Art.1 i.

dispoziii generale

B.Trsturile contraveniei

4.n cea dea doua parte a art.1, legiuitorul a oferit definiia contra
veniei, cu ajutorul creia se pot identifica att trsturile, ct i coninutul
acesteia.
Definiia contraveniei fapt comis cu vinovie i prevzut de
lege, n sensul larg al acestui termen este, fr ndoial, inspirat din
definiia infraciunii cuprins n art.17 fostul C.pen.Dei reglementarea
contravenional este cu mult mai nou dect cea a fostului Cod penal,
care data din 1968, legiuitorul nu a fcut niciun efort de a adapta definiia
contraveniei la alte realiti ale doctrinei dect cele existente n urm
cu 30 de ani[1].
Actuala definiie a contraveniei, ca i fosta definiie a infraciunii, sufer
la nivel conceptual, ntruct lipsete contravenia de, probabil, cele mai
importante dou caracteristici ale sale tipicitatea i antijuridicitatea.Este
suficient s precizm faptul c, dup actuala definiie, fapta poliistului care
dirijeaz circulaia din mijlocul unei intersecii ar constitui contravenie,
ntruct este o fapt prevzut de lege i este comis cu vinovie, dei
este cert c aciunea sa nu poate fi sancionat contravenional.

Fa de definiia infraciunii din art.17 fostul C.pen., se poate observa c

[1]

lipsete precizarea c fapta prezint pericol social, ceea ce este cu certitudine un plus al
reglementrii n materie contravenional prin raportare la cea penal, ct timp este mai
mult dect evident c, n msura n care legiuitorul a decis incriminarea unei fapte drept
contravenie, aceasta prezint pericol social, altfel nu ar mai fi fost necesar incriminarea
ei [n acest sens, a se vedea I.Santai, Noul regim al contraveniilor.Ordonana nr.2/2001
(II), n Dreptul nr.12/2001, p.13].Lipsind aceast condiie, este evident c n domeniul
contraveniilor nu regsim o instituie asemntoare celei reglementate prin art.181
fostul C.pen., a lipsei pericolului social al faptei, prezumndu-se n mod absolut c,
dac legiuitorul a decis sancionarea unui comportament, acesta prezint pericol social.
A se vedea, n acest sens, Trib.Bucureti, s.a V-a civ.i cont.adm., dec.nr.2524/1998,
n Al.iclea, Rspunderea contravenional.Teorie, practic judiciar, ndrumar de
constatare i sancionare a contraveniilor, legislaie, Ed.Atlas Lex, Bucureti, 1995, p.22;
Trib.Bucureti, s.cont.adm., dec.nr.1866/1998, n D.Lupacu, Tribunalul Bucureti.
Culegere de practic judiciar, 1992-1998.Contencios administrativ, contravenii, Ed.All
Beck, Bucureti, 2000, p.205-206.

16 Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule

i. dispoziii generale Art.1

n realitate, contravenia este fapta tipic i antijuridic, comis cu

vinovie i care este prevzut de lege, n sensul larg al acestei noiuni.
Vom analiza pe rnd cele patru trsturi ale contraveniei.

5.Tipicitatea.Tipicitatea reprezint corespondena care trebuie s

existe ntre fapta concret comis de ctre contravenient i modelul
abstract descris prin norma de incriminare a contraveniei[1].Atunci cnd
legiuitorul incrimineaz o contravenie, se raporteaz la un model abstract
de fapt care aduce atingere unei valori sociale.Pentru ca o fapt concret
s fie contravenie, trebuie ca elementele sale s se suprapun exact
peste cele abstracte existente n descrierea legal a contraveniei.Spre
exemplu, constituie contravenie fapta de a cltori cu mijloacele feroviare
de cltori fr a avea legitimaie de cltorie valabil.n aceste condiii,
fapta de a cltori fr legitimaie de cltorie cu un tren de marf nu
se ncadreaz n tipicitatea faptei descrise de ctre legiuitor.Vom relua
analiza tipicitii contraveniei n contextul analizei art.3 din prezenta
ordonan.

6.Antijuridicitatea.Antijuridicitatea reprezint caracteristica unei

fapte de a contraveni ordinii juridice existente[2].Tipicitatea este un
indiciu de antijuridicitate, ns ea nu este suficient pentru ca fapta s
fie contravenie.n lipsa unei atingeri a ordinii juridice existente, nu
exist nicio raiune pentru a impune sancionarea unei persoane.Spre
exemplu, fapta persoanei care, pentru ai salva viaa n faa unui atac din
partea unei alte persoane, se urc din fug ntrun autobuz, fr a poseda
bilet, este o fapt tipic, ntruct se muleaz perfect pe fapta abstract
descris de ctre legiuitor, ns nu este antijuridic, ntruct ea nu aduce
atingere ordinii sociale.Astfel, antijuridicitatea unei fapte lipsete atunci
cnd suntem n prezena vreunei cauze justificative: legitima aprare,
starea de necesitate, consimmntul persoanei vtmate, exercitarea

J.Cerezo Mir, Curso de derecho penal espaol, vol.II, Ed.Tecnos, Madrid,

[1]

2001, p.18.
[2]
Fl.Streteanu, op.cit., p.296.

Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule 17

Art.1 i. dispoziii generale

unui drept sau ndeplinirea unei obligaii.Vom analiza pe rnd aceste

cauze, n contextul comentariului art.11 din ordonan.

7.Vinovia.Vinovia reprezint trstura contraveniei care impune,

ca o condiie de existen a unei fapte tipice, necesitatea ca persoana
care a comis actul incriminat s fi realizat, la momentul comiterii acelui
act, implicaiile actului su i s fi putut s determine efectele acestuia[1].
Cu alte cuvinte, pentru ca o fapt s fie contravenie, este necesar ca
autorul acesteia s fi acionat n mod liber i s i fi putut percepe
actele i consecinele lor.Spre deosebire de reglementrile penale, n
prezenta ordonan nu exist nicio definiie a vinoviei sau a formelor
acesteia, fiind reglementate doar cauzele care exclud vinovia: eroarea,
constrngerea, cazul fortuit etc.Lipsa unei astfel de definiii este cel
puin regretabil, singura soluie care se poate imagina fiind recurgerea
la definiia vinoviei i a formelor sale din dreptul penal, i aceasta cu
att mai mult cu ct, potrivit art.47 din ordonan, astfel cum a fost
acest text modificat, prezenta ordonan se completeaz cu dispoziiile
Codului penal[2].Este evident c se poate apela i la soluia definirii n mod
autonom, pe cale doctrinar sau judiciar, a formelor vinoviei, ns, n
contextul apropierii materiei contravenionale de cea penal, credem
c o astfel de soluie ar implica o lips nedorit de consecven.Vom
reveni ns la acest aspect, la momentul analizrii tipicitii contraveniei.

8.Legalitatea.Legalitatea implic trstura contraveniei de a fi pre

vzut de lege.Prin lege, n acest context, se nelege legile propriuzise,
ordonanele de Guvern, hotrrile Guvernului, ale consiliilor locale ale
comunelor, oraelor, municipiilor, ale sectoarelor municipiului Bucureti, ale
consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti[3].
[1]
Noiunea de vinovie este disputat n dreptul penal.Nu vom relua aici
discuia n cauz, mulumindu-ne s ne raportm la nelesul general acceptat care
se d acestei noiuni.
[2]
Legea nr.286/2009 privind Codul penal (M.Of.nr.510 din 24 iulie 2009), n
vigoare de la 1 februarie 2014.
[3]
Se observ n acest context c, odat cu menionarea expres a surselor drep
tului contravenional, legiuitorul a adoptat imperativul lex scripta, condiie absolut

18 Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule

i. dispoziii generale Art.1

De asemenea, prin lege se vor nelege i decretele emise i intrate n

vigoare anterior Constituiei din 1991[1].n ultima perioad, jurisprudena
a achiesat la ideea dup care principiul legalitii funcioneaz i n materie
contravenional n termeni identici cu principiul legalitii pedepsei i
incriminrii penale.n consecin, nicio persoan nu poate s rspund
contravenional n lipsa unei norme care s stabileasc mprejurarea c
fapta comis este contravenie[2] i nicio persoan nu poate fi sancionat
cu o sanciune contravenional pe care legea nu o prevede[3].
Rezult din acest principiu c, n primul rnd, contravenia trebuie
s fie stabilit printro norm juridic dintre cele enumerate expres i
limitativ n cuprinsul art.1 din ordonan.n consecin, o dispoziie a
primarului general al Bucuretiului prin care sa stabilit o contravenie
este nul, ntruct nu respect cerina legalitii impus prin art.1 din
ordonan[4].Dincolo de interzicerea aplicrii retroactive a legii, legalitatea
nseamn ceva mai mult dect att, accepiunea sa fiind construit n
jurul a dou noiuni: accesibilitate i previzibilitate.
Accesibilitatea presupune posibilitatea real a celui interesat de
a cunoate legea, n timp ce previzibilitatea implic obligaia statelor
de ai construi sistemele sancionatorii astfel nct orice persoan s
poat prevedea consecinele oricrei aciuni sau inaciuni ale sale, s
poat anticipa dac aceasta este permis sau interzis de ctre legea
penal i s poat anticipa sanciunea pe care o risc n cazul n care
aciunea ori inaciunea sa este ilicit.Cele dou noiuni sunt conexe,
decurgnd una din cealalt.Este evident c, att timp ct o lege nu
este accesibil, nefiind cunoscut de persoana interesat, aceasta nici
nu poate prevedea consecinele nclcrii legii, dar i c, att timp ct

necesar a aplicrii principiului legalitii (a se vedea, n acest context, Fr.Desportes,

F.Le Gunehec, Le nouveau droit pnal, Ed.Economica, Paris, 1994, p.114).
[1]
Ov.Podaru, Comentariu la Ordonana nr.2/2001 privind stabilirea i sancio
narea contraveniilor, n P.R.nr.1/2002, p.280.
[2]
Trib.Bucureti, s.a IX-a cont.adm.i fisc., dec.civ.nr.2229/R/2009, n N.Cristu,
Rspunderea contravenional..., 2010, p.153-155.
[3]
Jud.Bal, sent.civ.nr.55/2003, n M.A.Hotca, op.cit., p.71.
[4]
Trib.Bucureti, dec.civ.nr.480/2005, n D.Severin, Rspunderea contraven-
ional. Practic judiciar, Ed.Hamangiu, Bucureti, 2007, p.13.

Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule 19

Art.1 i. dispoziii generale

o lege nu este previzibil, persoana n cauz neputnd s anticipeze

legalitatea aciunii sale ori consecinele violrii legii, nu se poate vorbi
despre accesibilitate real la textul legal[1].
Pe scurt, fr a prelungi inutil discuia, legalitatea impune, n principal,
respectarea urmtoarelor deziderate:
norma contravenional nu poate retroactiva[2].Acest aspect al
legalitii a primit, de altfel, i o prevedere expres n art.12 din ordonan;
norma contravenional trebuie publicat, astfel nct s se poat
asigura accesibilitatea real a oricrei persoane la textul ei[3].Dac n
privina contraveniilor incriminate prin lege sau prin acte ale Guvernului
ordonane sau hotrri nu exist probleme relative la acest aspect, astfel
de acte fiind publicate n Monitorul Oficial, n practic ar putea s apar
dificulti n realizarea accesibilitii cu privire la contraveniile incriminate
prin acte ale administraiei publice locale.Ct timp prin nerealizarea
accesibilitii la textul care sancioneaz un anumit comportament se
aduce atingere unor drepturi fundamentale ale persoanei, aceste autoriti
trebuie s acorde o atenie special acestui aspect.O problem mult
mai serioas cu privire la aceast chestiune o reprezint accesibilitatea
la coninutul contraveniilor reglementate prin normecadru[4].Spre
exemplu, constituie contravenie reglementat printro astfel de dispoziie
cea prevzut n art.1 lit.a) din Legea nr.12/1990, care sancioneaz
exercitarea de activiti de producie, comer sau prestri de servicii
fr autorizaie.Dac accesibilitatea la cuprinsul acestei norme este
simplu de probat, accesibilitatea la normele care stabilesc activitile
autorizabile este mult mai dificil de realizat, n condiiile n care acestea

J.Fr.Renucci, Droit europen des droits de lhomme, L.G.D.J., Paris, 2001, p.97.
[1]

[2]
Trib.Bucureti, dec.civ.nr.222/1998, n M.A.Hotca, op.cit., p.72.
[3]
C.E.D.O., Hotrrea Kokkinakis c.Greciei din 25 mai 1993, 52, www.echr.coe.int;
Hotrrea Silver i alii c.Regatului Unit din 25 martie 1983, 88, www.echr.coe.int.
[4]
Normele-cadru sunt acele norme ce conin o incriminare-cadru, al crei
precept este formulat generic, el urmnd a se concretiza graie prevederilor unui
sau unor alte acte normative.Pentru mai multe detalii asupra noiunii, a se vedea
Fl.Streteanu, op.cit., p.123-129.

20 Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule

i. dispoziii generale Art.1

sunt, de multe ori, norme care nu se public n Monitorul Oficial[1].De

asemenea, ntro cauz sa decis c sunt nelegale dispoziiile art.3 lit.f) din
H.G. nr.876/2007, potrivit crora constituie contravenie nerespectarea
regulamentului portuar, ntruct nu rspund cerinelor de accesibilitate
a legii, ct vreme regulamentul portuar nu a fost publicat n Monitorul
Oficial[2];
norma contravenional trebuie enunat cu suficient claritate,
astfel nct orice persoan s fie n msur s neleag ce aciuni sau
inaciuni sunt interzise, pentru ai putea regla comportamentul[3].Doctrina
penal a propus mai multe soluii pentru a prentmpina existena unor
dificulti sub acest aspect[4].
Tot prin art.1 sunt artate organele puterii de stat care au competena
de a stabili i sanciona contravenii, detalii privind competena acestora
fiind oferite n cuprinsul art. 2 din ordonan. Orice contravenie
reglementat printrun act al altui organ dect cele enumerate expres
Parlament, Guvern, consiliile locale i judeene nu va putea fi sancionat,
nerespectnd condiia legalitii.
Pe lng izvoarele de drept enumerate expres n cuprinsul ordonanei,
credem c, n ciuda afirmaiei generale n sens contrar, cutuma poate fi
[1]
Este evident c, n aceast materie, ceea ce impune principiul legalitii este
posibilitatea de informare cu privire la coninutul normelor juridice, i nu obligaia
statului de a asigura informarea persoanelor susceptibile de a intra n conflict cu
normele contravenionale.Cu alte cuvinte, trebuie luat n considerare i comportamentul
contravenientului pentru a determina n ce msur era pentru acesta previzibil faptul
c activitatea sa este ilicit.Spre exemplu, indiferent de modul de publicare a normelor
privind autorizarea vnzrii cu amnuntul a igrilor, este evident c, pentru o persoan
care i-a instalat o tarab n pia la care vindea igri, era previzibil c, n lipsa oricrei
autorizaii, fapta sa este ilicit (Jud.Media, sent.civ.nr.1684/1991, n Dreptul nr.3/1992,
p.61). n acelai timp, este discutabil dac, pentru o persoan care a cumprat miei
pentru a-i crete, iar ulterior a vndut o parte din ei, era accesibil norma legal,
emis de Ministerul Agriculturii, care i impunea o autorizaie pentru a vinde animalele
(Trib.Slaj, dec.civ.nr.73/1993, n Dreptul nr.7/1993, p.90).
[2]
I.C.C.J., s.cont.adm.i fisc., dec.nr.5497 din 30 mai 2013, n R.R.D.J.nr.6/2013,
p.76-82.
[3]
C.E.D.O., Hotrrea Cantoni c.Franei din 15 noiembrie 1996, 32, www.echr.coe.int;
Fr.Desportes, F.Le Gunehec, op.cit., p.159-161.
[4]
Fl.Streteanu, op.cit., p.55-56.

Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule 21

Art.2 i. dispoziii generale

menionat alturi de izvoarele scrise[1].Doctrina penal strin este de mult

timp favorabil acestui punct de vedere[2].n lipsa recunoaterii cutumei
ca izvor de drept, ar fi inexplicabil de ce nu se sancioneaz o mulime
de comportamente care, altfel, ar fi constituit contravenii.Exemplele
clasice sunt cele ale unor manifestri publice zgomotoase cu ocazia
unor evenimente speciale nuni, victorii sportive etc.Dac cutuma
nu ar avea un rol exonerator n astfel de situaii, ar fi lipsit de raiune
nesancionarea spectatorilor care la un meci de fotbal tulbur linitea
public sau a unor nuntai care claxoneaz n zone n care claxonatul
este interzis.Practica judiciar pare a confirma cele afirmate mai sus,
chiar dac motivarea soluiei de exonerare de rspundere este prea
lapidar pentru a se putea determina raiunea care a stat n spatele
deciziei instanei[3].
De aceea, credem c, pe lng izvoarele scrise ale dreptului contra
venional, constituie izvor de drept i cutuma, ns numai cu rol exone
rator de rspundere.

Articolul 2.[Competena de a adopta acte normative de stabilire

i sancionare a contraveniilor]
(1)[4] Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i
sanciona contravenii n toate domeniile de activitate.
(2) Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau
judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile
de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege,
[1]
Chiar dac afirmam mai sus c principiul legalitii impune cu necesitate
faptul ca normele s fie scrise, nu trebuie pierdut din vedere c legalitatea este un
drept fundamental care aparine persoanei i funcioneaz pentru a o proteja pe
aceasta de eventuale abuzuri ale statelor.n consecin, dac un izvor de drept nescris
se mrginete s exonereze de rspundere, aa cum vom vedea c funcioneaz
cutuma, dreptul fundamental al persoanei nu este atins.De aceea, avnd strict un
rol exonerator de rspundere, cutuma poate fi admis ca izvor de drept, fr ca
aceasta s nsemne o nclcare a principiului legalitii.
[2]
Fr.Desportes, F.Le Gunehec, op.cit., p.143.
[3]
Jud.sect.2 Bucureti, sent.civ.nr.1049/1995, n Al.iclea, op.cit., p.179.
[4]
Alin.(1)-(3) sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art.unic pct.2
din Legea nr.180/2002.

22 Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule

i. dispoziii generale Art.2

n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii

prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului.
(3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i
sanciona contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea
din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i
spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea
i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a
terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n
administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor
instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i
a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor
menajere.
(4) Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte
domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor,
n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
(5)[1] Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sec-
toarelor municipiului Bucureti, prin care sau stabilit contravenii cu
nesocotirea principiilor prevzute la alin.(2)(4), sunt nule de drept.
Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ com-
petent, la cererea oricrei persoane interesate.

? Comentariu

Textul reglementeaz problema tipurilor de acte normative care

sunt apte s stabileasc i s sancioneze contravenii, adic a organelor
administrative care au o competen n acest domeniu.Vom analiza n
continuare, pe de o parte, aceste autoriti, trecnd n revist competena
fiecreia n materie contravenional (A), urmnd ca, subsecvent, s ne
oprim asupra sanciunii care lovete actele emise cu nclcarea acestui
text legal, precum i a unor probleme procedurale (B).

Alin.(5) a fost introdus prin art.unic pct.3 din Legea nr.180/2002.

[1]

Ovidiu Podaru / Radu Chiri / Ioana Pscule 23