &teva o*#ervaii punctuale deci2 a$ Pornind de la con#tatarea indenia*il c una dintre di+erenele e#eniale de e+ecte dintre aciunea direct i excepie e#te acela al caracterului a*#olut, re#pectiv relativ al ace#tor e+ecte, cci anularea unui act admini#trativ produce e+ecte erga omnes.. n vreme ce con#tatarea nelegalitii unui act admini#trativ produce e+ectele doar pentru prile acelui litigiu i pentru judectorul ace#tuia care va +i o*ligat # ignore actul atunci cnd va pronuna #oluia pe +ond, e#te po#i*il ca raiunea ace#tei noi vi%iuni # +ie aceea c, n ipote%a actelor normative, legiuitorul s nu vrea s atri(uie efecte relative nelegalitii unui act administrativ.?. 6n contextul principiului con#tituional al egalitii tuturor n +aa legii0D, #.ar prea c legiuitorul optea% pentru o concepie ,legal pentru toi sau ilegal pentru toi+. -e#igur, #.ar putea o*iecta, n mod #u*til, c nimnui nu.i e#te inter%i# # ridice ntr.un proce# pendinte excepia de nelegalitate, deci exi#t o egalitate de an#e ntre toi, tocmai prin acea#t po#i*ilitate a*#tract de a aciona. -e acord, n# practica divergent din ultimii ani (unul i acelai act a +o#t con#iderat de in#tane legal pentru unii i ilegal pentru alii$, ne convinge c, in concreto, egalitatea nu #.a p#trat ntre per#oane care au ncercat #.i +ructi+ice acea#t oportunitate deopotriv de#c(i#...
05 Pentru detalii a #e vedea ,. <ciu, op.cit., p. 100 i juri#prudena citat la notele 1 i ! de la #u*#ol . 5pre deo#e*ire de cealalt juri#pruden contrar literei art. 4, acea#ta poate +i acceptat pe de o parte pentru c in#tana noa#tr #uprem #.a limitat la a interpreta un text legal (+aptul c legea prevede expre# po#i*ilitatea ridicrii excepiei numai cu privire la actele individuale nu n#eamn c, din per#pectiva principiilor generale de drept admini#trativ, ea nu ar putea +i ridicat i cu privire la actele normative$ iar, pe de alta, pentru c o a#emenea vi%iune nu dunea% nimnui, excepia repre%entnd doar o cale de atac n principiu mai rapid dect aciunea direct pentru a +ace ine+icace un act normativ. 00 O #u#inere (pe care per#onal am au%it.o de mai multe ori n practic$ n #en#ul c 'nou nu ne este opo#a(il anularea actului cci nu am fost parte n proces) e#te de.a dreptul (ilar, n primul rnd pentru c +ace o con+u%ie nepermi# ntre nulitate i inopo%a*ilitate. 4u e#te po#i*il ca un act juridic # +ie de#+iinat numai pentru animte #u*iecte de drept i pentru altele # +ie n vigoare. -eci, dac e#te vor*a de#pre nulitate, o dat pronunat ea de#+iinea% actul n cau% +a de toi mem*rii #ocietii. 0/ ;rturi#e#c c nu vreau #.mi arog paternitatea ace#tei idei. Am au%it.o prima dat ntr.o di#cuie in+ormal pe care am avut.o cu un pre#tigio# magi#trat de la &urtea de Apel &luj, dl. Liviu 8ngur. i, pentru c e#te ntr.adevr o idee valoroa#, #e impune s dm )e#arului ce!i al )e#arului... 0D >#te evident c, n ace#t context, termenul 'lege) poate +i privit n #en# larg, inclu%nd i actele admini#trative normative, mai ale# c ace#tea provin de la autoritile pu*lice iar potrivit aceluiai art. 10 din &on#tituie egalitatea tre*uie # #e menin i n +aa ace#tor autoriti.

!/

*$ n mod indirect, legiuitorul a tranat lucrurile i n materia competenei in#tanelor de a cen%ura legalitatea unui act admini#trativ2 n materia actelor normative acea#t competen aparine exclu#iv in#tanelor de contencio# admini#trativ. 6ntruct un a#emenea act produce e+ecte largi n #ocietate, de#+iinarea ace#tora ar tre*ui # repre%inte apanajul unor in#tane #peciali%ate. -impotriv, n ca%ul actelor individuale, #u#cepti*ile # vatme un numr relativ re#trn# de per#oane, i in#tanele de drept comun, pe cale de excepie, le pot +ace ine+icace, cel puin cu privire la litigiul dedu# judecii lor. 6n acea#t #ituaie n# in#tanele de contencio# admini#trativ i p#trea% competena de a le anula cu e+ecte erga omnes. c$ ndeprtarea de tradiie poate +i ju#ti+icat i prin adoptarea, ntre timp, a unei noi concepii2 actele admini#trative normative pot +i atacate cu aciune direct n pre%ent. Acum %ece ani, ntr.un #tudiu de juri#pruden0C am #u#inut contrariul. >rau doar %orii unei noi orientri, cci, n mod tradiional, actele admini#trative individuale ? cele care vatm direct ? erau atacate cu aciune direct= actele normative ? care nu pot vtma dect indirect, prin intermediul unui act admini#trativ ori a unui re+u% (de a#emenea 'individual)$ de a #oluiona o cerere, puteau +i atacate exclu#iv pe calea excepiei de ilegalitate. -ar la aceeai conclu%ie #e putea ajunge i pornind de la ideea prerogativelor in#tanei2 ea nu putea # anule%e un act admini#trativ normativ, ci numai #.i con#tate ilegalitatea n nenumrate #pee, +cndu.l a#t+el ine+icace ori de cte ori era nevoie, cci a*rogarea (cu care, din per#pectiva e+ectelor juridice, e#te #inonim anularea cu e+ecte exclu#iv ex nunc$ era apanajul exclu#iv al admini#traiei, n ca% contrar apreciindu.#e c #.ar nclca principiul #eparaiei puterilor n #tat. Or, n condiiile actuale, n care aciunea direct mpotriva actelor normative e#te deja o o*inuin n contencio#ul admini#trativ, excepia de nelegalitate ridicat mpotriva ace#tora nu poate +i dect o alternativ la acea#ta, eventual mai rapid dar cu e+ecte mai re#trn#e. A renuna la ea din con#iderentele deja artate nu pare a cau%a o pagu* +oarte mare. d$ #intagma ,oricnd n cadrul unui proces+ capt acum o importan capital, repre%entnd o excepie de la regulile procedurii civile. Acea#t excepie e#te, aadar, de ordine pu*lic. 9unoar, in#tana de recur#, din o+iciu, ar putea invoca excepia de nelegalitate a unui act admini#trativ individual pre%umat legal de in#tanele in+erioare i, n ca%ul admiterii ace#teia, # modi+ice n totalitate #entina ori deci%ia recurat. 6n acea#t #ituaie, temeiul legal al admiterii recur#ului ar tre*ui # +ie art. 1"4 pct. C &.pr.civ., n e#en +iind vor*a de#pre o 'aplicare greit a legii/"). -ar ace#t motiv, de regul nu e#te con#iderat, n doctrin i juri#pruden, de ordine pu*lic. ,at de ce #puneam c admiterea excepiei de nelegalitate repre%int o excepie de la regulile procedurii civile comune. e$ noul text legal ar putea avea i o pro*lem de con#tituionalitate2 potrivit art. 1!0 alin. 0 din &on#tituie, controlul legalitii actelor administrative pe calea contenciosului administrati% este garantat... &u alte cuvinte, legiuitorul con#tituional garantea% particularului acce#ul la o in#tan #peciali%at. ,ar in#tana de drept comun cu #iguran nu are acea#t tr#tur/1. Lom vedea n# dac i n ce +el acea#t c(e#tiune va +i tranat de ctre &urtea &on#tituional= &u toate ace#tea viitorul #un promitor, n# numai cnd el #e va +i tran#+ormat n trecut vom vedea dac previ%iunile #.au i con+irmat... -e la promitor la compromitor nu e dect o #ila*... 6I. <n soi de epilog Acum aproape dou%eci de ani, ntr.una din primele mele vi%ite la 9i*lioteca &entral 8niver#itar din &luj (#tudent +iind, n anul nti de +acultate$, mi.au c%ut oc(ii ntmpltor pe o 0C Ov. Podaru, 7.Simon, )onsideraii privind posi(ilitatea atacrii cu aciune direct n contencios administrativ a
actelor administrative normative, n .tudia iurisprudentia, nr.1 !""1, p.1D Ri urm. /" 8n act admini#trativ individual pune n aplicare legea= e#te un lucru *ine tiut n dreptul admini#trativ= prin urmare, un act admini#trativ ilegal repre%int, n mod evident, o aplicare greit a legii= n con#ecin, o (otrre judectorea#c pronunat n *a%a unui a#emenea act admini#trativ a +o#t dat, de#igur, cu aplicarea greit a legii. /1 -ei, dac e # +im #inceri, ar tre*ui # ne ntre*m, aa cum, cu umor o +cea acum ctva timp Pro+e#orul -eleanu, oare unde i.or +i +cut #peciali%area in#tanele de contencio# admini#trativ3

!D

carte al*, cartonat, cu #upracopert, ae%at cu +aa n jo# pe una din me#ele nvecinate. Am de#c(i#.o i am citit, pe #upracoperta interioar, urmtorul pa#aj2 ,L>ovesteaM despre destinul nostru genetic i despre ceea ce vrea s fie ingineria genetic poate fi rostit ntr!o form oarecum alegoric. Piecare organism cu reproducere sexuat motenete de la ascendenii si o singur, dar capital i fundamental avuie8 un g"emule de firioare extrem de su(iri i de delicate, nfurate ordonat i mpac"etate compact ntr!o minuscul i fragil caset = nucleul #igotului. Piecare firior n parte este un verita(il scenariu, iar mpreun alctuiesc o Lcarte de povetiM n care se afl nscrise ntr!un lim(a* unic i universal toate aventurile vieii pe care descendentul va fi o(ligat s le parcurg pn la moartea sa. Piecare individ i va urma nea(tut destinul genetic care i!a fost "r#it n g"emuleul su cu gene. i fiindc natura e plin de fante#ie , ea a avut gri* ca fiecare g"emule s!i ai( propria poveste. 5ar Lpovetile cu geneM se vor derula pe scene diferite, de la poli pn la ecuator, din vrf de munte pn la es, n ap sau pe uscat, oriunde pe Herra i oricnd de la apariia vieii, iar circumstanele me#ologice diferite vor influena scenariul genetic, precum regia i decorul influenea# n teatru mesa*ul textului dramatic i *ocul actorilor+. Am ntor# cartea ? =iologie i drept*2 : de#coperind pe copert cu uimire numele pro+e#orului meu de drept con#tituional. Am mprumutat.o i am citit.o n dou %ile. Aa am ajun# eu di#cipolul netiut al lui ,on -eleanu. ;i.am amintit de ace#t pa#aj %ilele trecute i, recitindu.l, am ajun# # m ntre* dac nu cumva, la rndul #u, 'pove#tea) unei in#tituii juridice ? cum e#te i excepia de nelegalitate ? n.ar putea +i 'ro#tit ntr.o +orm oarecum alegoric). i, dac ar tre*ui # +ie adevrat +aptul c orice in#tituie juridic do*ndete de la cei care au conceput.o ? #trmoii notri romani, ori glo#atorii, #au c(iar juritii ante*elici ? o %e#tre genetic, +iecare gen +iind 'un verita*il #cenariu), nu e#te mai puin adevrat +aptul c circum#tanele exterioare di+erite le poate in+luena n mod deci#iv. 5e poate o*#erva cu uurin c, n ca%ul excepiei de nelegalitate (ca, de alt+el, a multor in#tituii de drept admini#trativ$, 'poluarea juridic) agre#iv la care a +o#t #upu# #i#temul admini#trativ n perioada comuni#t ri#c # o tran#+orme irever#i*il ntr.o +iin (idoa# dar ino+en#iv, o anomalie genetic al crei produ# rmne +ixat ntr.un #caun cu rotile, parali%at de la gt n jo#. Poate c ar +i momentul ca doctrina i juri#prudena # accepte realitatea c legiuitorul no#tru ncearc # %mi#lea#c acum o in#tituie oarecum 'nou) care # p#tre%e intacte multe dintre acele '+irioare) ale entitii originare. i poate aa va ncepe o nou pove#te... &luj.4apoca, iunie.decem*rie !"1!

/! ,. -eleanu, :iologie i drept, >d. -acia, &luj.4apoca, 1CD1

!C