EMILIA-LUCIA CTAN

PRINCIPIILE
BUNEI GUVERNRI.
EVOLUII EUROPENE
I STUDII COMPARATIVE

Universul Juridic
Bucureti
-2009-

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright 2009, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA
I
TAMPILA
EDITORULUI,
APLICATE
PE
INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei
CTAN, EMILIA LUCIA
Principiile bunei guvernri : evoluii europene i
studii comparative / Emilia-Lucia Ctan. - Bucureti :
Universul Juridic, 2009
Bibliogr.
ISBN 978-973-127-201-6
32

REDACIE: tel./fax: 021.314.93.13

tel.:
0732.320.666
e-mail: redactie@universuljuridic.ro
DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 0733.673.555
DISTRIBUIE: tel./fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%

Introducere

INTRODUCERE
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, dar cu preponderen n
ultimii ani, pe fondul profundelor schimbri instituionale induse de
globalizare precum i de lrgirea Uniunii Europene, concepte cum
sunt guvernarea, globalizarea, guvernarea global, bunurile publice
globale, buna guvernare, buna administrare, suveranitate naional,
democraie, sunt aduse n prim-planul vieii politice, economice i
sociale, administraia public fiind pilonul central al implementrii
acestora n societate.
Diferenierile terminologice ar putea fi generate de mai muli
factori, printre care menionm:
- nivelul de abordare (spre exemplu, World Bank definete
principiile bunei guvernri prin prisma propriilor programe i
politici, la fel ca i ONU);
- geneza principiilor bunei guvernri care ar fi putut determina
o structur regional cum este, spre exemplu, Uniunea
European, s le mbrieze, dar cu adaptarea la propriile
necesiti i ideologii (ceea ce confer, de altfel, acestor
principii caracterul pluridisciplinar);
- noutatea conceptelor n anumite spaii administrative (spre
exemplu, Romnia) concomitent cu explicitarea mult prea larg
a unor concepte eseniale cum sunt governance sau
government n lucrri de specialitate (dicionare explicative).
Tratarea neunitar n stadiul actual de cercetare la nivelul
teoretizrii conceptelor poate avea consecine negative, n condiiile
depirii stadiului acestor concepte de la noiuni la realiti palpabile,
pe fondul accelerrii multiplelor micri globale, ale cror consecine
se resimt la nivel regional i naional.
n aceste condiii, n stadiul actual de cercetare tiinific a
principiilor bunei guvernri se constat o necesitate stringent de

PRINCIPIILE BUNEI GUVERNRI

diseminare terminologic i practic a principiilor bunei guvernri

prin prisma rspunderii i eficienei, transparenei i participrii n
buna guvernare, dar i prin analiza unor concepte cum sunt
guvernarea, guvernarea global, bunuri publice globale, suveranitate
i democraie, care au un rol determinant n corecta nelegere a
bunei guvernri.
Acestea sunt premisele care ne-au determinat s venim n
sprijinul teoreticienilor i practicienilor administraiei publice din
Romnia, prin abordarea tematicii bunei guvernri, obiectivul
general al lucrrii fiind acela de a identifica mecanismele bunei
guvernri la nivel global, european i particular n Romnia.
Obiectivele specifice ale lucrrii i care considerm c au
condus la realizarea obiectivului general sunt urmtoarele:
1) Definirea bunei guvernri:
analiza guvernrii ca premis a bunei guvernri (evoluie
istoric, distincia ntre concepte cheie cum sunt Governance i/sau
government, guvernarea n contextul globalizrii, implicaiile
guvernrii globale asupra suveranitii statelor, cu cercetarea rolului
principiului subsidiaritii);
diseminarea interdisciplinar, la nivel instituional i
doctrinar a conceptului de bun guvernare, cu analiza acestuia prin
raportare la concepte cum sunt buna administrare i democraia.
2) Identificarea dimensiunilor europene ale principiilor bunei
guvernri, prin:
prezentarea conceptelor de guvernare i bun guvernare la
nivel european (n Cartea Alb a Guvernrii Europene, Tratatul
instituind o Constituie pentru Europa i Tratatul de modificare a
Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului de instituire a
Comunitii Europene);
identificarea mecanismelor bunei guvernri prin
eGuvernare, cu particularizarea sistemului de guvernare electronic
n cadrul unor importante domenii ale administraiei publice cum
sunt serviciile publice, respectiv achiziiile publice n sistem
electronic;
evidenierea principiilor bunei guvernri n dezvoltarea
durabil european i n politica de dezvoltare regional a Uniunii
Europene;

Introducere

prezentarea unor experiene europene n domeniul aplicrii

principiilor bunei guvernri;
detalierea principiilor deschiderii i participrii n buna
guvernare european, prin raportare la transparen i corupie, dar i
sub aspectul aplicrii principiului deschiderii de ctre instituiile,
organele i ageniile Comunitilor Europene.
3) evidenierea principiilor responsabilitii, eficacitii i
eficienei n buna guvernare european:
definirea i prezentarea tipologiei responsabilitii ca
principiu al bunei guvernri;
abordarea conceptual interdisciplinar a principiilor
eficienei i eficacitii;
prezentarea unor experiene n aplicarea principiilor
responsabilitii, eficienei i eficacitii, la nivelul instituiilor
comunitare i n state europene;
identificarea rolului principiilor proporionalitii i
subsidiaritii n realizarea unei guvernri europene eficiente i
eficace, cu prezentarea obiectivului european o mai bun
reglementare (Better regulation).
4) cercetarea mecanismelor principiilor bunei guvernri n
Romnia:
prezentarea premiselor bunei guvernri n Romnia;
relevarea implicaiilor contemporane ale principiilor bunei
guvernri n Romnia, cu prezentarea rolului societii civile;
analiza comparativ a implementrii principiilor bunei
guvernri n Romnia i alte state membre ale Uniunii Europene,
conform indicatorilor bunei guvernri stabilii de Eurostat;
realizarea unei investigaii privind nelegerea i realizarea
principiilor bunei guvernri n spaiul rural Asociaia de Dezvoltare
Intercomunitar Trnava Mare, judeul Mure.
5) Formularea concluziilor i propunerilor privind tema
cercetat.
Amploarea dimensiunilor conceptuale ale bunei guvernri
impune abordarea acestora prin prisma tiinelor administrative n
ansamblu, implicnd noiuni de drept administrativ, politologie,
management public. Stadiul actual al cercetrii tiinifice n materie

PRINCIPIILE BUNEI GUVERNRI

este constituit din lucrri ale unor autori i materiale oficiale ale unor
persoane administrative la nivel global, dar i la nivelul rii noastre.
Aceste considerente au determinat ca, metodologic, s
recurgem la elaborarea lucrrii cu cercetarea unor surse bibliografice
din domenii specifice abordrii tiinelor administrative, cum sunt:
dreptul administrativ, politologia, managementul public, tehnologia
informaiei n administraia public. De asemenea, de un real sprijin
n ceea ce privete clarificarea i explicitarea unor termeni specifici
nc insuficieni cunoscui n ara noastr au fost dicionarele editate
n state n care buna guvernare nu mai reprezint o noutate, precum
i studierea unor documente elaborate la nivel global, european i n
Romnia.
Mai mult, demersul de cercetare a fost n permanen realizat
prin raportare la legislaia sistemului instituional al Uniunii
Europene, dar i al legislaiei interne a statelor europene, precum i a
tratatelor i conveniilor de drept internaional cu inciden n materia
principiilor guvernri i a implicaiilor acesteia.
De asemenea, metodologic n demersul de cercetare efectuat
s-a uzitat studiul comparativ al implementrii principiilor bunei
guvernri n Romnia i n alte state membre ale Uniunii Europene,
cu analiza legislaiei n materie, precum i investigaia sociologic
fondat pe cercetarea la birou, cercetarea la faa locului, aplicarea de
chestionare i interpretarea acestora prin care s-a urmrit observarea,
analiza i prezentarea modului n care sunt cunoscute i
implementate principiile bunei guvernri n Romnia.
Rezultatele demersului de cercetare efectuat ne determin s
susinem c aceast lucrare constituie o cercetare monografic a
principiilor bunei guvernri n context global, european i naional,
constituind un real sprijin n diseminarea acestei problematici de
ctre studenii facultilor de drept i administraie public precum i
n cadrul programelor masterale pe sistemul Bologna, fiind totodat
un real punct de reper pentru practicienii din sistemul administraiei
publice din Romnia.
Autoarea

Buna guvernare delimitri conceptuale

CAPITOLUL I
BUNA GUVERNARE DELIMITRI
CONCEPTUALE
I.1. PREMISELE BUNEI GUVERNRI
I.1.1. Guvernarea i implicaiile acesteia
I.1.1.1. Evoluie istoric. Conceptul de guvernare din
prisma tiinelor administrative
A) Diseminarea doctrinar a conceptului de guvernare
Problematica guvernrii a suscitat atenia cercettorilor n
domeniu, nc din cele mai vechi timpuri. Instituirea principiului
separaiei puterilor n stat formulat de Montesquieu, inspirat de
anticul Aristotel precum i de filozoful englez Locke i, totodat
avnd ca model regimul englez care a cunoscut separaiunea
puterilor nc din secolul al XIII-lea, a individualizat distincia clar
ntre cele trei tipuri de putere: legislativ, executiv i
judectoreasc.
Astfel, n lucrarea sa De lesprit des lois1 Montesquieu
realizeaz un tip de regim politic n care se punea n valoare o
guvernare moderat, prin asigurarea separaiunii puterilor i a
libertilor politice. Accentund asupra trilogiei puterii (legislativ,
executiv i judectoreasc), John Locke abordeaz guvernarea prin
crearea n anul 1960 a termenului modern de putere executiv, n
lucrarea sa intitulat Al doilea tratat de guvernare civil2, folosind
1

Charles de Montesquieu (1964), Spiritul Legilor, vol. I, Editura tiinific,

Bucureti.
2
Locke, J. (1960), The Second Treaty of Civil Government, citat n
Alexandru, I. (2005), Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, pp.
24-27.

10

PRINCIPIILE BUNEI GUVERNRI

ca echivalente expresiile the executive i the executive power1. El

definete executivul ca fiind puterea de a executa legile i de a decide
ceea ce este convenabil pentru concilierea ntre protecia interesului
public i a intereselor particularilor. Promovnd pe aceeai linie
principiul separaiei puterilor n stat, Jean Jacgues Rousseau n
lucrarea sa intitulat Despre contractul social arat c nu e bine ca
cel care face legea s o i execute, ntruct acest demers poate duce
la guvernare fr guvernare2.
Ulterior, problematica guvernrii a fcut obiectul cercetrii
autorilor de drept constituional i drept administrativ3, guvernarea
fiind analizat n special ca executiv i putere executiv, unii autori
recunoscnd noiunea de executiv care susin c a aprut pe fondul
reducerii prerogativelor absolute ale suveranului4, alii excluznd
ideea de executiv i nlocuind-o cu cea de funcie administrativ5,
iar alii evocnd faptul c administraia este sarcina exclusiv a
executivului6, iar a guverna nseamn a lua decizii eseniale care
angajeaz viitorul naional, aciunea guvernamental i conducerea
administraiei publice revenind acelorai organe i realizndu-se prin
acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia ntre
cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea
innd de elemente extrajuridice7.
O concepie distinct a fost evideniat n doctrina interbelic
romn de profesorul Anibal Teodorescu care considera c prin
1

Executiv, respectiv putere executiv.

Rousseau, J.J. (1762), Du contract social, Cartea a III-a, cap. IV, citat din
I. Alexandru, op. cit., p. 27.
3
A. de Laubadere (1980), Traite de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris;
Rivero, J (1987), Droit administrativ, 10e edition, Dalloz, Paris; Vedel, G.,
Delvolve, P. (1988), Droit administratif, 10e edition, P.U.F., Paris; Blan, E. (2003),
Instituii de drept public, Editura All Beck, Bucureti; Preda, M. (2006), Drept
administrativ, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti.
4
Drganu, T. (1998), Drept constituional i instituii politice, vol. I,
Editura Lumina Lex, Bucureti, p. 268.
5
Rarincescu, C. (1937), Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a,
Editura Universal, Bucureti, Alcalay C.O., p. 22, citat din Preda, M, op. cit., p. 13;
A. de Laubadere, op. cit., p. 229.
6
Vedel, G., Delvolve, P., op. cit., p. 56 i urm.
7
Rivero, J., op. cit., p. 15.
2

Buna guvernare delimitri conceptuale

11

noiunea de organ executiv se neleg de fapt dou organe:

autoritatea judectoreasc i autoritatea administrativ, cu precizarea
c, n sfera executivului, aceste dou autoriti au competene bine
stabilite, ceea ce mpiedic justiia s fac acte de administraie i pe
administrator s judece conflicte ntre particulari1.
Detaliind diseminarea guvernrii de ctre doctrina de drept
constituional, este de remarcat faptul c, dup cum se precizeaz n
doctrin2, n concepia constituional clasic administraia reprezint
aciunea puterii executive, bazate pe procedee de putere public. n
aceast optic, administraia reprezint o sarcin care revine exclusiv
executivului, principiul separaiei puterilor n stat avnd ca principal
consecin faptul c administraia nu poate fi exercitat nici de
puterea judectoreasc, nici de puterea legislativ. n aceeai msur
ns, administraia nu este singura sarcin a executivului, acesta
avnd o serie de sarcini extra-administrative exercitate n raporturile
constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale.
Doctrina romn actual de drept administrativ definete n
mod difereniat conceptul de putere executiv, dup cum urmeaz:
- ntr-o opinie3, se distinge ntre activitatea executiv i
activitatea administrativ a statului, artndu-se c, n timp ce
activitile executive au o dimensiune politic ce ine exclusiv de
puterea statului, activitile administrative nu au neaprat o
dimensiune politic, chiar dac cele mai multe sunt ntlnite n sfera
puterii executive;
- ntr-o alt opinie4, sfera autoritilor puterii executive este
mai larg dect sfera organelor administraiei publice, care constituie
numai un element component al sistemului autoritilor puterii
executive;
1
Teodorescu, A. (1929), Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a,
Bucureti, p. 148.
2
Vedel, G., Delvolve, P., op. cit., p. 56 i urm.
3
Preda, M., op. cit., pp. 14 -15.
4
Brezoianu, D. (2004), Drept administrativ romn, Editura All Beck,
Bucureti, p. 4.

12

PRINCIPIILE BUNEI GUVERNRI

- ntr-o alt opinie1, se arat c administraia public este

expresia contemporan a interveniei multiple i difereniate a puterii
executive, n asigurarea organizrii i desfurrii normale a
raporturilor sociale n cele mai multe domenii de activitate
economic, financiar, cultural, educativ, sanitar etc.
Un alt autor definete executivul sau puterea executiv ca acea
funcie a statului care asigur executarea legii2, nglobnd activiti
diverse, precum:
- exercitarea funciei de ef al statului;
- coordonarea activitii administraiei publice pentru punerea
n aplicare a legii;
- desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de
organizare a aplicrii legii;
- exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea
procesului legislativ;
- conducerea general a statului.
De menionat este faptul c doctrina juridic3 definete i
conceptul de guvernare ca scop al puterii statale, aceasta fiind
exercitat prin instrumente de dominaie i for de constrngere,
care, la rndul lor, trebuie s fie legitime. Acelai autor distinge ntre
guvernai, ca titulari ai puterii politice i guvernani, ca titulari ai
puterii de stat, raporturile dintre acetia manifestndu-se:
pe de o parte, prin ncredinarea de ctre cei guvernai a
exerciiului unora dintre prerogativele puterii politice i prin
controlul nfptuit de ei asupra celor aflai la putere,
pe de alt parte, ca raporturi de putere concretizate prin
comandamente, ordine, instruciuni impuse de subieci politici
specializai (guvernani) membrilor colectivitii, individual sau
grupai pe criterii sociale, politice, profesionale, economice etc.
Dac autorii de drept administrativ i drept constituional aduc
o important contribuie definirii conceptului de guvernare, n special
1
Santai, I. (2005), Drept administrativ i tiina administraiei, Editura
Risoprint, Cluj-Napoca, p. 13.
2
Alexandru, I., op. cit., p. 18.
3
Blan, E., op. cit., p. 15.