CAPITOLUL 8

Politica agricol comun

Fortreaa contestat
Christilla Roederer-Rynning
Introducere
Construirea fortreei PAC: de la
fragmentare la compromis
Origini neplauzibile
Cooptarea modernizrii

n serviciul fortreei PAC: metoda

comunitar n agricultur
Naionalismul agrar
instituionalizat
Trsturi unice i mai puin unice

PAC contestat: spre logici multiple de

intervenie

162

160

Concluzii

172

160
161

LECTURI SUPLIMENTARE

174

156
157

157
159

Dou procese de schimbare

Extinderea ca o prghie de schimbare?
ntre vechi i nou: PAC ca un regim politic
bifurcat

Rezumat
Politica agricol comun de astzi (PAC) este o politic schimbtoare. Consumnd nc o mare parte
din bugetul Uniunii Europene (UE), PAC de astzi seamn doar puin cu sistemul de sprijinire a pieei
din anii 60, ezoteric i foarte segmentat. Multe probleme ale politicii agricole au devenit att de strns
legate de chestiuni de comer, mediu, sistemul public de sntate i mai nou de energie, nct PAC
pierde din caracterul su sectorial limitat. Mecanismul de elaborare a legislaiei PAC a devenit mai
difereniat i mai deschis pe msur ce logica interveniei concurent conduce din ce n ce mai mult
procesul politicii, iar caracterul central al problemelor agricole i chiar al agricultorilor se modific.
Seria de reforme PAC din ultimele dou decenii au scos n eviden rolul central al plilor directe ctre
productori, reducnd capacitatea PAC de a denatura piaa i sporindu-i capacitatea de a canaliza
ateptrile n continu schimbare ale consumatorilor europeni. PAC rmne o fortrea; dar cu ziduri
mai mici.

163
167
167

Christilla Roederer-Rynning

Introducere
PAC a fost conceput ntr-o Comunitate Economic European (CEE) format din numai ase state
membre, care i reveneau din grave crize alimentare post-belice i i fceau griji pentru durabilitatea
produciei alimentare.1 n versiunea sa clasic, rmas intact n esen pn la sfritul anilor 80, PAC
a fost un sistem de sprijinire a pieei bazat pe preurile garantate n cadrul Comunitii i pe prelevrile
la import i subveniile la export n raport cu restul lumii. Acest sistem a fcut din CEE cea mai mare
putere agricol din lume. A dat natere, de asemenea, unei nemulumiri fantastice, deoarece a devenit
foarte scump de susinut, a avut un impact negativ din punct de vedere economic asupra agriculturii
europene i asupra pieelor agricole mondiale i a nceput s nu mai aib nicio legtur cu ateptrile
contribuabililor i consumatorilor europeni.
Cele cinci extinderi efectuate de UE nc din anii 1970 au adugat alte dimensiuni de controvers
i probleme de adecvare. Aderarea Regatului Unit n 1973 a permis acestui critic de lung durat al
PAC s pledeze pentru reform din interior i stabilirea unor noi prioriti ale politicilor n agenda
UE. De la extinderea Asociaiei Europene a Liberului Schimb (AELS) din 1995, acesta a primit sprijin
din partea Suediei n cutarea liberalizrii comerului agricol. Extinderea ctre Spania i Portugalia
din 1986 a artat tendina regresiv a PAC (care se axeaz pe produse nordice cum ar fi cerealele sau
laptele) i a ridicat problema redistribuirii bugetului ntruct fondurile structurale s-au dublat pentru a
satisface nevoile noilor membri (a se vedea Capitolul 9). Aceste probleme au devenit apstoare astzi
ntruct rile membre mai srace din Europa Central i de Est (TECE) sunt beneficiare importante ale
subveniilor politicii regionale a UE.2 UE este acum o uniune format din 27 de state membre, ale cror
structuri agricole, structuri sociale i opinii fundamentale privind politica economic difer foarte mult.
Prin urmare, nu este surprinztor faptul c, dei ntmpinat ca un pod pentru apropierea popoarelor
europene, PAC este astzi adesea criticat n cadrul dezbaterii publice ca un monument nchinat
iraionalitii economice i ca un impediment n Uniunea extins.
Obiectivul principal al acestui capitol este de a nelege procesele care constituie PAC. Capitolul
acord o atenie special modului n care metoda comunitar (a se vedea Capitolul 4) funcioneaz
n agricultur i modului n care a meninut zidurile fortreei PAC. Se va acorda atenie i fondului
politicii, dei cu precdere cu scopul de a sublinia modul n care politicile sectoriale modeleaz politica
i modul n care procesul schimbrii a afectat tipul rezultatelor politicilor.
Din aceast perspectiv este clar c, n ciuda percepiilor populare rspndite, PAC este o politic
n continu schimbare. Au existat mai multe etape ale schimbrii, n primul rnd n cadrul reformei
McSharry din 1992, apoi n Agenda 2000 (1999) i n Revizuirea la mijlocul perioadei a PAC (2003), i
n cele din urm n aa-numitul Bilan de sntate al PAC (2008). n prezent, PAC se aseamn foarte
puin sistemului anilor 60, chiar i numai din cauza mecanismului controversat de sprijinire a preurilor
care a fost nlocuit cu pli directe ctre productori. Introduse n 1992 ca o compensare a reducerilor
de preuri, aceste pli reprezint acum majoritatea sprijinului UE n domeniul agriculturii sub eticheta
schemei de plat unic pe suprafa. Acestea reprezint instrumentul prin care cererile lumii neagricole
sunt canalizate n politica agricol: dac s ecologizeze PAC, s deconecteze sprijinul pentru
exploataii de producie sau s simplifice PAC. n cadrul acestor pli pe suprafa, cheltuielile UE
legate de preocuprile agricole tradiionale au fost stabilizate pe msur ce bugetul total al UE a crescut:
cheltuielile totale ale PAC (inclusiv preocuprile mai noi ale dezvoltrii rurale) au reprezentat astfel 43 %
din bugetul UE n 2008, fiind reduse de la mai mult de 70 % n 1980 (a se vedea Capitolul 9)3, i sprijinul
PAC denatureaz acum mai puin piaa.
n mod mai puin evident, dar poate mai important pentru scopul acestui volum, s-au modificat i
procesele de elaborare a politicilor care au pus temelia PAC. Descrierea PAC ca o comunitate nchis
156

Politica agricol comun

de politici publice acionat de logica unic a interveniei pe pia nu mai sunt exacte. PAC a evoluat
ntr-un regim politic complex condus de logica concurent. Pe plan intern, elaborarea politicilor este
acum bifurcat ntre preocuprile pieei tradiionale i preocuprile legate de dezvoltarea rural ce abia
se contureaz (acestea din urm au reprezentat aproximativ o cincime din bugetul PAC n 2008; a se
vedea finanarea pentru msurile din pilonul 2 n 2008 la nota de final 3). Pe plan extern, un numr tot
mai mare de conexiuni cu alte domenii de politici ndeamn decidenii de politici PAC s nglobeze i
s rspund la o varietate tot mai extins de provocri. Problemele PAC, care cndva erau agricole n
sensul strict sectorial, sunt acum legate de probleme comerciale (a se vedea capitolul 16), probleme ale
mediului nconjurtor (a se vedea capitolul 13), probleme de sntate i siguran (a se vedea capitolul
14) i, mai nou, cu probleme de energie (a se vedea capitolul 15). Aceasta nseamn c PAC reflect acum
o combinaie de procese eterogene de elaborare a politicilor, care se bazeaz doar parial pe metoda
comunitar i au modificat modul n care nsi metoda comunitar este aplicat n zonele fundamentale
ale PAC.

Construirea fortreei PAC: de la fragmentare la compromis

PAC nu a avut o form definitiv de la nceput. A aprut pe fondul unei ambiguiti juridice
i al unei fragmentri politice. S-a realizat totui un compromis n anii 60 n cursul unor negocieri
interguvernamentale prelungite. A aprut la intersecia dintre idei i putere, unde ambiiile de
modernizare ale noilor elite europene au ntlnit realitile politice i economice ale Europei post-belice.
Acest compromis a stabilit parametrii politici n care metoda comunitar s-a dezvoltat n domeniul
agriculturii, pentru a deveni temelia fortreei PAC.

Origini neplauzibile
Tratatul de la Roma din 1957 (CEE) a invitat decidenii de politici CEE s elaboreze politica agricol
comun pentru a asigura venituri echitabile pentru agricultori i preuri rezonabile pentru consumatori,
instituind organizri comune ale pieei (OCP) i aplicnd urmtoarele principii: unitatea pieei (preuri
agricole unice n cadrul Comunitii); preferina comunitar (produsele pieei comune protejate
mpotriva importurilor la preuri mici); i solidaritatea financiar (responsabilitatea colectiv a statelor
membre pentru consecinele financiare ale PAC). Tratatul avea astfel n vedere o combinaie de integrare
negativ [Piaa comun cuprinde agricultura i comerul cu produse agricole, articolul 38 alineatul
(1) CEE] i integrare pozitiv [stabilirea unei politici agricole comune a statelor membre, articolul 38
alineatul (4) CEE].
Observatorii au remarcat adesea ambivalena i deschiderea prilor din Tratatul CEE dedicate
agriculturii (de ex. Neville-Rolfe 1984: 194). Asupra unui singur punct, totui, tratatul a fost clar: i
anume normele instituionale ce trebuie respectate n agricultur. Nu exista nicio ndoial c statele
membre vor fi protagonitii politicii agricole comune. Tratatul a invitat statele membre s traseze liniile
directoare ale politicii agricole comune ntr-o conferin ulterioar ratificrii, convocat de Comisia
European [articolul 43 alineatul (1) CEE]. Procedura legislativ aplicabil agriculturii, de consultare
[articolul 43 alineatul (2) CEE], a subliniat preponderena interguvernamentalismului, fcnd din
Consiliul de Minitri unicul organ legislativ. Posibilii concureni, cum ar fi Parlamentul European (PE)
sau parlamentele naionale, au fost exclui din procesul de elaborare a politicilor: primului i-a fost
157

Christilla Roederer-Rynning

acordat numai un rol consultativ, n vreme ce folosirea normelor direct aplicabile n statele membre a
lsat parlamentele naionale fr niciun rol n procesul de elaborare a politicilor.
Dincolo de aceste probleme procedurale, ambiguitatea era trstura caracteristic a dispoziiilor
tratatului cu privire la obiectivele fundamentale ale PAC. Tratatul a invitat decidenii de politici
la: restructurarea sectorului agricol pentru a elibera resurse pentru restul economiei concomitent cu
stabilizarea pieelor; i protejarea veniturilor exploataiilor agricole concomitent cu asigurarea unor
preuri rezonabile de livrare ctre consumatori (Caseta 8.1). A identificat de asemenea nevoia de a lua
n considerare caracterul special al activitii agricole care rezult din structura social a agriculturii i
din discrepanele structurale i naturale existente ntre diferitele regiuni agricole (articolul 39.2). Au fost
schiate astfel dou sarcini politice pentru PAC: prima, organizarea comun a pieelor agricole (msuri
de politici de pia); i a doua, promovarea structurilor agricole moderne, sprijinirea profesionalizrii
agricultorilor i remedierea discrepanelor regionale (msuri de politici structurale). Totui, modul
n care vor fi ndeplinite aceste sarcini a rmas o problem inexplicabil i obiectivele concurente de
reconciliere i-au constrns pe decideni s gseasc o soluie.
Autorii Tratatului CEE nu erau nepstori sau prost informai; au consemnat doar realitatea
fragmentrii politice n Europa de vest la sfritul anilor 50. ntr-un stat-cheie cum este Frana,
formidabilele lobby-uri agricole, care au devenit mai trziu att de mult implicate n procesul de elaborare
a politicii agricole europene, au fost amestecate n conflicte reciproc distructive (Wright 1953). Invidiile i
conflictele privind statutul agricultorilor, ideologia politic, diferenierea produselor i situaiile specifice
pieei au dat natere scepticismului privind potenialul ranilor de mobilizare. Nu exista niciun consens
ntre statele membre fondatoare n privina obiectivelor CEE n domeniul agriculturii. CE-6 (Belgia,
Frana, Republica Federal Germania, Italia, Luxemburg i rile de Jos) aveau opinii diferite n ceea ce
privete orientrile la export, gradul de autosuficien i fora politic a exploataiilor lor naionale; i
n vreme ce toate cele ase state membre fondatoare foloseau mecanismul de control al pieei, formele,
gradele i obiectivele interveniei naionale n sectorul agricol variau semnificativ de la o ar la alta
(Tracy 1989). Ambiguitatea juridic a scos astfel n eviden absena unui consens politic.
Caseta 8.1

Cele cinci obiective ale PAC, articolul 33 din TCE (fostul articol 39 CEE)

Creterea productivitii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltrii
raionale a produciei agricole, precum i prin utilizarea optim a factorilor de producie, i n special a
forei de munc;

aadar, asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaia agricol, n special prin majorarea
veniturilor individuale ale lucrtorilor din agricultur;

stabilizarea pieelor;

garantarea siguranei aprovizionrilor;

asigurarea unor preuri rezonabile de livrare ctre consumatori.

Not: Le sunt recunosctoare lui Rob Peters i Robert Ackrill pentru c m-au atenionat cu privire la faptul c
al doilea obiectiv ncepe cu aadar (sublinierea autorului). Acest lucru poate sugera c autorii tratatului nu au
prevzut obiectivul 2 (asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaia agricol) ca un obiectiv separat,
ci legat de, i care trebuie atins prin, promovarea progresului tehnic i modernizarea structurilor agricole
(obiectivul 1). Trebuie reinut acest punct n lumina evoluiei ulterioare a PAC ntr-un sistem de sprijinire a
preurilor, care nu face dect o trimitere pur verbal la modernizarea agricol.

158

Politica agricol comun

Cooptarea modernizrii
Cu toate acestea, n anii 60 a aprut un regim de politici.4 Conform cerinelor tratatului, n iunie 1958
a avut loc o conferin la Stresa pentru a se discuta orientrile pentru politici la care CE-6 a reafirmat
n linii mari dubla misiune a PAC. n anii urmtori, totui, o serie de negocieri interguvernamentale au
schimbat destul de mult cursul PAC, a crei esen este rezumat n trei puncte principale:
n primul rnd, o politic de susinere a preurilor: acordurile interguvernamentale din 1962 i
1964 au garantat agricultorilor europeni preuri mari pentru produsele lor innd concurenii
mondiali departe de pieele europene printr-un sistem de prelevri variabile la import i
subvenii la export;
n al doilea rnd, o devalorizare a politicii structurale: planul din 1968 al comisarului Mansholt
de a dezvolta o politic ambiioas de restructurare a agriculturii europene a fost atenuat i
politica structural a rmas ancorat n siguran la nivel naional cu excepia ctorva msuri
relativ modeste; i
n al treilea rnd, o restricionare a cheltuielilor de garantare PAC: decizia din 1970 de a considera
cheltuielile agricole de garantare pentru susinerea pieei ca fiind cheltuieli obligatorii
(cheltuielile ce rezult inevitabil din tratate sau din acte adoptate n conformitate cu acestea) au
eliminat de facto bugetul noii politici agricole din competena PE (a se vedea Capitolul 9).
Evident, dincolo de un amestec echilibrat de motive politice, o logic unic a interveniei pe pia
a prevalat n anii 60. Protecia veniturilor exploataiilor agricole a ctigat fa de celelalte motive cum
ar fi preocuprile pentru consumatori (n msura n care au fost abandonate perspectivele preuri
rezonabile pentru consumatori) sau restructurarea sectorului agricol. Astfel, afacerile agricole europene
au cunoscut o ntorstur agrar n anii 1960, care trebuie admis cum se cuvine (Roederer-Rynning
2003a).
Cum se explic aceast ntorstur de evenimente? Exist dovezi c influena Germaniei a fost
decisiv n asigurarea unor preuri mari la cereale i prin efectele n lan asupra produselor lactate i
din carne (Pinder 1991; Fennell 1997; Moravcsik 1998). Este mai puin clar, totui, motivul pentru care
conductorii statelor europene s-au angajat unilateral ntr-o politic de intervenie pe pia. Este posibil
ca o ncredere a politicii n excepionalitatea agriculturii s fi justificat un nivel ridicat al ajutoarelor de
stat n acest sector (Coleman et al. 1997; Skogstad 1998; Moyer i Josling 2002). Elitele europene au dorit
poate s evite repetarea turbulenelor politice interbelice reducnd decalajul dintre veniturile urbane
i rurale i, prin urmare, sprijinul potenial al micrilor politice extremiste din zonele rurale (Majone
1995b; Rieger 2005; Knudsen 2009). Politicienii naionali au fost poate ncntai s foloseasc instituiile
CEE pentru a proteja relaiile n esen clientelare de controlul public (Vaubel 1986), fr intenia de a
renuna vreodat la principalele competene politice structurale.
Conflictele dintre agricultori i cele dintre politicienii naionali i gruprile agricole sugereaz
totui o alt interpretare: PAC din anii 60 a reprezentat de asemenea preul pe care elitele europene
de modernizare l-au avut de pltit pentru a asigura sprijinul agricultorilor obinuii i al persoanelor
importante refractare din mediul rural. n anii 50, agricultura chiopta n urma industriei (Tracy
1989). Elitele europene post-belice au avut tendina s neglijeze sectorul agricol n graba lor de a
rezolva probleme financiare i economice mult mai apstoare. Cooperarea european a prezentat o
oportunitate unic de a reduce efectele de strmtorare legate de un sector agricol napoiat i de a genera
bunstare pentru ntreaga economie. Totui, dac instituirea CEE a oferit cadrul i resursele adecvate
pentru realizarea agendei, mandatul politic de susinere i implementare a politicii viitoare trebuia creat
acas, n cadrul politicii statelor membre individuale, dintr o baz politic fragmentat n care notabilii
din mediul rural adesea nu erau ntru totul de acord cu elitele modernizatoare. La nceput, aceste elite
se angajaser pentru o politic de modernizare care includea n principal o pia comun european
159

Christilla Roederer-Rynning

nsoit de o politic a preurilor moderate i o politic de modernizare a structurilor agricole. n cele din
urm, pentru ca agricultorii s i sprijine, s-au mulumit cu mult mai puin. Inteniile de modernizare
au fost cooptate de fore conservatoare n ceea ce Selznick [1984 (1949): 260] numea cndva trmul
umbrelor interaciunii informale.
n mod clar, PAC din anii 60 a rezultat din compromisuri complexe: ntre diversele preferine ale
statelor membre, dar i ntre idealurile de politici i realitile politice. Interese divergente s-au reunit
sub stindardul unei politici a preurilor mari i au sudat dou pacte de fier n Europa de vest: un
pact agrar ntre state i agricultori unii federalizai n formidabile grupuri naionale de lobby i un
pact interguvernamental n jurul axei franco-germane. S-au cristalizat opinii cum c lumea agricol este
un sector special al economiei, necesitnd asisten special din partea statului. Toi aceti factori au
creat impedimente pe termen lung n calea modernizrii eficiente a agriculturii. Au ridicat de asemenea
obstacole politice i instituionale n calea susintorilor schimbrii.

n serviciul fortreei PAC: metoda comunitar n agricultur

O literatur de specialitate extins a confirmat modul n care metoda comunitar a asigurat ntemeierea
fortreei PAC. A creat efectele capcanei deciziilor comune (Scharpf 1988), a ntrit concepiile globale n
domeniul agrar (Fouilleux 2003) i a nchis reelele de aciune n domeniul politicilor publice (Daugbjerg
1999), a consolidat fora politic a intereselor agricole naionale (Roederer-Rynning 2002), i a promovat
cutarea de avantaje proprii (Vaubel 1986; Nedergaard 2006). Aceast literatur se desprinde dintr o
lung tradiie a instituiilor de cercetare ca rezultant a interaciunilor economice, sociale i politice
(Scharpf 1988: 266). n schimb, aceast seciune subliniaz modul n care deosebitul context economic
i politic, specific sectorului agricol, a colorat modul n care metoda comunitar a funcionat n realitate.

Naionalismul agrar instituionalizat

n vreme ce pe hrtie metoda comunitar acord Comisiei un rol mai important n comparaie cu
alte metode de politici, cazul politicii agricole arat c rolul Comisiei nu poate fi apreciat numai pe baza
regulilor formale ale jocului izolat de politic. ntr-adevr, n contextul unor politici tot mai naionalizate,
Comisia a funcionat foarte mult ca un alter ego al Consiliului de Minitri, consolidnd astfel puterea
naionalismului agrar.
Competena instituiilor UE n agricultur este prevzut de procedura de consultare [articolul 43
alineatul (2) din Tratatul CEE), numit astfel deoarece acord PE un rol n ntregime consultativ. Comisia
are dreptul exclusiv de iniiativ, o prerogativ care este important la stabilirea agendei eseniale i care
este dificil de surclasat n mod legal. Consiliul poate solicita legislaie, dar nu poate nainta propuneri
concrete; nici nu poate adopta vreo decizie n lipsa unei propuneri din partea Comisiei. Consiliul poate
modifica propunerea Comisiei prin votul majoritar al membrilor si, dar totui Comisia se poate opune
acestor modificri, Consiliul trebuind s acioneze n unanimitate pentru a trece peste opunerea acesteia.
n acest mod, nu numai n mod formal, ci i material propunerea Comisiei este baza negocierilor
ulterioare (Meester 1999: 2). n ceea ce l privete, Consiliul este suveran n faza de luare a deciziilor.
Legislatorii concureni sunt exclui prin lege, PE trebuind s emit un aviz nainte ca legislaia s capete
putere de lege fr vreo obligaie pentru Consiliu de a lua n considerare acest aviz. Parlamentarii
naionali au chiar mai puin de spus deoarece legislaia n domeniul PAC, odat ce a fost adoptat sub
160

Politica agricol comun

form de regulamente, se aplic direct n statele membre. Astfel, cel puin pe hrtie, Comisia i Consiliul
se bucur de un raport de putere clar i simetric n domeniul PAC, n care Comisia propune i Consiliul
dispune.
Totui, aceast relaie trebuie evaluat n lumina contextului n care PAC a fost consolidat n anii
60 i 70, context n care statele membre au asigurat canale de influen extraordinare dincolo de
prerogativele lor consacrate de tratat. Asta s-a petrecut mai nti ca urmare a crizei scaunului liber de
ase luni declanat de Frana la 1 iulie 1965 ca rspuns la o propunere a Comisiei cu privire la finanarea
PAC. Compromisul de la Luxemburg din 29 ianuarie 1966, care a pus capt crizei, a dus la recunoaterea
de facto a puterii de veto a membrilor Consiliului, ori de cte ori interese foarte importante ale unuia
sau mai multor parteneri sunt n joc. Mai trziu, instituionalizarea Consiliului European a asigurat
statelor membre o mai mare influen acordndu-le tuturor drept de iniiativ (Meester 1999). Aceste
evoluii neformale au autorizat competena Comisiei, nu numai pentru c au instituionalizat regula
consensului n cadrul Consiliului i au introdus un drept concurent de iniiativ, ci i pentru c au indus
un anumit grad de naionalizare a nsi Comisiei (Averyt 1977: 88). Astfel, n realitate, relaiile dintre
Consiliu i Comisie n perioada versiunii clasice a PAC erau mai degrab simbiotice dect competitive
i nu reueau s dezvluie ntregul potenial de autonomie pe care tratatul l-a acordat Comisiei. Statele
membre influenau deja legislaia n faza stabilirii agendei. Comisia anticipa poziiile naionale. Astfel,
multe din propunerile sale erau deja aprobate n sub-structuri ale Consiliului nainte de a ajunge propriuzis la Consiliu (aa-numitele puncte A).
Interesele agricole erau blocate n acest tandem politic att n mod formal ct i neoficial. Segmentarea
formal din instituiile UE a protejat politica agricol de presiunea contraintereselor. O structur separat
a Consiliului Consiliul minitrilor agriculturii a discutat probleme agricole nc de la nceput,
asistat din mai 1960 de ctre Comitetul special pentru agricultur (CSA) (o sub-structur a Consiliului
compus din nali funcionari publici ai statelor membre) (Pearce 1981; Swinbank 1989). Mai mult,
decizia din 1970 de a considera cheltuielile de garantare ca fiind cheltuieli obligatorii a scos efectiv PAC
de sub controlul europarlamentarilor, n mod paradoxal n momentul n care PE ncepuse s capete
competene mai substaniale. Pe o baz mai puin formal, consultarea de rutin a gruprilor agricole
pn la excluderea altor interese a ntrit nchiderea instituiilor la toate nivelurile i fazele procesului de
elaborare a politicilor. La nivel supranaional, Comit des Organisations Professionnelles Agricoles (COPA
- Comitetul organizaiilor profesionale agricole) era principalul mecanism de canalizare a contribuiilor
agricultorilor, un lobby agricol european creat aproape n acelai timp cu CEE cu sprijinul activ al
comisarului pentru agricultur, Sicco Mansholt. Interesele agricole s-au fcut din nou simite n etapa
de implementare la nivel naional, n care gruprile agricole primeau adesea importante competene
delegate i locuri n cadrul numeroaselor agenii i comisii naionale nfiinate pentru implementarea
OCP.

Trsturi unice i mai puin unice

Multe trsturi ale acestui proces politic nchis ar putea fi atribuite caracteristicilor sectorului agricol.
Folosirea unei forme foarte tehnice de reglementare (politica de pia) ntr-un mediu politic fragmentat
compus din milioane de uniti de producie a generat trsturi distinctive la nivelul UE, n special:
o densitate a interaciunii sociale printre diverii actori implicai n procesul de elaborare a
politicilor (Consiliu, Comisie, grupri agricole, agenii naionale) inegalate n alte domenii de
politici. Aici, PAC se afl n contrast clar cu politica regional o alt politic redistributiv n
cadrul creia Consiliul se ntrunete foarte rar, oferind astfel un grad foarte sczut de socializare
n rndul guvernelor statelor membre i ntre guvernele statelor membre i membrii Comisiei
161

Christilla Roederer-Rynning

(a se vedea capitolul 10). Densitatea interaciunii sociale ce caracterizeaz PAC a furnizat o baz
solid pentru consolidarea ncrederii ntre actorii politici, schimbul de informaii i descoperirea
intereselor comune;
o reprezentare asimetric fr precedent a intereselor, poate cu excepia politicii n sectorul
pescuitului (Lequesne 2005). Asimetria nu reflect numai faptul c circumscripiile opuse
PAC au fost foarte greu de organizat [circumscripiile de consumatori sunt difuze; majoritatea
asociaiilor de protecie a mediului sunt prezente pe scena european de mai puin de 30 de
ani; personalul lor este redus i resursele lor sunt modeste (a se vedea capitolul 13); n sfrit,
industria alimentar, care de altfel ar fi putut conduce reforma, are interese diferite], ci i
caracterul tehnic al politicii de intervenie pe piaa PAC (Keeler 1987), care aproape prin natura
ei necesit intervenia unui client agricultor (Sheingate 2001);
un devotament deosebit fa de stilul consensual al elaborrii politicii. Aceast trstur este
intensificat n agricultur de ctre nivelul neobinuit de nalt al socializrii ce caracterizeaz
elaborarea politicilor n cadrul PAC, precum i separarea problemelor productorilor de ale
consumatorilor la nivelul UE; i
o form regresiv de redistribuire prin care agricultorii bogai primesc o cot disproporionat
din plile PAC.
Pe de alt parte, exist limite ale situaiilor ce pot fi explicate prin referire la caracteristicile speciale
ale sectorului agricol. n ciuda descrierilor PAC ca un regim europenizat n mod unic, trebuie s
recunoatem vigoarea intereselor naionale i abilitatea guvernelor naionale de a rezista regruprii
competenelor la nivel supranaional. ntregi domenii ale elaborrii politicii agricole au rmas astfel
de competena parial sau exclusiv a statelor membre: majoritatea politicii structurale, desigur,
dar i dispoziii privind securitatea social pentru agricultori, reglementarea condiiilor de lucru i a
remunerrii agricultorilor, precum i reglementarea arendrii pmntului toate acestea reprezentnd,
spre deosebire de politica de pia, importante puncte de sprijin pentru modernizarea agricol.
Competena exclusiv a UE se aplic numai unui sub-domeniu specific al politicii agricole - pilonul
pieei PAC. Chiar i acolo, guvernele statelor membre ar putea interveni n favoarea mrfurilor care nu
sunt vizate de legislaia UE i ar putea influena preurile mrfurilor prin intervenia n comerul cu
amnuntul i distribuie. Dei ar putea fi exagerat s considerm PAC ceva mai mult dect o coordonare
a politicilor naionale (Pearce n Snyder 1985: 62), delegarea de competene ctre instituiile UE s-a
fcut atta vreme ct a permis o finanare comun a politicii de pia care s nu invadeze niciodat zona
sensibil din punct de vedere politic a politicii de modernizare.
Nu exist nicio ndoial c echilibrul descoperit la sfritul anilor 60 a contribuit la reconstruirea i
susinerea puterii blocurilor agrare naionale amnnd scobirea statului (Milward 1992; Grant 2005).
Dup cum au afirmat unii, paradoxul PAC este c, prin formarea unui bloc agricol european, a ntrit i
mai mult locul agriculturii n politica naional, disproporional cu importana economic a sectorului
(Lowe et al. 2002: 14) iar metoda comunitar a pus temelia acestei fortree.

PAC contestat: spre logici multiple de intervenie

De la mijlocul anilor 80, progresele din cadrul PAC prezint o imagine nefavorabil observatorului
afacerilor agricole europene. Negocierile comerciale globale dintre Acordul General pentru Tarife i
Comer (GATT)/Organizaia Mondial a Comerului (OMC) (a se vedea capitolul 16), negocierile
interne cu privire la bugetul UE (a se vedea capitolul 9) i extinderea n serie a UE (a se vedea capitolul
17) au exercitat presiuni mari asupra PAC. Nu mai puin de ase reforme au fost fcute n ultimii 25 de
162

Politica agricol comun

ani (Tabelul 8.1). Nu toate reformele s-au dovedit importante n raport cu propriile premise. mpreun,
totui, au determinat o schimbare semnificativ i durabil odat cu introducerea plilor directe; au
schimbat de asemenea n mod durabil metoda de politic n domeniul agriculturii.

Dou procese de schimbare

Dou procese principale au adus schimbarea: acestea pot fi denumite deschiderea comunitii
de politici publice agricole i ocolirea comunitii de politici publice agricole. n primul proces,
deschiderea comunitii de politici publice, protagonitii sunt elitele agriculturii: ei sunt cei care
iau iniiativa i adopt schimbarea, acionnd dintr-o convingere ideologic i o necesitate politic.
Aceast traiectorie necesit intervenia strategic a celor implicai n politica agricol care-i folosesc
prerogativele instituionale n combinaie cu noile realiti politice n vederea efecturii schimbrii. O
condiie prealabil a fost existena n serviciile agricole ale Comisiei Europene a unui cerc de funcionari
reformatori care doreau s introduc propuneri de reform i exploatau locuri alternative de elaborare a
politicilor care s le protejeze. Dat fiind c agricultorii sunt cei care sponsorizeaz (n cadrul Comisiei) i
controleaz (n cadrul Consiliului) acest proces, schimbarea survine sub aspectul reformelor PAC care,
dei au consecine politice de anvergur, nu pot aborda contextul instituional global al procesului de
elaborare a politicilor n cadrul PAC. ntr-adevr, o schimbare de acest fel are loc pornind de la premisele
decidenilor agricoli.
Discuiile privind comerul global au furnizat principalele puncte de sprijin ale schimbrii pentru
acest tip de proces permind Comisiei s fac uz de competenele de negociere internaional (n
virtutea articolului 133 TCE, a se vedea Capitolul 16) i fragmentarea din cadrul Consiliului pentru a
parcurge calea reformist. Astfel se explic modul n care UE a putut adopta o reform radical a PAC n
1992 (reforma McSharry din 1992) i s o urmeze n cadrul Revizuirii la jumtatea perioadei (2003) i
al Bilanului (limitat) de sntate al PAC (2008) (Tabelul 8.1). Aceste reforme au marcat pietrele de hotar
din istoria PAC prin eliminarea progresiv a sistemului de sprijinire a preurilor, orientat spre rezultate,
i transformarea plilor agricole n principalul instrument de intervenie.
Efectele acestor reforme au fost considerabile. Sprijinul a fost decuplat de la producie i PAC
denatureaz mai puin piaa (dei un asemenea sprijin poate totui denatura comerul internaional).
A devenit chiar i mai ecologic deoarece plile au devenit condiionate de ndeplinirea criteriilor de
mediu. PAC a fost de asemenea ajustat s finaneze programele de dezvoltare rural (PAC a devenit mai
multifuncional). Cu toate acestea, reformele nu au reuit s transforme obiectivele globale ale PAC i
cadrul su de segmentare instituional.
n al doilea proces, ocolirea comunitii de politici publice, schimbarea este sponsorizat i
controlat de elite din afara domeniului agriculturii; implic antreprenoriatul strategic al actorilor din
afara agriculturii. Schimbarea de acest tip nu conduce la reforme ale PAC deoarece actorii nu sunt pri
interesate ale PAC, ci mai degrab la o reconfigurare a parametrilor macroinstituionali i politici de
elaborare a politicilor. Crizele sau cvasi-crizele generate de externalitile PAC asigur principalele
puncte de sprijin ale acestei schimbri. Aceste puncte de sprijin sunt totui ineficiente dac antreprenorii
nu mobilizeaz circumscripiile neagricole n vederea schimbrii i nu gsesc soluii instituionale la
aceste probleme.
Discuiile cu privire la bugetul UE i situaiile de panic n domeniul alimentar, cum ar fi criza vacii
nebune,5 constituie dou exemple bune pentru acest mod de schimbare. n primul caz, schimbarea s a
materializat n forma unor noi proceduri instituionale (procedura bugetar interinstituional) (a se
vedea Capitolul 9), care au constrns n mod durabil PAC prin stabilirea unei aa-numite linii directoare
agricole (Imaginea 8.1). n cazul crizei vacii nebune, schimbarea s-a materializat n primul rnd prin
163

164

Acordul cu privire la
agricultur din Agenda
2000 (martie 1999

Runda Uruguay a
GATT pune accentul
pe produsele
agricole i consider
negocierile pentru
produse ca aciune
unic (cu alte cuvinte,
constituie un singur
pachet)

extinderea ctre est:

rile din Europa
Central i de Est
sunt mai srace i mai
eco-condiionalitatea permite statelor membre s condiioneze decontarea
rurale dect cele 15
plilor, numite acum pli directe, n raport cu criteriile de mediu
state membre ale UE
dezvoltarea rural devine al doilea pilon al PAC:

modularea permite statelor membre s consolideze fondurile pilonului 2

cu cel mult 20 % din suma total a plilor directe la care au dreptul

preurile sunt reduse cu 15 % la cereale, 20 % la carnea de vit i mnzat i

15 % la produsele lactate

sprijinul pieei i veniturilor devine primul pilon al PAC:

msurile adiacente includ: ajutor la pensionarea anticipat a agricultorilor;

programe agro-mediu; sprijin pentru rempdurirea terenului agricol;
scoaterea a 15 % din terenurile arabile pentru exploataiile peste mrimea
convenit

plile compensatorii ctre productori sunt legate de producie, deoarece

numai agricultorii cu produse eligibile pot primi aceste pli

Reforma McSharry (mai reduceri de pre la cereale (30 % n trei ani) i la carnea de vit i mnzat (15
1992)
%)

cotele de producie declaneaz reduceri automate de preuri

Noul pilon de
dezvoltare
rural sporete
multifuncionalitatea
PAC; deschide
ecologizarea plilor
directe

Plile agricole
devin instrumentul
principal de sprijin;
fac din PAC un factor
care denatureaz mai
puin piaa; limitele
cheltuielilor pentru
plile agricole in
cheltuielile PAC sub
control efectiv

PAC plasat sub

disciplina bugetar
general dei din
punct de vedere
tehnic cheltuielile
PAC pot nc depi
cifrele stabilite n
perspectiva financiar

extinderea din
1986 cu Spania i
Portugalia duce la
dublarea fondurilor
structurale

linia directoare agricol limiteaz creterea anual a cheltuielilor agricole la

74 % din rata de cretere anual a PNB comunitar

Plafoanele bugetare i
stabilizatori (februarie
1988)

Implicare

Disput asupra
Primul control
bugetului CE; Primobligatoriu al
ministrul Thatcher
produciei
asigur o reducere
bugetar anual
emis automat pentru
Regatul Unit

cote de producie la produsele lactate

Context

Punctele principale

Reforma sectorului
produselor lactate
(martie 1984)

De la sprijinul pieei la plile decuplate: 25 de ani de reform a PAC

Reforma

TABELUL 8.1

Christilla Roederer-Rynning

cesionarea, de la nivelul comunitar al PAC, a competenelor de politic veterinar i fitosanitar [n

Bilanul de sntate al
PAC (noiembrie 2008)

Reforma Fischler,
denumit i Revizuirea
la jumtatea perioadei
a PAC (RJP), iunie 2003

eco-condiionalitatea simplificat

modularea obligatorie de 10 % pn n 2012 cu reduceri suplimentare

pentru plile mai mari de 300 000

desfiinarea scoaterii din circuit

eliminarea progresiv a mecanismelor de intervenie pe pia (carne de porc,

orz, sorg)

pachetele financiare naionale (acum msurile articolului 68) sunt mai

flexibile pentru c banii nu mai trebuie folosii n acelai sector n care au fost
generai

plile nc cuplate sunt decuplate (cu unele excepii)

mecanismele de intervenie pe pia (pentru intervenie, depozitare

public i restituiri la export) s-au transformat n sisteme de siguran

pachetele financiare naionale permit statelor membre s rein pn la 10

% din suma maxim total a subveniilor pentru venituri pe care le primesc
i s o cheltuie sub forma unor noi pli din pilonul 1 pentru practicarea
unui mod mai ecologic de cretere a animalelor, o mai bun calitate i
comercializare a produselor agricole

modularea obligatorie de 5% din plata unic pe exploataie cu o franciz

de 5 000 de euro: economiile generate de modularea obligatorie sunt n
mare msur reinute n ara de origine, unde pot fi folosite pentru creterea
fondurilor pentru dezvoltarea rural; plata unic pe exploataie supus
eco-condiionalitii obligatorii, extins acum n raport cu normele UE privind
protecia bunstrii animalelor, i pentru sntatea public, animal i
fitosanitar pe lng criteriile de mediu;

decupleaz parial sprijinul pentru venituri agricole de producie nlocuind

plile agricole directe la productori cu o plat unic pe exploataie (PUE)

Runda Doha a OMC

Runda Doha a OMC

Urmrirea liberalizrii
PAC

Plile agricole sunt

decuplate n mare
msur

Politica agricol comun

165

166

Miliarde

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

5.62 5.93 7.35 10.2 11.7 13.0 14.7 13.5 16.4 14.6 17.3 21.4 15.9 13.5 7.59 5.37 6.58 7.07 6.45 5.45 5.15 6.28 6.51 6.33 5.07 5.33 5.57 3.98
5.70 5.21 5.05 5.56 6.62 6.72 7.41 9.38 9.93 9.71 7.72 10.0 9.47 10.1 8.16 7.80 5.70 5.88 4.82 5.60 5.65 3.41 3.45 3.73 3.38 3.05 2.49 1.45
0.52 0.47 0.47 0.57 0.61 0.61 0.61 0.60 0.63 0.54 0.51 0.59 0.56 0.60 0.56 0.50 0.53 0.52 0.48 0.45 0.42 0.42 0.41 0.42 0.38 0.41 0.39 0.38

Subveii pe pia

Subvenii la export

% PIB UE

Surse: Comisia European (1977); comunicare tiinific personal

5.90 10.3 17.1 20.4 24.9 25.6 25.6 8.17 25.5 28.0 28.8 29.7 29.8 32.2 18.1 6.68

1.45 15.9 30.3

0.73 0.65 0.94 0.68 0.90 0.97 0.94 1.18 1.47 1.97 2.41 2.88 3.78 3.86 4.48 5.80 6.20 6.22 8.17 5.56 7.87 7.42 7.82 9.64 10.0 11.3 10.8

Ajutoare directe

Pli decuplate

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Evoluia cheltuielilor PAC 19802007

Dezvoltare rural

FIGURA 8.1

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

Christilla Roederer-Rynning

Politica agricol comun

prezent ncredinate Direciei Generale Sntate i protecia consumatorilor (DG SANCO), Comisiei i
Comitetului pentru mediu al PE) i prin adoptarea procedurii de codecizie n vederea rezolvrii acestor
probleme (Roederer-Rynning 2003b). De subliniat este faptul c n ambele cazuri schimbarea a fost
condus de actori, n special n cadrul Parlamentului European, perceput ca lipsit de putere n politica
agricol. Decidenii politicii agricole se aflau ntr-o poziie defensiv i deineau un control minim
asupra stabilirii agendei i lurii deciziilor.

Extinderea ca un mijloc de schimbare?

Aceast interpretare las deschis problema impactului diverselor extinderi. Sub forma unei politici
complexe, extinderea se intersecteaz cu toate domeniile de politici necesitnd totodat compromisuri
negociate ntre decidenii politicilor la nivel sectorial i macro (a se vedea Capitolul 17). Extinderea poate
declana schimbarea agricol n dou moduri principale: nainte de aderare, prin ntrirea controlului
minitrilor de finane asupra PAC (precum n procesul numit ocolirea comunitii de politici publice);
dup aderare, prin introducerea unei serii noi de preferine politice n cadrul Consiliului Agriculturii
(precum n procesul numit deschiderea comunitii de politici publice). Aa cum s-a menionat
anterior, extinderile n zona mediteranean i cea estic au strns n mod incontestabil controlul bugetar
asupra PAC prin stabilirea orientrii agricole (a se vedea Capitolul 9). n acelai mod, aderarea unor ri
mai srace din Europa Central i de Est (Tabelul 8.2) a mers mn n mn n 20002006 cu nghearea
cheltuielilor agricole din pilonul 1 la nivelul anului 1999 (40,5 miliarde euro anual). Dei au un impact
redus asupra primului pilon al PAC,6 aceste constrngeri au evideniat relevana politic a msurilor din
cadrul politicilor structurale i de dezvoltare rural.
n ceea ce privete impactul politic al extinderii UE asupra fortreei Europa, pot fi invocate ambele
argumente. Exist un contrast frapant, de exemplu, ntre Suedia, care s-a angajat ntr-o dereglementare
ambiioas a politicii sale agricole n anii 90 i a fost forat s fac drum ntors atunci cnd a aderat,
i Ungaria, un membru n favoarea liberului schimb al grupului Cairns de exportatori agricoli nainte
de aderarea la UE. De la aderare, Suedia a susinut intens liberalizarea agricol, n vreme ce Ungaria
a adoptat un punct de vedere orientat mai mult spre statu-quo, dup ce a primit acces nestingherit pe
piaa UE. n linii mari, totui, dovezile sugereaz c este mai dificil s se constituie majoritile necesare
reformei PAC ntr-o UE extins.

ntre vechi i nou: PAC ca un regim politic bifurcat

Evaluarea impactului schimbrii rmne o problem disputat (Garzon 2006; Swinbank i Daugbjerg
2006). Analizat prin prisma metodei de politic, discuia trebuie s in seama de dou aspecte:
primul, tendinele care fac din metoda comunitar n domeniul agriculturii un proces mai competitiv
i politicizat; i al doilea, instituionalizarea unei metode paralele de politic n aa-numitul pilon de
dezvoltare rural din cadrul PAC stabilit n Agenda 2000.
n pilonul 1, dedicat politicii de pia, metoda comunitar persist, dei ntr-o versiune modificat.
ase tendine sunt n mod deosebit demne de atenie i pot deveni mai pronunate n viitor: stilul
consensual este sub presiune; caracterul autoritilor agricole naionale este n schimbare; coeziunea
clienilor agricoli tradiionali s-a micorat; Comisia a demonstrat o mai mare autonomie; consultrile
Comisiei au devenit mai transparente i argumentative; i exist o implementare mai flexibil ntr-un
cadru de politic simplificat. Aceste tendine sunt examinate n continuare.
167

Christilla Roederer-Rynning

TABELUL 8.2

Structuri agricole de baz n UE-15, noile state membre, UE-25 i SUA

(ultimul an disponibil dac nu se specific altceva)

Teren
agricol

Numr de
exploataii

Dimensiune
medie

Ocupare

(milioane
ha)

(000)

ha

(000
uniti de
msur
pe an)

% din
populaiea

milioane
eurob

% din
PIBa

EU 15

141,1

6 520

21,6

6 382

4,2

245 289

1,7

Cipru

0,1

52

2,3

14

Republica
Ceh

4,3

37

117,1

148

3 176

Estonia

0,8

37

21,6

38

375

Ungaria

5,9

773

7,6

526

5 286

Letonia

2,5

127

19,7

141

477

Lituania

3,5

272

12,9

222

1 150

Malta

0,01

11

1,0

118

Polonia

18,4

1 886

9,7

2 867

12 101

Republica
Slovac

2,4

72

33,5

119

1 456

Slovenia

0,5

77

6,3

95

933

Noile
state
membre
(NSM)

38,4

3 343

11,5

4 174

13,2

25 072

3,1

UE-25

179,5

9 863

18,4

10 556

8,7

270 361

2,4

Cota NSM
n UE-25
(n %)

21,4

34

40

SUAa

376

2 158

3 480

2,5

1,4

174,4

Valoarea
produciei
agricole

Aceste date arat situaia dinainte de extinderea estic a UE (Rieger 2005: 182).

Perioada 20024.

Sursa: OCDE (2007:87)

168

Politica agricol comun

Stilul consensual al elaborrii politicilor este sub presiune deoarece reformele au coincis cu poziiile
tot mai polarizate din cadrul Consiliului de Minitri. Pn n prezent, divergenele s au cristalizat de a
lungul unei simple scindri ntre urmrirea liberalizrii pe plan intern i internaional (Regatul Unit,
Suedia, Danemarca i rile de Jos) i meninerea unei puternice preferine comunitare (Frana i rile
latine, Germania cu unele excepii, i multe din TECE).
Aceast scindare vine mpreun cu disputele bugetare: partizanii liberalizrii pieei au anse de a
ctiga cel mai mult din punct de vedere financiar dintr-o liberalizare a PAC, n vreme ce politica priete
din punct de vedere financiar rilor care apr n mod tipic PAC (Ackrill i Kay 2004: 16). n consecin,
aceast scindare este foarte controversat politic i a nsemnat c votul majoritar a avut incursiuni n
procesul consensual de luare a deciziilor, n vreme ce politica agricol n ansamblu a devenit politica UE
cu caracterul cel mai puin consensual (Hayes-Renshaw et al. 2006: 165).
Pe viitor, problemele asociate cu noile tehnologii, cum ar fi organismele modificate genetic (OMG)
i clonarea animalelor, pot complica acest tablou (a se vedea Capitolul 14). Sunt fore puternice care
au un impact asupra acestor probleme: tehnologia; presiunile externe pentru reglementare; i mai ales
rsturnarea brusc a perspectivelor pieei mondiale ce au alimentat o nesiguran rspndit cu privire
la aprovizionarea cu alimente. UE va avea de nfruntat cteva situaii dificile: de exemplu, ar trebui UE
s atenueze principiul precauiei sau s abandoneze producia i consumul de carne n absena unor
alimente fr OMG-uri? Aceste probleme mping adesea publicul larg mpotriva elitelor politice. Ele pot
genera aliane ce afecteaz divizrile tradiionale ntre comercianii liberi i partizanii unei preferine
comunitare puternice (de exemplu, convergena Franei i rilor de Jos cu privire la problemele sanitare
n cadrul OMC).
Polarizarea n cadrul Consiliului s-a produs atunci cnd autoritile agricole tradiionale din mai
multe ri au fost reorganizate n ministere largi nglobnd uneori probleme diverse cum sunt cele
privind produsele alimentare, protecia consumatorilor, mediul, sectorul silvic, gestionarea apelor etc.,
modificnd caracterul autoritilor agricole naionale. n Germania, produsele alimentare, agricultura
i protecia consumatorilor coexist de mult timp n acelai minister. n Austria, din 2000, marele
Lebensministerium a reunit chestiunile legate de agricultur, produse alimentare, sectorul silvic,
gestionarea apelor i mediu. Aceste modificri sunt destul de importante deoarece destram clubul
ministerelor agricole tradiionale din UE i contribuie la rencadrarea problemelor politicii agricole.
Atta vreme ct politica agricol a avut ca instrument major sprijinirea preurilor, agricultorii mari
i mici au mprit aceleai interese Reinstrumentarea politicii agricole ctre plile directe face aceast
coaliie mai slab i conflictele redistribuionale dintre diferitele grupuri de agricultori mai pronunate
(Rabinowicz 1999: 405), prin urmare coeziunea clienilor agricoli tradiionali s-a slbit. n cadrul unei
politici a plilor pe suprafa, obiectivul pragmatismului este ameninat pe dou fronturi: n cadrul
comunitii agricole, diferenele vizibile de sprijin ntre sectoare fac sectoarele mrfurilor s se ntoarc
unul mpotriva celuilalt; pentru publicul larg, consecinele bugetare mai transparente ale plilor directe
pretind decidenilor de politici s declare clar obiectivele care pot fi supuse testului controlului public.
Astfel, controlul politic al organizaiilor de vrf de agricultori s-a redus.
n vreme ce anii 60 i 70 au avut ca trstur o Comisie naionalizat (Averyt 1977: 88), care
lucra n tandem cu Consiliul Agriculturii i interesele agricole naionale, reformele PAC din anii 80 i
90 au lsat motenire activismul politic n cadrul Comisiei, care a demonstrat o mai mare autonomie.
Cu ajutorul comisarului McSharry, Comisia a nlocuit la nceputul anilor 90 consultarea nchis a
organizaiilor de vrf de agricultori cu o consultare ad-hoc mai selectiv a intereselor. Dar, nc din anii
80, grupurile naionale ale productorilor ce negociau n afara organizaiilor agricole umbrel puteau
influena deja reforma PAC (Culpepper 1993: 311; Petit et al. 1987). Consultarea ad-hoc mai selectiv a
intereselor societale a mrit marja Comisiei de manevr n pregtirea reformelor PAC; aceasta explic de
asemenea modul n care a fost posibil adoptarea unor reforme complicate ntr-un timp relativ scurt. n
169

Christilla Roederer-Rynning

anii urmtori, totui, Comisia ar putea fi obligat s negocieze aceast libertate nou-dobndit cu PE i
s lanseze faza de pregtire n urma ratificrii Tratatului de la Lisabona (Caseta 8.2).
Comisia a cutat s instituionalizeze un stil de consultare mai transparent i argumentativ. Aceste
eforturi sunt rspunsuri la dou evenimente principale din anii 90: primul, criza vacii nebune, care a
evideniat consecinele negative ale segmentrii instituionale; i al doilea, lipsa de progres n reforma
instituional, care a fcut recurs la ideea mbuntirii reglementrii n cadrul instituiilor existente.
Aceasta a dus la iniiativa evalurilor impactului (EI), care oblig n prezent Comisia s se asigure c
propunerile de politici importante in seama de efectele din domeniile economic, ecologic i social i se
bazeaz pe o evaluare a avantajelor i dezavantajelor fiecrei opiuni.7 Ca o consecin, propunerile de
politici importante sunt supuse consultrii interservicii n cadrul Comisiei pentru a asigura implicarea
tuturor intereselor afectate. n agricultur, Comisia a testat metoda n cadrul reformei regimului
zahrului i se extinde acum la reformele mai largi ale PAC.
Caseta 8.2

Codecizia n agricultur ce se va schimba?

n temeiul Tratatului de la Lisabona, codecizia va nlocui procedura de consultare pentru problemele politice
mai mari ale PAC, n vreme ce consultarea va continua s guverneze problemele agricole mai tehnice. Asta
nseamn c PE va avea mai multe de spus n domeniul agriculturii, dei nu este clar ce tip de repartizare
a muncii implic aceast distincie i dac este realistic i fezabil meninerea acestei distincii n practic.
Codecizia va afecta politica agriculturii n cadrul PE i ntre PE i alte instituii ale UE. Este de ateptat ca noile
reguli s aduc oameni noi n Comisia pentru agricultur i dezvoltare rural a PE (Comisia AGRI), perceput
pn acum ca un forum conservator pentru aprarea intereselor ntemeiate; de asemenea, ar putea genera
controlul consolidat al PE asupra COMAGRI. Procesul politicii mai amplu al PAC va deveni poate mult mai
deschis dar i mult mai lung din cauza cerinelor tehnice i politice ale codeciziei. Astfel, paradoxul este c,
dei potenial face PAC responsabil n faa unei circumscripii mai mari, codecizia poate ncetini n acelai
timp mersul reformei plasnd noi constrngeri tehnice i politice asupra dreptului Comisiei de iniiativ.

Discuii privind renaionalizarea PAC au avut loc la fiecare iniiativ de reform, aceast tem
strbtnd cele dou dimensiuni ale dezbaterii: bugetul, cu discutarea repatrierii pariale sau totale la
nivel naional a cheltuielilor agricole, i reglementarea, cu problematica locului n care s fie localizate
competenele politicilor. Dezbaterea bugetar a explodat n cursul negocierilor Agendei 2000 n urma
cererilor rilor de introducere a cofinanrii PAC. n lipsa unui acord general privind cofinanarea
PAC, o renaionalizare a cheltuielilor agricole a avut loc mai ales prin extinderea pilonului 2 al PAC
de dezvoltare rural, care este cofinanat. Faptul c pilonul 2 s-a extins ncet n ciuda gradului su
mare de acceptare i legitimitate n UE demonstreaz rezistena fa de renaionalizarea cheltuielilor
agricole n cadrul Consiliului Agriculturii de astzi. Se pare c sunt mai puine dezbateri politice privind
aspectele de reglementare ale renaionalizrii, existnd un consens general ntre specialitii UE cum
c elaborarea unei reglementri a pieei paralele la nivel naional ar crea denaturri ale pieei. Crearea
pachetelor naionale i flexibilitatea implementrii reformelor repatriaz unele competene la nivel
naional (tabelul 8.3). Totui, complicaiile administrative i politice asociate cu urmrirea unor strategii
difereniate, uneori n acelai teritoriu, au susinut argumentul Comisiei pentru continuarea simplificrii
susinerii PAC i adoptarea unui singur sistem de pli forfetare (a se vedea Bilanul de sntate al PAC
din Tabelul 8.1).
Simultan, stabilirea unui al doilea pilon dedicat dezvoltrii rurale a introdus o nou metod
de politic n PAC, mult mai asemntoare cu metoda distributiv (a se vedea capitolul 4). Astfel,
procesul politicii este descentralizat n pilonul 2: UE definete prioritile; apoi autoritile naionale
i regionale detaliaz aceste prioriti n planurile de strategie naional i n programele de dezvoltare
170

Politica agricol comun

TABELUL 8.3

Implementare flexibil ntr-un cadru comun: cazul revizuirii la jumtatea

perioadei din 2003 a Schemei de Plat Unic pe Exploataie (SPUE) n UE-27

ri

Calcularea SPU

Decuplare parial

Belgia Istoric

Da

Irlanda Istoric

Nu

Grecia

Da

Istoric

Spania Istoric

Da

Frana Istoric

Da

Italia Istoric

Da

Malta Regional

Nu

rile de Jos

Da

Istoric

Austria Istoric

Da

Portugalia Istoric

Da

Danemarca

Da

Hibrid-dinamic

Germania Hibrid-dinamic

Da

Luxemburg

Da

Hibrid-static

Finlanda Hibrid-dinamic

Da

Slovenia Regional

Da

Suedia Hibrid-static

Da

Marea Britanie

Hibrid-dinamic

Da

(hibrid-static n Irlanda de Nord)

Not: dup aderare, noile state membre ar putea opta pentru un tip diferit de ajutor din plile directe rambursate n UE15 i nedeschis statelor membre UE-15, aa-numita schem de plat unic pe suprafa (SAPS) sau schema simplificat,
constnd ntr-o plat forfetar pe hectar de teren agricol pn la un plafon naional. Zece state membre noi au ales SAPS.
Malta i Slovenia au optat n schimb pentru SPUE n vigoare UE-15. SPUE trebuie implementat ntre anii 2005 i 2007.
Finlanda, Frana, Grecia, rile de Jos i Spania au nceput implementarea reformei n 2006. n toate celelalte state membre,
implementarea a nceput n 2005. Statele membre au dou opiuni de baz la introducerea SPUE: prima privete metoda de
calcul a plilor; a doua, excepiile de la decuplare.

Trei metode de calcul i decontare a plilor:

n abordarea istoric, fiecare agricultor primete o plat bazat pe plile la care acesta a fost ndreptit
ntr-o perioad de referin (sume de referin) i numrul de hectare eligibile pe care le-a lucrat n
perioada de referin; aceast abordare nu impune vreo redistribuire ntre agricultori;

n abordarea regional, toi agricultorii dintr-o anumit regiune primesc un drept forfetar care reflect
sumele de referin regrupate la nivel regional i apoi mprite la numrul de hectare eligibile declarat
de agricultorii din regiune n anul introducerii SPUE; aceast abordare impune o anumit redistribuire a
plilor ntre agricultori;

n abordarea hibrid, statele membre pot, n anumite condiii, fie s aplice diverse sisteme de calcul n
diverse regiuni ale teritoriului lor, fie s combine cele dou abordri n calculul SPUE. Formele statice de
implementare a abordrii hibride nu variaz n timp, n vreme ce implementrile dinamice ale abordrii
hibride pot permite statelor membre s treac treptat de la abordarea istoric la cea regional, forfetar.

171

Christilla Roederer-Rynning

Dou excepii de la decuplarea total:

Decuplarea parial deschide posibilitatea pentru statele membre de a menine o proporie din
ajutoarele directe specifice produselor n forma lor existent, n special atunci cnd consider c ar
putea exista o perturbare a pieelor agricole sau o abandonare a produciei prin trecerea la SPUE.
Statele membre pot alege ntre mai multe opiuni, la nivel naional sau regional, dar numai n condiii
bine-definite i n limite clare. Nu exist un termen limit pentru continuarea decuplrii pariale. Sumele
pltite n form parial decuplat provin din cadrul plafoanelor naionale.

Plile suplimentare, care folosesc pn la 10 % din fondurile disponibile pe plan naional pentru SPUE,
pot sprijini activitile agricole ce ncurajeaz protecia sau mbuntirea mediului sau pot ameliora
calitatea i comercializarea produselor agricole. Plile suplimentare reduc fondurile disponibile pentru
plile de baz SPUE i ajutoarele directe specifice produselor.

Surs: pe baza Comisiei (2006e) i Comisiei (2008h)

rural. Msurile pilonului 2 sunt cofinanate de UE i de statele membre. Aceast metod de politici a
deschis procesul politicii ctre un set mai larg de preocupri societale i interese economice excluse n
mod tradiional din PAC. n unele cazuri, regiunile au devenit active n procesul de elaborare a politicii
agricole ca obiectiv-cheie al programelor europene (datorit noilor obiective introduse de pilonul 2),
precum i ca un partener apropiat al Comisiei (datorit prelurii stilului de politic distributiv specific
politicii regionale). Dac pilonul 2 nu a dat natere unei Europe formate din regiuni agricole, acesta a
asigurat periferiilor regionale i locale un mijloc de negociere politic n raport cu centrele tradiionale
(Ieraci 1998; Perraud 1999; Genieys et al. 2000; Ward i Lowe 2004). Rezultatul a fost o implementare
flexibil ntr-un cadru de politic simplificat.
Diferenierea instituional a intensificat concurena pentru resurse n cadrul PAC. ntr-un context
de disciplin bugetar, plcinta se mparte, chiar dac mrimea acesteia se diminueaz; msurile de
dezvoltare rural nu se pot extinde dac nu se transfer mai muli bani de la pilonul 1 la pilonul 2 (aanumita modulare a plilor). Astfel, decidenii politicilor din domeniul agriculturii sunt obligai s
justifice mai bine raiunea de a fi a subveniilor PAC. De ce trebuie s se continue sprijinirea veniturilor
agricole n secolul XXI? Cum trebuie procedat? Cine pltete? Experiena disputelor bugetare anterioare
arat c, n ciuda legitimitii publice extinse, plile din cadrul pilonului 2 vor fi primele tiate cnd sunt
necesare economii. Totui, dup cum sugereaz i schimbrile descrise anterior, btlia se va da pe fa
cu publicul larg n rolul eventualei autoriti de legitimare.

Concluzii
PAC a evocat mult timp imagini ale fortreelor medievale. n mod tradiional n minile unei
comuniti de politici publice nchise, a luat mereu forma unei fortree impenetrabile construite de
agricultori pentru agricultori pe promontoriul suveranitii naionale. Acest capitol a artat c astzi
PAC evoc ntr-un mod mai potrivit imagini ale primelor orae europene fortificate moderne. Societatea
s-a mutat n interiorul zidurilor, devenind i mai mult conectat la lumea exterioar printr-un pienjeni
complex de conexiuni. Aceast nou construcie trebuie s i gseasc un rol n schimbarea modelelor
de consolidare politic la nivel local, regional, naional i global. Zidurile nc sunt acolo dar nu la fel
de nalte.

172

Politica agricol comun

Surplusurile de producie, diferenele evidente de venituri n rndul agricultorilor i situaiile de

panic repetate cu privire la alimente au erodat temeliile vechiului regim. Disciplina bugetar i apariia
prioritilor de politici noi pe agenda UE au secat resursele disponibile pentru aprarea problemelor
agricole tradiionale. Discuiile privind comerul global i extinderile succesive au asigurat cadrul
necesar schimbrii. Acestea au contribuit la abandonarea sistemului demodat de sprijinire a preurilor
i la susinerea plilor directe ca un instrument central de sprijin, corelnd preocuparea agricultorilor
pentru sprijinirea veniturilor cu ateptrile schimbtoare ale publicului cu privire la liberalizarea
comerului global, sigurana alimentelor, protecia mediului, bunstarea animalelor sau dezvoltarea
regional echilibrat.
Negocierile UE apropiindu-se de perspectiva financiar post-2013, susintorii schimbrii s-au temut
c presiunile energetice actuale, moda biocombustibilului i creterea pripit preurilor alimentelor ajut
juctorii statu-quo s rstoarne schimbrile din ultimele decenii. Totui, dup cum arat acest capitol, nu
numai politica s-a schimbat, ci chiar i aparatul de elaborare a regulamentelor i directivelor PAC la nivel
naional i european. n decorul complex actual, unele domenii ale PAC au fost transferate i sunt acum
reglementate de actori neagricoli ce acioneaz n temeiul unor reguli instituionale complet diferite.
Problemele agricole centrale au devenit att de legate de probleme mult mai ample dect PAC nct i
pierd caracterul sectorial limitat. Uneori, nii juctorii centrali ai PAC i au schimbat caracterul, aa
cum demonstreaz deschiderea unor ministere agricole tradiionale n mai multe state membre ale UE
i toate acestea fac mai degrab neplauzibil o ntoarcere la vremurile trecute ale sprijinirii preurilor
i interveniei generalizate pe pia.
PAC de astzi este sub presiunea constant a noilor evenimente i a ierarhiilor schimbtoare ale
problemelor; acest lucru contest opiniile deterministe ale unei PAC prinse ntr-o cma de for
instituional. Diferite versiuni ale argumentelor privind dependena de o cale anterioar au subliniat
impactul independent al instituiilor. PAC ofer ntr-adevr ilustraii vii ale puterii instituiilor de a crea
moteniri lipicioase ce favorizeaz statu-quo-ul odat procedurile stabilite i politica decis. Chiar i
aa, instituiile nu pot fi ludate sau nvinovite pentru orice. PAC i are originile ntr-un amestec de
reguli stricte sectoriale, realiti politice i ambiii de modernizare, iar evoluia sa ne previne n mod
continuu cu privire la minimalizarea rolului intereselor naionale i a abilitii statelor membre de a
controla delegarea supranaional a competenelor.

Note
Thomas Falslund Johansen mi-a fost de real ajutor n faza de cercetare. A dori s le mulumesc persoanelor
pe care le-am intervievat la Comisia European i n diverse reprezentane naionale permanente n primvara
anului 2008. Robert Ackrill, Carsten Daugbjerg, Wyn Grant, Johannes Michelsen, Mogens N. Pedersen i Rob
Peters au citit o versiune anterioar a capitolului. Doresc s le mulumesc lor, precum i coordonatorilor acestui
volum, pentru comentariile lor utile.
2
Avnd o populaie ce reprezint 30 % din populaia UE-15, cele 10 ri din Europa Central i de Est au generat
un PNB de numai 5 % din PNB al UE la momentul aderrii.
3
n anul 2008, cheltuielile PAC au reprezentat 52,5 miliarde de euro (4,3 miliarde de euro pentru msurile de
pia; 36,8 miliarde de euro pentru msuri de pli directe i 11,4 miliarde de euro pentru msurile pilonului
2) ntr-un buget total al UE de 120,3 miliarde de euro (Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene, L71-2008).
4
Aceast seciune se bazeaz n mare parte pe Rieger (2005: 189)
5
Criza vacii nebune a avut loc n 1996 odat cu rspndirea epidemic a encefalopatiei spongiforme bovine
(ESB) o boal fatal a creierului care a condus la distrugerea n mas a bovinelor din mai multe state membre.
1

173

Christilla Roederer-Rynning
Principalele efecte au fost: abandonarea interveniei pe pia pentru secar i porumb i o introducere foarte
treptat a plilor directe n noile state membre.
7
A sevedea, de exemplu, pagina web a Comisiei cu privire la evaluarea impactului: http://ec.europa.eu/
governance/impac
6

LECTURI SUPLIMENTARE*
Pentru o istorie detaliat a PAC, a se vedea Tracy (1989), Grant (1997) i Ackrill (2000). Milward (1992:
cap. 5) descrie cel mai bine preistoria acesteia. Fennell (1997) ofer cea mai detaliat analiz a politicii
PAC, cu o orientare istoric. Pentru o descriere a politicii i politicilor n sectorul agricol din SUA, a se vedea
Orden et al. (1999), iar pentru o comparaie ntre reformele politicii agricole din UE i din SUA, a se vedea
Moyer i Josling (2002). Greer (2005) descrie foarte bine modul n care guvernele naionale influeneaz
PAC la toate nivelurile ciclului politic. Daugbjerg i Swinbank (2009) ofer o descriere detaliat actualizat
a impactului liberalizrii comerului de ctre OMC asupra PAC. Referitor la criza ESB i implicaiile ei de
reglementare, a se vedea Zwanenberg i Millstone (2005). Pentru o descriere a PAC ca stat social pentru
agricultori, a se vedea Sheingate (2001) i Knudsen (2009). Cei interesai de evoluiile actuale pot consulta
The Agricultural Situation in the European Union, o publicaie anual a Comisiei (Comisia 1977).
Ackrill, R. (2000), The Common Agricultural Policy (Sheffield: Sheffield Academic Press).
Comisia (1977), The Agricultural Situation in the European Union, DG AGRI (anterior The Agricultural
Situation in the Community).
Daugbjerg, C. i Swinbank, A. (2009), Ideas, Institutions and Trade: The WTO and the Curious Role of EU
Farm Policy in Trade Liberalization (Oxford: Princeton University Press).
Fennell, R. (1997), The Common Agricultural Policy: Continuity and Change (Oxford: Clarendon Press).
Grant, W. (1997), The Common Agricultural Policy (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Greer, A. (2005), Agricultural Policy in Europe (Manchester: Manchester University Press).
Knudsen, A. C. Lauring (2009), Farmers on Welfare: The Making of Europes Common Agricultural Policy
(Ithaca, NY: Cornell University Press).
Milward, A. S. (1992), The European Rescue of the Nation-State (London: Routledge).
Moyer, H. i Josling, T. (2002), Agricultural Policy Reform: Politics and Processes in the EU and in the US in
the 1990s (Aldershot: Ashgate).
Orden, D., Paarlberg, R. i Roe, T. (1999), Policy Reform in American Agriculture: Analysis and Prognosis
(Chicago, IL: University of Chicago Press).
Sheingate, A. (2001), The Welfare State for Farmers: Institutions and Interest Group Power in the United
States, France, and Japan (Princeton: Princeton University Press).
Tracy, M. (1989), Government and Agriculture in Western Europe (New York: Harvester Wheatsheaf ).
Zwanenberg, P. van i Millstone, E. (2005), BSE: Risk, Science, and Governance (Oxford: Princeton
University Press).

174