0

ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ COMPARATĂ

Note de Curs

CUPRINS
I. NOŢIUNI INTRODUCTIVE......................................................................................1
I.1. Conceptul de sistem administrativ public si componentele sale..............................1
I.2. Trasături ale administratiei publice moderne..........................................................2
II. STRUCTURI ADMINISTRATIVE PUBLICE CENTRALE IN TĂRI ALE
UNIUNII EUROPENE..................................................................................................4
II. 1. AUTORITATEA LEGISLATIVĂ ......................................................................4
II. 1.1. Organizarea si funcţionarea Parlamentului în diverse state europene şi SUA.9
II. 2. AUTORITĂŢILE EXECUTIVE ......................................................................19
II.2.1. INSTITUTIA SEFULUI STATULUI .......................................................20
II.2.2. CADRUL GENERAL DE STRUCTURARE SI FUNCŢIONARE A
GUVERNELOR ....................................................................................................29
II.2.2.3.Repere ale structurarii si functionarii guvernelor în tari ale Uniunii Europene
..............................................................................................................................35
III STRUCTURILE ADMINISTRATIVE ...................................................................45
III. 1. Structuri administrative publice locale în tari ale Uniunii Europene..................45
III. 1.1. Structuri administrative publice locale în state federale .................................48
III.1.2. Structuri adminstrative publice locale în state unitare .................................55
III.2. Aspecte de drept comparat privind regionalizarea ...........................................60
IV Euroregiunile si cooperarea transfrontalieră.......................................................64
V. Direcţii principale pe linia reformei în administraţia publică ..............................66
VI . MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE IN ADMINISTRATIA PUBLICA
DIN STATELE MEMBRE UE......................................................................................67
6.1. Concursul şi alte proceduri de recrutare ..............................................................67
6.2. Notificarea posturilor vacante .............................................................................71
6.3. Condiţiile de acces la funcţia publică ..................................................................72
6.4 Evoluţia carierei, promovarea internă şi mobilitatea .........................................75
6.4.1. Mobilitatea................................................................................................76
6.5. Formarea personalului public..............................................................................81
6.5.1.Strategiile formării ........................................................................................81
6.5.2. Obiectivele formării .....................................................................................84
6.5.3.Structuri responsabile de politica de formare .................................................84
6.5.4. Modalităţi şi practici de formare...................................................................85
6.5.5.Formarea cadrelor .........................................................................................86
6.6 . Sistemele de salarizare din sectorul public în state membre UE şi unele tendinţe
Aspecte privind de reformă........................................................................................87
6.7 Concluzii .............................................................................................................91

0
 1

ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ COMPARATĂ

Note de curs

I. NOŢIUNI INTRODUCTIVE

I.1. Conceptul de sistem administrativ public şi componentele sale

Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se

desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce se constituie într-
un angrenaj institutional, ale cărui principii de organizare variază în funcţie de natura şi
intensitatea problemelor existente, de presiunile exterioare, precum şi de preocupările
proprii, dar care presupune totodată şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic
existent, cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp.
Asadar, într-o accepţiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau
uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instiţutii şi
reglementări interdependente, prin care se înfăptuieşte activitatea de administraţie
publică, ca proces real.
Sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului social,
aflată în interacţiune permanentă şi reciprocă cu celelalte componente ale acestuia.
Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social furnizează administraţiei
publice impulsurile şi susţinerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia, iar pe de altă
parte se are în vedere faptul că sistemul administrativ este în măsura să-şi formeze
propriile capacităţi şi să-şi cuantifice nevoile, influenţând la rândul său asupra evoluţiei
mediului social.
Sistemul administrativ se intercondiţionează şi întreţine raporturi privilegiate cu
sistemul politic. Cel mai adesea se consideră chiar că administratia publica este parte a
sistemului politic şi are funcţia de asigurare a coeziunii sociale, dar, în acelasi timp,
dispune de o relativă autonomie faţă de sistemul politic.
Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strâns legată de puterea politică,
care îi conferă legimitate si, astfel, acţiunea sa poartă pecetea autoritatii statului, iar pe de
altă parte, sistemul administrativ recurge la trasaturile specifice şi la competenţele sale
pentru a se opune forţei politice care tinde să o controleze.
Influenţa pe care sistemul politic o exercită asupra sistemului administrativ este de doua
tipuri :

1) Influenţa ideologiilor si a sistemelor de valori politice

Administratia nu este animată de o ideologie specifică, acţiunea sa nu se
legitimează prin ea însăşi, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant în
societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc. Se poate afirma şi că influenţa
sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evidenţiată prin fidelitate
faţă de regimul politic, cerinţă care se presupune respectată de toţi functionarii publici,
indiferent de postul ocupat.

1
 2

2) Influenţa instituţiilor politice

Tipul relaţiilor de putere şi condiţiile de luptă politică influenţează administraţia şi
explică variantele posibile de organizare ale acesteia, în cadrul aceluiasi sistem politic. În
acest sens, se constată că situaţia administratiei publice în interiorul sistemului politic
depinde de: regimul constituţional, structura statului şi sistemul de partid.
Regimul constituţional influenţează sistemul administrativ, după cum este vorba de
un regim parlamentar sau de unul prezidenţial. În principiu, în regimurile parlamentare,
Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcţionării
administraţiei. Astfel, administraţia este protejata de crizele ministeriale şi posedă o largă
autonomie faţă de guvernanţi. Spre deosebire, în regimurile prezidenţiale, administraţia
este supusă, de regulă, unui control riguros şi se afla în sfera de influenţă a luptei pentru
putere. Dependenţa faţă de instituţia prezidenţială este pregnantă, mergând pâna la a se
practica sistemul nominalizarii pentru functiile publice.
La rândul său, structura statului, exercită influenţe semnificative asupra sistemului
administrativ. Federalismul antrenează suprapunerea a doua administraţii distincte, în
care fiecare exercită competenţe proprii prin intermediul funcţionarilor supuşi unui statut
specific. Statele unitare asigura unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o
structură diversificata a acestuia, ele putând recunoaşte existenţa colectivităţilor locale,
dotate cu personalitate juridică şi conduse de reprezentanţi aleşi, care dispun de atribuţii
limitate (în conditiile descentralizarii) sau sunt supuşi puterii centrale (în cazul
centralizarii), căreia îi încredinţează ansamblul afacerilor administrative.
Sistemul de partid îşi pune amprenta asupra functionarii sistemului administrativ,
după cum exista regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. În cazul
prezenţei unui singur partid la conducere, administraţia este supusă acestuia şi îi sunt
influentate, atât organizarea (inclusiv numirea functionarilor), cât si funcţionarea sa,
având doar responsabilitatea gestiunii curente. Impactul bi/multipartidismului asupra
administratiei publice este mai putin net. Bipartidismul a condus, fie la presiuni deosebite
pentru ocuparea unor posturi importante, ca în Marea Britanie, fie la repartizarea
echilibrata a funcţiilor publice între partide, ca în Austria. Multipartidismul a antrenat o
polarizare variabilă încheiată cu existenţa unei grupări politice dominante la un moment
dat (Italia, Suedia, Franta), care, venită la putere deţine cvasimonopolul asupra posturilor
de conducere, în administraţia publică.

I.2. Trasături ale administratiei publice moderne

Administraţia publică modernă se caracterizează printr-o dezmembrare a aparatului

administrativ şi un pluralism al centrelor de decizie autonomă, care se constată în toate
ţările. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent şi unificat. Dezvoltarea
constantă a atribuţiilor sale a generat apariţia unor moduri de gestiune descentralizate,
dispunând de o relativa independenţă faţă de autorităţile centrale.
Aceasta evoluţie se explică din raţiuni de eficienţă, dar şi din raţiuni politice.
Individualizarea şi personalizarea operaţiunilor de gestiune au avut ca efect
creşterea rentabilităţii în munca de administraţie, prin promovarea unor persoane
competente la conducerea serviciilor publice.

2
 3

Misiunile sistemelor administrative publice se abordează în funcţie de aria sau

raspândirea teritorial-geografica a funcţionării lor. Anumite obiective sunt naţionale şi se
îndeplinesc în acelasi mod pe toată aria teritoriului national, cuprinsă între graniţele unei
ţări. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei ţări,
cum este un oraş, de exemplu. Competenţele autorităţilor administrative însărcinate să
îndeplinească aceste misiuni sunt definite într-o maniera mai mult sau mai puţin explicită.
Evoluţia sistemelor administrative, în cele mai multe state, a demonstrat faptul că,
sub presiunea solidarităţii naţionale şi a imperativelor de ordin tehnic, tendinţa de
naţionalizare a unui numar însemnat de misiuni este din ce în ce mai mare. Sarcinile
centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate.
Sarcinile locale sunt îndeplinite, atât de instituţiile subordonate ierarhic organelor
centrale sau de administraţii specializate, cât şi de organe descentralizate autonome.
Organele centrale nu pot să îndeplinească, singure, sarcinile administrative, în fiecare
punct al teritoriului; ele au nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea.
Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare doua conditii:
1. Acţiunile administrative care se exercita pe ansamblul teritoriului trebuie să fie
omogene, pentru a nu pune în pericol, unitatea nationala; în acelaşi timp, existenţa
aspiraţiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscută adminisţratiei, ea
trebuie să se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordoneaza.
2. Descentralizarea administratiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al
revendicarilor acestora. De regula, organele locale nu optează, în mod absolut, fie pentru
unitate, fie pentru diversitate. Ele se straduiesc sa combine în diferite proportii, cele două
principii extreme, luate în considerare de catre orice sistem administrativ.
În anumite ţări, cum este cazul Frantei, sistemele administrative au fost din totdeauna
marcate de o tendinţă profundă de centralizare. În alte state – ca S.U.A. şi Germania – s-a
optat pentru soluţia federalizării care lasă posibilităţi largi de exprimare a autonomiei
locale. Se poate admite, însă, că evoluţia actuala a condus la o anumita uniformizare a
regimurilor administrative.
Astfel, în statele federale puterea de decizie s-a transferat în seama organelor locale. Pe
de alta parte, statele centralizate au fost nevoite să-şi reconsidere structurile, deoarece
centralizarea excesivă şi autonomia absolută conduc la o lipsa de comunicare între
organele de decizie naţionale şi cele locale.
Pe de alta parte, evoluţia sistemelor administrative a fost marcata de tendinte de integrare,
care au condus la crearea unor entităţi si structuri supranaţionale în cadrul cărora
coabiteaza state unitare şi state organizate sub forma de federaţii.
Istoria a cunoscut nenumarate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de ţări,
acestea având caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei
europene sunt Germania sau Elveţia, dar în aceeaşi măsură se poate vorbi de integrarea
statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum si de zona libera
de comert (NAFTA) creată în 1994 între Canada, Mexic si S.U.A..
Integrarea s-a manifestat în diferite forme, iar sentimentul, care izvoraste din acest
fenomen, îsi gaseste expresia concretă în tendinţele de concertare a intereselor; acestea au
condus, în anumite circumstante, la crearea unor institutii politice si administrative
comune.
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de
institutii supranaţionale, care urmăreşte să promoveze pe teritoriile ţărilor membre acţiuni

3
 4

concertate la nivel guvernamental, dar în acelasi timp, sa menajeze suveranitatea politică

şi economică a statelor respective. Suprimarea între ţările membre, a obstacolelor de
natura politică, comercială, fiscală, urmareşte să creeze o “piaţă comună” în care
producatorii şi comercianţii să concureze în conditii relativ egale.

II. STRUCTURI ADMINISTRATIVE PUBLICE CENTRALE IN TĂRI ALE

UNIUNII EUROPENE

II. 1. AUTORITATEA LEGISLATIVĂ

Prin ,,putere legislativă” înţelegem, conform abordării clasice în studiul sistemelor

politice, exclusiv instituţiile legiuitoare (Congrese, Parlamente, Adunări Naţionale) şi nu
alte autorităţi cu roluri nespecifice în procesul legislativ. Precizarea este necesară
întrucât, atât şeful statului (preşedintele sau monarhul), cât şi guvernul sau puterea
judecătorească (prin Curtea Constituţională) au anumite prerogative care interferează cu
procesul legislativ, cum ar fi dreptul de veto al preşedintelui, legislaţia delegată în cazul
guvernului sau controlul constituţional al legilor, exercitat de o instanţă judecătorească
special desemnată în acest sens.
În procesul istoric de dezvoltare a regimurilor politice moderne, parlamentul a jucat
un rol central, fiind instituţia-simbol a democraţiilor reprezentative. Concentrând voinţa
politică a corpului electoral (exprimată de regulă prin partide), se poate spune că
parlamentul stă la baza democraţiilor liberale. ,,Orice atac împotriva organizării,
componenţei sau funcţionării Adunării reprezentative este văzut ca un atac sau lovitură
dată democraţiei” (Meny, 1993), autorul francez adăugând observaţia că toate regimurile
totalitare (fasciste, naziste, franchiste sau comuniste) au atentat în primul rând la
suveranitatea instituţiilor legislative alese democratic, transformându-le ulterior în
instrumente docile aflate în slujba partidului unic.
Majoritatea studiilor şi teoriilor cu privire la structurile legislative sunt de acord cu
ideea că parlamentul a fost instituţia politică dominantă în cadrul regimurilor
democratice, în secolul al XIX-lea şi începutul secolului XX, dar odată cu sfârşitul
primului război mondial s-a încheiat şi ,,perioada de aur” a parlamentarismului.
Negocierile complexe de pace din anii 1918-1920 au scos la rampă, mai mult ca oricând
până atunci, voinţa guvernelor (statele fiind reprezentate prin miniştrii de externe sau
prim-miniştrii), în timp ce parlamentele din Europa au intrat într-un ,,con de umbră”,
neputând ţine pasul cu intensitatea şi complexitatea negocierilor.

În anii `30 -`40, dictaturile bolşevică, fascistă şi nazistă au abolit practic

suveranitatea instituţiilor legislative pe o mare suprafaţă a Europei, în timp ce funcţiile

4
 5

guvernamentale s-au extins. Această inversare a rolului principal în cadrul deciziei

politice s-a petrecut şi în ţările democratice (evident mai discret decât la Moscova sau la
Berlin), în special datorită crizei economice, aşa cum s-a întâmplat, de pildă, în SUA,
odată cu politica New Deal a preşedintelui Roosevelt. Declinul parlamentelor a continuat
şi după război, odată cu apariţia şi implementarea conceptului ,,statul bunăstării”
(Welfare State) în care statul, prin intermediul guvernului, se angaja să rezolve din ce în
ce mai multe probleme economico-sociale ale cetăţenilor, de o complexitate tot mai mare.
Multitudinea şi varietatea legilor, normelor şi reglementărilor (care necesitau o expertiză
tot mai stufoasă, de care parlamentul nu avea cum să dispună), volumul uriaş de
informaţii specializate necesare elaborării unor decizii politice (informaţii care veneau de
la agenţiile guvernamentale centrale şi locale), expansiunea birocraţiei şi a serviciilor
publice, creşterea cheltuielilor bugetare, personalizarea politicii în urma dezvoltării
mijloacelor mass-media, toate au făcut ca interesul să se concentreze cu prioritate asupra
guvernului şi figurilor importante din cadrul acestuia, percepute de opinia publică drept
oamenii care deţin ,,adevărata putere” în stat. Simplu spus, secolul XX a devenit secolul
guvernelor, al intervenţiei statului, al crizelor şi acţiunii politice imediate dar şi al
programelor de dezvoltare, al strategiilor pe termen lung şi al soluţiilor tehnocrate, un
secol al performanţelor executive măsurate prin indicatori bine definiţi, mai mult decât al
tradiţionalelor dezbateri parlamentare.

Cu toate acestea funcţiile parlamentare au rămas aceleaşi, principiul separaţiei

puterilor în stat şi principiul răspunderii guvernului în faţa parlamentului (în cazul
regimurilor semi-prezidenţiale şi parlamentare) sunt nemodificate. În condiţii de
funcţionare normală a unei democraţii, parlamentul devine o prezenţă poate mai discretă
în viaţa politică, în comparaţie cu guvernul, dar de importanţa şi de rolul esenţial al
adunării reprezentative ne putem da seama, în perioadele de criză majoră ale sistemului şi
numai atunci când democraţia însăşi este în pericol.

Funcţiile principale ale parlamentelor (comune tututor instituţiilor legiuitoare alese), aşa
cum reies din constituţiile democratice contemporane sunt : funcţia de reprezentare,
funcţia legislativă (numită, în unele texte, de decizie), funcţia bugetară şi funcţia de
control asupra executivului.

Funcţia de reprezentare se realizează prin alegerea membrilor unicei sau celor două
camere ale parlamentului, după caz, membrii care se consideră că vor fi purtătorii voinţei
politice a alegătorilor pe durata mandatului, fiind menţionate în literatură mandate de doi,
trei, patru, cinci, şase, nouă ani sau echivalente cu durata vieţii.
Parlamentele pot fi aşadar, din perspectiva reprezentării, uni sau bicamerale.
Se apreciază că, în general, parlamentele unicamerale corespund statelor unitare
centralizate (de dimensiuni mai mici), în timp ce bicameralismul este o caracteristică a
statelor federale descentralizate (cu suprafaţă mare), fără însă ca această regulă să fie
respectată cu stricteţe. Bicameralismul este mai răspândit în lume decât nicameralismul,
fiind preferat inclusiv de ţări non-federale, care nu ar avea neapărată nevoie de a doua
cameră. Dintre ţările cu parlamente unicamerale putem exemplifica Grecia, Portugalia,
Ungaria, Israel, Malta, Luxemburg, Islanda (din 1991), Danemarca (din 1953), Suedia
(din 1970).

5
 6

Situaţia este mai complicată în cazul ţărilor cu parlamente bicamerale şi necesită

unele nuanţări. Există un grup de ţări din această categorie care-şi datorează a doua
cameră legislativă structurii federale (SUA, Germania, Belgia, Elveţia, Canada, Rusia) şi
un alt grup care nu prezintă această caracteristică, dar, din diferite motive (de obicei este
invocată tradiţia) păstrează un model bicameral: Marea Britanie, Franţa, Italia, Spania,
Olanda, România. În primul caz, camera inferioară exprimă voinţa politică a naţiunii în
ansamblul ei, în timp ce camera superioară exprimă interesele unităţilor administrativ-
teritoriale ale federaţiei (statele în SUA, landurile în Germania etc.).
Se consideră că existenţa celei de-a doua camere poate reduce considerabil viteza
procesului legislativ şi poate chiar să determine ca adoptarea unui text de lege, în cazul
divergenţelor între camera superioară şi cea inferioară, să fie prelungită cu câteva luni,
uneori mai mult de un an. În această situaţie, ,,ineficienţa bicameralismului” poate fi
combătută printr-o anumită diferenţiere a domeniilor în care cele două camere legiferează
( păstrându-se o viziune comune doar asupra legilor organice) şi existenţa unei camere
superioare
A doua funcţie este cea legislativă sau de decizie politică. decurge în mod logic
din vocaţia de reprezentant al voinţei politice a naţiunii, respectiv al statelor federate.
Tocmai din această calitate rezultă caracterul suveran al parlamentului (al adunării
reprezentative). Suveranitatea parlamentului în faţa oricărei alte instituţii, politice sau
non-politice, se exprimă de obicei prin sintagma ,,unicul organ legislativ” prezentă în
majoritatea constituţiilor democratice.
În privinţa atribuţiilor celor două camere, cea mai puternică este de obicei camera
inferioară, care reprezintă naţiunea în întregul ei. Dintre parlamentele bicamerale
asimetrice, Marea Britanie are cea mai slabă cameră superioară (Camera Lorzilor este
practic absentă din procesul legislativ, aşa cum vom vedea mai târziu, având un rol
simbolic), Franţa are un Senat tradiţional mai slab decât Adunarea Naţională, în care
mandatul de nouă ani pare mai degrabă expresia dorinţei de stabilitate şi continuitate la
nivelul acestei camere, Germania ocupă o poziţie intermediară, cu atribuţiile logice şi
bine conturate ale Bundesratului, iar în Statele Unite Senatul pare chiar mai puternic şi
mai vizibil decât Camera Reprezentanţilor, având responsabilităţi în politica externă şi în
numirea unor înalţi funcţionari de stat.
Fenomenul de expansiune a puterii executive în secolul XX a atins inclusiv procesul
legislativ, considerat în mod tradiţional ca aparţinând domeniului de activitate
parlamentară. Deşi, în principiu, lucrurile nu s-au modificat (singurul emitent formal de
legi rămânând parlamentul sau adunarea naţională), în practică lucrurile stau cu totul
altfel. Din cauze pe care le-am menţionat la începutul capitolului, principala sursă de
proiecte legislative a devenit incontestabil guvernul. În majoritatea ţărilor europene,
datele arată că peste 90% din legi au origine guvernamentală, rolul politic al
parlamentului limitându-se la a confirma voinţa guvernului. Amendamentele pe care le
aduce parlamentul sunt destul de rare iar opoziţia nu poate face decât figuraţie în faţa
unei majorităţi disciplinate, jucând cel mult pe cartea discursurilor de imagine. Nu numai
în acest fel, deci prin iniţiativă legislativă, se manifestă însă voinţa guvernului (de multe
ori echivalentă cu voinţa personală a premierului, care este şi şeful partidului de
guvernământ) în procesul legislativ: mult mai ,,agresivă” şi mai controversată este
intervenţia prin procedura legislaţiei delegate, cunoscută mai frecvent sub denumirea de
,,ordonanţe de guvern” (noţiune de inspiraţie franceză).

6
 7

Legislaţia delegată are suport constituţional în mai toate democraţiile din lume,
necesitatea ei decurgând din nevoia de a răspunde printr-o reglementare cu putere de
lege atunci când parlamentul este în imposibilitatea de a face acest lucru. Fireşte că
această intervenţie poate avea loc numai atunci când există o lege de abilitare a
guvernului (de a emite ordonanţe), în care parlamentul precizează durata exactă a
delegării şi domeniile în care cabinetul poate reglementa în acest mod. Ordonanţele au
putere de lege şi produc efecte imediate. Într-un interval de timp prevăzut în constituţie
sau într-o altă lege, ele trebuie să intre în dezbaterea parlamentului pentru a fi aprobate,
caz în care devin legi propriu-zise. În situaţia respingerii lor, îşi încetează efectul pentru
viitor dar, evident, nu îşi pot anula consecinţele pe care le-au avut până la această dată.

Funcţia bugetară este o constantă a instituţiilor legislative, fiind practic singura în

care nu s-au produs modificări de substanţă vreme îndelungată. De la adunările naţionale
până la Parlamentul European, banii publici nu pot fi împărţiţi fără o decizie politică a
reprezentanţilor aleşi ai comunităţii. Logica democratică impune legitimarea cheltuielilor
bugetare prin votul majorităţii reprezentanţilor.
În actualele condiţii putem spune că parlamentul confirmă, în fapt, viziunea executivului
asupra distribuţiei resurselor publice. Acest lucru se întâmplă însă pe baza unor analize
prealabile făcute de comisiile de specialitate şi a unei dezbateri politice intens mediatizate
(adoptarea bugetului se bucură întotdeauna de un interes public crescut), dezbatere care
aduce, de regulă, unele amendamente versiunii iniţiale a guvernului.

Funcţia de control asupra executivului, spre deosebire de celelalte funcţii

parlamentare menţionate până acum, a cunoscut o creştere a importanţei în democraţiile
contemporane. Acest interes sporit pentru controlul parlamentar se explică, în primul
rând, ca reacţie la expansiunea funcţiei guvernamentale şi la ,,mizele” din ce în ce mai
mari legate de alocarea fondurilor publice.
Modalităţile concrete prin care se realizează controlul parlamentar asupra activităţii
guvernului sunt :
- Votul de neîncredere (moţiunea de cenzură), ca instrument specific regimurilor
parlamentare, reflectă principiul clasic al răspunderii executivului în faţa legislativului
(fiind, în fapt, reversul votului de învestitură) şi reprezintă forma ultimă, radicală, a
controlului exercitat asupra activităţii guvernului
- Întrebările şi interpelările, un instrument constituţional care nu ameninţă stabilitatea
guvernului, oferă totuşi posibilitatea obţinerii unor informaţii din partea ministerelor şi
agenţiilor guvernamentale (în virtutea obligaţiei executivului de a informa parlamentul)
dar implică şi o componentă politică importantă, numărându-se printre ,,trambulinele” de
imagine pentru reprezentanţii opoziţiei parlamentare. Pentru a da numai un exemplu, în
Germania sunt adresate circa 5000 de întrebări anual, toate trebuind să primească un
răspuns din partea guvernului federal. Procedura, întâlnită sub diferite forme în aproape
toate democraţiile contemporane, are la bază faimosul `question time` din Parlamentul
britanic şi presupune fixarea unei zile pe săptămână în care miniştrii chestionaţi
(interpelaţi) sunt obligaţi să răspundă.

- Comisiile de Anchetă se constituie la cererea unui număr minim de parlamentari

(prevăzut în regulamentul camerei respective) pentru a investiga anumite situaţii

7
 8

considerate neclare sau grave în activitatea unui departament guvernamental, atunci când
informaţiile furnizate pe linie oficială nu sunt considerate suficiente, relevante sau
credibile. Deşi instituţiile statului sunt obligate prin lege să asigure toate condiţiile
necesare activităţilor de ,,cercetare” şi să nu obstrucţioneze ancheta parlamentară,
comisiile nu sunt recunoscute ca organe abilitate de investigaţie în stat (precum poliţia
sau procuratura, de exemplu), rapoartele comisiilor nu au valoare de probă juridică,
având doar caracter orientativ (consultativ) în vederea aflării adevărului şi/sau adoptării
unei decizii politice. Abordând cu precădere teme de interes public crescut, intens
mediatizate, comisiile de anchetă parlamentare au implicit un rol de influenţare a opiniei
publice.Acestea sunt, într-o prezentare succintă, principalele funcţii ale instituţiilor
legislative în cadrul sistemelor politice democratice. Fireşte, există diferenţe procedurale
notabile în exercitarea lor de la o ţară la alta, dar principiile sunt aceleaşi. Vom prezenta
în continuare modul de alegere, organizare şi funcţionare a parlamentelor recunoascute ca
instituţii de referinţă.

În funcţie de numărul camerelor existente la nivelul adunării legislative distingem

parlamente unicamerale sau bicamerale. Opţiunea pentru o formulă sau alta ţine de o
multitudine de criterii dintre care amintim: mărimea statului şi numărul populaţiei,
tradiţia istorică, opţiunea pentru un proces legislativ rapid sau mai lent (dar mai laborios)
etc.

În cazul parlamentelor unicamerale membrii acestora sunt aleşi prin vot direct de către
populaţie (ex.: Andora, Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Cipru, Danemarca, Finlanda,
Georgia, Liechtenstein, Luxemburg, Moldova, Norvegia, Suedia, Turcia, Ucraina,
Ungaria).
În cazul parlamentelor bicamerale : membrii uneia din camere sunt aleşi prin vot direct de
către populaţie, iar membrii celeilalte camere (care sunt fie reprezentanţi ai comunitătilor
teritoriale locale, ai minorităţilor, fie ai comunităţilor lingvistice, profesionale sau entice)
sunt aleşi direct sau indirect de populaţie sau sunt numiţi de diverse autorităţi ale statului.
Astfel, membrii celei de-a doua camere pot fi :
-Aleşi prin vot direct (cazul României, Poloniei, Elveţiei).
-Aleşi de un colegiu elector (în cazul membrilor Consiliului Naţional din Slovenia).
-Stabiliţi printr-un sistem mixt: de alegere după diferite criterii si numire de către diverse
autorităţi (în cazul Senatului din Irlanda o parte din membri sunt numiţi de primul
ministru şi o parte aleşi pe liste întocmite după criteriul profesiunii; în Consiliul
Republicii din Belarus o parte din membri sunt aleşi de organele administraţiei locale şi o
parte numiţi de preşedinte; Senatul din Belgia are o parte din membri aleşi prin vot direct,
o parte numiţi de adunările legislative ale celor trei comunităţi lingvistice, precum şi
membri cooptaţi de către cei aleşi, iar unul reprezintă familia regală).
În cazul republicilor federale, în Germania, Consiliu Federal reuneşte reprezentanţii
landurilor care nu sunt aleşi direct, ci sunt membri ai guvernelor landurilor sau delegaţi ai
acestora.
În cazul Camerei Lorzilor din Marea Britanie membrii săi nu sunt aleşi. Astfel, cei
peste 1200 de pairi, includ episcopi din cadrul Bisericii Anglicane, lorzi (între aceştia o
parte din titluri au fost moştenite, altele nu au caracter ereditar) şi judecători de la Curţi.

8
 9

Durata mandatelor parlamentarilor variază de la 4 ani în cele mai mute cazuri, la 5

ani (cazul Turciei, Luxemburgului, Camerei Comunelor din Marea Britanie, a Adunării
Naţionale din Franţa), la 6 ani (cazul Cehiei, S.U.A., a Camerei Consilierilor din Japonia)
şi chiar la 9 ani (cazul Senatului Franţei unde o treime din Senat se schimbă la fiecare trei
ani).

În ceea ce priveste modul de partajare a competenţelor legislative între cele două Camere
putem distinge mai multe situaţii:
Atribuţiile celor două Camere pot fi identice, ambele având rol deliberative.
Una din Camere poate avea rol consultativ (Consiliul Naţional din Slovenia), sau una din
Camere poate avea puterea decizională finală (cazul Adunarii Naţionale din Franţa, a
Camerei Reprezentanţilor din Dieta Japoniei). În Marea Britanie, Camera Lorzilor are o
putere limitată (ne având drept de veto asupra legislaţiei aprobate de Camera
Comunelor), principalele atribuţii ale acesteia fiind cele de revizuire a propunerilor
legislative.
Există o specializare a Camerelor, ca urmare a competenţelor lor decizionale diferite.
Astfel, în cazul României există o egalitate a Camerelor dar, în sens funcţional, acestea
sunt diferenţiate, pe de o parte în Cameră decizională şi pe de altă parte, în Cameră de
reflecţie. Camera Deputaţilor are rol de Cameră decizională de drept comun (adică în
toate cazurile în care competenţa decizională nu aparţine Senatului), iar Senatul are
competenţă de Cameră decizională pentru ratificarea tratatelor şi a altor acorduri
internaţionale, ca şi pentru măsurile legislative ce rezultă din aplicarea acestora, precum
şi în domeniul unor legi organice care privesc exclusiv organizarea şi funcţionarea
statului.

II. 1.1. Organizarea si funcţionarea Parlamentului în diverse state europene

şi SUA

MAREA BRITANIE

Supremaţia Parlamentului britanic este, atât teoretic cât şi practic, piatra unghiulară
a democraţiei în regat, conferind această trăsătură (poate mai ,,diluată” decât la Londra)
tuturor sistemelor parlamentare occidentale. Aici însă –de o manieră categorică şi
incontestabilă- nimeni nu este mai presus de voinţa Parlamentului. Spre deosebire de
celelalte democraţii euro-atlantice, în Marea Britanie nu există o instituţie a controlului
constituţional al legislaţiei adoptate, considerându-se că Parlamentul poate adopta şi
modifica, prin exercitarea voinţei lui politice, orice lege, inclusiv arhitectura
constituţională a ţării, fără a fi nevoie de avizul unei curţi sau de consultarea populaţiei
prin referendum.Parlamentul britanic, una dintre institutiile cele mai vechi ale edificiului
constitutional este compus din Regina, Camera Comunelor (House of Commons) şi
Camera Lorzilor (House of Lords).
Originea Camerei Lorzilor, ca organism nobiliar, avand prerogativa de a-l consilia
pe Rege, trebuie cautata inainte de cucerirea normanda din 1066.

9
 10

Initial, Camera Lorzilor a detinut o evidenta superioritate fata de Camera Comunelor

datorita pozitiei privilegiate in raporturile cu Coroana, puterea politica a Camerei Lorzilor
provenind din compozitia sa sociala: marea aristocratie engleza si inaltii prelati ai
Regatului, legati prin interese comune de institutia regalitatii.
Pana la sfarsitul secolului al XVIII-lea, Camera Lorzilor a reprezentat centrul real
al puterii politice, dupa care rolul sau politic s-a diminuat, devenind simbolic, astfel ca ,
in prezent, puterea politica a parlamentului britanic este concentrata in sanul Camerei
Comunelor, fiind exercitata de aceasta, in stransa legatura cu programul politic si
interesele partidului de guvernamant.
Din punct de vedere al organizarii puterilor si al raporturilor dintre ele, vechile
cutume constitutionale au fost inlocuite cu altele. Astfel, daca recrutarea prim-ministrilor
se facea, conform vechilor cutume, din randul Camerei Lorzilor, iar ministrii raspundeau
in fata acesteia, astazi raspunderea ministilor se angajeaza numai in fata Camerei
Comunelor, iar premierii sunt recrutati dintre deputati.

Practic, puterea legislativă este concentrată aproape în întregime în Camera

Comunelor, aceasta fiind cea care rezultă din votul universal şi direct al electoratului
britanic. Membrii acestei camere, în număr de 659, sunt aleşi prin metoda scrutinului
majoritar (majoritate simplă), cu un singur tur, în circumscripţii uninominale şi au un
mandat de maxim 5 ani, guvernul având obligaţia să convoace alegeri parlamentare în cel
mult cinci ani de la precedentele.
Camera Comunelor este prezidată de un membru al acesteia (Speaker of the House)
ales la începutul legislaturii. În faimoasa ,,sală verde” a camerei inferioare, puterea şi
opoziţia sunt dispuse, fizic vorbind, faţă în faţă, majoritatea la stânga speaker-ului iar
minoritatea în aripa dreaptă a sălii. Astfel, membrii unui partid împart băncile aceleiaşi
tribune. Sistemul parlamentar britanic, deşi funcţionează după principiile clasice ale
parlamentarismului şi recunoaşte în teorie toate mijloacele şi procedurile constituţionale
de exercitare a puterilor executivului şi legislativului, este, în mod paradoxal, sistemul
care utilizează cel mai puţin instrumentele radicale, ultime, ale acestor puteri. De
exemplu, dreptul de dizolvare a Parlamentului (care aparţine şefului statului, adică
suveranului, şi se exercită la solicitarea premierului) nu a mai fost folosit de peste 250 de
ani, dreptul de veto al monarhului cu privire la o lege adoptată de Parlament nu a mai fost
exercitat de aproape 300 de ani iar dreptul suveranului de a demite cabinetul cu a cărui
politică nu este de acord nu a mai fost exercitat, la rândul său, de peste 150 de ani! Chiar
şi moţiunea de cenzură, ,,vârful” procedural al aplicării principiului responsabilităţii
executivului în faţa legislativului, nu a mai fost utilizată din 1979, după ce de la
precedenta moţiune trecuseră exact 50 de ani. Stabilitatea şi coerenţa de la Palatul
Westminster decurg din trei aspecte specifice sistemului politic britanic: în primul rând,
poate, din discreţia politică a suveranului (care, deşi este şeful statului, nu exercită
aproape nici o influenţă asupra vieţii politice), din sistemul bipartidist (prin care este mai
uşor de menţinut raportul de forţe între putere şi opoziţie decât printr-unul multipartidist)
şi, nu în ultimul rând, prin cutuma care face ca liderul partidului câştigător să fie numit în
funcţia de premier, asigurându-se astfel autoritatea morală a guvernului asupra majorităţii
parlamentare.
În pofida supremaţiei constituţionale absolute a Parlamentului britanic în cadrul
sistemului, practica vieţii politice arată o dominare clară de către cabinet a relaţiei

10
 11

executiv-legislativ, personalitatea politică cea mai influentă din capitala regatului fiind,
de departe, primul-ministru.
Camera Comunelor este organismul care concentreaza intreaga putere legislativa a
parlamentului.Membrii Camerei Comunelor sunt desemnati prin alegeri generale, prin
vot universal.
Camera Comunelor este prezidata de “Speaker”, el insusi parlamentar ales in aceasta
functie de catre membrii Camerei. El are sarcina de a conduce dezbaterile din Camera si
de a veghea la respectarea regulilor de procedura parlamentara ale Camerei.
In Camera se formeaza doua grupuri parlamentare, fiecare cuprinzand deputati
apartinand unuia dintre cele doua partide principale. Fiecare grup parlamentar este
condus de un lider. Partidele politice britanice sunt constituite pe principii stricte de
disciplina, astfel ca deputatii sprijina activ programul politic al partidului care i-a propus
la candidatura. In cadrul Camerei Comunelor, opozitiei i se asigura toate conditiile pentru
a critica programul guvernamental, primul-ministru ca si pe ceilalti membri ai
Cabinetului. Majoritatea parlamentara este o sustinatoare a cererilor Guvernului adresate
Camerei.
Dreptul de dizolvare al Camerei il detine Monarhul, dar de fapt, primul-ministru
este cel ce solicita acestuia dizolvarea, iar Regele se conformeaza.
Camera are atat o functie legislativa, cat si functii nelegislative, cum este
controlul exercitat asupra Guvernului. Cat priveste functia legislativa a Camerei
Comunelor, aceasta este dirijata din umbra de catre guvern, care utilizeaza parghiile
parlamentare si normele stricte ale disciplinei de partid. Exista si situatii cand
Parlamentul abiliteaza expres Guvernul sa adopte norme cu putere de lege, insa
Parlamentul isi rezerva dreptul de a controla activitatea normativa a Guvernului, atat prin
comisiile sale, cat si prin crearea cadrului legislativ in care orice persoana, fizica sau
morala, se poate plange daca prin actele Guvernului i s-au produs in mod nejustificat
pagube.
Ca functii nelegislative ale Camerei se poate retine responsabilitatea ministrilor in fata
Parlamentuluidar si puterea bugetara a acestuia, cu toate ca in sistemul constitutional
britanic activitatea bugetara poate fi redusa schematic la urmatoarea formula:Guvernul
solicita fonduri, Camera Comunelor le acorda, iar Camera Lorzilor aproba aceasta
atribuire
În prezent, Camera Lorzilor este cea mai numeroasă cameră superioară a unui
parlament occidental şi, probabil, cea mai slabă ca prerogative. Cei aproximativ 1200 de
membri sunt grupaţi în 4 categorii: episcopi, lorzi ereditari, lorzi pe viaţă şi lorzii ai legii.
Cei 26 de episcopi ai Bisericii Anglicane, dintre care cei mai influenţi sunt arhiepiscopii
de Canterbury şi de York, se implică mai ales în dezbaterile privind temele cu rezonanţe
spirituale şi morale din societatea britanică, precum homosexualitatea, consumul de
droguri, divorţul, avortul, eutanasia etc. Cei mai numeroşi sunt lorzii ereditari, în număr
de aproximativ 800. Majoritatea au titlurile moştenite din secolele XIII-XIV, foarte puţini
dobândindu-şi titlurile ereditare în secolul XX şi doar câţiva în epoca postbelică. Lorzii
pe viaţă sunt înnobilaţi de suveran la propunerea primului ministru, fiind personalităţi de
excepţie din cultură, ştiinţă, armată, mai rar din politică. Aceştia, în prezent în număr de
peste 350, nu transmit titlurile descendenţilor lor. În fine, ,,lorzii legii” sunt numiţi astfel
după faptul că provin din rândurile celor mai merituoşi dintre judecători.

11
 12

Deşi, formal, fiecare proiect legislativ trebuie să treacă şi pe la Camera Lorzilor,

adoptarea legilor depinde până la urmă (exclusiv) de voinţa deputaţilor din Camera
Comunelor, lorzii neputând, printr-un eventual aviz negativ, decât să întârzie cu un an
intrarea în vigoare a legii. După ce o lege a fost blocată la Camera Lorzilor, revotarea ei
la Comune ar transforma, practic, proiectul în lege propriu-zisă. Mai mult decât atât,
există domenii ale legislaţiei (domeniul financiar, de exemplu) unde un proiect adoptat de
Camera Comunelor nu poate fi amânat mai mult de o lună de către lorzi. Prin extensie,
putem deduce că inclusiv desfiinţarea Camerei Lorzilor ar putea fi consfiinţită oricând
printr-o lege adoptată de Camera Comunelor, iar lorzii nu ar putea face mai mult decât să
amâne cu un an decizia reprezentanţilor aleşi ai populaţiei. Înţelegând această realitate
politică, lorzii au adoptat după victoria laburiştilor în alegerile din 1945 ,,doctrina
Salisbury” (după numele liderului conservator al lorzilor), numită şi doctrina auto-
restrângerii (self-restraint), prin care au preferat să nu blocheze procesul legislativ de la
Camera Comunelor, asigurându-şi astfel supravieţuirea. Lipsită de legitimitate
democratică dar încărcată cu toată gloria unei istorii politice de succes, Camera Lorzilor
(deposedată, practic, de ultimele ei puteri legislative prin reforma promovată în The
Parliament Act din 1911) şi-a păstrat până în prezent un loc aparte în sistemul politic
britanic dar mai ales, se pare, unul în sufletul locuitorilor Albionului.
Camera Lorzilor este condusa de Lordul Cancelar, membru al guvernului si
presedinte al Curtii Supreme de Apel. Camera Lorzilor poate numi comisii speciale cu
caracter temporar (selct committees) insarcinate cu solutionarea unor probleme concrete
ale activitatii Camerei. De asemenea, Camera Lorzilor serveste monarhul sa-si faca
cunoscuta pozitia fata de programul Guvernului prin mesajul Tronului. Camera Lorzilor,
simbol al dezvoltarii constitutionale a Marii Britanii si factor decisiv al intaririi increderii
natiunii engleze in institutiile sale politice,ramane o constanta a vietii politice, fiind
pastrata nu numai in sistemul de guvernare, ca o institutie politica adanc inradacinata, ci
si in constiinta publica.
.
Desi sistemul constitutional britanic se bazeaza pe principiul separatiei celor trei
puteri: legislativa, executiva si puterea judecatoreasca, intre acestea exista mecanisme
constitutionale de interferenta, de colaborare si cooperare in procesul de guvernare.
De pilda, parlamentul numeste primul-ministru si pe ministrii,guvernul exercita initiativa
legislativa, comisiile parlamentare verifica activitatea guvernului, deputatii interpeleaza
ministrii etc. O expresie a acestei colaborari intre puteri este si responsabilitatea
ministeriala care consta in prerogativa parlamentului de a cere membrilor guvernului sa
raporteze in fata acestuia in legatura cu modul in care isi indeplinesc atributiile.

GERMANIA

Parlamentul federal al Germaniei are o structura bicamerala fiind alcatuit din

Bundestag si Bundesrat. Bundestag-ul este ales pe o perioada de patru ani prin vot
universal, egal, direct si secret. Fiecare alegator dispune de doua voturi. Un vot îl acorda
persoanei care si-a prezentat candidatura în circumscriptia electorala unde este arondat,
iar altul, listei prezentate de un partid politic în landul în care domiciliaza.

12
 13

Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentarii proportionale

cu sistemul de scrutin majoritar. Adica, mandatele se atribuie proportional cu numarul
voturilor obtinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a întrunit majoritatea
relativa a voturilor.
Conform Legii electorale , teritoriul tarii este împartit într-un numar de
circumscriptii electorale, egal cu jumatatea numarului de locuri existente în Camera, în
fiecare dintre ele alegându-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care
obtine majoritatea simpla a voturilor este declarat ales. Cealalta jumatate a locurilor din
Bundestag va fi ompletata cu candidatii alesi care au fost desemnati pe liste stabilite de
partidele politice în fiecare land.
Bundesrat-ul, cea de-a doua camera a Parlamentului federal este compus din
reprezentantii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiti dintre ministrii landurilor,
proportional cu numarul locuitorilor acestora, cel putin 3 (Bremen sau Hamburg, de
exemplu) si cel mult 6 reprezentanti (Bavaria, Renania de Nord-Westfalia, Baden-
Wurttemberg şi Saxonia de Jos, care depăşesc 7 milioane de locuitori), în total 69 de
membri. Aceştia exprimă în Bundesrat interesele unităţilor federate ale Germaniei,
nefiind aleşi prin votul cetăţenilor, ci desemnaţi de guvernele landurilor. Reprezentanţii
trimişi la Berlin fiind, de obicei, chiar miniştri în aceste guverne, cum ar fi ministrul de
finanţe, ministrul de interne sau al justiţiei, şi trebuind să exprime un vot în bloc
(mandatul lor este imperativ, în funcţie de poziţia politică adoptată de guvernul landului),
Fiecare camera este condusa de un presedinte si vicepresedinti asistati.
Presedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al
Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativa participa ambele Camere.
Proiectul unei legi este trimis catre Guvernul federal, mai întâi Bundesratului, spre a fi
adoptat, iar apoi este înaintat Bundestagului spre a vota acel proiect si a-l transforma în
lege. În cadrul camerelor se constituie comisii permanente.
Bundestagul poate institui si comisii de ancheta asupra unor probleme bine
determinate. Respectându-se regula generală conform căreia camera inferioară este mai
puternică decât camera superioară, având în vedere legitimitatea ei democratică, şi în
cazul Parlamentului german Bundestagul are atribuţii mai consistente (şi mai ales are
,,ultimul cuvânt”) în faţa Bundesratului, chiar dacă acesta din urmă este o cameră relativ
puternică în comparaţie cu alte camere superioare din Europa.
Funcţia legislativă se exercită prin intermediul ambelor camere, drept de iniţiativă
având membrii Bundestagului (minim 26, echivalent cu pragul pentru formarea unui grup
parlamentar), ai Bundesratului (proiectul se iniţiază cu majoritatea voturilor), precum şi
guvernul federal. Proiectul de lege ajunge în ultima fază la Bundestag, pentru ca membrii
acestei camere să dispună atât de punctul de vedere al guvernului (când proiectul vine de
la guvern) cât şi de versiunea camerei superioare. Adoptarea unei legi se face în trei
lecturi. În prima lectură, are loc o scurtă dezbatere, partidele expunându-şi poziţiile
politice de principiu cu privire la lege. Proiectul este transmis ulterior la comisia de
specialitate. Raportul comisiei este dezbătut în plenul camerei, în ceea ce se numeşte ,,a
doua lectură”, legea fiind discutată şi votată articol cu articol, pe baza recomandărilor
comisiei. În fine, a treia lectură consemnează votul final asupra textului legii, în
ansamblul său. Toată procedura poate dura luni în şir, uneori mai mult de un an (mai ales
atunci când există divergenţe între Bundestag şi Bundesrat) dar la fel de bine poate să

13
 14

dureze o zi, atunci când este vorba de o situaţie urgentă şi se realizează consensul forţelor
politice reprezentate în Parlament.
Soluţionarea divergenţelor între cele două camere: În cazul în care, în termen de 3
săptămâni de la adoptarea versiunii finale la Bundestag (termenul maxim în care
Bundesratul poate ,,ataca” legea, altfel ea se consideră adoptată direct de camera
inferioară şi se trimite preşedintelui spre promulgare) camera superioară exprimă o
poziţie diferită, se constituie o comisie de mediere paritară, formată din câte 11
reprezentanţi ai fiecărei camere. Numai în comisia de mediere membrii Bundesratului pot
vota independent, fără să mai existe obligativitatea unui vot în bloc al reprezentanţilor
aceluiaşi land (de altfel, se întâmplă destul de rar ca, din cei 11 membri trimişi în comisia
de mediere, să existe doi sau mai mulţi reprezentanţi dintr-un land, având în vedere că
sunt 16 landuri). Raportul comisiei de mediere se trimite prima dată la Bundestag, spre
adoptare, după care ajunge la Bundesrat. Dacă proiectul vizează interesele landurilor,
acordul Bundesratului este obligatoriu pentru adoptarea formei finale a legii. Dacă legea
se referă doar la interesele federaţiei germane în ansamblu (politică externă, apărare,
reglementarea cetăţeniei etc.), votul camerei superioare nu mai este decisiv iar camera
inferioară poate trece peste un eventual vot negativ al Bundesratului, impunându-şi voinţa
cu o majoritate cel puţin egală (simplă, absolută sau calificată, după caz) cu cea care s-a
înregistrat la votul negativ al camerei superioare.
În ceea priveşte funcţia de control asupra executivului, ne vom referi aici doar la
procedurile de învestire şi demitere a cancelarului, adică la ipostazele extreme ale acestei
relaţii, considerând că celelalte mijloace constituţionale (întrebările şi interpelările sau
comisiile de anchetă parlamentare) au fost descrise în partea generală. În conformitate cu
art.63 al Legii Fundamentale, cancelarul Germaniei (şeful guvernului) este ales cu
majoritatea absolută a voturilor, fără dezbateri, de către membrii Bundestagului, la
propunerea preşedintelui federal. Chiar dacă prerogativa propunerii, respectiv a numirii
cancelarului în funcţie (după votul din camera inferioară), lasă impresia unei oarecare
influenţe a preşedintelui în viaţa politică germană, aceasta este, în fapt, doar o
formalitate, un act ceremonial, fiindcă preşedintele nu-l poate propune ca şef al
executivului decât pe liderul partidului câştigător în alegerile parlamentare, alt candidat
neavând nici o şansă de a obţine majoritatea absolută în Bundestag. Dacă, într-o situaţie
excepţională, candidatul propus de preşedinte nu obţine majoritatea absolută (presupusa
,,coaliţie majoritară” nu a funcţionat), Bundestagul preia pe cont propriu desemnarea
cancelarului, având obligaţia constituţională ca în termen de 14 zile de la respingerea
propunerii prezidenţiale să-l aleagă pe şeful viitorului cabinet. Dacă nici un candidat nu
obţine majoritatea absolută a voturilor în termenul prevăzut (de data aceasta pot exista
mai multe candidaturi, susţinute însă de cel puţin un sfert din numărul membrilor
Bundestagului, practic de marile grupuri parlamentare) şeful statului este pus în faţa
următoarei situaţii: fie acceptă şi numeşte candidatul care a obţinut cele mai multe voturi
(majoritatea simplă), fie dizolvă Bundestagul şi convoacă noi alegeri. Această decizie
politică importantă trebuie luată în maxim 7 zile. Este cu adevărat o dilemă, fiindcă în
primul caz ar putea rezulta un guvern slab, instabil, care nu are susţinerea majorităţii
absolute şi poate ,,sucomba” oricând în exerciţiul funcţiunii, iar în al doilea costurile unor
noi alegeri şi starea de spirit a populaţiei ar crea un climat nefavorabil în ţară, crizele
politice fiind lucrul de care germanii se tem cel mai mult, după eşecul Republicii de la
Weimar. Totuşi, trebuie să rămânem cu ideea că în marea majoritate a cazurilor,

14
 15

desemnarea cancelarului se desfăşoară în ,,condiţii de normalitate”, cu obţinerea

majorităţii absolute de către liderul partidului câştigător.

La polul opus ca semnificaţie politică, retragerea votului de încredere de către Parlament

poartă, de asemenea, amprenta preocupării aproape excesive a sistemului constituţional
german pentru stabilitate guvernamentală. Legea Fundamentală din 1949, elaborată sub
influenţa evidentă a ,,căderii democraţiei” în 1933, a prevăzut demiterea guvernului
numai în condiţiile formării unei noi majorităţi, capabilă să susţină un nou cancelar.
Procedura este numită moţiune constructivă de neîncredere şi înseamnă, în formularea
extrem de simplă şi de clară a lui că ,,nici un guvern nu poate fi demis dacă nu poate fi
înlocuit”. Cu alte cuvinte, nu este suficientă o majoritate negativă, care să voteze
împotriva guvernului în funcţie, ci o majoritate pozitivă, capabilă să numească simultan
un nou cancelar. Acest lucru s-a întâmplat o singură dată, în 1982, când liberalii au
balansat dinspre social-democraţi spre creştin-democraţi, formând o nouă majoritate în
Bundestag, care a dus la înlocuirea cancelarului Schmidt cu Helmut Kohl. Moţiunea
constructivă de neîncredere este acuzată că face aproape imposibilă căderea guvernului,
chiar şi atunci când există nemulţumiri generale vis-à-vis de prestaţia cancelarului,
fiindcă obligă apriori opoziţia să negocieze viitoarea soluţie de guvernare, ceea ce
produce disensiuni chiar înainte de a se depune moţiunea. În fapt, este chiar ceea ce au
dorit autorii Constituţiei germane.

Având în vedere caracterul federal al ţării, competenţa legiferării este partajată între
landuri şi federaţie. există astfel domenii exclusive ale federaţiei (apărare, afaceri externe,
naţionalitatea federală, libertatea de circulaţie, paşapoarte, poliţie criminală etc.), domenii
,,concurente”, în care landurile pot legifera atâta timp cât federaţia nu face uz de dreptul
său de a legifera (drept civil, drept penal, organizare judiciară, stare civilă, unele
prevederi sociale etc.) precum şi domenii exclusive ale landurilor (administraţie,
educaţie, sănătate, asigurări şi asistenţă socială etc.)

SUA

Congresul Statelor Unite a preluat, cu mai bine de două sute de ani în urmă,
,,torţa” democraţiei de la instituţia-mamă, Parlamentul britanic. Congresul american şi-a
asumat valorile fundamentale ale democraţiei liberale, dar a dezvoltat şi a inovat în planul
procedurilor, dând naştere unui sistem politic aflat pe extrema opusă a axei democratice
parlamentarism-prezidenţialism.
În articolul 1, paragraful 1, din Constituţia americană se afirmă că ,,toate puterile
legislative acordate prin această Constituţie vor fi exercitate de către Congresul Statelor
Unite, care va fi alcătuit din Senat şi Camera Reprezentanţilor”. Cu alte cuvinte,
Congresul este singura autoritate legislativă din Statele Unite.
Camera Reprezentanţilor are, în prezent, 435 de membri, dar acest număr este
revizuit la fiecare 10 ani, în funcţie de variaţia populaţiei statelor componente ale
federaţiei. Numărul de reprezentanţi în camera inferioară este proporţional cu mărimea
populaţiei statelor. Alegerea ,,reprezentanţilor” se face prin vot uninominal cu majoritate
simplă, într-un singur tur, la fel deci ca alegerea membrilor Camerei Comunelor. Durata
mandatului este de numai 2 ani (!), ceea ce atrage avantajele unei activităţi intense a celor

15
 16

aleşi (aflaţi sub presiunea timpului), unei dinamici crescute a reprezentării (,,primenirea”
componenţei acestei camere se face mai repede decât a Senatului), dar şi critici privind
timpul prea scurt pe care îl au la dispoziţie reprezentanţii pentru a ,,arăta ce pot face cu
adevărat” şi chiar privind costurile unor alegeri la intervale atât de scurte.
Senatul are un număr fix de membri, 100, şi un număr egal de senatori pentru
fiecare stat (doi), în pofida diferenţelor uriaşe între populaţia statelor federate (în
literatura de specialitate exemplificându-se de obicei extremele, adică Alaska cu 400.000
de locuitori şi California cu 24 de milioane). Logica acestei egalităţi constă tocmai în
asigurarea unei non-discriminări în ceea ce priveşte reprezentarea intereselor statelor
componente ale federaţiei americane, prevenindu-se astfel situaţia ca statele mari să
impună decizii care să afecteze interesele statelor mai mici. Acest tratament favorabil
statelor mai mici se poate considera că produce o suprareprezentare parlamentară a
unităţilor federate de dimensiuni reduse, întâlnită şi în cazul altor ţări federale (Elveţia,
Canada, chiar şi Germania), dar care este maximă în cazul SUA.
Sistemul electoral este acelaşi ca la ,,reprezentanţi” dar mandatul senatorilor
durează 6 ani. În 1913 s-a trecut de la votul indirect la votul direct pentru alegerea
membrilor acestei camere. Mandatele celor 100 de senatori americani sunt intercalate ca
perioade, datorită practicii alegerilor parţiale (la fiecare doi ani sunt concurate câte o
treime din locuri), iar senatorii aceluiaşi stat nu îşi încheie simultan mandatele. În acest
mod, se combină stabilitatea şi coerenţa în politica Senatului cu înnoirea treptată a
senatorilor. ,,Înnoire” este cam mult spus, deoarece procentul de realegere este foarte
ridicat în politica americană (peste 85%), fiind menţionate şi situaţii-limită, în care un
singur senator şi-a pierdut locul, în alegerile din 1990, sau în care 3 senatori au fost
înlocuiţi, în 1992. Acest fenomen, considerat negativ de către majoritatea analiştilor
americani, se explică prin oportunităţile crescute ale politicienilor în funcţie (incumbent)
de a-şi face cunoscute activitatea parlamentară şi imaginea personală, în comparaţie cu
challenger-ii. Acesta este motivul pentru care au existat, de-a lungul timpului, mai multe
propuneri de limitare la 12 ani a duratei maxime a ,,stagiului” în Congres, ultima şi cea
mai importantă fiind încercarea preşedintelui George Bush din 1992, care nu a întrunit
însă decât acceptul a 14 state.
Funcţia legislativă a Congresului se exercită deopotrivă prin Camera Reprezentanţilor şi
Senat. Drept de iniţiativă legislativă au membrii Congresului, Executivul (prin Preşedinte
şi departamentele guvernamentale) precum şi cetăţenii americani, în condiţiile prevăzute
de lege. În cazul adoptării unor versiuni diferite în cele două camere, o comisie de
mediere va negocia un punct de vedere comun, conţinut într-un raport care va fi supus,
separat, votului ,,reprezentanţilor” şi senatorilor. Adoptarea raportului comisiei de
mediere în ambele camere face posibilă trimiterea legii spre promulgare la Casa Albă.
Dacă divergenţele persistă, proiectul este returnat la comisia de mediere. Deşi, formal,
cele două camere au competenţe legislative egale, există o recunoaştere unanimă a
rolului crescut al Camerei Reprezentanţilor în domeniul economic (în special în fixarea
impozitelor şi taxelor) şi al Senatului în materie de politică externă.
În ceea ce priveşte funcţia de control asupra executivului, Congresul SUA a
dezvoltat unul dintre cele mai perfecţionate, mai atente şi mai ,,agresive” sisteme de
supraveghere a aparatului guvernamental, ca reacţie la puterile deloc neglijabile ale
Preşedintelui şi la lipsa subordonării politice a executivului în faţa legislativului. Parte a
principiului limitării reciproce a puterilor statului, comisiile de anchetă şi procedura

16
 17

impeachment au jucat, de-a lungul timpului, roluri semnificative în politica americană,

contribuind la aflarea adevărului în chestiuni considerate de interes naţional şi
influenţând, uneori decisiv, opinia publică. Prin comisiile de anchetă, opoziţia din
Congres reuşeşte să atragă atenţia asupra unor aspecte ,,neclare” din activitatea
administraţiei americane, putând cita la audieri practic orice persoană care îndeplineşte o
funcţie publică în Statele Unite, şi dispunând chiar de dreptul de a lua măsuri împotriva
celor care refuză audierea sau sunt găsiţi vinovaţi. Prin procedura impeachment,
prelungire radicală a anchetei parlamentare, în conformitate cu articolul 1, paragraful 2,
clauza 5 din Constituţie, ,,Camera Reprezentanţilor are putere exclusivă de punere sub
acuzare a demnitarilor”, inclusiv a preşedintelui SUA, punerea sub acuzare (cu
majoritatea simplă a voturilor membrilor Camerei) fiind prima etapă a procesului. În
cazul în care majoritatea ,,reprezentanţilor” au hotărât punerea sub acuzare, ,,speţa” se
mută la Senat, pentru judecarea efectivă. În şedinţă condusă de preşedintele Curţii
Supreme, Senatul dezbate acuzaţia adusă demnitarului şi dă verdictul: vinovat sau
nevinovat, în raport cu acuzaţii grave precum trădarea intereselor Statelor Unite, luare de
mită, crime sau alte încălcări grave ale Constituţiei. Dacă se obţine majoritatea calificată,
adică cel puţin două treimi din voturile senatorilor, poate fi destituită practic orice
persoană care deţine o funcţie publică, onorifică sau remunerată, pe teritoriul Statele
Unite. Cel mai mediatizat proces de impeachment declanşat în Congresul american în
ultimii ani este, aşa cum se ştie, ,,scandalul Lewinsky” în care a fost implicat preşedintele
Bill Clinton, dar punerea sub acuzare votată în prima fază în Camera Reprezentanţilor nu
a fost consfiinţită de votul majorităţii calificate a senatorilor. Luând în considerare
această competenţă constituţională, acceptăm implicit faptul că legislativul american are
şi atribuţii în domeniul puterii judecătoreşti.
În concluzie, Congresul reprezintă nu numai adunarea naţională a celei mai
performante şi mai puternice democraţii din lume, ci şi o instituţie cu numeroase
ramificaţii şi influenţe pe toate continentele, o instituţie-contrapondere la un Preşedinte
dotat cu puteri de invidiat, o instituţie aflată parcă la pândă, în permanentă şi încordată
,,luptă” cu liderul de la Casa Albă pentru împiedicarea abuzurilor guvernului, de care
americanii s-au temut şi se tem atât de mult, în întreaga lor cultură politică.
Notiunea centrala a dreptului administrativ american este aceea de “agency”, prin
care se desemneaza un organ administrativ in general , organ ce poate fi denumit comisie,
departament, autoritate, birou, functionar, administrator, organ sau chiar agentie.
Motivele pentru crearea agentiilor rezida in dorinta Congresului de a obtine o
supervizare continua asupra unei probleme si de a nu impovara Curtile de justitie cu spete
a caror rezolvare cere, conform unor reglementari speciale, o specializare tehnica.
Congresul are dreptul constitutional de a cere informatii de la orice agentie/ serviciu ale
administratiei.In mod firesc, unele informatii sunt obtinute cu dificultate, puterea
Congresului fiind contestata de Admininstratie. In astfel de situatii, ultimul cuvant il au
instantele de judecata.

FRANŢA

Parlamentul Franţei a primit serioase ,,lovituri” prin Constituţia elaborată în 1958

de echipa prim-ministrului de Gaulle (devenit, în acelaşi an, Preşedintele celei de-a V-a
Republici), pierzând mult din greutatea politică pe care i-o conferiseră Constituţiile

17
 18

Republicilor a III-a (1875) şi a IV-a (1946). Deşi păstrează principiul fundamental al

parlamentarismului (responsabilitatea executivului în faţa legislativului), prin atribuţiile
sporite pe care le acordă executivului, în special Preşedintelui, Constituţia din 1958
instituie ceeapoartă numele de ,,metoda parlamentarismului raţionalizat”.
Constituţia din 1958 a inversat tradiţia consacrată: prerogativa reglementară a
Guvernului devine regula, iar prerogativa legislativă a Parlamentului devine excepţia
Legiuitorul ordinar nu mai este Parlamentul, ci Guvernul care operează pe calea
decretelor. Acest lucru se realizează prin limitarea domeniului legii şi extinderea
domeniului numit ,,reglementări”, care aparţine guvernului şi se concretizează prin
decrete.
Parlamentul francez este bicameral, fiind compus din Adunarea Naţională şi
Senat. Unii autori consideră că ar exista şi o ,,a treia cameră”, Consiliul Economic şi
Social , dar această structură cu 230 de reprezentanţi are doar caracter consultativ, fiind
creată pe baza principiului parteneriatului social şi a colaborării tripartite: guvern-
patronat-sindicate.
Adunarea Naţională este alcătuită din 577 de deputaţi, aleşi pe o perioadă de 5
ani prin vot majoritar uninominal în două tururi.
Senatul are 321 de membri, 309 din Franţa continentală şi 12 reprezentând
teritoriile de peste mări, aleşi pentru un mandat de 9 ani pe baza aceleaşi metode
electorale dar indirect, prin votul unui colegiu de mari electori reprezentând comunităţile
locale. La fiecare trei ani se aleg câte o treime din numărul senatorilor. Atât Adunarea
Naţională cât şi Senatul sunt conduse de un Birou, constituit pe baza ponderii partidelor,
şi au în fruntea lor câte un preşedinte, figuri reprezentative şi influente ale vieţii politice
franceze şi chiar internaţionale, aleşi pe 5, respectiv 3 ani. Este important de precizat că
modelul francez permite cumulul de funcţii elective al parlamentarilor, aceştia putând fi
în acelaşi timp consilieri sau primari.
Proiectele legislative trec, obligatoriu, pe la ambele camere (cele mai multe vin de la
guvern), fiind foarte frecventă situaţia în care o cameră propune amendamente la
versiunea iniţială trimisă de guvern sau la textul adoptat de cealaltă cameră. Este dreptul
constituţional al parlamentarilor de a contribui cu amendamente la procesul legislativ.
Recordul a fost atins în 1994, cu 12.499 amendamente depuse la Adunarea Naţională, în
comparaţie cu, de exemplu, 1.000 în 1969. Concilierea între cele două camere este
realizată prin instituirea comisiilor paritare de mediere, formate din 7 deputaţi şi 7
senatori. În acest caz, Raportul comisiei de mediere se supune adoptării celor două
camere. Dacă cele două camere nu ajung la consens, forma finală a legii este adoptată de
Adunarea Naţională, însă numai cu majoritatea absolută a voturilor.
Deşi se recunoaşte, formal, egalitatea celor două camere, în practica legislativă şi
politică de zi cu zi influenţa Senatului este sensibil mai redusă decât a Adunării
Naţionale, fiind vorba de un ,,bicameralism asimetric”.
Într-o singură situaţie, Senatul este, să zicem, avantajat în faţa Adunării Naţionale:
nu poate fi dizolvat de Preşedintele Republicii.

În afara adoptării legilor ordinare şi organice (ultimele reprezintă o categorie legislativă

specială, aflată ca importanţă între legislaţia ordinară şi legea fundamentală),

18
 19

II. 2. AUTORITĂŢILE EXECUTIVE

Doctrina occidentala utilizeaza expresia de “executiv” pentru a evoca generic pe cei

doi sefi ai “puterii executive”, pe ministri si alti demnitari, rolul constitutional al acestor
autoritati publice neputand fi redus la clasica functie a executivului, adica numai la
aplicarea legilor, intrucat activitatea administratiei publice este o specie a activitatii
publice.
O departajare a atributiilor preponderent politice de cele preponderent
administrative este imposibila fara un tablou constitutional al acestora, astfel ca atat seful
statului, cat si guvernul, in calitate de “sefi” ai structurilor administratiei publice
realizeaza legatura dintre politic si activitatea concreta de aplicare a legii, fie prin
stabilirea unor norme subsecvente, fie prin prestarea serviciilor publice, in limitele legii.
In functie de regimul politic al unui stat, dar si de forma de guvernamant,
dispozitiile constitutionale consacra diferite principii pe baza carora sunt delimitate
notiunile de putere executiva si administratie publica de notiunile de autoritate publica si
serviciu public.
Doctrina administrativa cu caracter juridic identifica doua mari tipuri sau sisteme
de drept aplicabil administratiei: tipul anglo-saxon si tipul francez , sisteme ce prezinta
particularitati specifice nationale,ca urmare a mutatiilor suferite dupa al doilea raboi
mondial.
Sistemul de drept anglo-saxon se individualizeaza fata de cel francez prin doua
trasaturi: normele care-l alcatuiesc sunt norme ale dreptului comun (common law), iar
litigiile administrative sunt solutionate de catre instantele judiciare de drept comun si nu
de catre instante speciale de contencios administrativ.
Aceste trasaturi s-au evidentiat atat in Anglia, cat si in S.U.A.,insa doar pana in a doua
jumatate a sec.al XIX-lea, cand reformele administrative locale din ambele tari au marcat
instituirea unor norme juridice speciale, derogatorii de la dreptul comun - normele de
drept administrativ.
Trasatura caracteristica a sistemului constitutional britanic este absenta unei
constitutii in sens formal si nu in sens material, intrucat la ansamblul coerent de cutume
se adauga texte juridice adoptate de parlament, de o importanta deosebita pentru
dezvolatarea institutiilor politice din aceasta tara, ca si pentru raporturile dintre
guvernanti si guvernati, cum sunt: “Magna Charta Libertatum”(1215), “Petition of
Rights”(1628), “Habeas Corpus Act”(1679), “Bill of Rights”(1689), “Act of
Settlement”(1701), “Reform Act”(1832), “Parliament Act”(1911), “Statutory Instruments
Act”(1946), “Parliament Act”(1959) s.a. Alaturi de aceste acte se aplica si un mare numar
de traditii si cutume constitutionale cu un rol functional bine stabilit, de a caror existenta
si obligativitate este constienta intreaga natiune engleza, aceste simboluri constitutionale
traditionale fiind respectate cu rigurozitate, fara a se simti nevoia unei codificari.

Datorită formelor diferite pe care puterea executivă le îmbracă în cadrul sistemelor

politice naţionale, trebuie pornit cu precizarea că noţiunea de government, de exemplu,
nu are aceeaşi semnificaţie peste tot în lume. Chiar dacă government simbolizează,
oriunde şi oricând, ,,încarnarea puterii” (Meny, 1993), în Statele Unite şi în Marea
Britanie are un sens mai larg, cuprinzând practic toate mecanismele decizionale şi

19
 20

structurile de putere din stat (în SUA, prin government se înţelege administraţia
prezidenţială în general, cu departamentele şi agenţiile aferente), în timp ce în Franţa sau
Germania termenul se referă strict la echipa de miniştri, negociată politic şi învestită prin
votul de încredere al parlamentului. Termenul executiv are, de asemenea, conţinut
variabil în diverse ţări, în Statele Unite vizând Preşedintele şi colaboratorii săi (secretarii
departamentali), în Franţa fiind echivalent cu Guvernul (de Gaulle a insistat chiar ca
termenul de ,,executiv” să fie folosit doar pentru Guvern, deşi doctrina constituţională
descrie fără echivoc executivul bicefal în cazul regimurilor semi-prezidenţiale), în Marea
Britanie cu Cabinetul iar în Italia cu Consiliul de Miniştri.

II.2.1. INSTITUTIA SEFULUI STATULUI

Instituţia şefului statului a aparut o dată cu statul si a evoluat in timp modificându-şi

forma, structura si atribuţiile sale.
In prezent, în statele în care puterea este fundamentată pe principiul separaţiei
puterilor în stat, şeful statului este încadrat în sfera puterii executive, chiar dacă are si
unele atribuţii în materie de legiferare (deci în sfera puterii legislative).
In regimurile prezidenţiale “pure”, şeful statului reprezintă şi executivul, fiind ajutat
în guvernare de o echipă de înalţi funcţionari.
În forma monarhică de guvernare, această instituţie are o organizare unipersonală,
cu exepţia Angliei, unde prerogativele acestei funcţii sunt exercitate de rege si guvern.
În forma de guvernământ republicană, instituţia şefului statului poate să fie
exercitată de o singură persoană sau de o autoritate colegială.
In fostele ţari socialiste funcţia de şef al statului avea o structură colegială şi era
încadrată în categoria “organelor supreme ale puterii de stat”, deci în sfera puterii
legislative (purta diverse denumiri: Consiliu Prezidenţial, Consiliu de Stat, Prezidiu).
Şeful statului, preşedinte sau rege, îndeplineşte în sistemele democratice
contemporane (cel puţin) trei funcţii constituţionale, existând şi situaţii în care acesta (în
special când e vorba de un preşedinte într-un sistem prezidenţial sau chiar semi-
prezidenţial, aşa cum vom vedea mai târziu) este învestit cu puteri considerabil mai mari.
Funcţiile minimale ale şefilor de stat sunt: funcţia simbolică (din care decurge
prerogativa de reprezentare a ţării), funcţia de garant al constituţiei şi funcţia de
menţinere a balanţei puterilor în stat.
Funcţia simbolică se referă la vocaţia şefului statului de a reprezenta ,,identitatea
ţării, fiind văzut ca o întruchipare a tuturor virtuţilor publice şi private ale conaţionalilor”.
Poate părea, din punct de vedere politic, cea mai puţin importantă dintre funcţiile
enumerate, dar în numeroase cazuri se dovedeşte cea pe care populaţia o percepe şi o
valorizează cel mai mult. Fie că vorbim despre eroul Charles de Gaulle, transformat într-
un mit al Franţei secolului XX, fie despre strălucitorul J. F. Kennedy, fie despre
respectata regină a Marii Britanii, pentru a da doar câteva exemple, şeful statului
semnifică, în termeni largi, unitatea şi spiritul unei naţiuni. Mai mult decât atât, în cazul
monarhiilor, unde şeful statului nu este dependent şi nu exprimă voinţa politică temporară
a unei majorităţi, funcţia simbolică este extrem de pregnantă dar este şi ,,desprinsă”, ca
percepţie culturală, de persoana care îndeplineşte la un moment dat, prin voinţa divină,
această calitate. Că aşa stau lucrurile, o confirmă semnificaţia de continuitate a unităţii

20
 21

naţionale prin intermediul ideii de suveran (Coroană) mai degrabă decât prin intermediul
persoanei care poartă coroana.
Regele este prin drept, ca şi prin natură, mai curând un om muritor. Dar Coroana a
devenit impersonală, nemuritoare, un simbol al unităţii finale şi al continuităţii scopurilor
guvernării.
Funcţia de garant al constituţiei urmează, logic am putea spune, în prelungirea
vocaţiei şefului statului de a reprezenta naţiunea în ansamblul său, indicând obligaţia
acestuia de a veghea la respectarea cu stricteţe a documentului fundamental al naţiunii
(contractul între cetăţeni) care reglementează raporturile politice şi instituţionale majore
din ţara respectivă. Această funcţie este, din perspectiva efectivităţii ei, invers
proporţională cu puterile executive ale şefului statului: într-o monarhie constituţională
sau într-o republică parlamentară, regele (preşedintele) este într-adevăr aşteptat de opinia
publică să fie garantul constituţiei, mai mult decât în SUA, unde şeful executivului pare
mai degrabă ,,supravegheat” de Curtea Supremă de Justiţie şi de Congres pentru a nu
abuza, prin prerogativele sale substanţiale, de Constituţie.
Funcţia de menţinere a echilibrului puterilor a făcut carieră în special în
regimurile semi-prezidenţiale, unde preşedintele (deşi, conform doctrinei constituţionale,
este parte a executivului) mediază de multe ori între guvern şi parlament. Medierea nu
lipseşte nici dintre atribuţiile regilor sau preşedinţilor de republici parlamentare, dar este
mult mai puţin caracteristică acestor şefi de stat cu rol predominant ceremonial.

Durata mandatului şefilor de stat variază astfel:

1 an în Elveţia;
5 ani în cele mai multe state europene: Franţa, Germania, Portugalia, Polonia, Ungaria,
Bulgaria, Slovenia;
6 ani în Austria şi Finlanda;
7 ani în Italia şi Irlanda;
pe viaţă in cazul sistemelor monarhice.
Numărul de mandate deţinute de o persoană se limitează, de regulă, la două.

Preşedintele S.U.A., conform Constituţiei este şeful statului şi al executivului,

având relaţii directe cu guvernul şi administraţia, exercitând controlul asupra serviciilor
publice.Actele sale poartă denumirea de ordine executive.
Preşedintele american este singurul şef de stat din democraţiile occidentale
consacrate care este ,,judecat” de alegători pentru evoluţia economiei, pentru starea
sistemului educaţional şi a celui de sănătate, pentru nivelul şomajului, pentru creşterea
sau descreşterea criminalităţii, pentru preţul energiei sau pentru problemele din
agricultură. Acest fapt se datorează modului în care este format şi condus executivul
american: secretarii (şefii departamentelor sau ,,miniştrii”, în accepţiunea europeană) sunt
numiţi de Preşedinte, validaţi de către Senat şi acţionează în calitate de consilieri
personali ai acestuia, fiind la dispoziţia liderului de la Casa Albă, care îi poate demite
oricând. Şedinţele ,,guvernului” american (Cabinetul prezidenţial) nu sunt
instituţionalizate, ceea ce arată şi mai clar caracterul unipersonal, discreţionar, al puterii
executive. Deciziile majore, care fundamentează direcţiile politicilor sectoriale
americane, aparţin de asemenea Preşedintelui. Membrii executivului nu sunt, în acelaşi

21
 22

timp, membri ai Congresului, în baza unei interprertări rigide a principiului separaţiei

puterilor în stat. O poziţie specială revine însă, din această perspectivă, vicepreşedintelui
SUA, care este (formal) şi Preşedintele Senatului, chiar dacă în practică el deleagă
competenţa prezidării şedinţelor altui senator.
Biroul Executiv al Preşedintelui, creat pentru acordarea de sprijin în domeniul
executiv, cuprinde mai multe servicii :
-Cancelaria Casei Albe- cabinetul şi secretariatul personal al Preşedintelui prin
intermediul căruia se ţine legătura cu Congresul şi cu organele centrale administrative,
presa.
-Consiliul consultanţilor economici care pregătesc raportul economic semestrial
asupra starii Uniunii.-
-Consiliul securităţii naţionale care elaborează politicile şi programele în domeniul
militar, coordonează activitatea tuturor departamentelor care lucrează în domeniul
apărării şi securităţii naţionale.
-Biroul de management şi buget care asigură elaborarea bugetului şi programelor
fiscale.
-Biroul de dezvoltare politică care elaborează propuneri legislative în domeniul
politicii interne.

Şeful executivului american poate numi (revoca) până la 2.000 de persoane, din
care aproximativ 200 funcţionari cu poziţii cheie în elaborarea politicilor publice

În afara calităţii de şef al ,,guvernului”, receptată îndeosebi pe plan intern, foarte

vizibilă pe plan mondial este funcţia de şef al diplomaţiei. Deşi în componenţa
Cabinetului există secretarul de stat (asociat miniştrilor de externe din ţările europene), în
realitate Preşedintele este responsabilul nr. 1 în privinţa politicii externe americane. În
multe cazuri, secretarul de stat îndeplineşte doar oficiile de ,,purtător de cuvânt” al
Preşedintelui în afara graniţelor ţării, având în vedere că multiplele îndatoriri ale liderului
de la Casa Albă nu-i permit acestuia decât câteva ,,ieşiri” pe an, la evenimente foarte
importante, în timp ce secretarul de stat se deplasează frecvent în misiuni diplomatice.
Funcţia de Comandant al Forţelor Armate (practic, al celei mai mari puteri militare din
lume, începând din secolul XX) răspunde unei convingeri democratice profunde a
civilizaţiei euro-atlantice, aceea de a supune armata controlului civil şi de a-i asigura o
comandă politică (legitimă din punct de vedere democratic) şi nu una militară, specifică
dictaturilor. Chiar şi aşa, prerogativele politice în domeniul războiului sunt împărţite,
pentru mai multă precauţie, între executiv şi legislativ, Constituţia americană făcând
distincţia între ,,puterea de a face războiul”, pe care o are Preşedintele, şi ,,puterea de a
declara războiul”, pe care o are Congresul. Controversa tradiţională din sistemul politic
american, legată de această reglementare constituţională, este dacă Preşedintele are sau
nu dreptul de a trimite trupe americane pe teritoriul altei ţări, fără aprobarea Congresului.
Cei care spun că răspunsul este ,,da” argumentează că nu este obligatoriu să se declare
război unei ţări pentru a trimite trupe într-o zonă de conflict, exemplificând cu misiunile
de pace internaţionale la care iau parte militarii americani. Totuşi, în secolul trecut au
existat mai multe ,,situaţii delicate”, în care preşedinţii au forţat limitele atribuţiilor lor
constituţionale, trimiţând trupe (în Coreea, 1951) sau purtând chiar război (în Vietnam)
fără votul Congresului, pentru a nu mai comenta istoricul refuz al Congresului de a

22
 23

ratifica Tratatul de la Versailles, rămas doar cu semnătura preşedintelui Woodrow

Wilson. Din acest motiv, în 1973 Congresul a adoptat The War Powers Act (Legea
Responsabilităţilor de Război) care defineşte mult mai riguros situaţiile în care
Preşedintele are dreptul de a trimite trupe în afara ţării, în principal fiind vorba de
ameninţări iminente la adresa securităţii Statelor Unite. În 2002 şi 2003, Preşedintele şi
Congresul ,,au vorbit aceeaşi limbă”, legislativul fiind în ambele cazuri de acord cu
intervenţia militară (în Afganistan şi în Irak), propusă de preşedinte ca urmare a
periclitării securităţii Statelor Unite.
Calitatea de Legislative Leader, contradictorie la prima vedere (cel puţin în raport
cu interpretarea clasică a separaţiei puterilor în stat) conferă Preşedintelui rolul de
,,conducător al programului legislativ”. Această funcţie se conturează îndeosebi prin
prisma discursului anual denumit Starea Naţiunii, rostit în faţa Congresului, care este
văzut de opinia publică şi de clasa politică americană ca un document strategic pentru
orientarea priorităţilor legislative ale perioadei următoare. În afara acestui mesaj
tradiţional, şeful executivului mai dispune, ca prerogativă ,,de ultimă instanţă” în
domeniul legislativ, de dreptul de veto asupra oricărei legi adoptate de Congres. Chiar
dacă veto-ul prezidenţial nu este absolut (Congresul poate trece, cu majoritate calificată,
peste ,,împotrivirea” Preşedintelui!) această putere îi sporeşte totuşi, considerabil, statutul
politic liderului de la Casa Albă. În foarte puţine cazuri Congresul a trecut peste veto-ul
exercitat de Preşedinte.
În finalul prezentării executivului american, să urmărim modul în care este ales
Preşedintele SUA şi consecinţele acestui sistem electoral, pornind din punctul în care cele
două mari partide şi-au desemnat candidaţii în Convenţiile Naţionale, la capătul unui lung
proces electoral intern. Teoria politică descrie formula alegerii Preşedintelui american ca
vot universal indirect cu un singur tur, care consacră metoda pluralităţii, având în vedere
că pot exista mai mult de doi candidaţi iar învingătorul ar putea să nu dispună în final de
majoritatea absolută a voturilor. Sistemul este numit ,,universal indirect” deoarece toţi
cetăţenii Statelor Unite cu drept de vot îşi pot exprima opţiunea pentru un candidat în
faza preliminară, dar votul efectiv îl au marii electori ai statelor, în număr egal cu cel al
deputaţilor şi senatorilor, care exprimă ,,în bloc” voinţa majoritară la nivelul fiecăruia din
cele 50 de state. Sistemul a fost introdus pentru că, în urmă cu două secole, ar fi fost
dificil de centralizat zeci de milioane de voturi, care veneau din regiuni foarte îndepărtate
ale federaţiei şi între care comunicarea era destul de nesigură. S-a considerat mai uşor ca
fiecare stat să-şi organizeze alegerile şi apoi să-şi exprime voinţa prin intermediul unor
electori, în număr proporţional cu populaţia statului respectiv, toţi electorii dintr-un stat
urmând să voteze, în faza finală, candidatul preferat de majoritatea cetăţenilor din stat. În
literatură sunt, totuşi, menţionate câteva cazuri în care electorii nu şi-au respectat
mandatul şi au votat un alt candidat, în conformitate cu propria lor opţiune politică.
Aceste situaţii sunt însă extrem de rare.
Sistemul produce, în mod evident (şi uneori cu efecte decisive), distorsionarea
rezultatelor votului popular din prima fază, acesta fiind principalul defect remarcat de
majoritatea specialiştilor. De exemplu, dacă în statul California, cu 24 de milioane de
cetăţeni, există un singur vot diferenţă în favoarea unui candidat (ceea ce înseamnă,
practic, egalitate procentuală) toţi electorii statului trebuie să voteze pentru acel candidat,
putând astfel înclina, prin numărul lor mare, balanţa votului electorilor la nivel federal
într-o direcţie greşită, nereprezentativă pentru voinţa naţiunii americane în ansamblul ei.

23
 24

O situaţie de acest gen s-a petrecut la prezidenţialele din noiembrie 2000, când candidatul
Partidului Democrat, Al Gore, a obţinut mai multe voturi din partea cetăţenilor americani
dar a pierdut alegerile, republicanul George W. Bush însumând, din statele în care a avut
majoritatea, mai mulţi ,,mari electori”. O situaţie nefirească se produce şi atunci când,
existând candidaţi independenţi care obţin procentaje bune, învingătorul (democrat sau
republican) are, în fapt, mai puţin de 50% din totalul voturilor exprimate de cetăţenii
americani, fiind un preşedinte minoritar! Doar în cazul, puţin probabil, în care candidatul
cel mai bine plasat nu obţine majoritatea absolută nici la nivelul marilor electori (ceea ce
înseamnă, matematic, că cel puţin un al treilea candidat a obţinut victoria într-unul sau
mai multe state şi primeşte voturi din partea marilor electori) nu poate avea loc validarea.
În asemenea situaţii, Preşedintele SUA este ales de Camera Reprezentanţilor, aşa cum s-a
întâmplat cu Thomas Jefferson în 1800 şi cu John Quincy Adams în 1824 .
Desigur, soluţia la îndemână pentru evitarea acestor distorsionări ar fi renunţarea
la marii electori (deci, un vot universal direct) şi, mai mult decât atât, introducerea
metodei majoritare în locul celei pluralitare, adică a turului al doilea între primii doi
clasaţi, în cazul în care nici un candidat nu a obţinut majoritatea absolută în primul tur.
Încercările de reformare a sistemului electoral american s-au lovit însă, de fiecare dată, de
împotrivirea clasei politice ,,tradiţionaliste” (în special a republicanilor) dar şi de
reticenţa opiniei publice

Dacă prezidenţialismul promovează, aşa cum am văzut, unificarea calităţii de şef al

statului cu cea de şef al guvernului (deci, un executiv monocefal) regimurile politice
europene, de natură parlamentară sau semi-prezidenţială, optează pentru un executiv
bicefal, format dintr-un şef al statului (rege sau preşedinte) cu rol predominant
ceremonial şi un şef al guvernului (prim-ministru, cancelar sau preşedinte al consiliului
de miniştri) care exercită efectiv puterea executivă, pe baza principiului răspunderii în
faţa parlamentului.

În spaţiul culturii politice anglo-saxone (Marea Britanie, Germania, regatele din nord-
vestul Europei) şeful statului ,,domneşte, dar nu guvernează”, fiind deasupra bătăliilor
politice şi a competiţiei între partide, în timp ce în ţările aflate sub influenţa modelului
francez gaullist (printre care şi România) constituţiile conferă preşedinţilor atribuţii mai
importante în viaţa politică internă, respectând însă dualismul puterii executive.

Modalitatea de desemnare a şefului statului, in forma de guvernare republică,

prezinta o importanţă deosebită in definirea regimului politic al tării respective.
În dreptul constituţional sunt recunoscute doua tipuri de republici:

-Republicile parlamentare în care preşedintele este ales, de regulă, de către

parlament (ex.: Italia, Grecia, Ungaria) sau de o adunare compusă din parlamentari şi din
alţi reprezentanţi ( Germania), iar guvernul, deşi numit de preşedinte, este responsabil în
faţa parlamentului.
-Republici prezidenţiale în care preşedintele este ales de către popor, fie direct, fie
prin intermediul unei adunări de electori (cazul SUA), şeful statului este, de regula, şi şef
de guvern şi nu există răspundere guvernamentală în faţa parlamentului.

24
 25

Există şi un regim politic mixt, semi-prezidenţial, având trasături care se regăsesc în

sistemele anterioare, unde preşedintele este ales prin vot universal, direct (Franţa,
Austria, Portugalia, Polonia, Egipt), sau indirect (Finlanda), fapt ce caracterizează
regimul prezidenţial, dar guvernele sunt responsabile în faţa parlamentului, ceea ce
caracterizează regimul parlamentar.

Preşedintele Germaniei
Adunarea Federala compusa din membrii Bundestagului, carora li se adauga un
numar egal de membri desemnati de adunarile reprezentative ale landurilor, alege cu
majoritate de voturi Presedintele federal..
Mandatul presedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singura
data.
Presedintele federal detine urmatoarele prerogative:
• reprezentarea Germaniei pe plan international;
• încheierea tratatelor internationale;
• acreditarea si primirea reprezentantilor diplomatici;
• numirea si revocarea judecatorilor;
• promulgarea legilor;
• atributii în ceea ce priveste formarea Guvernului.
Prin Constitutie se stabileste incompatibilitatea functie de Presedinte federal cu cea
de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De
asemenea, presedintele federal nu poate exercita o functie remunerata, nici o profesie sau
meserie si nu poate face parte din Consiliul de Administratie al unei firme.
În caz de incapacitate a Presedintelui federal de a-si exercita functiile sau de
expirare a mandatului sau, prerogativele prezidentiale sunt preluate de presedintele
Bundesratului.

În Marea Britanie, care este o monarhie constituţională ereditară, şeful statului

domneşte, dar nu guvernează. El este considerat iresponsabil din punct de vedere politic
si se bucura de o adevarata imunitate in materie penala si civila. Asa- numitul rol politic
al monarhului este pur formal, intrucat acesta se conformeaza, fie dorintei guvernului, fie
unor cutume in favoarea acestuia.
Guvernul ales acţionează în numele coroanei, puterile personale ale Reginei s-au redus
la sfătuirea executivului.
Consiliul Privat al Coroanei reprezintă consilierii personali ai Monarhului, având
fiecare un titlu de onoare şi bucurându-se de o înaltă reputaţie. Din acest Consiliu fac
parte şi toţi membrii Cabinetului.
Biroul Consiliului este organismul administrativ condus de Lordul Preşedinte al
Consiliului care este membru al Cabinetului.
Acordul regal pentru legislaţie şi aprobarea formală a actelor executive sunt date, în
numele Coroanei de un mic grup de consilieri privaţi.
Secretarul Particular al reginei estre cel mai apropiat sfătuitor, iar de relaţiile cu
presa se ocupă secretarul de presă.

25
 26

Monarhul are urmatoarele atributii:

desemnarea primului-ministru (in mod obligatoriu liderul partidului invingator in
alegeri);

sanctionarea legilor (cutuma ii recunoaste dreptul de veto, dar acest drept nu a mai
fost utilizat da al inceputul sec.al XVIII-lea);

prezinta “mesajul Tronului” la deschiderea fiecarei sesiuni parlamentare, de fapt,
o pledoarie in favoarea programului guvernamental al partidului aflat la putere;

inmanarea ordinelor si distinctiilor;

dizolvarea Camerei Comunelor (initiativa apartine primului-ministru, Regina
conformandu-se cererii acestuia);

declararea starii de razboi si incheierea pacii;

incheierea tratatelor;

recunoasterea altor state si guverne.
Regele pastreaza rolul necontestat de sef al Bisericii anglicane, fiind de asemenea, sef al
Commonwealth-ului britanic.

Franţa se distanţează, prin caracteristicile puterii executive (în special ale funcţiei
prezidenţiale) de tradiţia parlamentarismului european clasic, de inspiraţie anglo-saxonă.
Introducând ,,parlamentarismul raţionalizat” sistemul politic francez a menţinut
executivul dual format din Preşedinte şi Guvern dar a încercat să reducă ineficienţa
mecanismelor guvernării (20 de cabinete între 1946 şi 1958!) din timpul celei de-a IV-a
Republici. Deşi respectă principiile fundamentale ale democraţiilor parlamentare,
Constituţia din 1958 a consacrat în a V-a Republică franceză rolul predominant al
executivului în faţa legislativului. Această inversare a raporturilor tradiţionale de
subordonare a fost întărită prin referendumul din 1962, când, la propunerea Preşedintelui
Charles de Gaulle, s-a adoptat un amendament în urma căruia şeful statului este ales prin
vot universal direct pentru un mandat de 7 ani. Începând cu mandatul obţinut în urma
alegerilor din 2002, durata exerciţiului la Palatul Elysee a fost redusă la 5 ani, decizia
fiind adoptată încă din 1998. În caz de vacantare a funcţiei, Preşedintele Senatului preia
atribuţiile şefului statului în calitate de interimar.
Ales, în versiunea iniţială din 1958 a Constituţiei prin votul unui Colegiu de
aproximativ 80.000 de electori, generalul de Gaulle a simţit nevoia unei consolidări a
legitimităţii sale politice, ridicându-se practic, după reforma constituţională din 1962, la
nivelul de reprezentativitate al Parlamentului. Această ,,înălţime” politică de la care
priveşte ţara îl face pe Preşedintele republicii mai mult decât un şef de stat, transformâdu-
l, după expresia lui de Gaulle, într-un ghid al naţiunii, îndreptăţit să judece şi să adopte
decizii majore pentru Franţa. Este, credem, în această obsesie a grandorii (termenul
preferat al eroului, generalului, primului ministru şi, în fine, Preşedintelui de Gaulle) ceva
din nostalgia strălucirii istorice a lui Napoleon, a cărui umbră pluteşte încă deasupra
instituţiilor politice moderne, democratice, de la Paris.
Printre atribuţiile cu cel mai mare impact politic ale şefului statului, se numără în mod
evident desemnarea şefului Guvernului. Constituţia franceză formulează clar, pregnant,
fără echivoc, această importantă prerogativă prezidenţială: Preşedintele Republicii
numeşte Primul Ministru (art. 8, al. 1). Nici o constrângere nu stă, teoretic, în calea

26
 27

voinţei Preşedintelui de a instala şeful de la Palatul Matignon. Nu este nevoie, în sens

strict constituţional, de un vot de învestitură al Guvernului, deşi sunt citate câteva situaţii
în care premierii au cerut un vot al Parlamentului asupra programului de guvernare, mai
degrabă din raţiuni de imagine sau pentru a-şi consolida autoritatea asupra deputaţilor.
Lucrurile sunt însă discutabile în plan practic: Guvernul odată format, în frunte cu
premierul, este responsabil în faţa Adunării Naţionale, ceea ce înseamnă că, pentru a
rezista, are nevoie de susţinerea majorităţii membrilor camerei inferioare.
Când Preşedintele şi partidul câştigător al alegerilor parlamentare au aceeaşi
culoare politică, nu este nici o problemă, şeful statului activând ca lider al majorităţii şi
luând decizii în calitate de şef absolut al executivului. Aceasta este, să spunem, situaţia
,,normală” . Când, însă, Preşedintele şi majoritatea parlamentară sunt diferite ca opţiuni
politice, Preşedintele este practic nevoit să ţină cont de voinţa Adunării Naţionale şi să
numească, în calitate de Prim-Ministru, reprezentantul politic (de regulă, dar nu
obligatoriu, liderul) partidului care a câştigat alegerile, coabitând împreună cu acesta în
cadrul unui executiv cu adevărat bicefal.
Reversul procesului de numire, adică revocarea premierului, a născut de asemenea
discuţii şi controverse aprinse în lumea politică franceză, datorită ambiguităţii din textul
legii fundamentale. În litera Constituţiei, Preşedintele nu poate revoca Primul Ministru,
în spiritul ei, însă, lucrul acesta este posibil şi s-a petrecut în repetate rânduri, datorită
influenţei politice decisive a şefului statului. Practica vieţii politice arată că nici un şef de
Guvern nu a putut rămâne în funcţie după ce a pierdut încrederea Preşedintelui.
O altă prerogativă importantă a Preşedintelui este legată de convocarea
referendumului.
Dreptul de iniţiativă cu privire la revizuirea Constituţiei aparţine Guvernului sau
Parlamentului. Dacă iniţiativa a fost adoptată la nivelul Parlamentului, convocarea
referendumului este obligatorie, Preşedintelui revenindu-i sarcina să anunţe data în care
cetăţenii sunt chemaţi la urne, pentru a fi deputaţi de o zi, după expresia lui de Gaulle,
care a folosit cel mai frecvent ,,arma referendumului” împotriva opoziţiei politice. Dacă
iniţiativa vine de la Guvern, Preşedintele poate alege: fie o supune votului unui
referendum, fie votului Congresului (camerele reunite ale Parlamentului, care pot aproba
iniţiativa cu cel puţin 3/5 din voturile membrilor). Neexistând un termen limită pentru
decizia convocării propriu-zise (iarăşi o ,,omisiune” a Constituţiei în favoarea
Preşedintelui!), este posibil ca iniţiativa să rămână blocată la nivelul instituţiei
prezidenţiale, aşa cum s-a întâmplat în 1973 cu reducerea mandatului Preşedintelui de la
7 la 5 ani. Cu alte cuvinte, dacă Preşedintele doreşte revizuirea Constituţiei într-un
anumit sens (chiar potrivnic voinţei majorităţii parlamentare), cel mai simplu este să
determine Guvernul să propună această modificare, apoi să o supună aprobării unui
referendum, în care să-şi folosească întreaga influenţă politică şi prestigiul funcţiei de
care dispune pentru a obţine un vot favorabil din partea populaţiei. Aşa cum am
menţionat anterior, Preşedintele Charles de Gaulle a utilizat de câteva ori cu succes
procedura referendumulului, uneori peste capul partidelor, pentru a-şi impune voinţa în
chestiuni politice controversate, asumându-şi totodată răspunderea pentru modificările
legislative solicitate. A patra oară când a încercat această manevră, în 1969 (reforma
Senatului şi a regiunilor) iar votul a fost negativ, a demisionat şi s-a retras definitiv din
viaţa politică.

27
 28

Dizolvarea Adunării Naţionale este un drept constituţional ,,strategic” şi o

prerogativă politică importantă a Preşedintelui. Spunem că este strategică pentru că
această putere a fost conferită în ideea echilibrării raporturilor executiv-legislativ, ţinând
cont de puterea Parlamentului de a retrage încrederea acordată Guvernului. Chiar dacă
este necesară consultarea formală a Primului Ministru şi a Preşedinţilor celor două
camere, decizia aparţine în întregime şefului statului. Senatul nu poate fi dizolvat, pe
considerentul că naţiunea nu poate fi lăsată fără reprezentanţi.
În principiu, dizolvarea camerei inferioare este utilizată de Preşedinte atunci când
acesta doreşte obţinerea unui raport de forţe mai bun pentru partidul din care provine şi
când consideră că momentul electoral este favorabil, populaţia susţinând puternic ideile şi
activitatea sa. Inspiraţia politică a şefului statului este, prin urmare, decisivă pentru
succesul sau eşecul alegerilor anticipate, din perspectiva formaţiunilor aflate de aceeaşi
parte a baricadei.

Articolul 16 din Constituţie este probabil cel mai controversat punct din arhitectura
sistemului politic francez. El a fost aplicat o singură dată, în 1961, de autorul Constituţiei
din 1958, Preşedintele de Gaulle, iar discuţiile şi controversele specialiştilor pe această
temă nu s-au stins nici până astăzi. Puterile excepţionale de care vorbeşte art. 16 sunt
asumate de Preşedinte atunci când (consideră acesta!) ,,instituţiile republicii,
independenţa naţiunii, integritatea teritoriului sau îndeplinirea angajamentelor
internaţionale sunt ameninţate grav şi imediat, şi când funcţionarea legală a autorităţii de
stat constituţionale este întreruptă”. Textul este ambiguu şi naşte interpretări divergente,
dar ceea ce contează este că Preşedintele îl poate folosi pentru a dobândi puteri politice
uriaşe, practic discreţionare. Autorii francezi spun despre acest articol că este ca o
paranteză în funcţionarea sistemului democratic pe care îl promovează toate celelalte
articole ale Constituţiei suspendând în fapt însăşi Constituţia, fie ca o Constituţie în
interiorul Constituţiei, prima fiind pentru zile de furtună şi cea de-a doua pentru zile de
miere

În aprilie 1961, cu ocazia puciului din Algeria, de Gaulle a aplicat art. 16 şi şi-a
asumat puteri excepţionale. Punctele vulnerabile ale art. 16 au ieşit însă la iveală curând,
când criza algeriană a fost depăşită, două zile mai târziu, dar Preşedintele şi-a menţinut
puterile excepţionale până în 30 septembrie (!), timp în care a adoptat 26 de hotărâri
pentru care nu ar fi avut competenţe, în condiţii normale, precum înfiinţarea de noi
tribunale, modificarea procedurii penale, ridicarea inamovibilităţii judecătorilor,
destituirea şi trecerea în rezervă a unor ofiţeri, prelungirea unor pedepse cu închisoarea,
interzicerea unor publicaţii .

Pe lângă o serie de prerogative comune majorităţii preşedinţilor republicilor de tip

semi-prezidenţial din Europa (reprezentarea internaţională a ţării, prezidarea Consiliului
de Miniştri ca semn al unităţii puterii executive, promulgarea legilor, dreptul de veto,
calitatea de şef al armatei, dreptul de graţiere etc.) dorim să mai menţionăm, în mod
special, calitatea de Preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii. Această structură
supremă a corpului de magistraţi ai Franţei, care combină criteriul profesional cu cel
politic, este compusă din 9 personalităţi cu profil moral incontestabil, două fiind numite
direct de şeful statului.

28
 29

II.2.2. CADRUL GENERAL DE STRUCTURARE SI FUNCŢIONARE A

GUVERNELOR

Guvernul este, în lumea moderna componenta cea mai reprezentativa a oricarui

sistem administrativ public. La rândul sau, structura administratiei centrale în tarile vest-
europene cuprinde trei categorii de organe:

 ministere, care sunt organizate numai în subordinea Guvernului;

 autoritati administrative autonome fata de Guvern;
 alte organe centrale care pot fi organizate, fie în subordinea Guvernului, fie în
subordinea unui minister.
Elementul fundamental al aparatului administrativ central este asadar Guvernul,
indiferent daca avem de-a face cu state centralizate (Franta, Marea Britanie, Luxembourg,
Irlanda, Grecia) sau federatii (Germania).
Consiliul de Ministri sau Guvernul, ca organ de sine statator, este o creatie a
vremurilor moderne, el a aparut odata cu primele Constitutii si implicit cu Dreptul
administrativ propriu-zis.
În terminologia consacrata de doctrina administrativa occidentala, Guvernul are
sarcina de a realiza politica natiunii; el este initiatorul, modelatorul si executantul
masurilor de politica sociala, de redresare economică, de menţinere sub control a inflaţiei
şi de stabilizare economică etc. El răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională, sau
de raporturile statului respectiv cu alte state.
Desi, în toate aceste zone de activitate, sarcini revin si altor autoritati statale,
îndeosebi Parlamentului si Sefului Statului, este un adevar incontestabil al epocii actuale
ca, centrul de greutate cade pe Guvern. Asa se explica prezenta în lumea democratica a
miscarilor de protest, mitingurilor, grevelor si a demonstratiilor care au ca obiect lupta
împotriva unor masuri guvernamentale si nu împotriva unui mesaj al Tronului sau dupa
caz, al Presedintelui Republicii. Nu de putine ori, asemenea actiuni de protest au ca efect
demisia unor ministri sau a Guvernului, în ansamblu.
Pe de alta parte, clasicul principiu al separatiei puterilor presupune totusi controlul
parlamentar permanent asupra Executivului în general.
Din punctul de vedere al modului în care este reglementat rolul Guvernului în
mecanismul politic si statal, Constitutiile diferitelor tari, evidentiaza doua situatii mai
pregnante, si anume:

1) Constitutii care fac o calificare expresa, uneori mergându-se pâna la rigoarea unei
definitii, dar între care se disting:
-Constitutii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ si administrativ), ca în
cazul Spaniei si Portugaliei;
-Constitutii care stabilesc un rol dihotomic (politic si administrativ), ca în cazul Frantei;
-Constitutii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv
administrativ (ex. Austria, Norvegia, chiar daca aceasta din urma nu este membra a U.E.).
Este însa de observat ca chiar si în tari ca Franta, Guvernul îndeplineste si un rol
legislativ, dar acest rol nu este prevazut expres în textul Constitutiei.

29
 30

2) Constitutii care nu fac o calificare expresa, rolul Guvernului fiind determinat în urma
interpretarii sistematice a Constitutiei.
În ceea ce priveste modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot întâlni
alte doua situatii:

a) Constitutii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice nationale pe
plan intern si extern, iar executia este supusa controlului parlamentar (ex. Franta,
Germania, Grecia etc.);

b) Constitutii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generala a tarii, în
limita unor linii stabilite de Parlament, de regula, cu prilejul votului de investitura (ex.
Finlanda, Portugalia, Spania) sau (dupa caz), de seful statului (ex. Norvegia).

Ca regula generala, structura administratiei centrale se supune unor principii de

specializare, care se afla la baza functionarii ministerelor, în calitate de entitati principale
ale guvernelor.
Repartitia functiunilor între ministere raspunde anumitor obiective. Astfel, într-un
regim parlamentar, numarul ministerelor si atributiile acestora depind într-o larga masura
de factorii politici. Guvernele “slabe” trebuie sa contina un numar mare de portofolii
ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentara. Guvernele “puternice”, dispunând de
o majoritate mult mai omogena, pot sa reduca numarul ministerelor, dar chiar si în
aceasta situatie, contingentele (raporturile) politice nu sunt de neglijat.

Din punct de vedere tehnic, structura organizatorica a unui guvern poate fi de trei
tipuri:

1) Structura geografica. În aceasta situatie, ministrii pot avea o competenta definita

prin intermediul unei arii geografice si ca atare ei se ocupa de toate afacerile publice
relative la o regiune data. Acest sistem prezinta avantajul de a trata problemele
particulare ale unei portiuni dintr-un teritoriu, dar cu toata aceasta individualizare, nu
contribuie la accentuarea autonomiei regiunii în cauza.
Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezida în faptul ca este extrem
de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili
anumite politici unitare (în domeniul educatiei nationale, de exemplu), atât timp cât
fiecare ministru trateaza într-o maniera proprie problemele legate de învatamânt, în
sectorul teritorial de care apartine.
Din acest motiv, “decupajul” geografic se practica într-o masura mai redusa, fiind
întâlnit, în general, pentru administrarea regiunilor autonome.
2) Structurarea verticala, care presupune ca delimitarea atributiilor între ministere
se poate efectua pe verticala. În acest caz, fiecare ministru are competenta de a coordona
toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (învatamînt,
agricultura, externe). Acest tip de structura este practicat în mod curent, deoarece permite
o specializare tehnica a ministerelor, indispensabila mai ales în epoca moderna.
Totusi acest sistem prezinta dezavantajul ruperii unitatii necesare administratiei publice si
da nastere unor centre separate dotate cu personalitate distincta care refuza necesitatea
coordonarii de la centru. Fiecare ministru tinde sa trateze problemele din sectorul sau,

30
 31

izolându-le fata de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunta

favorabil pentru cresterea preturilor produselor agricole, ignorând ca o asemenea decizie
poate avea consecinte inflationiste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticala
trebuie combinata cu alta, pe orizontala.
3) Structurarea orizontala, în care fiecare ministru are competenta de a trata una
sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului.
Daca unui ministru i se atribuie domeniul investitiilor, el va fi competent pentru toate
tipurile de investitii efectuate de stat, mergând de la întreprinderi publice, pâna la sanatate
sau învatamânt. Întrepatrunderea pe orizontala cel mai des întâlnita este cea dintre
ministerul Finantelor si alte ministere economice.
Structura orizontala faciliteaza coordonarea atributiunilor (afacerilor), dar este dificila
generalizarea sa, întrucât în epoca moderna, este indispen-sabila o anumita specializare
tehnica a ministerelor.
Exista, desigur, o varietate de formule în ceea ce priveste modul în care este constituit si
functioneaza Guvernul; întelegând prin aceasta existenta unor nivele ierarhice între
membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizationale, în genul cabinet, birou
executiv, birou permanent etc.. Ca regula generala, se poate spune ca existenta unor
nivele ierarhice, adica a unor functii intermediare între Primul-Ministru si membrii
Guvernului, conduce si la existenta unui organ al Guvernului, format din Primul-
Ministru, viceprim-ministri si anumiti ministri, în forma prevazuta de Constitutie.

Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul ca acele Guverne care sunt
formate din Prim-Ministru si membri, deci fara un nivel ierarhic intermediar, se numesc
Guverne cu structura simpla (uniorganica); iar cele care contin o atare ierarhizare se
numesc Guverne cu structura ierarhica (biorganica). Majoritatea Constitutiilor
reglementeaza o structura simpla (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constitutii
reglementeaza expres structura ierarhica (ex. Austria, Spania, Grecia).

În ceea ce priveste determinarea membrilor obisnuiti ai Guvernului, exista, de asemenea,

diferentieri ale prevederilor constitutionale, distingându-se:
a) constitutii care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera ministrilor, în sensul de titulari
de departamente (ex. Italia);
b) constitutii care admit în Guvern si prezenta ministrilor fara portofoliu (ex. Grecia);
c) constitutii care extind sfera membrilor Guvernului si la alte functii de demnitari, cum
ar fi secretarii de stat (ex. Spania).

Referitor la structura biorganică, este semnificativ faptul ca în baza Constitutiei,

aceasta vizeaza, fie un organism mai larg si unul mai restrâns, fie acelasi organism la care
se adauga Seful Statului. Pentru prima situatie, se poate da ca exemplu, Constitutia
Belgiei si a Portugaliei, care face distinctie între Guvern si Consiliul de Ministri; primul
este un organism mai larg, cuprinzându-i si pe secretarii de stat, în timp ce Consiliul de
Ministri cuprinde numai pe Primul-Ministru, ministri, secretarii de stat, care sunt si
adjunctii unui ministru, Regele stabilind atributiile si limitele în care pot contrasemna.

31
 32

Prin compartie, pentru a doua situatie, se da ca exemplu Constitutia Olandei, dupa

care Guvernul este format din Rege si ministri, inclusiv Primul-Ministru.Ministrii
alcatuiesc Consiliul de Ministri, prezidat de catre Primul-Ministru.
Fata de cele doua situatii mentionate anterior, se mai poate identifica si o a treia, care
apare tipica pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrâns al
Guvernului sau, în cel al Consiliului de Ministri. Cu privire la numarul de ministere,
respectiv de ministri, unele Constitutii stabilesc un numar fix, fiind celebra din acest
punct de vedere Constitutia Elvetiei, care prevede numarul de 7 ministri. Alte Constitutii
precizeaza o cifra minima, dar cele mai multe lasa problema deschisa, fie pe seama altor
legi, fie a jocului politic, cu prilejul formarii Guvernului, ceea ce poate avea si urmari
nedorite, mai ales sub aspectul eficientei guvernarii.

În ceea ce priveste investitura Guvernului, aceasta este determinata de regimul

constitutional existent, putând distinge: regim parlamentar, monarhie constitutionala,
regim semiprezidential.

II.2.2.1. Investitura guvernului în tari cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat în mai multe tari cum sunt: Germania, Italia,
Grecia etc. Astfel, în conditiile Constitutiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de
Parlament (Bundestag), la propunerea Presedintelui Republicii federale. Potrivit art.63
din Constitutia Germaniei,Cancelarul Federal este ales de catre Bundestag,la propunerea
Presedintelui Republicii federale,din randul liderilor partidului care a obtinut majoritatea
de voturi, iar dupa votul Camerei are loc numirea formala de catre Presedintele
Republicii. Daca Cancelarul propus nu a fost ales, Bundestagul-ul mai poate incerca
alegerea Cancelarului intr-un interval de 14 zile de la respingerea candidatului initial, dar
de data aceasta este ceruta o majoritate absoluta.In ipoteza in care alegerea nu s-a facut
nici in acest interval ,se va proceda la un nou tur de scrutin,urmand sa fie ales candidatul
care a obtinut majoritatea de voturi. Odata investit, Cancelarul propune numirea
ministrilor federali de catre Presedintele Republicii, revocarea acestora din functie
facându-se în mod similar. La intrarea în functie, Cancelarul si ministrii federali depun în
fata Bundestag-ului juramântul de credinta, identic cu cel al Presedintelui Republicii.
Cancelarul este cea mai importanta personalitate politica a statului federal, care determina
orientarea intregii politici interne si externe, detinând rolul principal în Guvernul federal,
atributii esentiale îi revin Cancelarului, implicit, si în domeniul administrativ. Cancelarul
propune ministrii care, ulterior, vor fi numiti de Presedinte, al carui rol este mai mult de
reprezentare, fara a mai fi nevoie de vreo investitura speciala din partea Parlamentului.
Ministrii sunt subordonati întru totul cancelarului, singurul care raspunde în fata
Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru masurile de politica interna si
externa adoptate de catre Guvernul federal. În domeniul de activitate pe care îl conduc,
ministrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul ca demisia
cancelarului atrage dupa sine, în mod automat, demisia intregului Guvern.

Potrivit Constitutiei Italiei, Presedintele Republicii numeste Presedintele Consiliului de

Ministri, iar la propunerea acestuia, pe ministri. Guvernul trebuie sa obtina încrederea
ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre putinele state unitare cu

32
 33

Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul sa fie investit si în

ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are putine sanse sa
supravietuiasca, fiind de presupus ca acea Camera îi va bloca orice initiativa legislativa.
Tocmai de aceea, Presedintele Consiliului de Ministri, ca si partidul / partidele din spatele
lor, depun mari eforturi pentru a obtine votul de investitura în fiecare Camera. Uneori,
acest fapt este posibil datorita votului acordat de senatorii pe viata, numiti de Presedintele
Republicii.
(Presedintele Italiei poate numi 5 senatori pe viata dintre cetatenii care au merite pentru
patrie prin actele lor sau prin realizarile lor exceptionale. Acest “grup” are acum rolul de
“reglator politic” în procedura de investire a Guvernului).

Constitutia Greciei da dreptul Presedintelui Republicii sa numeasca Primul-Ministru, iar

la propunerea acestuia, numeste si revoca ceilalti membri ai Guvernului si secretarii de
stat. Presedintele Republicii numeste ca Prim-Ministru pe seful partidului care dispune în
Camera Deputatilor de majoritate absoluta. Daca nici un partid nu dispune de aceasta
majoritate, Presedintele Republicii da o misiune exploratorie sefului de partid care are
majoritatea relativa, în scopul analizarii posibilitatilor de formare a unui Guvern, care sa
obtina votul de încredere al Camerei.

II.2.2.2. Investitura guvernului în tari cu monarhie constitutionala

Monarhia constitutionala este aplicata într-o serie de tari ca: Marea Britanie, Belgia,
Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzantelor constitutionale britanice, liderul partidului
care a câstigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul
de numire al Reginei având un caracter pur protocolar. Datorita sistemului politic englez,
alegerile sunt câstigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel ca,
problema unui vot de încredere este lipsita de sens.
De aici nu trebuie înteles ca, Primul-Ministru nu vine în fata Camerei Comunelor sa-si
prezinte Programul de guvernare, dar aceasta operatie tine exclusiv de politic si de etica
guvernarii, nu de procedurile parlamentare, în sens strict juridic.
Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de catre Parlament asupra Guvernului,
existând practica prezentarii saptamânale a Primului-Ministru în fata Camerei
Comunelor.
In Constitutia Belgiei in vigoare (cea din 1994, cu ultima revizuire in 1998) mentine
solutia Constitutiei din 1831 conform careia “Regele numeste si revoca pe ministrii sai”
In acelasi sens este consacrata o formula de învestitura a Guvernului si in
Constitutia Norvegiei si Olandei.
Constitutia Suediei, în schimb, reglementeaza o formula de investitura specifica
unui regim parlamentar clasic. Astfel, Primul-ministru este desemnat de Presedintele
Parlamentului, in urma consultarii reprezentantilor partidelor parlamentare precum si a
vicepresedintilor Parlamentului. Primul-ministru are obligatia de a face cunoscut cat “mai
repede” ministrii pe care I-a ales, procedand la constituirea noului Guvern cu ocazia unei
reuniuni generale a Consiliului de Ministri, in prezenta Regelui, iar daca prezenta
acestuia nu este posibila, a Presedintelui Parlamentului.

33
 34

Constitutia Spaniei consacra o interesanta formula de învestitura, care se mentine

in limitele parlamentarismului clasic. Formula de învestitura a Guvernului cunoaste trei
etape :
a. propunerea candidatului la postul de Presedinte al Consiliului de Ministri- pe care o
face Regele dupa consultarea reprezentantilor desemnati de grupurile parlamentare
b. prezentarea de catre candidat a programului politic de guvernare in fata Congresului
Deputatilor si solicitarea votului sau de incredere
c. numirea Presedintelui Consiliului de Ministri si a membrilor Guvernului

Învestitura guvernului în tari cu regim semi-prezidential

(Franta, Portugalia)

Constitutia Frantei leaga investitura Guvernului exclusiv de vointa Presedintelui

Republicii. În practica, însa, Presedintele Republicii este influentat de configuratia
politica a Parlamentului, mai exact a Adunarii Nationale, care are rol de Camera Politica.
Franta, începând cu anul 1986, a trecut prin situatii de coabitare politica, cum este si în
prezent, în cadrul carora, un Presedinte socialist a fost nevoit, fata de majoritatea
parlamentara, sa numeasca un Prim-Ministru de centru-dreapta.
Astfel, problema votului de investitura apare numai atunci când partidul care formeaza
Guvernul detine majoritatea absoluta în Adunarea Nationala.

În Portugalia, Primul-Ministru este numit de Presedinte, dupa ascultarea partidelor din

Adunarea Republicii si tinând seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este
supus aprecierii Parlamentului printr-o declaratie a Primului-Ministru. Dezbaterea
parlamentara asupra acestui program, nu poate sa depaseasca trei zile si pâna la
încheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar
guvernul, la rândul sau, poate cere vot de încredere.

Durata mandatului Guvernului, într-un regim parlamentar, este data de durata

mandatului Parlamentului; iar într-un regim prezidential – de durata mandatului
Presedintelui. În realitate, durata mandatului Guvernului este data de durata majoritatii
parlamentare. Viata politica mondiala ne ofera constant exemple de alegeri anticipate, ca
urmare a dizolvarii Parlamentului. Noul Parlament va începe un nou mandat (de regula,
stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta ca nici acest mandat nu va fi dus pâna
la capat, existând posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt tari cu traditii
democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel putin dupa razboi, regula a reprezentat-o
organizarea de alegeri anticipate si nu a alegerilor la expirarea mandatului.

Numărul de ministere şi importanţa lor diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă

la alta în cadrul aceleiaşi ţări, în funcţie de necesităti şi voinţa politică a forţelor aflate la
guvernare.
Miniştrii se pot bucura de un grad mai mare sau mai redus de independenţă în
conducerea ministerelor lor (ex, în Germania Cancelarul Federal conduce activitatea
gvernului şi stabileşte coordonatele politicii care urmează a fi urmate de către ministere,
precum şi gradul de responsabilitate ce revine acestora, miniştrii având un înalt grad de
independenţă o dată instalaţi în funcţie).

34
 35

Membrii guvernului pot fi sau nu parlamentari ( ex. în Franţa, nici un membru al

guvernului nu poate fi membru al Parlamentului).

II.2.2.3.Repere ale structurarii si functionarii guvernelor în tari ale Uniunii

Europene

Franta
Guvernul este a doua ramură a puterii executive, fiind alcătuit din Primul Ministru
şi echipa ministerială numită de şeful statului, la propunerea premierului desemnat. Când
la şedinţele Guvernului participă şi Preşedintele, structura executivă reunită se numeşte
Consiliul de Miniştri, este prezidată de şeful statului şi în cadrul ei se adoptă cele mai
importante decizii cu privire la politicile publice naţionale. Calitatea de membru al
Guvernului, ca şi cea de Preşedinte, este incompatibilă cu cea de membru al
Parlamentului (la fel ca în sistemul prezidenţial american), precum şi cu orice altă funcţie
publică, profesională sau managerială remunerată.
Executivul francez definit de Constituţia din 1958 şi-a extins substanţial puterea
normativă prin lărgirea ,,domeniului reglementărilor” şi prin practica legislaţiei delegate.
Procedura reglementării are la bază restrângerea domeniului legii (cu alte cuvinte, a
competenţelor de legiferare exclusive ale Parlamentului) în favoarea decretelor. Aşa cum
explică specialiştii în drept constituţional, ,,Constituţia din 1958 a inversat tradiţia
consacrată: prerogativa reglementară a Guvernului devine regula (n.a.: sublinierea îmi
aparţine), iar prerogativa legislativă a Parlamentului devine excepţia. […] Legiuitorul
ordinar nu mai este Parlamentul, ci Guvernul care operează pe calea decretelor.”
La rândul lor, ordonanţele (termen reactivat din vocabularul politic al monarhiei)
consolidează puterea Consiliului de Miniştri în spaţiul normativ, chiar dacă acestea, spre
deosebire de decrete, se supun unor reguli stricte de fond şi de control, precum încadrarea
în programul de guvernare, în domeniile prevăzute în legea de abilitare şi în termenul
limită pentru adoptarea lor de către Parlament. Legislativul este restricţionat şi printr-o
altă prevedere constituţională, conform căreia ,,odată ce Parlamentul a acordat
Guvernului dreptul de a stabili legi pe cale de ordonanţe, el nu poate să mai legifereze în
domeniul acestei delegaţii, pe timpul duratei acesteia.”
Ministerele franceze s-au dezvoltat plecând de la o structura pusa în practica dupa
Revolutia franceza. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justitie, al marinei,
de razboi, contributii si venituri publice, afaceri externe, ordine interna. Numarul
ministerelor a crescut ulterior, atingând 12 (1914) si 17, începând cu 1976.
Structura guvernamentala actuala cuprinde mai multa categorii de ministri; în afara
de ministrii simpli existasi ministri de stat, secretari de stat si ministri delegati.
Categoria de ministru de stat a cunoscut o evolutie care se traduce printr-o
diminuare a semnificatiei titlului si particularitatilor acestui tip de functie ministeriala. La
originea regimului parlamentar francez, ministrii de stat sunt ministri fara portofoliu, ale
caror prezenta este indispensabila guvernului, pentru ca ei reprezinta, de fapt, niste
garantii politice. Acesti ministri servesc ca intermediari între relatiile executivului cu
Parlamentul si au fost numiti “ministri purtatori de cuvânt”.

35
 36

Pe de alta parte, termenul de “ministru de stat” prezinta o anumita originalitate; titlul

poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul doreste sa o onoreze în mod particular,
chia daca ministrul respectiv este plasat pe o pozitie secundara. În plus, ministrii de stat
trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, înaintea celorlalti ministri.

La cealalta extremitate a ierarhiei ministeriale se afla categoria de “secretari de

stat”. Expresia a avut semnificatii diverse de la o epoca la alta, desemnând ministrii într-o
maniera generalasi ulterior a fost divizata în sub-secretari de stat. Secretarii de stat au
rang inferior fata de ministri, dar sunt dependenti de acestia si de Primul-Ministru. Ei nu
detin puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de Primul-Ministru, fie printr-un decret.
Functia de secretar de stat este considerata ca fiind o scoala de deprindere si învatare a
responsabilitatilor politice, pentru eventualii viitori ministri. În Franta, începând din
1974, exista o noua categorie de secretari de stat, si anume – secretari de stat autonomi.22
Acestia se disting de secretarii de stat traditionali, prin faptul ca îsi exercita atributiile
“prin delegare” sau sub autoritatea unui ministru. Ei contrasemneaza deci singuri, actele
cele mai importante din domeniul în care îsi exercita atributiile. Ei nu iau parte la
Consiliile de Ministri, decât în masura în care se discuta o problema care este de
competenta lor.
Între cele doua functii publice (ministru de stat si secretar de stat) se plaseaza
ministrii delegati. Ei îsi desfasoara activitatea conform titulaturii, în apropierea Primului-
Ministru si raspund solicitarilor adresate de catre acesta. Ministrii delegati sunt însarcinati
de seful guvernului cu supravegherea si controlul unui sector determinat, numit
departament ministerial; numarul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce
lasa guvernului o mare libertate de organizare si constituire a unor asemenea structuri
functionale.

Structura unui minister, în general, cuprinde :

-ministrul;
-cabinetul ministrului;
-compartimentele administrative (birouri).
Ministrul cumuleaza, atât functii politice, cât si functii administrative. În plan
politic, participa la actiunile guvernului si este responsabil împreuna cu ceilalti ministri,
în fata Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este seful
departamentului ministerial care îi este încredintat, iar din acest fapt, dobândeste
numeroase atributii.
Astfel, ministrul coordoneaza actiunea tuturor institutiilor care se gasesc în structura
propriului minister. Acest prerogativ îi permite sa dea instructiuni, sa se pronunte asupra
carierei functionarilor subordonati (avansare, transfer sau retrogradare) si sa aplice
sanctiuni în conditiile prevazute de statut.
În principiu, ministrul are competenta necesara pentru a lua toate deciziile din sfera
serviciilor publice în care actioneaza, dar în fapt, o parte din aceste prerogative sunt
atribuite responsabililor de la nivelul administratiei locale. Astfel, puterea unui ministru
este limitata, iar deciziile pe care le adopta au caracter general.
Cabinetul ministrului îsi are originea în Primul Imperiu Francez, în care a
reprezentat un “secretariat intim” al ministrului. El actioneaza ca un organism restrâns,

36
 37

constituit la dispozitia fiecarui ministru în momentul intrarii în functie a acestuia.

Cabinetul are un rol de coordonare a întregului minister.
Compozitia unui cabinet este lasata la latitudinea ministrului care are libertatea de a-si
alege singur colaboratorii. În evolutia structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat
mai multe aspecte si anume:

• în vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite în special
din oameni politici si mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiasi partid;
• în cea de-a IV a Republica tendinta de politizare s-a mai atenuat;
• începând cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o “tinta” urmarita cu
asiduitate de catre functionarii publici. De aceea, în prezent structura personalului din
cabinetele ministeriale este: 90 % - functionari publici; 5,5 % - functionari din sectorul
privat; 4,5 % - oameni politici.
Marile scoli de pregatire universitara joaca un rol esential în formarea membrilor
cabinetelor. Astfel, 40 % dintre acestia provin de la Scoala Nationala de Administratie
(E.N.A.) din Paris, iar 8 % - de la universitati tehnice, acestia din urma, predominând în
ministerele tehnice.
Functionarii membri de cabinet sunt în general, tineri; 70 % din personal are vârsta
cuprinsa între 28 – 48 ani. Acestia ocupa uneori, functii în mai multe cabinete în mod
succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizeaza o cariera mai rapida sau accesul
la functii de conducere într-un minister. În scopul evitarii favoritismelor, o lege din 13
iulie 1911 a interzis practicarea “testamentelor” ministeriale; ele constau în faptul ca, un
ministru demisionar putea sa promoveze, în locul sau, pe unul dintre proprii colaboratori.
Or, prin lege, promovarea persoanelor atasate cabinetului unui ministru demisionar este
nula, cu exceptia cazului când acestea au avansat înainte de demisia sefului de cabinet; în
plus, numele lor trebuie publicat în Monitorul Oficial.
În concluzie, ministrul poate sa acorde favoruri propriilor colaboratori, înainte de a
se declansa criza ministerului sau, care are ca punct final propria demisie.
Numarul colaboratorilor ministrului este în principiu limitat, printr-o reglementare datând
din anul 1948. Fac exceptie cabinetul Primului-Ministru si al Ministrului Economiei si
Finantelor. În fapt, aceasta dispozitie nu este respectata. În diverse rânduri, cabinetele
sunt formate din colaboratori neoficiali ale caror misiuni sunt mai importante decât ale
colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figureaza, din ratiuni diverse, în lista
oficiala a cabinetului. Un cabinet are, de regula, 40-50 membri.

Structura unui cabinet pe functii este urmatoarea:

directorul de cabinet, responsabil cu functionarea în ansamblu a acestuia, si care
are drept de semnatura acordat de catre ministru;

consilieri tehnici, însarcinati cu misiuni distincte care acopera diferite domenii de
activitate. Ei pregatesc deciziile pe care le va lua ministrul si sunt interlocutori
obisnuiti ai tuturor membrilor birourilor din minister;

seful de cabinet, însarcinat cu aspectele protocolare si politice ale activitatii
ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasarile
ministrului si are dreptul sa-l reprezinte în circumscriptia electorala, la întâlnirile
cu alegatorii;

37
 38

secretarul particular al ministrului, care se ocupa cu sarcini legate de persoana si

programul ministrului (audiente, receptii etc.).

birou al cabinetului, care este un organism permanent si îndeplineste un numar de
functii administrative (receptia si transmiterea corespondentei, transmiterea
actelor si semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numarul
birourilor administrative variaza de la un minister la altul.
La nivelul anumitor ministere poate fi organizat câte un Secretariat general, organ
administrativ reprezentativ, având rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului,
diferite directii din subordinea acestora si fiind conduse de câte un secretar general.
Asemenea secretari generali se pot întâlni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul
Postelor si Telecomunicatiilor, Ministerul Apararii, Ministerul Energiei sau Ministerul
Industriei.

În Franta, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes,

deoarece prin implantarea lor, intra în concurenta directa cu activitatea exercitata de
cabinetele ministeriale care genereaza un sentiment de frustrare. Ca urmare, începând din
1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmarit de reforma
sectorului administrativ.

În Marea Britanie, exponentă a parlamentarismului pur, puterea executivă se

exercită practic în totalitate de către Cabinetul condus de un prim-ministru.
Mandatul puterii executive stă sub semnul răspunderii în faţa Parlamentului.
Legitimitatea politică a premierului este dublă: în prima fază, ea este dată de
desemnarea sa în calitate de şef al partidului, printr-un vot intern, apoi este dublată de
votul pe care populaţia îl dă partidului majoritar. Aşa cum precizează doctrina
constituţională, ,,premierul este numit, dar nu ales de Monarh” ceea ce înseamnă că
,,surprizele” în ceea ce priveşte desemnarea premierului sunt practic excluse: electoratul
britanic îşi alege, în fapt, primul ministru! În acest sens, regele nu poate decât să confirme
voinţa poporului şi să îndeplinească o formalitate. Trebuie spus că însăşi funcţia de prim-
ministru a apărut ca urmare a renunţării treptate a regelui de a mai conduce şedinţele
cabinetului său. Interesant este că multă vreme exerciţiul demnităţii de premier a fost
unul cutumiar, aproape informal, până în 1917 neexistând nici o referire oficială (în
documentele de stat britanice) cu privire la primul ministru. Singurele situaţii când regele
dispune de un spaţiu de manevră politică în privinţa numirii premierului, şi acela limitat,
este în caz de deces al ocupantului acestei funcţii, şi chiar şi atunci numai dacă partidul
majoritar nu şi-a desemnat deja noul lider. Cât priveşte numirea sau revocarea miniştrilor
din cadrul cabinetului, această prerogativă revine în întregime premierului, nefiind
necesar decât un aviz (şi în acest caz, o pură formalitate) din partea suveranului. În fond,
trebuie explicat că tot ,,ritualul” vieţii politice britanice se desfăşoară sub oblăduirea
Coroanei, care nu se implică direct în competiţia dintre partide sau în exercitarea puterii
guvernamentale, însă patronează (cu imparţialitatea de necontestat pe care i-o conferă
caracterul ereditar al funcţiei, deci voinţa divină) întreg jocul politic, reprezentând în
acelaşi timp şi garanţia respectării stricte a regulilor acestui joc, mai mult poate, în
conştiinţa britanicilor, decât o constituţie scrisă. Este motivul pentru care puterea şi
opoziţia se bucură de un tratament egal în faţa monarhului, fiind cunoscute formulele

38
 39

oficiale utilizate la Palatul Buckingham, la Westminster şi chiar în comunicatele

partidelor politice: ,,Her Majesty `s Government”, respectiv ,,Her Majesty `s Opposition”.
Primul ministru este figura centrală a vieţii politice britanice. Acesta dispune, de
jure sau de facto, de următoarele puteri:
- puterea asupra partidului de guvernământ, premierul fiind liderul partidului care a
câştigat alegerile;
- puterea asupra Parlamentului, fiind liderul majorităţii din Camera Comunelor;
- puterea asupra Cabinetului, fiind şeful direct al echipei ministeriale;
- puterea asupra administraţiei, prin atribuţiile de care dispune în privinţa numirii sau
înlocuirii unor înalţi funcţionari de stat;
- puterea de influenţă asupra opiniei publice, prin concentrarea în cvasi-totalitate a
procesului politic şi mediatic la reşedinţa sa din 10 Downing Street;
- puterea de decide data alegerilor generale, nu mai târziu însă de 5 ani de la precedentele,
cu alte cuvinte puterea de a influenţa inclusiv momentul şi împrejurările (dacă nu chiar
raportul de forţe) sub care va începe viitoarea legislatură
Nu este nici o îndoială că, dincolo de atribuţiile variate de care dispune,
personalitatea şi prestaţia efectivă a primului ministru sunt decisive în ceea ce priveşte
impunerea sa pe scena vieţii politice sau în conştiinţa britanicilor.
În componenţa Cabinetului intră membri importanţi ai partidului majoritar, selectaţi
din rândurile deputaţilor. Aceasta este, prin urmare, o altă diferenţă majoră faţă de
executivul american: miniştrii britanici sunt membri ai Parlamentului (marea majoritate,
ai Camerei Comunelor), în timp ce Preşedintele Statelor Unite şi secretarii din Cabinetul
său nu pot fi membri ai Congresului. Cabinetul Marii Britanii funcţionează însă, ca şi cel
american, pe principiul conducerii unipersonale, voinţa premierului transformându-se de
cele mai multe ori în decizii politice ale Cabinetului, indiferent că este vorba de probleme
economice, sociale sau de politică externă.
Numarul ministerelor în Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat în
functie de necesitatile de moment. În unele opinii, se considera ca, “Guvernul englez este
prea numeros pentru a fi si eficient”, numarând între 70-90 membri. Din echipa
guvernamentala fac parte si asistentii ministrilor, numiti si “ministri juniori”. Dar
plenitudinea puterii executivului este exercitata de catre cabinet, format din sefii
departamentelor ministeriale cele mai importante. Numarul membrilor de cabinet a variat
de la 6-7 membri (în vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (în vremea reginei
Ann, sec.18), la 8 persoane în timpul celui de-al doilea razboi mondial (“War cabinet”).
În prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numarul de membri ai cabinetului si de
a facilita accesul ministrilor cei mai importanti, pentru a mari eficienta activitatii.
În interiorul Cabinetului, anumiti ministri ocupa un loc traditional si anume cei ai
Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Apararii, Educatiei si Stiintei, Comertului,
Muncii, Guvernarii Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului
Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Presedinte al Consiliului. Daca
ministrul Justitiei face parte în mod obisnuit din Cabinet, nu acelasi lucru se poate spune
si despre ministrul Sanatatii; acesta, în timpul mandatului Partidului Conservator a facut
parte din Cabinet (1963) însa în timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964).
Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, tara cu cele mai numeroase remanieri
structurale. Înca din anul 1918 a fost constituita “Comisia Haldane”, având ca obiectiv
studiul distributiei rationale a sarcinilor ministeriale. Astfel, atât Conservatorii, cât si

39
 40

Laburistii au urmarit aceleasi obiective de restructurare a ministerelor: desfiintarea

posturilor inutile, ameliorarea calitatii propunerilor efectuate de catre fiecare minister,
obtinerea unei mai bune eficiente în actiunea
guvernului. Din motive de optimizare a activitatii, s-a produs fuziunea a trei ministere: al
Marinei, al Aerului si de Razboi într-unul singur – al Apararii. Din acelasi motiv, astazi
nu mai exista decât un singur minister însarcinat cu afacerile externe, fata de 4 câte erau
anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei).

Cabinetul are urmatoarele functii:

• elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobarii Parlamentului;
• controlul actiunii Executivului;
• coordonarea permanenta a muncii ministerelor si delimitarea responsabilitatilor
acestora.
Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere traditionale si 4 ministere
de creatie mai recenta. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign
Office), de Interne, Ministerul Comertului, Ministerul Apararii, Ministerul Educatiei si
Stiintelor.
Ministerele nou înfiintate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale,
Ministerul Administratiei Locale si al Planificarii Regionale, Departamentul Serviciilor
Publice.

Structura personalului administrativ în sistemul britanic este formata din trei clase:

1. clasa administrativa (cuprinde aproximativ 2500 functionari);

2. clasa executiva (cuprinde 83000 functionari);
3. clasa clericilor (“clerical class”, cuprinzând aproximativ 200.000
functionari).
1) În structura clasei administrative se cuprind urmatoarele functii publice:
- secretarul permanent - este un personaj remarcabil al administratiei britanice si se
situeaza pe cel mai înalt esalon al clasei administrative. Tratamentul sau general este
extrem de elevat, depasindu-l în anumite situatii, chiar si pe cel al ministrilor. Pozitia sa
este comparabila cu cea a secretarului general întâlnit la ministerele franceze. Atributiile
pe care le îndeplineste fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el
este consilierul si colaboratorul imediat al ministrului, îsi asuma coordonarea tuturor
serviciilor din ministerul respectiv si vegheaza la realizarea unei bune activitati de
gestiune în acest context.
Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului în fata Camerei Comunelor,
elaboreaza proiecte de lege si raspunde la interpelarile parlamentare.
Importanta functiei sale decurge din principiul inamovibilitatii, pozitia sa nefiind afectata
de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o stricta neutralitate în
exercitarea functiilor sale;
- secretarul general adjunct (“Deputy Secretary“) îl secondeaza pe secretarul permanent.
Competenta sa se poate întinde în ansamblul departamentului ministerial sau pe un
anumit numar de subdiviziuni ale acetuia;
-sub-secretarul (“Under Secretary”); la nivelul fiecarui departament ministerial sunt câte
doi sub-secretari; primul raspunde de conducerea financiara a departamentului fiind un

40
 41

fel de contabil-sef (“Accounting Officer”), în timp ce al doilea coordoneaza politica de

personal (“Establishment Officer”).
-secretarul-asistent (“Assistant Secretary”) - este prezent în fruntea fiecarei diviziuni
departamentale. O diviziune contine mai multe specializari / sectiuni conduse de un
director (“Principal”) sau de un sef de birou.
2) Clasa executiva cuprinde functionari însarcinati cu functii de control si executie. O
parte din ei efectueaza activitati de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii si
cu furnizarea de anumite instructiuni; o alta parte a functionarilor din aceasta clasa se
ocupa efectiv cu activitati de executie.

3) Clasa clericilor este constituita din simpli functionari de birou, însarcinati cu treburi
modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Aceasta clasa cuprinde functionari de
grad înalt (“Higher Clerical Officer”) si functionari simpli (“Clerical officer”) .

Italia

Conform Constitutiei Italiei, numarul, atributiile si organizarea ministerelor sunt

determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut în Italia, aceeasi evolutie ca si
în alte tari. La începuturile guvernarii, functionau 7 ministere, dar ulterior s-au adaugat
altele, ajungându-se în prezent la 19 ministere. Printre ministerele cel mai recent create se
pot mentiona: Ministerul Participatiilor Publice (1956), Ministerul Sanatatii (1958),
Ministerul Spectacolului si Turismului (1959).
ministerele se clasifica dupa finalitatea lor, în 6 categorii1 si anume:

1. ministere având ca obiect apararea ordinii publice si salvgardarea ordinii juridice între
care se disting: ministerul Afacerilor interne si ministerul Justitiei;
2. ministere îndreptate spre apararea ordinii internationale: ministerul Afacerilor externe
si ministerul Apararii;
3. ministere având ca obiect organizarea activitatilor de producere a bunurilor materiale si
a serviciilor, cuprinzând: ministerul Agriculturii si a Padurilor, ministerul Industriei si
Comertului, ministerul Muncii si Prevederilor Sociale, ministerul Sanatatii, ministerul
Comertului Exterior, ministerul Lucrarilor Publice;
4. ministere care gireaza servicii publice cu caracter industrial sau comercial sau
controleaza întreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor, ministerul
Postelor si Telecomunicatiilor, ministerul Participatiilor Statului;
5. ministere având ca obiect dezvoltarea intelectualasi culturala, si anume: ministerul
Instructiei Publice (al educatiei), ministerul Turismului.
6. ministere care furnizeaza statului, mijloace financiare, în vederea realizarii obiectivelor
sale politice, si anume: ministerul Finantelor, ministerul Bugetului si Trezoreriei.
Un minister având un caracter special este Ministerul Participatiilor Statului, care a
fost înfiintat în anul 1956. Acest minister avea o structura foarte simpla, cuprinzând un
inspector general aflat în fruntea a doua servicii: al afacerilor economice si al afacerilor
administrative. Personalul ministerului nu poate sa depaseasca 100 persoane. Scopul

1
Mortati, C. – Instituzioni di diretto publico; editia a VI a; 1962; p.498

41
 42

acestui minister este conducerea actiunilor pe care le întreprinde statul într-un sector
determinat. În anul 1971, acest minister a fost reorganizat, dobândind o structura clasica,
formata din 3 directii generale:

- directia generala a programelor de dezvoltare;

- directia generala a afacerilor economice;
- directia generala a afacerilor generale si a personalului.
Prin intermediul acestei noi structuri, precum si cu aportul inspectorului general, se
creaza premise favorabile exercitarii atributiilor sale fundamentale constând în:
previziune, gestiune, organizare interna si control.

Suedia

Sistemul guvernamental suedez are un caracter particular. Numarul ministerelor

este redus (11), iar personalul angajat nu depaseste 1500 membri. Aceasta stare de lucruri
se explica prin faptul ca, cea mai mare parte a sarcinilor care în mod normal revin
ministerelor, este atribuita, în Suedia, autoritatilor locale autonome.
Ministerul este format dintr-o echipa redusa ca numar si aflata în jurul ministrului.
Rolul sau este cel al unui organism de studiu si programare politica, iar ministrii si
colaboratorii acestora nu se ocupa cu probleme de gestiune.
Autoritatile autonome functioneaza sub tutela ministrilor si structura lor este mai
complexa, atât ca mod de organizare, cât si ca numar de personal.
Astfel, ministerul Comertului are 70 de functionari, în schimb autoritatile publice
autonome atasate acestuia, cuprind 1200 persoane. Aceasta conceptie prezinta avantajul
ca elibereaza organele de decizie de sarcini de rutina si, astfel, se pot ocupa efectiv de
responsabilitati de ordin general.
Dezavantajul rezida în faptul ca antreneaza tensiuni între ministere si directiile autonome.

În S.U.A., guvernul federal are o jurisdicţie extinsă pe întregul teritoriu şi este

condus de către Preşedinte, ocupându-se de afacerile politice şi gestiunea intereselor
generale pentru ansamblul colectivităţii naţionale.
Guvernul este format din miniştri secretari de stat care conduc fiecare câte un
departament de stat şi răspund pentru activitatea lor numai în faţa Preşedintelui (acesta
fiind cel care îi numeşte (cu confirmarea Senatului), indiferent de apartenenţa politică şi
compoziţia Congresului.
Preşedintele are dreptul să numească şi alţi şefi de agenţii şi departamente
specializate ca membri ai cabinetului, cu confirmarea Senatului.
În S.U.A. nu există funcţia de prim-ministru, ci există un ministru principal respectiv
secretarul de stat care conduce Departamentul de Stat şi coordonează problemele
administraţiei care vizează activitatea internaţională a S.U.A., iar miniştrii poartă
denumirea de secretari executivi şi au în subordine secretari asistenţi şi subsecretari.
Cabinetul execută dispoziţiile date de Preşedinte şi este consultat în diferite
probleme, fără a lua însă hotărâri, acestea fiind de competenţa Preşedintelui.
Administraţia federală are o structură fragmentată care cuprinde departamente,
agenţii, comisii, corporaţii şi alte organisme funcţionale.

42
 43

Departamentele sunt diferite atât din punct de vedere al mărimii lor, al bugetelor
alocate, cât şi al structurii organizatorice (care merge de la structurile clasice ierarhice,
piramidale, puternic birocratizate, până la conglomerate de unităti autonome şi organizaţii
de tip holding).
Departamentul Apărării depăşeste toate celelalte departamente, iar bugetul este
direcţionat către aparare şi Securitate Socială şi Asistenţă Medicală.
Secretarii din structura Cabinetului prezidenţial conduc următoarele departamente:

Stat (Ministerul de Externe) Departament înfiinţat în 1789

Finanţe 1789

Apărare 1789

Justiţie 1789

Afaceri interne 1849

Agricultură 1862

Comerţ 1913

Muncă 1913

Sănătate şi servicii sociale 1953

Construcţii urbane şi locuinţe 1965

Transport 1966

Energie 1977

Învăţământ 1979

Datele au fost preluate din Emil Boc, Separaţia puterilor în stat, Ed. Presa Universitară
Clujeană, Cluj-Napoca, 2000, pag. 78

În Germania guvernul federal este alcătuit din Cancelar şi din miniştrii federali.
Funcţiile Guvernului Federal sunt de pregătire a deciziilor politice şi legislative, iar
responsabilităţile administrative sunt delegate către landuri.
Domeniile de care se ocupă autorităţile federale sunt: relaţiile internaţionale,
finanţele federale, transporturile feroviare federale, serviciul poştal federal, forţele armate
federale, apele federale şi flotila, controlul de trafic aerian federal.

43
 44

Cancelarul conduce Guvernul, stabilind direcţiile principale de acţiune, orientarea

politică generală şi pe sectoare şi asumându-şi în acelaşi timp responsabilitatea, împreună
cu toată echipa executivă, pentru deciziile politice pe care le adoptă Guvernul. Are
dreptul de a propune Preşedintelui desemnarea miniştrilor sau revocarea lor din funcţie,
solicitarea echivalând practic cu o decizie în acest sens.
Cancelarul este, de regulă, liderul partidului care a câştigat alegerile, dar trebuie
ţinut cont că, spre deosebire de Marea Britanie care are un Cabinet monocolor, Guvernul
Germaniei reprezintă voinţa unei coaliţii majoritare compusă din 2-3 partide. Totuşi,
având în vedere structura tradiţională a sistemului german de partide (cu doi poli politici
clar detaşaţi de restul ,,plutonului”, social-democraţii şi creştin-democraţii, având
constant peste 35% din voturile alegătorilor) lupta pentru funcţia de Cancelar se dă
practic între liderul SPD şi cel al CDU/CSU, urmând ca partidele mici precum
ecologiştii sau liberalii să completeze o coaliţie majoritară în Bundestag.
Putem concluziona că şi electoratul german îşi votează, practic, viitorul şef al
executivului, cunoscându-se dinainte de vot care sunt cele două nume care pot ocupa
această funcţie.
Funcţionarea Guvernului federal este colegială (spre deosebire de executivul
american sau britanic, bazate pe decizie unipersonală), având în vedere că miniştrii, care
reprezintă voinţa unor partide diferite, dispun de o largă autonomie în domeniul lor de
activitate şi au puteri executive destul de importante.
De exemplu, în conformitate cu art. 65 din Legea Fundamentală, ministrul federal al
apărării este comandantul forţelor armate, situaţie nemaiîntâlnită în alt sistem politic,
democratic sau nedemocratic, şi explicat prin reţinerea pe care (încă) o au germanii de a
asocia funcţia de Cancelar cu cea de şef al armatei. Trebuie, deci, reţinut că pot apărea
situaţii în care opiniile membrilor Guvernului pe o anumită temă să fie divergente,
decizia finală adoptându-se prin vot, după consultarea Cancelarului. Chiar şi în condiţiile
acestei colegialităţi guvernamentale stabilite prin lege, în literatura germană de
specialitate circulă sintagma Kanzlerdemocratie, care sugerează rolul decisiv al
Cancelarului în viaţa politică a ţării. Conceptul a apărut, justificat, în timpul
,,legendarului” cancelar creştin-democrat Konrad Adenauer, liderul politic incontestabil
al reconstrucţiei postbelice a Germaniei, cel care a condus cu autoritate cinci guverne de
centru-dreapta, între 1949 şi 1963. Recordul său de longevitate a fost totuşi depăşit de
Helmut Kohl, ,,Cancelarul Reunificării”, care a condus patru guverne ale aceleiaşi coaliţii
dintre creştin-democraţi şi liberali, între 1982 şi 1998.
Retragerea încrederii legislativului în Cancelar (şi, implicit, căderea guvernului) se poate
face numai prin desemnarea simultană a unui nou şef al executivului, prin aşa numitul vot
de neîncredere constructiv, introdus în Legea Fundamentală din 1949 tocmai pentru a
consolida stabilitatea guvernamentală. Procedura a reuşit în 1982, când liberalii au părăsit
coaliţia cu social-democraţii şi au format o nouă majoritate cu CDU/CSU, rezultatul fiind
înlocuirea cancelarului Schmidt cu Helmut Kohl.
În concluzie, puterea executivă în Germania este o expresie democratică,
echilibrată, robustă, a unei majorităţi parlamentare de centru-dreapta sau de centru-
stânga, ,,supervizată” de un preşedinte aflat deasupra jocurilor politice, care este cu atât
mai discret cu cât lucrurile funcţionează mai bine în sistemul politic.

44
 45

III STRUCTURILE ADMINISTRATIVE

Autorităţile administrative ale statului şi ale colectivităţilor locale se constituie într-

un sistem cu o structură ierarhic-funcţională ele putând fi departajate atât după criteriul
teritorial, care reflecta structura ierarhică, cât şi după criteriul competenţei materiale sau
funcţionale care reflectă structura funcţională.
1.Conform criteriului teritorial distingem autorităţi administrative publice centrale şi
locale, în funcţie de raza de acţiune a acestor autorităţi.
Având în vedere colectivitatea de cetăţeni pentru care acţionează şi ale căror
interese le gestionează organele administraţiei publice obţinem aceiaşi departajare ca în
cazul criteriului teritorial. Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în
interesul întregii colectivităţi umane existente în statul respectiv, iar autorităţile
administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale,
care reprezintă doar o parte din teritoriu statului respectiv.
Relaţiile dintre aceste autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale sunt
foarte variate, ele mergând de la o centralizare accentuată până la diverse grade de
autonomie şi au la bază colaborarea între ele (acest lucru realizându-se, în principal, prin
intermediul prefectului, respectiv a autorităţii administraţiei publice create în acest scop
el devenind, în prezent, liantul statului unitar, democratic, desconcentrat şi
descentralizat).
Organizarea administrativ-teritorială are drept scop asigurarea creşterii eficienţei
activităţii autorităţilor publice şi imbunătăţirea colaborarii dintre autorităţile centrale şi
locale, ea jucând un rol deosebit de important în dezvoltarea generală a societăţii.
Perfecţionarea structurii administrativ-teritoriale reprezintă o pârghie importantă
pentru realizarea funcţiilor statului de drept, pentru cresterea eficienţei activităţii în
domeniul serviciilor publice.

2.Criteriul funcţional sau al competenţei materiale împarte autorităţile administraţiei

publice în două categorii, respectiv cele cu competenţă generală şi cele cu competenţă de
specialitate.

III. 1. Structuri administrative publice locale în tari ale Uniunii Europene

INTRODUCERE

Structura admistratiei publice teritoriale depinde de optiunea generala, între

principiile de centralizare si principiile de descentralizare. Necesitatea existentei unor
structuri locale este determinata de faptul ca organele administratiei publice centrale nu
pot sa asigure îndeplinirea sarcinilor administrative în fiecare punct al teritoriului si au
nevoie de o retea locala.

45
 46

În cadrul Uniunii Europene se întâlnesc, atât sisteme administrative

unitare/centralizate (Franta, Italia), cât si sisteme administrative federale (Germania).
Aceste doua forme de organizare îsi pun amprenta asupra modului de structurare al
administratiei publice locale. Astfel, o colectivitate teritoriala apartinând unui stat unitar,
se distinge de o alta, membra a unui stat federal; prima va avea numai competente în plan
administrativ si nu va afecta structura unitara a statului.
Spre deosebire, un stat membru al unei federatii dobândeste, în afara unor
competente administrative, si unele puteri proprii garantate de Constitutie, în materie
legislativa, executivasi judecatoreasca.
Indiferent daca sunt integrate într-un sistem administrativ unitar sau într-o federatie,
colectivitatile locale beneficiaza de sprijinul financiar al statului, administratiilor centrale
(federale), dar se gasesc si în postura de contribuabili, dupa cum realizeaza un venit
mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare fata de media nationala.
Amenajarea teritoriului urmareste obiective de justitie teritoriala si rentabilitate
economica. Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptata în Franta la 4 februarie
1995, raspunde la doua principii cheie, si anume:
1) principiul echitatii – stipuleaza ca egalitatea sanselor poate fi compatibila cu
tratamente fiscale inegale, în functie de puterea contributiva;
2) principiul eficientei – conform caruia amenajarea teritoriului trebuie sa
favorizeze o dezvoltare echilibrata si durabila.
Organizarea administrativ-teritorială reprezintă delimitarea administrativă a teritoriului
de stat în unităţi administrative-teritoriale.
La nivel european regăsim mai multe categorii de state unitare (în cazul statelor federale
organizarea teritorială nu este exclusiv administrativă, ci şi politică):
State în care nu există nivel intermediar, ci numai nivelul de bază şi cel naţional
(Luxemburg, Grecia, Portugalia).
State cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraţie : de bază,
intermediar, şi naţional (denumit convenţional sistemul departamental :România,
Danemarca, Olanda, Regatul Unit).
State cu două niveluri de administraţie intermediară, deci cu patru niveluri in total (
regimul regional :Franţa, Italia, Spania).
Majoritatea statelor europene, cu excepţia celor foarte mici, unde nivelul intermediar este
inutil, cunosc nivelul intermediar de administraţie, iar opţiunea pentru sistemul
departamental sau cel regional ţine nu numai de dimensiunile statului, ci şi de
considerente politice, de tradiţii şi mentalităţi.
În prezent, se constată că se impune tot mai mult, sistemul regional, sub forme diferite,
care însă are, pe lângă nivelul intermediar inferior, mai apropiat de bază, un nivel
intermediar superior, de dimensiuni mari cu o populaţie şi pondere economică însemnate,
care preia o parte din atribuţiile statului.
Autonomia locală (care presupune competenţe largi ale colectivităţii teritoriale în vederea
satisfacerii intereselor publice dintre cele mai variate ale locuitorilor) este strâns legată de
dimensiunea colectivităţilor teritoriale locale, deci de organizarea administrativ
teritorială, ea neputând exista cu adevărat fără o forţă economică adecvată.

46
 47

Doar colectivităţile teritoriale locale suficient de mari şi deci puternice pot fi cu adevărat
autonome, pot dispune de forţa financiară necesară unei veritabile autonomii decizionale,
în condiţiile amplificării ariei de competenţe materiale.
În Europa Occidentală, începând din anii ’60-’70, s-a manifestat tendinţa de sporire a
dimensiunilor şi deci a forţei colectivităţilor teritoriale locale.
Obiectivele principale ale reformelor administrative erau de reorganizare a colectivitaţilor
teritoriale de bază (prin reducerea numărului acestora şi sporirea dimensiunilor lor) şi
regionalizare.
Instaurarea unor colectivităţi teritoriale locale de bază de dimensiune mai mare a avut loc
diferit de la o ţară la alta, procesul de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai
puţin autoritar (ex. în Belgia de la 2700 de comune la 600, în Germania de la 24000 la
8500).
Regionalizarea a urmărit crearea unui eşalon de administraţie, imediat inferior statului, de
dimensiuni mari, capabil să-şi asume sarcini multiple şi să dispună de resurse
corespunzătoare. Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul ’70-‘80 o fază decisivă
în Italia, Belgia, Spania, urmate în deceniul următor de Franţa.
Organizarea teritorială în statele europene

Statul Populaţia şi Structuri Structuri

Teritoriul Intermediare De bază
Austria 8 mil 9 state federate 2301 comune
83.859 km2 (landuri)
Belgia 10 mil. 3 regiuni
30500 km2 3 comunităţi 589 comune
10 provincii
Danemarca 5,2 mil. 2 regiuni autonome 273 comune
43.100 km2 16 comitate
Finlanda 5,1 mil. 1 provincie autonomă 460 comune
338.000 km2
Franţa 58,8 mil 26 regiuni 36.763 comune
543.965 km2 (22 metropolitane)
100 departamente
(96 metropolitane)
Germania 82 mil 16 state federate 16.763 comune
357.002 km2 426 arondismente(cercuri)
Grecia 10,4 mil 1 regiune autonomă 5.921 comune
132.000 km2
Irlanda 3,6 mil. 34 comitate 151 districte
70.300 km2
Italia 57,1 mil. 200 regiuni 8.074 comune
301.200 km2 95 provincii
Luxemburg 0.4 mil 118 comune
2.600 km2
Olanda 15,3 mil. 12 provincii 640 comune
40.800 km2
Portugalia 9,9 mil. 2 regiuni speciale 305 comune

47
 48

92.400 km2
Regatul Unit 57,8 mil. 65 comitate 481 districte
244.800 km2
Spania 39,1 mil. 17 comunităţi autonome 8.082 comune
504.800 km2 52 provincii
Suedia 8,7 mil. 24 comitate 286 comune
449.960 km2

Valorile medii pentru colectivităţile teritoriale locale imediat inferioare statului, în sistem
regional, prezintă o serie de diferenţe, după cum urmează:

Statul Tipul de colectivitate Teritoriul mediu Populaţie medie

Franţa Regiune 24.400 km2 2,5 milioane
Italia Regiune 15.100 km2 2,8 milioane
Spania Comunitate autonomă 28.000 km2 2,1 milioane

România are 41 de judeţe si municipiul Bucureşti, colectivităţile teritoriale locale sunt

aprox. 3000 din care 2700 de comune si 250 de oraşe si municipii.
Comparând cu mediile la nivel european, numărul colectivităţilor teritoriale locale de
nivel intermediar (judeţe) este mare, poplaţia aferentă ( în medie 542.000 de locuitori) şi
suprafaţa ocupată (între 8.500 km2 şi 3.700 km2) fiind reduse, fapt de natură să nu
asigure o forţă economică ridicată, ceea ce conduce la o autonomie scăzută.
La nivelul colectivităţilor teritoriale de bază România se încadrează în general în limitele
europene.

III. 1.1. Structuri administrative publice locale în state federale

Statul federal formeaza o uniune de drept constitutional; el este un stat

descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a
doua tipuri de state -statul federal si statele federate - acestea din urma renuntând la
utilizarea exclusiva a suveranitatii lor. Ca o consecintĂ logica, exista doua ordini
constitutionale si anume2:

a) ordinea majora a federatiei;

b) ordinele minore ale statelor componente.

2
Crespy, A., Moreau, J.R. – La péréquation financiere entre les collectivités locales et l’aménagement
du teritoire; Les éditions du C.N.F.P.T.; Paris; 1996; p.7

48
 49

UE are în momentul de fata trei state federale în componenta sa: Germania, Austria,
Belgia.

Federatia3 este un fel de uniune de tip constitutional care are la baza ca act de drept
intern, constitutia federala. Statul federal are patru trasaturi4 caracteristice principale:

1. unitatea statului federal;

2. pluralitatea de state (federate);
3. autonomia constitutionala a statelor federate;
4. suprapunerea partiala a celor doua ordini constitutionale.
In prezent, continutul federalismului american poate fi caracterizat prin
urmatoarele trasaturi:

autonomia constitutionala a fiecarui stat;

larga manifestare a initiativei populare;

descentalizarea administrativa.
Caracterul federal al statului american rezulta chiar din cuprinsul Constitutiei si se
exprima in cele doua principii generale ale organizarii federative:principiul participarii si
principiul autonomiei.
Principiul participarii, cuprins in primul articol al Constitutiei, paragraful 3,
prevede ca fiecare stat al Uniunii este reprezentat in Senat de catre doi senatori.
Principiul autonomiei, consacrat in amendamentul X adoptat in 1791, prevede ca
“puterile care nu sunt delegate Statelor Unite de catre Constitutie si nici nu sunt interzise
de aceasta statelor, sunt rezervate statelor respective sau poporului”. Beneficiind de
autonomie, statele federale au putut avea propria Constitutie, precum si reglementari de
interes local aplicabile circuitului civil, in domeniul bugetar , administativ, fiscal,
judecatoresc etc.Principiul autonomiei este garantat, orice lege care ar incalca autonomia
unui stat putand fi atacata in fata instantelor judecatoresti pentru neconstitutionalitate.

Germania

1. În ceea ce priveste unitatea statului federal, aceasta se releva în doua dimensiuni si

anume:
- din punctul de vedere al dreptului international;
- din punctul de vedere al dreptului constitutional.
Statul federal este unic sub aspectul dreptului international, problema organizarii
federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al
dreptului international public, are singur capacitate internationala. De asemenea, în plan
international exista unitate de cetatenie, cea federalasi cea a statului federat, neexistând
situatie de dubla cetatenie.

3
Prelot, M.; Boulouis, J. - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e édition;
Dalloz; Paris,
1990; p.261.
4
idem, p.262.

49
 50

2. Cel de al doilea aspect se refera la pluralitatea de state federate (16 landuri în

Germania), elementele componente ale federatiei reprezentând, ele însele, entitati politice
complete.
3. Aceasta trasatura se justifica, din punct de vedere istoric, prin modul de aparitie a
federatiei. Statele federale au o ordine constitutionala proprie, un sistem propriu de
organe ale celor trei puteri (legislativa, executiva, judecatoreasca) si o legislatie proprie.

4. În legatura cu ultimul aspect, se poate aprecia ca ordinea constitutionala a federatiei

limiteaza ordinea constitutionala a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau
forma de guvernamânt.
Conform logicii federatiei, partajul competentelor între federatie si statele federate
se face în favoarea celor din urma. Competenta de drept comun apartine statelor federate,
federatia nedispunând decât de o competenta reziduala5 (numita competenta de atributie).
Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal sa fie unul complex si variat,
prezentând de fiecare data trasaturi specifice, care tind, fiecare, sa rezolve cât mai bine
problemele articulare carora sunt chemate sa le dea solutii optime. Sistemul administrativ
din Germania asigura o larga autonomie locala, care rezulta, atât din structura federala a
statului, cât si din existenta colectivitatilor locale, ale caror resurse si atributii sunt mult
mai mari decât în oricare alt stat al Uniunii Europene.
Structura administrativa6 a Germaniei a cunoscut o evolutie neregulata, marcata
uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivitatilor locale, iar alteori de o
incidenta crescuta a puterilor statului. Astfel, în statele care s-au nascut din Sfântul
Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus în aplicare o politica foarte centralizata. Dupa
primul razboi mondial, odata cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evidentiat o
tendinta neta în favoarea unei mari libertati acordata colectivitatilor locale, statuata
ulterior prin vot universal.
Slaba gestiune practicata de anumite colectivitati locale, însotita de marea criza
economica mondiala, marcata în mod particular prin deprecierea marcii germane, au
determinat esecul sistemului administrativ bazat pe autonomie locala.
Odata cu instituirea regimului national-socialist s-a aplicat cu rigoare o politica de
unificare a administratiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat si pe scena
politica germana s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului
(“Fuhrer Prinzip”).
Organizarea locala a fost realizata prin intermediul unor agentii publice numite
direct de catre puterea politica (“Staathalter”). O lege promulgata în anul 1935, privind
organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate si centralism. Prin
instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o noua perioada, în cadrul careia fiecare
autoritate de ocupatie urma sa administreze direct zona care i-a fost atribuita. Procesul
urma sa se desfasoare gradual, pe masura progreselor înregistrate în privinta epurarilor.
Adunarile si autoritatile executive ale colectivitatilor locale, dupa ce în prima faza au fost

5
Pactet, P. - Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e édition Masson Paris-Millan-Barcelona;
1994; p.57.
6
Debbasch, Ch. – op. cit.; p.384

50
 51

numite de catre puterea de ocupatie, erau ulterior alese în “mod liber”, conform
modalitatilor diverse, specifice fiecarei regiuni.

Administratia publica locala se supune unor reguli stabilite prin Constitutia adoptata
în anul 1949. Aceasta prevede ca Germania este un stat federal si defineste competentele
respective ale Federatiei statelor membre (numite “Landuri”), acordând o larga
autonomie locala. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul ca
Federatia angajeaza 13% din functionarii publici, în timp ce landurile si comunele
angajeaza 54% si respectiv 33% dintre acestia; bugetul federatiei asigura acoperirea a
48,5% din cheltuielile publice, în timp ce landurile si comunele realizeaza 33% si
respectiv 18%. Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii
Europene. Împartirea fostei RFG în 11 landuri dateaza din 23 mai 1949, data la care s-a
promulgat Legea Fundamentala ("GRUNDGESTETZ").
În fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite în 1952. Dupa unificarea din 3
octombrie 1990, ele au fost restabilite si integrate în RFG si, implicit, în Comunitatea
Europeana. Astfel, geneza federalismului german se datoreaza landurilor, vazute ca
formatiuni statale, preexistente statului federal. Daca în perioada 1935-1945, Germania a
fost un stat unitar, în anul 1949 s-a revenit la organizarea federativa a statului în landuri;
astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate.
În noile conditii, în Germania exista 16 astfel de "state federate": Baden-
Württemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brëmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony,
Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate,
Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia.
Populatia acestor landuri variaza de la 676.000 locuitori (landul Bremen) -
17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia). În fruntea fiecarui land se afla un
ministru-presedinte, ales de catre Parlamentul landului. La rândul sau, ministrul-
presedinte numeste ministrii landului si îsi face cunoscut programul politic pe care
doreste sa-l realizeze. Ministrii raspund în fata Parlamentului de Land si, cu acordul
acestuia, pot fi revocati de catre ministrul-presedinte. Landul este divizat într-un anumit
numar de circumscriptii; cetatenii landurilor sunt suverani în privinta modului de
organizare în propriul resort teritorial..
Din acest motiv, nu exista un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare
având propria structura functionala. Autonomia landurilor rezulta în primul rând din
repartitia competentelor legislative, care este însa limitata prin Constitutie. Astfel,
Constitutia defineste domeniile care sunt în exclusivitate de competenta Federatiei sau
chiar a landurilor si domeniile care sunt de competenta comuna/concurenta, atât pentru
statul federal, cât si pentru landuri.
Federatia detine în exclusivitate atributiuni legate de urmatoarele domenii:
afaceri externe, aparare nationala, protectie civila, comert exterior, directia vamilor,
postasi telecomunicatii, cai ferate, trafic aerian, politica monetara. Atât Federatia, cât si
landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislatia muncii si legislatia
economica, asigurari si asistenta sociala, despagubiri de razboi, cercetare stiintifica,
transporturi, nationalizari, legislatii anticartel. În aceste domenii, landul poate actiona în
masura în care Federatia nu intervine, el trebuie sa salvgardeze unitatea juridicasi
economicasi sa armonizeze conditiile de viata pe ansamblul teritoriului. Anumite
probleme sunt numai de competenta landurilor cum este cazul educatiei si

51
 52

radiodifuziunii. Responsabilitatile de natura administrativa apartin, în principal, statelor

membre si nu federatiei.
Landurile au competente în executarea legilor proprii cât si a legilor federatiei. Din
acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de catre Guvernul central si
chiar pot sa primeasca instructiuni de la autoritatile centrale, daca exista un act normativ
care sa prevada acest lucru.
În plus, landurile sunt însarcinate din ce în ce mai frecvent cu executarea unor
functii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac
parte: administratia apararii, autostrazi federale, impozitarea societatilor, iar Guvernul
central exercita un control de oportunitate asupra modului de îndeplinire a actiunilor
respective; în plus, el poate interveni în procesul de numire al functionarilor publici
pe diferite posturi.
Numai în situatii exceptionale, administratia federala centrala dispune de organe de
executie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice si consulare, financiare, de
posta, transporturi etc.). În mod normal, aceste institutii se creaza numai în domeniile în
care Federatia detine competente legislative.
Principala diviziune administrativa a landului este circumscriptia (regiunea),
entitate care nu are personalitate juridica. Suprafata si populatia unei circumscriptii sunt
variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De
exemplu, landul Renania – Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare având în medie 6.200
km2 si 2.650.200 locuitori, iar în ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni.
Guvernul landului are câte un reprezentant în fiecare regiune, care detine
competente de coordonare a întregii activitati. El este controlat de catre ministrul de
Interne al landului si de catre fiecare ministru însarcinat cu probleme tehnice.
Administratia regiunii este importantasi se structureaza în mai multe servicii.
Regiunile exercita o tutela asupra oraselor independente si gruparilor comunale.
În Germania se gasesc 426 de departamente, 117 municipalitati si 16.068
comune a caror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare în Germania se
traduce, într-un mod particular, prin recunoasterea constitutionala a domeniului propriu
de actiune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constitutiile landurilor precizeaza, în
acelasi timp, libertatea de principiu recunoscuta comunelor. Astfel, comunele sunt, în
limitele lor teritoriale, singurele responsabile si promotoare, în exclusivitate, al
ansamblului administratiei publice locale. Ele îndeplinesc toate sarcinile publice, în
masura în care, acestea nu au fost atribuite altor autoritati prin intermediul unor dispozitii
legale.
Fiecare land are o legislatie comunala proprie, desi organele administratiei publice locale
sunt caracteristice tuturor statelor (atât federale, cât si unitare) si ele sunt: Primaria si
Consiliul (Municipal/Comunal).
În privinta organizarii administratiei publice comunale, se întâlnesc trei forme
principale7, si anume:

1) regimul local, în care predomina autoritatea Consiliului Comunal. În cadrul acestui

sistem, Consiliul este ales de catre cetateni si exercita în acelasi timp, atât sarcini
legislative, cât si sarcini executive. Rolul primarului este restrâns si el nu poate actiona
decât cu acordul Consiliului.
7
Debbasch, Ch. – op. cit.; p.391

52
 53

Acest regim este foarte întâlnit în sudul Germaniei, dar în modallitati diverse. De
exemplu, în landul Baden-Wurtemberg, presedintele Consiliului municipal este totodatasi
seful administratiei publice locale. Ales pentru o perioada de 8 ani de catre Consiliu, el
este un functionar relativ independent si prezideaza Comitetul de cetateni, organism creat
numai în comunele care au peste 3000 de locuitori; o varianta a acestui sistem este
regimul local de influenta britanica, în cadrul caruia, puterile care în mod normal, revin
Consiliului, sunt exercitate în mare parte de comisia administrativa, în fruntea careia se
afla presedintele Consiliului Comunal. Dar presedintele nu are dreptul sa exercite functii
administrative. Ele sunt încredintate unui functionar ales de catre Consiliu, pentru o
perioada de 6-12 ani care conduce administratia comunalasi executa deciziile comisiei
administrative. În plus, el nu se supune autoritatilor locale, ci primeste directive de la
autoritatile centrale ale landului;

2) regimul comunal, în care predomina autoritatea primarului. El este seful administratiei

locale, cât si reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioada de 8-12 ani, în
unele landuri iar în alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani;

3) regimul comunal în care predomina autoritatea Comitetului de magistrati; acesta este

un organ colegial, în cadrul caruia primarul are o pozitie onorifica. Comitetul este ales de
catre Consiliul Comunal, care ramâne de drept organul legislativ si organul de tutela
asupra administratiei locale.

Comunele îndeplinesc, atât competente obligatorii, cât si facultative. Cele

obligatorii se refera la: constructia si întretinerea scolilor, combaterea poluarii,
aprovizionarea cu apa si energie, producerea si distributia gazelor, acordarea de asistenta
minerilor, etc. Atributiile facultative contin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni
de terenuri, credite pentru constructii industriale, comerciale etc), construirea de abatoare,
piete en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare.
Anumite competente sunt exercitate în contul administratiei statului federal: constructia
de locuinte, politie, pompieri.
În Germania legile locale privind administratia se delimiteaza în functie de o
trasatura a lor esentiala, si anume: daca administratia locala, cât si consiliul local, au în
fruntea lor una si aceeasi persoana -monism - sau daca exista doua persoane -dualism -
adica un conducator onorific al Consiliului local (primarul) si un sef al administratiei
locale.

Se întâlnesc astfel, diferite variante de reglementari locale8, si anume:

1. Conducere prin magistratura care se caracterizeaza prin:

• alegerea în mod nemijlocit de catre cetateni a consiliului deputatilor orasului, iar acesta
îsi desemneaza la rândul sau o conducere administrativa cu putere de decizie
(magistratura);

8
Wolfgang, G. - Ghid al politicii comunale, editura InterGRAF, Resita, 1999, p.26-27.

53
 54

• alegerea viceprimarilor onorifici se realizeaza pe baza votului general, în timp ce

viceprimarii din oficiu sunt alesi pe baza votului nominal; primarul este presedintele
magistraturii si are drept de veto.
2. Conducerea prin intermediul primarului care are urmatoarele caracteristici principale:
• organul de conducere este consiliul local/orasenesc, care este ales de cetateni;
• primarul este în acelasi timp si presedintele Consiliului orasenesc;
• exista si organisme orasenesti alcatuite din primar si viceprimari care pregatesc deciziile
ce urmeaza a fi adoptate de Consiliul orasenesc.
3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului care se
caracterizeaza prin urmatoarele:
• cetatenii aleg Consiliul local al orasului care, la rândul sau, îsi desemneaza un
presedinte (primarul general);
• consiliul local îsi alege un director comunal (director al orasului) care va fi si
viceprimarul localitatii si va îndeplini atributiile de conducator al administratiei locale.

4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului care are

urmatoarele trasaturi definitorii:
• cetatenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de cetateni prin vot
direct; primarul este presedintele Consiliului local si directorul Administratiei;
• consiliul local alege viceprimarii, care se subordoneaza primarului.

5. Modelul de conducere comunala din cele 5 noi landuri germane are ca principale
caracteristici:
• cetatenii aleg direct reprezentantii obstei;
• consiliul local are un presedinte, un prezidiu sau un organ de conducere;
• primarul si viceprimarii sunt alesi de Consiliul local pe o durata de 4 ani;

Belgia

Belgia este singurul stat din U.E care a trecut recent de la structura unitara la cea de
tip federal.
Prin Constitutia din 1831, care s-a aflat în vigoare pâna în 1994, dar cu modificari
nenumarate, Belgia este proclamata monarhie constitutionala si stat unitar. Viata politica
postbelica a Belgiei a fost marcata de conflicte, uneori cu accente violente, dintre sudul
valon si nordul flamand; înca din anul 1968 au aparut tendinte de federalizare care au
impus reforma organizarii administrative a statului. Drept urmare, prin revizuirea
Constitutiei din 1970, s-a remutat la structura unitara, deschizându-se procesul de
federalizare, iar în 1980 sunt instituite comunitatile si regiunile, ca persoane juridice de
drept public. O alta revizuire constitutionala, din 1988, s-a finalizat prin transferul de
atributii legislative semnificative în seama comunitatilor si regiunilor.
Revizuirea Constitutiei din 1993, a încheiat practic procesul de federalizare,
deoarece în art. 1 se prevede ca Belgia este un stat federal care se compune din
comunitati si regiuni.

54
 55

În Belgia, organizarea puterii în raport cu teritoriul este complexa. Pe de o parte

exista State Federale cu organele sale, iar pe de alta exista comunitatile si regiunile având
organe caracteristice statelor federale.
Belgia este compusa din:
- trei comunitati: franceza, germanofona, flamanda;
- trei regiuni: flamanda, valona, Bruxelles.
Întrucât aria comunitatilor nu coincide în întregime cu aria regiunilor, exista patru
spatii lingvistice: francez, german, olandez, bilingv Bruxelles.
De remarcat ca Belgia este un stat federal atipic, întrucât nu exista constitutii ale
regiunilor si comunitatilor si nici organe jurisdictionale ale acestora.

III.1.2. Structuri adminstrative publice locale în state unitare

Marea Britanie

Dezvoltarea adminstratiei publice locale britanice, ca si în alte tari, este un fenomen

istoric, deoarece colectivitatile locale bine organizate au aparut înaintea constituirii
sistemului central. Astfel se explica marea amploare pe care a luat-o în Anglia guvernarea
locala, îndeosebi dupa al doi-lea razboi mondial, desi eforturi de reformare ale acestui
sector s-au semnalat înca din anul 1834.
Structura adminstratiei publice locale cuprinde:
a) comitate;
b) districte;
c) parohii.

Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au
constituit înainte de cucerirea normanda, dar cele mai multe s-au format în secolele al X
lea – al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului în Franta.
Daca anumite comitate au o unitate istorica, altele s-au format prin divizare.
Populatia lor variaza mult ca numar, de la 30.000 pâna la 2.250.000 locuitori.
Fiecare comitat are un Consiliu, al carui membri sunt alesi din 3 în 3 ani.
Consilierii desemneaza functionarii adjuncti, pentru o durata de 6 ani, însarcinati sa
asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstratie. Acesti adjuncti pot
proveni, atât dinlauntrul, cât si din afara membrilor Consiliului. Consiliul este condus de
un presedinte (“chairman”) si desfasoara 4 sesiuni pe an.
Consiliul este însarcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii
sale se desfasoara în comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie
facultative. Consilieri nu sunt retribuiti pentru munca prestata. Vreme îndelungata,
recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atributiile pe care le au sunt foarte
numeroase si extrem de variate : educatie, somaj, sanatate, locuinte, agricultura, servicii
de ocrotire a mamei si copilului, sosele si poduri. În ultimii douazeci de ani s-a acordat o
atentie deosebita asistentei sociale si educatiei.

55
 56

Comitatul supravegheaza activitatea districtelor si parohiilor. În cadrul unui comitat, se

acorda o atentie deosebita burgurilor. Burgurile sunt orase, târguri si sunt de doua
categorii:

a) burguri-comitate;

b) burguri-municipale.

a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordarii de catre puterile regale, a unor

privilegii în folosul oraselor; aceste privilegii dadeau dreptul oraselor sa se
autoadministreze si sa aiba o reprezentare separata fata de comune, în sistemul local.
Aceste orase au fost nominalizate prin legea din 1888, în prezent existând 83 de burguri-
comitate;
b) Orasele mici si mijlocii care beneficiaza de un statut particular, datorat libertatilor
obtinute în trecut, se încadreaza în categoria burgurilor municipale.
La sfârsit de mileniu doi, în Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populatie
variind între 5000-100.000 locuitori.

Districtele. La origine, districtele au fost grupari de parohii sau de case, dar în

prezent ele sunt creatii artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale,
sunt administrate de:
- un Consiliu, ales la fiecare 3 ani în cadrul caruia fiecare consilier are în domeniul sau de
lucru, o parohie cu 300 locuitori;
-un Presedinte si un adjunct ai Consiliului, alesi de catre consilieri, fie dintre membrii
Consiliului, fie din afara acestuia.
Districtele au atributii în materie de sanatate; în timp, si-au pierdut competentele
privind educatia sau timpul liber. Viata administrativa este mult mai intensa în districtele
urbane, decât în cele rurale.

Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezinta cele mai vechi si
cele mai mici colectivitati locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile apartinând
districtelor urbane. Cantonate vreme îndelungata în sfera activitatilor de asistenta,
parohiile au fost supuse unui proces de reforma începând cu anul 1894. De la aceasta
data, parohiile civile au devenit independente fata de parohiile ecleziastice.
Organele administrative ale parohiei variaza potrivit numarului de locuitori, dupa
cum urmeaza:
a) parohiile care au mai putin de 100 locuitori practica o administratie directa;
b) parohiile cu peste 100 locuitori pot sa-si stabileasca un Consiliu; acest Consiliu este
obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori.
Consiliul parohial tine 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune
controlului exercitat de catre Consiliul de district rural, si Consiliul Comitatului de care
apartine. Este de remarcat, în acest context, faptul ca în Irlanda de Nord, districtele nu
sunt divizate în parohii.

În cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului în care se realizeaza

administratia Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un

56
 57

caracter original, tinând cont de conditiile în care s-a dezvoltat orasul si care au impus
modificarea organizarii traditionale, practicata pâna în anul 1945.
În sistemul traditional, aglomeratia urbana fiind atunci de 3,25 milioane locuitori
forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local,
administratia londoneza s-a realizat de catre Corporatia orasului si cele 18 Consilii ale
burgurilor metropolitane.
În fruntea Corporatiei, care dateaza din epoca medievala, se afla Lordul-Primar. El
era ales de catre Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. În ciuda unor
disfunctionalitati mostenite din trecut, Corporatia (“City”) era însarcinata cu
administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei.
Londra era împartita în 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii
primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece în acest cartier se afla
Parlamentul si Palatul Regal.
Cresterea aglomeratiei urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou
sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental în anul 1963. În prezent,
structura organizatorica cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32
consilii corespunzatoare divizarii pe cartiere a Londrei si Corporatia orasului.
Începând cu anul 1965, în Marea Britanie a demarat o noua reforma în administratia
publica, care a pus accent pe structurile si aspectele regionale. Marea Britanie a fost
subdivizata în noua regiuni, din ratiuni de planificare.
În fiecare regiune functioneaza câte un Consiliu si o Comisie de planificare
economica regionala. Repartitia atributiilor între noile autoritati vizeaza, urmarindu-se în
egala masura, întarirea democratiei locale si instituirea unui echilibru între exigentele de
eficacitate si afinitatile locale. Noilor regiuni le sunt încredintate prestarea serviciilor
publice de transport, constructia de autostrazi, servicii de politie si stingerea incendiilor.
Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi “Carte
administrative a Marii Britanii”, care cuprinde noile comitate si regiuni, precum si noile
denumiri ale acestora.
La nivel regional, Marea Britanie este organizata conform traditiilor istorice,
în patru regiuni : Anglia, Tara Galilor, Scotia, Irlanda de Nord.
Având în vedere ca sistemul juridic britanic este esentialmente diferit de cel
continental, întelegerea fenomenului de administratie teritoriala necesita urmatoarele
precizari :
 în Marea Britanie nu exista garantii constitutionale în favoarea colectivitatii
teritoriale locale. Parlamentul poate modifica oricând, dupa cum considera
necesar, statului juridic al acestora ; singura limita reala este puternica traditie
democratica britanica ;
 atunci când se vorbeste de activitatea autoritatilor locale din Marea Britanie,
termenul folosit este cel de “guvernare locala”, care este echivalentul “autonomiei
locale” utilizat în Europa.
 colectivitatile locale nu pot actiona decât în cadrul competentelor atribuite prin
lege.
Anglia nu are statut de comunitate regionalasi nici nu dispune de un nivel regional de
administratie. Tara Galilor, Scotia si Irlanda de Nord au statut de comunitati regionale
astfel:

57
 58

-în Tara Galilor functioneaza Adunarea Nationala Galezasi un Comitet executiv prezidat
de un “Leader”;
- în Scotia functioneaza Parlamentul Scotian si Executivul scotian condus de un Prim-
Ministru;
-Irlanda de Nord functioneaza Adunarea semi- autonomasi Comitetul executiv conduc de
un Prim- Ministru.
În Irlanda de Nord, Adunarea semi- autonoma are putere de reglementare în
urmatoarele domenii: justitie, patrimoniul comunitatilor locale, educatie, fond locativ,
cultura, sanatate, administratie locala. Trebuie mentionat ca datorita conflictului dintre
protestanti si catolicii republicani, Secretatul de Stat pentru Irlanda de Nord poate
suspenda oricând Adunarea, fapt care s-a produs în perioada februarie- iunie 2000 si la
sfârsitul anului 2002. De asemenea, el detine în competenta, domenii importante cum
sunt: ordinea publica, politica de securitate, finantele publice, justitia penala,
administratia penitenciarelor, telecomunicatiile.

Mai trebuie remarcat faptul ca, în Marea Britanie nu exista o autoritate guvernamentala
distincta care sa reprezinte statul în unitatile administrativ-teritoriale, cum este Prefectul.
Este însa câte un secretar de stat responsabil cu relatiile dintre stat si autoritatile locale /
regionale pentru Scotia, Tara Galilor, Irlanada de Nord.

Italia

Regimul administratiei locale în Italia a fost, pâna la crearea regiunilor ca unitati

administrativ-teritoriale, foarte asemanator cu sistemul francez. În momentul în care Italia
si-a realizat unitatea nationala, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic
centralizator, în sensul ca atributiile si competentele autoritatilor locale alese sunt
subordonate legilor nationale. Acestea precizeaza domeniile în care pot interveni
autoritatile locale, precum si tutela pe care o exercita autoritatile centrale.
Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform în toata Italia.
La începutul secolului XX, proiectele de reforma avansate au avut ca obiectiv, sa
mareasca gradul de autonomie al colectivitatilor locale. Însa regimul totalitar al lui
Mussolini a redus progresiv autonomia locala. Printr-o lege asupra guvernarii locale
emisa în anul 1934, autoritatile alese au fost înlocuite cu autoritati numite; în plus, la
nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale.
Dupa razboi, în anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani
au fost adepti ai descentralizarii, mergând chiar pâna la federalizarea Italiei.Altii, însa, au
propus revenirea la sistemul administrativ existent înainte de regimul fascist al lui
Mussolini. Constitutia adoptata în anul 1948 a reprezentat un compromis între cele doua
alternative. Astfel, Constitutia precizeaza ca Republica italiana este unitarasi indivizibila,
iar structurile administratiei publice locale sunt: regiunile, provinciile si comunele, în
mod identic cu sistemul francez.
Comunele si regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului
administrativ local.
În structura fiecarei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (“giunta”)
si primarul (“sindaco”).

58
 59

Consiliul comunal este adunarea deliberanta, fiind ales pentru un mandat de câte 4
ani, asemanator sistemului administrativ francez. Numarul consilierilor variaza de la 15
membri (pentru comunele având mai putin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru
comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reuneste cel putin de doua ori pe an,
iar în situatii mai deosebite, la cererea unui anumit numar de consilieri, el poate avea si
întruniri cu caracter exceptional.
Consiliul exercita functia legislativa la nivelul comunei, însa legile pe care le adopta
trebuie sa se încadreze în contextul national. Comunele au obligatia sa respecte anumite
principii administrative, iar obiectivele lor sa nu contravina interesului general. Totodata,
operatiunile pe care le finanteaza nu trebuie sa aduca prejudicii grave bugetului.
Consiliul comunal aproba bugetul si exercita functia de control asupra activitatii
primarului si a juntei.
Junta este un organ colegial, iar numarul membrilor săi variaza în functie de
importanta comunei. Junta nu se afla în subordinea Consiliului comunal, ci actioneaza
sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau
mai multe servicii comunale. În plus, Consiliul poate delega o parte din competentele
proprii, în atributiile juntei.
Junta exercita anumite functii care, în Franta, sunt îndeplinite de catre primar; el
fiind cel care conduce administratia comunala, pregateste legile si bugetul comunei.
În Italia, primarul este “autoritatea suprema” a comunei, însa atributiile sale sunt
mai putin numeroase si extinse. El îndeplineste, înainte de toate, functii protocolare, fiind
reprezentantul comunei în anumite împrejurari si având drept de semnatura asupra
documentelor si contractelor încheiate cu diferiti parteneri.
Repartitia puterii între juntasi primar, tine mai mult de personalitatea oamenilor, de
factorii locali si de importanta comunei, decât de textul legii. Astfel, în comunele mici,
primarul este autoritatea publica principala, spre deosebire de comunele mari, în care
Consiliul si junta sunt organele administrative de baza, iar rolul primarului este unul
secundar.
Provincia constituie în acelasi timp, o forma intermediara de colectivitate
descentralizata, dar si o circumscriptie administrativa-cadru, de actiune a administratiei
centrale. Acest al doilea rol este mult mai important decât primul. Provinciile pot fi
divizate în arondismente, în mod asemanator cu împartirea departamentelor franceze, tot
în arondismente.

În calitate de circumscriptie administrativa, provincia are doua organe esentiale:

prefectul si Consiliul administrativ.
Prefectul este un functionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este
reprezentantul puterii centrale în teritoriu. El beneficiaza de puteri discretionare si
activitatea sa este extrem de politizata, ceea ce duce la aparitia unor tensiuni cu
autoritatile locale care nu împartasesc aceleasi ideologii politice.
Puterea de control a prefectului este foarte întinsa; autoritatile locale au obligatia de a
deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc sa le adopte, iar acesta poate
sa le modifice sau chiar sa le anuleze, daca ele contravin “instructiunilor guvernului
central”. 9 Mai mult, daca o comuna nu-si îndeplineste atributiile stabilite prin lege,

9
Debbasch, Ch. – op. cit.; p.168

59
 60

prefectul poate delega un comisar special care sa coordoneze procesul de administrare la

nivel local si sa actioneze în numele comunei. În fine, prefectul poate sa ceara
guvernului, dizolvarea Consiliului comunal si sa numeasca un înalt-comisar, pentru a
media disensiunile politice si a preveni formarea blocajelor politice.
Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptata des în anii ‘70, chiar în
cazul marilor orase ca Roma, Genova, Bari si Venetia, datorita disputelor înregistrate în
plan politic, în cadrul carora nici un partid nu a putut obtine majoritatea absoluta.
Consiliul administrativ al provinciei colaboreaza cu prefectul, pentru a controla
activitatea desfasurata de autoritatile locale. El cuprinde 10 membri, numiti de prefect si
condusi de catre acesta. Controlul desfasurat este de natura financiara, atentia fiind
îndreptata mai ales, înspre executia bugetului local. În plus, toate documentele elaborate
la nivelul provinciei care au un continut financiar, sunt transmise Consiliului. Acesta
poate anula sau amâna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, daca se constata ca este
ilegala sau contravine interesului public.
Constitutia Italiei a prevazut constituirea a 19 regiuni, determinate de
particularitatile zonale, de diferentele de nivel al dezvoltarii între nordul si sudul tarii,
precum si de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat si la baza reformei
regionale care a demarat în anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivata de
pretentiile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritatile italiene sa
recurga la solutia regionalizarii, pentru a evita manifestarea unor intentii asemanatoare si
în alte parti ale teritoriului. În felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridica, problema Siciliei,
care a devenit o regiune autonoma, dar nu singura
din Italia.
Conform Constitutiei, regiunile sunt constituite în organisme autonome si au functii
si puteri particulare; totusi, cele 19 regiuni nu au acelasi statut.
Constitutia declara ca 5 regiuni (printre care si Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt
ordinare, tinând cont de ordinea cronologica de creare a acestora, în decursul istoriei.
Regiunile au o dubla competenta; pe de o parte, ele dispun de atributii legislative, la
fel ca orice stat membru al unei federatii. Pe de alta parte, ele dispun de largi competente
în domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate
în anul 1970.

III.2. Aspecte de drept comparat privind regionalizarea

Termenii de regionalizare si regiune sunt abordati in mod complex in diverse tari

ale lumii si acopera realitati politice si administrative diferite . Astfel :

 În Spania si Italia = regionalizare politica .

 În Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord = regionalizare incorporata
rezultat al crearii statului unitar prin unirea mai multor state care-si pastraza o
anumita individualitate.

60
 61

 În Belgia , inainte de transformarea ei in stat federal = regionalizare diversificata ,

cu cadre regionale stabilite nu numai dupa criteriul teritorial si politic , ci si dupa
criterii de limba si cultura ( regiunea flamanda si valona ).
 În Franta = regionalizare administrativa clasica , prin descentralizare creand
regiunile drept colectivitati teritoriale locale autonome din punct de vedere
administrativ.
 În Grecia = regionalizare functionala , prin desconcentrare creand regiunile doar
ca simple circumscriptii ale administratiei de stat.
 În Romania = regionalizare prin cooperare , creand regiunile ca forme
institutionalizate de cooperare intre colectivitatile teritoriale locale.

Regionalismul politic care se manifesta in Spania si Italia (unde sunt state regionale ) se
caracterizeaza prin tipul de stat care reprezinta o forma aflata la limita dintre statul
national si statul federativ .
In Spania , potrivit constitutiei acestui stat , provinciile limitrofe ( colectivitati
teritoriale locale superior comunelor ) se pot guverna ele insele si se pot constitui in
comunitati autonome . Prin urmare , crearea comunitatilor nu este obligatorie si nici nu
trebuie sa acopere intregul teritoriu . Acestea dispun de autonomie statutara iar partajul
competentelor intre ele si stat este realizat de constitutie . In prezent , in Spania exista 27
de comunitati autonome care dispun si de o putere legislativa si de structuri institutionale
comparabile celor ale unui stat .
In Italia regiunile sunt un nivel intermediar alaturi de provincii intre nivelul de
baza, comunele, si stat. Ele se bucura de autonomie, domeniile de competenta fiind
stabilite prin constitutie. Realizarea practica a regionalizarii Italiei a avut loc in anul 1968
desi ideea a fost promovata prin constitutia din 1948 care a instituit 20 de regiuni, din
care 15 sunt de drept comun, iar 5 au caracter special . regiunile au dubla competenta,
respectiv administrativa si legislativa. Controlul constitutionalitatii legilor regionale este
asigurat de curtea constitutionala.
Regatul Unit este caracterizat ca fiind o uniune incorporata, adica un stat unitar
format din unirea mai multor state, astfel incat capacitatea juridica a statelor initiale
dispare fiind absorbita de cea a statului rezultat, iar vechile state isi pastreaza
individualitatea sub aspect administrativ si chiar legislativ desi legile sunt expresia
activitatii parlamentului national.
In Franta regiunile sunt ultimile colectivitati teritoriale locale aparute, alaturandu-
se celor traditionale, comuna si departamentul .
Regiunile au fost infiintate in Franta in anul 1972 prin lege, ramanand
circumscriptii administrativ - teritoriale dar dotate cu personalitate juridica, avand
atributii, organe si resurse proprii.
Transformarea regiunilor in colectivitati teritoriale locale s-a realizat printr-o lege
din anul 1982 care specifica faptul ca aceasta transformare este legata de alegerea
adunarii deliberative (consiliul regional), fapt petrecut in 1986 .
In Franta exista 22 de regiuni metropolitane si 4 regiuni de peste mari (Martinique,
Guadeloupe, Reunion Guyana, Corsica).
Cu toate acestea, departamentul rămâne prin traditie şi atribuţii unitatea
administrativ-teritoriala de drept comun, atat în sensul de circumscripţie administrativă a
teritoriului de stat, cât şi cu sensul de colectivitate teritorială locală.

61
 62

In anul 1995, Legea amenajarii teritoriului din Franta a creat “ tarile “ fara a stabili
exact natura lor juridica, ele nefiind nici colectivitati teritoriale locale si nici
circumscriptii administrativ-teritoriale.
În Franţa, regiunile sunt teritorii liber administrate de Consilii Regionale alese, care
au sarcina administrării bugetului, conducerii personalului, elaborării si implementării
politicii regionale axate pe dezvoltarea economică si socială, amenajarea teritoriului,
formarea profesională etc. Fiecare regiune are un grup de consultanţă economică si
socială respective Comitetul Economic şi Social format din personalităţi în domeniul
economic, social, cultural.
Prefectul reprezintă statul şi este şeful serviciilor deconcentrate ale statului în
teritoriu unde este imputernicit să acţioneze. Prefectul de departament unde se află şi
capitala de regiune acţionează şi ca prefect de regiune el fixând pentru prefectul de
departament orientările necesare dezoltării politicilor economice şi sociale precum şi în
ceea ce priveşte amenajarea.
In statele mici ca Danemarca, Luxemburg, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia nu
exista nici spatiul necesar si nici ratiunile pentru stabilirea unui nivel regional de
administratie , iar daca s-ar realiza regionalizarea s-ar slabi nivelul integrat european prin
aparitia unor structuri regionale mici cu resurse limitate care nu ar face fata cu regiunile
altor state.
In Romania, prima forma de regionalizare este reprezentata de proiectul
Argetoianu care, in anul 1921 a propus o reforma administrativa, dar nu s-a finalizat, acea
reforma vizand infiintarea regiunilor administrate de consiliul regional si prezident. Intre
1925 si 1931 in Romania existau 7 directorate ministeriale, dar care erau simple
circumscriptii administrative de desconcentrare a serviciilor exterioare ale administratiei
ministeriale.
O a doua organizare de tip regional este cea din perioada 1938-1940, a tinuturilor,
in numar de 10, care erau colectivitati teritoriale distincte dotate cu personalitate juridica.
In conditiile de dictatura regala ale epocii nu putea fi vorba de o autonomie locala.
Cea de-a treia experienta regionala a fost in perioada 1950-1968 cu 18 regiuni
(inclusiv regiunea autonoma maghiara), unitati administrativ-teritoriale cu verigile
intermediare de tip raion. Fiind vorba de epoca comunista nu putem vorbi de autonomie
locala.
Conform Hotararii Guvernului nr. 671/1997 privind abilitarea Departamentului
pentru Administratie Publica Locala in promovarea politicii de dezvoltare regionala de a
indeplini atributii privind promovarea politicii de dezvoltare regionala pana la adoptarea
legii privind dezvoltarea regionala in Romania, aceasta institutie este singura de
reglementare in domeniu. Necesitatea unei organizari administrativ-teritoriale de tip
regional a fost subliniata si demonstrata prin carta verde “Politica de dezvoltare regionala
in Romania“ elaborata de Guvernul Romaniei si Comisia Europeana in anul 1996, in
cadrul Programului Phare pentru politica de dezvoltare regionala. Baza politicii de
dezvoltare regionala in Romania este propusa a fi regiunea de dezvoltare. Sunt concepute
8 astfel de regiuni de dezvoltare :

nord-est

sud-est

sud

sud-vest

62
 63

vest

nord-vest

centru

Bucuresti ( incluzand si judetul Ilfov )
O regiune de dezvoltare cuprinde (cu exceptia regiunii Bucuresti) intre 4 si 7
judete, toate judetele fiind prinse intr-o regiune de dezvoltare.
In prezent in Romania actioneaza Legea 151/1998 privind dezvoltarea regionala
in Romania, (modificata si completata prin Legea nr.315 din 28 iunie 2004 Lege nr.58
din 21 martie 2005) care reglementeaza cadrul institutional , obiectivele, competentele si
instrumentele specifice politicii de dezvoltare regionala in Romania. Regiunile de
dezvoltare nu sunt unitati administrativ-teritoriale si nu au personalitate juridica, ele
imbracand forma cooperarii intre judete.
Organul deliberativ al regiunii de dezvoltare este Consiliul pentru dezvoltare
regionala care este alcatuit din presedintii consiliilor judetene si cate un reprezentant al
consiliilor locale municipale, orasenesti si comunale. Tot prin aceeasi lege se infiinteaza
Consiliul National pentru Dezvoltare Regionala in vederea promovarii obiectivelor
politicii de dezvoltare regionala a carei natura juridica este mixta, el fiind compus :
atat din reprezentanti ai administratiei de stat
cat si din reprezentanti ai administratiilor colectivitatilor teritoriale locale, componente
ale regiunilor de dezvoltare.

Tot la nivel central functioneaza si Agentia Nationala pentru Dezvoltare

Regionala cu personalitate juridica, ca organ executiv al Consiliul National pentru
Dezvoltare Regionala. Fondul National pentru Dezvoltare Regionala constituie pentru
finantarea programelor de dezvoltare regionala in Romania, din alocatii de la buget,
precum si din alte surse de finantare interne si internationale ca :
asistenta financiara permanenta din partea U.E. in cadrul Programului Phare
fonduri structurale din partea U.E. , inainte si dupa aderare.

In Spania, prin constituţie este garantată atât unitatea naţiunii spaniole, cât şi dreptul la
autonomie pentru diferitele naţionalităţi şi regiuni istorice. Astfel, provinciile limitrofe
(provinciile sunt colectivităţi teritoriale locale de nivel superior celui de bază care este
reprezentat de comună), având caracteristici istorice, culturale, economice comune,
teritoriile insulare şi provinciile având o entitate regională istorică se pot guverna ele
însele şi pot constitui comunităţi autonome. Procesul de constituire a acestor comunităţi
autonome include aprobarea Parlamentului şi organizarea unui referendum naţional.
Crearea acestor comunităţi autonome (regiuni) nu este obligatorie şi nici nu trebuie să
acopere întregul teritoriu. Constituţia prevede şi modul de partajare a competenţelor între
acestea şi stat. Cele 27 de comunităţi autonome existente în prezent dispun de putere
legislativă şi de structuri instituţionale comparabile celor ale unui stat. Puterile acestor
comunităţi autonome sunt mai mari decât cele ale regiunilor franceze, dar mai reduse
decât cele ale landurilor germane.
În fiecare Comunitate Autonomă guvernul central are un Delegat care nu are autoritate
peste administraţia regională, ci are funcţia de coordonare şi ghidare a administraţiei
civile a statului la nivelul provinciilor din cuprinsul comunităţii autonome. Autonomia

63
 64

regională se manifestă la cel mai inalt grad in domeniile: autoguvernării, organizării,

culturii, protecţiei mediului, drumurilor regionale.

In Italia cele 21 de regiuni sunt un nivel intermediar, alături de provincii, iar domeniile de
competenţă ale acestora atat cele de natură administrativă, cât şi cele de natură legislativă
sunt stabilite prin constituţie.
Guvernul Central numeşte pentru fiecare regiune un Comisar Guvernamental care
controlează modul in care sunt exercitate funcţiile administrative delegate de stat
regiunilor si asigură coordonarea funcţiilor statului cu cele ale administraţiei regionale. El
este însărcinat si cu supravegherea respectării compenţelor constituţionale atribuite
regiunilor în domeniul legislativ.
Fiecare regiune are propriul său Statut şi se bucură de o largă autonomie în ceea ce
priveşte administrarea şi organizarea, ea dispunând de un Consiliu Regional (cu
competenţe legislative) care are un organ executiv Junta.

IV Euroregiunile si cooperarea transfrontalieră

Crearea unei Europe prospere si sigure nu depinde doar de cooperarea intre state;
este necesara si cooperarea transfrontaliera intre autoritatile locale si regionale, fara ca
aceasta sa afecteze integritatea teritoriala a statelor implicate" - Declaratia de la Viena.
Conceptul de euroregiune, ca si foma de cooperare in sistemul international s-a
impus in spatiul european avand la baza forta si colaborarea societatii civile si interesele
economice si politice comune. Conform acestei conceptii, Europa viitorului poate fi
inteleasa nu doar ca Europa statelor, ci si ca Europa Regiunilor cu interese economice,
politice si militare pe plan international.
Euroregiunile pot fi definite ca zone sau regiuni de interferenta economica si nu
numai, in care doua sau mai multe state valorifica in comun resursele materiale si
umane prin initierea si derularea unor activitati si programe agricole, industriale,
de transport si comunicatii, turistice, comerciale. (Negut, Silviu, "Euroregiones",
Revue Roumaine de Geographie, Tome 42, 1998, Ed. Academiei Romane)
Desi cooperarea transfrontaliera nu este un fenomen nou, modificarile in spatiul
international au determinat o crestere remarcabila a numarului de astfel de initiative,
sprijinite si de programele comunitare.
In prezent regiunile de granita din est si vest ale Uniunii Europene constituie baza
procesului integrarii europene complete. Cooperarea transfrontaliera este vazuta ca avand
un rol important in accentuarea cooperarii peste granitele nationale, sprijinirea dezvoltarii
retelelor pan- europene de transport si a comunicatiilor.
Avand in vedere modificarile ale granitelor UE care se datoreaza extinderii acesteia,
"nucleul" Europei vestice in prezent marcat de:
- Zonele de granita in sudul, vestul si nordul Europei
- Zonele de granita de-a lungul frontierei externe estice a UE
- Zonele de granita intre Europa Centrala si de Est, adica estul Poloniei si Ungariei.

64
 65

In prezent, euroregiunile si alte forme de cooperare transfrontaliera nu creeaza o

noua structura guvernamentala la nivel transfrontalier; nu au puteri politice si activitatea
lor este limitata la competentele autoritatilor locale si regionale care la constituie.
Desi sunt intalnite si in alte regiuni ale lumii, euroregiunile sunt caracteristice
continentului european; au aparut in Europa Occidentala, mai ales de-a lungul granitelor
Germaniei, Frantei, Elvetiei, Belgiei si Olandei; dupa evenimentele din '89, '90, au
aparut la zona de contact dintre acestea si Europa Centrala - mai ales intre Germania si
Polonia, Cehia sau Europa de Est- " Euroregiunea Baltica": Danemarca, Suedia, Polonia,
Rusia, Letonia, Lituania. Bazele unor astfel de regiuni s- au pus dupa '90 si in Europa de
Est-Euroregiunea Carpatica, Prutul Superior, Dunarea de Jos si Dunare-Mures- Tisa.
Comparativ cu cele directionate de Consiliul Europei, activitatile transfrontaliere ale UE
sunt mai ales financiare. Multe initiative transfrontaliere sunt eligibile pentru asistenta
sub Programul Interreg lansat de UE in anul 1990; initiativa a fost reconfirmata ca
Interreg II in 1994 si Interreg III in 1999.

Importanţa Euroregiunilor
Avantaje
a. Procesul integrarii europene presupune cooperarea regionala, astfel ca regiunile
transfrontaliere contribuie la pregatirea tarilor pentru aderarea in Uniunea Europeana;
b. Euroregiunile contribuie la dimunuarea tensiunilor si la mentinerea stabilitatii in zona
Balcanilor;
c. Euroregiunile reprezinta o etapa necesara in procesul de tranzitie de la geostrategie la
geoeconomie.
d. Euroregiunile antreneaza resurse umane si materiale care altfel ar ramane neutilizate.
Dezavantaje:
a. Euroregiuni legenereaza acorduri prin care autoritatile locale ar putea interveni in
politicile tarilor implicate
b. Euroregiunile creeaza posibilitatea ca unele comunitati locale sa semneze acorduri
impotriva guvernelor proprii
c. Regiunile de granita sunt de multe ori izolate de centrele de luare a deciziilor si ale
activitatii economice. Astfel, aceste intampina probleme deosebite, ca: lipsa
infrastructurii de transport; natalitatea mult mai mare decat mortalitatea; sector
subdezvoltat de servicii, infrastructura tehnologica inadecvata, care insa pot fi rezolvate
prin cooperare economica regionala
d. Exista lipsa cooperarii intre autoritatile nationale si locale sau regional
e. Exista imposibilitatea autoritatilor de a implica populatia in proceul de cooperare.
Unele guverne sunt preocupate de faptul ca euroregiunile sunt situate la mare distanta de
autoritatea centrala, incearcand astfel, sa o submineze si o diminiueze, prin intensificarea
relatiilor transfrontaliere cu vecinii sai.

65
 66

V. Direcţii principale pe linia reformei în administraţia publică

Pornind de la conţinutul administraţiei publice de a fi o activitate în slujba

cetăţeanului, a satisfacerii nevoilor şi intereselor sale, o primă direcţie în reformarea
acestei activităţi statale o reprezintă atragerea cetăţeanului la adoptarea actului
decizional.
Practica a demonstrat că simpla proclamare a transparenţei în administraţie nu este
suficientă pentru a-şi asigura finalitatea actului decizional.
Ca atare, se impune cu necesitate adoptarea legislaţiei adecvate care să permită
participarea activă şi efectivă a societăţii civile la pregătirea şi adoptarea actului
decizional, premisă pentru asigurarea finalităţii prin executare a acestuia.
Atragerea cetăţeanului la activitatea de luare a deciziei presupune că în cea mai
mare parte a activităţii administrative, competenţele revin cu prioritate autorităţilor
administraţiei publice situate cel mai aproape de acesta. Aşadar, o altă direcţie o
reprezintă transferul de competenţe către administraţia organizată la nivelul de bază, cea
care cunoaşte cel mai bine nevoile sociale şi care poate propune cele mai eficiente şi
oportune măsuri pentru soluţionarea acestora.
Transferul de competenţe nu se poate face în lipsa unor resurse financiare alocate din
bugetul de stat, în completarea veniturilor existente la nivel local.
Această direcţie importantă pe linia reformării administraţiei publice nu-şi găseşte
eficacitatea decât în strânsă corelaţie cu formarea factorului uman, respectiv cu recrutarea şi
pregătirea unui corp de funcţionari publici în măsură a satisface atât nevoile autorităţii pe
linia competenţei şi profesionalismului, cât şi pentru a corespunde statutului moral şi civic al
colectivităţii pe care o reprezintă.
Interfaţa oricărei autorităţi o reprezintă funcţionarul public, ca atare managementul
funcţiei publice şi a funcţionarului public trebuie să reprezinte un obiectiv prioritar pentru
orice Guvern, indiferent de regimul politic al fiecărui stat european.
Fireşte că relaţia scop-mijloace în administraţia publică presupune şi modernizarea
procedurilor de gestiune publică de evaluare a politicilor publice, concomitent cu
descentralizarea activităţii şi raţionalizarea serviciilor publice în general.
Reformarea administraţiei nu se poate realiza fără o separare a responsabilităţilor
nivelului politic de cel administrativ, ceea ce depinde în ultimă instanţă de voinţa
guvernanţilor. Se urmăreşte o administraţie performantă bazată pe carieră profesionalism şi
experienţă, sau o administraţie aservită interesului politic la un moment dat.
Interacţiunea dintre Guvern şi administraţia publică de nivel inferior trebuie să
urmărească ca principal scop al procesului de schimbare în administraţie, dialogul şi
consultarea cu societatea civilă (constituită sau nu în forme instituţionale) şi implementarea
unei noi strategii de comunicare.
Fireşte că nu putem omite din direcţiile prioritare ale reformei administraţiei, legătura
dintre aceasta şi mediul politic. Lipsa de omogenitate politică, poate conduce de multe ori la
reglementări în administraţia publică care nu sunt în slujba cetăţeanului ci reprezintă simple
interese de grup .
Coeziunea dintre politic şi administraţie reprezintă succesul reformării acesteia din
urmă.

66
 67

Factorul politic influenţează în mod direct reformele din administraţie atât la nivel de
reglementare, cât şi în planul punerii sale în executare prin politicile publice aprobate.
Complexitatea fenomenului administrativ presupune o diversitate de modalităţi de
executare în planul activităţii practice, diferenţiate de la un stat la altul, de la o perioadă
istorică la alta.
Pentru un proces evolutiv ceea ce este constant este răbdarea faţă de ceea ce trebuie
realizat şi tradiţiile ce nu pot fi neglijate.

VI . MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE IN ADMINISTRATIA PUBLICA

DIN STATELE MEMBRE UE

Diversitatea condiţiilor de acces în funcţia publică îşi găseşte în principal originea

în sistemul de educaţie al statelor membre şi în dificultăţile de a compara normele lor
educative. Următoarea analiză se bazează pe informaţiile pe care funcţiile publice ale
statelor membre ale UE le-au trimis la EIPA. Această analiză cuprinde schimbările şi
dezvoltările cele mai recente ale sistemelor de recrutare ale statelor membre.

6.1. Concursul şi alte proceduri de recrutare

Metodele de selecţie aplicate în statele membre pentru recrutarea funcţionarilor
diferă considerabil, dar putem distinge două mari grupe.
În unele state membre, procedurile de recrutare sunt formalizate, în timp ce în altele
nu există reglementări specifice. În acest ultim caz, departamentele şi/sau agenţiile
selecţionează funcţionari căutând persoane care posedă aptitudinile şi experienţa necesară
pentru posturile vacante, metodă frecvent utilizată şi în sectorul privat.
Prima grupă de state membre reuneşte marea parte a ţărilor care gerează funcţia lor
publică urmând sistemul carierei10
În cadrul sistemului carierei, funcţionarul intră în serviciul administraţiei pe un post de
începător, la cel mai jos nivel al unei cariere pentru care sunt cerute cunoştinţe şi o
pregătire suficientă; funcţionarul este promovat în funcţie de un sistem reglementat.
Funcţionarul face, în general, carieră până la pensionare.
Mai multe state (dintre cele cincisprezece) organizează periodic concursuri deschise.
După anumite probe orale şi/sau scrise, listele cu rezultatele şi performanţele candidaţilor
sunt publicate. Cei mai buni candidaţi sunt recrutaţi în ordinea clasării până ce toate
posturile sunt ocupate. În intervalul dintre două concursuri, posturile vacante sunt
atribuite în funcţie de listele de rezervă de la recrutare. Concursurile reprezintă metoda de
selecţie cea mai utilizată în Franţa, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia,
Spania, şi Belgia. În Franţa, există trei mari tipuri de concursuri organizate la nivelul
funcţiei publice de stat, funcţiei publice teritoriale şi funcţiei publice spitaliceşti.

10
Austria, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Luxemburg, Portugalia, Spania, Italia

67
 68

Concursul organizat de funcţia publică de stat este un concurs extern, deschis candidaţilor
care nu fac parte din funcţia publică şi care îndeplinesc criteriile minimale de vârstă şi
pregătire. Aceste concursuri sunt organizate în scopul de a recruta personal din afara
funcţiei publice pentru posturile de acces la o carieră într-un anumit corps (grup)11
De exemplu, pentru a avea acces la o carieră de categoria A, candidaţii trebuie să
aibă o diplomă universitară. Aceste concursuri sunt organizate în fiecare an de către
ministerul sau departamentele competente în funcţie de nivelul postului vacant.
Concursul funcţiei publice teritoriale este un concurs intern organizat pentru
recrutarea personalului deja angajat în funcţia publică şi care doreşte să intre în alte grupe
sau doreşte să obţină un post la un nivel înalt. Concursul intern reprezintă în mod sigur un
instrument al promovării interne. Acesta are reputaţia de a fi mai accesibil decât
concursul extern. În plus, dorind să deschidă funcţia publică câtre societatea civilă, legi
speciale au prevăzut un nou tip de concurs de admitere la anumite şcoli (ENA, IRA,
ENM)12, accesibil persoanelor care pot să demonstreze capacitatea lor de a exercita o
activitate profesională în sectorul privat sau de a îndeplini un mandat ca membru ales al
unei adunări a unei autorităţi locale sau regionale.
Concursul din interiorul funcţiei publice a statului sau a funcţiei publice
spitaliceşti dă dreptul la un loc de muncă şi la statutul de funcţionar. Pe de altă parte,
concursul din cadrul funcţiei publice teritoriale nu dă dreptul la un loc de muncă. El dă
doar posibilitatea de a depune candidatura la posturi propuse de administraţiile locale. La
doi ani după concurs, candidatul pierde dreptul de a se prezenta pentru posturi vacante în
administraţia publică.
În Grecia, recunoaşterea se efectuează prin concurs, eventual apelându-se la listele
cu priorităţi stabilite pe baza unor criterii obiective fixate de către lege. Gestiunea
sistemului este încredinţată unei autorităţi administrative centrale şi independente,
Comitetul de selecţie a personalului. Recrutarea prin concurs se aplică administratorilor
(funcţionari titulari care au o pregătire universitară, în învăţământul tehnic şi liceal).
Comitetul de selecţie a personalului constituie un juriu central care atribuie posturile
vacante, acest juriu poate fi asistat de jurii descentralizate. Calificativele obţinute în urma
concursului pot creşte ţinând cont de criterii sociale, regionale (regiuni dezavantajate) sau
de merit (de exemplu un doctorat). Candidaţii sunt numiţi în funcţie de calificativul lor
final şi de dorinţa lor referitoare la posturile dorite. Nu este necesar să se procedeze la fel
pentru toate posturile vacante. Listele de priorităţi sunt stabilite pe baza criteriilor
valorice (calificări, specializări) sau pe baza situaţiilor sociale. Directorii sunt recrutaţi
prin concurs la Şcoala Naţională de Administraţie Publică, concurs ce este accesibil
profesorilor universitari, licenţiaţilor în domenii tehnice sau agenţilor serviciilor publice
în funcţie. Această pregătire dă dreptul la un grad şi la patru grile suplimentare din
baremul salarial.
În Irlanda, concursurile de recrutare deschise sunt organizate de Comisia Funcţiei
Publice pentru posturile inferioare nivelului de cadru mediu din structura administrativă
generală. Pentru anumite niveluri, este cerut un grad sporit de cunoştinţe, iar concursul
constă în general din probe scrise şi într-un interviu. Candidaţii sunt chemaţi la post pe

11
Vezi Eymeri, J-M, „De la souplesse dans la rigidité: les corps administratifs à la française“ în
EIPASCOPE, nr. 2000/2, p.6
12
Şcoala Naţională de Administraţie, Institutele Regionale de Administraţie, Şcoala Naţională de
Magistratură

68
 69

măsură ce acest post devine vacant şi conform clasificării stabilite în urma concursului.
Toate posturile din eşalonul inferior nivelului mediu nu sunt atribuite prin concurs public
aproape 50% din posturi de la nivelul inferior sunt atribuite la nivel intern prin
promovări. Posturile intelectuale şi tehnice – câteodată până la un nivel superior – sunt în
mod egal atribuite prin concurs deschis. Contrar a ceea ce se întâmplă în Franţa, nici o
listă de rezervă nu este păstrată pentru a putea recontacta vechii candidaţi în cazul în care
sunt cerute locuri suplimentare.
Italia a suprimat sistemul de clasament al nivelurilor de angajare anterior utilizat în
funcţia publică (A, B, C şi D) şi a introdus un nou sistem cu nouă niveluri de competenţe
ale funcţionarilor şi două niveluri de management superior. Candidaţii trebuie să ia parte
la un concurs pentru toate posturile superioare celui de-al patrulea nivel. În Italia, există
diverse tipuri de concurs. Pentru nivelurile inferioare, examenul constă în două probe,
una scrisă şi una orală, care permit stabilirea unor liste de rezultate ca în Franţa. Scopul
principal este de a recruta cei mai buni candidaţi şi apoi de a păstra o listă de rezervă.
Posturile de la un nivel superior care necesită un înalt nivel de pregătire pot uneori să fie
atribuite doar printr-o evaluare a capacităţilor sau o combinare a acestor două metode de
selecţie. Evaluarea capacităţilor constă în compararea calificativelor obţinute pe parcursul
şcolarizării cerute şi, eventual, în aprecierea activităţii depuse la locul de muncă anterior
şi a experienţei profesionale. Pentru posturile care încep printr-o pregătire pedagogică cu
un examen, pentru funcţionarul care este în cursul perioadei de probă, există un concurs
special.
În Luxemburg, concursul este metoda cea mai utilizată pentru selecţionarea acelora
care vor fi admişi să înceapă perioada de pregătire şi de probă, fapt ce constituie
împreună o condiţie ce trebuia îndeplinită pentru a fi numit funcţionar. În anumite cazuri,
marele duce poate stipula excepţii prin decret în scopul, de a excepta de la concurs
anumiţi candidaţi. Doar 20% din posturile vacante la un nivel, altele decât posturile de
acces pot fi atribuite prin recrutare internă prin intermediul unui concurs în afara
sistemului normal de promovare.
În Portugalia, se organizează, de asemenea, concursuri interne şi externe.
Personalul este selecţionat în funcţie de rezultatele obţinute în urma probelor, excepţie
făcând posturile de la nivel înalt (director general şi director general adjunct). În Spania,
există trei tipuri de concursuri. Metoda generală de recrutare este oposcion, un concurs
scris. Concurso – oposcion este o combinaţie de probe constând într-o analizare a
capacităţilor prin evaluarea diplomelor. Nu se recurge la un concurs autonom decât în
cazuri excepţionale.
Austria şi Germania nu organizează concursuri ca cele descrise anterior, dar au
fixate criterii de acces. În Austria, legea asupra publicităţii posturilor vacante distinge
patru proceduri de admitere: probele de aptitudini (probe bazate pe o cotă obişnuită),
procedura accelerată, interviurile şi evaluarea candidaţilor. Un comitet independent
formulează un caz specializat pe care se fondează procesul decizional. În consultare cu
celelalte ministere, Departamentul de Dezvoltare a Resurselor Umane şi Ministerul
Federal de Finanţe elaborează probe adecvate şi ajută serviciile de recrutare să pună la
punct proceduri de recrutare, obiective şi îmbunătăţirea acestora. Criteriile ce trebuie să
fie îndeplinite pentru a ocupa un post vacant sunt notificate în mod public şi într-o
manieră precisă, astfel încât persoanele interesate să-şi poată depune candidatura şi să fie
admise la concursul de recrutare. Bineînţeles, există o probă scrisă ale cărei rezultate nu

69
 70

constituie criterii imperative, dar care sunt luate în considerare pentru selecţie. Anumiţi
participanţi consideraţi a fi apţi pentru a ocupa posturile vacante sunt chemaţi la interviu.
Pentru posturile care au aptitudini specifice şi excepţionale, candidaţii nu sunt obligaţi să
dea o probă scrisă, ei sunt doar intervievaţi. Dacă există mai puţini candidaţi decât posturi
vacante, toate persoanele interesate care îndeplinesc condiţiile de bază (ex. diplomă
universitară pentru categoria A, Höherer Dienst) sunt angajaţi temporar, pentru o
perioadă de şase luni. La sfârşitul acestei perioade, decizia finală este luată pe baza
prestărilor furnizate şi pe baza unei evaluări105.
În Germania, criteriile de bază, pentru o carieră de un anumit nivel sunt fixate prin
lege. În ceea ce priveşte celelalte criterii, acestea sunt stabilite de către Bund sau de
landuri şi departamente, în funcţie de exigenţele specifice ale posturilor vacante anunţate
în mod public (Stellenausschreibug). Criteriile de selecţie sunt reprezentate de aptitudini,
cunoştinţe şi experienţe anterioare. Metodele de selecţie germane sunt în mod
considerabil descentralizate. Unul dintre grupuri cuprinde statele membre care nu aplică
sistemul carierei. De-a lungul reformelor, statele membre ale acestui grup au trecut la
procedura de recrutare deschisă. Principiul esenţial este acela că funcţionarii sunt
recrutaţi mai degrabă pentru un post precis decât pentru o carieră specifică. Pentru a fi
recrutaţi, candidaţii trebuie să îndeplinească condiţiile fixate de departament şi/sau
agenţia competentă. În acest caz, aptitudinile specifice cerute pentru un post sunt mai
importante decât o diplomă cerută pentru o carieră precisă, cum este în cazul ţărilor care
aplică sistemul carierei. Diferenţa importantă în raport cu alte grupuri este că în acest caz
nu există proceduri oficiale universal aplicabile. De fapt, metodele de selectare sunt
comparabile cu cele din sectorul privat. Legea nu specifică criteriile de formare decât
pentru anumite posturi cu un înalt nivel de responsabilitate sau pentru posturile din
funcţia publică exercitate în cadrul unui sistem al carierei (diplomat, agent de poliţie,
militar).
În Danemarca şi în Olanda, departamentul şi/sau agenţia vizată, furnizează o
descriere specifică a postului şi alege metodele de selectare aplicabile în funcţie de
importanţa acestui post şi a sarcinilor care trebuie să fie executate. În Olanda, recrutarea
se efectuează frecvent prin evaluări. Prima etapă a procedurii de recrutare este aceea de a
pune în aplicare procesul de selecţie din cadrul propriului organism.
Postul vacant nu face obiectul unui anunţ decât dacă nu există candidaţi valabili sau dacă
se doreşte în mod specific recrutarea unei persoane din afara organizaţiei. Totuşi, în
general nu există nici o dificultate pentru a putea prevedea posturile vacante datorită
personalului intern. În mod obişnuit, un nou funcţionar este mai întâi numit temporar,
pentru o perioadă de probă de maximum doi ani. La sfârşitul acestei perioade, el poate fi
numit definitiv.
În Belgia, recrutarea funcţionarilor se efectuează urmărind această abordare bazată
pe funcţie. Biroul de recrutare al administraţiei federale (SELOR) este responsabil cu
organizarea selectării, în timp ce departamentele ministeriale beneficiază de o importantă
autonomie, de exemplu pentru formularea profilului competenţelor pe care trebuie să le
îndeplinească pentru ocuparea postului. După procedura de recrutare, departamentele
primesc o listă cu candidaţi selecţionaţi şi clasificaţi şi pot, de exemplu, să facă o alegere
dintre cei mai buni 10 candidaţi.

70
 71

În Suedia, criteriile de selectare sunt stipulate de către Constituţie şi de Legea

angajării în funcţia publică. În acest cadru, personalul este recrutat la fel ca şi în sectorul
privat. Diferite metode de selecţie sunt în general aplicate la interviuri.
În Finlanda, deciziile de recrutare sunt frecvent bazate pe evaluarea consultanţilor
externi iar administraţiile organizează interviuri complementare.
În Marea Britanie, modul de selectare este stabilit prin codul de recrutare a
comisarilor funcţiei publice. Departamentele şi agenţiile sunt ele însele responsabile de
organizarea recrutării personalului (calendar, nevoi, criterii de îndeplinit, etc.) dar trebuie
să observăm şi dispoziţiile menţionate mai sus. O schemă de carieră specifică, desemnată
sub numele de „fast stream“ (filieră rapidă) pentru universitari, constituie o excepţie de la
acest sistem, cu caracteristici structurale diferite. Pentru aceste cariere, selecţia este
coordonată de biroul funcţiei publice şi este efectuată de agenţia de servicii privind
recrutarea şi evaluarea. Termenul „fast stream“ indică faptul că persoanele cu studii
universitare competente sunt promovate, în special, prin cadrul unui program de formare
după intrarea lor în cadrul funcţiei publice, pentru a-şi însuşi cât mai repede posibil
cunoştinţele necesare exercitării posturilor cu responsabilitate sau a funcţiilor de
încadrare.
Pentru majoritatea candidaţilor, procesul de selecţie urmăreşte trei etape: 1) o lucrare de
evaluare printr-un chestionar a unei zile de lucru; 2) un centru de evaluare de două zile
care cuprinde o serie de lucrări, de exerciţii de grup şi de interviuri, ce ţine de comitetul
de selecţie din cadrul funcţiei publice de la Londra. În al doilea studiu, interviurile pot
îmbrăca orice fel de forme. Ele se pot baza pe capacităţile intelectuale ale candidaţilor, pe
sondarea cunoştinţelor şi aptitudinilor lor specializate sau pe acoperirea intereselor şi pe o
experienţă mai largă; 3) o întâlnire de aproape 40 de minute cu comitetul de selecţie
finală. Proba calificării se compune din 4 teste de aptitudini notate în mod obiectiv şi pe
baza unui chestionar. Testul de aptitudini permite evaluarea aptitudinilor verbale şi
matematice precum şi capacitatea de a raţiona în mod logic. Chestionarul cuprinde
întrebări despre candidaţi, despre centrele lor de interes şi despre experienţa lor. Notele
obţinute la testul de aptitudini şi la chestionar sunt combinate din punct de vedere statistic
pentru a obţine un etalon general angajat pentru a selecţiona candidaţii.

6.2. Notificarea posturilor vacante

În toate statele membre, informaţiile referitoare la posturile vacante din cadrul
funcţiei publice sunt accesibile tuturor. În general, concursul de recrutare sau posturile
vacante fac obiectul unui anunţ public.
În Austria, ministerul federal a pus în aplicare un contor central de informaţii
privind posturile vacante din cadrul funcţiei publice. Acesta serveşte la schimbul de
informaţii privind personalul federal care doreşte schimbul de posturi. Apoi se lansează
un comunicat public. Anunţul va apărea în „Wiener Zeitung“. Agenţia pentru ocupare nu
va fi avertizată decât dacă nici un candidat valabil nu poate fi găsit în rândurile agenţilor
publici. Autorităţile cooperează cu centrul pentru angajare.
În Finlanda, Suedia şi în Marea Britanie nu există nici o metodă unică

71
 72

agreată pentru a informa personalul interesat. Anunţul trebuie să fie făcut prin mijloace
adoptate la nivelul postului vacant. Departamentul şi/sau agenţia competentă este liber(ă)
să aleagă metoda pe care o va aplica, dar trebuie să asigure un număr cât mai mare posibil
de persoane calificate care să fie informate de aceste posturi şi care să primească
suficiente informaţii pentru a-şi depune o candidatură notabilă. În alte state membre,
anunţul trebuie să fie publicat cel puţin în Monitorul Oficial şi să fie inserat la rubrica
„Oferte de muncă“ a ziarelor şi revistelor de specialitate. În Grecia, anunţul public, care
până de curând relua doar un rezumat al condiţiilor aplicabile, în prezent este mult mai
detaliat.
În Franţa, un calendar provizoriu este publicat în luna decembrie a anului
precedent pentru a informa publicul despre concursurile care vor veni. Datele definitive
ale acestui concurs sunt publicate în Monitorul Oficial. În egală măsură putem să fim
informaţi cu ajutorul minitel sau prin intermediul serviciilor Ministerului Funcţiei
Publice.
În Germania, posturile accesibile doar prin promovarea internă sunt anunţate
public în cadrul administraţiilor.
În Belgia, Monitorul Oficial în care apare o scurtă descriere a posturilor vacante se
numeşte Monitorul belgian. Lista de anunţuri care descrie clar tipul de post este
actualizată prin site-ul SELOR, organism belgian de selectare şi de orientare pentru toate
posturile din cadrul funcţiei publice federale, regionale şi comunitare. Pentru cele mai
specializate posturi vacante (de ex. posturile tehnice sau medicale SELOR preia
anunţurile din ziarele profesionale specializate.
În Italia, Monitorul Oficial este „Gazzetta Ufficiale“, în Luxembourg este
„Mémorial“, în Portugalia este „Diàrio da Republica“, în Spania este „Boletin Oficial
del Estado“.

6.3. Condiţiile de acces la funcţia publică

În toate statele membre, anumite condiţii specifice provin din aptitudinile necesare
pentru intrarea în cadrul funcţiei publice, în calitate de funcţionar. Unele state membre
cer deţinerea anumitor diplome sau a unui traseu educativ specific pentru diferitele
niveluri de ocupare. Printre altele, exigenţele vizează competenţele lingvistice,
cunoaşterea drepturilor civile, obligaţii militare, limită de vârstă, aptitudini fizice.
Posturile care implică respectarea unui secret profesional necesită un control de
securitate.
În general, cunoaşterea limbilor oficiale ale statelor este una dintre condiţiile de
acces la funcţia publică. În anumite state membre13, cunoaşterea limbii statului angajator
este un imperativ legal. Oricum, aceasta este de fapt necesară pentru a permite
funcţionarului a-şi îndeplinească sarcinile.
În Austria, exigenţele lingvistice presupun cunoştinţe suficiente de germană.
În Belgia, criteriile lingvistice care trebuie îndeplinite pentru posturile din funcţia
publică trebuie să fie concepute în conformitate cu legislaţia generală referitoare la

13
Austria, Belgia, Finlanda, Luxemburg, Olanda

72
 73

utilizarea limbilor străine. Cunoştinţele lingvistice (limbi naţionale: olandeza, franceza şi

germana) sunt testate pe baza metodelor informatice.
Programul „ATLAS“ (Adaptative Testing of Linguistic Achievement Significance)
testează toate aspectele competenţor lingvistice, iar testul poate fi completat printr-un
examen oral sau scris.
În Finlanda, există două limbi administrative oficiale, finlandeza şi suedeza.
Candidaţii la posturile care necesită o diplomă universitară trebuie să aibă, în general,
cunoştinţe bune în aceste două limbi. În departamentele şi agenţiile situate în districte
unilingve, candidaţii trebuie să stăpânească limba oficială şi să demonstreze că înţeleg şi
alte limbii. În districtele bilingve, sunt organizate lucrări orale şi scrise pentru a evalua
nivelul de cunoştinţe al celor două limbi oficiale. În ceea ce priveşte locurile de muncă de
la un nivel inferior, candidatul trebuie să aibă cunoştinţe suficiente din cele două limbi
pentru a-şi putea îndeplini sarcinile de serviciu.
În Grecia, cunoaşterea anumitor limbi străine este necesară pentru anumite posturi,
în special cele din domeniul ştiinţific.
În Irlanda, nu există nici un criteriu lingvistic pentru ocuparea unui post din cadrul
funcţiei publice, cu excepţia cazurilor în care este cerută cunoaşterea galicei.
Luxembourgul are şi limbi oficiale (franceza, germana şi luxemburgheza) care trebuie să
fie stăpânite. În cazuri excepţionale, doar stăpânirea uneia dintre aceste limbi este
suficientă. În Regatul Unit al Marii Britanii, este de dorit să se cunoască galeza pentru
posturile din Ţara Galilor.

Vârsta
Aproape toate statele membre fixează limite de vârstă minime şi maxime pentru
accesul la funcţia publică, cu excepţia Olandei, a Suediei, a Irlandei şi a Regatului Unit
al Marii Britanii. În acest ultim caz, este stipulat în mod explicit faptul că nu pot exista
discriminări bazate pe vârstă, iar funcţionarul numit trebuie să fie capabil să satisfacă
serviciul pe o perioadă rezonabilă de timp înainte de a ieşi la pensie, în mod normal la
vârsta de 60 de ani.
În Belgia, limita maximă de vârstă este în general de 60 de ani, dar ministerele pot
fixa limitele de vârstă minime pentru accesul la concurs sau diferite limite de vârstă
maximă pentru anumite posturi. În Austria, Danemarca, Finlanda, Germania, Italia,
Portugalia şi Spania, vârsta minimă este de 18 ani, cu anumite excepţii. În Luxemburg
există diferite criterii de vârstă minimă pentru fiecare concurs pentru cariera superioară,
limita de vârstă este de 25 de ani faţă de 21 pentru cariera medie şi 19 pentru cariera
inferioară. În Danemarca, acest criteriu de vârstă minimă este de 20 de ani pentru a
accede direct la funcţia publică fără o perioadă de probă şi de formare. În Austria, vârsta
maximă este de 40 de ani, nu există limită maximă în Danemarca şi Finlanda, această
vârstă este între 41 şi 46 de ani, în Italia, în funcţie de situaţia familială a candidatului,
iar în Luxemburg este de 40 de ani. În Germania, în principiu, nu există nici o limită de
vârstă, doar pentru serviciile de pregătire unde aceasta este fixată la 30 de ani. În Suedia,
legea sau reglementările pot stipula condiţii de vârstă minimă. În Franţa, pentru concursul
pentru categoria A, limita de vârstă variază între 27 şi 45 de ani.
Experienţa profesională şi recrutarea
Este posibil ca un candidat să fi primit deja o experienţă profesională în sectorul
public sau privat al statului membru în care el postulează sau în alte state membre. Astfel,

73
 74

apar trei cazuri în care este important de ştiut dacă această experienţă practică este luată
în considerare. O experienţă profesională anterioară poate influenţa în mod favorabil
decizia recrutării, clasificarea după sistemul vechimii şi dreptul la promovare.
În toate statele membre, o experienţă profesională oarecare reprezintă unul dintre
criteriile de selecţie a personalului, chiar dacă această experienţă este de natură să
consolideze capacitatea candidatului de a satisface exigenţele cerute de postul vacant. În
Portugalia, Olanda şi Suedia, experienţa profesională este un factor mult mai important
deoarece nici o condiţie minimă pentru formare nu este fixată pentru un anumit nivel.
Acest fapt se aplică, procedurilor de recrutare referitoare la posturile de acces la o carieră
iar în cazul recrutării pe toată această perioadă. În Portugalia, predarea unei experienţe
practice este o condiţie de recrutare pentru personalul tehnic de înalt nivel. În Franţa,
experienţa din sectorul privat este considerată drept pozitivă şi lasă loc celui de-al 3-lea
concurs, distinct de concursurile externe şi interne, rezervat persoanelor care dau dovadă
de experienţă privată (ENA - IRA).
În Austria o experienţă cerută în cadrul funcţiei publice dintr-un alt stat membru poate fi
un criteriu de recrutare special pentru un post anume. Perioadele de angajare în sectorul
privat sunt recunoscute şi sunt din ce în ce mai limitate de către lege. În Germania durata
serviciului dintr-un alt stat membru, poate fi luată în considerare pentru a determina
gradul iniţial, cu aprobarea Comitetului federal pentru afaceri referitoare la personal
(Bundenspersonalausschuβ) sau a Comitetului landului în probleme referitoare la
personal (Landesperssonalaurschuβ). Nu se ţine cont de perioada de angajare în sectorul
privat. În Italia şi în Spania, perioadele anterioare de angajare sunt evaluate pe perioada
procedurilor de evaluare a capacităţilor. În Grecia, administraţia poate ţine cont de
experienţa profesională a candidaţilor în cazul anumitor specializări (de informatică).
Recunoaşterea experienţei profesionale în cadrul sistemului de vechime şi a dreptului la
pensionare este limitată. Majoritatea statelor membre nu iau în considerare perioadele de
angajare în afara funcţiei publice, fie că este vorba de statul membru respectiv sau de alt
stat membru. Notăm totuşi o excepţie pentru experienţa primită în anumite domenii
legate de interesele naţionale specifice (ex. angajarea în instituţiile europene) sau în
cadrul programelor de schimb.
În Austria şi Germania, perioadele de angajare în sectorul privat pot fi recunoscute, dar
aceste cazuri sunt rare datorită dificultăţilor legate de compararea muncii realizate şi de
combinarea diferitelor regimuri de pensionare. În Germania, această recunoaştere se
poate doar referi la o creştere a salariului iniţial. În Luxemburg, jumătate din timpul
petrecut în afara funcţiei publice se adaugă la vechimea în serviciu. În statele membre în
care este prevăzută o perioadă de formare la începutul carierei sau direct după recrutare,
nonnaţionalul trebuie să urmeze aceleaşi cursuri, dar şi cursuri de formare complementare
specifice. În Franţa, resortisanţii statelor membre care au o diplomă în străinătate şi sunt
recrutaţi prin concurs pentru un post în învăţământul preşcolar şi elementar sunt apţi să
treacă printr-o perioadă de adaptare limitată la elementele de formare pe care nu le-au
primit în străinătate.

74
 75

6.4 Evoluţia carierei, promovarea internă şi mobilitatea

În acest context, prin „evoluţia carierei“ se înţelege: promovarea verticală,
progresul salarial şi mobilitatea orizontală şi geografică.
Promovarea internă
În ceea ce priveşte promovarea internă, statele membre pot fi repartizate în două
grupuri, în funcţie de cum practică sistemul carierei sau sistemul caracteristicilor
structurale diferite. Statele membre care fac parte din primul grup au pus în aplicare
sisteme de promovare bine definite în care, funcţionarul este promovat pe baza condiţiilor
fixate şi a creşterii periodice a salariilor. În acest sistem evoluţia profesională este tratată
pe larg.
În Finlanda, Olanda şi în Suedia, ţări care cunosc un sistem cu caracteristici
structurale diferite, promovarea în timpul carierei nu este organizată în funcţie de un
sistem fixat în prealabil.
În Austria, există nouă grupuri de remunerare care presupun câte şape grupe fiecare
(Verwendungsgruppen). În sistemul categoriilor de angajare (Dienstklassen system)
există o posibilitate de promovare în cadrul categoriilor de la un nivel (Dienstklasse) la
un nivel imediat superior, după scurgerea unei perioade de aşteptare şi în funcţie de
prestaţiile furnizate. În sistemul de avansare (Vrückungssystem) care este aplicat în
paralel, avansarea de la un grad la altul nu are loc decât o dată la doi ani.
În Belgia, există cinci niveluri de angajare care presupun 13 ranguri. Promovarea se
efectuează prin avansare fie de la un rang la altul, imediat superior de la acelaşi nivel, fie
de la un nivel la altul imediat superior. O evoluţie a carierei prin promovare către un nivel
superior nu este posibilă decât pe calea examenelor de acces. Avansarea în grad este
subordonată reuşitei la examen.
În Franţa, promovarea este reglementată prin statutul general şi prin statute
speciale ale corpului funcţionarilor. Promovarea alegerii ţine cont de vechime, dar în
egală măsură de meritele agenţilor. Funcţionarii care vizează o promovare trebuie să
participe la un concurs sau la o procedură de selecţie internă. Printre altele, avansarea de
la un nivel sau rang superior se poate baza pe rezultatele obţinute, vechimea în serviciu
sau prestările furnizate.
În Germania, posturile pentru promovare sunt în general anunţate la nivel intern.
Promovarea este acordată în funcţie de performanţele profesionale şi de posturile
bugetare disponibile. Funcţionarul este întotdeauna promovat într-un grad imediat
superior al carierii, care cuprinde un grad de acces, un grad de promovare şi un grad
superior. În general, funcţionarul rămâne într-una dintre cele patru categorii – Einfacher,
mittlerer, gehobener sau Höherer Dienst –, dar, în egală măsură, există posibilitatea de a
accede la o carieră a categoriilor superioare. Pentru acest fapt, funcţionarii trebuie să
urmeze un curs sau o formare complementară specifică şi să participe la o procedură de
avansare reglementată.
În Grecia, avansarea la un grad superior depinde de prestaţiile furnizate, de
condiţiile de vechime şi de evaluarea funcţionarului. Decizia este luată de către o comisie
ministerială (cinci membri, dintre care trei aparţin categoriei A). Această comisie
selecţionează cadrele inferioare şi şefii de direcţie. O comisie ministerială specială alege
şefii de direcţii generale, dintre candidaţii universitari care au deja o experienţă ca şefi de
direcţie.

75
 76

În Irlanda nu există reglementat un sistem de promovare, dar vechimea face parte

din criteriile luate în considerare. În ceea ce priveşte avansarea în cadrul ministerelor,
putem spune că sistemele de promovare internă variază de la un minister la altul şi că o
procedură poate avea drept obiectiv evaluarea directă a personalului eligibil în cadrul
ministerelor sau ale unui concurs formal care permite reunirea grupurilor de candidaţii
calificaţi. Acest concurs interministerial este organizat pentru a asigura promovarea către
un anumit număr de posturi, până la nivelul de principal. Aproape toate posturile vacante
la nivelul conducerii superioare sunt anunţate în întreaga funcţie publică şi sunt atribuite
prin concurs intern.
În Luxembourg, promovarea este posibilă la toate niveluri cariei: cariera
inferioară, medie şi superioară - după 3, 6 şi 10 ani de serviciu, dar este subordonată
reuşitei unui examen specific de avansare.
În Portugalia, promovarea urmează principiul vechimii. O promovare la un rang
direct superior nu poate fi acordată decât dacă funcţionarul a obţinut calificativul „bine“
în cei trei ani precedenţi. Pentru cele două categorii tehnice superioare: tecnico şi tecnico
– professional, promovarea este subordonată calificativului „bine“ pentru ultimii cinci ani
sau „foarte bine“ pentru ultimii trei ani.
În Spania, promovarea nu este posibilă decât printr-o participare la o oposicion
internă sau la un concurso-oposicion şi la o grupă superioară a unei administraţii sau de la
un rang la altul. O promovare de rang superior implică întotdeauna participarea la un
concurs deschis.
În Marea Britanie, problema sistemului de avansare a fost delegată ministerelor şi
agenţiilor, care trebuie să-şi stabilească propriul regulament privind respectarea codului
de management din cadrul funcţiei publice. Principiile de bază sunt evaluarea tuturor
candidaţilor şi selectarea conform unui ordin de merit stabilit în funcţie de prestaţiile
furnizate. Selecţia este realizată de către comisiile generale de promovare care se bazează
pe o evaluare anuală a anumitor aspecte comportamentale şi pe aptitudinea generală a
candidatului care exercită o funcţie de rang superior. Tendinţa actuală este aceea de a
suprima comisiile generale pentru promovare în favoarea unui sistem de promovare
individuală în posturi specifice.

6.4.1. Mobilitatea

Contextul general al modernizării

Fiind vorba de evoluţia generală a funcţiei publice europene, se observă o tendinţă
către o şi mai mare descentralizare, pe de o parte, şi o importanţă crescută a dimensiunii
europene, pe de altă parte.
Procesul de descentralizare presupune transferul de competenţe de la
administraţia centrală către cea regională. Acest fapt implică şi transferul de funcţionari
din administraţiile centrale către entităţile regionale (Belgia, Irlanda, Spania, Italia).
Influenţa crescută a dimensiunii europene reprezintă un alt element fundamental.
Această influenţă se observă în special în domeniul programelor de schimburi europene
pentru funcţionarii din statele membre. Totuşi, trebuie remarcat faptul că în două dintre

76
 77

noile state membre, Austria şi Finlanda, mobilitatea în raport cu alte state membre ale UE
şi în alte instituţii europene este foarte rară. De altfel, aderarea la UE impune exigenţe
ridicate administraţiei publice, iar celelalte servicii publice joacă un rol din ce în ce mai
hotărâtor în alegerea operatorilor economici atunci când se decide localizarea activităţii
acestora.
Obiectivele şi principiile juridice ale mobilităţii
Toate marile forme de mobilitate (geografică, profesională şi/sau funcţională) pot fi
observate în diverse funcţii publice. Dar frecvent se face distincţia între mobilitatea
voluntară şi obligatorie. În general, mobilitatea este încurajată din următoarele motive:

• din punctul de vedere al administraţiei, mobilitatea este un mijloc de a creşte

flexibilitatea funcţionării ministerului, a biroului sau a agenţiei;

• din punctul de vedere al funcţionarului, mobilitatea permite familiarizarea cu alte

domenii de lucru, dezvoltarea de noi aptitudini, extinderea orizonturilor, progresul pe
plan profesional.

În ceea ce priveşte diversele fundamente juridice ale mobilităţii, putem face distincţia
între mobilitatea temporară şi transferul permanent:

• în cazul schimbării temporare, Franţa şi Germania au pus la punct o serie de

instrumente care vizează favorizarea flexibilităţii în cadrul managementului resurselor
umane (ex. instrumentele franceze de punere la dispoziţie şi de detaşare şi instrumentele
germane de Abordnung şi Zuweisung);

• în Marea Britanie numărul de departamente temporare (voluntare) este ridicat, iar

instrumentele utilizate în acest scop sunt clasificate, deoarece mobilitatea provine în mare
parte din diferitele ministere sau autorităţi.

Printre altele, în Olanda, au fost concepute diverse instrumente şi puse în aplicare pentru
a promova mobilitatea temporară. Ca exemplu, cităm:

• echipele de proiect, grupuri de funcţionari care sunt afectate pentru o scurtă perioadă
proiectelor speciale. Apoi, aceşti funcţionari revin la posturile lor (Belgia, a recurs la
această tehnică);

• colaborarea structurală cu agenţiile interimare de lucru;

• acordurile de cooperare dintre ministere în vederea schimbului de personal special

calificat sau redundant.

În ceea ce priveşte mutarea permanentă, Irlanda a pus la punct un instrument

interesant. Pentru numirea într-un grad superior, candidaţii sunt selecţionaţi pe bază de
concurs. Gradele sunt identice în toate ministerele, ceea ce permite o mobilitate
interministerială.

77
 78

Italia a elaborat o soluţie demnă de interes pentru reafectarea personalului ca

urmare a restructurării. Funcţionarii italieni au posibilitatea de a-şi prezenta după bunul
lor plac candidatura pentru posturile vacante din cadrul funcţiei publice care sunt
publicate pe o listă. Aceşti funcţionari sunt mutaţi pe baza unei liste întocmite de
administraţia gazdă. În cazul funcţionarilor declaraţi redundanţi şi care nu au făcut cerere
de schimb, aceştia sunt reclasaţi de către oficiu pe baza unei liste a posturilor rămase în
ciuda mobilităţii voluntare.
În Olanda, au fost create centre de mobilitate pentru a ajuta personalul
excedentar să găsească locuri de muncă în alte părţi.
În Belgia, Finlanda, Franţa, Luxemburg, Spania, posibilităţile de transfer sunt
în general limitate, şi adesea un schimb nu este posibil decât pentru o scurtă perioadă.
În Finlanda a fost introdus un sistem de rotaţie a personalului care permite
funcţionarilor să ocupe diferite posturi timp de 6 sau 12 luni fără să-şi mai schimbe
angajatorului.
Recent, Austria şi Germania, au început să promoveze mobilitatea funcţionarilor,
în cadrul filierelor de carieră dintre diferite departamente.
În Franţa, diversele forme de mobilitate a agenţilor publici sunt considerate ca
fiind un instrument ce permite adoptarea administraţiei la noile sale sisteme de carieră.
Totuşi, transferurile au în special loc la cerere, în interesul funcţionarului. Mobilitatea
geografică se poate efectua prin intermediul mutărilor, această formă de mobilitate
vizează în fiecare an aproape 3% din funcţionari. Pe planul mobilităţilor funcţionale
există diverse posibilităţi:

• punerea la dispoziţie, în care funcţionarul îşi poate efectua serviciul timp de trei ani într-
o administraţie de stat, o instituţie publică, o instituţie sau un organism ce furnizează
servicii de interes general, sau pe lângă o organizaţie internaţională, continuând să
perceapă remunerarea corespunzătoare postului anterior;

• detaşarea prin care funcţionarii îşi pot efectua serviciul în agenţiile din administraţia
centrală, în instituţii publice şi întreprinderi publice, pe lângă colectivităţile locale sau
regionale, în cadrul organizaţiilor internaţionale, precum şi în întreprinderi, instituţii sau
asociaţii private care furnizează servicii generale. Aceste persoane juridice îşi plătesc
funcţionarii, dar acestea îşi conservă drepturile de avansare şi de promovare în
administraţia de origine.

Spania autorizează transferurile dacă cererea funcţionarului este asociată unei

evaluări sau unui concurs specific, sau dacă este asociată unei nominalizări a celor mai
înalţi funcţionari. Există un transfer din oficiu, dacă vechiul post al funcţionarului a fost
suprimat în urma unei restructurări. Transferurile din oficiu către o organizaţie
internaţională sau pentru sarcini specifice se efectuează temporar, în timp ce transferurile
permanente către un alt departament au loc cu acordul funcţionarului.
În Austria, legislaţia referitoare la funcţia publică prevede diferite mijloace pentru
a asigura mobilitatea, dar se prevede o promovare a mobilităţii geografice şi profesionale
în cadrul carierei.
În Germania, o schimbare a carierei este publică în interesul serviciului fără ca
aprobarea funcţionarului să fie necesară. Printre altele funcţionarul poate fi încărcat de

78
 79

sarcini (eventual de rang inferior) care nu corespund funcţiei sale, pentru maximum o
perioada de 2 ani.
În Danemarca, Irlanda, Italia, Olanda şi Portugalia, Suedia şi Marea Britanie,
mobilitatea geografică sau profesională cu sau fără schimbare de angajator este frecventă
şi uşor realizabilă. În acest grup de ţări, opţiunile pentru mobilitate sunt numeroase.
Transferul de la un departament la altul este frecvent.
În Danemarca, sistemul liberal sau multilateral de schimb a fost introdus între
diverse ministere, instituţii etc., în anumite cazuri între sectoarele public şi privat.
În Irlanda, funcţionarii pot, în termenii reglementărilor de serviciu, să fie obligaţi
să-şi ocupe funcţiile oriunde în ţară, dar, în practică, personalul activ, pentru gradele
generale de serviciu (adică, gradele serviciilor comune din toate departamentele), nu este
obligat să-şi schimbe postul. La nivelul cadrelor medii, mobilitatea poate lua orice formă.
În cadrul recrutării stagiarilor universitari, funcţionarii care au gradul de ofiţer
administrativ trebuie să treacă în fiecare an pe la alt minister, pe o perioadă de trei ani
după angajarea în funcţia publică.
În Italia, sunt posibile toate formele de mobilitate, fie la cererea funcţionarului, fie
din oficiu prin Dipartimento della funzione pubblica.
În cadrul reformei structurale a funcţiei publice, Olanda a început promovarea mobilităţii
funcţionarilor. Pentru posturile de nivel înalt, o schimbare de posturi şi de sfere de
responsabilitate este una dintre condiţiile de avansare.
În Portugalia, funcţionarii pot fi transferaţi din oficiu, dar există numeroase moduri
de a lua în considerare interesul şi dorinţa acestora în materie de mobilitate.
În Suedia, nu a fost stipulată nici o decizie referitoare la mobilitate, dar, în general,
ea este larg practicată conform directivelor fixate de departamente, agenţii responsabile,
mobilitatea profesională fiind susţinută şi încurajată de sistemul de remunerare a funcţiei
publice suedeze, în care salariile sunt determinate de la caz la caz. Mobilitatea între
diverse segmente de pe piaţa muncii este dorită, ceea ce explică faptul că se acordă tot
atâta valoare experienţei profesionale câştigată în sectorul privat, cât şi celei obţinute în
funcţia publică.
În Marea Britanie, anumiţi funcţionari, în general funcţionarii care ocupă un post
superior celui de clerical officer şi care-şi exercită funcţiile având normă întreagă, îşi pot
schimba postul pe teritoriul naţional şi în anumite cazuri şi pe teritoriile de dincolo de
mare. O schimbare permanentă a unui post accesibil faţă de domiciliu sau o mutare
temporară poate fi impusă tuturor funcţionarilor. În principiu, mobilitatea profesională
este încurajată în special pentru posturile de rang înalt. O schimbare a angajatului este
posibilă nu doar în diverse ministere şi/sau agenţii, ci şi între sectorul public şi cel privat.

Fluxurile mobilităţii

În Irlanda şi în Spania, descentralizarea statului antrenează o mare mobilitate

geografică.
În Germania înregistrăm provizoriu o puternică creştere a mobilităţii geografice
ţinându-se cont de transferul guvernului federal de la Bonn la Berlin.

79
 80

În Belgia, posturile cadrelor superioare au fost deschise candidaţilor ce provin din

toate ministerele federale şi organisme sau agenţii pentru a creşte mobilitatea funcţională.
Experienţa spaniolă demonstrează pericolul unei mobilităţi excesive.
În Spania, mobilitatea profesională excesivă este considerată drept ineficientă, căci
s-a constatat că necesitatea de a schimba în mod constant postul a antrenat o scădere a
profesionalismului.

Obstacole împotriva mobilităţii

În numeroase ţări dotate cu un sistem al carierei, vom regăsi obstacole care provin
din numărul şi complexitatea reglementărilor şi a procedurilor. În egală măsură, trebuie
să menţionăm şi alte tipuri de obstacole:

• obstacole emoţionale sau psihologice: teama de a pierde locul de muncă, rezistenţa la

schimbare;

• obstacole legate de exercitarea funcţiilor care necesită aptitudini profesionale sau

tehnici specifice.

Mai multe state simplifică, în prezent, condiţiile de mobilitate pentru a înlătura

obstacolele psihologice; unele ţări au început să recurgă în mod activ la mobilitate ca
instrument de dezvoltare personală (Danemarca, Finlanda, Olanda).
În Irlanda, progresele au putut fi realizate la nivelul înlăturării barierelor dintre
administraţia generală şi serviciile tehnice. Oricare ar fi profilul sau specializarea, toţi
funcţionarii din sectoarele vizate îşi pot depune candidatura pentru posturile vacante pe
cele două eşaloane ale funcţiei publice.
Alte eforturi au fost întreprinse în scopul de a înlătura obstacolele împotriva mobilităţii:

• Franţa a pus în aplicare un concurs interministerial în vederea accesului la posturile

vacante;

• Spania a introdus în egală măsură concursuri interministeriale, dar doar pentru a afecta
personalul redundant;

• Marea Britanie a multiplicat numărul de măsuri referitoare la posturile vacante;

Măsuri în favoarea mobilităţii

În majoritatea ţărilor, nu există o legătură formală între mobilităţi şi procedurile de

evaluare a funcţionarilor. Oricum, se constată frecvent faptul că mobilitatea este
considerată ca fiind unul dintre numeroşii factori ai procedurilor de evaluare. Majoritatea
ţărilor asociază mobilităţii posibilitatea de a privi o formare complementară, în special
pentru a pregăti personalul redundant pentru noile posibilităţi de angajare, dar şi pentru a
permite, după mutare, transmiterea cunoştinţelor necesare executării noilor funcţii.
Printre altele se semnalează faptul că s-a ţinut cont de mobilitate în cadrul derulării
carierei. Din acest punct de vedere, Marea Britanie subliniază pericolul confuziei rotaţiei
posturilor cu dezvoltarea carierei.

80
 81

6.5. Formarea personalului public

Formarea personalului public datează din anii ’60, atunci când reforma
administrativă s-a înscris pe ordinea de zi a funcţiei publice.
Nevoile de formare ale funcţionarilor vor incita administraţiile din ţările Uniunii
Europene să-şi pună în aplicare sistemul de formare. Aceste sisteme sunt diferite de la o
ţară la alta. Ele sunt, într-adevăr, pe larg determinate de către sistemul funcţiei publice
din fiecare ţară. Deşi, în general, sistemele funcţiei publice rezultă din tradiţia
administrativă, un anumit număr de alţi factori influenţează organizaţia generală a
sistemelor de formare: structura guvernamentală (stat centralizat, stat federal), regimul
personalului funcţiei publice (sistemul carierei, sistemul caracteristicilor structurale
diferite) statutul personalului (statutul funcţionarului, statutul contractual) condiţiile de
acces la funcţia publică (selectarea prin concurs, selectarea prin intermediul candidaturii)
nivelul de educaţie impus prin recrutare (formarea iniţială generală, formarea iniţială
specializată) condiţionarea strategiei, filozofia, chiar structura formării, strategiile
formării.

6.5.1.Strategiile formării
În sistemul carierei, formarea îmbracă în general o importanţă structurală mai mare
decât în sistemul caracteristicilor structurale diferite. Într-adevăr, condiţiile de acces la
funcţia publică în primul sistem (recrutarea prin concurs şi nivelul de educaţie) impun ca
o formare pentru un post să fie necesară să pregătească personal recrutat pentru munca în
funcţia publică.
În sistemul cu caracteristici structurale diferite, formarea poate avea mai puţină
importanţă, în măsura în care se trece la recrutarea personalului care posedă o educaţie
adecvată pentru un anumit post. Oricum, chiar aceşti „specialişti“ pot avea nevoie de o
anumită formare de-a lungul vieţii active, pentru a fi la curent cu noile tehnologii sau alte
schimbări. Acesta este cazul Olandei în care, chiar dacă nu există o adevărată politică de
formare continuă, ministerele şi alte organisme publice integrează din ce în ce mai mult
în sistemele lor de perfecţionare cadre prin programele de formare la locul de muncă. În
materie de formare, au fost înregistrate eforturi în egală măsură în Suedia. Deşi formarea
este un drept şi nu o îndatorire, noile programe de formare vizează perfecţionarea
competenţelor care au fost concepute şi puse în aplicare.
Filosofia formării
Înainte de a înţelege ceea ce se petrece în materie de formare în administraţiile
publice, este bine să distingem următoarele categorii:

• formarea prealabilă recrutării;

• formarea iniţială generală;

• formarea de adaptare la post după recrutare;

81
 82

• formarea continuă (care se derulează pe toată perioada carierei de agent).

Formarea prealabilă recrutării este o caracteristică a anumitor ţări care aplică

sistemul carierei. Aceasta se prezintă ca un element de selecţie. Aceasta este specifică
administraţiilor naţionale care practică recrutarea agenţilor lor pe calea concursului.
Candidaţii intră în şcolile administrative care îi trimit apoi către posturi specifice, în
funcţie de formarea primită şi în funcţie de un clasament.
Acesta este cazul Franţei, unde formarea prealabilă a agenţiilor precede integrarea
acestora în structurile administrative ale statului. Această formare are drept scop
transmiterea către noii agenţi a bazelor de la care ei vor putea să-şi exercite în mod
eficient sarcinile, dar şi bazele de referinţa utile pentru ansamblul carierei lor.
Formarea iniţială generală este practicată în numeroase ţări dotate cu sistemul
carierei pe toată perioada stagiului funcţionarului recent recrutat. Aceasta cuprinde
frecvent un program de formare generală privind drepturile şi practicile administrative.
Formarea pentru adaptarea la locul de muncă vizează pregătirea agentului public
cu tehnicile specifice funcţiei sale. Această formare este concepută să asigure frecvent o
pregătire specifică pentru un post de lucru; ea poate rezulta din stagii, din acţiuni de
formare organizate de către administraţii sau în perioade de şcolarizare în şcoli
specializate. De exemplu, în Marea Britanie, formele de „induction training“ sunt puse în
aplicare imediat după recrutare.
Formarea continuă vizează îmbogăţirea şi aprofundarea permanentă a cunoştinţelor
generale şi profesionale ale personalului administraţiei publice, calificarea competenţelor
în anumite domenii de activitate (ansamblu de cunoştinţe, experienţe şi aptitudini) pentru
a-i permite asumarea în mod eficient a funcţiilor ocupate.
Formarea continuă poate fi obligatorie, facultativă sau poate condiţiona o promovare.
În Irlanda, Olanda şi Suedia, formarea continuă este doar facultativă, dar în
Olanda, guvernul are datoria să ofere oportunităţi, iar funcţionarul are dreptul la un
concediu cu menţinerea salariului.
În Irlanda, formarea este asigurată în special de către Civil Service Training
Centre, pentru cadrele intermediare şi superioare şi de către Institute for Public
Administration pentru cadrele din administraţiile centrale şi locale, dar şi de către
agenţiile externe.
În Suedia, nu există un centru de formare specifică, ci o agenţie pentru dezvoltarea
personalului (Swedish Agency for Administrative Development, SWAD) care elaborează
o strategie de oferte de formare. Printre altele, FORUM EUROPA dezvoltă în egală
măsură o strategie în planul formării specifice afacerilor europene. Posibilităţile şi
condiţiile referitoare la formarea continuă sunt fixate pentru majoritatea sectoarelor în
cadrul convenţiilor colective sau eventual în contractele individuale sau chiar în cazul
nevoilor specifice.
În Belgia, Germania, Grecia, Luxemburg, Portugalia, Spania şi Marea
Britanie, funcţionarul nu este obligat să urmeze o formare specifică (cu excepţia
perioadei iniţiale de stagiu), dar aceasta este fie o condiţie, fie un atu pentru promovare;
formarea facultativă este propusă de către şcolile de stat şi este prevăzută o reglementare
referitoare la condiţiile de menţinere a salariului.

82
 83

În Belgia, condiţiile legate de concediu cu menţinerea salariilor sunt strict

reglementate.
În Germania, situaţia se distinge prin caracterul său descentralizat. Ministerele,
cum ar fi Ministerul de Finanţe de exemplu, dispun de propriul lor institut de formare
(Bundesfinanzakademie). Totuşi, principalul institut de formare pentru ministerele de la
nivel federal rămâne Academia Federală de Administraţie Publică (Bundesakademie für
öffentliche Verwaltung) care aparţine Ministerului Federal de Interne şi care se bucură de
o mare autonomie. La nivelul landurilor este bine de menţionat existenţa Şcolii
Superioare de Ştiinţe Administrative (Hochschule für Verwalthungswissenschaften) din
Speyer, care reprezintă nu doar un institut de formare important pentru landuri, dar are şi
statut de universitate (învăţământ postuniversitar). În Germania, legea stipulează obligaţia
funcţionarilor de a-şi asigura propria formare pentru a urma evoluţia sarcinilor postului
vizat. Printre altele, formarea continuă este unul dintre criteriile luate în calcul în timpul
deciziei de promovare şi o condiţie pentru a accede la o carieră direct superioară.
Funcţionarul german nu are dreptul legal la formarea de-a lungul carierei şi nici la
concediu pe această perioadă. Participarea la formările instituţiilor de mai sus este
înlesnită, chiar încurajată. În Grecia, participarea la programele de formare continuă este
obligatorie. Formarea suplimentară facultativă este favorabilă promovării. Aceasta este
asimilată cursurilor de încadrare sau unei specializări şi este realizată de INAP (Institutul
Naţional pentru Administraţie Publică). Funcţionarul are posibilitatea, în circumstanţe
specifice, să-şi ia concediu cu menţinerea salariului pe o perioadă de maximum trei ani
pentru a urma o altă formare sau o formare în străinătate. În Luxemburg, funcţionarul are
mai puţin de trei ani să urmeze un curs de formare profesională cu aprobarea IFA
(Institutul de Formare Administrativă).
În Portugalia, funcţionarii au dreptul constituţional la formare continuă (Art. 73
din Constituţie). Principalele institute de formare sunt:
INA (Institutul Naţional de Administraţie), pentru administraţia centrală, şi CEFA
(Centrul de Formare pentru Administraţiile Locale), pentru administraţiile locale.
În Marea Britanie nu există nici o reglementare care să asigure funcţionarilor un
drept la formare. Diferitele departamente şi agenţii asigură formarea propriului personal:
în consecinţă, este de datoria funcţionarilor să discute cu angajatorul lor posibilitatea
formării personale. În Cartea Albă din 1994, „The Civil Service: Continuity and Change“
şi Command Paper din ianuarie 1995, „Talking Forward Coutinuity and Change“,
formarea este prezentată ca unul dintre principalii factori ai reformei structurale care
vizează o ameliorare a performanţei, obiectiv ce nu poate fi atins decât printr-un
management eficient şi un personal flexibil.
Austria, Franţa şi Italia prevăd anumite perioade de formare obligatorie. În
Austria, formarea este facultativă, dar anumite criterii sunt obligatorii din momentul în
care este vorba de o condiţie cerută de către autorităţi sau că această condiţie este
stipulată în contractul de personal.
În Franţa, formarea este realizată de ENA ( Şcoala Naţională de Administraţie) şi
IRA (Institutul Regional de Administraţie), şcolile ministeriale şi Centrul de Studii
Europene (Strasbourg), instituţii specializate care formează generalişti angajaţi frecvent
să-şi exercite de-a lungul carierei funcţii foarte diversificate. Funcţionarul are dreptul să
urmeze un curs de formare continuă pe toată perioada carierei sale. Acestea sunt
organizate sau promovate de către stat. Printre altele, agentul poate obţine un concediu cu

83
 84

un minimum de salariu. O dată cu Scuola Superiore della pubblica amministrazione della

Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Italia a început reformele privind oportunităţile şi îndatoririle în materie de formare
continuă. Pentru cele mai înalte posturi există o formare specifică, dar pentru a ajunge
aici trebuie mai întâi să se treacă de un curs-concurs.
În Danemarca şi Finlanda, funcţionarul nu este obligat să urmeze formarea
continuă decât dacă angajatorul său îi cere acest lucru, legea nu prevede acest drept la
formare. În Danemarca, majoritatea angajaţilor din sectorul de stat sunt acoperiţi de
programe numite „globale“. O reglementare stabilită printr-o convenţie colectivă impune
condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească un angajat pentru a putea avea drept la
concediu pe termen lung sau scurt. Formarea nu este imperativ necesar pentru promovare
dar ea poate fi luată în calcul, în special dacă acesta serveşte intereselor angajatorului sau
este legată de condiţia minimă de a obţine concediu plătit. Concursurile sunt organizate în
special de către Şcoala daneză de Administraţie Publică (Danmarks
Forvaltningshøjskole) .
În general, putem nota faptul că formarea continuă câştigă teren în ţările în care au
fost lansate reforme profunde ale serviciului public (cum a fost cazul anilor ’70 şi ’80 în
Spania, cu reforma sa administrativă privind democratizarea, în Germania cu
„debirocratizarea“ sau în Franţa cu „descentralizarea“)

6.5.2. Obiectivele formării

Obiectivele formării pentru funcţia publică sunt fixate de către guverne şi sunt, în
general, retranscrise în textele oficiale referitoare la funcţia publică (constituţie, legile
funcţiei publice, texte reglementatoare sau documente de orientare politică). În ciuda
acestor nuanţe specifice pentru fiecare ţară funcţiile publice urmăresc obiective comune,
în special:

• Contribuţia la aplicarea reformei şi modernizării administrative;

• Dezvoltarea cunoştinţelor despre afaceri europene şi despre probleme legate de procesul

de integrare europeană.

De fapt, majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană fac eforturi enorme în acest domeniu
al formării continue pentru a ajuta funcţia publică să-şi adapteze competenţele la
ansamblul de schimbări tehnologice, tehnice, culturale, de management la care trebuie să
facă faţă administraţiile naţionale.

6.5.3.Structuri responsabile de politica de formare

Din punct de vedere teoretic, acestea aparţin de organismele publice responsabile
de funcţia publică şi de politica de personal pentru elaborarea politicilor de formare. În
Franţa şi în Spania, Ministerele Funcţiei Publice şi al Reformei Administrative au
competenţele necesare pentru realizarea politicilor de formare din cadrul funcţiei publice,
în Germania şi în Olanda, Ministerele de Interne se ocupă de acest fapt în administraţiile

84
 85

anglo-saxone, politica de personal şi de formare este realizată de Comisia pentru Funcţia

Publică. În practică, alţi actori din cadrul funcţiei publice (sindicate, ministere tehnice,
organisme consultative) pot, în egală măsură, să contribuie la definirea politicii de
formare.
Tendinţe/evoluţii
Cu siguranţă că formarea profesională a agenţilor funcţiei publice, atât în sistemele
cu caracteristici structurale diferite, precum şi în sistemul carierei, joacă un rol important.
Asistăm mai degrabă la o schimbarea a finalităţilor. Astfel, acţiunile de formare care
răspund nevoilor personale ale indivizilor au făcut loc acţiunilor care vizează
achiziţionarea şi dezvoltarea competenţelor necesare îndeplinirii eficiente a sarcinilor
profesionale.
Într-adevăr, contextul actual de modernizare, de reorganizare şi de evoluţie rapidă a
administraţiilor şi ale politicilor publice necesită personal competent şi deci bine pregătit.
Programele de formare se modifică deci progresiv: decât să se conserve o formulă
standard, mai bine se orientează în funcţie de nevoile şi aşteptările serviciilor
administrative.

6.5.4. Modalităţi şi practici de formare

În mod general, se constată faptul că durata cursurilor de formare permanentă a
scăzut. Foarte rar cursurile durează mai mult de o săptămână, fiind deci realizate într-un
mod foarte concis. Totuşi, au fost angajate reforme în anumite ţări pentru a intensifica
formarea continuă pe timpul carierei agentului (acesta este cazul Luxemburgului, unde
sunt prevăzute cursuri de perfecţionare o dată la doi sau trei ani, în Italia unde
conducătorii pot lua parte la formare, în medie în fiecare an sau în Germania unde
numărul de programe s-a dublat).
În ceea ce priveşte conţinutul, consideraţiile teoretice sau istorice care privau până
atunci nu-şi mai găsesc loc decât în măsura în care ele scot în evidenţă o problemă
actuală. În acest caz, ne orientăm mai mult spre pragmatism. Conţinutul trebuie să
urmărească de foarte aproape evoluţia funcţiei publice pentru a răspunde nevoilor de
modernizare a administraţiilor: inovaţii tehnologice, reforme structurale şi modificarea
comportamentelor, implantarea unei culturi şi a noilor practici în materie de management
şi de acumulare europeană.
Metoda cursurilor de magistraţi de tip universitar sau cea a expunerii - dezbatere
este reconsiderată în beneficiul metodelor numite interactive.
De asemenea, asistăm la o diversificare a metodelor şi modalităţilor de formare:

• apariţia unui univers profesional (cum este cazul Austriei, unde legea dă posibilitatea
agenţilor să meargă la diverse stagii în întreprinderi sau în organizaţii internaţionale
pentru o perioadă de şase luni maximum);

• organizarea sejururilor în instituţiile europene;

• schimbul de experienţă între participanţi care provin din orizonturi de activitate diferite,
care le permite acestora să realizeze comparaţii şi să repereze practici diferite, chiar
inovante în materie de management public

85
 86

• întoarcerea la studiile de caz practice, la jocurile de rol care ancorează formarea în

realitatea practică a diferitelor meserii din cadrul funcţiei publice

• dezvoltarea subiectelor de gândire referitoare la mizele actuale ale serviciului public;

• mărturia personalităţilor care provin din sectorul public sau privat şi care furnizează
ilustraţii imediate ale experienţelor lor.

Integrarea europeană şi cooperarea internaţională plasează administraţiile publice în

faţa necesităţii de a organiza în mod sistematic seminarii consacrate integrării europene şi
formărilor tehnice (reconversie vamală, cooperare la nivelul poliţiei etc).
Participarea la programe de mobilitate (Karolus pentru punerea în aplicare a pieţei
interne, Odysseus), detaşarea funcţionarilor naţionali la Comisie, vizite în instituţiile
europene şi programe de schimb cu ţările partenere sunt în egală măsură destinate să
familiarizeze agenţii cu organizaţiile politice şi administrative din diferite ţări şi cu
instituţiile europene impregnând comportamentul administrativ cu o orientare europeană.

6.5.5.Formarea cadrelor
În ultimii ani, formarea cadrelor funcţiei publice ocupă un loc central în politica
administraţiilor tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Aceasta constă în
pregătirea cadrelor actuale sau viitoare pentru exercitarea responsabilităţilor cum ar fi
cele de animator, de şef de echipă sau de conducător de administraţie.
Sub forme diverse şi variate, toate statele iau iniţiative care vizează consolidarea
competenţelor cadrelor lor de conducere. Toată lumea îşi dă seama că aceste competenţe
ale cadrelor constituie un factor cheie al reuşitei politicilor de calitate pentru serviciile
administrative.
Exemplul Germaniei şi Franţei demonstrează o adevărată inserţie a metodologiei de
formare într-un cadru foarte structurat: acela de la ENA pentru Franţa, cu un program de
formare continuă, un ciclu de perfecţionare şi un ciclu de management superior pentru
administratorii civili, cel al unei formări pe etape dezvoltate de Bundesakademie în
Germania pentru funcţionarii deja titulari care se află într-o funcţie de conducere. În
aceste două cazuri, formarea vizează echiparea cadrelor de conducere cu instrumente
moderne de management operaţional, strategic, informatic, de management al resurselor
umane şi de comunicare.
Italia a introdus o metodă a „cursului-concurs“ care vizează filtrarea, prin organizarea
unui concurs de acces la formarea cadrelor superioare şi prin care funcţionarii care
prezintă aptitudinile de bază ale managementului trebuie să le pună în evidenţă.
Irlanda prezintă originalitatea de a se interesa mai mult de structurile universitare
dezvoltând un „BA“ (Bachelor of Arts) în management public şi încurajându-şi top
managerii (Permanent Secretary şi Assistant Secretary) să urmeze un „MSc“ (Master of
Science) în management strategic organizat la Universitatea din Dublin.

86
 87

Olanda şi Finlanda şi-au liberalizat complet sistemul de formare a cadrelor de conducere,

precum şi metodele de selectare a acestora. Fiecare instituţie îşi organizează formarea
conform obiectivelor sale şi recurge la orice centru de formare public sau privat oferind
servicii de formare pertinente faţă de scopurile urmărite.
În Marea Britanie, formarea managementului central este asigurată în mare parte de Civil
Service College (Institutul Superior al Funcţiei Publice) şi o antenă a Centrului de Studii
de Management şi Politici Publice.
Deşi sistemele de formare diferă de la o funcţie publică la alta, putem distinge totuşi şi
anumite convergenţe. Necesitatea reformelor de modernizare administrativă se face
datorită faptului că, în ultimii doi de ani, s-au făcut simţite reducerea de efective şi
mijloace financiare în cadrul administraţiilor, apariţia termenului de productivitate de
management şi de servicii cu publicul, adaptarea la integrarea europeană, care au
contribuit pe larg la formarea funcţionarilor şi la a răspunde mai bine provocărilor
împărţite pe ansamblul funcţiei publice între statele membre.

6.6 . Sistemele de salarizare din sectorul public în state membre UE şi unele tendinţe
Aspecte privind de reformă

AUSTRIA: Reforma sistemului de salarizare a personalului angajat pe bază de

contract a intrat în vigoare la începutul anului 1999 (Vertragsbedienstetenreformgesetz –
Legea privind reforma în domeniul lucrătorilor angajaţi pe bază de contract). Sistemul
reformat de salarizare a personalului angajat pe bază de contract este un sistem de
promovare care cuprinde indemnizaţii pentru funcţiile de conducere. Carierele anterioare
ale personalului angajat pe bază de contract, în special pentru absolvenţii de universităţi
şi deţinătorii unui certificat de studii de nivel avansat, nu reprezentau profesii cu structură
salarială fixă, şi nu erau comparabile cu carierele funcţionarilor publici şi cu cele ale
angajaţilor din sectorul privat. În cadrul grupurilor salariale nu existau componente
salariale corelate cu funcţia deţinută. Prin intermediul legii privind lucrătorii, a fost
posibilă crearea unui sistem de salarizare modern şi concentrat pe performanţă care, spre
deosebire de tiparul anterior de salarizare, include cariere complete atractive în care se
poate avea acces la poziţiile de conducere – iniţial rezervate doar funcţionarilor publici.
Sistemul oferă salarii atractive pentru personalul tânăr, spre deosebire de alte cariere şi
recompensează funcţiile de supraveghere şi de răspundere în mod direct şi în funcţie de
performanţe.

DANEMARCA: În 1998 au fost introduse noile sisteme de salarizare. Acestea au

fost aplicate unui procent de 40% dintre funcţionarii din sectorul public danez începând
din 2002. Prin urmare, în momentul de faţă, coexistă două sisteme de salarizare diferite.
Unul este sistemul tradiţional, în care salariul de bază include creşteri salariale implicite,
în funcţie de vechime. Salariul de bază este stabilit la nivel central, dar poate fi
suplimentat prin sume locale (stabilite fie la nivel descentralizat, fie la nivel local). Noile
sisteme de salarizare au început să înlocuiască sistemul tradiţional în 1998, în mare parte
ca experiment. În momentul de faţă sunt introduse ca sisteme permanente. Noile sisteme
de salarizare sunt alcătuite din salariul de bază (stabilit la nivel central) la care se adaugă

87
 88

o suprastructură din suplimente acordate în funcţie de îndatoririle speciale conexe

postului sau grupului de posturi şi de calificările personale şi performanţele angajatului
(stabilite la nivel central, descentralizat sau local) şi un spor în funcţie de performanţă
care reflectă faptul că angajatul a îndeplinit o serie de obiective calitative sau cantitative
prestabilite (convenite descentralizat sau la nivel local). Unul dintre principalele obiective
ale noilor sisteme de salarizare este crearea unei legături mai bune şi mai evidente între
salariu şi politica privind personalul, pe de o parte, şi între obiectivele şi strategiile
fiecărei instituţii în parte, pe de altă parte. Acest fapt pune la dispoziţie modalităţi de a
utiliza salariul ca instrument activ pentru îndeplinirea obiectivelor instituţiei. Ceea ce
înseamnă că salariul va reflecta, într-o măsură mai mare decât în sistemul tradiţional de
salarizare, responsabilitatea, autoritatea şi calificările angajatului, dar va constitui şi un
mijloc de recompensare a performanţei.
FINLANDA: În cadrul noului sistem plăţile şi salariile sunt evaluate în funcţie de
cerinţele postului. Nivelul salariului depinde şi de performanţele individuale şi calităţile
profesionale care pot fi astfel influenţate de către fiecare funcţionar public în parte.
FRANŢA: Evoluţia carierei este corelată de merite. Vechimea în muncă este,
desigur, luată în considerare în măsura în care echivalează cu experienţa profesională şi
este exprimată de avansarea către o treaptă superioară în cadrul unei clase de salarizare.
Cu toate acestea, meritele reprezintă principalul criteriu de avansare mai rapidă către
trepte superioare în cadrul unei clase de salarizare sau de promovare de la o clasă la alta
în cadrul unei categorii de personal, sau de promovare de la o categorie către altă
categorie, superioară. Există, de asemenea, conceptul angajării funcţionale, pentru care
este prevăzută o clasă specială de salarizare şi care se referă la posturile în care
funcţionarii publici din categorii superioare sunt detaşaţi pentru o perioadă determinată.
Această noţiune facilitează recrutarea – pentru poziţii superioare cum ar fi posturile de
conducere din administraţia centrală sau serviciile descentralizate – unor funcţionari
selectaţi în funcţie de productivitatea acestora.
GERMANIA: Legea privind reformarea salariilor lectorilor care a intrat în vigoare
la începutul anului 2002 a pus bazele unei modernizări generale a legii privind
funcţionarii publici sub incidenţa căreia intră personalul din învăţământul superior, dar şi
a dus şi optimizarea recrutării şi a condiţiilor de salarizare din învăţământul superior şi
din cercetare. Au fost instituite condiţii elementare flexibile, astfel încât instituţiile de
învăţământ superior şi de cercetare să îşi îndeplinească mai bine sarcinile ştiinţifice şi de
cercetare în mediul competitiv internaţional. Mai mult, angajaţii au acum posibilitatea de
a primi prime pentru performanţă sau indemnizaţii pentru rezultatele deosebite personale
sau ale echipei. În acest sens, există dispoziţii legale similare celor pentru funcţionarii
civili şi pentru soldaţi. Pe baza experienţei acumulate până în prezent, sunt planificate
îmbunătăţiri ale instrumentelor de salarizare în funcţie de performanţa, astfel încât
rezultatele excepţionale să fie recompensate mai bine.
GRECIA: În ultimii ani s-au produs modificări importante în reglementarea
relaţiilor de lucru şi a stabilirii salarizării în sectorul public din Grecia, cum ar fi
regulamentele noi care introduc angajarea cu jumătate de normă în serviciile publice şi în
cadrul autorităţilor locale şi o creştere semnificativă a angajării temporare şi sezoniere.
Eforturile de reorganizare a serviciilor publice prin program de lucru prelungit şi în ture,
de corelare a productivităţii cu salarizarea şi de creare a unor norme noi pentru avansarea
în carieră, sistemul de promovare şi condiţiile de pensionare şi de calculare a pensiei sunt

88
 89

de asemenea considerate importante. Modificările recente s-au concentrat în principal pe

promulgarea unui nou decret prezidenţial privind contractul de muncă pe durată
determinată în sistemul public şi o propunere a Ministerului de Interne de a crea în
sectorul public trepte de salarizare în funcţie de sector, şi nu de grade, şi de a
individualiza salariile în funcţie de performanţă şi de rezultatele fiecărei autorităţi.

IRLANDA: Din 1997 până în prezent, nu s-a produs nicio modificare în sistemul
de salarizare de bază. Un plan de recompensare în funcţie de performanţă pentru clasele
de salarizare la nivelul Sub-secretar şi Secretar adjunct, recomandată de către Organismul
de revizuire pentru salarizare superioară în sectorul public a intrat în vigoare de la 1
ianuarie 2002. Planul se bazează pe 10% din masa salarială pentru clasele de salarizare
vizate, dar în cadrul acestei limite generale, angajaţii ar putea primi şi prime de până la
20% din salariu. Acest plan a înlocuit planul anterior care se baza pe 4% din masa
salarială. Primele acordate sunt sume forfetare care nu se iau în considerare la calculul
pensiei.
ITALIA:În ultimii ani, unele reforme din sectorul public au avut un impact asupra
sistemului de salarizare a funcţionarilor publici. Pentru personalul angajat fără contract, a
fost introdus un nou sistem de salarizare, bazat nu doar pe aspectele legale caracteristice
ale muncii lor, dar şi pe înţelegerile încheiate în urma negocierilor cu sindicatele, care au
dobândit un caracter formal în urma unui decret al preşedintelui republicii. Pentru
elaborarea decretului, s-a considerat că aceste categorii de personal deţin roluri
administrative de coordonare internă şi externă, prin urmare roluri de nivel managerial.
Această reconsiderare a categoriei a condus de asemenea la revizuirea sistemului de
salarizare format în prezent din salarii suplimentare corelate cu nivelul de responsabilitate
şi cu performanţa şi aplicat alături de sistemul fix de salarizare. În plus, pentru aceste
categorii se aplic majorări pentru anii de vechime, corelate cu evaluarea performanţei
departamentului.

OLANDA: Structura claselor de salarizare a fost revizuită în 1997 din perspectiva

unui nou sistem de evaluare a posturilor. În cadrul acestei structuri, ponderea postului şi
treapta de salarizare corespunzătoare sunt determinate prin evaluarea postului. Primele
integrale: o primă integrală poate lua forma unei prime unice (în mod similar cu planul
vechi de acordare a primelor, care consta, de asemenea, într-o primă unică) sau un
supliment periodic (plătit lunar pe lângă salariu). Diferenţa esenţială rezidă în faptul că
motivele pentru acordarea primelor nu mai sunt prevăzute în norme şi regulamente.
Autoritatea competentă la nivel descentralizat poate stabili propriile motive pentru a
acorda astfel de prime, valoarea acestora şi dacă ar trebui să fie sub forma unor prime
unice sau a unor prime lunare. Dreptul la interviu: De la 1 ianuarie 2001, funcţionarilor
publici li s-a acordat dreptul de a susţine un interviu, cel puţin o dată pe an. Este
important ca acordarea primelor să se bazeze pe acest interviu. Această legătură este
considerată o garanţie importantă a faptului că personalul primeşte remuneraţia la care
are dreptul. Autoritatea competentă trebuie să ia măsurile necesare dacă împrejurările
împiedică un superior ierarhic al funcţionarului să realizeze interviul. Evaluarea
performanţei de către autoritatea competentă şi orice decizie care rezultă în privinţa
salariului trebuie să se bazeze pe criterii de evaluare transparente şi obiective. Se impune

89
 90

ca autoritatea competentă să prevadă aceste criterii clare şi transparente la nivel

ministerial.
PORTUGALIA: Planul de salarizare din Administraţia Publică Portugheză a
suferit o reformă radicală în 1999. Cu toate acestea, până în momentul de faţă, a rămas în
linii mari acelaşi. În ceea ce priveşte institutele publice, au fost create sistemele autonome
de salarizare care sunt consecinţa introducerii contractelor individuale de muncă drept
formă legală de angajare în administraţia publică. S-au efectuat şi un număr de
experimente cu scopul de a defini primele salariale proporţional cu îmbunătăţirea
productivităţii. Aceste experimente sunt efectuate într-o serie de sectoare, mai exact în
sănătate, administraţia fiscală şi justiţie.
SUEDIA: Sectorul guvernamental central suedez menţine acelaşi sistem de
salarizare individuală din 1997. Singura schimbare care a avut până în prezent constă în
faptul că Agenţia suedeză pentru funcţionarii guvernamentali a încheiat un acord cu
Confederaţia suedeză a asociaţiilor profesionale pentru a permite persoanelor cu rol de
supraveghere şi subordonaţilor acestora să revizuiască salariul individual printr-o
înţelegere directă în locul unei înţelegeri colective cu sindicatul local.
Marea Britanie: Funcţii publice de conducere: Începând din aprilie 2002, un nou
sistem de salarizare a înlocuit mecanismele de salarizare existente pentru funcţiile publice
de conducere. Noul sistem introduce un element mai puternic de diferenţiere în
recompensarea în funcţie de performanţă în cadrul salariului de bază şi oferă, de
asemenea, bonusuri fixe în funcţie de performanţă. În prezent, toate departamentele şi
agenţiile colaborează pentru a elabora şi pune în aplicare noi mecanisme de salarizare şi
gestionare a performanţei pentru personalul care nu are funcţii de conducere. Acestea
sunt construite în jurul aceloraşi principii de modernizare ca şi cele aplicate pentru
funcţionarii publici aflaţi în poziţii de conducere. De exemplu, departamentele şi agenţiile
urmăresc să asigure ca toţi angajaţii cu rezultate bune să poată evolua pe scara de
salarizare până ajung la un nivel ţintă care îi va recompensa corect pentru activitatea
prestată. Un alt principiu este acela că ar trebui să existe factori de stimulare
corespunzători pentru a încuraja personalul să aibă cea mai bună prestaţie de care sunt
capabili şi să depună toate eforturile pentru a se perfecţiona în permanenţă.
O trăsătură importantă a majorităţii programelor de modernizare din sectorul public
constă într-o schimbare către controlul managementului, mai mult prin sublinierea
importanţei performanţei decât prin norme şi proceduri. Identificarea fiecărei unităţi
operaţionale în parte şi stabilirea unor scopuri obiective în materie de performanţă este de
asemenea o trăsătură în majoritatea statelor membre. Gestionarea performanţei implică
coroborarea scopurilor unităţii cu scopurile strategice ale organizaţiei. În sectorul public,
acest fapt tinde să introducă noţiunea de corelare a sistemului de salarizare cu cel al
performanţelor, sau salarizarea în funcţie de performanţă, dat fiind faptul că în
majoritatea organizaţiilor din sectorul public, salarizarea este cel mai semnificativ
element bugetar. Managementul din sistemul public consideră în general că salarizarea în
funcţie de performanţă este extrem de eficientă în sistemul privat şi că succesul acesteia
ar putea fi transferat în instituţiile din sectorul public.

90
 91

6.7 Concluzii
Majoritatea statelor europene au implementat în ultimii ani sistemele de salarizare
în funcţie de performanţă, unele într-o măsură mai mare decât altele. Danemarca, Suedia
şi Marea Britanie se află în stadiul cel mai avansat în această privinţă.
Principalul motiv prezentat în majoritatea cazurilor a fost creşterea motivaţiei
angajaţilor şi, implicit, a performanţei, eficienţei şi eficacităţii. Cu toate acestea, există şi
alte motive, dintre care unele nu au nicio legătură cu recompensarea şi motivarea
personalului. În multe cazuri, o astfel de salarizare constituie doar un element din cadrul
unui program major de schimbare şi este considerat un instrument de management în
delegarea responsabilităţii departamentului de gestionare a resurselor umane.
Există o tendinţă puternică de descentralizare a sistemului de salarizare şi de
plasare a deciziilor privind recompensarea în sarcina conducerii ierarhice. Scopul este
întărirea relaţiei dintre performanţa individuală şi remuneraţia dată – creşterea salariului
unui angajat depinde de o evaluare a performanţei din perspectiva obiectivelor
operaţionale stabilite.
Obiectivul deseori declarat al recompensării eforturilor deosebite şi diferenţierii
între angajaţii cu performanţe slabe şi cei cu performanţe remarcabile este însoţit de
nevoia de a atrage şi menţine persoanele talentate care sunt recompensate în prezent
pentru performanţe în sectorul privat. Acesta reprezintă, de asemenea, un element menit
să asigure faptul că cei care au ajuns la cel mai ridicat nivel al treptelor salariale şi care au
şanse slabe de promovare continuă să depună toate eforturile în scopul obţinerii unor
rezultate bune.
Constrângerile bugetare joacă şi ele un rol important, alături de opinia publică şi,
desigur, de tendinţe. Creşterile salariale din sectorul public sunt extrem de costisitoare, cu
precădere într-un climat de inflaţie scăzută, iar un plan de salarizare în funcţie de
performanţă asigură un mecanism de atenuare a temerilor contribuabililor.
Capacitatea de a oferi recompense suplimentare care nu se confundă ulterior cu
salariul (şi mai târziu cu pensiile) reprezintă un alt stimulent atractiv.
Din punctul de vedere al schimbării organizaţionale, planul de salarizare în funcţie
de performanţă este considerat de multe state membre drept un mecanism de a garanta că
toţi angajaţii cunosc obiectivele şi strategia propriei organizaţii şi cultura pe care
conducerea doreşte să o promoveze.
Complexitatea pe care o presupune gestionarea acestui tip de salarizare este una
dintre dificultăţile cu care se confruntă departamentul de gestionare a resurselor umane
(HRM). De exemplu, Storey (1992) a făcut o distincţie între HRM “blând”, “intervenţii
strategice menite să atragă angajamentul şi să dezvolte fiinţe umane pline de potenţial” şi
HRM “dur”, “intervenţii strategice menite să atingă exploatarea deplină a resurselor
profesionale“. Se pare că multe dintre planurile de salarizare din sectorul public în
vigoare în prezent încearcă să îndeplinească ambele obiective, fără a exista vreo dovadă
de succes pe niciunul dintre fronturi. Mulţi dintre autorii din domeniul HRM au examinat
sistemele utilizate pentru recompensarea angajaţilor (Smith, 1992; Legge, 1995; Kessler,
1995). La o analiză finală, se pare că multe dintre iniţiativele de recompensare aplicate nu
reprezintă mai mult de o “reamestecare a cărţilor“ (Kessler, 1995), şi nu o strategie
inovatoare, integrată, care să poată fi considerată parte a unei abordări distincte a HRM.
Principalul argument în favoarea salarizării în funcţie de performanţă constă în
faptul că aceasta funcţionează ca factor de motivare, oferind recompense extrinseci sub

91
 92

forma unor plăţi şi recompense intrinseci prin recunoaşterea eforturilor şi realizărilor. Se

consideră, de asemenea, că salarizarea în funcţie de performanţă ajută angajaţii să se
identifice îndeaproape cu scopurile organizaţiei, ceea ce duce la creşterea productivităţii,
calităţii, flexibilităţii şi muncii în echipă (Armstrong and Murlis, 1991; Wright, 1991).
Mai mult, salarizarea în funcţie de performanţă este considerată utilă în recrutarea şi
menţinerea personalului. Cu toate acestea, mulţi cercetători (Dwyer, 1994; Kessler, 1992;
Marsden and Richardson, 1992) au pus sub semnul îndoielii măsura în care salarizarea în
funcţie de performanţă funcţionează în realitate ca factor de motivare, întrebându-se dacă
numai banii au această putere de motivare: „Majoritatea managerilor cunosc punctul de
vedere al lui Herzberg potrivit căruia slujba în sine este sursa reală a motivării, nu salariul
şi nici măcar condiţiile de lucru“ (Dwyer, 1994). Kovach (1987) a descoperit diferenţe
semnificative între punctele de vedere ale managerilor şi cele ale angajaţilor în ceea ce
priveşte motivarea acestora din urmă. Managerii au considerat că banii se află în fruntea
listei, în timp ce angajaţii au exprimat păreri potrivit cărora satisfacţia pe care le-o oferă
locul de muncă este principalul factor de motivare. Stimulentele care constau în diferite
forme de plată şi recompensare şi impactul acestora asupra performanţelor pot fi
complexe. Întrucât funcţionarii publici consideră că siguranţa locului de muncă este un
element important în cadrul pachetului de recompense, statele membre care doresc să
introducă un nou stil de mecanisme contractuale pentru managementul în sectorul public
(pentru a răsplăti performanţele) se vor vedea nevoite să ofere un salariu de bază mai
ridicat pentru a compensa lipsa siguranţei locului de muncă.
Există numeroase motive pentru introducerea planurilor de salarizare în funcţie de
performanţă, fie în sectorul public, fie în cel privat. Kessler (1992) sugerează că aceste
planuri pot fi utilizate pentru a susţine schimbările organizaţionale. Ar putea fi utile şi în
schimbarea culturii organizaţionale, transmiţând angajaţilor care sunt valorile şi
aşteptările organizaţiei. Schimbarea culturii ar putea conduce la modificarea relaţiei
dintre management şi angajaţi. În această privinţă, Ribbens (1988), Kessler and Purcell
(1992) şi Procter et al. (1993) observă că individualizarea salariilor poate fi utilizată
pentru a evita procesul de negociere colectivă, reducând astfel influenţa sindicatelor şi
repunând în drepturi controlul managerial. Motivele pentru introducerea salarizării în
funcţie de performanţă pot avea un impact semnificativ asupra succesului sau eşecului
planului.
Succesul unui astfel de plan necesită mai mult decât implicarea angajaţilor în fazele
iniţiale. Trebuie să fie considerat echitabil şi corect de către toţi angajaţii. În lipsa unei
astfel de percepţii, angajaţii îşi vor pierde încrederea în sistem şi nu vor avea performanţe
sporite în poziţia pe care o ocupă. Problema corectitudinii este şi mai importantă în
organizaţiile neierarhizate, în care oportunităţile de promovare sunt limitate.
Pentru a asigura că sistemul de salarizare în funcţie de performanţă este perceput drept
echitabil, Greenberg (1986) propune următoarele: angajaţii ar trebui să aibă ocazia de a
participa la deciziile privind structura salariilor; toate informaţiile ar trebui oferite în timp
util; normele privind alocarea salariilor ar trebui respectate în mod consecvent; toate
mijloacele de contestare ar trebui să fie disponibile şi organizaţiile ar trebui să dispună de
măsuri de protecţie împotriva lipsei de imparţialitate şi de consecvenţă.
Pe lângă aspectul legat de corectitudine, s-au identificat şi alte probleme legate de
salarizarea în funcţie de performanţe, inclusiv o tendinţă de concentrare pe termen scurt
asupra unor scopuri cuantificabile, în detrimentul scopurilor pe termen lung. S-au

92
 93

identificat şi dificultăţi de evaluare, atât din punct de vedere al dificultăţilor de evaluarea

a activităţii funcţionarului public, cât şi a celor de evitare a subiectivităţii. Este limpede,
după cum reiese dintr-un număr de planuri descrise, că şi comunicarea şi stabilirea de
comun acord a obiectivelor şi standardelor privind performanţa sunt considerate elemente
esenţiale pentru succesul planului. Cu toate acestea, nu este foarte clar dacă
individualizarea salariilor poate merge mână în mână cu noţiunea de muncă în echipă. Nu
este limpede nici dacă salarizarea în funcţie de performanţă în sistemul public a avut
succes acolo unde a fost introdusă şi se pare, după cum se desprinde din literatura
disponibilă, că există numeroase pericole asociate cu punerea în practică a acesteia.
Cercetările indică, de asemenea, că salarizarea în funcţie de performanţă subliniază
scopurile pe termen scurt, cu precădere financiare, în defavoarea rolului de dezvoltare pe
care îl are evaluarea (Newton and Findlay, 1996: Styles et al, 1997). Acest lucru se
observă şi în cazurile în care asemenea obiective de dezvoltate sunt incluse, de exemplu,
în declaraţiile de principii ale corporaţiilor
Comunicarea mai bună cu superiorii, concentrarea sporită asupra scopurilor stabilite şi o
imagine clară asupra modului în care activitatea individuală se înscrie în scopurile
generale ale organizaţiei au fost observate drept caracteristici conexe cu rol de motivare.
Desigur, s-ar putea spune că toate cele trei caracteristici ar putea fi rezultatul unei
comunicări mai bune şi implicit, comunicarea este esenţială pentru eficienţa sistemului de
salarizare în funcţie de performanţă. În esenţă, mai mulţi factori ar putea fi responsabili
pentru motivarea în scopul obţinerii unor performanţe sporite, inclusiv pentru statutul
simbolic al creşterii salariale ca semn al recunoaşterii rezultatelor bune şi pentru creşterea
şi eficientizarea canalelor de comunicare deschise prin introducerea salarizării în funcţie
de performanţă.
Un studiu realizat de economiştii de la Universitatea din Zurich arată faptul că, în
cazul în care angajaţii consideră drept sancţiune neprimirea drepturilor salariale fixe,
aceştia vor reacţiona prin reducerea eforturilor. Prin aceasta se explică şi motivul pentru
care elementul de risc al unui număr destul de mare de sisteme de salarizare în funcţie de
performanţă s-a erodat treptat.
Într-adevăr, un studiu efectuat recent de consultanţii în resurse umane de la Watson
Wyatt Worldwide a descoperit faptul că 90% dintre angajaţi consideră salarizarea în
funcţie de performanţă un drept şi nu o recompensă. În esenţă, acest lucru înseamnă că
elementul variabil, de risc, al conceptului de salarizare în funcţie de performanţă nu
funcţionează. Presupunând că remunerarea variabilă este considerată un drept fix, este
inevitabil ca nealocarea primei să fie percepută drept o sancţiune. Orice acţiune menită să
reintroducă disciplina în tiparele care nu funcţionează riscă să genereze o reacţie
puternică a angajaţilor.
Cu toate acestea, ideea care stă la baza salarizării în funcţie de performanţă este în
continuare bine justificată. Angajaţii se simt motivaţi să îşi sporească productivitatea în
cazul în care observă o legătură directă între eforturile lor şi recompensele băneşti, cu alte
cuvinte, în cazul în care simt gustul roadelor muncii lor. Însă, atunci când se creează o
strategie de compensare, este esenţială comunicarea clară a scopurilor planului.
Angajaţilor ar trebui să li se acorde ocazia de a-şi aduce contribuţia. Aceleaşi principii
trebuie aplicate în întreaga organizaţie. Sistemul de salarizare în funcţie de performanţă
poate oferi efectele extraordinare pe care organizaţie urmăreşte să le obţină,
recompensând în acelaşi timp angajaţii pentru contribuţia lor la succes.

93
 94

Sistemele de salarizare în funcţie de performanţă sunt dificil de implementat pe

scară largă. În multe cazuri, asemenea sisteme se pot aplica doar la nivelul conducerii.
Acest fapt poate fi o indicaţie a faptului că aplicarea acestora este costisitoare şi de durată
şi s-ar putea să nu fie acceptată de angajaţii de la nivelurile inferioare.
Deşi majoritatea sistemelor descrise sunt relativ descentralizate, controlul bugetar
este în general răspunderea nivelurilor centrale, iar flexibilitatea pentru managementul
local este limitată la aspecte precum evaluarea performanţelor şi distribuirea sumei
reduse de bani disponibile pentru salarizarea în funcţie de performanţă.
Unele sisteme par a fi fost introduse drept proiecte pilot în vederea unei aplicări pe
scară mai largă la o dată ulterioară, însă în absenţa unei analize riguroase a efectelor
proiectelor pilot, nu este clar cum ar putea fi introdusă o astfel de aplicare. Necesitatea
unei instruiri intense a celor responsabili de evaluarea performanţelor reprezintă o
condiţie esenţială evidentă.
Există puţine dovezi referitoare la faptul că planurile actuale de salarizare iau în
considerare şi performanţele slabe. Gama de recompense pentru productivitatea excelentă
în comparaţie cu cea normală este în general destul de redusă, şi nici unul dintre sistemele
descrise nu conţine niciun element de sancţionare a rezultatelor nesatisfăcătoare. Se poate
considera, desigur, că ne-alocare unei prime pentru performanţă este o sancţiune, însă un
astfel de sistem ar putea fi văzut ca un mijloc de sancţionare identică a celor cu
performanţe normale şi a celor cu performanţe slabe.
După cum s-a menţionat anterior, evaluarea performanţei, cu precădere în acele
sectoare în care nu există rezultate cuantificabile clare, este un aspect extrem de dificil.
Cu toate acestea, majoritatea sistemelor descrise presupun ca cel care ocupă un post şi
managerul acestuia să stabilească de comun acord obiectivele ce trebuie îndeplinite, în
funcţie de cele ale organizaţiei. Desigur, decizia asupra modului în care sunt îndeplinite
aceste obiective poate fi subiectivă. Un mecanism util pe care unele dintre sisteme l-ar
putea utiliza este aplicarea mai întâi a auto-evaluării de către angajat.
Sistemele de salarizare în funcţie de performanţă impun evaluarea performanţei.
Sistemele aplicate sunt, în cea mai mare parte, corelate cu sistemele de gestionare a
performanţei care presupun discuţii formale între angajat şi superiorul său ierarhic. Deşi
meritele şi dezavantajele acestui sistem de salarizare nu sunt foarte clare, nimeni nu poate
contrazice faptul că existenţa unei comunicări constante între manager şi angajat este un
aspect benefic. Evaluarea anuală formală este situaţia standard, în timp ce există şi unele
sisteme care necesită mai multe discuţii referitoare la performanţă, obiective şi la
progresul realizat până în momentul respectiv.
Cele mai bune sisteme recunosc faptul că gestionarea performanţei nu reprezintă un
tip de intervenţie unică, ci o responsabilitate zilnică a activităţii managerului.
Cele mai importante dificultăţile identificate sunt legate de evaluare şi de opoziţia
faţă de schimbare .
După cum s-a afirmat mai sus, ideea care stă la baza salarizării în funcţie de
performanţă este în continuare bine justificată. Angajaţii se simt motivaţi să îşi sporească
productivitatea în cazul în care observă o legătură directă între activitatea lor şi
recompensele băneşti, cu alte cuvinte, în cazul în care simt gustul roadelor muncii lor.
Însă, atunci când se creează o strategie de compensare, comunicarea clară a
scopurilor este esenţială. Angajaţilor ar trebui să li se acorde ocazia de a contribui la
conceperea oricărui plan care li se va aplica. Echitatea impune obligaţia de aplicare a

94
 95

aceloraşi principii în întreaga organizaţia şi, prin extensie, de aplicare a aceluiaşi plan la
toate nivelurile. Sistemul de salarizare în funcţie de performanţă poate oferi efectele
extraordinare pe care organizaţia urmăreşte să le obţină, recompensând în acelaşi timp
angajaţii pentru contribuţia lor la succes.

95